Carpeta de Finanzas Públicas
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Unidad I
MARCO CONCEPTUAL
Esta política fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los más relevantes
son los siguientes:
a) satisfacción de las necesidades sociales: ciertas necesidades
sociales se satisfacen con bienes públicos que tienen características que
los diferencian de los bienes privados. Mientras estos últimos pueden
ser provistos por el sistema de mercado (productores privados que
ofrecen consumidores privados que demandan), los bienes públicos (o
sea, aquellos que satisfacen necesidades sociales) tienen
características tales que el sistema de mercado no podría proveerlo.
b) correcciones en la asignación de recursos: los bienes privados
pueden ser provistos a través del mecanismo de mercado, pero debido a
ciertas imperfecciones (monopolios, costos decrecientes,
externalidades) el libre juego del mercado no producirá el óptimo
económico. En estos casos, la intervención del Estado se propone, sea
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En consecuencia, definimos a las Finanzas Públicas como la disciplina que tiene por
objeto de estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos políticos,
económicos, sociales y administrativos.
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• La economía financiera
Estudia y analiza los efectos económicos que se producen como
consecuencia de la aplicación de una determinada política financiera. Tanto en
lo que se refiere a los fines de ella, como también a los medios o recursos
empleados para financiar aquellos, o sea, la repercusión que tienen en la
actividad económica las detracciones de parte de riqueza que se producen a
favor del Estado.
• La sociología financiera
Tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenómeno financiero, o
sea, las innegables implicancias sociológicas que tiene la actividad financiera
del Estado.
A pesar de que las finanzas públicas, como cualquier otra disciplina, están
obviamente relacionadas con las demás ciencias, su elaboración depende, en
gran medida, del concurso de aportes que le brindan siguientes ciencias:
• Economía
Existe una doble relación. En lo que se refiere a la relación histórica, los
primeros estudios y análisis con respecto a la actividad financiera del Estado
fueron realizados por los grandes economistas de la escuela clásica. Pero,
además, y a medida que se acentúan los postulados de una política
intervencionista por parte del Estado, la vinculación entre las finanzas públicas
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• Política
La intervención del Estado moderno no se limita a la esfera propia de la
actividad económica, sino que puede hallársela, además, en los terrenos social,
cultural e incluso familiar. En otras palabras, el Estado interviene no sólo en
procura del desarrollo económico, sino buscando el desarrollo general de la
comunidad.
Todo eso trae aparejado un notable incremento de la actividad financiera.
Además, esas medidas financieras son formas particulares de la autoridad
pública, disposiciones especiales del poder del Estado, poder y autoridad que
constituyen el objeto mismo de la ciencia política.
• Derecho
El derecho constitucional y el derecho político son dos ramas de las ciencias
jurídicas que concurren con aportes tan valiosos, para las finanzas públicas,
como lo son la estructura del Estado, la división de sus poderes y un conjunto
de importantísimas normas positivas sobre la actividad financiera.
Otro tanto ocurre con el derecho administrativo, materia que se elaboró en
torno de la noción de servicio público. Además, se encargó de distinguir este
concepto de los de función pública y monopolio estatal.
Por otra parte, la ciencia de las finanzas públicas exige también la
colaboración del derecho privado, desde el momento en que las relaciones
originadas en la explotación, por parte del Estado, tanto de sus bienes
patrimoniales como de sus empresas, están gobernadas, en la mayoría de los
casos, por normas de dicha disciplina jurídica.
• Estadística
La mayor parte de las investigaciones de las finanzas públicas deben
necesariamente estar fundamentadas en los datos numéricos proporcionados
por la estadística.
• Otras disciplinas
Las finanzas públicas se relacionan con la psicología puesto que aquellas
están en relación directa con el pueblo y muchos de sus problemas dependen
de la conducta humana. Y con la sociología, ya que se observa la repercusión
social que tiene la actividad del Estado.
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Surgió una nueva concepción del Estado como ente, máximo ostentador de
poder. Coincidiendo con esas nuevas concepciones de soberanía del
monarca, se desarrollaron formidablemente las poblaciones urbanas, en
detrimento de las sociedades agrícolas del feudalismo, y creció el comercio con
una fuerza hasta entonces desconocida, como consecuencia de las
explotaciones y descubrimientos de navegantes.
Todo ello dio lugar a la aparición del Estado-nación como centro de poder, lo
cual originó la jerarquización de los reyes.
Comenzaron a ser aplicados postulados o reglas económicas y financieras,
que si bien no constituyeron la piedra fundamental de la ciencia económica ni
de las finanzas públicas, sí tuvieron el mérito de hacer resaltar la importancia
de la actividad pública financiera. Nos referimos al mercantilismo y el
cameralismo. Conforme a tales principios, el principal objetivo de la política
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productividad y ética social. Así nació una nueva ciencia: la de las finanzas
públicas.
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pueden ser cumplidas por el Estado, el cual no puede, por otra parte,
delegarlas a particulares)
• por ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder
público.
• porque tiende a satisfacer el interés público, que debe ser entendido
como el conjunto de todos aquellos intereses comunes y fundamentales
a todos los miembros de la comunidad jurídicamente organizada.
Cuando el Estado cumple con su cometido se dice que está prestando
servicios públicos esenciales. Pero además de éstos, el Estado puede tomar a
su cargo otros servicios que también atañen al interés público, sea por razones
inherentes a una mejor convivencia (comunicaciones, transportes, instrucción
pública, etc.) o por motivos que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses
particulares (vivienda, alimentación, etc.).
Ambas clases de servicios son agrupados bajo la denominación de servicios
públicos. En consecuencia, tantos los servicios públicos esenciales como los
servicios públicos son atendidos por el Estado. La diferencia radica en que los
primeros deben ser inexcusablemente prestados de manera directa por el
Estado, mientras que los segundos pueden ser también atendidos en forma
directa por aquel, o bien indirectamente mediante la intervención de
particulares intermediarios o concesionarios, bajo el control del Estado.
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La actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado. Cabe deducir que
dicha actividad responde a los fines políticos del Estado, depende de sus
decisiones y éstas a su vez dependen del tipo de Estado y de las fuerzas
políticas y socio-económicas que ejercen el poder del Estado.
El Estado para cumplir con sus fines requiere de la realización de actos
administrativos y de gestión que infieren una actividad económica-financiera y,
por tal razón, a cada Estado le corresponde una hacienda. La hacienda pública
se origina en la necesidad de satisfacer necesidades colectivas.
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Bibliografía
•
Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”.
Editorial Desalma. Marzo de 1.985.
• Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD
FINANCIERA”. Editorial Contabilidad Moderna.
• Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da.
Edición
Unidad II
ANÁLISIS DE LAS NECESIDADES HUMANAS, PÚBLICAS Y PRIVADAS
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duda acerca de cuáles servicios debían ser satisfechos por los propios
particulares en forma individual y cuáles por el Estado.
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Consecuentemente, también los bienes y servicios públicos son tales por ser
considerados como propios por el Estado y por él producidos o concedidos a
particulares y no son producidos por el Estado por ser públicos.
Estos servicios públicos pueden ser divisibles o indivisibles, como ya vimos
en la UNIDAD I, punto e).
Bibliografía
Unidad III
DESCRIPCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
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El tipo de bien que producen las Empresas Públicas -a igual que las
Empresas Privadas- es el que en Finanzas Públicas se denomina como “bien
privado” que, tiene tales características:
• consumo individual o rivalidad en el consumo: significa la situación en que
una unidad adicional consumida por una persona implica restar una unidad
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a) Administración Central
1.- Administración
Nacional b) Organismos descentralizados
Sector (incluye instituciones de la
Con carácter Público seguridad social).
obligatorio Nacional
(artículo 80) 2.- Empresas y Soc.
del Estado
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Las Finanzas Fiscales son las que tienen por objeto obtener ingresos para
financiar gastos. Las Finanzas Cuasi-Fiscales, en cambio, tienen objetivos
más amplios, como por ejemplo, favorecer determinada región a través de
subsidios o extensiones impositivas, entre otras.
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3c. Tamaño del sector público. Alternativas para la medición del tamaño
del sector público
por lo tanto, trabajar únicamente con los llamados gastos exhaustivos, es decir,
aquellos que tienen como contrapartida flujos de bienes o de factores
productivos reales, y que por lo tanto al ser utilizados por el sector público
dejan de estar a disposición del sector privado. Si se incluyen las Empresas
Públicas, en el numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto
corrientes como de capital) de las mismas.
Si bien es el más utilizado, este coeficiente adolece de varios inconvenientes.
El más importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el
numerador y el denominador, que lleva a que el coeficiente no sea
representativo de la participación del sector público en la economía global. Ello
debido a que la aplicación de igual definición para medir el tamaño del sector
privado arrojaría un coeficiente cuya suma con el del tamaño del sector público
sería superior a la unidad: el gasto total (en el sector público y en el sector
privado) es superior al PBI pues incluye transacciones intermedias que se
cancelan con el cálculo del PBI.
e) Presión tributaria
Recaudaciones Tributarias
PBI
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Puede observarse que las funciones atribuidas son amplias, así como los
instrumentos previstos para alcanzar los objetos señalados, especialmente los
fiscales.
En cuanto a los recursos del Estado Nacional, las fuentes están enumeradas
en el siguiente artículo:
- Art. 4. El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos
del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y
exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional; de la
renta de Correos; de las demás contribuciones que equitativa y
proporcionalmente a la población imponga el Congreso general, y de los
empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para
urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional.
En tanto, que la CN también se refiere a los tributos y al uso del crédito
público en los siguientes artículos:
- Art. 16. (…). Todos sus habitantes son iguales ante la ley (…). La igualdad es
la base del impuesto y de las cargas públicas.
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- Art. 121. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado
por pactos especiales al tiempo de su incorporación.
- Art. 122. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen
sus gobernantes, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin
intervención del Gobierno federal.
El presupuesto es una ley, por lo tanto, sigue el mismo proceso que las
demás leyes.
- Art. 77. Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del
Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder
Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución. (…)
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Como toda ley (art.75 inc.8 CN: corresponde al Congreso fijar anualmente el
presupuesto de gastos de administración de la Nación), la aprobación del
presupuesto sigue las normas de los artículos 78 a 84 de la CN. En el caso
más simple:
- Art. 78. Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para
su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo
de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga
como ley.
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- CN artículo 85. El control externo del sector público nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia
del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación
general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de
la Auditoria General de la Nación.
Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional
(…) tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la
actividad de la administración pública centralizada y descentralizada (…).
Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las
cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
Bibliografía
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El gasto público no sólo debe ser estudiado como causa de los ingresos
requeridos para satisfacer las necesidades públicas. La evolución del concepto
demuestra que el gasto público, por sí sólo y con prescindencia de la
financiación de servicios públicos, significa un importante factor de
redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización
económica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva
sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro
y la inversión.
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Este tipo de clasificación resulta útil y necesaria para varias etapas del ciclo
presupuestario:
- en la etapa de preparación del presupuesto, el responsable de cada organismo es
el que está en mejores condiciones de preparar el proyecto de presupuesto del
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Ejemplo I
Ejemplo II
Otro ejemplo podría ser el referido a la diferencia entre la compra de leche para dar
a los niños de las escuelas (gasto de consumo) y el subsidio pagado a las empresas
productoras de leche a fin que abaraten el precio de venta a los consumidores (gasto
de transferencia). El primero significa una absorción por parte del Estado de recursos
reales que quedan disminuidos para el sector privado -menos litros de leche-
mientras que el segundo implica una mera redistribución dentro del sector privado -
quienes pagan los impuestos que financian los subsidios disminuyen sus ingresos
para favorecer el consumo de leche posibilitado por un precio de venta más reducido-
.
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• Aparentes
Son las variaciones en el valor de la moneda, concretamente la depreciación
de la mayoría de los signos monetarios observada en la generalidad de los
países, y las nuevas técnicas de elaboración presupuestaria, dado que los
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• Relativas
Aquellas que si bien no pueden ser clasificadas estrictamente como
aparentes, tampoco son reales. Dentro de esta categoría se menciona el
aumento de la población, de la producción o de la renta nacional, como
también los casos especiales de extensión de las fronteras de una nación por
anexión de territorio.
• Reales
Aquí se agrupa el incremento de los gastos militares producido por las
tensiones internacionales, el aumento internacional del costo de los bienes y
servicios en los cuales ha influido el alto grado de progreso técnico alcanzado,
la expansión de las actividades del Estado y la diariamente creciente
burocracia.
Ninguna Nación puede disfrutar de más de lo que produce, lo cual nos lleva
al problema de los límites. Parece imposible establecer límites a priori a los
gastos públicos; ello se debe a que según la realidad demuestra, no se trata de
un problema que pueda ser resuelto mediante análisis económico, porque en
definitiva, se trata de una cuestión de naturaleza política.
Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas rígidas de
limitación estableciendo, por ejemplo, determinada proporción del gasto en
relación con la renta nacional o el producto bruto interno. No obstante, ése ha
sido el método elegido en la Argentina por la ley 25.112 de “solvencia fiscal”,
que debió ser reformulada a partir del primer período de su vigencia.
Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta
a aquel límite en que la ventaja social que brindan se compensa con los
inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso de los particulares.
Se ha elaborado un concepto, que se ha dado en llamar de la utilidad social
máxima y que puede enunciarse así: el Estado deberá ampliar sus gastos
hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas erogaciones se
vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente
de las exacciones públicas.
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Bibliografía
Unidad V
RECURSOS PUBLICOS
El ejemplo típico son las donaciones de los particulares. Pero también puede
ser que un Estado envíe recursos no retornables a las provincias, o bien, que
un Estado ayude con recursos a otro/s Estados/s.
• Recursos tributarios
ser aceptado por los particulares, porque no es sino una manifestación del
poder de imperio de aquél o, conforme al lenguaje financiero, del poder
tributario. Consecuentemente, esas detracciones son prestaciones
exigidas coactivamente por el Estado en ejercicio de su poder tributario;
3) las detracciones de parte de la riqueza de los particulares que exige el
Estado, sólo pueden tener lugar por mandatos legales. Es decir, esa
prestación exigida por el Estado no es, para los particulares, sino una
obligación ex lege concretamente de derecho público, dado que tiene
como fundamento el poder de imperio de aquél. Esta tercera
característica, de neto carácter jurídico, es muy importante, puesto que
echa por tierra todas las viejas doctrinas privatistas;
4) Finalmente, desde el establecimiento del Estado de derecho los recursos
tributarios tienen característica fundamental: la única y excluyente
finalidad de promover el bienestar general. Este último rasgo los distingue
también radicalmente de aquellas contribuciones exigidas, en otras
épocas, en beneficio de una determinada clase o de quien ejercía el
gobierno. Si no respondiesen a ese fin de interés público, en nuestro
régimen republicano los tributos no sólo serían ilegítimos, sino que
además caerían en el despojo.
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1) privado 1) tasa
- Tasas
Son el medio de financiación de aquellos servicios públicos divisibles, de
demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas o
colectivas. Se materializa mediante un conjunto de prestaciones que a pesar de
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- Contribuciones especiales
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- Impuestos
El impuesto es el medio de financiación de servicios públicos indivisibles, de
demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas, sean
primarias o secundarias. Se trata de una obligación establecida por el Estado
sobre cada contribuyente sin que exista ninguna contrapartida por parte del
Estado respecto a los beneficios que reciba el contribuyente por los gastos
públicos financiados con dichos impuestos. Los gastos benefician a la
comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no
contribuyentes. Estos tributos no tienen, por lo común, una afectación especial.
Los impuestos ingresan, pues, al Tesoro público como recursos corrientes o
rentas generales del Estado, y están primordialmente destinados a la atención
de todas aquellas erogaciones que derivan del normal desenvolvimiento de los
servicios.
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Otra clasificación de los impuestos es la que los agrupa en las dos categorías
de impuestos generales y especiales. Llámanse generales a los impuestos que
gravan todas las manifestaciones de la riqueza de una determinada naturaleza,
sea en forma personal o real. En cambio, se consideran especiales los
impuestos que gravan sólo una determinada especie de manifestación de la
riqueza, dejando libres de tributo a las demás especies de la misma naturaleza.
Por ejemplo, son generales los impuestos sobre las ventas de bienes y
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Estructura de un impuesto
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particulares. Cuando se pagan los intereses sobre la deuda pública son gastos
corrientes (gastos de transferencias) y cuando se pagan amortizaciones son
gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el patrimonio del
Estado por disminución de su pasivo, pero compensado con disminución de
activos financieros en poder de los particulares. También pueden recurrir a
instituciones del mercado financiero, nacionales e internacionales, y su uso,
constituye lo que se denomina la “deuda pública” o “endeudamiento público”.
• Emisión monetaria
Su utilización como recurso fiscal, se trata, a diferencia del uso del crédito
público, de un recurso no auténtico o no genuino para financiar el gasto público
o déficit presupuestario. Esta fuente de ingresos se denomina ejercicio del
“señoreaje”, que significa la facultad del Gobierno para obtener recursos
mediante su derecho a crear dinero.
Es una alternativa para el financiamiento del gasto público a través del Banco
Central que pueden adquirir activos de distintos tipos (títulos, letras, bonos,
etc.) del Estado y a la vez, efectúan emisión monetaria, poniendo en
funcionamiento los mecanismos de creación del dinero bancario, con una
diferencia importante con respecto a los tributos y al uso del crédito público, en
que en éstos recursos hay una transferencia de medios de pagos del sector
privado al sector público, en cambio, en la emisión monetaria, el Estado se
provee directamente de dinero legal y con ello incrementa los medios de pago.
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Tanto el empréstito interno como externo están referidos ambos al lugar que
escoge el Estado para su emisión. Por lógica, lo ideal es la emisión en el
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mercado interno, pues obtiene de éste parte de las rentas excedentes y resulta
de consecuencias más previsibles para cubrir la carga de la deuda. Se emite y
se cumple en el país, y su régimen está determinado por una legislación
interior. En cambio, al empréstito externo llegamos cuando no existe ahorro
disponible en el mercado interior o existe una necesidad de divisas que hace
indispensable su contratación.
Además de los recursos tributarios y los recursos provenientes del uso del
crédito público, el Estado cuenta con otras fuentes de recursos que veremos a
continuación.
Monopolios fiscales
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Recursos gratuitos
Recursos monetarios
Los dos primeros niveles de Gobierno cuentan con poderes reglados por las
respectivas Constituciones (Nacional y Provinciales), en tanto que los otros dos
niveles se estructuran por normas legales derivadas (la Municipalidad de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires dentro de la esfera del Gobierno Nacional y
los Municipios de Provincias dentro de las del respectivo Gobierno Provincial).
Estabilización económica
• Responsabilidad fiscal
Por este concepto se entiende la circunstancia de que el mismo gobierno que
decide el monto y composición de las erogaciones, simultáneamente deba
afrontar las consecuencias políticas de dicha decisión a través de la fijación de
tributos de la magnitud de las erogaciones aprobadas.
• Costo de recaudación
Se trata de minimizar el costo de recaudación del conjunto de gobiernos,
incluyendo:
a) los costos de recaudación propiamente dicho incurridos por los fiscos
(personal, edificios, instrumental, formularios, etc.), y;
b) los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias (incluyendo tiempo, asesoramiento, llenado de
formularios, requerimientos contables especiales, etc.).
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fiscal”, o sea, la diferencia entre los beneficios del gasto público recibidos por
cada residente de un área y las contribuciones aportadas por él.
La falta de equidad territorial horizontal, además del problema político que
origina, significa consecuencias indeseables desde el punto de vista
económico:
a) en el caso de personas, puede inducir a migraciones desde zonas de
alta presión tributaria hacia “oasis fiscales”;
b) en el caso de empresas, puede inducir a la relocalización de plantes
productivas o a la adopción de cambios en los métodos de producción o
de comercialización.
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Los otros dos criterios utilizados arrojan resultados similares: tanto las
guerras tributarias ante gobiernos locales como la traslación territorial de
la carga tributaria local a otras jurisdicciones son posibles con los tres
primeros métodos, y en cambio pueden evitarse con los dos últimos métodos.
Sistema de Coparticipación
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Por otra parte, el inciso 3° del artículo 75 CN, permite que el Congreso de la
Nación establezca impuestos con afectación específica, aunque por tiempo
determinado, a recursos coparticipables. La disposición deja margen para
admitir que ello está referido a afectar recursos a fines específicos con
posibilidad al mismo tiempo de ser coparticipados; por ejemplo, para financiar
regímenes previsionales de la Nación y de las provincias.
• Equidad
El criterio de equidad que exige la Constitución ha sido interpretado
jurídicamente como justificando el carácter devolutivo, es decir, el reparto de la
recaudación en función de la magnitud de los recursos que los contribuyentes
de cada jurisdicción hubieren contribuido a generar. El principio de equidad, no
deja de tener problemas importantes de implementación, debido a la distinta
localización geográfica de los hechos y bases imponibles y de domicilio legal
de los contribuyentes, al tiempo de no contemplar los problemas de traslación e
incidencia tributaria. No obstante, la intencionalidad debería ser dimensionar el
reparto de manera que el mismo contemple algún parámetro de potencial
tributario jurisdiccional a nivel de percusión. También el punto podría resolverse
dimensionando la necesidad fiscal relativa de los gobiernos, la que estará
ligada en cierta medida al nivel de ingreso medio de la jurisdicción. Finalmente,
la cuestión puede interpretarse como aludiendo simplemente al domicilio legal
de los contribuyentes, en cuyo caso no interesaría donde está radicada la base
imponible sustento de la recaudación. En este último caso, la única dificultad es
establecer el momento del ejercicio fiscal en que debería constatarse o
computarse tal domicilio legal.
• Solidaridad
La Constitución establece que el acuerdo debe ser solidario. Este principio ha
sido asimilado al criterio de redistribución territorial de los recursos, es decir, el
criterio opuesto que exige el principio de equidad.
Un punto importante que suele ser resaltado por los expertos de federalismo
fiscal, es que el reparto territorial de las rentas fiscales no debe ligarse al
objetivo de redistribución personal del ingreso. La redistribución territorial debe
justificarse en los diferenciales de bases tributarias y recursos naturales
disponibles en las jurisdicciones provinciales.
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• Sumas fijas
El prorrateo mediante sumas fijas, implica un método simple. Su ventaja es
que la transferencia no tendría el contenido cíclico que generan los sistemas
que las vinculan con la recaudación, que trasmiten las oscilaciones al
financiamiento local. Sin embargo, los montos se determinarían mediante un
mecanismo de negociación política, donde probablemente se convaliden
situaciones de hecho, se de preponderancia al poder relativo de los gobiernos
subnacionales en cuanto a su identidad política con el gobierno federal y no se
explicite razón objetiva alguna de sus dimensionamiento.
Los recursos totales asignables a los gobiernos subnacionales resultarían
rígidos y ellos no coincidirían necesariamente con la sumatoria de los montos
que los contribuyentes de las distintas jurisdicciones efectivamente hubieren
tributado (neto de la participación federal).
Si las necesidades de financiamiento varían en el mediano plazo, es probable
que las sumas fijas deban renegociarse cuando se adviertan cambios
importantes en las brechas fiscales de las distintas provincias. De igual
manera, el mantenimiento de sumas fijas en las transferencias, puede resultar
inconsistente con caídas importantes en la recaudación global y/o cambios en
las necesidades de financiamiento del gasto público federal.
El método, por lo tanto, ubica el “riesgo tributario” en cabeza del gobierno
federal. Si los rendimientos tributarios superan las sumas pactadas, entonces
los excedentes implicarán un relajamiento de la restricción financiera del
gobierno federal. Por el contrario, ante caídas en los rendimientos tributarios, el
gobierno federal se verá en una situación de fuerte restricción financiera. El
gobierno federal, en estos casos, deberá decidir sobre cambios en la presión
tributaria global o bien, recurrir al uso del crédito para nivelar las finanzas
públicas.
• Porcentajes fijos
El prorrateo en base a porcentajes fijos implica un esquema de asignación de
fondos ligado a los rendimientos tributarios efectivos, circunstancia que no
genera el problema de excedentes o faltantes en relación al total recaudado. El
inconveniente es que, a igual que en el método de sumas fijas, se tenderá a
convalidar situaciones de hecho, donde los gobiernos más austeros resultarán
perdidosos.
Sin embargo, la mayor crítica a este método es que los porcentajes fijos
aplicados a una base cambiante, habrán de generar recursos en exceso o en
defecto (dependiendo del ciclo económico) que no guardan relación con las
necesidades genuinas de financiamiento del gasto público, tanto a nivel local o
subnacional como a nivel federal. En todo caso, el método genera recursos en
forma procíclica alentando a los distintos niveles de gobierno a dimensionar
tamaños de gasto público también procíclicos.
• En base a fórmulas
Este constituye probablemente el método más usual empleado en los
sistemas de coparticipación impositiva. La definición de la fórmula constituye un
método de múltiples posibles resultados, dependiendo del conjunto de
indicadores o variables utilizadas en la misma.
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Bibliografía
Unidad VI
EL SISTEMA TRIBUTARIO Y SUS EFECTOS
claras y precisas tanto para el contribuyente como para cualquier otra persona,
sin necesidad de pedir asesoramiento.
• Principio de economicidad
Los tributos deben ser recaudados en forma tal que siempre provoquen el
mínimo costo de recaudación. Cuando Smith lo diseña estaba pensando en el
costo de la burocracia.
• Principio de legalidad
No hay tributo sin ley, así lo establecen el artículo 4° “…contribuciones que
imponga el Congreso General…” y el artículo 17 “…Sólo el Congreso impone
las contribuciones que se expresan en el artículo 4…”.
También el artículo 99 -El presidente de la Nación tiene las siguientes
atribuciones-, inciso 2° “Expide las instrucciones y reglamentos que sean
necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar
su espíritu con excepciones reglamentarias.”
En el aspecto geográfico, la jurisprudencia brinda legalidad dentro de una
zona determinada.
No hay tributos sin representación del soberano. La potestad, poder o
facultad reposa en el Poder Legislativo, nacional o provincial, y es indelegable
al Poder Ejecutivo.
La ley que diseña el tributo debe contener todos los elementos que definen el
tributo: materia imponible, hecho (referido al momento donde nace la relación
jurídica, el derecho de cobro y la obligación de pago; es un concepto distinto
del vencimiento), sujetos (contribuyente obligado frente a un recaudador), y los
valores imponibles, sean alícuotas (monto a pagar) o bases imponibles
(porcentaje sobre una base determinada).
Inicialmente se interpretaba la “literalidad”, hoy la “letra y espíritu”, es decir,
no sólo lo que dice el legislador sino también lo que quiso decir. No se acepta
la analogía (un tributo no se puede aplicar por analogía si no está claramente
expresado). Además, se discute la irretroactividad y los incentivos tributarios.
Por último, se tiene en cuenta la inderogabilidad, es decir, no se permite el
acuerdo de partes que invalide o anule la ley, ya sea entre particulares o entre
el Estado y un particular.
• Principio de no confiscatoriedad
El artículo 17 establece: “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la
Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley.
La expropiación (privación de una propiedad, para uso público y tras la
indemnización correspondiente) por causa de utilidad pública, debe ser
calificada por ley y previamente indemnizada. La confiscación (apropiación total
o parcial por parte del Estado de los bienes en particular, sin motivo razonable
ni indemnización) de bienes queda borrada para siempre del Código Penal
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• Principio de equidad
Equitativo es sinónimo de justo. Está relacionado con el principio de igualdad.
El artículo 4° habla de “contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la
población imponga el Congreso General”.
• Principio de proporcionalidad
Se encuentra reflejado en la CN en el artículo 4° citado en el principio
anterior. Establece que a mayor materia imponible, mayor tributo. En nuestro
país, no ha sido traba para aplicar alícuotas progresivas.
• Principio de igualdad
En Europa es un simple enunciado. En Argentina, es un límite que puede
llevar a que el Poder Judicial invalide el tributo.
El artículo 16 establece: “…Todos sus habitantes son iguales ante la ley. La
igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.”
Uno de los problemas más arduos que ha debido enfrentar la ciencia de las
finanzas públicas es el de determinar en qué grado o en qué medida cada
persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, al logro del bienestar
social.
Si este difícil interrogante le es planteado a cualquier ciudadano, la respuesta
obligada será que cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos,
en una proporción justa o equitativa. Esa contestación natural y lógica
representa el consenso general y, por otra parte, está jurídicamente avalada
por las normas constitucionales de prácticamente todos los países.
El nudo del problema queda circunscrito, entonces, a conocer qué significado
debe atribuírsele a los términos equidad o justicia tributaria.
Sobre ellos no podemos enunciar juicios de existencia, sino juicios de valor,
los cuales deben partir de ese consenso general, y ser interpretados tanto por
quienes formulan las leyes positivas como por quienes tienen a su cargo la
interpretación oficial de éstas, es decir, la jurisprudencia.
La equidad tributaria ha sido interpretada no como igualdad matemática, sino
que consiste en un trato igual para circunstancias iguales y en un trato desigual
ante circunstancias desiguales. En materia impositiva, ese principio se
cumple cuando en condiciones análogas se impone gravámenes iguales a
los contribuyentes.
Este concepto tiene su complemento en la posibilidad de establecer
categorías o distingos que cumplan con el requisito de la razonabilidad. Al
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establecer la igualdad como base del impuesto, lo que estatuye aquella regla
es la obligación de igualar a todas las personas o instituciones afectadas por un
impuesto, dentro de la categoría, grupo o clasificación que les corresponde,
evitando distinciones arbitrarias.
Esas premisas son fuente de otros varios interrogantes. Se debe determinar
cuándo hay circunstancias iguales y, análogamente, establecer una regla o
norma que permita determinar con razonabilidad cuándo hay circunstancias
desiguales. Estas cuestiones fundamentales han sido objeto de numerosos
estudios, dentro de los cuales se han destacado:
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1) rentas:: se admite que existen una relación adecuada entre las rentas,
réditos o utilidades obtenidas en determinado período y el nivel de vida.
A mayores rentas, mejor nivel de vida, y viceversa.
2) patrimonio:: por ser una fuente productora de rentas, es utilizado entre
nosotros para la aplicación de tributos tales como el impuesto territorial,
el impuesto a los automotores, etc.
3) consumos:: la realización de una mayor cantidad de gastos o consumos
presupone un mayor nivel de vida. Esta forma de medir la capacidad
contributiva, es utilizada por nuestra legislación para la aplicación de
tributos tales como el impuesto al valor agregado, los impuestos internos
e incluso, parcialmente, el impuesto a las ganancias.
Estos tres índices permites, sobre todo si se los utiliza complementándolos
entre sí, establecer los diferentes niveles de vida o de bienestar económico de
los individuos con un grado de razonabilidad generalmente aceptado.
Gráficamente, el segmento de
reducción de utilidad de B no
sería igual en términos absolutos
al segmento de reducción de
utilidad de A, sino
proporcionalmente igual, y por lo
tanto menor en términos
absolutos. Por lo tanto, TB
debería ser más reducido (con el
criterio de sacrificio relativo igual)
que lo que era con el criterio de sacrificio absoluto igual, pero esto
tampoco es suficiente para demostrar que el impuesto debe ser
progresivo.
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En este sistema, las diferentes rentas están sujetas cada una a un impuesto
diferente, según lo establezca el legislador.
Las características de este sistema son esencialmente las siguientes:
1) cada clase de rentas está sujeta a un impuesto por separado: no hay
compensación entre rentas y pérdidas de diferentes categorías.
2) no cabe la aplicación de alícuotas progresivas, ya que ello equivaldría a
una desigualdad manifiesta.
3) no caben las deducciones por mínimo de subsistencia, cargas de familia,
gastos para la salud y la educación.
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• Sistemas mixtos
• En relación al tiempo
• En relación al espacio
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Según esta teoría, sólo son ganancias los resultados operativos, recurrentes.
Se asimila a la teoría de las fuentes. En este caso, la fuente es la empresa en
su conjunto.
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propósito puede ser fortalecido por disposiciones legales que obliguen o, por lo
menos, induzcan a los contribuyentes de derecho a trasladar hacia el
consumidor la carga del impuesto.
Pero ello puede quedar frustrado por dos factores distintos:
• el primero, técnicamente remediable sin esfuerzo excesivo de la
imaginación, consiste en que el legislador no haya elegido como sujeto
del impuesto un bien final de consumo, sino un bien intermedio, cuya
compra sea efectuada por una empresa industrial que elaborará con ese
bien uno o más bienes finales de consumo. En esta hipótesis el
impuesto puede ser absorbido por diferentes empresas, sin que el
gravamen alcance al consumidor final del bien gravado o, por lo menos,
según el objeto indicado en la ley, que no será nunca, como tal,
demandado por el consumidor final.
• el segundo factor frustratorio del propósito legal consiste en la
posibilidad que, a pesar del legislador y de sus claras intenciones, el
impuesto no se traslade por la existencia de alguna traba al proceso de
traslación, por la cual el contribuyente de derecho cargue con la
incidencia o ésta recaiga sobre alguna empresa intermedia, pero no
llegue al consumidor final.
Desde otro punto de vista, los impuestos al consumo puede distinguirse en:
1. específicos: aquellos cuya base de medición consiste en número de
unidades, peso, volumen u otra unidad de medida.
2. ad valorem: aquellos que tienen como base de medición el precio unitario
multiplicado por el número de unidades vendidas o fabricadas.
El interés de esta distinción consiste en que los impuestos ad valorem
interfieren directamente sobre los precios del mercado, influyendo sobre la
oferta. Se observa, especialmente en los países azotados por la inflación,
una tendencia muy acentuada a transformar los impuestos específicos en
otros ad valorem. Esto puede llevar a la equivalencia de un sistema de
impuestos particulares sobre artículos seleccionados, que afecte a muchos
productos y un sistema de impuestos general a las ventas, cualquiera fuere
la forma que se elija, inclusive la del valor agregado, con o sin algunas
exenciones particulares.
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Tal como menciona Núñez Migñana hay algunos aspectos de tipo operativo
que deben ser tenidos en cuenta en el momento de análisis y de las decisiones
de política fiscal, pues estos elementos pueden condicionar en forma
importante la factibilidad de alternativas analizadas y la forma de implementar
las decisiones adoptadas. Muchas veces lo que deseamos en teoría se dificulta
en la práctica para un país en un momento determinado.
Podemos diferenciar dos disciplinas: la política tributaria que se encarga del
diseño del sistema impositivo en cuanto a estructura y la administración
tributaria que gestiona concretamente la relación entre contribuyentes y el
fisco. En otros términos, mientras la Subsecretaria de Ingresos Públicos se
encarga de coordinar el diseño de un sistema impositivo aduanero, y de los
recursos de la seguridad social, adecuando a las circunstancias de orden
económico y social, asegurando además la correcta interpretación de las
normas tributarias, la AFIP con sus organismos de DGI y Aduana tienen a su
cargo las tareas de administración tributaria.
A diferencia de otras áreas del Estado, la administración tributaria y sus
integrantes están en contacto permanente y fluido con la realidad en la que
operan: la administración tributaria es el nexo de vinculación de la realidad
económica del sector privado (desde el más pequeño contribuyente hasta el
más relevante grupo empresarial) con el Estado.
En el caso de empresas con fines de lucro, la pérdida de mercado o del
margen de contribución puede actuar como señales idóneas para advertir que
algo debe replantearse. Los mercados competitivos tienen mecanismos casi
automáticos que son útiles para identificar desajustes de precio, calidad o
innovación.
En las organizaciones no comerciales, frecuentemente resulta más difícil
detectar a tiempo la existencia de problemas. En el caso específico de las
administraciones tributarias, la definición de metas y objetivos cuantitativos
realistas, en períodos definidos de tiempo, resulta más compleja. Es fácil sabe
que existe incumplimiento fiscal y aún medirlo de alguna manera; mucho más
complejo es saber en cuánto tiempo y a partir de qué variables la mejora puede
producirse.
El objetivo final de la administración tributaria consiste en generar los
mecanismos necesarios para inducir mejoras permanentes en la conducta
fiscal de la sociedad. Para ello debe absorber flexiblemente los cambios que se
generan en el contexto en el que actúa y esto incluye, entender las decisiones
políticas, la dinámica macroeconómica, las formas de comercio, los cambios
tecnológicos, las características de los mercados y cualquier otro factor que
influya en la realidad económica y social.
Sin pretender efectuar una enumeración taxativa, existen datos objetivos que
marcarán el contexto en los próximos años:
• el elemento más definido parece ser la continuidad del proceso de
globalización con altas posibilidades de una intensificación de la influencia
de importantes países asiáticos como China e India;
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Existen distintas formas por las cuales aparecen diferencias entre los montos
a tributar como resultan de los esquemas teóricos y las cantidades que
efectivamente terminan pagando los contribuyentes. A título de ejemplo,
conviene distinguir tres tipos de situaciones, entre sí totalmente diferentes:
a) en el caso de exención impositiva, la propia ley establece la diferencia
entre la obligación resultante del criterio general y la que efectivamente se
aplicará a un contribuyente determinado (exenciones subjetivas) o a
operaciones especificadas (exenciones objetivas); la diferencia es
perfectamente legal, incluso es fijada deliberadamente para estimular a
determinados grupos (por ejemplo de bajos ingresos) o conductas (por
ejemplo, inversión productiva); el monto resultante se puede cuantificar,
tanto respecto a la discrepancia entre la norma general y el caso especial
(por ejemplo, la alícuota pagada por alimentos en el IVA en relación a la
alícuota general o el monto pagado por las cooperativas en relación a
otras formas jurídicas empresariales), como en sus efectos sobre los
montos totales a recaudar.
b) en el caso de elusión, el contribuyente elude total o parcialmente el
impuesto mediante alguna acción legalmente permitida, la cual puede ser
precisamente la que el poder tributario desea incentivar (por ejemplo,
reducir el consumo de bebidas alcohólicas, con lo cual se reduce el monto
pagado del impuesto) o por el contrario puede resultar de maniobras
lícitas pero no deseables dentro de la política tributaria (por ejemplo, un
cambio de la forma jurídica de las sociedades integrando verticalmente un
conjunto económico para ahorrar impuestos a los ingresos brutos “en
cascada”).
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Incentivos fiscales
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Bibliografía
Unidad VII
CREDITO PÚBLICO
La palabra crédito deriva del latín creditum, y esta locución proviene a su vez
del verbo credere, que significa “tener confianza o fe”, por ello la voz crédito
denota la reputación de que goza una persona en cuanto a satisfacer sus
compromisos. Por tanto, crédito público significa la opinión pública o fama de
que goza un Estado en cuanto a cumplir con sus obligaciones generales y, de
manera concreta, con los empréstitos que ha contraído. Haciendo referencia el
término “público” a la persona de aquel (estado) que hace uso de la confianza
en él depositada.
En uno y otro caso, la idea de crédito se relaciona con:
1. la aptitud de la persona o del Estado que contrae una obligación, y
2. la capacidad económica, o sea, patrimonio y recursos, de que aquélla o
éste dispone para cumplir con dicha obligación.
En el caso particular del Estado, su aptitud se manifiesta por medio de un
conjunto de fundamentales condiciones político-institucionales, entre las cuales
cabe destacar la normalidad o estabilidad de sus instituciones, la plena
vigencia de las garantías y derechos de los particulares y el mantenimiento del
orden público. De igual modo, la capacidad económica de un Estado es
juzgada o apreciada no sólo por la magnitud del valor de sus bienes
patrimoniales, sino también por otros importantísimos factores económico-
financieros, tales como la política de gastos y recursos públicos, la política
monetaria y su balanza de pagos.
Podemos definir, entonces, crédito público como la aptitud política, económica, jurídica y
moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de
que goza su patrimonio, los recursos de que puede disponer y su conducta.
hay que pagar y por las sumas asignadas para reembolsos o amortizaciones,
en determinado ejercicio financiero. Este último concepto importa al
presupuesto del Estado.
Los economistas clásicos establecían una neta separación entre los recursos
tributarios, por una parte, y el uso del crédito público y las gestiones de la
Tesorería, por la otra. Los primeros eran considerados genuinos recursos
públicos, mientras que los demás eran excluidos por cuanto se sostenía que no
constituían auténticos recursos públicos, sino ingresos que servían para
efectuar una distribución de los recursos en el tiempo y adaptarlos a los gastos.
Con respecto al uso del crédito público, la escuela clásica se basaba en un
esquema de razonamiento análogo a los anteriores. Las únicas diferencias
consistían en que en el caso del crédito público se trataba de una adaptación
de los recursos durante plazos mayores, justificada por circunstancias
excepcionales. Se consideraba que mediante el procedimiento de la emisión de
empréstitos se podía distribuir, repartir o adaptar esa carga financiera entre
varios presupuestos sucesivos. En consecuencia, para los clásicos el uso del
crédito público no era un auténtico recurso público sino, más bien, un anticipo
de recursos futuros.
En contraposición a esa concepción clásica, un grupo de destacados
financistas contemporáneos, como Pedersen, Hansen, Duverger y otros,
planteó la idea de que los empréstitos no se diferencian de los impuestos ni de
los demás recursos tributarios.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Ante esta radical diferencia de postulados entre una y otra tesis, corresponde
preguntarnos cuál es la verdadera.
A criterio de José María Martín, el producto del uso del crédito público
representa un típico caso de ingresos de capital. La emisión de empréstitos
públicos produce ingresos de capital para el Estado, porque económicamente,
en este caso, al igual que cuando el Estado enajena alguno de sus bienes
patrimoniales, el resultado de dichas operaciones, si bien implica un ingreso
para la Tesorería, también presupone una alteración o modificación en la
composición del patrimonio estatal. Atento al carácter de ingresos de capital,
corresponde destinarlos sólo a cubrir los gastos de capital o inversiones
patrimoniales.
A su vez, en lo que respecta al pago de la deuda pública resultante de la
emisión de empréstitos, corresponde realizarlo con los denominados ingresos
corrientes o rentas generales.
En fin, hay una concepción clásica y una concepción moderna del crédito
público. La primera es conservadora, y no lo considera como un verdadero
recurso sino como anticipación de ingresos. La segunda sí lo considera un
verdadero recurso, que se diferencia del impuesto por una cuestión de
oportunidad.
Desde este punto de vista, deuda interna es aquella que se emite y se paga
dentro del país, siendo aplicables, por lógica, las leyes nacionales y teniendo
jurisdicción los tribunales nacionales. En base a lo mencionado anteriormente
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
• Deuda consolidada
Es aquella proveniente de empréstitos cuyos títulos están expresados en
documentos de deuda firmes y definitivos. Es permanente y atendida por un
fondo que no requiere el voto anual de los recursos correspondientes.
• Deuda flotante
Es identificada con los títulos a corto plazo, letras de Tesorería, adelantos del
Banco Central, etc. y en general con los documentos que debe otorgar el
Tesoro Público cuando obtiene alguno de los ingresos que se ubican bajo el
rótulo de “recursos provenientes de gestiones de la Tesorería”. Se contrae por
breve período, para proveer a momentáneas necesidades de caja por gastos
imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios.
• Deuda perpetua
Es la deuda que el Estado asume con la sola obligación del pago de
intereses. El reembolso es sin compromiso, o con reserva de reembolso
cuando él lo decida.
• Deuda lastre
Es aquella en la cual se incurre como consecuencia de ciertas erogaciones
públicas (como los gastos de guerra) que no aumentan la capacidad productiva
de la comunidad y no implican un ingreso monetario ni una futura corriente de
utilidades.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
• Deuda pasiva
Es la resultante de gastos que aún cuando proporcionan utilidad y disfrute a
la comunidad no producen, por sí mismos, ningún ingreso monetario ni
aumentan la eficiencia del trabajo y el capital.
• Deuda activa
Es aquella en que se incurre como consecuencia de empresas estatales, o
gastos que tiendan, directa o indirectamente, a aumentar la productividad de la
comunidad, gastos en programas de salud o de educación pública.
Constitución Nacional
El artículo 4° establece que el Gobierno Federal provee a los gastos de la
Nación con los fondos del Tesoro nacional, entre los cuales se mencionan los
empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para
urgencias de la Nación o para empresas de utilidad Nacional.
El artículo 75 inciso 4° establece que corresponde al Congreso contraer
empréstitos sobre el crédito de la Nación.
Por último, el artículo 124 dice que las provincias podrán celebrar pactos y
convenios en tanto que no afecten al crédito público de la Nación, entre otras
condiciones.
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En cuanto al régimen legal de los títulos, podemos empezar diciendo que las
obligaciones asumidas por el Estado en virtud de un empréstito público son
documentadas en los denominados títulos, bonos, obligaciones o valores.
Estos documentos son cosas u objetos corporales susceptibles de tener un
valor. Pueden ser objeto de los derechos reales de dominio, condominio, de
usufructo y de prenda, como también de los contratos de compraventa, de
permuta y de donación, o materia de legados.
Por otra parte, estos títulos son también papeles de comercio, lo que implica
que deban estar redactados, numerados e impresos con arreglo a la ley que
autorice su emisión; deben transcribir al dorso la parte del texto legal que
establezca las condiciones de pago, etc. Por tener tal carácter, la acción para
su cobro prescribe en el término de tres años a partir del día del vencimiento de
la obligación.
A su vez, el Código Penal establece que los títulos de un empréstito público
están equiparados a la moneda en lo que atañe al delito de falsificación.
Los títulos de un empréstito público pueden ser emitidos al portador o
nominativos. En el primer caso, que ha predominado en la emisión de todos
nuestros empréstitos públicos, la transferencia de los títulos queda formalizada
con la simple entrega de ellos. Tratándose de títulos nominativos, su
transmisión debe ser efectuada mediante un endoso.
Por otro lado, es importante destacar que el principal beneficio que los
suscritores obtienen de un empréstito público es el interés o renta del capital
prestado al Estado. La tasa de interés es determinada en relación con el tipo
de interés vigente en el mercado de capitales al momento de la emisión del
empréstito.
Algunos destacados economistas norteamericanos sostiene que, si con el
objeto de colocar rápidamente un empréstito público, el Estado decide fijarle
una tasa de interés superior a la vigente en ese momento en el mercado de
capitales, esa mayor tasa tiene efectos deflacionistas o antiinflacionarios.
Sin embargo, dicha apreciación debe ser interpretada dentro de la idea de
una economía madura y donde el Estado se abstenga de practicar una política
monetaria emisionista. Si estos dos presupuestos imprescindibles no se dan, la
emisión de un empréstito con tasas de interés mayores que las vigentes sólo
traerá aparejado un mayor estímulo de la especulación y, junto con ella, una
menor producción y la consecuente alza de los precios.
Hay otros beneficios otorgados a los suscritores, los cuales no son
excluyentes entre sí, y se clasifican en:
• Beneficios accesorios (las especies que se detallan a continuación no
son las únicas, pero son las más conocidas y utilizadas en nuestro país).
1. Emisiones bajo la par: consisten en que los suscritores paguen por
los títulos menos que su valor nominal, lo cual equivale también a una
mayor tasa de interés.
2. Exenciones tributarias: implican que los intereses o utilidades
obtenidas por los suscritores al vender sus títulos estén exentas del
pago de todo impuesto. También se lo denomina privilegio fiscal.
3. Opción cancelatoria de deudas: implica poder cancelar
obligaciones con dichos títulos de crédito.
4. Privilegios jurídicos: es el caso, por ej. de que los bonos no sean
embargables.
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• Suscripción pública
Este procedimiento se identifica, en cierta medida, con la segunda modalidad
del procedimiento anterior, a la cual se le suele agregar la posibilidad de
suscribir los títulos del empréstito en oficinas del correo u otras dependencias
de la Administración pública.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
o Económicos
Deben analizarse una vez que esta ya existe:
variación del patrimonio estatal
vinculación con el gasto público, es decir, deuda pública que tenga
por objetivo atender dicho gasto
crecimiento del consumo, siendo que los tenedores de los títulos
pueden considerar que ya tienen una parte de su patrimonio
asegurado por estos títulos
estímulo a la inversión, siendo que los empresarios pueden optar
por vender sus títulos para invertir en el proceso productivo en
búsqueda de lograr una mayor productividad.
o Monetarios
Se ha empleado el término monetizar cuyo significado es la conversión
de los títulos o valores en dinero, por parte de sus poseedores. Este
hecho puede tener importantes consecuencias tanto por sus efectos
económicos como por sus causas.
Al existir en el mercado grandes cantidades de títulos o valores de la
deuda pública cotizables en Bolsa, si en determinado momento los
poseedores deciden desprenderse de ellos, el Banco Central (como
agente financiero del Estado) no puede permanecer inactivo y dejar que
dichos títulos vayan perdiendo valor en su cotización a medida que se
eleva la oferte de éstos. Sale a adquirirlos, entregando a cambio dinero
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Concepto
• la implementación.
• el control.
- Enfoque sistémico
Implica prever todas las consecuencias, teniendo en cuenta el interior y el
exterior de la organización y verla como una organización en marcha.
- Universalidad
Implica ver a la organización como un sistema integral e integrado, teniendo
en cuenta todos los aspectos y cómo se relacionan los mismos entre sí.
- Economía
Hace referencia a la utilización de recursos escasos, dirigiéndolos a
satisfacer necesidades ilimitadas.
- Racionalidad
Actuar razonablemente en cada acto. Acciones razonables para buscar
optimización.
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Etapas de la planificación
• Diagnóstico
Toda decisión significa un conocimiento previo y general del fenómeno que
se pretende encarar. Sin duda, el valor de la información es fundamental como
sustento básico de toda decisión. Todo proceso decisional oportuno, estricto y
fundamentado requiere de un buen sistema de información. Pero informarse no
es una mera acumulación de datos sino que la apreciación, es decir, su
evaluación permite presentar un realista cuadro de situación a fin de ordenar
convenientemente la información y determinar la factibilidad de los objetivos.
Dentro del Estado, el Poder Ejecutivo es el que tiene conocimiento previo de
las distintas situaciones y, por ello, es el más indicado para llevar a cabo esta
etapa. Un plan formulado sin conocimiento previo no sirve, se derrumba.
• Formulación
Decidir es propio de toda actividad humana. En las organizaciones
complejas, la elección de los objetivos puede ser antagónica o concurrente. La
expresión de sus diferentes variables y restricciones en un modelo operativo
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Presentación y exposición
Objetivos de un plan
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• Ejecución
Es la puesta en práctica y materialización de la planificación diseñada
buscando siempre la optimización de recursos. En esta etapa es cuando se
valora la importancia de la organización, la capacidad gerencial de sus
funcionarios y de sus recursos humanos.
• Control
Es la medición de los objetivos planificados con los resultados obtenidos.
Clasificaciones de la Planificación
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Bibliografía
Unidad IX
EL PRESUPUESTO PÚBLICO
Concepto
Otras definiciones
•
El presupuesto como instrumento de programación económica y
social
El presupuesto público, hace posible materializar en el corto plazo el
cumplimiento de las políticas en el ámbito de la provisión pública, a la vez que
permite su compatibilización con las restantes políticas para la coyuntura. Le
da, por lo tanto, carácter operativo a las orientaciones de la programación
económica y social.
Por otra parte, a través del presupuesto público el Estado define el nivel y
composición de la provisión e inversión pública, la demanda de recursos reales
que requiere de la economía, las formas y magnitudes del financiamiento de
sus actividades y los efectos que, a través del binomio ingreso-gasto, pretende
alcanzar en las macro variables del sistema económico.
indicadores del grado de solidaridad que hay entre las personas que integran la
comunidad, dado que a partir de él se puede efectuar una apreciación
cuantitativa de las detracciones de riqueza que soportan, en la forma de
recursos tributarios, algunos sectores de la población en beneficio de otros de
menores ingresos.
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Principios presupuestarios
- Principio de la unidad
Implica que todos los gastos e ingresos públicos deben ser agrupados en un
mismo documento y presentados conjuntamente para su correspondiente
aprobación legislativa.
Esta regla permite apreciar el presupuesto en su conjunto y volumen, ejercer
el debido control y dificultar los intentos de disimular u ocultar gastos en
presupuestos y “cuentas especiales”. Asimismo permite apreciar fácilmente si
el presupuesto está equilibrado, conocer la magnitud de los recursos afectados
a las erogaciones y tiende a facilitar el control legislativo.
La Ley 24.156 estatuye este principio en el artículo 12 pero en su artículo 23
contempla las excepciones a la prohibición, al establecer algunos rubros en los
que se admite el fin de atender específicamente el pago de determinados
gastos.
- Principio de la universalidad
Según este principio no puede haber compensación entre gastos y recursos,
es decir, que tanto unos como otros deben figurar con su importe bruto, sin
extraer saldos netos.
La anterior Ley de Contabilidad Pública consagró esta regla en su artículo 2°
donde disponía que los recursos y los gastos públicos debían figurar en el
presupuesto “separadamente y por su importe íntegro, no debiendo en caso
alguno compensarse entre sí”. La Ley 24.156 (artículo 12) adopta también el
principio aunque con algunos agregados importantes, ya que no solo prohíbe
las compensaciones sino que exige datos de los resultados obtenidos y
también de la correlación de bienes y servicios con la gestión prometida, lo cual
es un valioso aporte al principio de transparencia. Por otra parte, el artículo 23
establece que “No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos
con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con
excepción de:
a) los provenientes de operaciones de crédito público;
b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado
nacional, con destino específico;
c) los que por leyes especiales tengan afectación especifica.”
De esta manera, si bien la legislación nacional consagra el principio de
universalidad, autoriza excepciones pues permite el funcionamiento de
afectaciones especiales legalmente establecidas.
Resulta importante incorporar ingresos y gastos sin compensaciones porque
mediante las mismas se puede inducir a engaño al órgano de control externo
de la hacienda, de modo que los gastos del Estado aparezcan muy inferiores a
los reales.
- Principio de especialidad
Esta regla significa que la autorización parlamentaria no se da en forma
global, sino que se concede específicamente para cada crédito. A favor de este
principio se sostiene que si se dieran autorizaciones “en bloque” sería
prácticamente imposible controlar que los gastos fueran a los destinos
previstos.
Para no caer en exageraciones obstaculizantes, la regla debe tener
excepciones fundadas en la conveniencia de dar al poder administrador cierta
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Para la escuela clásica, este principio era fundamental. La idea del déficit era
rechazada pues podía conducir no sólo a la inflación, sino también a la
bancarrota del Estado. Por su parte, tampoco era admisible un superávit
porque tal situación denunciaba que el Estado había detraído, de la economía
privada, una porción mayor de riqueza que la realmente necesaria para cumplir
sus funciones y, lo que era peor, había restado posibilidades al natural
desarrollo de aquélla. En resumen, el principio del equilibrio era la única
garantía para anular los posibles efectos de la actividad financiera del Estado
sobre la actividad económica.
La tesis de los clásicos acerca de este tema fue, sin embargo, objeto de
críticas por parte de muchos autores contemporáneos.
Keynes adujo que el Estado podía desarrollar, mediante su actividad
financiera, una acción compensadora de los desequilibrios que se produjesen
en el sistema económico. Tal premisa conducía, a su vez, a la conclusión de
que en determinadas circunstancias se justificaba que el Estado tuviese déficit
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
- Principio de procedencia
Esta regla significa que la aprobación legislativa por el Congreso debe ser
anterior al momento de iniciarse el ejercicio presupuestario. Dada la
importancia del presupuesto como instrumento de cálculo y autorización de
gastos, su inexistencia en tiempo oportuno desnaturaliza la esencia de la
institución. De no darse solución al problema, cabría la posibilidad de paralizar
las funciones y servicios públicos o llevar al Poder Ejecutivo a disponer pagos
en forma ilegal.
El artículo 27 de la ley 24.156 proporciona una solución en caso de que al
inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto
general: regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con ciertos ajustes
que debe introducir el Poder Ejecutivo en cuanto a recursos y gastos.
Mismo criterio se sigue en la provincia de La Pampa (artículo 68 inciso 13
CLP) donde se establece la prórroga del presupuesto que estuviere en vigencia
en el periodo anterior.
- Principio de la anualidad
Fue un principio indiscutido de las finanzas clásicas. La anualidad designa el
término o plazo de aplicación de un presupuesto. Este principio tuvo
numerosas excepciones, aunque en algunos países todavía conserva su rango
de precepto constitucional, como sucede en Argentina.
El año financiero es el plazo de doce meses que dura la aplicación de un
presupuesto, y no tiene por qué coincidir con el año calendario.
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- Principio de transparencia
Consiste en dotar al presupuesto de adecuada publicidad sobre sus aspectos
esenciales; esta información debe ser proporcionada en forma clara y
comprensible, aún para personas de instrucción elemental.
Las nuevas corrientes en materia presupuestaria, sistematizadas bajo el
nombre común de “nueva administración pública”, tienen por objetivo prioritario
suministrar a la población un informe adecuado sobre diversos aspectos del
presupuesto. Se desea que el ciudadano juzgue, mediante su voto, lo que se
prometió a la sociedad y lo que finalmente se logró. Este principio exige
básicamente publicidad y claridad.
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- Principio de la Exactitud
Responde a la veracidad que debe inspirar el presupuesto. Las partidas
presupuestarias de gastos deben ser dadas con la mayor exactitud posible (ya
que los recursos constituyen una estimación a priori). El tema no se refiere
tanto a los posibles ajustes que deban hacerse por el efecto inflacionario, ni
situaciones de emergencia, sino más bien a la posible astucia o mala fe de los
hombres del gobierno que se burlen de la opinión pública.
- Principio de Especificación
Este principio se refiere a la clasificación y designación de las partidas
(similar a las cuentas de la contabilidad general) donde los gastos deben estar
convenientemente divididos y discriminados por conceptos. La exigencia no
admite la aprobación parlamentaria de sumas globales libradas a la
discrecionalidad de la administración, sino indicar los importes detallados por
cada tipo de gastos.
• Los créditos deben tener una asignación clara (cada concepto debe
dejar en claro que incluye).
• No deben llegar a un desmenuzamiento conceptual (es decir, no llegar al
extremo de la discriminación).
- Continuidad
Puede pensarse que al sostener la vigencia del principio de periodicidad se
están preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada
presupuesto no tenga relación con los que lo antecedieron ni con los venideros.
El carácter dinámico de las acciones presupuestarias hace necesario que la
anualidad se conjugue con la continuidad.
Esta norma postula que todos y cada uno de los elementos del presupuesto
anual, deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en
cuenta las expectativas de los ejercicios futuros.
- Flexibilidad
La aplicación de este principio conduce a que el presupuesto no tenga
rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de
administración, de gobierno y de programación económica y social.
La flexibilidad tiende al cumplimiento de los objetivos del Estado, para lo cual
deben posibilitarse las modificaciones presupuestarias que sean necesarias
para su consecución.
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- Exclusividad
Es una característica del articulado (se refiere a los distintos artículos de una
ley de presupuesto). Suele ocurrir que se incorporen normas sin vínculo estricto
con el presupuesto, aprovechando que el mismo suele tener un tratamiento
más rápido que otros proyectos.
Esta norma se incumple con mucha frecuencia.
- Factibilidad
Con el cumplimiento de este principio, se tiende al establecimiento de
objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre sí y
considerados de la más alta prioridad. Es decir, debe programarse lo que es
factible ejecutar
Preparación
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Por otra parte, la CLP también establece (artículo 68 inciso 13), entre las
atribuciones del Poder Legislativo Provincial, que si el Poder Ejecutivo no
remitiera el proyecto de presupuesto antes de la fecha señalada anteriormente
la Cámara podrá iniciar su discusión tomando como base el presupuesto que
está en ejercicio.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Promulgación y
veto
Falta de
sanción
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Ejecución del
presupuesto
En materia de gastos: según la Ley 24.156 las etapas de la ejecución son las
siguientes:
Control del
presupuesto
Con respecto al sistema nacional (ya que en las provincias hay distintos
métodos) esta regulado por la Ley 24.156. Según surge de sus disposiciones,
el Tribunal de Cuentas en el orden nacional fue suprimido por el Poder
Ejecutivo, que removió a sus integrantes. La tarea de fiscalización externa del
sector público será atribución legislativa, ejercitada mediante la actuación y
dictámenes de la Auditoria General de la Nación (artículo 85 CN).
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• Control administrativo:
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Las cuentas sociales permiten cuantificar a posteriori los flujos del Gobierno
al resto de los sectores. Pero también es posible trazar el cuadro planificado a
priori antes de la iniciación del ejercicio. En el caso del Gobierno se trata del
presupuesto financiero que cuantifica los ingresos públicos y las erogaciones
públicas previstos para el próximo ejercicio. En forma análoga, se pude pensar
en la confección de un presupuesto económico nacional para toda la
economía global donde se determinan para el próximo año los valores
estimados (proyectados o deseados) de la demanda global (C+I+G) y de la
oferta global; los valores deben tener consistencia interna (por ejemplo el
consumo privado debe tener relación con el ingreso nacional). A diferencia del
presupuesto financiero, que debe ser aprobado por ley, el presupuesto
económico nacional tiene un valor meramente indicativo, como marco global de
las metas a alcanzarse con la programación económica.
Objetivos
a) Tender a identificar:
• el costo
• la utilidad
• la justificación de que ciertas actividades sean desempeñadas por el
Estado
b) Instituir mecanismos para la óptima asignación de los recursos públicos
c) Acceder, en la actividad del Estado, a las tres “E”:
• eficiencia
• eficacia
• economicidad
- Integral:
Porque tiene una visión sistémica.
- Instrumental:
Una de las mayores dificultades de una organización compleja es contar
con herramientas homogéneas aplicables en todo el ámbito del sector
público. Se debe evitar en el proceso de toma de decisiones por parte de
los responsables gubernamentales la resolución de problemas bajo
metodologías disímiles. El presupuesto por programas como instrumento
financiero reúne múltiples características ventajosas como:
Facilitar el proceso de modernización de las estructuras administrativas
y financieras. Se trata de un instrumento proactivo que dinamiza los
cambios con el contexto constitucional y jurídico del Estado.
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- Polifuncional:
Sirve para múltiples usos o visiones de orden gerencial, administrativo,
económico y productivo respondiendo a un múltiple espectro de preguntas:
- Procesal:
Porque está conformado por etapas o fases secuenciales e
interdependientes, condicionadas por razones no solo técnicas sino legales
que determinan en muchos casos no solo el contenido sino también los
plazos de presentación del presupuesto. Estas fases están constituidas por:
a) formulación: se elabora a partir de la definición de políticas y
lineamientos básicos, y diversos anteproyectos previos a la
formulación final.
b) aprobación: por parte del Poder Legislativo que es responsable de
discutir, analizar (e incluso modificar) el proyecto enviado por el
Poder Ejecutivo.
c) ejecución: comprende su materialización en el transcurso del
ejercicio de las previsiones de gastos y recursos definidas por parte
de las distintas áreas del Poder Ejecutivo.
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Presupuesto participativo
Escuelas presupuestarias
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Resultados presupuestarios
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Por otro lado, el déficit fiscal se suele distinguir para su mejor análisis de si
origen en:
- Déficit Primario: es aquel que no incluye el pago en concepto de
intereses de la deuda que vencen durante el periodo (anual)
presupuestario.
- Déficit Secundario: es la suma del Déficit Primario y los intereses de la
deuda.
Necesidad de financiamiento
Los déficits fiscales pueden ser financiados a través de dos alternativas (son
las dos formas más comunes), no obstante existe una tercera posibilidad poco
frecuente (venta de activos financieros), que no solamente puede ser utilizada
para financiar los déficits presupuestarios sino también para amortizar la deuda
pública.
El déficit global, por su parte, surge de comparar el gasto público con los
recursos genuinos, es decir excluyendo la emisión monetaria. Dicho déficit es
equivalente a la llamada necesidad de financiamiento de tesorería (o
desequilibrio de tesorería) entendida esta en un doble componente: el déficit
propiamente fiscal y el gasto extra fiscal neto (o déficit cuasi fiscal) que también
es déficit. Su importancia se demuestra a través de la correlación directa entre
este concepto de déficit fiscal y la tasa anual de inflación, provocada
principalmente vía emisión monetaria para el financiamiento del déficit del
presupuesto gubernamental.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Por otro lado, si bien existen dos formas de financiamientos de los déficits
fiscales los efectos económicos son distintos. De la comparación de algunas de
las variables económicas analizadas se advierten las siguientes diferencias
importantes, particularmente en un déficit presupuestario a corto plazo:
RESULTADOS PRESUPUESTARIOS
CUENTA AHORRO-INVERSION-FINANCIAMIENTO DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL
CUENTA CORRIENTE
Ingresos corriente
Ingresos tributarios
Contribuciones a la seguridad social
Ingresos no tributarios
Ventas de bienes y servicios de las administraciones publicas
Ingresos de operación
Rentas de la propiedad
Transferencias corrientes
TOTAL INGRESOS CORRIENTES
Gastos corrientes
Gastos de consumo
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Rentas de la propiedad
Prestaciones de la seguridad social
Impuestos directos
Otras perdidas
Transferencias corrientes
TOTAL DE GASTOS CORRIENTES
RESULTADO ECONOMICO: AHORRO/DESAHORRO
CUENTA DE CAPITAL
Recursos de capital
Recursos propios de capital
Transferencias del capital
Disminución de la inversión financiera
TOTAL RECURSOS DE CAPITAL
Gastos de capital
Inversión real directa
Transferencias de capital
Inversión financiera
TOTAL GASTOS DE CAPITAL
RESULTADO FINANCIERO: SUPERAVIT/DEFICIT
CUENTA DE FINANCIAMIENTO
I- DISMINUCION DE ACTIVOS FINANCIEROS
Disminución de la inversión financiera
II- INCREMENTO DE PASIVOS
Endeudamiento público e incremento de otros pasivos
III- INCREMENTO DEL PATRIMONIO
Incremento del patrimonio
IV- SUPERAVIT FINANCIERO
TOTAL FUENTES DE FINANCIAMIENTO
APLICACIONES FINANCIERAS
I- INCREMENTO DE ACTIVOS FINANCIEROS
Inversión financiera
II- DISMINUCION DE PASIVOS
Amortización de deuda y disminución de otros pasivos
III- DISMINUCION DEL PATRIMONIO
Disminución del patrimonio
IV- DEFICIT FINANCIERO
TOTAL APLICACIONES FINANCIERAS
¿Qué es un fideicomiso?
Se trata de apartar fondos del Tesoro Público para que únicamente puedan
utilizarse para cumplir un fin determinado. Esto puede servir para:
1. Garantizar a los acreedores que estarán los fondos al vencimiento para
pagar determinada deuda.
2. Asegurar al momento de decidir la construcción de una obra
determinada que la obra no se paralizara por falta de presupuesto en los
años sucesivos.
3. Responder que en los años sucesivos se contara con los fondos para el
pago de los subsidios para mantener determinado servicio.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Ley 25.565
“Art 70. — Sustituyese el artículo 8º de la Ley Nº 24.156 de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, por el
siguiente texto:
Artículo 8º: Las disposiciones de esta Ley serán de aplicación en todo el Sector
Público Nacional, el que a tal efecto está integrado por:
a) Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los
Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las
Instituciones de Seguridad Social;
b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado,
las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal
Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras
organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación
mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias;
c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que
abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía
financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado Nacional
tenga control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones,
incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado Nacional
tenga el control de las decisiones;
d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o
fondos del Estado Nacional”
Por tanto, los fondos fiduciarios están incluidos expresamente en el sistema
nacional de administración financiera y control.
¿Están regulados?
En realidad en la Argentina se dio el mismo proceso evolutivo de los fondos
fiduciarios que en los países que tipificaron en su legislación el fideicomiso
(México, Colombia, Venezuela), se hizo público un instituto nacido en el
derecho privado.
A partir de la sanción de la Ley 24.441 se comenzaron a crear fideicomisos
donde el Estado actúa como fiduciante y cuya utilización es creciente con el
tiempo. Se trata de una evolución natural del derecho administrativo que ha
sido receptado en el derecho positivo en disposiciones del Capítulo IX
denominado “De los Fondos Fiduciarios” de la Ley 25.565 ya citada (artículos
48 al 53) y el mencionado artículo 70.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
• Instituciones presupuestarias
Concepto de IP
Hay dos características dentro del presupuesto público que hacen que las
instituciones sean muy importantes:
1. mientras los beneficios de los programas públicos tienden a estar
concentrados, ya sea geográficamente o en forma sectorial, los costos
tienden a financiarse con un fondo de recursos comunes. Esto da lugar
al nacimiento de las externalidades.
2. el presupuesto es el resultado de un proceso de decisión colectiva que
involucra una variedad de agentes (legisladores, ministros, el ministro de
economía, la burocracia, etc.) donde cada uno de ellos tienen sus
propios incentivos.
La combinación de estas características puede generar una sobreutilización
de los recursos comunes y resultar en un gasto y un déficit excesivo.
Importancia de las IP
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Las IP importan porque afectan las reglas de juego con que interactúan los
agentes, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario o
distribuyendo el poder y las responsabilidades entre los diferentes agentes,
afectando así los resultados fiscales en una u otra dirección.
1. Restricciones numéricas
2. Reglas de procedimiento
Estas afectan las reglas de juego en la interacción entre los distintos agentes
que participan del proceso presupuestario. Las mismas pueden clasificarse
como jerárquicas y colegiadas:
• las reglas jerárquicas concentran el poder en materia presupuestaria en
el Ministerio de Economía al interior del gabinete y en el Ejecutivo vis a
vis el Legislativo.
• las reglas colegiadas tienden a repartir el poder entre todos los actores
que participan en el proceso presupuestario en forma más equitativa.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Efecto de las IP
Realizado un estudio sobre las IP en América Latina se pudo concluir que las
el año 1990 Argentina estaba muy mal posicionada. A partir de 1991 sus IP
mejoraron notoriamente lo que logró mejorar su índice. Cuando este no da un
índice satisfactorio lo que se tratan de modificar son las IP, pese a que son
bastante permanentes en el tiempo. Un ejemplo de Argentina fue la no
aprobación del presupuesto en tiempo y forma durante casi 50 años, y fue
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
difícil modificar esa costumbre. Otro dato que hace que a veces se cambien, es
haber pasado por periodos inflacionarios importantes lo que lleva a analizar
que hay que tocar fondo para que las IP se modifiquen.
Concepto
Características
Aspectos institucionales
Los argumentos para establecer las reglas fiscales deben examinarse sobre
todo teniendo en cuenta el deterioro de las finanzas públicas, asegurando una
disciplina fiscal que contribuya a la estabilidad de precios y favorezca un
crecimiento económico sostenido. Entre ellos podemos citar:
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
• estabilidad macroeconómica
• apoyo de otras políticas financieras
• sostenibilidad de la política fiscal
• necesidad de evitar repercusiones negativas y reacciones adversas del
mercado, especialmente dentro de una zona de moneda común
• credibilidad global de las políticas económicas.
Base jurídica
Autoridad de control
Métodos de implementación
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
La regla fiscal debe estar bien definida en cuanto al indicador que se deberá
limitar, la cobertura institucional y las cláusulas de excepción específicas para
evitar ambigüedades y un aplicación ineficaz. Además es necesario definir de
antemano y con la mayor precisión posible las circunstancias que deben
imperar para invocar la excepción.
La característica esencial de una regla es la transparencia en las operaciones
del gobierno, incluido la contabilidad, los pronósticos y los mecanismos
institucionales. La falta de transparencia, una contabilidad creativa o el
ocultamiento de la verdadera magnitud y plazo de las obligaciones futuras
conspiran contra la eficacia de la regla y contra el apoyo popular que la misma
requiere.
Las reglas deben ser sencillas para que sean aceptadas por el Poder
Legislativo y la opinión pública. Se deben poder adaptar a las perturbaciones
exógenas que escapan al control de las autoridades.
Las reglas deben ser flexibles, los mecanismos institucionales y las
sanciones varían de un país a otro sin que se pueda determinar cuál es más
eficaz. Las sanciones deben acordarse con claridad y si bien algunos opinan
que debe ser el gobierno quien controla, existen argumentos a favor de la
designación de una autoridad independiente que tenga la responsabilidad de
controlar tanto el cumplimiento como las normas de contabilidad y
procedimiento.
Si una regla no esta respaldada con mediadas de políticas eficientes, no dura
mucho tiempo. Cuanto más flexible sea la regla menos sencilla será y en
consecuencia tiende a la discrecionalidad.
Beneficios de su aplicación
A. EQUILIBRIO:
- Equilibrio entre ingresos y gastos.
- Globales o limitación del déficit como % del PBI
- Saldo corriente-regla de oro (admite financiamiento para gastos de
capital)
- A largo plazo saldo estructural y ajustado cíclicamente
Ley 24.1562:
Art. 34. — (…) El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el
ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos recaudados durante
éste.
Art. 37. —(…) Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que
afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto,
así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en
detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que
impliquen un cambio en la distribución de las finalidades.
Ley 25.5123:
Ley 25.9174:
2
Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del Sector Publico Nacional.
3
Ley de Administración de los recursos públicos. Ley de Solvencia Fiscal (09/1999)
4
Régimen federal de Administración Fiscal (08/2004)
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Art. 11. — Los gastos incluidos en los Presupuestos del Gobierno nacional, de
los gobiernos provinciales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires constituyen autorizaciones máximas, estando sujeta la ejecución de los
mismos a la efectiva percepción de los ingresos previstos en dichas normas.
B. PUBLICIDAD:
- Debe ser irrestricta, caso contrario da lugar a la contabilidad creativa que
erosiona la credibilidad, la disciplina fiscal y la propia vigencia de las
reglas. Requiere amplia difusión del ciclo presupuestario.
Ley 24.156:
Ley 25.152:
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Ley 25.917:
C. PLURIANUALIDAD
- Se justifican porque porciones crecientes del gasto tiene efectos de
mediano y largo plazo. Debido a la ampliación del campo de acciones
del sector público, lo que implica mayor provisión de bienes y servicios,
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Ley 25.152:
Ley 25.917:
D. FINANCIAMIENTO
- Prohibición de financiamiento en algunos países con fuentes internas,
por el BCRA o limitado a un % del ingreso o del gasto del periodo
anterior.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Ley 25.917:
Art. 10. — La tasa nominal de incremento del gasto público primario de los
Presupuestos de la Administración Nacional, Provinciales y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, entendido como la suma de los gastos corrientes y
de capital, excluidos los intereses de la deuda pública, los gastos financiados
con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital
destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo
económico social, financiados con cualquier uso del crédito, autorizado en el
caso de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme a lo
dispuesto en el artículo 25 de la presente, no podrá superar la tasa de aumento
nominal del producto bruto interno prevista en el marco macrofiscal
mencionado en el artículo 2º, inciso d) de la presente norma. Cuando la tasa
nominal de variación del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario
podrá a lo sumo permanecer constante. Cuando no fuera necesario
implementar las medidas previstas en el artículo 20 o en los casos en que el
incremento nominal de los recursos supere el incremento nominal del producto
bruto interno, esta limitación sólo regirá para el gasto corriente primario, sin
perjuicio de lo dispuesto por la presente ley.
E. DEUDA
- Limitación del total del pasivo bruto o neto como % del PBI y un
adecuado nivel del PN
Ley 24.156:
Art. 56. — El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su
reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones específicas.
Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de
endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional,
para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo
los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público
para financiar gastos operativos.
Ley 25.917:
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Ley 25.152:
Art. 9.- Créase el Fondo Anticíclico Fiscal que se constituirá con el cincuenta
por ciento (50%) de los recursos provenientes de las privatizaciones,
concesiones, ventas de activos fijos y de acciones remanentes de las
empresas públicas privatizadas de propiedad del Estado Nacional o de su
prenda, a partir del 1º de enero de 1999 y con las únicas excepciones de las
acciones del Banco Hipotecario S.A. y de lo dispuesto en los artículos 10 y 11
de la Ley 23.985, y 28 y 29 de la Ley 24.948 durante el plazo establecido en
esta última; con los superávit financieros que se generen en cada ejercicio
fiscal con no menos del uno por ciento (1%) de los recursos corrientes del
Tesoro nacional en el año 2000, uno con cinco por ciento (1,5%) por el año
2001 y dos por ciento (2%) a partir del 2002; y con las rentas generadas por el
propio fondo. El fondo será administrado por el Ministerio de Economía y Obras
y Servicios Públicos siguiendo los mismos criterios que utiliza el Banco Central
de la República Argentina para las reservas internacionales.
Se integrará hasta alcanzar un monto equivalente al tres por ciento (3%) del
P.B.I. y será utilizado cuando se verifique una reversión del ciclo económico,
considerando el indicador anticipado del ciclo elaborado en la Facultad de
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Ley 25.917:
G. GENERALES
- Limitación del gasto primario como % del PBI:
Ley 25.152:
Ley 25.917:
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
Art. 13. — No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos que
no consoliden en el presupuesto general o no estén sometidos a las reglas
generales de ejecución presupuestaria.
Ley 25.917:
Ley 25.917:
Ley 25152:
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(21) FINANZAS PÚBLICAS
H. Constitución provincial
En La Pampa se aplican las reglas macro fiscales. La constitución consagra
en los artículos 45 y 46 la regla macro fiscal de deuda y en el artículo 68 inciso
13 la de equilibrio.
Art. 45.- Toda ley que autorice o ratifique empréstitos sobre el crédito
provincial, deberá sancionarse con dos tercios de votos de los miembros que
componen la Cámara de Diputados, especificando el objeto al que los fondos
se destinan y los recursos asignados para su servicio, los que en ningún caso
podrán exceder del 25 % de la renta ordinaria anual de la Provincia.
Art. 46.- El uso del crédito en las formas establecidas podrá autorizarse
únicamente cuando su producido sea destinado a la ejecución de obras
públicas, para hacer efectivos planes de colonización agraria o para atender
gastos originados por catástrofes, calamidades públicas u otras necesidades
excepcionales o impostergables del Estado, calificadas por ley, sin poder
aplicarse en ningún caso a enjugar déficit de administración.
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