Sociología de la

Educación
Emilio Tenti Fanfoni

Universidad
• Nacional
deQuilmes
Editorial
Cuadernos Universitarios
Colección dirigida por Jorge Flores

Tenri Fanfani, Emilio

Sociología de la educación. - 1a ed. 1a reimp. -Berna!
: Universidad Nacional de Quilmes, 2004.
164 p.; 20x15 cm.- (Cuadernos Universitarios)

ISBN 987-558-053-8

l. Sociología de la Educación l.
Título CDD 306.43

1a edición: 2001
1a reimpresión: 2004

© Emilio Tenti Fanfani, 2004

© Universidad Nacional de Quilmes, 2004
Roque Sáenz Peña 180- Berna!- (B1876BXD) Pcia. de Buenos Aires
(5411) 4365-7100
http;/ /www.unq.edu.ar
editorial@unq.edu.ar

ISBN: 987-9173-53-8

Edición y diseño de interiores: Rafael Centeno

Diseño de tapa: Lorenzo Shakespear

Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina
UNIDAD 1
LA EDUCACIÓN COMO ASUNTO DE ESTADO

Objetivos

l. Identificar los atributos distintivos de los sistemas de educación

modernos.
2. Establecer la relación entre sistemas educativos y poder estatal en las di
versas etapas de su evolución.
3. Analizar los dilemas que caracterizan la elaboración de políticas educa
tivas en la situación contemporánea.

l. La educaci6n como sistema

nacional

Desde un punto de vista sociológico, las biografías, las historias persona

les de cada uno de nosotros, pueden ser descriptas como una serie de tra
yectorias sociales yuxtapuestas. A lo largo de nuestras vidas vamos ocupan
do distint:is posiciones sociales. La mayoría de las posiciones sociales, co
mo la mayoría de los puestos de trabajo, requieren de experiencia previa; es
decir, de experiencias que favorezcan el desarrollo de las disposiciones
acordes con las expectativas de comportamiento asociadas con la posición
que deseamos ocupar. La única posición social que no requiere experien
cia previa es la del niño que aún no ha sido educado. La experiencia edu
cativa es, precisamente, aquella en la que se espera que desarrollemos las
disposiciones generales necesarias para participar como miembros compe
tentes de la vida en sociedad. Estas disposiciones no están asociadas con
ninguna posición social en particular. Más bien, ellas marcan un límite en
tre el estar "dentro" o fuera" de la sociedad.
La experiencia educativa comienza con la primera socialización dentro
del grupo familiar y termina en el momento en el que el cultivo deliberado
de las disposiciones necesarias para ocupar las posiciones sociales a las que
aspiramos deja de ser nuestra oct: 'Kión principal. En otras palabras, nues tra
trayectoria educativa comienza CLI.lndo nacemos y termina cuando deja mos
de "estudiar" para ponernos a "trabajar.'' Lo que di 1ingue a las trayec-
16 EMILIO TENTI FANFANI

torias educativas típicas de las sociedades contemporáneas es la alta, tempra

na y universal formalización de los procesos de enseñanza y aprendizaje.
Aproximadamente hasta el momento en que. desarrollamos completa
mente nuestras competencias lingüísticas generales, nuestra educación es
tá librada a las particularidades de nuestros padres o familiares más cerca
nos. A partir de ese momento, nuestra formación es confiada a actores e
instituciones cuya especialidad y cometido principal es educar. Ingresamos
entonces en un complejo sistema de instituciones que, si todo sale según
lo previsto, sólo abandonaremos cuando hayamos desarrollado las habili
dades necesarias para desenvolvernos como miembros plenos de la socie
dad. Porque están a cargo de un sistema de instituciones especializadas,
porque comienzan cuando somos muy pequeños, y porque, en principio,
abarcan a todos los niños, más allá de su origen social, decimos que la for
malidad de las prácticas educativas en las sociedades contemporáneas es al
ta, temprana y universal.
Para reproducirse en el tiempo, todas las sociedades necesitan y han
necesitado siempre cultivar en sus miembros las disposiciones y habilida
des físicas e intelectuales indispensables para cooperar eficazmente. En es
te sentido, todas las sociedades, nu sólo las modernas, desarrollan y han
desarrollado dispositivos especializados que aseguran que todos sus miem
bros tengan la oportunidad de cultivar las habilidades críticas para la su
pervivencia del conjunto social y eviten desarrollar las disposiciones con
trarias a esa supervivencia. Es así que todas las sociedades han necesitado,
de una u otra manera, formalizar, generalizar y comenzar temprano con la
educación de sus miembros.
Lo que distingue la formalización de la educación moderna es que se
ha desarrollado a través de la constitución de un sistema que articula a to
das las instituciones especializadas en la educación. No podemos ingresar
en la escuela secundaria sin haber pasado por una primaria. Si queremos
cambiar de establecimiento antes de completar uno de los ciclos, cambia
remos seguramente de docentes, quizás utilicemos distintos libros de tex
to, las técnicas pedagógicas y reglas de disciplina pueden variar, acaso
cam bie la vestimenta que usemos para concurrir a clase, pero
seguramente en una y otra escuela la mayoría de nuestros compañeros
tendrán más o me nos la misma edad que nosotros y habrán sido
instruidos en las mismas materias en que nosotros lo hemos sido. Una
vez que hayamos completa do un ciclo, y con relativa independencia de
nuestro rendimiento y apren dizaje efectivo, dispondremos de
credenciales y títulos de valor similar a los de nuestros compañeros.
Lo que distingue la universalidad de la educación moderna es que el
SOCIOLOGÍA DE LA EDUCACIÓN
17

cultivo de las habilidades y disposiciones críticas para la supervivencia del

conjunto social tiene lugar en imtituciones especializadas exclusivamente en
ese cultiyo: las escuelas (y ya no en instituciones que, como la familia o las
congregaci(>nes religiosas, pueden cumplir otras funciones además de la
educativa), a las que todos los niños tienen el derecho y la obligación de
concurrir indc;:pendientemente de su origen. La transmisión de las reglas
generales de convivencia urbana, la reproducción de los mitos que sostie
nen la identidad en la que todos los miembros de la comunidad nos reco
nocemos, el culto de los iconos, símbolos y relatos que encarnan esa iden
tidad, pueden "comenzar por casa" pero se consolidan y regimentan en la
escuela. Que la educación de todos los niños tenga lugar en instituciones
y que todos los niños concurran a instituciones regidas por el mismo sis
tema es una peculiaridad de las sociedades modernas sin antecedentes en
formaciones s0ciales previas.
Finalmente, lo que distingue a la temporalidad de la educación
moder na es que el ingreso en imtituciones especializadas en la formación
de suje tos es relativamente temprano y uniforme para todos los
miembros de la comunidad. Los escribas egipcios, los soldados
espartanos, los funciona rios romanos, los sacerdotes de la cristiandad
temprana, los artesanos me dievales, los cortesanos europeos podían
comenzar el aprendizaje de sus menesteres cuando niños; pero no todos
comenzaban a la misma edad, ni se esperaba que todos los miembros de
una cohorte de aprendices culmi naran su entrenamiento en el mismo
período. Quienes asisten a las escue las modernas deben comenzar con su
educación a una edad determinada y, no mediando circunstancias
excepcionales, completar los ciclos en pe- ríodos estipulados
previamente. .
Probablemente la diferencia de temporalidad entre la educación mo
derna y otras formas de educación radique, entre otras cosas, en que la pri
mera ·está sujeta a leyes. Esto nos remite a lo que quizás sea el contraste
más notorio entre la educación moderna yotras formas de educación: la
con centración en el Estado tanto de la autoridad para determinar qué
cuenta como disposiciones indispensables en todo miembro de la
sociedad, como la respomabilidad de asegurar que todos los miembros de
la sociedad las de sarrollen. Esto no requiere que todos los agentes
educativos (docentes o administradores) sean empleados o estén sujetos
inmediatamente a las ór denes de alguna autoridad pública. Aún sin
monopolizar los medios de en señanza, el Estado, en su carácter de
representante de la existencia política de la comunidad y del interés
común, monopoliza los medios de consagra ción relevante.del
conocimiento socialmente
Esto no quiere decir que e el Estado resida la facultad de determinar
18 EMILIO TENT! FANFANf

qué debe ser considerado auténtico conocimiento. En las sociedades mo

dernas, el saber legítimo y el poder legítimo están institucionalmente sepa
rados. Sin embargo, el Estado ha adquirido la facultad de sancionar, den
tro del conjunto de conocimientos disponibles, aquellos que la comunidad
política tiene interés en cultivar entre sus miembros. Así es que aunque
una institución o una persona tengan interés en impartir un conocimien
to que pueda ser considerado legítimo de acuerdo con los cánones de un
grupo en particular, el valor de ese tipo de conocimiento para la supervi
vencia política de la sociedad en general sólo podrá ser determinado una
vez que el Estado se expida.
En síntesis, aunque no existe un monopolio del saber legítimo, existe
un monopolio del reconocimiento del saber socitdmente relevante.* Este reco
nocimiento hace que las disposiciones y habilidades subjetivas desarrolla
das en los procesos educativos adquieran una existencia objetiva en la for
ma de títulos y certificados. La posesión de estos títulos nos presenta ante
los otros como poseedores legítimos de esas disposiciones y habilidades.
La contrapartida de la autoridad estatal para distinguir entre saberes
de acuerdo con su relevancia para la supervivencia de la comunidad polí
tica, es la responsabilidad de asegurar que todos los miembros plenos de la
comunidad accedan a ellos. Frecuentemente, esta responsabilidad se tra duce
en el reconocimiento constitucional de un derecho a la educación y en la
sanción de leyes de escolarización obligatoria. Ambos factores, entre

* Emile Durkheim (1858-1917), uno de los creadores de la sociología moderna,

dedicó parte de su trabajo profesional tanto a analizar como a promover el monopolio
estatal sobre el reconocimiento de los saberes socialmente relevantes. El si :icntc pasa je
ilustra no sólo la posición de Durkheim sino el ánimo con el que se impulsó el for
talecimiento de los sistemas educativos nacionales europeos durante el siglo XIX: "Des
de el momento en que la educación es una función esencialmente social, el Estado no
puede desinteresarse de ella. Por el contrario, wdo lo que es educación debe estar, en
alguna medida, sometido a su acción [ ...] Se puede creer que los progresos escolares
son mis fáciles y más rápidos allí donde se deja cierto margen ,¡ las iniciativ,ls indivi
duales; porque el individuo es innovador de m;\s buen grado <JUC el Estado. Pero de c¡ue
el Estado deba, en interés pt'1blico, abrir otras escuelas aparte de las que tiene directa
mente bajo su responsabilidad, no deriva que deba permanecer ajeno a lo que en ellas
sucede. Por el contr.lfio, la educación que en ellas se brinda debe permanecer someti da
a su control. Ni siquiera es admisible <¡ue la función de educador pueda ser cumpli da
por alguien que no presente las garantías especiales de qut: sólo el Estado puede ser
juez. Sin <hda, los límites en que su intervención debe enmarc1rsc pueden ser difícile-s
de determinar de una vez por todas, pero d principio de intervención no podría ser
discutido. No hay ninguna escuela <¡ue ¡ltleda reclam,¡r el derecho de d;1r con toda li
berrad una educación antisocial." ( Frlul'llciÓ!I.J' socio!ogíll, Bumos Aires. Sdupirc',]l);':i,
pp. 26-
27.)
SOCIOLOGÍA DE LA EDUCACI<)N
19

otros, han contribuido al explosivo crecimiento de la matrícula escolar re

gistrado en la mayoría de los Estados durante este siglo (de modo más
marcado, después de la segunda guerra mundial).
Hasta el momento hemos propuesto un esquema para organizar la
descripción de los sistemas educativos modernos tal como los conocemos
a partir de nuestra experiencia personal. Para analizar este funcionamien to
desde una perspectiva sociológica es necesario tomar cierta distancia de
estas imágenes que nos resultan familiares. En otras palabras, si deseamos
entender cómo funcionan los sistemas educativos organizados desde y por
el Estado y explicar por qué lo hacen de este modo y no de otro, debemos
poner de relieve su historia. Decir que los sistemas educativos estatales tie
nen una historia equivale a decir dos cosas: primero, que el modo de or
ganizar las prácticas educativas ha cambiado a lo largo del tiempo; y, luego,
que el cambio resulta de la interacción entre los agentes y las instituciones in
volucrados en estas prácricas. A continuación analizaremos la génesis y la
evolución de los sistemas educativos estatales y procuraremos explicar los
cambios registrados en este proceso como el resultado de la interacción en
tre los agentes que participan de ellos.

2. La istematización de las instituciones educativas

y la consolidación del poder de los Estados

Para interpretar el proceso de constitución de los sistemas educativos

organizados desde y por el Estado debemos hacer explícitos algunos inte
rrogantes. ¿Por qué estarían interesados los Estados nacionales en mono
polizar los medios de consagración del saber socialmente relevante? ¿Qué
beneficios redunda para los Estados el hecho de que estos saberes se difun
dan entre todas las personas sujetas a su autoridad? ¿Y por qué motivo el
medio más eficaz para la difusión de estos saberes resultó ser la articula
ción de las instituciones especializadas en la educación dentro de sistemas
de alcance nacional? Trataremos de responder estas preguntas en los apar
tados que siguen.

La noción de
Estado

Para comprender más claramente cuál es el vínculo entre la formación de

los sistemas educativos y el surgimiento de los Estados modernos es nece
sario que nos detengamos un momento a considerar a qué nos referimos
cuando hablamos de Estados.
1 EMILIO TENTI FANFANI

De acuerdo con la definición más comúnmente aceptada (formulada

originalmente por el sociólogo alemán Max Weber y publicada' póstuma
mente en 1922 en su trabajo Economía y Sociedad) un Estado es "un insti
tuto político de actividad continuada [cuyo] cuadro administrativo [man
tiene] con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coacción física
pa ra el mantenimiento del orden vigente."
Decimos que el Estado es un instituto porque su autoridad se extiende
sobre un territorio y porque su capacidad de obligarnos a obedecer sus dis
posiciones mientras permanezcamos en el territorio que controla es inde
pendiente de nuestra voluntad o nuestro consentimiento. Pero un institu
to con características especiales: el conjunto de funcionarios encargado del
mantenimiento del orden monopoliza el ejercicicio de la violencia física le
gítima. El Estado es una asociación territorial en la que la autoridad para
ejercer la violencia en respaldo de sus órdenes le es reconocida solamente
a un grupo de funcionarios.
En sus orígenes, en Europa occidental, los Estados debieron disputar
con .otros institutos el monopolio de la coacción física legítima. Dentro
de los territorios que hoy ocupan los Estados europeos, diversos nobles
loca les desafiaban la autoridad de los monarcas. Atravesando las
fronteras po líticas, la autoridad de la jerarquía y las leyes de la Iglesia
católica se super ponían, y muchas veces entraban en contradicción y
conflicto, con las de los gobernantes seculares. Para consolidar su
hegemonía sobre los poderes regionales y sobre las autoridades
eclesiásticas, los Estados nacionales de sarrollaron diversas estrategias.
Una de ellas fue la concentración del poder de reconocimiento de los
saberes socialmente relevantes a través de la arti culación de las prácticas
educativas en sistemas de alcance nacional.

Orlgenes de los Estados nacionales modernos

¿Cuáles son las condiciones que favorecieron la victoria de las

organizacio nes estatales en su disputa con los poderes locales y con la
autoridad de la Iglesia Católica? El conflicto entre las coronas, los
dominios señoriales y la Iglesia -atravesó por distintas etapas y se
extendió durante seis o siete siglos, comenzando con la disolución del
sistema feudal de gobierno en el siglo XIII y culminando con la
consolidación del sistema de Estados nacionales en el siglo XIX. Las
tendencias distintivas de este largo proceso son la terri torialización y la
concentración del poder político.
El desarrollo de las relaciones políticas en Europa puede entenderse
como la historia de un conflicto entre dos principios contrapuestos: el de
recho territorial o jus soli y el derecho personal o jus sanguinis. El orden
2 EMILIO TENTI FANFANI
po-
SOCIOLOGíA DE LA EDUCACIÓN
21

lítico feudal se caracterizó por la preminencia del segundo sobre el prime

ro. La obediencia que los gobernados debían a los gobernantes derivaba de
un vínculo personal (que en última instancia era concebido como una ex
tensión de las obligaciones familiares o "de sangre," por eso se lo denomi
nó jus santuinís). Aunque, las más de las veces, gobernantes y gobernados
residieran en el mismo territorio o en territorios contiguos, lo que justifi
caba la obediencia era el vínculo personal, que se extendía aunque los go
bernados viajaran fuera de su territorio de origen. El poder de los Estados
creció en proporción a la erosión de los poderes feudales. Los reyes procu
raron debilitar los vínculos personales entre vasallos y señores locales y
construir, en cambio, relaciones de obligación política basadas en su domi
nio sobre el territorio que sus ejércitos les permitían controlar. La territoria
lización de la dominación política consiste entonces en el reemplazo de la
idea de obediencia basada en los vínculos personales entre gobernantes y go
bernados, por la idea de obediencia basada en el lugar de residencia.
En mutua dependencia respecto del proceso de territorialización tuvo
lugar una concentración del poder político. Las relaciones políticas
caracte rísticas del sistema feudal eran no solamente personales sino
resultantes de la coexistencia de múltiples lealtades, muchas veces
contradictorias y con flictivas. Nobles locales, reyes y jerarcas
eclesiásticos competían por la obe diencia de los súbditos. tanto en el
plano jurídico como en el militar. El ejercicio del poder público era
multipolar, de modo tal que las personas corrientes a lo largo de sus
vidas debían obedecer no a uno sino a varios poderes públicos en
competencia permanente. Quienes crecimos en Esta dos modernos, en
cambio, estamos acostumbrados a pensar en el poder político como
ejercicio de soberanía. Asumimos, de este modo, que hay una instancia
última de poder público que tiene capacidad de decidir en forma
inapelable sobre todos los conflictos. El ejercicio del poder político como
soberanía es una consecuencia de la consolidación de la al:ltoridad de los
Estados.
La territorialización y la concentración del poder político, y, con ellas
la victoria de los Estados sobre los poderes locales y el poder eclesiástico,
fueron favorecidas por tres grandes transformaciones sociales: la urbaniza
ción, el desarrollo de la economía de i_!!tercambio y la Re te.
La cmdad como forma de organización social y política fue uno de lo
rasgos distinti os de las grandes civilizaciones clásicas. Con la caída del Im
perio Romano comienza un largo ocaso del que las ciudades sólo habrían
de recuperarse en la Baja Edad Media. Grupos de comerciantes y artesa
nos comenzaron a adquirir privilegios de autonomía de parte de los seño
res feudales, los que les permitieron establecerse en pequeñas poblacione •
SOCIOLOGÍA DE LA EDUCACIÓN 1

fortificadas. Tanto el tamaño de estas ciudades como el poder político y

económico de sus habitantes crecerían a la par del desarrollo comercial eu
ropeo. La preocupación fundamental de los habitantes de las ciudades era
proteger su autonomía respecto de la intervención de los poderes exterio
res. El poder de los nobles locales constituía la principal amenaza a esa au
tonomía, al mismo tiempo que el principal contrapeso del poder real. Es
to inclinó a los habitantes de las ciudades a poner su capacidad financiera
al servicio de una alianza con las casas reales. La aparición de la ciudad co
mo entidad política, agregó un tercer factor al sistema binario "señor/va
sallo," alterando así el equilibrio político típico del orden feudal e incli
nando la balanza en favor de los poderes centrales. La urbanización favo
reció el crecimiento de los incipientes poderes estatales a través de la coa
lición entre reyes y burgueses.
En las formas sociales pre-modernas la producción para el autoconsu
mo predominaba sobre la producción para el intercambio. La mayoría
de los agentes económicos consumía el grueso de lo que producía y
destina ba al intercambio una porción excedente comparativamente
pequeña. El debilitamiento de los poderes locales y la paulatina
pacificación conse cuente de la centralización del poder de coacción,
redujeron sensiblemen te los costos de las comunicaciones y de los
intercambios, favoreciendo de ese modo el desarrollo del comercio y
minando así, paulatin"amente, las bases económicas del orden feudal.
El desarrollo de la r
cambio resu quélos bienes circ!
J:_
! vez producidos, sino una radical transformación en la forma en
que estos bienes se producen y enermüi1f()fut:alctei5íenes ue caaaeco::-
nomla oca es ca az e ro u ·r. esarro o e a economía de inter
cam 10 redujo sensiblemente los costos de exacción tributaria para los in-
' cipientes Estados europeos. Cobrar regularmente un impuesto sobre las
. transacciones comerciales de agentes economtcos ca a vez
deo1íctar como árbitro y protector aeTas derecFi.Üs de la
t s c;ontratantes, resultababastante más sencillo y eficí -;:wron
dácles centra es que disponer e. a fuerza pu lliCa i!
m-
. uestos a es os ro ucnvos a emás, siem re
i¿::-
clinados a solicitar a rotección del señor oca ;ente a lo que considera ran
como a usos e los oderes centrales. El desarrollo de a economli de
intercam 10, acelerado a partir de las innovaciones técnológicas registradas
a partir del siglo XVI, simplificó la tarea de financiar las actividades del
cua dro de funcionarios necesario para sostener el poder administrativo-
2 EMILIO TENTI FANFANI
central y, de este modo, contribuyó a la consolidación de los poderes
estatales.
La tercera gran transformación que creó las condiciones para la con-
solidación del poder de los Estados fue la Reforma protestante. A costa de
simplificar un fenómeno muy complejo, diremos que la Reforma consis
tió en un movimiento cismático al interior de la Iglesia iniciado a comien
zos del siglo XVI por el sacerdote alemán Martín Lutero. La discrepancia
entre Lutero y la jerarquía eclesiástica se formuló en términos teológicos
pero tuvo múltiples y decisivas consecuencias políticas. La inversión doc
trinaria de Lutero consistió en postular y defender tenazmente la idea de
que la gracia divina no dependía de los actos de los hombres sino de lavo
luntad de Dios. De este modo el imperativo moral para un buen cristiano
ya no sería realizar buenos actos hacia los representantes terrenos de Dios,
sino fortalecer su fe en el diálogo interior entre el individuo y la divinidad
no mediado por ninguna autoridad vicaria. La idea luterana había sido
formulada antes, pero en una época en la que el poder del Papado y sus re
presentantes se exhibía de modos contradictorios con la humildad cristia
na, cobró especial fuerza, la que fue redoblada unas décadas más tarde con
la difusión de la doctrina de la predestinación formulada por el teólogo
francés Calvino. El desarrollo contemporáneo de la imprenta, más la im
pericia política de las autoridades eclesiásticas y seculares alemanas,
contri buyeron a la difusión masiva de estas poderosas ideas, lo que
rápidamente resultó en la constitución de un sistema institucional
definitivamente se parado de la autoridad del Papa.
La difusión de la Reforma contribuyó al fortalecimiento del poder de
los Estados en tres sentidos distintos. En primer lugar, la consolidación de
una estructura institucional paralela a la de la jerarquía católica acabó con
el monopolio de los bienes espirituales que el papado había ejercido con
singular eficacia durante dieciséis siglos. Cuestionada en su papel de repre
sentante universal del ser espiritual de los hombres, la legitimidad de las
aspiraciones de poder político de la Iglesia católica, en competencia con las
noblezas locales y los poderes reales, se vio seriamente erosionada y con
ello se debilitaron sus títulos para gobernar sobre los hombres traspasando
las fronteras de las unidades políticas con legítimo derecho. En segundo
lugar, el conflicto entre protestantes y católicos derivó en largas y sangrien
tas guerras de religión en diversos países europeos. La persistencia de estos
conflictos violentos Eworeció el desarrollo de las doctrinas de la libertad de
pensamiento (cuya primera y más consistente formulación es el Lez;iathan
de Thomas Hobbes) y de la tolerancia religiosa (cuya versión más influ
yente puede encontrarse en la obra de John Locke). Las guerras de religión
convencieron a los europeos, en una palabra, de la imposibilidad de redu
cir una facción a las creencias de la otra. La época de la unanimidad reli
giosa había terminado y, con ella, la época de la espiritualización de lapo-
 lítica y la época de la hegemonía del Papa sobre los gobernantes seculares.
Confinar las convicciones religiosas a la esfera privada se convirtió en un
requisito indispensable para la paz social. En consecuencia, los asuntos pú
blicos pasaron a tratarse como asuntos terrenales y ya no como asuntos de
significación religiosa. La percepción de los asuntos públicos como asun
tos terrenales favoreció la posición del más terrenal de los poderes: el del
Estado.
Finalmente, la Reforma· también produjo una transformación en las
ideas y las identidades. Las doctrinas de Lutero y Calvino enfatizaban la
relación personal con Dios. De este modo la pertenencia a la comunidad
universal de la Iglesia, la pertenencia i la grey, dejaba de ser el fundamen
to universal de la sociabilidad y las identidades sociales. Este movimiento
doctrinario fortalecía la posición del juicio individual, a expensas de la ero
sión de la autoridad moral de las autoridades espirituales institucionales.
Por supuesto, el ascenso del individuo como figura social no fue el resul
tado de la difusión de una doctrina. Más bien, al contrario, la capacidad
de persuasión de las nuevas doctrinas puede explicarse en su consonancia
con transformaciones de largo plazo en las relaciones económicas y socia
les que dieron lugar al proceso de individuación. Sg individuo significa ser
antes y más allá de toda relación social. El indivíduo
coñip[éto
'es un ente-

que existeil1cl<::RC:l1_cli<::ntemente de su inserción en-efmed!oexÍ:erioC:,Esl:a

idea que, para nosotros, es tan de sentid común que nos cuesta pensar có
mo podría ser de otro modo, tiene, en realidad, una historia, y resultaba
para no pocos europeos en la temprana modernidad, tan ajena como es
candalosa. Sin embargo, para el momento en que la Reforma comenzó a
difundirse, la potencia del individuo como forma de identidad era tal que
aún los teóricos de la Contrarreforma diseñaron su estrategia de respuesta
frente al cisma Protestante dentro de ella. Es así que la lucha por el mono
polio de los bienes espirituales se convirtió -en·una disputa por el control
de las almas individuales. Esta disputa dio lugar al desarrollo de las insti
tuciones especializadas en la formación espiritual de los niños sobre las que
luego se edificarían los modernos sistemas educativos de alcance nacional.

Estados, naciones y
educación

La caída del monopolio espiritual y el ocaso del poder político de la Iglesia

de jaron dos grandes vados en los sistemas sociales europeos. La Iglesia
funciona ba como referente universal de identidad:Ja pertenencia común que
superaba toda diferencia mundana era precisamente la participación en la
grey católica y la sumisión a la autoridad temporal del Papa. La aparición
de la Reforma
constituyó el catalizador que precipitó la disolución de esta imagen de la Igle
sia como gran familia común, dejando así vacante el espacio para la constitu
ción de un nuevo referente general de pertenen<;ia. Este espacio sería ocupado
por la idea de nación.*
Precisamente porque toda identidad colectiva podía reducirse a este
elemento universal, la autoridad del Papa cumplía un papel articulador del
conjunto de los sistemas políticos europeos, y a pesar de los permanentes
conflictos entre autoridades espirituales y gobernantes temporales, el Pa
pado frecuentemente cumplió el papel de garante último del equilibrio de
los sistemas políticos europeos. El desafío reformista erosionó la legitimi
dad del poder papal, impidiéndole continuar actuando en este rol. La caí
da de la Iglesia en su disputa con los monarcas dejó vacante este lugar de
garante y estabilizador. Había ahora Estados más fuertes pero ninguna en
tidad 10 suficientemente poderosa para mediar en los conflictos que se
pro dujeran entre ellos. El desarrollo de los sistemas públicos de
educación fue uno de los varios frutos de los conflictos interestatales.

* La fórmula más eficaz para definir el concepto de nación ha sido producida en

el siglo XIX por el ideólogo francés Ernst Renan, para quien la nación es una unidad de·
destino y quien sostenía que elvínculo nacional consistía no tanto en una memoria co
mo en la complicidad de un olvido colectivo. Construir una nación es construir un ol
vido colectivo, en el sentido de articular una historia selectiva, en la que se suspende el
juicio crítico frente a algunos hechos que son celebrados y sacralizados y se ignoran de
liberadamente otros que pueden poner en cuestión esa sacralidad. Esta definición no
termina de satisfacer a quienes prefieren pensar que las naciones son entidades hereda
das y no construidas. Los partidarios de este tipo de definición suelen citar los casos de
naciones que se reconocen como tales desde mucho antes de la constitución de los Es
tados modernos, por ejemplo, la nación judía o la armenia. La dificulrad de posiciones
como ésta radica en encontrar un elemento que permita distinguir la nacionalidad de
fenómenos como las comunidades lingüísticas, culturales o religiosas. Ni la cultura, ni
la religión son candidatos convincentes para ocupar el lugar de "elemento fundamen
tal" de las identidades nacionales. El hecho de que este "elemento fundamental" no
exista ha llevado a muchos autores a considerar las nacionalidades como "comunidades
imaginadas" o como "tradiciones inventadas". Estas etiquetas tienen la virtud de subra
yar el carácter subjetivo y el elemento de voluntad que hay en toda identidad nacional
peto dan la falsa impresión de que, precisamente por ser inventadas o imaginadas, las
identidades nacionales son inauténticas, falsas o irreales. Las naciones son fenómenos
identitarios que, por su poder de persuasión, parecen investidos de una objetividad que
precede y excede nuestra intención y nuestra voluntad y, sin embargo, las naciones no
tienen otro fundamento que la creencia y la adhesión de sus miembros.
 De la urbanización, el desarrollo de la economía de intercambio y la
Reforma nació una nueva forma de sociedad. A esta nueva forma corres
pondieron nuevas imágenes y nuevas identidades. Los habitantes de las
ciudades europeas en crecimiento, súbditos de los Estados en auge y agen
tes de una economía en permanente transformación, se pensaban a sí mis
mos y se representaban su vida en común con imágenes muy distintas de
las que habían tenido vigencia antes del inicio de estos grandes cambios.
Las identidades sociales se condensan en mitos, es decir, en relatos que ex
plican el origen y el sentido fundamental de la sociedad y de sus miem
bros. El mito fundante de los órdenes sociales modernos es el de la nación
formada por individuos.
Quienes han participado de las grandes guerras modernas, especial
mente las de nuestro siglo, saben bien que la identidad nacional puede ex
perimentarse como un fenómeno de una objetividad tan poderosa e inde
pendiente de nuestra voluntad como la de los fenómenos físicos. Uno no
puede simplemente elegir sentirse miembro de tal o cual nación. Del mis
mo modo en que tampoco nos es dado elegir si vamos a sentirnos miem
bros de una nación o de ninguna. La nación nos precede y nos excede. Por
eso la idea de comunidad de destino propuesta por Renan continúa siendo,
a pesar de su vaguedad y después de más de un siglo, una de las más ade
cuadas para definir qué es una nación. Participar de una nación es partici
par de una persona plural, de un nosotros, al que le ocurren cosas y experi
mentar esas cosas corno propias. El modo en que se defina ese "nosotros"
(a través de la religión, la lengua o la cultura) es secundario. Lo que distin
gue a ese "nosotros" de otras comunidades nacionales es, precisamente, las
cosas que le ocurren: es decir, la historia (con minúscula), y el modo de in
terpretar y relatar las cosas que le ocurren: es decir, la Historia (con ma
yúscula).
Muchas veces se combinan los conceptos de Estado y nación en una
fórmula común. Esta combinación es incorrecta, puesto que el concepto
de Estado designa a la institución gobernante y el de nación designa al re
ferente de identidad de los goh·'rnados. Sin embargo, que Estados y
nacio nes se confundan tan frecuentemente no es mero producto del
capricho o del descuido. Lo cierto es que la protección
(fundamentalmente la protec ción militar) de los Estados, da consistencia
y asegura la supervivencia his tórica de las naciones. Recíprocamente, el
sentimiento de pertenencia na cional ofrece un recurso de integración
para asegurar que las órdenes de los Estados sean cumplidas. No es lo
mismo gobernar sobre un conjunto de individuos que se sienten
partícipes de una única comunidad de destino que gobernar sobre una
masa de individuos que no disponen de otro ele-
mento integrador que el ser súbditos de la misma autoridad.
La complementariedad de Estados y naciones no debe confundirse con
mutua implicación. Ha habido y hay naciones sin Estados. La ligazón de
Estados y naciones es producto de un momento histórico en particular,
que coincide con la crisis del antiguo orden internacional europeo y resul
ta de los "vacíos" dejados por la caída del poder eclesiástico en su función
política.
El momento clave en la articulación de Estados y naciones es el siglo
XIX. Este es el momento en el que los símbolos de identidad nacional co
mienzan a institucionalizarse: los himnos, las banderas, las gramáticas de
los lenguajes nacionales. En este siglo se constituyen los grandes ejércitos
de masas nacionales y éstos adoptan sus uniformes característicos. Este es
también el siglo en el que los Estados se abocan a la tarea de constituir sis
temas de educación pública de alcance nacional. Todas estas tareas persi
guen el mismo propósito: homogeneizar y estimular el sentido de perte
nencia común entre los individuos sujetos a la autoridad del Estado.
El desarrollo de estas instituciones acontece en un contexto de inten
sa competencia entre los Estados del sistema europeo. Esta competencia
tiene lugar tanto en los terrenos económico y militar como en el terreno
cultural. La sistematización de las actividades de las instituciones educati
vas fue la respuesta política que encontraron los Estados más rezagados en
la competencia económica y militar para compensar su desventaja, estimu
lando a la vez que controlando la producción cultural.

La escolarización como estrategia de integración nacional

¿Cuál es el papel que cumple la educación en el proceso de conformación

de las identidades nacionales? ¿Qué capacidades le atribuían los organiza
dores de los Estados a la socialización escolar para depositar tanto interés
en ella y movilizar tantos recursos humanos, materiales y simbólicos para
organizarlas y sostenerlas? En la unidad siguiente vamos a detenernos a
considerar los aspectos distintivos de la escuela como institución, las "tuer
cas y tornillos" del funcionamiento de la maquinaria escolar. Por el mo
mento sólo vamos a subrayar el contraste entre las formas de integración
social previas y las posteriores a la organización de los sistemas educativos
nacionales.
Como hemos visto al comienzo de esta unidad, todas las formaciones
sociales adoptan algún dispositivo particular para la formación de sus jó
venes. Las formaciones sociales pre-nacionales eran órdenes estamentales.
En estos órdenes la movilidad social era limitada en un doble sentido: re-
 sultaba difícil ascender o descender en la escala social y resultaba infre
cuente salir de los estrechos límites geográficos de la comarca de nacimien
to y, dentro de ellos, a los circuitos reservados a cada una de los distintos
"estratos" de la jerarquía social. Las identidades colectivas desarrolladas ba
jo estos órdenes correspondían con la rigidez de esta división. Consecuen
temente, las prácticas educativas tendían a reproducir los particularismos
de cada uno de estos grupos. La comunidad propuesta por los referentes
de identidad de base religiosa era una comunidad ideal y abstracta, que no
correspondía ni se esperaba que correspondiera con las condiciones con
cretas de la vida social. En cambio, el referente de identidad colectiva pro
puesto por la idea de nación, refiere a una unidad concreta, a una partici
pación común en un nosotros que existe aquí y ahora y que neutraliza las
diferencias sociales no ya en nombre de una igualdad espiritual frente a los
ojos de Dios, sino en nombre de una igualdad terrenal frente a la protec
ción y al poder del Estado.

El mayor ímpetu para la creación de sistemas educativos nacionales reside en la

necesidad de proveer al Estado de administradores entrenados, ingenieros y per
sonal militar, para diseminar las culturas nacionales dominantes e inculcar ideo
logías populares de nacionalidad, y así forjar la unidad política y cultural de los
Estados nacionales nacientes y cimentar la hegemonía ideológica de sus clases
dominantes. (A. Green, 1990.

Puesto que, naturalmente, el postulado de la idea de nación no elimi

nó las diferencias de clase ni de estatus, el desafío de los sistemas
naciona les de educación consistió en producir concretamente esa
igualdad en nombre de la cual los Estados decían actuar. Por su
organización institu cional y su capacidad de regimentar las prácticas, la
escuela se convirtió ep tonces en un dispositivo de extraordinario valor
para uniformar las expe riencias de ingreso en el conjunto social de t-odos
los miembros jóvenes de las sociedades nacionales, independientemente
de sus diferencias de cuna. De allí el interés de los Estados en formalizar y
monopolizar el control ins titucional de las prácticas de enseñanza.
Fundados en este interés, los procesos de constitución de los sistemas
educativos nacionales adoptaron una secuencia similar en los distintos Es
tados europeos: declaración del interés nacional en la educación de masas,
legislación para hacer obligatoria la enseñanza, creación de un ministerio
o departamento de educación y establecimiento de la autoridad del Esta
do sobre las escuelas existentes o de nueva creación.
Antes de la constitución de los sistemas públicos de educación ya exis-
SOCIOLOGíA DE LA EDUCACIÓN
29

tían escuelas, es decir instituciones especializadas en la socialización y la

instrucción de los niños. Como hemos visto, estas escuelas crecieron al ca
lor de la competencia entre protestantes y católicos por el control de las al
mas individuales. El desarrollo de los sistemas públicos de educación co
menzó por las instituciones que hoy componen el nivel primario. Existía
la convicción, vigente hasta nuestros días, de que los primeros años de la
socialización jugaban un rol clave en la formación de los individuos. Con
trolar los contenidos y las modalidades de la educación elemental resulta
ba de vital interés para los incipientes Estados, toda vez que se suponía que
la lealtad y adhesión de Jos adultos dependía de la motivación que recibie
ran cuando niños. La escolarización resultó así una de las herramientas ins
titucionales más eficaces en el proceso de homogeneización indispensable
para la constitución de la nacionalidad y el fortalecimiento del poder estatal.

Génesis y dinámica de los sistemas nacionales de

educación

El tipo de sistema educativo, a constituirse a partir de la intervención es

tatal, dependió de las estrategias adoptadas por los poderes públicos para
ganar control sobre las escuelas existentes o para crear nuevas escuelas.
En los países de la Europa, Continental, dond la influencia de la Iglesia
cató lica en las costumbres y especialmente en la educación, aún era
grande, la estrategia dominante fue la de la restricción. El Estado desplazó
a las auto ridades religiosas del control de las instituciones educativas,
confiscando fondos y sometiendo a la organización de las prácticas
educativas a limita ciones legales y reglamentarias que en la práctica
significaron el desplaza miento de las antiguas autoridades de las escuelas
de sus posiciones de con trol y su reemplazo por personal que actuaba en
nombre y por cuenta del Estado. Se constituyeron así sistemas altamente
centralizados y homogé neos, sometidos a la autoridad de un núcleo de
funcionarios que decidía sobre los contenidos y prácticas pedagógicas a
adoptarse en todos los esta blecimientos existentes en el territorio.
En los países como Inglaterra, donde la influencia católica era más dé
bil y la necesidad estatal de sistematizar la educación de los niños menos
urgente, la estrategia dominante fue la de la sustitución. Las escuelas públi
cas coexistieron cqn las controladas por organizaciones confesionales,
compitiendo con éstas por el reconocimiento y la adhesión de los usuarios
del sistema. De esta estrategia, resultaron sistemas más plurales y en los
que la autoridad del centro estaba más limitada por la autonomía de los
responsables de las escuelas y las jurisdicciones territoriales (Eichelbaum de
Babini, 1991, pp. 50-54).
SOCIOLOGÍA DE LA EDUCACIÓN 33

La competencia entre el Estado y las otras instituciones proveedoras

de servicios educativos resultó en todos los casos e independientemente de
la estrategia de organización adoptada, en un marcado y rápido crecimien
to tanto en el número de establecimientos como en el de alumnos matri
culados. La expansión cuantitativa del sistema fue acompañada por la pro
fesionalización de la docencia y la unificación de los contenidos curricula
res a escala nacional.
Una vez consolidada la hegemonía estatal sobre la prestación de
servi cios educativos, las instituciones componentes del sistema
adquirieron cierta autonomía vis-a-vis las autoridades gubernamentales,
del mismo modo que las políticas educativas pudieron independizarse
relativamente de la inmediatez de la competencia partidaria. La dinámica
(es decir, los patrones de reproducción y cambio) característica de los
sistemas educati vos depende de la estructura de relaciones entre los
principales actores que los componen. Estos son, por el lado de la oferta,
las autoridades educati vas estatales en sus diversas instancias y los
prestadores directos de servicios educativos (escuelas y docentes) y, por el
lado de la demanda, los usuarios de servicios educativos y sus
representantes sectoriales (agrupados, según el caso, de acuerdo con
criterios de clase, de residencia, de cultura o de ori gen nacional). Las
disposiciones estatales respecto del sistema educativo re sultan de
complejas interacciones entre estos actores. Las autoridades pú blicas
actúan procurando reproducir la estructura de autoridad vigente; los
prestadores de servicios educativos procuran obtener los recursos materia
les y simbólicos necesarios para distinguirse eficazmente dentro del campo
profesional docente; los usuarios de los servicios, finalmente, procuran ac
ceder a credenciales educativas que les permitan reproducir su ventaja o
neutralizar su desventaja respecto de otros grupos sociales.

Las credenciales son un bien posicional. Una característica definitoria de los bie
nes posicionales es que estos son escasos en un sentido socialmente impuesto, y
que, de acuerdo con esto, la distribución procede a través de una "subasta de un
conjunto restringido de objetos al mejor postor." ( ...) Para hacer frente a una
demanda excesiva de credenciales educativas, emergen los mecanismos de selec
ción e inflación de credenciales. La inflación de credenciales simplemente incre
menta la jerarquía de escasez y requiere que los individuos inviertan m<Ís tiem
po en ascender a la jerarquía de la credencial más escasa, más valorada. (A. H.
Halsey, 1999, p. 9)

Esta dinámica, adopta distintas formas de acuerdo con la estructura

general del sistema. En los sistemas centralizados predomina la negociación
polítictl directa emre las autoridades centrales y el resto de los actores del
sistema. Las respuestas de las autoridades a estas demandas se traducen en
leyes y reglamentos, que aspiran a aplicarse al conjunto del sistema. La
complejidad y la escala del sistema hace que los cambios que resultan de
este tipo de dinámicas sean, en general, lentos, infrecuentes y drásticos. En
los sistemas descentralizados los usuarios de servicios educativos y sus
repre sentantes disponen de mayores posibilidades de actuar directamente
sobre las autoridades de las escuelas y sobre los docentes, quienes
disponen de mayor autonomía para introducir cambios. El patrón de
transformación típico de esta dinámica es el cambio gradual, frecuente y
localizado.
Tanto los sistemas centralizados como los descentralizados tienden a
expandirse. Esta tendencia a la expansión resulta, por un lado, de la refe
rida competencia entre prestadores de servicios educativos estatales y no
estatales, y, por otro, de la competencia entre los distintos grupos sociales
por la valorización de sus credenciales educativas. Uno de los más robus
tos impulsos ideológicos en el crecimiento de los sistemas educativos es
la convicción de que la educación es un vehículo de ascenso social. Esta
con vicción ha alimentado las demandas de extensión de los servicios
educati vos en todos los niveles. Sin embargo, una vez que la escolaridad
se ha ex tendido a todos los miembros de una cohorte,
independientemente de su
posición en la estructura social, la credencial educativa resultante pierde
poder diferenciador, motiva a los miembros más aventajados de la socie
dad a proveerse de credenciales más difíciles de conseguir y, a los menos
aventajados, a reclamar que se facilite su acceso a estas nuevas credencia
les. Este proceso es uno de los rasgos distintivos en la evolución de los sis
temas educativos modernos y recibe el nombre de inflación de credenciales.

Dinámica de centralizaci6n en la constituci6n del sistema

educativo argentino

El proceso de constitución del sistema educativo argentino ofrece algunas

pecularidades respecto del modelo típico que hemos señalado más arriba.
Como otros Estados, el Estado educador argentino debía sostener su au
toridad frente a otros prestadores de servicios educativos. A este requeri
miento, se le agregaron las necesidades convergentes de ofrecer un meca
nismo de integración a una población integrada mayoritariamente por in
migrantes recientes y de afirmar la auroridad de la élite nacional frente a
las provinciales. El primer hito en la centralización del sistema educativo
es la sanción de la Ley de Subvenciones Nacionales en 1871, durante la
presidencia de Sarmiento. Esta ley facultaba al Tesoro Nacional para finan
ciar las iniciativas provinciales de Instrucción Pública. Los fondos así ccdi-
SOCIOLOGÍA DE LA EDUCACIÓN 1

El crecimiento del sistema educativo argentino en sus orígenes

7000+----------------------------------- ----
6000+----------------------------- ------ =-
5000+----------------------- X--- 7'----------

3000 +--------- ----------------------------

2000+- -------------------- ------------

1000 +--------------- ---------------------- --

1880 1890 1900 1905 1910 1915

--+---Total de Escuelas -Escuelas fiséales --. r-Escuelas particulares

Fuente: Gandulfo (1991).

dos serían administrados por Comisiones Provinciales de Educación (ele

gidas por el vecindario), cuyas actividades serían a su vez controladas por
un cuerpo de Inspectores (designado por la Comisión). La Ley de Educa
ción Común (1884) reforma este régimen, instituyendo un Consejo Na
cional de Educación de ocho miembros (cuatro de los cuales serían desig
nados por el Poder Ejecutivo) y sometiendo la designación y la coordina
ción de la labor de los Inspectores Provinciales al control del Consejo Na
cional. De este modo, la autonomía provincial sobre la administráción de
los sistemas de instrucción pública, queda restringida en favor de la exten
sión del espacio de acción del estado central, el que también controla, a tra
vés de las escuelas normales, el sistema de formación de docentes y, a través
de la creación de escuelas, tiene responsabilidad directa sobre la provisión de
servicios educativos en la Capital Federal y en los territorios nacionales aún
no provincializados.

3. Política educativa y economía política

Los sistemas educativos nacionales han sufrido diversas transformaciones

desde su constitución en el siglo XIX hasta nuestros días. Algunas, obede
cen a su dinámica interna, que hemos procurado describir en el apartado
precedente. Otras, reflejan transformaciones más generales en el patrón de
relaciones entre el Estado y la sociedad. La configuración actual de la
rela ción entre Estado, sociedad y sistema educativo responde a una
evolución que reconoce dos etapas fundamentales. La primera, comienza
con el si glo, adquiere sus rasgos distintivos luego de la crisis de 1930 y
de la segun da guerra mundial y se extiende, en los países capitalistas
centrales, hasta el estallido de la crisis del petróleo en 1973, y en los
países latinoamerica nos hasta la eclosión de la crisis de la deuda externa
en 1982. A partir de ese momento se abre una segunda etapa, todavía en
curso. En los aparta dos que siguen reseñaremos las características
fundamentales de cada una de estas etapas y analizaremos las
transformaciones registradas en las polí ticas educativas dominantes en
cada una de ellas.

El Estado interventor: educación, productividad y equidad

Durante la segunda mitad del siglo XIX, impulsado por mejoras en las te
conologías de producción, de comunicaciones y de transporte, tuvo lugar
uno dé los más espectaculares y prolongados ciclos de crecimiento econó
mico registrados en la historia de Occidente. También se incrementaron
significativamente los volúmenes y la intensidad del comercio internacio
nal. La frecuentemente citada globalización de fines del siglo XX, encuen
tra en realidad un ilustre antecedente en la segunda mitad del siglo ante
rior. La prosperidad fue acompañada por la· estabilización en los patrones
de conflicto y competencia interestatal. Las guerras internacionales fueron
menos frecuentes y extensas que las registradas en la primera mitad del si
glo, y muchísimo menos cruentas que cualquiera de las que estallaran en
el nuestro. El desarrollo social parecía confirmar los presagios optimistas
de progreso ilimitado formulados por las filosofías dominantes de la épo
ca. La razón técnica y la libertad de comercio parecían finalmente ser las
locomotoras que conducirían al mundo por el camino de la evolución gra
dual y perpetua.
El estallido de la primera guerra mundial vino a castigar el excesivo
optimismo de los profetas de la bonanzaliberal y el progreso ilimitado.
Es te conflicto resultó extraordinario no sólo por la inusitada crueldad
del combate y por la participación de todas las naciones más poderosas
en el conflicto, sino por la monumental escala de los recursos humanos y
mate riales movilizados. El esfuerzo de guerra obligó a los Estados a
establecer rígidos sistemas de control sobre la producción y el consumo
nacionales. La puesta en marcha de etos sistemas permitió reunir la
información y de sarrollar las técnicas de análisis y planificación que
permitirían encontrar y desarrollar las soluciones de política económica
para la Gran Depresión
 de los años treinta. La apertura de las economías integradas al sistema de
comercio internacional, facilitó la rápida difusión de la crisis, cuyo primer
signo resultó la estrepitosa caída en los precios de la Bolsa de Comercio de
Nueva York en octubre de 1929. De acuerdo con el diagnóstico dominan
te (cuya fórmula más influyente fue producida por el economista y funcio
nario público inglés John Maynard Keynes), la crisis obedecía a la incapa
cidad de las economías occidentales para utilizar eficientemente todos los
recursos productivos disponibles. La clave residía en impulsar la demanda,
a través de un aumento en la inversión y el empleo públicos.
A la salida de la crisis las principales economías occidentales desarro
llaron un nuevo patrón de crecimiento económico, que permitió, a su vez,
sostener un nuevo equilibrio sociopolítico. De acuerdo con este patrón de
crecimiento, la prosperidad de las economías nacionales dependía del au
mento en la capacidad de consumo de los mercados internos. Esto reque
ría asegurar altos niveles de empleo y un nivel de salarios tal que permitie
ra márgenes de rentabilidad empresaria razonables y alta capacidad de
compra para las masas asalariadas. El Estado asumía un rol central en el
mantenimiento de este equilibrio, interviniendo en la establecimiento de
los precios y en la distribución del ingreso, directamente, a través de la po
lítica monetaria y la política de impuestos, e indirectamente, a través de
la política de salud, la política de asistencia social y la política educativa.
La institucionalización de este patrón de crecimiento económico per
mitió encontrar un punto de coincidencia entre las demandas de emplea
dores y empleados. La coincidencia entre las condiciones de productividad
del capital y las necesidades de consumo de las masas asalariadas moderó
el conflicto distributivo entre las clases sociales, favoreciendo así la conso
lidación de los sistemas partidarios de representación y los sistemas corpo
rativos de negociación.
En este contexto, la educación de masas ocupaba un papel central,
puesto que era percibida como una inversión clave para la promoción tan
to del crecimiento económico como de la justicia social. La atribución de
este rol estaba basada en dos supuestos característicos de los modernos dis
cursos acerca de la educación. El primero sostiene que la eficiencia produc
tiva requiere que los puestos de trabajo más importantes y exigentes sean
reservados para la gente más capaz. De acuerdo con esta idea, la capacidad
o inteligencia es un atributo individual innato y socialmente escaso. De es
te modo, la eficiencia productiva requeriría que los dispositivos de selec
ción y promoción social premiaran a los capaces en lugar de a los acomo
dados, a los ricos o a los poderosos. A este respecto, al sistema educativo
se le reservan tres tareas centrales: a) extender su cobertura, para asegurar
 que ninguno de los "naturalmente" capaces quede fuera del sistema, b)
proveer las condiciones para que la inteligencia de la gente dotada florez
ca en capacidades productivas y e) disponer sistemas de recompensa que
estimulen el esfuerzo personal y premien el mérito.
El segundo de los supuestos sostenía que, de acuerdo con el patrón
tecnológico dominante, era previsible que la economía continuara produ
ciendo puestos de trabajo para todos, y que la complejidad técnica de las
tareas asociadas con estos puestos se fuera incrementando. De este modo,
se esperaba que el sistema educativo estuviera en condiciones de ofrecer
los conocimientos necesarios para que todos los miembros de la fuerza de
tra bajo respondieran adecuadamente a las demandas de sus puestos.
Las políticas educativas dominantes durante este período procuraron
estimular en el sistema educativo prácticas conducentes a la producción de
individuos fácilmente adaptables a los procesos políticos y productivos vi
gentes. Esto requería, por cierto, cultivar las habilidades y los saberes fun
damentales para estos procesos. No menos importante resultaba cultivar
las disposiciones y los hábitos necesarios para ocupar competentemente las
posiciones de ciudadano y de trabajador. Para ello, se procuró, con diver sos
grados de éxito, organizar las rutinas institucionales escolares de acuer do
con los criterios de racionalidad y eficiencia propios de la burocracia es tatal
y de la producción en serie. La fórmula de la eficiencia propia de las
organizaciones burocráticas supone una distribución de tareas fijas, un sis
tema jerárquico de supervisión, y un detallado conjunto de normas y re
glamentos. Estas máximas guiaron la conformación de los sistemas educa
tivos en el origen y orientaron sus políticas de expansión en la segunda mi
tad de nuestro siglo.
El interés estatal en la integración nacional de las poblaciones bajo su
autoridad resultó el motor de la expansión de los sistemas educativos en el
origen. En esta segunda etapa, el motor para la expansión de la cobertura
y de la equidad del sistema resultó de la necesidad de realización del ideal
de integración democrática y promoción social característico de los Esta
dos de posguerra. Se esperaba que la provisión de servicios educativos de
calidad equivalente a todos los ciudadanos, independientemente de su ori
gen social, asegurara que las oportunidades de progreso social de cada uno
de los ciudadanos dependiera exclusivamente de su capacidad y esfuerzo
personales y no estuviera injustamente limitada por las diferencias de
oportunidades resultantes de sus hogares de origen. Por otro lado, la socia
lización de individuos provenientes de distintas clases sociales en las mis
mas instituciones educativas estimularía el cultivo de la tolerancia necesa
ria para convivir en una sociedad democrática y plural.
 Del mismo modo que las políticas fiscales y monetarias procuraban
redistribuir el ingreso nacional en un sentido progresivo, el ideal rector de
la expansión y la administración de los sistemas educativos procuraba, al
menos en teoría, que la escolarización compensara la desventaja de puntos
de partida de los individuos provenientes de hogares más humildes. Para
{!llo era necesario que el Estado nacional centralizara tanto la recaudación
y la distribución de los recursos financieros como el diseño de los currícu
la, dejando para las jurisdicciones sub-nacionales y los agentes privados so
lamente la responsabilidad de la provisión directa de los servicios.
La crisis del Estado interventor puso en cuestión no solamente el arre
glo socioeconómico que sostuvo el equilibrio de posguerra, sino también
los pilares que sostuvieron la expansión de los sistemas educativos desde
su origen hasta el tercer cuarto del presente siglo: la preminencia de los
Esta dos nacionales, el predominio de la racionalidad burocrática como
para digma de eficiencia y la hegemonía de la nacionalidad como
referente de identidad común.

Crisis y reforma del Estado

interventor

Como hemos visto, a partir de la gran depresión desatada hacia el final de

la tercera década del presente siglo, los Estados sostuvieron su dominación
a partir de la capacidad de intervenir eficazmente en la planificación de las
actividades económicas y en la redistribución progresiva del ingreso a es
cala nacional. El revolucionario desarrollo de la tecnología de comunica
ciones que tuvo lugar a partir de los años cincuenta y que se aceleró en los
ochenta, redujo notablemente los costos de movilidad internacional del
capital, debilitando de este modo la autonomía de los Estados para utili
zar las tradicionales herramientas de regulación monetaria y fiscal. La faci
lidad de desplazamiento del capital y la automatización de la manufactu ra,
favorecieron el desplazamiento de la producción industrial desde los países
centrales, con altos niveles salariales y tasas de imposición, a países con
costos laborales y presiones impositivas mucho más bajas. Este despla
zamiento rompió la alianza social que sostuvo durante casi tres décadas el
orden de posguerra, disociando la ganancia del capital de la redistribución
equitativa del ingreso orientada a estimular el consumo interno, y sumió a
la mayoría de las economías centrales en lo que parece ser un largo ciclo
de desempleo crónico.
Paralelamente, el estancamiento en la productividad y en las tasas de
crecimiento de las economías más desarrolladas era atribuido, en términos
de doctrinas neoclásicas, a un debilitamiento en los incentivos para la pro-
SOCIOLOGÍA DE LA EDUCACION
37

ducción, causado por la masiva intervención del Estado en la economía.

Cada unidad monetaria que el Estado recauda en forma de impuesto, se
afirmaba, es una unidad monetaria que deja de dedicarse a inversiones
productivas, y aunque el Estado mismo pueda actuar como inversor, su ca
pacidad para responder a las oportunidades de mercado es siempre menor
que la de los agentes privados. En el otro polo de la jerarquía social, la pro
visión universal de servicios sociales gratuitos, se sostenía, genera \l.epen
dencia'' en los beneficiarios de los servicios estatales y les quita el incenti
vo que de otro modo tendrían para tratar autónomamente de mejorar su
condición social. Con estos argumentos, se llevaron adelante políticas de
privatización, desregulación y liberalización, tanto en los países centrales
como en los periféricos. Estas políticas resultaron en una reforma radical
de todos los sistemas estatales, entre ellos el educativo.
Desde el punto de vista organizacional, el paradigma jerárquico y for
malista característico de las burocracias, comenzó a ser percibido más co
mo un obstáculo que como un vehículo de la eficiencia económica. La cla
ve residiría ahora no en estandarizar y uniformar los procesos productivos,
sino en desarrollar la capacidad de responder con tanta velocidad como sea
posible a demandas de consumo diversificadas y rápidamente fluctuantes.
De acuerdo con la versión canónica, no siempre realizada en la práctica,
los nuevos procesos productivos requieren más trabajo en equipo y menos
jerarquía, más capacidad de adaptarse rápidamente a diferentes tareas que
especialidades en el desarrollo de una, más autonomía para la toma de de
cisiones descentralizadas que obediencia a una línea de mando. De acuer
do con la crítica de inspiración neoclásica, las instituciones educativas exis
tentes no están en buenas condiciones para responder al desafío del cam
bio en el paradigma organizacional. La inercia institucional de las organi
zaciones escolares les ha impedido reaccionar a tiempo al cambio de con
texto, razón por la cual es necesario producir esta reacción interviniendo
desde fuera del sistema.
El ideal universalista que inspiró la constitución y expansión de los
sistemas educativos también ha entrado en cuestión. La incapacidad del
Estado para cumplir eficazmente su función de regulación social ha abier
to la puerta para la crítica de la identidad nacional en nombre de la cual
su autoridad se sostiene. La otra cara de la meta progresista de neutraliza
ción de las desigualdades sociales revela ser la supresión de las diftrencias
ét nicas, regionales y culturales. Adicionalmente, la revolucionaria
transfor mación en la estructura familiar resultante del aumento de la
proporción de mujeres en la fuerza de trabajo y del cambio en los hábitos
convivencia matrimonial, crearon las condiciones para una crítica radical
de la domi-
38 EMIUO TENTI FANFANI

nación masculina en todas las esferas de la vida social. El Estado y todo

su aparato institucional han pasado a ser presentados como sostenes de
esta dominación de género y el ideal universalista ha sido denunciado
como disfi·az de la discriminación en favor de los hombres.
La extensión de las doctrinas y las políticas económicas neoclásicas, la
puesta en cuestión del paradigma organizacional burocrático y la disolu
ción del ideal universalista inspiraron diversas iniciativas de reforma en los
sistemas educativos. Lo sorprendente es que tanto el postulado de asocia
ción entre educación y productividad como el postulado de la educación
como vehículo de promoción social (y, últimamente, como único remedio
para el desempleo) sobrevivieron a la crisis del Estado interventor. Puesto
que muchas de las reformas se encuentran aún en curso, resulta más pruden
te, y quizás más productivo, analizar los dilemas producidos por la coexis
tencia de viejos ideales con nuevas iniciativas de reforma, antes que tratar de
describir el incierto panorama institucional que puede resultar de ellas.

Descentralización, privatización, eficiencia y

equidad

Para analizar los dilemas centrales que deben enfrentar los procesos de re
forma es necesario que subrayemos los contrastes entre el pa10adigma carac
terístico de la etapa anterior y los nuevos criterios organizacionales que
procuran imponerse en la actual. Tanto en uno como en otro sistema la
fuente de financiamiento es siempre la misma: los recursos económicos
disponibles para la educación en un determinado país. Lo que distingue a
una y otra forma de organización es: a) el sistema de recaudación y distri
bución de los recursos financieros; b) los sistemas de formación y promo
ción de los recursos humanos; y e) la organización de la provisión de los
servicios. Como se escucha frecuentemente, los impulsos característicos de
las estrategias de reforma son la descentralización y la privatización. Para
distinguir entre distintos procesos de reforma, debemos reparar en que su
alcance y profundidad varían según se limiten a uno o se extiendan a va rios
de los ítems mencionados anteriormente (administración de los recur sos
financieros, administración de los recursos humanos, y organización de la
provisión de los servicios).
La estructura típica de la etapa anterior (que presentó diversas varia
ciones de acuerdo con los casos nacionales) tenía las siguientes caracterís
ticas: el Estado central recaudaba los recursos financieros destinados a la
educación a través de los impuestos, decidía desde el centro del sistema su
distribución de acuerdo con las metas de políticas de alcance nacional; or
ganizaba los sistemas de formación de docentes y disponía criterios de pro-
SOCIOLUGL\ DE LA EDl!CACl()N
39

moción de alcance nacional; o bien proveía los servicios en establecimien

tos que dependían directamente de su autoridad o subsidiaba a la vez que
supervisaba la provisión de servicios a cargo de agentes provinciales, mu
nicipales o privados.
De acuerdo con la crítica neoclásica, este sistema propone una estruc
tura de incentivos según la cual los proveedores de servicios educativos tie
nen un interés más inmediato en obedecer las disposiciones y satisfacer las
aspiraciones de sus superiores en la esrructnra jerárquica burocrática que en
proveer un servicio adecuado a las necesidades y expectativas de los usua
rios del sistema. El propósito de las estrategias de descentralización y priva
tización consiste entonces en devolver a los usuarios tanto poder como sea
posible para influir en la cahdad de los productos del sistema y en otorgar
a las unidades menores ( ¡;_ · diec iunes provinciales, jurisdicciones munici
pales y escuelas) la autn111 ''.tia Ilccesaria para responder tan pronto como
sea posible a las demandas de los usuarios. Descentralizando las decisiones
dc organización y privatizando las decisiones de financiamiento de las ins
tituciones educativas se espera maximizar la eficiencia en el uso de los re
cursos materiales y humanos disponibles.
Los criterios rectores de los procesos de reforma pueden ser objetados
tanto desde el punto de vista de la eficiencia como desde el punto de vis
ta de la equidad. A diferencia de lo que ocurre con otros servicios, la cali
dad de los servicios educativos depende en gran medida de los atributos de
sus beneficiarios. La calidad de los procesos educativos depende no sólo de
lo que las escuelas están en condiciones de ofrecer, sino y fundamental
mente, de lo que los alumnos están en condiciones de recibir. La capaci
dad de recibir, por su parte, está estrechamente relacionada con el capital
cultural acumulado por los alumnos antes de su ingreso a la institución. La
inversión en educación es no sólo una inversión de recursos por parte de
la sociedad, sino una inversión de tiempo y un sacrificio, un trabajo sobre
sí del receptor del servicio educativo. Los alumnos que están en mejores
condiciones de realizar esta inversión son quienes disponen de más tiem
po y de incentivos más fuertes para reaii1ar estos sacrificios. Típicamente,
tanto esta disposición como la acumulación previa de capital cultural son
mayores en los alumnos de mayor nivel socioecoHómico. De este modo, si
las estrategias de reforma atan las decisiones de tlnanciamiento a las per
cepciones de los usuarios sobre los resultados de aprendizaje, puede que es
tén estimulando no una asignación diciente de recursos a escala del siste
ma sino una diferenciación injusta y probablemente sub-óptima, a favor
de las escuelas con alumnos en mejor posición social. Según Pierre
Bourdieu:
40 EMILIO TENTI FANFANI

El trabajo de adquisici6n es trabajo sobre sí mismo (auto-mejoramiento), un

es fuerzo que presupone un costo personal[ ...) una inversi6n, sobre todo de
tiem po, pero también de esa forma de libido socialmente constituida, libido
sciendi, con toda la privaci6n, renunciamiento y sacrificio que ésta puede
implicar" (P. Bourdieu, "Two forms of Capital", en A. H. Halsey, Education:
Culture, Eco nomy and Society, London, Oxford Univsersity Press, 1999, p.
48).

Llevada al extremo, la lógica de la privatización y la descentralización,

redundaría en una marcada segmentación del sistema educativo, y, conse
cuentemente, de la estructura de oportunidades educativas y sociales. Los
sistemas centralizados característicos de la etapa anterior fracasaron en
cumplir la promesa de "igualación de puntos de partida" con la que ha
bían sido desarrollados. La profundización de las tendencias descentraliza
doras y privatizadoras podrían sacrificar la meta de la equidad deseable en
aras de una eficiencia improbable.

BIBLIOGRAFÍA

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Sobre la formación del sistema educativó argentino, véase: Juan Carlos
Te deseo, op. cit.; y Roberto Marengo, "Estructuración y
consolidación del poder normalizador: el Consejo Nacional de
Educación", en Adriana Puiggrós, 1991, pp. 71-176.