Carpeta de Finanzas Públicas

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Unidad I
MARCO CONCEPTUAL

1a. La ciencia de las finanzas públicas y su campo de investigación

Se entiende por finanzas el estudio del proceso ingreso-gasto de una cierta


unidad económica. Así puede hablarse de las “finanzas familiares”, cuando la
unidad económica es la familia, la cual debe tomar decisiones respecto a los
ingresos a obtener, los gastos a efectuar y la forma de obtener una
equiparación de ambos totales. Si la unidad económica es la empresa, se
hablará de “finanzas de la empresa”. Si la unidad económica es el Estado, el
proceso ingreso-gasto será estudiado por la Finanzas Públicas (cabe
aclarar que las Finanzas Públicas no es la única disciplina que estudia el
proceso ingreso-gasto, también realiza dicho estudio la Contabilidad Pública,
pero desde el punto de vista de la adecuada registración y control de las
operaciones).
Particularmente, las Finanzas Públicas se ocupan de la actividad financiera,
es decir, aquella llevada a cabo por el Estado cuando realiza erogaciones o
gastos, al igual que cuando obtiene medios o recursos monetarios para atender
aquellos.

Así como las familias y las empresas se proponen alcanzar determinados


fines -para lo cual necesitan efectuar ciertas erogaciones o desembolsos, lo
cual a su vez, le plantea la necesidad de contar con recursos o entradas de un
monto similar al total de erogaciones a enfrentar-, de la misma manera, el
Estado también se propone alcanzar determinados fines (defensa nacional,
salud, educación) para lo cual debe realizar determinadas erogaciones (en
personal, en equipos de capital, en insumos) y las formas de financiar estas
erogaciones serán a través de los recursos o ingresos que debe obtener.
La consecución de la mayor parte de los fines del Estado requiere la
realización de erogaciones monetarias, y por lo tanto, la obtención de recursos
para hacer frente a ellas. La forma concreta en que el Estado determina el
monto total y la composición de las erogaciones y de los recursos expresa la
política fiscal adoptada.

Esta política fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los más relevantes
son los siguientes:
a) satisfacción de las necesidades sociales: ciertas necesidades
sociales se satisfacen con bienes públicos que tienen características que
los diferencian de los bienes privados. Mientras estos últimos pueden
ser provistos por el sistema de mercado (productores privados que
ofrecen consumidores privados que demandan), los bienes públicos (o
sea, aquellos que satisfacen necesidades sociales) tienen
características tales que el sistema de mercado no podría proveerlo.
b) correcciones en la asignación de recursos: los bienes privados
pueden ser provistos a través del mecanismo de mercado, pero debido a
ciertas imperfecciones (monopolios, costos decrecientes,
externalidades) el libre juego del mercado no producirá el óptimo
económico. En estos casos, la intervención del Estado se propone, sea

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para modificar las señales precio, interferir en el juego de oferta-


demanda, para acercar la economía a ese óptimo.
c) redistribución del ingreso: el Estado puede proponerse modificar la
distribución del ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que
resultaría del funcionamiento espontáneo del sistema de mercado, en
cuyo aso podría utilizar la política fiscal para dicho objetivo (por ejemplo,
con impuestos progresivos que graven proporcionalmente más a
contribuyentes de mayores ingresos para financiar gastos que beneficien
en mayor medida a personas o familias de bajos ingresos).
d) estabilización de la economía: este objetivo se expresa en forma de
reducción de la desocupación y de la inflación.
e) desarrollo económico: para los países que no han alcanzado el nivel
económico de los países más avanzados, un objetivo importante es el
de lograr una tasa de crecimiento económico sostenida a largo plazo
más elevada que la que se registraría espontáneamente.

Estos, y especialmente los cuatro primeros, son los objetivos de la política


fiscal más mencionados en los libros de texto de finanzas públicas, pero la lista
se podría ampliar a otros posibles objetivos, como por ejemplo:
f) independencia nacional: un país puede proponerse reforzar su
independencia respecto de las decisiones tomadas por otros países, o
reducir (dentro de lo que modernamente se puede en un mundo de
creciente interdependencia) la dependencia unilateral respecto de los
centros de decisión localizados fuera de su territorio nacional; y
g) equilibrio territorial: un país territorialmente extenso puede proponerse
reducir las disparidades de niveles económicos y de bienestar entre
regiones que componen su territorio, integrar en un único mercado
nacional las diversas economías regionales

En base a todo esto, decimos que la actividad financiera representa un


conjunto de operaciones que la doctrina denomina fenómenos financieros, y
cuyo objetivo final es la satisfacción de las necesidades públicas.

En consecuencia, definimos a las Finanzas Públicas como la disciplina que tiene por
objeto de estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos políticos,
económicos, sociales y administrativos.

De esto se deduce que los campos de investigación de la ciencia de las


finanzas públicas son:
• La política financiera
Se ocupa de investigar el aspecto o elemento político de la actividad
financiera. Se refiere a los fines que se pretenden alcanzar, cuáles son las
necesidades a satisfacer por vía del gasto público y cuáles son los recursos a
emplear con ese objeto. Esta política se refleja en el presupuesto.
Esta siempre íntimamente relacionada con los principios de la política
económica y de la política social vigentes en un designado Estado y en
determinado momento histórico.

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En lo que respecta al campo económico, es materia de la política financiera


determinar y seleccionar los gastos públicos y, por otra parte, establecer un
adecuado orden de prioridad entre tales gastos.
Con respecto al campo social, la política financiera resulta ser la encargada
de determinar las categorías o grupos sociales que se considera dignos de
interés o de protección por parte del Estado.

• La economía financiera
Estudia y analiza los efectos económicos que se producen como
consecuencia de la aplicación de una determinada política financiera. Tanto en
lo que se refiere a los fines de ella, como también a los medios o recursos
empleados para financiar aquellos, o sea, la repercusión que tienen en la
actividad económica las detracciones de parte de riqueza que se producen a
favor del Estado.

• La sociología financiera
Tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenómeno financiero, o
sea, las innegables implicancias sociológicas que tiene la actividad financiera
del Estado.

• La administración o técnica financiera


Estudia, analiza y elabora normas técnicas aplicables al elemento
administrativo de las operaciones financieras, es decir, tiene como objetivo la
solución de los diversos problemas que se plantean durante la etapa ejecutiva
de dichas operaciones.
En términos generales, se ocupa de investigar los aspectos técnicos de la
contabilización y control de la actividad financiera y, en particular, del estudio
de la gestión administrativa tanto de las recaudaciones públicas como de las
erogaciones públicas.
Estas cuatro especialidades se complementan con el derecho financiero,
rama o especialidad jurídica que tiene por objeto regular el aspecto normativo
del fenómeno financiero. El derecho financiero halla la materia viva de todos
sus postulados en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas
públicas. Al mismo tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus estudios a la
actividad financiera del Estado, a la cual hoy sólo se la concibe bajo el gobierno
de las normas elaboradas por aquel.

Relación de las finanzas públicas con otras ciencias

A pesar de que las finanzas públicas, como cualquier otra disciplina, están
obviamente relacionadas con las demás ciencias, su elaboración depende, en
gran medida, del concurso de aportes que le brindan siguientes ciencias:

• Economía
Existe una doble relación. En lo que se refiere a la relación histórica, los
primeros estudios y análisis con respecto a la actividad financiera del Estado
fueron realizados por los grandes economistas de la escuela clásica. Pero,
además, y a medida que se acentúan los postulados de una política
intervencionista por parte del Estado, la vinculación entre las finanzas públicas

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y la economía se transforma en una relación eminentemente funcional. En


efecto: la actividad financiera del Estado moderno sirve para transferir riqueza,
primero mediante la tributación y luego por medio de los gastos públicos, de un
sector de la economía a otro. Además, el Estado interviene activamente en los
procesos de producción y de cambio.
Por todo ello, el Estado ha dejado de ser un mero partícipe de la actividad
económica para convertirse en su planificador, en su principal modelador.
La economía debe proporcionar a las finanzas públicas los resultados de sus
análisis sobre inversión, consumo, producción, circulación monetaria, etc. para
que las decisiones financieras no carezcan de racionalidad y, en general, para
prevenir contra políticas financieras mal concebidas que causen serios daños
en la actividad económica.

• Política
La intervención del Estado moderno no se limita a la esfera propia de la
actividad económica, sino que puede hallársela, además, en los terrenos social,
cultural e incluso familiar. En otras palabras, el Estado interviene no sólo en
procura del desarrollo económico, sino buscando el desarrollo general de la
comunidad.
Todo eso trae aparejado un notable incremento de la actividad financiera.
Además, esas medidas financieras son formas particulares de la autoridad
pública, disposiciones especiales del poder del Estado, poder y autoridad que
constituyen el objeto mismo de la ciencia política.

• Derecho
El derecho constitucional y el derecho político son dos ramas de las ciencias
jurídicas que concurren con aportes tan valiosos, para las finanzas públicas,
como lo son la estructura del Estado, la división de sus poderes y un conjunto
de importantísimas normas positivas sobre la actividad financiera.
Otro tanto ocurre con el derecho administrativo, materia que se elaboró en
torno de la noción de servicio público. Además, se encargó de distinguir este
concepto de los de función pública y monopolio estatal.
Por otra parte, la ciencia de las finanzas públicas exige también la
colaboración del derecho privado, desde el momento en que las relaciones
originadas en la explotación, por parte del Estado, tanto de sus bienes
patrimoniales como de sus empresas, están gobernadas, en la mayoría de los
casos, por normas de dicha disciplina jurídica.

• Estadística
La mayor parte de las investigaciones de las finanzas públicas deben
necesariamente estar fundamentadas en los datos numéricos proporcionados
por la estadística.

• Otras disciplinas
Las finanzas públicas se relacionan con la psicología puesto que aquellas
están en relación directa con el pueblo y muchos de sus problemas dependen
de la conducta humana. Y con la sociología, ya que se observa la repercusión
social que tiene la actividad del Estado.

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También se relacionan por la ética, por ejemplo, cuando nos preguntamos


qué significan los términos “justicia” y “equidad”, tan frecuentemente empleados
en la literatura sobre impuestos.
Por último, consideramos que uno de los más importantes y urgentes
problemas que deben estudiar quienes se dedican a esta materia de las
finanzas públicas consiste en establecer sus necesarios puntos de contacto
con la moral.

1b. Evolución del pensamiento financiero

• Antes del siglo XVII

Múltiples instituciones financieras aparecieron en los pueblos de la


antigüedad e incluso del medioevo. Se caracterizaron por no formar parte de un
sistema concebido integralmente y aplicado conscientemente. Ellas formaron
parte de un conglomerado de medidas destinadas a satisfacer las necesidades
financieras de los gobiernos. Se puede decir que pertenecen a la prehistoria del
pensamiento o de las teorías financieras.
Además de la inexistencia de teorías financieras, encontramos una
concepción del Estado muy distinta a la actual. El Estado, en términos
generales, fue identificado con la persona que lo representaba o ejercía la
jefatura del gobierno.
En la mayoría de los Estados de la antigüedad, la actividad pública de tipo
financiera era relativamente simple:
1) los gastos eran cubiertos con los ingresos personales de quien ejercía la
jefatura del gobierno;
2) el gobernante procuraba la obtención de tales ingresos, principalmente,
por medio de conquistas guerreras o mediante donativos o tributos que
debían pagarle sus súbditos por imponer justicia o asegurar protección.
El siguiente período histórico, es decir, el medioevo, no representó en lo que
atañe a las instituciones financieras, ningún cambio significativo. Sí se
produjeron importantes cambios en la estructura social (feudalismo).

• Los primero desarrollos en el siglo XVII

Surgió una nueva concepción del Estado como ente, máximo ostentador de
poder. Coincidiendo con esas nuevas concepciones de soberanía del
monarca, se desarrollaron formidablemente las poblaciones urbanas, en
detrimento de las sociedades agrícolas del feudalismo, y creció el comercio con
una fuerza hasta entonces desconocida, como consecuencia de las
explotaciones y descubrimientos de navegantes.
Todo ello dio lugar a la aparición del Estado-nación como centro de poder, lo
cual originó la jerarquización de los reyes.
Comenzaron a ser aplicados postulados o reglas económicas y financieras,
que si bien no constituyeron la piedra fundamental de la ciencia económica ni
de las finanzas públicas, sí tuvieron el mérito de hacer resaltar la importancia
de la actividad pública financiera. Nos referimos al mercantilismo y el
cameralismo. Conforme a tales principios, el principal objetivo de la política

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nacional debía ser la obtención de un excedente de las exportaciones sobre las


importaciones.
Ese período se caracterizó, además de la utilización de los derechos
aduaneros a la importación y de los impuestos al consumo interno, por la
monetización. Esta política tuvo como consecuencia directa un formidable
crecimiento de las instituciones de crédito, e incluso la formación de un
organizado mercado de capitales. Todo ello les facilitó a los Estados el uso del
crédito público, o sea, de préstamos obtenidos por los monarcas para financiar
las guerras sin necesidad de recurrir a medidas demasiado severas o
confiscatorias sobre la riqueza y el ingreso privado.

• Las finanzas como parte de la economía en el siglo XVIII

El intervencionismo en las diversas actividades industriales y comerciales,


que trajo aparejado el sistema mercantilista, provocó la reacción de diversos
pensadores de los siglos XVII y VXIII. Dichos teóricos no creyeron en las
enseñanzas dogmáticas de la Iglesia y debieron sustituirlas por algún sistema
de ideas que les permitiera justificar su alzamiento contra el absolutismo.
El sustituto de los dogmas de la Iglesia lo encontraron, paradójicamente, en
su propia creencia en Dios. Y fue gracias a sus profundas investigaciones que
se nos reveló que teníamos, en nuestro carácter de seres humanos, derechos
individuales, inalienables e indestructibles. Tales derechos son inherentes a
nuestra propia condición de hombres, es decir, son derechos naturales que no
derivan del Estado, sino que éste, bien al contrario, debe reconocerlos y
especialmente garantizarlos.
Esas ideas fueron trasladadas a los terrenos económico y financiero,
originando el ataque llevado a cabo por los fisiócratas contra el mercantilismo.
La fisiocracia significaba un retorno a la vieja idea según la cual toda la riqueza
provenía de la tierra, única capaz de devolverle al hombre más de lo que éste
le daba. Por ello, el Estado debía abstenerse de intervenir o alentar los demás
procesos productivos, y gravar sólo la tierra. Esta concepción, que nunca llegó
a ser puesta en práctica integralmente, tuvo el mérito de servir de base a la
primera exposición de la economía como ciencia.
Hacia fines del siglo XVIII, las ideas expuestas por los filósofos del
naturalismo se encarnaron en la vida política y económica de los pueblos;
primero, mediante la revolución norteamericana y, posteriormente, mediante la
Revolución Francesa. Esto implicó un cambio trascendental para todo el
desarrollo del pensamiento financiero.
En primer lugar, se describió al Estado como un ente totalmente distinto y
nunca identificable con la persona del gobernante. Como consecuencia, los
patrimonios del Estado propiamente dicho y del gobernante se separaron
netamente, para no unirse más hasta nuestros días. En segundo término, por
primera vez fueron expuestos y analizados sistemáticamente los principios que
regían la actividad económica.
No debe sorprendernos que Adam Smith haya iniciado su exposición de los
postulados económicos acusando a los principios y la política del sistema
mercantilista. En su criterio, la única fuente de riquezas era la producción,
consecuencia del trabajo y de los medios disponibles, y no, como había
sostenido el mercantilismo, el exceso de las exportaciones sobre las
importaciones.

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En la obra de Smith, es una premisa fundamental que la riqueza de la nación


se incrementará en proporción directa con la habilidad y eficiencia del trabajo y
con el porcentaje de la población dedicada a esas tareas. El bienestar del
individuo dependerá del ingreso real per cápita.
Y dentro de esta postura, qué papel le correspondía desempeñar al Estado.
Limitarse a garantizar los derechos que se les reconocía a los hombres y, para
ello, nada mejor que un Estado que cumpliese con sus funciones esenciales:
dispensar justicia, asegurar el orden interior y proveer a la defensa nacional. El
Estado debía dejar de intervenir directamente en el proceso económico, lo cual
también significaba restar toda importancia a los ingresos provenientes del
dominio privado del Estado.
Según el criterio de los clásicos, la actividad financiera del Estado no tenía
entonces por qué ser objeto de una disciplina científica independiente. Las
finanzas públicas estaban, en cierta forma, subordinadas a la actividad
económica. La actividad financiera del Estado tenía que ajustarse a las
siguientes normas:
1) no interferir con los procesos productivos.
2) no interferir con el proceso comercial.
3) no contraer empréstitos, salvo que la situación realmente lo justificase.

• La autonomía científica de las finanzas públicas del siglo XIX

Durante este siglo las teorías financieras se independizaron y adquirieron su


rango de disciplina autónoma.
Las diversas causas políticas son todas reducibles al proceso de
despersonalización y racionalización que sufrió el concepto de Estado. Éste se
consolidó como sujeto jurídico y se autolimitó por medio de las normas jurídicas
que sólo él puede crear.
Durante todo el siglo XIX, la mayoría de los diversos Estados occidentales,
ajustaron su obrar a los principios del naturalismo filosófico y limitaron su
actividad financiera a la imprescindible para asegurar los derechos individuales,
inalienables e indestructibles de sus ciudadanos, es decir, a una actividad con
finalidad primordialmente fiscal.
A su vez, las causas de orden económico se identifican con el nacimiento y
crecimiento del capitalismo industrial. Surgieron los monopolios empresariales
y las organizaciones de obreros.
Por último, la causa filosófica reside en la fascinante interpretación de la
historia y en el concepto de Estado que produjo Hegel hacia comienzos del
siglo XIX. El sistema filosófico hegeliano del idealismo absoluto, es la fuente
generadora de la escuela histórica y de las más significativas doctrinas
económicas y políticas que se alzaron contra el naturalismo de los clásico y
reclamaron que el Estado realizara algo más que una mera protección de los
derechos individuales, es decir, que se transformara en un agente activo de la
cooperación social.
Pero ocurre que sólo en la segunda mitad de dicho siglo, y después de
haberse difundido las obras de algunos protestantes de la economía clásica,
como Marx, Sismondi, Müller y List, se visualizó que las teorías financieras
habían alcanzado su plenitud científica. Se empezó a considerar al Estado
como una empresa productora de servicios, y surgió la teoría de la

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productividad y ética social. Así nació una nueva ciencia: la de las finanzas
públicas.

Tendencias contemporáneas en el estudio de las finanzas públicas

El rol del Estado cambia en cuanto al manejo de las finanzas como


consecuencia de las guerras, las crisis cíclicas y la desocupación.
Se reelaboran los principios teóricos y las finanzas públicas van ampliando su
objetivo de estudio.
El Estado deja de ser neutral para ser intervencionista: acaparamiento de
actividades, fiscalidad progresiva y redistribución fiscal.
Luego de años de bonanzas, basados en proceso de redistribución sin una
economía sólida, se convierte en factor de retroceso y con menos riqueza para
distribuir.
Concluye que debía haber previsiones a presupuestos desequilibrados, a
balanzas de pagos deficitarias, a financiar gastos de funcionamiento con
recursos espurios. Se valoró tomar empréstitos para situaciones de emergencia
y producir bienes que el individuo por sí solo no puede producir. No se podía
volver al Estado pasivo, sino que debía satisfacer necesidades públicas de
creciente importancia.

1c. Finanzas públicas y finanzas privadas. Actividad financiera de


mercado y no de mercado

Las finanzas públicas están referidas a la actividad financiera del sector


público, cuyos medios son obtenidos, principalmente, en forma coactiva
mediante impuestos, tasas y contribuciones que el Estado impone a los
ciudadanos contribuyentes. Coactiva porque el Estado tiende a satisfacer
necesidades colectivas que el hombre no puede satisfacer por sí mismo, y
dichas necesidades públicas le dan al Estado justificación ética para imponer
los citados tributos.
Las finanzas privadas, en cambio, están referidas a la actividad financiera
del sector privado, cuyos medios surgen de transacciones realizadas en el
mercado.
En cuanto a la relación existente entre ambas, podemos decir que el mercado
no puede funcionar sin el Estado y éste no puede funcionar sin aquel.

La economía general se compone de dos sistemas económicos coexistentes


e interdependientes: la economía del mercado y las finanzas públicas, lo que
implica múltiples interrelaciones:
a) La existencia de economías y deseconomías externas provocadas por la
actividad financiera.
b) La existencia del mercado como ámbito de aprovisionamiento de
factores de producción y bienes intermedios para la economía del sector
público.
c) La modificación de la demanda y de la oferta de bienes y de los precios
del mercado como consecuencia de los gastos y de los recursos
públicos, incluyendo variaciones del tipo de salario, la tasa de interés,
los consumos y los ahorros, como también de los incentivos al trabajo o
al ocio o a la inversión y a la producción del sector privado.

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Existe como fenómeno principal y característico de las finanzas públicas, un


proceso de creación de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades,
fuera del mecanismo de la economía del mercado.
Además, la economía de mercado puede sufrir las consecuencias de
intervenciones o acciones del Estado, pero de otra índole que las que son
propias de la actividad financiera, aunque puede haber entre aquellas y éstas
una estrecha coordinación.
La existencia de la actividad financiera del Estado es una determinante de la
distribución de la riqueza y de los ingresos, así como lo es del nivel de la
demanda global y del nivel de precios y de empleo, sean o no objetivos
intencionalmente adoptados por el sector público.
La participación del Estado en las transacciones del mercado no es sólo un
fenómeno de excepción, que tiene lugar cuando el Estado se coloca en un
papel privado o cuasi-privado; sino que es el fenómeno general de toda la
actividad del gasto público que no se diferencia del gasto del sector privado,
salvo por su envergadura y su motivación, además de algunas características
jurídicas que no son muy significativas a los efectos económicos.
1d. Naturaleza de la actividad financiera estatal

Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la


obtención de recursos como la realización de gastos públicos necesarios para
movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la
comunidad.

Simplificando la cuestión, se desprende de lo anterior que la actividad


financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del
Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, que son
transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas a favor de los
organismos públicos.

Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de


los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. A su
vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de
transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero
de las cajas públicas que constituyen los gastos públicos.

Los elementos que la integran son los siguientes:


• políticos: elección a priori de medios y fines.
• económicos: los medios son de naturaleza económica (recursos y
gastos).
• jurídicos: la actividad financiera está regulada por normas jurídicas.
• sociales: tiende a la satisfacción de las necesidades públicas.
• administrativos: comprende las actividades que despliegan los
organismos y las funciones para lograr los fines.

La actividad financiera está constituida por tres momentos distintos:


• la planificación o cálculo, tanto de los recursos como de los gastos
públicos, que se materializa en el presupuesto.

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• el logro u obtención de los recursos públicos, lo que implica cómo,


cuándo y de dónde obtenerlos, como así también un análisis sobre
cuáles serán las consecuencias o efectos sobre la economía y el orden
social.
• la aplicación o inversión de tales recursos, la cual supone un análisis
sobre los efectos que ella producirá en la economía y en el orden social.

Se plantea la independencia de la actividad estatal respecto de la ciencia


económica, en el sentido que si es parte de esta amplia disciplina o, por el
contrario, tiene principios propios.
Quienes sostienen que la actividad financiera del Estado no es otra cosa que
una especie dentro del marco de las actividades económicas en general, lo
plantean bajo el supuesto que en el estudio de todos los actos de elección de
medios escasos a la aplicación de fines múltiples, no importa quién es el sujeto
que realiza dicha elección. Este pensamiento tiene un origen histórico que
surge en las primeras experiencias en materia de finanzas públicas realizadas
por los economistas clásicos, como Adam Smith.
Otra corriente, que le da entidad a esta disciplina sostiene que la ciencia de
las finanzas es independiente del tratamiento económico, sin desconocer que
ésta es materia propia de aquella, y al mismo tiempo igual a la que sirve de
objeto de estudio de la ciencia económica. Estas tesis fueron desarrolladas
principalmente por autores italianos y sostiene que la actividad financiera
estatal se distingue de la económica por:
a) el sujeto activo, que es el Estado, un ente investido con poder de
coacción o poder de imperio. Ese poder propio del Estado es
denominado, en la terminología de las finanzas públicas, poder
financiero.
b) los fines, que implican la satisfacción de las necesidades públicas.
c) la riqueza, que se presupone en el caso de la actividad financiera,
mientras que se produce o se crea mediante la actividad económica.

1e. El Estado como sujeto de la actividad financiera

Estado es la persona jurídica de derecho público, constituida por la comunidad de los


habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su Constitución para el
cumplimiento de sus fines específicos. Esto lleva a que el Estado deba cumplir con una
serie de deberes o cargas ineludibles: las funciones públicas

La función pública se caracteriza:


• por tener una naturaleza de carácter exclusiva e indelegable (por este
motivo, funciones públicas tales como la administración de justicia, el
dictado de las leyes, la defensa, la emisión de moneda, etc., sólo

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pueden ser cumplidas por el Estado, el cual no puede, por otra parte,
delegarlas a particulares)
• por ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder
público.
• porque tiende a satisfacer el interés público, que debe ser entendido
como el conjunto de todos aquellos intereses comunes y fundamentales
a todos los miembros de la comunidad jurídicamente organizada.
Cuando el Estado cumple con su cometido se dice que está prestando
servicios públicos esenciales. Pero además de éstos, el Estado puede tomar a
su cargo otros servicios que también atañen al interés público, sea por razones
inherentes a una mejor convivencia (comunicaciones, transportes, instrucción
pública, etc.) o por motivos que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses
particulares (vivienda, alimentación, etc.).
Ambas clases de servicios son agrupados bajo la denominación de servicios
públicos. En consecuencia, tantos los servicios públicos esenciales como los
servicios públicos son atendidos por el Estado. La diferencia radica en que los
primeros deben ser inexcusablemente prestados de manera directa por el
Estado, mientras que los segundos pueden ser también atendidos en forma
directa por aquel, o bien indirectamente mediante la intervención de
particulares intermediarios o concesionarios, bajo el control del Estado.

A su vez, los servicios públicos pueden dividirse en:


• Servicios públicos divisibles: son aquellos servicios, que aun siendo
útiles para la colectividad en general, se prestan concretamente a
particulares que los requieren por determinadas circunstancias (por
ejemplo, administración de justicia, instrucción pública, servicios
postales, emisión de documentos de identidad)
• Servicios públicos indivisibles: son los servicios cuya naturaleza es tal
que, favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la
imposibilidad práctica de efectuar su particularización con respecto a
personas determinadas (por ejemplo, defensa exterior, seguridad,
control ciudadano)

Si el servicio es divisible su costo puede repartirse de una manera más o


menos precisa entre aquellos a quienes esa actividad beneficia, o incluso a
quienes esa acción atañe, aun cuando no les proporcione beneficio. Si en
cambio, el servicio es indivisible, generalmente se financia con cargas
generales que deben ser soportadas por toda la comunidad.

Los requisitos de eficiencia del servicio público son:


• generalidad: significa que todos los habitantes tienen derecho a usar de
los servicios públicos según las normas que los rigen.
• uniformidad o igualdad: implica que todos los habitantes tienen derecho
a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones, lo que quiere
decir que en situaciones desiguales se justifica una prestación sujeta a
normas o condiciones distintas.
• regularidad: quiere decir que el servicio debe ser prestado o realizado
con sumisión o de conformidad a reglas, normas positivas o condiciones
preestablecidas.

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• continuidad: es la característica más importante y, en principio, implica


que la actividad de que se trate debe funcionar sin detenciones. No
obstante, debe advertirse que continuidad no quiere decir que la
actividad sea ininterrumpida, sino tan sólo que satisfaga la necesidad
pública cada vez que se presenta ella.

La actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado. Cabe deducir que
dicha actividad responde a los fines políticos del Estado, depende de sus
decisiones y éstas a su vez dependen del tipo de Estado y de las fuerzas
políticas y socio-económicas que ejercen el poder del Estado.
El Estado para cumplir con sus fines requiere de la realización de actos
administrativos y de gestión que infieren una actividad económica-financiera y,
por tal razón, a cada Estado le corresponde una hacienda. La hacienda pública
se origina en la necesidad de satisfacer necesidades colectivas.

La hacienda pública es una coordinación activa de personas y de bienes


económicos, establecida por los habitantes afincados en un territorio, con la
finalidad de satisfacer las necesidades de orden colectivo o común que los
individuos no podrían atender aisladamente. La hacienda pública debe producir
bienes y servicios con los que se dará satisfacción a las necesidades públicas.
Para el cumplimiento de esta finalidad, la hacienda pública requiere medios
económicos que obtiene de dos maneras, una directa u originaria y otra
derivada. La vía directa consiste en el usufructo de sus propios bienes, y la
derivada, que es la más importante, resulta de su poder coactivo sobre los
individuos y se manifiesta en la posibilidad de exigir contribuciones obligatorias
a la población, ya sea en cargas o prestaciones personales, ya sea en dinero o
en especie.
Las características de la hacienda pública son:
• por su duración, la hacienda del Estado es de existencia perdurable
dada la naturaleza permanente del ente al cual pertenece y por la índole
de las necesidades que satisface;
• por la naturaleza del vínculo, la hacienda del Estado es coactiva o
necesaria, porque no se puede escoger entre pertenecer o no a ella;
• por su finalidad, la hacienda del Estado es tradicionalmente de
erogación o consumo, porque busca obtener medios económicos para
satisfacer necesidades colectivas. No obstante, la extensión de sus
fines, han transformado la hacienda pública en hacienda compuesta;
vale decir, actúa a la vez como hacienda de producción y de erogación,
aunque la actividad esencial continúa siendo administrativa y no
especulativa o de lucro;
• por la condición jurídica del titular, la hacienda del Estado, en virtud del
ente a quien pertenece, es pública;
• por la integración de sus órganos, la hacienda del Estado es
dependiente, porque los órganos volitivo (Poder Legislativo) y directivo o
ejecutivo (poder administrador) están escindidos y asignados a personas
distintas;
• por la división del trabajo administrativo, la hacienda del Estado se ha
transformado en las últimas épocas en una hacienda divisa, pues junto a
la hacienda central funcionan haciendas menores anexas, dotadas de

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facultades para administrarse a sí mismas, aunque acatando los


mandatos del núcleo central.

La definición de las necesidades públicas son circunstancias fruto de


decisiones políticas, y son de importancia fundamental para lograr el bien
común, que es el compendio de las finalidades de la hacienda pública.
La producción pública normalmente no se transa en el mercado, pero para
lograrla se deben utilizar factores productivos que sí se obtienen en el
mercado. La hacienda pública debe considerarse siempre de carácter
productivo (porque la actividad del Estado agrega valor a la economía) y puede
clasificarse en:
• erogativa (concepto clásico): se fundamenta en que el Estado aplica
directamente a la satisfacción de las necesidades públicas, los bienes y
servicios.
• de producción (concepto actual): gastando para ellos en remuneraciones
al trabajo de personas o en adquisición de otros factores productivos y
usando también los previamente adquiridos y acumulados a la espera de
su utilización. La producción puede ser de bienes y servicios tangibles o
intangibles, divisibles o no en unidades físicas; pero todos deben ser
bienes, o sea, tener la aptitud de satisfacer necesidades públicas.

Bibliografía


Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”.
Editorial Desalma. Marzo de 1.985.
• Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD
FINANCIERA”. Editorial Contabilidad Moderna.
• Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da.
Edición
Unidad II
ANÁLISIS DE LAS NECESIDADES HUMANAS, PÚBLICAS Y PRIVADAS

2a. Necesidades públicas, definición por el sector público

Atento a que la actividad estatal tiende a satisfacer necesidades humanas,


en doctrina se ha practicado una distinción de tales necesidades,
estableciéndose así tres categorías:

• Necesidades individuales o privadas


Son aquellas que se identifican con la existencia misma de las personas.
Son, por tanto, congénitas a todo individuo, como ocurre con la necesidad de
alimentarse, de cubrirse o vestirse contra las inclemencias de la temperatura,
etc.

• Necesidades del grupo o colectivas


Son aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el
hombre. Nacen de la agrupación de los individuos en sociedad, por ejemplo, la
educación, la comunicación, el transporte, etc.
Las necesidades públicas son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen
mediante la actuación del Estado.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Coinciden con el interés público, o sea, son necesidades comunes y


fundamentales a todos los miembros de una comunidad jurídicamente
organizada. Presuponen la existencia del Estado, no preexisten a él, al cual le
compete satisfacerlas. Son consecuencia de la determinación de los fines del
Estado, los cuales no son inmutables y permanentes, sino que responden a la
relatividad histórica. Por ejemplo, la seguridad interior, la administración de
justicia, la atención de los negocios públicos, etc.
Las necesidades individuales privadas pueden ser indistintamente atendidas
o satisfechas por el individuo, por el grupo o colectividad, e incluso por el
Estado. De la misma manera, las necesidades colectivas también pueden ser
atendidas no sólo por el grupo o por el Estado, sino incluso por el individuo. En
cambio, con las necesidades públicas no siempre ocurre lo mismo, ya que
pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, el grupo o el Estado.

Estas últimas, a su vez, exigen una distinción:


- Necesidades públicas primarias o absolutas
Surgen como consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el
cometido esencial de éste. Hacen a la existencia de la comunidad organizada y
constituyen la razón propia de ser del Estado. Tal es el caso de la seguridad
interior, de la justicia, de la defensa y representación exterior. Son la causa
existencial de las funciones públicas y sólo pueden ser satisfechas por el
Estado.
- Necesidades públicas secundarias o relativas
Tienen su origen en la propia existencia del grupo o en la del individuo. Son
necesidades originalmente clasificables como colectivas o individuales que han
sido elevadas al rango de necesidades públicas porque el Estado entiende que
así lo reclama el interés público. Admiten ser indistintamente atendidas por el
individuo, el grupo o el Estado.

2b. Crecimiento y diversificación de las necesidades públicas

Dentro de la última categoría de necesidades públicas descripta en el punto


anterior, tenemos necesidades cuya satisfacción se consideran, cada vez en
mayor medida, de incumbencia estatal, por cuanto atañen a la adecuación de
la vida comunitaria a los progresos emergentes de la civilización (educación,
salud, transportes, comunicaciones, seguridad social, etc.). Así, con el paso del
tiempo, las necesidades públicas se han multiplicado y diversificado.
Para buscar la razón del encuadre de estas necesidades como nuevas
necesidades públicas, debe indagarse en la evolución de las realidades
comprobadas a través de los siglos. Se pasó del Estado liberal restringido en
sus funciones, al Estado intervencionista con una decidida actuación en el
campo económico y social. El fracaso del intervencionismo motivó el
advenimiento de las ideas neoliberales, con su consecuencia, la globalización
de la economía, cuyos excesos sufrimos en la actualidad.

No siempre en la historia se tuvo plena conciencia de lo que realmente eran


necesidades públicas, en contraposición a las necesidades privadas, y de allí la

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duda acerca de cuáles servicios debían ser satisfechos por los propios
particulares en forma individual y cuáles por el Estado.

2c. Satisfacción de las necesidades públicas mediante la actividad


productiva pública, tratando simultáneamente de contribuir al pleno
empleo de los factores productivos, a la estabilidad, al desarrollo y a la
equidad en la distribución del ingreso

El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para el logro


de cierta redistribución de ingresos.
La actividad financiera puede, también, proponerse el objetivo de contribuir,
con el instrumento del gasto, del recurso o de ambos, a la estabilización de la
economía, esto es, del nivel de precios y del empleo (plena ocupación) como
también de la balanza de pagos.
En los países subdesarrollados y en vía de desarrollo podrá la actividad
financiera ser utilizada como instrumento de la política de desarrollo, o sea, de
un crecimiento económico mayor de aquel que se obtendría sin la intervención
del Estado.
La posible y probable contrariedad entre los diferentes propósitos de la
actividad financiera hace surgir algunas consecuencias:
a) un mismo proceso recurso-gasto puede no ser adecuado para el logro
simultáneo de todos los objetivos de la actividad financiera.
b) si la actividad financiera quiere lograr al mismo tiempo todos los
propósitos, deberá hacerlo con diferentes medidas, cada una de las
cuales sea idónea para el logro de cada propósito. Aún así, ello no
excluye que la superposición de medidas produzca la neutralización total
o parcial de un determinado propósito de esa actividad.
c) también puede ocurrir que la actividad financiera se halle en posición
contradictoria con medidas de política económica diferentes de esa
actividad, como ser: política monetaria y bancaria; política de precios en
el mercado interno y de cambios en el mercado externo.

2d. El sector público como responsable de la satisfacción de las


necesidades públicas mediante la producción de bienes y servicios
públicos

El Estado produce o hace producir los bienes materiales o inmateriales


capaces de satisfacer las necesidades públicas. Tales bienes son llamados
bienes públicos.
En realidad, predominan entre ellos los bienes inmateriales a los que, en
determinados casos, pueden acceder bienes materiales. Por ello, se habla
preferentemente de servicios públicos.
Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y prestados en
esas mismas condiciones por el Estado o bien ser producidos por el Estado a
través de una verdadera transformación y combinación de bienes intermedios y
factores productivos.
Cuando el Estado otorga a particulares la concesión de un servicio, éste
sigue siendo público porque el Estado lo considera como propio, lo que se
prueba por el hecho mismo de la concesión.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Consecuentemente, también los bienes y servicios públicos son tales por ser
considerados como propios por el Estado y por él producidos o concedidos a
particulares y no son producidos por el Estado por ser públicos.
Estos servicios públicos pueden ser divisibles o indivisibles, como ya vimos
en la UNIDAD I, punto e).

La característica de una gran parte de los servicios que el Estado presta, de


no ser susceptibles de una demanda individual y, por lo tanto, de prestarse en
igual forma y sin exclusión para todos los individuos, deriva del hecho que no
hay una decisión individual que determine la prestación del servicio, sino una
decisión por parte de los sujetos que gobiernan la organización estatal, en la
que la voluntad individual puede influir en grados diversos, según la forma del
Estado. Nunca, sin embargo, los servicios se prestan por las preferencias
manifestadas por los individuos, sino por la decisión de los organismos
competentes del propio Estado, sin perjuicio de la influencia que sobre ellos
pueden ejercitar la opinión pública y la palabra escrita o no de personalidades
políticas o científicas.
La escala de preferencias de los individuos no entra en el cálculo económico
de la actividad financiera de prestación de los servicios indivisibles, ni en los
divisibles que el Estado preste gratuitamente o por la parte que no cubra con
precios o tasas.
Las preferencias individuales respecto de los servicios indivisibles no podrían,
lógicamente, sumarse o compararse con las de otros bienes o servicios en el
mercado, ya que la demanda de estos últimos es función del precio, mientras
que aquella indicaría una simple preferencia en relación con otros bienes y
servicios, pero independientemente de los precios.
Esto se aplica también para admitir o no el análisis costo-beneficio en la
producción de los bienes y servicios públicos. Este análisis es, tal vez, aplicable
cuando se trate de bienes y servicios divisibles que tienen precios de mercado,
aunque en un régimen de competencia imperfecta; pero es inaceptable
respecto de los servicios indivisibles.

Bibliografía

• Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”.


Editorial Desalma. Marzo de 1.985.
• Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD
FINANCIERA”. Editorial Contabilidad Moderna.

Unidad III
DESCRIPCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

3a. Composición e identificación del sector público. Niveles de gobierno.


Gobierno general y empresas públicas

Por sector público se entiende el conjunto de organismos y unidades económicas que


dependen directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del
propio Estado (por ejemplo ministerios) o haciendas productivas de bienes y servicios de
propiedad, conducción y/o control del Estado. El resto de unidades económicas que no
integran el sector público componen el sector privado de la economía.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

La distinción fundamental entre sector público y sector privado


responde a la diferencia en la lógica del funcionamiento de ambos segmentos
de la economía global. En el sector privado, el funcionamiento se basa en el
sistema de mercado en que actúan las unidades económicas (familias y
empresas); los resultados se determinan por la interacción de las diferentes
decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas de análisis son las
de la Economía.
En cambio, en el sector público aparece un elemento distintivo, derivado del
poder del Estado, que en principio es una única unidad de decisión. Las
herramientas de análisis son las de las Finanzas Públicas, ciencia para la cual
el punto fundamental radica, más que en el análisis del sector público, en la
interacción de las decisiones y efectos entre el sector público y el sector
privado.

Identificado el sector público, es importante tener en cuenta que el mismo no


es una única unidad totalmente homogénea, sino que en el mundo moderno
está compuesto por diferentes elementos. En un país como Argentina, es
importante tener en cuenta el grado de complejidad respecto de la composición
del sector público:
• En primer término, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno:
en un país de estructura federal, existen gobiernos con autonomía de
base territorial (es decir, que son elegidos por los ciudadanos de un
determinado territorio y que ejercen poderes limitados a dicho territorio).
Según el tamaño geográfico de dicha base territorial, puede pensarse en
distintos niveles
- Nivel máximo: sería el Gobierno Nacional o Gobierno Federal, que
cubre todo el país;
- Nivel menos extenso territorialmente: Gobiernos Provinciales o
Estados;
- Nivel inferior: Gobiernos Municipales o comunales.
• En segundo término, se puede distinguir dentro de cada uno de los
niveles de gobierno señalados, dos grandes tipos de organismos:
- Empresas Públicas: a igual que las Empresas Privadas, son
unidades de producción que combinan factores productivos
(trabajo, capital, recursos naturales, capacidad empresarial) para
obtener bienes y servicios que venden en el mercado a los
usuarios. La diferencia fundamental radica en la propiedad,
dirección y control de las Empresas Públicas por parte del Estado,
en tanto la propiedad, dirección y control de las Empresas Privadas
está en manos de particulares.
- Gobierno General

El tipo de bien que producen las Empresas Públicas -a igual que las
Empresas Privadas- es el que en Finanzas Públicas se denomina como “bien
privado” que, tiene tales características:
• consumo individual o rivalidad en el consumo: significa la situación en que
una unidad adicional consumida por una persona implica restar una unidad

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

consumida por otra persona, por lo tanto, existe rivalidad en el consumo, ya


que una persona se perjudica por el hecho de que otra consuma;
• aplicación del principio de exclusión: significa que el productor puede en
cada caso entregar o no entregar el bien a cada una de las personas
usuarias en la medida que estén o no dispuestas a pagar un cierto precio;
• divisibilidad de los beneficios: quiere decir que es posible separar el
beneficio recibido por cada uno de los consumidores.
Dichos bienes, debido a sus características, pueden funcionar en el sistema
de mercado: existe oferta (de productores que a determinado precio están
dispuestos a vender una determinada cantidad) y existe demanda (de
usuarios que a determinado precio están dispuestos a comprar una
determinada cantidad).

En cambio, el tipo de bien (o servicio) que proveen los organismos agrupados


en la categoría “Gobierno General” es el que en Finanzas Públicas se
denomina como “bien público”. Sus características, que se detallan a
continuación, impiden que para su producción funcione el sistema de mercado,
ya que no existe oferta de empresas privadas
• consumo conjunto o no rivalidad en el consumo: implica que una vez
provisto el bien público, el mismo satisface las necesidades de varias
personas, sin que la satisfacción de una de ellas disminuya la posibilidad
de satisfacción de otra;
• no aplicación del principio de exclusión: impide discriminar entre el usuario
que paga el precio exigido y otras personas que no pagan dicho precio, por
lo tanto, el empresario privado no podría cubrir sus costos de producción
con la venta del producto debido a que nadie estaría dispuesto a pagar por
el producto;
• divisibilidad de los beneficios

El esquema de financiamiento de la provisión de bienes públicos es


totalmente diverso al de la provisión de bienes privados. En el caso de los
bienes privados, la empresa (sea pública o privada) cubre sus egresos
mediante la venta de sus productos, cobrando un precio a cada uno de los
usuarios. En el caso de los bienes públicos, el Gobierno General debe prestar
el servicio por un lado, y por el otro lado arbitrar en forma coactiva los fondos
requeridos para la provisión de ese servicio, ya que no puede obtenerlos por
vía voluntaria de los usuarios, como en el caso de los bienes privados.
Así, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) cubre -en principio- sus
erogaciones con la venta de sus productos a los usuarios, en competencia con
empresas privadas de la misma actividad. En cambio, las erogaciones
requeridas para la prestación del servicio de policía deben cubrirse a través de
tributos pagados por los contribuyentes. Los usuarios pueden negarse a pagar
el precio del bien privado producido por la empresa pública (quedándose sin el
servicio), en tanto, el contribuyente no puede negarse a pagar el tributo, aún
cuando manifiesta el deseo de que no se prestara el servicio.

Con la sanción de la ley 24.156 de Administración Financiera y Control


Gubernamental se inicia un profundo proceso de cambio de las estructuras
administrativas financieras en el orden nacional. La importancia de dicha ley se
puede resumir en dos aspectos relevantes:
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

• ley marco: señala criterios generales que serán aplicados


discrecionalmente en cada circunstancia;
• ley de orden superior: dado que la restante legislación de competencia
financiera debe supeditarse a ella, en función de que la administración
financiera responde a principios de unidad y universalidad que no
pueden violarse mediante una ley específica.

El proyecto de reforma de administración financiera y de los sistemas de


control se enmarca en los objetivos del denominado Programa de Reforma de
la Administración Financiera Gubernamental, desarrollado por intermedio de la
Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios
Públicos de la Nación. La reforma a emprender procura el cumplimiento de los
siguientes objetivos:
• de racionalidad, en procura de que la gestión se realice con
economicidad, eficiencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las cinco
E);
• de transparencia operativa y legal con generación de información
oportuna y confiable para la toma de decisiones;
• de integralidad, interrelacionando los sistemas de administración
financiera con los de control interno y externo, con la finalidad de facilitar
su eficacia.

El ámbito de aplicación de la ley 24.156 (artículo 8°) se extiende a la totalidad


del Sector Público Nacional.

a) Administración Central

1.- Administración
Nacional b) Organismos descentralizados
Sector (incluye instituciones de la
Con carácter Público seguridad social).
obligatorio Nacional
(artículo 80) 2.- Empresas y Soc.
del Estado

Con carácter Provincias


facultativo y
(artículo 94) Municipios

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3b. Composición del gobierno general: Administración central;


organismos descentralizados; cuentas especiales. Organismos
parafiscales. Finanzas fiscales y finanzas cuasi-fiscales

El Gobierno General está compuesto, a su vez, por organismos de diferentes


categorías, según las facultades financieras asignadas a los responsables de
cada uno de ellos. Así, se puede distinguir entre los organismos de
Administración Central y los Organismos Descentralizados. Estos últimos
(por ejemplo una universidad nacional) tienen cierto grado de manejo propio
respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los primeros la
autoridad en materia financiera está más centralizada en los niveles máximos
(por ejemplo una oficina de la Secretaría de Agricultura).

Los Organismos Parafiscales son aquellos que están dentro de la hacienda


pública, son de carácter privado pero tienen funciones de carácter público y en
parte se financian a través de Estado. Por ejemplo, los consejos profesionales.

Las Finanzas Fiscales son las que tienen por objeto obtener ingresos para
financiar gastos. Las Finanzas Cuasi-Fiscales, en cambio, tienen objetivos
más amplios, como por ejemplo, favorecer determinada región a través de
subsidios o extensiones impositivas, entre otras.

La actividad financiera tiene finalidades propias, como podemos ver a


continuación:
• Fines fiscales: una característica fundamental de la actividad financiera
con finalidad fiscal, es decir, la obtención de ingresos, es su
instrumentalizad. En este aspecto, se distingue de todas las otras
actividades del Estado en que no constituye un fin en sí misma, o sea, que
no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la
colectividad, sino que se cumple el papel de un instrumento, porque su
normal funcionamiento es condición indispensable para el desarrollo de las
otras actividades. Se materializan con la obtención de recursos con los
cuales se efectúan los gastos que irrogan las necesidades públicas. Las
denominadas finanzas fiscales persiguen la satisfacción de los fines
públicos indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los
recursos con los cuales se efectúan los gastos que cumplen los fines
políticos.
• Fines extrafiscales: aquí el gobierno no se propone exclusivamente el
objetivo de cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que además intenta
llevar a cabo, mediante medidas financieras, finalidades públicas directas.
La finalidad pública con finalidad extrafiscal procura atender el interés
público en forma directa. Ello se logra materializando, por medio de la
actividad financiera del Estado, una intervención en las distintas actividades
desarrolladas por la comunidad. Tal intervención, como forma directa de
satisfacción del interés público, es llevada a cabo no sólo mediante la
política de gastos públicos, sino también por medio de los recursos
públicos.
Cuando el fin perseguido es extrafiscal, las medidas pueden ser de
distinto tipo, por ejemplo:

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1) pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que


no se consideran convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas
mediante medios financieros, como es el incremento de alícuotas en
los tributos, la creación de sobretasas, adicionales o recargos.
2) Por el contrario, el Estado puede decir realizar acciones alentadoras
para atraer ciertas actividades económicas, científicas, culturales o de
otro tipo, que estime necesarias y útiles para el país. En tal caso,
despliega una serie de medidas que pueden consistir en exenciones
de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros, etc.
3) También se desarrolla finalidad extrafiscal por medios financieros
cuando se resuelve percibir tributos de alto monto para debilitar ciertas
posiciones patrimoniales y redituarias de los sujetos que se desea
alcanzar, como manera de modificar la estructura en la distribución de
los patrimonios y las rentas.
• Fines mixtos: participan de las características de los dos anteriores. En el
caso de los recursos públicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se
trata, por ejemplo, de un impuesto que se aplica no sólo para lograr medios
financieros (fin fiscal) sino, además, para atender directamente el interés
público, mediante exenciones o deducciones para determinados grupos
sociales o la aplicación de alícuotas más elevadas a otra categoría, etc. (fin
extrafiscal).

3c. Tamaño del sector público. Alternativas para la medición del tamaño
del sector público

El análisis del tamaño absoluto o relativo del sector público, de su


composición y de la comparación entre países a lo largo del tiempo, exige
precisar los métodos de medición de las magnitudes que alcanzan las
operaciones financieras de los Estados.

En el análisis es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector


público con el tamaño de la economía global. Los siguientes coeficientes
permitirían cuantificar el tamaño del sector público.

Como indicación previa, es importante tener en cuenta que detrás de esta


medición se trata de cuantificar la importancia relativa del sector público en
comparación con el sector privado dentro de la economía global. Un criterio
básico de consistencia en la medición, que como se verá no cumplen todos los
coeficientes habitualmente utilizados, implica que la definición propuesta, y la
suma de ambos coeficientes debería ser igual al 100%.

a) Por el lado de las erogaciones


Gasto Público
PBI

Este es el coeficiente más utilizado. Si comprende únicamente al Gobierno


Nacional, el numerador registra el total de erogaciones, tanto corrientes como
de capital. Se aconseja excluir del numerador los gastos de transferencias y,
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por lo tanto, trabajar únicamente con los llamados gastos exhaustivos, es decir,
aquellos que tienen como contrapartida flujos de bienes o de factores
productivos reales, y que por lo tanto al ser utilizados por el sector público
dejan de estar a disposición del sector privado. Si se incluyen las Empresas
Públicas, en el numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto
corrientes como de capital) de las mismas.
Si bien es el más utilizado, este coeficiente adolece de varios inconvenientes.
El más importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el
numerador y el denominador, que lleva a que el coeficiente no sea
representativo de la participación del sector público en la economía global. Ello
debido a que la aplicación de igual definición para medir el tamaño del sector
privado arrojaría un coeficiente cuya suma con el del tamaño del sector público
sería superior a la unidad: el gasto total (en el sector público y en el sector
privado) es superior al PBI pues incluye transacciones intermedias que se
cancelan con el cálculo del PBI.

b) Por el lado de los bienes y servicios disponibles

Consumo GG + Inversión GG + Inversión EP


Bienes y Servicios Disponibles

Este es el coeficiente basado en la distribución del flujo final de bienes


anualmente a disposición de la economía. El denominador se obtiene restando
al PBI el saldo de la balanza comercial, para arribar al total de bienes que
pueden utilizar los residentes en el período. El numerador indica los bienes
absorbidos por el sector público: en el caso del Gobierno General, tanto las
erogaciones de consumo como las incorporaciones de bienes de capital, y en
el caso de las empresas, solamente éstas últimas (ya que las empresas
públicas, al igual que las privadas, no registran gastos de consumo sino
utilización intermedia de bienes y pago de factores productivos).
Este coeficiente satisface el criterio de consistencia ya enunciado, ya que
calculando con igual procedimiento el tamaño del sector privado, se arriba a un
coeficiente cuya suma con el recién definidos para el sector público, arroja un
resultado igual a la unidad.

c) Por el lado del valor agregado

Valor agregado en el Sector Público


PBI

Este coeficiente también es consistente: el denominador se obtiene por la


suma de los valores agregados (diferencia entre valor de producción de cada
unidad económica y los insumos intermedios comprados a otras unidades
económicas) de las unidades de producción (empresas, tanto privadas como
públicas, y Gobierno General). El numerador consiste en el valor agregado por
el Gobierno General y por las Empresas Públicas.
Debe hacerse notar que en el caso del Gobierno General, dado que se rata
de bienes públicos para los cuales no existen precios de mercado que permitan
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

valuar la producción, el valor agregado se define operativamente (siguiendo la


metodología tradicional de los expertos en contabilidad social) por el lado del
pago de los factores productivos. Dada la dificultad de valuación del capital y
de los recursos naturales que componen el patrimonio del Gobierno, en la
práctica se toma únicamente la remuneración del factor trabajo como
representativo del valor agregado por el Gobierno General.

d) Por el lado de la utilización de factores productivos

Personal ocupado en el Sector Público


Personal ocupado en la Economía Global

Menos usual, pero conceptualmente importante, es este enfoque de medición


por el lado de los factores productivos utilizados. Dados los problemas de
medición, en la práctica el único disponible se refiere al factor trabajo. Este
coeficiente también es consistente.

e) Presión tributaria

Recaudaciones Tributarias
PBI

Si bien no es estrictamente una medición del tamaño del sector público, es un


indicador suficientemente importante como para introducirlo aquí.
Pese a su utilización, este coeficiente no es consistente. Su complemento a
la unidad no es representativo del ingreso disponible para el sector privado
(por ejemplo, la parte de recaudación tributaria, como el caso de los aportes de
seguridad social, que tiene como destino los pagos de transferencias no
afectan en términos netos el ingreso disponible del sector privado).

3d. Marco constitucional, niveles de gobierno. Poderes federales,


provinciales, gobiernos municipales. El ciclo presupuestario

La organización institucional argentina se fundamenta en el régimen federal


de Gobierno (artículo 1° CN), que permite distinguir dos niveles de gobierno,
cada uno de ellos con poderes fiscales (de erogaciones y de recursos).
En primer lugar, el nivel federal o nacional, cuya actividad política se extiende
a todo el territorio del país. Cuando hay una organización federal, esa autoridad
se encuentra acotada de acuerdo con su régimen constitucional y legal. Los
gobiernos centrales marcan las políticas fiscales, monetarias y económicas en
general que afectan al conjunto de la población del país.
En segundo término, el nivel provincial constituido actualmente por 23
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este nivel cuenta con
autoridad política para imponer tributos a sus residentes o a quienes realizan
actividades económicas en su territorio, dentro del ámbito de su competencia.
Estos estados poseen sus propios activos, recaudan fondos, tienen su propia
administración de justicia, etc.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Un tercer escalón, el del nivel de gobierno municipal, está previsto en el


artículo 5to. CN como requisito para el reconocimiento de las autonomías
provinciales, y figura establecido expresamente en cada una de las
Constituciones Provinciales. La autoridad legislativa, administrativa y judicial se
limita a las zonas geográficas más pequeñas en que puede dividirse un país
con fines políticos o administrativos. Dependerá del sistema de organización
política del país, sus atribuciones, en cuanto a su autonomía política y para
establecer tributos, en general para llevar adelante su administración.
En cuanto a la Municipalidad de Buenos Aires, se trata de un régimen ad-hoc,
ya que en principio la legislación sobre el territorio de la Capital Federal es
atribuida al Congreso Nacional. Una ley nacional, ha establecido el régimen de
funcionamiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
En cuanto a los poderes federales, a nivel del Gobierno Federal o Nacional,
la CN establece los principales poderes fiscales en relación a las erogaciones y
a los recursos.

Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso


del gobierno nacional, la nómina de funciones previstas para el Estado puede
considerarse sumamente amplia, si se tiene en cuenta que la Constitución de
1853 fue sancionada dentro de un predominio ideológico y práctico del
esquema liberal.

- Art. 75 inc.18. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente a la


prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al
progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y
universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de
ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad
nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación
de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes
protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y
recompensas de estímulo.

- Art. 75 inc.19. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente al


desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad
de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional
de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al
desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al doblamiento de su
territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincia y regiones. Para estas iniciativas, el Senado
será Cámara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la
unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que
aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la
familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de
oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los
principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la
autonomía y autarquía de las universidades nacionales.

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Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y


circulación de las obras de autor; el patrimonio artístico y los espacios
culturales y audiovisuales.

Puede observarse que las funciones atribuidas son amplias, así como los
instrumentos previstos para alcanzar los objetos señalados, especialmente los
fiscales.

En cuanto a los recursos del Estado Nacional, las fuentes están enumeradas
en el siguiente artículo:

- Art. 4. El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos
del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y
exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional; de la
renta de Correos; de las demás contribuciones que equitativa y
proporcionalmente a la población imponga el Congreso general, y de los
empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para
urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional.
En tanto, que la CN también se refiere a los tributos y al uso del crédito
público en los siguientes artículos:

- Art. 16. (…). Todos sus habitantes son iguales ante la ley (…). La igualdad es
la base del impuesto y de las cargas públicas.

- Art. 17. La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser


privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por
causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente
indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en
el art.4. (…) La confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código
Penal argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir
auxilios de ninguna especie.

- Art. 52. A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa


de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas.
- Art. 75 inc.2. (Corresponde al Congreso). Imponer contribuciones indirectas
como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas,
por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la
Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo
exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o
el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables (…)

- Art. 75 inc.4. (Corresponde al Congreso). Contraer empréstitos sobre el


crédito de la Nación.

En lo referente a los poderes provinciales, cada Gobierno Provincial


aprueba autónomamente su propia Constitución. La estructura de erogaciones
y recursos es similar a la establecida para el Gobierno Nacional. La CN trata
sobre ellos en los siguientes artículos:

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

- Art. 5. Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema


representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y
garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de
justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas
condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de
sus instituciones.

- Art. 121. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado
por pactos especiales al tiempo de su incorporación.

- Art. 122. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen
sus gobernantes, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin
intervención del Gobierno federal.

- Art. 123. Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto


por el artículo 5to. asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y
financiero.
Por último, en referencia a los gobiernos municipales, podemos decir que
tienen su existencia asegurada a través de lo previsto en el artículo 5to. CN. Es
decir, el respeto a la autarquía de los gobiernos municipales es requisito del
funcionamiento de la autonomía de cada gobierno provincial. Las
Constituciones Provinciales han articulado el régimen municipal de gobierno
con distintas variantes, pero fundamentalmente mediante la asignación de
fuentes (exclusivas o concurrentes) de recursos y ciertas pautas respecto a los
servicios a prestar. Típicamente se diferencian los organismos deliberativos
(Consejos Deliberantes) de la autoridad ejecutiva (Intendente), con funciones
específicas en el ciclo presupuestario.

La división de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignación de


responsabilidades en cada una de las etapas que recorre en el tiempo el
presupuesto de recursos y erogaciones.

Este ciclo presupuestario cuenta con cuatro etapas:

a) Preparación del presupuesto

El presupuesto es una ley, por lo tanto, sigue el mismo proceso que las
demás leyes.

- Art. 77. Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del
Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder
Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución. (…)

Dado que la CN no ha establecido con exactitud el procedimiento de


preparación del proyecto de presupuesto, y debido a las dificultades técnicas
implicadas, en la práctica ha sido el Poder Ejecutivo el encargado de esta
tarea; el vacío ha sido llenado por la Ley de Contabilidad (Decreto-Ley

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

23.354/56) -derogada por la Ley de Administración Financiera y de los


Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley 24.156/92)-

b) Sanción del presupuesto

Como toda ley (art.75 inc.8 CN: corresponde al Congreso fijar anualmente el
presupuesto de gastos de administración de la Nación), la aprobación del
presupuesto sigue las normas de los artículos 78 a 84 de la CN. En el caso
más simple:

- Art. 78. Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para
su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo
de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga
como ley.

Los demás artículos reglan otras posibilidades alternativas: promulgación


automática si el Poder Ejecutivo no lo veta dentro de los 10 días hábiles;
aprobación por la Cámara revisora con adiciones o correcciones; y veto parcial
o total del Poder Ejecutivo.

Internamente, dentro de cada Cámara el proyecto es primero analizado por la


respectiva Comisión permanente y luego sometido al plenario, con un informe
habitualmente a cargo del Presidente de la Comisión.

¿Qué ocurre si no sanciona el presupuesto? Según el artículo 27 de la Ley


de Administración Financiera, regirá el presupuesto que estuvo vigente el año
anterior con ciertos ajustes. Se prorroga el presupuesto y se recalculan los
créditos presupuestarios.

c) Ejecución del presupuesto

La ejecución del presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo, como lo


estable la CN en el siguiente artículo:

- Art. 99 inc.10. (El Presidente de la Nación tiene la atribución de) Supervisar


el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la
recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o
presupuesto de gastos nacionales.

d) Control del presupuesto (según Núñez Miñana)

Pueden distinguirse distintos niveles de control, según el grado de


independencia del organismo controlante respecto al responsable de la
ejecución.

• Control Interno (Sindicatura General de la Nación)

- artículo 96, Ley 24.156.- Créase la Sindicatura General de la Nación, órgano


de control interno del Poder Ejecutivo Nacional.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

- artículo 98, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el Control Interno de


las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los
Organismos Descentralizados y Empresas y Sociedades del Estado que
dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo, normas
orientativas y estructura orgánica

• Control Externo (Auditoria General de la Nación)

- artículo 116, Ley 24.156.- Créase la Auditoria General de la Nación, ente de


control externo del Sector Público Nacional, dependiente del Congreso
Nacional (…)

- artículo 117, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el control externo


posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial,
legal , así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la
administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades
del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de
privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos
contratos.

• Control Político (Congreso Nacional)

- CN artículo 75 inc.8. (Corresponde al Congreso) (…) Aprobar o desechar la


cuenta de inversión.

- CN artículo 53. Sólo ella (la Cámara de Diputados) ejerce el derecho de


acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de
ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas
de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por
delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de
haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la
mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes.

- CN artículo 59. Al Senado corresponde juzgar en juicio público a los


acusados por la Cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar
juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el
Senado será presidido por el presidente de la Corte Suprema. Ninguno será
declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros
presentes.

Control del presupuesto (según apuntes de clase)

Hay distintos niveles de control, según el grado de independencia del


organismo controlante respecto al responsable de la ejecución (sistema sajón,
sistema latino).
• Control preventivo: el Poder Ejecutivo evalúa el programa de gobierno y
cómo éste se inserta en las políticas financieras del país.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

• Control financiero: se realiza por distintas vías 1) Requerimiento, por


escrito, de informes al Poder Ejecutivo; 2) Creación de comisiones
investigadoras, formadas por diputados y/o senadores; 3) Jefe de
gabinete obligado por la CN a ir a ambas cámaras para ver cómo
evoluciona la política de gobierno; etc.
• Control posterior: lo realiza el Congreso cuando aprueba o rechaza la
Cuenta de Inversión.
• Control Interno (Sindicatura General de la Nación): se lleva a cabo en
interés del Poder Ejecutivo, esto quiere decir, tiene por objeto velar por
que los funcionares en los que se delega la administración financiera, la
realicen correctamente, para lo cual esta Sindicatura establece normas
de control interno que todos los organismos deben respetar.
• Control Externo (Auditoria General de la Nación): se lleva a cabo en
interés del pueblo y tiene por objeto verificar que el Poder Ejecutivo
cumpla con el mandato otorgado por sus representantes a través de la
ley de presupuesto.

- CN artículo 85. El control externo del sector público nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia
del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación
general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de
la Auditoria General de la Nación.
Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional
(…) tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la
actividad de la administración pública centralizada y descentralizada (…).
Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las
cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

Bibliografía

• Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”.


Editorial Desalma. Marzo de 1.985.
• Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD
FINANCIERA”. Editorial Contabilidad Moderna.
• Las Heras, José María. “EL ESTADO EFICIENTE”. Editorial Buyatti
Unidad IV
GASTO PÚBLICO

4a. Naturaleza y evolución del concepto de gasto público

La denominación gasto público, es agrupada en una sola institución y se


adecua a la empleada por los artículos 75, inciso 8°, y artículo 99, inciso 10° de
la CN, y a la Ley de Administración Financiera (24156).
Dicha denominación es genérica y comprende las dos grandes especies de
gasto, o sea:
a) las erogaciones públicas, que abarcan todos aquellos gastos derivados
de los servicios públicos y del servicio de la deuda pública, y

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

b) las inversiones públicas, las cuales incluyen la totalidad de los gastos


relacionados con los incrementos patrimoniales del Estado.

El Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por


medio de los servicios públicos, pero también puede satisfacerlas utilizando los
efectos que “en sí mismos” los gastos públicos provocan en la economía
nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (por ejemplo, un
incremento considerable en la cuantía del gasto público puede obrar como
reactivador de una economía en recesión, con prescindencia del destino del
gasto).
Esto significa que la decisión sobre el gasto estatal presupone dos
valoraciones previas de singular importancia:
a) la selección de las necesidades de la colectividad que consideran
públicas, aspecto variable y ligado a la concepción sobre el papel del
Estado, y;
b) la comparación entre la intensidad y la urgencia de tales necesidades y
la posibilidad material de satisfacerlas.

En la actualidad, quienes investigan sobre la ciencia de las finanzas públicas


prestan preferente atención a la Teoría general del gasto público. Esta
investiga no sólo los elementos constitutivos del egreso público, sino además
los efectos que éste habrá de producir, sean económicos o sociales.
Respecto a los elementos constitutivos del dispendio público, dicha teoría nos
señala que toda erogación o inversión pública supone la satisfacción de
necesidades públicas, y que ellas se materializan en atención al interés público.
• El primer elemento constitutivo del gasto público es esencialmente
político, o sea, la elección o empleo de un determinado criterio selectivo
de necesidades.
• El segundo elemento constitutivo reside en la circunstancia de que en
todos los casos se trata del empleo, la aplicación o la utilización de una
riqueza. Este elemento tiene una indiscutible naturaleza económica.
• Un tercer elemento, esencial de toda gestión de un Estado de derecho,
es su juridicidad, materia de estudio no sólo por parte del derecho
financiero, sino además por el derecho constitucional y el derecho
administrativo. En nuestro derecho nacional, este elemento tiene una
triple manifestación:
1. su régimen está regulado por la Ley de Administración
Financiera, 24.156.
2. en el momento de la planificación o estimación del gasto que debe
satisfacer una necesidad pública, interviene la ley anual de
presupuesto general de la Nación.
3. finalmente, en el momento posterior a su ejecución o
materialización, es decir, el momento de la verificación o control de
la gestión, hay una tercera manifestación de juridicidad dada por la
cuenta de inversión.
Conforme a tales elementos, podemos definir al gasto público como las erogaciones
dinerarias que realiza el Estado, en virtud de una ley, para cumplir con la satisfacción de las
necesidades públicas.

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Analizando esta definición se puede reconocer ciertas características del


gasto público:
- la primera consiste en un empleo de riqueza. Tratándose de la utilización
o aplicación de bienes, el concepto de gasto público excluye las
prestaciones de servicios.
- en segundo lugar, el egreso público se caracteriza y distingue por
constituir un empleo de riqueza realizado por el Estado, o sea, el ente
público que representa a la sociedad jurídicamente organizada. En
consecuencia, son gastos públicos los empleos de riqueza realizados
por el Estado nacional, las provincias y los municipios.
Se reconoce que el citado es un concepto estrecho, por cuanto se
limita a esa categoría de gastos, sin dar lugar a incluir en ella otras
erogaciones o inversiones que, efectuadas por algunas empresas o
consorcios pertenecientes al patrimonio del Estado, escapan a su
ámbito. En efecto: las erogaciones o inversiones patrimoniales
realizadas por empresas del Estado, no son clasificables, conforme a
este criterio, como gastos públicos. Por otra parte, los gastos o
desembolsos pecuniarios realizados por cualquier otra persona que no
sea el Estado, también están excluidos del concepto de gasto público.
- la tercera característica de todo gasto público reside en la circunstancia
de que éste depende de una autorización legal. El desembolso
pecuniario o la inversión dispuesta por el administrador público sin
autorización legal previa, o realizada con fines distintos de los previstos
por las normas legales, aún cuando satisfaga necesidades públicas, no
constituye un gasto público propiamente dicho.
- Finalmente, el cuarto rasgo propio de los gastos públicos consiste en
que estos tienen como finalidad la satisfacción de necesidades públicas.
No se toma como gasto público el derivado de empresas del
Estado, independientemente que satisfaga necesidades públicas
(por ejemplo, Aguas Argentinas).

Las tres últimas características son propias del gasto público y, en


consecuencia, lo distinguen del gasto privado. Las diferencias no impiden que
entre ambas clases de gastos haya una relación de integración funcional,
idéntica a la que conecta a las finanzas públicas con las privadas. De allí que
los autores contemporáneos destaquen la importancia de tal relación e
investiguen cómo los gastos públicos se complementan con los gastos privados
en la satisfacción de las necesidades humanas.

Evolución del concepto de gasto público

El gasto público no sólo debe ser estudiado como causa de los ingresos
requeridos para satisfacer las necesidades públicas. La evolución del concepto
demuestra que el gasto público, por sí sólo y con prescindencia de la
financiación de servicios públicos, significa un importante factor de
redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización
económica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva
sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro
y la inversión.

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Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nueva concepción


sobre la misión del Estado.
a) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero consumidor de
bienes, los gastos públicos constituyen una absorción de una parte de
esos bienes que están a disposición del país. Es cierto que ello es
indispensable porque el Estado tiene importantes cometidos a cumplir
(ejército, policía, justicia), pero eso no quita que económicamente sea
una factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada
de parte de sus riquezas. Estas caen a un “abismo sin fondo” del cual no
retornan. De ahí, la expresión vulgarizada del “Estado pozo”.
b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor,
sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin
fondo, sino que son devueltas íntegramente al circuito económico. Es
decir, el conjunto de sumas repartidas a los particulares mediante el
gasto público es equivalente al conjunto que le fue recabado mediante el
recurso público.

Financiación de los gastos públicos

Nuestra Constitución Nacional ha previsto, en su artículo 4°, que los gastos


públicos sean financiados con los “fondos del Tesoro nacional”.
En la actualidad, y como consecuencia directa de las nuevas actividades
asignadas al Estado, los financistas contemporáneos han sistematizado los
diversos tipos de ingresos con que cuenta el Estado dentro de una clasificación
de naturaleza bien distinta de la prevista por nuestra Constitución, y que
comprende otras especies de ingresos.
La mayoría de los autores desconocen hoy la clasificación de los ingresos en
ordinarios y extraordinarios y, al mismo tiempo, señalan como principales
fuentes de financiación de todas las erogaciones estatales a los denominados
recursos originarios, aquellos que el Estado obtiene de la explotación de sus
bienes patrimoniales o desarrollando actividades industriales, comerciales, etc.
por medio de las empresas estatales; y especialmente a los recursos
derivados, o sea, aquellos que provienen del sector privado, de la economía.
Derivan del sector privado básicamente a través de tributos (pagos coactivos) o
del uso de crédito público (préstamos voluntarios efectuados por los
particulares al Estado). VER UNIDAD 5, punto b) -“Clasificación de los
recursos públicos”-

4b. Gasto público y gasto privado

En primer lugar, la diferencia más importante consiste en que el sujeto del


gasto público es el Estado, mientras que el del gasto privado es el particular.
Esto es fundamental porque el Estado es perpetuo y el individuo perecedero.
De ahí que los gastos del primero estén en relación tanto con el presente como
con el porvenir, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al realizar
sus gastos, tiene en cuenta la limitación de su existencia.
En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante
sus gastos sus intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, por lo
menos idealmente, fines de interés general. De allí que los beneficios
colectivos resultantes de los gastos públicos sean en gran medida inmateriales
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y no valuables monetariamente (por ej. los gastos en defensa exterior o para el


orden interno), mientras que los gastos privados persiguen finalidades
materiales y generalmente lucrativas (por ej. adquisición de bienes para
consumo o para diversión).
En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su
mayor parte provienen de la coacción, mientras que los individuos carecen de
ese instrumento como forma legal de procurarse ingresos.
En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades
públicas, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa
base se procura los recursos. El particular, al contrario, adecua sus gastos a
los ingresos con que cuenta. Sin embargo, la premisa de que el Estado conoce
antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos es sumamente relativa. Con
buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es concebible el cálculo de
los gastos que deban satisfacerse, sin que el Estado haya evaluado ya las
posibilidades de obtener los medios precisos para ello. Es decir, que tanto los
gastos como los ingresos encuentran un límite en la renta de la Nación.
Ninguna finalidad seria tendría una selección de gastos si no se tuviese
presente un cálculo por lo menos preventivo de los ingresos.
En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios
para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente
calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio,
goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuantía como al destino
de sus erogaciones.

4c. Clasificación de los gastos públicos. Crecimiento de los gastos


públicos. La centralización y descentralización

En la práctica, las erogaciones públicas se definen en relación al Presupuesto


del Gobierno. Para el análisis fiscal interesa no solamente el monto total de las
erogaciones públicas, sino también su composición. Para este fin se presentan
distintas clasificaciones de las erogaciones públicas:

• CLASIFICACION INSTITUCIONAL (O JURISDICCIONAL, O


ADMINISTRATIVA): permite distinguir los montos de erogaciones
efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado. Las
categorías concretas dependerán de la estructura del Estado del país al cual
se refiere.
En el caso argentino, y a nivel del Gobierno Nacional, la Constitución distingue
tres poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Dentro del Poder
Ejecutivo puede distinguirse la Presidencia de la Nación y los distintos Ministerios, y
a su vez, dentro de cada uno de ellos se pueden identificar sus organismos
integrantes. Según el mayor o menor grado de desagregación en que se efectúe el
análisis, se contará con un número más elevado o más reducido de unidades
organizacionales (jurisdicciones).

Este tipo de clasificación resulta útil y necesaria para varias etapas del ciclo
presupuestario:
- en la etapa de preparación del presupuesto, el responsable de cada organismo es
el que está en mejores condiciones de preparar el proyecto de presupuesto del
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mismo, ya que se supone que es que tiene mejor experiencia y conocimiento de


las tareas desarrolladas y de las necesidades enfrentadas.
- en la etapa de ejecución del presupuesto, el responsable de cada organismo es
quien toma a su cargo dicha ejecución, y por lo tanto, necesita registrar los
créditos autorizados, los montos gastados y los saldos sin ejecutar.
- en la etapa de control del presupuesto, lo que se juzgará será la responsabilidad
de la autoridad máxima del organismo en cuanto a su gestión presupuestaria.

• CLASIFICACION ECONOMICA: es una clasificación útil para el análisis de los


efectos de las erogaciones.
La primera apertura distingue entre:
- erogaciones corrientes:
1) se trata de la incorporación de bienes o servicios que se agotan en una
única utilización (por ejemplo, papel para escribir).
2) Son gastos de tipo repetitivo y deben realizarse año a año (por ejemplo, el
pago de sueldos de médicos de hospitales públicos de éste año no implica
que el año próximo no deba repetirse).
3) No alteran el patrimonio (neto) de la entidad.
4) Figuran en la cuenta “Resultados del Ejercicio”.
- erogaciones no corrientes:
1) se trata de bienes que no se agotan con el primer uso (por ejemplo, una
máquina de escribir).
2) Son gastos que no deben repetirse año a año (por ejemplo, una vez
construido el hospital, el edificio podrá durar muchos años hasta que sea
necesario construir uno nuevo en su lugar).
3) Aumentan el patrimonio de la entidad (al finalizar el ejercicio en el cual se
incorporó un bien de capital, el patrimonio de Estado es superior al de
comienzo del ejercicio).
4) Figuran en el “Activo”.

Las erogaciones corrientes pueden a su vez ser clasificadas en:


- gastos de consumo: aquí el gobierno está agotando recursos reales de la
economía provenientes del sector privado.
- gastos de transferencias: no tienen como contrapartida la absorción de
recursos reales de la economía por parte del Estado, sino meros flujos
monetarios que redistribuyen recursos dentro del sector privado de la
economía.

Ejemplo I

El sueldo pagado a un médico, que es gasto corriente, es un gasto de consumo,


porque detrás de este gasto existe, como contrapartida, la obtención por parte del
Estado de recursos reales (en este caso, el servicio del factor trabajo por las horas-
hombre trabajadas). El Estado está detrayendo del sector privado recursos reales
(servicios de factores productivos o bienes) que no quedan a disposición del sector
privado de la economía (ese médico ocupado por el hospital público no puede
simultáneamente trabajar en una clínica privada o en su consultorio particular).
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En cambio, el pago de una jubilación a un médico retirado es un gasto de


transferencia, porque no hay contrapartida real de recursos, sino flujos financieros -
en este caso serían aportes previsionales-. Los gastos de transferencias son parte de
un esquema de redistribución de ingresos dentro del sector privado (en el caso
previsional, el Estado toma recursos financieros de los trabajadores activos y los
entrega a los trabajadores pasivos).

Ejemplo II

Otro ejemplo podría ser el referido a la diferencia entre la compra de leche para dar
a los niños de las escuelas (gasto de consumo) y el subsidio pagado a las empresas
productoras de leche a fin que abaraten el precio de venta a los consumidores (gasto
de transferencia). El primero significa una absorción por parte del Estado de recursos
reales que quedan disminuidos para el sector privado -menos litros de leche-
mientras que el segundo implica una mera redistribución dentro del sector privado -
quienes pagan los impuestos que financian los subsidios disminuyen sus ingresos
para favorecer el consumo de leche posibilitado por un precio de venta más reducido-
.

Las erogaciones no corrientes, a su vez, permiten distinguir básicamente dos


categorías diferentes: Todos estos tipos de erogaciones aumentan
el patrimonio del Estado, pero las
- inversión real (o física)
“inversiones físicas” aumentan también el
- otras inversiones (en bs. preexistentes patrimonio nacional, mientras que las “otras
o en inversiones financieras) inversiones” no lo hacen.

Dentro de la inversión real (o física) se distingue entre:


• bienes de capital (maquinarias y herramientas, medios de transporte, maquinas y
muebles de oficina, etc.) y,
• trabajo público (generalmente erogaciones destinadas a la construcción de obras
y/o a la ampliación mejorativa de bienes ya existentes que permanecen con
carácter de adherencia al suelo y formando parte de un todo indivisible, como
por ejemplo, caminos).
Ejemplo

En el caso de la inversión física o real, el Estado incorpora un nuevo bien de capital


(construye un edificio, por ejemplo). Como ello no disminuye el patrimonio privado,
el patrimonio nacional -igual al patrimonio del Estado más el patrimonio de los
particulares- aumentan. En cambio, en el caso de la inversión de bienes preexistentes,
el Estado compra un activo que estaba en poder de los particulares (compra una casa
ya construida, por ejemplo). Como el aumento del patrimonio del Estado se
compensa con una disminución del activo físico de los particulares, el patrimonio
nacional permanece invariable.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Esta clasificación es importante y permite comparar las erogaciones públicas con


las erogaciones privadas. Así tenemos que:

Bienes y Servicios disponibles = Consumo (privado + público) + Inversión (privada + pública)

El consumo público consiste en los recién definidos gastos de consumo. No


corresponde computar todos los gastos corrientes, porque en el caso de los gastos de
transferencias se estaría incurriendo en duplicación contable con los gastos privados
(por ejemplo, la jubilación que figuraría como gasto de consumo público, aparecerá
una vez gastada por el jubilado como gasto de consumo privado).
A su vez, la inversión pública se define por la inversión real o física: es necesario
eliminar la compra de activos preexistentes y la inversión financiera también para
evitar duplicación (en el caso de inversiones privadas con préstamos o aportes de
capital del Estado, se registrarán como inversiones privadas).

• CLASIFICACION POR OBJETO DEL GASTO: en esta clasificación los gastos


se diferencian según el tipo de bien o servicio que está comprando el Estado.
Habitualmente se combina con la clasificación Económica.
Así, podemos diferenciar:
- gastos en personal: consiste en la retribución de los servicios personales
prestados en relación de dependencia para atender la operación de los entes
estatales. Comprende también las contribuciones patronales al sistema de
previsión social y los adicionales (título, ubicación geográfica, riesgo, etc.)
- gastos en bienes y servicios no personales: comprende los bienes de consumo
(alimentos, textiles y confecciones, productos químicos y medicinales, etc.) y
los servicios no personales (electricidad, agua y gas, transporte,
comunicaciones, alquileres, impuestos, seguros, etc.)

La utilidad de esta clasificación consiste en que permite analizar


microeconómicamente el impacto del gasto público sobre diferentes mercados.

• CLASIFICACION POR FINALIDAD Y FUNCION: esta clasificación es


relativamente moderna y permite clasificar las erogaciones públicas según las
finalidades perseguidas por la acción del Estado o las funciones cumplidas por el
mismo.

Aumento de los gastos públicos

Responde a distintos tipos de causas:

• Aparentes
Son las variaciones en el valor de la moneda, concretamente la depreciación
de la mayoría de los signos monetarios observada en la generalidad de los
países, y las nuevas técnicas de elaboración presupuestaria, dado que los

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presupuestos computan en la actualidad las cifras brutas de los gastos


anticipados en lugar de cifras netas.

• Relativas
Aquellas que si bien no pueden ser clasificadas estrictamente como
aparentes, tampoco son reales. Dentro de esta categoría se menciona el
aumento de la población, de la producción o de la renta nacional, como
también los casos especiales de extensión de las fronteras de una nación por
anexión de territorio.

• Reales
Aquí se agrupa el incremento de los gastos militares producido por las
tensiones internacionales, el aumento internacional del costo de los bienes y
servicios en los cuales ha influido el alto grado de progreso técnico alcanzado,
la expansión de las actividades del Estado y la diariamente creciente
burocracia.

Si bien es cierto que la recién expuesta clasificación de causas ha alcanzado


gran difusión, a criterio de José María Martín, no sirve para explicar el genuino
aumento en los gastos públicos.
En realidad, la causa-fuente de todos los aumentos observados en los
últimos años en las erogaciones públicas coincide con una nueva concepción
de la función del Estado. En efecto: en las últimas décadas hemos aceptado
descargar la mayoría de nuestras necesidades insatisfechas en la protección
estatal. Un Estado así concebido tiene necesariamente que incrementar sus
erogaciones. El problema se reduce, entonces, al gran dilema de saber si con
la experiencia adquirida estamos realmente satisfechos de la transferencia de
responsabilidades que le hemos efectuado al Estado.
Lo que realmente interesa, entonces, es examinar las auténticas causas (las
reales) por las cuales los Estados en general han incrementado sus gastos
públicos:
a) gastos militares a causa de las guerras, no sólo los gastos de la
contienda armada sino también los servicios y concesiones a los
veteranos.
b) prosperidad del sistema económico. A mayor nivel de producción, los
recursos se encauzan menos a industrias primarias y secundarias, y
más a los servicios.
c) urbanización. El aumento de población en las ciudades lleva a tener que
incrementar los gastos en funciones ciudadanas, tales como el
aprovisionamiento de aguas y desagües cloacales, la protección
policíaca, etc.
d) desarrollo de la democracia. Esta forma de gobierno tiende a la
liberalidad de los gastos, porque a veces no se puede prescindir de la
presión de grupos o sectores con influencia política que satisfacen sus
intereses particulares a costa del presupuesto del Estado, ni de
gobernantes que realizan obras pensando sólo en los votos.
e) ayuda a zonas subdesarrolladas dentro del propio país, y también
auxiliar a los países indigentes.
f) aumento de los costos de bienes y servicios y necesidad de aumentar
gasto para seguir el progreso técnico.
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g) crecimiento de la burocracia administrativa.

Centralización y descentralización de los gastos públicos

En países como el nuestro, o como Estados Unidos, que han adoptado un


régimen federal de gobierno, se ha discutido si conviene propender o llevar
hacia delante la centralización o la descentralización de los gastos públicos.
Quienes abogan por la centralización señalan que tal sistema acarrea
innegables ventajas, tales como la importancia que los gastos públicos tienen
con relación a la actividad económica general del país y la posibilidad de
realizar, por medio de ellos, una coordinada política de inversiones en obras y
trabajos públicos.
Recíprocamente, quienes están a favor de la descentralización puntualizan
que ésta permite una mayor participación en la elaboración de la política de
gastos públicos por parte de los contribuyentes y, al mismo tiempo, reduce las
deficiencias propias de toda burocracia central.
En los últimos años se ha producido una notable tendencia a la
centralización, la cual probablemente halle su mejor explicación en las causas
que hemos descrito como ventajas de este sistema y, además, en motivaciones
de orden político, que por tener este carácter cuentan también con un mayor
peso que los argumentos expuestos a favor de los gobiernos locales.

4d. Efectos económicos de los gastos públicos, límite. Función de los


gastos públicos en el ciclo económico

Ninguna Nación puede disfrutar de más de lo que produce, lo cual nos lleva
al problema de los límites. Parece imposible establecer límites a priori a los
gastos públicos; ello se debe a que según la realidad demuestra, no se trata de
un problema que pueda ser resuelto mediante análisis económico, porque en
definitiva, se trata de una cuestión de naturaleza política.
Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas rígidas de
limitación estableciendo, por ejemplo, determinada proporción del gasto en
relación con la renta nacional o el producto bruto interno. No obstante, ése ha
sido el método elegido en la Argentina por la ley 25.112 de “solvencia fiscal”,
que debió ser reformulada a partir del primer período de su vigencia.
Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta
a aquel límite en que la ventaja social que brindan se compensa con los
inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso de los particulares.
Se ha elaborado un concepto, que se ha dado en llamar de la utilidad social
máxima y que puede enunciarse así: el Estado deberá ampliar sus gastos
hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas erogaciones se
vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente
de las exacciones públicas.

Mediante su política de gastos públicos, el Estado puede actuar sobre la


renta nacional, incrementar el consumo de la comunidad, alentar la inversión
privada, asegurar el pleno empleo de los recursos disponibles, influir
decididamente en los precios de las mercaderías, en las remuneraciones de los
servicios y sobre las tasas de interés y, en términos generales, puede producir

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notables alteraciones en toda la actividad económica, con sus pertinentes


efectos en el orden social.
Dado que esos efectos o modificaciones no deben ser meros productos del
azar o de la improvisación, sino que tienen que ser inducidos deliberadamente
o provocados con reflexión por el Estado, esta materia es especialmente
investigada por la política financiera. Esta rama de la ciencia de las finanzas
públicas, también denominada política fiscal, tiene justamente por objeto
determinar la elección de los gastos públicos a realizar, como también de los
recursos públicos necesarios, conforme a las circunstancias particulares de
cada economía y del estado en que ésta se halle.
De los modernos estudios de la política financiera se desprende que para
poder efectuar una correcta o adecuada elección de las erogaciones públicas
es necesario tener en cuenta factores tan importantes como: 1) la estructura
económica, 2) la etapa o coyuntura y 3) los medios o recursos con los cuales
habrán de ser financiados tales gastos públicos.
Teniendo presentes esas tres causas o factores podrá verse cuáles son las
políticas de gastos adecuadas para producir los efectos deseados en la
economía. Pero para realizar ese estudio resultará necesario, previamente,
describir dos principios económicos:

Principio del multiplicador

Este principio es la regla que efectivamente nos demuestra cómo o en qué


términos se ha dado la relación existente entre los gastos públicos y los gastos
de consumo de los particulares.
Un egreso público se traduce siempre en un ingreso del mismo monto para
quienes lo perciben. El efecto del gasto público sobre los ingresos depende,
básicamente, de dos factores:
1) del monto o cuantía del gasto público y,
2) de la parte que se consuma de cada uno de los ingresos que se van
produciendo, es decir, de la propensión marginal al consumo. Por
supuesto, cuando se desee establecer el efecto de un gasto público
sobre los ingresos, en un determinado período, a los dos factores antes
señalados habrá que añadirles un tercero, la velocidad de las
transacciones.
El principio del multiplicador sirve, en resumidas cuentas, para establecer el
incremento total de los consumos resultantes de un gasto público.

Principio del acelerador

Esta segunda máxima está estrechamente relacionada con el principio del


multiplicador, pues demuestra cómo la inversión en equipos, maquinarias y
bienes de capital se halla, en gran parte, determinada por los aumentos de
consumo.
Este principio del acelerador puede ser explicado partiendo de la premisa de
que cuando el consumo o demanda de un determinado artículo permanezca
invariable o constante, las empresas productoras de él no precisarán nuevas
inversiones. En tales circunstancias, sólo necesitarán invertir en la reposición
normal de los equipos, maquinarias y bienes de capital empleados. Pero si la
demanda o consumo de esos artículos se incrementa, las empresas que los
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producen necesitarán además una nueva inversión para la adquisición de más


equipos, maquinarias y bienes de capital.

Bibliografía

• Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”.


Editorial Desalma. Marzo de 1.985.
• Villegas, Héctor. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD
FINANCIERA”.

Unidad V
RECURSOS PUBLICOS

5a. Concepto y características, recursos derivados de la actividad fiscal y


de la actividad extrafiscal

Los mercantilistas, los fisiócratas y luego los clásicos asignaron una


importancia fundamental a los ingresos públicos, relacionándolos con las
distintas concepciones filosóficas del Estado. Una buena prueba de ello es
que casi inmediatamente después de la declaración de la independencia de los
Estados Unidos (1776), su primer secretario de Hacienda, o sea, Alexander
Hamilton, sostuvo que “el dinero es el principio vital del cuerpo político,
sostiene su vida y su acción y le permite llevar a cabo sus más esenciales
funciones. Consecuentemente, un completo poder para procurar su suministro
regular y adecuado de ser considerado indispensable. Normas deficientes traen
aparejado uno de estos dos males: o el pueblo debe someterse a continuos
despojos, o el gobierno naufraga en una atrofia fatal y, en un corto período,
perece”.
Actualmente, los ingresos públicos son obtenidos por el Estado de muy
diversas maneras. En efecto el Estado puede hoy lograr sus recursos
explotando sus propios bienes patrimoniales, empleando su poder coercitivo en
el caso de los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, haciendo
uso de su crédito y contratando empréstitos, etc. En consecuencia, se hace
necesario un nuevo concepto de recursos públicos, que aunque no sea tan
preciso, resulte lo suficientemente amplio como para comprender en él los muy
variados tipos de ingresos con que cuentan los tesoros de los Estados.
En ese orden de ideas definimos a los recursos públicos como toda riqueza devengada a
favor del Estado y acreditada como tal por su Tesorería, o bien, como todo caudal que
afluye a una entidad pública, en virtud del ejercicio financiero de ésta, y que se destina a la
realización de los fines de ella.

El concepto de recursos públicos también ha evolucionado con el tiempo.


Para los economistas de la escuela clásica, los recursos públicos debían tener
siempre una exclusiva finalidad fiscal: la de servir sólo como medios para
satisfacer los gastos que el Estado necesariamente debía realizar a fin de
cumplir con sus funciones esenciales. De allí que los recursos públicos, al
menos en principio, debían limitarse a ser sólo entradas al Tesoro para
financiar tal tipo de gastos.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Esta concepción teórica y limitada con respecto a la finalidad de los recursos


públicos fue paulatinamente abandonada durante el curso de este siglo, como
consecuencia directa de las nuevas funciones asignadas al Estado.
Para las finanzas modernas, los recursos públicos cumplen una doble
función, ya que a la par de la acción fiscal asignada por los clásicos se les
encarga otra de trascendental importancia, la denominada finalidad
extrafiscal, cual es la de actuar como medios intervinientes en el ordenamiento
de las distintas actividades desarrolladas por el país.
Esta idea de concebir los recursos públicos como instrumentos reguladores
de la economía, tiene su antecedente en el sistema mercantilista que imperó
hacia fines del siglo XVI y principios del siglo XVII. Sin embargo, esa idea fue
en parte abandonada posteriormente a causa de la puesta en vigencia de los
postulados de la economía liberal, la cual tenía como una de sus máximas la
de menor intervención posible del Estado en las actividades económicas del
país. Justamente por ello, durante el siglo XIX, se tendió a limitar los ingresos
de los Estados a los recursos tributarios.
En nuestro siglo XX, a la par de los recursos tributarios, se ha recomendado
la utilización del crédito público. Además, la mayoría de los países han hecho
resurgir vertiginosamente la importancia de los recursos de tipo patrimonial sin
identificarlos, como ocurrió en otros tiempos, con los bienes inmuebles de
propiedad del Estado. En nuestro mundo actual, no es la tierra pública la que
tiene importancia, sino las empresas estatales, a las cuales se les confían
actividades industriales, comerciales, financieras, de servicios, etc.

5b. Clasificación de los recursos públicos. Tributos, impuestos, tasas y


contribuciones especiales

• Recursos ordinarios y extraordinarios

Recursos ordinarios son aquellos de generación regular, continua. Recursos


extraordinarios son los ingresos irregulares, que se crean para atender
erogaciones no previstas.
Esta clasificación era de mucha importancia para los clásicos porque
conectaban los ingresos con los gastos: los gastos ordinarios debían ser
atendidos con ingresos ordinarios; las erogaciones extraordinarias, en cambio,
debían ser atendidas con ingresos extraordinarias. En la actualidad se
mantiene en la legislación, pero muchos autores (por ejemplo Dino Jarach)
sostienen que se trata de una clasificación perimida, sobre todo a causa de la
doctrina moderna, que ha refutado la correlatividad entre gastos y recursos
ordinarios y gastos y recursos extraordinarios.

• Recursos originarios y derivados

Esta clasificación distingue:


- Recursos originarios: son aquellos obtenidos por el Estado a través del
aprovechamiento de su propio patrimonio. Por ejemplo:
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1. el producto de tierras de propiedad del Estado a través de su


explotación directa o por arrendamiento o aparcería;
2. el resultado de la venta de tierras públicas, tanto rurales como
urbanas o suburbanas;
3. el producto de bosques o florestas, tanto naturales como artificiales,
por explotación directa o por concesión a particulares;
4. el producto de empresas del Estado o de sus entidades autárquicas,
en la minería, la industria y el comercio, incluyendo empresas de
transporte marítimo, terrestre o aéreo, de carga y de pasajeros, de
entidades bancarias o financieras, de empresas de seguros y
reaseguros, de capitalización y ahorro;
5. las explotaciones de juegos de azar (casinos, loterías, quinielas,
apuestas en hipódromos y similares);
6. el producto de la explotación del patrimonio artístico y turístico
(entradas en museos, templos e iglesias, monumentos y ruinas
históricas, visitas a castillos, palacios, jardines, entradas para el
acceso a lugares de particular belleza natural como parques
nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etc.);
7. los frutos de la participación estatal en empresas mixtas de capital
privado y estatal y en sociedades de capital con mayoría privada.
Económicamente, todos los recursos cuyas fuentes hemos
ejemplificado, son precios.
- Recursos derivados: provienen del sector privado, de la economía. En
éstos debe incluirse no sólo a los recursos tributarios (impuestos, tasas y
contribuciones especiales), sino también a los procedentes del uso del
crédito público (préstamos voluntarios efectuados por los particulares al
Estado), porque el endeudamiento del Estado implica la creación de
recursos tributarios para cubrir los servicios por intereses y
amortizaciones.
Es dudosa, en cambio, la inclusión en ésta o en la otra clase de
recursos, de los que el Estado obtiene de la emisión de moneda-papel o
de otras operaciones monetarias porque, por un lado, el régimen
monetario es función típica del Estado que la cumple a través del
B.C.R.A., por lo que los recursos obtenidos podrían asimilarse a los
originarios; por otro lado, los efectos de la emisión sobre el nivel general
de los precios y las consecuencias de la reducción del poder de compra
de importantes sectores de la población, permitiría clasificar a estos
recursos entre los derivados y, más precisamente, entre los tributarios.

• Recursos patrimoniales y tributarios

Es una clasificación muy similar a la anterior.

• Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho público

Esta clasificación se realiza desde un punto de vista jurídico, y sólo en ciertos


casos coincide con la de recursos originarios y derivados. En efecto, algunos
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recursos originarios pueden estar sujetos al derecho privado, cuando las


actividades o los bienes que los producen son frutos de empresas privadas o
estatales o autárquicas sometidas, voluntariamente, al derecho civil y
comercial. Pero esto no se verifica siempre, ya que el régimen legal de muchas
entidades estatales que producen recursos es netamente de derecho público.
Por otra parte, no es impensable que algunas operaciones de crédito estén
regidas por el derecho privado.

• Recursos corrientes y de capital

Se denomina recursos corrientes a aquellos que fluyen recurrentemente,


siendo similares a los ordinarios. Mientras que son recursos de capital el uso
del crédito y todo lo que genere variación en el patrimonio del Estado.

• Recursos provenientes de liberalidades (de particulares, otros


Estados u organismos)

El ejemplo típico son las donaciones de los particulares. Pero también puede
ser que un Estado envíe recursos no retornables a las provincias, o bien, que
un Estado ayude con recursos a otro/s Estados/s.

• Sanciones patrimoniales (multas)

Si bien muchos autores los clasifican dentro de los recursos tributarios,


Héctor Villegas los distingue de los tributos porque son ingresos anormales,
cuyo fin es que no se cometan ilícitos. Por tanto, son ingresos
extraordinarios, cuya recaudación el Estado no puede prever. Además,
presentan naturaleza coercitiva.

Diferentes géneros de recursos

Los recursos del Estado son agrupables, según su naturaleza, en las


categorías que se analizan a continuación:

• Recursos originarios o patrimoniales (analizada anteriormente)

• Recursos tributarios

Antes de formular un concepto de los tributos es necesario efectuar un


reconocimiento de las características que los distinguen:
1) su rasgo distintivo es de carácter económico. En efecto, este tipo de
recursos consiste, invariablemente, en un traspaso o una detracción de
parte de la riqueza de los particulares a favor del Estado o del ente que
éste designe. Esa detracción puede tener una finalidad fiscal, extrafiscal o,
como generalmente ocurre, mixta. Igualmente, cabe afirmar que en la
mayoría de los casos consiste en una detracción de dinero, y no de
especie;
2) por otra parte, esas detracciones se caracterizan por no ser voluntarias,
es decir, no se trata de liberalidades de los particulares a favor del Estado.
El reclamo coactivo es formulado por el Estado y debe necesariamente
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ser aceptado por los particulares, porque no es sino una manifestación del
poder de imperio de aquél o, conforme al lenguaje financiero, del poder
tributario. Consecuentemente, esas detracciones son prestaciones
exigidas coactivamente por el Estado en ejercicio de su poder tributario;
3) las detracciones de parte de la riqueza de los particulares que exige el
Estado, sólo pueden tener lugar por mandatos legales. Es decir, esa
prestación exigida por el Estado no es, para los particulares, sino una
obligación ex lege concretamente de derecho público, dado que tiene
como fundamento el poder de imperio de aquél. Esta tercera
característica, de neto carácter jurídico, es muy importante, puesto que
echa por tierra todas las viejas doctrinas privatistas;
4) Finalmente, desde el establecimiento del Estado de derecho los recursos
tributarios tienen característica fundamental: la única y excluyente
finalidad de promover el bienestar general. Este último rasgo los distingue
también radicalmente de aquellas contribuciones exigidas, en otras
épocas, en beneficio de una determinada clase o de quien ejercía el
gobierno. Si no respondiesen a ese fin de interés público, en nuestro
régimen republicano los tributos no sólo serían ilegítimos, sino que
además caerían en el despojo.

Ahora podemos definir a los tributos como recursos de tipo coactivo, es


decir, que el Estado los obtiene a partir del sector privado no por vía contractual
o voluntaria, sino ejerciendo el poder y estableciendo la relación obligatoria
Fisco-Contribuyente.

En la actualidad, la importancia de los recursos tributarios (los tributos forman


parte de la tercera categoría de ingresos públicos, es decir, los denominados
recursos derivados, y se caracterizan por el hecho de que configuran, en su
conjunto, el más importante género de entradas con que cuentas las finanzas
públicas contemporáneas) se manifiesta en un doble carácter:
- en primer término, podemos observarla en su especial significación
cuantitativa, la cual se debe, simplemente, a la circunstancia de ser
aquéllos el mayor rubro de ingresos de la mayoría de los tesoros públicos;
- en segundo lugar, y desde el punto de vista cualitativo, son también los
recursos que más se distinguen, puesto que, por sobre todos los demás,
los tributos cumplen una función especial como medios aptos para llevar a
cabo la política económica y social de cualquier Estado.

Diferenciación entre precios y tributos

Su análisis es a través del desarrollo de la teoría gradualista llevada a cabo


por Einaudi, donde se advierte que la diferencia es una cuestión de grado en el
financiamiento de las necesidades públicas. Entonces se puede decir que:
- los precios son pagados por los usuarios o consumidores voluntariamente,
en contraprestación de la recepción de los servicios o bienes prestados o
producidos por el Estado;
- los tributos son recursos coactivamente establecidos por el Estado. El
régimen jurídico del tributo está sujeto a la ley, mientras que en los precios
prevalece el elemento contractual.

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El desarrollo de la teoría gradualista corresponde al siguiente esquema:

1) privado 1) tasa

2) cuasi privados 2) impuesto


Precios Tributos a)
especiales
3) público 3) contribuciones
b)
de mejoras
4) político

Cuando el precio corresponde a un sistema de mercado con empresas


privadas, se trata de un precio privado. Este precio puede incorporar un cierto
elemento tributario, si la actividad productora está de alguna forma gravada.
Así el precio pagado por un paquete de cigarrillos puede tener incorporado un
cierto componente tributario, dado que la empresa productora de cigarrillos
deberá hacer frente a un impuesto (en el caso argentino, el impuesto equivale a
aproximadamente dos tercios del precio pagado por el consumidor), pero el
consumidor no esta “obligado” (jurídicamente) a comprar el paquete de
cigarrillos.
A diferencia del precio privado, los precios fijados por el Estado para los
bienes que produce se pueden responder a diferentes criterios:
a) los precios cuasi privados son fijados por el Estado en niveles muy
similares a los que regirían en caso de que fueran provistos por
empresas privadas. Así, si el Estado decide tener reservas forestales
como forma de mantener a largo plazo ciertas riquezas naturales y como
parte de sus tareas decide una cierta forma de explotación selectiva de
dichos parques, podrá arrendar la explotación a valores similares a los
de un dueño privado. Sin embargo, el hecho de que el Estado provea el
servicio indicaría algún componente de beneficios social que excede el
beneficio meramente privado, por lo que, en principio, los precios cuasi
privados serán inferiores a los estrictamente privados;
b) los precios públicos responden a la idea de que el Estado, en la
provisión de bienes de tipo privado, no debería lucrar, por lo que dichos
precios no tendrían que exceder los costos de producción de los mismos
(incluyendo la recuperación del capital). Por lo tanto, los beneficios netos
deberían ser nulos;
c) en el caso de los precios políticos, el Estado estaría fijando el precio
por debajo de los costos de producción del bien. Por ejemplo, con fines
de fomento económico o de redistribución del ingreso, el Estado puede
cobrar precios y tarifas por los servicios públicos a su cargo (electricidad,
transporte, comunicaciones) por debajo de los costos.

- Tasas
Son el medio de financiación de aquellos servicios públicos divisibles, de
demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas o
colectivas. Se materializa mediante un conjunto de prestaciones que a pesar de

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servir al interés público, benefician particularmente a aquellas personas que las


solicitan o que deben requerirlas por exigencia de normas legales.
Las tasas con que son cubiertos los gastos ocasionados por los referidos
servicios públicos deben, pues, ser exigidas a quienes efectiva o
potencialmente los utilizan y, por otra parte, estar afectadas al costo particular
del servicio por el cual se las cobra.
Las tasas más destacables en el orden nacional son:
a) tasas por servicios portuarios: son las que recauda la administración
aduanera en concepto de servicios de estadística, almacenaje, guinche y
eslingaje;
b) tasas por servicios sanitarios: comprenden las recaudadas por al
administración de Obras Sanitarias de la Nación en concepto de servicios
de provisión del agua corriente, y también las tasas retributivas de los
servicios de desagües cloacales;
c) tasas por servicios de registros: son aquellas que se debe pagar por los
diferentes servicios prestados, por ejemplo, por el Registro de la Propiedad
Inmueble, el Registro de Créditos Prendarios y el Registro de la Propiedad
Automotor;
d) tasas de escribanía de gobierno: se trata de las tasas recaudadas por esta
entidad en virtud de la prestación de su servicios notarial;
e) aranceles consulares: consisten en las tasas percibidas por las
representaciones consulares de nuestro país por servicios relativos al
estado civil de las personas, servicios notariales de certificación de
documentos, etc.;
f) tasas de migraciones: son las recaudadas en oportunidad de la realización
de trámites relacionados con el ingreso o la salida de personas;
g) tasas diversas: un gran número de tasas son recaudadas por diversos tipos
de servicios, por ejemplo, los aeronáuticos, análisis practicados por la
Oficina Química de la Nación, entrega o revalida de títulos, otorgamiento de
diversos documentos, etc.
A su vez, en el orden provincial, las principales tasas son las recaudadas por
los servicios que prestan los distintos registros provinciales para diversos actos
jurídicos. Igualmente, son de importancia las tasas de actuación ante los
respectivos poderes judiciales provinciales.
Por último, en el orden municipal, las tasas han constituido durante mucho
tiempo el recurso tributario por excelencia. Desde luego, ha contribuido a tal
circunstancia el hecho de que las municipalidades sólo tienen reconocido un
poder delegado y no un poder tributario originario. En virtud de contar con
un poder delegado, las municipalidades no pueden establecer tributos, salvo
los casos especiales en que medie una expresa delegación en su favor por
parte de la provincia respectiva y mediante la pertinente ley orgánica municipal.
Entre las principales tasas municipales se puede mencionar las recaudadas por
alumbrado, barrido y otros servicios sanitarios; por uso y ocupación de sitios
públicos; por la concesión de sepulturas y el arrendamiento de nichos; por la
habilitación y la inspección de hoteles, hospedajes, etc.; por la habilitación de
edificios en general; por la realización de diversas actividades lucrativas; etc.

- Contribuciones especiales

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Son el medio de financiación de determinadas obras y servicios públicos


divisibles de los cuales derivan ventajas especiales, de índole patrimonial, para
determinados particulares.
Esta especie de tributo comprende, a su vez, tres importantes categorías de
contribuciones:
a) la contribución de mejoras: es la más antigua de las contribuciones
especiales. Esta clase de contribución ha sido especialmente aplicada
en los casos de obras viales, gravando generalmente a los propietarios
de caminos, conforme a una escala establecida en relación con la
distancia desde la propiedad hasta dicha obra pública y las medidas o
la superficie del inmueble. También en el caso de poblaciones urbanas
se ha hecho uso de esta clase de contribución, exigiendo el pago de
ella a los propietarios frentistas como compensación por el incremento
en el valor de sus respectivos inmuebles gracias a las obras de
pavimentación.
La contribución de mejoras es un tributo compensatorio de un
beneficio patrimonial individual y, por esa causa, distinta de los
impuestos, de las tasas y sobre todo, de las cargas reales, se
desprende de ello que dicho tipo de contribución goza de las tres
características siguientes:
1. por tratarse de un instituto tributario, la contribución de mejoras
debe necesariamente ser exigida mediante una norma legal;
2. por estar fundamentada en el concepto de compensación por el
incremento del valor del inmueble logrado por el propietario en
virtud de la realización de una obra pública, la contribución de
mejoras debe necesariamente ser exigida con carácter único, sin
que importe que ella sea pagada en una o en varias cuotas;
3. en lo que se refiere al monto o al quantum de la contribución de
mejoras, esta cantidad no sólo debe ser determinada por ley,
sino, además, no puede exceder el monto del incremento del
valor venal de la propiedad producido por la obra pública. En ese
sentido, es jurisprudencia de nuestra Corte Suprema que este
tributo no es aplicable si incurre en confiscatoriedad, lo cual
sucede, muy a menudo, cuando la contribución de mejoras
supera la tercera parte del valor venal del inmueble.
b) el peaje: se define como el tipo de contribución especial exigida a los
usuarios de una obra vial por el beneficio o ventaja obtenida para su
uso, y cuya exclusiva finalidad es amortizar los gastos de construcción,
de mantenimiento y de servicios especiales de dicha obra.
c) las contribuciones parafiscales: se denomina así a la prestación
exigida coactivamente por el Estado a favor de un organismo público o
semipúblico, con el objeto de asegurar la financiación automática de
éste y cumplir con determinadas finalidades de carácter social o
económico.
En nuestro país, las contribuciones parafiscales aplicadas en los
últimos años representan una creciente cantidad. Esa circunstancia
queda confirmada con una mera enunciación, no completa, de tales
contribuciones: 1) aportes y contribuciones jubilatorias; 2) aportes de
subsidios familiares; 3) contribuciones a la Junta de Carnes, a la Junta
de Granos, etc.; 4) contribuciones sindicales; 5) contribuciones al
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Fondo Algodonero Nacional, al Fondo de Emergencia Azucarero, al


Fondo para la Vitivinicultura, al Fondo para la Industria del Té; 6)
contribuciones al Fondo de Fomento Cinematográfico, etc.
Según José María Martín, el gran incremento en el número de tipos
de estas contribuciones responde a dos motivos principales: 1) el
innegable intervencionismo del Estado moderno; 2) marcada tendencia
registrada, en los últimos tiempos, hacia la descentralización de las
gestiones de la Administración pública.
Existen cuatro características comunes a todas ellas:
a) no están incluidas en el presupuesto general del Estado;
b) son percibidas por organismos descentralizados;
c) no están afectadas a determinadas finalidades específicas;
d) su obligatoriedad es legal.

- Impuestos
El impuesto es el medio de financiación de servicios públicos indivisibles, de
demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas, sean
primarias o secundarias. Se trata de una obligación establecida por el Estado
sobre cada contribuyente sin que exista ninguna contrapartida por parte del
Estado respecto a los beneficios que reciba el contribuyente por los gastos
públicos financiados con dichos impuestos. Los gastos benefician a la
comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no
contribuyentes. Estos tributos no tienen, por lo común, una afectación especial.
Los impuestos ingresan, pues, al Tesoro público como recursos corrientes o
rentas generales del Estado, y están primordialmente destinados a la atención
de todas aquellas erogaciones que derivan del normal desenvolvimiento de los
servicios.

Clasificación de los impuestos

- Impuestos directos e indirectos

La clasificación que, históricamente y aún en la actualidad, ha tenido y tiene


la mayor importancia es quizá aquella que distingue los impuestos en directos e
indirectos. Sin embargo, en la doctrina no ha sido uniforme el criterio para
encasillar los diversos impuestos en una u otra clase.

Un primer criterio de clasificación (criterio constitucional) consiste en


considerar como impuestos directos aquellos que se recaudan periódicamente
de contribuyentes registrados como tales, mientras que se consideran como
impuestos indirectos aquellos que se recaudan accidentalmente de personas
no registradas. Este criterio es el denominado administrativo, y se fundamenta
exclusivamente en la práctica recaudatoria.
Por ejemplo, el impuesto a las ganancias es calificable como directo porque
es de recaudación periódica y existe una nómina de contribuyentes, mientras
que otro típico gravamen, indiscutiblemente directo, como el impuesto sobre los
beneficios eventuales, debería ser calificado como indirecto porque no se da
ninguna de las circunstancias aludidas.

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Un segundo criterio de clasificación (criterio económico) consiste en


considerar como impuestos directos a los que son soportados efectivamente
por los contribuyentes designados como tales por la ley -o sea, que no se
trasladan sobre otros sujetos-, y como impuestos indirectos los que, en cambio,
se trasladan a sujetos distintos del contribuyente de jure. En los impuestos
indirectos surge la figura del “contribuyente de facto”, o sea aquel que en
definitiva soporta la carga del impuesto a término de todos los procesos de
traslación.
Salvo unos pocos casos, en que puede afirmarse que el impuesto es
soportado verdaderamente por el contribuyente de jure (por ejemplo, impuestos
a las sucesiones y donaciones), en todos los demás casos la “traslabilidad de
los impuestos” depende de muchos factores, entre los que pueden
mencionarse la naturaleza del impuesto, y otros, tales como: cuantía del
gravamen, régimen de mercado, estructura de costos de la industria gravada,
elasticidad de la demanda y de la oferta de los bienes gravados, coyuntura
económica, rigidez o elasticidad de la oferta monetaria por el sistema bancario,
consideración de plazo corto, mediano o largo, movilidad de los factores, etc.

Un tercer criterio de clasificación (criterio financiero) agrupa como impuestos


directos a los que gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva,
o sea la renta y el patrimonio y como impuestos indirectos los que gravan
manifestaciones indirectas, tales como el consumo, las transferencias de
bienes, el volumen de los negocios.
Este criterio adolece de un grave defecto: suponer que los impuestos a la
renta o al patrimonio gravan manifestaciones directas de la capacidad
contributiva importa admitir implícitamente la no traslabilidad.

La clasificación de los impuestos en directos e indirectos es utilizada por la


doctrina para los propósitos siguientes:
h) atribuir a los directos una incidencia progresiva y a los indirectos una
incidencia regresiva, en el sentido que los primeros afectarían en mayor
medida a los contribuyentes con más altos ingresos y los segundos a los
de ingresos más bajos;
i) determinar la incidencia diferencial de los impuestos indirectos con
respecto a los directos;
j) determinar el ingreso nacional a valores de mercado, para lo cual se debe
adicionar al ingreso nacional calculado al costo de los factores, los
impuestos indirectos (trasladables) con la correspondiente detracción de
los subsidios;
k) determinar el carácter progresivo o regresivo del sistema tributario de un
Estado en su conjunto, a través del cómputo de la incidencia global sobre
los diversos sectores de ingresos;
l) para la asignación de las potestades tributarias a la Nación y a las
provincias en la Argentina.
- Impuestos reales y personales

La doctrina ha adoptado para esta clasificación cuatro distintos criterios.

Un primer criterio consiste en denominar personales a los impuestos en que


el contribuyente colabora con el fisco mediante una actividad que se expresa
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en declaraciones juradas o inscripción en registros o padrones, siendo reales,


en cambio, los impuestos que prescinden de esa colaboración administrativa.

Un segundo criterio atañe a la técnica legislativa utilizada para determinar los


aspectos subjetivos y objetivos de los hechos imponibles. Denomínanse
personales a los impuestos cuyas leyes ponen en evidencia la persona del
contribuyente al lado del aspecto objetivo del hecho imponible y reales aquellos
otros en que la ley no enuncia ni define al sujeto pasivo, sino que éste emerge
a través del carácter y concepto del hecho imponible objetivo.
Por ejemplo, son personales tanto el impuesto a la renta de las personas
físicas como el de las sociedades, porque en ambos el legislador establece
normas expresas quién es el contribuyente; lo mismo ocurre en el impuesto
sobre el capital de las sociedades comerciales. Por el contrario, son reales los
impuestos cuyas leyes ponen de relieve es aspecto objetivo de los hechos
imponibles, siendo obra del intérprete la determinación del sujeto pasivo o
contribuyente. Esto ocurre, por ejemplo, en los derechos aduaneros, en los
impuestos a la propiedad inmueble, impuestos a las ventas minoristas, varios
gravámenes recaudados con el método del papel sellado o del timbre o del
registro.

Un tercer criterio define como reales a los impuestos cuyas obligaciones


están provistas de una garantía real sobre los bienes comprendidos en el
objeto de los hechos imponibles y como personales a los impuestos que
carecen de esa garantía.
Se trata de un criterio netamente jurídico, sin consecuencias de importancia
en el aspecto económico.

Finalmente, un cuarto criterio de indiscutible significación consiste en clasificar


entre los impuestos personales, aquellos impuestos que buscan determinar la
capacidad contributiva de las personas físicas, discriminando la cuantía del
gravamen según las circunstancias económicas personales del contribuyente,
tales como: conjunto de riqueza o de réditos de la persona, deducción para un
mínimo de existencias y cargas de familia, con la consecuencia de la adopción
de la progresión del impuesto. Por el contrario, se clasifican como impuestos
reales a aquellos que eligen como hechos imponibles manifestaciones
objetivas de la riqueza, prescindiendo de las circunstancias personales del
contribuyente. Dichas manifestaciones pueden ser los réditos o productos de
una fuente determinada, algún bien patrimonial (generalmente bienes de uso
durable y de carácter de lujo, por ejemplo: casas destinadas a vivienda, o
casas de verano o de fin de semana, moblaje de lujo, automóviles y carruajes).

- Impuestos generales y especiales

Otra clasificación de los impuestos es la que los agrupa en las dos categorías
de impuestos generales y especiales. Llámanse generales a los impuestos que
gravan todas las manifestaciones de la riqueza de una determinada naturaleza,
sea en forma personal o real. En cambio, se consideran especiales los
impuestos que gravan sólo una determinada especie de manifestación de la
riqueza, dejando libres de tributo a las demás especies de la misma naturaleza.
Por ejemplo, son generales los impuestos sobre las ventas de bienes y
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servicios que se efectúan en la última etapa de negociación, o en todas las


etapas con el método del impuesto al valor agregado. Lo es igualmente un
impuesto sobre los beneficios de todas las empresas productivas.
Dos advertencias importantes deben formularse al respecto:
1) en la práctica, es muy difícil conseguir un impuesto que sea
verdaderamente general, por cuanto siempre se establecen algunas
exenciones o hay algunas operaciones que quedan al margen de la
imposición;
2) un impuesto para ser general debe ser también uniforme, o sea, no
discriminar a favor o en contra de ninguna industria o comercio.
La clasificación de los impuestos en las dos categorías analizadas tiene como
propósito analizar la traslación e incidencia, llegándose, especialmente en los
estudios de los últimos decenios, a la conclusión que los impuestos generales
provocan la mínima carga excedente, como también a la conclusión clásica que
los impuestos generales no se trasladan.

- Impuestos fijos, proporcionales y progresivos

Esta clasificación tiene sólo en cuenta el tipo de alícuota que configura a


aquellos. En atención a dicha circunstancia, se denomina impuestos fijos a
aquellos que gravan con una medida o cantidad uniforme a todos los
contribuyentes. Tienen generalmente en cuenta una manifestación de riqueza
determinada, y sobre ella se hace tributar una cuantía invariable.
Los impuestos proporcionales son aquellos que están estructurados con la
aplicación de una alícuota constante y proporcional al crecimiento de la riqueza
imponible. Casos concretos de esta categoría de impuestos son, por ejemplo,
los ingresos brutos provinciales o el de sellos, tanto en el ámbito nacional como
en el provincial.
Se denomina impuestos progresivos a aquellos tributos que tienen en
carácter por cuanto se los aplica: 1) por clases; 2) por escalas o; 3) por
deducciones.
Se hallan conformados por clases -también denominadas categorías- los
impuestos en los cuales la progresión está dirigida y calificada conforme a
determinados montos imponibles para cada categoría de contribuyentes. De
ese modo, a cada categoría de sujetos pasivos se le aplica una única tasa
proporcional y constante, pero creciente de clase en clase. Impuestos que
aplicaban estos tipos de alícuotas eran por ejemplo, los que cada provincia
argentina establecía para la transmisión gratuita de bienes.
Por su parte, la progresividad de las alícuotas que conforman a los impuestos
por escalas o por grados es establecida dividiendo la riqueza de cada
contribuyente en escalones, por cada uno de los cuales se debe pagar una
suma fija más un porcentaje adicional por el excedente del monto imponible. La
aplicación de un régimen de este tipo está ejemplificada en el derecho
argentino, por la ley del impuesto a las ganancias.
Finalmente, el método de la progresividad por deducciones resulta de aplicar
una tasa proporcional a los distintos montos imponibles, previa deducción de
un mínimo no imponible para todas las categorías.

Estructura de un impuesto

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El estudio de los impuestos puede dividirse en dos etapas:


- estructura del impuesto, donde se trata de determinar -según la legislación
vigente o propuesta- si una unidad económica debe ser contribuyente, y en
caso afirmativo, establecer el monto a tributar por la misma;
- análisis de los efectos económicos del impuesto, donde se trata de
determinar -independientemente de los deseos del legislador-,
las consecuencias de la operación de determinado impuesto en
comparación con otros alternativos.

Los elementos básicos de la estructura de un impuesto son los siguientes:


a) materia imponible: el elemento material que el legislador elige como
punto de impacto del tributo. Por ejemplo, bienes, factores, valor
agregado, remuneraciones factoriales. Habitualmente, el mismo nombre
del impuesto refleja la materia imponible.
b) hecho generador: el legislador debe precisar la circunstancia concreta
relacionada con la materia imponible que elige para hacer nacer la
obligación tributaria, vinculando el contribuyente con el Fisco. Por
ejemplo, producción o consumo de bienes, tenencia de factores
productivos, generación de valor agregado, pago o percepción de
remuneraciones factoriales, exportación o importación de bienes, etc.
c) unidad contribuyente: para precisar el nacimiento de la obligación
tributaria, habitualmente se requiere determinar exactamente la unidad
contribuyente (contribuyente de jure: responsable de dicha obligación);
d) monto del impuesto: para la determinación del monto del impuesto
debe fijarse la base imponible (cantidad física o valor) y las alícuotas
(pesos por unidad o porcentajes del valor).

• Recursos del crédito

El uso de crédito público es fuente de recurso a través del préstamo


voluntario del sector privado al Estado. Hay que distinguir entre “crédito
público” y el “uso del crédito público”. El crédito público es la confianza que
despierta el Estado en los posibles prestamistas, en cuanto a la devolución del
capital tomado en préstamo y al pago prometido de los intereses, que depende
de las expectativas de futuros recursos y del cumplimiento de las obligaciones
contraídas con anterioridad.

El uso del crédito público puede considerarse como un anticipo de tributos


futuros: en lugar de que el Estado espere la recaudación futura de tributos, se
anticipa y toma hoy esas sumas a través del uso del crédito, para
posteriormente cancelar la deuda con impuestos adicionales.

La diferencia fundamental entre el crédito público y el crédito privado está


dada por especial situación del Estado como deudor, que puede echar mano a
recursos -como la emisión de dinero o la creación de tributos- que no están
disponibles para los deudores particulares.

El mecanismo típico de uso del crédito público es la emisión de empréstitos


públicos, que son títulos públicos ofrecidos en venta a los ahorristas. Al
momento de la emisión son recursos, ya que el Estado recibe ingresos de
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particulares. Cuando se pagan los intereses sobre la deuda pública son gastos
corrientes (gastos de transferencias) y cuando se pagan amortizaciones son
gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el patrimonio del
Estado por disminución de su pasivo, pero compensado con disminución de
activos financieros en poder de los particulares. También pueden recurrir a
instituciones del mercado financiero, nacionales e internacionales, y su uso,
constituye lo que se denomina la “deuda pública” o “endeudamiento público”.

• Emisión monetaria

Su utilización como recurso fiscal, se trata, a diferencia del uso del crédito
público, de un recurso no auténtico o no genuino para financiar el gasto público
o déficit presupuestario. Esta fuente de ingresos se denomina ejercicio del
“señoreaje”, que significa la facultad del Gobierno para obtener recursos
mediante su derecho a crear dinero.

Es una alternativa para el financiamiento del gasto público a través del Banco
Central que pueden adquirir activos de distintos tipos (títulos, letras, bonos,
etc.) del Estado y a la vez, efectúan emisión monetaria, poniendo en
funcionamiento los mecanismos de creación del dinero bancario, con una
diferencia importante con respecto a los tributos y al uso del crédito público, en
que en éstos recursos hay una transferencia de medios de pagos del sector
privado al sector público, en cambio, en la emisión monetaria, el Estado se
provee directamente de dinero legal y con ello incrementa los medios de pago.

Ahora bien, cuando el Gobierno financia el exceso del gasto público en


relación al financiamiento auténtico (es decir a través de los tributos y del uso
del crédito público) con emisión monetaria o dinero, lo que está logrando es
una incremento en el nivel general de precios, con la consecuencia de la
pérdida del poder adquisitivo del dinero de la población, es decir, lo que está
haciendo el Estado es utilizar la inflación como impuesto.

Se quita poder de compra a los tenedores de activos monetarios como podría


hacerse a través de un impuesto, pero la inflación como impuesto no
corresponde a criterios económicos deseables ni de equidad como en general
responden los tributos.

Además, no sólo se crea dinero por préstamos al Gobierno, sino que


también, cuando el Banco Central compra divisas (moneda extranjera)
provenientes de las exportaciones del comercio exterior y también en el caso,
de redescuentos de obligaciones del sistema bancario y financiero.

También, este proceso de creación de moneda legal, no sólo procede como


una necesidad de financiar el exceso del gasto público o como se lo denomina,
la necesidad del financiamiento del los déficits presupuestarios, sino que se
vincula primordialmente con la función primaria de regulación de la oferta
monetaria de un país, esto es, la creación o absorción de medios de pago,
cuestiones que escapan a las finanzas públicas y que son propias de la
economía monetaria (política monetaria), lo que requiere de la autoridad

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política, la toma de decisiones de solución conjunta y combinada de la política


fiscal y monetaria.
La emisión monetaria tiene una significativa importancia desde dos puntos de
vista:
1) como regulador económico: el Estado regula y controla directamente el
intercambio de bienes y servicios a través de la correlación que debe
existir entre el volumen de los medios de pago con el volumen de los
bienes y servicios disponibles en la economía de un país. Esto se
demuestra en las siguientes ecuaciones de cambio:
- de equilibrio: P x T = M x V
- de inflación: P x T < M x V
- de deflación: P x T > M x V
Donde P x T representa el volumen de bienes y servicios ofrecidos y M x
V representa el volumen de la capacidad adquisitiva
2) como recurso fiscal: el Estado utiliza la emisión monetaria como un
medio para obtener ingresos para financiar sus déficits presupuestarios.
Si la emisión no va acompañada del proporcional incremento de bienes
y servicios se produce una presión inflacionaria, con los efectos
similares a la de un impuesto, provoca una carga que debe soportar la
población, logrando un incremento en el nivel general de precios y la
consecuente pérdida del poder adquisitivo del dinero, y además, se
perjudica el propio Estado, porque los aumentos de precios incrementan
los gastos públicos que se realizan, lo que hace necesario obtener
nuevos ingresos a través del incremento de la emisión monetaria, que
ocasiona nuevos aumentos de precios y el consecuente aumento de los
gastos públicos y así sucesivamente, conocida como la “espiral
inflacionaria”.

5c. Uso del crédito interno, externo, directo e indirecto

Las finanzas clásicas concebían el empréstito como un recurso


extraordinario, al cual sólo debía recurrirse en circunstancias excepcionales
(guerra, inundaciones, catástrofes).
La teoría moderna se orienta hacia la idea de que el empréstito es un recurso
de sumo riesgo pero no anormal, y que no puede estar limitado a
circunstancias excepcionales.
Los recursos provenientes del crédito público tienen, por supuesto, sus
limitaciones (como cualquier recurso), los cuales dependen de razones de
política financiera. Al respecto, se tendrá en cuenta la especial situación del
país en el momento en que decide emitirse el empréstito, por cuanto es
necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la correspondiente
propensión a prestarlo. Por otra parte, deberán tenerse en cuenta los
especiales efectos económicos a que puede dar lugar el empréstito, atento a
esa mencionada situación económica. De estas consideraciones se deriva que
el recurso surgido del crédito público ha sido considerado un ingreso estatal y
estudiado junto con los demás recursos del Estado, aunque su manejo requiere
suma prudencia, por los peligros de su uso abusivo.

Tanto el empréstito interno como externo están referidos ambos al lugar que
escoge el Estado para su emisión. Por lógica, lo ideal es la emisión en el
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mercado interno, pues obtiene de éste parte de las rentas excedentes y resulta
de consecuencias más previsibles para cubrir la carga de la deuda. Se emite y
se cumple en el país, y su régimen está determinado por una legislación
interior. En cambio, al empréstito externo llegamos cuando no existe ahorro
disponible en el mercado interior o existe una necesidad de divisas que hace
indispensable su contratación.

5d. Ingresos por ventas de mercaderías y servicios, precios y tarifas,


venta de activos fijos, privatización de empresas y sociedades del
Estado. Transferencias.

Además de los recursos tributarios y los recursos provenientes del uso del
crédito público, el Estado cuenta con otras fuentes de recursos que veremos a
continuación.

Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio

Dentro de esta categoría se comprenden los ingresos que el Estado obtiene


de:

- Bienes de dominio público. El Estado posee bienes destinados al disfrute


de toda la comunidad, y que son utilizables por sus componentes en forma
directa y general. Estos bienes surgen por causas naturales (ríos y sus
riberas, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, lagos
navegables, mares interiores, etc.) o artificiales (calles, puertos, carreteras,
puentes, canales de riego, plazas, parques, museos, bibliotecas, jardines
botánicos y zoológicos, en fin toda obra pública construida para utilidad o
comodidad común).

La utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en


ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero
para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones
o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc. Esta
alteración de la gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su
poder de imperio.
Estos recursos entran en las arcas estatales y corresponde su inclusión
como ingresos del Estado. En Argentina, este ingreso es reducido en
comparación con otros recursos.

- Bienes de dominio privado. El Estado posee, además, otros bienes que


pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se
afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas
vinculadas a ellos por algún tipo de contratación. Entre los ingresos
obtenibles de estos bienes, podemos mencionar:
• las rentas o resultados provenientes de la explotación o de la venta de
bienes patrimoniales (bienes de dominio privado);
• las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos e
intereses percibidos por él como consecuencia de su participación en
el mercado financiero o posesión de acciones y obligaciones de
empresas particulares, ya sea por haber sido ellas privatizadas o por
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

tratarse de acciones que el Estado decidió invertir en empresas


privadas por estimar que producirían ganancias;
• las rentas provenientes de la explotación directa, o mediante
concesionarios. Por ejemplo, arrendamiento de tierras públicas o
participaciones, regalías u otros ingresos pagados por particulares que
explotan yacimientos, minas, bosques u otros bienes susceptibles de
producir réditos;
• las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan servicios
públicos o desarrollan actividades industriales o comerciales. La
existencia de estas empresas se observa en mayor medida en las
provincias que no han adherido aún al proceso privatizador. No
obstante, las utilidades en estos casos son generalmente nulas y
productoras de egresos antes que de ingresos.

Recursos de las empresas estatales

Las empresas públicas son unidades económicas de producción que


desarrollan actividades de índole diversa, produciendo bienes o servicios con
destino al mercado interno o al externo.
En nuestro país, se ha llevado a cabo un importante proceso privatizador
en el orden nacional, no así en el orden provincial. Las privatizaciones
proporcionaron ingresos mediante el pago de los adquirentes, a lo cual se
adicionan las siguientes ventajas:
1. Eliminación del gasto público. Desaparecen los aportes del Estado para
cubrir déficit operativo y financiamiento de inversiones.
2. Nuevas inversiones. Los compradores, adjudicatarios o concesionarios
debieron realizar inversiones para modernización y expansión.
3. Aumento de eficiencia. La mejoría se produjo por una más racional
utilización del personal, por compras en insumos a más bajo precio y por
un sistema más adecuado de decisiones empresariales.
4. Reducción de la deuda externa. Al utilizarse la capitalización de la deuda
externa, ella se redujo sin ocasionar efecto inflacionario.

Monopolios fiscales

Con relación a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos


a precio más elevado que el de costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial
normal, sino un excedente que puede considerarse tributario (por eso estos
recursos son concebidos por la doctrina extranjera como “recursos mixtos”).
En nuestro país, en algún momento se han realizado tales actividades
monopólicas, como fue por ejemplo, la prestación de ciertos servicios de
comunicaciones y de correspondencia (ENTEL).
Sólo podría ubicarse dentro de estos recursos, aunque con notorias
diferencias, el producto de las actividades de los juegos de azar, que el Estado
explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad con fines de lucro, y
que merece reparos éticos aunque proporciona discretos ingresos. En la
República Argentina, las manifestaciones del juego monopolizado están
diversificadas en hipódromos, casinos, loterías, quinielas y otros juegos
similares.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Recursos gratuitos

Puede también el Estado obtener ingresos en virtud de liberalidades, es


decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. Éstos facilitan
dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Estado utilice su poder de
imperio.
Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (por ej. legados,
donaciones), de entes internacionales o de Estados extranjeros (por ej. ayudas
internacionales para reconstrucción de daños bélicos). No incluimos, en
cambio, la asistencia que los entes públicos de un mismo Estado se prestan
entre sí (por ej. subvenciones del Estado nacional a provincias o municipios),
por cuanto, desde el punto de vista general de los ingresos, concebimos al
Estado como una unidad.
Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia
cuantitativa y de irregular percepción, no obedeciendo generalmente a regla
alguna de oportunidad económica.

Recursos por sanciones patrimoniales

Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el


orden jurídico normativo, castigando mediante sanciones o penalidades a
quienes lo infringen. Entre esas sanciones están las de tipo patrimonial (por
ejemplo multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a
los particulares para reprimir las acciones ilícitas, e intimidar a los potenciales
transgresores.
A pesar de que estas penalidades proporcionan algún ingreso (aunque
reducido) al Estado, carecen de tal finalidad.

Recursos monetarios

El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde


al Estado moderno, constituye también una forma de obtener ingresos. El
emisionismo monetario puede ser visto desde dos puntos de vista:
a) emisionismo como regulador económico. La existencia de medios de
pago debe estar en correcta proporción al volumen de los bienes y
servicios disponibles en una economía nacional.
b) emisionismo como medio de obtener ingresos. Ello ocurre cuando el
Estado cubre su déficit presupuestario con la emisión de papel moneda.
Pero tal finalidad, en la medida en que no vaya acompañada del
proporcional incremento de bienes y servicios a disposición de los
consumidores, constituye un elemento de presión inflacionaria. Por ello,
la emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extremos y
si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta.

5e. Análisis de las responsabilidades fiscales y la coordinación en un


sistema federal de gobierno

En los Estados de una organización unitaria existe, junto al gobierno central,


un segundo nivel de gobiernos locales (departamentos, municipios) con cierta
autarquía que se refleja en funciones fiscales diferenciadas. En los Estados
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organizados bajo la forma federal, la complejidad es mayor, ya que junto al


gobierno federal existen los gobiernos provinciales (o estaduales) con
autonomía, y además, gobiernos municipales. El tratamiento de las cuestiones
fiscales que se plantean en esta organización institucional recibe en general el
nombre de federalismo fiscal.

Como acabamos de mencionar, en un país de estructura federal, existen


distintos niveles de gobierno. En el caso específico de la República Argentina
(nuestro país es una república ya que nadie, en el territorio nacional concentra
todo el poder, sino que se procura repartirlo equilibradamente. Otra de las
características por las cuales Argentina es una república se debe a que, según
la CN “todos somos iguales ante la ley”, ya que no existen nobles -artículo 16-
ni esclavos -artículo 15- ) se pueden distinguir los niveles siguientes:
1) el Gobierno Nacional;
2) los gobiernos de las Provincias;
3) la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
4) los Municipios de Provincias.

Los dos primeros niveles de Gobierno cuentan con poderes reglados por las
respectivas Constituciones (Nacional y Provinciales), en tanto que los otros dos
niveles se estructuran por normas legales derivadas (la Municipalidad de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires dentro de la esfera del Gobierno Nacional y
los Municipios de Provincias dentro de las del respectivo Gobierno Provincial).

Eficiencia en la asignación de los recursos

El principal interés de los avances teóricos registrados en las últimas décadas


del federalismo fiscal, se refiere a las condiciones para que la composición por
niveles de gobierno del sector público en un país federal sea eficiente, vale
decir, alcance el óptimo social desde el punto de vista de la asignación de
recursos.

El punto de partida para una justificación económica de una estructura federal


con dos (o varios) niveles de gobierno radica en una definición de los bienes
públicos. En el análisis tradicional, se planteaban los dos casos extremos: el
bien privado, de consumo individual, y el bien público, de consumo conjunto por
parte de toda la comunidad (nacional). En este último caso, los beneficios del
bien público no son divisibles territorialmente (por ejemplo, defensa territorial) y
por lo tanto, la única forma de organizar la provisión del bien público es a través
de un único Gobierno Nacional. Sin embargo, en la práctica, gran parte de los
bienes públicos (especialmente, los llamados bienes preferentes, tales como
educación, salud, vivienda, etc.) tienen beneficios con una incidencia territorial
delimitada. Ello implica, no sólo la posibilidad, sino la eficiencia de la prestación
de dichos servicios por parte de gobiernos con jurisdicción territorial menos
extensa que la totalidad del país.
La introducción de bienes públicos regionales (para denominar a los bienes
públicos cuyos beneficios tienen una incidencia territorial para un área menor al
espacio nacional, por oposición a los bienes públicos nacionales) no significa
automáticamente la necesidad de gobiernos locales que los presten. En un
país unitario el Estado Nacional proveería dichos bienes financiados -aplicando
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

el principio de beneficio- en proporción a los beneficios recibidos por cada


contribuyente, por lo tanto, sería posible la aparición de diferentes niveles
regionales de prestación de un cierto servicio, con una correlativa diferente
presión tributaria entre las diversas regiones: la igualación (territorial) entre
beneficio (regional) marginal y costo (regional) marginal aseguraría el nivel
óptimo del gasto público en cada región, no existirían redistribuciones
territoriales a través de estos bienes públicos regionales.
Sin embargo, en esta situación, el arreglo federal aparece como una garantía
de una completa operación del mecanismo recién indicado. La existencia de
gobierno locales elegidos por (irresponsables ante) las respectivas
comunidades provinciales, y la aplicación estricta de la restricción
presupuestaria para cada gobierno local, permite asegurar la solución más
eficiente a través del mecanismo federal.

El paso siguiente del análisis se refiere al tamaño óptimo de las áreas


servidas por cada gobierno local. Teóricamente la solución se deriva como
caso especial de la llamada “teoría de los clubes” desarrollada por James
Buchanan que identificaba los dos casos extremos, el bien privado puro y el
bien público puro nacional, como dos situaciones muy específicas de tamaño
óptimo del “club” (o del grupo a ser servido): el primero (bien privado puro)
como aquel de tamaño óptimo igual a una unidad de consumo -familia-, y el
segundo (bien público puro nacional) como el de tamaño óptimo infinitamente
grande.
En el modelo teórico mencionado, el tamaño óptimo del club (o grupo)
depende de la interrelación de dos factores básicos, suponiendo para eliminar
otras complicaciones, igualdad del ingreso per cápita y de los gustos de todos
los consumidores y, adoptando por el momento, rendimientos constantes a
escala. A mayor tamaño del grupo comienzan a aparecer reducciones en la
utilidad que cada persona deriva de su consumo del bien. En ausencia de este
último aspecto (menor utilidad de una persona cuanto mayor es el número de
usuarios) todos los bienes públicos serían del tipo “nacional” porque la
reducción de costos por usuario del servicio seguirá indefinidamente a medida
que el tamaño del grupo aumentara, mientras que el beneficio recibido
individualmente se mantendría invariable, pero en muchos casos los beneficios
decrecientes con el tamaño del club tienden a poner un límite al tamaño óptimo
del grupo.
Esta tendencia se refuerza una vez que se levanta el supuesto de identidad
de gustos: a través de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar
mejor la oferta de bienes públicos a los diferentes gustos (decisión entre bienes
públicos y bienes privados, y decisión entre las diferentes clases y cantidades
de cada uno de los bienes públicos). Así, una comunidad que prefiere una
mayor cantidad de bienes públicos (a expensas de una menor cantidad de
bienes privados) podrá votar un presupuesto (erogaciones y tributos) más alto,
en tanto otra comunidad con preferencia hacia bienes privados podrá votar un
presupuesto más reducido (con menores gastos públicos pero también menor
presión tributaria).
La minoría que no está satisfecha con el resultado de la votación puede
migrar -votar con los pies- a otra comunidad más afín con sus gustos. El
resultado final será la organización de comunidades locales de gustos
relativamente homogéneos, donde la mezcla bienes públicos-bienes privados y
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la estructura de los bienes públicos provistos se adaptará mejor a las


preferencias de los consumidores.
La aplicación del principio de beneficio en el financiamiento del gasto (para
mantener la misma distribución del ingreso) tendría dos consecuencias:
a) tender a homogeneizar las comunidades territoriales en términos de
ingreso per cápita, y;
b) tender a estimular la migración desde comunidades pobres a
comunidades ricas

El modelo desarrollado hasta este momento presenta diversas dificultades,


que por su importancia deben mencionarse tres aspectos:
• Número de niveles y tamaño de gobiernos de un mismo nivel:
aceptando los resultados expuestos, se concluiría en la eficiencia de una
composición del sector público que abarcara un gran número de niveles
de gobierno, cada uno de ellos con diferente tamaño de área de
prestación, ya que en principio, el tamaño óptimo sería diferente para
cada uno de los bienes públicos, y sólo por coincidencia un cierto tamaño
sería común para varios servicios. Sin embargo, en la práctica el número
de niveles de gobierno está limitado a unos pocos (a lo sumo cuatro), de
forma que los sistemas efectivamente existentes no necesariamente se
adecuan en su totalidad al óptimo descrito. Además, para un mismo nivel
de gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales) el modelo requeriría
similar tamaño, cuando en la realidad se encuentran dimensiones muy
diferentes, debido a factores históricos e institucionales de difícil (por no
decir imposible) modificación.
• Efectos de derrame: hasta aquí se supuso que era posible trazar los
límites de cada gobierno local de forma de hacerlo coincidir con la zona en
que terminan los beneficios del gasto (y la incidencia de los tributos). La
delimitación de las provincias deviene de un hecho histórico en principio
no modificable, de forma que en la práctica la situación actual no
necesariamente permite cumplir este requisito. El resultado arrojaría una
falta de eficiencia, pues un gobierno local tenderá a prestar un nivel de
servicios inferior al óptimo social nacional, si parte de los beneficios del
mismo se “derraman” sobre jurisdicciones territoriales vecinas, y a prestar
a un nivel de servicios superior al óptimo social nacional si parte de la
incidencia de los tributos provinciales es soportada por otra jurisdicción
territorial. Existen, en principio, dos soluciones para eliminar este
problema:
1) arreglos directos entre las jurisdicciones para las cuales se producen
derrames (positivos y negativos) de forma de compensar
pecuniariamente estas “externalidades” entre gobierno locales: esta
solución si bien es posible, es institucionalmente dificultosa;
2) trasladar a un nivel de gobierno superior que abarque
territorialmente, tanto las zonas que derraman beneficios (o
incidencia) y las que reciben los derrames, de forma de “internalizar”
en dicho nivel de gobierno las “externalidades” presentadas.
• Economías de escala: la existencia de economías de escala en la
prestación del servicio, tiende a favorecer la asignación del mismo a
niveles más elevados de gobierno, ya que los costos serían inferiores
organizando la prestación en una sola unidad (nacional) que
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fragmentándola en varias unidades (locales). Básicamente, el factor


económico fundamental radica en la existencia de costos fijos, que
pueden resultar unitariamente menores a mayor tamaño de prestación. Si
bien la existencia de economías de escala es una condición necesaria
para asignar un servicio al nivel más elevado de gobierno, no es condición
suficiente. Es importante tener en cuenta los mayores costos de
transportes asociados con la concentración territorial de la provisión de
bienes, que pueden llegar a más que compensar las economías derivadas
de la mayor escala. Asimismo, es necesario tener en cuenta que gran
parte de los servicios prestados por el Gobierno son intensivos en mano
de obra, por lo que resulta menos probable la existencia de significativas
economías de escala. En cambio, la mayor cercanía de los usuarios
contribuyentes al gobierno local implica la posibilidad de evitar costos
innecesarios, o de adecuar el tamaño del servicio a las verdaderas
necesidades.
Si bien la mayor parte del análisis precedente se refiere a la prestación
de servicios, también se puede aplicar al lado de la obtención de los
recursos. Un problema importante surge cuando, por el lado de las
erogaciones es conveniente una composición con fuerte peso en los
niveles inferiores de gobierno, mientras que por el lado de los recursos
(motivado en las economías de escala de recaudación, así como en los
derrames territoriales de incidencia tributaria) es aconsejable una
composición con mayor peso en los niveles superiores de gobierno. En tal
caso, es necesario recurrir a un sistema de compensaciones financieras
mediante transferencias de recursos de los niveles superiores de gobierno
(por ejemplo, del gobierno nacional) a los niveles inferiores de gobierno
(por ejemplo, gobiernos provinciales); una ventaja que en tal caso se
pierde es la de la disciplina financiera, implícita en la decisión simultánea
sobre le monto del gasto y de los tributos para financiar el gasto.

Redistribución territorial de ingresos

La redistribución territorial de ingresos puede ser visualizada:


a) como una consecuencia implícita de la redistribución personal del
ingreso; o
b) como un objetivo implícito a alcanzar.

En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel


nacional con fines de redistribución de ingresos entre personas,
automáticamente tiene efectos de redistribución de ingresos entre regiones: las
regiones ricas estarán compuestas con una mayor proporción de personas de
más altos ingresos, y por lo tanto, aportarán proporcionalmente más, en tanto
las regiones pobres tendrán menor proporción de personas de altos ingresos, y
por lo tanto, contribuirán proporcionalmente en menor medida. De la misma
manera, programa de gastos de tipo redistributivo tendrán un impacto
proporcionalmente mayor en regiones pobres, con mayor cantidad
(proporcionalmente) de beneficiarios. En cambio, a nivel de gobiernos locales,
el efecto de redistribución territorial entre regiones se bloquea, ya que cada
gobierno local iguala recursos con gastos públicos. Las jurisdicciones de
mayores niveles de ingreso tendrían un gasto per cápita mayor y/o presión
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tributaria menor que las jurisdicciones de menores niveles de ingreso. En


definitiva, a mayor tamaño del sector público nacional, mayor efecto de
redistribución territorial.
En el segundo caso, se postula la necesidad de alcanzar una redistribución
territorial sin ninguna vinculación con la redistribución personal del ingreso. Es
evidente que, en tal caso sólo el nivel del gobierno nacional está en
condiciones de llevar a cabo esta política a través de la distribución territorial
entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos (la
redistribución territorial dentro de una Provincia se podría llevar a cabo por el
respectivo Gobierno Provincial).

En definitiva, la doctrina arriba a la conclusión de que la función de


redistribución del ingreso debe asignarse fundamentalmente al gobierno
nacional.

Estabilización económica

La función fiscal de estabilización de la economía global también se atribuye


preponderantemente al nivel del gobierno nacional. En primer lugar, este está
en condiciones de financiar las medidas de política fiscal requeridas, a través
de su compatibilización con la política monetaria y con la política de la deuda
pública (interna y externa). En segundo lugar, las áreas territoriales que
dependen de cada gobierno local pueden económicamente concebirse como
áreas abiertas (o más abiertas) comparado con el país como un todo, por lo
tanto, las filtraciones hacia el “exterior” de la política fiscal de un gobierno local
son muy superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De
hecho, la necesidad de los gobiernos locales de equilibrar sus erogaciones
recursos (por ausencia de la posibilidad de financiar déficit a través de la
emisión de dinero o del endeudamiento) lleva a éstos a un comportamiento pro-
cíclico, debiendo reducir sus erogaciones en períodos de recesión económica
por a caída de sus recaudaciones propias, e incluso por la reducción de las
coparticipaciones recibidas del Gobierno Nacional por la disminución de las
recaudaciones brutas de los impuestos (nacionales coparticipados) y por el
contrario a expandirlos en períodos de expansión económica.

Distribución de los recursos

La distribución entre gobiernos de distinto nivel de los recursos financieros


disponibles para el sector público consolidado, conocido como “coordinación
financiera”, admite en principio, numerosas posibilidades alternativas, pero sólo
se expondrán cinco mecanismos puros de coordinación financiera entre niveles
de gobierno, aunque en la práctica se encontrará para un país determinado una
mezcla por el funcionamiento simultáneo de más de uno de ellos o
modalidades cercanas a uno de los mecanismos puros pero con ciertas
variables que lo aproximan en cierta manera a otro.

• Método de concurrencia de fuentes: es, tal vez, el más simple de todos.


Consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de
gobierno de los distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de
utilización efectiva de las mismas. Por lo tanto, cada nivel de gobierno
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utiliza las mismas fuentes y la recaudación que obtiene la aplica a la


financiación independiente (fijando las bases imponibles, las alícuotas,
etc. de cada tributo) y decide el tipo y nivel de prestación de cada servicio
y el tipo y nivel de utilización de cada fuente de recurso. No se producen
transferencias de fondos entre nivel de gobiernos.

• Método de separación de fuentes: por vía constitucional (o por acuerdo)


se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto
determinado de tributos, no pudiendo un nivel de gobierno establecer los
reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno. Cada gobierno
decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel efectivo de utilización
de cada uno de ellos. Tampoco en este método hay transferencias de
fondos entre niveles de gobierno.

• Método de cuotas adicionales: este método es una variante del método


de concurrencia de fuentes, en el sentido de que cada nivel de gobierno
tiene poder tributario sobre todos los recursos, pero el nivel inferior de
gobierno ejerce el suyo a través de la fijación de alícuotas suplementarias
al tributo legislado y recaudado por el nivel nacional. Puede el gobierno
local recaudar directamente su propio tributo (con régimen legal unificado
en cabeza del gobierno central en cuanto a la fijación de base imponible)
o alternativamente, puede el gobierno central también recaudar el tributo
local y distribuir lo producido en cada jurisdicción al respectivo gobierno
(hay transferencias). En cuanto a la política fiscal, el gobierno local
únicamente podría variar las alícuotas adicionales en cada tributo.

• Método de participación: en este método se unifica la recaudación de un


tributo (o de un grupo de tributos: en este último caso la doctrina habla de
una “unión tributaria”) en cabeza del gobierno central con participación de
las recaudaciones obtenidas a los gobiernos locales. Esta participación
puede distribuirse entre los gobiernos locales con el criterio de devolución,
según los montos recaudados en cada jurisdicción, en cuyo caso se
acerca al método de cuotas suplementarias o con otros criterios (por
ejemplo, criterio redistributivo: el que tiene poca riqueza recibe más de lo
que aporta).

• Método de las asignaciones: en este método la recaudación se unifica


en cabeza del gobierno central del producido. El gobierno central puede
destinar una parte a asignaciones de fondos a los gobiernos locales.
Estas asignaciones pueden ser globales o pueden ser condicionales: en
este último caso la condición puede referirse al destino que el gobierno
local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultáneamente.

El esquema hasta aquí explicado deja de lado otros posibles mecanismos de


coordinación financiera entre niveles de gobierno, tales como:
a) la deducción de tributos: cada nivel de gobierno, al establecer la base
imponible de su tributo, puede excluir los montos efectivamente pagados
de impuestos a otros niveles de gobierno (por ejemplo, permitir deducir el
impuesto local o a los automotores en la determinación de la renta neta
imponible);
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b) el crédito tributario: el gobierno federal puede computar (total o


parcialmente) como pago a cuenta del tributo central, los montos
efectivamente pagados por tributos locales. Este mecanismo permite, a
igual carga tributaria del contribuyente, aumentar las alícuotas del tributo
provincial, lo cual termina asemejándose de alguna manera al efecto del
método de alícuotas suplementarias;
c) el tratamiento tributario de las propiedades y actividades de cada
nivel de gobierno por los otros niveles de gobierno: como caso
importante, puede mencionarse el tratamiento tributario local de las
empresas públicas nacionales, así como el de las propiedades
inmobiliarias de organismos del gobierno nacional.

Criterios de evaluación de los mecanismos alternativos de coordinación


financiera

Cada método de coordinación financiera puede resultar satisfactorio desde


cierto punto de vista, y presentar inconvenientes desde otro punto de vista. Por
ello podrían identificarse estos criterios de evaluación según los objetivos
perseguidos:

• Autonomía fiscal de los gobiernos locales


Un objetivo a alcanzar sería asegurar la máxima autonomía de los gobiernos
locales en término de sus decisiones fiscales. El máximo de autonomía se
alcanzaría cuando el gobierno local puede decidir, en forma totalmente
independiente, los tipos de recursos y el grado de utilización de cada uno de
ellos (base imponible, alícuotas) así como la composición del gasto realizado
por el gobierno local. Las únicas restricciones serían: el tamaño de la economía
y la utilización decidida por el gobierno central de sus recursos propios
(exclusivos o concurrentes).

• Responsabilidad fiscal
Por este concepto se entiende la circunstancia de que el mismo gobierno que
decide el monto y composición de las erogaciones, simultáneamente deba
afrontar las consecuencias políticas de dicha decisión a través de la fijación de
tributos de la magnitud de las erogaciones aprobadas.

• Costo de recaudación
Se trata de minimizar el costo de recaudación del conjunto de gobiernos,
incluyendo:
a) los costos de recaudación propiamente dicho incurridos por los fiscos
(personal, edificios, instrumental, formularios, etc.), y;
b) los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias (incluyendo tiempo, asesoramiento, llenado de
formularios, requerimientos contables especiales, etc.).

• Equidad territorial horizontal


Dos contribuyentes, en iguales condiciones, deben ser tratados
uniformemente aunque estén localizados en distintas provincias. Debe notarse
que, en caso de distintos niveles de gasto, lo que debe igualarse es el “residuo

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fiscal”, o sea, la diferencia entre los beneficios del gasto público recibidos por
cada residente de un área y las contribuciones aportadas por él.
La falta de equidad territorial horizontal, además del problema político que
origina, significa consecuencias indeseables desde el punto de vista
económico:
a) en el caso de personas, puede inducir a migraciones desde zonas de
alta presión tributaria hacia “oasis fiscales”;
b) en el caso de empresas, puede inducir a la relocalización de plantes
productivas o a la adopción de cambios en los métodos de producción o
de comercialización.

• Equidad territorial vertical


Si se postula como deseable un sistema tributario progresivo para el conjunto
de gobiernos, la tributación independiente por parte de los gobiernos locales
puede debilitar la progresividad conjunta, debido a las dificultades técnicas y
jurídicas de implementar tributos locales progresivos.

• Política fiscal conjunta


Como se vio anteriormente, ciertas responsabilidades asignadas a la política
fiscal (redistribución del ingreso, estabilización de la economía, crecimiento
económico nacional, reducción de las disparidades económicas regionales)
deben estar en manos del gobierno central y no pueden ser encomendadas al
libre funcionamiento de las decisiones independientes de los gobiernos locales.
Un mayor fortalecimiento de los recursos provinciales respecto de los recursos
nacionales, puede debilitar la posibilidad de realización de estas políticas
fiscales propias del gobierno central.

• Guerras tributarias entre gobiernos locales


En el caso de ciertos tributos, la competencia interprovincial por la captación
de actividades económicas, tal como la localización de plantas industriales,
puede llevar a situaciones no deseables. La reducción de tributos locales por
parte de algunos gobiernos puede llevar a los demás a imitar dicha conducta,
con un resultado final nulo en cuanto al objetivo inicialmente perseguido y un
costo fiscal grande para todos los gobiernos locales.

• Traslación territorial de la carga tributaria local


En algunos tributos locales, la posibilidad de traslación de la carga a
contribuyentes residentes en otras provincias puede inducir a una elevada
utilización de dichos tributos, captando así recursos que en realidad
corresponderían a otros gobiernos locales.

Evaluación de cada esquema de coordinación financiera

Respecto de la autonomía fiscal de los gobiernos locales, los dos


primeros mecanismos son los que aseguran la autonomía fiscal más amplia,
con algunos matices diferentes: el método de concurrencia de fuentes tendría
como limitación el uso excesivo del tributo por parte del nivel central, que no
dejaría opción práctica al gobierno local pese a su teórico derecho de
utilización concurrente: el método de separación de fuentes. La autonomía
fiscal de los gobiernos locales podría estar limitada por una definición
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demasiado restringida de las fuentes de recursos locales exclusivas (sea por la


distribución inicial de fuentes, sea por los diferentes ritmos de crecimientos a lo
largo del tiempo de las funciones locales en comparación con las centrales). El
método de las cuotas adicionales condiciona la autonomía local, pues el
gobierno local únicamente fija las alícuotas adicionales. En el método de
participación, la autonomía fiscal queda restringida, ya que los recursos totales
dependen de la política fiscal, si bien la distribución de los recursos entre
gastos queda a decisión de los gobiernos locales. Finalmente, en el método de
asignaciones, la autonomía fiscal es mínima, especialmente si las asignaciones
son condicionadas. En este caso extremo las decisiones locales sobre la
composición del gasto son mínimas, y los niveles locales más bien pueden
visualizarse como organismos de ejecución descentralizados de decisiones
tomadas a nivel del gobierno central.

Con respecto al criterio de responsabilidad fiscal, puede decirse que es


completa en los tres primeros métodos: cada gobierno local debe aprobar la
totalidad de recursos requeridos para cubrir los gastos decididos. En los dos
últimos métodos, en cambio, la posibilidad de falta de responsabilidad fiscal es
mayor, al efectuar los gobiernos locales erogaciones que no tienen como
contrapartida, recursos decididos explícitamente por cada uno de ellos.

El costo de recaudación (tanto el propio de los Fiscos central y locales


como los costos de cumplimiento por parte del contribuyente) es máximo en el
caso del método de concurrencia de fuentes por la posible superposición
(vertical entre niveles de gobierno, y horizontal entre gobiernos locales para un
mismo contribuyente que actúa en más de una jurisdicción local). En cambio,
en el método de separación de fuentes desaparece la superposición vertical
(aunque puede darse la superposición horizontal). En el caso de las cuotas
adicionales, la superposición es atenuada si la recaudación es independiente, y
desaparece si la recaudación es unificada. Los dos últimos métodos
(participación y asignaciones) tienen como ventaja la eliminación de
superposiciones (vertical y horizontal).

Respecto a la equidad territorial (tanto la horizontal como la vertical) en los


tres primeros métodos puede faltar debido a los tributos locales diferenciales
entre jurisdicciones menores, en cambio, en los dos últimos métodos no
aparece este problema.

La política fiscal conjunta (incluyendo la posibilidad de una política


deliberada de redistribución regional y de promoción diferencial del crecimiento
regional) se debilita en los dos primeros métodos de coordinación financiera, ya
que el nivel central no maneja la totalidad de la política fiscal por la coexistencia
de decisiones autónomas de los gobiernos locales. Las posibilidades se
amplían en el método de cuotas adicionales (especialmente si se puede fijar
topes máximos a las alícuotas locales) y en el de participación con criterio
devolutivo. Son aún más amplias en el método de participación con criterio
redistributivo y alcanzan su plenitud en el método de asignaciones.

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Los otros dos criterios utilizados arrojan resultados similares: tanto las
guerras tributarias ante gobiernos locales como la traslación territorial de
la carga tributaria local a otras jurisdicciones son posibles con los tres
primeros métodos, y en cambio pueden evitarse con los dos últimos métodos.

Sistema de Coparticipación

Un tema que deberá ocupar un aspecto central en las futuras discusiones


sobre el nuevo acuerdo federal, en material fiscal en general y tributaria en
particular, está referida a los criterios de prorrateo de la masa coparticipable
entre jurisdicciones a emplear en el nuevo régimen de coparticipación federal
de impuestos.

La reforma de la Constitución Nacional de 1994 ha introducido cambios


importantes en materia de acuerdo federal, al establecer la obligación de dictar
un régimen de coparticipación de impuestos entre la Nación y la Provincias,
incluyendo a la Capital Federal. A este fin, dos cuestiones esenciales son
analizadas:
a) lo normalizado en relación a la definición de la “masa coparticipable” y;
b) los “criterios a emplear de reparto”

Determinación de la masa coparticipable

El artículo 75, inciso 2° CN (primer párrafo) señala que los recursos


contemplados en la norma sobre “imponer contribuciones indirectas
establecidas como facultad concurrente (atribución en que intervienen varios,
en este caso, el Congreso nacional y las provincias) con las provincias.
Imponer contribuciones directas por tiempo indeterminado…”, que establezca
el Congreso de la Nación, son coparticipables, no exigiendo que ellos
deban ser coparticipados. Esto significa que se estaría admitiendo la
posibilidad de que algunos recursos “no lo fueran”. Incluso ello permitiría (o
sería compatible con) incorporar otros métodos de distribución de las rentas
fiscales, como ser la de separación de fuentes, de concurrencia, de alícuotas
adicionales, etc.
El segundo párrafo nos habla de una ley convenio sobre la base de
acuerdos entre la Nación y las provincias, que instituirá regímenes de
coparticipación de las contribuciones expuestas en el primer párrafo,
garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
El cuarto párrafo detalla que la ley convenio tendrá como Cámara de origen
el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni
reglamentada y será aprobada por las provincias.
El tercer párrafo expone como se va a efectuar la distribución. “La
distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre
éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto.
Será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional”.

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El quinto párrafo dispone: “No habrá transferencias de competencias,


servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por
la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la
ciudad de Buenos Aires en su caso”.
Por último, el sexto párrafo regla que un organismo fiscal federal tendrá a su
cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso
2°, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de
todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.

Por otra parte, el inciso 3° del artículo 75 CN, permite que el Congreso de la
Nación establezca impuestos con afectación específica, aunque por tiempo
determinado, a recursos coparticipables. La disposición deja margen para
admitir que ello está referido a afectar recursos a fines específicos con
posibilidad al mismo tiempo de ser coparticipados; por ejemplo, para financiar
regímenes previsionales de la Nación y de las provincias.

Adicionalmente, el inciso 9° del artículo 75 CN establece la atribución al


Congreso para otorgar subsidios a las provincias, sin quedar claro respecto a
cómo debe ser el financiamiento de tales subsidios. En este sentido, la
constitución no aclara si el financiamiento de estos subsidios debe provenir de
recursos que corresponden a la Nación o de recursos coparticipables o los
declarados con afectación específica a tal fin.

Criterios de reparto de la masa coparticipable

Corresponde ahora analizar los principios o criterios en base a los cuales el


acuerdo sobre el reparto debe ser alcanzado.

• En relación directa a las competencias, servicios y funciones


Esta disposición es realmente significativa. En primer lugar, la Constitución
ha evitado introducir porcentajes fijos a la distribución primaria y en la
secundaria. Tampoco aclara en esa parte del articulado respecto a las
funciones o servicios que corresponden a la Nación y las Provincias. Y, en este
punto, a excepción de las funciones de defensa y relaciones exteriores y culto,
y probablemente, educación universitaria, la Constitución admite la
concurrencia fiscal en materia de gasto. Se trata entonces de un principio
teórico del cual se infiere:
a) no es posible extraer una expresión cuantitativa única;
b) ni tampoco una fórmula permanente.
De aceptarse los segundo, es importante señalar que cualquiera pudiere ser
la racionalidad presente o actual de la fórmula que se elija y el consenso
logrado alrededor de la misma, y que ella cumplimente los otros criterios
expuestos en el inciso 2°, la resolución del reparto de las rentas fiscales no
admite rigidez ni perpetuidad alguna. Los recursos deben adecuarse a las
necesidades de gasto de cada nivel de gobierno, según las competencias,
servicios y funciones que deban cumplir.

• Criterios objetivos de reparto


La Constitución establece la condicionalidad de que el acuerdo se construya
sobre la base de determinada “objetividad” en el reparto de las rentas fiscales,
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circunstancia que lejos de convalidad situaciones de hecho en materia de gasto


de los gobiernos exige elaborar indicadores o parámetros de referencia que
impidan comportamientos oportunistas y arbitrarios de los partícipes del arreglo
fiscal.
De la conjunción del criterio anterior y este se concluye que:
a) las necesidades de gasto debe adecuarse a estimaciones de
necesidades genuinas de financiamiento, las que por tanto debe
ajustarse a valores postulados o estimados como estándares
consensuados para el cumplimiento de las funciones de gobierno;
b) las porciones a recibir de la masa coparticipable por cada gobierno no
puede basarse en la definición simple de porcentajes fijos, sino que
deben ser la resultante de aplicar fórmulas específicamente diseñadas
para definir los valores postulados o estándares consensuados.

• Equidad
El criterio de equidad que exige la Constitución ha sido interpretado
jurídicamente como justificando el carácter devolutivo, es decir, el reparto de la
recaudación en función de la magnitud de los recursos que los contribuyentes
de cada jurisdicción hubieren contribuido a generar. El principio de equidad, no
deja de tener problemas importantes de implementación, debido a la distinta
localización geográfica de los hechos y bases imponibles y de domicilio legal
de los contribuyentes, al tiempo de no contemplar los problemas de traslación e
incidencia tributaria. No obstante, la intencionalidad debería ser dimensionar el
reparto de manera que el mismo contemple algún parámetro de potencial
tributario jurisdiccional a nivel de percusión. También el punto podría resolverse
dimensionando la necesidad fiscal relativa de los gobiernos, la que estará
ligada en cierta medida al nivel de ingreso medio de la jurisdicción. Finalmente,
la cuestión puede interpretarse como aludiendo simplemente al domicilio legal
de los contribuyentes, en cuyo caso no interesaría donde está radicada la base
imponible sustento de la recaudación. En este último caso, la única dificultad es
establecer el momento del ejercicio fiscal en que debería constatarse o
computarse tal domicilio legal.

• Solidaridad
La Constitución establece que el acuerdo debe ser solidario. Este principio ha
sido asimilado al criterio de redistribución territorial de los recursos, es decir, el
criterio opuesto que exige el principio de equidad.
Un punto importante que suele ser resaltado por los expertos de federalismo
fiscal, es que el reparto territorial de las rentas fiscales no debe ligarse al
objetivo de redistribución personal del ingreso. La redistribución territorial debe
justificarse en los diferenciales de bases tributarias y recursos naturales
disponibles en las jurisdicciones provinciales.

• Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de


oportunidades
Este requisito constituye el más ambicioso de los primeros establecidos por
la Constitución, en tanto exige “efectividad” de la política fiscal en cuanto al
“rendimiento social del gasto público”. Se puede también convenir, sin lugar a
dudas, que los logros en materia de desarrollo económico, calidad de vida e
igualdad de oportunidades, superan las posibilidades de la política fiscal como
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instrumento único y suficiente para alcanzarlos. En este sentido, otros


instrumentos de la política económica y social pueden inclusive, no sólo
complementarla, sino además, resultar superiores en efectividad. Por ejemplo,
la reforma laboral, la reforma estructural de los servicios del Estado en el
campo de la salud, la educación, las fuerzas armadas, la seguridad, etc.
En el orden constitucional debe también tenerse presente las disposiciones
del inciso 19 del artículo 75 que delega al Congreso Nacional la facultad de
“proveer al crecimiento armónico…, promover políticas diferenciadas que
atiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”;
agregando la obligación de ser el Senado la cámara de origen.
Lo importante en todo caso es tener en cuenta que el sistema de
coparticipación deberá contemplar el direccionamiento de los recursos para
financiar gasto ligado muy directamente a los objetivos enunciados. Así, por
ejemplo, para el caso del objetivo del desarrollo regional, lo servicios
económicos ligados a la infraestructura económica constituyen los medios más
adecuados. En el caso de la calidad de vida, los servicios de salud, vivienda,
asistencia social y educación básica, pueden considerarse los rubros más
importantes para atender. Finalmente, el gasto en salud y educación en todos
sus niveles de enseñanza, son medios efectivos para garantizar la igualdad de
oportunidades.
Lo que debe remarcarse es que no se trata simplemente de derivar fondos a
las provincias “pobres” por la simple razón de ser pobres, se trata de canalizar
recursos para coadyuvar a erradicar la pobreza, para lo cual deben preverse
mecanismos de coparticipación adecuados al cumplimiento de tal fin.

• Uso del crédito


El artículo 75 en los incisos 4, 6 y 7 dan atribuciones al Congresos de la
Nación para legislar en materia de deuda pública interna y externa, así como la
potestad de crear un banco federal con facultad de emitir dinero.
Adicionalmente, el artículo 124 faculta a las provincias a “celebrar convenios
internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la
Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Nacional o el crédito
público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional. Finalmente, el
inciso 19 del artículo 75 establece como atribución-deber del Congreso
Nacional la de “proveer lo conducente…, a la defensa de la moneda…”.
Las provincias están limitadas en forma absoluta a la potestad de crear
dinero y en forma parcial o relativa en materia de endeudamiento,
particularmente de obligaciones contraídas desde el exterior.

Coparticipación y sistemas de reparto. Un análisis conceptual

Se discuten seguidamente los criterios y métodos alternativos ideados con la


finalidad de cubrir las brechas entre las necesidades de gasto y recursos
propios de los distintos niveles de gobierno en un esquema federal.

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Desde el punto de vista de la eficiencia, es deseable que el esquema de


reparto de recursos tributarios permita el cumplimiento del principio de
correspondencia. Esto es, la presión tributaria de cada jurisdicción local debe
corresponder a la decisión de gasto local. Pero tal principio de
correspondencia, se verá de alguna manera dificultada (o limitado) en su
prosecución desde el punto de vista político o de la equidad, ante la presencia
de importantes brechas verticales y/o de asimetrías regionales diferenciales en
las bases tributarias de las provincias o estados subnacionales.
En la mayoría de los ordenamientos federales, desde el ángulo constitucional
o político, resulta común la postulación del principio de igualdad de
oportunidades del ciudadano, independientemente de su decisión de
localización regional, en cuyo caso el principio de correspondencia debe
atenuarse con transferencias de igualación o nivelación territorial. De esta
manera, se trata de igualar los “residuos fiscales” entre jurisdicciones,
permitiendo que provincias con bases tributarias débiles registren un nivel de
presión tributaria similar a las provincias con bases tributarias ricas, para un
determinado patrón equivalente de provisión de bienes públicos per cápita.
Así, en materia de transferencias verticales para cubrir las brechas de
financiamiento de los gobiernos subnacionales, existen dos criterios polares de
prorrateo de recursos “comunes” (masa coparticipable) alternativos. El principio
de correspondencia estricto exige la aplicación de un criterio “devolutivo”, en
cambio, desde el ángulo de la equidad fiscal, se impone el criterio de
“redistribución territorial”. En el primer caso, se devuelve a la jurisdicción un
monto proporcional (neto de la participación del nivel federal) a la recaudación
que los contribuyentes de la misma han contribuido a generar. En el segundo
caso, en cambio, los montos entregados a cada jurisdicción se habrán de
diferenciar de aquellas sumas que proporcionalmente sus contribuyentes han
contribuido a generar. Habrá entonces jurisdicciones que recibirán
transferencias superiores a los montos ingresados por sus
contribuyentes locales, luego de descontada la participación federal, en
tanto que otras recibirán sumas superiores.
Los esquemas de reparto basados en el criterio devolutivo, en cierta manera,
incentivan una mayor responsabilidad fiscal en las decisiones de gasto, en
tanto la presión tributaria global queda expuesta en cuanto al origen o razón de
ser de su existencia.
Los métodos de redistribución territorial, en cambio, apuntan a resolver un
problema de equidad distributiva territorial, que el criterio devolutivo no permite.

Los métodos de determinación de las transferencias

Si el criterio de coparticipación se basara exclusivamente en el criterio


devolutivo, es claro que las sumas asignables a cada jurisdicción deben
corresponder a los registros de ingresos efectivizados regionalmente. De no
contarse con sistemas de información de la procedencia de las recaudaciones,
será necesario establecer algún indicador o conjunto de indicadores que
operen como “proxi” de la recaudación real. Esto significa que el criterio
devolutivo necesariamente debe descansar en un “método de fórmulas”.
Si en cambio, el criterio de coparticipación fuera el de redistribución territorial,
pueden establecerse distintos métodos.

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• Sumas fijas
El prorrateo mediante sumas fijas, implica un método simple. Su ventaja es
que la transferencia no tendría el contenido cíclico que generan los sistemas
que las vinculan con la recaudación, que trasmiten las oscilaciones al
financiamiento local. Sin embargo, los montos se determinarían mediante un
mecanismo de negociación política, donde probablemente se convaliden
situaciones de hecho, se de preponderancia al poder relativo de los gobiernos
subnacionales en cuanto a su identidad política con el gobierno federal y no se
explicite razón objetiva alguna de sus dimensionamiento.
Los recursos totales asignables a los gobiernos subnacionales resultarían
rígidos y ellos no coincidirían necesariamente con la sumatoria de los montos
que los contribuyentes de las distintas jurisdicciones efectivamente hubieren
tributado (neto de la participación federal).
Si las necesidades de financiamiento varían en el mediano plazo, es probable
que las sumas fijas deban renegociarse cuando se adviertan cambios
importantes en las brechas fiscales de las distintas provincias. De igual
manera, el mantenimiento de sumas fijas en las transferencias, puede resultar
inconsistente con caídas importantes en la recaudación global y/o cambios en
las necesidades de financiamiento del gasto público federal.
El método, por lo tanto, ubica el “riesgo tributario” en cabeza del gobierno
federal. Si los rendimientos tributarios superan las sumas pactadas, entonces
los excedentes implicarán un relajamiento de la restricción financiera del
gobierno federal. Por el contrario, ante caídas en los rendimientos tributarios, el
gobierno federal se verá en una situación de fuerte restricción financiera. El
gobierno federal, en estos casos, deberá decidir sobre cambios en la presión
tributaria global o bien, recurrir al uso del crédito para nivelar las finanzas
públicas.

• Porcentajes fijos
El prorrateo en base a porcentajes fijos implica un esquema de asignación de
fondos ligado a los rendimientos tributarios efectivos, circunstancia que no
genera el problema de excedentes o faltantes en relación al total recaudado. El
inconveniente es que, a igual que en el método de sumas fijas, se tenderá a
convalidar situaciones de hecho, donde los gobiernos más austeros resultarán
perdidosos.
Sin embargo, la mayor crítica a este método es que los porcentajes fijos
aplicados a una base cambiante, habrán de generar recursos en exceso o en
defecto (dependiendo del ciclo económico) que no guardan relación con las
necesidades genuinas de financiamiento del gasto público, tanto a nivel local o
subnacional como a nivel federal. En todo caso, el método genera recursos en
forma procíclica alentando a los distintos niveles de gobierno a dimensionar
tamaños de gasto público también procíclicos.

• En base a fórmulas
Este constituye probablemente el método más usual empleado en los
sistemas de coparticipación impositiva. La definición de la fórmula constituye un
método de múltiples posibles resultados, dependiendo del conjunto de
indicadores o variables utilizadas en la misma.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Cuando se define una fórmula de asignación de recursos, debe tenerse


presente que naturalmente subyace en ella una cierta función objetivo (función
de bienestar social).
Dentro del esquema de fórmulas es posible diferenciar dos enfoques
diferentes:
a) el que se basa en la selección de un conjunto de indicadores, a los que
se los combina mediante una ponderación ligada a la asignación de un
determinado porcentaje de incidencia. A este esquema lo identificamos
como la variante “normativa”, en tanto tales porcentajes son definidos
políticamente, sin responder a un análisis positivo de la incidencia fiscal
real de las variables escogidas;
b) el que se basa en la determinación de las “necesidades fiscales” de
cada gobierno, al que identificamos como la variante “positiva”, en tanto
tales variables y sus ponderaciones se determinan a través de un
análisis positivo de sus impactos fiscales relativos.

Bibliografía

• Jarach, Dino. “FINANZAS PUBLICAS”. Editorial Cangallo


• Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”.
Editorial Desalma. Marzo de 1.985.
• Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da.
Edición.
• Piffano, Horacio. “COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS: EL
ENFOQUE DE LAS “NECESIDADES FISCALES” COMO CRITERIO DE
REPARTO COMPATIBLE CON LA REFORMA CONSTITUCIONAL”.
Facultad de Cs. Económicas -UNLP-

Unidad VI
EL SISTEMA TRIBUTARIO Y SUS EFECTOS

6a. Principios tributarios

Son guías para la elaboración de una adecuada política tributaria. A


continuación veremos los enunciados por Adam Smith:

• Principio de igualdad o equidad


Los particulares deben contribuir al mantenimiento del Estado, tanto como
ello sea posible, en proporción a su respectiva capacidad económica. Es decir,
deben pagar en proporción a los ingresos de que disfrutan bajo la protección
del Estado. Smith lo describe pensando básicamente en dos conceptos:
1. en proporción a su renta, lo que luego sería la teoría de la capacidad
contributiva.
2. en proporción a la protección que el Estado les da a los contribuyentes y
ellos gozan, lo que luego sería la teoría del beneficio.

• Principio de certeza o legalidad


El impuesto que cada persona está obligada a pagar debe ser cierto, y no
arbitrario. La fecha y la forma de pago, como también la cantidad, deben ser
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

claras y precisas tanto para el contribuyente como para cualquier otra persona,
sin necesidad de pedir asesoramiento.

• Principio de comodidad o conveniencia


Los tributos deben ser recaudados en la forma y en la fecha que resulten más
convenientes para el contribuyente. Se vincula particularmente con los
vencimientos para el pago.

• Principio de economicidad
Los tributos deben ser recaudados en forma tal que siempre provoquen el
mínimo costo de recaudación. Cuando Smith lo diseña estaba pensando en el
costo de la burocracia.

Principios tributarios en la Constitución Nacional Argentina

• Principio de legalidad
No hay tributo sin ley, así lo establecen el artículo 4° “…contribuciones que
imponga el Congreso General…” y el artículo 17 “…Sólo el Congreso impone
las contribuciones que se expresan en el artículo 4…”.
También el artículo 99 -El presidente de la Nación tiene las siguientes
atribuciones-, inciso 2° “Expide las instrucciones y reglamentos que sean
necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar
su espíritu con excepciones reglamentarias.”
En el aspecto geográfico, la jurisprudencia brinda legalidad dentro de una
zona determinada.
No hay tributos sin representación del soberano. La potestad, poder o
facultad reposa en el Poder Legislativo, nacional o provincial, y es indelegable
al Poder Ejecutivo.
La ley que diseña el tributo debe contener todos los elementos que definen el
tributo: materia imponible, hecho (referido al momento donde nace la relación
jurídica, el derecho de cobro y la obligación de pago; es un concepto distinto
del vencimiento), sujetos (contribuyente obligado frente a un recaudador), y los
valores imponibles, sean alícuotas (monto a pagar) o bases imponibles
(porcentaje sobre una base determinada).
Inicialmente se interpretaba la “literalidad”, hoy la “letra y espíritu”, es decir,
no sólo lo que dice el legislador sino también lo que quiso decir. No se acepta
la analogía (un tributo no se puede aplicar por analogía si no está claramente
expresado). Además, se discute la irretroactividad y los incentivos tributarios.
Por último, se tiene en cuenta la inderogabilidad, es decir, no se permite el
acuerdo de partes que invalide o anule la ley, ya sea entre particulares o entre
el Estado y un particular.

• Principio de no confiscatoriedad
El artículo 17 establece: “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la
Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley.
La expropiación (privación de una propiedad, para uso público y tras la
indemnización correspondiente) por causa de utilidad pública, debe ser
calificada por ley y previamente indemnizada. La confiscación (apropiación total
o parcial por parte del Estado de los bienes en particular, sin motivo razonable
ni indemnización) de bienes queda borrada para siempre del Código Penal
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios


de ninguna especie.”
El 33% es el límite más utilizado por los fallos, pero no es el único. El juez
decide si hay confiscatoriedad pero no invalida todo el impuesto, sólo la parte
confiscatoria, que es la parte a devolver al contribuyente.
En gravámenes sobre el consumo no se puede plantear este principio porque
son gravámenes incluidos en el precio. Además, se discute su planteo por
acumulación de impuestos.

• Principio de equidad
Equitativo es sinónimo de justo. Está relacionado con el principio de igualdad.
El artículo 4° habla de “contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la
población imponga el Congreso General”.

• Principio de proporcionalidad
Se encuentra reflejado en la CN en el artículo 4° citado en el principio
anterior. Establece que a mayor materia imponible, mayor tributo. En nuestro
país, no ha sido traba para aplicar alícuotas progresivas.

• Principio de igualdad
En Europa es un simple enunciado. En Argentina, es un límite que puede
llevar a que el Poder Judicial invalide el tributo.
El artículo 16 establece: “…Todos sus habitantes son iguales ante la ley. La
igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.”

6b. Teorías relacionadas con la tributación: del beneficio, de la capacidad


económica y del sacrificio

Uno de los problemas más arduos que ha debido enfrentar la ciencia de las
finanzas públicas es el de determinar en qué grado o en qué medida cada
persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, al logro del bienestar
social.
Si este difícil interrogante le es planteado a cualquier ciudadano, la respuesta
obligada será que cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos,
en una proporción justa o equitativa. Esa contestación natural y lógica
representa el consenso general y, por otra parte, está jurídicamente avalada
por las normas constitucionales de prácticamente todos los países.
El nudo del problema queda circunscrito, entonces, a conocer qué significado
debe atribuírsele a los términos equidad o justicia tributaria.
Sobre ellos no podemos enunciar juicios de existencia, sino juicios de valor,
los cuales deben partir de ese consenso general, y ser interpretados tanto por
quienes formulan las leyes positivas como por quienes tienen a su cargo la
interpretación oficial de éstas, es decir, la jurisprudencia.
La equidad tributaria ha sido interpretada no como igualdad matemática, sino
que consiste en un trato igual para circunstancias iguales y en un trato desigual
ante circunstancias desiguales. En materia impositiva, ese principio se
cumple cuando en condiciones análogas se impone gravámenes iguales a
los contribuyentes.
Este concepto tiene su complemento en la posibilidad de establecer
categorías o distingos que cumplan con el requisito de la razonabilidad. Al
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

establecer la igualdad como base del impuesto, lo que estatuye aquella regla
es la obligación de igualar a todas las personas o instituciones afectadas por un
impuesto, dentro de la categoría, grupo o clasificación que les corresponde,
evitando distinciones arbitrarias.
Esas premisas son fuente de otros varios interrogantes. Se debe determinar
cuándo hay circunstancias iguales y, análogamente, establecer una regla o
norma que permita determinar con razonabilidad cuándo hay circunstancias
desiguales. Estas cuestiones fundamentales han sido objeto de numerosos
estudios, dentro de los cuales se han destacado:

Teoría del beneficio

El naturalismo consideró que la respuesta correcta a los problemas


planteados por la equidad tributaria residía en el beneficio recibido por cada
contribuyente de parte del Estado. Según Montesquieu, las rentas del Estado
son una porción que cada ciudadano da de sus bienes para tener la seguridad
de disfrutar del resto de sus rentas tranquilamente.
Por el motivo recién señalado, esta teoría ha recibido también las
denominaciones de teoría de trueque, teoría de equivalencia, teoría de
intereses o teoría de seguro.
Conforme a esta teoría, el tributo constituye la retribución o el precio de los
servicios prestados por el Estado. Con ello se adopta un criterio económico o
comercial, según el cual los contribuyentes que reciben idéntico beneficios
deberían pagar igual tributo.
Respecto a las ventajas de esta teoría, la primera reside en el indiscutible
precepto lógico según el cual quien se beneficia con el uso de los servicios
producidos por el Estado, es quien debe pagarlos. La segunda consiste en que
al aplicar esta teoría no se desalienta la iniciativa privada ni se castiga los
éxitos. Por último, esta teoría también obliga al Estado a una producción más
eficiente de bienes y servicios.
No obstante, la principal crítica que recibe esta teoría consiste en que la
actividad realizada por el Estado nunca puede ser equiparada a la de una
empresa privada. Además, resulta simplemente imposible medir el beneficio
que cada uno de los miembros de una comunidad recibe en el caso de los
servicios públicos esenciales.
Corresponde, por tanto, preguntarnos si esas objeciones a la teoría del
beneficio le dan el carácter de inválida para el conjunto de recursos tributarios
aplicados en un país: no necesariamente, si se tiene en cuenta que existen no
sólo servicios públicos indivisibles, sino que juntamente con ellos hay servicios
públicos divisibles.

Teoría de la capacidad contributiva o capacidad de pago

En términos generales, se entiende por capacidad de pago o capacidad


contributiva el nivel de vida o bienestar económico de cada persona, medida
ésta aceptada por todos, básicamente, como la más equitativa para establecer
el monto de la contribución particular para el logro del bienestar general.
El nivel de vida puede ser medido por medio de:

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1) rentas:: se admite que existen una relación adecuada entre las rentas,
réditos o utilidades obtenidas en determinado período y el nivel de vida.
A mayores rentas, mejor nivel de vida, y viceversa.
2) patrimonio:: por ser una fuente productora de rentas, es utilizado entre
nosotros para la aplicación de tributos tales como el impuesto territorial,
el impuesto a los automotores, etc.
3) consumos:: la realización de una mayor cantidad de gastos o consumos
presupone un mayor nivel de vida. Esta forma de medir la capacidad
contributiva, es utilizada por nuestra legislación para la aplicación de
tributos tales como el impuesto al valor agregado, los impuestos internos
e incluso, parcialmente, el impuesto a las ganancias.
Estos tres índices permites, sobre todo si se los utiliza complementándolos
entre sí, establecer los diferentes niveles de vida o de bienestar económico de
los individuos con un grado de razonabilidad generalmente aceptado.

Teoría del sacrificio

Ya establecidos los distintos niveles de vida, queda todavía por determinar


cuál es la justa proporción con que cada categoría debe contribuir al
mantenimiento del Estado. Esta teoría está vinculada con los principios de
equidad e igualdad. Se llama modelo marginalista.
ma
El modelo marginalista parte de los siguientes supuestos:
a) la utilidad de cada persona es una magnitud medible cardinalmente:
cardinalmente
significa que no solamente es posible medir ordinalmente la utilidad de
una persona (que una combinación de bienes sea indiferente a otra, sea
preferida a otra, o sea menos preferida), sino también que es posible
decir que un bien rinde al consumidor el doble de utilidad que otro bien,
o la mitad.
b) la utilidad marginal para cada persona es decreciente:
decreciente: se postula que la
utilidad total crece menos que proporcionalmente que el ingreso y por lo
tanto, que la utilidad marginal del ingreso se va reduciendo a medida
que el ingreso de la persona aumenta.
c) entre personas es posible comparar las utilidades: las funciones de
utilidad
ad de todas las personas son iguales.

Dados estos supuestos, es posible obtener ciertos resultados respecto al


monto de impuestos asignable a contribuyentes de distintos ingresos si se
respeta alguno de los criterios de igual de sacrificios:
• Sacrificio o absoluto igual:
igual: puede demostrarse que para que el sacrificio
absoluto sea igual es necesario poner un impuesto menor al
contribuyente de ingresos bajos que al contribuyente de ingresos altos.
Esto se observa en el gráfico siguiente.
El impuesto de monto
mo TA disminuye el ingreso disponible de la persona
A desde YA hasta YA -TA. Como
consecuencia, la utilidad total de A
baja de U(YA) hasta U(YA – TA). El
sacrificio para A del impuesto TA se
mide por dicha reducción de utilidad.
Para que el sacrificio absoluto de B
sea igual al de A, es necesario que la
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

reducción absoluta de utilidad de B por el impuesto TB, es decir,


U(YB) – U(YB – TB), sea igual a la reducción absoluta de utilidad de A
que fue U(YA) – U(YA – TA). Gráficamente, los dos segmentos
indicados sobre el eje vertical deben ser iguales. Puede observarse
también que el impuesto pagado por B debe ser en monto absoluto
menor que impuesto pagado por A debido al supuesto de utilidad
marginal decreciente.
Sin embargo, no es posible demostrar que el impuesto debe
necesariamente ser progresivo. Para que sea progresivo, TB/YB debe ser
menor que TA/YA (B tiene menor ingreso que A). La demostración
anterior concluye en que TB debe ser menor que TA, pero ello es
compatible con TB/YB > TA/YA (impuesto regresivo).

• Sacrificio relativo igual: la aplicación del principio de sacrificio absoluto


parecería no ser totalmente equitativa, más equitativo sería exigir que el
sacrificio sea proporcional a la situación inicial de cada contribuyente.
En la figura siguiente, dado un cierto impuesto pagado por A (TA), se
calcularía el impuesto pagado por B (TB) de forma que el sacrificio sea
igual en sentido proporcional.

U(YB) - U(YB – U(YA) – U(YA –


T B) = T A)
U(YB) U(YA)

Gráficamente, el segmento de
reducción de utilidad de B no
sería igual en términos absolutos
al segmento de reducción de
utilidad de A, sino
proporcionalmente igual, y por lo
tanto menor en términos
absolutos. Por lo tanto, TB
debería ser más reducido (con el
criterio de sacrificio relativo igual)
que lo que era con el criterio de sacrificio absoluto igual, pero esto
tampoco es suficiente para demostrar que el impuesto debe ser
progresivo.

• Sacrificio marginal igual: en este caso el resultado es totalmente


diferente. Todo el impuesto deberá recaer sobre el contribuyente de
altos ingresos, ya que el sacrificio que tendría B de pagar $ 1 de
impuesto sería mayor al sacrificio que para A tiene pagar el último $ 1 de
impuesto. Recién cuando el monto de impuesto pagado por A sea tan
alto como para que su ingreso al nivel de ingreso de B (YA – TA = YB),
allí el sacrificio de $ 1 adicional de impuesto aplicado a A se iguala al
sacrificio de primer peso pagado por impuesto de B.
La aplicación de este criterio llevaría a un sistema “progresivo” con
alícuota marginal del 100%. El ingreso después del pago de impuesto de
todos los contribuyentes quedaría completamente igualado; no obstante

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desde el punto de vista jurídico sería atacable por su carácter


confiscatorio.

Los sociólogos y economistas modernos han cuestionado los fundamentos


de las teorías del sacrificio, señalando que los análisis de la utilidad marginal
de los ingresos no son siempre verificables. No siendo, pues, realmente
medible la utilidad de los ingresos, todas las teorías del sacrifico resultan de
relativo valor.

Muy a pesar de tantos estudios y análisis financieros practicados hasta hoy,


no se ha formulado todavía ninguna otra teoría que resuelva, según el
consenso general, este crucial problema de la equidad tributaria.

6c. Imposición a la renta: concepto, distintas teorías y sistemas de


imposición. Criterios de imputación de la renta

No existe un concepto de renta a priori que obligue al Estado a ceñirse a él


en el momento de crear un impuesto a la renta. Las doctrinas económico-
financieras conocen diferentes conceptos de renta, mereciéndose señalarse las
siguientes teorías:

• Teoría de las fuentes

Asimila el concepto de renta al producto neto periódico, por lo menos


potencialmente, de una fuente permanente, deducidos los gastos necesarios
para producirlo y para conservar intacta la fuente productiva. Ejemplificando,
esta teoría distingue la renta del suelo (urbano o rural); la renta de inmuebles
edificados; la renta de capitales y títulos valores; la renta de empresas
industriales, comerciales, agropecuarias, mineras, etc.; la renta del trabajo
personal autónomo o en relación de dependencia. Se suelen agrupar estas
rentas en rentas de capital puro, renta de trabajo puro y rentas mixtas del
capital y del trabajo.
El fundamento de esta teoría está en considerar como reveladora de la
capacidad contributiva de un sujeto a la renta que obtiene periódicamente.
La crítica que se hace a esta teoría consiste en que no hay pretexto alguno,
desde el punto de vista de la igualdad, en que esté sometido al impuesto el
producto del trabajo y no lo esté la ganancia eventual u ocasional.
El inconveniente es remediable, en todos los casos, admitiendo como base
del impuesto en cada año no la renta neta del año, sino el promedio de las
rentas de un período plurianual.

• Teoría del incremento patrimonial neto más el consumo

El concepto de renta según la teoría del incremento patrimonial neto


comprende en su alcance, además de los productos periódicos de fuentes
permanentes, todos los ingresos de ganancias ocasionales o eventuales, las
llamadas ganancias de capital y las provenientes del juego. En ello reside el
aspecto más importante de la diferencia entre el concepto de la teoría de las
fuentes y el de esta teoría.

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Este concepto abarca también a los aumentos de patrimonio derivados de


herencias, legados y donaciones. Sin embargo, a pesar de considerar exacta
esta inclusión desde el punto de vista de su coherencia, se admite la
posibilidad de mantener estos aumentos patrimoniales sometidos a un
impuesto especial.

• Teoría de Irving Fisher

La esencia de esta teoría consiste en que el ingreso o renta se define como


el flujo de servicios que los bienes de propiedad de una persona le
proporcionan en un determinado período. Se trata, pues, de la utilidad directa
que los bienes proporcionan a su poseedor, ya se trate de bienes
anteriormente en su poder o adquiridos en el período con el dinero obtenido en
remuneración de bienes vendidos y servicios prestados a terceros.
De esta teoría surgen dos consecuencias fundamentales, que motivan
sendas normas:
- la primera consiste en que deben incluirse en el concepto de renta no
sólo los ingresos monetarios, sino también el goce de los bienes en
poder del contribuyente.
- la segunda es que no se consideran como renta los montos ingresados y
no destinados al consumo, sino al ahorro, ya sea para consumo futuro o
para inversión.
La inclusión del goce de servicios prestados por los bienes en poder del
contribuyente elimina la desigualdad que surge entre el sujeto que posee, por
ejemplo, una casa propia y el que, en cambio, debe tomar su vivienda en
locación.
En cuanto al concepto de renta como consumo, la consecuencia de la teoría
de Fisher es que el ahorro no debe ser gravado, por lo menos con el impuesto
anual a la renta, sin prejuicio de su inclusión, en el momento del fallecimiento,
en el monto imponible del impuesto sucesorio. Esto permite al contribuyente
incrementar la formación del capital, con apreciable ventaja para él y para la
economía nacional, sin disminuir en su conjunto la recaudación de impuesto,
sino aumentándola considerablemente.

Respecto a los sistemas de imposición a la renta, podemos mencionar los


siguientes:

• Sistema de impuestos reales o cedulares sobre las distintas clases


de rentas

En este sistema, las diferentes rentas están sujetas cada una a un impuesto
diferente, según lo establezca el legislador.
Las características de este sistema son esencialmente las siguientes:
1) cada clase de rentas está sujeta a un impuesto por separado: no hay
compensación entre rentas y pérdidas de diferentes categorías.
2) no cabe la aplicación de alícuotas progresivas, ya que ello equivaldría a
una desigualdad manifiesta.
3) no caben las deducciones por mínimo de subsistencia, cargas de familia,
gastos para la salud y la educación.

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4) este sistema se presta a una adecuada administración por la precisa


individualización de las rentas y de las deducciones pertinentes.
5) pueden quedar afuera de cualquier gravamen, rentas no clasificables en
ninguna de las categorías definidas por la ley, como también pueden
existir intereses y gastos no atribuibles a ninguna de las categorías, pero
que disminuyen la renta del contribuyente, quien deberá someterse a
una imposición excesiva con respecto a su capacidad contributiva
global, por no poder efectuar la deducción correspondiente.
6) este sistema se presta a la realización del principio de discriminación de
las rentas, o sea un tratamiento fiscal diferenciado para las rentas según
el mayor o menor esfuerzo personal para su obtención.

• Sistema unitario y personal sobre la renta total de las personas


físicas

Las características de este sistema son las siguientes:


1) hay un solo impuesto que grava la renta neta total de las personas
físicas, compensándose los resultados positivos y negativos de
diferentes fuentes o clases de rentas.
2) pueden practicarse las deducciones por mínimo de sustento, cargas de
familia y por gasto de salud y educación.
3) puede aplicarse la progresión de alícuotas en forma racional.
4) la discriminación de renta no puede aplicarse en la misma forma que en
el sistema de impuestos cedulares, pero es posible lograrla mediante la
disminución del monto de la renta gravada en un porcentual o en sumas
determinadas, cuando ella provenga total o parcialmente del trabajo
personal; o bien, mediante la adopción de un impuesto ordinario sobre el
patrimonio neto personal.
5) el impuesto unitario y personal exige para su coherencia, que se graven
tanto las rentas obtenidas en el país donde se domicilia el contribuyente,
como las de fuentes extranjeras.

• Sistemas mixtos

El primer tipo mixto, consiste en adoptar un sistema de impuestos cedulares


sobre las rentas de diferentes fuentes, e integrarlo con un impuesto
complementario personal sobre el conjunto global de las rentas.
Para salvar los inconvenientes del sistema cedular (por ejemplo, rentas no
gravadas y gastos e intereses no deducibles), el impuesto complementario
deberá determinar el monto imponible en forma autónoma, sin limitarlo a la
suma de las distintas rentas sometidas a los impuestos cedulares, aún cuando
éstos constituyan una base importante para la determinación de la renta global.
Este sistema mixto constituye, en realidad, un artificio de origen histórico más
que racional, debido a la decisión política adoptada por algunos países de
transitar de sus sistemas cedulares hacia el sistema de impuesto unitario
personal y progresivo a la renta neta total de las personas físicas, sin
desmantelar la organización administrativa ni anular los resultados de la larga
experiencia de los impuestos cedulares que, como impuestos viejos, ya habían
entrado en la conciencia común de los contribuyentes y que además, en ciertos
casos (rentas de inmuebles, renta de capitales prestados y otros), pueden
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haber sido amortizadas por los actuales contribuyentes. Si se hubieran


derogado los impuestos reales, para sustituirlos lisa y llanamente por el
impuesto unitario personal, se habría originado una ganancia inmerecida a
favor de dichos contribuyentes.
Otra forma de sistema mixto reposa sobre otras bases históricas y
doctrinales.
A pesar de la adopción de un sistema de impuesto unitario, personal y
progresivo sobre la renta neta global, las necesidades recaudatorias
aconsejaron al legislador adoptar medidas tendientes a asegurar la retención
del impuesto en la fuente de las rentas.
Una primera razón de índole administrativa consiste en que, de esta manera,
la administración fiscal pone a cargo de un solo sujeto el cobro de los
impuestos correspondientes a muchos contribuyentes. Esto ocurre, por
ejemplo, en el caso de empresas o empleadores a cuyo cargo se pone la
obligación de retener y pagar al fisco los impuestos a las rentas de sus
empleados u obreros.
Una segunda motivación consiste en que, de este modo, se crea una
responsabilidad de otros sujetos, que garantizan el pago del impuesto tanto en
el caso de haber efectuado la retención como en el caso de haberla omitido.
Una tercera motivación consiste en utilizar la retención en la fuente para
asegurar el cobro de los impuestos en aquellos casos en que los
contribuyentes, por domiciliarse en el exterior o por no ser fácilmente
detectables por la administración fiscal, podrían eludir el pago.

Por último, nos falta hacer mención de los criterios de imputación a la


renta. Podemos considerar los siguientes:

• En relación al tiempo

Para calcular o medir el flujo de la renta se toma un año. Se deben tener


presentes los siguientes conceptos:
- devengado: existe derecho a cobro desde el momento del
devengamiento, este momento determina el hecho imponible.
- percibido: efectivizado.
- realizado: por ejemplo en la venta de un bien no se calcula nada y se
difiere la gravabilidad hasta la realización. En ese momento elijo entre
devengado o percibido para determinar el momento, el hecho imponible.
Un caso típico de la renta no realizada es el inmueble que se amortiza
año a año; es difícil y muy costoso gravar dicha renta. En cambio, por ej.
los cereales, es fácil y no costoso establecer el valor de mercado de los
bienes y, por lo tanto, se puede gravar la renta no realizada.
El hecho de diferir las rentas no realizadas genera un problema de
medición, un salto en el año en que se vende el bien, donde se produce
una renta realizada y se grava la misma. Cómo hacer para reflejar y
gravar las rentas no realizadas anteriormente? Una forma de hacerlo es
mediante impuestos aparte, como por ej. el impuesto a beneficios
eventuales.

• En relación al espacio

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Se relaciona la obtención de la renta por el contribuyente con el domicilio del


mismo, el lugar donde se realiza el hecho imponible y el lugar donde están
radicados los bienes que la generan dicha renta. Hay dos criterios: renta
mundial o gravar todas las rentas generadas en un territorio sin importar donde
se domicilia o reside el contribuyente.

Teorías para las empresas

• Teoría del Balance

Según esta teoría la renta es igual a la utilidad final, incluye ganancias


extraordinarias y no operativas.
Se asimila a la teoría del incremento patrimonial neto más el consumo. Todo
incremento patrimonial, si no es aporte de capital de los socios, es considerado
una ganancia.

• Teoría de la cuenta de explotación

Según esta teoría, sólo son ganancias los resultados operativos, recurrentes.
Se asimila a la teoría de las fuentes. En este caso, la fuente es la empresa en
su conjunto.

6d. Imposición al Patrimonio: concepto, justificación y clasificaciones

El patrimonio es otra manifestación de la capacidad contributiva y se trata de


la titularidad o dominio sobre determinados bienes en un determinado
momento. La medición del mismo puede hacerse a valores brutos (activos) o
netos (activo bruto neto de deudas).
También podemos hablar de patrimonio como acumulación de rentas no
consumidas, ahorros o consumos diferidos (futuros).
Cuando analizamos el patrimonio podemos hacerlo respecto a distintos
sujetos: las personas físicas o las personas jurídicas. A su vez, podemos
considerar uno o algunos bienes, o el conjunto total de bienes.
Con el impuesto al patrimonio neto se inicia el examen de los diferentes
impuestos que asumen como base de tributación no la renta neta, sino los
valores patrimoniales, que pueden o no generar rentas.
La base patrimonio no se busca ni se utiliza como equivalente de la base
renta, por cuento la sustancia patrimonial queda sujeta al impuesto aún cuando
no produzca, accidentalmente o en forma duradera, ninguna renta. La base
patrimonio no es equivalente de la base renta, porque no se mide el impuesto
correspondiente según la renta efectiva, sino según la renta potencial, cuya
capitalización determina el valor de los bienes patrimoniales que podrían
producirla con el concurso de los demás factores de la producción.

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Respecto a la naturaleza de este tributo, el impuesto sobre el patrimonio neto


de las personas físicas se considera un impuesto personal cuya presencia en
un sistema tributario contribuye a la progresividad del sistema.
Es de la esencia del impuesto al patrimonio como impuesto personal, que se
aplique sobre el patrimonio neto total, esto es, sin admitir exenciones de ciertos
bienes por estar situados en el exterior o por constituir la base imponible de un
impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas en general o de las
sociedades de capital en particular.
En su estructura este impuesto tiene las mismas dificultades del impuesto a
la renta, como ser: la indagación personal y familiar, a menudo por vía policial,
de todos los bienes del contribuyente y su núcleo familiar y el control de sus
deudas. Pero a ellas se agrega la dificultad de la valuación de los bienes, entre
otras.
En lo referente a sus efectos económicos, por su carácter general y personal
y por no referirse a fenómenos de negocios en el mercado, el impuesto al
patrimonio neto de las personas físicas, normalmente, no es trasladable.
Además, en cuanto a los efectos que tiene sobre el consumo y el ahorro, sólo
en las empresas individuales o familiares, este impuesto podrá influir sobre las
decisiones de la empresa, por cuanto el patrimonio personal y la empresa
tienden a confundirse.
Por último, este impuesto tiene el efecto de desalentar las inversiones en
forma creciente, cuanto más largo es el período de preparación o de actividad
sin rentabilidad neta.

Este impuesto puede recaer también en las personas jurídicas (empresas).


No es sustitutivo parcialmente del impuesto personal al patrimonio neto de las
personas físicas, cualquiera fuera la vinculación que el legislador establezca
entre los dos gravámenes. Es decir, en cuanto a estructura, sujeto gravado,
hechos y bases imponibles, función de medio de financiación de los gastos
públicos, equidad, incidencia, aliciente para el consumo o para el ahorro, efecto
de redistribución, estímulo para las inversiones, instrumento de estabilización y
promoción del desarrollo económico, no hay sustitución funcional.
El impuesto al patrimonio neto de las empresas está estructurado, donde
existe, como un impuesto anual, normalmente con moderada alícuota
proporcional. Grava el patrimonio neto resultante de la operación de restar de
la suma de los valores del activo total (salvo exenciones y exclusiones) el total
de las deudas hacia terceros o, si existen en el activo bienes exentos o
excluidos, la parte del pasivo proporcional al activo gravado respecto del activo
total. Los valores de los bienes del activo normalmente son los costos
históricos.
Cuando el sujeto pasible del impuesto es una empresa, dicho impuesto no se
considera personal por varias razones: algunos lo cargan a la producción, al
costo, trasladándolo a los clientes y, en fin, es pagado por los consumidores;
otros lo trasladan a sus proveedores.

Los impuestos que recaen sobre el patrimonio puede clasificarse, según su


frecuencia, en:
• impuestos periódicos (generalmente anuales)
• impuestos extraordinarios, respecto del contribuyente o respecto de la
legislación (generalmente son por única vez).
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¿Cuál es la justificación del gravamen sobre el patrimonio? Se lo justifica


como complemento de los impuestos que gravan la renta y el consumo. El
patrimonio es considerado para definir, medir o calcular la renta así como el
incremento patrimonial, pero adicionalmente genera nuevas rentas.
En general, las alícuotas que recaen sobre el patrimonio son relativamente
bajas para no “eliminarle” al contribuyente su renta anual, sino que pueda gozar
de la misma y, a su vez, pagar el gravamen. Sin embargo, cuando se aplican
impuestos extraordinarios, éstos suelen tener altas alícuotas justamente por la
necesidad de cubrir gastos extraordinarios.

Villegas y Núñez Miñana relacionan la tributación sobre el patrimonio con:


- Transmisión gratuita de bienes: de recaudación provincial y no vigente hoy
en Argentina. Fue sustituido por el Sustitutivo a la Transmisión Gratuita de
Bienes, de recaudación nacional, cobrada a las empresas, con tasa
proporcional sobre el patrimonio neto. Es el antecedente del Impuesto a los
Capitales.
- Renta normal potencial de la tierra: nunca llegó a regir en Argentina. Fue
pensado para gravar en función de la productividad de los campos. Grava la
renta presunta. Hay dificultades para su implementación: presión de los
posibles contribuyentes, dificultades técnicas (para organizar el
CATASTRO), alto costo para el mantenimiento operativo.
- Contribución de mejoras: de pago único, extraordinarias para el
contribuyente. Si se las cobra en cuotas puede suavizarse su efecto e
impedir que sean una leva sobre el capital.

6e. Impuesto al consumo: concepto, caracterización

Atento al carácter selectivo de los bienes a gravar con el impuesto, elegidos


por su rendimiento fiscal amén de la equidad de su imposición por ser artículos
de lujo o, por lo menos, prescindibles, el papel del impuesto general destinado
a acompañar dichos impuestos queda asignado hoy al impuesto a las ventas,
concebido como impuesto general a los consumos, inclusive en su última forma
de impuesto al valor agregado.
En cuanto a la selección de los artículos idóneos para la imposición particular
de su consumo, el rendimiento fiscal es el móvil verdadero de su adopción,
mientras que el carácter de lujo o simplemente prescindible de los bienes en
cuestión, sirve para su justificación moral y la demostración del consentimiento
de los consumidores que, con sólo abstenerse de adquirirlos, quedan exentos
del gravamen.
La definición de los impuestos al consumo encuentra una primera dificultad
con respecto a su objeto y a su propósito, los que no siempre se corresponden.
El propósito de los impuestos al consumo como se lo encuentra expresado a
menudo en las propias leyes impositivas o en las exposiciones de motivos,
consiste en gravar la demanda de bienes de consumo por los propios
consumidores finales.
Cuando el legislador adopta como método técnico para alcanzar ese
propósito, el de crear un impuesto a la producción o a la fabricación de los
artículos seleccionados, lo hace con la premisa implícita que los contribuyentes
percutidos trasladen el impuesto hasta incidir sobre los consumidores. Este
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

propósito puede ser fortalecido por disposiciones legales que obliguen o, por lo
menos, induzcan a los contribuyentes de derecho a trasladar hacia el
consumidor la carga del impuesto.
Pero ello puede quedar frustrado por dos factores distintos:
• el primero, técnicamente remediable sin esfuerzo excesivo de la
imaginación, consiste en que el legislador no haya elegido como sujeto
del impuesto un bien final de consumo, sino un bien intermedio, cuya
compra sea efectuada por una empresa industrial que elaborará con ese
bien uno o más bienes finales de consumo. En esta hipótesis el
impuesto puede ser absorbido por diferentes empresas, sin que el
gravamen alcance al consumidor final del bien gravado o, por lo menos,
según el objeto indicado en la ley, que no será nunca, como tal,
demandado por el consumidor final.
• el segundo factor frustratorio del propósito legal consiste en la
posibilidad que, a pesar del legislador y de sus claras intenciones, el
impuesto no se traslade por la existencia de alguna traba al proceso de
traslación, por la cual el contribuyente de derecho cargue con la
incidencia o ésta recaiga sobre alguna empresa intermedia, pero no
llegue al consumidor final.

Los impuestos al consumo pueden asumir una de las siguientes formas:


a) impuestos a la producción o fabricación de determinados artículos.
b) impuestos al consumo establecidos en la última etapa de negociación de las
mercaderías, o sea, en la venta al consumidor final.
c) impuestos sobre la producción o la negociación de los artículos elegidos en
alguna de las etapas de negociación del producto o en todas ellas sobre el
valor de venta o sobre el valor agregado.
d) derechos aduaneros, es decir, impuestos sobre mercaderías de importación
o de exportación, recaudados al introducirse o abandonar el país,
franqueando, bajo el control aduanero, las fronteras establecidas.
e) impuestos a la importación y/o a la exportación establecidos, para su
recaudación, sobre la base de tipos de cambio múltiples o variables, o
análogamente mediante recargos sobre el tipo de cambio general para las
importaciones y retenciones sobre el tipo de cambio general para las
exportaciones.

Desde otro punto de vista, los impuestos al consumo puede distinguirse en:
1. específicos: aquellos cuya base de medición consiste en número de
unidades, peso, volumen u otra unidad de medida.
2. ad valorem: aquellos que tienen como base de medición el precio unitario
multiplicado por el número de unidades vendidas o fabricadas.
El interés de esta distinción consiste en que los impuestos ad valorem
interfieren directamente sobre los precios del mercado, influyendo sobre la
oferta. Se observa, especialmente en los países azotados por la inflación,
una tendencia muy acentuada a transformar los impuestos específicos en
otros ad valorem. Esto puede llevar a la equivalencia de un sistema de
impuestos particulares sobre artículos seleccionados, que afecte a muchos
productos y un sistema de impuestos general a las ventas, cualquiera fuere
la forma que se elija, inclusive la del valor agregado, con o sin algunas
exenciones particulares.
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6f. Aspectos relacionados con Administración Fiscal, evasión, elusión,


incentivos fiscales y la doble imposición

Tal como menciona Núñez Migñana hay algunos aspectos de tipo operativo
que deben ser tenidos en cuenta en el momento de análisis y de las decisiones
de política fiscal, pues estos elementos pueden condicionar en forma
importante la factibilidad de alternativas analizadas y la forma de implementar
las decisiones adoptadas. Muchas veces lo que deseamos en teoría se dificulta
en la práctica para un país en un momento determinado.
Podemos diferenciar dos disciplinas: la política tributaria que se encarga del
diseño del sistema impositivo en cuanto a estructura y la administración
tributaria que gestiona concretamente la relación entre contribuyentes y el
fisco. En otros términos, mientras la Subsecretaria de Ingresos Públicos se
encarga de coordinar el diseño de un sistema impositivo aduanero, y de los
recursos de la seguridad social, adecuando a las circunstancias de orden
económico y social, asegurando además la correcta interpretación de las
normas tributarias, la AFIP con sus organismos de DGI y Aduana tienen a su
cargo las tareas de administración tributaria.
A diferencia de otras áreas del Estado, la administración tributaria y sus
integrantes están en contacto permanente y fluido con la realidad en la que
operan: la administración tributaria es el nexo de vinculación de la realidad
económica del sector privado (desde el más pequeño contribuyente hasta el
más relevante grupo empresarial) con el Estado.
En el caso de empresas con fines de lucro, la pérdida de mercado o del
margen de contribución puede actuar como señales idóneas para advertir que
algo debe replantearse. Los mercados competitivos tienen mecanismos casi
automáticos que son útiles para identificar desajustes de precio, calidad o
innovación.
En las organizaciones no comerciales, frecuentemente resulta más difícil
detectar a tiempo la existencia de problemas. En el caso específico de las
administraciones tributarias, la definición de metas y objetivos cuantitativos
realistas, en períodos definidos de tiempo, resulta más compleja. Es fácil sabe
que existe incumplimiento fiscal y aún medirlo de alguna manera; mucho más
complejo es saber en cuánto tiempo y a partir de qué variables la mejora puede
producirse.
El objetivo final de la administración tributaria consiste en generar los
mecanismos necesarios para inducir mejoras permanentes en la conducta
fiscal de la sociedad. Para ello debe absorber flexiblemente los cambios que se
generan en el contexto en el que actúa y esto incluye, entender las decisiones
políticas, la dinámica macroeconómica, las formas de comercio, los cambios
tecnológicos, las características de los mercados y cualquier otro factor que
influya en la realidad económica y social.
Sin pretender efectuar una enumeración taxativa, existen datos objetivos que
marcarán el contexto en los próximos años:
• el elemento más definido parece ser la continuidad del proceso de
globalización con altas posibilidades de una intensificación de la influencia
de importantes países asiáticos como China e India;

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

• la consolidación de un sistema financiero internacional altamente


interrelacionado y dotado de instrumentos extremadamente sofisticados
para administrar la liquidez y el flujo de capitales;
• es previsible una economía mundial en constante crecimiento;
• también parece evidente la influencia que la existencia de empresas
globales tendrán en la difusión de esquemas de producción y
comercialización más sofisticados y con fuerte influencia de nuevas
tecnologías;
• el envejecimiento de la población en los países más desarrollados y una
amplia base social de jóvenes en los países de menor desarrollo relativo
tendrán sin duda impacto no sólo en la tributación, sino también en los
esquemas de administración de seguridad social;
• la progresiva influencia de organizaciones no gubernamentales;
• el riesgo de inestabilidades políticas y del terrorismo global marcan la
agenda de los controles fronterizos.
En muchas de nuestras sociedades se observa, por un lado, una marcada
regresividad en la distribución del ingreso, y por otro, una fuerte disociación
social producto de la convivencia en un mismo territorio de poblaciones sin
acceso a las formas más simples de alfabetismo o de cultura y elites flexibles,
altamente capacitadas y con acceso a cada vez mayor información que las
transforman en nuevas formas de poder.
Desconocer, por parte de la alta conducción, la existencia de algunas de las
posibles características que previsiblemente tendrá el sistema mundial podría
limitar el adecuado diseño que se puede dar a las visiones estratégicas de
nuestras administraciones y, por ende, perder opciones para potenciar las
oportunidades o neutralizar los posibles efectos e impactos adversos que
puedan detectarse.

Política fiscal versus Administración tributaria

La política fiscal y la administración tributaria están bio-unívocamente


relacionadas. La administración tributaria ejecuta lo diseñado por la política
tributaria. A su vez, la administración tributaria limita las posibilidades de
formulación de políticas tributarias. Una es la ley, la otra el orden.
No obstante, mientras la política fiscal, como parte de la política económica,
es responsabilidad del gobierno, es debatible y negociable. La administración
tributaria, por el contrario, es responsabilidad de la sociedad en su conjunto,
objetiva y no negociable.
Los impuestos pueden ser vistos como el derecho que tiene la sociedad de
cobrarse a sí misma -transferencias-. El ejercicio pleno de este derecho
demanda que la sociedad se involucre en el control de su cumplimiento. Por
tanto, la administración tributaria no puede ser responsabilidad del gobierno de
turno, debe ser responsabilidad permanente de la sociedad en su conjunto.
La administración tributaria puede caracterizarse como un subsistema dentro
del sector público, a la cual se le encomienda el análisis del sistema tributario
mediante la función tributaria, consistente en la gestión, inspección, liquidación,
recaudación, sanción y tutela contradictoria frente a la reaclamación de los
obligados tributarios.
Otros autores distinguen tres funciones básicas de la administración fiscal:

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

a) la recaudación: el fisco difunde las normas, evacua consultas de los


contribuyentes o sus asesores, determina los momentos y procedimientos
de determinación de la materia imponible, recibe los pagos impositivos,
aduaneros y de la seguridad social. En esta etapa actúa en forma pasiva
frente al contribuyente.
b) la fiscalización: el fisco controla el cumplimiento de las distintas obligaciones
formales y sustanciales.
c) la cobranza: el fisco toma una actitud activa frente al contribuyente,
demandando por diferentes procedimientos el ingreso de impuestos no
pagados, sea por ocultamiento, por disminución de la base imponible, por
métodos incorrectos en la determinación del impuesto o por mora en el
pago. A su vez, para el cumplimiento de estas funciones requerirá el apoyo
de otras funciones u áreas a saber: jurídicas, informáticas, administrativas,
logísticas, etc.
Aun cuando el grado de cumplimiento voluntario fuera perfecto, las
administraciones tributarias incurren en costos o gastos así como los que
deben desembolsar los contribuyentes, lo cual significa que ante
incumplimientos elevados los costos de la administración son aún mayores.
Por ello tanto la evasión fiscal como los costos de la recaudación son dos
elementos importantes a analizar para las decisiones de la política tributaria.

Realizando un resumen de lo dicho hasta acá, podemos ver que en un


estado más o menos desarrollado existen necesidades a cubrir, las cuales
serán más sofisticadas cuanto más desarrollado sea el estado. Para ello
necesita de distintas fuentes de financiamiento: tributarios (derivados) y
patrimoniales (no es tema de esta materia).

El objetivo básico de la política tributaria en un Estado moderno es la


distribución de la riqueza, lo cual lo realiza a través del instrumento
denominado sistema tributario y según la forma en que esté estructurado ese
sistema influye directamente sobre la posibilidad de recaudar los tributos y que
los responsables cumplan voluntariamente, ya sea porque le es fácil o porque
se los induce a través del control.
Si nos ubicamos en la CN, en su artículo 4° determina los medios que forman
el Tesoro Nacional, entre los que encontraremos los derechos de importación y
exportación y las contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el
Congreso. El inciso 1° del artículo 75 le otorga al Congreso la facultad
exclusiva para legislar en materia aduanera, como también lo habilita para
establecer los derechos de importación y exportación. El inciso 2° del mismo
artículo innova respecto al régimen anterior, ya que expresamente habilita al
Congreso a imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con
las provincias. Cuando se habla de contribuciones, en realidad estamos
diciendo impuestos. De acuerdo al nuevo diseño constitucional, la instauración
y percepción de impuestos directos quedará en manos de las provincias
siempre que el Estado Federal no asuma esa atribución por tiempo
determinado y en las condiciones de excepción dispuestas por la CN.

Existen distintos tipos de política en un país: política general, política


económica, política fiscal y política tributaria.

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La administración tributaria en nuestro país no participa de la política fiscal ni


tributaria. El encargado como institución es el Ministerio de Economía, a través
de la Secretaria de Ingresos Públicos. Todo proyecto tributario debe ingresar
por la Cámara de Diputados (no por Senadores), obtiene media sanción y
luego pasa a la Cámara de Senadores, como una ley común.
Las leyes tributarias son importantes instrumentos de política fiscal y
económica por cuanto inciden en la política económica en general y afecta a
distintos sectores.
La Secretaria de Ingresos Públicos tiene participación muy importante en la
redacción de los proyectos de carácter tributario. No se puede perder de vista
al momento de proyectar los principios de carácter tributario y en especial, el de
especificidad: cuantitativo, cualitativo, temporal (todo gasto y recurso debe
ejecutarse dentro del año presupuestado), como así también los principios
económicos de los impuestos (adecuación, certeza, neutralidad, economía,
equidad, no interferir actividades lícitas) y los constitucionales (igualdad,
equidad y proporcionalidad, legalidad y no confiscatoriedad).

Cualquier administración tributaria es un órgano complejo porque su temática


es compleja, cambiante y dinámica. La administración tributaria es coercitiva y
permanente. Se desarrolla en un contexto inestable (cambian las normas,
cambia la política), en un contexto hostil (la sociedad es reacia al pago de los
impuestos), en un contexto heterogéneo (compuestos por personas físicas,
personas jurídicas, servicio aduanero).
El sustento legal sobre el cual basa su accionar son:
- leyes impositivas;
- Decreto 618/97, el cual en su artículo 1° le determina la organización y
competencia y crea el organismo AFIP (ente autárquico en el orden
administrativo en lo que hace a su organización y funcionamiento, bajo
la superintendencia general y control de legalidad que realizará el
Ministerio de Economía);
- Ley 11863 de procedimiento tributario y su DR 1397/79;
- Ley 19549 de procedimiento administrativo;
- Ley 24156 en lo relativo a la administración financiera y de los sistemas
de control del sector público nacional.

La AFIP es el ente de ejecución de la política tributaria y aduanera de la


Nación. Entre las facultades otorgadas tenemos:
- la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos y accesorios
dispuestos por normas legales;
- control del tráfico internacional de mercaderías;
- la clasificación arancelaria y valoración de las mercaderías;
- podrá aplicar, percibir y fiscalizar gravámenes a cargo de otras
reparticiones;
- se la faculta para actuar como agente de percepción de impuestos
provinciales que graven el consumo o la comercialización mayorista-
minorista en las operaciones de importación definitiva de mercaderías.
Puede además, celebrar convenios con las provincias a los fines de la
aplicación, percepción y fiscalización de los tributos interiores,
aduaneros y de la seguridad social. Para ello debe celebrar convenios.

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El objetivo primordial de las Administraciones tributarias es asegurar


que los recursos previstos presupuestariamente se recauden en tiempo y
forma, esto porque está en evidente relación con el presupuesto, el que debe
prever la asignación de los fondos recaudados a la atención de gastos
relacionados con la satisfacción de las necesidades públicas. Para ello
debemos conocer la estructura de la organización, la relación cliente interno-
comunicaciones-cliente externo. El segundo gran objetivo es lograr el
cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales (lo cual redunda en un
menor esfuerzo recaudatorio y un aprovechamiento más eficiente de los
recursos).
Para alcanzar esos objetivos, así como el resto de las misiones
encomendadas, las administraciones tributarias tiene dos funciones
primordiales, que nacen con la propia ley (aplicación, percepción y
fiscalización): función de recaudación y función de fiscalización a las que hay
que sumar las funciones de apoyo, la función técnica jurídica y la función
informática. Aunque en los estados modernos las administraciones tributarias
atribuyen gran importancia a la forma en que se llega a la materialización de los
mismos, para lo cual necesitan fortalecer y mejorar la relación con el
contribuyente, lo que podría ser otra función a tener en cuenta. Puede tener
un carácter pasivo si solamente se limita a registrar los contribuyentes y
controlar el pago o un carácter activo si cobra compulsivamente la deuda.

La evasión tributaria: causas y consecuencias

Existen distintas formas por las cuales aparecen diferencias entre los montos
a tributar como resultan de los esquemas teóricos y las cantidades que
efectivamente terminan pagando los contribuyentes. A título de ejemplo,
conviene distinguir tres tipos de situaciones, entre sí totalmente diferentes:
a) en el caso de exención impositiva, la propia ley establece la diferencia
entre la obligación resultante del criterio general y la que efectivamente se
aplicará a un contribuyente determinado (exenciones subjetivas) o a
operaciones especificadas (exenciones objetivas); la diferencia es
perfectamente legal, incluso es fijada deliberadamente para estimular a
determinados grupos (por ejemplo de bajos ingresos) o conductas (por
ejemplo, inversión productiva); el monto resultante se puede cuantificar,
tanto respecto a la discrepancia entre la norma general y el caso especial
(por ejemplo, la alícuota pagada por alimentos en el IVA en relación a la
alícuota general o el monto pagado por las cooperativas en relación a
otras formas jurídicas empresariales), como en sus efectos sobre los
montos totales a recaudar.
b) en el caso de elusión, el contribuyente elude total o parcialmente el
impuesto mediante alguna acción legalmente permitida, la cual puede ser
precisamente la que el poder tributario desea incentivar (por ejemplo,
reducir el consumo de bebidas alcohólicas, con lo cual se reduce el monto
pagado del impuesto) o por el contrario puede resultar de maniobras
lícitas pero no deseables dentro de la política tributaria (por ejemplo, un
cambio de la forma jurídica de las sociedades integrando verticalmente un
conjunto económico para ahorrar impuestos a los ingresos brutos “en
cascada”).
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c) en el caso de evasión fiscal, se trata de conductas dirigidas


deliberadamente a reducir o eliminar la carga tributaria, o a demorar los
pagos debidos, apelando a formas lícitas.

Existen otras formas en que pueden aparecer discrepancias entre el monto


teórico a pagar y el monto efectivamente pagado, tales como el error no
doloso del contribuyente o los derivados de interpretaciones diferentes o
puntos ambiguos en las normas legales. Todo ello explica el surgimiento de
toda una disciplina, la “planificación tributaria”, que busca ayudar a tomar
decisiones óptimas para el contribuyente apuntando a conjugar la rentabilidad
de las distintas alternativas (productivas, comercializadoras, financieras, etc.)
con las obligaciones impositivas, en monto y oportunidad resultantes.
La diferencia sustancial entre todas estas formas y la evasión fiscal, radica en
la legalidad de los procedimientos utilizados.

Las modalidades de incumplimiento tributario han sido clasificadas en


cuatro grandes grupos:
a) ocultamiento de la base imponible, total (no presentar la declaración
jurada) o parcial (presentarla en montos inferiores a los verdaderos);
b) exageración de deducciones, exenciones y créditos por impuestos
pagados respecto a los importes verdaderos, que incluso puede dar
origen a reembolsos obtenidos del Fisco por encima de los importes a
que legítimamente tenía derecho el contribuyente (por ejemplo, en el
caso de reembolso del IVA para productos exportados);
c) traslación de la base imponible, de Fiscos con alícuotas más altas a
Fiscos con alícuotas más bajas, sea entre fiscos locales o entre fiscos
nacionales;
d) morosidad en el pago, sea por motivos reales (por ejemplo, dificultades
financieras por recesión) o por motivos especulativos (por ejemplo, con
alta inflación puede resultar más barato “endeudarse” con el Fisco
demorando el pago de los impuestos y luego pagando los recargos
relativamente bajos, en lugar de endeudarse con el sistema financiero o
con los proveedores a un costo financiero más elevado).

Doble imposición: interna e internacional

En términos amplios se entiende por doble imposición la situación en la cual


el contribuyente debe pagar más de una vez impuesto sobre el mismo hecho
imponible.
Un caso de largas discusiones fue el teorema de Stuart Mill donde sostenía
que una persona paga impuesto a la renta soportando una doble carga por la
característica del impuesto: primero en el período que efectuó el ahorro sobre
la renta neta incluida la parte que separa para ahorrar y luego de invertido,
deberá pagar periódicamente el impuesto a la renta sobre el rendimiento de su
inversión.
Podríamos hablar de doble imposición en la siguiente situación: dos fiscos de
un mismo nivel establecen, cada uno, un impuesto sobre el mismo hecho
imponible de modo tal que algunos contribuyentes pagan en conjunto más que
otros que tienen el mismo hecho imponible. Esto puede darse porque cada
fisco define la base imponible de diferente manera. La provincia A aplica el
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principio de destino y la provincia B el principio de origen. Una empresa que


produce en la provincia B y vende en la provincia A tributa más que una
empresa que produce y vende en la provincia B o la que produce y vende en la
provincia A y una empresa que produce en la provincia A y vende en la
provincia B no estaría gravada. Lo mismo sucede entre países si uno grava en
función al criterio de nacionalidad y el otro de fuente.
La solución a este problema sólo puede provenir e una armonización
tributaria entre fiscos de igual nivel. Un ejemplo es el convenio multilateral para
el impuesto a los ingresos brutos, solucionando así la tributación de empresas
que efectúan operaciones en territorio de más de una jurisdicción.
De la misma forma, los problemas de doble imposición internacional se han
tratado de solucionar a través de los convenios bilaterales entre dos países,
aunque últimamente se ha ampliado de regímenes multilaterales,
especialmente por organismos internacionales en la búsqueda de soluciones
para un mayor equilibrio entre países desarrollados exportadores de capital y
países importadores de capital.

Incentivos fiscales

El concepto de incentivo es que anima a hacer o desear algo. En política


económica es un estímulo creado por la autoridad para favorecer e incrementar
la inversión, la contratación, la creación de puestos de trabajo.
Si lo analizamos desde el punto de vista fiscal es otorgar beneficios fiscales
(exenciones, diferimientos, devoluciones, reintegros, etc.) para favorecer e
incrementar la inversión, la contratación, la creación de puestos de trabajo.
Así, están vigentes los regímenes que se detallan a continuación y que
representan alrededor del 0,73% del PBI ($ 4.334 millones) en el presupuesto
del 2006 conformando la partida de gastos tributarios:
• promoción industrial, promoción no industrial, diferimiento de impuestos
por promoción industrial y no industrial;
• promoción por actividad minera;
• promoción económica en Tierra del Fuego;
• reembolso por exportación por puertos patagónicos;
• reintegros por venta de bienes de capital -fabricación nacional-;
• reintegros a las compras de autopartes de fabricación nacional;
• regímenes de inversiones de bosques cultivados;
• regímenes de fomento para educación técnica;
• regímenes de importación de insumos, partes y piezas para construcción
de buques;
• regímenes de devolución de saldos técnicos de IVA por compra de
bienes de capital;
• reducción de contribuciones patronales por zona geográfica.

En la actualidad, son grandes empresas las que se benefician con estos


regímenes que ya han sido considerados en años anteriores, pero lo que no
hay dudas es de que si ciertas actividades, firmas o sectores debieran ser
promovidas, la prioridad la tendrían los sectores sociales, la obra pública y las
pequeñas empresas que necesitan del respaldo estatal en todo momento.

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Bibliografía

• Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”.


Editorial Desalma. Marzo de 1.985.
• Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da.
Edición.
• Musgrave, R. y Musgrave, P. “HACIENDA PUBLICA TEORICA Y
APLICADA”. Editorial Mc Graw Hill.

Unidad VII
CREDITO PÚBLICO

7a. Características, concepto clásico y moderno. Límites

La palabra crédito deriva del latín creditum, y esta locución proviene a su vez
del verbo credere, que significa “tener confianza o fe”, por ello la voz crédito
denota la reputación de que goza una persona en cuanto a satisfacer sus
compromisos. Por tanto, crédito público significa la opinión pública o fama de
que goza un Estado en cuanto a cumplir con sus obligaciones generales y, de
manera concreta, con los empréstitos que ha contraído. Haciendo referencia el
término “público” a la persona de aquel (estado) que hace uso de la confianza
en él depositada.
En uno y otro caso, la idea de crédito se relaciona con:
1. la aptitud de la persona o del Estado que contrae una obligación, y
2. la capacidad económica, o sea, patrimonio y recursos, de que aquélla o
éste dispone para cumplir con dicha obligación.
En el caso particular del Estado, su aptitud se manifiesta por medio de un
conjunto de fundamentales condiciones político-institucionales, entre las cuales
cabe destacar la normalidad o estabilidad de sus instituciones, la plena
vigencia de las garantías y derechos de los particulares y el mantenimiento del
orden público. De igual modo, la capacidad económica de un Estado es
juzgada o apreciada no sólo por la magnitud del valor de sus bienes
patrimoniales, sino también por otros importantísimos factores económico-
financieros, tales como la política de gastos y recursos públicos, la política
monetaria y su balanza de pagos.

Podemos definir, entonces, crédito público como la aptitud política, económica, jurídica y
moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de
que goza su patrimonio, los recursos de que puede disponer y su conducta.

Desde el punto de vista de las finanzas públicas, cuando un Estado se vale de


esa confianza que inspira, utiliza la técnica de emisión y colocación de títulos
de un empréstito público, los cuales representan las obligaciones contraídas
por el Estado a causa de préstamos monetarios recibidos de las economías de
los particulares o de organismos públicos, incluso de carácter internacional.
A su vez, la suma de todos los empréstitos públicos contraídos y adeudados
por el Estado, en determinado momento, conforma la denominada deuda
pública. El importe de ésta figura en el pasivo y su volumen constituye un
importante elemento para el balance patrimonial del Estado. Por su parte, el
servicio o la carga de la deuda está constituida por la cantidad de intereses que
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hay que pagar y por las sumas asignadas para reembolsos o amortizaciones,
en determinado ejercicio financiero. Este último concepto importa al
presupuesto del Estado.

La evolución histórica del crédito público data de una época relativamente


reciente. Ocurre que tanto para la concepción de la idea de crédito público
como para su ulterior aplicación, era imprescindible que se dieran
determinadas condiciones de índole económica, política y financiera.
Entre las condiciones económicas cabe mencionar el surgimiento del
monetarismo y la organización de mercado de capitales.
Las condiciones políticas, que podríamos denominar también jurídicas, son
diversas, aunque todas ellas derivan de la exacta caracterización del Estado
que efectuaron los liberales del siglo XVIII, quienes lo conceptuaron como un
ente totalmente distinto, nunca identificable ni confundible con la persona del
gobernante, de lo cual se sigue que el patrimonio de aquél debe ser
independiente del de este último. Esto llevó al desarrollo del constitucionalismo.
Por último, las condiciones financieras pueden ser identificadas con la
confianza que paulatinamente comenzó a inspirar el Estado. Los recursos y los
gastos públicos tuvieron que ser aprobados por las asambleas representativas
de la voluntad popular.
Sólo cuando estuvieron presentes estos tres tipos de condiciones surgió la
idea de crédito público. Pero a pesar de que esa idea o concepto de crédito
público fue bien conocido desde fines de siglo XVIII, el desarrollo de su
materialización se produjo lentamente durante el siglo XIX.
El primer factor que dio impulso a los empréstitos y un marcado desarrollo a
la deuda pública fue el creciente aumento de los gastos derivados de la guerra
moderna. El segundo factor fueron los programas gubernamentales destinados
a solucionar el problema de la desocupación, sobre todo en la década de los
años 30.

Los economistas clásicos establecían una neta separación entre los recursos
tributarios, por una parte, y el uso del crédito público y las gestiones de la
Tesorería, por la otra. Los primeros eran considerados genuinos recursos
públicos, mientras que los demás eran excluidos por cuanto se sostenía que no
constituían auténticos recursos públicos, sino ingresos que servían para
efectuar una distribución de los recursos en el tiempo y adaptarlos a los gastos.
Con respecto al uso del crédito público, la escuela clásica se basaba en un
esquema de razonamiento análogo a los anteriores. Las únicas diferencias
consistían en que en el caso del crédito público se trataba de una adaptación
de los recursos durante plazos mayores, justificada por circunstancias
excepcionales. Se consideraba que mediante el procedimiento de la emisión de
empréstitos se podía distribuir, repartir o adaptar esa carga financiera entre
varios presupuestos sucesivos. En consecuencia, para los clásicos el uso del
crédito público no era un auténtico recurso público sino, más bien, un anticipo
de recursos futuros.
En contraposición a esa concepción clásica, un grupo de destacados
financistas contemporáneos, como Pedersen, Hansen, Duverger y otros,
planteó la idea de que los empréstitos no se diferencian de los impuestos ni de
los demás recursos tributarios.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Ante esta radical diferencia de postulados entre una y otra tesis, corresponde
preguntarnos cuál es la verdadera.
A criterio de José María Martín, el producto del uso del crédito público
representa un típico caso de ingresos de capital. La emisión de empréstitos
públicos produce ingresos de capital para el Estado, porque económicamente,
en este caso, al igual que cuando el Estado enajena alguno de sus bienes
patrimoniales, el resultado de dichas operaciones, si bien implica un ingreso
para la Tesorería, también presupone una alteración o modificación en la
composición del patrimonio estatal. Atento al carácter de ingresos de capital,
corresponde destinarlos sólo a cubrir los gastos de capital o inversiones
patrimoniales.
A su vez, en lo que respecta al pago de la deuda pública resultante de la
emisión de empréstitos, corresponde realizarlo con los denominados ingresos
corrientes o rentas generales.

En fin, hay una concepción clásica y una concepción moderna del crédito
público. La primera es conservadora, y no lo considera como un verdadero
recurso sino como anticipación de ingresos. La segunda sí lo considera un
verdadero recurso, que se diferencia del impuesto por una cuestión de
oportunidad.

En cuanto a los límites de la deuda pública, en principio, toda la literatura


financiera ha destacado que resulta imposible establecer a priori límites
cuantitativos a dicho volumen.
Esa correcta afirmación no excluye, sin embargo, la posibilidad de distinguir
diversas circunstancias indicativas de que la deuda ha alcanzado su máximo
monto razonable, más allá del cual aquélla no sólo puede ser perjudicial para la
economía, sino incluso, comprometer toda la estructura financiera del Estado.
Así, tratándose de deuda pública externa, la principal circunstancia indicativa
estará constituida por los resultados esperados de la balanza de pagos durante
los años o períodos en que se deba efectuar la amortización y el pago de
intereses de aquélla.
La cuestión se torna mucho más compleja cuando se trata de precisar los
límites de la deuda pública interna, la cual trae aparejadas algunas
consecuencias que deberían servir de límites:
1) la deuda pública origina una carga financiera en concepto de intereses.
Ello significa que para la atención de esa carga, el presupuesto del Estado
deberá contar con mayores ingresos corrientes o rentas generales. Esta
circunstancia exige, por su parte, y como única solución adecuada, un
incremento de los recursos tributarios, el cual puede tener perjudiciales
efectos sobre la actividad económica.
2) en períodos de pleno empleo, la existencia de la deuda tiende a agravar
las presiones inflacionarias. Ello es así en cuanto, por una parte, los
individuos consideran los títulos de la deuda como una forma de su
respectivo patrimonio personal, ignorando las cargas que aquéllos habrán
de producirles en su calidad de contribuyentes. Así, al considerar
incrementado su patrimonio personal, es probable que consuman más, o
un mayor porcentaje de sus ingresos, que los que hubieran consumido de
otro modo. Por otra parte, una gran deuda pública torna reacio al gobierno
de cualquier Estado al empleo de una política monetaria antiinflacionaria.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Sin embargo, el consecuente incremento en las tasas de interés a causa


de la inflación conduce, a su vez, a una mayor carga por intereses de la
deuda pública cuando vencen los empréstitos existentes y son rescatados
con el producto de nuevos empréstitos.
3) finalmente, la deuda puede crecer más allá de las posibilidades
financieras que tiene el Estado para hacer frente a sus obligaciones,
haciéndole perder a éste el crédito público y, posiblemente,
comprometiendo toda su estructura financiera.
Estas distintas limitaciones sugieren que el crédito público, como fuente de
ingresos, debe ser utilizado sólo cuando existe una verdadera justificación. El
caso más obvio es una aguda depresión.
En algunos estados se ha restringido constitucionalmente la capacidad del
gobierno para hacer uso del crédito público. Pero esto no ocurre sino
indirectamente en el caso de nuestro gobierno nacional. Sin embargo, el
sistema de limitaciones constitucionales no ha demostrado ser el más eficaz.

En lo referente a los elementos legales para la utilización del crédito


público, usualmente la doctrina argentina puntualiza que el mismo puede ser
utilizado por el Estado en dos distintos términos:
1) a plazo intermedio o largo, mediante empréstitos
2) a plazo corto, o menos de un año, mediante letras de Tesorería
En el primer caso, estamos en precenso de un poder originario del Congreso,
indelegable por naturaleza y que sólo puede manifestarse por medio de leyes.
En cambio, en el segundo caso, basta con una autorización general del Poder
Legislativo.

7b. Clasificación, régimen legal, amortización

Son conocidas muchas y muy diversas clasificaciones. Sin embargo, la más


valiosa o útil es la que distingue la composición de la deuda pública.

- Con juicio económico


• Deuda pública interna: es la formada con los empréstitos emitidos en
moneda nacional y colocada dentro del propio país. Corresponde a la
clase “de deberos a nosotros mismo”.
• Deuda pública externa: es la formada con los empréstitos emitidos en
moneda extranjera y colocada en plazas extranjeras. Es decir, el dinero
prestado proviene de economías foráneas.

- Con juicio jurídico


• Deuda pública interna: es la conformada con los empréstitos emitidos y
pagaderos en el país, sometidos a las normas legales y a la jurisdicción
de los tribunales de éste.
• Deuda pública externa: es la contraída por empréstitos pagaderos en el
exterior, para los cuales son aplicables normas legales extranjeras por
tribunales extranjeros.

Desde este punto de vista, deuda interna es aquella que se emite y se paga
dentro del país, siendo aplicables, por lógica, las leyes nacionales y teniendo
jurisdicción los tribunales nacionales. En base a lo mencionado anteriormente
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

es indiferente que los prestamistas sean nacionales o extranjeros y que los


fondos amortizados queden en el país o, en definitiva, vayan al exterior.
Esta clasificación de la deuda pública es especialmente empleada para
distinguir sus efectos sobre la economía nacional.
Los modernos financistas sostienen que la deuda pública interna no debe ser
considerada como genuina deuda, ni traspaso de cargas financieras a
generaciones futuras, sino como redistribuciones del ingreso total del país. Sin
embargo, las terminantes conclusiones de este grupo de doctrinarios no deben
ser consideradas, al menos en nuestro criterio, como verdades absolutas. La
deuda pública interna puede producir efectos tan diversos entre sí como un
incremento o una disminución de la inversión y del consumo, dependiendo de:
1) las circunstancias especiales que caractericen a la coyuntura económica; 2)
el empleo que se haga del producto de tales empréstitos; y 3) los medios
utilizados para su amortización y el pago de intereses.

La distinción entre deuda pública interna y externa resulta, también,


particularmente útil para establecer límites razonables a esa última especie.
Cuando es externa, la deuda pública presupone el empleo de moneda
extranjera y una transferencia de riqueza a otras economías.
Por ello, algunos destacados financistas sostienen que los efectos
económicos de los empréstitos contraídos en el exterior pueden ser de dos
tipos:
• efectos transitorios: tienen lugar inmediatamente y se materializan en
una mejora de la situación económica del país prestatario.
• efectos duraderos o permanentes: cuando esa deuda comienza a
devengar sus intereses y su correspondiente amortización. Entonces, la
deuda externa hace sentir sus efectos en las cotizaciones de las
monedas extranjeras, en las importaciones, en las exportaciones y, en
general, en lo que se denomina balanza de pagos, la cual debe servir de
instrumento de medición para establecer adecuadamente los límites que
puede alcanzar el volumen de la deuda pública externa.
Esto último significa que, a pesar de que la colocación de empréstitos
públicos en el exterior equivale un alivio, más tarde exigirá superávit o
resultados favorables de la balanza de pagos para su correspondiente
cancelación. Por consiguiente, el producto de los empréstitos colocados en el
exterior debe ser destinado, preferentemente, a inversiones públicas que
estimulen el desarrollo económico, incrementen las exportaciones y
contribuyan a disminuir las importaciones y otros pagos al exterior. Sólo así se
justifica la colocación de empréstitos en el extranjero.

CLASIFICACIÓN EN FUNCIÓN DE PUNTO DE PUNTO DE


LA MONEDA VISTA VISTA JURÍDICO
ECONÓMICO
Se toma en el
DEUDA En moneda Acreedor situado país y se somete
INTERNA nacional (pesos) dentro del país. a la legislación y
jurisdicción del
país.
Se aplican las
En moneda Acreedor situado reglas
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

DEUDA extranjera fuera del país. internacionales,


EXTERNA sometido a
arbitraje con
organismos
internacionales.

Hay otras clasificaciones de la deuda pública, entre las que podemos


mencionar:

• Deuda consolidada
Es aquella proveniente de empréstitos cuyos títulos están expresados en
documentos de deuda firmes y definitivos. Es permanente y atendida por un
fondo que no requiere el voto anual de los recursos correspondientes.

• Deuda flotante
Es identificada con los títulos a corto plazo, letras de Tesorería, adelantos del
Banco Central, etc. y en general con los documentos que debe otorgar el
Tesoro Público cuando obtiene alguno de los ingresos que se ubican bajo el
rótulo de “recursos provenientes de gestiones de la Tesorería”. Se contrae por
breve período, para proveer a momentáneas necesidades de caja por gastos
imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios.

La clasificación recién citada carece de importancia en la actualidad. Ahora


se considera más ajustada la distinción de deuda a largo plazo,
aproximadamente 30 años, y a mediano plazo, de 3 a 10 años, por oposición a
la deuda a corto plazo, generalmente de 1 año. Las primeras constituyen
empréstitos propiamente dichos, mientras que las últimas se denominan
empréstitos de tesorería.

• Deuda inscrita o no inscrita


La doctrina financiera francesa hace esta distinción que atiende a la
circunstancia de que los empréstitos estén o no registrados en el “libro mayor
de la deuda pública”. Entre nosotros esta clasificación carece de importancia.

• Deuda perpetua
Es la deuda que el Estado asume con la sola obligación del pago de
intereses. El reembolso es sin compromiso, o con reserva de reembolso
cuando él lo decida.

• Deuda redimible o amortizable


Es el caso de la deuda en que el Estado se obliga al reembolso y al pago de
intereses, con diferencia en los términos de duración y planes de amortización.

• Deuda lastre
Es aquella en la cual se incurre como consecuencia de ciertas erogaciones
públicas (como los gastos de guerra) que no aumentan la capacidad productiva
de la comunidad y no implican un ingreso monetario ni una futura corriente de
utilidades.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

• Deuda pasiva
Es la resultante de gastos que aún cuando proporcionan utilidad y disfrute a
la comunidad no producen, por sí mismos, ningún ingreso monetario ni
aumentan la eficiencia del trabajo y el capital.

• Deuda activa
Es aquella en que se incurre como consecuencia de empresas estatales, o
gastos que tiendan, directa o indirectamente, a aumentar la productividad de la
comunidad, gastos en programas de salud o de educación pública.

En cuanto al régimen legal:

Constitución Nacional
El artículo 4° establece que el Gobierno Federal provee a los gastos de la
Nación con los fondos del Tesoro nacional, entre los cuales se mencionan los
empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para
urgencias de la Nación o para empresas de utilidad Nacional.
El artículo 75 inciso 4° establece que corresponde al Congreso contraer
empréstitos sobre el crédito de la Nación.
Por último, el artículo 124 dice que las provincias podrán celebrar pactos y
convenios en tanto que no afecten al crédito público de la Nación, entre otras
condiciones.

Ley de Administración Financiera (Ley 24156)


Regula el sistema de crédito público, de contabilidad, de presupuestos, de
control general, etc. Dentro del sistema de administración financiera, se
encuentra el subsistema de crédito público. A continuación los artículos
referidos al tema:
- Artículo 23 inciso a). Excepción de ingresos específicos.
- Artículo 56. Proyección normativa y no financiación de gastos corrientes.
- Artículo 57. Denominación.
- Artículo 60. Operaciones de crédito sólo en ley de presupuesto, emitida por el
Congreso (los decretos de necesidad y urgencia también se consideran porque
tienen fuerza de ley. Sin embargo, hoy por hoy la utilización de dichos decretos
estás desvirtuadas)
- Artículo 82. Emisión de letras por parte del Tesoro nacional
El artículo 68 de esta ley establece que la Oficina Nacional de Crédito Público
será el órgano rector del sistema de crédito público, con la misión de asegurar
una eficiente programación, utilización y control de los medios de
financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crédito público.

Constitución de la Provincia de La Pampa


En La Pampa, los montos del crédito público son muy escasos,
prácticamente no existen. De todas maneras, la constitución provincial trata el
tema en los siguientes artículos:
- Artículo 43. Fondos del Tesoro provincial
- Artículo 45. Necesidad legal (mayoría 2/3 votos)
- Artículo 46. Uso del crédito (obras públicas, colonización agraria o catástrofes
públicas), siempre procurando que no produzca un déficit en el presupuesto.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Las obligaciones contraídas por el Estado como consecuencia de un


empréstito público pueden quedar extinguidas por amortización, conversión o
consolidación. Algunos autores, en vista de la precaria situación financiera de
algunos países, consideran un cuarto método: la amortización indirecta, que
consiste en el pago de las obligaciones mediante emisiones monetarias.

La amortización consiste en el pago, reembolso o devolución del capital


prestado al Estado. Puede ser:
• Obligatoria: es aquella que el Estado se compromete a efectuar en una o
varias fechas prefijadas, sin adelantar tales pagos. Esta clase
amortización que, por cierto, es la más usual, puede tener lugar por
medio de anualidades terminales (el Estado paga en las fechas previstas
el interés prometido más una fracción del capital, de modo que
paulatinamente va reembolsando este último), sorteo (cada título es
reembolsado íntegramente mediante un sorteo que abarca una fracción
del total de la emisión) o por licitación (se llama a los tenedores para que
hagan ofertas de rescates y son aceptadas las más reducidas). Estos
sistemas pueden ser combinados.
• Facultativa: cuando el Estado se reserva el derecho de reembolsar el
empréstito antes de la fecha prevista obligatoriamente, caso que no es
frecuente porque, en general, resulta preferible el rescate de los títulos
en la bolsa. (Por ej. casos de deuda perpetua)

La conversión consiste en una operación de cambio o canje de los títulos de


un empréstito público por otros nuevos, los cuales, a pesar de que documentan
el mismo capital que los anteriores, estipulan otras condiciones con respecto a
las obligaciones del Estado hacia los tenedores de los referidos títulos.
Usualmente, es puesto en práctica con la finalidad de disminuir la tasa de
interés originariamente fijada. Tiene efectos análogos a la novación de las
obligaciones privadas, es decir, quedan extinguidas las obligaciones del
empréstito original y en su reemplazo aparecen los nuevos compromisos del
empréstito transformado.
Hay tres clases de conversiones:
• Obligatoria: consiste en ofrecerles a los tenedores de los títulos de un
empréstito la opción entre su reembolso o amortización anticipada y el
canje de aquéllos por láminas de un nuevo empréstito, para el cual se ha
establecido una tasa de interés menor. En la práctica, ésta ha sido la
clase de conversión más utilizada.
• Facultativa: estriba en la operación de cambio de títulos de un
empréstito por nuevas láminas que estipulan otras condiciones, pero
sujeta a la voluntad del poseedor de aquéllos.
• Forzosa: tiene lugar cuando el Estado emisor de un empréstito impone
el cambio de sus títulos por otros de un nuevo empréstito, sin alternativa
alguna para los poseedores de aquéllos. Esta clase de conversión no
sería legítima en nuestro país.

La consolidación consiste en una variante del procedimiento de conversión.


En efecto: se entiende que hay consolidación cuando la deuda flotante
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

(obligaciones del Estado a corto plazo) resulta transformada en deuda


consolidada (deuda a largo plazo o plazo superior a un año).
En este caso, como en la conversión, hay que canjear las láminas, pero ese
cambio es efectuado, primordialmente, con la finalidad de modificar el plazo de
las obligaciones, aunque también pueda traer aparejada una variación en la
tasa de interés.

7c. Empréstito, naturaleza jurídica. Técnica del empréstito, forma de


emisión

Los títulos de un empréstito público son entregados a los suscritores a


tomadores de éste; documentan la obligación asumida por el Estado de
devolver, dentro de un determinado plazo o al cabo de él, las sumas de dinero
adeudadas a aquéllos, a las cuales se les adicionarán, generalmente, las
cantidades correspondientes al porcentaje o tasa de interés compensatorio
establecido por la ley que autoriza la emisión del empréstito.
Dicho de otra manera es la operación mediante la cual el Estado recurre al
mercado interno o externo de capitales en demanda de fondos y lograr cerrar
trato con uno o varios acreedores que le prestan dinero, contra la promesa de
rembolsar el capital, en la forma y condiciones acordadas, con sus intereses
también convenidos.
La doctrina financiera todavía discute la naturaleza jurídica del empréstito
público, problema que surge, especialmente, en los casos de incumplimiento
de las obligaciones contraídas por el Estado, y sobre el cual no hay una opinión
unánime.
La tesis según la cual el empréstito público es una obligación unilateral
derivada de la soberanía del Estado (doctrina Drago) tiene su origen en la
auténtica tradición argentina. Dicha tesis se fundamenta principalmente en que:
1. los títulos de un empréstito público son emitidos por el Estado en virtud
de su soberanía;
2. documentando obligaciones que surgen de la ley que autoriza la emisión
de empréstitos;
3. aquéllas consisten en pagarle indeterminadamente al portador de dichos
títulos,
4. los títulos no son ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento.
Al contrario, la mayor parte de la doctrina jurídica, en especial la francesa,
considera al empréstito público como un contrato, porque media un acuerdo de
voluntades creador de una situación jurídica. Consideramos que esta segunda
posición teórica es la correcta.
En cuanto a los empréstitos forzosos, aquellos que los ciudadanos por
mandato legal están obligados a suscribir, constituyen la excepción a todo
régimen de empréstitos públicos. Sin embargo, no son argumento suficiente
para desnaturalizar la clase de relación jurídica que se origina en los
verdaderos empréstitos públicos.
La circunstancia de haber agrupado los recursos provenientes del uso del
crédito público dentro de la categoría de ingresos derivados no obliga,
tampoco, a considerar los empréstitos como actos de soberanía del Estado y,
consecuentemente, negarles su naturaleza contractual. Además, el hecho de
que el Estado fije unilateralmente las condiciones en que asume su carácter de
prestatario no tiene relevancia alguna.
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Por último, no es absolutamente cierto que los títulos de un empréstito


público no sean ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento de las
obligaciones del Estado que ellos documentan. El Estado puede ser
demandado, y el hecho de que las sentencias judiciales condenatorias no sean
ejecutables, no puede significar que los empréstitos públicos constituyan actos
de soberanía.
Conforme a lo recién expuesto, la mayoría de los autores reconocen un
carácter contractual en la relación que surge entre el Estado y los tenedores de
los títulos de un empréstito público. Sin embargo, algunos tratadistas
niegan su naturaleza contractual y sostienen que el empréstito es un acto de
soberanía.

Los expositores de las finanzas públicas usualmente distinguen tres clases


de empréstitos públicos:
• Voluntarios: son aquellos que el Estado emite y logra colocar sin ejercer
coacción alguna. Representan auténticos empleos del crédito público o
confianza que inspira el Estado emisor.
• Semiobligatorios o patrióticos: son lanzados mediante campañas
publicitarias destinadas a demostrarles a los ciudadanos que tienen un
verdadero deber moral de suscribirlos, apelando a los sentimientos
patrióticos de la comunidad. Esta propaganda, generalmente unida a
una verdadera presión social, tiende a restringir la libertad real del
suscritor. Los casos en que más frecuentemente se utiliza esta
modalidad son las guerras.
• Forzosos u obligatorios: son aquellos que los particulares deben
suscribir obligatoriamente y, por lo general, conforme a determinado
porcentaje de sus respectivas rentas o patrimonios. Son emitidos
cuando se carece de crédito público, los cual ocurre cuando las
condiciones político-institucionales y económico-financieras del Estado
no inspiran ninguna confianza en él.

En lo referente a la emisión de los empréstitos públicos, antes de


desarrollar el tema se debe hacer una consideración previa. El régimen jurídico
de la emisión de empréstitos, al menos entre nosotros, depende del plazo. Así,
es necesaria la sanción de una ley que disponga expresamente la emisión, la
tasa de interés, así como también las formas y plazos de amortización.
En primer lugar, es materia propia de la política financiera indicar cuándo está
justificada la emisión de un empréstito público, bajo qué condiciones y con qué
finalidades. Por su parte, la economía financiera debe determinar qué efectos
producirá dicha emisión en las actividades económicas del país. Mientras que
la sociología financiera hará lo propio con respecto a las consecuencias
sociales que aquélla puede acarrear. A su vez, la técnica o administración
financiera, considerando el monto de la deuda pública acumulada y las fechas
de amortización o vencimiento de los diferentes empréstitos anteriormente
emitidos, deberá establecer:
1. cuáles son las condiciones y beneficios más razonables para otorgarles
a los suscritores del nuevo empréstito, y
2. qué procedimiento resulta más conveniente para la colocación de los
títulos.

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En cuanto al régimen legal de los títulos, podemos empezar diciendo que las
obligaciones asumidas por el Estado en virtud de un empréstito público son
documentadas en los denominados títulos, bonos, obligaciones o valores.
Estos documentos son cosas u objetos corporales susceptibles de tener un
valor. Pueden ser objeto de los derechos reales de dominio, condominio, de
usufructo y de prenda, como también de los contratos de compraventa, de
permuta y de donación, o materia de legados.
Por otra parte, estos títulos son también papeles de comercio, lo que implica
que deban estar redactados, numerados e impresos con arreglo a la ley que
autorice su emisión; deben transcribir al dorso la parte del texto legal que
establezca las condiciones de pago, etc. Por tener tal carácter, la acción para
su cobro prescribe en el término de tres años a partir del día del vencimiento de
la obligación.
A su vez, el Código Penal establece que los títulos de un empréstito público
están equiparados a la moneda en lo que atañe al delito de falsificación.
Los títulos de un empréstito público pueden ser emitidos al portador o
nominativos. En el primer caso, que ha predominado en la emisión de todos
nuestros empréstitos públicos, la transferencia de los títulos queda formalizada
con la simple entrega de ellos. Tratándose de títulos nominativos, su
transmisión debe ser efectuada mediante un endoso.

Por otro lado, es importante destacar que el principal beneficio que los
suscritores obtienen de un empréstito público es el interés o renta del capital
prestado al Estado. La tasa de interés es determinada en relación con el tipo
de interés vigente en el mercado de capitales al momento de la emisión del
empréstito.
Algunos destacados economistas norteamericanos sostiene que, si con el
objeto de colocar rápidamente un empréstito público, el Estado decide fijarle
una tasa de interés superior a la vigente en ese momento en el mercado de
capitales, esa mayor tasa tiene efectos deflacionistas o antiinflacionarios.
Sin embargo, dicha apreciación debe ser interpretada dentro de la idea de
una economía madura y donde el Estado se abstenga de practicar una política
monetaria emisionista. Si estos dos presupuestos imprescindibles no se dan, la
emisión de un empréstito con tasas de interés mayores que las vigentes sólo
traerá aparejado un mayor estímulo de la especulación y, junto con ella, una
menor producción y la consecuente alza de los precios.
Hay otros beneficios otorgados a los suscritores, los cuales no son
excluyentes entre sí, y se clasifican en:
• Beneficios accesorios (las especies que se detallan a continuación no
son las únicas, pero son las más conocidas y utilizadas en nuestro país).
1. Emisiones bajo la par: consisten en que los suscritores paguen por
los títulos menos que su valor nominal, lo cual equivale también a una
mayor tasa de interés.
2. Exenciones tributarias: implican que los intereses o utilidades
obtenidas por los suscritores al vender sus títulos estén exentas del
pago de todo impuesto. También se lo denomina privilegio fiscal.
3. Opción cancelatoria de deudas: implica poder cancelar
obligaciones con dichos títulos de crédito.
4. Privilegios jurídicos: es el caso, por ej. de que los bonos no sean
embargables.
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• Garantías contra posibles depreciaciones monetarias (tienen como


característica común la relación que se establece entre la cantidad de
dinero entregada al Estado y el valor de algún bien material que siga las
fluctuaciones monetarias y proteja a los tenedores contra las
depreciaciones de la moneda de pago).
1. Cláusula oro: consiste en vincular tanto los intereses como la
amortización del empréstito con la cotización del oro durante
determinado período inmediatamente anterior al pago de aquéllos.
2. Garantía de cambio: es prácticamente igual a la anterior, con la
única diferencia de que está vinculada con la cotización de una
moneda extranjera.
3. Indexación: consiste en vincular los montos de los intereses y las
correspondientes amortizaciones con determinados índices o con el
precio de ciertos productos.
4. Altas tasas de interés: a fin de que la tasa de interés real sea
positiva.
5. Vinculación del valor del título a un bien material: por ej. a la
valuación de bienes de consumo masivo para que el valor del título
se vaya actualizando si varían los valores de dichos bienes.
6. Otras garantías reales.

Por último, hay diversos procedimientos para la colocación de los títulos,


los cuales no son excluyentes entre sí:

• Con participación de los bancos


Admite dos modalidades:
1. la toma en firme de parte o de toda la emisión de títulos, o
2. la actuación de estas entidades como intermediarias, contra el
pago de determinada comisión.
En el primer caso, los bancos adquieren los títulos del empréstito,
entregándole al Estado el importe de éstos y asumiendo el riesgo de su
posterior colocación entre el público. Esto tiene la ventaja de asegurar la
colocación íntegra y rápida, y la desventaja de ser una venta por debajo del
valor nominal de los títulos.
La segunda modalidad, que es la más empleada en nuestro país, consiste en
que los bancos tomen a su cargo el registro de quienes desean suscribir el
empréstito, reciban el importe de los títulos, depositándolo luego en las cuentas
del Estado, y entreguen éstos a sus respectivos suscritores. Esta modalidad es
la más atractiva para las instituciones bancarias porque no sólo elimina el
riesgo, sino también porque aquéllas usualmente acuerdan con los suscritores
la custodia de los respectivos títulos y la posterior cobranza de intereses y
amortizaciones, contra el pago de otra comisión.

• Suscripción pública
Este procedimiento se identifica, en cierta medida, con la segunda modalidad
del procedimiento anterior, a la cual se le suele agregar la posibilidad de
suscribir los títulos del empréstito en oficinas del correo u otras dependencias
de la Administración pública.

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• Venta directa en las bolsas de comercio


No hay suscripción previa de los títulos. Este procedimiento requiere una
prudente y más costosa administración de esos títulos, para lograr su mejor
colocación sin perturbar las cotizaciones. En contraposición, le ofrece al Estado
la posibilidad de colocar los títulos a valores sobre la par, lo cual significa para
aquél, más que una utilidad, una disminución de la tasa real de interés que
habrá de pagar por ellos.

7d. Efectos económicos y monetarios de la deuda pública

Dependen esencialmente de tres factores:


1. la estructura y coyuntura de la economía (madura o en desarrollo, en
estado de expansión o depresión);
2. el empleo que se haga de los recursos provenientes de los empréstitos;
y
3. los medios utilizados para su amortización y el pago de intereses.
Las múltiples combinaciones de los elementos inherentes a cada uno de
estos tres factores ponen de manifiesto la diversidad de efectos que la deuda
pública puede tener sobre la economía. Si a ello agregamos la importancia que
la tiene la composición de la deuda pública, resultará fácil comprender que ésta
no produce un único efecto bienhechor sobre la economía, sino una serie de
consecuencia que dependen de los factores señalados y que deben
combinarse, para la elaboración de una adecuada política financiera, con las
producidas por el sistema impositivo vigente, los gastos públicos y la política
monetaria aplicada.
A título de ejemplo, podemos mencionar los siguientes efectos:

o Económicos
Deben analizarse una vez que esta ya existe:
variación del patrimonio estatal
vinculación con el gasto público, es decir, deuda pública que tenga
por objetivo atender dicho gasto
crecimiento del consumo, siendo que los tenedores de los títulos
pueden considerar que ya tienen una parte de su patrimonio
asegurado por estos títulos
estímulo a la inversión, siendo que los empresarios pueden optar
por vender sus títulos para invertir en el proceso productivo en
búsqueda de lograr una mayor productividad.

o Monetarios
Se ha empleado el término monetizar cuyo significado es la conversión
de los títulos o valores en dinero, por parte de sus poseedores. Este
hecho puede tener importantes consecuencias tanto por sus efectos
económicos como por sus causas.
Al existir en el mercado grandes cantidades de títulos o valores de la
deuda pública cotizables en Bolsa, si en determinado momento los
poseedores deciden desprenderse de ellos, el Banco Central (como
agente financiero del Estado) no puede permanecer inactivo y dejar que
dichos títulos vayan perdiendo valor en su cotización a medida que se
eleva la oferte de éstos. Sale a adquirirlos, entregando a cambio dinero
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proveniente de la emisión. El Estado tampoco permitirá que los títulos


tengan una fuerte y constante baja en su cotización, ya que ello traería
aparejada una pérdida de confianza en el Estado deudor.
Los poseedores de títulos obtendrán dinero, aun cuando experimentan
algunas pérdidas sin importancia, siempre que tengan un motivo o causa
para así hacerlo. Ellos son fundamentalmente:

especulación, si se toma la deuda pública en función de su


rendimiento y se convierte en título especulativo en el mercado de
valores.
precaución-liquidez, siendo que en general las personas prefieren
la liquidez y no la posesión de títulos.
crecimiento del consumo, en este caso, por precaución.
estímulo a la inversión, siendo que si el Estado rescata esos
empréstitos va a haber mayor dinero circulante que se va a destinar
a la inversión.
Unidad VIII
PLANIFICACION

8a. Base de la planificación

Concepto

Nos referimos a la planificación como todo acto racional inherente al hombre


como ser inteligente, que por estar dotado de una doble dimensión espacial y
temporal es capaz de decidir la realización de determinadas acciones (con su
correspondiente carga de esfuerzos físicos e intelectuales) para el logro de
ciertos objetivos deseados, en función de los recursos disponibles.
El planeamiento se refiere al proceso de enunciar anticipadamente lo que se
debe hacer, cómo hacerlo, cuándo y quién ha de hacerlo. Es el medio que
permite coordinar las actividades de la organización hacia los objetivos
definidos y aceptados. Es la antítesis de la improvisación. Este proceso se
refiere a establecer los objetivos de la organización, el modo mediante el cual
se los alcanzará en un contexto futuro y que hoy es desconocido. La definición
de los objetivos y la determinación de los medios para alcanzarlos es la
esencia misma del planeamiento. El planear es un proceso continuo en la vida
de las organizaciones, es un ciclo que se inicia con el plan, y continúa con la
decisión y el control.
La planeación es proyectar un futuro deseado y los medios efectivos para
conseguirlo. Planear es inventar el futuro. No se trata de proyectar el presente
solamente. Los modelos de planeamiento se trazan en el riesgo y la
incertidumbre, de allí que los planes son modelos de acción.
La asignación de recursos, cómo obtenerlos, sus costos y fuentes de
financiamiento son los puntos claves en la planificación. Asimismo es
fundamental evaluar cuál es la situación actual y luego evaluar donde la
organización quiere estar y qué recursos necesita para conseguir los objetivos
propuestos. Se trata entonces de diferenciar los recursos con los que cuenta
actualmente la organización y los que necesita desde el momento que decida
implementar los planes para concretar los objetivos propuestos.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

En el ámbito del sector público, dada la naturaleza de sus acciones y sus


potestades en pos del bien común, la planificación implica un cierto grado de
intervención en la sociedad formulando objetivos de naturaleza política, social y
económica con la determinación de medidas idóneas para lograr su obtención
ya sea exclusivamente por parte del propio Estado o con el sector privado en
forma concurrente.
En el ámbito específico de la administración financiera la planificación se
identifica y relaciona con el principio fundamental de la economía de resolver el
conflicto entre “recursos escasos y necesidades ilimitadas”. La utilidad de la
planificación se deriva de una actitud racional y metódica en asignar recursos
escasos para la obtención de resultados con el mayor grado de optimidad
posible.
Todo plan debe procurar aprovechar al máximo los recursos y factores
productivos insuficientes, en especial de capital en los “países en desarrollo”,
“subdesarrollados” o “emergentes”.

Valor de la Planificación en relación a la Administración

La planificación es parte inherente de la administración, y en consecuencia,


de cualquier sistema de gobierno. Esto significa que cada acto administrativo
requiere de la planificación, la cual debe estar inseparablemente ligada a la
administración. Por lo tanto, el proceso de planificación no puede aislarse de la
gestión administrativa con organismos y procesos separados, ni es posible
limitarla a los más altos escalones de jerarquía. Causa del fracaso de la
planificación es la creación de estructuras alejadas de los centros efectivos de
decisión y ejecución.
La planificación desde un enfoque sistémico debe abarcar todas las fases de
la administración y prever, hasta donde sea posible, todas las consecuencias.
No debe olvidarse que toda medida gubernamental en el terreno económico
tiene inevitablemente repercusiones en diversos aspectos sociales, culturales y
políticos.

Estructura y proceso de un sistema de planificación en general

Un sistema nacional de planificación debe tender a una cobertura de todas


las esferas de la acción planificadora en forma sistemática, comprensiva e
integral, siendo capaz de responder a los requerimientos de la sociedad.
Las etapas de la planificación pueden resumirse de la siguiente manera:
I. toma de decisiones de dirección
II. formulación de planes y estrategias
III. gestión y programación de financiamiento y necesidades de cooperación
internacional
IV. organización e integración de operaciones
V. evaluación y seguimiento

De manera que las partes de un plan son:


• los fines, la especificación de los objetivos y las metas
• los medios, la selección de políticas, los programas, procedimientos y
prácticas para conseguirlos.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

• la implementación.
• el control.

Estas ideas suponen la necesidad de anticiparse al futuro y tener en cuenta


aquellos factores externos que seguramente influirán en el funcionamiento de
la organización.
El planeamiento es un sistema dinámico, complejo, formado por diferentes
niveles y es una estructura de eventos cuya función es afectar el entorno y la
organización misma.

Entre las propiedades sistemáticas del planeamiento se encuentran:


• disminuye la entropía
• es un mecanismo de autorregulación y autoadaptación
• equifinalidad, no es determinista y el flexible
• es un sistema abierto, no causal, en los niveles normativo y estratégico
• retroalimentación.

Entre los problemas del planeamiento y siguiendo a Álvarez podemos


mencionar:
¿Cuál es la situación actual?
¿Qué es lo que se quiere lograr?
¿Cuál es la diferencia entre la situación actual y la situación futura?
¿Quiénes son los responsables de llevar a cabo las actividades identificadas?

Las bases de la planificación son las que se detallan a continuación:


• Propósito o misión: se tiene una finalidad general.
• Objetivo: es el logro a obtener en un espacio y tiempo dados.
• Estrategia: alternativas y recursos disponibles. Cuando se opta por una
alternativa, se está optando por una política.
• Políticas: son decisiones estratégicas.
• Control: comprobar el logro de los objetivos.

8b. Principios sobre los que se asienta la planificación

En principio se pueden mencionar los siguientes:

- Enfoque sistémico
Implica prever todas las consecuencias, teniendo en cuenta el interior y el
exterior de la organización y verla como una organización en marcha.

- Universalidad
Implica ver a la organización como un sistema integral e integrado, teniendo
en cuenta todos los aspectos y cómo se relacionan los mismos entre sí.

- Economía
Hace referencia a la utilización de recursos escasos, dirigiéndolos a
satisfacer necesidades ilimitadas.
- Racionalidad
Actuar razonablemente en cada acto. Acciones razonables para buscar
optimización.
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Por su parte, Solana cita tres principios rectores del planeamiento:

• Principio participativo: implica el involucramiento de los responsables,


a fin de que se identifiquen con los planes que ellos mismos contribuyen
a formular, facilitando su puesta en práctica cuando deban convertirlos
en acciones. La participación en el planeamiento capacita para adquirir
una mejor comprensión de la organización y le permite a sus miembros
servir con mayor efectividad a los fines organizacionales.

• Principio de continuidad: implica la actualización y/o reformulación


constante del plan. Permite perfeccionar el planeamiento. No obstante la
modificación de los planes con mayor frecuencia que la necesaria suele
perturbar la acción conjunta de los distintos sectores de la organización,
desconcertándolos en cuanto al rumbo que habrán de seguir.

• Principio holístico: tiene dos partes:


1. Principio de coordinación: establece que los planes
correspondientes a los distintos sectores de un mismo nivel de la
organización deben efectuarse en forma simultánea e
interdependiente.
2. Principio de integración: prescribe que la interdependencia debe
hacerse coextensiva al planeamiento en los distintos niveles de la
organización.

Todos estos principios se deben tener en cuenta al momento de confeccionar


un plan. Planificar implica una serie de etapas:

Etapas de la planificación

Planificar demanda una serie de pasos o etapas que no son solamente


lineales o en serie. En muchos casos los procesos son recursivos o en
paralelo.

• Diagnóstico
Toda decisión significa un conocimiento previo y general del fenómeno que
se pretende encarar. Sin duda, el valor de la información es fundamental como
sustento básico de toda decisión. Todo proceso decisional oportuno, estricto y
fundamentado requiere de un buen sistema de información. Pero informarse no
es una mera acumulación de datos sino que la apreciación, es decir, su
evaluación permite presentar un realista cuadro de situación a fin de ordenar
convenientemente la información y determinar la factibilidad de los objetivos.
Dentro del Estado, el Poder Ejecutivo es el que tiene conocimiento previo de
las distintas situaciones y, por ello, es el más indicado para llevar a cabo esta
etapa. Un plan formulado sin conocimiento previo no sirve, se derrumba.

• Formulación
Decidir es propio de toda actividad humana. En las organizaciones
complejas, la elección de los objetivos puede ser antagónica o concurrente. La
expresión de sus diferentes variables y restricciones en un modelo operativo
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

requiere la elaboración de un documento formal, denominado comúnmente


plan. En otras palabras, la formulación constituye el plan propiamente dicho, es
decir, la guía de los mecanismos a ejecutar para lograr los objetivos. La
formulación de la planificación no debe ser interpretada como una receta rígida
sino como una guía de los principales mecanismos a ejecutar para
cumplimentar determinados objetivos. En este sentido, un plan debe
mínimamente satisfacer los siguientes requisitos:

a) Objetividad: mediante la definición de objetivos ciertos a desarrollar.


b) Simplicidad: debe ser entendible para la totalidad de los estamentos
del Estado, permitiendo el consenso y colaboración en su ejecución.
También debe ser fácilmente comprensible para la propia sociedad (su
destinatario final) con la finalidad de lograr también el apoyo en su
ejecución y permitir el control social de los resultados.
c) Estabilidad: sus objetivos deben determinarse con el mayor grado de
precisión para cada uno de sus períodos, sin que sufran modificaciones
sustanciales. No debe confundirse estabilidad con rigidez.
d) Flexibilidad: en función del principio del realismo, surge la
conveniencia (cuando no la necesidad) de efectuar revisiones periódicas
del plan a efectos de analizar los avances producidos, sus desvíos y
retrasos replanteando los objetivos a cumplir.

Presentación y exposición

La formulación del plan requiere de una adecuada presentación y exposición


del contenido en materia de objetivos, acciones y recursos. Los objetivos
previstos, suelen presentarse por áreas de acción homogéneas que facilitan la
comprensión de la actividad gubernamental. A su vez, cada área se divide en
sectores. Y a cada uno de ellos se reasignan estructuras institucionales,
llamadas “unidades coordinadoras”, “unidades rectoras” o “unidades
ejecutoras” según el respectivo grado de responsabilidades en el desarrollo del
plan. Es importante en la exposición del plan, vincularlo a la clasificación
“sectorial” del sistema de cuentas nacionales y a la clasificación por “finalidades
y funciones” del presupuesto gubernamental.

Objetivos de un plan

Un sistema político que pretenda interpretar los deseos de la sociedad refleja


en “objetivos estratégicos” el pensamiento fundamental y permanente del
Gobierno en cada una de las áreas, en base a sus postulados filosóficos y las
acciones propias de los organismos del Estado. Pero en forma periódica, para
que estos grandes objetivos sean operativos, deben formularse “objetivos
específicos” con una asignación de recursos humanos, técnicos y materiales
para la consecución de las metas establecidas. En este punto la planificación
se integra con la programación anual y el presupuesto. Asimismo también
pueden establecerse “objetivos especiales” que surgen como consecuencia de
demandas sociales tanto previsibles como no previsibles.

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• Ejecución
Es la puesta en práctica y materialización de la planificación diseñada
buscando siempre la optimización de recursos. En esta etapa es cuando se
valora la importancia de la organización, la capacidad gerencial de sus
funcionarios y de sus recursos humanos.

• Control
Es la medición de los objetivos planificados con los resultados obtenidos.

8c. Los órganos de planificación

En toda organización existen distintos niveles, en cada uno de los cuales se


debe planificar. Dichos niveles se pueden dividir en:

• Alta gerencia: lleva a cabo el planeamiento estratégico. En el Estado,


este es el papel de los Ministerios.
• Gerencia media: lleva a cabo el planeamiento táctico. En el Sector
Público, está a cargo de las Direcciones.
• Departamentos: llevan a cabo el planeamiento operativo. Las Jefaturas
de áreas son las encargadas a nivel estatal.

Tipo de plan Nivel


Estratégico Alta dirección
Directivo Gerencias
medias
Operativo Mandos medios
Planeamiento estratégico: tiene en cuenta la relación de la organización con su
entorno como así también considera el pensamiento participativo para definir la
dirección de la organización. El objetivo es la competitividad (esto está más
relacionado con la parte privada pero de todas maneras se aplica la
competencia del Estado con sí mismo). Presenta la ventaja de permitir
descubrir objetivos y le da cierta dirección a la organización.

Planeamiento táctico o directivo: comprende los programas de acción que


establecen los objetivos directivos o los objetivos intermedios, adecuando en el
tiempo y en el espacio los medios y las acciones para su logro. Son los
objetivos que deben llevar a cabo las diferentes áreas funcionales o divisiones.

Planificación operativa: consiste en definir acciones específicas para llevar a la


práctica los objetivos y las políticas establecidas en la planificación estratégica.
Los objetivos operativos identifican resultados concretos, fijando las prioridades
y definiendo las funciones y responsabilidades para lograrlos. Por lo tanto
deben ser susceptibles de ser medidos y evaluados, siendo el insumo principal
para la función de control.

8d. La fijación de metas, las políticas fiscales y sus efectos

Clasificaciones de la Planificación

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

La meta final del plan establecido como objetivo es elemento en cada


decisión. En cada plan se fijan metas teniendo en cuenta distintos aspectos y
estos se van a relacionar de acuerdo al tipo de plan en cuestión. De esta forma
comienzan a surgir distintas clases de planes en función de las metas:
a) Desde el punto de vista de su periodificación, podemos utilizar la clásica
división temporal del ámbito económico, sabiendo de la relatividad de
esta partición. Útil a los efectos metodológicos no puede dejar de
tenerse en cuenta que cualquier división es relativa y que se encuentran
siempre interrelacionadas.

• Planificación de corto plazo: es generalmente cuando nos


referimos a programas operativos anuales y al propio presupuesto.
• Planificación a mediano plazo: el plazo es superior a 1 año y no
mayor a 5 años. Se trata de una planificación expresada en planes
bianuales, trienales, cuatrienales y quinquenales.
• Planificación de largo plazo: son planes superiores a 5 años. Es
cuando la planificación adquiere su más alto grado de perfil
ideológico (dada la definición de los objetivos estratégicos). Estos
planes abarcan a toda la economía de un país.

b) Desde el punto de vista de su amplitud, la planificación puede ser:

• Planificación Integral: comprende el conjunto de todas las


actividades de la Nación.
• Planificación Parcial: se construye por etapas abarcando un sector
de la economía o de la sociedad.

c) Desde el punto de vista de su finalidad, se puede hablar de:

• Planificación política-institucional: se da cuando nos referimos al


desarrollo de las organizaciones. Desde el punto de vista de la macro
planificación institucional de país está incluido en la Constitución
Nacional.
• Planificación económica: cuando está ligada al proceso de
desarrollo económico, por ej. cuando son planes apuntados al sector
agropecuario, industrial, etc.
• Planificación social: cuando se relaciona con el desarrollo de la
sociedad en materia de salud, educación, etc. Este tipo de
planificación ha adquirido relevancia en el marco del Estado de
Bienestar.

d) Desde el punto de vista territorial, la planificación actúa sobre un doble


plano espacio-temporal:

• Planificación nacional: cuando nos referimos al conjunto de las


actividades de un país.
• Planificación provincial: cuando nos ubicamos en el contexto de
cada uno de los estados que componen la república como
federación.

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• Planificación municipal: si la frontera son los conglomerados


urbanos.

No obstante esta clasificación el proceso de integración entre naciones está


generando un nuevo tipo de planificación denominada planificación
supranacional como lo es la concurrente con las asociaciones económicas y
aún políticas entre naciones (MERCOSUR, Comunidad Europea). También
adquiere importancia la planificación regional abarcativa (geoadministración),
por sobre las divisiones políticas, de las interdependencias entre dos o más
espacios territoriales (artículo 75 inciso 19 CN). También es parte de la
planificación regional, la planificación de las áreas metropolitanas producidas
por la yuxtaposición de funciones y responsabilidades de dos o más
municipios.

Planificación y sistemas políticos

Toda sociedad o Estado requiere un plan que tenga el fundamento ideológico


de un sistema político. En general se pueden mencionar dos grandes modelos
de planificación desde el punto de vista de los sistemas políticos:

a) Planificación en naciones sin existencia de una economía de


mercado
Es el caso de los sistemas marxistas y se caracteriza por la existencia de una
planificación autoritaria o imperativa. De esta manera a partir de una autoridad
máxima planificadora se coordina la asignación y disponibilidad de insumos
que se han de procesar para satisfacer las diferentes necesidades
“preestablecidas” de la economía por parte de la autoridad central.

b) Planificación en países de economías de mercado


En el marco de los sistemas políticos capitalistas el grado de intervención
estatal es muy disímil, pudiendo encontrarse desde países liberales con escasa
intervención gubernamental hasta países de economía mixta cuando el grado
de influencia estatal es mayor. Asimismo dentro de estos países de economía
de mercado pueden observarse dos perfiles en materia de planificación:
- Planificación concertada: basada en el acuerdo (o consenso) del sector
privado, y el sector público, con la participación de las organizaciones de
trabajadores y de consumidores. Es propio de los países en que la
participación del Estado no se da solamente en su calidad de
interventor sino también de productor. Constituye una forma de vincular
y armonizar los intereses contrapuestos de la economía y la sociedad.
- Planificación indicativa: define el límite de la intervención del Estado en
los países con gobiernos liberales. Sus planes consisten en fijar una
frontera en la producción estatal y el modo de distribución de los bienes
y de los servicios públicos. Promueve la creación de mecanismos de
motivación para la empresa privada, orientados al incremento del
proceso productivo, la generación de empleo, la diversificación de la
producción. Para lograr estos resultados el Estado puede recurrir a un
variado conjunto de mecanismos de protección aduanera, incentivos
tributarios, promociones regionales, etc. La planificación indicativa es un

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dinámico instrumento de naturaleza coercitiva para el Estado y


orientador para el sector privado.

Bibliografía

• Apuntes de clase, Cr. Felice.


• Las Heras, José María. “ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
GUBERNAMENTAL”.
• Álvarez, Héctor F. “ADMINISTRACIÓN: UN ENFOQUE
INTERDISCIPLINARIO Y COMPETITIVO”.

Unidad IX
EL PRESUPUESTO PÚBLICO

9a. Concepto de Presupuesto Público, como instrumento de previsión,


institucional, de política fiscal, de la distribución de la riqueza, como
eje central del control. Principios del presupuesto

Concepto

La planificación de la actividad financiera del Estado es denominada


presupuesto, el cual se distingue de cualquier otro programa de actividades
gubernamentales porque:
1. tiene que ser aprobado obligatoriamente, al menos en los países
democráticos, por un acto legislativo especial, la ley de presupuesto, y
2. abarca un período determinado, que por lo general es de un año.
En consecuencia, el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los
ingresos y los gastos estatales, y se autorizan estos últimos para un periodo futuro
determinado, que generalmente es de un año.

Asimismo el presupuesto tiene por objeto determinar con anticipación los


acontecimiento financieros que comprenden los gastos a realizar en un periodo
dado tendiente a satisfacer las necesidades colectivas y los recursos que se
calcula recaudar para atender dichos gastos.

Otras definiciones

(Jarach) Las actividades financieras del Estado se concretan en un documento


llamado Presupuesto. El Presupuesto constituye una Ley cuyo contenido se
divide en dos partes: autorización de gastos y previsión de recursos.

(Terry) El presupuesto es el cálculo legal de lo que gastara el Estado en el año


siguiente y de los recursos que podrá tener a su disposición para llenar esos
gastos.

(Bayetto) El presupuesto es un acto administrativo-legislativo por cuyo


conducto, en correspondencia a un determinado lapso y con fuerza de ley, se
fijan preventivamente los conceptos, y con relación a estos importes de los
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

gastos que el poder administrador podrá y deberá poner a disposición del


Tesoro Público, y se compara el monto global de ellos con el del producido
presunto de los recursos a realizar en el periodo, por dicho poder con destino al
mismo Tesoro, recursos que a su vez y a los efectos de fundar tal
comparación, son señalados y valuados por ramos.

El sistema presupuestario es un subsistema dentro del sistema de


administración financiera.
El objetivo del sistema presupuestario del Sector Público Nacional (en
adelante SPSPN) consiste en elaborar el presupuesto general de la
Administración Nacional, administrar su ejecución y supervisar la gestión
presupuestaria de las empresas y sociedades del Estado.
Las normas legales y técnicas que sustentan la elaboración del presupuesto
general para la administración nacional son establecidas por la Sección I del
Título II de la Ley 24.156:

Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos


previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos
íntegros, sin compensaciones entre sí.
Mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones
programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, así
como 10 la producción de bienes y servicios que generarán las acciones
previstas.

Art. 13. — Los presupuestos de recursos contendrán la enumeración de los


distintos rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los
montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio. Las denominaciones
de los diferentes rubros de recursos deberán ser lo suficientemente específicas
como para identificar las respectivas fuentes.

Art. 14. — En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más


adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y
producción de bienes y servicios de los organismos del sector público nacional,
así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la
vinculación de los mismos con sus fuentes de financiamiento. La
reglamentación establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los
clasificadores de gastos y recursos que serán utilizados.

Art. 15. — Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades


públicas se incluyan créditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios,
cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero, se deber incluir en los
mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que
se invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los
respectivos cronogramas de ejecución física.
La aprobación de los presupuestos que contengan esta información, por
parte de la autoridad competente, implicará la autorización expresa para
contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios hasta por su monto total,
de acuerdo con las modalidades de contratación vigentes.
Las autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el
presente artículo caducarán al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de esa fecha no se


encuentre formalizada, mediante la documentación que corresponda, la
contratación de las obras y/o la adquisición de los bienes y servicios
autorizados.

El presupuesto público como instrumento

La mayor parte de las finalidades públicas requieren la ejecución de acciones


que derivan en transacciones económicas y financieras, las cuales son
volcadas oportuna y sistemáticamente en el presupuesto, de aquí su
importancia. De esta concepción surgió, en el pasado, la idea de que "el
presupuesto es la expresión, en términos financieros, de lo que el gobierno
pretende llevar a cabo en un período determinado, por regla general, un año".
En su concepción moderna, el presupuesto adquiere carácter integral. Se
constituye en un instrumento útil para la programación económica y social, al
reflejar la política presupuestaria para el sector público.
El presupuesto público es, básicamente, un instrumento de programación
económica y social, de gobierno, de administración y necesariamente un acto
legislativo.


El presupuesto como instrumento de programación económica y
social
El presupuesto público, hace posible materializar en el corto plazo el
cumplimiento de las políticas en el ámbito de la provisión pública, a la vez que
permite su compatibilización con las restantes políticas para la coyuntura. Le
da, por lo tanto, carácter operativo a las orientaciones de la programación
económica y social.
Por otra parte, a través del presupuesto público el Estado define el nivel y
composición de la provisión e inversión pública, la demanda de recursos reales
que requiere de la economía, las formas y magnitudes del financiamiento de
sus actividades y los efectos que, a través del binomio ingreso-gasto, pretende
alcanzar en las macro variables del sistema económico.

• El presupuesto como instrumento de gobierno


La función de gobernar contiene:
a) la adopción de un programa de acción del Estado para un período dado;
b) la formulación de una política global y políticas específicas para llevar
adelante dicho programa y;
c) la dirección de las actividades para la materialización de tales políticas y
para el seguimiento y evaluación de su cumplimiento.
Considerando que la mayor parte de las decisiones del gobierno conducen a
acciones que se manifiestan en el presupuesto, éste se constituye en uno de
los instrumentos más importantes para cumplir la función de gobierno.

• El presupuesto como instrumento de administración


El presupuesto tiene que formularse y expresarse en una forma tal que
permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los
objetivos concretos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes,
encontrar en él una verdadera "guía de acción" que elimine o minimice la
necesidad de decisiones improvisadas.
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Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisitos señalados,


no cabe duda que es uno de los instrumentos de mayor importancia para
cumplir la función de administración de un programa de gobierno.

• El presupuesto como acto legislativo


La participación activa y consciente de los ciudadanos en el diseño y
ejecución de las decisiones que los afectan, no sólo es un derecho sino una
obligación. En un sistema representativo, cuando del presupuesto público se
trata, ese protagonismo se verifica por intermedio de los representantes de la
comunidad, por lo que a ellos corresponderá juzgar la validez del programa de
gobierno contenido en el mismo. Así, la aprobación del presupuesto constituye
un acto legislativo indispensable.

• El presupuesto como documento


Se pueden señalar distintas formas de expresión del presupuesto: el
analítico, el sintético y el presupuesto resumen.
El presupuesto analítico se expresa a nivel nacional en la Decisión
Administrativa que distribuye la Ley de Presupuesto, la cual refleja el mayor
nivel de desagregación del programa anual de gobierno, posibilitando que el
presupuesto sea un instrumento de administración. El presupuesto sintético
es la versión agregada del analítico y se expresa en el Proyecto de Ley de
Presupuesto. Se le utiliza en la etapa de discusión y aprobación legislativa. Por
último, el presupuesto resumen es el documento que expresa, en forma
extractada, el programa de gobierno, facilitando su difusión y conocimiento
generalizado y se prepara una vez que la Ley de Presupuesto de la
Administración Nacional ha sido ha sido sancionada por el Congreso Nacional.

¿Cuál es la importancia política, económica y social de un presupuesto?


En primer lugar, el presupuesto tiene una innegable importancia política
porque todas las actividades del Estado se hallan, en cierta medida,
subordinadas a los recursos de que se puede disponer. Además, mediante su
análisis podemos apreciar cuáles han sido las decisiones o elecciones del
Estado con respecto a determinadas necesidades privadas o colectivas. En
otros términos, el presupuesto de un Estado sirve como un espejo en el cual se
reflejan los postulados políticos, más o menos intervencionistas, que
prevalecen en el momento de su elaboración.
En el aspecto económico, la importancia del presupuesto no es ciertamente
menor. El presupuesto, por constituir una exposición cuantitativa y completa de
los gastos y recursos públicos de todo un período, representa uno de los más
destacados documentos oficiales en lo que atañe a la economía de la Nación.
Asimismo, como planificación de los gastos y recursos del Estado debe estar
coordinado con la política económica aplicada en el país, esto hace necesario
un plan general que comprenda un presupuesto económico o nacional y un
presupuesto financiero.
Por último, en lo que refiere al aspecto social, el presupuesto reviste
igualmente una importancia esencial, lo cual puede ser comprobado revisando
las distintas partidas de erogaciones públicas destinadas por ej. a salud,
higiene, educación pública, etc. Además, aquél representa uno de los mejores
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

indicadores del grado de solidaridad que hay entre las personas que integran la
comunidad, dado que a partir de él se puede efectuar una apreciación
cuantitativa de las detracciones de riqueza que soportan, en la forma de
recursos tributarios, algunos sectores de la población en beneficio de otros de
menores ingresos.

Caracteres específicos de la Ley de Presupuestos

a) Es un acto administrativo-legislativo con fuerza de ley, por lo que su


naturaleza jurídica es mixta, por cuanto es un acto administrativo ya que en
la elaboración y ejecución interviene el Poder Ejecutivo, y por otra parte es
también un acto legislativo por cuanto emana de un pronunciamiento del
Congreso (Ley de Presupuesto). Por lo que podemos decir que es una ley
con características especiales.
b) Es una autorización conferida por el Poder Legislativo al Poder
Administrador para efectuar gastos por cuenta y cargo del Estado.
c) El presupuesto es limitativo de los conceptos y montos a gastar, son
límites máximos a gastar. Es una limitación tanto cuantitativa como
cualitativa porque fija los montos a gastar y hasta que monto máximo.
d) Es un acto periódico ya que el presupuesto tiene un periodo de vigencia
y de ejecución denominado “ejercicio financiero”. Tradicionalmente la
duración del presupuesto es anual. En nuestro país es anual (artículo 75
inciso 8 CN1). Finalizado el periodo caducan los créditos y es necesaria una
nueva ley para abrirlos.
e) Contiene una estimación de los recursos del ejercicio, se trata de un
cálculo estimativo (no son limitativos) de ingresos tanto originarios como
derivados que se producirán en el periodo. Cabe aclarar que la autorización
para recaudar no emana del presupuesto, sino de las leyes impositivas que
se sancionan con anterioridad a la ley de presupuesto, y además no hay
límites máximos a recaudar como sucede en los gastos.

Naturaleza jurídica del presupuesto

Un primer aspecto: hay dos corrientes de opiniones respecto de si la ley de


presupuesto constituye una ley formal o una ley sustancial. Esta es una
cuestión cuya solución debe buscarse en el marco del derecho positivo de los
distintos países.
- Hay por un lado quienes sostienen que se trata de una ley formal, de un
mero acto administrativo (de previsión y de autorización consagrado por
ley).
- Otros consideran que se trata de una ley sustancial. Afirman que la ley de
presupuesto tiene los mismos efectos jurídicos que cualquier ley, porque
crea derechos y obligaciones, y además cuenta con la fuerza jurídica
suficiente para innovar y modificar el derecho vigente.
Con relación a nuestro país, concordamos con la corriente que asigna al
presupuesto el carácter de ley formal.
1
Artículo 75- “Corresponde al Congreso: (…)
8) Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este Artículo, el presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al
plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión. (…)”

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

La ley 24.156 tiene establecido que ni el presupuesto ni sus disposiciones


complementarias podrán contener normas de carácter permanente, no podrán
reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros
ingresos (artículo 20). Esta ley tiene el claro propósito de limitar el presupuesto
a su función formal de acto gubernamental, cuyo objetivo es autorizar los
egresos a realizar en el próximo año, y a calcular los recursos probables con
que se solventaran esos gastos.

Un segundo aspecto y quizás más importante que el anterior es un análisis


a través del proceso político de la CN que emerge del articulo 1º referido a la
forma representativa que adopta para su gobierno, y el artículo 22 que
establece que “el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus
representantes”.

- Con respecto a los Gastos Públicos la ley de presupuesto es concebida


como un mandato otorgado al Poder Ejecutivo por parte del Poder
Legislativo.
Por lo que podemos decir que respecto a la naturaleza jurídica participa
de los matices de las reglas del Mandato donde el presupuesto es un acto
preventivo y autorizativo de los gastos que el Estado ha de efectuar en un
periodo. Por ello se dice que el presupuesto está ligado al desarrollo de
principios democráticos y a la idea de soberanía popular, donde el pueblo,
a través de sus representantes, tiene la facultad de aprobar a priori, los
gastos que durante el ejercicio realizara el Estado.
Podemos decir que el pueblo (mandante) mediante sus representantes
(Poder Legislativo) autoriza al Poder Ejecutivo (mandatario) a realizar los
gastos fijados por la ley de presupuesto (poder en el mandato).

- En cuanto a los Recursos Públicos el Poder Legislativo crea a través de


las leyes, los recursos (impuestos) independientemente de la ley de
presupuesto y con distinta fecha de vigencia que este, por ello la
significación del presupuesto está en los gastos, si bien el presupuesto es
un acto anual y los créditos para gastar caducan al cierre del ejercicio
financiero, las leyes impositivas son normas que generalmente tienen una
vigencia que supera el año, y la facultad para recaudar no tiene el carácter
limitativo ni surge de la ley de presupuesto sino de leyes especificas de
creación de casa uno de los tributos.
Como comentario podemos decir que las leyes impositivas (por ejemplo
la ley de impuesto a las ganancias) son independientes de la ley de
presupuesto, lo que hace, es incorporar en la ley de presupuesto esas
leyes impositivas y se estima lo que se va a recaudar.

Finalmente podemos decir que es presupuesto es de naturaleza política, de


carácter financiero así como también es un instrumento de política económica.

Principios presupuestarios

Hay principios respecto a la confección y contenido del presupuesto que,


íntimamente relacionados entre sí, tienen como objeto primordial establecer un
manejo ordenado de las finanzas del Estado.
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

- Principio de la unidad
Implica que todos los gastos e ingresos públicos deben ser agrupados en un
mismo documento y presentados conjuntamente para su correspondiente
aprobación legislativa.
Esta regla permite apreciar el presupuesto en su conjunto y volumen, ejercer
el debido control y dificultar los intentos de disimular u ocultar gastos en
presupuestos y “cuentas especiales”. Asimismo permite apreciar fácilmente si
el presupuesto está equilibrado, conocer la magnitud de los recursos afectados
a las erogaciones y tiende a facilitar el control legislativo.
La Ley 24.156 estatuye este principio en el artículo 12 pero en su artículo 23
contempla las excepciones a la prohibición, al establecer algunos rubros en los
que se admite el fin de atender específicamente el pago de determinados
gastos.

- Principio de la universalidad
Según este principio no puede haber compensación entre gastos y recursos,
es decir, que tanto unos como otros deben figurar con su importe bruto, sin
extraer saldos netos.
La anterior Ley de Contabilidad Pública consagró esta regla en su artículo 2°
donde disponía que los recursos y los gastos públicos debían figurar en el
presupuesto “separadamente y por su importe íntegro, no debiendo en caso
alguno compensarse entre sí”. La Ley 24.156 (artículo 12) adopta también el
principio aunque con algunos agregados importantes, ya que no solo prohíbe
las compensaciones sino que exige datos de los resultados obtenidos y
también de la correlación de bienes y servicios con la gestión prometida, lo cual
es un valioso aporte al principio de transparencia. Por otra parte, el artículo 23
establece que “No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos
con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con
excepción de:
a) los provenientes de operaciones de crédito público;
b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado
nacional, con destino específico;
c) los que por leyes especiales tengan afectación especifica.”
De esta manera, si bien la legislación nacional consagra el principio de
universalidad, autoriza excepciones pues permite el funcionamiento de
afectaciones especiales legalmente establecidas.
Resulta importante incorporar ingresos y gastos sin compensaciones porque
mediante las mismas se puede inducir a engaño al órgano de control externo
de la hacienda, de modo que los gastos del Estado aparezcan muy inferiores a
los reales.

- Principio de especialidad
Esta regla significa que la autorización parlamentaria no se da en forma
global, sino que se concede específicamente para cada crédito. A favor de este
principio se sostiene que si se dieran autorizaciones “en bloque” sería
prácticamente imposible controlar que los gastos fueran a los destinos
previstos.
Para no caer en exageraciones obstaculizantes, la regla debe tener
excepciones fundadas en la conveniencia de dar al poder administrador cierta
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

libertad para gastar, dentro de las previsiones presupuestarias. La cuestión se


salva mediante las partidas principales y las partidas parciales contenidas en el
presupuesto. Estas últimas son enunciativas y sólo fijan el concepto del gasto,
más no el importe a gastar.
La Ley 24.156 no trae norma expresa que imponga la aplicación de esta
regla. Sin embargo, de diversas cláusulas surge que el principio de
especialidad fue tenido en cuenta por el legislador (por ejemplo artículo 13).

- Principio de no afectación de recursos


El objeto de este principio es que determinados recursos no se utilicen para
la atención de gastos determinados, esto es, que no tengan una “afectación
especial”, sino que ingresen en rentas generales, de modo tal que todos los
ingresos entren en un fondo común y sirvan para financiar todas las
erogaciones.
El artículo 23 de la Ley 24.156 adopta este principio, aunque aclara que no
rige para los ingresos provenientes de donaciones, legados o herencias a favor
del Estado nacional y con destino específico. Tampoco rige el principio
respecto de recursos que por leyes especiales tengan afectación específica
(artículo 23).
Las afectaciones especiales son perniciosas y atacan el principio de unidad
ya que no se cumple la centralización de todos los ingresos en un solo fondo.
La doctrina, en general, se inclina en contra de las mismas.

- Principio del equilibrio (regla de oro)


Un presupuesto es equilibrado cuando, durante su vigencia, gastos y
recursos totalizan sumas iguales; es deficitario cuando los gastos exceden a
los recursos y tiene superávit cuando queda un remanente positivo, es decir,
cuando los recursos son superiores a los gastos.
Asimismo, el déficit es de caja cuando se produce en el transcurso de un
mismo ejercicio financiero como consecuencia de momentáneas faltas de
fondos en la Tesorería; es material cuando el presupuesto es sancionado de
antemano con déficit y financiero es el que surge a posteriori, una vez cerrado
el ejercicio.

Para la escuela clásica, este principio era fundamental. La idea del déficit era
rechazada pues podía conducir no sólo a la inflación, sino también a la
bancarrota del Estado. Por su parte, tampoco era admisible un superávit
porque tal situación denunciaba que el Estado había detraído, de la economía
privada, una porción mayor de riqueza que la realmente necesaria para cumplir
sus funciones y, lo que era peor, había restado posibilidades al natural
desarrollo de aquélla. En resumen, el principio del equilibrio era la única
garantía para anular los posibles efectos de la actividad financiera del Estado
sobre la actividad económica.
La tesis de los clásicos acerca de este tema fue, sin embargo, objeto de
críticas por parte de muchos autores contemporáneos.
Keynes adujo que el Estado podía desarrollar, mediante su actividad
financiera, una acción compensadora de los desequilibrios que se produjesen
en el sistema económico. Tal premisa conducía, a su vez, a la conclusión de
que en determinadas circunstancias se justificaba que el Estado tuviese déficit

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

presupuestarios si ellos servían como factores de equilibrio o compensadores


de las tendencias depresivas.
Esta tesis keynesiana ha sido el fundamento de la reelaboración del principio
del equilibrio presupuestario, el cual es entendido hoy en relación con el
equilibrio de la economía nacional. Sin embargo, dicha reelaboración debe ser
aplicada a los supuestos que sirvieron de premisas a la tesis de Keynes, es
decir, desocupación, existencia de ahorro ocioso y falta de motivación para las
inversiones privadas.
No pocos teóricos adherentes al intervencionismo keynesiano intentaron
demostrar que el déficit prolongado es conveniente, que los adictos al equilibrio
han exagerado los peligros de este desfasaje y que su utilización puede
resultar beneficiosa. Se sostiene que, tanto si se recurre al empréstito como a
la emisión, si las sumas así obtenidas son empleadas en inversiones
productivas que incrementan la producción general del país, se produce el
“efecto multiplicador de la inversión”, que lleva a un crecimiento de la renta
nacional. Los hechos hablaron por sí solos y el abuso de estas teorías provocó
verdaderos desastres en la economía de muchos países, entre ellos Argentina.
La complicada situación de default a que se llegó, confirmó los vaticinios según
los cuales un presupuesto creciente y crónicamente deficitario es productor de
daños irreparables.

En Argentina, la sanción de la Ley 25.152, llamada “de solvencia fiscal”,


intento llegar gradualmente al equilibrio en forma escalonada, pero ese
propósito quedó frustrado.

- Principio de procedencia
Esta regla significa que la aprobación legislativa por el Congreso debe ser
anterior al momento de iniciarse el ejercicio presupuestario. Dada la
importancia del presupuesto como instrumento de cálculo y autorización de
gastos, su inexistencia en tiempo oportuno desnaturaliza la esencia de la
institución. De no darse solución al problema, cabría la posibilidad de paralizar
las funciones y servicios públicos o llevar al Poder Ejecutivo a disponer pagos
en forma ilegal.
El artículo 27 de la ley 24.156 proporciona una solución en caso de que al
inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto
general: regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con ciertos ajustes
que debe introducir el Poder Ejecutivo en cuanto a recursos y gastos.
Mismo criterio se sigue en la provincia de La Pampa (artículo 68 inciso 13
CLP) donde se establece la prórroga del presupuesto que estuviere en vigencia
en el periodo anterior.

- Principio de la anualidad
Fue un principio indiscutido de las finanzas clásicas. La anualidad designa el
término o plazo de aplicación de un presupuesto. Este principio tuvo
numerosas excepciones, aunque en algunos países todavía conserva su rango
de precepto constitucional, como sucede en Argentina.
El año financiero es el plazo de doce meses que dura la aplicación de un
presupuesto, y no tiene por qué coincidir con el año calendario.

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Conforme al criterio clásico, el presupuesto debe ser anual, y no necesita ser


votado más que una sola vez para todo el año financiero. Para ese periodo es
que se calculan y autorizan los gastos y se estiman los recursos que los
cubrirán.
Cuando se habla de anualidad o de presupuesto anual (periodo de doce
meses) esto no significa forzosamente que deba coincidir con el año
calendario.

La regla tiene diferente alcance, según se refiera a gastos o recursos.


Generalmente, sólo tiene importancia para la renovación periódica de los
gastos y no para los recursos, los cuales dependen de las leyes tributarias, de
vigencia fijada por las propias leyes mientras no sean derogadas.

Entre las excepciones a este principio tenemos:

a) Créditos adicionales y duodécimos


Los créditos adicionales son los votados en cualquier época del año para
paliar o cubrir una insuficiencia de la dotación de recursos presupuestarios
iniciales.
Los duodécimos son los expedientes a los cuales se recurre cuando un
proyecto de presupuesto no puede ser votado en el término debido. Tienen el
carácter de sumas a cuenta y luego se los imputa al presupuesto definitivo.

b) Reconducciones del presupuesto


Se utilizan en algunos países, como Argentina, para soslayar los
inconvenientes propios de la falta de sanción del presupuesto en debido
término. Consisten en aplicar el presupuesto anterior hasta tanto se produzca
la aprobación legislativa del proyecto en discusión.
Según lo establece nuestra Ley de Contabilidad Pública en su artículo 13
dicha reconducción no alcanza a los créditos sancionados por una sola vez
cuya finalidad hubiera sido satisfecha.

c) Presupuestos plurianuales y cíclicos


Se considera presupuesto plurianual al sancionado y aplicado por un período
superior a los tradicionales doce meses.
Los presupuestos cíclicos, por su parte, son los aprobados por más de un
año con la finalidad de aplicar una política compensadora de los desequilibrios
que se producen en la actividad económica como consecuencia de las distintas
etapas coyunturales. Dejan de lado el principio de la unidad presupuestaria.

- Principio de transparencia
Consiste en dotar al presupuesto de adecuada publicidad sobre sus aspectos
esenciales; esta información debe ser proporcionada en forma clara y
comprensible, aún para personas de instrucción elemental.
Las nuevas corrientes en materia presupuestaria, sistematizadas bajo el
nombre común de “nueva administración pública”, tienen por objetivo prioritario
suministrar a la población un informe adecuado sobre diversos aspectos del
presupuesto. Se desea que el ciudadano juzgue, mediante su voto, lo que se
prometió a la sociedad y lo que finalmente se logró. Este principio exige
básicamente publicidad y claridad.
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Otros principios que se pueden mencionar son:

- Principio de la Exactitud
Responde a la veracidad que debe inspirar el presupuesto. Las partidas
presupuestarias de gastos deben ser dadas con la mayor exactitud posible (ya
que los recursos constituyen una estimación a priori). El tema no se refiere
tanto a los posibles ajustes que deban hacerse por el efecto inflacionario, ni
situaciones de emergencia, sino más bien a la posible astucia o mala fe de los
hombres del gobierno que se burlen de la opinión pública.

- Principio de Especificación
Este principio se refiere a la clasificación y designación de las partidas
(similar a las cuentas de la contabilidad general) donde los gastos deben estar
convenientemente divididos y discriminados por conceptos. La exigencia no
admite la aprobación parlamentaria de sumas globales libradas a la
discrecionalidad de la administración, sino indicar los importes detallados por
cada tipo de gastos.
• Los créditos deben tener una asignación clara (cada concepto debe
dejar en claro que incluye).
• No deben llegar a un desmenuzamiento conceptual (es decir, no llegar al
extremo de la discriminación).

En nuestro país se adopta el sistema de distribuir las partidas principales en


parciales. La fijación cuantitativa y cualitativa de las partidas principales las
efectúa el Poder Legislativo, mientras que en las partidas parciales la fijación
legal es puramente cualitativa, reservando al Poder Ejecutivo la fijación de los
importes en las partidas parciales (cuantitativamente).
Así, la suma de las partidas parciales no debe exceder de la partida principal
que as incluye, es por ello que se adopta un Clasificador de Gastos Públicos
(similar al Plan de Cuentas de la contabilidad comercial) que se utiliza para la
ejecución, registro y exposición de las operaciones del sector público.

- Continuidad
Puede pensarse que al sostener la vigencia del principio de periodicidad se
están preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada
presupuesto no tenga relación con los que lo antecedieron ni con los venideros.
El carácter dinámico de las acciones presupuestarias hace necesario que la
anualidad se conjugue con la continuidad.
Esta norma postula que todos y cada uno de los elementos del presupuesto
anual, deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en
cuenta las expectativas de los ejercicios futuros.

- Flexibilidad
La aplicación de este principio conduce a que el presupuesto no tenga
rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de
administración, de gobierno y de programación económica y social.
La flexibilidad tiende al cumplimiento de los objetivos del Estado, para lo cual
deben posibilitarse las modificaciones presupuestarias que sean necesarias
para su consecución.
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- Exclusividad
Es una característica del articulado (se refiere a los distintos artículos de una
ley de presupuesto). Suele ocurrir que se incorporen normas sin vínculo estricto
con el presupuesto, aprovechando que el mismo suele tener un tratamiento
más rápido que otros proyectos.
Esta norma se incumple con mucha frecuencia.

- Factibilidad
Con el cumplimiento de este principio, se tiende al establecimiento de
objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre sí y
considerados de la más alta prioridad. Es decir, debe programarse lo que es
factible ejecutar

Dinámica del presupuesto: Proceso Presupuestario

Esquema de la participación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en las


distintas etapas del proceso presupuestario:

Etapa Actuación (le compete al…)


Preparación o
P. Ejecutivo
elaboración
Sanción P. Legislativo
Ejecución P. Ejecutivo
P. Ejecutivo (a través de las unidades
de auditoria interna y de la Sindicatura
General de la Nación).
Control
P. Legislativo (a través de la Auditoria
General de la Nación y el control
propio o directo de los legisladores)

Preparación

La primera fase es la preparación del presupuesto, lo cual está a cargo del


Poder Ejecutivo. Nuestro país tiene montadas oficinas técnicas especializadas
en el tópico presupuestario; la Subsecretaria de Presupuesto, de la que
depende la Oficina Nacional de Presupuesto, asume el carácter de órgano
rector del sistema presupuestario del sector público nacional (artículo 16, Ley
24.156)

“Art. 16. — La Oficina Nacional de Presupuesto será el órgano rector del


sistema presupuestario del sector público nacional.”

En los artículos 11 a 28 de la Ley 24.156 se regula lo atinente a: organización


del sistema, normas técnicas, estructura de la ley y formulación del
presupuesto.

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Según el artículo 100 inciso 6 de la CN, el jefe de gabinete es quien envía al


Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional, previo tratamiento en
acuerdo de gabinete, y con la aprobación del Poder Ejecutivo. También tiene
este funcionario la misión de hacer recaudar las rentas de la Nación y de
ejecutar la ley de presupuesto nacional (artículo 100 inciso 7). Esta actividad
del jefe de gabinete es supervisada por el presidente de la Nación (artículo 99
inciso 10)

Aunque el jefe de gabinete tiene a cargo la ejecución del presupuesto, en


realidad tal facultad corresponde al presidente de la Nación, como responsable
político de la administración general del país y en función de lo dispuesto por el
artículo 99 inciso 10 de la CN.

En la práctica el peso principal de la elaboración recae en el Ministerio de


Economía, que delega la misión en la Secretaria de Hacienda. En la misma se
ha instituido la Oficina Nacional de Presupuesto, que entiende en forma
permanente todo lo relativo al estudio, preparación y modificación del
presupuesto (artículos 17 y 25, Ley 24.156).

Según dispone el artículo 26 de la Ley 24.156, “el Poder Ejecutivo nacional


presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de
Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del año anterior al que
regirá”.

En nuestra provincia la Constitución Provincial (CLP) establece (artículo 81


inciso 6) que entre las atribuciones y deberes del Poder Ejecutivo Provincial se
encuentra la de presentar a la Cámara de Diputados antes del 30 de
Septiembre de cada año el proyecto de presupuesto para el ejercicio siguiente.
De ello se desprende que la elaboración del proyecto de presupuesto le
compete al Poder Ejecutivo Provincial.

Por otra parte, la CLP también establece (artículo 68 inciso 13), entre las
atribuciones del Poder Legislativo Provincial, que si el Poder Ejecutivo no
remitiera el proyecto de presupuesto antes de la fecha señalada anteriormente
la Cámara podrá iniciar su discusión tomando como base el presupuesto que
está en ejercicio.

Sanción y promulgación del


presupuesto

La sanción del presupuesto le corresponde al Poder Legislativo (artículo 77 a


84, CN). Nuestra CN no establece en cuál de las Cámaras que constituyen el
Congreso debe iniciarse la consideración del proyecto, pero ello está resuelto
por la Ley 24.256 cuyo artículo 26 dispone que el proyecto deba ser remitido a
la Cámara de Diputados que actuará como Cámara de origen. Si el proyecto no
se presenta en término el Poder Legislativo debe iniciar la labor de tratamiento
por cualquiera de sus Cámaras, tomando como anteproyecto el vigente en el
ejercicio o formulando su propio proyecto que permita el debate.

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La CN otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo para modificar,


reformar o cambiar el proyecto, es decir, que el Congreso tiene iniciativa en
materia de gastos (artículo 75 inciso 8 CN). Sin embargo, las facultades
parlamentarias deben restringirse tanto para el aumento de las partidas de
gastos solicitadas por el Poder Ejecutivo como para la supresión o creación de
fuentes de ingresos. Si no son restringidas las atribuciones del Poder
Legislativo se cae en un manejo desprolijo de las finanzas públicas, cuya peor
consecuencia es el crecimiento inmoderado del gasto público y el desequilibrio
presupuestario.

Promulgación y
veto

Como todas las leyes, y siguiendo el procedimiento establecido por la CN, el


presupuesto sancionado por el Congreso pasa al Poder Ejecutivo para su
aprobación y promulgación (artículo 78 CN). Si el presidente no observa la
sanción dentro del término de diez días útiles, se la considera aprobada y
adquiere fuerza obligatoria (artículo 80). El presidente de la Nación tiene
derecho de veto, consistente en la facultad de desechar “en todo o en parte” el
proyecto sancionado, devolviéndolo con sus objeciones a la Cámara de origen
para nueva consideración (artículo 83). Sin embargo, el Congreso podrá poner
en funcionamiento el mecanismo de insistencia, previsto en el artículo 83. Si se
logran las mayorías de dos tercios de los votos en ambas Cámaras se
convierte en ley el texto observado, sin que el Poder Ejecutivo pueda ejercer
nuevamente su facultad de veto.

Falta de
sanción

Ante la falta de sanción, regirá el presupuesto que estuvo en vigencia el año


anterior con los ajustes que correspondan (artículo 27 Ley 24.156).

En el caso de la provincia de La Pampa la CLP establece también que regirá


el presupuesto que estuviere en vigencia el ejercicio anterior (artículo 68 inciso
13)

Cierre de ejercicio (imputación de gastos y


recursos)

Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado


ejercicio presupuestario:

• Presupuesto de caja o de gestión: en este sistema se consideran


únicamente los ingresos y erogaciones efectivamente realizados durante
el periodo presupuestario, con independencia del origen de las
operaciones. Las cuentas se cierran indefectiblemente en el término del
año financiero, de manera que el ejercicio financiero coincide con el año
financiero.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

• Presupuesto de competencia: en este sistema se computan los


ingresos y gastos originados en el periodo presupuestario con
prescindencia del momento en que se hacen efectivos. De esta forma,
las cuentas no cierran al finalizar el año, pues deben quedar pendientes
hasta que se liquiden las operaciones comprometidas. En consecuencia
el ejercicio financiero no coincide con el año financiero, ya que el
primero es más extenso.

El régimen instaurado en el país por la Ley 24.156 contiene la sección


denominada “Del cierre de cuentas” (artículos 41 a 43). El artículo 41,
concordando con el artículo 10, establece la norma general según la cual las
cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cierran el 31 de diciembre de
cada año.

En cuanto a los recursos, después de la fecha de cierre, los ingresos que se


recauden se consideran parte del presupuesto posteriori, con independencia de
la fecha en que se hubiera originado la obligación de pago o su liquidación.

En lo atinente a gastos, el artículo 41 establece que “con posterioridad al 31


de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse
gastos con cargo al ejercicio que se cierra con esa fecha”. En este ítem la ley
adhiere al sistema de competencia.

Ejecución del
presupuesto

Esta etapa consiste en operaciones o actos reglamentados que tienen como


objeto recaudar los distintos recursos públicos y realizar las erogaciones o
inversiones previstas.

Conforme ello, la ejecución del presupuesto comprendería dos tipos de


operaciones: las relacionadas con la recaudación de los recursos y las
vinculadas con la realización de los gastos.

En materia de gastos: según la Ley 24.156 las etapas de la ejecución son las
siguientes:

a) Orden de disposición de fondos: una vez en vigencia legal el


presupuesto, el Poder Ejecutivo debe dictar una orden de disposición de
fondos para cada jurisdicción, hasta el importe de los créditos otorgados
a favor de los respectivos directores generales de administración o
funcionarios que hagan sus veces. Mediante esta norma, el Poder
Ejecutivo emite una sola orden de disposición a favor de los funcionarios
correspondientes, quienes se quedan facultados para distribuir los
fondos concedidos por el presupuesto a sus áreas de acción.
b) Compromiso: una vez puestos los fondos a disposición de los jefes de
los servicios administrativos, estos se hallan en condiciones de llevar a
cabo las erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes de realizar
el gasto, éste debe comprometerse. El “compromiso” es el acto
administrativo interno por el cual se afecta el gasto al crédito pertinente
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

autorizado por el presupuesto, a fin de que no pueda utilizarse para


objetivos distintos de los previstos.
c) Devengamiento: (artículo 31 Ley 24.156). El concepto de gasto
devengado implica la liquidación del gasto y la simultanea emisión de la
respectiva orden de pago, que debe efectivizarse dentro de los tres días
hábiles del cumplimiento de la recepción de conformidad con los bienes
y servicios oportunamente contratados. Asimismo implica la afectación
definitiva de los créditos presupuestarios correspondientes.
d) Pago: la ley 24.156 no hace una separación entre las etapas del
devengamiento y las del pago. De allí que el artículo 35 de dicha ley
establece las características de la orden de pago y la competencia para
librarla.

En materia de recursos: la diversidad de recursos del Estado y sus distintos


regímenes de percepción hacen que los procedimientos de ejecución carezcan
de la uniformidad que tienen los gastos.

Control del
presupuesto

Este control tiene una finalidad técnico-legal, vinculada a la comprobación


sistemática de la regularidad de cumplimiento de los actos de gestión y el
adecuado manejo de los fondos públicos.

Hay dos grandes sistemas de control:


• Legislativo (ingles): el control del presupuesto lo realiza directamente el
Parlamento, pero ello es solo en principio ya que la complejidad de
tareas obliga a delegar la función en otros organismos.
• Jurisdiccional (francés): se basa en una Corte de Cuentas, tribunal
independiente del Poder Ejecutivo, con funciones jurisdiccionales,
existiendo además organismos administrativos que practican el control
interno.

El régimen de control que rigió en nuestro país implico modificaciones


significativas a los sistemas anteriores, al crear el Tribunal de Cuentas de la
Nación y separar de manera tajante el control interno y externo de la actividad
presupuestaria.

Con respecto al sistema nacional (ya que en las provincias hay distintos
métodos) esta regulado por la Ley 24.156. Según surge de sus disposiciones,
el Tribunal de Cuentas en el orden nacional fue suprimido por el Poder
Ejecutivo, que removió a sus integrantes. La tarea de fiscalización externa del
sector público será atribución legislativa, ejercitada mediante la actuación y
dictámenes de la Auditoria General de la Nación (artículo 85 CN).

En relación al control presupuestario es posible realizar dos clasificaciones:

1. Según el sistema de control:

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• Control interno: se encuentra legislado en la Ley 24.156 (artículos


96 a 115). Este control está conformado por (artículo 100):

- Unidades de Auditoria Interna: que habrá en cada una de las


jurisdicciones y entidades del Poder Ejecutivo (en cada uno de los
Ministerios y organismos descentralizados). Estas unidades
dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada
organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura
General. Estarán cada una a cargo de un auditor interno.
- Sindicatura General de la Nación: (artículo 96 ley 24.156) Es una entidad
con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera,
dependiente del presidente de la Nación (artículo 97) y cuyas funciones
están detalladas en el artículo 104 de la Ley 24.156.

• Control externo: se encuentra legislado en la CN (artículo 85) que


establece que el control externo es una atribución del Poder
Legislativo y también en la Ley 24.156 (artículos 116 a 129).

- Auditoria General de la Nación: Es una entidad con personería jurídica


propia, y cuenta con independencia funcional y financiera. Realiza el
control externo del sector público en aspectos patrimoniales, financieros
y operativos.
- Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas: supervisa las
actividades de la Auditoria General de la Nación, encomienda la
realización de estudios, investigaciones y dictámenes, y requiere toda la
información sobre las actividades realizadas por dicho ente.
- Control directo del propio Congreso: se refiere al control republicano que
le compete al Congreso.

2. Según el órgano que lo realiza:

• Control parlamentario: se lo puede agrupar en:

- Control preventivo: es el que realiza anualmente el Congreso con la


fijación de las autorizaciones preventivas para gastar a través de la
sanción periódica del presupuesto.
- Control concomitante: se divide en control externo delegado (es el que le
compete a la Auditoria General de la Nación) y control directo (es el que
realiza directamente el Congreso a través de los pedidos de informes).
- Control ulterior: se refiere a la Cuenta Inversión. Le corresponde al
Congreso aprobar o desechar dicha cuenta (artículo 75 inciso 8) y la
misma deberá contar con la intervención necesaria de la Auditoria
General de la Nación (artículo 85 CN y artículo 95 Ley 24.156).
La Cuenta Inversión debe ser preparada por la Contaduría General de
la Nación (artículo 91 inciso h y artículo 43 Ley 24.156) y presentada al
Congreso antes del 30 de junio del año siguiente al que corresponde
(artículo 95 Ley 24.156).

• Control administrativo:

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Es el que se realiza a través del registro de las operaciones


económico-financieras y el propio control interno que realiza la
Contaduría General y Tesorería General, así como los controles
asignados a la Oficina Nacional e Presupuesto respecto de la evaluación
de la ejecución del presupuesto. También incluye los controles
efectuados por la Sindicatura General de la Nación y las Unidades de
Auditoria Interna.

Análisis del Control en la provincia de La Pampa

1. Control externo: conforme a la CP este es ejercido por el Tribunal de


Cuentas (artículo 102), el Fiscal de Estado (artículo 101) y el Fiscal de
Investigaciones Administrativas (artículo 107). Con respecto al Tribunal
de Cuentas su competencia está regulada por el Decreto-Ley 513/69.

2. Control interno: le compete al Contador General y al Tesorero General


de la Provincia (artículos 105 y 106). La competencia de Contaduría y
Tesorería está regulada por la Ley 3 de Contabilidad de la Provincia de
La Pampa. Le corresponde a Contaduría el cierre de cuentas y la
preparación de la cuenta inversión de acuerdo a la Ley 3 de Contabilidad
(artículos 40 y 41). El gobernador de la provincia deberá presentar
anualmente la Cuenta Inversión a la Cámara de Diputados antes del 30
de septiembre de cada año.

3. Control Parlamentario: la CP (artículo 68 inciso 8) establece que la


Cámara de Diputados podrá interpretar y solicitar informes a los
Ministros del Poder Ejecutivo, realizar investigaciones administrativas
(inciso 11). También le asisten a la Cámara de Diputados la facultad
preventiva de fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo, el
presupuesto de gastos (artículo 68 inciso 13 CLP). En cambio, nada dice
la CLP de la facultad que le asiste con respecto al tratamiento de la
Cuenta Inversión, solamente entre los deberes del Poder Ejecutivo
(artículo 81 inciso 6) se menciona la de presentar a la Cámara de
Diputados, antes del 30 de septiembre de cada año, la del ejercicio
anterior.

9b. Presupuesto Nacional y cuentas nacionales

Gastos e ingresos públicos dentro del sistema de cuentas nacionales

La rama de las finanzas públicas dedicada a la estabilización de la economía


global surge especialmente en la década de 1930 como aplicación al campo de
las finanzas públicas de la “revolución keynesiana”. Para apreciar la
importancia de esta rama es conveniente reseñar el planteo hasta entonces
predominante, en lo que se han denominado las “finanzas clásicas”.

• Para las finanzas clásicas la política “sana” y “ortodoxa” consistía en el


equilibrio del presupuesto financiero del Estado, es decir, la igualación
de las erogaciones publicas con los recursos “genuinos”. Se pensaba
que la intervención del Estado era tanto inútil ya que la economía global
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

tenía mecanismos propios que permitían alcanzar y mantener la


ocupación plena de los factores productivos. Asimismo se pensaba que
era contraproducente ya que se pensaba que lejos de contribuir a la
estabilización de la economía, era la conducta desordenada del
presupuesto fiscal (especialmente los déficits presupuestarios) la causa
de desequilibrios profundos para la economía (inflación, desocupación).
• La aplicación de las doctrinas keynesianas a las finanzas publicas a
través de las llamadas “finanzas funcionales” de Lerner o “hacienda
compensatoria” de Hansen partió del diagnostico keynesiano de que las
economías industriales modernas pueden presentar problemas en
materia de estabilidad global, debido al deficiente funcionamiento de los
mecanismos de ajuste del sistema de mercado. Dada la incapacidad del
sistema de mercado para recuperar automáticamente la estabilidad
global se justificaba la intervención del Estado. Entre las herramientas a
que puede acudir el Estado en su intervención con fines estabilizadores
ocupa un lugar preponderante la utilización del proceso de ingreso-gasto
público.

En este nuevo enfoque es fundamental ubicar las variables estrictamente


fiscales (erogaciones e ingresos públicos) dentro del circuito económico global,
tal como es simplificadamente cuantificado en el sistema de cuentas
nacionales. En este sistema pueden distinguirse cinco sectores: familias,
empresas, gobierna, sector externo y cuenta ahorro-inversión. Cada sector esta
interrelacionado con los demás sectores a través de los flujos que aporta o que
recibe.

Las cuentas sociales permiten cuantificar a posteriori los flujos del Gobierno
al resto de los sectores. Pero también es posible trazar el cuadro planificado a
priori antes de la iniciación del ejercicio. En el caso del Gobierno se trata del
presupuesto financiero que cuantifica los ingresos públicos y las erogaciones
públicas previstos para el próximo ejercicio. En forma análoga, se pude pensar
en la confección de un presupuesto económico nacional para toda la
economía global donde se determinan para el próximo año los valores
estimados (proyectados o deseados) de la demanda global (C+I+G) y de la
oferta global; los valores deben tener consistencia interna (por ejemplo el
consumo privado debe tener relación con el ingreso nacional). A diferencia del
presupuesto financiero, que debe ser aprobado por ley, el presupuesto
económico nacional tiene un valor meramente indicativo, como marco global de
las metas a alcanzarse con la programación económica.

9c. Estructura del presupuesto como expresión de la actividad


productiva. Balance financiero preventivo y ejecución del ejercicio
fiscal

Técnicas de planificación presupuestaria: Propuestas formuladas por la


doctrina

Objetivos

Predomina en todas ellas el logro de objetivos verdaderamente sustanciales:


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(21) FINANZAS PÚBLICAS

a) Tender a identificar:
• el costo
• la utilidad
• la justificación de que ciertas actividades sean desempeñadas por el
Estado
b) Instituir mecanismos para la óptima asignación de los recursos públicos
c) Acceder, en la actividad del Estado, a las tres “E”:
• eficiencia
• eficacia
• economicidad

Presupuesto por programas

Inmediatamente después de la finalización de la segunda guerra mundial,


tuvieron lugar notables cambios en la técnica de presentación presupuestaria.
En primer término, se distinguió claramente, por una parte, los gastos
públicos por operaciones normales y, por otra, los gastos que implicaban una
colocación capitalizadora. Esta clasificación dio origen a los presupuestos
ordinarios o de explotación y a los presupuestos de capital o de inversiones.
En segundo término, se comenzó a divulgar y aplicar el criterio jurídico-
administrativo de clasificación de los gastos públicos según su destino.
El tercer cambio fundamental del proceso de depuración de la técnica
presupuestaria residió en los denominados presupuestos por programas,
funcionales o de realización.
El procedimiento empleado en estos presupuestos consiste en autorizar, por
medio de la ley respectiva, una cantidad máxima de gastos posibles a cada
sección o departamento estatal. Dichas partidas están basadas en cálculos
previos que atienden a las funciones, actividades y proyectos de cada
departamento, poniendo especialmente de relieve el objeto o fines a que están
destinadas. Con esta técnica se les adjudica mayor responsabilidad a los
funcionarios encargados de llevar a cabo cada programa y, al mismo tiempo,
se puede establecer, a la finalización del año financiero, la eficacia de la
ejecución de las funciones u objetivos encomendados.

Es una técnica moderna de presupuesto de carácter:

- Integral:
Porque tiene una visión sistémica.

- Instrumental:
Una de las mayores dificultades de una organización compleja es contar
con herramientas homogéneas aplicables en todo el ámbito del sector
público. Se debe evitar en el proceso de toma de decisiones por parte de
los responsables gubernamentales la resolución de problemas bajo
metodologías disímiles. El presupuesto por programas como instrumento
financiero reúne múltiples características ventajosas como:
Facilitar el proceso de modernización de las estructuras administrativas
y financieras. Se trata de un instrumento proactivo que dinamiza los
cambios con el contexto constitucional y jurídico del Estado.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Permitir la participación en función de que los distintos niveles políticos,


directivos y ejecutivos conforman múltiples eslabones recursivos
necesarios para la definición de los objetivos concretos de la
programación.
Provocar un conveniente grado de descentralización operativa y espacial
en la administración garantizando el principio de “normatización
centralizada y ejecución descentralizada”.
Facilitar el control de los actos de la administración. La programación
presupuestaria permite definir los responsables de las acciones públicas
hasta el menor nivel de la organización, detectar las causas en el
cumplimiento de las metas e identificar oportunamente los desvíos.
Contribuir con el logro de la excelencia en la organización estatal en el
uso de los recursos públicos medidos a través de la productividad y la
eficiencia, el menor costo de las operaciones, el logro de resultados
satisfechos temporalmente en forma oportuna. Asimismo la
presupuestación programática contribuye con la simplificación de los
procedimientos y la reducción de los tiempos.

- Polifuncional:
Sirve para múltiples usos o visiones de orden gerencial, administrativo,
económico y productivo respondiendo a un múltiple espectro de preguntas:

¿Cómo lograr un objetivo con


determinados recursos asegurando
Visión gerencial
la eficiencia, economicidad, eficacia,
efectividad y ejecutividad?
¿Cómo lograr un objetivo según los Visión
niveles de organización? administrativa
¿Cómo repercute el logro de un
Visión
objetivo sobre las variables
económica
macroeconómicas?
¿Cómo lograr un objetivo
Visión
suministrando un producto? ¿Qué
productiva
insumos y qué tecnologías requiero?

- Procesal:
Porque está conformado por etapas o fases secuenciales e
interdependientes, condicionadas por razones no solo técnicas sino legales
que determinan en muchos casos no solo el contenido sino también los
plazos de presentación del presupuesto. Estas fases están constituidas por:
a) formulación: se elabora a partir de la definición de políticas y
lineamientos básicos, y diversos anteproyectos previos a la
formulación final.
b) aprobación: por parte del Poder Legislativo que es responsable de
discutir, analizar (e incluso modificar) el proyecto enviado por el
Poder Ejecutivo.
c) ejecución: comprende su materialización en el transcurso del
ejercicio de las previsiones de gastos y recursos definidas por parte
de las distintas áreas del Poder Ejecutivo.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

d) control: comparación y evaluación de la ejecución realizada en


relación con las previsiones aprobadas legalmente.
e) reprogramación: siguiendo el principio de flexibilidad suele ser
necesario efectuar modificaciones presupuestarias cuando el
cumplimiento de las previsiones originales no sea posible,

Presupuesto base cero

La idea consiste en mejorar la decisión y control de la eficiencia interna a


nivel de cada unidad dentro de la organización formulando su presupuesto en
cada oportunidad a partir de cero, es decir, sin tomar como base el
presupuesto del año anterior. Para cada unidad deben prepararse “paquetes de
programas” con el orden de prioridad a juicio del responsable de la unidad y
para diferentes niveles de gasto total de la unidad. Ello obliga a los niveles
inferiores a plantearse alternativas de satisfacción de las necesidades a
enfrentar bajo un monto fijo total y a proponer los cambios de cobertura que
resulta de montos disponibles totales mayores o menores. A su vez, y esto es
lo más interesante, permite a los niveles superiores conocer en detalle las
prioridades asignadas por los responsables de las unidades inferiores y las
consecuencias concretas de reducciones o de aumentos de presupuesto de
cada unidad.

Presupuesto participativo

Siendo el presupuesto un instrumento que contiene las demandas públicas


en materia de provisión de bienes y servicios existen recientes antecedentes
tendientes a que en su elaboración participen los ciudadanos afectados.
Institucionalmente significa relativizar la teoría de la representación por la cual
el pueblo no gobierna sino por medio de sus representantes, dado que los
ciudadanos pueden decidir directamente en relación al nivel del gasto.
Los criterios que suelen seguirse es permitir que una proporción del gasto
público sea discutido con los ciudadanos mediante audiencias públicas con la
participación de los responsables de la conducción política del gobierno y los
expertos presupuestarios. En ciertos casos las decisiones de los ciudadanos
son de carácter vinculante, es decir, de cumplimiento obligatorio por parte del
gobierno.
No se trata en si de una técnica presupuestaria sino de un criterio para
permitir la participación ciudadana. Un presupuesto participativo puede muy
bien convivir con el presupuesto por programa

9d. Efectos económicos de la política presupuestaria

Escuelas presupuestarias

Las distintas corrientes en materia presupuestaria pueden resumirse con los


siguientes contenidos:
• Escuela Clásica o liberal: inherente a un Estado neutral, concibe al
presupuesto como un mero instrumento de previsión de gastos para el
cumplimiento de sus finalidades esenciales, financiables mediante un
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régimen tributario que no debe interferir mayormente sobre el resto de la


actividad económica. Solo tolera el uso del crédito público destinado a
financiar gastos de capital.

• Escuela Moderna o keynesiana: ligado a una concepción


macroeconómica el Estado interventor, a través del presupuesto, debe
actuar activamente evitando la recesión y la desocupación. Acepta
déficits presupuestarios con el objetivo primordial de promover la
reactivación económica.

• Escuela Contemporánea o productivista: inherente a la visión del Estado


como una corporación representativa de determinados intereses
responsable en satisfacer sus necesidades con el mejor grado de
productividad social, asegurando un cúmulo de bienes y servicios mayor
a los recursos que detrae de ella el presupuesto debe expresar no solo
las asignaciones financieras de gastos y la previsión de los recursos,
sino también la producción estatal medida físicamente. Su enfoque es
de naturaleza microeconómica. Rechaza el financiamiento vía emisión
monetaria, aunque sostiene la posibilidad del uso del crédito público en
una frontera más amplia que la señalada por la Escuela Clásica.

Ecuación presupuestaria fundamental

El presupuesto como previsión (ex ante) de los flujos de gastos y recursos


para un cierto periodo, es un balance preventivo que incidirá en el futuro -a
través de su ejecución- sobre patrimonio y resultados de la organización
estatal.

Al balance preventivo lo denominaremos Ecuación Presupuestaria


Fundamental. Dicha ecuación resulta de relacionar los Recursos Públicos con
los Gastos Públicos, expresando, en términos monetarios, los siguientes
resultados financieros:
- Equilibrio: cuando los Recursos Públicos son iguales a los Gastos
Públicos.
- Superávit: cuando los Recursos Públicos son superiores a los Gastos
Públicos
- Déficit: cuando los Recursos Públicos son inferiores a los Gastos
Públicos

En la situación descripta de desequilibrio fiscal (superávit o déficit), en un


análisis detallado se pueden observar distintos tipos de resultados a través del
esquema de la “Cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento”.

Dicha cuenta consiste básicamente en relacionar las cuentas corrientes y de


capital de los ingresos y de los gastos públicos, tanto en la etapa preventiva
como en la de ejecución presupuestaria. Por otra parte, su determinación es
requerida por el artículo 12 de la Ley 24.156 cuando se refiere al proceso
presupuestario diciendo que, además de contener todos los recursos y gastos
del ejercicio y sin compensaciones entre sí, indica que deberán mostrar el

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

resultado económico y financiero a través de sus cuentas corrientes y de


capital.

“Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos


previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos
íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y
financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas
corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que
generarán las acciones previstas.”

Posteriormente lo vuelve a reiterar en el artículo 25 de dicha ley, al referirse a


la información mínima que debe contener el proyecto de ley de presupuesto
que debe confeccionar la Oficina Nacional de Presupuesto.

“Art. 25. — Sobre la base de los anteproyectos preparados por las


jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte
necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el
proyecto de ley de presupuesto general.
El proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes
informaciones:
a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los
organismos descentralizados, clasificados por rubros;
b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada
organismo descentralizado los que identificarán la producción y los
créditos presupuestarios;
c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de
inversión que se prevén ejecutar;
d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración
central, para cada organismo descentralizado y para el total de la
administración nacional.
El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser
presentadas al Congreso Nacional tanto para la administración central como
para los organismos descentralizados.”

Resultados presupuestarios

1. De relacionar las Cuentas Corrientes obtenemos lo que se denomina el


Resultado Económico:
- Ahorro: cuando los Ingresos Corrientes son mayores que los Gastos
Corrientes.
- Desahorro: cuando los Ingresos Corrientes son menores que los
Gastos Corrientes.

El desahorro es un desequilibrio que muestra la incapacidad absoluta del


gobierno en financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes,
originados principalmente en la potestad tributaria del Estado.

2. De considerar también las Cuentas de Capital (excluido el uso del crédito),


tenemos lo que se denomina Resultado Financiero:

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

- Superávit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son


mayores que los Gastos Corrientes y de Capital.
- Déficit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son menores
que los Gastos Corrientes y de Capital

El déficit fiscal nos muestra, o mide la incapacidad gubernamental de


financiar un determinado volumen de gastos con prescindencia de la utilización
del crédito público de cualquier tipo que este sea.

Por otro lado, el déficit fiscal se suele distinguir para su mejor análisis de si
origen en:
- Déficit Primario: es aquel que no incluye el pago en concepto de
intereses de la deuda que vencen durante el periodo (anual)
presupuestario.
- Déficit Secundario: es la suma del Déficit Primario y los intereses de la
deuda.

Esta clasificación permite conocer la significatividad del gasto en concepto de


pago de intereses de la deuda en el ejercicio presupuestario, y su incidencia en
el déficit fiscal, y su posterior financiamiento con un nuevo endeudamiento
(endeudarse algo mas).

Necesidad de financiamiento

Cuando se registra una situación preventiva de déficit fiscal surge la


necesidad de adoptar una serie de medidas para obtener el financiamiento
respectivo a través de distintas fuentes, conocidas en la clasificación
presupuestaria de los Recursos Públicos con la denominación “Fuentes
Financieras”.

Los déficits fiscales pueden ser financiados a través de dos alternativas (son
las dos formas más comunes), no obstante existe una tercera posibilidad poco
frecuente (venta de activos financieros), que no solamente puede ser utilizada
para financiar los déficits presupuestarios sino también para amortizar la deuda
pública.

De lo señalado, existen básicamente dos procedimientos para la financiación


del déficit presupuestario:

1. Procedimiento genuino: con el endeudamiento a través del uso del crédito


interno o externo, que pueden ser:
• A largo plazo, mediante el uso del crédito público genuino, es decir,
sin financiamiento por parte de la Banca Central. Es decir, no se
hace uso de la emisión monetaria con sus consabidas consecuencias
producto de la experiencia del impuesto inflacionario y la generación
del déficit cuasi fiscal.
• A corto plazo, si total o parcialmente no es factible cubrir el déficit con
crédito público, la diferencia resultante constituirá un desequilibrio de
tesorería. Su financiamiento podrá realizarse mediante la
utilizaciones de variados instrumentos, ya sea colocando en el
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

mercado financiero letras de tesorería, o documentando la deuda de


proveedores y contratistas o directamente dejando impagas las
acreencias (libramientos impagos). En todos estos casos se generará
un costo financiero adicional producto de los intereses que deberán
reconocerse.

2. Procedimiento no genuino: es el financiamiento de los desequilibrios de


tesorería mediante la emisión monetaria, cuando el gobierno puede imponer
esta decisión financiera no genuina a los responsables de la Banca Central.
Este último tipo de “financiamiento” no se expresa jamás en el presupuesto
anual. Ningún responsable de la cuestión financiera reconoce antes que
hará uso de la emisión monetaria. En la práctica, cuando esto ocurre se
expresa a través de los denominados déficit oculto o déficit cuasi fiscal.
Se trata de un sistema por el cual el Banco Central gira fondos al Tesoro
Nacional. Si lo hace sin compromiso de devolución y sin respaldo es una de
las causas de inflación (se impulsa el uso del denominado “impuesto
inflacionario”).

Donde surgen las siguientes relaciones:


• El crecimiento monetario es el resultado de los déficits
presupuestarios del Gobierno
• El crecimiento monetario se traduce en un aumento de la tasa de
inflación
• En consecuencia los déficits presupuestarios son una de las causas
de la inflación.

El interrogante que se formula es si es correcto decir que la inflación es un


impuesto. Un análisis macroeconómico indica que no corresponde denominarla
impuesto porque:
- El impuesto es contractivo. Tiene como función reducir el gasto privado
para aumentar el gasto público.
- La financiación inflacionaria es expansiva, induce al gasto privado
(porque crea dinero de la nada).

Cabe señalar que en nuestro país a partir de la Ley de Convertibilidad (abril


de 1991) de dio fin a la emisión monetaria, siendo el endeudamiento la única
posibilidad para financiar el déficit fiscal, lo que constituye el motivo principal
del incremento de la deuda pública, particularmente de la deuda externa.

El déficit global, por su parte, surge de comparar el gasto público con los
recursos genuinos, es decir excluyendo la emisión monetaria. Dicho déficit es
equivalente a la llamada necesidad de financiamiento de tesorería (o
desequilibrio de tesorería) entendida esta en un doble componente: el déficit
propiamente fiscal y el gasto extra fiscal neto (o déficit cuasi fiscal) que también
es déficit. Su importancia se demuestra a través de la correlación directa entre
este concepto de déficit fiscal y la tasa anual de inflación, provocada
principalmente vía emisión monetaria para el financiamiento del déficit del
presupuesto gubernamental.

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Cuando el presupuesto presenta déficit, la deuda pública aumenta, caso


contrario cuando presenta superávit la deuda pública disminuye. En este caso
puede utilizarse el exceso para amortizar la deuda. En definitiva, se puede
decir que la deuda pública es el resultado de los déficits presupuestarios
públicos en el pasado.

Siempre que los gobiernos tienen déficit presupuestario y se endeudan para


financiarlo, se habla de “efecto desplazamiento”, que tiene lugar en una política
fiscal expansiva (es decir como déficit presupuestario), que hace que las tasas
de interés aumenten, reduciéndose por ello el gasto privado y la inversión,
donde su influencia en la demanda agregada amortiguan el efecto expansivo
del incremento del gasto publico. Lo que hace necesario la aplicación conjunta
de la política monetaria y la política fiscal, la combinación de políticas
económicas, para determinar la magnitud del efecto desplazamiento, es decir,
la cuantía del ajuste de la tasa de interés amortigua la expansión inducida por
el incremento del gasto público.

Por otro lado, si bien existen dos formas de financiamientos de los déficits
fiscales los efectos económicos son distintos. De la comparación de algunas de
las variables económicas analizadas se advierten las siguientes diferencias
importantes, particularmente en un déficit presupuestario a corto plazo:

Consecuencias del financiamiento del déficit fiscal


Variables Económicas
Con dinero Con deuda
Tasa de interés Provoca disminución Provoca aumento
Nivel de inversión No reduce Reduce
Nivel de precios Sube mas Sube menos
Produce un aumento Provoca un aumento
Demanda agregada
mayor menor

RESULTADOS PRESUPUESTARIOS
CUENTA AHORRO-INVERSION-FINANCIAMIENTO DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL

CUENTA CORRIENTE
Ingresos corriente
Ingresos tributarios
Contribuciones a la seguridad social
Ingresos no tributarios
Ventas de bienes y servicios de las administraciones publicas
Ingresos de operación
Rentas de la propiedad
Transferencias corrientes
TOTAL INGRESOS CORRIENTES

Gastos corrientes
Gastos de consumo
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Rentas de la propiedad
Prestaciones de la seguridad social
Impuestos directos
Otras perdidas
Transferencias corrientes
TOTAL DE GASTOS CORRIENTES
RESULTADO ECONOMICO: AHORRO/DESAHORRO

CUENTA DE CAPITAL
Recursos de capital
Recursos propios de capital
Transferencias del capital
Disminución de la inversión financiera
TOTAL RECURSOS DE CAPITAL

Gastos de capital
Inversión real directa
Transferencias de capital
Inversión financiera
TOTAL GASTOS DE CAPITAL
RESULTADO FINANCIERO: SUPERAVIT/DEFICIT

FUENTES Y APLICACIONES FINANCIERAS

CUENTA DE FINANCIAMIENTO
I- DISMINUCION DE ACTIVOS FINANCIEROS
Disminución de la inversión financiera
II- INCREMENTO DE PASIVOS
Endeudamiento público e incremento de otros pasivos
III- INCREMENTO DEL PATRIMONIO
Incremento del patrimonio
IV- SUPERAVIT FINANCIERO
TOTAL FUENTES DE FINANCIAMIENTO

APLICACIONES FINANCIERAS
I- INCREMENTO DE ACTIVOS FINANCIEROS
Inversión financiera
II- DISMINUCION DE PASIVOS
Amortización de deuda y disminución de otros pasivos
III- DISMINUCION DEL PATRIMONIO
Disminución del patrimonio
IV- DEFICIT FINANCIERO
TOTAL APLICACIONES FINANCIERAS

Elementos característicos de la Ecuación Presupuestaria Fundamental

Cada elemento reúne características distintivas.


- En su fijación, tanto gastos como recursos, propios de toda estimación
futura no son determinísticos sino caracterizados por un cierto grado de
probabilidad, es decir preventivos.
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- En sus topes -y consustanciado con el principio de restricción en el uso


de los recursos públicos- los gastos solo pueden ejecutarse hasta el
nivel máximo de las respectivas asignaciones financieras, mientras que
los recursos se ejecutaran en su percepción sin limitaciones ni techos
(no se deja de recaudar aun cuando se haya llegado al nivel previsto
originalmente).
- En sus plazos, los gastos nacen y fenecen, en general, en el transcurso
del año; los recursos en cambio son de continuidad temporal indefinida
hasta su modificación o derogación de la norma que le otorga legalidad.
- Desde el punto de vista de su legalidad los gastos se originan en la
propia ley de presupuesto; en cambio en materia de recursos, las
previsiones se realizan en función de la preexistencia de legislación
ajena al presupuesto o derivada del ámbito propiamente tributario como
las leyes de impuesto a las ganancias, al valor agregado, etc.

9e. Fondos fiduciarios y el presupuesto

Problemática desde el control interno

En el actual debate sobre la utilización de fondos fiduciarios por parte del


Estado nacional existen algunos malentendidos que es necesario aclarar. En
algunas personas se ha instalado la idea de que los fondos fiduciarios públicos
constituyen la creación reciente, de un mecanismo poco transparente donde
se eluden los controles del gasto, no existe información, ni responsables, ni
contabilidad, no se rinden los fondos, no se conocen los montos recaudados, ni
los beneficiarios de los subsidios, ni las obras que se ejecutan, cuando todo
esto no es cierto.

¿Qué es un fideicomiso?

El fideicomiso es una figura que tiene sus antecedentes en el derecho


romano. Ha sido regulado en nuestra legislación por la Ley 24.441 y consiste
en una operación de transferencia de un bien a la persona a la cual se adiciona
un encargo o gestión vinculados con dicho bien, siendo el aspecto más
importante de la operatoria el de reconocer un patrimonio separado ad-hoc,
desafectado del patrimonio del transmisor de dicho bien (fiduciante) y del
receptor mismo (fiduciario), siendo una unidad patrimonial autónoma afectada a
la finalidad perseguida en el contrato en cuestión.

Cuando el fiduciante es el Estado estamos ante un fideicomiso público. Por


ejemplo el Estado (fiduciante) transfiere la recaudación de un impuesto o tasa
al Banco Nación (fiduciario) con el objeto que este únicamente pague con los
importes transferidos determinadas obras de infraestructura. El Estado se
desapodera de la recaudación, que se constituye en un patrimonio separado,
que pasa al Banco Nación manteniéndose separado, y el Banco lo único que
puede hacer con estos fondos es pagar las obras que le fueron indicadas.

El primer fideicomiso publico en la Argentina se creó en 1995, aunque en


otros países se utiliza desde hace mucho tiempo (por ejemplo en México se
comenzaron a utilizar en 1926).
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¿Por qué se constituyen los fideicomisos públicos?

En el sistema de administración financiera de nuestro país no existe la figura


de presupuestos plurianuales, esto es presupuestos que pudieren votarse por
un periodo mayor a un año, con sanción legislativa que los torne obligatorios.
Los presupuestos plurianuales que se preparan se hacen como información
complementaria y no recae sobre ellos sanción legislativa alguna.

Los fondos fiduciarios sirven como una suerte de presupuesto garantizado


por más de un año, para asegurar el financiamiento y estabilidad de un
programa público. Estabilizan financieramente las políticas públicas al asegurar
su financiamiento futuro.

Se trata de apartar fondos del Tesoro Público para que únicamente puedan
utilizarse para cumplir un fin determinado. Esto puede servir para:
1. Garantizar a los acreedores que estarán los fondos al vencimiento para
pagar determinada deuda.
2. Asegurar al momento de decidir la construcción de una obra
determinada que la obra no se paralizara por falta de presupuesto en los
años sucesivos.
3. Responder que en los años sucesivos se contara con los fondos para el
pago de los subsidios para mantener determinado servicio.

La finalidad es que el Tesoro no se apropie de los fondos destinados al pago


de una deuda, una obra o un subsidio, y los destine para otros fines. Quizá, si
se hubiera constituido oportunamente un fondo fiduciario la Biblioteca Nacional
no hubiera tardado veinte años (1971-1992) en construirse, ni el Edificio del
Plata quince años (1947-1962) en inaugurarse y ya estaría funcionando Atucha
II desde hace años.

Impugnaciones a los fondos fiduciarios

Tras examinar brevemente de qué se tratan los fondos fiduciarios públicos y


cuál es el propósito de su creación podemos revisar las críticas que recaen
sobre ellos. Algunos sostienen que:
1. no están bajo las disposiciones de la Ley de Administración Financiera.
2. carecen de regulación jurídica.
3. se crean a espaldas del Poder Legislativo.
4. no están alcanzados por las normas de control presupuestario.
5. se contabilidad no es transparente.
6. es un atajo para nombrar personal fuera del sistema público.
7. no se rinden cuentas de su movimiento.
8. eluden el control propio de los organismos públicos.
9. durante el gobierno del Presidente Kirchner se crearon la mayoría de los
fondos fiduciarios públicos.

¿Están incluidos dentro de la Ley de Administración Financiera?

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Si hubiera quedado alguna duda sobre la inclusión de los fondos fiduciarios


públicos dentro del sistema de Administración Financiera del Sector Publico
Nacional el artículo 70 de la Ley 25.565 (de Presupuesto del año 2002) los
incluye expresamente en el artículo 8 de la Ley como inciso d. No obstante
nunca existieron mayores dudas al respecto. La Ley de Solvencia Fiscal 25.152
(21 de Septiembre de 1999) establece la inclusión de los flujos de fondos en el
Presupuesto General de la Administración.

Ley 25.565
“Art 70. — Sustituyese el artículo 8º de la Ley Nº 24.156 de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, por el
siguiente texto:
Artículo 8º: Las disposiciones de esta Ley serán de aplicación en todo el Sector
Público Nacional, el que a tal efecto está integrado por:
a) Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los
Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las
Instituciones de Seguridad Social;
b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado,
las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal
Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras
organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación
mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias;
c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que
abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía
financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado Nacional
tenga control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones,
incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado Nacional
tenga el control de las decisiones;
d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o
fondos del Estado Nacional”
Por tanto, los fondos fiduciarios están incluidos expresamente en el sistema
nacional de administración financiera y control.
¿Están regulados?
En realidad en la Argentina se dio el mismo proceso evolutivo de los fondos
fiduciarios que en los países que tipificaron en su legislación el fideicomiso
(México, Colombia, Venezuela), se hizo público un instituto nacido en el
derecho privado.
A partir de la sanción de la Ley 24.441 se comenzaron a crear fideicomisos
donde el Estado actúa como fiduciante y cuya utilización es creciente con el
tiempo. Se trata de una evolución natural del derecho administrativo que ha
sido receptado en el derecho positivo en disposiciones del Capítulo IX
denominado “De los Fondos Fiduciarios” de la Ley 25.565 ya citada (artículos
48 al 53) y el mencionado artículo 70.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

¿Puede crear fondos fiduciarios el Poder Ejecutivo sin intervención del


Congreso?
No. En su momento el artículo 48 de la Ley 25.565 modificó el inciso a del
artículo 5 de la Ley 25.152 que actualmente dice:
“a) Toda creación de organismo descentralizado, empresa pública de cualquier
naturaleza y Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o
fondos del Estado nacional requerirá el dictado de una Ley.”
¿Están fuera del control presupuestario?
Desde el punto de vista presupuestario es el propio Congreso el que
aprueba, en planilla anexa al presupuesto un detalle de los flujos financieros y
uso de los fondos fiduciarios con un procedimiento que es más estricto que el
utilizado para las empresas y sociedades del Estado. En efecto, en las
empresas y sociedades del Estado los presupuestos los aprueba el Ministerio
de Economía y luego son meramente informados al Congreso.
El Congreso no sólo aprueba el total de los movimientos, sino que establece
los grandes rubros de ingresos y gastos, el resultado económico y financiero,
las inversiones, el eventual endeudamiento y aplicación de los flujos
financieros, lo que permite un completo seguimiento de la gestión y los
resultados.
Por lo tanto el presupuesto de flujos de fondos es aprobado por el Congreso,
aunque, dado que los fondos de los fideicomisos no se confunden con los del
Tesoro Nacional, no se los consolidada con el presupuesto general de la
administración (es decir no se suma a sus partidas de ingresos y egresos).
Esto hace que los Fondos Fiduciarios no estén sujetos al sistema de cuotas
de compromiso y devengado. Mediante el sistema de cuotas la Secretaría de
Hacienda restringe lo que pueden gastar los organismos de la Administración
Nacional a cuota- partes (de su presupuesto anual). Tiene por objeto regular la
salida de los fondos del Tesoro Nacional a las posibilidades de la recaudación
de éste. Dado que los recursos de los fondos fiduciarios están desvinculados
del Tesoro Nacional, lógicamente no se encuentran sujetos a sus cuotas,
aunque tal circunstancia no afecta para nada al control.
Efectivamente, el que no se encuentren sujetos al sistema de cuotas, cuyo
objetivo es únicamente regular el ingreso y salida de fondos del Tesoro, no
significa que están exentos del cumplimiento de otras normativas propias del
Sector Público tales como las que corresponden a contrataciones del Estado,
rendición de cuentas, control interno y externo, etc.
¿Es transparente su contabilidad?
Los fondos fiduciarios tienen una contabilidad semejante a la de los demás
organismos del Estado. Sus normas de contabilidad son las propias del Sector
Público, así por ejemplo el artículo 8 de la Disposición 45/2006 de la
Contaduría General de la Nación estableció que los Servicios Administrativo
Financieros de la Administración Central y Organismos Descentralizados,
incluidas las Instituciones de la Seguridad Social, deberán elaborar y remitir
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

información relativa a los Fondos Fiduciarios constituidos en el ámbito de su


competencia que incluya tanto los datos de los fideicomisos y copia de sus
contratos y documentos complementarios, como los cuadros denominados:
• Cuadro 10.3 – “Cuenta Ahorro – Inversión – Financiamiento –
Fondos Fiduciarios del Estado Nacional”
• Cuadro 10.3.1 – “Transferencias Corrientes y de Capital – Fondos
Fiduciarios del Estado Nacional”

Además conjuntamente con dicha información deben presentar los siguientes


Estados (con sus respectivas Notas y Anexos):
a) Balance General
b) Estado de Resultados
c) Estado de Evolución del Patrimonio Neto
d) Estado de Origen y Aplicación de Fondos (Estado de Flujo de Efectivo)

Como puede verse la información contable es completa y la Contaduría


General de la Nación la consolida en la Cuenta de Inversión que se remite al
Honorable Congreso de la Nación, siendo sometida a dictamen previo de la
Auditoria General de la Nación conforme las normas constitucionales vigentes.
¿Puede nombrarse personal fuera de las normas del empleo público?
No. Específicamente se encuentra prohibido, ya que no pueden tener
estructura de personal permanente ni temporario a su cargo, debiendo el
personal de los mismos integrar las plantas de personal de las jurisdicciones y
entidades de las cuales dependen los fondos.
¿No rinden cuentas?
Ya se ha visto que llevan contabilidad, presentan balances a la Contaduría
General de la Nación e información complementaria que se integra a la de la
Cuenta de Inversión que audita la Auditoria General de la Nación previo
dictamen para su consideración por el Congreso de la Nación.
Si bien se señala que sus estados contables no están auditados por un
auditor independiente, vale decir que en general los estados contables de
cualquiera de los organismos descentralizados del Estado nacional que se
remiten a la Contaduría General de la Nación no se encuentran dictaminados
por auditor externo, llevan la firma de los funcionarios responsables y son
auditados por la propia Auditoria General de la Nación al realizar su dictamen al
Congreso sobre la Cuenta de Inversión mediante un sistema de muestreo de
organismos que permite auditar la totalidad de las jurisdicciones y entidades del
Sector Público Nacional en un programa plurianual.
Además de la rendición de cuentas formal y legal, pueden consultarse
detalles de la operatoria (recaudación, egresos de fondos, destino,
beneficiarios de los subsidios) a través de información brindada por los mismos
entes.
Por ejemplo en la página de la Unidad de Coordinación de Fideicomisos de
Infraestructura (www.ucofin.gov.ar) se encuentra información sobre el Fondo
Fiduciario de Infraestructura del Transporte y el Fondo Fiduciario de
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Infraestructura Hídrica donde puede conocerse al cierre de cada mes los


movimientos de ingresos y egresos, el destino de los fondos y aún los
beneficiarios de los pagos.
¿Eluden los controles?
De ninguna manera. Al integrar el sistema de Administración Financiera del
Sector Público Nacional están bajo el control de los organismos de control
interno y externo que pueden actuar sin limitación alguna en sus funciones. Al
respecto la Sindicatura General de la Nación ha podido relevar la totalidad de
los fondos fiduciarios.
Además, es necesario destacar que el sistema de control interno se
encuentra descentralizado. La Sindicatura General de la Nación orienta un
sistema basado en las 149 Unidades de Auditoria Interna en cada uno de los
ministerios y organismos del Estado, que cuentan con 1332 agentes (el 87% de
ellos profesionales universitarios) a las cuales orienta, aprueba su
planeamiento y supervisa. La actividad de control no se agota por tanto con los
informes elaborados por el personal de la propia SIGEN sino que integra estas
unidades de control.
Vale referir asimismo, que la auditoria de los Fondos Fiduciarios es
precisamente más sencillo que con cualquiera de las otras figuras porque se
trata de un movimiento que se refleja directamente en una cuenta bancaria
donde queda registrado el paso de todo monto ingresado y erogado. Además,
dado que es el fiduciario (en general un banco) quien realiza los pagos y debe
corroborar que éstos se relacionen con el objeto especificado en la propia
fiducia, existe un perfecto control por oposición de funciones que asegura el
autocontrol en un régimen de responsabilidades perfectamente regulado por la
norma de creación del fideicomiso y el contrato de fiducia.
Facilita igualmente el control que el volumen de transacciones está muy
concentrado en pocos fondos (con revisar dos fondos se alcanza el 70% del
total de los ingresos de todos los fondos fiduciarios, con tres el 83%, mientras
que auditando cuatro o cinco se llega al 91% o 96% respectivamente).
¿La mayoría de los Fondos Fiduciarios Públicos fueron creados por el
Presidente Kirchner?
En realidad no. La gran mayoría de los fondos fiduciarios públicos
corresponden a decisiones de las administraciones anteriores.
Unidad X
REGLAS MACROFISCALES E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS

10a. Déficit fiscal computando el endeudamiento neto consolidado como


recurso del ejercicio.

10b. Déficit fiscal excluyendo el endeudamiento neto consolidado como


recurso del ejercicio fiscal.

10c. Fijación de límites al crecimiento del gasto.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

10d. Transparencia de la gestión del presupuesto. Formación de un


fondo anticiclico.

Instituciones presupuestarias y reglas macro fiscales

• Instituciones presupuestarias

¿De dónde surge el interés de las instituciones presupuestarias (IP)?

El interés se debe, en parte, al crecimiento del déficit en EEUU y en algunos


países desarrollados. Ese crecimiento se debió a cambios en procedimientos
legislativos, a la existencia de una gran variedad de experiencias fiscales entre
países relativamente homogéneos y a la dificultad de explicar las diferencias en
los déficits con variables puramente económicas. Esto llevó a varios autores a
considerar factores políticos e institucionales.
Actualmente, es aceptado que la legitimidad del Sector Publico, además de
fundamentarse en los aspectos jurídicos (Constitución y Leyes) y en la
prestación de servicios, debe también basarse en una alta calidad de gestión.
Desde el punto de vista de las Finanzas Publicas se debe lograr que la
actividad productiva del Estado, además de ser eficiente, deba contribuir a la
estabilidad, al desarrollo económico, al pleno empleo de los factores
productivos (en especial el trabajo) y a la equidad en las cargas y en los
beneficios.
Un instrumento para lograr esto son las IP y las reglas macro fiscales.

Concepto de IP

Definimos a las IP como el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas


acorde con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e
implementados; o expresado de otra manera que determinan el ciclo
presupuestario.
En la preparación de las reglas que deben ser aprobadas por el poder político
interactúan, por un lado los gestores del ciclo presupuestario (Jurisdicciones y
Entidades), y por el otro lado el responsable del equilibrio presupuestario y de
la estabilidad (Ministerio de Economía).

Hay dos características dentro del presupuesto público que hacen que las
instituciones sean muy importantes:
1. mientras los beneficios de los programas públicos tienden a estar
concentrados, ya sea geográficamente o en forma sectorial, los costos
tienden a financiarse con un fondo de recursos comunes. Esto da lugar
al nacimiento de las externalidades.
2. el presupuesto es el resultado de un proceso de decisión colectiva que
involucra una variedad de agentes (legisladores, ministros, el ministro de
economía, la burocracia, etc.) donde cada uno de ellos tienen sus
propios incentivos.
La combinación de estas características puede generar una sobreutilización
de los recursos comunes y resultar en un gasto y un déficit excesivo.

Importancia de las IP
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Las IP importan porque afectan las reglas de juego con que interactúan los
agentes, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario o
distribuyendo el poder y las responsabilidades entre los diferentes agentes,
afectando así los resultados fiscales en una u otra dirección.

Tipos de Reglas presupuestarias

Existen tres tipos de reglas presupuestarias:

1. Restricciones numéricas

Ejemplo de ellas son las reglas de presupuesto equilibrado. Estas pueden


tomar distintas formas de límites al déficit y limites al endeudamiento.
Una ventaja que introducen estas reglas es la disciplina fiscal, si se respetan,
resolviendo problemas tales como el ciclo electoral o la inconsistencia inter-
temporal, etc.
Lo citado se debe a que los políticos tienden a descontar la carga de los
programas públicos de hoy en generaciones futuras, o tratan de atarles las
manos a los gobiernos futuros endeudándose en forma excesiva, para reducir
la discrecionalidad de los próximos que quisieran gastar en programas de su
preferencia.
Una desventaja que introducen es que por lo general son demasiado
inflexibles, lo que no permite un comportamiento anticiclico, de manera que
este tipo de reglas no permitirá que se apliquen políticas donde ante una
recesión se aumente el gasto y se disminuya en el auge (óptica keynesiana).
Otra desventaja es que tienden a generar incentivos para eludirlas a través de
mecanismos que conspiran contra la transparencia del proceso del
presupuesto (Por ejemplo sacar gastos fuera del presupuesto, contabilizarlos
de otra forma o realizarlo a costa de una reducción en la calidad del mismo,
etc.).

2. Reglas de procedimiento

Estas afectan las reglas de juego en la interacción entre los distintos agentes
que participan del proceso presupuestario. Las mismas pueden clasificarse
como jerárquicas y colegiadas:
• las reglas jerárquicas concentran el poder en materia presupuestaria en
el Ministerio de Economía al interior del gabinete y en el Ejecutivo vis a
vis el Legislativo.
• las reglas colegiadas tienden a repartir el poder entre todos los actores
que participan en el proceso presupuestario en forma más equitativa.

Durante la etapa de elaboración del proyecto:


• una regla jerárquica podrían ser los topes presupuestarios que le
asignan a los ministros al inicio del proceso de elaboración del proyecto.
• una regla colegiada seria por el ejemplo que cada ministerio elabora su
proyecto y luego negocia en forma conjunta en el gabinete y todos
tienen el mismo peso en la negociación.

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Durante la etapa de aprobación:


• una regla jerárquica podría estipular que el Congreso puede modificar la
composición del gasto pero tiene limitaciones en cuanto a incrementar el
déficit o el gasto total.
• una regla colegiada seria que el Congreso no tiene ningún tipo de
restricciones en cuanto al tipo de modificaciones que puede proponer
sobre el proyecto.

Durante la etapa de ejecución:


• una regla jerárquica puede ser que el ejecutivo pueda recortar el gasto
en forma unilateral si los recursos son menores a lo proyectado.
• una regla colegiada puede ser que el Congreso tenga iniciativa para
proponer el incremento en el presupuesto aun después de su
aprobación.

Una ventaja que introducen las reglas de procedimiento es que pueden


lograr disciplina, concentrando el poder en aquellos agentes que tienen la
responsabilidad de proveer la estabilidad macroeconómica y que pueden ser
juzgados según si lo están logrando en forma efectiva. Otra ventaja es que si
bien pueden no ser creíbles porque depende de la subjetividad, son flexibles y
permiten responder a los ciclos económicos.

Una desventaja es que no resuelven el problema de los ciclos electorales ya


que podrían tener comportamientos estratégicos alrededor de las elecciones.
Otra desventaja es que no resuelven los problemas de corto plazo de los
políticos.

3. Reglas que afectan la transparencia del presupuesto

Son aquellas que afectan en forma negativa la transparencia del


presupuesto. Entre ellas podemos citar: la existencia de partidas extra-
presupuestarias, el uso estratégico de las estimaciones macroeconómicas para
la elaboración del presupuesto, la exclusión de deudas contingentes en el
presupuesto y la contabilidad creativa.

Efecto de las IP

Existen IP más jerárquicas y restrictivas que conducen a menor déficit


primario y por lo tanto a menor deuda. El índice que se construye tiene efectos
económicos importantes y es estadísticamente muy significativo. Según sea la
forma de construir el índice, la variabilidad de los componentes, la inclusión de
variables que controlan los ciclos económicos, la edad de la población, el nivel
de endeudamiento, entre otros factores, este será más sólido.

Realizado un estudio sobre las IP en América Latina se pudo concluir que las
el año 1990 Argentina estaba muy mal posicionada. A partir de 1991 sus IP
mejoraron notoriamente lo que logró mejorar su índice. Cuando este no da un
índice satisfactorio lo que se tratan de modificar son las IP, pese a que son
bastante permanentes en el tiempo. Un ejemplo de Argentina fue la no
aprobación del presupuesto en tiempo y forma durante casi 50 años, y fue
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

difícil modificar esa costumbre. Otro dato que hace que a veces se cambien, es
haber pasado por periodos inflacionarios importantes lo que lleva a analizar
que hay que tocar fondo para que las IP se modifiquen.

Reglas macro fiscales

Concepto

En un contexto macroeconómico se las define como restricciones


permanentes de la política presupuestaria fiscal, habitualmente definidas
mediante un indicador de los resultados fiscales globales.
Forman parte de las IP, tienden a ser heterogéneas y más complejas que las
reglas monetarias y varían de un país a otro, lo cual se debe a que difiere la
variable elegida, la cobertura institucional y la realidad del país donde se
aplican.

Es primordial que todas las fuerzas políticas las consideren política de


Estado. Asimismo para que sea creíble se debe mantener en un lapso
prolongado de tiempo y por gobiernos sucesivos tanto en el ámbito nacional
como en el provincial.

Características

• Requieren de una definición precisa, es decir, requieren del grado de


rigurosidad, precisión y aplicación del instrumento legal. Una definición
restringida exigiría el cumplimiento ex ante (aprobación del presupuesto)
y ex post (ejecución de ejercicio) sujeta a penalidades tangibles por
incumplimiento.
• Tienen efectos positivos respecto de la inflación, el endeudamiento
externo y el desarrollo económico.
• Ponen límites a la acumulación de deuda que resultan cargas para
generaciones futuras.
• Se tornan creíbles cuando se cumplen en lapsos prolongados.
• Se deben definir en un contexto institucional (Constitución, leyes,
definición política).
• Llevan a la baja de la tasa de interés si los mercados perciben que las
autoridades las aplican con apoyo ciudadano.
• Tienden a estabilizar y disminuir el coeficiente Deuda Pública/PBI.

Aspectos institucionales

Los argumentos para establecer las reglas fiscales deben examinarse sobre
todo teniendo en cuenta el deterioro de las finanzas públicas, asegurando una
disciplina fiscal que contribuya a la estabilidad de precios y favorezca un
crecimiento económico sostenido. Entre ellos podemos citar:
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

• estabilidad macroeconómica
• apoyo de otras políticas financieras
• sostenibilidad de la política fiscal
• necesidad de evitar repercusiones negativas y reacciones adversas del
mercado, especialmente dentro de una zona de moneda común
• credibilidad global de las políticas económicas.

Base jurídica

Es el instrumento que se elige en un determinado país para el sustento


jurídico de las reglas fiscales y que generalmente está determinado por las
costumbres, los precedentes jurídicos o por convención. Entre ellos tenemos:
• Constitución Nacional y Provincial
• leyes
• reglamentos
• directrices de política
• tratados internacionales

Autoridad de control

Cuando la regla es una restricción al financiamiento del déficit presupuestario


por el B.C.R.A. habitualmente este es el encargado del control, como también
suele serlo el encargado de la ejecución del presupuesto, bajo la autoridad del
Ministerio de Economía.
Cuando la regla está incorporada a la Constitución, la autoridad es la Corte
Suprema de la jurisdicción que corresponda.
Si bien pueden ser aplicadas por entidades cercanas al Poder Ejecutivo, es
conveniente que exista un cierto grado de independencia del órgano supervisor
para garantizar la adhesión. Cuanto más compleja es la regla más
competente técnicamente debe ser la autoridad de control.

Métodos de implementación

Un aspecto fundamental que determina la implementación es si las reglas


deben cumplirse ex ante, o sea al momento de aprobación del presupuesto, o
también ex post, o sea en el curso de ejecución. La primera es condición
ineludible y la segunda permite garantizar el cumplimiento.
Si suponemos que los agregados principales (saldo presupuestario,
financiamiento o niveles de gasto) del presupuesto aprobado son congruentes
con las reglas, hay tres elementos esenciales en la implementación:
• disponibilidad de medidas de contingencia automática o discrecionales
en el curso de la ejecución presupuestaria
• establecimiento de cláusulas de salvaguardia o de excepción
• eficacia en la aplicación de sanciones por incumplimiento.

El mecanismo para disuadir el incumplimiento consiste en un conjunto de


sanciones financieras, judiciales y morales por inobservancia de la regla. Más
allá de toda sanción financiera o judicial, habitualmente implica una pérdida de
prestigio para el gobierno frente al electorado y a los mercados financieros.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Para ser efectiva la regla debe:


• estar claramente definida, sin ambigüedades
• ser transparente
• ser adecuada para sus fines
• ser coherente, sencilla y flexible
• ser exigible y estar respaldada por medidas fundamentales

La regla fiscal debe estar bien definida en cuanto al indicador que se deberá
limitar, la cobertura institucional y las cláusulas de excepción específicas para
evitar ambigüedades y un aplicación ineficaz. Además es necesario definir de
antemano y con la mayor precisión posible las circunstancias que deben
imperar para invocar la excepción.
La característica esencial de una regla es la transparencia en las operaciones
del gobierno, incluido la contabilidad, los pronósticos y los mecanismos
institucionales. La falta de transparencia, una contabilidad creativa o el
ocultamiento de la verdadera magnitud y plazo de las obligaciones futuras
conspiran contra la eficacia de la regla y contra el apoyo popular que la misma
requiere.
Las reglas deben ser sencillas para que sean aceptadas por el Poder
Legislativo y la opinión pública. Se deben poder adaptar a las perturbaciones
exógenas que escapan al control de las autoridades.
Las reglas deben ser flexibles, los mecanismos institucionales y las
sanciones varían de un país a otro sin que se pueda determinar cuál es más
eficaz. Las sanciones deben acordarse con claridad y si bien algunos opinan
que debe ser el gobierno quien controla, existen argumentos a favor de la
designación de una autoridad independiente que tenga la responsabilidad de
controlar tanto el cumplimiento como las normas de contabilidad y
procedimiento.
Si una regla no esta respaldada con mediadas de políticas eficientes, no dura
mucho tiempo. Cuanto más flexible sea la regla menos sencilla será y en
consecuencia tiende a la discrecionalidad.

Beneficios de su aplicación

De acuerdo a la experiencia de los países que aplicaron estas reglas, se


pueden inferir importantes beneficios. La convergencia hacia la aplicación de
las reglas trae aparejado la caída de las tasas de interés reales, a medida que
los mercados financieros perciban que las autoridades adhieren a las reglas
con convicción. Con la caída de las tasas de interés aumenta la inversión fija y
el empleo, lo que conlleva a una alta y sostenible tasa de crecimiento
económico. La relación Deuda Pública/PBI se estabiliza y eventualmente se
reduce, mientras que la intermediación interna se profundiza. Esto reduce la
vulnerabilidad de la economía a una posible crisis financiera y cambiaria.

Sanciones por incumplimiento

Sin perjuicio de otras que el Consejo pudiera fijar serán:


• divulgación en páginas Web de todos los gobiernos, en un apartado
especial
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• restricciones del derecho a voto en el Consejo


• restricciones a nuevos beneficios impositivos nacionales destinados al
sector privado en la jurisdicción del incumplimiento
• limitación al otorgamiento de avales y garantías por parte de Nación
• limitación de transferencias presupuestarias distintas de los impuestos
co-participables.

Reglas macro fiscales

A. EQUILIBRIO:
- Equilibrio entre ingresos y gastos.
- Globales o limitación del déficit como % del PBI
- Saldo corriente-regla de oro (admite financiamiento para gastos de
capital)
- A largo plazo saldo estructural y ajustado cíclicamente

Ley 24.1562:

Art. 34. — (…) El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el
ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos recaudados durante
éste.

Art. 37. —(…) Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que
afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto,
así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en
detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que
impliquen un cambio en la distribución de las finalidades.

Ley 25.5123:

Art. 2.- (…)


b) El déficit fiscal, entendido como la diferencia de los gastos corrientes y de
capital devengados menos los recursos corrientes y de capital del Sector
Público Nacional No Financiero, no deberá superar en el año 1999 el uno con
noventa por ciento (1,90%) del P.B.I. Reestimado dicho déficit, excluyendo
todos los ingresos por venta de activos residuales de empresas privatizadas,
privatizaciones y concesiones, se determinará el déficit base de los años
siguientes hasta alcanzar el equilibrio en el año 2003. Este déficit deberá
reducirse como mínimo un cero con cuarenta por ciento (0,40%) del P.B.I. en el
año 2000, el cero con cincuenta por ciento (0,50%) del P.B.I. en el año 2001 y
el cero con sesenta por ciento (0,60%) en el año 2002. A partir del año 2003
deberá asegurarse un resultado financiero equilibrado.

Ley 25.9174:

2
Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del Sector Publico Nacional.
3
Ley de Administración de los recursos públicos. Ley de Solvencia Fiscal (09/1999)
4
Régimen federal de Administración Fiscal (08/2004)
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Art. 11. — Los gastos incluidos en los Presupuestos del Gobierno nacional, de
los gobiernos provinciales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires constituyen autorizaciones máximas, estando sujeta la ejecución de los
mismos a la efectiva percepción de los ingresos previstos en dichas normas.

Art. 15. — El Poder Ejecutivo nacional, los Poderes Ejecutivos Provinciales y el


de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sólo podrán, durante la ejecución
presupuestaria, aprobar mayores gastos de otros Poderes del Estado siempre
que estuviera asegurado un financiamiento especialmente destinado a su
atención. Asimismo, no podrán aprobar modificaciones presupuestarias que
impliquen incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de
capital o de las aplicaciones financieras.

Art. 19. — El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad


Autónoma de Buenos Aires deberán ejecutar sus presupuestos preservando el
equilibrio financiero. Dicho equilibrio se medirá como la diferencia entre los
recursos percibidos —incluyendo dentro de los mismos a los de naturaleza
corriente y de capital— y los gastos devengados que incluirán los gastos
corrientes netos de aquellos financiados con préstamos de organismos
internacionales y los gastos de capital netos de aquellos destinados a
infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico y social
financiados con cualquier uso del crédito, sujeto a las restricciones dispuestas
en los artículos 20 y 21 de la presente ley.

B. PUBLICIDAD:
- Debe ser irrestricta, caso contrario da lugar a la contabilidad creativa que
erosiona la credibilidad, la disciplina fiscal y la propia vigencia de las
reglas. Requiere amplia difusión del ciclo presupuestario.

Ley 24.156:

Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos


previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos
íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y
financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas
corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que
generarán las acciones previstas.

Ley 25.152:

Art. 7.- Una vez remitida al Honorable Congreso de la Nación la Cuenta de


Inversión del Ejercicio anterior y en forma previa al envío del Proyecto de Ley
de Presupuesto para el siguiente Ejercicio Fiscal, el Jefe de Gabinete de
Ministros y el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos concurrirán a
una sesión conjunta de las comisiones de Presupuesto y Hacienda de las
Honorables Cámaras de Diputados y Senadores, para presentar un informe
global que contenga:
a) La evaluación de cumplimiento del presupuesto del ejercicio anterior,
comparado con el Presupuesto aprobado por el Congreso de la Nación y la

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

ejecución informada en la Cuenta de Inversión, explicando las diferencias


ocurridas en materia de ingresos, gastos y resultado financiero;
b) La estimación de la ejecución del presupuesto para el año en curso,
comparándolo con el Presupuesto aprobado por el Congreso de la Nación, y
explicando las diferencias que estime ocurran en materia de ingresos, gastos y
resultado financiero;
c) Las medidas instrumentadas o a instrumentarse para compensar los
eventuales desvíos que se hayan producido o se prevean en la ejecución
respecto de lo establecido en el artículo 2º, incisos b), c), d) y f) de la presente
ley;
d) La evolución del Programa de Evaluación de Calidad del Gasto. Los temas
referidos en el inciso b) precedente y los vinculados a la aplicación de los
recursos del Fondo al que se refiere el artículo 9º serán además informados al
Congreso de la Nación por el Jefe de Gabinete cada tres meses. El referido al
comienzo de este inciso será informado con periodicidad semestral;
e) La Secretaría de Hacienda tomará la intervención que le compete en
cuanto a suministrar la información correspondiente, según lo dispuesto por la
Ley 24.156, de Administración Financiera.

Art. 8.- La documentación de carácter físico y financiero producida en el ámbito


de la Administración Nacional y que se detalla a continuación, tendrá el
carácter de información pública y será de libre acceso para cualquier institución
o persona interesada en conocerla (…).

Ley 25.917:

Art. 7 — Cada provincia, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno


nacional publicarán en su página web el Presupuesto Anual —una vez
aprobado, o en su defecto, el Presupuesto Prorrogado, hasta tanto se apruebe
aquél— y las proyecciones del Presupuesto Plurianual, luego de presentadas a
las legislaturas correspondientes. Con un rezago de un (1) trimestre, difundirán
información trimestral de la ejecución presupuestaria (base devengado y base
caja), del stock de la deuda pública, incluida la flotante como así también los
programas bilaterales de financiamiento, y del pago de servicios, detallando en
estos tres (3) últimos casos el tipo de acreedor. A tales efectos se utilizarán
criterios metodológicos compatibles con los establecidos en la ley nº 24.156 y
los clasificadores presupuestarios a los que se hiciera mención en el artículo 4º
de la presente ley. Asimismo, se presentará información del nivel de ocupación
del sector público al 31 de diciembre y al 30 de junio de cada año con un
rezago de un (1) trimestre, consignando totales de la planta de personal
permanente y transitoria y del personal contratado, incluido el de los proyectos
financiados por Organismos Multilaterales de Crédito. El Ministerio de
Economía y Producción deberá elaborar y publicar en su página web la
información antes detallada y la Jefatura de Gabinete de Ministros deberá
publicar en su página web la consolidación de la misma.

C. PLURIANUALIDAD
- Se justifican porque porciones crecientes del gasto tiene efectos de
mediano y largo plazo. Debido a la ampliación del campo de acciones
del sector público, lo que implica mayor provisión de bienes y servicios,
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

transformo la inversión pública en un segmento importante del gasto


total lo que hizo crecer el horizonte temporal del planeamiento.

Ley 25.152:

Art 2.- (…)

e) El Poder Ejecutivo elaborará un presupuesto plurianual de al menos tres (3)


años, sujeto a las normas que instituye la presente ley y, en particular, a lo
establecido en el artículo 6º de la misma;(…)

Art. 6.- El Poder Ejecutivo nacional incorporará en el Mensaje de elevación del


Presupuesto General de la Administración Nacional, en conjunto con el
Programa Monetario y el Presupuesto de Divisas del Sector Público Nacional,
un presupuesto plurianual de por lo menos tres (3) años. Dicho presupuesto
contendrá, como mínimo, lo siguiente:
a) Proyecciones de recursos por rubros;
b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza
económica;
c) Programa de inversiones del período;
d) Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos
multilaterales;
e) Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento;
f) Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos;
g) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las
proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos.

Ley 25.917:

Art. 6 — Antes del 30 de noviembre de cada año, los gobiernos provinciales y


de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, presentarán ante sus legislaturas las
proyecciones de los Presupuestos Plurianuales para el trienio siguiente, las
cuales contendrán como mínimo la siguiente información:
a) Proyecciones de recursos por rubros.
b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza
económica.
c) Programa de inversiones del período.
d) Proyección de la coparticipación de impuestos a Municipios.
e) Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos
multilaterales.
f) Perfil de vencimientos de la deuda pública.
g) Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento.
h) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones
y los resultados económicos y financieros previstos.

D. FINANCIAMIENTO
- Prohibición de financiamiento en algunos países con fuentes internas,
por el BCRA o limitado a un % del ingreso o del gasto del periodo
anterior.

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Ley 25.917:

Art. 10. — La tasa nominal de incremento del gasto público primario de los
Presupuestos de la Administración Nacional, Provinciales y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, entendido como la suma de los gastos corrientes y
de capital, excluidos los intereses de la deuda pública, los gastos financiados
con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital
destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo
económico social, financiados con cualquier uso del crédito, autorizado en el
caso de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme a lo
dispuesto en el artículo 25 de la presente, no podrá superar la tasa de aumento
nominal del producto bruto interno prevista en el marco macrofiscal
mencionado en el artículo 2º, inciso d) de la presente norma. Cuando la tasa
nominal de variación del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario
podrá a lo sumo permanecer constante. Cuando no fuera necesario
implementar las medidas previstas en el artículo 20 o en los casos en que el
incremento nominal de los recursos supere el incremento nominal del producto
bruto interno, esta limitación sólo regirá para el gasto corriente primario, sin
perjuicio de lo dispuesto por la presente ley.

Art. 24. — El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad


Autónoma de Buenos Aires no podrán incluir en sus respectivos presupuestos
como aplicación financiera (amortización de deuda) gastos corrientes y de
capital que no se hayan devengado presupuestariamente en ejercicios
anteriores. Exceptúase al pago de deudas no financieras que se esté
efectuando al presente y que haya sido dispuesto por ley.

E. DEUDA
- Limitación del total del pasivo bruto o neto como % del PBI y un
adecuado nivel del PN

Ley 24.156:

Art. 56. — El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su
reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones específicas.
Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de
endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional,
para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo
los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público
para financiar gastos operativos.

Art. 65. — El Poder Ejecutivo nacional podrá realizar operaciones de crédito


público para reestructurar la deuda pública mediante su consolidación,
conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de
los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.

Ley 25.917:

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Art. 21. — Los gobiernos de las provincias y de la Ciudad Autónoma de


Buenos Aires tomarán las medidas necesarias para que el nivel de
endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio fiscal los
servicios de la deuda instrumentada no superen el quince por ciento (15%) de
los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a
municipios. (…)

Art. 25. — Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires


y de los Municipios para acceder a operaciones de endeudamiento y otorgar
garantías y avales, elevarán los antecedentes y la documentación
correspondiente al Ministerio de Economía y Producción, el que efectuará un
análisis a fin de autorizar tales operaciones conforme a los principios de la
presente ley. Para el caso de endeudamiento de los municipios, las provincias
coordinarán con el Gobierno nacional y con sus respectivos municipios las
acciones destinadas a propiciar tales autorizaciones.
F. RESERVAS
- Creación de fondos anticiclicos. Fijación de reservas de fondos extra
presupuestarios de contingencia.

Ley 25.152:

Art. 2.- (…)

d) Se destinará al fondo al que se refiere el artículo 9º de esta ley no menos del


uno por ciento (1%) de los recursos del Tesoro nacional en el año 2000, el uno
con cincuenta por ciento (1,50%) en el 2001 y el dos por ciento (2%) a partir del
año 2002; los superávit fiscales y el cincuenta por ciento (50%) del producido
de la venta de activos de cualquier naturaleza y cánones por concesiones del
Estado Nacional. El restante cincuenta por ciento (50%) del producto de la
venta de activos y cánones por concesiones no podrá destinarse a atender
gastos corrientes del Sector Público Nacional No Financiero; (…)

Art. 9.- Créase el Fondo Anticíclico Fiscal que se constituirá con el cincuenta
por ciento (50%) de los recursos provenientes de las privatizaciones,
concesiones, ventas de activos fijos y de acciones remanentes de las
empresas públicas privatizadas de propiedad del Estado Nacional o de su
prenda, a partir del 1º de enero de 1999 y con las únicas excepciones de las
acciones del Banco Hipotecario S.A. y de lo dispuesto en los artículos 10 y 11
de la Ley 23.985, y 28 y 29 de la Ley 24.948 durante el plazo establecido en
esta última; con los superávit financieros que se generen en cada ejercicio
fiscal con no menos del uno por ciento (1%) de los recursos corrientes del
Tesoro nacional en el año 2000, uno con cinco por ciento (1,5%) por el año
2001 y dos por ciento (2%) a partir del 2002; y con las rentas generadas por el
propio fondo. El fondo será administrado por el Ministerio de Economía y Obras
y Servicios Públicos siguiendo los mismos criterios que utiliza el Banco Central
de la República Argentina para las reservas internacionales.
Se integrará hasta alcanzar un monto equivalente al tres por ciento (3%) del
P.B.I. y será utilizado cuando se verifique una reversión del ciclo económico,
considerando el indicador anticipado del ciclo elaborado en la Facultad de

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Tucumán u otro organismo


estatal.
Cuando los recursos alcancen en un ejercicio el referido monto máximo del
tres por ciento (3%) del P.B.I., los excedentes acumulados durante ese
ejercicio podrán aplicarse a la cancelación de deuda externa, inversión pública
o gasto social.
Los recursos asignados al Fondo se incluirán como aplicación financiera en los
respectivos presupuestos anuales. Una vez verificada la circunstancia definida
precedentemente para la utilización de los recursos del Fondo, ésta estará
sujeta a las siguientes condiciones:
a) Los recursos utilizados en un ejercicio no deberán exceder la diferencia
entre los ingresos fiscales presupuestados y los efectivamente recaudados en
dicho ejercicio;
b) La utilización de recursos en un ejercicio no podrá exceder el cincuenta por
ciento (50%) del monto total acumulado al inicio del ejercicio;
c) Los recursos del Fondo no podrán destinarse a financiar aumentos
permanentes del nivel de gastos primarios en ningún área de la Administración
Pública Nacional ni de las administraciones de las jurisdicciones provinciales y
municipales.

Se autoriza al Poder Ejecutivo nacional a la utilización del Fondo, bajo las


precedentes condiciones y sujeto a los informes al Congreso Nacional a los
que se refiere el artículo 7º, inciso d), de la presente ley.

Ley 25.917:

Art. 20. — (…) Asimismo el Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de


la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituirán fondos anticiclicos fiscales a
partir de la vigencia de la presente ley con el objeto de perfeccionar el
cumplimiento de sus objetivos.

G. GENERALES
- Limitación del gasto primario como % del PBI:

Ley 25.152:

Art. 2.- (…)


c) La tasa real de incremento del gasto público primario, entendido como el
resultado de sumar los gastos corrientes y de capital y de restar los intereses
de la deuda pública, no podrá superar la tasa de aumento real del Producto
Bruto Interno, salvo que se agreguen al presupuesto autorizaciones para gastar
financiadas con recursos específicos o debidamente identificados. Cuando la
tasa real de variación del P.B.I. sea negativa el gasto primario podrá a lo sumo
permanecer constante en moneda corriente; (…)

- Afectación de ingresos a fines específicos:

Ley 25.917:

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Art. 13. — No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos que
no consoliden en el presupuesto general o no estén sometidos a las reglas
generales de ejecución presupuestaria.

- Parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública:

Ley 25.917:

Art. 8 — Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y


el Gobierno nacional, tomarán las medidas necesarias para calcular
parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública que midan la
eficiencia y eficacia en materia de recaudación y eficiencia en materia de gasto
público, a los efectos de que permitan realizar comparaciones
interjurisdiccionales, a cuyos fines se solicitarán propuestas metodológicas al
Foro Permanente de Direcciones de Presupuesto y Finanzas de la República
Argentina. La propuesta deberá ser elaborada dentro de los ciento ochenta
(180) días de la entrada en vigencia de la presente ley y su medición deberá
ser publicada conforme lo establecido en el artículo 7º de la misma.

- Mantenimiento de una determinada composición del gasto:

Ley 25.917:

Art. 3 — Las Leyes de Presupuesto General de las Administraciones


Provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la Administración
Nacional contendrán la autorización de la totalidad de los gastos y la previsión
de la totalidad de los recursos, de carácter ordinario y extraordinario, afectados
o no, de todos los organismos centralizados, descentralizados y fondos
fiduciarios. Asimismo, informarán sobre las previsiones correspondientes a
todos los entes autárquicos, los institutos, las empresas y sociedades del
Estado del Sector Público No Financiero. Los recursos y gastos figurarán por
sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Se realizarán las
adecuaciones necesarias para incorporar al Presupuesto los fondos u
organismos ya existentes que no consoliden en el Presupuesto General o no
estén sometidos a las reglas generales de ejecución presupuestaria, en el
plazo máximo de dos (2) ejercicios fiscales siguientes, contados a partir de la
vigencia de la presente ley. Lo dispuesto en el presente artículo no implica
alterar las leyes especiales en cuanto a sus mecanismos de distribución o
intangibilidad, en cuyo caso no estarán sometidas a las reglas generales de
ejecución presupuestaria.

- Criterios de administración presupuestaria:

Ley 25152:

Art. 2.- La Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional estará


sujeta a las siguientes reglas, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 24.156 y la
Ley 24.629:
a) Contendrá todos los gastos corrientes y de capital a ser financiados
mediante impuestos, tasas y otras contribuciones obligatorias establecidas por
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(21) FINANZAS PÚBLICAS

legislación específica, endeudamiento público y tarifas por prestación de


servicios fijadas por autoridades gubernamentales. Asimismo, incluirán los
flujos financieros que se originen por la constitución y uso de los fondos
fiduciarios; (…)

Art. 4.- No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos


extrapresupuestarios.
Art. 5.- Con la finalidad de avanzar en el proceso de reforma del Estado
Nacional y aumentar la eficiencia y calidad de la gestión pública, se establece
lo siguiente:
a) Toda creación de organismo descentralizado y empresa pública financiera
y no financiera, requerirá del dictado de la ley respectiva;
b) Las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional que tengan a
su cargo la ejecución de programas clasificados en la finalidad Servicios
Sociales, deberán estar sujetos a mecanismos de gestión y control comunitario
antes del 31 de diciembre del año 2001 de acuerdo a la reglamentación del
Poder Ejecutivo Nacional, sin perjuicio de los mecanismos de control previstos
en la Ley 24.156;
c) Autorízase al Jefe de Gabinete de Ministros a partir del año 2000 a celebrar
acuerdos-programas con las unidades ejecutoras de programas
presupuestarios, a efectos de lograr una mayor eficiencia, eficacia y calidad en
su gestión. Dichos acuerdos tendrán una duración máxima de hasta cuatro (4)
años y se convendrán en el marco de las siguientes pautas:
I.- Compromiso de la unidad ejecutora en materia de cumplimientos de
políticas, objetivos y metas debidamente cuantificadas.
II.- Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los años del acuerdo.
III.- Se acordará un régimen especial para la aprobación de determinadas
modificaciones presupuestarias.
IV.- Se acordará un régimen especial para la contratación de bienes y
servicios no personales.
V.- Facultades para el establecimiento de premios por productividad al
personal del respectivo programa, dentro del monto de la respectiva masa
salarial que se establezca para cada uno de los años del acuerdo en el marco
de las facultades del Estado empleador establecidas en la Ley 14.250 y sus
modificatorias y/o la Ley 24.185 y sus reglamentarias.
VI.- Atribución para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos
vacantes, modificar la estructura de cargos dentro de la respectiva masa
salarial y reasignar personal dentro del programa.
VII.- Atribución para establecer sanciones para las autoridades de los
programas por incumplimiento de los compromisos asumidos, las que serán
reglamentadas por el Poder Ejecutivo Nacional.
d) Institúyese el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto con el objeto
de incrementar la calidad de los servicios a cargo del Estado mediante la
evaluación sistemática de los costos de los mismos en relación a sus
resultados, mejorar el desempeño gerencial de los funcionarios y aumentar la
eficiencia de los organismos públicos, optimizando la utilización de recursos
humanos en las distintas áreas del Estado. El programa se localizará en la
Jefatura de Gabinete de Ministros con la participación de la Secretaría de
Hacienda, en función de lo dispuesto por el Título II, Capítulo II, Sección V, de

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

la Ley 24.156 de Administración Financiera y abarcará al conjunto de la


Administración Central y Descentralizada.

H. Constitución provincial
En La Pampa se aplican las reglas macro fiscales. La constitución consagra
en los artículos 45 y 46 la regla macro fiscal de deuda y en el artículo 68 inciso
13 la de equilibrio.

Art. 45.- Toda ley que autorice o ratifique empréstitos sobre el crédito
provincial, deberá sancionarse con dos tercios de votos de los miembros que
componen la Cámara de Diputados, especificando el objeto al que los fondos
se destinan y los recursos asignados para su servicio, los que en ningún caso
podrán exceder del 25 % de la renta ordinaria anual de la Provincia.

Art. 46.- El uso del crédito en las formas establecidas podrá autorizarse
únicamente cuando su producido sea destinado a la ejecución de obras
públicas, para hacer efectivos planes de colonización agraria o para atender
gastos originados por catástrofes, calamidades públicas u otras necesidades
excepcionales o impostergables del Estado, calificadas por ley, sin poder
aplicarse en ningún caso a enjugar déficit de administración.

Articulo 68°.- Son atribuciones y deberes de la Cámara de Diputados: (...)

13) fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto general


de gastos, en el que deberán figurar todos los servicios ordinarios y
extraordinarios de la Administración provincial, aún cuando hayan sido
autorizados por leyes especiales, que se tendrán por derogadas si no se
consignan en dicho presupuesto las partidas correspondientes a su ejecución.
En ningún caso la Cámara podrá votar aumentos de gastos que excedan el
cálculo de recursos. Si el Poder Ejecutivo no remitiere el proyecto de
presupuesto antes del 30 de septiembre, la Cámara podrá iniciar su discusión
tomando por base el que está en ejercicio. Si no fuera sancionado ninguno, se
considerará prorrogado el que se hallare en vigor; (…)

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* Seminario sobre experiencia internacional con reglas macro fiscales –


Lecciones para Argentina- Dr. George Kopits – Dr. Ernesto Stein

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