Rama Judicial

Consejo Superior de la Judicatura

República de ColomHa

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA

SALA PRIMERA DE DECISIÓN
- MAGISTRADO PONENTE FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

Aprobado por la Sala en sesión de hoy

Pereira, veintidós (22) dfe noviembre de dos mil diecinueve (2019)

0r©irci3 *
Radicación: 66001-33-33-003-2018-00243-01 (F-0986-2019)
Protección de derechos e intereses colectivos.
Actor: Femando Chica Betancourt
Demandado: Departamento de Risaralda

Apelación de Sentencia
\ ,

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada

departamento de Risaralda, en contra de la sentencia del 16 de julio de 2019 que
declaró vulnerados los derechos e intereses colectivos invocados por la parte
demandante y que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
'v

ANTECEDENTES

El señor Fernando Chica Betancourt, presentó demanda en ejercicio de la acción

popular1 consagrada en ei artículo 88 de la Constitución Política, con el fin de que se
protejan los derechos colectivos que considera vulnerados por la entidad accionada,
con fundamento en los siguientes:

' I. HECHOS
" ' - !. •
El accionante en, el escrito que se advierte entre los folios 34 y s.s. fundamenta la
presente acción popular en los siguientes hechos:

1 La cual en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, es denominada como el medio de control de «Protección
de los derechos e intereses colectivos», pero que en esta providencia va a ser llamada acción popular, dado
que en la Constitución Política de 1991 así fue creada y consagrada (artículo 88).
 Exp. Rad. 66001-33-33-003-2018-00243-01 (F-0986-2019)
Acción Popular

1. Señala que el Colegio Labouré (propiedad del Departamento de Risaralda) se

encuentra ubicado en el centro de Santa Rosa de Cabal, y está identificado con las
siguientes nomenclaturas Calle 13 No. 12^45, Carrera 13 No. 12-66 y Carrera 12
No. 12-77, con matrícula inmobiliaria No. 296-16138 y el Código Predial
666820101000001150001000000000.

2. Indica que el Colegio anteriormente citado, cuenta con una antigüedad de 85

años y si bien de interés cultural; el Ministerio de Cultura a través de su Director de
Patrimonio Dr. Alberto Escobar Wilson White ha expuesto ampliamente en el oficio
respuesta No. 410-2017 las condiciones patrimoniales arquitectónicas de este.
-■ /

3. El multicitado colegio hasta el año 2016 atendió una población total de 950
estudiantes.

4. En el oficio del 12 de julio de 2016, (a Coordinación Departamental de Gestión

del Riesgo de Desastres de la Gobernación de Risaralda, concluyó quéden el área
en la cual se presentó el asentamiento y en el cual se observa un alto grado de
deterioro en la estructura del entrepiso, requiere de ser invertida, al igual que la
estructura del corrector, muros y cubierta que permita brindar nuevamente
estabilidad £ la edificación y garantice la seguridad de la comunidad educativa allí
existente”.

5. Agrega que en el Oficio del 14 de septiembre de 2016, la Oficina de Coordinación

de Gestión del Riesgo de la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal “se pudo constatar
que la estructura construida en madera de las instalaciones del Colegio presenta
alto grado de deterioro, lo cual representa un riesgo inminente para la comunidad
educativa y demás visitantes”.

6. El Colegio ha sido objeto de intervenciones públicas, años anteriores como lo

demuestra la información tomada de los portales públicos de contratación de los
años 2012-2015.

7. Finalmente sostiene que en la actualidad y desde el año 2016 se encuentra

totalmente abandonado y desocupado lo que se configura como detrimento de
patrimonio público.

2
 Exp.Rad. 66001-33-33-003-2018-00243-01 (F-0986-2019)
Acción Popular

II. INTERÉS O DERECHO COLECTIVO VULNERADO

En el folio 34 del presente expediente invocó como derecho e interés colectivo

presuntamente vulnerado el de la Defensa del Patrimonio Público.

III. PRETENSIONES
j • - .

En el folio 36 y s.s. la parte accionante con la interposición de la presente acción,

pretende de manera expresa lo siguiente:

“ 1. Que se declare la vulneración de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio

público.
2. Que se requiera al ente territorial demandado para que haga tas adecuaciones
necesarias a las instalaciones del Colegio Labouré.”

IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA

*

El apoderado judicial del departamento de Risaralda, mediante escrito que se

advierte entre los folios 46 y s.s. del expedienté, manifiesta que al tenor de lo
dispuesto en los artículos 67 y 68 de la Constitución Política, el servicio público de la
educación se presta pür el Estado, de igual forma se establece la participación de
las entidades territoriales en lá dirección, financiación y administración de los
servicios educativos estatales. La inspección y vigilancia de la educación le
corresponde al Estado, con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus
fines y por la mejor formación moral, intelectual y física dé los educandos.
■ ■/

Basa sus argumentos en el derecho fundamental dé educación, advirtiendo que

dicho derecho reviste especial importancia, debido a que con ella se cumple uno de
los fines que tiene el Estado Colombiano, el cual es asegurar a la persona el logro
de unos valores, ehtre los cuales se encuentra el conocimiento, por lo que es
reconocida en la constitución como un dérecho de la persona y un servició público
en principio a cargo del gobierno, quien tiene la obligación de garantizar su qcceso,
prestación y calidad, en virtud de la función social que reviste.

Propone como excepciones las que denominó; “improcedencia de la acción popular",

“inexistencia de derechos colectivos vulnerados” y falta de legitimación en la causa
por pasiva.

3
 Exp. Rad, 66001-33-33-003-2018-00243-01 (F-0986-2019)
Acción Popular

V. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

Mediante auto del 15 de noviembre de 2018 (fl. 67 del expediente) se convocó a

audiencia de pacto dé cumplimiento, la cual se llevó a cabo el 12 de diciembre de
2018 (fl. 75 y s.s. del expediente); dicha audiencia fue declarada fallida por la falta
de ánimo conciliatorio.

VI. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, accedió parcialmente a

las pretensiones de la presente acción popular y para ello argumentó que lograron
acreditarse las pésimas condiciones en que se encuentra la estructura del inmueble,
pues así lo reveló el “informe visita técnica” de la Coordinación Departamental de
Gestión de Riesgo de Desastres, del mes de mayo de 2016, el concepto técnico
que se transcribió en el oficio 410-2017 del Director de Patrimonio del Ministerio de
Cultura (fl. 9 y s s.) y la inspección judicial practicada el 12 de marzo del corriente
año.

Advirtió que las anteriores condiciones son del conocimiento del departamento de
Risaralda, como propietario del inmueble. No obstante, no reposa en el proceso
evidencia respecto a que dicha entidad territorial haya actuado consecuente con la
situación planteada, puesto que no ha realizado los estudios necesarios a efectos
de determinar el estado real del inmueble, dirigido a la de toma y ejecución de las
medidas mínimas que se requieren para prevenir los riesgos que eventualmente
podría desencadenar.

i >
De conformidad con lo expuesto, ampara el derecho colectivo a la defensa del
patrimonio público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente. En consecuencia, se dispone que se ejecuten los trámites
administrativos requeridos para llevar a cabo los estudios técnicos necesarios en el
inmueble ubicado en la Calle 13 No. 12-65 del Municipio de Santa Rosa de Cabal.
Donde funcionó el Colegio Labouré, a efectos de determinar las medidas mínimas
que se requieren para prevenir los riesgos que eventualmente podría desencadenar
su condición física actual.

VII. RECURSO DE APELACIÓN

En el escrito quq se advierte entre los folios 109 y siguientes, la apoderada del

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 Exp. Rad. 66001-33-33-003-2018-00243-01 (F-0986-2019)
Acción Popular

departamento de Risaralda, advirtió que ía decisión proferida por el a quó se

sustentó en la verificación de las condiciones físicas, mediante inspección judicial
del inmueble donde en otrora la institución Educativa Labouré, condiciones que
deben ser advertidas técnicamente por ingenieros civiles, siendo necesario que a
^través de un experticia se comprueben las condiciones estructurales,
arquitectónicas, y demás que son las que deben considerarse para el fallo que
impugna.
/

Agrega que si bien es cierto que en la inspección judicial se pudo verificar que la
, planta física se encuentra desocupada, también se évidenció y como lo
manifestaron los accionantes, que el inmueble fue objeto de una remodelación; es
por ello que no se cuenta con los conceptos idóneos para que se hubiere reflejado
fielmente las condiciones técnicas de inmuebles, pues se itera que las
características actuales del mismo, sólo pueden ser descritas por un perito idóneo,
donde plasme los elementos estructurales, arquitectónicos, cálculos, sanitarios,
hidráulico. Etc.

Finalmente advierte que en dicha edificación no funciona ni funcionará ninguna

Institución Educativa, que es la pretensión de los accionantes, pues la solicitud se
encamina a obtener la adecuación del bien inmueble para que el mismo pueda ser
destinado al funcionamiento de la Institución Educativa Labouré; tal como lo
manifestaron los declarantes, ya que para los Santarrosanos tiene un significado
sentimental especial, el iiecho que sus ancestros hubieren estudiado en dicho
claustro.

Por todo lo expuesto, considera que no pudo desmostarse la vulneración de los

derechos colectivos, dado que tas condiciones del inmueble no pudieron ser
verificadas técnicamente. ,

VIII. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

• * '

La convocatoria debida se hizo mediante auto del día 08 de octubre de dos mil
diecinueve (2019), (folio 120); a la cual únicamente concurrió la parte accionante
con escrito que ocupa los folios 122 y 123 del expediente, dentro del cual manifiesta
que si el argumento de la parte demandada es que no se contó con los suficientes
conceptos y/o estudios técnicos del inmueble para saber su situación real en

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 Exp. Rad. 66001-33-33-003-2018-00243^01 (F-0986-2019)
Acción Popular

términos estructurales y demás, esa condición se debió haber tenido en cuenta al

momento de evacuar la totalidad de dicho inmueble en el año 2016.

Sostiene que en la actualidad la edificación objeto de estudio se encuentra

abandonado y desocupado, lo que se configura como detrimento del patrimonio
público de connotación cultural; la Gobernación del Departamento de Risaralda está
en la obligación de garantizar su debida restructuración y protección, toda vez que
la administración pública, independiente de los usos que haga de sus bienes, debe
velar por su conservación y mantenimiento.

Advierte que las adecuaciones que se réquieren para evitar el deterioro del bien son
inversiones de mantenimiento, las cuales no son para prestar el servicio educativo,
sino para evitar el deterioro total del bien catalogado como patrimonio (paisaje
cultural cafetero), por lo tanto, es menester de la administración departamental
garantizar los recursos necesarios para su conservación.

IX. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA

El Tribunal es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por el

municipio de La Virginia, contra la sentencia proferida en primera instancia por el
Juzgado Primero Administrativo de Pereira, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 37 de la ley 472 de 1998.

2. PROBLEMA JURÍDICO:

El análisis del asunto planteado en la presente instancia está dirigido a establecer

la supuesta vulneración por parte del departamento de Risaralda del derecho
colectivo relativo a la Defensa del Espacio Público, al no realizar las gestiones
pertinentes que permitan la recuperación del inmueble ubicado en la calle 13 No.
12-65 del municipio de Santa Rosa y si dicha vulneración puede ser probada con
una inspección judicial.

3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN

La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución

Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección

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 Exp. Rad. 66001-33-33-003-2018-00243-01 (F-0986-2019)
Acción Popular_

de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o

vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Dentro de las características de la acción popular, se encuentra la de ser una acción

- principal, preventiva, en la medida en que precave cuando.un derecho colectivo está
siendo amenazado, o restitutiva, cuando quiera que el derecho colectivo está siendo
violado y se ejerce con eí fin de que las censas vuelvan al estado anterior, razones
por las cuales, el inciso segundo del artículo 2° de la Ley 472 de 1998 establece que
éstas “...se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos é intereses colectivos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. -/

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos

sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una
acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza,
vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no
i ■ - '

es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y,

c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales
derechos e intereses.
\

La mencionada, acción pretende que la comunidad pueda disponer de un

mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de sus
derechos Colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse
para la procedencia del amparo2.

Ahora bien, en relación con la configuración normativa de las reglas contenidas en

los^ artículos 1o, 2o, 4o y 9o de la citada Ley 472 de 1998, según la jurisprudencia del
Consejo de Estado, se desprende que son Características de la acción popular, las
^siguientes: ' ■

aj Está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza

colectiva: , )
i-
b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas ó de los
particulares, que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses;

2 Consejo de Estado-Sección Primera Consejero Ponente, "Roberto Augusto Serrato, Radicación: 13001-23-31-
000-2011-00315-01.

7
 Exp. Rad. 66001-33-33-003-2018-00243-01 (F-09B6-2019)
Acción Popular

c) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante el

ejercicio de este medio de control, son todos aquellos definidos como tales en la
Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia;

d) Su objetivo es evitar el daño contingente, hacér cesar el peligro, la amenaza, la

vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas
a su estado anterior, cuando ello fuere posible;

e) Es una acción pública, esto es -como mecanismo propio de la democracia

participativa- puede ser ejercida por “toda persona” y además, para afianzar
pedagógicamente un sistema de cQntrol social, se señalan expresamente como
titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades
públicas dé control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los personeros y
los servidores públicos.

f) No tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las

pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria.

g) No ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en

consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un
derecho o interés colectivo, se pretenda impugnar una ley,o que se imparta una
orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

h) Por la finalidad que persigue la acción popular y en virtud a su configuración

normativa, se tienen entonces, como presupuestos de una eventual sentencia
estimatoria los siguientes:

• Una acción u omisión de la parte demandada;

• Que para la época en que se dicte la sentencia se presente daño

contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o
intereses colectivos;
i
• Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción o la
omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e
intereses/’3

Por su parte, en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 se encuentran individualizados

los derechos colectivos susceptibles de protección a través de las acciones
populares, además de señalar que tienen el mismo carácter y connotación que los
derechos e intereses colectivos consagrados en la Constitución, las leyes ordinarias
y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia4. Se agrega que
son múltiples las providencias que ha proferido el Consejo de Estado5 en el ejercicio
del trámite de las acciones populares, con las cuales se pretende el restablecimiento

3 Sentencia Consejo de Estado-Sección Primera, Radicación número: 25000-23-15-000-2003-02530- 01(AP),

25000-23-15-000- 2003-2526-01 (AP)
4 Por el ejemplo en el tema de personás con discapacidad, el Estado Colombiano con la suscripción y aprobación
de la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada mediante la Ley 1346 de
31 de julio 2009, adquirió múltiples compromisos en relación con la inclusión social de dicho grupo minoritario.
5Por ejemplo, en el tema relacionado con el restablecimiento del espacio público, se pueden mencionar las
siguientes: Consejo de Estado-Sección Primera Consejero Ponente Roberto Augusto Serrato, Radicación:
13001-23-31-000-2011-00315-01, Sección Quinta, Radicación número: 25000-23-24-000-2001-0432-02(AP-
303), Sección Primera Consejéra Ponente María Claudia Rojas Lasso Expediente 2003-01097-01 entre otras.

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Acción Popular

del espacio público ocupado de manera indebida y en las mismas se hace énfasis
en la procedencia de la acción popular como mecanismo idóneo para dicho fin.

Con base en lo expuesto, se considera que la acción popular es el .mecanismo

idóneo para someter a debate litigioso los derechos, colectivos presuntamente
vulnerados por el municipio accionado, e invocados por el accionante en el escrito
de demanda.

En el presente caso, es menester del Tribunal indicar que se encuentran cumplidos

tales presupuestos de procedencia del instrumento judicial incoado, toda vez que la
parte accionante le endilga al departamento de Risaralda la responsabilidad por la
vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados con motivo al
abandono y no adecuación del bien inmueble de uso público, ubicado en la dirección
calle 13 No 12-65 del municipio de Santa Rosa de Cabal.
/

4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO Y CASO CONCRETO.

4.1 Derecho colectivo a la defensa del patrimonio público

El concepto de derecho colectivo a la defensa del patrimonio público ha sido

abarcado por el H. Consejo de Estado desde la finalidad que persigue y los bienes
que protege. Así, se ha indicado que este derecho busca asegurar no sólo la
eficiencia y transparencia en el manejo y la administración de los recursos públicos,
sino también la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial,
con la finalidad social del Estado.

En ese sentido, esa Alta Corporación ha señalado que, si se afecta el patrimonio

público en razón de que la administración o el particular que administra recursos
públicos los maneja indebidamente, ya sea porque lo haga en forma negligente o
ineficiente o porque los destine a gastos diferentes a los expresamente señalados
en las normas, es posible buscar su protección por vía de la acción popular6.

Respecto del objeto sobre el cual recae el derecho colectivo en cuestión, esto es, el
patrimonio público, la jurisprudencia Contencioso Administrativa ha señalado que
ese concepto comprende, a los bienes inembargables, imprescriptibles e

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia

del A P - 163 de 2001.
 Exp. Rad. 66001-33-33-003-2018-00243-01 (F-0986-2019)
Acción Popular

inalienables, a aquellos que integran el territorio colombiano (arts. 63 y 101

Constitución Política.) y también a la totalidad de bienes, derechos y obligaciones
de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus
atribuciones conforme a la legislación positiva7.

En consecuencia, debé concluirse que, si los bienes que componen el patrimonio

público se ven afectados negativamente por su manejo indebido, el derecho
colectivo a su defensa se entiende conculcado y, por ello, su protección puede
proceder por medio de la acción popular.

El H. Consejo de Estado ha reconocido también que la moralidad administrativa y

el patrimonio público se encuentran íntimamente relacionados8, en tanto que el
correcto y adecuado manejo de los bienes y dineros públicos, que comporta la
eficiencia y transparencia en su manejo y administración, constituye una expresión
de la moral administrativa y, a la vez, una de las finalidades que se buscan asegurar
a través del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público.

En ese sentido, el Consejo de Estado ha expresado que la afectación del patrimonio

público puede implicar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad
administrativa, ya que, generalmente, supone la falta de honestidad y pulcritud en
el manejo de los recursos públicos9; sin embargo, ha advertido también que no
siempre la vülneración del derecho a la defensa del patrimonio público comporta la
vulneración de la moralidad administrativa10.

Por último, es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha

reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble
finalidad: "la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir
prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente
y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la
normatividad respectiva"11.
i

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de

2002, exp: 25000-23-24-000-1999-9001-01.
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del
20 de abril de 2001, exp. 2000-0121 (AP).
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del
12 de octubre de 2006, exp. AP 857 -01.
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del
13 de febrero de 2006, exp. 20Ó4-00026-01(AP).
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del
21 de mayo de 2008, exp. 2005-01423-01 (AP).

10
 Exp Rad. 66001^33-33-003-2018-00243-01 (F-0986-2019)
1 Acción Popular

4.2 El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles

técnicamente

Acerca del contenido y alcances de este derecho, la Sección Primera del Consejo
de Estado12,<en un fallo de acción popular consideró la siguiente:

“Proclamado por el literal I) del artículo 4° de la ley 472 de 1998, este derecho, ,
orientado a precaver desastres y calamidades dé origen natural o humano, busca
garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de
los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las
comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de
vida en un territorio”13.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las

medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para
solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción
posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía
administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su
bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien
por la ^simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las
ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública. De ahí que
esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo
énfasis en su vocación de-“evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo
que asedian al hombre en la actualidad”14, ya no solo naturales (v. gr. fuego,
deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.),
sino también -cada vez más- de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación
del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación
de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o
instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, riada obsta para que su
amparo pueda presentarse tambiéri ante situaciones que ya no solo constituyen
riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos
por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y '
que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional. En últimas, tanto
la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos
frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones
populares; a las qué, como se menciorió líneas arriba, es inherente una
dimensión prévéntiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que
amparan15. ^

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho

a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público
(...) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de gafántizar condiciones

12Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección,Primera. Consejero Ponente:

Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001-
23-31-000-2011-00031-01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda
y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. Exp.
13001233100020110031501 Actor DAVID LEONARDO SANDOVAL 39
13Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente:
Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Num.:.15001-
23-31-000-2011*00031 -01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda
y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros.
14Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de
mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
15Tal como se deriva de lo previsto en el artículo 2o de la Ley 472 de 1998.

11
 Exp. Rad. 66001-33-33-003-2018-00243-01 (F-0986-2019)
Acción Popular ,

mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (...) Su contenido

general, implica, de acuerdo con la jurisprudéncia citada, en el caso de la
seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes
naturales y las calamidades humanas”16. Supone, entonces, una Administración
Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus
responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida
diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o
prevéntiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y
adoptar las medidas que resulten ihdispensables para garantizar la vida e
integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general,
el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su
compromiso con la prevención d,e situaciones de amenaza o vulneración de esos
derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante
la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas
pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de
la comunidad y de sus miembros. Todo ello, lógicamente, en un marco de
razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la
Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas,
jurídicas, económicas o sociales”.

4.3 Valoración probatoria y caso concreto

Resulta claro que la parte accionante con la interposición de la presente acción

, popular, pretende que se ordene al departamento de Risaralda el mantenimiento de
la infraestructura física de la sede principal del Colegio Labouré, con el fin de
recuperar el estado de dicho inmueble público.

El Departamento de Risaralda mediante oficio del 13 de julio de'201817, indicó que

la Secretaría de Educación Departamental no contaba con recursos que se pudieran
destinar a esa intervención debido a que se estaban invirtiendo en la construcción
de un nuevo colegio con capacidad para más de 900 alumnos en otro sitio que ha
sido viabilizado para dicha construcción.

Adicional a lo anterior, en el mismo oficio, advirtió que se estaba estudiando la

posibilidad de hacer entrega de la planta física donde funcionada el colegio Labouré
al Municipio de Santa Rosa de Cabal pues este bien se encuentra catalogado como
Patrimonio Cultural más hace parte del Paisaje Cultural Cafetero establecido por la
UNESCO, por lo cual esta edificación deberá ser conservada.

16 Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y

Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad.
Núm. 20Q5-01449-01 (AP).
17Folio 8 del expediente.

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Acción Popular

A folios 9 a 13 del expediente, reposa oficio emanádo por parte del Ministerio de
Cultura, mediante el cual se da respuesta al derecho de petición interpuesto por el
demandante y del cual se extrae lo siguiente:
' • - ' ■>

El artículo 2 de la Resoluóión 2079 del 7 de octubre de 2011 “por la cual se reconoce

al Paisaje Cultural Cafetero dé Colombia como Patrimonio Cultural de la Nación",
establece: “Delimitar como área reconocida como Patrimonio Cultural de la Nación el
área principal y el área de influencia del Paisaje Cultural Cafetero de Colombia, PCCC
de acuerdo con el plano y las coordenadas qué se indican pn el documentó que hace
parte de la presente resolución”. El artículo 3 de la mistes establece “velar para que se
conserven integralmente los valores universales excepcionales que améritaron la
inclusión del Paisaje Cultural Cafetero en la Lista de Patrimonio Mundial de la
UNESCO".

La protección del Patrimoniq Cultural de la Nación implica el análisis de las

características de los inmuebles que forman parte de éste patrimonio, con el fin de que
las intervenciones que se pretendan realizar en el mismo sean consecuentes con los
valores culturales, arquitectónicos e históricos, en este caíso, los relacionados con el
patrimonio arquitectónico y urbano de Santa Rosa de Cabal. Como parte de los
artículos del valor universal excepcional del PCCC se encuentra el patrimonio
arquitectónico y urbano.

( . . . ) , '. |

En el mes de diciembre del año 2016 se envió á la gobernación de Risaralda el

co/ibepto técnico luego de la visita realizada al inmueble por parte de un funcionario de
la Dirección de Patrimonio, con varios delegados de otras entidades cuyo contenido se
reproduce a continuación:

“Al respecto, le informo que la visita se realizó el 22 de noviembre por parte

del arquitecto de esta Dirección: Carlos Parra Guerra, con el abogado David
Giraldo de la Dirección de Cultura del Departamento, la Rectora del Colegio
Adriana Patricia Flórez Cardona, la líder~del programa Jomada única del
Departamento Amparo Arias Osorio, el Secretario de Desarrollo del Municipio
Ramiro Jiménez y el arquitecto Gilson Mora de la Secretaría de Educación
Departamental. Allí se realizó un recorrido por la edificación y la manzana,
sobre lo Cual es importante hacer las siguientes consideraciones:
• El colegio Labouré se encuentra emplazado en el centro de la ciudad,
perteneóe a la Gobernación de Risaralda y está identificado con las siguientes
nomenclaturas: calle 13 No. 12-45, carrera 13 No. 12-66 y carrera 12 No. 12-
77, con matricula inmobiliaria 296-16138 y el código predial
666820101000001150001000000000.
• El predio consta de dos sectores:
El primero, que constituyó el edificio principal, es el CLAUSTRO en dos pisos,.
que ocupa un área de 50m por 45m, con un área de terreno de 2250m2
aproximadamente.
El segundo es el SECTOR ÑOR ORIENTAL, que corresponde a la esquina de
la calle 13 con carrera 12, con un área de terreno de 1216m?
aproximadamente, ocupado con construcciones en concreto y ladrillo, algunas
contra la fachada interna del claustro afectando considerablemente las
condiciones arquitectónicas de la crujía oriental del claustro.
• El Claustro del Colegio Labouré es un edificio levantado hace más de 80 años
para uso escolar, en el que se usaron sistemas constructivos de tapia pisada
y bahareque, comunes tanto para la arquitectura domestica como para
edificios institucionales que caracterizan la arquitectura de lá colonización
antioqueña. *
( .. . )

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\ • Es la única edificación institucional que queda en amenaza (y posiblemente

en el municipio), tanto en su tipología arquitectónica con en (sic) su sistema y
configuración estructural y constructiva que se asocia claramente a las
manifestaciones culturales incluidas en el Paisaje Cultural Cafetero.
• No obstante las características mencionadas, actualmente el edificio no
cuenta con declaratoria individual de Bien de Interés Cultural, en el ámbito
municipal, departamental o nacional.
(■■■) '
Se hacen las siguientes recomendaciones:

• Teniendo en cuanta que el claustro es muestra representativa de las

manifestaciones culturales y arquitectónicas asociadas incluso al Paisaje
Cultural Cafetero en la Lista de Patrimonio Mundial de la UNESCO, se
recomienda el mejoramiento de la edificación a través de la conservación y
recuperación del Claustro del Colegio Labouré...”.

Es claro que las características del inmueble si admiten posibilidades de intervención

de acuerdo con el proyecto de infraestructura educativa que s!e formule para tal fin y.
que tenga, dentro de sus criterios de diseño, el respeto de los atributos arquitectónicos
del Paisaje Cultural Cafetero de Colombia.

El Ministerio de Cultura ha reiterado al Ministerio de Educación Nacional y al Fondo de

Financiación de Infraestructura Educativa toda la disponibilidad de esta entidad en
trabajar conjuntamente con dichas entidades, con la Gobernación de Risaralda y con el
Municipio de Santa Rosa de Cabal para encontrar las mejores alternativas de
intervención del predio para que se protejan tanto los derechos de educación de la
comunidad de Santa Rosa de Cabal, como el derecho de proteger el patrimonio cultural.

(...)

La escuela Labouré se trata de un inmueble que, por su puesto, puede ser intervenido
de acuerdo con las necesidades dé la educación y bienestar de la comunidad educativa,
pero sin destruir sus valores históricos, arquitectónicos y culturales”.

Por otro lado, a folios 14 a 20 del expediente, reposa informe técnico realizado en
el mes de mayo de 2016, por parte del Ingeniero Civil de la Coordinación
Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres de la Gobernación de Risaralda,
del cual se extrae:

“CONCLUSIONES:

• En el área en la cual se presentó el asentamiento y en el cual se observa un

alto grado de deterioro en la estructura.del entrepiso, requiere ser intervenida, al igual
que la estructura del corredor, muros y cubierta que permita brindar nuevamente
estabilidad a la edificación y garantice la seguridad de la comunidad educativa allí
existente.
• Con la inspección visual no es posible emitir un concepto sobre el estado de
la cubierta, sin embargo por la antigüedad de la construcción es necesario revisar su
estado de forma detallada, no solo en su estructura sino las tejas y su entramado con
el fin de evitar filtraciones y las humedades que se evidencian en el cielo raso.
• El estado de los muros muestran que se debe realizar una restmeturación
integral lo mismo que reparaciones o cambios de puertas y ventanas con sus
respectivos marcos.

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- Acción Popular

' ' ' *

• El cielo raso en un salón se encuentra en muy mal estado por lo que amerita
su cambio total y el del otro salón y el corredor lo más inmediato es el cambio de
algunas de sus láminas.
• El 30% aproximadamente del piso en madera del área en inspección se
debe cambiar.

Recomendaciones:

• Mantener la señalización preventiva y de restricción en la circulación por el

área, hasta cuando se realicen las intervenciones definitivas que se requieren.
• Realizar un permanente monitoreo del comportamiento de la estructura que
presentó asentamientos e informar de manera inmediata a las autoridades
competentes de algún cambio que se presente.
' • En el área inspeccionada, realizar intervenciones de, reparación,
restauracióh o cambios en estructura, muros, pisó, cielo raso, baranda y cubierta con
el fin de darte una solución integral a la problemática presentada y poder habilitar para
el servicio de la comunidad estudiantil nuevamente los salones.
• Reparar las barandas del área e inten/enir por el fracturamiento y la
deformación que se evidencia en ellas”.

Así mismo, a través de oficio del 14 de septiembre de 201618 el Secretario de

Gobierno y Tránsito - Coordinador de Gestión del Riesgo del municipio de Sánta
Rosa de Cabal, advierte á la rectora de la Institución Educativa Labouré que por
razones del deterioro en las instalaciones del colegio y ante la presencia de un
riesgo eminente para la comunidad educativa y demás visitantes, recomienda
evacuar las secciones de la institución construidas en madéra, así como intervenir
de manera oportuna las estructuras deterioradas con el fin de mitigar los riesgos
encontrados.

A folios 32 y 33 del expediente, se observa el material fotográfico del inmueble

objeto de estudio, que,da cuenta del deterioro sufrido en dichas instalaciones y el
posible riesgo presentado.

Del acta de inspección judicial realizada el 21 de marzo de 2019, por el Juez Tercero
Administrativo del Circuito de Pereira, se extrae: '

Observamos en el primer nivel al interior del colegio, pisos de baldosa de cemento,

instalaciones sanitarias y estructuras de madera, verificamos el mal estado de las
escaleras de acceso al segundo piso, cerramiento con cinta de señalización por fallas
estructurales presentadas en la parte lateral izquierda del segundo piso, encontrando
una viga en madera apoyando la estructura altamente deteriorada, as{¡ como
fracturamiento en un tramo de la baranda en el mismo sector del segundo piso, cielos
rasos y techos en mal estado, hundimientos y desplome de techos en algunas áreas
del Segundo piso, humedades y filtraciones de agua generadas por agujero en el techo.
Continuando con el recorrido, observa el despacho en el lado derecho del segundo piso
se desarrollaron obráis de restructuración para la conservación y rehabilitación de parte

18 Folio 21 del expedienté.

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Acción Popular

de la estructura de madera en techos, pisos y pintura, información que confirmaron los

señores Neftalí Londoño Buitrago y Federico Alberto Lema Valencia.

De lo narrado anteriormente, se consigna el debido registro fotográfico visible a folio

90 del expediente, el cual da cuenta del avanzado deterioro del inmueble y el posible
riesgo de colapso en algunas de las zonas del inmueble por falta de mantenimiento
de las mismas.

Como bien se dejó expresado en precedencia el derecho a la defensa del patrimonio

público ostenta doble finalidad, como lo son: a) el mantenimiento de la integridad de
su contenido, es decir, prevenir y combatir su detrimento y b) que sus elementos
sean eficiente y responsablemente administrados.

Así mismo, en lo que tiene ver con la gestión del riesgo, dicha actividad es
responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio, razón por
la cual las entidades públicas; privadas y comunitarias desarrollan y ejecutan los
/
procesos de gestión del riesgo, como su reducción y manejo de desastres que
puedan atentar contra la seguridad de los administrados.

Ahora, del acervo probatorio allegado al plenario, puede determinarse que el

inmueble ubicado en la Calle 13 No. 12-65 del municipio de Santa Rosa de Cabal
donde anteriormente se encontraba la Institución Educativa Labouré, no ha sido
declarado bien de interés cultural, patrimonial o de paisaje cultural cafetero, como
lo pretende hacer valer la entidad demandada, por el contrario, este puede ser
intervenido para su conservación y mantenimiento, tal y como se desprende del
concepto emitido por el Ministerio de Cultura.

Como bien se determinó en el caudal probatorio, los informes técnicos y las visitas
realizadas por la gestión del riesgo, se realizaron en el año 2016, momento en el
cual se dieron como recomendaciones trasladar la comunidad educativa por el
riesgo de inestabilidad que presentaba para esa época el inmueble objeto de
estudio. Si bien dentro del plenario se probó que el Colegio Labouré se encuentra
ubicado en otra sede donde presta el servicio educativo, también lo es que el
inmueble ubicado en la Calle 13 No. 12-65 del municipio de Santa Rosa de Cabal,
se encuentra en condiciones de generar un posible desastre y no ha sido intervenido
totalmente para el mantenimiento de su estructura, pues es deber de la autoridad
departamental conservar en buen W a d o el patrimonio público, sin importar si se

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encuentra o no en uso, pues el mismo puede llegar a ocasionar desastres mayores

por su evidente estado de detérioro.

Por otro lado, el ente departamental demandado en su escnto de apelación alega

\ - . 1 •\ ■
que no se probó con conceptos idóneos las condiciones técnicas del inmueble, pues
las mismas solo pueden ser descritas por un perito idóneo, donde plasme los
elementos estructurales, arquitectónicos, cálculos, etc., argumento que no comparte
este Juez Colegiado toda vez que si bien dentro del éxpediente no obran pontajes
que reflejen técnicamente el estado actual del inmueble, si obran pruebas como
conceptos técnicos de la DIGER desde el año 2016, donde se ádvierten los daños
y los posibles riesgos que presenta la estructura, razón por la cual fue trasladado él
colegio Labouré al evidenciar el peligro inminente que representaba para la
comunidad estudiantil, ahora, la entidad no probó si desde el, año 2016 a la fecha
ha realizado alguna intervención estructural al bien inmueble, por el contrario la
inspección judicial realizáda por el Juez de primera instancia, pudo demostrar a
simple vista con el material fotográfico que no se encuentra en condiciones óptimas
y por el contrario geríera inestabilidad en toda su estructura, pues se encuentran
zonas del inmueble donde el cielo raso está colapsado y tanto las escaleras como
sus columnas se encuentran en un latente nesgo de desastre.

‘ i

Aunado a lo anterior, debe advertirse que la orden dada en la sentencia, no va

dirigid^ a intervención alguna sin los estudios técnicos previos, pues como bien se
observa en la decisión, la misma se dinge a realizar los trámites administrativos
requeridos para realizar los estüdios técnicos necesarios en el inmueble, a efectos
de determinar la toma y la ejecución de las medidas mínimas que se requieren papa
prevenir los nesgos que eventualmente podría desencadenar su condición física
actual.

Considera esta Sala de Decisión que si bien fueron ordenados tos estudios técnicos
para la ejecución de medidas mínimas, se hace necesario adicionar la orden dada
por el Juez de primera instancia, en el sentido de ordenar al ente departamental
demandado que en un término de seis (6) meses, contados a partir de la expedición
de los estudios técnicos, se lleven a cabo la totalidad de las obras recomendadas
para el mantenimiento y conservación del bien inmueble ubicado en la Calle 13 No.
12-65 del municipio de Santa Rosa de Cabal, con el fin de evitar un colapso de la
estructura y posibles desastres futuros.

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Finalmente aclara esta Sala de Decisión, que en la conformación del Comité de

Verificación y Cumplimiento consagrado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998,
debe participar de manera activa el juez quien profiere la sentencia correspondiente,
razón por la cual, precisa ésta Sala de Decisión que en relación con la disposición
contenida en el numeral quinto de la providencia de primera instancia, deberá
involucrarse el papel del funcionario judicial y participaren el citado Comité, es decir,
el juez de primera instancia y por ende adoptar las decisiones judiciales y
legalmente viables, con el fin de garantizar el cumplimiento de la presente
providencia.

5. COSTAS.

No habrá condena en costas, por cuanto no se tipifican los presupuestos previstos

en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda,

administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

X. FALLA

1. ADICIÓNASE al numeral 2 de la sentencia proferida el 16 de julio de 2019

dentro del presente proceso, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Pereira, el cual quedará así:

“2.1 Una vez transcurrido los seis meses (6) para la expedición de los
estudios técnicos, sp ordena al departamento de Risaralda que dentro de
los siguientes seis (6) meses siguientes, proceda a realizar las obras
recomendadas para el mantenimiento y conservación del bien inmueble
ubicado en la Calle 13 No. 12-65 del muriicipio de Santa Rosa de Cabal,
con el fin de evitar un colapso de la estructura y posibles desastres
futuros.’’.

2. MODIFÍCASE el numeral 5 de la providencia, advirtiendo que el Comité de

Verificación y Cumplimiento deberá estar integrado también por la Juez que profirió
la providencia en primera instancia.

3. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia proferida dentro del presente

proceso.

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4. Sin costas en esta instancia.

5. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado

de origen. Sin pasos a despacho con memoriales dilatorios o legalmente
improcedentes, teniendo en cuenta que se trata de una Sentencia de segunda
instancia que resuelve un recurso de apelación, contra la cual rio proceden más
recursos ordinarios. ,

DUFAY CARVAJAL pASTANEDA

MAGISTRADA

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