PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO DE

DESTITUCIÓN ESTABLECIDO EN LA LEY DEL ESTATUTO DE LA

FUNCIÓN PÚBLICA
Thairy Daza1

Resumen: La Ley del Estatuto de la Función Pública establece como parte de su régimen
disciplinario un procedimiento administrativo de destitución a través del cual la
Administración ejerce su potestad sancionadora con la finalidad de mantener la disciplina
dentro de la organización administrativa correspondiente y lograr una adecuada prestación del
servicio para la realización efectiva del interés público. Siendo la destitución un acto
administrativo que impone la sanción más grave del régimen disciplinario cuyo contenido es la
disolución de la relación de empleo público entre el funcionario y la Administración, resulta
necesaria la observancia del procedimiento administrativo no solo por cuanto este constituye la
forma típica en que la Administración despliega su actividad, sino como elemento esencial para
la validez del acto. En este sentido, en el ejercicio de su potestad sancionadora, la
Administración debe guiarse por los principios que rigen todo procedimiento, además de
aquellos que lo informan particularmente por su naturaleza.
Palabras clave: Procedimiento – Destitución – Funcionario – Administración – Principio.

SUMARIO. I. Consideraciones generales. II. Procedimiento disciplinario de

destitución. III. Fases del procedimiento. IV. Principios que rigen el procedimiento
disciplinario de destitución. 1. Principio extrínseco al procedimiento. 2. Principios
relativos a las garantías jurídicas de los administrados. 3. Principios que garantizan la
eficacia de la actuación administrativa. V. Tipología del procedimiento disciplinario
de destitución. VI. Sobre el agotamiento de la vía administrativa. VII. Sobre la
prescripción de la falta.

I. CONSIDERACIONES GENERALES

Siguiendo lo expuesto por la profesora HILDEGARD RONDÓN DE

SANSÓ, podemos afirmar que la noción de procedimiento en general
constituye la forma típica en que el Estado ejerce sus funciones jurídicamente
relevantes, es decir, el procedimiento es común a toda función pública; siendo,
desde un punto de vista descriptivo, “la secuencia de actos coordinados para
la obtención de un efecto jurídico específico”2.

1 Abogada de la Universidad Central de Venezuela (2013). Libre ejercicio.

2 Hildegard Rondón de Sansó: El procedimiento administrativo. Editorial Jurídica Venezolana.
Caracas, 1976, p. 16.

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En este sentido, el procedimiento administrativo, específicamente, es el

conjunto de actos, actuaciones y de trámites, mediante los cuales la
Administración despliega su actividad3. Este despliegue de actividad deberá
llevarse a cabo con plena sujeción a la ley, en virtud del principio de legalidad
que informa toda la actividad administrativa.
El procedimiento administrativo que desarrollaremos a continuación es
uno de los procedimientos establecidos en la Ley del Estatuto de la Función
Pública4 como parte del régimen disciplinario que la misma contempla, a
través del cual la Administración ejerce su potestad sancionadora con la
finalidad de mantener la disciplina dentro de la organización administrativa
correspondiente, y así lograr una buena prestación del servicio para la efectiva
realización del interés general.
Este procedimiento disciplinario de destitución, establecido en el artículo
89 eiusdem, tiene como finalidad determinar la responsabilidad del
funcionario en cuanto a la falta cometida que se le atribuye.
Como señala DE PEDRO5, la destitución constituye la sanción
disciplinaria más grave, pues con esta se rompe la relación de empleo público
existente entre el funcionario y la Administración, afectando así la esencia
misma de la carrera administrativa y actuando contra el derecho básico de los
funcionarios de carrera: la estabilidad.
En efecto, de acuerdo con el artículo 30 de la referida ley, los funcionarios
que ocupen cargos de carrera gozan de estabilidad en el desempeño de sus
cargos; razón por la cual solo podrán ser retirados del servicio por las causales
que ella misma prevé.
Así, de conformidad con el numeral 6 del artículo 78 eiusdem, el retiro de
la Administración Pública procederá por estar incurso en causal de
destitución.
La Administración debe determinar de manera efectiva la incursión del
funcionario en alguna de las causales establecidas en el artículo 86 eiusdem,
mediante el procedimiento administrativo disciplinario de destitución
establecido para tal fin en el artículo 89 eiusdem; dentro del cual deberá
comprobarse la responsabilidad del funcionario en relación con los hechos

3 José Ignacio Hernández: Lecciones de procedimiento administrativo. Fundación de Estudios de

Derecho Administrativo. Caracas, 2012, p. 24.
4 Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.483 del 11 de
julio de 2002; reimpresa por error material del ente emisor según Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 del 06 de septiembre de 2002.
5 Antonio de Pedro Fernández: Comentarios a la Ley del Estatuto de la Función Pública. 2da.
edición. 7ma. reimpresión. Vadell Hermanos Editores. Caracas, 2004, p. 89.

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que se le atribuyen; de lo contrario, no podrá aplicarse la sanción de

destitución.
Esta determinación de la culpabilidad debe ser exhaustiva y para ello
resulta necesario seguir el cauce que constituye el procedimiento, en el que la
Administración debe comprobar, más allá de toda duda razonable, la culposa
realización de los cargos imputados. Dicho de otra manera, es la
Administración la que tiene la carga de probar la culpabilidad del funcionario,
y no este demostrar su inocencia. Lo contrario sería asumir como cierta y
válida la presunción de culpabilidad, negando por tanto la presunción de
inocencia consagrada constitucionalmente.
La presunción de inocencia se encuentra consagrada en el numeral 2 del
artículo 49 constitucional: “Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas
las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: […] 2. Toda
persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”. En virtud
de la misma, la carga de probar los hechos constitutivos de cada ilícito
administrativo corresponde a la Administración, sobre la base de una doble
certeza. Por un lado, la de los hechos imputados, y por la otra, la de la
culpabilidad. La carga probatoria pesa sobre la Administración, no existiendo
en principio la carga del funcionario sobre la prueba de su inocencia 6.
Adicionalmente, la Administración en el ejercicio de su potestad
sancionatoria, debe guiarse por el principio de tipicidad, consistente en la
especificación y concreción de las conductas reprochables que son objeto de
sanción. Por otro lado, la imposición de sanciones por parte de autoridades
administrativas presupone la culpabilidad del sujeto sancionado, esto es, la
existencia efectiva de un vínculo de causalidad entre el ilícito administrativo
y el sujeto7.
Dicho lo anterior, a continuación se desarrollará el procedimiento
administrativo disciplinario de destitución establecido en la Ley del Estatuto
de la Función Pública, haciendo referencia a las categorías teóricas
correspondientes.

II. PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO DE DESTITUCIÓN

Tal como lo apuntáramos anteriormente, el procedimiento disciplinario

de destitución establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública se
encuentra establecido en su artículo 89, y deberá seguirse ineludiblemente

6 Alejandro Carrasco: “Comentarios al Régimen Disciplinario en la Ley del Estatuto de la

Función Pública”. Ley del Estatuto de la Función Pública. Editorial Torino. Caracas, 2002, p. 62.
7 A. Carrasco: Comentarios al Régimen Disciplinario en” op. cit., p. 60.

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cuando un funcionario se halle presuntamente incurso en una causal de

destitución.
La disposición desarrolla el procedimiento de la siguiente manera:
a. El funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de
la respectiva unidad, solicitará a la oficina de recursos humanos la
apertura de la averiguación a que hubiere lugar.
b. La oficina de recursos humanos instruirá el respectivo expediente y
determinará los cargos a ser formulados al funcionario o funcionaria
público investigado, si fuere el caso.
c. Una vez cumplido lo establecido en el numeral precedente, la
oficina de recursos humanos notificará al funcionario público
investigado para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho
a la defensa, dejando constancia de ello en el expediente. Si no
pudiere hacerse la notificación personalmente, se entregará la
misma en su residencia y se dejará constancia de la persona, día y
hora en que la recibió. A tal efecto, cuando el funcionario o
funcionaria público ingrese a la Administración Pública deberá
indicar una sede o dirección de su domicilio, la cual subsistirá para
todos los efectos legales ulteriores y en la que se practicarán todas
las notificaciones a que haya lugar. Si resultare impracticable la
notificación en la forma señalada, se publicará un cartel en uno de
los periódicos de mayor circulación de la localidad y, después de
transcurridos cinco días continuos, se dejará constancia del cartel en
el expediente y se tendrá por notificado al funcionario o funcionaria
público.
d. En el quinto día hábil después de haber quedado notificado el
funcionario o funcionaria público, la oficina de recursos humanos le
formulará los cargos a que hubiere lugar. En el lapso de cinco días
hábiles siguientes, el funcionario o funcionaria público consignará
su escrito de descargo.
e. El funcionario o funcionaria público investigado, durante el lapso
previo a la formulación de cargos y dentro del lapso para consignar
su escrito de descargo, tendrá acceso al expediente y podrá solicitar
que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de
la preparación de su defensa, salvo aquellos documentos que
puedan ser considerados como reservados.
f. Concluido el acto de descargo, se abrirá un lapso de cinco días
hábiles para que el investigado o investigada promueva y evacue las
pruebas que considere conveniente.

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g. Dentro de los dos días hábiles siguientes al vencimiento del lapso

de pruebas concedido al funcionario o funcionaria público, se
remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unidad similar
del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la
destitución. A tal fin, la Consultoría Jurídica dispondrá de un lapso
de diez días hábiles.
h. La máxima autoridad del órgano o ente decidirá dentro de los cinco
días hábiles siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y
notificará al funcionario o funcionaria público investigado del
resultado, indicándole en la misma notificación del acto
administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho
acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para
su presentación.
i. De todo lo actuado se dejará constancia escrita en el expediente.

III. FASES DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento administrativo, tal como lo definiéramos al principio,

se presenta como un conjunto de actos y actuaciones a través de los cuales la
Administración despliega su actividad.
Tal como puede observarse en este procedimiento, hay una cierta
secuencia de los actos que, si bien no se presentan cerradas ni con carácter
preclusivo, por cuanto la noción misma de procedimiento administrativo
rechaza la rigidez que es norma del proceso8, refleja la posibilidad de agrupar
ciertos actos en fases claramente identificables: fase de apertura o inicio, fase
de sustanciación o instrucción, fase de terminación o decisión y fase de
eficacia.
La fase de apertura es aquella en la que se inicia el procedimiento, en
nuestro caso, comprende la solicitud de apertura de la averiguación
administrativa, la efectiva apertura del mismo por parte de la Oficina de
Recursos Humanos y la notificación por parte de esta Oficina al funcionario
investigado.
La fase de sustanciación comprende la instrucción del expediente,
formulación de cargos, presentación de descargos, lapso probatorio y
dictamen jurídico.
La fase de terminación o decisión la constituye la emisión del acto
definitivo por parte de la máxima autoridad del órgano o ente.

8 H. Rondón de S.: El procedimiento administrativo… op. cit., p. 39.

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La fase de eficacia comprende la efectiva y correcta notificación del acto,

a partir del cual el mismo producirá sus respectivos efectos jurídicos.
Finalmente, según jurisprudencia de las Cortes de lo Contencioso
Administrativo (Sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, N° 00950, 14-07-2010, caso: Manuel Vásquez Ramírez vs.
Instituto Autónomo Policía del estado Miranda), la Administración, antes de
acordar iniciar el procedimiento disciplinario, puede determinar de manera
preliminar, con la realización de actuaciones previas, si efectivamente existen
indicios o circunstancias que ameriten iniciar dicho procedimiento. Si es así,
entonces podríamos afirmar que en este procedimiento se verifican cinco
fases, es decir, una más aparte de las cuatro ya mencionadas, y sería una
especie de fase previa al inicio del procedimiento propiamente dicho, en la
que la Administración realizaría las actuaciones pertinentes con el objeto de
determinar si existen verdaderos elementos que reflejen una presunción real
aunque iuris tantum, de que el funcionario pudiera estar incurso en causal de
destitución.

IV. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO

DE DESTITUCIÓN9

1. Principio extrínseco al procedimiento

Principio de legalidad: este es el principio por excelencia, establecido en

el artículo 137 constitucional, según el cual la Constitución y la ley definen las
atribuciones de los órganos del Poder Público, y a estas deben sujetarse las
actividades que realicen.
La legalidad en la base del Estado de Derecho y el presupuesto de la
acción administrativa10. Es necesario entender en sentido amplio la legalidad
a que hace referencia este principio, es decir, como el bloque de legalidad, con
lo cual se hace referencia no solo a la Constitución y a la ley y demás actos de
rango legal, sino también a los actos de rango sublegal.

2. Principios relativos a las garantías jurídicas de los administrados

Principio de “participación intersubjetiva” o principio de contradictorio

administrativo. Se verifica esencialmente en la fase de sustanciación y se
traduce como la posibilidad que tienen los participantes de hacer alegatos,
aportar elementos probatorios, etc.; no se limita a la simple presencia del

9 Seguimos aquí las categorías propuestas por la profesora Hildegard Rondón de Sansó en H.
Rondón de S.: El procedimiento administrativo… op. cit., pp. 79 y ss.
10 Ibíd., p. 80.

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interesado en el mismo ni tampoco a su derecho a ser oído, sino que es la

garantía de una intervención activa, lo cual conlleva a la necesidad de que sea
informado de manera oportuna y preventiva del desarrollo de las fases, de
que está capacitado para acceder al expediente y obtener las copias necesarias
para su defensa11.
Principio de publicidad: garantía del administrado en el procedimiento,
que se hace efectiva cuando tiene acceso al expediente y a todas las
actuaciones administrativas, lo que en definitiva permitirá que pueda
defenderse realmente. Los participantes en el procedimiento deben tener
acceso a las cuestiones que en el mismo se debate 12.
Principio de imparcialidad: En efecto, en este procedimiento se verifica
especialmente este principio, pues la participación de distintos funcionarios
de unidades administrativas diferentes, permiten que el acto definitivo se
dicte con la mayor imparcialidad posible. El funcionario que solicita la
apertura del procedimiento no es el mismo que tiene la competencia para
ordenar su apertura e instrucción; de igual manera, la participación de la
consultoría jurídica o de la unidad similar del órgano con la finalidad de velar
por el cumplimiento del procedimiento legalmente establecido y opinar sobre
la procedencia o no de la sanción de destitución, le da cierto equilibrio al
mismo, siendo, por último, la autoridad máxima del órgano quien tiene la
competencia de dictar el acto definitivo; con lo cual pareciera lograrse un buen
grado de imparcialidad en este procedimiento.

3. Principios que garantizan la eficacia de la actuación

administrativa

Principio de la flexibilidad probatoria: este principio es propio de la

naturaleza del procedimiento administrativo que rechaza la rigidez y el
hermetismo del proceso en materia de pruebas y se traduce, por un lado, en
la libertad de prueba que tienen los interesados que participan en el
procedimiento de aportar los elementos probatorios, cualquiera que estos
sean, que consideren pertinentes para la valoración de sus intereses y, por
otro, en la verdad material a la que se encuentra sujeta la Administración, en
virtud de la cual esta debe determinar el estado real y efectivo de los hechos 13.
Principio de actuación de oficio o inquisitivo: La Administración inicia
de oficio el procedimiento. Asimismo, en virtud de este principio, debe buscar
los elementos necesarios para informar su juicio y en general velar por la

11 Ibíd., p. 83.
12 Ibíd., p. 90.
13 Ibíd., p. 97.

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corrección y eficacia del procedimiento y de los actos realizados durante el

mismo14.

V. TIPOLOGÍA DEL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO DE

DESTITUCIÓN15

De acuerdo con el efecto del acto es constitutivo, pues extingue una

situación jurídica subjetiva. El acto de destitución hace cesar la condición de
funcionario que se poseía.
De acuerdo con el grado de su formación es de primer grado, pues este
procedimiento tiende a la formación original, es decir, por primera vez, de un
acto administrativo.
De acuerdo con la esfera en la cual se desarrolla es interno, pues es dentro
del ámbito de un solo ente.
De acuerdo con el ámbito del acto es individual, pues el destinatario del
acto es un sujeto perfectamente identificado, afectando directamente su esfera
jurídico-subjetiva de derechos.
De acuerdo con la exigibilidad del procedimiento es necesario, pues en
los procedimientos disciplinarios existe una mayor fijeza del número de los
elementos que lo integran y del orden de sucesión de los mismos, por cuanto
esto constituye per se una garantía para el funcionario; sin embargo, aún en
estos casos no existe la posibilidad de que el procedimiento mantenga una
total rigidez pues tal característica no es propia de la naturaleza misma del
procedimiento administrativo.
De acuerdo con el rango de aplicación es un procedimiento legal, pues el
presente procedimiento está establecido en una norma de rango legal, esto es,
la Ley del Estatuto de la Función Pública.
De acuerdo con su estructura es complejo-divergente, pues el
procedimiento disciplinario de destitución está formado por más de dos actos
administrativos. El acto definitivo constituye, además, un presupuesto
procedimental de una pluralidad.

VI. SOBRE EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

El acto de destitución que concluye este procedimiento disciplinario es

un acto de carácter particular dictado en ejecución de la Ley del Estatuto de la

14 Ibíd., p. 98.
15 Seguimos, asimismo, la tipología de los procedimientos administrativos propuesta por la
profesora Hildegard Rondón de Sansó en Ibíd., pp. 41 y ss.

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Función de la Pública, por lo cual, según el artículo 92 eiusdem, agota la vía

administrativa. En consecuencia, contra dicho acto solo podrá ser ejercido el
recurso contencioso administrativo funcionarial. Por tal razón, carece de
sentido discutir en este caso si es aplicable el régimen de los recursos
administrativos que establece la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.

VII. SOBRE LA PRESCRIPCIÓN DE LA FALTA

El artículo 88 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señala que las

faltas de los funcionarios sancionadas con la destitución, prescribirán a los
ocho meses a partir del momento en que el funcionario de mayor jerarquía
dentro de la respectiva unidad tuvo conocimiento, y no hubiere solicitado la
apertura de la correspondiente averiguación administrativa.
Al respecto, ha sostenido la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo16 que:
[…] la prescripción solamente opera por la no apertura del procedimiento
administrativo antes del lapso establecido de ocho meses desde que se tuvo
conocimiento [de la falta]; la normativa que estipula la misma, no establece
supuesto alguno para que opere la prescripción una vez instaurado el
procedimiento disciplinario dentro del lapso establecido en la ley o por la
extensión excesiva en la sustanciación del mismo.
[…] no puede aplicarse por analogía la figura de la prescripción, ello en virtud de
que siendo el norte del procedimiento disciplinario en sede administrativa la
verdad real material en defensa del interés general, puesto que los investigados
en dichos procedimientos son funcionarios al servicio del Estado, por lo que su
conducta deshonesta, desobediente, inmoral, negligente, sancionadas en la Ley
del Estatuto de la Función Pública de forma directa o indirecta afectaría los
intereses del Estado, en consecuencia, el interés colectivo, ya sea desde el punto
de vista patrimonial y/o moral.

16 Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, N° 001955, 29-10-2013,

revisada en la Revista de Derecho Funcionarial. N° 10. Fundación Estudios de Derecho
Administrativo. Caracas, 2013, p. 142.

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