Conceptos de la Superintendencia Financiera

Seguros-servicios funerarios
no constituyen actividad aseguradora
Concepto 2013010872-002 del 22 de marzo de 2013

Síntesis: De conformidad con los lineamientos dictados por el artículo 111 de la Ley 795 de
2003, adicionada por el artículo 86 de la Ley 1328 de 2009, “No constituyen actividad
aseguradora los servicios funerarios, cualquiera sea su modalidad de contratación y pago”. De
acuerdo con la anterior directriz la actividad adelantada por las entidades de carácter
cooperativo o mutual, las entidades sin ánimo de lucro y las sociedades comerciales, que estén
relacionadas con una prestación de servicios exequiales no es actividad aseguradora.

«(…) consulta radicada bajo el número de la referencia, mediante la cual formula diversos
interrogantes relacionados con la aplicación de las leyes 795 de 2003 y 1328 de 2009 en aspectos
relativos a los seguros funerarios y los planes exequiales.
Al respecto, resulta procedente efectuar los comentarios que se exponen a continuación en el
siguiente orden, no sin antes aclarar que nuestro pronunciamiento está dirigido a absolver sus
cuestionamientos dentro del marco de nuestra competencia, que para efectos de su consulta se
circunscribe al ejercicio de la actividad aseguradora como operación autorizada a las compañías
de seguros:
1. “[¿] En Colombia los únicos autorizados para prestar servicios funerarios son las
sociedades cooperativas, mutuales y entidades sin ánimo de lucro?”
La previsión consagrada en el artículo 111 de la Ley 795 de 2003, adicionado por el artículo 86
de la Ley 1328 de 2009, hacen mención expresa de las entidades facultadas para la prestación de
servicios exequiales, en los siguientes términos:
Las entidades de carácter cooperativo o mutual, las entidades sin ánimo de lucro y las sociedades
comerciales, (…) podrán prestar directamente y en especie este tipo de servicios.
4. [¿] ¿Las aseguradoras no pueden prestar servicios, únicamente indemnizar después de la
prestación previa una reclamación del asegurado?” (SIC)
La modificación al mencionado artículo 111, introducida en la reforma financiera de 2009, ha
previsto en punto al pago de la indemnización en los seguros exequiales lo siguiente:

(…) Las empresas aseguradoras autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia o

quien haga sus veces, en la explotación del ramo del seguro exequial o cualquiera otro con
modalidad de cubrimiento para gastos funerarios, deberán indemnizar únicamente en dinero a
favor del tomador o sus beneficiarios.
(Subrayados fuera del texto).

Del texto de la norma transcrita se infiere que para los seguros exequiales el legislador consagró
una excepción al principio general del derecho de seguros que reconoce a las aseguradoras la
opción de indemnizar la prestación debida en especie, limitando su pago únicamente en dinero.
De otra parte, precede indicar que para el cumplimiento del pago de la indemnización de seguros
exequiales aplica el precepto general contemplado en artículo 1080 del Código de Comercio, en
virtud del cual una vez realizada la reclamación al asegurador el pago del siniestro se deberá
realizar dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado realice su reclamación.

1
5 [¿]”Una sociedad comercial o cooperativa puede recaudar el dinero de sus empleados o
cooperados y pagarles en dinero el costo del servicio que utilice? [¿]No sería ejercer
actividad aseguradora?”

De conformidad con los lineamientos dictados por el ya mencionado artículo 111 de la Ley 795
de 2003, adicionada por el artículo 86 de la Ley 1328 de 2009, “No constituyen actividad
aseguradora los servicios funerarios, cualquiera sea su modalidad de contratación y pago”. De
acuerdo con la anterior directriz la actividad adelantada por las entidades de carácter cooperativo
o mutual, las entidades sin ánimo de lucro y las sociedades comerciales, que estén relacionadas
con una prestación de servicios exequiales no es actividad aseguradora.

Por otra parte, debemos resaltar que la actividad aseguradora al ser calificada como de interés
público por el constituyente primario, es objeto de intervención y supervisión del Estado y su
ejercicio atribuido exclusivamente a las aseguradoras autorizadas, se encuentra reglado por el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y Código de Comercio (artículo 1037, señala como una
de las partes del contrato de seguro al asegurador, persona jurídica que asume los riesgos,
debidamente autorizada para ello con arreglo a las leyes y reglamentos y el artículo 1045,
prescribe como elementos esenciales: el interés asegurable, el riesgo asegurable, la prima o precio
del seguro y la obligación condicional del asegurador).

Por último, no está de más anotar que al no existir en la ley una definición de actividad
aseguradora se ha acogido por la doctrina, con referencia en ese marco normativo que esta es la
ejercida por empresas profesionales que asumen riesgos ajenos, con sujeción a la normatividad
propia del contrato de seguro, cuya suscripción en Colombia se encuentra reservada a las
entidades aseguradoras en los términos previstos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

6.“[¿] ¿Es ajustado a la Ley recaudar dineros a empleados, cooperados o asociados y

utilizar ese dinero únicamente para costear la totalidad de un servicio en el momento que se
presente y no dispersar dicho dinero de previsión exequial a una empresa autorizada para
esto? [¿]Esto no podría asemejarse a una captación ilegal de dineros?”

Con el propósito de absolver su cuestionamiento procede indicar que la captación de dineros del
público podría configurarse en una actividad irregular e igualmente en delito de captación masiva
y habitual de dineros de que trata el artículo 316 del Código Penal.
La anterior descripción normativa se complementa con las previsiones contenidas en los decretos
2920 de 1982 y 1981 de 1988, en las cuales se establecen los supuestos fácticos que deben
concurrir para que se predique que una persona natural o jurídica está incurriendo en la conducta
de captación masiva y habitual de dineros del público.

No es del caso transcribir extensamente las diferentes normas respecto de la captación, que como
característica fundamental refiere que ocurre cuando en el pasivo de una persona haya más de
veinte (20) acreedores o más de cincuenta (50) obligaciones, o cuando en un periodo de tres
meses haya celebrado más de veinte (20) contratos de mandato para administrar dinero. Sin
embargo esto requiere que el valor de los dineros recibidos por esas personas sobrepase el 50%
del patrimonio líquido de la persona natural o jurídica que esté realizando esa actividad, o que las
2
operaciones hayan sido el resultado de realizar ofertas masivas a personas innominadas.

Como se infiere del contexto normativo que acabamos de resumir, no se configura la captación
ilegal de dineros del público cuando esté claramente establecida la contraprestación de un bien o
servicio a cambio de la recepción del dinero, que en la hipótesis propuesta se traduce en la
prestación del servicio exequial, por ello no configuraría para el caso una captación masiva en los
términos de la normatividad citada.
Es necesario, advertir que si se llegare a establecer por parte de este órgano de control que se está
en presencia de una captación de recursos en forma irregular se adoptarán las medidas cautelares
previstas en el numeral primero del artículo 108 del citado Estatuto.

2. ¿Las sociedades mencionadas no deberían tener como objeto principal la prestación de

servicios funerarios?
3. “¿La prestación de estos servicios debe hacerse únicamente de manera directa por estas
entidades a través de funerarias de su propiedad como dice la ley?
7. “El hecho de que sociedades o cooperativas recauden dineros de cooperados asociados o
empleados con destinación a cubrir gastos funerarios y partiendo desde la posibilidad de
que parte de dichos dineros solo se utilicen en el momento de la prestación de un servicio
generando una clara diferencia entre el dinero recaudado y el dinero pagado ¿Qué
tratamiento se le daría a esos recursos dejados de pagar pero su recaudados? [¿] A que
serían destinados? ¿En poder de quien estarían estos dineros?
Respecto de estas tres preguntas, conviene precisar en primer lugar que las empresas que tienen
por objeto la prestación de servicios funerarios no se encuentran sometidas al control y vigilancia
de la Superintendencia Financiera de Colombia1.
De igual modo debemos expresar que no conocemos que en Colombia alguna entidad que se
ocupe de la vigilancia de tales empresas en cuanto corresponde la prestación de sus servicios. Sin
embargo, revisado el contenido de las inquietudes antes transcritas se advierte que tienen relación
con actividades desempeñadas por entidades del sector cooperativo; por consiguiente, hemos
dispuesto su traslado a la Superintendencia de la Economía Solidaria entidad competente para
resolverlas en razón a la vigilancia que ejerce sobre tales entidades.
(…).»

1 Lo anterior, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 121 de la Constitución

Política, las autoridades en Colombia sólo tienen competencia en relación con las materias a su
cargo y con sujeción a las funciones a ellas asignadas y, para esta Superintendencia, por su
carácter de autoridad administrativa financiera se circunscriben al ejercicio de la inspección,
vigilancia y control de entidades que desarrollen actividades financiera, bursátil, aseguradora y
demás relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público,
a fin de garantizar un alto nivel de solvencia, de liquidez y de confianza en la gestión de tales
entidades y la debida atención al consumidor financiero.

CONCEPTO 1999045371-1 DE 1999

(Agosto 17)

SUPERINTENDENCIA BANCARIA
3
 Superintendente Delegado para seguros y Capitalización.

ACTIVIDAD ASEGURADORA

Síntesis: Marco legal de la actividad aseguradora en Colombia. Contratación de seguros

para barcos de bandera nacional y extranjera. Ejercicio ilegal de la actividad
aseguradora. Los Clubes de Protección e Indemnización. Contratos de seguros con
entidades extranjeras no autorizadas.

[§ 0004] «1. La actividad aseguradora en Colombia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución Política de

Colombia, “Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a
las que refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo
pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme con la ley la cual regulará
la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización
del crédito”.

Es así como por mandato Constitucional se dio carácter de orden público a la

actividad aseguradora, estableciendo expresamente la necesidad de autorización por
parte del Estado para su ejercicio.

A través del precitado literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución
Política de Colombia, se asignó al Congreso la labor de “Regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados por el público”, y mediante los
numerales 24 y 25 del artículo 189 corresponde al Presidente ejercer de acuerdo con la
ley la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad
aseguradora; así como ejercer la intervención sobre la misma, respectivamente.

En virtud de las facultades otorgadas al Congreso, se expidió la Ley 35 de 1993, ley

marco de la actividad aseguradora.

En desarrollo del artículo 36 de la precitada Ley, el Gobierno expidió el Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993), que compiló, incorporó y
sustituyó las normas que regulan la actividad financiera y aseguradora.

Ahora bien, teniendo claro el marco normativo que regula la actividad de las
compañías de seguros, procedemos a continuación a analizar la contratación de los
seguros sobre los barcos de bandera extranjera y nacional, el ejercicio ilegal de la
actividad aseguradora, para referirnos por último a la actividad de los clubes de
protección e indemnización y en especial al caso de Throught Transport Mutual
Insurance Association Limited.

2. Contratación de seguros para barcos de Bandera Nacional

4
2.1 Régimen general

De conformidad con el numeral 1 del artículo 188 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, “Cuando se tomen seguros sobre los barcos, aeronaves y vehículos
matriculados en el país y los bienes situados en el territorio colombiano, éstos deberán
contratarse con compañías legalmente establecidas en Colombia o con entidades
aseguradoras del exterior previa autorización que, por razones de interés general,
imparta la Superintendencia Bancaria” (Resaltado ajeno al texto).

Es así como de manera general los seguros sobre barcos matriculados en el país deben
contratarse con entidades aseguradoras colombianas.

2.2 Régimen excepcional

Excepcionalmente, por razones de interés general, esta Superintendencia autoriza la

contratación de seguros sobre barcos, aeronaves y vehículos matriculados en el país y
los bienes situados en el territorio colombiano con aseguradoras del exterior, en virtud
de lo dispuesto en el párrafo final de la norma que nos ocupa.

Cabe mencionar que las razones de interés general que considera esta
Superintendencia, para efectos de la autorización de que trata el artículo citado,
deben estar ligadas en forma estrecha al desarrollo del país y, en especial, a la
adecuada protección contra los riesgos a los cuales se refiera la solicitud en particular.

Para tal efecto, frente a las solicitudes que los particulares eleven a la
Superintendencia Bancaria, se tendrá especial cuidado en analizar, además de la
situación del mercado y la oferta de las aseguradoras nacionales, el precio, la
suficiencia de los amparos ofrecidos, los servicios ofrecidos, la cobertura nacional,
regional o mundial de las entidades y el manejo del reaseguro.

3. Contratación de seguros para barcos de Bandera Extranjera

En relación con el aseguramiento de los barcos de bandera extranjera, es importante

aclarar que dicha contratación no está sujeta a la legislación colombiana, razón por la
cual para el efecto no es necesaria autorización alguna por parte de la
Superintendencia Bancaria.

Por lo anterior, dichos seguros pueden ser tomados con aseguradoras colombianas o
extranjeras, de acuerdo con la normatividad vigente en el país en donde hayan sido
matriculados dichos barcos, o aquella que les sea aplicable.

4. Ejercicio ilegal de la actividad aseguradora

El ejercicio de la actividad aseguradora en Colombia se encuentra sujeto a la

autorización y supervisión de la Superintendencia Bancaria de conformidad con las
siguientes normas:

5
• Artículo 108, Numeral 3 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: “Sólo las
personas previamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria se encuentran
debidamente facultadas para ocuparse de negocios de seguros en Colombia. En
consecuencia, se prohíbe a todas persona natural o jurídica distinta de ellas el ejercicio
de la actividad aseguradora”.

• Artículo 39 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: “Queda prohibido celebrar
en el territorio nacional operaciones de seguros con entidades extranjeras no
autorizadas para desarrollar la actividad aseguradora en Colombia o hacerlo con
agentes o representantes que trabajen para las mismas”.

Bajo los anteriores lineamientos, y en especial en virtud de la prohibición legal

contenida en el artículo mencionado, no es viable que personas naturales o jurídicas
colombianas celebren en el territorio nacional contratos de seguro con entidades
extranjeras no autorizadas, ya sea directamente o con el concurso de sus agentes o
representantes.

La validez de los seguros que expidan las entidades extranjeras en el territorio

nacional se encuentra supeditada a la autorización que con carácter especial imparta
esta Superintendencia; de tal suerte que los residentes en Colombia interesados en
tomar un seguro con una aseguradora extranjera, como ya se anotó, deben formular
un derecho de petición especificando las condiciones de aseguramiento requeridas,
con el propósito de obtener una autorización, una vez se verifique el cumplimiento de
las razones de interés general a que alude la norma.

Adicionalmente, las sanciones de orden administrativo (sin perjuicio de las sanciones

de carácter penal) están dirigidas a las personas que realicen actividades exclusivas de
las instituciones vigiladas sin contar con la debida autorización.

En efecto, si se trata de una persona natural o jurídica que no se encuentra habilitada

para ejercer la intermediación de seguros o la actividad aseguradora en Colombia, le
corresponde a este organismo de control imponer una o varias de las siguientes
medidas cautelares: la suspensión inmediata de dicha actividad bajo apremio de
multas sucesivas hasta de una millón de pesos cada una, la disolución de la sociedad, y
la liquidación rápida y progresiva de las operaciones realizadas ilegalmente.

5. Los Clubes de Protección e Indemnización

Los Clubes de Protección e Indemnización de manera general son personas jurídicas

organizadas como asociaciones mutuales de derecho privado, sin ánimo de lucro,
mediante las cuales un grupo de armadores afiliados contraen la obligación de asumir
recíprocamente los reclamos de responsabilidad civil que cada uno de ellos enfrenten
con ocasión de su comercio, de conformidad con los términos de afiliación convenidos
entre el armador (miembro) y el club.

6
Castelo Matrán y Guardiola Lozano1 definen la mutualidad como la “entidad
aseguradora constituida por la asociación de personas que se reparten entre sí los
riesgos que individualmente les corresponde, fijando las cantidades con que cada una de
ellas ha de contribuir al resarcimiento de los daños o pérdidas colectivas. El objetivo
fundamental de una mutualidad es la consecución de una cobertura colectiva y
mancomunada frente a los riesgos individuales de sus asociados, al mínimo coste
posible. Dentro del régimen asociativo, cabe distinguir a efectos prácticos entre mutuas
puras (a prima variable) y sociedades mutuas (a prima fija). Las primeras, al final de
cada ejercicio, realizan una distribución del coste de los siniestros entre todos los
asociados, en la proporción previamente determinada. Normalmente, cobran de cada
uno de ellos una cantidad inicial de entrada, para tener fondos con que ir haciendo
frente a los siniestros durante el ejercicio y reducir el trabajo administrativo (...) Por el
contrario, las sociedades mutuas de prima fija tienen características de trabajo y técnicas
semejantes a una aseguradora mercantil (...) puesto que cobran una prima inicial y
pueden efectuar al final del ejercicio un reparto de los excedentes entre los asegurados,
del mismo modo que las sociedades anónimas lo llevan a cabo entre sus accionistas en
forma de dividendos”.

En el mismo sentido Magee sostiene que la forma mutualista opera cuando los
asegurados y los aseguradores constituyen un grupo idéntico o, dicho de otra manera,
cuando los asegurados son los dueños del capital con que se pagan las pérdidas2.

Ahora bien, respecto de la actividad de estos Clubes, cabe advertir que si desean
ejercer actividad aseguradora en el país, resultan procedentes las siguientes
consideraciones:

De conformidad con el artículo 471 del Código de Comercio, para que una compañía
extranjera pueda emprender negocios permanentes en Colombia, debe establecer una
sucursal con domicilio en el territorio nacional, para lo cual debe dar cumplimiento a
los presupuestos contenidos en el artículo inicialmente citado. No obstante, el
procedimiento allí señalado, en lo que hace referencia a las sociedades sometidas al
control y vigilancia de esta Superintendencia, debe entenderse modificado en razón a
la existencia de un régimen específico para la operación de este tipo de instituciones,
tal y como se señaló en el numeral 1 de este oficio.

En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 53, numeral 2 del Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero, quienes se propongan adelantar operaciones
propias de las instituciones cuya inspección y vigilancia corresponda a la
Superintendencia Bancaria deben constituir una de tales entidades.

Así las cosas, para que una empresa aseguradora extranjera realice en forma
permanente operaciones propias de las compañías de seguros en el territorio nacional,
es indispensable la constitución en Colombia como sociedad anónima, o como
sociedad cooperativa, previo cumplimiento de los requisitos legales contenidos en el
1
Julio Castelo Matrán . Diccionario Mapfre de Seguros. Edit. Mapfre, Madrid .1992, págs. 241 y 242.
2
John H. Magee. Seguros Generales. Traducido por Carlos Castillo, Unión Tipográfica Editorial Hispanoamericana,
México, Tomo 1, Pág. 12.

7
artículo 53 mencionado y la obtención del certificado de autorización por parte de la
Superintendencia Bancaria.

De otra parte, en el evento en que no ejerzan actividad aseguradora en el país,

obviamente no requerirán autorización por parte de esta Entidad, pues la
Superintendencia Bancaria carece de competencia para otorgarla.

Excepcionalmente, como ya se ha indicado, los residentes en el país podrían contratar

con entidades del exterior para efectos de asegurar barcos, aeronaves y vehículos
matriculados en el país y los bienes situados en el territorio nacional, previa
autorización que, por razones de interés general imparta esta Superintendencia».

Sentencia C-432/10

ACTIVIDAD ASEGURADORA-Amplio margen de configuración legislativa al

momento de establecer el criterio definitorio de la misma

ACTIVIDAD ASEGURADORA-Concepto/LIBERTAD DE CONFIGURACION

LEGISLATIVA-Criterios a los que puede acudir para definir concepto de actividad
aseguradora

Para definir el concepto de actividad aseguradora, el legislador puede acudir a diversos

criterios. Uno de ellos es el criterio material, que mira a la naturaleza misma de la
actividad; desde este punto de vista, por ejemplo, podría decir que actividad aseguradora
es la que implica la asunción de un riesgo, cualquiera que sea la forma jurídica que
revista. Otro criterio que podría ser utilizado sería el formal, que atendería principalmente
a la forma jurídica utilizada para el desarrollo de la actividad; aquí podría el legislador
indicar que la actividad aseguradora es la que se desarrolla bajo la forma jurídica del
contrato de seguros, entrando a definir este último en todos sus elementos. Podría también
utilizar elementos definitorios positivos o negativos, es decir podría señalar operaciones
jurídicas que considera que constituyen actividad aseguradora, y otras que no considera
como tales. Otro de los criterios a que podría acudir el legislador para definir la actividad
aseguradora, sería uno de naturaleza orgánica, a partir del cual podría considerar como
aseguradora la actividad de ciertos entes jurídicos previamente definidos legalmente. Este
criterio, por ejemplo, es que utiliza el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero cuando prescribe que “Cada vez que se aluda en este Estatuto a la actividad
aseguradora, a operaciones o a negocios de seguros, se entenderán por tales las
realizadas por este tipo de entidades y, salvo que de la naturaleza del texto se desprenda
otra cosa, se entenderán comprendidas también en dicha denominación las operaciones
efectuadas por las sociedades de reaseguros.” Criterio que también es acogido, en forma
negativa, por el artículo 108 ibídem, en el cual el legislador, prescindiendo de ciertos
elementos que materialmente podrían llevar a considerar que una actividad es
aseguradora, expresamente la excluye de esta definición cuando dice: “En ningún caso los
organismos de carácter cooperativo que presten servicios de previsión y solidaridad que
requieran de una base técnica que los asimile a seguros, podrán anunciarse como
entidades aseguradoras y denominar como pólizas de seguros a los contratos de
prestación de servicios que ofrecen.”
8
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Contenido y alcance

La Corte Constitucional ha considerado que los derechos de los consumidores comportan

diversas pretensiones, intereses y situaciones, que van mucho más allá de la obtención de
bienes y servicios que reúnan “unos requisitos mínimos de calidad y de aptitud para
satisfacer sus necesidades, la cual hace parte del contenido esencial del derecho del
consumidor”. En efecto, el consumidor tiene derechos de contenido sustancial, tales como
a ser informado, al igual que de carácter procesal (exigibilidad judicial de garantías;
indemnización de perjuicios por productos defectuosos; acciones de clase etc.), al igual
que de orden participativo (frente a la administración pública y a los órganos
reguladores). Ahora bien, dentro de este amplio espectro de derechos de que son titulares
los usuarios, la Corte ha insistido en el amparo de la facultad que aquéllos tienen de elegir
entre diversos proveedores de un mismo servicio.

LIBERTAD DE EMPRESA-Contenido y alcance

El artículo 333 Superior dispone que la actividad económica y la iniciativa privada son
libres, dentro de los límites del bien común; que igualmente, la libre competencia
económica es un derecho de todos, que supone responsabilidades. La libertad de empresa
comporta entonces el derecho a instalarse para efectos de ejercer cualquier una actividad
económica, adoptado para ello una determinada forma empresarial. De allí que, como lo
precisa el mismo artículo 333 Superior, para el ejercicio de una actividad empresarial no
se podrán exigir permisos previos ni requisitos distintos a los señalados expresamente en
la ley. En este orden de ideas, el ejercicio de la libertad de empresa conlleva asumir un
comportamiento negativo por parte de las autoridades públicas, en el sentido de
abstenerse de entorpecer la realización de actividades empresariales lícitas. De tal suerte
que el empresario cuenta con la libertad de decisión, lo cual implica “establecer sus
propios fines u objetivos económicos y, en función de ellos, organizar la empresa y
orientar su actividad”.

LIBERTAD DE EMPRESA-Control del Estado

El ejercicio de la libertad de empresa se encuentra sometida a determinados controles

estatales, los cuales son más intensos y permanentes, cuando quiera que se trate de
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados al público. En tal sentido, el artículo 335 constitucional dispone que, las
actividades financiera, bursátil, aseguradora, sólo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado. Así mismo, en los términos del artículo 189.24 Superior, el
Presidente de la República ejerce, de conformidad con la ley, la inspección, vigilancia y
control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos
captados del público, al igual que sobre las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles.

LIBERTAD DE EMPRESA-Límites

9
La libertad de empresa, como cualquier derecho, puede ser limitado válidamente por el
legislador, a efectos de preservar determinados bienes jurídicos constitucionales, tales
como: la seguridad, la salubridad pública, la preservación del medio ambiente, los
derechos de los consumidores, el patrimonio cultural de la nación, el interés general, entre
otros. En efecto, en los términos del artículo 333 Superior, el legislador intervine en la
economía, a efectos de asegurar la preservación del interés general, dentro de un sistema
económico de mercado.

LIBRE COMPETENCIA-Corresponde al Estado asegurar su ejercicio entre quienes se

dedican a una misma actividad económica/LIBRE COMPETENCIA-Finalidad

El artículo 333 Superior dispone que el Estado, por mandato de la ley, “impedirá que se
obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional”, es decir,
que compete al Estado asegurar el ejercicio de la libre competencia entre los diversos
empresarios que concurren en un determinado mercado, es decir, entre quienes se dedican
a una misma actividad económica, comercializan idénticos o equiparables productos, o
bien prestan un mismo servicio. En tal sentido, asegurar la libre competencia conduce a (i)
garantizar una mayor oferta y calidad de los bienes y servicios disponibles para los
consumidores; (ii) permite evitar la creación de monopolios; (iii) permite la reducción de
los precios de los productos; (iv) asegura la innovación tecnológica; (v) conduce a un
mejor empleo de los recursos existentes; (vi) evita una concentración excesiva de la
riqueza; y (vii) comporta un mayor bienestar de la sociedad y de los individuos.

POSICION DOMINANTE-Concepto/POSICION DOMINANTE-Finalidad

En cuanto al concepto de posición dominante, la Corte ha tenido la ocasión de

pronunciarse en dos ocasiones. Así, en sentencia C-616 de 2001, sostuvo lo siguiente:
“Una empresa u organización empresarial tiene una posición dominante cuando dispone
de un poder o fuerza económica que le permite individualmente determinar eficazmente las
condiciones del mercado, en relación con los precios, las cantidades, las prestaciones
complementarias, etc., sin consideración a la acción de otros empresarios o consumidores
del mismo bien o servicio. Este poder económico reviste la virtualidad de influenciar
notablemente el comportamiento y la decisiones de otras empresas, y eventualmente, de
resolver su participación o exclusión en un determinado mercado. La regulación
constitucional y legal de la posición dominante de las empresas en el mercado tiene como
finalidad evitar que estos sujetos, prevaleciéndose de su supremacía económica y
comercial, que goza de la protección jurídica del Estado (artículo 58 de la C.P.), puedan
utilizarla para eliminar a sus competidores. En el mismo sentido, en relación con el
fenómeno de la posición dominante en el sector salud, la Corte consideró en sentencia C-
1041 de 2007 lo siguiente: “La posición dominante, por su parte, consiste en una
sustracción de la competencia efectiva, en una situación de fortaleza en la cual se
encuentra una determinada empresa, la cual le permite evitar que en un mercado
determinado se mantenga una competencia real por conferirle el poder de conducirse en
buena medida con independencia de sus competidores, clientes y, en últimas, de los
consumidores. La existencia de una posición dominante se determina con ayuda de
indicadores económicos, de los cuales el principal es estar en posesión de una gran cuota
10
de mercado. También es necesario tomar en consideración la debilidad económica de los
competidores, la ausencia de competencia latente o el dominio del acceso al recurso o a la
tecnología.

CORTE CONSTITUCIONAL-Alcance de los pronunciamientos sobre libertades

económicas

Sobre las libertades económicas baste recordar aquí que la jurisprudencia constitucional
ha señalado que (i) se encuentran reconocidas y garantizadas por la Constitución, dentro
de los límites del bien común y del interés social; (ii) la libertad económica comprende los
conceptos de libertad de empresa y libertad de competencia; (iii) la libertad económica es
expresión de valores de razonabilidad y eficiencia en la gestión económica para la
producción de bienes y servicios y permite el aprovechamiento de la capacidad creadora
de los individuos y de la iniciativa privada; (iv) la competencia se presenta cuando un
conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de
igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un
determinado mercado de bienes y servicios; (v) la libre competencia, desde el punto de
vista subjetivo, se consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como
obligaciones; (vi) las libertades económicas no son derechos fundamentales; y (vii) el juez
constitucional aplica un test débil de proporcionalidad para efectos de determinar la
conformidad de una intervención del legislador en las libertades económicas

DERECHO A LA IGUALDAD ENTRE EMPRESARIOS-Contenido y alcance

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que

comprende

La doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance del principio

general de igualdad –al menos en su acepción de igualdad de trato- del cual se
desprenden dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un
mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho
equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un trato diferente,
del mismo modo el principio de igualdad también comprende un mandato de tratamiento
desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar entre situaciones diferentes.
Sin embargo, este segundo contenido no tiene un carácter tan estricto como el primero,
sobre todo cuado va dirigido al Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de
configuración normativa, éste no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad
de regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, por el contrario se admite que con
el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de manera similar situaciones de
hecho diferentes siempre que no exista una razón suficiente que imponga la diferenciación.
Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser descompuestos
en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en
circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios
cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato
paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las
similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato
diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y
11
en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artículo 13 constitucional, pues mientras el
inciso primero del citado precepto señala la igualdad de protección, de trato y en el goce
de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los
incisos segundo y tercero contienen mandatos específicos de trato diferenciado a favor de
ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.

TEST DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA ECONOMICA-Criterio que se

debe adelantar

La Corte ha señalado que el control de constitucionalidad en general, y el test de

proporcionalidad en particular, adoptan diversas modalidades – leve, intermedio o estricto
– según su grado de intensidad, el cual depende de la materia objeto de la disposición
demandada. De conformidad con las líneas jurisprudenciales sentadas por esta
Corporación, cuando se trata de materias económicas, como lo es la actividad
aseguradora, o se esté frente a asuntos en los cuales existe un amplio margen de
configuración del legislador, la modalidad del juicio de proporcionalidad que se debe
adelantar es el débil, el cual, por otra parte, es el que ordinariamente debe llevar a cabo el
juez constitucional frente a las medidas legislativas, en deferencia a la legitimidad
democrática del Congreso de la República para configurar el ordenamiento jurídico. En
estos casos resultan más relevantes los poderes de intervención estatales y la libertad de
configuración legislativa, que la limitación de las libertades económicas que este tipo de
medidas suponen.

LIBERTAD ECONOMICA Y DERECHO A LA IGUALDAD-Relación

Los artículos 333 y 13 de la Constitución se relacionan con particular énfasis al permitirle

a todas las personas ejercer libremente la actividad económica que tengan a bien asumir,
dentro de los límites del bien común. Consecuentemente, todos tienen derecho a la
iniciativa privada y a la libre competencia, con las responsabilidades que ello apareja.
Por su parte, la ley puede delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exija
el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Vale decir,
jurídicamente la libertad económica está garantizada por la Constitución en armonía con
el derecho a la igualdad de los potenciales agentes económicos; por lo tanto, siempre que
el legislador pretenda establecer limitaciones, exigencias o prerrogativas en torno a esa
libertad, deberá examinar previamente los supuestos viables a la concreción de este
derecho en un plano de igualdad material, sin perjuicio de las distinciones que pueda
hacer entre unas personas y otras, al amparo de claros criterios de razonabilidad y
proporcionalidad”.

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Contenido y alcance

La confianza legítima opera para proteger al particular frente a cambios bruscos e

inesperados efectuados por las autoridades públicas respecto de una situación jurídica
previamente existente. En tal sentido, el administrado no es titular de un derecho
adquirido sino que simplemente tiene una mera expectativa en que una determinada
12
situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente, y en
consecuencia su situación jurídica puede ser modificada por la Administración. De allí
que el Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al
afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación. De
igual manera, la doctrina foránea considera que, en virtud del principio de la confianza
legítima, la administración pública no le exigirá al ciudadano más de lo estrictamente
necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso persiga. No obstante,
la jurisprudencia extranjera también ha considerado que el mencionado principio no es
absoluto, que es necesario ponderar su vigencia con otros principios fundamentales del
ordenamiento jurídico, en especial, con la salvaguarda del interés general en materia
económica. La jurisprudencia de la Corte ha sido además constante en señalar que el
principio de la confianza legítima es una proyección de aquel de la buena fe, en la medida
en que el administrado, a pesar de encontrarse ante una mera expectativa, confía en que
una determinada regulación se mantendrá. En palabras de la Corte “Eso sucede, por
ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se
encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el
afectado pueda enfrentar ese cambio de política”. Y que, este principio encuentra un límite
en su contenido y alcance que es dado por el principio del interés general

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desarrollo jurisprudencial/PRINCIPIO DE

UNIDAD DE MATERIA-Finalidad

El fundamento constitucional del principio de unidad de materia se halla en el artículo 158

Superior, el cual establece que “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia
y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.
Con base en la esta disposición constitucional, la Corte ha sentado una amplia
jurisprudencia desarrollando el principio de unidad de materia, cuyo objetivo central
consiste en racionalizar y tecnificar el proceso legislativo. Se pretende que las leyes
regulen una determinada materia, lo cual no es sinónimo de un único y exclusivo tema. En
efecto, bien puede suceder que una misma materia resulte regulada desde diferentes
perspectivas o aproximaciones, complementarias todas ellas, sin que por ello se pueda
alegar violación alguna al artículo 158 constitucional. En otras palabras, no desconoce tal
principio una ley que contenga, por ejemplo, disposiciones sustantivas y procesales;
normas encaminadas a la prevención y a la represión de determinada conducta humana; o
normas que prevean la creación de determinada entidad y establezca unos procedimientos
administrativos para actuar ante ella. Lo importante es, en definitiva, que todas las
disposiciones que conforman el texto de una determinada ley apunten a la consecución de
un mismo fin; que no existan cuerpos extraños o insulares en el texto de la ley, sino que,
por el contrario, las diversas disposiciones que la conforman integren un todo armónico.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO

DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología

La jurisprudencia constitucional ha definido la metodología a seguir en el examen de

constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia. Así, en primer
término, es preciso determinar el alcance material o contenido temático de la ley
parcialmente demandada y, en segundo lugar, verificar si la norma que ha sido
13
cuestionada guarda con la materia de la ley alguna relación de conexidad causal,
temática, sistemática o teleológica con la misma. Al respecto la Corte ha señalado:
“Resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que
permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de
materia. En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de
motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la
función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden
interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos
definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma
materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La
valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el
desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”.

NORMA ACUSADA-Se limita a organizar el mercado de la prestación de los servicios

funerarios y seguros exequiales/NORMA ACUSADA-Contenido y alcance meramente
económico

La norma acusada, como se explicó, se limita a organizar el mercado de la prestación de

los servicios funerarios y de los seguros exequiales, disponiendo que las entidades de
carácter cooperativo o mutual, las entidades sin ánimo de lucro y las sociedades
comerciales, con excepción de las empresas aseguradoras, podrán prestar directamente y
en especie este tipo de servicios, “independientemente de que las cuotas canceladas
cubran o no el valor de los servicios recibidos, cualquiera sea la forma jurídica que se
adopte en la que se contengan las obligaciones entre las partes”. De manera
complementaria, prevé que las empresas aseguradoras, “autorizadas por la
Superintendencia Financiera de Colombia o quien haga sus veces, en la explotación del
ramo del seguro exequial o cualquiera otro con modalidad de cubrimiento para gastos
funerarios, deberán indemnizar únicamente en dinero a favor del tomador o sus
beneficiarios, previa comprobación por parte de estos del pago del monto del servicio
funerario asegurado”. Como se puede observar, la norma acusada no regula realmente la
clase de ceremonia, religiosa o no, mediante la cual, la persona previamente o sus deudos,
deciden llevar a cabo las correspondientes honras fúnebres. En efecto, el legislador no
estableció rito o formalidad alguna, que pudiera llegar a afectar, llegado el caso, el
disfrute de derechos fundamentales. En tal sentido no se reguló, por ejemplo, el destino
final que debe dársele al cadáver, ni se interfiere en la decisión de la persona, o de sus
familiares, en cuanto a su deseo de llevar a cabo o no una ceremonia de carácter religioso
o laico con determinadas características. Por el contrario, la medida es de contenido y
alcance meramente económicos, por cuanto se encamina simplemente a organizar un
determinado renglón de un sector productivo, en concreto, el atinente a la prestación de
determinados servicios, como lo son los exequiales.

14