Enrique Vasquez Huamtin

(Editor)
Ph.D. en Polftica y M.Sc. en
Polftica Publica por la
Universidad de Oxford,
Inglaterra; Licenciado y Bachiller
en Economfa por la Universidad
del Pacifico, Lima. Profesor
Ordinario del Departamento de
Economfa, investigador del
Centro de Investigaci6n de la
Universidad del Pacifico, Director
Ejecutivo del Centro de
Promoci6n de la Pequena
Empresa de la Universidad del
Pacifico (PROPYME),
coordinador general del
Programa Latinoamericano de
Polfticas Sociales, y responsable
del proyecto CIUP-IDRC
"Monitoreo y evaluaci6n del
programa de lucha contra la
pobreza (Peru)" .Destacan sus
estudios y publicaciones sobre
estrategias de grupos
econ6micos, microfinanzas,
bienestar, pobreza extrema,
program as sociales, y medici6n
del impacto de la inversi6n social.
 IMPACTO DE LA
'"
INVERSION SOCIAL
'"
ENELPERU
Editor:
Enrique Vasquez Huaman

IDRC
CIID
UNIVERSIDAD DEL PACIFICO ~~
CENTRO DE INVESTIGt\C!O, ,-'if~ lnternauonal Dcvelopmenl Research Centre
L.T~ Centro lnternaciona! de Invesligac10nes para el Desarrollo
CI\NAOA
© Universidad del Pacifico
Centro de Investigacion
Avenida Salaverry 2020
Lima 11, Peru

IMPACTO DE LA INVERSION SOCIAL EN EL PERU

Enrique Vasquez (Editor)
1a. edicion: julio 2000
Diseno de la caratula: Luis Valera
I.S.B.N.: 9972-603-33-4

BUP-CENDI
Impacto de la inversion social en el Peru. / Ed. Enrique
Vasquez. -- Lima : Centro de Investigaci6n de la Universi­
dad del Pacffico : International Development Research Cen­
tre, 2000.

/POLITICA SOCIAUINVERSIONES/POBREZNDESIGUAL­
DAD/METODOS DE INVESTIGACION/PERU/

304 (85) (CDU)

Miembro de la Asociacion Peruana de Editoriales Universitarias y de

Escuelas Superiores (APESU) y miembro de la Asociacion de Edito­
riales Universitarias de America Latina y el Caribe (EULAC).

El Centro de Investiqacion de la Universidad del Pacifico y el Inter­

national Development Research Centre (lDRC) no se solidarizan ne­
cesariamente con el contenido de los trabajos que publican. Prohi­
bida la reproduccion total 0 parcial de este texto por cualquier me­
dio sin permiso de la Universidad del Pacifico y el IDRe.

Derechos reservados conforme a Ley.

 ,
Iodice

Presenmcton, 7

PRIMERA PARTE
INSTRUMENTOS Y REFLEXIONES

Metodos y herramientas para la apreciacion

de las reformas en politico social, 13
Mario Torres

Consideraciones sobre la evaluacion de impacto

de politicos orientadas a superar la pobreza, 29
Cristian Parker

Consrruccion de indicadores para la tom a

de decisiones de inversion social, 59
Elena Contemo

SEGUNDA PARTE
PROPUESTAS METODOLOGICAS

Monitoreo de programas sociales: elementos para

la construccion de un indice de bienestar, 69
Carlos Figueroa

Ecaluacion de impacto de los program as sociales:

un modelo lineal para el caso peruano, 97
Enrique Vasquez, Carlos Eduardo Ararnburu,
Carlos Parodi y Carlos Figueroa

Pobreza y exclusion social:

aspectos metodo16gicos, 117
Carlos Eduardo Aramburu y Carlos Figueroa
 La eoaluacion de la inversion social:
necesidades y herramientas para medir el impacto, 153
Enrique Vasquez

TERCERA PARTE
METODOLOGIAS APLICADAS

Estimacion de los posibles impactos de un programa de

lucha contra la pobreza, 187
Pedro Francke

Credito para microempresas de mujeres:

una evaluacion de impacto, 201
Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

Una metodologfa de eoaluacion de impacto de

los program as de educccion y/o capacitacion en
el mercado laboral: el caso de PROJOVEN, 245
Jose Carlos Galdo

lndicadores de desfase edad-grado de estudios

y su relacion con situaciones de pobreza, 277
Heman Fernandez R.
 Presentacion

Es posible realizar un. balance tentativo de la inversion social

en el Peru llevada a cabo durante la ultima decade de cam bios es­
tructurales en los siguientes terminos:

• La desigualdad preocupante: el 20% de la poblacion mas

pobre absorbe menos del 3% del total del ingreso, mientras
que el 20% de la poblacicn con mayores ingresos absorbe
cerca del 59%.
• La brecha por acortar: el decil mas pobre tuvo un gasto pro­
medio mensual (per capita del hogar) estimado en US$26,
mientras que el decil mas rico tuvo un ingreso promedio es­
timado en US$1,026.
• La prioridad impostergable: 3.8 millones de peruanos viven
en extrema pobreza y precisan prioritariamente de (i) trabajo,
(ii) agua, (iii) desague, (iv) luz electrica, (v) alirnentacion, (vi)
microcreditos, (vii) infraestructura educativa, (viii) infraestruc­
tura vial, e (ix) infraestructura y atencion medica.
• EI gasto para crear oportunidades: el gasto del gobiemo en
servicios sociales basicos ha representado en promedio el
20% del gasto publico. Si bien el gasto social besico per capi­
ta aumento de US$ 12 en 1990 a US$ 85 en 1997, el gas to
social presenta un comportamiento procfclico, es decir, cae
cuando el PBI disminuye.
• La regresiuidad de la educaci6n: al 20% mas pobre de la
poblacion Ie corresponde menos del 6% del gasto de los
hogares en educacion, mientras que el 20% mas rico concen­
tra el 49% del gasto.
• La asignaci6n equiuocada: una proporcion importante de los
recursos publicos que se destin an para el sector educativo es­
ta siendo absorb ida por personas que podrfan pagar, por 10
menos, parte del servicio que reciben, fundamentalmente en
el nivel universitario.
• La salud que no cura a los menos sanos: el 20% mas pobre
de la poblacion desembolsa menos del 6% del gas to total en
consultas de salud, mientras que al 20% mas rico se Ie atri­
buye el 49% del gasto en consultas.
• La nutricion para los que si la necesitan: si bien los progra­
mas alimentarios-nutricionales llegan a 10 millones de pe­
ruanos, no brindan la asistencia necesaria a 600,000 perso­
nas en pobreza extrema que sf deberfan ser beneficiaries.
• La cooperacion que puede cooperar mejor: el porcentaje de
las donaciones de la cooperacion tecnica intemacional desti­
nado a servicios sociales basicos presento una trayectoria
preocupante: de 56,9% en 1990 bajo a 20% en 1998.
• EI tercer sedor: las instituciones privadas sin fines de lucro
contribuyen silenciosamente con US$950 millones de dolares
anuales a traves de 110,000 organizaciones.

Las cifras muestran avances, pero tambien debilidades, de la

lucha contra la pobreza en el Peru. Ciertamente·, en un contexto
restrictivo de recursos monetarios y de crecientes demandas socia­
les, se precisa que los fondos publicos y privados se manejen muy
eficiente y eficazmente. Por esta razon resulta importante que las
instituciones ejecutoras evaluen sus experiencias de intervencion a
la luz de indicadores. Esto significa monitorear y medir el impacto
de la inversion social sobre la base de criterios cuantitativos y cua­
litativos precisos. La prescntacion de las diferentes opciones de
evaluacion constituye el objetivo de este libro.
La seleccion de trabajos aborda el tema de la evaluacion de
impacto en diferentes dimensiones complementarias entre sf. Ma­
rio Torres plantea las necesidades de metodos y herramientas para
la apreciacion de los procesos de reforma de la polftica social. A
partir de esta preocupacion, Christian Parker propone un marco
de analisis con honda incidencia en terrninos metodologicos sobre
la base de una reflexion conceptual acerca de pobreza. En un
nivel mas empfrico que capta el interes de los hacedores de politi­
ca, Elena Contemo sugiere la construccion de indicadores para la
toma de decisiones de inversion social.
El tema de como enfocar a la pobreza extrema es el centro
de prcocupacion metodoloqica de Enrique Vasquez, Carlos
Eduardo Aramburu, Carlos Figueroa y Carlos Parodi. En primer
lugar, Carlos Figueroa sugiere construir un fndice de bienestar que
involucre tres dimensiones (ingreso, ocupacion y scrvicios basicos
de la vivienda) adernas de la economica, como una medida com­
plementaria de 10 que muestran los Indices de pobreza. Carlos
Eduardo Aramburu y Carlos Figueroa proponen una metodologfa
para medir la exclusion social con la finalidad de cuantificar la
heterogeneidad de la pobreza al interior del grupo poblacional de
pobres extremos. GQue factores explicarfan los cambios de bienes­
tar de la poblacion en extrema pobreza? Vasquez, Ararnburu,
Parodi y Figueroa proponen la metodologfa de construccion de un
modelo econometrico de corte transversal mediante el cual, resca­
tando los avances teoricos, tratan de explicar, fundamentalmente,
si los programas sociales tienen un efecto en el bienestar de los
pobres extremes en el Peru. Finalmente, si se precisa identificar los
factores que afectan a una poblacion especffica debido a una de­
terminada intervcncion, se necesita tomar en cuenta una serie de
criterios de evaluacion de la inversion social. Con este espfritu,
Vasquez presenta una gama de consideraciones de evaluacion
para medir el impacto.
Se presentan, escrupulosamente detalladas, aproximaciones
empfricas de la evaluacion de aspectos centrales de la inversion
social en microcredito, capacitacion para el trabajo, salud y edu­
cacion. Pedro Francke estima los posibles impactos que podrfa
tener un programa orientado a elevar los ingresos de los pobres.
Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan evaluan el impac­
to del microcredito en la salud preventiva, alfabctizacion, capaci­
dad organizativa e ingreso de las familias de las mujeres promovi­
das por el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Programa
Nacional de Apoyo Alimentario (PRONAA). El tema del impacto
de programas de cducacion en el mercado laboral es abordado
por Jose Carlos Galdo a traves de la construccion de modelos
experimentales 0 cuasi experimentales a partir de los grupos de
control. En el campo de la cducacion, Heman Fernandez explora
indicadores sobre el desfase de edad ana de estudios y su relacion
con aspectos sociales de las familias en el Peru. Finalmente, Rafael
Cortez plantea una metodologfa de medicion de la efectividad de
los programas de bienestar familiar en el cuidado de nines y de
ayuda alimentaria, tomando en consideracion los comportamien­
tos inesperados de las personas beneficiarias denominados los
efectos-incentivos. En sfntesis, dada la preocupacion de las cifras
de Ia pobreza, y el hecho de que los montos de inversion social y
las sensaciones que el bienestar se encuentren muy alejados de los
grupos vulnerables mantcniendolos en una situacion de exclusion
social, este esfuerzo es importante en un contexto de busqueda de
la eficiencia y eficacia de la inversion social en el Peru.
EI presente esfuerzo de discusion metodoloqica forme parte
del proyecto CIUP "Monitoreo y Evaluacion del Programa de
Lucha contra la Pobreza en el Peru", auspiciado por el Internatio­
nal Development Research Centre (lORe) del Canada. Deseo
expresar mi agradecimiento a Mario Torres del IDRC y a Felipe
Portocarrero, Director del CIUP, por el constante apoyo y estfmulo
a nuestra labor.

Enrique Vasquez
Editor
 PRIMERA PARTE
INSTRUMENTOS Y REFLEXIONES
 Metodos y herramientas para la apreciacion de
las reformas en politica social
Mario Torres

1. La necesidad de evaluar la inversion social

La reforrna de la politica social es un fenomeno global. EI

proceso de la reforrna es diferente a los cambios rutinarios en la
politica tales como las mejoras, modificaciones 0 adiciones en sus
procedimientos, los cuales no cambian los parametres que definen
el caracter y la estructura de una polftica publica. La reforrna de la
polftica social es un cambio del paradigma de la misma que estuvo
inspirado en el modele del Estado de bienestar. Especfficamente,
el cambio consiste en la combinacion de criterios de provision de
servicios tales como el universalismo, el centralismo y el caracter
estatal de los servicios sociales con otros como la privatizacion, la
descentralizacion, la focalizacion y el pago por los usuarios.
La reforrna de la politica social es el resultado de diferentes
factores tales como las polfticas de ajuste estructural, el surgimien­
to de nuevas orientaciones de valor, los cambios en las ideologfas
dominantes, y la reconceptualizacion de los roles del Estado y del
mercado dentro del proceso de desarrollo.
La evaluacion de la reforrna deberfa hacerse desde las pers­
pectivas politica, economica y etica, ya que este proceso tiene
profundas implicaciones para el desarrollo sostenible. En el caso
de los pafses en desarrollo, la informacion disponible indica que la
pobreza, la inequidad, la desigualdad y la desintegracion social
persisten y, mas aun, se agravan en un contexto que se caracteriza
todavfa por un importante crecimiento de la poblacicn, una conti­
nua urbanizacion y muchos procesos de degradacion ambiental.
La reforrna de la politica social se ha propuesto como un instru­
mento para superar y no para agudizar estas tendencias. Sin em­
bargo, estan apareciendo impactos inesperados de las diversas
reforrnas econornicas y sociales emprendidas. La vulnerabilidad de
las poblaciones mas pobres ha aumentado y a ello se ha sumado,
en muchos casos, la vulnerabilidad de los grupos de c1ase media,
14 Mario Torres

que ahora aparecen tam bien sujetos a riesgos sociales de desem­

pleo y a la perdida de su cepacidad de consumo. Estos impactos
inesperados pueden poner en peligro el desarrollo social equitati­
vo, la cohesion social y, sin lugar a dudas, la competitividad eco­
nomica de los pafses.
Los gobiemos han estado usualmente interesados en evalua­
ciones estandares de la polftica social. Es decir, evaluaciones que
se focalizan en el logro de los objetivos especfficos de la politica y
los programas sociales. No obstante, existe una emergente necesi­
dad de que el Estado y la sociedad civil participen en la evalua­
cion de la politica bajo la gufa de objetivos de evaluacion mas
amplios que los especfficos de los programas particulares. Para
ello, se requiere fortalecer la capacidad de ambos para evaluar los
procesos de reforrna e identificar las opciones de polftica y las
oportunidades que podrfan existir. En otras palabras, se requiere
no solo evaluar sino adernas "apreciar'' la politica.
La apreciacion de la polftica social no es un proceso facil pa­
ra el politico, el hacedor de polftica, el investigador de politica, el
que aplica la politica 0 el ciudadano cornun. La apreciacion re­
quiere algo mas que la aplicacion de instrumentos especfficos, ya
que hay diferentes perspectivas e intereses para analizar la political.
La apreciacion de la politica social es un tema complejo des­
de los puntos de vista politico, institucional y de la investigacion,
mas aun si se lleva a cabo bajo las circunstancias de un proceso de
reforrna que implica un cambio del paradigma de la politica social.
Desde su inicio hasta su aplicacion, un proceso de reforrna presen­
ta una gran fluidez de los marcos institucionales, los contenidos y
las practices que hacen arduo identificar, aislar y describir los fac­
tores que deterrninan los exitos 0 fracasos de los cambios introduci­
dos. Modalidades de reforrna tales como la descentralizacion, la
privatizacion, el pago por los servicios 0 la focalizacion, envuelven a
diferentes adores, niveles de decision, instituciones y organizaciones.
La fluidez del proceso queda ilustrada por el hecho de que el
proceso de reforrna de la politica social no ha sucedido de una
manera sistematica ni ha abarcado al conjunto del sistema de

1. MaCrae Jr, Duncan y James A. Wilde, Policy Analysis for Public Deci­
sions, Univ. P. Of America, Aug, Eurospan, 1986.
Metodos y herramientas para la apreciacion de las reform as ... 15

politica social. EI proceso, mas bien, ha sucedido a pedazos, con

cambios grandes 0 pequefios aqui y alia que han afectado uno 0
mas programas. La reforma de la polftica social se ha dado a sal­
tos, con movimientos de ida y vuelta, dependiendo de la fortaleza
de los interesados 0 involucrados.
Existen, sin duda alguna, rnetodos y herramientas para eva­
luar programas y proyectos, pero no siempre han side elaborados
para capturar la complejidad de las variables intemas y factores
extemos implicados en la reforma de la polftica publica. Sin em­
bargo, datos y hechos simples producidos por estos instrumentos
constituyen formas simples de conocimiento de la polftica. La
razon es que describen importantes aspectos y caracterfsticas del
proceso de la polftica; pero no dan una explicacion causal que
relacione los elementos importantes de un problema de politica
con la operacion de otras polfticas publicas/.
Para la apreciacion de los procesos de reforma de la polftica
social, hay que responder ados preguntas claves: ccuales son las
necesidades de mctodos y herramientas para la apreciacion de los
procesos de reforma de la politica social? y ccuales son las priori­
dades para desarrollar y aplicar dichos metodos y herramientas?

2. Conceptos

Es necesario plantear una distincion entre la evaluacion de

politica realizada en terminos de los valores y propositos que
orientan una politica, y la evaluacion de polftica basada en crite­
rios tecnlcos relacionados a su diseno, aplicacion y monitoreo". La
discusion sobre los valores y propositos finales de una politica es
una meta-actividad que va mas alia del contenido intrinseco de
una polftica. Es una discusion que esta orientada a examinar su
filosofia subyacente y su impacto social. A diferencia de este tipo
de discusi6n, la discusi6n tecnica de una polftica no cuestiona los

2. Webber, David J., "The Distribution and Use of Policy Knowledge in

the Policy Process",en The International Journal of Knowledge Transfer and
Utilization, vol. 4, No.4, 1991, pp. 6-35.
3. Klein, Rudolf, "Evaluation and Social Policy. Some Reflections on Ideas
and Institutions", en Evaluation and Program Planning, vol. 5, 1982, pp. 133-
140.
16 Mario Torres

valores subyacentes y los propositos finales, sino que parte de su

existencia como un dato dado". Bajo las actuales circunstancias de
cambio radical en el paradigma de la politica social, se requiere
ambos tipos de evaluacion, especialmente debido a que la reforma
implica el abandono del modele del Estado de bienestar y la cons­
truccion de un nuevo modelo.
Ligar la evaluacion como una meta-actividad a la evaluacion
como una actividad tecnica es un desaffo diffcilde responder. Una
respuesta es la apreciacion de politica, la cual incluye la evalua­
cion del discno, los marcos institucionales y los procesos tomando
en cuenta tanto los resultados de la politica planeados 0 esperados
como los no esperados. La apreciacion de politica incluye el anali­
sis y evaluacion tradicional de la politica -0 analisis intrfnseco de
las politicas y programas que se hace con relacion a sus objetivos
especfficos- y la evaluacion de impacto -0 analisis extrfnseco que
es.el analisis de las consecuencias no esperadas, las extemalidades
o los efectos secundarios tanto positives como negatives".
Al incluir el analisis intrfnseco y el analisis extrfnseco, la apre­
ciacion de politica esta en posicion de moverse un paso adelante
respecto de las evaluaciones estandares. Es decir, la apreciacion
de polftica puede mirar a los programas y proyectos de una politi­
ca con el fin de concluir sobre su efectividad y relevancia tomando
en cuenta objetivos que son de un range mayor al de los objetivos
especfficos de una politica particular. Esto significa, por ejemplo,
que apreciar una politica educacional incluye -adernas de exami­
nar si los objetivos educativos de la politica se cumplieron- analizar
como se contribuyo a otros objetivos de rango mayor tales como
la equidad social, la competitividad econornica, la cohesion social
o la participacion ciudadana. Un ejercicio de apreciacion de politi­
ca debe poder concluir sobre el grado en que se dieron los efectos
esperados, cuales fueron los efectos no esperados, como esos
efectos esperados y no esperados contribuyeron at cumplimento

4. Torres, Mario, "Social Policies: Rethinking Essential Development", en

Research on Social Policy: Proposals for a Future Agenda, Ottawa: IDRC,
1993, pp. 19-37.
5. Boothroyd, Peter, "Policy Assessment",en Vanclay, Frank y Daniel
Bronstein, Enuironmental and Social Impact Assessment, Chichester: John
Wiley & Sons. 1995.
Metodos y herramientas para la apreciaci6n de las reform as ... 17

de otros objetivos y valores sociales, asf como quienes se benefi­

ciaron con ello".
La apreciacion de politica requiere de cuatro aspectos: (i) la
definicion de la unidad de analisis (de que polftica 0 programa se
esta hablando), (ii) la identificacion de los propositos de la evalua­
cion, (iii) la selcccion de una estrategia rnetodoloqica, y (iv) la
participacion de los diferentes interesados 0 involucrados con la
polftica 0 programa en cuestion. Estos aspectos -proposito, meto­
do y participacion- son dificiles de determinar y manejar en el caso
de las polfticas sociales, ya que estas envuelven una variedad de
objetivos, intereses y procedimientos. La polftica social se dirige a
objetivos que son multidimensionales, valorativos y resistentes a
poder ser encapsulados dentro de un conjunto de indicadores
sociales simples". Como ejemplos de objetivos se pueden mencio­
nar a la educacion basica 0 al tamafio ideal de familia. La politica
social refleja una variedad de propositos explfcitos e implfcitos, los
cuales a 10 largo de su aplicacion sufren adaptaciones, transforma­
ciones y algunas veces drasticos carnbios.
Adcmas, el proceso de aplicacion de una politica publica se
mueve a traves de diferentes niveles que van des de las discusiones
en el gabinete ministerial, pasando por los niveles de los directo­
rios intermedios hasta la aplicacion de las normas y la concesion
de los beneficios por funcionarios publicos y practicantes en el
nivel local. A 10 largo de estos niveles, como a 10 largo del tiempo
que toma el proceso de aplicacion de una polftica, procedimientos
tales como organigramas, directivas generales, planes administra­
tivos, operaciones tecnices, aplicacion de instrumentos y meca­
nismos de retroalimcntacion no solo son variados, sino que ade­
mas cambian.
Las dimensiones estructural, temporal y funcional a traves de
las cuales puede cambiar una polftica tienen que ser tomadas en
cuenta cuando se lleva a cabo la apreciacion de politica; para 10
cual, es necesario hacer uso de rnetodos y herramientas relevantes
que son consideradas dentro de este contexto. Estos metodos son

6. Boothroyd, Peter, op. cit.; y Hill, Michael y Glen Bramley, Analysing

Social Policy, Blackwell, mayo 1986, capitulo 1.
7. I\lein, Rudolf, op. cit.
18 Mario Torres

aquellos que deben inforrnar sobre que tipo de objetivos - intrfnse­

cos y extrfnsecos a la politica- son 0 seran alcanzados, c6mo se
esta alcanzando el logro de los objetivos, y quienes estan obte­
niendo los beneficios 0 sufriendo los perjuicios. Para esto, deben
incluir procedimientos que perrnitan recolectar, organizar y pro­
porcionar dicha inforrnaci6n.
La diferencia entre un metodo y una herramienta es materia
de convenci6n en la ciencia ya que ambos casos envuelven pasos
tecnicos bastante especfficos. En este documento, se entcndera
por metcdo a una manera de generar, procesar y analizar datos
-por ejemplo, el sistema de evaluaci6n por resultados- y por herra­
mienta, a un instrumento que produce un dato particular -por
ejemplo un fndice de bienestar social-.
En el caso de la apreciaci6n de la reforrna de las polfticas so­
ciales es esencial que los rnetodos y herramientas perrnitan Iigar
los cam bios institucionales y de procedimiento que implican las
modalidades de la reforrna -privatizacion, descentralizaci6n, pago
por servicios y focalizaci6n- con los resultados tanto esperados
como no esperados de las polfticas.

3. El contexto

EI contexto dentro del cual se hace polftica publica ha cam­

biado en las sociedades modemas. Los grupos de la sociedad civil
son ahora un socio indispensable en el proceso publico de hacer
polftica. En el caso de las sociedades dernocraticas, la apreciaci6n
de polftica tiene que envolver al gobiemo y a un nurnero variado
de grupos de interes y presi6n. Esta nueva situaci6n es el resultado
de muchos fadores que incluyen la expansi6n de la ciudadanfa, el
rol influyente de los medios masivos de comunicaci6n, y la expan­
si6n de los sistemas de inforrnaci6n. Ahora, mas que antes, los
grupos de la sociedad civil pueden y deben estar involucrados en
los procesos de hacer y de apreciar polftica.
En este contexto, la apreciaci6n de polftica puede producir
evidencias empfricas sobre los logros de la polftica y su impacto en
el desarrollo humano. Los logros y los impactos no son asuntos
neutrales, pues las personas, grupos e instituciones que estan invo­
lucrados suelen tener puntas de vista bastante diferentes sobre 10
que deben ser los resultados e impados deseables. Es decir, la
Metodos y herramientas para la apreciaci6n de las reformas ... 19

aprcciacion de politica tiene una dimensi6n normative porque esta

oricntada por criterios de valor que distintos grupos tienen sobre 10
que es deseable. Estos criterios indican que tipo de desarrollo debe
lograrse, para quicnes debe lograrse, dentro de cuales marcos
institucionales debe darse, y cuales deben ser los resultados finales
esperados -equidad, cohesi6n social, sostenibilidad u otros-.
Dado que los resultados de la apreciacion de polftica no se
reducen a datos objetivos, sino que edemas reflejan orientaciones
de valor, no hay apreciaci6n de politica que sea neutral. Mas aun,
es posible que se cuente con mas de una "apreciaci6n" de una
rnisma politica en la medida en que exista mas de un conjunto de
criterios para haccrla. Desde el punto de vista de la investigaci6n
cientffica, la apreciaci6n de politica debe seguir una estrategia para
(i) aplicar de manera objetiva metodos y herramientas, (ii) estable­
cer los resultados esperados y no esperados, e (iii) indicar la con­
tribuci6n de estos resultados a objetivos sociales de rango mayor a
los objetivos espedficos de la politica en cuesti6n. La tarea del
cientifico termina aqui, No obstante, para los adores politicos y la
poblaci6n involucrada, los resultados de una apreciaci6n de politi­
ca pueden ser la base ernpirica para un analisis politico y una
discusi6n etica de los resultados esperados y no esperados que
hayan sido observados.
Aunque en la apreciaci6n de la politica publica el Estado de­
be jugar un rol central, cabe subrayar que la apreciaci6n de politi­
ca no es una actividad exclusiva del Estado ni de los cientfficos.
Existen muchos casos de apreciaciones de politica ejecutadas por
organizaciones no gubemamentales y por organizaciones de base.
Mas aun, en el caso de la apreciaci6n de la reforma de la politica
social, su realizaci6n no deberfa ser s610 responsabilidad del Esta­
do; probablemente, los gobiemos seran los menos inclinados a
efeduarla. De este modo, no es extrario encontrar preferencia en
los gobiemos por la evaluaci6n estandar de la politica; es decir,
aquella que s610 es una evaluaci6n intrfnseca.
Dado que la apreciacion de polftica puede ser llevada a cabo
por el Estado, la sociedad civil 0 por ambos, la investigaci6n cien­
tifica sobre los metodos y herramientas para realizarla no s610
debe enfocarse sobre aquellos que usan los cientfficos, sino tam­
bien sobre aquellos que utilizan los politicos, los hacedores de
politica y otros grupos interesados. Esto comprende aquellos otros
20 Mario Torres

procedimientos que tambien producen conocimiento polftico, tales

como el uso de las redes de comunicacion formal e informal, el
uso de la informacion periodistica, el conocimiento que viene de la
practice 0 el uso del conocimiento clinico". La consideracion de
estos u otros procedimientos que no estan en los manuales cientf­
ficos de evaluacion es irnportante porque no solo interesa si ellos
son validos y confiables, sino que puede hacerse para mejorarlos.
Al final, 10 que interesa con este tipo de investigacion metodoloqi­
ca es como se puede mejorar el proceso y los resultados de la
apreciacion de polftica que lleven a cabo los cientfficos,polfticos y
legos en la materia.
Por ultimo, cabe senalar que el hecho de que la apreciacion
de polftica tenga una dimension normativa -0 valorativa- no indica
necesariamente que sea sesgada, no objetiva, no valida 0 no con­
fiable. Dados los multiples intereses y adores involucrados, el
problema central cuando se hace una apreciacicn de polftica no es
que haya criterios de valor en juego; sino que no exista transpa­
rencia. Es decir, que no sean explfcitos los parametres, criterios,
normas y datos utilizados para organizar la estrategia rnetodoloqi­
ca aplicada. En el contexte de las sociedades democraticas, podrfa
decirse que la neutralidad en la apreciacion de politica es irrele­
vante. Lo que es crftico es que no sea transparente. La investiga­
cion para desarrollar metodos y herramientas para realizar la apre­
ciacion de politica no solo debe proveer al Estado y a la sociedad
civilde los instrumentos mas apropiados para llevarla a cabo, sino
ademas facilitar que dicha apreciacion sea transparente. Todo esto
es de especial importancia cuando se trata de apreciar la reforma
de la polftica social.

4. Necesidades de metodos y herramientas

En el caso de la apreciacion de polftica es importante prestar

especial atencion al desarrollo de las estrategias metodologicas. Es
decir, desarrollar modelos que combinen diversos parametres de
evaluacion, hipotesis, discnos de investigacion, rnetodos, herra­
mientas, tecnicas de construccion de Indices, sistemas de informa-

8. Webber, David, op. cit.

Metodos y herramientas para la apreciacion de las reformas ... 21

cion y procedimientos de analisis. Con este proposito, se podrfan

desarrollar estudios de caso para idcntificar cuales estrategias me­
todoloqicas producen los resultados mas validos y confiables y,
sobre todo, cuales son mas efectivas en terminos de influir con sus
resultados sobre el proceso de la reforma de la polftica social.
Apreciaciones de politica sobre las modalidades de la refor­
ma de la politica social tales como la descentralizaclon de la edu­
cacion y los servicios de salud 0 la privatizacion de los sistemas de
seguridad social, han sido conducidas por organismos del Estado,
partidos politicos, bancos de desarrollo, grupos de interes, sindica­
tos, organizaciones no gubemamentales y organizaciones de base.
Los medios de cornunicacion muestran casi diariamente debates
de este tipo, los cuales reflejan las diferentes posiciones para apre­
ciar dichas reformas. Al respecto, cabe subrayar que un problema
particularmente critico de las estrategias metodologicas subyacen­
tes de estas apreciaciones de polftica, es su confiabilidad.
EI problema de confiabilidad consiste en que las estrategias
metodoloqicas, los metodos y las herramientas utilizadas puedan
excluir, dado los criterios utilizados, resultados que sirvan como
base para un debate publico mas sistematico y productivo. Mu­
chas de las apreciaciones de polftica que llevan a cabo los gobier­
nos 0 grupos de la sociedad civil estan caracterizadas por una
considerable confusion, sesgo, superposicion y deficiencias. En
este contexto, con relacion a la reforma de la polftica social, es
imprescindible contar con informacion sobre como una reforma de
polftica social funciona y que aspectos especfficos de su marco
institucional 0 de su proceso afectan sus resultados e impacto.
Solo con esa informacion sera posible identificar a tiempo cuales
son las posibles opciones para mejorar la reforma. Cabe senalar,
adcrnas, que es importante contar con una base para el monitoreo
de la polftica y para dar un flujo de informacion". Sin embargo,
esta no es facil de obtener dado que actores diferentes pueden
tener distintas necesidades de informacion. Mas aun, como el
proceso de informacion no es unilineal sino circular, los resultados

9. Sachs, Ignacy, "The Quantitative and Qualitative Measurement of De­

velopment - Its Implications and Limitations", en Measuring and Evaluating
Development, 143, marzo 1995, pp. 1-10.
22 Mario Torres

de una apreciacion de politica pueden constituirse, a su vez, en un

factor determinante de los resultados de una politica en un mo­
mento posterior.
Las necesidades de metodos y herramientas, en el caso de la
apreciacion de la reforma de la polftica social, se pueden c1asificar
en dos categorfas amplias: las necesidades de los gobiemos que se
originan en el proceso mismo de la reforma, y las necesidades de
grupos de la sociedad civil para conducir 0 participar en la apre­
ciacion de dichas politicas.
La apreciacion de politica por parte de los organismos gu­
bemamentales requiere que se construyan sistemas de informa­
cion apropiados. Es por ella que existe un nurnero de sistemas de
informacion y de metodos y herramientas de evaluacion que han
side discnados para monitorear las politicas'". Sin embargo, los
mctodos y las herramientas actuales no han resuelto satisfactoria­
mente los problemas relatives a la produccion a tiempo de la in­
formacion, el costo-efectividad de su produccion, y la accesibilidad
y relevancia de los datos producidos. En muchos casos, la aplica­
cion de la reforma de la politica social se ha hecho sin ninqun
sistema de comprobacion de los resultados y de su impacto. Bajo
estas circunstancias, la apreciacion de politica puede no solo dar
fraqiles resultados, sino incluso hacerse inviable.
De otro lado, los grupos de la sociedad civil necesitan acce­
der al conocimiento que les permita entender los datos de politica
que puedan estar disponibles, evaluar otras fuentes de conoci­
miento de politica, y crear mecanismos que perrnitan com partir
puntos de vista e informacion entre organizaciones gubemamenta­
les y organismos de base. Se han llevado a cabo notables esfuer-
20S para generar conocimiento y crear sistemas de informacion y
monitoreo independientes (por ejemplo los analisis de coyuntura
de los centros de investiqacion que permiten hacerle el seguimien­
to a la polftica econornica 0 los observatories de los derechos
humanos que velan por su respeto). Adicionalmente, se han rcali­
zado notables esfuerzos para crear foros publicos de discusion (10
cual incluye remarcables ejemplos en los medios de cornunicacion

10. Inter-American Development Bank (lADB) , Evaluation: A Management

Tool for Improving Project Performance, 1995.
Metodos y herramientas para la apreciacion de las reformas ... 23

de masas). Asimismo, se cuenta con ejemplos de movimientos

sociales que han llegado a articular efedivas apreciaciones de po­
litica a pesar de no haber seguido estandares cientificos, Desafor­
tunadamente, las organizaciones de la sociedad civil no tienen
centres de abastecimiento, bases de datos 0 servicios de asesora­
miento para la aplicacion de los rnetodos y herramientas que pue­
dan estar disponibles. No representan tampoco muchas posibili­
dades de desarrollar nuevos instrumentos metodoloqicos que se
ajusten a las necesidades, las capacidades 0 roles de las organiza­
ciones 0 miembros de la sociedad civil.
Bajo las circunstancias anotadas, la apreclaclon de politica
realizada por grupos de la sociedad civil puede devenir en incom­
pleta, no confiable, no efediva e incluso ser manipulada 0 co­
optada por grupos de interes distintos a los que la originaron.

5. Prioridades de investigaci6n

La necesidad de contar con metodos y herramientas para la

apreciacion de polftica que sean accesibles no es facil de satisfacer.
Las organizaciones gubernamentales y los grupos de la sociedad
civil tienen diferentes intereses, capacidades, recursos y roles en el
proceso de hacer politica. En terminos generales, la investigacion
sobre rnetodos y herramientas para la apreciacion de polftica de­
berfa cubrir varios campos: el analisis de las practices de aprecia­
cion de politica. los roles de los adores, los marcos institucionales,
las capacidades necesarias en el personal que aplica la reforma, el
examen de los contextos de las politicas, la informacion requerida,
y las formas de medir los resultados y el impado.

a. Las practices. Es necesario examinar las practices de aprecia­

cion de politica de los organismos gubemamentales y los
grupos de la sociedad civil. Algunos topicos son los siguien­
tes: ccomo hacen apreciacion de polftica las organizaciones
gubernamentales, las no gubernamentales y las de base?,
ccuales son los resultados de esas apreciaciones y que rol
juegan esas apreciaciones en el proceso de la reforma de las
polfticas sociales?, cque metodos, herramientas y Fuentes de
informacion son usadas?, ccomo se produce el conocimien­
to? Y, finalmente, ccual es el irnpacto que se obtiene? En este
24 Mario Torres

caso, la preocupaci6n recae en la familiarizaci6n con las ne­

cesidades de rnetodos y herramientas con el fin de mejorar
las estrategias metodol6gicas, y satisfacer necesidades de in­
formaci6n y capacitaci6n para que las practices de aprecia­
ci6n de politica sean mejores.
b. Los contextos. En este caso, se debe identificar 0 desarrollar
rnetodos e instrumentos que permitan examinar las relacio­
nes entre el proceso de reforma de la polftica y su contexto.
Especialmente, interesa establecer si son adecuados al con­
texto el disefio de la politica, los mandatos institucionales y la
forma de identificaci6n de los intereses, las demandas y los
recursos de las comunidades, las instituciones y los gobiemos
locales. Interesa conocer c6mo y por que el contexto afecta
los resultados y el impacto de los procesos de reforma de las
politicas sociales.
c. Los actores. Es necesario contar con rnetodos y herramientas
para describir y explicar los intereses, la fortaleza comparati­
va y las debilidades de los diferentes interesados 0 involucra­
dos en el proceso de la reforma: los politicos, los funcionarios
publicos, los proveedores de los servicios, los Ifderes sindica­
les, las empresas comerciales envueltas en el proceso, los
clientes, los beneficiarios y los donantes. Estos rnetodos de­
ben permitir llevar a cabo el seguimiento a los cambios de
posici6n que sufren los interesados a 10 largo del proceso de
la reforma, asi como conocer c6mo surgen nuevos actores.
Por ejemplo, la reforma de los sistemas de pensi6n cre6 a las
administradoras de fondos de pensi6n como nuevos actores.
d. Marcos institucionales. Es necesario contar con metodos y
herramientas que describan y midan los impactos mutuos entre
los marcos institucionalesque se crean y las modalidades de la
reforma, y que a la vez permitan determinar c6mo ello afecta
los resultados de las politicas, Dentro de este campo de analisis
interesa poder examinar los marcos legales, las estructuras y
los mecanismos administrativos, asi como las herramientas de
gestion. Se busca con ello conocer c6mo los marcos institucio­
nales afectan y son afectados por los resultados de la reforma
de las politicas sociales. Para ilustrar el caso, la reforma educa­
tiva es afectada en su proceso y resultados por las caracterfsti­
cas del marco institucionaldel ministerio del sector y de la es-
Metodos y herramientas para la epreciacion de las reformas ... 25

cuela pero, una vez aplicada, los resultados de la reforma afec­

tarim, a su vez, dichos marcos institucionales.
e. Capacidades. A partir de este campo de analisis interesa
obtener metodos y herramientas que permitan establecer
c6mo las capacidades profesionales de los que aplican la re­
forma afectan las operaciones, los resultados y el impacto del
proceso. EI prop6sito final es saber si dichos resultados e im­
pacta pueden ser superados a traves de la mejora de las ca­
pacidades del personal.
f. Informaci6n. En este campo se trata de obtener metodos y
herramientas que permitan conocer c6mo y por que la in­
formaci6n que se utiliza afecta los resultados y el imp acto de
la reforma. Ello significa poder examinar los sistemas de in­
formacion; la forma en que los datos son recogidos, almace­
nados, procesados y devueltos, asf como su oportunidad
temporal. Por otro lado, es necesario establecer si la informa­
ci6n que se genera y proporciona satisface las necesidades
de monitoreo de los interesados 0 involucrados. Adernas, se
requiere determinar si dicha informaci6n es utiI para prop6si­
tos de evaluaci6n y apreciaci6n de politica.
g. Resultados e impacto. Es necesario contar con metodos e
instrumentos que permitan establecer los resultados y el im­
pacta de la reforma de las polfticas sociales. Es decir, poder
establecer que produjo el proceso, 10 cual no es sencillo de­
bide a la concurrencia de muchos otros procesos. Lo mas
importante, en este caso, es conocer tanto los resultados es­
perados como los no esperados, asi como los impactos en
aspectos claves del desarrollo. Por ejemplo, establecer el im­
pacto de la reforma de las polfticas sociales sobre la competi­
tividad, 0 indicar el impacto sobre la equidad de la distribu­
ci6n de ingresos.
h. Las ciencias sociales, administrativas y de la informaci6n han
desarrollado un repertorio de rnetodos y herramientas. Ante
ello, la tarea futura no es, necesariamente, recrearlos; sino
primero identificar y sistematizar aquellos que pueden servir
para la apreciaci6n de polftica y, segundo, lograr que dichos
rnetodos y herramientas esten disponibles. Sin embargo, en
algunos casos el conjunto disponible no sera suficiente, por
10 que sera necesario desarrollar nuevos instrumentos.
26 Mario Torres

6. Conc1usiones

EI desarrollo de metodos y herramientas para la apreciacion

de polftica es una tarea dificil. Primero, por la complejidad meto­
dologica de este tipo de ejercicio. Segundo, porque no es posible
hacerlo como un ejercicio de laboratorio. Por ella quizas sea mas
sencillo comenzar por examinar las practices de apreciacion de
politica y, a partir de ahf, extraer lecciones.
La apreciacion de politica es una tarea cientffica legftima, pe­
ro es tam bien una practice social viva llevada a cabo por diversi­
dad de actores sociales -independientemente de si es cientffica­
mente correcta 0 no-. La apreciacion de politica es una actividad
propia de una sociedad democratica donde los ciudadanos que se
interesan por su futuro tienen capacidad de tener una voz. Por
esta razon, la apreciacion de polftica va mas alia de las evaluacio­
nes rutinarias de programas 0 proyectos sociales; tiene que ver
directamente con la discusion publica sobre las opciones de politi­
ca -y, por extension, de reforrna de la polftica social-.
Por 10 anterior, es deseable que las apreciaciones de politica
sean confiables y validas; pero mucho mas deseable es que sean
relevantes. La relevancia no depende solamente de los rneritos
cientfficos, sino de la oportunidad de los resultados, de su efectiva
diserninacion, y de la capacidad de persuasion de los argumentos
y conclusiones que se puedan sostener. Obtener relevancia para
mejorar una polftica en terrninos de sus resultados intrfnsecos y
extrfnsecos es el objetivo practice mas importante, pero tarnbien el
mas diffcil de una apreciacion de politica. Por ello, la creacion y
mejora de mctodos y herramientas para dicho tipo de ejercicio es
de importancia estrategica para el desarrollo.
Mctcdos y herramientas para la apreciacion de las reformas ... 27

Bibliografia

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Policy Process", en The International Journal of Knowledge Trans­
fer and Utilization, vol. 4, No.4, 1991, pp. 6-35.
 Consideraciones sobre la eoaluacion
de impacto de politicos orientadas
a superar la pobreza'
Cristian Parker 2

1. De la pobreza de ingreso a la pobreza humana

La superacion de la pobreza en America Latina es uno de los

objetivos prioritarios de los gobiernos de la region. Con el fin de
cumplir con este objetivo se ha implementado en estos pafses,
desde principios de los 90, un conjunto de politicas sociales.
El crecimiento de la economfa en la region, mas evidente en
algunos pafses exitosos que en otros, ha posibilitado la disrninu­
cion relativa del porcentaje de personas que viven por debajo de
la lfnea de pobreza; pero no ha reducido el numero absoluto de
pobres que, por el contrario, tiende a crecer.
De acuerdo con los estudios de Londono", entre 1950 y
1995, el porcentaje de pobres respedo a la poblacion total en
America Latina descendi6 del 65 al 36 por ciento (ver Grafico No.
1); pero, en cifras absolutas, el numero de personas bajo la lfnea
de pobreza ascendio de 90 a 163 millones (ver Grafico No.2).

1. Conferencia en el Taller Desarrollo de Metodologfas de Medicion de

Impacto de la Inversion Social, organizado por el Proyecto CIUP-IDRC"Moni­
toreo y Evaluacion de Lucha contra la Pobreza", Universidad del Pacifico,
Lima, 27-28 de octubre de 1997.
2. Doctor en Sociologfa, Investigador del Centro de Estudios de la Reali­
dad Conternporanea (CERC-UAHC), Santiago de Chile. La responsabilidad
del texto solo compromete al autor. Este agradece especialmente la colabora­
cion de Daniel Cauas en la preparacion de este trabajo.
3. Londono, Juan Luis, "Pobreza, desigualdad y forrnacion del capital
humane en America Latina, 1950-2025", en Estudios del Banco Mundial
sobre America Latina y el Caribe, Washington: Banco Mundial, 1996.
30 Cristian Parker

Grafico No. 1

POBREZA EN AMERICA LATINA 1950 - 1995

(en %)

60

50

(I) 40
§
c
(I)
,_,
u
30
& 20
10

0
1950 1960 1970 1980 1990
Aries

Graffeo No.2

POBREZA EN AMERICA LATINA 1950 - 1995

(en millones)

180
160
-
140
120
Vl
100
(I)
c 80
g
~ 60
40
20

1950 1960 1970 1980 1990

Aries
Consideraciones sobre la evaluaci6n de impacto de politicas orientadas ... 31

2. Cambios en fa perspectiva sobre fa pobreza

Si bien el desaffo de la pobreza es grande, no todo en nues­

tra realidad continental puede ser visto baio un diaqnostico des­
alentador, donde las situaciones de pobreza y desigualdades indi­
can condiciones indignas para millones de personas. Tarnbien hay
que destacar el esfuerzo enorme de diversos sectores por superar
esta situacion. Sectores que van desde los gobiemos y agencias
intemacionales hasta grupos y movimientos sociales (organizados
tambicn por los mismos pobres).
Se ha dejado atras la peor epoca del ajuste, las economfas se
han recuperado y, en general, los gobiemos democraticos, al asu­
mir una tarea pendiente, han comenzado a dar importancia al
gasto social y a las politicas y programas sociales. En esta tarea
han sido apoyados en forma relevante por organismos intemacio­
nales, incluidos los organismos financieros. Por otro lado, los gru­
pos populares se han desmovilizado y muchas organizaciones no
gubemamentales han entrado en una crisis a causa del corte de
los financiamientos extemos que actualmente son canalizados bajo
la forma de creditos a los gobiemos.
En la decade anterior se hablaba del "protagonismo de los
pobres"; los movimientos sociales y politicos parecfan apostar por
la capacidad de movilizacionde los sectores populares para trans­
formar la sociedad y resolver sus problemas. Hoy en dia, desde
hace pocos aries, se ha comenzado a hablar del despertar de las
potencialidades, capacidades y productividades de los pobres, 10
que el PNUD define como "potenciar a mujeres y hombres, asegu­
rar su participacion en las decisiones que afectan sus vidas y per­
mitirles aumentar sus puntos fuertes y sus activos'".
Sin embargo, entre la perspective de la movilizacion de los
pobres de los 80 y la del desarrollo de las capacidades de los 90
hay una tercera concepcion que opera muy ligada a los organis­
mos encargados de claborar, implementar y evaluar las politicas
sociales. Esta ultima concepcion tiene un trasfondo conceptual

4. Ver PNUD, Informe de desarrollo humane 1997, Nueva York: PNUD,

1997.
32 Cristian Parker

distinto con consecuencias para la evaluacion y la apreciacion de

politicas sociales orientadas a superar la pobreza.
El contexto de esta concepcion esta dado por las reformas
del Estado en America Latina en la reciente decade. Esta reforma
del Estado, que permite el paso de un Estado intervencionista a
uno regulador, logra que la politica social ya no se conciba exclu­
sivamente como una tarea del Estado. Ahora, se busca, mas bien,
un "nuevo mix" entre 10 publico y 10 privado. La reforma se ha
traducido en la privatizacion de ciertos servicios publicos, en unos
casos, y en la coexistencia con la gestion estatal, en otros. En este
nuevo esquema se introducen criterios de gerencia y costo/beneficio
trafdos de la empresa privada que tienden a elevar el nivel de
eficacia y productividad frente a la masificacion de demandas y
la disrninucion de recursos". De aqui deriva un sesgo financiero
en la politica social, subordinada a los criterios de los equilibrios
macroeconomicos y a las exigencias de la eficacia, el cual esta
reforzado por la condicionalidad y las recomendaciones de los
grandes bancos y entidades financieras multilaterales.
Por otra parte, hasta fines de los 90, las politicas publicas
orientadas a los sectores pobres han tenido un exito relativo, sobre
todo en comunidades de extrema pobreza, debido principalmente
a que no han tornado en consideracion de modo suficiente las
caracterfsticas sociologicas y culturales de los colectivos sumidos
en situaciones de pobreza.
Existe, pues, una sospecha creciente acerca de la insuficien­
cia de las herramientas analfticas y empiricas para estudiar los
problemas de la pobreza y dar soporte a instrumentos de politica
mas poderosos.
Frente a estas insuficiencias, se hace necesario explorar otras
miradas al mundo de los pobres, que constituyen parte del vasto
mundo de los grupos sociales negativamente privilegiados en la
distribucion desigual del poder, la riqueza y el status. Se trata de la
mirada socioantropoloqica que, como veremos, tiene mucha rela­
cion con la perspectiva de la Hamada "pobreza humana", tal como
la ha desarroHado el PNUD des de 1977.

5. Vilas, Carlos M., Estado y politicos sociales despues del ajuste, Caracas:
UNAM,Nueva Sociedad, 1995, pp. 194-195.
Consideraciones sobre la evaluaci6n de impacto de politicas orientadas ... 33

3. Pobreza y desarrollo humano

EI concepto de desarrollo humano, elaborado en tome del

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo", al ir mas alia
del de las necesidades humanas, es un concepto mas universal en
el sentido que atafie a todos los seres humanos; es decir, considera
no solo a los pobres y los pafses pobres, sino tambien a los pafses
desarrollados. Este concepto se ha ido enriqueciendo al agregarse­
Ie la dimension sustentable, la participacion social, la preocupa­
ci6n por el genero y, ultimarnente, el tema de la pobreza.
Cabe situar el concepto de pobreza humana dentro del
marco de la concepcion del desarrollo humano y sustentable/.
Respecto de este enfoque es necesario recordar aqui los aportes de
las teorfas de Amartya Sen sobre las capacidades y los funciona­
mientos". La mirada de Sen perrnite partir de un supuesto basico
fundamental que es la potencialidad de los mismos pobres para
constituirse en agentes de su propio desarrollo. Consecuentemente
se pretende despertar esas potencialidades, buscando los meca­
nismos y procesos que 10 hagan. Para que efectivamente esas
capacidades puedan ponerse en practice, esto es, se transforrnen
en funcionamientos de acuerdo con la terrninologfa de Sen, habra
de generarse las oportunidades sociales correspondientes (acceso
a servicios, mercado laboral y de bienes, educaci6n, etc.).
En termlnos economicos, se ha estudiado recientemente la
influencia que tienen factores como los activos de los pobres (capi­
tal humano, capital social y capital fisico) sobre la generacion de
ingresos y las condiciones de vida de los pobres. Un estudio de

6. PNUD, Informe de desarrollo humano, 1990 al 1997.

7. Parker, Cristian, "Desarrollo humano: cnuevo paradigma del desarro­
llo?", en M.W. Seminario Internacional sobre Desarrollo Humano, Buenos
Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, abril 1997.
8. Sen, Amartya y Martha Nussbaum (eds), The Quality of Life, Oxford:
Clarendon Press, 1993.; Crocker, David. "Functioning and Capabilities. The
Fondations of Sen's and Nussbaum's Development Ethics", en Nussbaum,
Martha y Jonatahan Glovert (eds), Women, Culture and Development, Cla­
rendon Press, Oxford, N.Y.: 1995, pp. 153-198.; Fukuda-Parr, Sakiko, 'EI
derecho al desarrollo y el paradigm a del desarrollo humane", en Parker,
Cristian (ed.), Etica, democracia y desarrollo humano, Santiago de Chile:
CERC-LOM, 1998, pp.151-159.
34 Crlstian Parker

Moser" en varias localidades pobres (en Chile y Nicaragua, entre

otros) dernostro la importancia de los activos y su empleo durante
epocas de crisis en las estrategias de supervivencia de los pobres.
La familia, las redes de solidaridad vecinal y local, las organizacio­
nes de base, y el conjunto de intercambios mercantiles y no mer­
cantiles, resultan asl decisivos dentro del "sistema de accion" de
las localidades pobres y su capacidad para enfrentar problemas con
sus recursosy activos a partir de su propio sentido de dignidad.
Esta mirada nos permite descubrir que los pobres se ubican
en su medio. Estudios acerca de la mentalidad de los pobres con­
firman estas aproximaciones a la cultura de los pobres, a sus capa­
cidades y potencialidades. Esos estudios'? muestran que la idea de
dignidad humana -muchas veces ligada al sentido religioso- esta
proxima al sentido mas profundo de los pobres. Ese sentido de
dignidad esta en la base de su autoestima positiva, elemento clave
en el conjunto de potencialidades y capacidades. Transformar el
fatalismo y la autoestima negativa en una mirada optimista con
elevada autoestima puede, desde esta concepcion, ser clave en el
exito de muchos programas y proyectos sociales.
Recientemente, organismos intemacionales como el PNUD y
varios foros como la Cornision sobre Cultura y Desarrollo de la
UNESCOll y la Cornision Intemacional sobre Gobemabilidad
Global", han comenzado a plantear, con mucha claridad, la idea
de que para que las reformas y politicas sociales se desarrollen
dentro de un marco democratico y participative, y para incremen­
tar la eficacia de estas reformas, es necesario involucrar a los po­
bres. Se habla asi, del empowerment of people, el empode-

9. Moser, Caroline, Confronting Crisis. A Comparative Study of Household

Responses to Poverty and Vulnerability in our Poor Urban Communities, ESD
N° 8, Washington D.C.: The World Bank, 1996.
10. Hemos estudiado a fondo la mentalidad popular y sus patrones cultu­
rales. Parker, Cristian, Otra logica en America Latina, Mexico-Santiago: FCE,
1996.
11. Perez de Cuellar, Javier et al., Nuestro diversidad creativa, Informe de
la comision mundial de culiuro y desarrollo, Paris: UNESCO, 1996.; y
UNESCO, The Cultural Dimensions of Development, Paris: UNESCO, 1995.
12. Carlsson, Ingvar. et al., Our Global Neighborhood, Oxford, N.Y.:
Oxford University Press, 1995.
Consideraciones sobre la evaluacion de impacto de politicas orientadas ... 35

ramiento de la gente, que supone un traspaso de poder, que va

mas alia de un simple acceso a usos y beneficios que provienen
del Estado, en cuanto supone la qeneracion de un conjunto de
iniciativas en la base, en la dimension local, que posibiliten am­
pliar las oportunidades para que la gente descubra, estimule y
movilice su propia potencialidad y capacidad en la busqueda de la
solucion de sus problemas, y de los problemas de toda la socie­
dad. La participacion de los pobres en la elaboracion, qestion y
evaluacion de los proyectos parece ser no solo un ideal deseado,
sino una necesidad para la eficiencia de los mismos. Debe tenerse
en cuenta que, a pesar de poder verse frustrada por los intentos de
cooptacion y/o manipulacion politica 0 idcoloqica, esta convocate­
ria a participar es un ejercicio impostergable.
La idea del autodesarrollo, el self-reliance, que esta aso­
ciada a las ideas antes mencionadas, se traduce en palanca y re­
sorte del verdadero desarrollo humano. Esta idea supone, como
principio fundamental, que todo ser humane a partir de su autoes­
tima esta dotado de energfas y capacidades, y que su desarrollo
depende de la forma como ellas son despertadas, incentivadas,
estimuladas, apoyadas e incrementadas.
De esta forma, el concepto de pobreza que va apareciendo
de la elucidacion conceptual que hemos realizado adquiere una
riqueza que supera el reduccionismo del concepto de pobreza de
ingreso. Se trata de la pobreza "desde la perspectiva del desarrollo
humano, la pobreza como deneqacion de opciones y oportunida­
des para vivir una vida tolerable" 13.

4. La pobreza humana en America Latina

En relacion al aporte del PNUD, el mayor merito de su In­

forme sobre Desarrollo Humano (IDH) de 1997, centrado en el
problema de la pobreza, es que propone un aparato conceptual
operacional e indicadores especfficos para medir la pobreza hu­
mana, adernas de introducir una concepcion novedosa sobre la
misma: el fndice de pobreza humana.

13. PNUD, lnforme de desarrollo humane 1997, Nueva York: PNUD,

1997,p.2.
36 Cristian Parker

Este fndice de pobreza humana (IPH) se concentra en la pri­

vacion de tres elementos esenciales de la vida humana (elementos
que ya estaban presente en el fndice de Desarrollo Humano): la
longevidad, los conocimientos, y un nivel decente de vida".
EI informe del PNUD del ana 1997 edemas de clasificar a los
pafses sequn el fndice de Pobreza Humana, 10 hace sequn el fndi­
ce de Desarrollo Humano, que como se sabe mide, para los pafses
en vias de desarrollo, aspectos sociales vinculados a nutricion,
educacion, salud e ingreso per capita real; y seglin el fndice de
Desarrollo de Genero, que agrupa un conjunto de variables relati­
vas al grado en que las sociedades van avanzando en incorporar a
la mujer y darle mayor participacion.
La clasificacion de los pafses sequn el fndice de Desarrollo
Humano y el fndice de Pobreza Humana no sigue un patron direc­
to. Las diferencias pueden ser mayores cuando se observa que la
pobreza humana y la pobreza de ingresos (medida sobre la base
de una Ifnea de ingresos suficiente para comprar dos canastas
convencionales de bienes) pueden moverse en sentidos distintos.
"En America Latina y el Caribe la pobreza de ingreso es mas gene­
ralizada que la pobreza humana -afecta a unos 110 millones de
personas- y sigue creciendo'v".
Asf, un pafs como Colombia, por ejemplo, redujo su pobreza
humana en 50% de 1970 a 1988, pero no su pobreza de ingreso,
que solo se redujo en un 38%. Tal como se observa en el Grafico
No.3, pafses como Mexico y Colombia tienen un IPH y un IP
(lndice de pobreza) de ingreso muy proximos, en tanto que pafses
como Peru, Honduras 0 Guatemala tienen IPH mejores que la
incidencia de la pobreza de ingreso.
Hemos visto, entonces, que el concepto de pobreza se refiere
a una realidad multiple y compleja que no puede reducirse a la
dimension de ingresos. Por ese motivo toda evaluacion y monito­
reo de politicas sociales orientadas a superar la pobreza deben ser
revisados y adecuados para que, efectivamente, den cuenta de
este caracter multidimensional de la pobreza humana.

14. Ibid, p. 141.

15. tu«, p. 3.
Consideraciones sobre la evaluacion de impacto de politicas orientadas ... 37

Grafico No.3

POBREZA EN AMERICA LATINA

60,0

50,0

40,0

30,0
• IPH
n Pob. Ingreso
20,0

10,0 .' I
0,0 +--+--+---+-+--+---+---+-+--+---+----1

Paises

Dentro de este nuevo marco de la evaluaci6n corresponde

ahora revisar 10 que se esta entendiendo por evaluaci6n y por
impacto. Conceptos que lejos de ser axio16gicamente neutros tienen
connotaciones normativas y val6ricas que hay que reconocer.

5. Acerca de la evaluaci6n, el monitoreo y el impacto.

5.1 Impacto y evaluacion de impacto

La Iiteratura especializada considera que el impacto es la

modificaci6n neta de una realidad provocada por una determina­
da intervenci6n. En efecto, el "impacto de un proyecto" puede ser
definido como el conjunto de modificaciones que una determina­
da estrategia de intervenci6n, en este caso materializada como un
proyecto social, provoca sobre la realidad "intervenida", sin consi­
derar las influencias de otros facto res 0 variables.
Para Ericksson, "(...) el impacto puede ser definido como el
resultado 0 producto de un proyecto 0 intervenci6n que puede ser
identificado como consecuencia de esa intervenci6n (como parte
38 Cristian Parker

de la cadena causa-efecto) y que puede ser remitida a esa inter­

vencion'i'".
Consideramos de importancia -por las implicancias metodo­
loqicas que esto conlleva- distinguir dos tipos de impacto en el
ciclo de vida de los proyectos: el impacto esperado y el impac­
to efectivo.
El impacto esperado es entendido como la modificacion
neta de la realidad intervenida a causa de un proyecto, que se
pronostica antes de la ejccucion del mismo (ex ante). Este impacto
esta ligado, entonces, a los objetivos y resultados esperados del
proyecto. EI impacto esperado forma parte de los procedimientos
de evaluacion intrinsecos de los programas y proyectos.
La evaluacion social de proyectos, por ejemplo, como meto­
dologfa de evaluacion de inversiones sociales, serfa una tipica
forma bajo la cual muchos evaluadores evaluan ex ante el impacto
esperado de los proyectos.
Para Cohen y Franco, la evaluacion de impacto "puede rea­
lizarse antes de iniciarse el proyecto (conformando una dimension
del anal isis costo-efectividad 0 del analisis costo-beneficio), duran­
te su implernentacion (siendo la base para la reproqramacion), 0 a
la jinalizacion del mismo, constituyendo la fuente de criterios para
futuros proyectos semejantes"!".
En el caso de la evaluacion del impacto ex ante, esta es
siempre y en todo momento una evaluacion de impacto esperado,
por 10 que su propia estructura loqica reclama procedimientos
formales de tipo cuantitativo. De esta forma, el impacto esperado
constituye un pronostico, donde 10 que se espera es, implicitamen­
te, aquello que se puede transformar. Por ello, logicamente, se
asocia el impacto esperado a los objetivos y logros del proyecto.
La evaluacion de impacto efectivo, por el contrario, se
hace sobre la base de los cam bios ocurridos efectiva y objetiva­
mente en el sistema social intervenido, independientemente de los
objetivos e intencionalidad del proyecto. Si bien es cierto que los

16. Ericksson, John. Guidelines and Methodology for Impact Evaluation,

N.Y.: African Development Bank, 1995.
17. Cohen, Ernesto y Rolando Franco, Eooluacion de proyectos sociales,
Mexico: Siglo XXI, 1992, p. 120.
Consideraciones sobre la evaluacion de impacto de politicas orientadas ... 39

primeros pueden lIegar a coincidir con los segundos en la medida

en que el proyecto haya sido bien disef\ado y sea exitoso, ello
nunca ocurre en forma simetrica. En consecuencia, todo impacto
efectivo es impacto observado ex post. Ello supone que la estrate­
gia de intervencion ha generado una rnodificacion en el sistema de
accion intervenido (en cualquier sentido y con cualquier magni­
tud), sistema que se define como multiple y multivariado. Este tipo
de evaluacion de impacto es caracterfstico de los procesos de eva­
luacion extrfnsecos.
En realidad el concepto de impacto efectivo claramente di­
sociado del impacto esperado no es usual. Generalmente cuando
se habla de impacto en el lenguaje de planificadores, gestores y
evaluadores, este se asocia al impacto esperado. Sea que el im­
pacta se calcule con el procedimiento de evaluacion en la fase de
"proyecto", ex ante, 0 se mida ex post, es decir, durante la realiza­
cion del proyecto 0 durante el post-proyecto, 10 que generalmente
se mide es el impacto esperado.
Al impacto esperado usualmente se Ie asocia con la evalua­
cion de la gestion y la irnplementacion de una intervencion (pro­
yecto, programa 0 estrategia de intervencion) y no con las conse­
cuencias objetivas de las modificaciones de los sistemas de accion
de los grupos meta 0 beneficiarios.
Resumiendo 10 planteado, es posible hacer las siguientes dis­
tinciones analftico-operativas respecto de los diferentes aspectos
por considerar en la evaluacion:

Objetivos Logros Impacto esperado Impacto efectivo

Metas que define el Grado en que se Pron6stico acerca de Modilicacion en el
propio proyecto 0 alcanzan esas las variables defini- grupo en el radio de
estrategia de metas u otras das en la estrategia acci6n del proyecto
intervenci6n. metas. Esta explici- de intervenci6n. (GRAP)18.
tamente referido a
los objetivos.
Ex ante. Ex post. Ex ante/Ex post Ex post.

Asi, en terrmnos rnetodologicos no es indiferente la distincion

entre impacto esperado y efectivo, dado que ello conlleva proce-

18. GRAP: grupo en el radio de accion del proyecto.

40 Cristian Parker

dimientos, discnos y metodos que en cad a caso seran distintos.

Por ejemplo, el primero centra su atencion en los cam bios espera­
dos en la poblacion objetivo, entendida esta como ubicacion de
las personas en categorias definidas por indicadores cuantificables
como ingresos, tasa de desocupacion, etc. En cambio, el impacto
efectivo debera centrarse en la poblacion objetivo, pero definida
en terminos comprensivos y sistcmicos como un sistema de accion
que incluye redes familiares, vecinales, organizacionales, liderazgos,
as! como sistemas de intercambio mercantiles y no mercantiles. Es 10
que se llama grupo en el radio de accion del proyecto (GRAP).
Otras consideraciones sobre impacto son necesarias porque
definen una evolucion en la cornprension del concepto de evalua­
cion de impacto. Actualmente la evaluacion de impacto se realiza
para estimar si la intervcncion produce los efectos pretendidos 0
no, y que tipo de efectos colaterales se producen mas alla de los
objetivos del proyecto. Ciertamente, ha habido una evolucion del
concepto de impacto en la historia de la evaluacion de las politicas
sociales, evolucion que Boothroyd sintetiza a traves de las siguien­
tes etapas 19:

1. Evaluacion de impacto particularista.

2. Evaluacion de impacto de la eficiencia.
3. Evaluacion de impacto de la equidad y evaluacion de impac­
to socioeconornico.
4. Evaluacion de impacto de la calidad de vida, evaluacion de
impacto social y evaluacion de impacto de la salud.
5. Evaluacion de impacto de la sustentabilidad y evaluacion de
impacto del medio ambiente.

Esta evolucion conceptual nos lleva a considerar el concepto

de impacto envuelto en sus respectivas asociaciones sernanticas.
En la medida en que ellas varian se puede decir que estamos en
presencia de asociaciones diferenciales que dependen de la natu­
raleza de aquello que se pretende medir y/o evaluar.

19. Para un estudio mas pormenorizado de esta evolucion ver Boothroyd,

Peter, Integrating Economy, Society and Environmental through Policy
Assessment. Seminario de PolfticasSociales, Santiago: CIDE, 1997.
Consideraciones sobre la evaluaci6n de impacto de polfticas orientadas ... 41

Por 10 mismo el impacto puede ser analfticamente caracteriza­

do de acuerdo con su naturaleza, magnitud y direccionalidad.
Naturaleza: definida por las caracterfsticas de la modifica­
cion esperada y por las influencias efectivas recibidas por la pobla­
cion objetivo.
Magnitud: definida por el range de variacion del impacto en
la poblacion objetivo.
Direccionalidad: definida por el sentido positive, neutro 0
negativo de la influencia esperada en la poblacion objetivo de
acuerdo con su naturaleza.
En otras palabras, en el caso de los programas y proyectos
orientados a superar la pobreza, el impacto se podria definir sin­
taqmaticarnente como la ubicacion final de una realidad interveni­
da (por un proyecto) en terminos de posiciones valoradas ya sea
positiva, neutra, 0 negativamente. Asf, en terminos sernanticos,
este enfoque define impacto con relacion a la orientaclon global
de 10 que se entiende por estrategia de superacion de la pobreza;
es decir, se define impacto en terminos de la modificacion de la
pobreza humana.
En cualquier caso, independientemente de como se estimen
los impactos, el impacto neto de un proyecto social oricntado a
superar la pobreza estara determinado por un criterio general de
evaluacion definido, en terminos conceptuales y operacionales,
como el conjunto de cam bios esperados 0 inesperados -ligados 0
no a los objetivos y logros - que un proyecto ha provocado en una
localidad-sistema de accion, en termincs de la forma como ha
contribuido 0 no a la superacion de la pobreza en esa localidad.

5.2 Sobre el concepto de evaluacion

Hasta el momento no se ha abordado una distincion concep­

tual de "evaluacion" relevante en el debate acerca de la evalua­
cion de polfticas publicas. Esta deriva, en parte, de la diferencia de
lexernatica entre el castellano y el ingles para designar procesos de
evaluacion. Asi, se tiene que en castellano no se cuenta con dos
palabras diferentes para designar a 10 que en inqles se denomina
"evaluation" y "assesment"; palabras que en ese idiom a designan
procesos diferentes -aun cuando estan remitidos a una loqica glo­
bal. Evaluation se vincula mucho mas con apreciaciones de resul-
42 Cristian Parker

tados cuantificables, en tanto assesment tiene que ver mucho mas

con apreciaciones, estimaciones y valoraciones que no se opera­
cionalizan en cantidades ni en juicios discretos.
Es claro que el nivel de abstraccion, generalidad y de aplica­
cion en el que se realiza la practice evaluadora, tanto como la
escala de los programas y/o proyectos, sera decisivo tarnbicn para
escoger procedimientos de tipo "assesment" 0 de tipo "evaluation".
Es posible distinguir al menos tres niveles: la macrodimension
(intemacional, transnacional, nacional 0 regional), la meso dimen­
sion (regional, comunal, distrital 0 local), y la rnicrodimension (en
localidades pequerias, unidades y comunidades menores). Los
objetivos globales -de acuerdo con opciones de politicas- tarnbien
orientaran la seleccion.
Cuando se habla de evaluacion en el presente trabajo, mas
que referirse al proceso global de apreciacion de polfticas sociales,
se emplea el sentido de evaluacion de programas y proyedos en la
mesodirnension (com una, region) 0 en la microdimension (locali­
dad pequefia, vecindario).
En el acapite anterior se ha reservado el termino "evalua­
cion" para la adividad que aprecia el disefio de un programa, sus
rnetodos de irnplementacion para el alcance de sus metas, y que
estima el impacto pretendido 0 no esperado. Es necesario distin­
guir ese concepto del termino "monitoreo" 0 seguimiento.
En realidad, la distincion clara entre ambos procesos tiene bas­
tante que ver con el concepto de impacto que se ha estado discu­
tiendo en este trabajo, puesto que el impacto esperado 0 efedivo,
generalmente, va asociado a la evaluacion; mientras que la activi­
dad de monitoreo se vincula con mayor pertinencia a los objetivos,
desempeno, gestion y logros en el transcurso del proyedo.
En efecto, el monitoreo puede definirse como "una adividad
intema del manejo de los programas, cuyo propos ito es determi­
nar si el programa ha sido implementado como fue planeado, en
otras palabras si los recursos fueron movilizados como planeado y
los servicios y productos fueron entregados bien y a tiempo,,20.

20. Valadez, Joseph y Michael Bamberger, Monitoring and Evaluating So­

cial Programs in Developing Countries, Economic Development Institute of
the World Bank, Washington DC: World Bank, 1994. p. 12.
Consideraciones sobre la evaluacion de impacto de polfticas orientadas ... 43

La definicion anterior se aproxima mas a 10 que Cohen y

Franco llaman la "evaluacion de proceso", que se realiza durante
la fase de ejecucion del proyecto y persigue mejorar la eficiencia
operacional del misrno'" .
EI concepto de evaluecion propuesto en este trabajo, en
cambio, es mas amplio por cuanto no se remite exclusivamente a
medir el grado en que se alcanzaron los objetivos persequidos=.
En definitiva, el concepto de evaluacion de impacto efectivo,
tal como se ha sugerido anteriormente, involucra la consideracion
de la naturaleza del impacto que se quiere evaluar y, por consi­
guiente, en el caso de las politicas y programas de superacion de
la pobreza, la naturaleza de la pobreza que se quiere modificar.

6. Medicion de la pobreza en terminos de la evaluacion

de impacto

En esta seccion se considerara, en terrninos operatives, la po­

breza, su medicion y su orientacion de impacto con el fin de contri­
buir a la evaluacion de programas y proyectos para superarla.

6.1 La evaluacion de impacto empleada usualmente

La evaluacion de impacto empleada usualmente no siempre

se adecua a las caracterfsticas de la realidad de la pobreza que se
quiere superar. Por ejemplo, no se puede pedir elevadas tasas de
retorno a microempresarios pobres. Lo planteado por Valadez y
Bamberger sobre monitoreo es valido tambicn para la evaluacion
de impacto esperado:

"A pesar de que muchos de los programas sociales son mo­

nitoreados empleando los mismos procedimientos cuantitati-

21. Cohen, Ernesto y Rolando Franco, op. cit., pp. 120, 128.
22. En este sentido no concordamos con la perspectiva de estos autores
que tienden a reducir el concepto de impacto a la simple realizacion de los
objetivos: "(la evaluacion de impacto busca) ... determinar los cambios que
este ha producido en la poblacion beneficiaria 0, 10 que es 10 mismo, busca
medir el grado en que se alcanzaron los objetivos perseguidos". Cohen,
Ernesto y Rolando Franco, op. cit., p. 218.
44 Cristian Parker

vos empleados en economfa y en proyectos fisicos de in­

fraestructura, la caracterfstica de muchos de los program as
sociales es tal que las tecnicas estandarizadas de monitoreo
son usual mente inca paces de capturar sus objetivos y sus pro­
cesos de implernentacion. Algunos palses reconocen clara­
mente este problema, India, por ejemplo, tiende a apreciar
programas sociales con criterios diferentes (no necesitan ser
evaluados en funcion de sus tasas de retorno 0 su rentabili­
dad), los financia de manera distinta (hasta hace poco no
empleaba creditos financieros a programas sociales) y los
evalua con criterios diferentes (como la accesibilidad de los
beneficios a la poblacion-rnetal'F'.

Las metodologfas de monitoreo y evaluacion basadas en

mediciones de pobreza centradas en vectores de ingreso y de indi­
cadores de necesidades basicas insatisfechas posibilitan el amplio
empleo de herramientas cuantitativas. Se trata de instrumentos
relevantes en el ambito de la macrodimension y de proyectos de
gran envergadura, asf como en el ambito de evaluaciones en el
largo plazo de resultados e impactos de polfticas globales y secto­
riales. Estas metodologfas permiten apreciar logros en la supera­
cion de la pobreza en determinada region 0 nacion.
Estas metodologfas son sin duda valiosas, pero es necesario
ser conscientes de sus limitaciones. Btas son necesarias en la
medida en que 10 que se pretende medir, monitorear y evaluar son
gran des resultados de polfticas a largo plazo, relativas a programas
ambiciosos del gobiemo relacionados con la superacion de la pobre­
za. Generalmente, para esos casos , el uso de instrumentos periodi­
cos que satisfagan indicadores precisos y cuantificables -tipo encues­
tas periodicas 0 panel de encuestas- es un dispositive tecnicc muy
recomendable y pertinente.
Sin embargo, en el nivel del analisis evaluativo de la eficien­
cia e impacto de los proyectos a mediana y pequeria escala, tales
tipos de diserios y procedimientos metodologicos resultan imprac­
ticables y no pertinentes para dar cuenta de la complejidad de
variables que entran en juego en el impacto efectivo sobre grupos
en condiciones de pobreza humana. Entre otras cosas , el tarnano

23. Valadez, Joseph y Michael Bamberger, op. cit., p. 146.

Consideraciones sobre la evaluacion de impacto de polfticas orientadas ... 45

y caracteristicas de la muestra no perrniten hacer inferencias ni

estimar parametres poblacionales.

6.2 La pobreza como capacidades y su medicion

La concepcion de evaluacion de impacto efectivo expuesta co­

rresponde a una idea de pobreza definida no solo como pobreza de
ingresos (LP), sino definida como un fenomcno multidimensional.
Para el PNUD en su inforrne sobre desarrollo humano, resul­
ta mas pertinente que los encargados de adoptar las decisiones
polfticas tomen en consideracion la pobreza de opciones y oportu­
nidades, mas que la pobreza de ingreso. Esta vision de la pobreza
centra la atencion en sus causas y conduce directamente a las
estrategias de potenciacion y medidas encaminadas a realzar las
oportunidades de todos.
A pesar de los avances, la mcdicion de la pobreza, en termi­
nos mas amplios que los de pobreza de ingreso, es un asunto to­
davfa no resuelto del todo. EI propio fndice de Pobreza Humana
del PNUD tiene sus limitaciones, tal como reconoce su inforrne:

"La pobreza debe enfrentarse en todas sus dimensiones, y no

solo en cuanto al ingreso"24.

EI concepto de pobreza humana -derivado del de desarrollo

humano- apunta a carencias en termlnos de oportunidades y fun­
cionamientos.
Como muchos otros conceptos, el concepto de pobreza hu­
mana es mas amplio que el de una medida particular, incluido el
IPH. Como concepto, incluye muchos aspectos que no se pueden
medir 0 que no se. estan midiendo, los cuales son diffciles de re­
flejar en una dimension compuesta de la pobreza humana.
Para el caso de la evaluacion de impacto de proyectos 0 pro­
gram as sociales, la amplitud del concepto de pobreza humana
tiene una consecuencia radical: el impacto en la superacion de la
pobreza no puede medirse solo en el resultado del proyecto 0

24. PNUD, Informe de desarrollo humano 1997, Nueva York: PNUD,

1997.
46 Cristian Parker

programa; esto es, en el delta de variables de estado; sino que

debe, adernas, medir en forma muy clara como el proceso modifi­
co las variables de capacidad, arnpliando, por 10 dcmas, las opor­
tunidades a la gente para que por medio del funcionamiento em­
pleen en mejor forma sus capacidades.
Dado que el objetivo de superacion de la pobreza es lograr el
desarrollo, los metodos de medicion del desarrollo tienen relacion
con la superacion de la pobreza.
Respecto de la medicion de la pobreza y del desarrollo, se
hara referencia, en primer lugar, al fndice de Desarrollo Humane
(IDH) elaborado por el PNUD para la medicion del desarrollo de
los paises. Es evidente que el concepto de desarrollo humane
irnplicito en el indice es mas rico y complejo que el fndice 0 con­
junto de indicadores en sf mismo. Sin embargo, por la urgente
necesidad de contar con indicadores de rnedicion del desarrollo y
de poder establecer comparaciones entre paises, el concepto se
reduce a unas pocas macrovariables. Esto implica que las posibili­
dades de usar los indicadores del IDH para la mcdicion del desa­
rrollo en una escala menor es poco probable, debido, entre otras
cosas, a que la informacion a la que se refieren los indicadores
muchas veces no esta desagregada en el nivellocal.
En la propuesta de Sen y Anand'" se proponen tres catego­
rias de indicadores que conforman los Indices de desarrollo huma­
no bajo, medio y alto.
EI IDH bajo incluye como indicadores la esperanza de vida,
la alfabetizacion de adultos y la distribucion del PIB per capita. El
IDH medio incluye la esperanza de vida, la mortalidad infantil
(menos de 5 anos), la alfabetizacion de adultos, la matricula en la
escuela secundaria, la distribucion del PIB per capita y la inciden­
cia de la pobreza. EI IDH alto, en cambio, incluye la esperanza de
vida, la mortalidad infantil (menos de 5 aries), la mortalidad ma­
terna, la alfabetizacion de adultos, la matricula en la escuela se­
cundaria, la matrfcula en la escuela terciaria, la distribucion del
PIB per capita, la incidencia de la pobreza y el ingreso nacional

25. Ver Streeten, Paul, "Desarrollo humano: el debate sobre el fndice", en

Revista Internaciona/ de Ciencias Socia/es, N° 143, marzo 1995, pp. 35-48.
Consideraciones sobre la evaluaci6n de impacto de polfticas orientadas ... 47

medio (INM)corregido por el coeficiente de Gini ((PIB per capita)

x (I-G)).
A estos indicadores se agregan indicadores adicionales en
pafses desarrollados (alto IDH) tales como falta de vivienda, dro­
gadiccion e Indices de delincuencia.
Los indicadores para niveles de desarrollo humane medios y
altos podrfan revelarse pertinentes para comunidades pobres en
pafses en vias de desarrollo como los de America Latina. Se trata
de indicadores que revelan con mucha mayor precision no solo
cuando un numero de individuos categorizados como debajo de la
Ifnea de pobreza (acceso ados canastas de bienes) la supera, sino
cuando un conjunto de condiciones de vida han mejorado, 10 que
incluye una educacion de mejor calidad, mejores condiciones de
vivienda, mejores niveles de salud (incluyendo la salud mental),
un mejor ambiente social, etc. Estos indicadores son utiles siempre
y cuando la informacion necesaria este disponible en pequeflas
escalas, esto es, en el nivel de comuna 0 localidad; 0 que en su
defecto, sea posible generarla ad hoc. Sin embargo, en la mayor
parte de los pafses latinoamericanos esta informacion no existe
desagregada y en menor escala, 0 es muy dificil reunirla. Esta
escasez de informacion se agrava si se considera que es necesario
contar constantemente con informacion actualizada, ya que se
debe considerar la sensibilidad del indicador en el tiempo.
Un segundo indicador propuesto por el PNUD es el usado
en la medicion de pobreza, el fndice de Pobreza Humana (IPH).
Este indicador se concentra en la privacion de tres elementos
esenciales de la vida humana que ya se reflejan en el IDH, la Ion­
gevidad, los conocimientos, y un nivel decente de vida. Al igual
que en el caso del IDH, este fndice se presenta un tanto restrictivo
respecto de las posibilidades de ser usado en la medicion de la
pobreza en el ambito de localidades, debido a que los indicadores
que utiliza son muy agregados. As!, en terminos de la evaluacion
del impacto relativo sobre la superacion de la pobreza, si seguimos
el concepto de pobreza humana, las areas de impacto por medir
en una determinada localidad (que reflejarfan el grado en que ha
side modificada la situacion de pobreza humana en ese sistema de
accion, con sus redes y tejidos sociales) son las siguientes:
48 Crist ian Parker

PI porcentaje de personas que no sobreviviran hasta la

edad de 40;
P2 = porcentaje de analfabetos;
P3 nivel decente de vida que esta compuesto por tres
indicadores:
P3I porcentaje de personas sin acceso a agua potable;
P32 porcentaje de personas sin acceso a servicios de sa­
Iud;
P33 porcentaje de nines menores de cinco afios de
edad con peso moderado y severamente insufi­
ciente.

Cabe serialar que podrfa incluirse indicadores del fndice que

se ha descrito dentro de encuestas y estadfsticas periodicas del
ambito regional 0 comunal de tal forma que se pueda monitorear
y evaluar el impacto de programas y polfticas.
Es necesario ser conscientes de las potencialidades y lfmites
del concepto de pobreza humana. La mayor insuficiencia del IPH
en funcion de la evaluacion de impacto de intervenciones de la
polftica social en localidades pobres, en la mesodimension 0 en la
microdirnension, reside en que se centra fundamentalmente en
grados de deprivacion, con 10 cual queda en claroscuro la medi­
cion del incremento de las capacidades y potencialidades, esto es,
del autodesarrollo de esos grupos pobres.
Por 10 mismo, en la investigacion acerca de indicadores des­
arrollada hasta el momento, se ha propuesto una cornbinacion de
facto res que, integrando medidas clasicas de pobreza, es decir, los
indicadores de pobreza de ingreso y de necesidades basicas insa­
tisfechas (NBI), amplfa el campo de vision hacia otras cuatro areas
de impacto que son desagregadas, a su vez, en un conjunto finito
de indicadores. Estos ultimos pueden ser seleccionados y combi­
nados en funcion de procesos de evaluacion de impacto precisos.
Estas areas de impacto son (i) la Ifnea de pobreza, (ii) las necesi­
dades basicas insatisfechas, (iii) la salud, (iv) la educacion, (v) el
empleo-productividad y (vi) el autodesarrollo. EI supuesto subya­
cente es que todo proyecto (y, mas aun, todo paquete de proyec­
tos) impacta tanto sobre el area especffica a la que esta dirigido,
como en otras areas. Por ejemplo, un proyecto de vivienda tiene
un impacto sobre el rendimiento escolar, salud, autoestima, etc.
Consideraciones sobre la evaluaci6n de impacto de polfticas orientadas ... 49

Dentro del esquema presentado se han definido, de forma

preliminar y tentativa, una lista de indicadores separados de
acuerdo con las areas de impacto esperadas. Estos indicadores
son el resultado del trabajo en talleres, de los cuales se extrajeron
criterios iniciales de seleccion de indicadores sobre la base de su
pertinencia y factibilidad de medida. Asf se tiene:

A. Indicadores tentativos definidos de acuerdo con el area de

impacto linea de pobreza.

1. Ingreso jefe hogar

2. Ingreso per capita miembros del hogar
3. Ingreso total del hogar

B. Indicadores tentativos definidos de acuerdo con el area de

impacto necesidades basicas insatisfechas.

1. Mendicidad (vagancia) de menores

2. Prostitucion por necesidad
3. Vestuario y calzado ad hoc a condiciones climaticas
4. Kms. de distancia del centro de "abastecimiento" mas
proximo
5. Distancia telefono publico (rural: Km)
6. Distancia telefono publico (urbano: cuadras)
7. Disponibilidad de agua potable
8. Disponibilidad de sistema de eliminacion de excretas
9. Material de construccion del piso
10. Material de construccion del techo
11. Material de construccion de los muros
12. Numero de personas por sitio habitable de la vivienda
(hacinamiento)
13. Disponibilidad de energfa electrica
14. Condicion de ocupacion de la vivienda (tenencia de la
vivienda)
15. Acceso a programas de deportes y recreacion
16. Nurnero de plazas 0 areas verdes
17. Numero de espacios donde realizar deportes
18. Tiempo dedicado a la recrcacion
50 Cristian Parker

C. Indicadores tentativos definidos de acuerdo con el area de

impacto salud.

1. Esperanza de vida
2. Mortalidad infantil
3. Morbilidad: controles gastricos y pulmonares
4. Malnutrici6n infantil
5. Consumo cal6rico per capita
6. Consumo proteico per capita
7. Problemas derivados del alcohol y las drogas
8. Salud mental de las ducnas de casa
9. Peso/talla embarazada (ultimo control)
10. Nurnero de postas 0 policlfnicospor zonas de atenci6n
11. Nurncro de medicos por habitantes
12. Numero de matronas por habitantes
13. Numero de enfermeras por habitantes
14. Tiempo de espera en consulta
15. Tiempo de espera para intervenci6n
16. Tiempo de traslado al centro de asistencia
17. Atenci6n profesional del parte (% nacidos vivos sin
atenci6n profesional)
18. Entomo ambiental de la vivienda
19. Acceso a medicamentos necesarios
20. Salud dental
21. Nurnero de abortos
22. Afiliaci6na sistema de salud
23. Percepci6n inseguridad ciudadana

D. Indicadores tentativos definidos de acuerdo con el area de

impacto educacion.

1. Anos de escolaridad del jefe de hogar

2. Afios de escolaridad de los miembros del hogar
3. Promedio aries de escolaridad de los miembros del
hogar
4. Tasa de deserci6n escolar de los miembros del hogar
5. Tasa de repitencia de los miembros del hogar
6. Escolaridad de las madres de nines de primero basico
7. Tasa de deserci6n escolar (local)
Consideraciones sobre la evaluaci6n de impacto de polfticas orientadas ... 51

8. Tasa de repitencia (local)

9. Cobertura educacion preescolar
10. Cobertura educacion basica
11. Cobertura educacion media
12. Cobertura bibliotecas publicas
13. Resultados SIMCE (prueba de medicion de la calidad
de la ensefianza) locales (promedio)

E. Indicadores tentativos definidos de acuerdo con el area de

impacto empleo-productividad.

1. Afiliacion a sistema de prevision (seguridad social)

2. Cotizacion regular sistema previsional (seguridad social)
3. Productividad de microempresas locales
4. Productividad de pequeria agricultura
5. Productividad de minerfa artesanal
6. Productividad artesanado
7. Nurnero de microempresas
8. Ingreso promedio trabajador microempresa
9. Duracion ultimo empleo
10. Acceso a empleo: contacto
11. Estabilidad en el empleo
12. Acceso de mujeres al mercado laboral
13. Trabaj6 el mes pasado
14. Tipo de empleo
15. Situaci6n contractual
16. Numero de empleados hogar
17. Numero desempleados/cesantes hogar

F. Indicadores tentativos definidos de acuerdo con el area de

impacto autodesarrollo.

1. Nurnero de organizaciones sociales

2. Tipo de organizaciones sociales
3. Percepci6n del grado en que el Estado debe intervenir
en la solucion de los problemas de la comunidad
4. Autopercepci6n de la colaboraci6n con otros en la solu­
cion de los problemas de la comunidad
52 Cristian Parker

5. Percepcion dellogro de la comunidad

6. Percepcion de las potencialidades de logro de la comu­
nidad
7. Indicador de autoestima (autoimagen de valoracion de
sf mismos)
8. Indicador de capacidad de superacion de problemas
9. Desarrollo psicomotor (parvulos)
10. Numero de miembros activos de organizaciones
11. Organizaciones sociales de prevcncion de drogas
12. Numero de centros culturales, deportivos y/o recreacio­
nales
13. fndice de fatalismo
14. Expectativas hacia el futuro.

Como se puede apreciar se estan excluyendo otros indicado­

res que reflejarfan niveles y calidad de vida, asf como varios vincu­
lados al ejercicio de la libertad y la participacion ciudadana. Los
indicadores considerados tampoco se centran en las dimensiones
de la participacion de genero ni en la sustentabilidad ambiental.
Habra que evaluar, una vez aplicados los criterios que aquf se
propone, cuales son los indicadores mas pertinentes y factibles
para cada area e, incluso, ver la posibilidad de incorporar otras
areas tales como participacion femenina; sustentabilidad am bien­
tal, etc. Parece que, por el momento, es necesario centrarse en un
conjunto finito de indicadores que no pueden multiplicarse indefi­
nidamente so peligro de elaborar instrumentos inviables en los
estudios de evaluacion de impacto.
Tal como se definira mas adelante, la evaluacion de impacto
efectivo reclama el uso de indicadores cuantitativos y cualitativos
que posibiliten verificar cambios en las capacidades de la gente,
sus oportunidades y sus funcionamientos.

7. Necesidad de herramientas y metodologfas

Hasta ahora se ha analizado conceptualmente el tema de la

pobreza y el impacto. Pero ciertamente esas revisiones conceptua­
les tienen consecuencias sobre la metodologfa, tema que se abor­
da a continuacion.
Consideraciones sobre la evaluaci6n de impacto de politicas orientadas ... 53

La evaluaci6n es una actividad practice. Por mucho que ella

puede estar asistida por metodologfas, tecnicas e instrumentos
adecuados, nunca podra reducirse a la aplicaci6n mecanica de
procedimientos. Lo que se traduce en que toda evaluaci6n es, en
definitive, obra de un equipo evaluador.
Las estimaciones de variaci6n de la realidad (impacto efecti­
vo) no pueden realizarse con certeza, sino s610 con variados gra­
dos de plausibilidad. Un principio general se aplica aqui, que
senala que en la medida en que un discrio de investigaci6n sea
mas riguroso, mas plausible sera la estimaci6n resultante.
Los disenos de la evaluaci6n de impacto necesitan tomar en
consideraci6n las siguientes tensiones que la polarizan: (i) las eva­
luaciones deben realizarse con el rigor suficiente para que se pue­
da alcanzar conclusiones con relativa certeza, y (ii) las considera­
ciones precticas de tiempo, dinero, cooperaci6n y protecci6n de
los sujetos humanos limitan las opciones de disano, asf como los
procedimientos metodol6gicos que pueden ser empleados.
Una evaluaci6n bien disenada usa mctodos, tecnices, y pre­
guntas muy bien adecuadas al tipo de impacto que se desea eva­
luar. Cuando esa evaluaci6n mide en funci6n del impacto espera­
do, se tcndera con mayor naturalidad a escoger metodos de carac­
ter cuantitativo, y/o mctodos que se adecuen en forma precisa a
las caracterfsticas y finalidades especfficas del programa y/o pro­
yecto que se evalua, descuidando consideraciones tecnico­
metodol6gicas, en relaci6n con el campo mas amplio de variables
que estan implicadas en la evaluaci6n del impacto efectivo de
programas orientados a superar la pobreza.
Siempre se requerira el balance del tiempo, el costa y la
complejidad en el discno al escoger el metodo por emplear. Una
evaluaci6n de impacto efectivo (ex post) puede resultar adecuada,
en este sentido, cuando aprovecha al maximo la informaci6n pre­
viamente disponible -bajo la forma de censos, encuestas, informa­
ciones demograficas, fiches sociales, etc.- y reduce al mfnimo la
generaci6n de informacion ad hoc que siempre dernandara di­
senos mas complejos y costosos. Sin embargo, en el ambito de
escala mediana, en evaluaciones de programas y proyectos que
tienen una dimensi6n considerable que justifique un procedimien­
to de evaluaci6n mas complejo, parece inevitable un diseno que
genere informaci6n (cuantitativa 0 cualitativa) ad hoc.
54 Cristian Parker

De acuerdo con 10 que se esta fundamentando debemos,

pues, concluir que la evaluacion de impacto de programas y pro­
yectos sociales no es indiferente de una determinada concepcion
de 10 que se entiende por impacto en los medios pobres.

8. Conclusiones

La perspectiva que se ha desarrollado en este trabajo parte

del supuesto de que la pobreza ha sido enormemente elastica al
crecimiento econornico de corto plazo y las reformas recientes
parecen haber incrementado esa elasticidad. De hecho el creel­
miento por sf solo no parece constituir la solucion al problema de
la pobreza en America Latina. Para reducir los indices de pobreza
de ingreso se requerirfa un crecimiento de tal magnitud, que en
realidad seria inalcanzable. La simple cornbinacion de mayor
crecimiento cconomico, mayor focalizacion en servicios sociales
basicos para los pobres, y la qcneracion de redes de solidari­
dad, no parece suficiente a la luz de la experiencia historica
reciente26.
Una de las cuestiones debatidas recientemente en tomo de
las politicas sociales es la falta de relacion de dichas politicas con
un proyecto de desarrollo. La superacion de la pobreza se revela
como una tarea esquiva en tanto se la comprenda exclusivamente
como una tarea que pueda ser enfrentada por un conjunto de
politicas 0 por una cantidad de actividades de beneficencia 0 de
solidaridad.
En la medida en que las polfticas sociales esten enmarcadas
en una estrategia de desarrollo que procure combinar los objetivos
cconomicos con los objetivos de equidad social, entonces no
solo las politicas, sino tambien los procedimientos de planifica­
cion, prograrnacion y evaluacion social dcberan entrar a consi­
derar el impacto de politicas, programas y proyedos de una
manera distinta.

26. BID, Los actiuos y recursos de la poblaci6n pobre en America Latina,

Terminos de referenda del Proyecto de Red de Centros de lnvestiqacion,
Washington D.C.: BID, 1997.
Consideraciones sobre la evaluaci6n de impacto de politicas orientadas ... 55

El desaffo parece radicar en c6mo superar la pobreza por

medio de politicas que se enmarquen en una estrategia de desa­
rrollo humane y equitativo que, junto con superar la pobreza de
ingreso, posibilite mejorar la calidad de vida, potenciar las propias
capacidades y alcanzar niveles de satisfaccion.Tibertad y autodes­
arrollo para todos.
56 Cristian Parker

Bibliografia

BID, Los activos y recursos de la poblaci6n pobre en America Latina,

Terrninos de referencia del Proyecto de Red de Centros de Inves­
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Consideraciones sobre la evaluaci6n de impacto de politicas orientadas ... 57

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 Consrruceton de indicadores para la toma
de decisiones de inversion social
Elena Contemo

1. Relevancia de los indicadores

La construccion y el uso de indicadores han cobrado mayor

relevancia en la ultima decada, perfodo en el que la revision de los
procesos y de las organizaciones ha ocupado la agenda de los
acadernicos y estudiosos del desarrollo intemacional. En tal senti­
do, en el Inforrne de Desarrollo 19971, el Banco Mundial ha seria­
lade que "EI lograr un Estado modemo es una necesidad y no un
lujo para los pafses".
EI reto de lograr un Estado eficiente requiere el desarrollo de
un sistema de evaluacion que utilice indicadores simples y daros,
que perrnitan medir el avance de cada una de sus instituciones en
el cumplimiento de sus objetivos, de manera que se pueda tomar
medidas correctivas oportunamente.
En relacion al deseo de lograr un Estado partlclpativo, en el
que los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil asu­
man su rol de actores y, a su vez, las instituciones asuman su obli­
gacion de responder a la ciudadanfa (accountability), su vigencia
requerlra un sistema de monitoreo objetivo que de senales unfvo­
cas sobre el desempeno de las instituciones. Ello puede lograrse a
traves de la definicion de un conjunto de indicadores por institu­
cion, y de su medicion y difusion periodica.
De no existir un sistema como el descrito, la evaluacion que
realizan los ciudadanos del desempeno de las instituciones que
conforrnan el Estado, dependera de la informacion que sea reco­
gida y difundida por los medios de cornunicacion, de las interpre­
taciones de la misma que realicen los medios, asf como de los
tam ices politicos e ideoloqicos que muchas veces acorn pan an
estas interpretaciones.
Asimismo, los indicadores, al hacer explfcitos los termlnos de
evaluacion de las instituciones, se constituyen en mecanismos que

1. Banco Mundial, Informe de Desarrollo 1997, Washington D.C.: 1997.

60 Elena Conterno

orientan las acciones de los funcionarios. Esto ultimo se basa en la

constatacion de que uno obtiene 10 que mide. A manera de ejem­
plo, si se evalua a los juzgados de Primera Instancia del Poder
Judicial por los dfas en promedio que se demoran en emitir sen­
tencia, a sus miembros se les estara transmitiendo el mensaje de
que deben centrarse en reducir la duracion de los juicios, con 10
cual probablemente se esforzaran en disminuirla.
Por ello, la definicion de los indicadores debe realizarse con
el mayor de los cuidados, ya que de 10contrario se puede generar
efectos perversos. Esto ultimo debido a que muchas veces uno
"solo" obtiene 10 que mide. Asf, si se quiere que las sentencias se
emitan rapidamente, pero edemas se quiere calidad en las mis­
mas, se debe incluir tambien un indicador de calidad en la evalua­
cion de esta institucion, por ejemplo, el porcentaje de sentencias
que son confirmadas en segunda instancia.
Finalmente, la existencia de un sistema de indicadores perm i­
te evaluar mejor el desempeno de los funcionarios y, por ende,
facilita la adopcion de un sistema de gerencia basado en resulta­
dos, en el cual la retribucion de los funcionarios depende del
avance en el cumplimiento de las tareas que tienen asignadas.

2. Los indicadores y la toma de decisiones

Los indicadores deben ser instrumentos para la toma de de­

cisiones. Por ello, quienes toman las decisiones en las instituciones
deben intervenir directamente en la definicion de los mismos, asf
como en la definicion del proceso a traves del cual el analisis de
los resultados de los indicadores se traducira en un cambio en el
quehacer de la orqanizacion. S610 asi, todo el esfuerzo de aplicar
una metodologfa de medicion de impacto y de analizar sus resul­
tados tendra valor.
Es por ello que en la construccion de un sistema de indica­
dores siempre debe estar presente la pregunta respecto al uso
que se dare a la informaci6n que sera recogida por este sistema,
con el fin de no caer en el error de tomar la informacion como
un valor en sf mismo.
Cabe scnalar que dentro de cada institucion existen distintos
niveles dentro de los cuales se toman decisiones diversas. Ello
requiere diferentes indicadores, niveles de desaqrcqacion de la
Construccion de indicadores para la toma de decisiones de inversion social 61

informacion -e.g. por zona geogrMica- y reportes de monitoreo,

con el fin de que el sistema permita no solo que la alta direccion
de una buena institucion tome decisiones bien documentadas,
sino que tarnbicn 10 hagan los funcionarios en niveles mas bajos
de la orqanizacion.
Ahora bien, no se debe olvidar que un indicador solo da se­
nales respecto al desempano de una institucion; debido a ello, si
un indicador da la serial de que este es deficiente, se debe realizar
un analisis que determine las razones por las cuales el indicador
arroja este resultado. Es decir, los resultados de los indicadores,
mas que llevamos a conclusiones, deben llevamos a un mayor
analisis de la situacion, a partir del cual podremos implementar
medidas correctivas en caso que sea necesario.

3. Tipos de indicadores

En un sistema de monitoreo se debe considerar tres tipos de

indicadores: de insumos, de productos y de impacto, con el fin de
monitorear adecuadamente un programa 0 institucion.

Tipo iQue miden? Ejemplos

1. Indicadores de Los recursos utilizados. Meses de trabajo utilizados.
insumos 0 medios Monto desembolsado.
(inputs). Calidad de la informacion
difundida.
2. Indicadores de EI grado en que los productos Nilmero de trabajadores
"procedimientos" 0 del programa, proyecto 0 entrenados.
productos (outputs). instituci6n son los deseados.
3. Indicadores de EI impacto del programa, Mejora en el nivel de vida
impacto 0 de resulta- proyecto 0 institucion en de una poblaci6n.
dos (outcomes). lograr el objetivo para el cual
fue diseriado.

Si bien la tipologfa principal, ya planteada, es la de indicado­

res de insumos, productos e impacto. Estos a su vez pueden medir
eficacia 0 eficiencia en la implernentacion de un programa 0 pro­
yecto. Por otro lado, los indicadores de eficacia miden aspectos de
calidad, cobertura u oportunidad. En el caso de aspectos de efi­
ciencia, esta se determina en funcion de la relacion (ratio) entre
62 Elena Conterno

impacto e insumos (indicador de impacto/indicador de insumos)

o productos e insumos (indicador de productos/indicador de
insumos).
Por ejemplo, en el Programa de Atenci6n a Nirios de la Calle
ejecutado por el Instituto Nacional del Bienestar Familiar, cuyo
objetivo es "sacar" a los nines de la calle para reinsertarlos en un
medio mas adecuado para su desarrollo, se podria tener el
siguiente conjunto de indicadores:

Indicadores de eficacia:

Indicador de insumos: numero de educadores

Indicador de productos: nifios de la calle atendidos en calle
Indicador de impacto: nines que aceptan ir a un hogar

Indicadores de eficiencia:

Indicador de productos/insumos (cuantc de producto se logra por

unidad de insumo): ninos de la calle atendidos por educador
Indicador de impacto/insumos (impacto que se logra por unidad
de insumo): nines que aceptan ir a un hogar por educador

Si bien la medici6n de impacto es la que nos perrnite medir

el avance en 10 mas importante, que es el grado en que se logra
mejorar el nivel de vida de una poblaci6n; la medici6n del proceso
tambicn es vital, ya que, si se presenta algun problema en el
logro de los objetivos -el impacto deseado- sera necesario poder
determinar si el problema proviene de una mala implementaci6n
o de un mal diseno del programa, y tomar decisiones de acuerdo
con ello.

4. Medicion de impacto

La palabra impacto viene dellatfn tardio impactus, que.siqni­

fica acci6n de chocar. A partir de esta definicion, podemos enten­
der el impacto de una institucion en deterrninada poblacion como
el cambio que se produce debido al "choque" que la instituci6n
 Construccion de indicadores para la toma de decisiones de inversion social 63

genera al interrumpir el curso normal de cosas para la pobla­

cion en cuestion.
Asf, por ejemplo, podemos pensar en el impacto de un pro­
grama de distribucion de papillas a los nifios de 2 afios de la pro­
vincia de Abancay durante tres meses, como el cambio en el nivel
nutricional de estos nines luego de comer la papilla. Ahora bien, si
estos nines, edemas de la papilla, estaban recibiendo desde hace
seis meses un refuerzo nutricional de otro programa, que consistia
en darles un almuerzo todos los dias, entonces el cambio en el
nivel nutricional de los nines entre el inicio del primer mes y fines
del tercero no reflejara adecuadamente el impacto del programa
de papillas. Ello debido a que en este cambio no solo se estara
tomando en cuenta el "cheque" del programa de papilIas, sino
tambien el efecto del programa de almuerzos que se estaba dando
de manera regular.
En este sentido, y al igual que cuando se hace la evaluacion
financiera de un proyecto 0 institucion -i.e. calculo del valor pre­
sente neto (VPN)-, la evaluacion de impacto debe permitir compa­
rar la situacion "con el proyecto" vs. la situacion "sin el proyecto";
10 cual no equivale, necesariamente, a comparar la situacion
"despues del proyecto" vs. la situacion "antes del proyecto". Ello
debido a que en la rnedicion "despues del proyecto" pueden estar
incluidos cambios que responden a facto res exoqenos al proyecto
que se esta evaluando.
Si bien no siempre sera costo-eficiente aislar el impacto de
un determinado programa, a traves del uso de grupos de control y
" del analisis de los facto res extemos que podrian afectar los resul­
tados alcanzados, ella debe ser tom ado en cuenta al momento de
pasar de los indicadores a las conclusiones, y de estas a la toma de
medidas correctivas (ver Grefico No, 1).
64 Elena Conterno

Grafico No. 1

EL usa DE INDICADORES Y LA TOMA DE MEDIDAS

CORRECTIVAS

sf No es necesario
hacer un ajuste

NO implementar
Problema de im­
t---~ medidas correctivas
plementaci6n
en los insumos

NO implementar
Problema de
medidas correctivas
diserio
en la estrategia

sf Problema de
Ajustar el diserio
diseiio

Existenciade
factores ex6genos Ajustar el diseiio
en impacto
Construccion de indicadores para la toma de decisionesde inversion social 65

Bibliografia

Banco Mundial, Informe de Desarrollo 1997, Washington D.C.: 1997.

Carvalho, Soniya y Howard White, Indicators for Monitoring Poverty
Reduction, World Bank Discussion Papers, Washington D.C.:
1994.
Conterno, Elena, "C6mo evaluar al Estado", en Revista Debate, N° 88,
Lima: mayo-junio 1996.
 SEGUNDA PARTE
PROPUESTAS METODOLOGICAS
 Monitoreo de programas sociales:
elementos para la construcci6n
de un indice de bienestar
Carlos Figueroa

1. Pobreza: conceptos prlncipales

Generalmente, se sostiene que la efedividad de una estrate­

gia de lucha contra la pobreza dependera, en gran medida, de un
conocimiento adecuado de cuantos pobres hay, donde se encuen­
tran y, sobre todo, por que son pobres. Esta idea, sin embargo,
enfrenta una serie de problemas respedo a la definicion de pobre­
za, asf como en 10 que concieme a la eleccion de la metodologfa
por utilizarpara cuantificar y caraderizar a los pobres.
Inicialmente, se podria convenir que la pobreza es la imposi­
bilidad de alcanzar un nivel de vida rninimo, 0 que un individuo es
pobre cuando su estandar de vida se encuentra debajo de un nivel
mfnimo aceptabla'.
EI problema radicarfa, en este caso, en como calcular el nivel
de vida mfnimo aceptable, puesto que el estandar de vida es, por
naturaleza, un concepto multidimensional. Por ello, frecuentemen­
te se intenta resolver el problema reduciendolo a uno de niveles
mfnimos de consume".
Es en este punto donde se da el debate entre los "absolutis­
tas'" y los "relativlstas'" de la pobreza. Para los primeros, "el bie-

1. World Bank, World Development Report: The Poverty, Washington

D.C.: World Bank, 1990.
2. Kanbur considera que ello es de por sf problernatico, puesto que, si
bien puede haber acuerdo con la dimension nutricional (habiendo incluso un
gran nurnero de posibilidades), hay mas desacuerdo con las dimensiones no
nutricionales como el vestido 0 vivienda, 0 quizas mas con otros tipos de gasto
como el entretenimiento (Kanbur, S.M., "Measurement and Alleviation Pover­
ty", en Staff Papers, vol. 34, No.1, IMF, 1987).
3. Dentro de quienes estan en la lfnea absolutista se encuentra Moore, J.,
"The End of the Line of Poverty", discurso dirigido al Greater London Area
CPC, 11 de mayo de 1989.
70 Carlos Figueroa

nestar de una persona 0 familia depende de su nivel absoluto de

consumo 0 ingreso en relacion a unos estandares mfnimos, que
corresponden a 10 que la sociedad considera como condiciones de
vida'decentes', compatibles con la dignidad humana, las cuales
implican la satisfaccion a un grado suficiente de sus necesidades
esenciales. Asf, se clasifica como pobres a quienes no satisfacen
estos estandares minirnos de consumo 0 ingreso'".
En cuanto a los que plantean un concepto relativo de la po­
breza, parten de la idea de que "el bienestar de una persona, fami­
lia 0 grupo de ellos, no depende de su nivel absoluto de consumo
o ingreso, sino del que se disfruta en relacion a otros miembros de
la sociedad. De esta manera, se define la situacion de pobreza
como una de 'insatisfacci6n' de las necesidades basicas en rela­
cion al nivel medio de satisfaccion de la sociedad'".
Existe una posicion distinta al respecto? que ve a la pobreza
como una diferencia en estatus; esta se encuentra asociada, mas
bien, a nociones de falta de capacidades para ubicarse en el nivel
de vida minimo aceptable", y no unicamente a asuntos relaciona­
dos con los niveles de ingreso 0 gasto minimo requerido.
Esta posicion establece que existen requerimientos minimos en
varias dimensiones que deberfan ser satisfechos en su totalidad por

4. Uno de los primeros y mas afamados defensores de esta visi6n de po­

breza es Peter Townsend (Townsend, P., Poverty in the United Kingdom: A
Survey of Household Resources and Standards of Living, Penguin ed., 1979),
quien concluye que aquellos que caen debajo del 50% de la media del ingreso
prevaleciente en la sociedad viven en pobreza.
5. Reyes, J., "Medici6n de la pobreza en Lima Metropolitana: metodolo­
gfa y resultados", en Anderson, J. et ol, Pobreza y poliiicos sociales en el Peru,
Lima: CIUP, Taller de Polfticasy Desarrollo Social, 1994, pp. 117-118.
6. Ibid.
7. Sen, A., The Standard of Living, Cambridge: Cambridge University
Press, 1987; Kanbur, S.M., op. cit.; Pyatt, G., "Measuring Welfare, Poverty
and Inequality", en The Economic Journal, vol. 97, No. 386, Oxford: Royal
Economic SOCiety,1987.
8. En este caso pobreza y desigualdad son consideradas como fundamen­
talmente diferentes; la desigualdad describirfa en este contexto diferencias
relativas entre la gente (Pyatt, G., op. cit.).
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construccion ... 71

los individuos". No obstante, diversas circunstancias (entre las que se

incluye a las presupuestales) no perrniten que las personas cumplan
siempre con los requerimientos en todas las dimensiones requeridas.
Es en la busqueda de deterrninar estes fadores que se plan­
tea la definicion de pobreza, no como la carencia en sf de ciertos
bienes 0 servicios, sino de las capacidades que nos permitirian
obtenerlos'", Es asi que aquellas personas que tengan la capacidad
de ajustar sus capacidades en el tiempo tendran la posibilidad de
un mayor acceso a los bienes en cuestion. Vista esta posicion de
una manera mas amplia, estes diversos items 0 dimensiones mul­
tiples de necesidades (vivienda, empleo, salud, educacion, etc.)
pueden considerarse como simples manifestaciones de un requeri­
miento fundamental: la capacidad para estar apto para participar en
la vida social de la comunidad a un nivel aceptable mfnimo!'.
Sen busca, de este modo, adem as de incidir en la importan­
cia de variables que no sean de ingreso en la definicion de pobre­
za, un puente entre las definiciones de pobreza absoluta y relative
a traves de la distincion entre bienes y capacidades (un carro es un
bien y el trasladarse de Lima a La Molina es una capacidad). En
este caso, el argumento de Sen es que "si la pobreza es medida no
en terminos de la falta de ciertos bienes sino de ciertas capacida­
des, entonces la privacion relative en termlnos de bienes podria
resultar en privacion absoluta en terminos de capacidades'Y.
De acuerdo con 10 anterior, podemos convenir que la defini­
cion de pobreza deberia tornar en cuenta su dimension multidi­
mensional para que refieje con mayor exaditud la situacion real
de las personas a las que se debe ayudar.

9. El individuo, de esta manera, tendril necesidades en varias dimensio­

nes, las cuales pueden ir desde el consumo hasta necesidades sociales de
participacion (Ibid.), a 10 que se puede ariadir el acceso a un medio ambiente
sustentable y sostenible.
10. Ver Sen, A, "Poor, Relatively Speaking", en Oxford Economic Paper,
vol. 35, No.2, Oxford: Clarendon Press, 1983.
11. Sen, A, The Standard of Living, Cambridge: Cambridge University
Press, 1987; Sen, A, "Poor, RelativelySpeaking", en Oxford Economic Paper,
vol. 35, No.2, Oxford: Clarendon Press, 1983, pp. 153-69.
12. Sen, A, op. cit.
72 Carlos Figueroa

Teniendo clara la definicion de pobreza que se va a utilizar,

el siguiente paso para quienes elaboran una estrategia antipobreza
es establecer el numero y perfil de los pobres, 10 que implica de­
terminar previamente como medir la pobreza.

2. Medicion de la pobreza

La medicion de la pobreza ha sido y es ampliamente utiliza­

da en diversos campos, que van desde la formulacion de politica
hasta la administracion de programas e investigacion analftica.
Al igual que otros indicadores importantes, la medicion de la
pobreza deberfa ser evaluada periodicarnente para determinar "si
ella todavfa esta sirviendo a sus propositos y si puede ser supera­
da,,13. La medida de la pobreza deberfa ser revisada, ademas, para
reflejar de manera apropiada las tendencias de pobreza a 10 largo
del tiempo y, sobre todo, las diferencias en pobreza entre los di­
versos grupos de la poblacion!".
En el ambito operacional, uno de los requerimientos basicos
cuando se discute sobre la pobreza es conocer el inicio de la lfnea
de pobreza. Para ella se cuenta con dos posibilidades, una consis­
te en determinar el ingreso monetario mfnimo que asegurarfa un
nivel mfnimo de consumo de bienes alimenticios y no alimenticios,
y una segunda, con un mayor sesgo hacia los requerimientos nu­
tricionales, consiste en calcular el gasto necesario para cubrir de­
terminado consumo de celorfas".

13. Michael, R, "Measuring Poverty: A New Approach", Panel on Pov­

erty and Family Assistance in U.S.A., 1996 (ver en: http://www.nap.edu./
readingroom/books/poverty) .
14. Michael, R, op. cit.; Sen, A., On Economic Inequality, Oxford: Claren­
don Press, 1997.
15. Uno de los iniciadores de este segundo enfoque es Orshanski (Or­
shanski y Mollie, "Counting the Poor: Another Look at the Poverty Profile", en
Social Security Bulletin, 1965), cuyo trabajo es la base para el calculo de la
lfnea de pobreza en muchos pafses del tercer mundo. Desarrollos posteriores
utilizan la gufa de la Organizaci6n Mundial de la Salud.
Para un refinamiento del trabajo de Orshanski puede consultarse A1timir,0.,
The Extent of Poverty in Latin America, World Bank Staff, Washington D.C: World
Bank, 1982, y para una critica y adaptaci6n at case peruano vease Francke, P.,
"Evoluci6n de la pobreza entre 1991 y 1996", en Moneda, No. 101 Lima:
BCRP, 1997.
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construcci6n ... 73

Sin embargo, es ahi donde surge cierta controversia, pues

el estandar de vida (y la pobreza como uno de sus niveles) es en
sf mismo un concepto multidimensional, por 10 que seria necesa­
rio que un nivel minimo aceptable sea especificado a 10 largo de
cad a dimension y entonces agregarse para formar la linea de
pobreza"'.
Incluso si se relativiza el problema, y se convierte en uno es­
trictamente de consumo alimenticio, resulta razonable preguntarse,
Gque asegura que el tener ese nivel de ingreso (0 gasto) minimo
conlleve a consumir, necesariamente, la canasta alimenticia basi­
ca?; 0, analizado desde un punta de vista de polftica, Gessuficiente
incrementar el ingreso a todos los que estan considerados como
pobres, hasta alcanzar la linea de pobreza, para asegurar que su
consumo cal6rico sea el adecuado, en todos los casos?
Una respuesta afirmativa a la segunda pregunta serfa dema­
siado arriesgada, pues ella requerirfa conocer si la composicion del
gasto y los habitos alimenticios por hogar variaran 0 permanece­
ran constantes. Adernas, serfa necesario saber cual es el impacto
directo e indirecto que el ingreso tendrfa sobre el consumo total y
este, a su vez, sobre el consumo calorico!".
No obstante 10 anterior, incrementar el ingreso es siempre
uno de los factores importantes en todas las estrategias orientadas
a solucionar 0 aliviar la pobreza.
Las limitaciones se presentan cuando este factor se convierte
en el principal 0 el unico,
Entre las razones que se esgrimen para ello, esta el hecho de
que, generalmente, algunas necesidades basicas pueden ser satis­
fechas solo, 0 en forma mas eficaz, a traves de los servicios publi-

16. Kanbur, S.M., op. cit.

17. Ello pone de manifiesto que los resultados esperados de politicas de
transferencia de fondos 0 focalizacioncomo metodo unico de superaci6n de la
pobreza estarian alejados de los resultados reales, incluso si el ingreso de los
hogares fuera perfectamente medible y los hogares pobres estuvieran total­
mente identificados, tal como una politica de "perfecta focalizaci6n" 10 requie­
reo Una discusi6n ace rca de estos temas puede verse en World Bank, "A Ge­
neral Equilibrium - Based Social Policy Model for Cote d ' Ivoirc", en Poverty
and Social Policy Series, No.2, 1992.
74 Carlos Figueroa

cos (e.g. educacion, salud, agua y saneamiento), y mediante pa­

gos de transferencias'".
Adernas de 10 anterior, existen elementos (ciertamente relati­
vos) para manifestar que los consumidores no siempre actuan
eficazmente, pues con el ingreso adicional consumen alimentos
menos nutritivos que los que consumfan previarnentc'".
Las polfticas efedivas y diredas a problemas especfficos
constituyen otro camino 0 estrategia en la lucha contra la pobreza,
"el atacar los males del hambre, la desnutricion, las enfermedades
y el analfabetismo con precision erradicaran esos males con me­
nos recursos de 10 que 10 harfa un metoda indirecto de elevar los
ingresos"20.
Sequn el Banco Mundial, "en los ultimos arios se ha logrado
avances rapidos y polfticamente sostenibles en la lucha contra la
pobreza siguiendo una estrategia que tiene dos elementos igual­
mente importantes. EI primero consiste en promover el uso pro­
ductivo del bien que los pobres poseen en mayor abundancia: el
trabajo, 10 que exige polfticas orientadas a aprovechar los incenti­
vos de mercado, las instituciones sociales y politicas, la infraestruc­
tura y la tecnologfa con la mira puesta en esa meta. EI segundo
elemento es el suministro de servicios sociales basicos a los pobres;
especialmente importantes son la atencion basica de la salud, la
planificacion familiar, la nutricion y la educacion primaria". Ambos
elementos han constituido, sin embargo, una importante ornision
en medidas convencionales de pobreza.".

18. World Bank, World Development Report: The Poverty, Washington

D.C.: World Bank, 1990; Streeten, P., Lo primero es 10 primero: satisfacer las
necesidades humanas bcisicas en los poises en desarrollo, Madrid: World Bank,
ed. Tecnos, 1986. Streeten incluye adem as el caso en el que hay bienes y
serviciosque pueden satisfacerse mejor 0 unicarnente a traves de subsidios.
19. Los ejemplos mas comunes son el del arroz por trigo, 0 el del arroz sin
cascara por cereales secundarios.
20. Streeten, P., op. cit.
21. Ringen, S., "Direct and Indirect Measures of Poverty", en Journal of
Social Polio), vol. 17, No.3, 1988; Ravallion, M., "How Well can Methods
Substitute for Data? Five Experiments in Poverty Analysis", en The World
Bank Research Observer, vol. 11, No.2, Washington: The World Bank, 1996;
Alcock, P., Understanding Poverty, 2a. ed., Londres: Macmillan Press Ltd,
1997.
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construccion ... 75

Por consiguiente, es muy importante la manera en que es en­

tendida la pobreza (en su definicion y posterior cuantificacion) por
quienes formulan las polfticaspara su superacion. Ello es asf pues­
to que) por ejemplo, una polftica que busca superar la pobreza
principalmente mediante el crecimiento economico (cuyo objetivo
en este caso es el incremento del ingreso medio 0 per capita de la
poblacion en general) puede estar obviando que existen necesi­
dades no economicas no satisfechas.
Dada esta ultima situacion, podria suceder que existieran ne­
cesidades de la poblacion en las que se estuviera dando una re­
gresion 0 retroceso, que dificultaran la mejora real del estandar de
vida de la persona 0 que agravaran su situacion de exclusion en la
sociedad, aun cuando el PIB per capita pudiera estar mejorando'".
Las politicas antipobreza deben, por tanto) estar relaciona­
das con la definicion de pobreza que se tenga acordada previa­
mente. De la definicion) a la vez, depsndera la medicion de la
pobreza, que adernas de servir como instrumento de priorizacion
o focalizacion (sequn sea el caso) es uno de los elementos claves
para la evaluacion de los resultados y el monitoreo de las politi­
cas. Esta mcdicion se realiza a traves de los indices e indicadores
de pobreza.

3. El indice de pobreza

EI mas simple de todos los indices de pobreza es la fraccion

de unidades bajo la linea de pobreza. Este Indies conocido como
Head-Count Ratio) 0 simplemente H) es uti! para conocer el por­
centaje de personas consideradas como pobres (de acuerdo con la
definicion y con la lfnea de pobreza elegida), pero no es satisfacto­
rio para medir la situacion de pobreza de las personas) ya que no
brinda informacion acerca de que tan pobres son los pobres.
Existen dos altemativas para superar ello. La primera con­
siste en estimar un ingreso representativo para las unidades po-

22. E110 puede, inciuso, suceder sin que la distribucion del ingreso este em­
peorando en perjuicio de los mas pobres, pues esta mas bien relacionado con
la existencia de una brecha entre los resultados economicos Y la situacion
social.
76 Carlos Figueroa

bres; cste podrfa ser el ingreso promedio de los pobres 0 un pro­

medio ajustado que tomase en cuenta la desigualdad de ingresos
entre los pobres, y a partir de ahf calcular la brecha entre la lfnea
de pobreza y el ingreso representativo. La segunda altemativa
considera esta brecha de pobreza para cada unidad pobre y calcu­
la luego una brecha representativa, que podrfa ser simplemente el
promedio de todas las brechas 0 un promedio ejustado=',
Estos dos metodos conllevan a diferentes familias de fndices
con distintas propiedades. En el primer caso esta el fndice de Sen
y en el segundo, los Indices FGT24.
Se arguye con raz6n25 que es mas conveniente usar la clase
de fndices FGT para analisis de politica, puesto que ellos permiten
ser descompuestos (la pobreza en el ambito nacional puede ser
descompuesta como la suma ponderada de cada uno de los sub­
sectores utilizados).
Dado que los instrumentos de polftica pueden afectar fre­
cuentemente a diferentes grupos de la poblaci6n de manera dis­
tinta, la "descomponibilidad" se convierte en una atractiva propie­
dad analftica, ya que facilita la elaboraci6n de perfiles de pobreza

23. Kanbur, S.M., op. cit.

24. EI fndice de Sen es el mas conocido entre los recientes fndices de·po­
breza. Este fndice utiliza una funci6n de bienestar social particular (Sen, A.,
"Poverty: An Ordinal Approach to Measurement", en Econometrica, vol. 44,
No.2, Cambridge: Econometric Society, 1976). Otros autores han desarrolla­
do otros Indices que se derivan de la utilizaci6n de otras funciones de bienes­
tar social (Annand y Kanbur, "Poverty under the Kuznets Process", en Eco­
nomic Journal, vol. 95 suplement, Londres: marzo 1985).
EI indice de Sen fue adem as el primero en incorporar la distribuci6n del in­
greso de los pobres como una variable que influye sobre la pobreza y su me­
dici6n. Sen, edemas, estableci6 un marco axiomatico dentro del cual cual­
quier indicador debe desarrollarse. No obstante, una limitaci6n clara de este
Indice es que no permite descomponer, 10 cual impide la evaluaci6n de la
incidencia de la pobreza de distintos subgrupos en el total de la pobreza, 10
que sf es posible con los Indices FGT (Ver Foster, J.; J. Greer y E. Thorbecke,
"A Class of Descomposable Poverty Measures", en Econometrica, No. 52,
Cambridge MA:Journal of The Econometrics Society, 1984).
25. Albornoz, F y D. Petrecolla, "Medidas alternativas a la pobreza por in­
gresos para el gran Buenos Aires", en Econ6mica ario XLII, No.1 y 2, La
Plata-Argentina: 1996; Kanbur, S.M., op. cit.
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construcci6n ... 77

(y con ellos de polfticas antipobreza) para cada grupo especffico

de poblaciorr".
Si se considera que construir un perfil de pobreza que mues­
tre como la extension de la pobreza varia entre subgrupos de po­
blacion es el primer paso para formular una politica antrpobreza'",
se puede considerar tambien que la ventaja mas importante de
que un fndice se pueda descomponer radica en que nos permite la
separacion de la pobreza total en sus componentes, y nos dice
cuanto de la pobreza total puede ser atribuido a cada subgrupo de
poblacion, respectivamente'". Si por el contrario, el objetivo fuera
simplemente identificarpara que grupo (region, etc.) la pobreza es
particularmente alta, un fndice de pobreza que se pueda descom­
poner servira, pero en verdad su uso no serfa estrictamente nece­
sario, puesto que cualquier otro fndice cumpliria con este objetivo.

26. Una amplia literatura te6rica ha establecido varias propiedades desea­

bles de las medidas de pobreza. La medida de la pobreza deberfa incremen­
tarse cuando el ingreso de un hogar pobre decrece (axioma de monoticidad) 0
cuando el ingreso es transferido de un hogar pobre a uno menos pobre
(axioma de transferencia). Estos criterios implican que uno desea que la me­
dida tome en cuenta la distribuci6n de los estandares de vida entre los pobres,
no simplemente indicar cuan pobres son los pobres.
Es tambien deseable que la medida de la pobreza sea aditivamente des­
agregable por subgrupos de poblaci6n; asl, la pobreza agregada puede ser
representada apropiadamente como una suma ponderada de los niveles de
pobreza de los subgrupos componentes de la poblaci6n (Sen, A., op. cit.; Sen,
A., On Economic Inequality, Oxford: Clarendon Press, 1997; Clerk, S.; R.
Kenning y D. Ulph, "On Indices for the Measurement of Poverty", en The
Economic Journal, vol. 91, Journal of The Royal Economic Society, junio
1981; Pyatt, G., op. cit.; Kanbur, S.M., op. cit.; Atkinson, A.B., "On the Mea­
surement of Inequality", en Journal of Economic Theory, vol. 2, setiembre
1970; Foster, J.; J. Green y E. Thorbecke, op. cit.). Una caracterlstica impor­
tante de la "descomponibilidad" es que cuando la pobreza se incrementa en
un subgrupo, ceteris paribus, la pobreza agregada tambien se incrernentara
(Ravallion, M. y M. Huppi, "Measuring Changes in Poverty: A Methodological
Case Study of Indonesia during an Adjusment Period", en The World Bank
Economic Reuieui, vol. 5, No.1, Washington D.C.: World Bank, 1996).
27. Ravallion, M. y B. Bidani, "How Robust is a Poverty Profile?", en The
World Bank Economic Review, vol. 8, No.1, Washington: World Bank, 1994.
28. Para medidas desagregables, estas contribuciones suman 100%, para
Indices no desagregables la suma puede exceder 0 ser menor al 100% (Sen,
A., op. cit.).
78 Carlos Figueroa

Cuantificar y caracterizar a los pobres, 10 mas cercanamente

a la realidad, es una condicion necesaria de toda politica antipo­
breza. Los fndices de pobreza que cumplan con la propiedad de
"descomponibilidad" son utiles para estos propositos. No obstante,
se requiere Indices que tomen en cuenta la multidimensionalidad
de la pobreza; es decir, que no se queden en conceptos economi­
cistas, sino que reflejen el bienestar 0 calidad de vida de las perso­
nas, hogares 0 grupos de poblacion.

4. El indice de bienestar: una medida alternativa al

indice de pobreza

La mayoria de medidas de pobreza son esencialmente indi­

cadores de ingreso de un orden u otro'". Sin embargo, ni el ingre­
so ni el gasto logran captar por si mismos ciertas dimensiones del
bienestar tales como la salud, la alfabetizacion y el acceso a bienes
publicos 0 recursos de propiedad comurr".
Un ejemplo de 10 anterior es el caso de la disponibilidad de
agua potable limpia, que es importante para el bienestar de las per­
sonas, pero que no se refleja en el consumo 0 en el ingreso que
estas puedan tener. Es de suponer, por ejemplo, que las familiasque
tienen acceso a servicios publicos gratuitos estaran en mejor situa­
cion que las que no 10 tienen, independientemente de si sus ingresos
son similares.
Por ello, utilizar Indices de pobreza por ingreso 0 gasto seria
limitar demasiado el concepto de "bienestar":", adem as que la

29. Cuando el enfoque sobre privacion relative y estandar de vida detennina

niveles de pobreza, centra su atencion en el gasto 0 mas acertadamente en el con­
sumo como una medida de pobreza, Pero la mayorfa de estudios de pobreza,
particulannente aqueUos que buscan establecer el numero que vive bajo una de­
terrninada lfnea de pobreza, usa el ingreso como una medida (Alcock, P., op. cit.).
30. World Bank, World Development Report: The Poverty, Washington
D.C.: World Bank, 1990.
31. Adicionalmente, utilizar, como tradicionalmente se hizo, el PIB como
medida de bienestar no estarfa capturando el efecto de las actividades de no­
mercado como el trabajo voluntario, el cual contribuye tanto al crecimiento
economico como al bienestar (Ver Human Resources Development of Canada
(HRDC), "How Do We Know that Times Are Improving in Canada?, en Bulle­
tin, vol. 3, No. 32, ver en: http:www.hrdc-drhc.gc.calhrdc).
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construcci6n ... 79

evidencia empfrica demuestra que no siempre la situaci6n eco­

n6mica y social van de la mano'". Existen al menos dos altema­
tivas conocidas de medici6n del bienestar que apuntan en esta
llnea, la primera considera que podrfa ser mejor usar por separado
varios indicadores de no ingreso, {indicadores socialesl+', mien­
tras que la segunda establece la posibilidad de elaborar fndices
cornpuestos'" .
Sin embargo, no es facil determinar una medida alternative,
pues esto dependera del concepto de bienestar utilizado'".
Ravallion y Huppr" ariaden que "el indicador de bienestar
econ6mico de los hogares debe ser facilrnente cuantificado, refle­
jar el range de factores que contribuyen al bienestar, y debe ser
comparable entre sedores, regiones y periodos".
Hasta el memento, la discusi6n te6rica y empfrica en cuanto a
la elaboraci6n de un fndice de bienestar 0 de calidad de vida gira en
torno, justamente, de si este debe ser uno solo (compuesto) 0 si
deben ser varies que se complementen. Para quienes consideran
que es mejor utilizer varies indicadores soclales", el problema esta
resuelto; en cambio, para quienes buscan la medida de un fndice
cornpuesto, el asunto es mas complicadc'". Es cierto, edemas, que

32. SegUn datos del HRDC, en Canada de 1980 a 1995 mientras el PIB per
capita tuvo una tendencia al alza, sucedi6 todo 10 contrario con el fndice de
Salud Social; algo similar ocurre en EE.W, donde esta brecha se esta agran­
dando desde 1974.
33. Streeten, P., op. cit.
34. World Bank, World Development Report: The Poverty, Washington D.C.:
World Bank, 1990; RavaUion, M., "Issues in Measuring and Modelling Poverty",
en The Economic Journal, vol. 106, No. 438, Oxford: Royal Economic Society,
1996; Fordham University, Index of Social Health: Monitoring the Social Well­
Being of the Nation, Nueva York: Fordham University ed., 1995; University of
Toronto, Quality of Life Index, Centre for Health Promotion, 1997.
35. En la practice, sin embargo, son los datos disponibles los que casi siempre
dictan el rnetodo elegido (Kanbur, S.M., op. cit., p. 65).
36. Ravallion, M. y M. Huppi, op.cit., p. 57.
37. Streeten, P., op. cit.
38. Kakwani, N., "On a Class of Poverty Measures", en Econometrica, vol.
48, Cambridge MA: Journal of The Econometrics SOciety, 1980; Ravallion,
M., "Issues in Measuring and Modelling Poverty", en The Economic Journal,
vol. 106, No. 438, Oxford: Royal Economic Society, 1996; World Bank, op.
cit.
80 Carlos Figueroa

"mientras mucho trabajo ha sido hecho sobre un numero de indica­

dores sociales, el desarrollo de un fndice simple es un trabajo toda­
vfa en prcceso'F'.
Con respecto del fndice compuesto, el problema principal es­
ta en como combinar los distintos indicadores en uno solo, pues
no se conoce un sistema logico de ponderaciones que facilite esta
tarea, a pesar de que se han realizado varios intentos'". Ademas,
se tiene como problemas secundarios a la aun debit orientacion
teorica para la eleccion de los indicadores involucrados en el fndi­
ce y al problema de la agregaci6n 0 medicion a escala, especial­
mente para el caso de variables cualitativas".
En el ambito practice 0 aplicativo, las consecuencias de utili­
zar un fndice compuesto podrfan estar en la falta de claridad para
interpretarIo y la posible dificultad para extraer conclusiones
generales42.
No obstante estas (y otras) crfticas que reciben los indicado­
res compuestos, especialmente por la manera en que buscan re­
solver el problema de la aqreqacion (las ponderaciones general­
mente se asumen iguales 0 inexistentes), la medicion del bienestar
a traves de indicadores compuestos esta siempre presente. Ello es
as! por cuanto cualquier fndice que busque la cuantificaci6n del
bienestar debe incorporar una serie de indicadores que tomen en
cuenta su cornplejidad'".
Es pertinente, sin embargo, tener presente que "el tener dema­
siados indicadores en el fndice distorsionarfasu enfoque y por con­
siguiente seria diffcilinterpretario y utilizarlo.De ahi la necesidad de
transar, de equilibrar las ventajas de un enfoque amplio con aquellas

39. HDRC, op. cit., p. 1.

40. Vease por ejemplo los trabajos de Morris, M. y F. Liser, "The POU:
Measuring Progress in Meeting Human Needs", en Communique on Devel­
opment Issues, No. 32, 1977; Sivard, R., "World Militaryand Social Expendi­
tures", en Leesburg, V.: World Priorities, 1979.
41. Streeten, P., op. cit.
42. lbid.
43. Dos de los mas reconocidos y utilizados Indices compuestos de bienes­
tar son el de la Universidad de Toronto Canada, "Quality of Life Index", y el
"Index of Social Health" de la Universidad de Fordham en EE.UU (vease
University of Toronto, Quality of Life Index, Centre for Health Promotion,
1997; y Fordham University, op. cit., respectivamente).
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construcci6n ... 81

derivadas de una mayor sensibilidad frente a los aspectos criticos de

la pobreza"?". Asimismo, "los individuos no afslan los diferentes
aspectos de sus vidas, por el contrario, tienen una sensaci6n general
de 10 que es el bienestar,,45.
En consecuencia si queremos tener una medida del bienestar
de la poblaci6n 0 de los hogares, 10 mas adecuado deberia ser utili­
zar un fndice compuesto, a pesar de las limitaciones que pueda
tener, que tome en cuenta las observaciones hechas por sus criticos,
pero fundamentalmente que considere e incorpore la propia reali­
dad del entomo que busca medir.

5. El indice de bienestar: una aplicaci6n utilizando la

Encuesta HOPE 199846

En el Peru, el nivel de vida es medido por el nivel de pobre­

za, para ella se utiliza ya sea el enfoque de la lfnea de pobreza
(CUANTO, ENNIV; INEI)ENAHO) 0 el de las necesidades basicas
insatisfechas (INEI)47.
Podemos ariadir a los anteriores el fndice de pobreza del
Ministerio de la Presidencia (PRES) que) aunque conceptualmente
esta cercano a 10 que es el fndice de necesidades basicas insatisfe­
chas (NBI), se diferencia en que se trata de un fndice compuesto
que incluye 8 indicadores, donde el 50% del peso es atribuido al
indicador de desnutrici6n cr6nica y el otro 50%) al promedio de

44. PNUD, Desarrollo humane: informe 1990, Bogota: ed. Tercer Mun­
do, 1990, p. 40.
45. Ibid.
46. Encuesta panel (1998-2000) a 2,045 hogares de pobreza extrema, cuya
primera parte se llevo a cabo entre abril y junio de 1998 en los departamentos
de Lima, Loreto, Cuzco y Cajamarca. La Encuesta HOPE es elaborada y condu­
cida per el Centro de Investiqacion de la Universidad del Pacffico, dentro del
marco del Proyecto CIUP-IDRC:Monitoreo y evaluacion del programa de alivio
a la pobreza.
47. EI primero ya ha side discutido en las secciones anteriores. En cuanto a la
metodologfa de NBI, se trata simplemente de un fndicede rnedicion de carencias
de necesidades consideradas como basicas, en donde un hogar es considerado
pobre si carece de al menos 1 de ellas y en pobreza extrema si carece de al
menos 2.
82 Carlos Figueroa

los indicadores correspondientes a educacion, habitat y servicios

publicos'".
Es importante considerar que, cuando se utiliza varios indi­
cadores para la elaboracion del fndice compuesto, se debe tener
claro que esta midiendo exactamente cada uno y por que se nece­
sita para componer el fndice.
En este trabajo se propone que un fndice de bienestar de
corto plazo (IB) de un grupo de poblacion, 0 de un hogar en po­
breza extrema en el Peru, puede ser captado a traves de cuatro
componentes 0 indicadores: el de ingreso (IV), el de ocupacion
(10), el de acceso a programas sociales y servicios de salud (lAPS),
y el de servicios basicos de la vivienda (ISBV). Los dos primeros
estan mayormente relacionados con la politica economica y los
dos ultimos, mas bien, con la polftica social.
As!, en este caso concreto, el indice de bienestar serfa el si­
guiente:

IB = 1/4 (IV + 10 + lAPS + ISBV),

es decir, se trata de un promedio simple de cuatro indicedores'".

La eleccion de estos cuatro indicadores tiene como base los
resultados de la Encuesta HOPE 1998. Para ello, se utiliz6 como
criterio la informacion proporcionada por los jefes de hogar ante la
pregunta cque es 10 que consideran que su familia necesita mas?
Consideramos que los dominios que conforman la calidad de
vida y, por tanto, el bienestar de un hogar en pobreza extrema
estan relacionados con el empleo, ingreso, educacion, alimenta­
cion, salud, vivienda, servicios basicos de la vivienda, programas

48. Creemos que la razon para elegir estas ponderaciones se debe a la

propia definicion de pobreza y extrema pobreza utilizada mayoritariamente en
el pais; es decir, ingresos inadecuados para adquirir una canasta de alimentos
que cubra requerimientos nutricionales mfnimos.
49. EI fndice de Calidad de Vida utilizado en Canada esta compuesto por
12 variables agrupadas a su vez en 4 rubros: social, economico, salud y medio
ambiente. Por su parte el fndice de Salud Social utilizado en los EE.UU. esta
compuesto por 16 indicadores agrupados en saIud, mortalidad, desigualdad y
acceso a servicios, los que adernas se estratifican por edades (ver Universityof
Toronto, op. cit.; y Fordham University, op. cit.).
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construcci6n ... 83

sociales y bienes de consumo durable. De estos nueve dominios se

eligieron aquellos que cumplen con 10siguiente:

i. Pueden variar en el corto plazo ya sea por la polftica econo­

mica 0 por la politica social'";
ii. Son faciles de cuantificar y de obtener periodicamente;
iii. Incorporan un alto porcentaje del total de necesidades de­
mandadas por los pobres extremos.

De la informacion del Cuadro No. 2 del anexo cstadistico se

puede extraer que los cuatro dominios elegidos para la construe­
cion del 18 cubren en el caso de Lima el 60.56% (del porcentaje
total involucrado en los 9 dominios), eI67.5% en Loreto, eI67.6%
en Cuzco y e152% en Cajarnarca, 10que implicaria que una mejo­
ra en estos componentes conllevarfa a una mejora del bienestar de
los hogares de pobreza extrema 51.
A diferencia de otros Indices utilizados en el Peru, en este
(18) no se habla de los requisitos mfnimos que tiene que cumplir 0
poseer un hogar 0 grupo de poblacion para ser considerado den­
tro de determinado range 0 clasificacion. Por el contrario, le inten-

50. Son tres las rezones por las cuales no se incluyen dentro del fndice de
bienestar importantes componentes tales como educaci6n, alimentaci6n y
vivienda: (i) tal como muestran los resultados de las encuestas, los jefes de
familia de los hogares de pobreza extrema no consideran como una de sus
necesidades prioritarias (porcentualmente) a la variable educaci6n, la cual
es vista como un factor de mejora familiar y de bienestar pero de largo
plazo; (ii) por otro lado, se espera que si hubieran mejoras en el nivel de
ingreso familiar, la situaci6n laboral (nivel ocupacional) de sus miembros,
mejora en los servicios basicos de la vivienda y/o mayor acceso del hogar a
program as sociales, ello se deberfa reflejar directamente en el bienestar de la
familia e, indirectamente, a traves de posibles mejoras en su alimentaci6n y en
las condiciones de su vivienda; (iii) finalmente, el IB busca recoger las varia­
ciones del bienestar familiar ana a ario.
51. Adicionalmente, los resultados muestran (en el nivel de Lima Metropo­
litana) que las principales necesidades de las familias de pobreza extrema
pueden ser resueltas, a su juicio, a traves de mejoras en el empleo, en el ingre­
so 0 por un mayor apoyo del gobierno central 0 sus instituciones (ver Cuadro
No.3 del anexo estadfstico), 10 cual reforzarfa el argumento en favor de las
cuatro variables elegidas.
84 Carlos Figueroa

ci6n es establecer cual es su situaci6n actual acerca de la posesi6n

de determinados bienes y capacidades, con respecto de situacio­
nes mejores y peores de otros hogares dentro del estrat052.

5.1 La funcion de bienestar

El paso siguiente es especificar la manera en que se mide ca­

da uno de los indicadores componentes del Indica, para 10 cual
uti!izaremos una funci6n de bienestar que cumpla con el supuesto
de que incrementar el bienestar de un hogar 0 grupo de
poblacion que esta en un nivel relativamente alto, sera
mas dificil que aumentar el mismo nivel de bienestar para
alguien que esta en un nivel menor.
Sup6ngase que f(X, Mo, M) es la funci6n objetivo de bie­
nestar'", la cual es igual que 0 si X (el valor actual de la variable)
es igual a Mo (el valor mfnimo), yes igual que 1 si X se aproxima
a M (el valor maximo); de este modo, f se encuentra entre 0 y 1.
Por su parte g(x) es una funci6n econ6mica de desigualdad.
Formalmente, para que f se encuentre entre 0 y 154 se especi­
fica 10siguiente:

f(x M M) = g(M- M 0 ) - g(M - x)

, 0' g(M -Mo)

Dado que es mas faci! conseguir un mismo nivel de incre­

mento en el bienestar de las personas en los niveles mas bajos que
en los altos 0 que, en otras palabras, cada incremento en la fun-

52. EI estandar de vida 0 bienestar utilizado por nosotros se enmarca de­

ntro de la definicion de Sen en terminos de funcionamientos y capacidades;
los funcionamientos son los objetivos y las capacidades, la habilidad para
conseguirlos. Sen, A., The Standard of Living, Cambridge: Cambridge Univer­
sity Press, 1987.
53. Para este pun to especffico de la metodoloqia, nos basaremos en Kak­
wani, N., op. cit.
s
54. En donde f caera entre 0 y 1 para todo g(x) en que (x)> 0, g(x)>0
para xc-O; y lim g(x)=O, cuando x se aproxima a O. Dado que utilizaremos
variables discretas, asumimos per comodidad que si x se aproxima 0 es igual a
M, entonces f(x) = 1.
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construcci6n ... 85

cion objetivo de bienestar se considera un objetivo cada vez rna­

yor55, f(x, Mo, M) debe ser una funcion convexa 0, 10 que es 10
mismo, g(x) debe ser una funcion concave.
Kakwanr" utiliza la clase de funciones concave mas amplia­
mente usada en la literatura econornica sobre desiqualdad'" y
plantea que:

g(x) = 1 x l-e, para 0 < e <1

(1-e)

g(x) = Ln(x), para e = 1

Lo cual provee una clase de funciones objetivo, en este caso

de bienestar, igual a:

f(x M M)= (M-Mo)l-e _(M_x)l-e, para O-ce-c I

, 0' (M-Mo)l-e

f(xM Ml=Ln(M-Mol-Ln(M-xl, parae = 1

, 0' Ln(M-Mol

donde Ln significa logaritmo natural y al parametro e 10 denomi­

naremos de dificultad.
Identificada la funcion de bienestar, 10 siguiente es estable­
cer los pasos intermedios para su calculo en el caso en que el IS
se subdivida en el IS de un hogar 0 de un grupo especffico de
poblacion.
Tal como se discutio anterionnente, interesa obtener un indi­
ce desagregable que permita elaborar perfiles de los diversos gru­
pos de poblacion en que se divida la muestra. Un punto adicional
importante es que se debe tener en cuenta que se esta combi­
nando un indicador basado en una variable cuantitativa (el de

55. Un ejemplo de ello es que el paso, en la esperanza de vida al nacer, de 40

a 60 aries es mas facilde lograr que el paso en esta variable de 60 a 80 anos.
56. Ibid.
57. Ver Atkinson, A.B., op. cit.
86 Carlos Figueroa

ingreso), con tres indicadores basados en variables cualitativas'"

(ver Anexo 1).
De acuerdo con el enfoque que se esta desarrollando, el
bienestar y las variables que 10 componen tienen limites asintoti­
cos; es decir, tienen un tope al cual se llega siguiendo determinada
trayectoria.
Para graficar la metodologfa utilizaremos, a manera de ejem­
plo, el caso de uno de los indicadores basados en variables
cualitativas, puesto que con el indicador relacionado con el
ingreso (cuantitativo) el reconocimiento 0 determinacion de los
lfmites superiores e inferiores, asf como su valor actual, es mas
sencillo, adernas de que existen ejemplos de su uso y eplicacion'",
Para ello, podria ser valido utilizar como ejemplo el caso del
"Indicador de Servicios Basicos de la Vivienda (ISBV)". La mete­
dologfa empleada es una adaptacion de la utilizada con variables
cuantitativas; de este modo, se asume que las diversas opciones
de ISBV se presentan en un range que va des de 4 para el hogar
que tiene acceso a agua potable, desague, luz electrica y telefono
(la mejor opcion), hasta 0 para el hogar que no tiene acceso a
ninguno de los servicios (la peor opcionj'".
En el grafico siguiente puede observarse como es que el ir
pasando de la opcion 0 (la peor: el hogar no tiene acceso a nin­
gun servicio basico) a la opcion 4 (la mejor: el hogar tiene acceso
a los cuatro servicios basicos) se hace cada vez mas diffcil. Para
ejemplificar ello, se ha utilizado varios valores para el parametro
de dificultad e; a partir de esta "simulacion" se muestra que a
medida que e es mayor, resultara mas facil incrementar el bienes­
tar en las opciones menores (de 0 a lode 1 a 2), pero sera mu­
cho mas dificil incrementarlo en las opciones superiores (ver Grafi-

58. Aunque su origen es cuantitativo u objetivo, dado que se basan en la

constataci6n objetiva de determinadas situaciones de los hogares, registradas
en las encuestas, sobre acceso a program as sociales, servicios basicos de la
vivienda y empleo.
59. EI indice de desarrollo humano de NN.UU. es un caso concreto
(PNUD, op. cit.). Para el caso peruano vease INEI-PNUD, Informe sobre el
desarrollo humane en el Peru: Indices e indicadores, Lima: 1997.
60. Que las opciones vayan de 0 a 4 y los valores de la variable se incre­
menten de uno en uno es del todo arbitrario.
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construcci6n ... 87

co y Cuadro No.1). De este modo, sequn el e que se utilice se

estara ponderando mas 0 menos las diversas opciones existentes;
asi, un e mas alto dara mas peso a las mejores opciones).
Puesto que 10 que interesa es obtener el valor del fndice de
servicios basicos de la vivienda (lSBV) para cad a hogar y, dado
que los valores maximo (M) y mfnimo (Mo) seran siempre 0 y 4,
hace falta obtener s610 el valor X (0 actual). Este valor sera sirn­
plemente el que corresponda al hogar entre las cinco opciones
existentes (de 0 a 4).
Siguiendo la misma metodologfa se obtienen los datos nece­
sari os de los otros tres valores que se requieren para calcular el
valor del fndice de bienestar agregando los valores a traves de un
promedio simple. En el caso de que se quiera obtener el IB para
algun grupo de poblaci6n especffico, se debe calcular un prome­
dio ponderado (por el nurnero de miembros del hogar en relaci6n
al total poblacional del grupo) de los IB de todos los hogares del
grupo en mencicn?'.

6. Especijicaciones finales

Una limitaci6n existente en la metodologfa presentada es que,

a traves de esta, no se podria calcular el costo monetario requerido
para incrementar el bienestar. Lo que sf es posible, a traves del
complemento de modelos econornetricos, es cuantificar el impacto
que tiene la inversi6n social en sus diversos rubros sobre el bienestar
de la poblaci6n.
De otro lado, la metodologfa planteada para obtener el indi­
ce de bienestar es aplicable tanto para analizar casos especfficos
de poblaci6n por separado 0 como parte integrante de un todo,
dependiendo simplemente de c6mo se subdivida la muestra (pero
siempre en el ambito de hogares). Esta flexibilidad permitirfa que

61. Es posible tambien obtener un IB general para toda la poblaci6n basa­

do en los IB de subgrupos de poblaci6n, si es que la sumatoria de la poblaci6n
de cada subgrupo es igual al total poblacional . Es decir, la poblaci6n total
muestral se tendrfa que subdividir en grupos excluyentes entre si, de tal forma
que el IB total serfa igual a la suma de los IE de cada subgrupo ponderado por
su tamano poblacional respective.
88 Carlos Figueroa

se puedan elaborar perfiles de pobreza mas especfficos por tipo de

hogar.
Asimismo, esta metodologfa aplicada convenientemente po­
drfa utilizarse para monitorear los distintos programas de lucha
contra la pobreza existentes en el pais y hacer los ajustes necesa­
rios de manera rapida. Ello se traduciria en una mejora de la efi­
cacia de los programas y la eficiencia de la inversion, mas aun en
situaciones en las que la restriccion presupuestal no permite, 0 no
deberfa permitir, gastos sociales innecesarios 0 sin ningun impacto
en la mejora de las condiciones de vida de la poblacion.
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construccion ... 89

Anexo 1

Indicadores que componen el indice de bienestar

A. Indicador de Ingreso (IY)

Valor maximo: el mayor valor del ingreso familiar per capita (en
soles constantes) en el estrato 0 grupo de poblacion
de estudio.
Valor rninimo: el menor valor del ingreso familiar per capita (en
soles constantes) en el estrato 0 grupo de poblacion
de estudio.

B. Indicador de Ocupacion (10)

Ratio de Ocupaci6n (RO) = T / (T + TE + BT + 0)

T = Nurnero de miembros del hogar que s610 trabajan

TE = Numero de miembros del hogar que trabajan eventual mente
BT = Numero de miembros del hogar que buscan trabajo
D = Numero de miembros del hogar que estan desocupados

SiRO:
O.8<RO< = 1 Entonces 10 = 4 (valor maximo)
O.6<RO<=O.8 10 = 3
O.4<RO<=O.6 10 = 2
O.2<RO<=O.4 10 = 1
o <=RO<=O.2 10 = 0 (valor mfnimo)

c. Indicador de Acceso a Programas Sociales y Servicios de

Salud (lAPS)

Valores del indicador cuando alguno de los miembros del Hogar

tuvo acceso a:
Programas sociales de alimentaci6n y salud, educaci6n, empleo e
ingresos, y atenci6n en algCincentro de salud (cuando 10 requiri6) = 4
(valor maximo)
5610 3 de ellos = 3
5610 2 de ellos = 2
5610 1de ellos = 1
Ninguno de ellos o (valor mfnimo)
90 Carlos Figueroa

D. Indicador de acceso a servicios baslcos de fa vivienda

(fSBV)

Si la vivienda tiene:
Agua, desagiie, luz y telefono =4 (Valor maximo)
S6lo 3 de ellos =3
S6lo 2 de ellos =2
S6lo 1 de ellos =1
Ninguno de ellos =0 (Valor mlnimo)
Monitoreo de program as sociales: elementos para la construccion ... 91

Anexo Estadistico

Cuadro No.1

FUNCION DE BIENESTAR Y EL PARfi.METRO

DE DIFICULTAD "E": EL CASO DEL ACCESO
A SERVICIOS BAslCOS DE LA VIVIENDA

F(X)
X e=O.l e=O.3 e=O.5 e=O.65 e=O.9
a 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
1 0,182 0,145 0,106 0,075 0,022
2 0,369 0,300 0,225 0,164 0,050
3 0,562 0,473 0,368 0,274 0,088
4 0,765 0,676 0,552 0,431 0,149

x = Situaci6n actual del hogar (ver Anexo 1).

e = Parametro de dificultad.
Para obtener el valor de F(x) se asume que 1<e<O.
Fuente: Encuesta HOPE - Lima 1998 (CIUP-IDRC).
Elaboraci6n propia.

Cuadro No.2

LO QUE MAs NECESITA SU HOGAR/FAMILIA ES

(en %) (a juicio del jefe de hogar)

Dominios Lima Cuzco Cajamarca Loreto

Educaci6n 0,7 2,7 0,5 0,8
Empleo 27,8 15,8 23,8 11,0
Ingreso 3,8 8,7 5,4 2,3
Salud 2,5 1,7 2,2 7,5
Vivienda 21,5 11,4 20,2 9,5
Alimentaci6n 4,0 9,5 16,1 10,5
Prog. Sociales 1,2 6,3 2,4 2,0
Servo Basic. Vivienda 12,5 24,5 11,4 45,8
Bs. de consumo durable 0,7 1,2 0,7 1,3
Otros 25,2 18,2 17,3 9,5

Datos preliminares.
Fuente: Encuesta HOPE - 1998 (CIUP-IDRC).
Elaboraci6n propia.
92 Carlos Figueroa

Cuadro No.3

COMO PIENSA ALIVIAR LA PRINCIPAL

NECESIDAD DE SU HOGAR/FAMILIA (en %)
(a juicio del jefe de hogar y su conyuqe: Lima Metropolitana)

Buscando otro trabajo 15,2

Trabajando 14,6
Ahorrando 10,7
Gestionar por medio de la diriqencia" 9,5
Esperando/Solicitando ayuda/apoyo del gobiemo y/o sus instituciones 7,2
Apoyo de la Municipelidad" 3,9
TOTAL 61,1

Datos preliminares.
Fuente: Encuesta HOPE· Lima 1998 (CIUP-IDRC).
Elaboraci6n propia.
1/ Se refiere a gesti6n de apoyo en titulaci6n de la vivienda, acceso a servicios
basicos, etc.
Monitoreo de programas sociales: elementos para la construccion ... 93

Grafico No. 1

FUNCION DE BIENESTAR
SEGUN GRADO DE DIFICULTAD "e"

1
0.9
0.8
--e=O,l
0.7
0.6
t 0.5 --e=O,5
0.4
0.3 --e=O,65

0.2 --e=O,9
0.1
0
0 1 2 3 4

Situacion del hogar en el acceso a servicios basicos

de la vivienda

Elaboraci6n propia.
Fuente: Cuadro No. 1.

Situaci6n del hogar Puntaje

EI hogar tiene acceso a agua, desagtie, luz y telefono = 4
EI hogar tiene acceso a s610 3 de ellos =3
EI hogar tiene acceso a s610 2 de ellos =2
EI hogar tiene acceso a s610 1 de ellos =1
EI hogar no tiene acceso a ninguno de ellos =0
94 Carlos Figueroa

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Eoaluacion de impacto de los programas sociales:
un modelo lineal para el caso peruano'
Enrique Vasquez H., Carlos E. Ararnburu L.,
Carlos Parodi T. y Carlos Figueroa A.

1. Proposito del trabajo

El proposito es desarrollar un instrumento metodoloqico de

monitoreo y evaluacion de programas de alivio de la pobreza
extrema que tenqa en cuenta las diferentes posibilidades y necesi­
dades de estos grupos poblacionales.

2. Concepto y operacionalizacion de bienestar

EI gasto social actua como un instrumento de la polftica so­

cial que tiene como objetivo elevar el bienestar de la poblacion
pobre. Sin embargo, no necesariamente un mayor gas to social
implica un incremento del bienestar en la misma magnitud.
Esto ocurre porque la inversion en sectores sociales tiene un
proceso de maduracion largo, por 10 que los resultados, en terrnincs
de reduccion de pobreza, solo se observan en el mediano plazo. Por
ejemplo, si el gobiemo destina fondos a educacion primaria, solo
cuando los pobres extremos que recibieron esa educacion puedan
usarla para alterar su situacion, se verificaran los resultados de una
menor pobreza. Por esa razon, los plazos son distintos: se invierte
hoy para ver los resultados manana.
Para fines del presente documento, el bienestar se concibe
como la suma de capacidades potenciales y ejectivas para obtener
bienes y servicios que satisjagan las principales necesidades de los
pobres extremos. En este sentido, se ha construido un "Indica de
bienestar'' que trata de representar estas capacidades para satisfa­
cer necesidades, que se resume en el siguiente cuadro:

1. El equipo de investigadores desea expresar su reconocimiento a Diego

Winkelried Quesada por su paciente, eficiente y eficaz trabajo de apoyo que
permiti6 que el modele salga a la luz.
98 Enrique Vasquez, Carlos E. Arambuni, Carlos Parodi y Carlos Figueroa

Bienestar Ingresos + ocupaclon Servicios basicos vivo

Capacidad potencial para Capacidad efectiva de
Suma de capacida-
obtener bienes y servicios acceso a bienes y servicios
des para satisfacer
con el fin de satisfacer con el fin de satisfacer
necesidades
necesidades necesidades basicas

La operacionalizaci6n del concepto de bienestar se ha reali­

zado a partir de las variables consideradas en la Encuesta HOPE
1998 contenidas en el siguiente cuadro:

Variable Descrtpcton
Ingreso per capita del hogar
Ingreso
= (Ing total) / (Numero de miembros)
fndice de empleo
Empleo
= (Miembros que trabajan)/(Numero de miembros)
ISBV Nornero de servicios basicos que posee la vivienda (de 0 a 4)

El fndice de bienestar (18) construido tiene, como cualquier

otro, fortalezas y debilidades. Este fndice pretende ser una primera
aproximaci6n al objetivo planteado. Las principales fortalezas del
fndice son las siguientes:

a. Incorpora no s610al ingreso como indicador de bienestar, sino

tambien al empleo y al acceso y/o uso de los servicios basicos
de la vivienda. El 18 capta asf tres dimensiones del bienestar.
b. Permite comparar resultados entre los diferentes ambitos de
estudio, 10 cual posibilita sugerir opciones de polftica. Esto
deberfa traducirse en la redirecci6n de recursos hacia aque­
lias variables que causen mayor efecto.
c. Compara situaciones objetivas del hogar frente a las condi­
ciones de otros hogares del estrato al cual pertenece, con re­
laci6n a las variables descritas. No se exige al hogar estar por
encima 0 por debajo de una Ifnea (generalmente definida de
manera arbitraria) para ubicarlo en mejor 0 peor situaci6n.
d. Es relativamente sencillo de cuantificar y de obtener peri6di­
camente, 10que facilita el monitoreo de los program as desti­
nados al alivio de la pobreza extrema 0 mejora del bienestar.
Evaluaci6n de impacto de los program as sociales: un modelo lineal... 99

La principal debilidad 0 limitacion del IB es que la agrega­

cion final del indice compuesto se hace a traves de un promedio
simple, con 10 cual se otorga el mismo peso a todos los indicado­
res que 10 componen. Debemos, sin embargo, manifestar que la
metodologfa del promedio simple incorpora un sistema de ponde­
raciones a traves de la propia funcion de blenestar'. La altemativa
a ella es definir un fndice ponderado, usando como ponderadores
las percepciones subjetivas de los hogares en cada ambito respec­
to del componente del fndice que consideran mas importante (esto
se desarrolla mas adelante). En este segundo caso, no se podrfa
establecer comparaciones entre los distintos ambitos.

3. El indice de Bienestar (IB)

3.1 Metodologia de calculo del IB

Como ya se ha mencionado, el presente trabajo propone el

IB como una herramienta para la medicion del bienestar. Este
resulta del promedio simple de tres Indlcadores" tal como se apre­
cia en la formula siguiente:

IB = Ing + IE + ISBV
3

donde Ing se refiere al ingreso per capita del hogar, IE contempla

un fndice de empleo e ISBV es un indicador referente al acceso 0
uso de servicios basicos de vivienda".

2. La funci6n de bienestar mencionada es explicada en el articulo de Car­

los Figueroa, "Monitoreo de program as sociales: elementos para la construe­
ci6n de un indica de bienestar", publicado en este mismo libro.
3. Figueroa, Carlos, Monitoreo de programas socia/es: elementos para la
construcci6n de un indice de bienestar, mimeo, lnforme Hope 1999, Lima:
ClUP-IDRC, 1999.
4. Es importante tener en cuenta que se esta combinando un indicador
cuantitativo (ingreso) con dos indicadores basados en variables cualitativas, a
pesar que tienen origen cuantitativo dado que se basan en la constataci6n
objetiva de determinadas situaciones de los hogares, registradas en las encues­
tas, sobre empleo y servicios basicos de la vivienda.
100 Enrique Vasquez, Carlos E. Aramburu, Carlos Parodi y Carlos Figueroa

Puede apreciarse que el IB aproxima el bienestar mediante la

posesi6n de ciertos bienes materiales y la capacidad de los miem­
bros del hogar para obtenerlos 0 generarlos. Este hecho constituye
una ventaja comparativa del IB, ya que considera aspectos adicio­
nales al nivel de ingreso como medici6n de bienestar. Asimismo, los
indicadores del IB pueden variar en el corto plazo como producto de
politicas econ6micas 0 sociales, son relativamente sencillos de cuan­
tificar y de obtener peri6dicamente, e incorporan un alto porcentaje''
del total de necesidades demandadas por los hogares pobres
extremos.
EI IB debe tomar valores que pertenezcan al intervalo cerrado
[0, 1]; la intenci6n es establecer cual es la situaci6n actual del hogar
(en posesi6n de determinados bienes y capacidades) respecto a
situaciones mejores y peores de otros hogares del mismo estrato.
Para ello, sus componentes presentan un tratamiento metodol6gico
especial, ya que se evalua cada uno en una funci6n objetivo de
bienestar if de ahora en adelante)" que asume que incrementar el
bienestar de un hogar que esta en un niuel relatiuamente alto, sera
mas diflcil que incrementar el mismo niuel de bienestar para un
hogar que se encuentre en un niuel menor7. De este modo,

f( xM M)=g(M-Mo)-g(M-x),
, 0, g(M - Mo)

donde M es el maximo valor que puede tomar la variable; Mo, el

minimo; y x es el valor actual. Se aprecia que f es igual que cero si
el valor actual de la variable es el minimo y, por el contrario, es
igual que uno si este es maximo''; cualquier otro valor de x ubicara
a f entre los valores extremos. Asi, se evalua f para ingresos, em-

5. Figueroa, Carlos, op. cit; y Ararnbuni, Carlos y Carlos Figueroa, EI de­

sojio de enjrentar la heterogeneidad de la pobreza extrema en el Peru, mimeo,
Informe Hope 1999, Lima: CIUP-IORC, 1999.
6. Los aspectos metodol6gicos para la elaboraci6n del IB son recogidos
de Kakwani, N., Performance in Living Standards: An International Compari­
son, 1993 (ver en http://www.nap.edu./readingroom/books/poverty).
7. El marco te6rico que sirvi6 de base para la elaboraci6n del IB es reco­
gido de Kakwani, op. cit.
8. Siendo menos restrictivos y para efectos practices: limx~M f = 1 /\
°
limx~Mo f = V g (x) > 0, g' (x) >0, (x >0).
Evaluaci6n de impacto de los program as sociales: un modelo lineal... 101

pleo y servicios basicos de la vivienda y, una vez obtenidos estos

tres valores, se obtiene el 18 mediante un promedio simple.
A partir del supuesto establecido mediante la formula plan­
teada que sefiala que cada incremento en la funcion de bienestar
se considera como un objetivo cada vez mas complicado, se con­
duye que f debe ser convexa, por 10 que necesariamente g(x}
debe ser una funcion concave. En otras palabras, la funcion g(x}
debe ser continua y creciente pero a tasas decrecientes.
El IB varia sequn la forma funcional de g(x} y de la explfcita
existencia 0 ausencia de ponderadores. De esta manera, a partir
de la misma metodologfa, pueden obtenerse dos tipos de indica­
dores de bienestar, los ponderados y los sin ponderar, tal como se
detalla a continuacion.

3.1.1 EI indice de Bienestar Ponderado

Una primera altemativa radica en utilizar una funcion conca­

va, ampliamente citada en la literatura econornica del bienestar,
propuesta por Anthony B. Atkinson":

g( x) = 1 x(l-e) O<e<l
(1- e)

(M - M )(1-e) - (M - xlI-e)
de modo que f( x M M)- __ --=o'---_~-:---_
'0' - (M -Mot-e)

El parametro e, que determina la concavidad de g(x} y la con­

vexidad de f, mide, en el estudio de Atkinson, la adversidad a la
inequidad. Para esta investigacion, dicho pararnetro sera denomina­
do de dificultad, ya que conforme aumenta su valor el objetivo por
evaluar en f sera mas lejano (g(x) presentara una mayor concavidad
por 10 quefsera una funcion mas convexa}.
El hecho de establecer un valor fijo para los parametres e
de los componentes del 18 en diversos dominios geogrMicos es

9. Ver Atkinson, Anthony, "On the Measurement of Inequality", en Jour­

nal of Economic Theory, vol. 2, 1970, pp. 244-263.
102 Enrique Vasquez, Carlos E. Aramburu, Carlos Parodi y Carlos Figueroa

completamente arbitrario. Esto darla igual importancia a todos

los componentes del fndice en todos los espacios submuestra­
les, 10 cual no es necesariamente cierto. Es por ella que, calcu­
lando diversos grados de dificultad, se decidio crear un IS
ponderado.
A partir de informacion contenida en la encuesta HOPE 98
puede realizarse un analisis subjetivo del bienestar. Esto implica
evaluar la situacion de los hogares pobres extremos considerando
la percepcion que ellos mismos tienen de su bienestar; en otras
palabras, desde el punto de vista de los pobres extremos.
Las respuestas a la pregunta referida a la necesidad (bien
o servicio) que cad a jefe de hogar (y su conyuge, en la mayo­
rfa de casos) considera como la mas importante, permiten
construir un ordenamiento de necesidades para cada dominio
geografico. Asi, partimos de un supuesto no muy alejado de la
realidad: una mayor necesidad (por carencia) de un bien 0
servicio implica un mayor valor del factor de dificultad e cso­
ciado, pues se asume que la meta por evaluar en f es mayor.
Matematicamente, el hecho de que un componente del IS sea
mas necesario que otro se traduce en una mayor convexidad de
la funcion objetivo'".
Siguiendo un criterio ordinal, y considerando que g(x) res­
ponde a una funcion de utilidad, se logra una primera aproxima­
cion de las ponderaciones. Sin embargo, dado que el objetivo es
medir el bienestar, el aspecto cardinal adquiere importancia; por
ello, las ponderaciones resultan ser las frecuencias relativas (estan­
darizadas) de los componentes del IS vistos como necesidades.
Asf, se establece tanto un orden como una magnitud para los e, a
partir de la percepcion subjetiva de los encuestados.
En el Anexo 1 se presenta los resultados obtenidos a partir
del calculo antes mencionado. Se aprecia que en el ambito urbano
la mayor necesidad es el empleo, mientras que, en las zonas rura­
les, el componente mas necesario resulta ser la irnplerncntacion de
servicios basicos de la vivienda. Sobre la base de informacion
departamental, se verifica la heterogeneidad de la pobreza: Lima

10. Esto es, si a es mas necesario que b, entonces ea > eb, por 10 que
f(x) "a > f(x)"b '1:/ (x >0).
Evaluaci6n de impacto de los program as sociales: un modelo lineal... 103

Metropolitana presenta como mayor carencia el empleo (resultado

consistente con el total urbano) al igual que Cajamarca, un depar­
tamento fundamentalmente rural; por otro lado, en Cuzco la exi­
gencia principal se refiere a los servicios basicos de la vivienda
(consistente con zonas rurales) al igual que en Loreto, departa­
mento mayoritariamente urbane!'.
Una vez obtenidas las ponderaciones, se procedio a calcular
los IS para las diversas submuestras analizadas en este trabajo (las
distribuciones se muestran en el Anexo 2). Como era de esperarse,
Lima Metropolitana arroja los mejores estandares, aunque cuenta
con la mayor variabilidad (desviacion estandar de 0.1636). Los
hogares limefios presentan un IS ajustado por necesidades pro­
medio de 0.3844. Cabe mencionar que el 50 % de estos hogares
se encuentra por encima de un IS de 0.4120. Adernas, en Lima se
encuentra el hogar que reporta el mayor IS ponderado, 0.7467.
Por otro lado, el menor IS ponderado promedio (0.2833) se da en
Loreto (departamento que posee la menor desviacion estandar,
0.1486), mientras que en Cajamarca y Cuzco existen hogares con
IS nulos.
Una ventaja de utilizerponderaciones en el calculo del IS es
que el incluir dimensiones subjetivas dentro del fndice permite,
ciertamente, medir el bienestar de una manera mas fina. No obs­
tante, se presenta la siguiente gran desventaja: los Indices resultan
incomparables debido a que las necesidades y percepciones difie­
ren entre los diversos dominios geogrMicos.
En sfntesis, el IS ponderado cuantifica de mejor manera el
bienestar dentro del ambito donde ha sido medido, mas no permi­
te la cornparacion con indices correspondientes a los dernas do­
minios debido a la influencia de caracteres subjetivos en su esti­
macion.

11. A diferencia de estudios anteriores (tal como se muestra en las estima­

ciones expuestas en el Anexo 1), el ingreso no resulta ser la principal necesi­
dad en ninqun caso. Este resultado sustenta empfricamente la ventaja del IB
sobre otros indicadores, ya que considera otros componentes, adem as del
ingreso, en la medici6n del bienestar de los hogares.
104 Enrique Vasquez, Carlos E. Aramburu, Carlos Parodi y Carlos Figueroa

3.1.2 EI indice de bienestar sin ponderar

Dadas las limitaciones del IS ponderado, se decidio generar

un IS alternativo. Este nuevo Indice carece de ponderaciones ex­
plicitas en su aqrcqacion, 10 que permite su comparacion entre
dominios geogrMicos. Asf, a diferencia del IS ponderado, este
resulta ser un indicador objetivo, puesto que no recoge al mo­
mento de ser determinado la percepcion de los jefes de hogar
sobre su situacion.
La f vinculada en el calculo del IS alternativo asigna la mis­
rna importancia a todos sus componentes, ya que no contempla
para su aqregacion pesos entre estos indicadores. Para ello, se
asume un mismo valor e igual a la unidad. Atkinson" propone, en
ese caso, el uso de una funcion logaritmica (concave) como la
siguiente:

g(x) = In(x) e=l

por 10 que f( x M M} = In(M -Mo}-ln(M -x)

, 0' In(M -Mo)

La funcion logaritmica es muy utilizada en la teorfa de elec­

cion bajo incertidumbre, pues concuerda con el comportamiento
de aquellos individuos definidos como adversos al riesgo. Ademas
de ser teoricamente coherente, el asignar esta caracterfstica a po­
bres extremos es consistente con 10 dicho por Friedman y Sava­
ge13. Estos autores sostienen que la funcion de utilidad de un con­
sumidor con un ingreso bajo corresponde a una funcion concave
[hacia abajo], ya que si se presentase el riesgo de incurrir en una
perdida, este individuo estaria dispuesto a asegurarse contra esta.
En el caso del IS ponderado, se procedio a calcular un Indice
para cada uno de los ambitos que se analizan en el presente estu-

12. Ver Atkinson, A., op. cit., p. 25l.

13. Friedman, Milton y L.J. Savage, Estudio de /QS elecciones que implicon
un riesgo Q /Q luz de /Q teoria de /Q utuidod, Chicago: Universidad de Chicago,
1968, p. 76.
Evaluaci6n de impacto de los program as sociales: un modelo lineal... 105

dio (estos son los ambitos urbano y rural de Cuzco, Cajamarca y

Loreto; as! como Lima Metropolitana).
En el Indice de bienestar sin ponderar, como no se tiene en
cuenta las ponderaciones, se determina un fndice para toda la
muestra involucrada en la encuesta HOPE 98 (ver Anexo 2) para
luego contemplar su distribucion sequn los dominios menciona­
dos. De esta manera, apreciamos que, al igual que el caso ante­
rior, Lima Metropolitana presenta (ahora de manera objetiva) el
mayor IB promedio asi como la mayor median a y el IB maximo
(0.3412, 0.3760 y 0.5169, respectivamente). Del mismo modo, se
percibe Indices de bienestar nulos en Cajamarca y Cuzco.
A partir de la cornparacion entre los cuadros de frecuencias
expuestos en el Anexo 2 es posible concluir una serie de ideas. La
primera la constituye el hecho de que, objetivamente, el menor IB
promedio se encuentra en Cuzco, mientras que, subjetivamente,
este se encuentra en Loreto. De la misma forma, se aprecia que
los valores de las estadfsticas basicas, tanto en las areas urbanas
como en las rurales, de los IB ponderados son mayores a los co­
rrespondientes del IB sin ponderar. Una explicacion a estos hechos
se basa en que el IB recoge las principales necesidades de los
pobres extremes, de manera tal que el hecho de satisfacer una de
elias se traduce en un crecimiento exponencial del indicador, ra­
zen empfricamente comprobable al incluir dimensiones subjetivas
en la elaboracion del fndice, ya que la magnitud del crecimiento
sera directamente proporcional al orden que tome el componente
en un ordenamiento de necesidades.
Adicionalmente, resulta provechoso considerar que el IB sin
ponderar, como se suqirio anteriormente, asigna pesos equivalentes
a cada uno de sus componentes, 10 que ignora la importancia relati­
va que cada uno de ellos toma en los diversos dominios geograficos.
Dado que las ponderaciones utilizadas determinan una mayor im­
portancia a aquellas necesidades que significan un objetivo mayor,
se deduce que existe un numero de hogares, en cada ambito, que
elevan el valor del IB al ponderarlo, pues tienen satisfechas aquellas
necesidades consideradas fundamentales por la mayoria de los en­
cuestados. Este hecho hace que el IB ponderado presente valores
extremos mayores, 10 que afecta a la vision global del dominio.
En este punto, resulta conveniente citar un ejemplo. Supon­
gase que existe un hogar en pobreza extrema de la selva (Loreto)
106 Enrique Vasquez,Carlos E. Arambuni, Carlos Parodi y Carlos Figueroa

que cuenta con servicios basicos de vivienda, pero reporta bajos

ingreso per capita e fndice de empleo. Las ponderaciones para el
caso de Loreto establecen un mayor valor para el e asociado con
los servicios basicos de vivienda. Asf, este hipotetico hogar obten­
dria. un IS ponderado significativamente superior a su respective
IS sin ponderar, ya que la mayorfa de opiniones de Loreto esta­
blecen que la necesidad satisfecha por ese hogar es la mayor en
todo el departamento; de esta forma, este hogar eleva el promedio
del IS ponderado al mismo tiempo que disminuye (0 no influye)el
valor del IS sin ponderar.

4. El modelo econometrica

4.1 Especificaci6n y metodo de estimaci6n

EI modele econornetrico planteado es de corte transversal y

recoge informacion de 2,045 hogares en situacion de pobreza
extrema de distritos urbanos y rurales focalizados por la estrategia
gubemamental en cuatro dominios geograficos: Lima, sierra sur
(Cuzco),sierra norte (Cajamarca) y selva (Loreto).
Dado el IS, llegamos a priori a una especificacion teorica del
bienestar en funcion de cuatro grupos de variables: desemperio
economico (DE), acceso y/o uso de programas sociales (PS), varia­
bles de control (VC) y una variablesubjetiva (VS). De esta forma,

Bienestar = 4> (DE ,PS , VC , VS )

Se plantea un modele cuya forma funcional es lineaL La va­

riable dependiente sera el IS propuesto anteriormente, por 10 que
existiran los modelos "ponderados" y los modelos "sin ponderar".
Como la variable dependiente es una variable continua, es posible
(y tiene sentido) tomar el logaritmo natural del IS, el cual sera el
encargado de aproximar el bienestar en la funcion como variable
dependiente. Esta decision simplifica el calculo de variaciones del
IS ante cambios en las variables explicativas; ademas, puesto que
el IS es un numero positive, su logaritmorespeta el orden distributi-
Evaluaci6n de impacto de los program as sociales: un modelo lineal... 107

vo que este toma (recordemos que se trata de una transformacion

rnonotonica'"), por 10 que no se alteran las conclusiones desprendi­
das a partir de las estimaciones. Es asl como se llega a la siguiente
especlficacion final:

In(!B;) = (Xi + ~i (DEi) + 8i (PS) + 7ti eVe) + 0i (VS) + ~i

donde el subfndice i representa a los hogares en estudio, e, ~, 8, 7t

Y 0 son los pararnetros por estimar y ~ es el termino de error de la
reqresion.
Dada la forma lineal del modelo, el metoda de estimacion por
utilizar sera el de Mfnimos Cuadrados Generalizados (MCG). Con
este metoda y mediante el uso del estimador consistente de White1S
se corrige la presencia de heterocedasticidad, un problema frecuente
en estimaciones de corte transversal, 10 que permite obtener estima­
dores insesgados y eficientes (cuya varianza es la minima).

4.2 Las variables explicativas

Como se menciono anteriormente, se considerara cuatro

grupos de variables que expliquen el bienestar de las familias en
pobreza extrema.

Variables de desempefio economrco (~)

Este primer grupo de variables incluye aquellas relacionadas

con el entomo macroeconornico, asi como la inversion realizada
en la comunidad, tanto en caminos y carreteras, como en eledri-

14. Una transformaci6n monot6nica de una funci6n es otra funci6n que

mantiene el orden de los valores de las variables de la funci6n original.
15. EI estimador de White (White, A, "Heteroskedastic Consistent Cova­
riance Matriz Estimator and Direct Test for Heteroskedasticity", en Econome­
trica, vol. 48, No.4, Cambridge: The Econometrics Society, 1980, pp. 817-
838.) es asint6ticamente eficiente y se define como:

Var(0) = n(X xr1

1 [! n
t~~XIXI'](x'xr1
1=1
108 Enrique Vasquez, Carlos E. Ararnburu, Carlos Parodi y Carlos Figueroa

cidad y agua y desaque". Cabe resaltar que esta ultima se apro­

xima a partir de la informacion proporcionada por el Ifder de la
comunidad recogida por la encuesta Hope 98.
Como su nombre 10 sugiere, este grupo de variables busca
medir el impacto sobre el bienestar del desenvolvimiento del en­
tome economico de los hogares y comunidades.

Variables de desempefio econ6mico

Variable a/ Descripci6n
Hogares
Ventas de producci6n agricola bl (producci6n vendida) x (precio de oento)
Autoconsumo de producci6n (producci6n consumida) x (precio de
agricola bI venta)
Gasto en alimentaci6n del hogar Gastos por alimentaci6n en desayuno,
almuerzo, lonche y cena
Gasto en educaci6n del hogar Gastos referidos a transporte y matrfcula
Tasa de dependencia econ6mica TDE = Miembros que no trabajan
Miembros que trabajan
Comunidad
Inversi6n en caminos y carre teras lnversiones recientes cuantificadas segun el
Ifder comunal
Inversi6n en electricidad lnoersiones recientes cuantificadas segun el
Ifder comunal
Inversi6n en agua y desaque lnuersiones recientes cuantificadas segun el
lider comunal

a/ Las variables de desernpefio econ6mico son de naturaleza continua, por 10 que

se tomara logaritmos en la especificaci6n del modelo.
b/ Aplicable s610 a muestras rurales.

Variables relacionadas con el acceso a programas sociales (8)

Este conjunto de variables busca medir la influencia sobre el

bienestar de los programas que esta ejecutando el gobiemo y enti­
dades privadas (ONG). Dentro de este grupo se consideraron pro­
gramas sociales de alirnentacion, salud, educacion, empleo e in-

16. Si bien es cierto hubiera sido mas exacto incluir la inversion realllevada a
cabo por las instancias estatales en cada uno de los dominios geograficos, pro­
blemas de disponibilidad de informacion impidieron incluir esta informacion.
Evaluacion de impacto de los program as sociales: un modele lineal... 109

gresos, as) como el acceso a microcreditos, tanto de instancias

estatales como de instituciones privadas. Tambien se incJuy6 la
complementariedad de programas sociales, a traves de combina­
ciones de los programas individuales ( por ejemplo, alimentaci6n y
salud, educaci6n y salud, etc.). Esto ultimo se hizo porque existfa
la presunci6n de que el efecto de dos programas combinados era
mayor que el de cada uno de ellos aisladamente.
Las variables utilizadas se refieren al acceso (uso) de los pro­
gramas, por 10 que son de naturaleza discreta. De esta manera,
adquieren una forma dicot6mica donde se asigna el valor 1 (uno)
al acceso y 0 (cero) al resto de posibilidades (falta de acceso, no
responden, no precisan).

Variables relacionadas con el acceso a programas sociales

Variable Descripci6n
Acceso a program as de alimenta- Programas: Vaso de Leche, Canasta Ali-
ci6n mentaria, Canasta PANFAR, Almuerzos,
Cuidado Infantil, Desayuno 0 alimentaci6n
escolar
Acceso a programas de salud Programas: Planificaci6n Familiar, Control
de Crecimiento del Nino, Vacunaci6n, Uros
Comunoles, Saneamiento ambiental
Acceso a programas de educaci6n Programas: Unifo~mes, buzos y calzado
escolar, Textos y Utiles escolores, Alfabeti-
zaci6n de adultos, Seguro escolar
Acceso a program as de empleo e Programas referidos a apoyos en capacita-
ingreso ci6n, financiamiento, donaciones y aseso-
rialconsultoria
Acceso a microcreditos Microcredito« prouenientes de empresas
estatales 0 entidades priuadas
Complementariedad de Programas
Parejas de los cuatro primeros tipos Por ejemplo acceso a alimentaci6n y salud,
de program as"'" alimentaci6n y educaci6n, alimentaci6n y
empleo e ingresos y as, sucesiuamente.

aJ EI analisis de acceso simultaneo a mas de dos programas sociales fue imposi­

ble ya que, al tratarse de variables binarias, se generaba el problema de esti­
maci6n conocido como multicolinealidad.
110 Enrique Vasquez, Carlos E. Aramburu, Carlos Parodi y Carlos Figueroa

Variables de control (n)

Estas variables pretenden analizar la explicaci6n del bienestar

desde un punto de vista de las caracterfsticas sociodemograficas
de los hogares.

Variables de control
Variables Valores
Area geografica 1 si el hogar es urbano, 2 si es rural
Numero de miembros del Variable numerica
hogar
Caracteristicas del jefe de hogar
Sexo 1 si es hombre, 2 si es mujer
Nivel educativo 7 niveles, desde sin instrucci6n hasta universitario
Edad Variable numerica
Situaci6n laboral 1 si se encuentra ocupado, 2 si no 10 esta
Caracter(sticas de la vivienda
Material de las paredes 7 niveles, desde estera hasta material noble
Material de los pisos 8 niveles, desde tierra hasta alfombra 0 tapiz6n de
pared a pared
Material del techo 11 niveles palos hasta material noble
Comunidad
Nivel educativo dellfder 6 niveles, desde sin instrucci6n hasta superior
comunal
Actividad: agricultura 1 si la principal actividad de la comunidad es la
agricultura y 0 de otro modo
Actividad: ganaderfa 1 si la principal actividad de la comunidad es la
ganader(a y 0 de otro modo
Actividad: manufactura 1 si la principal actividad de la comunidad es la
manufactura y 0 de otro modo
Actividad: comercio 1 si la principal actividad de la comunidad es el
comercio y 0 de otro modo
Actividad: servicios 1 si la principal actividad de la comunidad son los
servicios y 0 de otro modo
Actividad: artesanla 1 si la principal actividad de la comunidad es la
artesan(a y 0 de otro modo

Variable subjetiua

EI fin de esta variable consiste en contar con una variable

explicativa que incorpore aspectos como las percepciones de los
encuestados.
Evaluaci6n de impacto de los program as sociales: un modele lineal... 111

Variable subjetiva
Variable Valores
Autopercepci6n del jefe del 1 si se considera muy pobre, 2 si se considera
hogar pobre y 3 si se considera regular

5. Las estimaciones: interpretacion y resultados

5.1 Interpretacion de los coeficientes estimados

Resulta necesario, como paso precedente a la presentacion de

las estimaciones, realizar una digresion acerca de la interpretacion
de los coeficientes involucrados en el modele, debido a la distinta
naturaleza de las variables. Para ello, consideremos la forma de las
ecuaciones estimadas:

In(fB)=a+ L,{3,In(x,)+ L,8jYj + L,YnOn

I n

donde fB es el fndice de bienestar (ponderado 0 sin ponderar); Xi

representa al conjunto de variables continuas del modele (Desem­
perio Economico), por 10 que se presentan en logaritmos; Yj son
las variables discretas 0 de niveles (algunas variables de control
como el numero de miembros del hogar 0 nivel educativo dellfder
comunal y la variable subjetiva); Y On son variables dicotomicas 0
dummies (programas sociales y variables de control).
Los coeficientes asociados con las variables continuas (~i) co­
rresponden a las elasticidades. La elasticidad es una medida de
sensibilidad de una variable con respecto a otra. Concretamente,
es una cifra que nos indica la variacion porcentual de una variable
como respuesta ante una variacion de otra de 1 por ciento. De
esta forma, si e es la elasticidad de fB ante cam bios en Xk(variable
continua por 10 que pueden analizarse cambios infinitesimales),
entonces:

e = tl%fB = aIB x~ = a In(fB) = {3k

tl%xk aXk fB aln(xk)

Por otro lado, los parametres asociados con las variables dis­
cretas 0 de niveles (cualitativas) tienen una interpretacion distinta.
112 Enrique Vasquez, Carlos E. Aramburu, Carlos Parodi y Carlos Figueroa

Dado que la variable dependiente se encuentra en logaritmos, los

coeficientes (0) explican un cambio en la tasa de crecimiento del
fndice de bienestar ante un cambio discreto en las variables expli­
cativas. Si 10 que se desea es comparar el efecto que cada una de
las variables tiene sobre la dependiente, es conveniente calcular la
elasticidad promedio entre los valores de la variable; no obstante,
dado que no se puede contar con variaciones pequefias (ya que
las explicativas consideradas son por definici6n discretas), esta se
construye de la siguiente manera:

donde Yk puede ser evaluada en la media de la serie Y k . De esta

forma, al tener en cuenta que los carnbios en las variables son dis­
cretos (10 que equivale a que no se observa cambios infinitesimales
en las variables), la cifra valida por interpretar es lOOx£;es decir, si
Yk aumenta en un nivel,el IB varia, en promedio, en lOOx£%.
El ultimo caso contempla a las variables binarias. Por simpli­
cidad, consideremos una dummy unica en el modelo. La ecuaci6n
general de este puede expresarse del siguiente modo:

IB = (1 + c)D exp(a + "2)3; In(x;) + LOjY)

;

donde e es el eJecto relativo del IB ante la presencia del factor

representado por la dicot6mica17. Esto es,

donde YI e Yo son los valores del IB cuando la dummy es igual

que uno 0 cere, respectivamente. De esta manera, el coeficiente
de la variable binaria es y=ln(l +£) por 10 que

17. Ver Halvorsen, Robert y Palmquist Raymond, "The Interpretation of

Dummy Variables in Semilogarithmic Equations", en American Economic
Review, vol. 70, N° 3, junio 1980, pp. 474-475.
Evaluaci6n de impacto de los program as sociales: un modelo lineal... 113

8 = exp(y)-l

AI igual que el caso anterior, el coeficiente valido para la in­

terpretaci6n es lOOxc.

Interpretacion de los coeficientes estimados de la forma general

del modelo de bienestar a/

In(lB) = a+ L~i In(xi) + LO jYj + Ly"D"

i j
"
Variable Descrlpclon E

Xk Continua Pk
Yk Discrete 0 de niveles (okXYk)X1OO

Dk Dicot6mica (exp(Yk)-I)xlOO

a/ Referido a cambios porcentuales con el fin de comparar el impacto entre las

variables de distinta naturaJeza.
114 Enrique Vasquez, Carlos E. Arambuni, Carlos Parodi y Carlos Figueroa

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 Pobreza y exclusion social:
aspectos metodoloqicos
Carlos E. Aramburu'
Carlos Figueroa*

1. lntroduccion

Aunque la pobreza parezca un fenomeno facil de reconocer y

medir, la realidad es que existen diferentes definiciones de la misma
que implican distintas maneras de medirla. Las dos aproximaciones
mas utilizadas han sido la basada en el concepto de pobreza como
insuficiencia de un ingreso considerado minimo para adquirir una
canasta de consumo basica (linea de pobreza - LP), y aquella mas
amplia basada en el concepto de necesidades basicas insatisfe­
chas (NBI). La primera de estas definiciones se centra en la varia­
ble ingreso, medida por indicadores como gasto familiar con la fina­
lidad de estimar si este cubre el costo de una canasta de bienes basi­
cos. EI enfoque de NBI, en cambio, se basa en determinar las caren­
cias de necesidades consideradas basicas (por ej. agua y desagDe,
vivienda adecuada, acceso a educacion y salud, etc.) a partir de las
cuales se define como pobres a la poblacion con una, dos 0 mas
necesidades basicas insatisfechas.
Las limitaciones de estos rnetodos han side discutidas in ex­
tenso en trabajos anteriores'. Sin embargo, se quiere hacer refe­
rencia en los parrafos siguientes a algunas de las limitaciones y
ventajas mas importantes de estas dos aproximaciones mctodolo­
gicas a la mcdicion de la pobreza.
La pobreza es como el dolor de cabeza, palpable para quien
la sufre, pero de dificil definicion. En general, los estudios que
pretenden medir el grado de pobreza han usado, como se ha se­
nalado, dos aproximaciones: la de las necesidades basicas insatis­
fechas (NBI) y la de la linea de pobreza (LP) y, en algunos casos,

* Investigadores Asociados.
1. Ver Francke, Pedro, "Algunos problemas en la medici6n de la pobre­
za", en INEI-UNICEF, Indicadores sociales,pobreza, mujer y nifiez, Lima: julio
1997; y Anderson, Jeanine et. al., Pobreza y politicos sociales en el Peru,
Lima: CIUP, Taller de Polfticas y Desarrollo Social, 1994.
118 Carlos E. Aramburu y Carlos Figueroa

una combinaci6n de ambas (el metoda integrado). EI metodo del

NBf puede considerarse como un intento de medir la pobreza en
terminos absolutos, pues parte del supuesto de que existen algu­
nas necesidades basicas para todos los individuos y hogares. Este
metoda enfrenta varios problemas metodol6gicos reflejados en los
siguientes puntos:

a) 2.Cualesson las necesidades basicas? Si bien todos los seres

humanos requerimos de alimentaci6n, vestido, salud, vivienda
y educaci6n, tanto la manera de satisfacer estas necesidades
como el range y tipo de satisfactores(productos y servicios)va­
ria enonnemente entre epcces y culturas. Por ejemplo, un
habitante de una ciudad grande considerara indispensable
contar con movilidad propia 0 serviciospublicos para transpor­
tarse a traves de grandes distancias hacia su centro de trabajo
o estudio; esta necesidad puede no existir en una comunidad
campesina 0 un pueblo pequeno. Mas importante es com­
prender que ciertos bienes resultan indispensables en algunos
contextos y pueden no serlo en otros. Por ejemplo, el desagDe
es esencial en conglomerados urbanos para evitar epidemias,
pero su efedo sobre la salud de la poblaci6n sera menos im­
portante para poblaciones dispersas de baja densidad.
Estas diferencias varian segUn el grado de heterogenei­
dad que presente cada sociedad. La giobaHzaci6n y homo­
geneizaci6n cultural condicionan estilos de vida que crecien­
temente estandarizan ciertos tipos de consumo, por 10 que la
detenninaci6n de 10 que constituyen necesidades basicas es
mas facil en sociedades mas homogeneas. Para sociedades
heteroqeneas como la peruana, este problema se enfrenta es­
timando carencias en la nutrici6n, la vivienda, la educaci6n y
la sa Iud que puedan considerarse basicas para todos. Te6ri­
camente, estos bienes son daves, pues del acceso a ellos de­
pende el desarrollo de capacidades en el individuo que van
desde la elemental, que es la supervivencia, hasta las de in­
serci6n laboral y obtenci6n de ingresos edecuados/. Cabe re-

2. Sen, Amartya, On Economic Inequality, Oxford: Clarendon Press,

1997.
Pobreza y exclusion social: aspectos rnetodoloqicos 119

salter que si bien este metoda es imperfecto permite estima­

ciones mas confiables que la LP de NSI regionalizadas, sobre
todo de brechas referidas a nutricion, educaci6n y depen­
dencia econ6mica cuya cornparabilidad es menos cuestiona­
ble. Sin embargo, debe recordarse que la definici6n de 10
que constituye necesidades basicas es un ejercicio arbitrario y
de validez temporal. Por tanto, la comparaci6n entre resulta­
dos en el tiempo 0 entre diferentes encuestas debe partir de
un analisis de la manera como se ha definido estas necesida­
des basicas,
b) GCual es la unidad de analisis? Definir esto equivale a pre­
guntarse si los pobres son los individuos 0 los hogares. EI
problema radica en que ciertos satisfactores son apropiados
en forma colectiva, por ejemplo, la vivienda. Ademas, ciertos
miembros de la familia, como los menores, los ancianos y/o
los que no trabajan, tienen acceso a estos satisfactores aun­
que no generen un ingreso. Su pobreza 0 riqueza depende,
por tanto, de la de otro miembro del hogar. Posiblemente, la
soluci6n a este problema es que se requiere considerar resul­
tados tanto en el nivel de hogar (como la medida de haci­
namiento 0 ausencia de servicios basicos) como en el nivel
individual (como los indicadores de desnutrici6n y/o analfa­
betismo). Sin embargo, queda aun otra dimensi6n por consi­
derar, la de hogar y familia. Un hogar puede albergar a va­
rias familias 0, incluso, a personas que no son miembros de
la unidad familiar. En la medida en que las unidades de con­
sumo e ingreso son las familias, resulta mas relevante obte­
ner estimadores para estas (en el caso de hogares rnultifami­
liares) que para el hogar. Pocas encuestas sobre pobreza, sin
embargo, permiten hacer esta distinci6n. Cabe recordar que
la distribuci6n del ingreso via consumo al interior de un
hogar puede no ser equitativa, en especial, en el caso de ni­
rias y nifios pequefios. EI hogar de un padre 0 madre alcoho­
Iico 0 drogadicto puede no ser pobre, pero sus miembros
pueden estar afectados por bajos niveles de consumo basico
debido a la mala distribuci6n intrafamiliar del ingreso.
c) Definici6n de los indicadores y su nivel minimo. Aun cuando
pueda establecerse un Iistado de las variables que componen
las necesidades basicas, sera necesario, edemas, identificar
120 Carlos E. Aramburu y Carlos Figueroa

los componentes 0 indicadores basicos de cada tipo; por

ejemplo, los criterios por incluir en la medici6n de la desnu­
tricion, las caracterfsticas de 10 que se entiende por vivienda
adecuada, etc. Ello requiere de informaci6n empfrica para
cada contexte socioecon6mico y cultural; pero, por cons ide­
raciones de costo, generalmente se obtiene esta informaci6n
en el nivel regional. Siempre sera necesario especificar la
composici6n de los indicadores que conforman las variables
consideradas como necesidades basicas, tanto para permitir
la comparabilidad como para dar cuenta de las diferencias
regionales.

Las estimaciones de NBI tienen, por otro lado, varios usos y

ventajas. Desde el punta de vista metodol6gico, permiten compa­
rar hogares (yen algunos casos individuos) por severidad de po­
breza con rangos de I, 2 6 mas necesidades basicas no satisfe­
chas: permiten ponderar el tipo de NBI de acuerdo a su importan­
cia para la sobrevivencia (por ejemplo, la nutrici6n vs. la vivienda
adecuada), y permiten elaborar mapas de pobreza en el nivel de
desagregaci6n que la muestra permita. En la medida en que el
metoda del NBI no depende de declaraciones de ingreso 0 gasto,
sino de resultados "observables", en general, puede tener mas
confiabilidad que el metodo de la Ifnea de pobreza que se describe
mas adelante.
Sin embargo, quizas 10 mas importante de la aproximaci6n a
la pobreza por el camino de las NBI sea la implicancia te6rica
sugerida por A. Sen de que la carencia de ciertos bienes y servicios
esenciales impiden 0 disminuyen el desarrollo de ciertas capacida­
des". En otras palabras, la falta de bienes basicos como la adecua­
da alimentaci6n, y el acceso a servicios basicos de salud y educa­
ci6n y, crecientemente en la sociedad moderna, la falta de acceso
al credito, a la seguridad social y a mecanismos de participaci6n e
integraci6n politica y cultural, determinan diferentes grados de
exclusi6n social". Este concepto es clave en nuestra propuesta

3. Ibid.
4. Figueroa, Adolfo et. al., Exclusion social y desigualdad en el Peru, li­
ma: OIT, 1996.
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 121

sobre la necesidad de amp liar el concepto de pobreza para incluir

al de exclusion social como un marco que permita no solo medir
mejor la pobreza, sino entenderla en su complejidad, multidimen­
sionalidad y en sus causas mas estrudurales. Este tema se discute
en detalle en la tercera seccion de este trabajo.
En cuanto al metodo de la linea de pobreza (LP), este es
un metoda indiredo de medicion de la pobreza que consiste en
calcular el ingreso (0 gasto) necesario para adquirir una canasta
basica de consumo compuesta de una canasta alimentaria y otra
de otros bienes y servicios esenciales. La canasta alimentaria es
definida sobre la base del consumo habitual de la poblacion estu­
diada, la que debe cubrir los requerimientos nutricionales mini­
mos. Para ella es necesario contar con informacion empfrica y
periodica del costo y composicion de dicha canasta basica, y de
los ingresos (gastos) de la poblacion. La estimacion del costo adi­
cional de los bienes y servicios no alimentarios esenciales puede
realizarse en forma directa (mediante encuestas de consumo) 0 en
forma indirecta, estimando un multiplicador de la canasta alimen­
taria basado en la proporcion del gasto total destinado a alimenta­
cion. Es bien conocida la inelasticidad del gasto alimentario en
hogares de bajos ingresos, 10 que ha llevado a algunos autores'' a
plantear que la mitad del gasto total se destina a este rubro. Si
fuera asi, para estimar el costo de la canasta basica bastarfa con
duplicar el costo de la canasta alimentaria. Sin embargo, bien
puede ocurrir que este porcentaje este subestimado, sobre todo
para hogares muy pobres.
Las principales limitaciones de este metodo tienen que ver
con 10 siguiente:

a) La poca confiabilidad de los datos sobre ingresos. Ello puede

deberse a ingresos no declarados, a la dificultad de estimar
ingresos para personas con trabajos estacionales 0 inestables
y para aquellas que son autoempleadas 0 cuya produccion
es parcial 0 totalmente para autoconsumo. Por ello, gene­
ralmente se recomienda recoger informacion detallada sobre

5. Altimir, 0., La dimensi6n de la pobreza extrema en America Latina,

Santiago de Chile: CEPAL, 1979.
122 Carlos E. Aramburu y Carlos Figueroa

el gasto del hogar, cuidando su periodicidad (por ejemplo,

gasto en alirncntacion un dia de la semana 0 pago mensual
de luz, entre otros), mas que sobre los ingresos.
Una vez estimados el costo de la canasta basica (me­
diante una encuesta de precios) y los datos de ingreso del
hogar (mediante una encuesta de hoqares), se podra estimar
si dicho ingreso logra cubrir gastos por encima de la canasta
basica (poblacion no pobre), solo de la canasta basica (po­
blacion pobre) 0 si permite cubrir solo la canasta alimentaria
o se encuentra incluso bajo esta (poblacion en miseria). Por
ello, este metodo se conoce como el metodo de la LInea de
Pobreza (LPLpues se establece un ingreso minimo per capita
que define ellfmite entre pobres y no pobres.
b) Las variaciones en los precios de los bienes considerados en
la canasta basica. Esta limitacion impide la cornparacion en el
tiempo de la misma canasta por variaciones en su costo. Pa­
ra ello Francke" sugiere construir un fndice de precios ad hoc
que considere la canasta alimentaria y el consumo basico
que sean estimados con ponderaciones tomadas de los hoga­
res pobres. Ello es, sin duda, mas complejo y costoso que
usar el Indies de precios al consumidor, pero permite mayor
precision.
c) La subesnmccion del bienestar. EI mctodo de la LP, por estar
basado en dimensiones de gasto e inqreso, no mide el acceso
a bienes publicos para los que el ingreso no constituye, nece­
sariamente, el unico canal de acceso (felizmente). Ejemplos
tipicos de estos bienes son la salud y la educacion publica,
pero tarnbien se considerara dentro del grupo a cualquier
bien 0 servicio subsidiado por el Estado (vaso de leche, apo­
yo alimentario, comunicacion, enerqia, etc.). Como se ha
demostrado en diversos estudios", el acceso a estos servicios
y bienes basicos amortigua el efecto sobre las condiciones de
vida de los pobladores con bajos ingresos, y mejora la equi­
dad en la distribucion de los recursos. Precisamente, nuestra

6. Francke, Pedro, op. cit.

7. World Bank, Poverty and Social Developments in Peru, 1994-1997,
Washington D.C.: The World Bank, 1999.
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 123

propuesta del IES (que incluye tanto el ingreso como el acce­

so a bienes publicos, entre otros indicadores) ha demostrado
niveles y variaciones entre regiones y por tipos de hogar que
no guardan relacion con la LP definida por el metodo FGT,
como se ilustra en la seccion final de este trabajo.

EI metodo integrado combina los resultados del metodo de

NSI con los de la LP. Esta cornbinacion hace al metodo mas ro­
busto, pues supera algunas de las deficiencias de cada uno si se
aplican por sf solos. Al respecto, cabe sefialar que el NSI permite
indicadores mas estables en el corto plazo, en tanto que la LP
mide mejor los cambios en el ingreso 0 el gasto, los cuales pueden
variar en plazos mucho mas cortos. Es preciso recordar edemas
que ambos metodos miden dimensiones diferentes de las carencias
o pobreza; asi, mientras el NBI mide los resultados de estas caren­
cias (desnutricion,hacinamiento, analfabetismo, etc.), la LP mide la
incapacidad de adquirir bienes de consumo basico (alimentos,vesti­
do, transporte, etc.). Ello ha llevado a algunos autores a senalar que
el metodo del NSI mide la pobreza "estructural",en tanto que la LP
mide mas bien la pobreza "coyuntural". Segun ReyesB, la cornbi­
nacion de rnetodos permitirfa la siguiente caracterizacion:

Tipos de pobres: Pobres por NBI No pobres por NBI

Pobres por LP Pobres cr6nicos Pobres recientes
No pobres por LP Pobres inerciales No pobres

Esta tipificacion es menos nftida de 10 que pueda pensarse,

pues intenta mezclar criterios distintos, especialmente para las
categorfas de pobres inerciales (concebidos como pobres "anti­
guos", cuyos ingresos han mejorado recientemente) y de pobres
recientes, que supuestamente son el caso contrario. En cualquier
caso, 10 relevante serfa trascender 10 puramente descriptive para
entender los determinantes de estos cambios en el tipo de pobreza
y sus pesos relativos.

8. Reyes, Jose, "Medici6n de la pobreza en Lima Metropolitana: metodo­

logfa y resultados", en Anderson, Jeanine et. al., Pobreza y politicas sociaies
en el Peru, Lima: CIUP-Taller de Polfticas y Desarrollo Social, 1994.
124 Carlos E. Aramburu y Carlos Figueroa

Cabe notar que pese a contarse con refinamientos que per­

miten calcular Indices agregados de pobreza (ratio de pobreza,
brecha de pobreza y el fndice FG~), los metodos de estimaci6n
continuan basandose en datos de ingreso/gasto 0 en necesidades
insatisfechas. Esta continuidad metodol6gica contrasta con las
propuestas te6ricas que pretenden no s610 describir y medir la
pobreza, sino ofrecer un marco explicativo de sus fadores condi­
cionantes y consecuencias. Desde los trabajos sobre desigualdad
de fines de los 60 y principios de los 7010, las propuestas sobre
marginalidad'I, y los trabajos sobre heterogeneidad estructural",
los refinamientos metodol6gicos se han centrado en medir mas de
10 mismo antes que explorar otras dimensiones de la pobreza.
Sobre la base de la encuesta HOPE se sugiere algunas altemativas
metodol6gicas a los metodos tradicionales de medici6n de la po­
breza, tal como se puede apreciar en trabajos contenidos en la
presente publicaci6n.
El analisis de la pobreza se ha basado, inicialmente, en indi­
cadores como el inqreso+', a partir del cual se construye la linea
de pobreza. Este tipo de analisis ha sido objeto de crecientes criti­
cas en la literatura especializada'". Estas crfticas apuntan no s610a
la baja confiabilidad y complejidad en la estimaci6n de los ingre­
sos de hogares campesinos, autoempleados 0 con trabajos even­
tuales, sino a algo mas fundamental como es la multidimensiona­
lidad de la pobreza de la que los bajos ingresos son s610 un com­
ponente. La estimaci6n y analisis de la exclusi6n social resulta
relevante, pues permite conocer a aquellos grupos de la sociedad
que, adernas de pertenecer a los estratos de bajos ingresos, sufren

9. Chacaltana Juan, "Medici6n de pobreza: rnetodos mas utilizados y uti­

lidad para aplicaci6n de politicas", en INEI-UNICEF, lndicadores sociales,
pobreza, mujer y ninez, Lima: julio 1997.
10. Webb, Richard y Adolfo Figueroa, Distribuci6n del ingreso en el Peru,
Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1975.
11. Nun, Jose, "Marginalidad y otras cuestiones", en Revista Latinoameri­
cana de Ciencias Sociales, Santiago de Chile: FLACSO, 1972.
12. Cortazar, R., "Necesidades basicas y extrema pobreza'', en PREALC,
Investigaciones sobre empleo N° 5, Santiago de Chile: 1977.
13. Anderson, Jeanine et. a/., op. cit.
14. Gallie, D.; C. Marsch y C. Vogler, Social Change and Expelente of Un­
employment, Oxford: Oxford University Press, 1993.
Pobreza y exclusion social: aspectos metodoloqiccs 125

algun tipo de exclusion de los servicios e instituciones propios de

su entomo sociocultural. Por otro lado, perrnite deterrninar de que
manera esta los afecta y cuales son sus consecuencias sobre la
calidad de vida de estas personas.
En 1997, el 14.7% de la poblacion en el Peru se encontraba
en situacion de extrema pobreza (unos 3,6 millones de personas).
En total, los niveles de pobreza alcanzaban el 50.7% de la pobla­
cion (12.3 millones de personas). Si bien la proporcion de pobres
se habfa reducido respecto de 1994, del 53.4% al 50.7%, y la de
pobres extremos del 19% al 14.7%; en terminos absolutos, la
poblacion en situacion de pobreza se habrfa incrementado de
12,160,650 a 12,324,16115• Ello debido a las mayores fecundidad
y tasa de crecimiento demografico de los hogares mas pobres (tasa
global de fecundidad de 6.9 hijos por mujer vs. 2 hijos por mujer
en hogares no pobres) 16.

2. La exclusion social

EI concepto modemo de la exclusion social tiene por 10 me­

nos dos antecedentes; el primero de ellos son los estudios sobre
los efectos del desempleo prolongado, en especial, el estudio de
los cambios en los vfnculos de los desempleados con la comuni­
dad iniciados en 1933 en el poblado de Marientahl en Austria".
Esta linea de trabajo ha sido continuada por autores europeos
interesados en los efectos socio-sicoloqicos del desempleo". La
segunda fuente son los estudios antropologicos de Lewis en Mexi­
co y Guatemala sobre "La cultura de la pobreza" en los enos 60.
Ambas vertientes parten de estudiar hogares e individuos pobres
para, a partir de estos, identificar otras dimensiones relacionadas
con el contexto social y cultural de la vida familiar y comunitaria

15. Cuanto SA, Anuario estadfstico. Peru en ruimeros, 1998.

16. PROMUDEH, Plan Nacional de Poblaci6n 1998-2002. Lima:
PROMUDEH,1997.
17. Jahoda, M.. P. Lazarsfeld y H., H. Marienthal Zeizel, The Sociology of
an Unemployed Community, Londres: Tavistock, 1933.
18. En Francia, Paugam, S. La disqualification sociale, Paris: Presses Uni­
versitaries de France, 1991; yen inglaterra, Gallie, D., C. Marsch, y C. Vogler,
op. cit.
126 Carlos E. Ararnburu y Carlos Figueroa

de los mas pobres, donde ambas perspectivas enfatizan la falta de

integraci6n de estos hogares/individuos con la vida y los recursos
institucionales de su medio.
Las sociedades contemporaneas experimentan un crecimien­
to de ciertos sectores de la poblaci6n cuya calidad de vida y opor­
tunidades de participar en la sociedad han side disminuidas 0 blo­
queadas. En el caso de las sociedades industrializadas,este fen6me­
no se encuentra asociado al desempleo, a la migraci6n ilegal, a
barreras etnicas, a la vejez y a la falta de integraci6n de los j6venes
de ciertos sectores urbano-populares'". A este fen6meno creciente
se Ie ha dado el nombre de exclusi6n social, la cual puede ser defi­
nida como un proceso mediante el cual los individuos estan exclui­
dos, completa 0 parcialmente, de la participaci6n en la sociedad en
donde viven. Esto implica la ruptura de los lazos sociales per los
que se promueve implfcitamente la cohesi6n de la sociedad.
Respecto de este tema, se ha dicho que la exclusi6n social es
"un fen6meno creciente, incluso en sociedades desarrolladas,
derivado de las polfticas econ6micas dominantes, del paro (des­
empleo) y la precariedad del mercado de trabajo, de la insuficien­
cia de las prestaciones por desempleo, de la debilidad de los servi­
cios sociales y de las lagunas de los sistemas de protecci6n so­
cial,,20.Se ha determinado, ademas, que la exclusi6n social tiene
un fundamento econ6mico al cual, sin embargo, no se limita. In­
cluso, se seriala un elemento importante por tomar en conside­
raci6n: la exclusi6n social surge aun en pafses desarrollados. Al
parecer, surge basicamente como consecuencia de la escasez de
empleo en el mercado laboral, las deficiencias en las politicas y
programas sociales sobre pensiones, educaci6n y migraci6n, y de
una serie de factores que reflejan la insuficiencia de recursos para
los programas sociales, 0 la incapacidad de las instituciones socia­
les para satisfacer el conjunto de necesidades de ciertos grupos de
la poblaci6n. EI resultado de ella es que importantes sectores no
tienen acceso a los beneficios de las instituciones y servicios socia­
les, 10 cual conlleva a que se encuentren aislados y marginados.

19. Gallie, D.; C. Marsch y C. Vogler, op. cit.

20. Resoluci6n Cc. 00. ante la exclusion social, Paqina web: http://
www.ccoo.es/pages/organiza/que/congreso/resoI012.htm. Espana, p.1.
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 127

Es importante aclarar que este fen6meno no es exclusivo de

los estratos de bajos ingresos, es un concepto que abarca a un
grupo mayor de personas. Por 10tanto, se debe tomar en cuenta
que una parte importante de la sociedad ha side excluida social­
mente por contar con caracterfsticas particulares respecto al resto
de la sociedad. Estas pueden ser ffsicas, econ6micas, etnices, reli­
giosas, ideol6gicas y pueden incluir aspectos como desempleo,
pobreza, discriminaci6n racial, de edad, sexo y de nivel de educa­
ci6n, entre otros.
Partiendo de la aclaraci6n anterior, es posible comprender
por que algunos autores sugieren que no hay una definici6n preci­
sa de exclusi6n social.
Es posible deducir que la exclusi6n social tiene un impacto
no s610sobre el nivel 0 calidad de vida de las personas que perte­
necen a una sociedad que los margina, sino que tambien va a
tener un efecto psicol6gico sobre ellas. Estas personas sienten que
no pertenecen a la sociedad y que incluso es ella misma la que no
les permite ingresar y/o la que no tiene interes en incluirlos.Es por
este motivo que se dice que la exclusi6n social va mas alla del
terrnlno "pobreza", y se refiere mas bien al sentimiento de margi­
naci6n.
Para los prop6sitos de este documento s610 se analizara la
exclusi6n social en el Peru dentro del sector de extrema pobreza y
para dimensiones econ6micas, por el alto porcentaje de la pobla­
ci6n (como se ha mencionado anteriormente) que representa, y
por la supuesta correlaci6n entre precariedad econ6mica y exclu­
si6n social.
EI sentimiento de marginaci6n que provoca la exclusi6n so­
cial ha ocasionado que muchos pafses se preocupen por estudiar y
entender los motivos por los cuales se han visto excluidos ciertos
sectores de su poblaci6n. Por ejemplo, en el Reino Unido se han
planteado varias razones por las cuales estos grupos no estan en
capacidad de desarrollar su potencial y participar en los beneficios
y oportunidades que ofrecen las instituciones que rigen sus vidas,
o de considerarse, ellos mismos, iguales a los otros miembros de la
sociedad.
128 Carlos E. Ararnburu y Carlos Figueroa

2.1 Factores que causan la exclusion social

En la literatura referida a las sociedades industrializadas, el

principal determinante de la exclusion social es el desempleo. Asf,
se aprecia que, a pesar de la existencia de sistemas de segura 0
cornpensacion por desempleo en el "Welfare State" (los que pro­
tegen de una brusca disminucion en los ingresos), los desemplea­
dos, especialmente aquellos que viven por su cuenta (en especial
los varones), presentaban altos niveles de exclusion social y estres
ernocional". Un segundo factor asociado a la exclusion social es la
edad; en pafses con estructuras por edad "viejas", los ancianos
experimentan altos niveles de exclusion social en terminos de su
integracion a la vida comunitaria y social mas alla de sus parientes
inmediatos. EI aislamiento social se agrava en sociedades como la
norteamericana, donde predominan patrones de residencia neolo­
cales entre las generaciones y una alta movilidad espacial relacio­
nada con el cambio de empleo.
El problema es aun mayor entre ancianos que viven solos,
por viudez 0 separacion, situacion que afecta especialmente a las
mujeres ancianas debido a su mayor longevidad'". Paradojica­
mente, ciertos sectores de los jovenes presentan tambien altos
niveles de exclusion social. Este parece ser un fenorneno de las
periferias urbanas (inner city) de las grandes ciudades en las que
se concentran minorfas etnicas 0 "ghettos" con altos niveles de
inconducta social y violencia. Estas poblaciones presentan alta
morbilidad y mortalidad por violencia 0 consumo de estimulantes,
sexualidad precoz y embarazos adolescentes, altas tasas de deser­
cion y repitencia escolar, y precarios nivelesde empleo. En esa me­
dida, se encuentran excluidos de una vida sana y segura, de servi­
cios preventivos de salud, de una educacion con calidad y del em­
pleo estable. Serfa interesante aplicar estos conceptos a la juven­
tud urbana de los pafses pobres para dilucidar en que medida y

21. Gallie, D.; C. Marsch y C. Vogler, op. cit.

22. Hicks, Peter y Duncan Gallie, Canada in International Perspective
1998: Reform and the Social Contract. Kingston: International Institute on
Social Policyat the Queens UniversitySchool of PolicyStudies, 1998.
Pobreza y exclusion social: aspectos rnetodoloqicos 129

con que caraderfsticas podria estarse dando este fen6meno en los

barrios pobres de nuestras ciudades.
Otro grupo que tiende a presentar altos niveles de exclusi6n
social son los inmigrantes ilegales, especialmente los que pertene­
cen a grupos etnicos con marcadas diferencias raciales y culturales
respedo de los grupos dominantes. Para estos sectores su etnici­
dad y su condici6n de ilegales bloquean su acceso a una serie de
servicios y prestaciones sociales que sf estan disponibles para los
nativos 0 residentes legales23. Las polfticas de disminuci6n de cuo­
tas migratorlas y de cierre de fronteras de muchas economfas in­
dustrializadas, ha contribuido a agravar este problema.
Asf como la exclusi6n social afecta a grupos diferentes, esta
influenciada por diferentes procesos y medidas econ6micas y de
politica social. Estos pueden operar basicamente en dos niveles: el
de la sociedad 0 cultura dominante y el de las polfticas y progra­
mas sociales del gobiemo. De aquf surge la siguiente pregunta:
Gcualesson los procesos que favorecen la rnarqinacion y la exclu­
si6n? La respuesta requiere analizar los siguientes tres aspectos de
las polfticas econ6micas y sociales:

i. Los marginados son quienes sufren las consecuencias de

muchas de las politicas econ6micas que se aplican en los
parses con problemas de inflaci6n 0 balanza de pagos. Es
decir, son por ejemplo los mas afectados por los ajustes 0 por
las recesiones. Por otro lado, las polfticas implementadas
muchas veces no los benefician y en diversos casos ni siquie­
ra los toman en cuenta.
ii. Los programas sociales, susceptibles de ser sus puntos de
apoyo para lograr su desarrollo y la inclusi6n social, no
siempre son la prioridad de los gobiemos. Esto se agrava si
se toma en consideraci6n que, aun cuando los programas
sociales se lleven a cabo, existe un grupo de personas que,
siendo su "publico objetivo", no son beneficiarios de sus
proyectos. Al respedo, es importante dilucidar si las barreras
de acceso a estos programas se dan por el lado de la oferta

23. Altamirano, Teofilo, Migracion: el [enomeno del siglo. Peruanos en Eu­

ropa, Japo» y Australia, Lima: PUCP, 1996.
130 Carlos E. Ararnbuni y Carlos Figueroa

(cobertura limitada y calidad deficiente) 0 por el lado de la

demanda (barreras geograficas, de costos y culturales).
iii. La solidaridad entre las personas que no guardan un vinculo
de parentesco 0 amistad y/o que pertenecen al mismo estrato
social, es un valor social poco desarrollado (especialmente en
sociedades como la peruana), con 10 cual el aporte social vo­
luntario de los que mas tienen y las empresas no es muy alto.
Esto quiere decir que no existe apoyo, 0 que este es muy res­
tringido, por parte de los grupos incluidos hacia los excluidos,
en gran parte por una falta de toma de conciencia del pro­
blema de la exclusi6n social.

Todos estos elementos pueden lIevar a un incremento de

este fen6meno que, en perfodos recesivos, llega a alcanzar a un
numero mayor de personas.
Adernas de las presentadas anteriormente, existen otras ra­
zones que explican la exclusi6n social. Estas se remontan a hechos
hist6ricos particulares de cada sociedad y afedan a otros grupos
adem as de los que se han mencionado. 2.Cualesson estos? Existen
razones hist6ricas y culturales que ocasionan la exclusi6n de de­
terminados grupos sociales. En casi todas las sociedades multietni­
cas, el proceso de modemizaci6n y expansi6n del mercado no ha
garantizado para los grupos nativos ("first nations" como se les
denomina en Canada) su incorporaci6n a los beneficios de este
proceso. Por ejemplo, en diversos trabajos recientes sobre los gru­
pos nativos de la arnezonfa peruana se encuentran indicadores de
salud, educaci6n, saneamiento, etc. que estan 3 a 5 veces por
debajo de los promedios nacionales, incluso muy por debajo de
los que tienen los grupos urbanos pobres'".
Asimismo, es abundante la literatura que muestra los preca­
rios niveles de acceso a los servicios educativos, de salud y sa­
neamiento de las poblaciones andinas quechuas y aymaras. Segun
el mapa de pobreza del PRES, 205 de los 237 distritos con mayor
indice de pobreza en el ambito nacional corresponden a zonas con
alta concentraci6n de poblaci6n nativa (52 distritos amaz6nicos)

24. INEI, Peru: resultados definitivos. Caracierisiicos de las comunidades

indfgenas, Lima: INEI, 1994.
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 131

o con alta concentraci6n quechua 0 aymara (153 distritos andi­

nos). La poblaci6n de estos distritos presenta tasas de desnutrici6n
cronica entre nifios menores de 5 afios de mas del 70%, de anal­
fabetismo por encima del 35%, niveles de inasistencia escolar de
mas del 25% y porcentajes de viviendas sin agua, desagDe y luz
cercanos al 90%25. Aunque la mayorfa de los peruanos "occiden­
tales" no nos consideramos racistas, y este tema ha sido cuida­
dosamente omitido de la investigacion academica reciente, la
evidencia estadfstica es contundente al demostrar la correlacion
entre exclusion, pobreza y pertenencia a etnias amazonicas y
andinas.
Es posible plantear por tanto que la exclusion social esta de­
terminada por multiples fadores econornicos, etareos, educativos,
etnicos y raciales. Obviamente cuando estos fadores se combinan
(por ejemplo, ancianos pobres y de raza negra) los niveles de ex­
clusion pueden ser mucho mayores. Una dimension cultural que
es de vital importancia es el grado de aceptacion 0 rechazo de los
grupos incluidos (0 de la cultura dominante) sobre los excluidos.
La actitud de rechazo por parte de los sectores economica y cultu­
ralmente dominantes hacia los grupos excluidos puede estar enrai­
zada en su mentalidad y cultura aun de manera implicita, 10 que
dificulta la tolerancia y el apoyo polftico a programas y medidas
que promuevan la inclusion social. En casos extremes, estas acti­
tudes de rechazo pueden llevar a la violencia y al racismo, plagas
de las que la sociedad modema no parece haberse librado.
En resumen, podemos afirmar que sf existe una estrecha re­
lacion entre pobreza y exclusion social. Ademas, cabe senalar que
las dimensiones de la exclusion pueden variar significativamente
entre los grupos de pobres. Por ello es importante determinar
quienes se han visto excluidos y de que manera han sido y estan
siendo afedados. De igual modo, se plantea la necesidad de
saber de que estan siendo excluidos y cuales son las medidas y
programas que pueden contribuir a disminuir los niveles de exclu­
sion social.

25. Ministerio de la Presidencia, Elementos de estrategia [ocolizada de lu­

cha contra la pobreza extrema 1996-2000, Lima: Ministerio de la Presidencia,
1996.
132 Carlos E. Aramburu y Carlos Figueroa

2.2 Diferencia entre exclusion social y pobreza

Si bien los conceptos de pobreza, desempleo y exclusion so­

cial estan relacionados, cabe sefialar que no definen 10 mismo. Las
personas pueden ser pobres sin estar socialmente excluidas y vice­
versa. Por ejemplo, en el caso del desempleo, este puede causar
pobreza, pero no necesariamente excluye al individuo de su en­
tomo social, especialmente si las redes de apoyo familiar son fuer­
tes. Asimismo, el acceso a un empleo 0 a un trabajo no asegura la
inclusion social, como 10 demuestra el caso de inmigrantes ilegales
en los EE.UU. Es decir, el desempleo puede ser una causa de
exclusion social pero el empleo no necesariamente asegura la
inclusion social.
Otra dimension radica en el hecho de que muchas personas
pueden ser pobres, pero el significado y la percepcion de la exclu­
sion varia entre ellos. En el caso de los grupos etnicos menos inte­
grados, pueden ser pobres sequn los estandares urbane­
occidentales, pero encontrarse y sentirse integrados a sus institu­
ciones y redes culturales. Paradojicamente, con frecuencia el pro­
ceso de modernizacion no mejora significativamente la pobreza en
estos grupos, sino que aumenta su exclusion social al ponerlos en
contacto y competencia con grupos mas occidentalizados como se
ha detallado Ifneas arriba.
La evaluacion de los programas y proyectos sociales desde la
perspectiva de la exclusion social permite nuevos criterios para
estimar su impacto y sobre todo su sustentabilidad. Superar la
exclusion social supone no solamente aumentar y mejorar la in­
fraestructura de salud, el saneamiento y la vialidad, sino sobre
todo entregar nuevas capacidades y conocimientos tanto en el
nivel individual como vfa el fortalecimiento de las organizaciones
de base. Es decir, invertir en crear capacidades locales para diag­
nosticar y enfrentar los problemas. Los programas orientados al
desarrollo de capacidades deben, asimismo, fomentar la autocon­
fianza y valorizar las iniciativas propias para superar la pobreza, de
tal modo que se evite as! una "cultura de la dependencia" y el
asistencialismo a ella asociado. Pocos programas oficiales de alivio
de la pobreza han enfatizado y priorizado la inversion en el capital
humano y el fortalecimiento de las organizaciones locales. Este
enfoque es mas frecuente en los proyectos sociales de las ONG,
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 133

los que lamentablemente son en su mayorfa de cobertura muy

llmitada.
La evaluacion mas frecuente de los programas sociales se ha
basado en la forma en que son ejecutados (su eficiencia), el modo
en que llegan a los beneficiarios y en quienes son estos (su efica­
cia). Dentro de la sociedad no todos los pobres se ven favorecidos
por un programa social. Se dice que los que no reciben esta ayuda
estan siendo socialmente excluidos por el gobiemo. De este modo,
es posible distinguir entre aquellos pobres beneficiarios de proyec­
tos de desarrollo y aquellos que, edemas de ser pobres, estan
siendo excluidos de estos. La encuesta HOPE permite estimar no
solo el acceso de los hogares en pobreza extrema a los programas
sociales (cosa que las encuestas del INEI tambien permiten), sino
identificar adernas las caracteristicas de aquellos que no 10 tienen,
como un criterio adicional de exclusion social.

3. indice de exclusion social intraestrato (IES)

El Indica de exclusion social (IES) mide la proporcion de ho­

gares excluidos al interior de cada estrato tomando en cuenta
la percepcion subjetiva de sus miembros, en cada caso. Es decir,
es una medida de la heterogeneidad de la pobreza, que con­
sidera un conjunto de carencias tanto de bienes y servicios
personales como publicos. Los parametres que definen la exclu­
sion social en cada variable se basan en los valores promedio de
cada estrato respecto del nivel educative, el empleo, el ingreso
familiar, condiciones y servicios basicos de la vivienda, el gasto en
recreacion (como proxy al gasto en bienes de consumo durables) y
el acceso a servicios de salud y a programas sociales.
Una manera de determinar el grado de exclusion social que
estan atravesando diversos grupos 0 estratos al interior de los po­
bres extremos consiste en estimar un indies de exclusion social.
Si bien existe literatura acerca de la exclusion social en el ni­
vel teorico, no sucede 10 mismo cuando se quiere conocer como
esta se puede medir y quicnes estan mas excluidos que los demas.
Uno de los pocos antecedentes metodoloqicos existentes es el
134 Carlos E. Aramburu y Carlos Figueroa

utilizado en el Reporte de Desarrollo Humano de Estonia'" en

donde se calcula primero un fndice de exclusion general y luego
otro por estratos, 10 que es posteriormente comparado con resul­
tados similares de Suiza y Gran Bretana.
Segun este metodo, en primer lugar se determina 10 que
constituye el consumo necesario para la poblacion, para 10 cual
utilizan una lista de 18 variables, en este caso de bienes durables y
servicios, y se calcula el porcentaje de la poblacion que considera
dichos bienes y servicios como indispensables. Para determinar el
aspecto subjetivo 0 las ponderaciones para cada variable, se recu­
rre -en las encuestas de hogares- a la pregunta de si a las personas
les gustarfa tener dichos bienes y serviciospero no pueden acceder
a ellos. Luego se calcula el porcentaje de poblacion que contesta
afirmativamente, con 10 que se obtiene la importancia que se
asigna a cada una de las variables incluidas en el calculo del
fndice de exclusion social (lES).
Con esta informacion se calcula el fndice de privacion social,
el cual se obtiene a traves de un promedio ponderado de las 18
variables.
La encuesta HOPE nos brinda la informacion necesaria para
poder calcular un fndice de exclusion social (IES) en el nivel de
estratos". La metodologfa que se utiliza en este trabajo es, sin
embargo, una adaptacion y arnpliacion de la utilizada en el Repor­
te de Desarrollo Humano de Estonia.
Dado que estamos trabajando, exclusivamente, con hogares
en pobreza extrema, se considero pertinente utilizar como varia­
bles discriminantes de exclusion social a ciertas dimensiones que

26. PNUD, Estonian Human Development Report: Poverty and Social Depri­
vation, 1997, (ver en: http://l.vww.ciesin.ee/undp/nhdr/englAAA.chapS.html). EI
cual se basa en una metodologfa de evaluaci6n de la privaci6n social plantea­
da por Mack J.y S. Lansley, Poor Britain, Londres: Georg Allen & Unwin,
1985.
27. Se puede incluso calcular un Indice de exclusi6n social por hogar pero,
con el fin de mantener una homogeneidad metodol6gica con 10 que se esta
realizando internacionalmente, y ser mas util en cuanto a la formulaci6n de
polfticas, preferimos utilizer los estratos como unidad de analisis. En este
trabajo utilizaremos, con fines explicativos, 7 estratos agrupados en edad, sexo
y ciclo de vida.
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 135

determinan la calidad de vida de la poblacion, edemas del nivel

de ingreso, tales como el nivel educative, el empleo, el acceso a
programas sociales, la adquisicion de bienes de consumo durable,
vivienda, salud y servicios basicos de la vivienda (en las siguientes
secciones se definiran los parametres que se consideraran para
cada una de estas dimensiones).
En cuanto al componente objetivo del IES, es decir, el relacio­
nado con las carencias, se utilizan parametres -para cada variable­
con respecto de los cuales se podra establecer si un hogar esta
excluido 0 incluido. Se trata para la mayorfa de los casos de los
promedios de cada variable en cada estrato. Ello significa que el
componente objetivo de la exclusion social esta relacionado con la
carencia en terminos relativos.
Con respecto a las ponderaciones utilizadas, esto es, el com­
ponente subjetivo de la exclusion social, se ernpleo el porcentaje
que cada una de las necesidades 0 carencias (en cada variable)
representa para cada estrato, es decir, su importancia de acuerdo
con las propias declaraciones de los informantes en cada estrato.
Para ella en la encuesta HOPE se utilize la pregunta -al jefe de
hogar y su conyuqe- "2,Cual es el bien 0 servicio que usted y su
familia necesitan mas?"; las respuestas obtenidas fueron agrupa­
das en cada una de las 8 variables que componen el fndice.

3.1 Los parametres de las variables

Para identificar que hogar esta excluido 0 incluido en cad a

uno de los dominios (variables) que componen el indice, se utiliza
como criterio general que un hogar en situacion de pobreza ex­
trema excluido es aquel que no tiene acceso a los beneficios 0 a
los bienes y servicios a los que tiene acceso el promedio de hoqa­
res del estrato al cual pertenece. Por ello, nuestro IES mide la
exclusion social al interior de cad a estrato, de cualquier forma que
este se define. Se trata por esta razon de una medida relativa.

En terminos formales el fndice de exclusion social intraestra­

tos tendria la siguiente forma:

lES = f (ED, EM, Y, S, V, PS, SBV, BCD)

136 Carlos E. Ararnburu y Carlos Figueroa

Donde:
ED = nivel educativo
EM = empleo
Y = ingreso
S = salud
V = vivienda
PS = programas sociales
SBV = servicios basicos de vivienda
BCD = bienes de consumo durables

A continuacion se describen los parametres utilizados para ca­

da una de las variables de determinacion de las condiciones de vida
que forman parte del IES. La eleccion de estos parametres obedecio
a criteriosgenerales y estudios previos de la realidad de cada uno de
los problemas involucrados. No se trata, de ningun modo, de las
(micas maneras de reflejar la exclusion, pero sf reflejan la situaci6n
de la mayoria de los hogares en pobreza extrema.

a. Nivel educativo (ED)

Una de las variables que mejor explica el nivel de vida de

una persona, hogar 0 incluso pais es el nivel educativo que posee.
De ahi que resulta importante la presencia de esta variable dentro
del IES. En este caso, se calcula el nurnero promedio de afios de
estudio del jefe de hogar en cada estrato; una vez hallado este
valor, se considerara que un hogar excluido de la educacion es
aquel cuyo jefe de hogar tiene un nivel educativo por debajo del
promedio existente en el estrato. El planteamiento es el siguiente:

x= Promedio de aries de estudio del jefe de hogar (del estrato)28.

Si el numero de aries de estudio del jefe de hogar es menor
que X, entonces: excluido.

28. En el caso del estrato "Jefes de hogar hombre", el promedio de anos

de educaci6n del jefe de hogar (tal como se vic en la secci6n anterior) es de
8.83 anos, por 10 que aquellos hogares, en este estrato, cuyos jefes de hogar
tienen un numero de anos de estudio por debajo de 8.83 estarian excluidos.
Pobreza y exclusion social: aspectos metodo16gicos 137

Si el numero de aries de estudi6 del jefe de hogar es mayor 0

igual a X, entonces: incluido.

h. Empleo (EM)

La presencia de estabilidad en el trabaio, en terminos de

permanencia en el puesto, es un factor importante en el desarrollo
laboral y personal de los individuos y por ende de los hogares;
cuando este factor no este presente, el solo hecho de tener un
puesto de trabajo puede conseguir este mismo proposito De este
modo, y con mayor razon entre los pobres extremes, el nivel de
empleo tiene necesariamente que formar parte del IES, dadas las
ventajas que el poseer un puesto de trabajo trae consigo.
La encuesta HOPE proporciona indicadores del nivel y tipo
de empleo de los pobres extremos con los que se medira la exclu­
sion social. Con el fin de identificar la exclusion del hogar por la
variable empleo se van tomar dos casos descritos a continuacion.
En el primer caso se hallara un ratio en el nivel del hogar que
determinara el porcentaje de personas que se encuentran desocu­
padas 0 buscando trabajo, en relacion al total de personas que
actualmente se encuentran trabajando permanente 0 eventual­
mente, buscando trabajo, 0 desocupadas. Este ratio mide el por­
centaje de la PEA familiar que no esta ocupada a pesar de que
necesita trabajar. Una vez calculado este porcentaje se procedera
a comparario con la media de la muestra, es decir, con 10 que
estan realizando en promedio las personas de este estrato social.
Si el resultado muestra que el ratio es mayor a la media, entonces
a este hogar se Ie considerara excluido en cuanto a la variable
empleo. Un ejemplo de como se realizara este calculo se muestra
a continuacion:

Caso a:

Xl = Trabaja + trabaja eventualmente + busca trabajo + deso-

cupado
X2 = Busca trabajo + desocupado
Si X2/Xl > a la media muestral, entonces: excluido.
Si X2/Xl < = a la media muestral, entonces: incluido.
138 Carlos E. Ararnburu y Carlos Figueroa

En el segundo caso se hallara un ratio al comparar el numero

de miembros del hogar que esta buscando trabajo 0 esta desocu­
pado, con aquel que esta trabajando actualmente 0 10 hace de
manera eventual. De este modo se consigue un ratio que mide el
porcentaje de la PEA familiar no ocupada con respecto a la PEA
familiar ocupada. Si el ratio es mayor a la media muestral, enton­
ces a este hogar se Ie considerara excluido de la variable empleo.
El calculo por realizarse se muestra a continuaci6n.

Caso b:

X3 = busca trabajo + desocupado

X4 = trabaja + trabaja eventualmente
Si X3/X4 > a la media muestral, entonces: excluido.
Si X3/X4 < = a la media muestral, entonces: incluido.

c. Ingreso (Y)

Al igual que con la educaci6n y el empleo, el nivel de ingreso

es una variable de mucha importancia en el desarrollo personal,
familiar y nacional; a pesar de que no es una variable que pueda
sintetizar por sf sola la situaci6n de bienestar ni incluso de pobreza
de una persona 0 hogar. Por ello es que con la finalidad de deter­
minar el nurnero de hogares excluidos por los bajos niveles de
ingreso que perciben, se cornparara elingreso familiar per capita
de cada familia con el del promedio del estrato al que pertenecen.
De esta manera, aquellas familias que obtengan un nivel de ingre­
sos familiares per capita menor al del promedio, seran considera­
das como excluidas socialmente.

x= Ingreso familiar per capita promedio del estrat029

Si ingreso familiar per capita es menor a X, entonces: excluido.
Si ingreso familiar per capita es mayor 0 igual a X, entonces:
incluido.

29. En el caso del estrato "jefes de hogar hombre", el ingreso familiar per
capita promedio es de Sf. 124.8 y de Sf.127.6 para el estrato de "jefes de
hogar mujer" (Fuente: CIUP-IDRC,Encuesta HOPE, 1998).
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 139

d. Salud (S)

Las condiciones de vida de una persona seran mejores si su

salud y acceso a servicios de salud caen dentro de los parametres
considerados como "normales". Sin embargo, y de manera espe­
cial para un pobre extreme, ello no siempre sucede. De este mo­
do, un hogar cuyos miembros gozan de buena salud y tienen
edemas posibilidad de acceder sin mucha dificultad a los servicios
de salud tendran ventajas frente a familias que no cuentan con esa
altemativa.
Para el caso de los hogares cuyas jefas de hogar (0 las con­
yuges en el caso de hogares con jefe hombre) planificaron su em­
barazo 0 hicieron uso de controles prenatales en su ultimo emba­
razo, se les atribuye la condicion de hogares incluidos socialmente
en cuanto a la variable salud; en caso contrario, pasan a formar
parte del grupo excluido. Esto se debe a que, en ambos casos,
adernas de indicar el acceso a servicios de salud, las familias que
aplicaron controles prenatales y/o planificaron su familia tienen
mayores probabilidades de mejorar sus niveles de vida, pues han
sido controladas por profesionales de la salud. Asimismo, un bene­
ficio adicional es que con ello se disminuye la tasa de mortalidad
infantil.

Caso a:

Si su ultimo embarazo fue planeado, entonces: incluido.

Si su ultimo embarazo no fue planeado, entonces: excluido.

Caso b:

Si en su ultimo embarazo tuvo controles prenatales, entonces:

incluido.
Si en su ultimo embarazo no tuvo controles prenatales, enton­
ces: excluido.

Ambos indicadores muestran la intervencion de un medico 0

profesional de la salud en la vida de los pobres extremes, 10 cual
refleja, en cierto modo, la liegada de las polfticas de salud del
gobiemo a estos sedores de la poblacion.
140 Carlos E. Ararnbuni y Carlos Figueroa

e. Vivienda (V)

La variable vivienda sirve como fndice de referencia sobre las

condiciones de vida de las personas. Como se sabe, el acceso a
una vivienda constituye una de las necesidades basicas; por 10
tanto, es un elemento con el que debe contar toda persona. La
vivienda constituye, edemas, el bien de mayor valor monetario
para las familias y es el reflejo de su capacidad de acumulacion a
traves del tiempo. Sin embargo, las viviendas pueden tener dife­
rentes caracterfsticasy niveles de precariedad.
Con el fin de hallar el numero de familias excluidas respecto
de la variable vivienda, se utilizan dos criterios. EI primero se basa
en las caracterfsticas ffsicasde la vivienda, de manera espedfica, el
techo, es decir, el material utilizado para su elaboracion. Se ha
seleccionado este indicador pues los estudios del INEI confirman
que es el mas sensible a la capacidad econornica del hogar. Si la
familia habita en una vivienda con un techo cuyo material es
inferior al material que usan la mayorfa de familias pertenecien­
tes a su estrato, se considera que este hogar esta excluido.

Caso a:

Si la vivienda tiene un techo cuyo material es igual 0 mejor

que la moda de cada region30, entonces: incluido.
Si la vivienda tiene un techo cuyo material es inferior que la
moda de cada region, entonces: excluido.

Por su parte, un segundo criterio para determinar exclusion

social a traves de la variable vivienda es que aquellas familias que
cuenten con casa propia estan dentro de los hogares incluidos, en
caso contrario se les considera excluidos.

30. Es importante serialar que en cada region puede diferir no solo la mo­
da del material del techo, sino tambien que tipo de material es "mejor" que
otro. De heche en la selva tener un techo de paja resultara mejor que uno de
quincha 0 barro, mientras que en la costa ello serfa exactamente al reves,
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 141

Caso b:

Si el jefe de hogar es propietario de su vivienda (con 0 sin

titulo), entonces: incluido.
Si el jefe de hogar no es propietario de su vivienda, entonces:
excluido.

f. Program as sociales (PS)

A 10 largo del documento se ha hecho mencion, irnplicita­

mente, ala importancia de llevar a cabo programas sociales con el
fin de lograr superar la situacion de pobreza en la que se encuen­
tra la poblacion peruana. Resulta fundamental llevar a cabo este
tipo de programas y garantizar su eficiencia, no solo por un deseo
altruista de colaboracion, sino por razones economicas y politicas.
La razon econornica se basa en el siguiente mecanisme: "las acti­
vidades orientadas a la formacion del capital humane desarrollan­
do en los individuos las capacidades que posibiliten la generacion
propia de ingresos,,3\ y las razones polfticas se deben a que los
program as sociales permiten disminuir los efectos de las reformas
economicas, ya que "son acciones asistenciales orientadas a provi­
sionar de medios de vida a la poblacion que vive en extrema po­
breza,,32.
Dado que quien resulta beneficiado por un programa social,
dentro del grupo de pobres extremes, estara en mejor situacion
que el resto, podemos considerar a un hogar incluido cuando tiene
esta posibilidad, mientras que quien no goza de estes beneficios se
encontrara excluido. En este caso, se trata de beneficiarios directos
y no indirectos, por tanto:

Si un hogar (0 sus miembros) no tiene acceso a programa

social alguno, entonces: excluido.
Si accede por 10 menos a I, entonces: incluido.

31. Parodi, Carlos, La economia de las politicos sociales, Lima: Centro de

Investigaci6n de la Universidad del Pacffico, 1997, pp. 24-25.
32. Ibid.
142 Carlos E. Aramburu y Carlos Figueroa

g. Servicios basicos de la vivienda (SBV)

El acceso a los servicios de luz, agua y desaque (y eventual­

mente telefono) es importante para determiner la exclusion, ya
que son bienes basicos de la vivienda a los que teoricamente de­
berfan tener acceso todos los miembros de la sociedad.
Se considera que una familia esta incluida si tiene acceso a
dos de estos bienes y esta excluida si ocurre 10 contrario.

Si tiene al menos 2 de ellos, entonces: incluido.

Si no tiene acceso al menos a 2 de elIos,entonces: excluido.

h. Bienes de consumo durable (BCD)

La variable BCD es util para determiner la exclusion social

de un hogar por ellado del gasto, condiciones (materiales) de vida
y de cierto modo por su capacidad de ahorro y/o acceso al crcdito
formal 0 informal (de consumo).
Sin embargo, dado que en la encuesta HOPE no se tiene la
informacion sobre posesion de bienes de consumo durables de los
hogares, se utilizedos criterios indirectos.
El primer criterio considera que una familia esta excluida si
utiliza como material para cocinar sus alimentos carbon, lena 0
bosta, y esta incluida si utilizakerosene, gas 0 electricidad.

Caso a: Combustible mas utilizadopara preparar sus alimentos.

Si es kerosene, gas 0 electricidad, entonces: incluido.

Si es carbon, lena 0 bosta, entonces: excluido.

Un segundo criterio es en el caso del acceso a bienes consi­

derados como "no de primera necesidad" como revistas, periodi­
cos, etc.

Caso b:

Si la familia tiene gastos en: periodicos, revistas y libros 0 es­

parcimiento y diversion, entonces: incluido.
Si no tiene esos gastos, entonces: excluido.
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 143

3.2 Estratos

Una de las posibilidades que nos permite la metodologfa del

calculo del 1ES asi como la data de la encuesta HOPE, es obtener
informacion en el nivel de multiples estratos 0 tipos de hogares,
para cad a uno de los cuales existirfa la posibilidad (al menos teori­
ca) de poder formular una polftica social ad hoc. En este trabajo y
con fines del calculo del 1ES, se utilizaran los 7 estratos siguientes:

Sexo: - Hogares cuyo jefe es hombre

- Hogares cuyo jefe es mujer
Edad: - Hogares cuyo jefe es < = 35 arios
- Hogares cuyo jefe es > 35 aries
Cicio de vida: - Hogares cuyos conyuges tienen un promedio
de edad menor a 35 aries.
- De 35 a 50 aries.
- Mayores de 50 anos.

Basicamente interesa conocer si la exclusion social se da con

mayor intensidad en hogares cuyos jefes son hombres 0 mujeres,
jovenes 0 viejos; 0 en hogares con ciclo de vida familiar inicial, in­
termedio 0 terminal. Esto responde a la idea de que tanto el sexo
como la edad de los jefes de hogar guardan relacion con la condi­
cion de pobreza (bienestar y exclusion social) del hoga~.

3.3 Calculo del indice de exclusion social intraestrato

Una manera de determinar el grado de exclusion social que

estan atravesando diversos grupos 0 estratos al interior de los po­
bres extremos es calcular un fndice de exclusion social. La exclu­
sion social, como se ha visto, tiene dos componentes claramente
diferenciados, la carencia 0 falta de acceso a determinado bien 0
servicio (aspecto objetivo - relativo) y la prioridad 0 importancia
que dicha carencia tiene para el jefe de hogar (aspecto subjetivo),

33. Aquf entrarfa toda la discusi6n acerca de la "feminizaci6n" de la pobre­

za. La cual hasta hoy no esta demostrada al menos para nuestro pafs.
144 Carlos E. Aramburu y Carlos Figueroa

10cual diferencia a este concepto del de la LP 0 del NB1 como

metodos para estimar pobreza'".

• Dado que estamos trabajando exclusivamente con hogares

en pobreza extrema se considero pertinente utilizarcomo va­
riables discriminantes de exclusion social a las dimensiones
que determinan la calidad de vida de la poblacion.
• El fndice de exclusion social, tal como se ha mencionado,
"toma en cuenta las diferencias del entomo social de la gen­
te,,35.Este fndice se calcula para cada estrato de la si­
guiente manera: sumatoria del porcentaje de hogares del es­
trato que no posee el atributo (caer dentro del grupo exclui­
do) para cada variable, ponderado por el porcentaje de po­
blacion del estrato que considera esa variable 0 carencia co­
mo su principal necesidad. Lo que equivale en terminos rna­
tematicos a la siguiente ecuacion:
8
1ES= I,ZI * HPEE1
1=1

Donde: i variables componentes del fndice de exclusion

social.
Z = % de jefes de hogares del estrato que conside-
ran que la variable i es la mas importante de
sus necesidades.
HPPE % de hogares del estrato que se encuentran en
condicion de excluidos de la variable i.

• Las ponderaciones de cada variable corresponden al porcenta­

je (en cada estrato) de respuestas que tiene cada uno de estos
rubros como la necesidad mas importante. Por ejemplo, si en

34. La pobreza enfocada desde este punto de vista puede s610ser aproxi­
mada sobre la base de informaci6n subjetiva (Bellido, N.P.; M.D. Jano; F.J.
L6pez Ortega; M.P Martin-Guzman y M.1.Toledo, "The Measurement and
Analysis of Poverty and Inequality: An Application to Spanish Conurbations",
en International Statistical Review, vol. 66, No.1, Mexico: 1998).
35. PNUD,Estonian Human Development Report: Poverty and Social Depri­
vation, 1997 (ver en: http://www.ciesin.ee/undp/nhdr/englAAA.chapS.html).
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 145

el estrato de "hogares cuyo jefe es mujer", dentro de sus prin­

cipales necesidades 0 problemas figuran los de salud con un
10% (del total de respuestas), entonces, esta sera la pondera­
cion de la variable salud, y asi sucesivamente para cada una
de las 7 variables restantes. Una vez obtenidas las 8 pondera­
ciones se cambian de base para que la suma total sea igual a
1, de tal forma que el fndicede exclusioneste comprendido en
un range de 0 (totalmente incluido)a 1 (totalmente excluido).

4. Algunos resultados

De manera preliminar, se presentara algunos resultados ob­

tenidos del fndice de exclusion social para Lima, Cajamarca, Lore­
to y Cuzco, en el nivel urbano, comparandolo con el indicador
tradicional de medicion de pobreza. En este caso se ha utilizado el
fndice FGT (1) que mide en terminos porcentuales la brecha entre
el costo de la canasta basica y el gasto de los hogares. En ambos
casos se ha considerado exclusivamente a hogares urbanos en
pobreza extrema.
Tal como se puede observar en el Cuadro No. 1 del anexo, si
se considera al fndice de pobreza para los hogares urbanos de
Lima y Cajamarca se observa que estos hogares son los que se
encuentran en mejor situacion, mientras que los de Cuzco y Lore­
to estan en peor situacion. As!, en Lima y Cajarnarca, la brecha
entre el gasto y el costo de la canasta basica entre los pobres ex­
tremos es de 19% y 24%, respectivamente. En Cuzco y Loreto, en
cambio, la brecha es mayor; 31 % y 34%. Si por el contrario, con­
sideramos el fndice de exclusion social, tenemos que Lima y Lore­
to estan en mejor situacion que Cuzco y Cajamarca. En otras pa­
labras, la pobreza extrema es mas homoqcnea en Lima y Loreto y
mas heteroqcnea en Cuzco y Cajamarca. Efectivamente, el 1ES
indica que, en Lima y Loreto, el 21 % y el 23% de los hogares en
pobreza extrema de esas ciudades tienen condiciones de vida por
debajo del promedio de ese estrato, es decir, son los mas pobres
de los pobres. En el caso de Cajamarca y Cuzco, el porcentaje de
hogares excluidos al interior del estrato de pobreza extrema es aun
mayor; 33% y 29% respectivamente.
Si tomamos en cuenta, de manera sirnultanea, ambos indi­
ces, tenemos que Lima esta siempre en mejor situacion, y Cuzco
146 Carlos E. Ararnburu y Carlos Figueroa

en peor situacion en 10 que a exclusion social se refiere. Asimismo,

los hogares urbanos de Cajamarca, que en terminos de pobreza
estan en mejor situacion relativa que Cuzco y Loreto, en cuanto a
la exclusion social estan en peor situacion. Podemos observar con
ella que pobreza y exclusion social, si bien tienen algunas caracte­
rfsticas comunes, no son conceptualmente 10 mismo y, en conse­
cuencia, se puede no ser pobre y estar excluido 0 viceversa. La
politica social debe entonces considerar este factor como uno de
sus elementos de analisis.
Es importante, sin embargo, manifestar que los calculos reali­
zados en el nivel departamental del IES deben ser interpretados de
manera adecuada; es decir, que no es posible afirrnar, por ejem­
plo, que "los hogares urbanos de Cajamarca estan mas excluidos
que los del Cuzco", sino que en Cajamarca existe mayor hetero­
geneidad de la pobreza extrema que la existente en Cuzco cuando
se incorpora la multidimensionalidad y el aspecto subjetivo, esto
es, cuando se mide la pobreza a traves de la exclusion social.

5. indice de exclusion social interestrato (IESIE)

Tal como se ha mencionado, uno de los problemas que mas

preocupa tanto a los estudiosos de la pobreza como a los policy
makers, son las brechas 0 diferencias entre pobres y ricos. Estudios
recientes muestran que la desigualdad del ingreso ha tenido un
pequefio aumento en el Peru entre 1994 y 199736. Sin embargo, si
bien se considera que utilizar el ingreso familiar per capita para
c1asificara los hogares como mas 0 menos pobres es en ciertos
casos valido, no compartimos la idea de que las diferencias entre
pobres y ricos se vean reflejadas unicarnente por esta variable (0 el
coeficiente de Gini). Nuevamente, consideramos necesario incor­
porar al analisis la multidimensionalidad de la pobreza y acercar­
nos mas a las condiciones de vida de los hogares.
En este sentido, es posible utilizar el concepto de exclusion
social tambien para reflejar 10 que esta sucediendo en nuestra

36. World Bank, Poverty and Social Develompents in Peru, 1994-1997,

Washington D.C.: The World Bank, 1999.
Pobreza y exclusion social: aspectos metodol6gicos 147

sociedad en t€rminos de brechas de las condiciones de vida entre

pobres y ricos.
De este modo, partiendo de la identificacion de que los mas
ricos del pais son los del decil superior de ingresos del departa­
mento de Lima, se sugiere un fndice de exclusion social interestra­
tos cuyo proposito es conocer la diferencia entre los hogares mas
pobres del pais y los hogares en pobreza extrema, cuando se in­
corporan, ademas del ingreso, las variables educacion, ocupacion
y servicios basicos de la vivienda.
Las variables y los parametros de medicion utilizadas se en­
cuentran en el cuadro siguiente:

Estrato bajo Estrato alto

Hogares pobres
Variables Hogares del decil
extremos (ingreso per
superior de ingresos
capita del hogar
de Lima
menor a 100 soles)
Educaclon: promedio de anos de
el e2
estudio del jefe del hogar.
Ingreso: ingreso familiar per capita
promedio. YI Y2

Ocupacion: % de personas que

trabajan como dependientes (con
respecto del total que trabajan even- II 12
tual 0 permanentemente).
Servicios baslcos de la vivienda:
nurnero promedio de 58 (electrici-
sbul SbU2
dad, agua y desaque de red publica)
con que cuenta la vivienda.

El Indice de exclusion social interestratos se calcula de la sl­

guiente manera:

De la ecuacion 1 se obtiene la ecuacion 2, que tiene la particu­

laridad de mostramos el rES-IE descompuesto en cada uno de sus
componentes 0 variables, 10 cual nos permite hacer comparaciones.
148 Carlos E. Aramburu y Carlos Figueroa

IES'E=(1- ~}J
e2
+ (1-
•
~}2 +(1- .!l}3
Y2 '2
+ (1- SbVJ}4
sbv,
(2)

(3)

Donde: s, = Porcentaje de Jefes de Hogar del estrato que

consideran la variable i como su principal necesidad.
El IES'Ese encuentra en un range que va de cero a uno,
donde 0 significa que no existe exclusi6n con respecto al estrato
superior y 1 significa que la exclusi6n es total.
Pobreza y exclusi6n social: aspectos metodol6gicos 149

Anexo estadistico

Cuadro No.1

iNDICE DE POBREZA Y EXCLUSI6N SOCIAL

EN EL NIVEL DEPARTAMENrAL

Cuzco Cajamarca Loreto

Indice Lima
(Urbano) (Urbano) (Urbano)
Indice de pobreza 0,19 0,31 0,24 0,34
(FGT) 1/
lndice de exclusi6n 0,21 0,29 0,33 0,23

1/ Estimado a partir de ENNIV, 1997.

Fuente: CIUP-IORC: Encuesta HOPE, 1998.
Elaboraci6n propia.
150 Carlos E. Ararnburu y Carlos Figueroa

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World Bank, Poverty and Social Developments in Peru, 1994-1997,
Washington D.C.: The World Bank, 1999.
 La evaluacion de la inversion social:
necesidades y herramientas
para medir el impacto
Enrique Vasquez H.

En el Peru 3.8 millones de peruanos tienen la capacidad de

gastar unicarnente US$1.14 diaries'. con 10 cual se encuentran
ubicados en el segmento de la poblacion en extrema pobreza. EI
esfuerzo del gobiemo por mejorar las condiciones de vida de este
sector de la poblacion ha side creciente a 10 largo del perfodo
1990-97. Como resultado existe la presuncion, estadfsticamente
hablando, de que la inversion social del gobierno ha tenido cier­
ta corrclacion con la rcduccion de la pobreza en 12 puntas por­
centuales entre 1990 y 1997. Sin embargo, la Encuesta a Hoga­
res de Pobreza Extrema (HOPE) 1998 ha capturado la opinion
de los jefes de hogar: el 58% sintio que su situacion economica en
1998 fue peor que la que cnfrento en 1997.
Estas sensaciones parecerfan injustificadas si se estudian las
estadfsticas oficiales de asiqnacion presupuestal del gobiemo en el
Peru en el perfodo 1990-98. Segun dichas estadfsticas, el 20% del
gasto publico se destine a proveer servicios sociales basicos tal
como 10 planteaba la meta de la Cumbre Social de Copenhagen
de 1995. Entonces, cpor que esta sensacion mayoritaria de males­
tar dentro los hogares en pobreza extrema? GAcasoestos recursos
publicos llegaron a los grupos vulnerables mas necesitados?
A partir de la observacion de los datos oficiales se demuestra
el esfuerzo de los diferentes programas gubemamentales por ali­
viar el impacto de las reformas estructurales ejecutadas a principio
de la decade del noventa. Por ejemplo, el gasto social per capita
en 1997 fue de US$177 frente a los US$56 de 19902. Aun mas,
con la finalidad de mejorar la calidad del gasto en terrninos de
focalizecion, se paso la primera etapa de intervcncion estatal: res­
ponder inmediatamente ante las presiones sociales de los sectores

1. Cuanto SA, Resultados de la ENNIV 1997, Lima: 1998.

2. Medido en millones de d6lares del ana 1996.
154 Enrique Vasquez H.

mas afectados por el ajuste estructural. Por esta razon, el gobiemo

prornulgo la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza en
1996. Desde entonces, la preocupacion ha side elevar la eficiencia
y eficacia de la inversion social orientada hacia segmentos de
bajos ingresos con el fin de generar altemativas de desarrollo sos­
tenible dentro de un mundo globalizado; sin embargo, los resulta­
dos esperados aun son muy lirnitados".
Es por 10 anterior que se entiende la percepcion negativa de
los Ifderes de las comunidades con alta densidad de pobres extre­
mos sobre la operatividad de los principales programas sociales,
as! como la sensacion de los jefes de hogar acerca de la inactivi­
dad de las autoridades publicas frente al drama de convivir con la
extrema pobreza". Sequn las estadfsticas, la poblacion ha percibido
crecientes tasas de gasto publico SOCials,pero no ha recibido 10
que para ellos mismos es prioritario: oportunidades de empleo,
ingreso y vivienda".
Por estas razones resulta prioritario evaluar los proyectos y
programas, ya sea monitoreando 0 midiendo el impacto, con el fin
de salir del espejismo de las cifras de ejecucion del gasto. Es nece­
sario evaluar para que las entidades publicas y privadas sin fines
de lucro reevaluen su 'capital institucional'. En este contexto, este
ultimo debe ser entendido como el cumulo de disposiciones men­
tales y conocimientos practices formados y enriquecidos a partir
del quehacer cotidiano. Precisamente, el quehacer, pero signado
por un desenfrenado activismo, he impedido el desarrollo de una
cultura institucional, por 10 menos autoevaluativa, del impacto de
la inversion social que efectua el Estado. Ante ello, el presente

3. Vasquez H., Enrique, Perfil del impacto social de la globalizaci6n en el

Peru, mimeo, Lima: CIUP, 1998.
4. Vasquez H., Enrique, Accesibilidad y operatividad de los programas so­
ciales en el Peru: uno visi6n desde los pobres extremos, presentacion en el marco
del Primer Encuentro HOPE, Lima: Universidaddel Pacffico,enero 1999.
5. Por ejemplo, mientras que en el perfodo 1990-94 el gasto social como
porcentaje del PBI alcanzo un range entre 1.7% y 4%, a partir de 1995 se
mantuvieron valores por encima del 6%.
6. Vasquez H., Enrique, Politico e inversi6n en servicios sociales bosicos,
presentacion en el marco del Seminario "Politica Social y Desarrollo Huma­
no", Lima: Universidad del Pacifico, noviembre 1998.
La evaluaci6n de la inversi6n social: necesidades y herramientas ... 155

capitulo pretende dar un marco general en tome de la necesidad

de evaluar y de los enfoques de evaluaci6n, en terminos de
monitoreo y medici6n de impacto particularmente.

1. La necesidad de evaluar la inversion social

En el Peru 3.8 millones de peruanos tienen la capacidad de

gastar unicamente US$1.14 dolares diarios, 10 que los ha llevado a
vivir en condiciones de extrema pobreza 7• Con la finalidad de
atender las necesidades en servicios sociales basicos, el Estado
presupuest6, en el perfodo 1990-98, aproximadamente, y de rna­
nera creciente, un promedio de 20% de los recursos publicos, tal
como se demuestra en el Cuadro No. 1.

Cuadro No.1

ESTIMACION DEL GASTO PRESUPUESTADO DEL

GOBIERNO CENTRAL EN SERVICIOS SOCIALES BAsICOS.
SEGUN MINISTERIO Y PROGRAMA
(1984-1998)
Millones de d61ares de 1996

Sector/ Alios
Programa 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Educaci6n 603,9 462,3 748,6 864.2 394,4 98.9 12,2 54.9
Nutrici6n 21,6 28.3 20.5 9.1 1,6 3,7 0,7 1.9
Salud 287.2 218.0 300,7 306,7 176.7 58,3 12,3 111,8
Infraestructura 52,2 25.4 88.5 66,6 14,3 32,6 4,7 35,S
educativa y de
salud
Saneamiento 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4,4 0,0 0,4
Planificaci6n 6,9 6.4 7,7 9,1 3,7 1,3 0.6 10.8
familiar
Otros 608,7 512.8 520,5 494,8 135,7 98,9 24,5 449,3
Programas de 323,8 256.7 316,7 357,3 103,4 89,9 22,1 423,9
compensaci6n
social y desarroUo
Medio ambiente 9,4 7,5 15,3 2,1 0.8 0,5 0.1 1,3
(continua)

7. CUANTOSA, op. cit.

 156 Enrique Vasquez H.

(continuaci6n)
Sector/ Alios
Programa 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Infraestructura 274,8 248.1 188,0 134,6 31,1 6,2 2,3 23,9
vial
Energia 0.7 0,5 0.5 0,8 0.4 2.3 0.0 0.2
Total servicios 1580,5 1253,2 1686,5 17SO,5 726,4 298,1 55,0 664,6
sociales basicos
(BSS)
Gasto total del 7555,5 6548,3 5848,5 6321,1 2247,0 832,5 1635,4 4344.7
19obiemo central
BSSIGasto total del 20,92% 19,14% 28.84% 27.69% 32,33% 35,81% 3,36% 15,30%
19obiemo central

Alios
Sector/Programa
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Educaci6n 68,5 114,9 103,7 262,7 193,0 296,6 364,2
Nutrici6n 172,3 312.5 302,9 374.5 328,3 454,2 402.2
Salud 120,5 135,5 138,3 490,2 452,0 345,5 344,9
Infraestructura
17,2 35,3 34.3 114.2 40,6 77,0 67,5
educativa y de salud
Saneamiento 0,7 3,3 50.2 20,0 63,4 89,5 145,4
Planificaci6n
9,1 7,6 7,3 16,7 20,3 17,4 19,0
familiar
Otros 171,8 381,3 726,6 900,9 680,3 801.2 850,6
Program as de
compensaci6n 58.9 342,0 420.8 S07,1 283,5 185,2 304.9
social y desarrollo
Medio ambiente 0,5 0,4 0,4 1,1 5.4 0,9 1,7
Infraestructura vial 112,2 38,7 305,2 391,6 389.6 559,3 482.9
Energia 0.2 0.2 0.2 1.1 1.8 55,8 61,1
Total servicios
sociales basicos 560,1 990.4 1363,3 2179,2 1 777.9 2081,4 2193,8
(BSS)
Gasto total del
6334,9 6614.4 81SO,1 9927,9 9072,3 6387.4 6728,1
gobiemo central
BSS/Gasto total del
8.84% 14.97% 16,73% 21,95% 19.60% 32,59% 32.61%
Igobiemo central

Por otro lado, cuando se analiza las cifras del porcentaje de la

inversion de las fuentes cooperantes destinada a la provision de
ayuda en servicios sociales basicos, se encuentra algo interesante
(ver Cuadro No.2). Por un lado, se percibe una clara tendencia
decreciente desde 1990 cuando los serviciossociales basicos signifi­
caron el 56.9% del total de donaciones, para representar en 1996
solo el 21.4%. Por otro lado, el monto en terminos absolutos au­
mente de US$80.6 a US$234.8 millones. Detras de las cifras se
puede leer que el Estado peruano ha recibido un respaldo creciente
de las fuentes de cooperacion intemacional, pero que, en la medida
La evaluaci6n de la inversion social: necesidades y herramientas ... 157

que el propio gobiemo ha invertido crecientemente en la provision

de servicios sociales basicos con recursos propios, los servicios socia­
les basicos han dejado de ser las primeras prioridades de la ayuda
intemacional".

Cuadro No.2

DESTINO DE IA COOPERACION INTERNACIONAL EN

SERVICIOS SOCIALES BAsICOS EN EL PERU, 1990-96
(en miles de US$ dolares)

Alios
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Infraestructura social y 2.314 6.727 20.175 18.380 119.635 34.667 22.776
serviclos
1.1 Educaci6n 1.764 2.266 14.018 725 3.867 2.487 9.286
Educaci6n 1.764 498 13.015 725 3.003 1.871 5.914
Educaci6n basica 1.768 958 782 565 2.856
Educaci6n post- 45 82 51 516
secundaria
1.2.Salud, Total 212 0 1.020 3.653 26.178 14.095 8.104
Salud Basica 212 1.020 3.653 14.095 8.104
1.3.Ofertade agua y 2.835 2.406 5.475 68.064 14.984 202.933
saneamiento
1.4.Otro infraestructura 338 1.626 2.731 8.527 21.526 3.101 7.445
social y servicios
Otro servicios sociales 338 1.626 2.731 8.527 21.526 3.101 7.445
Ayuda alimentaria 71.879 83.627 14.264 5.478 1.802 1.721 4.464
Asistencia por emer- 6.429 3.733 1.651 2.619 1.616 2.727 2.586
gencia
Total donaciones a 80.622 94.087 36.090 26.477 123.053 39.115 234.81
BSS
Total donaciones 141.717722.845252.119472.664 421.459 374.889 1.095,99
Donaciones a sssrr otal 56,9% 13,0% 14,3% 5,6% 29,2% 10,4% 21,4%
de Donaciones

Fuente: OECD-DAC.
Elaboraci6npropia.

8. Vasquez Enrique, "Polfticas sociales y servicios sociales basicos: esuft­

ciente para reducir la pobreza en el Peru?", ponencia presentada al Seminario
"Pobreza y Polfticas Sociales en el Peru", Red para el Desarrollo de las Cien­
cias Sociales en el Peru y el Programa Latinoamericano de Polfticas Sociales,
Lima 14 de octubre de 1998, documento mimeografiado, 1998.
158 Enrique Vasquez H.

GPor que destinar tantos recursos para reducir la pobreza? La

erradicacion de la pobreza no solo responde a criterios altruistas.
En primer lugar, las actividades orientadas a la formacion del capi­
tal humane generan mayores capacidades en la poblacion, con 10
cual incrementan su productividad y, en consecuencia, aumentan
sus ingresos y se amplla el mercado.
En segundo lugar, los programas sociales ayudan a sostener
las reformas economicas mediante acciones asistenciales que apo­
yen a las poblaciones mas vulnerables ante los efectos del progra­
ma de ajuste economico". En consecuencia, la lucha contra la'
pobreza se sustenta en fundamentos eticos, econornicos y politi­
cos. Naturalmente, es necesario destinar recursos en forma de
inversion social (no de gasto social), de tal manera que las politi­
cas sociales cuenten con los medios adecuados para hacer frente a
la pobreza.
GComo luchar contra la pobreza? Esta pregunta involucrarfa
el desarrollo de una diversidad de argumentos que rescaten las
experiencias intemacionales e institucionales. Sin embargo, la
experiencia reciente en el Peru apunta que, estadfsticamente
hablando y segLin versiones oficiales, la inversion social del sector
publico habrfa contribuido a una reduccion de 12 puntos poteen­
tuales del nivel de pobreza, al compararse las cifras de 1997 con
las de 19901 °.
No obstante, cque sienten los grupos vulnerables? GCuales
son las necesidades prioritarias sequn las propias familias en ex­
trema pobreza? GQue medios sugieren ellos mismos para salir de
su condicion de indigencia?
Segun los resultados de la Encuesta HOPE 1998 aplicada a
2,045 hogares de pobreza extrema de 44 distritos urbanos y rura­
les, a los que la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza
identifico como grup~-meta, se concluye tres cosas importantes:
Primero, el 52,6% de los hogares de pobreza extrema siente
que su situacion econornica ha estado peor en 1998 que en el ana

9. Parodi, Carlos, Economic de las poliiicas sociales, Biblioteca Universi­

taria, Lima: CIUP, 1997.
10. Pandolfi, Alberto, Presentaci6n O/icial del Presidente del Consejo de
Ministros ante el Congreso de la Republica el dia 6 de setiembre de 1998,
Lima, 1998.
La evaluacion de la inversion social: necesidades y herramientas ... 159

1997. Particularmente, en el Cuadro No.3 se capta que la sensa­

cion de malestar es del orden del 64,5% en Cajamarca, contradic­
toriamente a 10 que podrfa pensarse dado que tanto las fuentes
cooperantes como el Estado han estado inyectando ingentes re­
cursos desde 1990.

Cuadro No.3

SENSACION DE BIENESTAR ECONOMICO DE JEFES DE

HOGARES DE POBREZA EXTREMA EN 1998 EN
COMPARACION CON 1997
(porcentaje)

Departamento
Cajamar-
Lima Cuzco Loreto Total
ca
Igual 30,1 41,9 32,0 46,5 36,6
Mejor 11,8 11,4 3,4 15,4 10,7
Peor 58,1 46,7 64,5 38,1 52,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Encuesta HOPE, 1998. Proyecto CIUP-IDRC "Monitoreo del Program a de

Lucha contra la Pobreza" .
Elaboraci6n propia.

Segundo, respecto a cuales son las necesidades prioritarias,

el 20,2% de los jefes de las familias pobres extremas piensa que
es sumamente urgente tener un empleo con el fin de salir de su
condicion de indigencia. Adicionalmente, la provision de agua y
vivienda son necesidades prioritarias para otro 20% sequn la
escala definida por las families, tal como se muestra en el Cua­
dro No.4.
Tercero, como se observa en el Cuadro No.5, solo el 4,7%
de las familias indigentes cree que el gobiemo central solucionara
sus problemas econornicos!'. Esto resulta un cambio muy impor-

11. Segun Vasquez, E.; C. Aramburu: C. Figueroa y C. Parodi, Primeros

resultados de cruces de uariables de la Encuesta a Hogares de Pobreza Extre­
ma HOPE 1998, base de datos de Lima, mimeo, Lima: CIOP-IORC, 1998.
160 Enrique Vasquez H.

tante respecto a la mentalidad de las propias familias, en tome del

grado de conciencia de que el esfuerzo individual es la fuerza rno­
triz para progresar. A su vez, el Estado debe leer esta cifra como
llamada de atcncion para abandonar cualquier proyecto asisten­
cialista y de caracter clientelista. Lo rentable para el gobiemo es
proveer condiciones para que la inversion privada rapidarnente
genere una demanda creciente y estable de empleo, pues el traba­
jo es para los jefes de familia el factor determinante en la percep­
cion de bienestar de los estratos de extrema pobreza. Ciertamente,
el dejar de atender este pedido y el propio dinamismo de la eco­
nomfa modema alimentan en los pobres extremos el temor de
quedarse excluidas del mercado laboral y alejarse de altemativas
de bienestar.

Cuadro No.4

NECESIDADES PRIORITARIAS SEGUN LOS JEFES DE

FAMILIAS EN POBREZA EXTREMA
(En porcentaje)

Departamento
Caja-
Lima Cuzco Loreto Total
marca
Trabajo para uno mismo 26.3 14.8 22.9 10.8 20.2
Agua 7.4 9.2 9.5 26.3 11.9
Alimentos 4.0 9.5 16.1 10.5 8.8
Vivienda 13.2 1.9 11.2 7.3 9.3
Luz 1.1 11.4 0.5 11.8 5.2
Desaque 2.9 3.9 1.2 7.5 3.6
Salud (hospitales) 2.2 1.7 2.2 7.5 3.2
Activos para la producci6n 0.9 4.4 5.8 5.0 3.4
Otros 42.1 43.2 30.7 13.5 34.4
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Encuesta HOPE, 1998. Proyecto CIUP-IDRC "Monitoreo del Programa de

Lucha contra la Pobreza".
Elaboraci6n propia.
La evaluaci6n de la inversi6n social: necesidades y herramientas ... 161

Cuadro No.5

PRINCIPALES MEDIOS POR LOS CUALES

LOS JEFES DE HOGAR ALlVIARiAN SU CONDICION
DE POBREZA EXTREMA

Departamento

Lima Cuzco Cajamarca Loreto Total

Trabajando 102 93 92 93 380
Buscando otro trabajo 138 17 34 48 237
Prestamos para la vivienda 87 13 27 8 135
Gestionando par medio de la 50 13 14 47 124
dirigencia 0 sus comites
Solicitando apayo a la munici- 23 29 14 46 112
palidad
Ahorrando 48 5 10 26 89
Con ayuda del gobiemo central 21 30 26 19 96
Otros 337 212 194 113 856
Total 806 412 411 400 2029

Fuente: Encuesta HOPE, 1998. Proyecto CIUP-IDRC "Monitoreo del Program a de

Lucha contra la Pobreza" .
Elaboraci6n propia.

Si estadfsticamente se ha calculado una reduccion de los

niveles de pobreza en el Peru en el perfodo 1990-97, lpor que la
poblacion mas vulnerable siente y piensa que la realidad es otra?
Una hipotesls serfa que los beneficios del programa econornico y
de la inversion social no necesariamente estan llegando a la
poblacion mas necesitada. lComo se podrfa tener una aproxi­
macion cuantitativa de esta preocupacion? Para ello se recurre a
la Curva de Lorenz, cuya estimacion muestra una distribucion
regresiva del gasto total, donde el 20% de la poblacion mas
pobre absorbe menos del 3% del total de ingreso, mientras que
el 20% de la poblacion con mayores ingresos absorbe alrededor
del 50% del total de ingresos. Esto se puede ver claramente en el
grafico siguiente.
162 Enrique Vasquez H.

Grcitico No. 1

CURVA DE LORENZ DE LA DISTRIBUCION

DEL INGRESO POR DECILES DE POBLACION, 1997

0 100
If)

....
(II
90 /l_'
OJ
.S 80 / /
Qi -: /
"0
0
70
60 -: /
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10
"3 50 -: /'
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10
40
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~ 20 -: ~
...-<' '"
(II
u 10 /
....
0
0.. 0
.>: ~
o 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Decilesde poblaci6n

I~ Distribuci6ndel ingreso

Fuente: ENNN 1997, Lima, Peru.

Elaboraci6n propia.

Los hallazgos presentados son contrastantes y preocupantes:

creciente gasto social per capita, cumplimiento del 20% de inver­
sion en los servicios sociales basicos, sensacion mayoritaria de
malestar, percepcion de inoperatividad e inadividad de autorida­
des publicas y programas sociales, y minima captacion de recursos
publicos por los deciles de bajos ingresos. Es a partir de estos
hallazgos que se deriva la importancia de que las propias institu­
ciones inviertan en capitalizar experiencias de evaluacion, con el
proposito de que su 'capital institucional' tenga el impacto espera­
do: reducir la pobreza en el Peru.
Para ella cabe explorar cuales son las experiencias que tienen
un efedo mayor en el bienestar, que hacen que la gente sienta y
piense que las altemativas de solucion a su situacion de indigencia
La evaluaci6n de la inversi6n social: necesidades y herramientas ... 163

seran permanentes. En consecuencia, se precisa evaluar los pro­

gramas sociales de lucha contra la pobreza con el fin de identificar
los proyectos mas rentables socialmente, que logren que los recur­
sos publicos e intemacionales generen altemativas de desarrollo
sostenible. Para cumplir con este objetivo cabe preguntarse, Gque
herramientas son necesarias y accesibles?

2. La eoaluacion como herramienta de trabajo

GComo evaluar un programa social? Con este fin se utilizaba,

decades atras, la evolucion del gasto publico social; se asumfa
entonces que un mayor gasto generaba una mayor rcduccion de
la pobreza. Sin embargo, esta forma de evaluar no mide efectiva­
mente si se alcanzan los objetivos de los programas sociales. La
nueva altemativa consiste en evaluar microeconomicamente cada
programa especffico. De esta forma la evaluacion de proyectos
sociales determina si se esta optimizando el uso de recursos para
maximizar el impacto al menor costo. Esta constituye una evalua­
cion costo-impacto de los programas sociales, es decir, una aplica­
cion de la metodologfa de la evaluacion privada de proyectos.
GPorque es tan importante la evaluacion de proyectos socia­
les? Dada la escasez de recursos, es necesario contar con herra­
mientas que permitan asignar eficientemente la inversion social
hacia aquellos proyectos que generen un mayor impacto a un
menor costo, esto es, que sean rentables socialmente. Se ha esti­
made que para reducir en 50% los Indices de pobreza extrema en
el Peru durante el perfodo 1996-2000, se habria requerido una
inversion social que ascendiese a los US$ 2,700 millones de
dolares".
GComo asignar tales fondos de una manera eficiente? GComo
evaluar el impacto de la inversion social? GComo mejorar los crite­
rios de decision para focalizar la inversion social y aumentar la
eficiencia y eficacia de los programas sociales? Estas son las pre­
guntas que conducen a discnar e implementar sistemas de evalua­
cion capaces de medir el impacto de los proyectos sociales sobre el

12. Ministerio de la Presidencia, Estrategia Jocalizada de lucha contra la

pobreza, Lima: 1996.
164 Enrique Vasquez H.

bienestar de la poblaci6n. A continuaci6n, se presenta muy sucinta­

mente los aspectos metodo16gicos de la evaluaci6n, en general, y
del monitoreo, en particular, de la lucha contra la pobreza.
Como seriala Vedung, existe un disputado debate ace rca de
los fundamentos metodo16gicos y la orientaci6n practice de la
evaluaci6n de proyectos'", Segun la Agencia Intemacional para el
Desarrollo de los Estados Unidos (USAID), las experiencias de
monitoreo y evaluaci6n no siempre han side satisfactorias!". De
igual forma, el Banco Mundial considera que la falta de atenci6n a
las actividades de evaluaci6n constituye un factor clave para expli­
car, en parte, el deterioro en la performance de su cartera de pro­
yectos". GQue puede explicar este descontento con las metodolo­
gias tradicionales de evaluaci6n de proyedos?
Tal como se sefialo anteriormente, en un inicio, un primer
enfoque para abordar la evaluaci6n se basaba en el analisis de la
evoluci6n del gasto publico social, asumiendo que un mayor gasto
implicaba necesariamente menores indices de pobreza. No obstan­
te, esto no media si los objetivos de los programas sociales eran
alcanzados'". Dadas las limitaciones de este primer intento de
evaluaci6n, se pens6 aplicar a la evaluaci6n social de proyectos la
metodologia del analisis costo-beneficio. Este enfoque compara los
beneficios con los costos que dichos proyectos implican para la
sociedad, es decir, busca determinar el efecto que estos presentan
sobre el bienestar de la sociedad. GDe que depende el bienestar
social? Este analisis se limita a considerar el efecto del proyecto
sobre el monto y distribuci6n del ingreso nacional a 10 largo del
tiempo. Sin embargo, la evaluaci6n social de un proyecto difiere
de la evaluaci6n privada debido a que captura beneficios y costos
sociales indirectos, tambicn conocidos como extemalidades, ante
10 cual surge la pregunta (y el problema) de, ccomo medir en ter­
minos monetarios aquellos costos y beneficios? Mas aun, la eva­
luaci6n social debe considerar tambien costos y beneficios que son
considerados intangibles debido a que no se puede medir el con-

13. Vedung, Evert, Public Policy and Program Evaluation, 1997.

14. USAID, Diseriando sistemasde monitoreo y evaluaci6n: t6picos y opor­
tunidades, http://www.info.usaid.gov.1996.
15. UNICEF:http://www.unicef.org.
16. Parodi, Carlos, op. cit.
La evaluacion de la inversion social: necesidades y herramientas ... 165

cepto que refleja el costo 0 beneficio 0 no es posible valorarlo. En

conclusion, este analisis, al no poder determinar todos los costos y
beneficios generados por un proyecto, induce a un proceso de
asiqnacion de recursos que depende de consideraciones economi­
cas, polfticas y sociales. Actualmente, este enfoque ha perdido
interes aun para el Banco Mundial, entre muchas razones, porque
falla en responder preguntas fundamentales para quienes imple­
mentan proyectos sociales'".
GQue es la evaluacion de proyectos? La evaluacion de pro­
yectos puede ser definida como un proceso retrospective por el
cual se emiten juicios acerca del desernpefio de todas las etapas
del proyecto; dado que es un proceso analftico general, puede y
debe ser aplicado a todas las etapas del desarrollo de un proyecto
y no solo a la parte final como en el caso anterior". USAIDsostie­
ne que pueden surgir problemas durante cualquier momento den­
tro del ciclo del proyecto: desde su planeacion hasta el final",
por esto la evaluacion debe ser llevada a cabo en cada etapa. El
Grafico No.2 muestra el proceso de evaluacion en todas las eta­
pas del proyecto.

Grafico No.2

ESQUEMA DE MONITOREO Y EVALUACION DE IMPACTO

<............................................................... Evaluaci6n >

Planeaci6n
.~
implementaci6n
del Proyecto

Monitoreo y
Seguimiento
.~
Fin del
Proyecto

Medici6n de
Impacto

17. Devarajan, S. et 01, Journal Research Observer, Washington D.C.: The

World Bank, octubre 1997.
18. Vedung, Evert, op. cit.
19. USAID, op. cit.
166 Enrique Vasquez H.

Pero quizas aun mas importante es entender el ciclo de la eva­

luacion, el cual puede entenderse a travcs de Grafico No. 3 de la
siguiente manera:

Grafico No.3

EL CICLO DE EVALUACION

Recoleccion de la informacion
y anallsts de la sltuacton
Revisar las polfticas nacionales y el desarrollo de program as anteriores.
Revisar los estudios anteriores, las encuestas realizadas, las fuentes de
inforrnaci6n, etc.
:;:

--
Programa y proyecto de evaluaclon
Realizar una evaluaci6n retrospectiva.

-- -
1-.

Planeamiento del programa y

--
formulacion del proyecto
Identificar el problema.
Forrnular la estrategia.
Definir los objetivos.
Analizar las restricciones.
Planificar el tiempo.

Implementar el proyecto y el programa

Comenzar la evaluaci6n.
Monitorear.
Investigar. I~
La evaluacion de la inversion social: necesidades y herramientas ... 167

3. Dificultades en la eoaluacion

EI proceso de evaluar politices publicas presenta algunas difi­

cultades en su aplicacicn'". EI primer problema consiste en determi­
nar los propositos y objetivos generales de la evaluacion. Es preciso
entender que el fin de toda evaluacion es emitir juicios acerca de la
intervencion publica que permita a los hacedores de politica actuar
de manera mas eficiente y efediva al momento de asignar recursos.
EI objetivo principal del proceso de evaluacion es mejorar la
adrninistracion de los proyedos para asegurar un uso optimo de los
recursos y de los fondos de financiamiento. Ciertos organismos in­
temacionales sostienen que la evaluacion es una herramienta de
aprendizaje y mejoramiento de los program as sociales, cuyos princi­
pales objetivos son los siquientes'":

i. Mejorar la administracion de los programas, proyedos y

actividades para una asignacion eficiente de recursos.
ii. Aprender de experiencias para mejorar la relacion, el metodo y
los resultados de los programas de cooperacion,
iii. Fortalecer la capacidad de evaluacion de las agencias guber­
namentales, organizaciones no gubemamentales y las comuni­
dades locales.
iv. Reunir a las agencias donantes con el proposito de que juz­
guen el uso de sus recursos.
v. Proveer informacion para respaldar y fomentar politicas, pro­
gramas y recursos que mejoren las condiciones de vida de los
nirios y las mujeres.

Para el logro de los objetivos de la evaluacion y el monitoreo,

se precisa de una serie de instrumentos, para 10 cual se plantea a
continuacion algunas sugerencias22. El Grafico No. 4 presenta la
correspondencia entre objetivos e instrumentos que es necesario
tener en cuenta.

20. Vedung, Evert, op. cit., p. 35.

21. UNICEF, Monitoring and Evaluation Manual. A Unicef Guide for Moni­
toring and Evaluation: Making a Difference?, 1996.
22. Ibid.
168 Enrique Vasquez H.

Grafico No.4

CORRESPONDENCIA ENTRE OBJET!VOS

Y HERRAMIENTAS DE EVALUACION

OBJETIVOS

Mejorar la administraci6n de I~
programas y proyectos y
asegurar un uso 6ptimo de los
recursos y los fondos.

Aprender de experiencias para

mejorar la relaci6n, los rneto­ Proceso que explique c6mo
dos y los resultados de un se han logrado resultados que
I·'
facilitan la toma de decisiones.
programa de cooperaci6n.
I",

Fortalecer la capacidad de mo- I..

Trabajo con un grupo de
nitorear y evaluar de las agen- P
agentes y personal response­
cias gubemamentales y no gu­
bles del proyecto, y con la co­
bemamentales, asf como de las
munidad involucrada.
comunidades locales.
La evaluacion de la inversion social: necesidades y herramientas ... 169

Reunir a los donantes para

que comprueben que sus
fondos han sido y son utiliza- .'i
dos eficiente y efectivamente. '1j

!~

Proveer informaci6n para res­

paldar y fomentar politices,pro­
gramas y recursos que mejoren
las condiciones de vida de los
nines y las mujeres.
I;. •••

Un segundo problema consiste en determiner quien deberfa

estar a cargo de la evaluacion y como deberfa estar organizada.
Principalmente, una evaluacion puede ser de dos tipos: (i) intema
o (ii)externa. La conveniencia de cada una depende del proposito
de la evaluacion, problema detenninado en el planteamiento ante­
rior. Si se trata de rendir cuentas, 10 mas apropiado es la evalua­
cion externa, pues suele ser mas imparcial y por ende mas crefble.
Por otro lado, si el proposito de la evaluacion es implementar
mejoras en el proceso de intervencion publica, la autoevaluacion
facilita un aprendizaje mas rapido a un menor costo. Finalmente,
ambas pueden ser aplicadas si se quiere aprender de experiencias
provenientes de otras agencias23. Para los organismos internacio­
nales, uno de los objetivos dentro del programa de evaluacion es
concluir con cierto grado de certeza que los recursos son utilizados
eficiente y efectivamente. Para esto, se sugiere que la evaluacion
se lleve a cabo bajo la direccion de agentes externos al proyecto'".

23. Vedung, Evert, op. cit., p. 35.

24. UNICEF, op. cit., Section I - Introduction, p. 4.
170 Enrique Vasquez H.

GCua[esson [os resultados de [a intervencion a corto, media­

no y [argo plazo? Es momento de abordar e[ problema de [os re­
sultados del proyecto. Para esta parte de la evaluacion, conocida
como medicion de impacto, es necesario consultar distintas fuen­
tes de datos, espedficamente, datos estadfsticamente apropiados y
oportunamente reco[ectados. Aunque mucho se ha avanzado al
respecto, aun persiste la necesidad de conocer el impacto de las
polfticas y programas sociales, sobre todo en los parses mas pobres
de America Latina y el Caribe, para [0 cual es crucial contar con
informacion precisa acerca de los hogares y comunidades con la
finalidad de llevar a cabo una adecuada evaluacion. Pese a que se
ha adquirido mucha experiencia en ellevantamiento de encuestas
de hogares, son pocas las que sue[en brindar informacion perti­
nente; [as deficiencias en cuanto a cobertura, confiabilidad de los
datos y contenido limitado son algunos problemas que dificultan e[
analisis de impacto'". En esta linea, e[ proyecto "Monitoreo del
Programa de Lucha contra [a Pobreza", que ejecuta el Centro de
Investigacion de [a Universidad del Pacifico, apunta a medir cam­
bios de bienestar y eva[uar el impacto de programas y politicas
socia[es orientados a [a poblacion en extrema pobreza.

4. Eoaluacion y monitoreo

A[ mencionarse estos dos temas surge [a siguiente pregunta:

ccual es [a relacion entre e[ monitoreo y [a evaluacion? La respues­
ta es la cornplementaciorr". En e[ siguiente grafico puede apreciar­
se las re[aciones coyunturales y practices entre monitoreo y eva­
luacion.

25. Por esta raz6n, el Banco Interamericano de Desarrollo esta ejecutando

el Program a para el Mejoramiento de las Encuestas y la Medici6n de Condi­
ciones de Vida en America Latina y el Caribe, con la finalidad de generar
informaci6n mas confiable sobre las condiciones de vida de la poblaci6n en
terminos de su a!cance, cobertura, confiabilidad y relevancia para los fines de
polfticas. Dicho programa es ejecutado con apoyo del Banco Mundial, CEPAL
e instituciones y agencias especializadas en los pafses partfcipes, entre ellos el
Peru.
26. UNICEF, op. cit.
La evaluaci6n de la inversion social: necesidades y herramientas ... 171

Grafico No. 5

RELACIONES COYUNTURALES Y pRACTICAS ENTRE

MONITOREO Y EVALUACION

Leon que
frecuencia? Regular Epis6dica
iO& t .,. r , tiU t t'? . .rs~

Leua! es la
acci6n princi- Evaluar
pal?

"

Leual es el Ajustar el plan de Comprobar la

prop6sito trabajo y compro- efectividad y el
basico? bar la eficiencia. impacto para un
program a futuro.
'~

I ,"

Inputs, outputs, Efectividad, rela-

cCual es el ~~
resultados de los ci6n, irnpacto,
objetivo cen-
tral? procesos, planes :~ costo - beneficio
de trabajo. para un programa
I~ futuro.
!c' ;z ...""':

Sistemas de Supervisores Pi
rutina, observe- ejecutivos de los
Leuales son las ci6n directa, programas, pres-
fuentes de reportes sobre el tamistas, encarga-
informaci6n? progreso, evalua- dos de toma de
I,
ci6n rapida, decisiones polfticas
(policy - makers)
estudios.
172 Enrique Vasquez H.

Sistemas de Sistemas
rutina, observa­ de rutina,
i.C6mo se lleva ci6n directa, observaci6n
a cabo? reportes sobre el directa, reportes
progreso, evalua­ sobre el progreso,
ci6n rapida. evaluaci6n rapi­
da, entrevistas,
estudios.

Supervisores Supervisores
i.Quien 10 lleva ejecutivos de los ejecutlvos de los
a cabo? programas, su­ programas, las
pervisores de comunidades de
trabajo, los pres­ prestam istas,
tamistas. estudios.

Supervisores Supervisores
i.A quien se ejecutivos de los ejecutivos de los
reportan? programas, su­ programas, las
pervisores de comunidades de
trabajo, los pres­ prestamistas,
tamistas. estudios.

5. Monitoreo

Con el fin de realizar el monitoreo, se debe definir y analizar

los siguientes campos de observaci6n:
La evaluacion de la inversion social: necesidades y herramientas ... 173

Grafico No.6

TIPO DE MONITOREO

Planificados

<
Monitoreo de I... --
resultados I~
I,. No planificados

Para aclarar 10 anterior se aplicara el Grafico No.6 al ejem­

plo de los proyectos de promoci6n de microempresas de clubes de
madres y comedores populares.
174 Enrique Vasquez H.

• Monitoreo de resultados: ccuantas microempresas han logra­

do la condicion de proveedores de medianas y grandes em­
presas?
• Monitoreo de los procesos, proceso de trabajo: cque sistemas
se han desarrollado para el mejoramiento de la produccion y
productividad, as! como de los estandares de calidad a 10
largo de las diferentes etapas del proceso de produccion de
las microempresas?
• Monitoreo de impacto: ccomo y en que medida la constitu­
cion de microempresas ha implicado una mejora en la cali­
dad de vida de las familias de las mujeres-accionistas?
• Monitoreo de contexto: cse percibe una creciente demanda
de servicios de las microempresas bajo la modalidad de sub­
contratacion?

Con la finalidad de explorer en detalle sobre el impacto de la

inversion social, es preciso concentrarse en el monitoreo de impac­
to. EI objetivo es entender su enfoque particular y su aplicabilidad
para evaluar.

6. Monitoreo de impacto

EI monitoreo de impacto permite medir, fundamentalmente,

los efectos socioeconomicos que trascienden los objetivos planea­
dos y los resultados esperados de un proyecto 0 programa; por
ejemplo, la mejora de la productividad de la tierra y de los proce­
sos de tratamiento aqroecoloqico de familias campesinas promovi­
das por PRONAMACHS27en las zonas altoandinas. Existe una re­
lacion estrecha entre el contexto y los efectos provocados por el
proyecto. Por ejemplo, y siguiendo en el caso de PRONAMACHS,
la accesibilidad a caminos rurales, as! como la disponibilidad de
agua corriente y de recursos humanos predispuestos a asumir el
riesgo del cambio de procesos productivos, guardan estrecha rela­
cion con la velocidad de incorporacion de las nuevas tecnicas
agrfcolas y los enfoques de manejo ecoeficiente de la tierra desti-

27. PRONAMACHSes el program a nacional de manejo de cuencas hidro­

graficas y suelos del Ministeriode Agricultura del Peru.
La evaluacion de la inversion social: necesidades y herramientas ... 175

nada a la agricultura. Estos pueden verse durante el transcurso del

proyecto 0 unicamente una vez que ha concluido. Por ejemplo,
cambios en los procesos de preparacion de las semillas, las tierras
y tratamiento de fertilizantes. Por 10 tanto, el monitoreo de impac­
to puede elaborarse durante la irnplernentacion del proyecto y
luego durante un largo perfodo posterior a su ejecucion. EI moni­
toreo de impacto solo tiene sentido si se lleva periodicamente y
por un largo perfodo. Ciertamente, su viabilidad dependera de los
costos y beneficios que se generen.
LPor que realizar un monitoreo de impacto? Este tipo de mo­
nitoreo sirve para la forrnulacion de politica y el pilotaje (manejo 0
disefio) estrategico.
Los procesos y procedimientos utilizados para llevar a cabo
esta tecnica son identicos a los del monitoreo de los resultados;
sin embargo, el acometimiento del monitoreo es diferente. EI pri­
mer paso en el monitoreo de impacto consiste en la formulacion
de las hipotesis de impacto. Un ejemplo de una hipotesis
formulada para programas alimentarios serfa la siguiente: la
provision de enriquecidos lacteos a nifios entre 3-5 aries de edad
aumentarfa el nivel de hemoglobina de la sangre de nines
desnutridos. Sobre la base de los posibles efectos se seleccionan
los campos por observar que seran evaluados a traves de los
indicadores pertinentes.
Las hip6tesis de impacto permiten determinar los elementos
hacia los cuales se desea dirigir la atencion, a la vez que los cam­
pos de observacion se seleccionan sobre la base de los objetivos
del proyecto. Es importante considerar los puntos de vista del
mayor numero de involucrados en el proyecto, ya sean los ejecu­
tores 0 los beneficiarios, a quienes se les debe preguntar acerca de
los efectos deseados y no deseados que esperan del proyecto. Se
puede observar ciertas hip6tesis a traves de datos 0 irnagenes
presentados en secuencias temporales.
Al planificar un monitoreo de impacto se puede solicitar ayu­
da extema para facilitar la labor, pero no delegarla, pues los acto­
res de un proyecto poseen informacion que debe influir en el pro­
ceso de elaboraci6n y tienen la ventaja de reflexionar sobre la
base de la autoobservaci6n. La formulaci6n de un sistema de
impacto contiene las siguientes etapas:
176 Enrique Vasquez H.

Graffeo No. 7

ETAPAS PARA LA FORMULACION

DE UN SISTEMA DE IMPACTO

1. Creaci6n de un grupo de trabajo de 5 a 8 especialistas selecciona­

dos de las organizaciones involucradas en el proyecto que inc1uya
asesores externos, encargados de planificar las siguientes etapas.

2. Critica de objetivos: discusi6n de los distintos objetivos del proyec­

to. Elaboraci6n de hip6tesis de impacto. Presentaci6n por desa­
rrollo econ6mico, recursos naturales, administraci6n, etc.

3. Aperture y separaci6n de perspectivas: breves entrevistas con

los grupos afectados ace rca de los cambios en la regi6n con
duraci6n de 4 a 6 dias.

El siguiente paso consiste en desarrollar talleres en los que se

traten los temas siguientes:

i. Discusion sobre las hipotesis de impacto y delimitacion del

sistema por observer.
ii. Ponderacion y seleccion de los principales campos de
observacion.
iii. Indicadores y fuentes de informacion.

De esta manera, la institucion ha desarrollado las hipotesis

de impacto y consecuentemente el proceso para implementar el
monitoreo de impacto.

7. Indicadores

La evaluacion se basa en el analisis de Indices que conduzcan

a formar una opinion sobre la intervencion publica 0 privada. En el
campo de la inversion social, existen tantos Indices que expresan
 La evaluaci6n de la inversi6n social: necesidades y herramientas ... 177

relaciones de medicion de impacto como dimensiones de los pro­

blemas especfficos por evaluar. A pesar de la posible frondosidad de
opciones, se precisa invertir recursos para la construccion de indica­
dores pues es el punta de partida de toda evaluacion. Existen varios
tipos de indicadores de resultados, de inputs, outputs, eficiencia y
ultimamente se ha prestado gran importancia al indicador bench­
markini8. Los indicadores en el campo de la inversion social van
mas alia de medir solo variaciones de bienestar (en sus multiples
dimensiones y especificidades), tambien procuran cuantificar el
beneficio generado por las extemalidades generadas sobre aquellos
que no estaban considerados como beneficiaries del proyecto.
Las propiedades deseables de todo indicador son las
siquientes'":
i. No ser ambiguo.
Ii. Ser consistente: proveer informacion objetiva.
iii. Especificidad: debe reflejar los elementos que el proyecto
pretende cambiar.
Iv. Ser sensible a cambios en el proyecto.
v. Ser de facil recoleccion.
Desde la optica del Banco Mundial, la construccion de los
indicadores y su importancia tienen las siguientes caracterfsticas:

Cuadro No.6

INDICADOR SEGUN TIPO DE IMPACTO

Tipo de impacto Indicador cuantificable

Trabajo e ingreso Ingreso familiar total
Origen de los ingresos
Estabilidad de los ingresos
Tipo de empleo
Ndrnero de personas trabajando
Tasa de participaci6n de la fuerza labored de grupos particulares
Proporci6n de autoempleados
Proporcion de trabajadores en sectores formal e informal
(continua)

28. USAID, Performing Monitoring Plan, http://www.info.usaid.gov. 1996.

29. USAID, Selecci6n de indicadores de resultados, http://www.info.usaid.gov.
1996.
 178 Enrique Vasquez H.

(continuaci6n)
Tipo de impacto Indicador cuantificable
Caracterfsticas Ternano de la familia yestabilidad
demograficas de la Composici6n por edades
familia Educaci6n del jefe de hagar y de las madres
Proporci6n de nines que asisten al colegio
Estado civil del jefe de hagar
Movilidad geografica
Gastos, calidad y Valor de venta 0 de alquiler de la vivienda
valor de la vivienda Calidad de la construcci6n
Tarnano de la casa
Acceso a servicios
Salud Tasa de mortalidad infantil y materna
Principales causas de muerte
Tiempo perdido en la escuela 0 trabajo debido a enfermedades
Acceso a servicios medicos
Monto gastado en servicios medicos
Medida antropometrica de peso y talla
Patrones de con- Monto gastado en la casa
sumo Monto gastado en comida
Monto gastado en ropa
Monto gastado en transporte
Monto gastado en salud
Monto ahorrado
Participaci6n y Numero de organizaciones de comunidades en las que participa la
actitud de la cornu- familia
nidad Numero de amigos en la comunidad 0 proyecto
Organizaciones polfticas, sociales y religiosas
Participaci6n en programas de ayuda mutua
Satisfacci6n con la comunidad
Satisfacci6n con la situaci6n, social, econ6mica y polftica.

8. lndicadores de resultados

Los indicadores de resultados son instrumentos de medida

acerca de que tan bien se estan alcanzando los objetivos desea­
dos. Por ejemplo, en programas de desayunos escolares se espera
un aumento de la asistencia y rendimiento escolar a 10 largo del
ana acadcmico. Los resultados indican cuales eran estos objetivos,
mientras que los indicadores serialan en que medida han sido
alcanzados.
Es fundamental determinar que indicadores son necesarios,
ya que, de 10 contrario, el proceso de monitoreo no se puede lle­
var a cabo al costo y en la oportunidad adecuados. En efecto, los
indicadores senalan que informacion debe ser recolectada y que
datos 0 informacion nurnerica es uti]. Por ejemplo, para un caso
La evaluacion de la inversion social: necesidades y herramientas ... 179

de educacion, se tendrfa el numero de ninos/nirias que asistieron

regularrnente durante la semana, notas promedio de los cursos de
ciencias y letras por bimestre, entre otros. Asi se puede iniciar una
evaluaci6n de resultados de manera mas objetiva.
2.Cualesson los pasos para elegir los indicadores de resulta­
dos? La respuesta a esta pregunta se puede observar en el si­
guiente grMico.

Grafico No.8

PASOS PARA ELEGIR LOS INDICADORES

DE RESULTADOS

1. Los resultados propuestos deben ser claros y deben ser

expresados en frases cortas, precisas y de facil com­
prenston.

loJ
=---- ._ •. L:.:

2. Se debe hacer un lista acerca de los posibles lndicado­

res: la lista debe hacerse sobre la base de indicadores suscepti­
bles de ser los apropiados para el proyecto.

3.
-- r
lit

Se analiza cada uno de los posibles indicadores: se

debe comprobar que los indicadores sean Miles y apropiados
para el proyecto.

I.

4. Se escogen los "majores" indicadores de resultados.

180 Enrique Vasquez H.

Adernas de los indicadores de resultados existen indicadores

input, output y de eficiencia. Incluso, ultirnarnente, se Ie esta dan­
do importancia al indicador benchmarking.

Indicadores input

Los indicadores input miden el sentido 0 significado de cada

proyecto implementado. Pueden ser cuantitativos (por ejemplo,
meses de trabajo, monto desembolsado 0 numero de trabajadores
requeridos) 0 cualitativos (relevancia de la extension agrfcola para
las necesidades de los campesinos). Los indicadores input son la
regia clave en la adrninistracion de un proyecto, y su recoleccion
es vital para identificar las causas de cualquier problema que pue­
da surgir. Sin embargo, aun cuando estos indicadores son una
condicion indispensable para el exito de un proyecto, no son sufi­
cientes por sf mismos para garantizarlo. Se debe considerar de
cualquier modo que los input resultan en los outputs deseados.

Indicadores output 0 de proceso

Los indicadores output miden la extension a la cual el pro­

yecto esta abocado. Por ejemplo, en un proyecto de mejora de los
caminos rurales, los indicadores output 0 de proceso podrian ser la
extension del camino construido, la extension del camino rehabili­
tado y la extension de camino cubierta por sistemas de manteni­
miento. En un proyecto de rehabilitacion de nines de la calle en
estado de abandono moral y material, los indicadores de proceso
podrian ser: el numero de nifios que tienen un ratio promedio de
asistencia en la escuela, el numero de nirios que adquieren estan­
dares promedio de nutricion, y el numero de nifios con rendimien­
to escolar por encima del promedio de la clase.

Indicadores de impacto

Los indicadores de impacto miden el cambio del nivel de

bienestar (entendido en el sentido mas amplio y delimitado sequn
la naturaleza del proyecto) generado por el conjunto de activida­
des del proyecto 0 programa social. Por ejemplo, un programa de
capacitacion para la generacion de empleo tiene que tomar en
La evaluaci6n de la inversi6n social: necesidades y herramientas ... 181

cuenta diversos indicadores de impacto: nivel de ventas de las

pequefias empresas realizadas bajo el sistema de subcontratacion,
tarnario de capital de los principales clientes, variacion del nivel de
consumo de bienes durables por parte de los accionistas de las
pequefias empresas, entre otros.
Los indicadores son clasificados como input, output 0 de im­
pacta en relacion con los objetivos del proyecto como un todo.
Puede haber distintos niveles de objetivos para cada proyecto,
como se puede ver en el ejemplo siguiente:
Si se toma como ejemplo un proyecto de desarrollo de una
agroindustria de cereales andinos con campesinos de la sierra, se
tendrfan los siguientes objetivos:

Objetivo Objetivo Objetivo

inmediato intermedio: total:
Capacitar en aula y Transferir optima­ Generar oportuni­
planta para crear mente sistema de dades de empleo
agroindustria producci6n y venta e ingresos
con enfoque de procesados de sostenibles.
empresarial. cereales andinos.

Un indicador sera calificado como de input, output 0 impacto

segun refleje el sentido, el proceso 0 el final en la realizacion del
objetivo total del proyecto, respectivamente.
Sin embargo, muchas veces es dificil distinguir entre los tres
tipos de indicadores. Si se considera, por ejemplo, un proyecto de
extension de la agricultura de PRONAMACHS, dos indicadores
posibles son (i) el numero de campesinos entrenados y (ii) el nu­
mere de campesinos que utilizan las tecnicas recomendadas. El
ultimo es evidentemente un indicador de proceso, pero no tene­
mos como identificar al primero. EI entrenamiento es un resultado
del proyecto, pero es un input para mejorar las practicas agrfcolas.
Este ejemplo ilustra que es mejor pensar en los indicadores mas
bien como un "espectro", comenzando en el extremo Izquierdo
con inputs que conducen a ciertas actividades que son a su vez
inputs en la realizacion de los resultados deseados del proyecto. La
asiqnacion de algunos indicadores en una de las tres categorfas
tiene un elemento necesariamente subjetivo, y depende de dondc
es que se traza la Ifnea de division. EI Banco Mundial, por ejem-
182 Enrique Vasquez H.

plo, intenta una aproxlmacion consistente a traves de los proyec­

tos, pero acepta alguna clasificacion diferente. Por ejemplo, en el
caso mencionado de la extension agricola, ambos podrfan ser
considerados como indicadores output.
Finalmente, los indicadores presentan limitaciones que deben
ser tomadas en cuenta. Para el caso de los indicadores input y
output, estos no son muy eficientes para medir la calidad de un
servicio ni para definir si se ha alcanzado los objetivos planeados.
Para medir esto ultimo es mejor utilizar indicadores de resultados.
En el caso de querer utilizar indicadores de eficiencia para compa­
rar resultados entre comunidades, existe el problema en 10 que se
refiere a la metodologfa usada para evaluar los costos; esta puede
diferir y por 10 tanto impedir las comparaciones.

9. Conclusiones

Los niveles de pobreza, el monto de recursos publicos y pri­

vados involucrados y los resultados poco halagadores en tomo de
la efectividad de la inversion social llaman la atencion sobre la
necesidad de monitorear y medir el impacto de la intervencion.
El presente capftulo parte de la necesidad de conocer la
exacta dimension de la importancia de evaluar la inversion social,
la cual se basa en el hecho de que los resultados de las acciones
de lucha contra la pobreza son muy limitados.
A 10 largo del capftulo se presentan esquemas para comenzar
a concebir el enfoque, los procesos y las altemativas de metodos
de evaluacion. La naturaleza particular de los diferentes tipos de
intervencion en el campo de salud, educacion, nutricion, sanea­
miento y desarrollo microempresarial exige una reflexion acerca
de los diferentes indicadores de medicion de impacto. Sin embar­
go siempre tiene que tomarse en cuenta las limitaciones de los
indicadores y no dejarse dominar por la medicion por la medicion
de algo tan vital: la mejora de la calidad de vida de los segmentos
de mas bajos ingresos.
La evaluacion de la inversion social: necesidades y herramientas ... 183

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 TERCERA PARTE
METODOLOGIAS APLICADAS
 Estimacion de los posibles impactos de
un programa de lucha contra la pobreza
Pedro Francke

1. lntroduccion

La reduccion de la pobreza es uno de los grandes retos del

Peru actual. El ajuste estructural iniciado en 1990 produjo una
fuerte reduccion de los ingresos y la calidad de los servicios basi­
cos para amplios sectores de la poblacion, 10 cual aqravo la situa­
cion de pobreza. La recuperacion economica posterior ha produ­
cido una mejora en los niveles de empleo e ingresos, y ha llevado
a una recuperacion de los ingresos fiscales que ha permitido la
aplicacion de programas sociales de mucho mayor alcance.
En el ambito de la investigacionse considera como materia no
zanjada la ccmparaclon de la situacion actual con la previa al ajuste
en materia de pobreza, debido a las dificultadesde poder contar con
la informacion necesaria, particularmente en 10 referente a la situa­
cion de las familias antes del ajuste. Sin embargo, mas alta de este
debate, los niveles de pobreza en la poblacion peruana siguen sien­
do sumamente elevados, 10 que llevo al presidente Fujimoria plan­
tear, como una de las grandes metas para su segundo periodo de
gobiemo, la reduccion de la pobreza extrema a la mitad.
Las estrategias de reduccion de la pobreza suelen combinar
la provision directa por parte del Estado de bienes y servicios basi­
cos con mecanismos que, a traves del mercado, faciliten a la po­
blacion la obtencion de empleos con ingresos adecuados. Estos
mecanismos y recursos pueden cubrir una necesidad de consumo
y permitir la acumulacion de capital humano que redunde a futuro
en mayores ingresos familiares.
No obstante, en los ultimos aries, los proyectos de lucha co­
ntra la pobreza orientados a elevar el empleo y los ingresos de la
poblacion pobre en el Peru han adquirido una importancia ere­
ciente. Las razones de este cambio pueden encontrarse en la de­
manda de la poblacion por empleo e ingresos como su principal
preocupacion, las debilidades del modelo economico para generar
mediante el mercado el numero de empleos con la calidad desea-
188 Pedro Francke

da, los avances existentes en materia de servicios basicos, y la

mayor capacidad institucional lograda por las ONG y las institu­
ciones estatales. Algunos de los programas y proyedos que pue­
den considerarse de este tipo son los referidos al otorgamiento de
microcreditos, asistencia tecnlca y transferencia de tecnologia en
zonas pobres, construccion de caminos y otras vias de transporte
rurales, construccion de pequeflas obras de irrigacion,promocion de
la orqenizacion de los microprodudores, desarrollo de sistemas e
infraestructurade comercializacionagricola en zonas pobres.
Es importante realizar aproximaciones al efedo que progra­
mas de lucha contra la pobreza, como los propuestos, podrian
tener en el mediano plazo. Aun cuando cualquier cifra es referen­
cial y aproximada, permite tener una idea, un orden de magnitud,
de los resultados que pueden esperarse. Como se vera a continua­
cion, existe evidencia de que las insuficienciasde mercado afedan
significativamente los ingresos de los pobres rurales, y que con una
inversion importante, pero al alcance del Estado peruano, se pue­
de lograr un efedo sustantivo sobre la pobreza extrema.

2. Efectos sobre los ingresos

El impado de los proyedos de arnpliacion de capacidades

productivas depende de multiples fadores, entre los que destacan
(i) la adecuacion de los proyedos a las realidades locales, (ii) la
participacion de los beneficiarios, (iii) la resolucion efediva por
parte de los proyedos de las principales trabas al aumento de la
produdividad y los ingresos, (iv) la sostenibilidad de los proyedos,
y (v) la colaboracion con otras instituciones publicas y privadas.
Para tener una aproximacion del impado que los distintos
proyedos podrian tener sobre la pobreza, se ha realizado un anali­
sis econornetrico de los determinantes de los ingresos de los pro­
dudores agropecuarios en las zonas rurales.
EI analisis considero como los principales determinantes del
ingreso per capita de los hogares a los siguientes':

1. Para otro trabajo al respecto, ver Lopez, Ramon y Carla della Maggio­
ra, Rural Poverty in Peru: Stylized Facts and Analytics for Policy, mimeo,
College Park (EE.UU): University of Maryland, 1997.
Estimaci6n de los posibles impactos de un program a de lucha contra la pobreza 189

• Caracterfsticas demograficas de los hogares: numero de

miembros (NPERS),tasa de dependencia (TASADEP).
• Caracterfsticas sociales de los hogares: lengua materna del
jefe (LENGUA),region donde habitan (costa, sierra 0 selva:
SIERRUR,SELVARUR).
• Variables de capital humane: nivel de estudio promedio de
los trabajadores (ESTPEAP), anos de experiencia (EXPER),
aries de experiencia al cuadrado (EXPERCUA).
• Tipo de insercion en el mercado laboral: si esta asegurado el
jefe de hogar (ASEGUR).
• Activos productivos: hectareas de tierra que tiene en total
(TERRENO), hectareas de tierra que cultiva (TERRCULT),
condicion de tenencia de la tierra (propietario 0 no,
PROPIET).
• Problemas de infraestructura econornica: si la forma de acce­
so a su centro poblado es mediante camino de herradura
(ACCES02).
• Nivel de desarrollo tecnologico: aproximado como el uso de
semillas (COMPSEMI),fertilizantes(COMPFERT)y pesticidas
(COMPEST).
• Acceso al crcdito (CREDIT01) y distancia a la agencia ban­
caria (DISTAGBA).

La variable dependiente utilizada fue el logaritmo del consu­

mo per capita.
Lamentablemente, la informacion de base utilizada (la En­
cuesta de Niveles de Vida, ENNIV 1994) no inc1uyeinformacion
sobre si las tierras son irrigadas 0 no; se busco aproximar esta
condicion mediante el numero de cosechas promedio al ano, pero
esta variable no resulto significativa. Otras variables que no resul­
taron significativasfueron el tamario del centro poblado, el tiempo
de migracion, la tasa de asalariamiento, la distancia a la asistencia
tecnica, la existencia de un tractor en el centro poblado, la distan­
cia que se debe recorrer a pie hasta acceder a transporte motori­
zado y el porcentaje de autoconsumo de la zona (el segmento de
la encuesta).
190 Pedro Francke

Los resultados obtenidos se muestran en el Cuadro No. 12.

Un afio de estudios adicional promedio de los que trabajan eleva
los ingresos per capita en 5%, el hablar quechua, aymara 0 nativo
reduce los ingresos en 20%, estar asegurado (proxy de tener em­
pleo formal) aumenta los ingresos en cerca de 43%, y vivir en la
selva rural reduce los ingresos en un 20%.

Cuadro No.1

REGRESIONES DEL CONSUMO

Variable Coefic. t Efecto

ACCES02 -0.107 -2.25 -10.1 %
ASEGUR 0.360 5.16 43.3%
COMPEST 0.145 3.41 15.6%
COMPFERT 0.096 2.23 10.1%
COMPSEMI 0.088 2.20 9.2%
CREDITO 1 0.143 3.04 15.4%
DISTAGBA -0.002 -2.47 -0.2%
ESTPEAP 0.052 7.94 5.3%
EXPER 0.021 2.95 2.1%
EXPERCUA 0.000 -2.66 0.0%
LENGUA -0.216 -5.30 -19.4%
NPERS -0.101 -12.32 -9.6%
PROPIET 0.105 2.40 11.1%
SELVARUR -0.225 -3.53 -20.1 %
SIERRUR 0.119 2.06 12.6%
TASADEP -0.143 -6.15 -13.3%
TERRCULT 0.025 2.48 2.5%
TERRENO 0.004 4.32 0.4%

El ser propietario del terreno tiende a elevar los ingresos en

11 %, pero la extension del terreno de cultivo solo incrementa los
ingresos en un 2.5% por hectarea, y la extension de las tierras
totales en solo 0.4% por hectarea.
No tener camino significa un 10% menos de ingresos. La
compra de insumos (semiIlas,fertilizantesy pesticidas) afecta, cada
una, entre un 9% y 15% a los ingresos; la falta de los tres Ileva a

2. Se utilize el procedimiento stepwise, que escoge las variables mas co­

rrelacionadas y desecha a aquellas que no aportan significativamente a la
explicacion del fenorneno.
Estimaci6n de los posibles impactos de un programa de lucha contra la pobreza 191

34% menos de ingresos. En el caso del credito, la falta de acceso

al mismo implicarfa ingresos menores de alrededor del 15%.
Estos resultados tienden a sefialar que la importancia de es­
tos problemas tiene una influencia significativa sobre los ingresos
de los agricultores pobres. Sin embargo, hay que anotar que en el
caso del credito, la relaci6n encontrada puede estar reflejando una
relaci6n cuya causalidad es inversa, es decir, que un mayor nivel
de ingresos lIeva a un mayor uso de credito y no al reves.
No obstante 10 anterior, el uso de credito sf conlleva a una
serle de beneficios que afectarfan el ingreso de los hogares. Dentro
de estos beneficios estan el acceso a tecnicas modemas (ya que se
posibilita la compra de los insumos requeridos), la eliminaci6n 0
reducci6n de fluctuaciones en el consumo debidas a condiciones
clirnaticas, la ampliaci6n de la superficie cultivada (si es que hay
algun terreno disponible), as! como el inicio de nuevos negocios,
ya sea del tipo comercial 0 de algim otro.
EI analisis resefiado confirma la importancia del imp acto de
las fallas e insuficiencias de mercado sobre la pobreza rural. Sin
embargo, los coeficientes obtenidos deben tomarse unicamente en
forma referencial por dos razones. La primera es que las estirna­
ciones no consideran la probable endogeneidad de algunas de las
variables explicativas''; y la segunda es que se trata de estimacio­
nes para un conjunto de hogares rurales, mientras que los proyec­
tos por financiar deben partir de un analisis local de los problemas
y potencialidades existentes en la zona donde se llevara a cabo el
proyecto.
Es debido a 10 anterior que se realizan estimaciones de los
efectos de la pobreza considerando "proyectos tipicos" que tengan
una rentabilidad de 12% anual calculada con un perfodo de recu­
peraci6n de cinco aries. Cabe senalar que esta tasa de rentabilidad
es la mfnima aceptada para proyectos productivos de acuerdo con
los tcrmlnos del FONCODES II, mientras que el plazo de cinco
aries es un plazo relativamente alto utilizado en la evaluaci6n de
dichos proyectos (generalmente se encuentra entre 3 y 5 anos).

3. Para enfrentar este problema se intentaron estimaciones con el metodo

de minirnos cuadrados de 3 etapas; sin embargo, se obtuvieron coeficientes
demasiado elevados para variables como el credito, 10 que indica que no se
habrfa resuelto el problema de variables no observadas,
192 Pedro Francke

3. Aumento de ingresos y disminucion de la pobreza

Tal como indica el analisis anterior, los programas de am­

pliacion de las capacidades productivas podrian tener efectos irn­
portantes sobre los niveles de ingreso de la poblacion rural. Ahora
bien, ccuanto de ese aumento de los ingresos se refleja en una
reduccion de la pobreza?
El Cuadro No.2 muestra el nurnero de personas que verfan
afectada su condicion de pobres 0 pobres extremos si toda la po­
blacion pobre, de cada una de las regiones consideradas, viera
aumentar sus ingresos en la misma proporcion. Como se puede
observar, un aumento de 20% en los ingresos reduciria la pobreza
extrema en la sierra rural en casi 7 puntos porcentuales (es decir,
unas 200 mil personas), yen la selva rural en 8 puntos porcentua­
les (unas 70 mil personas). En estas mismas zonas, la raduccion
del porcentaje de personas en condicion de pobreza ante el mismo
aumento porcentual de los ingresos, serfa aun mayor (aproxima­
damente 10 puntos porcentuales en cada caso).
El cuadro muestra, asimismo, que ante incrementos porcen­
tuales iguales de los ingresos se producirian reducciones en la
pobreza y pobreza extrema mucho menores en las zonas urbanas
que en las rurales; por ejemplo, un aumento de 20% de los ingre-
50S en Lima solo reducirfa la pobreza extrema en 1.5 puntos por­
centuales (reduccion mucho menor que la que se obtendrfa en la
sierra 0 selva rurales).

Cuadro No.2

NIVELES DE POBREZA ANTE AUMENTO DE LOS INGRESOS

Pobreza extrema Pobreza

Tasade crecimientode los ingresos
Actual 10% 20% 30% 40% Actual 10% 20% 30% 40%
Lima metropolitana 4.1 3.7 2.7 2.0 1.5 34.3 31.2 26.3 21.7 17.2
Costaurbana 14.5 11.7 8.9 6.8 5.2 45.1 41.6 37.4 32.6 29.6
Costarural 28.9 27.2 22.4 19.5 17.3 65.2 59.6 52.8 47.9 41.7
Sierraurbana 12.1 11.3 8.6 7.3 5.1 39.9 36.9 31.8 28.2 24.5
Sierrarural 41.3 38.7 34.6 28.9 24.8 64.2 60.4 55.4 49.8 45.8
Selva urbana 13.2 11.9 8.8 6.3 4.7 36.3 34.9 30.0 24.8 21.2
Selva rural 42.2 38.9 34.1 26.6 21.5 66.4 62.1 56.4 52.0 45.9
Total 18.6 17.0 14.2 11.5 9.4 46.5 43.2 38.2 33.429.4
Estimaci6n de los posibles impactos de un program a de lucha contra la pobreza 193

Debe recordarse que el objetivo de reducir la pobreza no de­

be limitarse a la disrninucion del nurnero de pobres, sino que se
debe considerar como igualmente importante, 0 aun mas impor­
tante, el mejorar los ingresos de los mas pobres, aun cuando estos
no alcancen a superar la Ifnea de pobreza. Esta consideracion se
sustenta en el hecho de que si la sociedad considera a la pobreza
como una situacicn indigna para los seres humanos, mucho peor
debe parecerle una situacion de pobreza extrema.
A pesar de ello, concentramos nuestras estimaciones en el
indicador de porcentaje de pobres, por ser el que es mas observa­
do por la sociedad y de mas facil cornprension. Otros estudios
hechos para el Peru, que utilizan indicadores que otorgan mayor
peso a los que sufren mayor pobreza (como los denominados
FGT2 y FGT3), dan como resultado una mayor disminucion de la
pobreza ante aumentos de los inqresos",

4. Reducci6n de la pobreza y presupuesto

Para poder estimar los posibles efectos sobre la pobreza de

una estrategia de proyectos productivos, es necesario unir los dos
efectos antes mencionados que son (i) el efecto del proyecto sobre
los ingresos y (ii) el efecto de los ingresos sobre la pobreza, 10 cual
se hera a continuacion.
Como se ha indicado, hemos supuesto que los proyectos tie­
nen una rentabilidad de 12% en 5 anos, 10 que equivale a lograr
un aumento promedio de los ingresos del orden del 28% anual.
Este es un valor reducido dada la baja rentabilidad (recuerdese
que 12% es un minimo), el relativamente largo perfodo de madu­
racion (hay proyectos de dos y tres afios) y el supuesto de que el
aumento de ingresos se reparte durante todo el perfodo (aunque
muchas veces los proyectos de 4 0 5 aries de maduracion practi­
camente no rinden frutos en los primeros arios). En este caso, sin

4. Ver al respecto Medina, Andres, "Pobreza, crecimiento y desigualdad:

Peru 1991-1994", en Moncada, G. y R. Webb (eds.), ~C6mo estamos? Anali­
sis de la Encuesta de Niueles de Vida, Lima: UNICEF-Instituto Cuanto, 1996.;
Francke P. y A. Medina, "Indicadores de focalizaci6n Peru 1994", en Moneda,
No. 95, ana VII,Lima: Banco Central de Reserva, 1995.
 194 Pedro Francke

embargo, es mejor ser prudente a correr el riesgo de ser exagera­

damente optimista.
Ademas del supuesto de rentabilidades, un segundo elemen­
to fundamental para el calculo de los impactos sobre la pobreza es
el calculo de las llamadas elasticidades pobreza-crecimiento; es
decir, estimar en cuanto se reduce la pobreza dado un aumento
porcentual de los ingresos de la poblacion''. Esta elasticidad varia
sequn el aumento de los ingresos, por 10 cual se ha considerado
un incremento de estos del orden del 30%, similar al obtenido con
las rentabilidades y el periodo de recuperacion supuesto.

Cuadro No.3

CALCULO DE EFECTOS PROBABLES SOBRE POBREZA

Aumento necesario Filtracio- Gasto por

Consumo Gasto publico para
para reducir en un nes su- persona
total de lograr el aumento
punto porcentual puestas que deja
los pobres del con sumo
la pobreza (como % de ser
(st. mille-
de los pobre
nes) En% En st. mills Neto Bruto pobres)
Uma metro- 3.286 2.4% 78 282 336 19% 15334
politana
Costa urbana 2.341 2.4% 56 203 227 12% 11380
Costa rural 515 1.7% 9 32 34 5% 5526
Sierra urbana 1.470 2.6% 38 136 156 15% 10331
Sierra rural 1.710 2.1% 36 128 136 6% 4709
Selva urbana 498 2.6% 13 47 55 18% 10573
Selva rural 575 2.1% 12 43 45 5% 5283

Supuestos:
Proyectos con rentabilidad de 12% en 5 anos.
Filtraciones igual al10% de la poblaci6n no pobre.

En el Cuadro No.3 se muestran los resultados de la estima­

cion. Al centrar nuestra atencion en la sierra rural, se observa que
el consumo total de los dos millones ochocientos mil pobres de
esta region es de unos 1, 700 millones de soles anuales; se reque­
rirfa un aumento del 2.1 % en sus ingresos para que la pobreza se
reduzca en un punta porcentual, 10 que equivale a 36 millones de

5. Kakwani, N., Poverty and Economic Growth, LSMS Working Paper,

No. 63, Washington D.C.: Banco Mundial, 1990.
Estimaci6n de los posibles impactos de un programa de lucha contra la pobreza 195

soles. De acuerdo con las rentabilidades supuestas, lograr este

objetivo requerirfa un gasto de 128 millones de soles.
Sin embargo, serfa demasiado optimista considerar que ab­
solutamente todos los beneficios de los proyectos van a ser exclu­
sivamente para los pobres. Por optima que sea la focalizacion,
siempre tiene un margen de error. En nuestro caso, hemos su­
puesto que ese margen de error es del orden del 10% de los no
pobres; es decir que una de cada diez personas no pobres en cada
region tambien resulta beneficiada. En la sierra rural, esto significa
que un 6% de los beneficios son percibidos por personas no po­
bres, 10 que aumenta los costos de reducir la pobreza. Debido a
estas filtraciones, reducir la pobreza en la sierra rural en un punto
porcentual cuesta 136 millones de soles. Finalmente, en el Cuadro
No. 3 se presenta cuanto es el costo per capita del programa, es
decir, cuanto cuesta sacar a un pobre de su situacion. En la sierra
rural, el monto es de 4,709 soles.
Es importante resaltar que los beneficios van mas alla del
uno por ciento de personas que dejan de ser pobres; en la sierra
rural, habria otro 65% de personas que, aunque no dejarfan de ser
pobres, verfan aumentar sus ingresos en uno por ciento. Por otro
lado, es conveniente explicar un resultado del cuadro que indica la
menor presencia de filtraciones en las areas rurales que en las
urbanas. Este resultado se deriva directamente del nivel de filtra­
ciones supuestas, y es consistente con la mayor presencia de la
pobreza en el campo. En la medida que en las ciudades hay me­
nos pobres, la focalizacion es mas dificily es inevitable que mas
recursos se filtren hacia personas no pobres.
Destacan varios contrastes entre regiones en el Cuadro No.
3. EI menor porcentaje de aumento de ingresos requerido para
reducir en un punto porcentual la pobreza en las zonas rurales, se
explica porque en esas regiones la distribucion de los ingresos esta
mas concentrada alrededor de la linea de pobreza. En otras pala­
bras, hay mas personas que tienen ingresos apenas inferiores que
la linea de pobreza. Eso se combina, adernas, con el hecho de que
el consumo medio de los pobres rurales es menor que el de los
urbanos: notese que en la sierra rural hay mas pobres que en Li­
ma, pero que su consumo es apenas la mitad del de los pobres de
Lima. Por 10 tanto, elevar el consumo promedio de los pobres
rurales implica menos soles que elevar el de los pobres urbanos.
196 Pedro Francke

EI "gasto requerido para sacar a una persona de la pobreza"

resume esta situaci6n. Asi, encontramos unas diferencias sorpren­
dentes: en la sierra y selva rurales ese monto es la tercera parte
que en Lima y la mitad que en otras ciudades. Debe notarse res­
peeto a esto que el calculo supone que en todas las regiones
pueden realizarse proyeetos de la misma rentabilidad y sostenibi­
lidad; ese es un tema de debate que en esta oportunidad no
abordaremos.
Si los recursos se destinaran exclusivamente a la sierra y
selva rurales, 200 millones de soles permitirian reducir la pobre­
za en un punto porcentual en ambas zonas, 10 cual equivale a
sacar a unas 56 mil personas de la pobreza. Como se aprecia,
resolver el problema de la pobreza no es tarea facil. Sin embar­
go, si todos los recursos que se destinan a ese fin realmente 10-
graran su cometido de manera sostenible, un gasto de 2,000
millones de soles -como el que podria realizar FONCODES en
un quinquenio- bajarfa la pobreza en estas zonas de cerca del
65% a cerca del 55%, 10 que significa sacar de la pobreza a 560
mil personas.

5. Reduccion de la pobreza extrema y presupuesto

En el cuadro siguiente se presentan los mismos calculos mos­

trados en el cuadro anterior, pero exclusivamente para la pobreza
extrema. Se puede observar que el consumo de la poblaci6n en
pobreza extrema es mucho mas reducido que el de la poblaci6n
en situaci6n de pobreza, tanto por sus menores ingresos como
porque esta se encuentra conformada por un menor numero de
personas. Por otro lado, reducir la pobreza extrema es relative­
mente mas dificil cuando la proporci6n de personas en esta si­
tuaci6n es poca. Ello se refieja en los altos aumentos porcentua­
les en el consumo requeridos en Lima Metropolitana y las dernas
ciudades para reducir en un punta porcentual la pobreza extre­
ma. No obstante, debido a que en la sierra y selva rurales inclu­
so el porcentaje de pobres extremos es muy elevado, aproxima­
damente 45%, los aumentos requeridos en estas areas no son
tan elevados.
Estimaci6n de los posibles impactos de un program a de lucha contra la pobreza 197

Cuadro No.4

CALCULO DE EFECTOS PROBABLES

SOBRE POBREZA EXTREMA

Consumo Aumento necesario

Gasto publico para Filtra-
total de los para reducir en un
lograr el aumento clones
pobres punto porcentualla
del consumo supues-
extremos pobreza extrema
tas
(S/.Millones) En% EnS/. Mills Neto Bruto
Lima metropolitana 211 14.3% 30 109 329 203%
Costa urbana 398 3.9% 16 56 87 56%
Costa rural 145 3.2% 5 17 20 22%
Sierra urbana 225 6.3% 14 51 85 69%
Sierra rural 796 2.4% 19 69 78 12%
Selva urbana 111 4.3% 5 17 28 59%
Selva rural 263 1.9% 5 18 20 12%

Supuestos:
Proyectos con rentabilidad de 12% en 5 anos.
Filtraciones igual allO% de la poblaci6n no pobre.

En el cuadro tambien se observa que las filtracionesson bas­

tante mayores, 10 que se debe a la mayor dificultad de focalizar
cuando la poblaci6n objetivo es mas reducida. En el caso de Li­
ma, las filtraciones serfan sumamente elevadas, dado el bajo por­
centaje de pobres extremos. Al mismo tiempo, sin embargo, las
ganancias potenciales de la focalizaci6nson mayores, si se cornpa­
ran con aquellas derivadas de programas de cobertura universal.
Como resultado, se observa que reducir en un punta porcen­
tual la pobreza extrema en la sierra y en la selva rural al mismo
tiempo, costarfa unos 100 millonesde soles (78 millonesen la sierra
y 20 en la selva). Asi, un gasto de 2,000 millonesde soles permitiria
reducir la pobreza extrema en estas dos areas de 45%, porcentaje en
que encuentra actualmente, a 25%, 10 cual equivale a que mas de
un mill6n de personas (1,120,000) dejen esa condici6n. Esto contri­
buiria decisivamente al objetivo de reducir la pobreza extrema a la
mitad. Dado que la poblaci6n en pobreza extrema es de cerca de 4
millones y medio de personas, este programa lograrfa por sf solo
cerca de la mitad del objetivo planteado. Si a ella se sumaran los
efectos de un crecimiento econ6mico del orden del 5 a 6% anual
-que es la principal herramienta de lucha contra la pobreza-, el
cumplimiento del objetivoserfa muy probable.
198 Pedro Francke

6. Conclusiones

EI presente trabajo pretende dar respuesta a una pregunta

que, a pesar de ser elemental, no habla side respondida: ccuanto
podemos aspirar a reducir la pobreza y la pobreza extrema con los
fondos asignados a este fin? Para ponerlo en otras palabras, la
inquietud consiste en responder si los programas de lucha contra
la pobreza que abarcan un importante porcentaje del presupuesto
nacional pueden 0 no hacer una diferencia significativa en la si­
tuacion de la pobreza en nuestro pais. Para ponerlo de un tercer
modo: ccuanto dinero necesitamos para que la pobreza extrema
se reduzca sustancialmente?
Contestar esta pregunta demanda establecer tres conexiones:
(i) entre fondos de los programas de lucha contra la pobreza y
aumento de ingresos de los pobres a los que llegan esos progra­
mas, (ii) entre aumento de ingresos de los pobres y reduccion de
los indices de pobreza, y (iii)entre fondos asignados y filtraciones.
Al realizar el calculo por regiones, se logro resaltar un heche
muy importante: es mucho mas barato reducir la pobreza en las
zonas rurales que en Lima. En estas zonas, la mayor difusion de la
pobreza hace que su variacion ante cambios en el ingreso sea
mayor y que haya menos filtraciones;asimismo, los menores nive­
les de consumo hacen que se requieran menores aumentos (en
montos) para lograr similares cambios relativos en la situacion de
pobreza de ambas zonas.
La metodologia, que puede replicarse bajo supuestos alterna­
tivos y para indices de pobreza mas sofisticados, muestra que con
fondos similares a los actualmente disponibles, puede lograrse
efedos importantes sobre los niveles de pobreza extrema, la cual
puede reducirse en una cuarta parte. Los supuestos para ello, sin
embargo, merecen resaltarse: proyedos rentables y sostenibles
concentrados en las zonas mas pobres del pais, la sierra y selva
rural. Como se ve, todo un reto.
En sintesis,plantearse metas que implican una reduccion signi­
ficativade la pobreza extrema no es descabellado, sino perfectamen­
te factible. EI requisito es desarrollar proyedos bien focalizados,
rentables y sostenibles.
Estimacion de los posibles impactos de un programa de lucha contra la pobreza 199

Bibliografia

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tamos? Analisis de la Encuesta de Niueles de Vida, Lima: UNICEF­
Instituto Cuanto, 1996.
 Credito para microempresas de mujeres:
una evaluacion de impacto
Arlette Beltran, Hanny Cueva
y Armando Millan

lntroduccion

El objetivo del presente estudio es evaluar el impacto del

proyecto Peru 2341.02 "Desarrollo y Capacitaci6n a Microernpre­
sas de Mujeres" PMA-PRONAA,cuya finalidad es mejorar el nivel
educative, de salud y del ingreso permanente de las mujeres orga­
nizadas en clubes de madres y comedores populares situados en
distritos en extrema pobreza. El ambito del proyecto incluye cinco
areas geograficas: Ancash, Cajamarca, Cuzco, Puno y las areas
urbano-marginales de Lima Metropolitana y el Callao.
Cabe resaltar que uno de los pilares basicos de este proyecto
es el reforzamiento del rol de la mujer en la comunidad, tanto en
10 que se refiere a su capacidad para organizar actividades produc­
tivas y generar ingresos, como en el desernpefio de cargos de res­
ponsabilidad en el nivel comunal.
Con el fin de medir el resultado del proyecto y su adecuaci6n
a los objetivos propuestos originalmente, se llev6 a cabo una en­
cuesta de doble prop6sito a una muestra aleatoria de 96 clubes de
madres seleccionados. En primer lugar, una parte de la encuesta
se orientaba a las dirigentes del club con el fin de medir la sosteni­
bilidad econ6mica de la actividad productiva financiada por el
proyecto. Por otro lado, la encuesta contaba con una segunda
parte en la que se entrevistaba a una de las socias del club con el
prop6sito de medir el impacto socioecon6mico del proyecto en su
familia. La informaci6n cuantitativa recogida no fue de la calidad
deseada debido al desconocimiento de muchas de las socias parti­
cipantes, y de las propias dirigentes del club, respecto del funcio­
namiento del negocio, y al desorden imperante en el manejo de
las cuentas, as! como por el hecho de que las actividades realize­
das se llevaban a cabo muchas veces en forma artesanal, incluso
en 10 que se refiere al seguimiento de la marcha financiera del
202 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

negocio. Por ello se recurri6, edemas, al desarrollo de una serie de

preguntas abiertas que permitieron captar el efecto del proyecto y
sus limitaciones de una forma mas cualitativa.
Las principales conclusiones que se pueden extraer de este
estudio son las siguientes:

1. Los objetivos del proyecto han sido adecuadamente conce­

bidos, pero se han detectado una serie de fallas, particular­
mente en la selecci6n de los clubes y las actividades para las
cuales se les entrega el credito, el cual se concede sin que
exista previamente un verdadero estudio de factibilidad eco­
n6mica y evaluaci6n social. Esto ha generado que, en mu­
chos casos, se entregue dinero a microempresas que final­
mente no estaban vinculadas a ningun club 0 que se incenti­
ve la inversi6n en un conjunto limitado de actividades que
no siempre cuentan con los mercados suficientes para colo­
car su producci6n total (como confecciones en Lima 0 pan a­
derfa y crianza de animales en provincias).
2. Es evidente la falta de capacitaci6n de las socias para un
buen desempefio de la actividad productiva, tanto en 10 que
se refiere al proceso tecnol6gico en sf como al manejo y con­
trol financiero. Esto ha restado competencia a las actividades
desarrolladas por los clubes y, 16gicamente, ha limitado sus
posibilidades de acceder a mercados extemos a su zona de
origen (dentro y fuera del pais).
3. Los objetivos de salud y educaci6n han side cumplidos en
provincias sobre todo en el ambito informative, por 10que se
puede catalogar de buena la labor de promoci6n desarrolla­
da. Esto ha tenido un impacto positive en 10que se refiere a
salud preventiva y alfabetizaci6n.
4. Aun cuando las mujeres no son capaces de percibir un ver­
dadero cambio en sus habilidades de liderazgo, el analisis
pone en evidencia un fuerte impacto del proyecto (y de la
propia participaci6n en el club) sobre su capacidad organiza­
tiva y de desempefio de funciones de responsabilidad. Asi­
mismo, se ha verificado un efecto ingreso evidente, aun
cuando no cuantificable, y/o un aumento de su capacidad de
gasto.
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 203

El presente trabajo se compone de cinco secciones edemas

de la introducci6n. En la primera se presenta en forma resumida
los principales objetivos y caraderfsticas del proyecto que se eva­
Ilia con el fin de tener muy claros los objetivos que se persiguen
con el. En la segunda secci6n se presenta una revisi6n metodol6-
gica del proceso de encuesta y de procesamiento de la informa­
ci6n recogida. La tercera secci6n muestra los principales resultados
encontrados tanto en Lima como en provincias. En la cuarta sec­
ci6n se presentan comentarios globales ace rca del efedo del pro­
yedo y, finalmente, se ofrecen algunas recomendaciones sobre la
base del presente estudio.

1. Alcances del Proyecto 2341.02, PMA - PRONAA

El objetivo general del proyedo es mejorar el nivel educativo,

de salud y el ingreso permanente de las familias de mujeres orga­
nizadas en los distritos de extrema pobreza. Con este fin, el pro­
yedo fue dividido en dos componentes: organizaci6n comunitaria
y generaci6n de ingresos a traves de actividades productivas auto­
gestionarias.
El objetivo del primer componente es promover y fortalecer
la organizaci6n asociativa de grupos de mujeres para su inserci6n
y participaci6n en el proceso de desarrollo econ6mico local, regio­
nal y nacional. En particular, se pretende 10 siguiente:

• Fortalecer la participaci6n de la mujer en procesos asociati­

vos de mayor nivel.
• Fortalecer la capacidad de gesti6n y negociaci6n de los gru­
pos de mujeres.
• Contribuir a la formaci6n de lfderes naturales, apoyando sus
indinaciones de voluntariado.
• Contribuir a la conformaci6n de empresas de mujeres auto­
sostenibles y rentables.

Las Ifneas de acci6n de este componente son cuatro: las tres

primeras se dedican al apoyo e incentivo a promotores de educa­
cion, salud y actividades productivas, y la cuarta se refiere a la
asistencia alimentaria temporal. La descripci6n de las mismas se
encuentra en el Cuadro No. 1.
204 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

Cuadro No.1

LiNEAS DE ACCION DEL COMPONENTE

"ORGANIZACION COMUNITARIA"

Linea de acci6n y descripci6n

1. Apoyo e incentivo a promotoras de educaci6n
• Capacitaci6n de una socia para promotora de los PRONOE!.
• Capacitaci6n de una socia para promotora de estimulaci6n temprana.
• Capacitaci6n de una socia para promotora de alfabetizaci6n de adultos.
2. Apoyo e incentivo a promotora de salud
• Capacitaci6n de una socia para promotora de atenci6n de la salud infantily de
la mujer.
3. Apoyo e incentivo a promotora de actividades productivas
• Capacitaci6n de una socia para promotora de actividades productivas (res-
ponsabilidad del PRONAA).
4. Asistencia alimentaria temporal
• Se otorga unicamente a los grupos beneficiarios que muestran interes en
desarrollar actividades empresariales con el apoyo del proyecto. La temporal i-
dad se define en funci6n del plazo establecido para la cancelaci6n del credito.
• EI rol de la asistencia alimentaria consiste en ser un vehiculo de cohesi6n e
incentivo de la organizaci6n del grupo de mujeres que perrnita promover, for-
talecer 0 consolidar las actividades econ6micas que desarrollan, de tal manera
que mas adelante sea posible reemplazar la asistencia alimentaria por una al-
temativa de desarrollo productivo autogestionario apoyado por el proyecto.
• Se entrega asistencia temporal a todos los grupos de mujeres a raz6n de 3
raciones individuales diarias por socia y una raci6n individual diaria por socia
promotora'. Cada raci6n consiste en 115g. de harina de maz, 20g. de aceite
vegetal y 20g. de leguminosas (menestras). Un nuevo grupo de mujeres recibe
la asistencia alimentaria cuando se produce la salida de otro.

Mediante el segundo componente se intenta apoyar la gene­

racion de empleo y mejorar los niveles de ingreso de grupos de
mujeres organizadas, a traves del desarrollo de actividades empre­
sariales rentables y autosostenibles en el tiempo, con el fin de
sustituir progresivamente la asistencia alimentaria e insertarlas al
sistema financiero forrnal. Las Ifneas de accion de este componen­
te incluyen el acceso a credito, asistencia tecnica y capacitacion,
que se encuentran detalladas en el Cuadro No.2.

1. Se supone que los grupos de mujeres constan de 50 socias y 5

promotoras.
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 205

Cuadro No.2

LINEAS DE ACCION DEL COMPONENTE

"GENERACION DE INGRESOS A TRAVES DE ACTIVIDADES
PRODUCTIVAS AUTOGESTIONARIAS"

Linea de acci6n y descripci6n

1. Credito
• Financiamiento de actividades de producci6n, transformaci6n y servicios que
desarrollen los grupos de mujeres.
• Financiamiento para activo fijo,capital de trabajo y constituci6n de empresas.
• El credito se otorga en d61ares, 0 en su equivalente en moneda nacional, al
tipo de cambio vigente. Los montos oscilan entre 300 y 2,000 para capital de
trabajo y de 300 a 10,000 para activos fijos.
• Tasa de interes anual promocional de 10% en d6lares.
• Plezo de cancelaci6n del credito en funci6n del ciclo productivo de la activi-
dad, en un maximo de 18 meses.
• Perfodo de gracia de 2 meses respecto del pago de la amortizaci6n. Los
intereses de estos 2 meses se capitalizan y se anaden al principal.
• Son elegibles para el credito los grupos de mujeres y/o algunas de sus inte-
grantes que acrediten ester organizadas en tomo de una actividad econ6mica
con potencialidad empresarial.
2. Capacitaci6n
• Es considerada como un proceso dinamlco, con tres niveles de acci6n:
Apoyo y formaci6n de socias para la actividad empresarial
Afirmaci6n de conocimientos, habilidades y destrezas necesarias para la eje-
cuci6n de la actividad econ6mica.
Consolidaci6n y apoyo a procesos de especializaci6n necesarios para el desa-
rrollo de la actividad productive.
• Permitira la transferencia de conocimientos para desarroLlarcapacidades de
organizaci6n empresarial en las mujeres involucradas en la ejecuci6n de las
actividades econ6micas. Las socias participantes en las actividades de capaci-
taci6n se seleccionaran considerando las variables de edad, experiencia pro-
ductiva y/o ernpreserial, capacitaci6n affnprevia, entre otras.
• Se brindara antes de la entrega del credito par una sola vez, excepto cuando
se trate de una nueva linea productiva.
• Se otorqara a travcs de instituciones, empresas y/o especialistas contratados
por el proyecto.
3. Asistencia tecnlca
• Proceso de asesoria cuyo prop6sito es orientar a los beneficiaries en la solu-
ci6n de sus problemas tecnlco-edmlnistrativos y consolidar la actividad eco-
n6mica que desarroLlan.
• Estara a cargo de instituciones, empresas y/o especialistas contratados par el
proyecto.
206 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

Finalmente, es importante mencionar que para acceder a los

beneficios del proyecto y, especfficamente, recibir el credito, la
organizacion de mujeres debe cumplir con los siguientes requisitos:

i. Ser una organizacion reconocida conforme a las disposicio­

nes vigentes.
ii. Tener un numero de integrantes que haga posible que la
distribucion de utilidades de la actividad productiva represen­
te un aumento del ingreso familiar no menor aI25%.
iii. Estar ubicada en zonas urbano-marginales y rurales, prefe­
rentemente en los distritos de extrema pobreza.
iv. Contar con un fondo solidario para actividades productivas
con los aportes realizados por las socias.

2. Me to dologia

La rnedicion del impacto social y economico del proyecto se

ha realizado a traves de una encuesta aplicada a un grupo selec­
cionado de clubes de madres receptores del crcdito. La en cuesta
tuvo dos partes muy diferenciadas. La primera estuvo vinculada
con la marcha de la actividad econornica financiada con el credito;
la misma fue recogida entrevistando a las dirigentes del club res­
pectivo. La segunda se oriente a recoger el impacto social del
proyecto en el hogar de las socias del club y fue aplicada a una de
elias elegida al azar; en este caso, se obtuvo informacion sobre los
efectos del proyecto en el nivel de ingresos, la salud, la educacion
y la nutricion familiar, as! como en el rol de la mujer en la comu­
nidad y el hogar. Asimismo, se recoqio informacion cualitativa a
traves de una serie de preguntas abiertas realizadas a los dos gru­
pos de mujeres entrevistadas.
La aplicacion de las encuestas irnplico el desarrollo de una
serie de pasos: (i) la determinacion de la muestra a encuestar, (ii)
la seleccion de los grupos de mujeres que conforman dicha mues­
tra, (iii) la preparacion de las encuestas de impacto social y soste­
nibilidad econornica, (iv) la capacitacion de los encuestadores, (v)
el desarrollo de la prueba piloto, y (vi) la realizacion de las encues­
tas en Lima Metropolitana y Callao, Cuzco, Puno, Ancash y Ca­
jamarca.
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 207

2.1 Determinacion de fa muestra

La poblacion objetivo del presente estudio se encuentra con­

formada por los grupos de mujeres beneficiarias del proyecto que,
en el marco del mismo, hayan recibido crcditos para financier
capital de trabajo y/o la adquisicion de activos fijos para el desa­
rrollo de sus actividades productivas. El proyecto se desarrolla en
cinco areas geogrMicas: Lima-Callao (que se denominara como
"Lima" en los siguientes parrafos), Cajamarca, Cuzco, Puno y An­
cash. En el Cuadro No.3 se puede apreciar la poblacion objetivo,
conform ada por 461 grupos, as! como su distribucion geogrMica.

Cuadro No.3

POBLACION OBJETIVO Y TAMANO MUESTRAL

POR DEPARTAMENTOS

Numero
Estructura Numero de
Departamento de clubes
(%) encuestas
de madres
Lima 117 25% 24
Ancash 48 10% 11
Cajamarca 107 23% 22
Cuzco 78 17% 16
Puno 111 24% 23
Total 461 100% 96

Fuente: PRONAA,Creditos desembolsadospor linea de actividad,proyecto PER

2341.02.
Elaboraci6npropia.

Con el fin de analizar el impacto social del proyecto y la soste­

nibilidad economica de las actividades productivas financiadas, se
diseriaron dos encuestas con el proposito de recoger la informacion
necesaria para llevar a cabo dicho analisis. Para ello, en primer lu­
gar, fue necesario definir el tamano de la muestra que seria re­
presentativa de toda la poblacion con un margen de error de 8.5%2.

2. Se trabaj6 con un margen de error elevado debido a las restricciones

presupuestarias que se enfrentaron en el desarrollo del estudio.
208 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

Segun la informacion consignada en el Plan Institucionai del

PRONAApara 1996, el numero total de organizacionesbeneficiarias
en las zonas de analisis asciende a 760, es decir, la proporcion de
unidades beneficiariasque han recibido creditos en dichas zonas es
de 61 %. Este porcentaje se utilizepara estimar el tamano muestral
sequn la siguienteformula:

n = [1. 72_Jp(1- p)]2 = [1.72_J0.61(1- 0.61)]2 = 96

0.085 0.085

donde p es la probabilidad de acceder a un crcdito dado que se

es beneficiario del proyecto", Estas 96 unidades se distribuyeron
entre las diferentes zonas de analisis sequn la distribucion geo­
grMica de los creditos concedidos. En el Cuadro No.3 se pue­
de observar el numero de grupos por encuestar en las diferen­
tes zonas.
Ademas, dado que uno de los principales objetivos de este
analisis consiste en evaluar la sostenibilidad econornica de las
actividades productivas financiadas por el proyecto, se utilize la
distribuclon de los grupos de mujeres sequn la actividad eco­
nornica desarrollada en cada una de las zonas para establecer
el numero de encuestas que debian realizarse por departamen­
to y actividad productiva. Sobre cada uno de los grupos la selec­
cion fue aleatoria. En el Cuadro No. 4 se puede observar la
estructura de la muestra por actividades econ6micas y areas
geogrMicas.
Finalmente, es importante resaltar que se decidio llevar a ca­
bo una prueba piloto de las encuestas. Para ella se escoqio aleato­
riamente cinco grupos de mujeres de Lima Metropolitana sin con­
siderar la estructura por actividad econornica senalada anterior­
mente para esta seleccion.

3. Se utilizaesta probabilidad como una proxy de la cobertura (exito rela­

tivo) del proyecto.
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 209

Cuadro No.4

TAMANO MUESTRAL POR DEPARTAMENTO

Y ACTIVIDAD PRODUCTIVA DESARROLLADA

Departamento y actividad productiva Departamento y actividad productiva

Lima 24
Confecci6n en general 14 Cuzco 16
Tejido en general 2 Engorde de vacunos 7
Tejido a palitos 1 Crianza de galJinas 3
E1aboraci6n de merrneladas 1 Crianza y engorde de porcinos 1
Otras actividades 6 Panaderfa y panificaci6n 1
Otras actividades 4
Ancash 11
Molinerfa 3
Producci6n apicola 2
Confecci6n de polleras 1 Puno 23
Tejidos y confecciones 1 Recrfa de torete 5
Otras actividades 4 Tejidos y confecciones 5
E1aboraci6nde expandidos 3
Cajamarca 22 Engorde de ovinos 3
Tejido en general 7 Panaderfa y panificaci6n 2
Engorde de vacunos 6 Engorde de vacunos 2
Confecci6n en general 3 Otras actividades 3
Crianza y engorde de porcinos 3
Tejidos y confecciones 2
Otras actividades 1

Fuente: PRONAA, Creditos desembolsados por linea de actividad, proyecto PER

2341.02.
Elaboraci6n propia.

2.2 Revision de la encuesta y prueba piloto en Lima

Como ya se menciono anteriormente, se disefiaron dos en­

cuestas con el fin de recoger la informacion necesaria para realizar
el ana lisis del impacto social del proyecto y la sostenibilidad eco­
nomica de las actividades productivas financiadas por el mismo.
Estas encuestas fueron revisadas continuamente y sometidas a una
prueba piloto.
La encuesta de impacto social se aplico a cualquiera de las
socias del grupo de mujeres haciendo referencia solo a la familia
nuclear. Esta encuesta consto de 17 paqinas conformadas por 8
secciones obligatorias, 1 opcional y 3 anexos:
210 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

• Seccion A: Datos generales del hogar

• Seccion B: Caracteristicas demograficas de los miembros de
la familia nuclear
• Seccion C: Cuidado de la salud
• Seccion 0: Educacion
• Seccion E: Asistenciaalimentaria
• Seccion F: Empleo
• Seccion G: Cambio en las actividades de las beneficiarias
• Seccion H: Ingresos y gastos
• Seccion I (opcional): Opinion de la pareja, si la tiene
• Anexo A: Puntos de interes para el (la) encuestador (a)
• Anexo B: Observaciones del (de la) encuestador (a)
• Anexo C: Observaciones de la informante: criticas y virtudes
del proyedo

Es importante resaltar que con el proposito de poder evaluar

el impacto del proyedo en particular, la mayorfa de preguntas
hacfa referencia a los momentos anteriores (CCantes") y posteriores
(CCdespues") de la implernentacion del proyedo.
La encuesta de sostenibilidad econornica se aplico a una 0
varias dirigentes del grupo de mujeres que manejaban la informa­
cion acerca de la organizacion en general y la adividad productive
financiada por el proyecto. Esta encuesta consto de 17 paginas y
se organize en 7 secciones y 3 anexos:

• Seccion A: Datos generales del club de madres

• Seccion B: Descripcion general (de la adividad principal)
• Seccion C: Inversion
• Seccion 0: Principales productos
• Seccion E: Mercado
• Seccion F: Personal
• Seccion G: Sostenibilidad
• Anexo A: Puntos de interes para el (la) encuestador (a)
• Anexo B: Observaciones del (de la) encuestador (a)
• Anexo C: Observaciones de la informante: criticas y virtudes

La prueba piloto de estas encuestas fue efeduada en Lima

por los mismos encuestadores. De esta manera, dicha actividad
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 211

cumplio con un doble proposito: el entrenamiento de los encues­

tadores y la deteccion de los principales problemas en la aplica­
cion de la encuesta.

2.3 Metodologia del amilisis de factibilidad economica

Para llevar a cabo el analisis economico de los clubes entre­

vistados se utilize la informacion proporcionada por las dirigentes
entrevistadas, la cual no siempre era de la calidad y la exactitud
deseadas. Por ello, fue necesario realizer una serie de supuestos,
entre los cuales uno de los mas importantes es haber considerado
estimaciones moderadas de volumenes de ventas y precios, asf
como la regularidad de la venta de los bienes producidos. Este
ultimo supuesto es, en general, el menos crefble, dado que mu­
chos de los clubes funcionan de manera muy estacional, pues
responden a pedidos especfficos de cuya aparicion depende su
vida econornica. Asf, muchas veces, las entrevistadas manifesta­
ban tener una capacidad de produccion que no era del todo crei­
ble al ser comparada con la observacion de los investigadores de
campo, dada la infraestructura, los activos fijos y el personal invo­
lucrado en la microempresa.
EI analisis cuantitativo se base en los siguientes indicadores:

1. Ingresos netos: ingresos menos costos operativos, excluidas

las remuneraciones. Este indicador tiene importancia en la
medida en que muchas veces la mane de obra utilizada no
es remunerada, dado que participan en la empresa las pro­
pias socias. Por 10 mismo, esta es una medida de utilidad
operativa efectiva. No obstante, en todos los casos se impute
una rernuneracion, incluso para las mismas socias.
2. Utili dad bruta: ingresos netos menos las remuneraciones
imputadas. Esta es una medida de la utilidad operativa que
la empresa tendria si se pagaran efectivamente las remunera­
ciones imputadas 0 si se toma en cuenta el costo de oportu­
nidad de las socias.
3. Utili dad neta: utilidad bruta menos la anualizacion de la
inversion. Este indicador considera la necesaria recuperacion
de la inversion en forma anualizada, de manera que se pue­
da garantizar la continuidad y sostenibilidad del negocio.
212 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

4. Valor actual neto (VAN): es la rentabilidad del negocio

respecto de la mejor altemativa especulativa de igual riesgo,
que en este caso se ha considerado como 7%4. Para estimar
este VAN se utilize una serie de supuestos:

• EI proyecto empieza con el financiamiento del PRONAA.

Todos los activos de los que se dispone a ese momento
se valoran a precios de dicho ano, considerando la de­
preciacion respectiva.
• La vida util del proyecto es de 5 afios.
• La depreciacion de las maquinas es de 5% al ana y la de
las herramientas de 20% al afio. Se supone que los acti­
vos se agotan totalmente durante la vida util del proyecto
(no hay valor de recuperacion).
• Todos los flujos han sido construidos en dolares conientes.

Asf pues, una actividad productiva no sera sostenible si el VAN

estimado es negativo. De ellos, los que presenten una utilidad neta
negativa incurren en perdida neta y, peor aun, aquellos que presen­
ten una utilidad bruta negativa tendran perdida operativa.

3. Resultados economicos y sociales del proyecto

3.1 Resultados de Lima

3.1.1 Impacto del proyecto en Lima

Impacto socioeconornico

La encuesta aplicada a los hogares de las socias de los clubes

entrevistados dio muestra de algunas particularidades respecto del
impacto del proyecto en el ambito familiar.
En primer lugar, se observan algunas caracteristicas socioe­
conornicas de las familias: el 78% de las encuestadas dijo tener
una casa de material noble y contar con red publica de desague

4. Esta es la tasa de interes de depositos a plazo fijo en d6lares en la ban­

ca comercial (Itrimestre de 1997).
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 213

dentro de la vivienda, un 66% dijo tener agua potable en el inter­

ior de la casa, mientras que un 87% utiliza electricidad 0 gas como
fuente de energfa.
Por otro lade, un 43% de las mujeres ha alcanzado alqun
grado de secundaria, mientras que e122% ha terminado este nivel
escolar. Una situacion similar se observa entre los esposos; mas
aun, 9 de los 23 entrevistados dicen contar con alqun tipo de edu­
cacion superior. El 62% de los esposos son obreros 0 trabajan en
forma independiente, mientras que la actividad predominante de
la mujer es dedicarse al club de madres (60%).
La revision de estos indicadores nos lleva a concluir que este
conjunto de familias no puede ser considerado dentro del ambito
de la pobreza extrema, ya que el nivel de dichos indicadores se
encuentra muy por encima de los que se registran en poblaciones
en dicha situacion.
En 10 que se refiere al impacto del proyecto sobre el nivel
de ingresos familiar, en siete de las familias encuestadas se ob­
servo un aumento del ingreso hasta por un maximo de 400 soles
mensuales. Asimismo, algunas de las familias que no registran
un incremento del ingreso sf manifiestan un aumento de los
gastos familiares; esto ocurre en 6 casos en 10 que se refiere al
gasto total, en 3 casos en rclacion al gasto en salud, y en 2 en 10
que respecta al gasto en alirnentacion.
En cuanto a la labor de los promotores, en 65% de los hoga­
res encuestados se percibio la presencia de un promotor de salud
(15 casos); en 6 oportunidades, el promotor era una de las socias
del club. Su labor se focalize principalmente en informar sobre el
cuidado y tratamiento de la salud. Aun cuando es muy diffcil me­
dir el impacto real de esta actividad, se observan algunas mejoras
en 10 que se refiere a salud preventiva, planificacion familiar y
salud infantil.
Se registraron 15 promotores de educacion de los cuales 7
eran socias. Su labor principal se oriente a la alfabetizacion, aun
cuando no se registro caso alguno en que la propia socia haya
aprendido a leer gracias a la labor del promotor.
EI club ha distraido a muchas de las socias de sus otras acti­
vidades, especialmente luego del inicio del proyecto (48%), y prin­
cipalmente en 10 que se refiere a sus ocupaciones en el hogar. No
obstante, la totalidad de mujeres consideran que su situacion es
214 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

igual (48%) 0 mejor (52%) que cuando no participaban en el club

y no se desarrollaba la actividad productiva, 10 que se ve reforzado
por el hecho de que 6 de ellas crefan que el aporte econornico del
club al hogar era importante antes del proyecto y 8 de ellas (2
mas) despues de la entrega del credito. Esto se traduce edemas en
el hecho de que la aceptacion de los esposos de que ellas trabajen
en el club se haya incrementando luego del inicio del proyecto
pasando de 53% a 80%.

Sostenibilidad economica de las actividades realizadas

La actividad predominante en el caso de Lima fue la confec­

ci6n: 16 de las 20 microempresas para las que se tuvo informacion
se dedican a este giro. Esta actividad fue aprendida principalmente
a traves de familiares, amigos 0 de la practice en trabajos ante rio­
res (11 de los 20 cases), mientras que el PRONAA hizo posible
este aprendizaje en 8 casos; esta entidad tuvo tarnbien una parti­
cipacion importante en 10 que se refiere a capacitacion, especial­
mente en orqanizacion empresarial, costeo y mercadeo, aun
cuando 7 clubes dijeron no haber recibido ningCm tipo de capaci­
tacion del PRONAA.
Los clientes a los que acceden son, en general, vecinos (15
de 20); 0 se vende bajo pedido (en colegios, por ejemplo) 0 a
consignaci6n (farmacias, bazares). Aun cuando en la rnayoria de
los casos reconocen tener competencia, muchas veces con mayor
calidad y menores precios, no son capaces de identificar las razo­
nes por las cuales dicha competencia esta en mejor posicion de
vender. No obstante, el 50% de los clubes reconocen tener un
problema de mercado asf como tarnbien de disponibilidad de
maquinarias ad hoc.
Los prestamos entregados por PRONAA oscilan entre 300 (7
clubes) y 2,500 dolares (1 solo club). La finalidad de estos consiste
en financiar capital de trabejo 0 la adquisicion de actives, princi­
palmente maquinas de coser industriales y semiindustriales.
Al analizar los resultados economicos y financieros se obser­
va que tres clubes trabajan a perdida operativa y cuatro a perdida
neta (ver Cuadro No.5). Teniendo en cuenta una vida uti! de 5
aries, 9 de los clubes tienen un VAN negativo, considerando su­
puestos conservadores sobre el precio y la cantidad producida, por
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 215

10 que se concluirfa que la rentabilidad total del proyecto, en ter­

minos de dinero de hoy, respecto de la mejor altemativa del mer­
cado es negativa. Los principales problemas identificados que
podrfan explicar este resultado estan relacionados con proble­
mas de mercado, de fijacion de precios, con la polftica de ventas
y cobranza, la necesidad de reinversion y la sostenibilidad del
negocio cuando no se cuenta con capitales seguros en el largo
plazo.
Al analizar, edemas, algunos casos espedficos se observa que
muchos de los clubes mas exitosos son los que han dispuesto de
importantes montos de capital (prestamos y/o donaciones) prove­
nientes de diferentes instituciones como el PRES, CORDELICA,
ADRNOFASA y el propio PRONAA, 0 que han recibido donacio­
nes de maquinas de coser de los gobiemos de tumo. Las rni­
croempresas que han enfrentado mas dificultades son aquellas que
han tenido restricciones de mercado 0 que han basado el desarro­
llo de sus adividades en pedidos esporadicos, al carecer de una
clientela estable para sus productos.

Cuadro No.5

RENTABILIDAD Y SOSTENIBILIDAD ECONOMICA

DE LA ACTIVIDAD PRODUCTIVA FINANCIADA
POR EL CREDITO POR DEPARTAMENTOS
(En numero de clubes y porcentaje con respecto al total)

Perdlda No
Departamento Perdlda neta21
operativa 11 sostenlbles"
Lima 3 13% 4 17% 9 38%
Puno 6 26% 15 65% 15 65%
Cuzco 2 13% 8 50% 8 50%
Ancash 0 0% 6 60% 7 70%
Cajamarca 2 11% 7 37% 10 53%
Total 13 14% 40 44% 49 53%

I/Existe pardida operativa cuando la utilidad bruta es negativa.

2/Existe perdida neta cuando la utilidad neta es negativa.
3/La actividad no es sostenible econ6micamente cuando el VAN es negativo.
Elaboraci6n propia.
216 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

3.1.2 Comentarios generales y conclusiones espedficas

sobre el impacto en Lima

a. Con respecto a las actividades del club

• En muchos clubes se observa una relaci6n vertical entre las

dirigentes y el resto de las socias. Generalmente, el grueso de
las socias desconocen el manejo del club y mas aun el de la
unidad productiva, por 10 que se dedican simplemente a rea­
lizar sus labores productivas y son relegadas de buena parte
de la toma de decisiones.
• Los clubes mejor organizados son aquellos en los que la diri­
gente tiene un mayor grade de liderazgo, capacidad organiza­
tiva y nivel cultural. En general, se observa que hay un cierto
grado de liderazgo natural en aquellas socias mejor prepare­
das. Esto nos lleva a pensar que hay una relaci6n muy directa
entre la presencia de una Ifder dinamica y el buen funciona­
miento de la microempresa y el club de madres en general.

b. Con respecto a la generaci6n de ingresos

• EI efecto ingreso del proyecto no es percibido directamente

por las socias como un aumento de sus ingresos monetarios,
sino mas bien como una mejora en su capacidad de gasto.
• En muchos de los clubes encuestados (alrededor de 40%), la
actividad productiva financiada con el prestarno concedido
habfa dejado de operar. Este es el caso de dos clubes dedi­
cados a la realizacion de confecciones.
• Los efectos del desarrollo de la actividad productiva y su
financiamiento son muy restringidos y, generalmente, se ven
reflejados unicarnente en el nivel de ingresos y de vida de las
socias que participan en la actividad, y no en el del conjunto
de socias del club. Cabe anotar, asimismo, que el grado de
participacion de las socias en las actividades de la microem­
presa suele ser relativamente reducido, ya que en muchos
casos el manejo y funcionamiento del comedor y el taller son
totalmente independientes.
• Una de las carencias mas importantes del programa es la
falta de capacitacion adecuada no solo en 10 que se refiere a
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 217

la actividad productiva, sino especialmente en 10 que respec­

ta a la qestion administrativa, financiera y de marketing de la
empresa. Ademas, en muchos casos se ha comprobado que
la capacitacion se orienta principalmente a las dirigentes y no
siempre se difunde entre todas las socias del club. La ausen­
cia de capacitacion, en estos aspectos, genera que las unida­
des productivas reproduzcan un tipo de orqanizacion que no
es el mas deseable para el desarrollo de una actividad eco­
nomica. De esta forma se comprueba que no se desarrolla un
verdadero espfritu empresarial: no hay un concepto de ga­
nancias ni de reinversion de utilidades; muchas veces las so­
cias se reparten los bienes producidos y obtienen sus ingresos
en funcion de las ventas que puedan realizar cada una en
forma independiente. Es decir, estan organizadas para
producir pero no para vender. De esta forma, el dinero
del credito no se reproduce. Sin embargo, esto no desvirtua
la capacidad de las mujeres para generar ingresos, sino mas
bien evidencia su falta de preparacion en conceptos funda­
mentales de manejo economico y financiero.
• En general, se ha verificado que las unidades productivas
carecen de libros contables 0 los llevan en forma inadecuada.
Asimismo, en ningun caso cuentan con proyecciones respec­
to de la evolucion de la actividad: estas unidades viven el dia
y no tienen una perspectiva de futuro. Por todo ello, el estu­
dio financiero que se puede realizar a partir de la informacion
cuantitativa que han brindado es muy limitado.
• Uno de los elementos crfticos dentro del desarrollo de la
actividad productiva es la falta de mercados y clientes para
colocar los productos. Esto se ve agravado por el hecho de
que las actividades que se financian no son sometidas a un
estudio de mercado; de esta forma, proliferan los talleres de
confecciones, aun cuando se ha comprobado que el merca­
do restringido en el que se venden los productos (los habitan­
tes de las zonas aledarias) esta practicamente saturado.
• Se ha verificado que los c1ubes estan mas interesados
en asegurar la ayuda alimentaria del PRONAA que en
recibir el credito para la actividad productiva. EI repa­
go de este ultimo se convierte para ellos en un mecanisme
para asegurar que la ayuda alimentaria no se corte. Esto no
218 Arlette Beltran. Hanny Cueva y Armando Millan

es mas que un reflejo del hecho de que el grueso de sus in­

gresos proviene de las raciones alimentarias antes que de los
frutos de la actividad productiva.

c. Con respecto a los promotores de salud y educacion

• La labor de los promotores de salud y educacion se ha con­

centrado en la entrega de informacion sobre aspectos vincu­
lados a la salud y en la alfabetizacion. No obstante, cabe
mencionar que estos promotores son en muy pocos casos
socias del club de madres, e incluso la mayorfa de veces no
pertenecen al proyecto, sino que son parte de las actividades
desarrolladas por otros organismos publicos como el Ministe­
rio de Salud. En este sentido, cabrfa considerar la posibilidad
de reforzar este componente en la zona de Lima, donde es
mucho mas debil que en las otras (de hecho muchos clubes
dijeron carecer de promotores).
• Los efectos en salud y educacion no son inmediatos; dado
que las labores promocionales se vinculan mas bien a la dis­
ponibilidad de informacion, es de esperar que los efectos se
traduzcan en una mejora en los habitos de comportamiento y
un mayor acercamiento a la salud preventiva.

d. Con respecto al rol de la mujer en la comunidad

• El rol de la mujer se ha visto favorecido por su pertenencia y

activa particlpacion en el club; asimismo, la ayuda alimenta­
ria que reciben ha permitido una mejora en el nivel de vida
de su familia. La actividad productiva ha tenido un efecto
adicional poco importante sobre el rol de la mujer en la loca­
lidad, debido a la participacion limitada del grueso de socias
en la microempresa.
• Segun la opinion de las socias, sus esposos estan mayorita­
riamente de acuerdo con la participacion de ellas en el club
de madres, esto se debe a que han comprobado que es una
ayuda econornica importante para la casa, especialmente en
10 que se refiere a las raciones alimentarias. Sin embargo, al
parecer esta no era la percepcion inicialde los esposos, quie­
nes han ido cambiando de idea a medida que comprobaban
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 219

los beneficios pecuniarios de la participacion de sus esposas

en el club.

3.2 Provincias

3.2.1 Impacto del proyecto en Puno

a. Impacto socioeconomico

En la zona de Puno, el proyecto entrego la ayuda a un grupo

de madres provenientes de familias que podrfan considerarse en
extrema pobreza, si se consideran ciertos indicadores socioecono­
micos. Asf, el 91% de los hogares encuestados posefa viviendas de
adobe, 87% no contaba con servicio de agua potable dentro de la
vivienda, 100% no disponia de desaque y utilizaban como fuente
de energfa la lena.
Por otro lado, un 78% de las mujeres dijeron tener primaria
o secundaria incompleta; mientras que entre sus esposos, 41%
habfan terminado la primaria y 45% habian seguido secundaria en
forma completa 0 parcial. Entre las mujeres la principal ocupacion
era el club 0 el hogar y entre los hombres, el trabajo independiente
(91%).
En 10 que se refiere al proyecto en sf, practicamente no hay
una percepcion de un aumento de ingresos vinculado con el desa­
rrollo del mismo, pero en seis casos se constato un incremento del
gasto familiar (total, en salud y/o en educacion). Ello lIeva a pen­
sar que sf ha existido un efecto ingreso, aunque probablemente
haya side relativamente bajo.
En todos los clubes se verifico la presencia de promotores de
salud y cducacion. En el caso de los de salud, el 83% eran socias
y su labor se concentraba en otorgar atenciones simples de salud y
realizar controles de peso y talla infantil.Con respecto a los efectos
generados por estos promotores, se percibieron cambios en el tipo
de profesional al que acuden las familias en 10 que se refiere a
salud preventiva y en el cuidado de la salud infantil. Por su parte,
el 78% de los promotores de educacion eran socias, las que se
dedicaron principalmente a las labores de alfabctizacion y estimu­
lacion temprana.
220 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

Mas del 90% de las entrevistadas redujeron sus labores en el

hogar por atender el club y en algunos casos la actividad producti­
va; este porcentaje aumenta a 96% despues de la recepci6n del
credito. Esto se explica por la importancia que el club tiene en la
economfa familiar, sobre todo luego del inicio del proyecto: el
70% consider6 que su aporte econ6mico era mayor gracias a su
trabajo en el club y que luego de participar en el su situaci6n habfa
mejorado (65% de los casos). No es posible observar sin embargo
un impacto en su potencial para asumir cargos en la comunidad.

b. Sostenibilidadecon6mica de las actividades realizadas

La principal actividad econ6mica desarrollada en Puno es la

crianza de animales: cuyes, ovinos y teretes, principalmente. 14 de
los 24 clubes entrevistados se dedican a estas labores, mientras
que 7 de ellos trabajan en panaderia 0 en la elaboraci6n de mana.
La participaci6n de PRONAAen el aprendizaje de estas labores ha
sido muy importante, ya que 75% de las entrevistadas dijeron
haber recibido alqun tipo de informaci6n del promotor de activi­
dades productivas, muchas veces a traves de una de las socias, en
10 que se refiere al proceso mismo de producci6n. Asimismo, la
totalidad de los clubes entrevistados recibieron algun tipo de capa­
citaci6n del PRONAA en 10 que se refiere a costeo, organizaci6n
empresarial, manejo de libros de caja, registros comerciales, etc.
Los principales clientes de estas actividades son compradores
fuera de la zona de producci6n; asl, la venta se realiza a traves de
intermediarios y ferias; ella nos lleva a tener en cuenta la impor­
tancia de las vias de acceso de estos clubes para acercarse a los
mercados que se encuentran alejados de las localidades en donde
funcionan. En este sentido, 10 de los clubes entrevistados se en­
cuentran a una distancia mayor de 10 km de la ciudad mas cerca­
na; ella y las deficientes vias de comunicaci6n y transporte dificul­
tan el acceso a los mercados potenciales. Esta situaci6n es particu­
larmente grave en el caso de dos de los clubes encuestados que se
encuentran a una distancia de mas de 30 km, uno de los cuales
tiene un resultado econ6mico negative, mientras que el otro, sien­
do rentable, identifica como la principal restricci6n del negocio la
distancia a los mercados mas cercanos.
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 221

De otro lado, muchas de las entrevistadas afirmaron tener

una fuerte competencia proveniente de otros grupos de mujeres y
vecinos de la zona. En el caso de la crianza de animales, esta se
explica, principalmente, por el hecho de que los competidores
ofrecen precios muy por debajo de los que se fijan en el club,
incluso por debajo del verdadero costo del animal, con el prop6si­
to de vender la mercaderfa. De otro lado, muchas veces, la com­
petencia tiene un mejor manejo del ganado en cuanto a enferme­
dades, alimentaci6n, etc.
Los prestamos entregados por el PRONAAfluctuan entre los
150 y los 4,500 d61ares y han servido para la adquisici6n de rna­
quinaria y capital de trabajo, asf como para la compra de los lotes
iniciales de animales que se iban a criar. Al analizar los resultados
obtenidos por las adividades financiadas se observa que estos se
encuentran muy por debajo de los alcanzados en Lima: 6 clubes
han tenido perdidas operativas y 15 perdidas netas (ver Cuadro
No.5). Por otro lado, al estimar la rentabilidad total a traves del
VAN, se concluye que 15 microempresas presentan un VAN, ne­
gativo, de las cuales 6 son de panaderfa y mana.
2.Cuales son las razones que explican estos resultados? Las
propias socias mencionan que tienen fuertes problemas de merca­
do, sobre todo en 10 que se refiere a los productos de panaderfa y
mana. En el caso de los animales, la falta de conocimiento respec­
to al tratamiento de enfermedades, la falta de alimentos -sobre
todo de forraje- asf como la necesidad de malbaratear los anima­
les cuando tienen necesidades coyunturales familiares 0 cuando
tienen que pagar las cuotas del prestarno, generan fuertes proble­
mas en el buen desernpeno de las adividades.
Por ultimo, cabe mencionar un problema muy importante
vinculado con la entrega del prestamo en soles (aun cuando es
fijado en d6lares) y la diferencia en el tipo de cambio. Pese a que
se pide el crcdito a una cantidad determinada en d6lares, el ere­
dito se aprueba a su equivalente en soles. Sin embargo, pasan
varios meses antes que el dinero sea desembolsado. Para enton­
ces, esta cantidad ya no refleja el monto en d6lares que fue pedi­
do debido a la devaluaci6n del sol. El problema mayor surge
cuando las cuotas se definen en d61ares al tipo de cambio de la
fecha del desembolso. Es decir, los pagos de las cuotas son mayo­
res al dinero que se les presta, todo debido a un manejo inconve-
222 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

niente del tipo de cambio. Esta situacion provoca no solo proble­

mas financieros para la microempresa, sino tambien conflictos
entre las dirigentes que manejan el credito y el resto de las socias
que no son capaces de comprender el faltante de dinero debido a
esta diferencia en cambio.

3.2.2 Impacto del proyecto en Cuzco

a. Impacto socioeconornico

Si se analizan las caracterfstlcas socioeconomicas de las fami­

lias de las socias de los clubes encuestados en la zona de Cuzco,
se puede determiner que en la zona existe una situacion interme­
dia de pobreza entre la encontrada en Lima y en Puno. Asf, el
100% de las encuestadas vive en casas de adobe, 56% tiene servi­
cio de agua potable dentro de la vivienda y 19% tiene servicio de
desague dentro de la vivienda; sin embargo, un 38% no cuenta
con ninqun tipo de servicio de agua potable y 81 % no tiene servi­
cio de desaque. Por ultimo, el 44% de los hogares utiliza electrici­
dad 0 gas como fuente de energfa, mientras que el 56% recurre a
la lena.
En 10 que se refiere a los niveles de educacion y la ocupacion
de las cabezas de familia, se observa que el 73% de las mujeres ha
terminado la primaria, mientras que los esposos han alcanzado
dicho nivel en un 67%, y han cursado algun grado de secundaria
en un 17% de los casos. Las mujeres se dedican basicamente al
club y al hogar, mientras que el 87% de los esposos son trabajado­
res independientes.
Con respecto del impacto del proyecto en los ingresos fami­
liares, se constata nuevamente que el efecto ingreso del mismo no
es percibido por las encuestadas, quienes manifiestan, sin embar­
go, tener una mayor capacidad de gasto (cuatro casos manifiestan
tener mayor capacidad en el gasto total, otros cuatro en el gas to
en educacion y dos casos mas en salud y alirnentacion).
En todas las familias encuestadas se reconocio la labor de un
promotor de salud y de educacion; en 15 de los 16 casos el pro­
motor de salud fue una socia, mientras que este numero se situa
en 14 en el caso del promotor de educacion. La principal labor del
promotor de salud fue la informativa (70%), aunque tarnbien se
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 223

han registrado casos de atenciones menores de salud. Estas activi­

dades han mostrado efectos sobre la salud preventiva y la planifi­
cacion familiar, principalmente. Por su parte, en 10 que se refiere
al promotor de educacion, su labor se ha concentrado basicamen­
te en la alfabetizacion de las socias del club y sus familias.
En 10 que se refiere al rol de la mujer en el club, el proyecto
ha incrementado el numero de socias que reducen su participa­
cion en otras actividades como las labores del hogar (6 antes del
proyecto y 9 una vez implementado). Esto se explica por el eleva­
do numero de socias que consideran que su participacion en las
actividades del club ha mejorado su situacion y la de su familia
(94 %), especialmente en el aspecto econornico y sobre todo luego
del apoyo del PRONAA al desarrollo de la actividad productiva
(antes del proyecto 6 socias consideraron que su aporte a la eco­
nomia familiar era importante, mientras que 10 pensaron 10 rnis­
mo despues del inicio del proyecto). Finalmente, la pareja mani­
festo estar de acuerdo con la participacion de la mujer en el club
en mas de 80% de los casos.

b. Sostenibilidad econornica de las actividades realizadas

La principal actividad economica desarrollada en Cuzco es la

crianza de animales: vacunos y ovinos principalmente, ademas de
gallinas, cuyes y alpacas en menor proporcion. De los 16 clubes
entrevistados, 11 se dedicaban a esta actividad, mientras que los
cinco restantes se dedicaban al tejido (2), la molinerfa (1) y la
agricultura, especfficamente, un semillero de papas (2).
EI desarrollo de estas actividades fue aprendido, en 12 de es­
tos clubes, a traves de familiares y amigos. Solo en 4 casos, la
actividad fue aprendida gracias a la capacitacion del PRONAA (el
unico club que se dedica a la crianza de cerdos, el que se dedica a
la molinerfa, uno de los que se dedican a tejido y otro de los dos
que se dedican al desarrollo de un semillero de papas). Sin em­
bargo, todos dijeron haber recibido capacitacion del PRONAA,
sobre todo en 10 que se refiere al proceso productivo. Aqui es
importante mencionar que la necesidad de capacitacion es uno de
los pedidos recurrentes de los clubes, especialmente en el area del
cuidado de las enfermedades de los animales.
224 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

Por otro lado, los principales clientes de estos grupos son in­
terrnediarios que no pertenecen a la zona, quienes llegan a la co­
munidad 0 compran en las diferentes ferias que se organizan en
las localidades aledanas. 5610 uno de los clubes, dedicado al teji­
do, identific6 a los vecinos como uno de sus principales clientes.
Esta es una caracterfstica importante, ya que los intermediaries
que llegan a las comunidades tienen un fuerte poder de negocia­
ci6n, por 10 que ofrecen un bajo precio de compra que finalmente
es aceptado por los clubes, dadas las dificultades de acceder a
compradores alternativos.
En este sentido, 4 de los 16 clubes entrevistados se encon­
traban a mas de 10 km de la ciudad mas cercana (7 entre 5 y 9
km, y 4 a una distancia menor de 5 krn). Sin embargo, el mayor
problema de esta distancia es la dificultad de acceso; asi, en el
50% de los clubes era necesario caminar porque no habia ni si­
quiera terrene afirmado para el paso de autom6viles. Asf, uno de
los clubes que se encontraba a 30 km de la ciudad mas cercana
mostr6 un buen desemperio econ6mico, con una utilidad neta de
376 d61ares. Ello se explica porque tiene acceso a vias de trans­
porte mucho mejores que las que caracterizan a la zona, ya que
cuentan con una autopista que llega hasta el club. Por otro lado,
un club que se encontraba a s610 5 km de la ciudad mas cercana
no contaba con vias afirrnadas para facilitar el transporte, por 10
cual era necesario caminar para Ilegar a la ciudad colindante; este
club, por el contrario, arroja perdidas netas de 300 d6lares,
aproximadamente. En este sentido, los intermediaries representan
una alternativa para acceder a los meccados potenciales, a pesar
de su desequilibrante poder de negociaci6n.
Con respecto a la competcncia, los clubes entrevistados de­
dicados a la crianza de animales sefialaron que el problema no se
encontraba en la falta de clientes, sino en la falta de clientes que
les paguen un bueu precio. En este punto, se sefialo la importancia
de que los prestamos sean desernbolsados en e! mes en el cual se
solicita el credito, porque los precios de venta son muy estacionales.
Los prestarnos otorgados fluctuan entre 350 y 3,500 d61ares
(2 recibieron montos entre 300 y 500 d61ares, 6 entre 900 y 1,100
d6lares, y 8 mas de 1,200 d6lares, entre los que se encuentra un
club que obtuvo un prestarno de 3,500 d6Iares). Estos prestarnos
sirvieron principalmen1.e para capital de trabajo: compra de anima-
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 225

les, insumos para tejido y para los semilleros de papas. Solo en el

caso del molino el prestamo financio maquinarias. De los 16 clu­
bes, dos presentan pcrdida operativa (ver Cuadro No.5). Sin em­
bargo, solo el 50% tiene utilidades netas positivas. AI parecer, los
montos de prestamo otorgados desempefian un rol importante en
el resultado economico de la actividad productiva: los clubes con
prestamos muy pequerios 0 muy grandes han mostrado rentabili­
dades negativas; esto se explica por el hecho de que si el monto es
muy reducido, el margen de accion es muy pequefio, mientras que
los prestamos muy grandes generan problemas financierosen 10 que
se refiere al repago de la deuda. Asf pues, si sacamos a los clubes
con un prestamo menor a 900 y mayor a 1,700, tendrfamos que 8
de los 12 clubes son rentables y cuatro no 10 son.
Asimismo, es interesante mencionar que seis de los once clu­
bes que se dedican a la crianza de animales son rentables, asf
como uno de tejido y uno de semillero de papas. Sin embargo,
cabe senalar que los datos con los que se construyeron los indica­
dores economicos de este ultimo corresponden a montos espera­
dos, puesto que la empresa aun no estaba en funcionamiento.
En este sentido, es necesario mencionar dos puntos. El pre­
cio de venta de los animales es determinante en la rentabilidad del
negocio; las fuertes fluctuaciones que se observan en dichos pre­
cios entre clubes, las mismas que estan asociadas a rentabilidades
diversas, nos llevan a concluir en la necesidad de vender los ani­
males en aquellos momentos de la temporada en que son cotiza­
dos a mayor valor evitando el malbarateo de los productos por
necesidades coyunturales, situacion en la cual se llega a rematar
los animales incluso por debajo del precio de compra. En suma,
podemos concluir que el margen de ganancia por animal vendido
cobra particular importancia, dado que los volumcnes de venta
que se negocian no son muy importantes.
Un segundo punta que se debe mencionar es la dependen­
cia que tienen las actividades productivas respecto del clima, con
excepcion de aquellas vinculadas con el tejido. Incluso en el
caso del molino se confirma una fuerte dependencia estacional,
ya que su actividad depende de que otros agricultores quieran
moler sus granos.
Otros problemas mencionados para el buen desemperio de
la actividad productiva fueron la falta de capecitacion, la carencia
226 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

o mala calidad de los pastos, la necesidad de dinero para capital

de trabajo y los problemas de mercado. Un problema particularmen­
te recurrente en los clubes de crianza de animales 10 constituyen las
enfermedades de los mismos, y la necesidad de cepacitacicn y credi­
to para tratar estas enfermedades y comprar las vacunas.

3.2.3 Impacto del proyecto en Aneash

a. Impacto socioeconomico

Los indicadores socioeconomicos y educativos ponen de

manifiesto que esta region es de una pobreza relativa, al parecer
menor que la de Puno. En la zona de Ancash, el 100% de las
viviendas visitadas eran de adobe y disponfan en forma restringida
de los servicios de agua y desagtie: 6 de las 10 viviendas tenfan
servicio de agua dentro de la vivienda y 3 caredan del mismo,
mientras que 8 de los casos visitados no contaban con servicio de
desaque en el hogar. EI 60% de los hogares utilizaban lena 0 bosta
como fuente de energfa.
Las mujeres €mtrevistadasdijeron tener un nivel primario de
educacion (60%), y se dedicaban basicamente al hogar y a las
labores del club. Por su parte los esposos mostraban niveles edu­
cativos mas heterogeneos; se presentaron hasta dos casos con
educacion superior; ellos son basicamente obreros 0 trabajadores
independientes.
En el caso de esta zona fue muy dificil aproximar el efecto
ingreso del proyecto debido a la falta de informacion registrada y
al reducido numero de encuestas realizadas, dada la limitada par­
ticipacion de Ancash en el volumen de crcditos otorgados.
En 10 que se refiere al promotor de salud, las 10 entrevista­
das confirmaron la presencia de este en la zona, de ellos 5 eran
socias. Su labor principal fue en el area informativa y en el control
de peso/talla, 10 cual qenero efectos positives en 10 que respecta a
salud preventiva y planificacion familiar. 5 de las encuestadas
manifestaron que los promotores de educacion eran socias del
club; no obstante, en el resto de casos tambien se verifico la pre­
sencia de dichos promotores. Su labor se concentro en la estimu­
laclon temprana y el proceso de alfabetizacion de las socias y sus
familias. .
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 227

En 10 que se refiere al rol de la mujer en la comunidad, no

fue posible identificar un efecto directo e inmediato del proyecto
en su capacidad para asumir responsabilidades en el nivel local.
No obstante, la mayor parte de las socias considero que su situa­
cion era mejor gracias a su participacion en el club y que su aporte
a la economfa familiar era importante. Asimismo, la mayoria de
las entrevistadas sostuvo que ahora la opinion de las mujeres era
respetada al interior de la comunidad, 10 que reflejarfa su percep­
cion de que la imagen de la mujer esta cambiando.

b. Sostenibilidad economica de las actividades realizadas

Las actividades realizadas en este departamento son mucho

mas diversas que en el resto del pais; es asi que cuatro de los clu­
bes se dedican a las confecciones 0 tejido, tres a molineria, dos a
la crianza de abejas y uno a la silleterfa. La participacion del
PRONAA en el aprendizaje fue muy importante, 7 de los 10 clubes
aprendieron la actividad productiva que desarrollan gracias a la
capacitacion del PRONAA. En particular, solo 2 de los clubes,
dedicados a las confecciones y a la silleterfa, sabian ya por familia­
res 0 amigos la actividad econornica que desarrollaron. Aunque
todos los clubes recibieron capacitacion del PRONAA en cuanto al
proceso productive, solo uno de ellos recibio capacitacion adicio­
nal, referente a mercados y comercializacion.
Los principales clientes de estos clubes son vecinos 0 perso­
nas de la zona. A diferencia de Puno y Cuzco, los intermediarios
no son reconocidos como clientes ni las ferias juegan un rol esen­
cial. Mas aun, solo uno de los grupos menciona a las ferias como
puntos de venta y 3 de ellos reconocen a sus socias como princi­
pales clientes. Peor aun, uno de ellos solo reconoce como clientes
a sus mismas socias. Otra diferencia con Cuzco y Puno es que solo
dos de los clubes presentaban dificultades de acceso; la mayorfa se
encontraba a una distancia no mayor de 3 km de la ciudad, aun­
que era necesario caminar un pequerio trecho para acceder a
transporte.
En cuanto a la competencia, los clubes reconocen como
principales competidores a "personas naturales", sin mencionar a
otras comunidades 0 clubes de madres. Uno de los clubes que se
dedicaba a la molinerfa afirmo no tener competencia, mientras
228 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

que los otros dos sf consideraban la existencia de produdores

altemativos. De manera similar, uno de los clubes que se dedicaba
a tejido afirm6 tampoco tener competencia y, curiosamente, fue el
unico de los cuatro dedicados a esa actividad con perdidas netas.
Esto se puede deber a una actitud pasiva por parte del club, ya
sea porque no es capaz de identificar a sus competidores 0, por­
que al no tenerlos, no esta en la capacidad de vender sus pro­
ductos.
Los montos de los prestamos otorgados fluctuan entre 300 y
4,000 d6lares: 2 clubes recibieron entre 300 y 400 d6lares, 2 reci­
bieron 1,800 d61ares y los seis restantes recibieron entre 3,000 y
4,000 d6lares. Estos prestarnos fueron principalmente dedicados a
capital de trabajo.
Es importante mencionar que en este departamento ninguno
de los clubes presenta una utilidad operativa negativa, pero s610 4
clubes presentan utilidad neta positiva (ver Cuadro No.5). Se
pueden ensayar muchas explicaciones respedo a este resultado.
La primera de ellas estarfa relacionada con los montos de los pres­
tamos: todos los clubes que presentan perdidas netas recibieron un
prestarno mayor a 3,000 d61ares, con excepci6n de uno que reel­
bi6 un monto de 1,800 d61ares. Una segunda posible explicaci6n
esta vinculada con la actividad desarrollada: 3 de los clubes que
desarrollaban tejido y confecciones presentaron utilidades netas
as) como el de silleterfa, el resto (molinerfa y abejas) present6
perdidas; en estos dos ultimos tipos de adividades las socias
aprendieron la actividad a traves del PRONAA por 10que no teni­
an experiencia en el desempeno de la misma. Asi pues, puede
observarse que la experiencia en la actividad desarrollada y los
montos del prestarno parecen influir en los resultados econ6micos
de las microempresas.
Sin embargo, es necesario mencionar que cada una de las
adividades desarrolladas presenta problemas particulares. En el
caso de las abejas, el problema principal es el clima. La actividad
molinera enfrenta problemas de energfa que impiden un trabajo
continuado del molino; edemas enfrenta problemas de clima, ya
que depende de los granos que Ie den para moler. Finalmente, en
los clubes que se dedican al tejido y las confecciones, as! como en
el que se dedica a la silleterfa, se mencionan como problemas la
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 229

carencia de maquinarias y de crcditos para comprarias, de capaci­

tacion, y las restricciones de mercado.
Resulta importante mencionar, adicionalmente, que a partir
de las preguntas abiertas se constato que en esta zona los clubes
han presentado problemas de orqanizacion y una continua ruptura
de la cohesion intema. Estas podrian ser otras de las razones que
explican las pocas experiencias exitosas en terminos de la activi­
dad productiva que se han verificado en la zona.

3.2.4 Impacto del proyecto en Cajamarca

a. Impacto socioeconomico

En la zona de Cajamarca, los beneficiarios del prestarno se

encuentran en pobreza extrema. EI 95% de los hogares encuesta­
dos poseia viviendas de adobe, 68% no contaba con servicio de
agua potable dentro de la vivienda, 100% no disponia de desaque
y 74% utilizaba como fuente de energfa la lena 0 bosta.
Por otro lado, un 73% de las madres dijo tener primaria 0
secundaria incompleta; 16%, secundaria completa; y 11%; no
tener nivel de educacion alguno. Entre sus esposos, el 64% tiene
primaria 0 secundaria incompleta; 21%, secundaria completa; y
7%, no tiene nivel de educacion alguno. Asimismo, entre las muje­
res, la principal actividad economica es el club 0 el hogar y, entre
los hombres, el 93% trabajaba como independiente u obrero.
Se constato la presencia de promotores de salud y educacion
en todos los clubes. En el caso particular de la salud, en el 89% de
los casos esta labor era llevada a cabo por una socia de la comu­
nidad, que se concentraba principalmente en con troles de peso y
talla, atencion basica de salud, y en brindar informacion y salud
preventiva. En 10 que se refiere a los efectos generados por estos
promotores, se percibio una mejeria respecto al tipo de profesional
al que asistian, la salud preventiva, la planificacion familiar y la
salud infantil.
En referencia a los promotores de cducacion, en el 74% de
los casos la labor era desarrollada por una socia de la comunidad,
y se dedicaron principalmente a la alfabetizacion y, en menor
grado, a la estimulacion, la educacion escolar, y la educacion en
artes y oficios.
230 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

Respecto de los ingresos, solo una de las entrevistadas perci­

bio un incremento en sus ingresos y solo en 2 cas os se encontro
un aumento del gasto en alimentacion; mientras que el gasto en
educacion y salud se mantuvo constante. Asf pues, el efecto ingre­
so en Cajamarca parece ser casi inexistente. Sin embargo, el 74%
de las entrevistadas considera que su situacion actual es mejor que
la anterior al prestarno, 21 % considera que es igual y una afirma
que su situacion es peor.
En esta misma linea, es importante destacar que alrededor
del 20% de las entrevistadas afirmo haber disminuido su trabajo
en el hogar por la participacion en el club. Aunque en ninguno de
los casos se menciono que antes del prestamo se hayan dejado de
realizar actividades productivas propias, algunas mencionaron que
habfan tenido que reducir el tiempo dedicado a estas despues del
credito.
Por otro lado, aunque no ha ocurrido cambio alguno en la
participacion de las socias en comites de gestion de la comunidad,
el 11% se considera en capacidad de asumir algun cargo. Es im­
portante recalcar que, en esta zona, la mayor parte de las socias
tiene una percepcion positiva respecto a sus posibilidades de parti­
cipacion en la vida comunal. La gran mayorfa afirma que la opi­
nion de las mujeres es tomada en cuenta; las socias dicen tener
una mejor situacion al interior de sus respectivas comunidades que
las mujeres que no pertenecen al club; asf, senalan que tienen
documentos, "saben mas" y su salud es mejor. En un buen nurne­
ro de casos manifiestan sentirse beneficiadas con el proyecto por­
que ahora leen y escriben mejor, edemas de haber aprendido una
actividad productiva.
Finalmente, no se puede apreciar cambio alguno respecto a
la opinion de la pareja ace rca de la participacion en el club, aun­
que solo en un caso se rnenciono que al esposo Ie desagradaba
dicha participacion.

b. Sostenibilidad economica de las actividades realizadas

Las principales actividades desarrolladas en esta zona son la

crianza de animales y el tejido y las confecciones, a las que se
dedicaban 10 y 7 c1ubes, respectivamente. Otras actividades reali­
zadas fueron la artesanfa (2 c1ubes) y la fabricacion de ladrillos (1
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 231

club). De manera similar a casos anteriores, 11 de los clubes

aprendieron la actividad desarrollada gracias a la capacitacion del
PRONAA y solo 8 gracias a familiares, amigos u otras socias del
club. En todos los casos, se dijo haber recibido capacitacion del
PRONAA,aunque solo en 7 de ellos se menciono que dicha capa­
citacion era adicional a la del proceso productivo, principalmente
otorgada en registros comerciales.
En el caso de los clubes que se dedican a la crianza de ani­
males, los principales clientes son intermediarios y vecinos de la
zona. En este sentido, es necesario anotar que una especie de
empresa que ellos denominan "la pecuaria" parece jugar un rol
importante como principal cliente, y un papel menos importante
como competidor. En el resto de clubes, los principales clientes
son los vecinos, las socias y otros compradores fuera de la zona.
Es importante mencionar que en 5 de los casos, correspondientes
a clubes que se dedican a confecciones y tejido, se efirmo que las
(micas clientes eran las propias socias del club.
Con respecto a la competencia, las "personas naturales" son
otra vez las identificadas como principales competidoras, seguidas
por empresas (en el caso de confecciones) y "la pecuaria" (para
aquellos que se dedican a la crianza de toros), y otros grupos de
mujeres. A diferencia de Puno y Cuzco, las ferias no son tan irn­
portantes para conseguir clientes. Asimismo,la distancia y dificultad
de acceso es mucho menor, de allique este factor tampoco sea muy
importante ni se mencione entre las dificultadesmas apremiantes.
Los principales problemas mencionados pueden ser separa­
dos de acuerdo con la actividad economica de referencia en los
siguientes: crianza de animales y otros. En el primer caso, estos
problemas son la falta de pastos, la necesidad de capital de trabajo
y capacitacion y, en menor proporcion, las enfermedades de los
animales, la existencia de ladrones, los problemas de organizacion
y la necesidad de mejorar los corrales. En el segundo caso, se
menciona la necesidad de credito (principalmente para maquina­
ria), de capacitecion, asi como problemas de mercado (falta de
clientes) y de mala organizacion.
Los prestarnos se encuentran en un rango entre 300 y 3,300
dolares. Solo un club recibio un monto similar a 300 dolares, 10
de los prestarnos se encuentran entre los 800 y 1,200 dolares, 5
entre los 1,600 y 2,200 y tres recibieron mas de 2,900 dolares. Es
232 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

importante mencionar esto porque, al igual que en casos anterio­

res, el club que recibio un prestarno por 300 dolares no fue renta­
ble, ni 10 fueron los que recibieron montos superiores a 1,600
dolares, con excepcion de un grupo que se dedica a la fabricacion
de ladrillos. De los 10 clubes restantes, 4 presentan un VAN positi­
vo, 4 un VAN negativo y 2 ya no funcionan.
Es importante mencionar que, en total, solo 5 de los clubes
presenta un VAN positivo, todos de actividades econornicas dife­
rentes: confecciones, crianza de toros, crianza de cerdos, artesanfa
y fabricaci6n de ladrillos. De los 14 restantes, 4 no funcionan (uno
de confecciones, 2 de toros y uno de cerdos) y 10 no son renta­
bles, (todos los de tejido, 2 de confecciones, 3 de toros, uno de
cerdos y uno de artesanfa). De esta manera, no se puede concluir
nada respecto de la rentabilidad de las actividades econornicas en
particular.
Sin embargo, se pueden ensayar algunas otras razones com­
binadas que pueden dar luces sobre los resultados anteriores. La
primera cuestion es separar a los clubes que aprendieron la activi­
dad gracias al PRONAA de aquellos que ya la sabfan. De los 8
que estaban en el segundo grupo, solo uno no funciona, 2 presen­
tan perdida neta y 5 presentan utilidad neta. Por otro lado, de los
11 que aprendieron la actividad gracias al PRONAA, 3 no funcio­
nan, solo 3 presentan utilidades netas y 5 presentan perdidas ne­
tas. Asf pues, la experiencia en las actividades parece sumamente
importante para el exito de las mismas.
Un segundo factor que debe ser considerado son los clientes
del grupo de mujeres. Asf, los principales clientes para los 4 clubes
que llevan a cabo confecciones y uno que elabora tejidos, son las
mismas socias; de estos, solo uno es rentable, 3 arrojan perdidas y
uno no funciona. Los principales clientes para los dos clubes que
se dedican a tejido restantes son vecinos; ambos presentan un
VAN negativo, aunque uno de ellos presenta una utilidad neta
positiva (justarnente uno que no aprendio la actividad gracias al
PRONAA). En relacion a los que se dedican a la artesanfa, ambos
presentan utilidades netas positivas y empezaron a desarrollar la
actividad antes del prestarno del PRONAA. Finalmente, con res­
pecto a los que desarrollan la crianza de animales, 2 no ofrecieron
informacion alguna, 2 afirmaron que vecinos de la zona eran sus
principales clientes y 5 identificaron a los intermediarios dentro de
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 233

esa categorfa. De estos ultimos, solo uno que se dedica a la crian­

za de toros y otro que se dedica a la de cerdos son rentables; los
grupos de mujeres de ambos clubes aprendieron la actividad por
familiares 0 amigos.
Cabe mencionar que en varios clubes de madres las socias
realizan actividades altemativas a las financiadas por el proyecto,
que funcionan relativamente bien (horticultura, artesanfas, cerami­
ca, etc.), pero a las que, sin embargo, no se les tomo en cuenta al
momento de determinar que actividad econornica se debfa finan­
ciar. Algunas mujeres expresaron su insatisfaccion por la manera
como se habfa decidido el tipo de actividad econornica, por la cual
los promotores del PRONAA les habrian "recomendado" escoger
un tipo de microempresa con la que elias no se sentfan identifica­
das 0 en la que no estaban interesadas.

3.2.5 Comentarios generales y conclusiones especificas

sobre el impacto en provincias

a. Con respecto a las actividades del club

• Las socias acuden masivamente a las reuniones senaladas por

el club, incluso en una mayor proporcion que la que se obser­
va en Lima. Por 10 mismo, la capacidad organizativa de la ma­
yoria de los clubes parece encontrarse bien en este nive!. No
obstante, se observa como practice corriente que el promotor
del PRONAA designa el dia de la reunion semanal, el cual no
necesariamente coincide con los dfas en que las socias tienen
mayor disponibilidad.
• La organizacion del trabajo parece ser en la mayoria de los
casos poco eficiente. Las socias quieren aprender y realizar to­
das las actividades de la microempresa conjuntamente, en lu­
gar de optar por una adecuada division y especializacion del
trabajo; edemas, no conocen ni estan familiarizadas con la 10-
gica empresarial, ni saben organizarse adecuadamente para
producir, 10 hacen de acuerdo con sus costumbres y normas.
• A traves del trabajo de campo, se constato que, a diferencia de
Lima, en esta zona los comedores populares no formaban par­
te de la estructura de los clubes de madres. Los alimentos son
234 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

entregados crudos directamente a cada una de las familiasbe­

neficiarias.

b. Con respecto a la generacion de ingresos

• Se ha observado que hay bastante regularidad en cuanto a la

razon principal para incorporarse a este proyecto: los alimen­
tos. La logica de la utilizacionde un credito para generar una
actividad rentable y autosostenible no esta interiorizada,sino
que se percibe como la condicion que impone el PMA 0 el
PRONAApara no retirar la asistencia alimentaria. En algunos
casos, sobre todo en Cajamarca y Ancash, los clubes de rna­
dres se organizaron porque se enteraron que si formaban gru­
pos de mujeres organizados recibirian ayuda alimentaria del
PRONAA.
• Las mujeres perciben que no ganan dinero con las actividades
que realizan, es decir, supuestamente no revierte en ellas los
beneficioseconomicos y monetarios del negocio. Sin embargo
aquf se produce una situacion paradojica y de alguna manera
contradictoria: las mujeres se preocupan mucho porque no
pueden pagar las letras debido a los intereses; no obstante,
siempre estan pidiendo nuevos creditos para el club. Esta si­
tuacion puede tener muchas explicaciones. En primer lugar,
que no tienen en cuenta los beneficiosmonetarios y no mone­
tarios que reciben porque no se trata de una entrega directa de
dinero, sino de alimentos 0 de una retencion de parte de los
bienes que produce la microempresa. De otro lado, estar en­
deudado significaser beneficiariodel proyecto y, como tal, te­
ner derecho a recibirla canasta de alimentos.
• El problema inrnediato que se liga al anterior es que como la
actividad productiva a veces no genera los ingresossuficientes
como para pagar las cuotas del credito, tienen que recurrir a
vender sus animales 0 bienes, 0 a crear un fondo comunitario
que sale de los bolsillosde los propios campesinos. Esto nos
!leva a la contradictoria situacion de que los beneficiarios se
desprendan de algunas de sus propiedades 0 tengan que recu­
rrir a otras actividades como "cuyadas" para pagar un credito
que deberia haber incrementado su nivelde ingresos.
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 235

• Una norma casi general entre los beneficiariosde provinciases

que los productos agrfcolasse utilizanpara el autoconsumo. EI
caso de la crianza de ganado merece atcncion especial. Es po­
sible que la manera en que se comportan las socias en esta ac­
tividad refleje la percepcion que tienen de la "utilidad" de una
microempresa. Por 10 general, las socias se aseguran que su
ganancia se vea hecha "realidad" ya sea en una vaca, en un
toro, en gallinas 0 en cuyes. Estos animales, propiedad del
club, se convierten as! en una seguridad monetaria al alcance
de elias en cualquier momento, cuando las circunstancias
diffciles10 requieran. La logica detras de este comportamiento
se acerca poco a la idea de obtener un beneficioconstante con
la actividad, y se convierte,mas bien, en una forma de ahorro.

c. Con respecto a los promotores de salud y educacion

• Por 10 general, se ha encontrado que los promotores de salud y

educacion cumplen las labores designadas. Los encargados de
esa labor no necesariamente tienen que ser mujeres; en varias
comunidades son los esposos de algunas de las socias quienes
asumen la responsabilidad. Si bien se puede hacer un balance
positivo en terminos de las cantidades de charlas a las que las
socias han asistido, la evidencia de un verdadero impacto so­
bre la salud y la educacion de las familiasde las socias es muy
debil. As!,se encontro que en muchos casos las mujeres bene­
ficiarias no recordaban el nombre de las charlas a las que
habian asistido, 0 desconodan de metodos tradicionales de
prevencion de salud.
• En cuanto a las charlas informativas de salud, se percibieron
ciertas dificultades. Los encargados de efectuarlas utilizaban
muchos tecnicismos que conspiraban contra el entendimiento
de las mujeres acerca del tema tratado.
• Respecto a la parte educativa, a pesar de la percepcion indivi­
dual de algunas de las socias, el trabajo en alfabetizecion ha
funcionado con muchos altibajos entre los diversos clubes. En
algunos de estos se consideraba que el promotor habia cum­
plido su objetivo, mientras que en otros se cuestionaba la ca­
pacidad de los alfabetizadores, especialmente en la zona de
Cajamarca.
236 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

d. Con respecto al rol de la mujer en la comunidad

• A diferencia tambien de Lima, los esposos juegan un papel

muy importante en el desarrollo de las actividades del club. No
s610 son considerados como "socios" del mismo, sino que su
participaci6n en la microempresa es activa (llevan cuentas,
operan maquinarias, expresan opiniones en las reuniones,
etc.). De hecho, en un buen numero de casos, los esposos es­
timularon (0 presionaron) a sus senoras a que se integraran al
club e incluso a veces se convirtieron en sus interlocutores. Sus
razones son variadas pero, por 10 general, se basan en que
consideran que sus esposas pueden colaborar con la economfa
familiar, asf como "aprender a hablar" y "superarse". Queda
en evidencia la ambivalencia de una situaci6n de esta natura­
leza; por un lade parece que los varones son una ayuda valio­
sa para un mejor funcionamiento de la microempresa pero,
por otro lado, su presencia puede tener un efecto contrario al
que persigue el proyecto en 10que se refiere a mejorar la capa­
cidad de gesti6n y desenvolvimiento de las propias mujeres.
• No hay una percepci6n clara del significado del proyecto en 10
que se refiere al desarrollo de las capacidades de liderazgo de
las socias y sus posibilidades para desempefiar cargos de res­
ponsabilidad en la comunidad, salvo en la zona de Cajamarca,
donde las mujeres admitieron tener mayor grade de participa­
ci6n en las decisiones comunales gracias a que formaban parte
del club. Sf se observa, en cambio, la percepci6n de que parti­
cipar en las actividades del club genera un efecto positive so­
bre el nivel de educaci6n y salud de las socias y sus familias.

4. Comentarios globales sobre el eJecto del proyecto

Uno de los elementos que caracteriza a la mayorfa de los

clubes que participan en el proyecto es el interes por la ayuda
alirrientaria vinculada con la entrega del prestarno. Incluso, en
algunos casos, las socias decidieron organizar la actividad produc­
tiva como un medio para recibir y asegurar los alimentos. Esto
podrfa tambien explicar por que, a pesar de haber tenido fuertes
restricciones para repagar la deuda, esten deseosas de pedir otro
credito.
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 237

En todas las zonas geograficas analizadas, uno de los princi­

pales problemas que afecta el desernpeno de la actividad produc­
tiva es el acceso al mercado afectado, en Lima por la competencia
y en provincias por las distancias a los mercados aledanos y/o la
priorizacion de la produccion para el autoconsumo. Estos factores
explican, en gran parte, los resultados econornicos negativos de
buena parte de los clubes. De otro lado, se observa un manejo
muy poco empresarial de las actividades: la produccion es artesa­
nal, pero mucho mas 10 es el proceso de venta, ya que muchas
veces se basa en el reparto de la produccion entre las socias para
su transaccion individual; mas grave aun es el desmanejo financie­
ro que se ha podido observar en varios de los clubes entrevistados.
La mayorfa de las senoras encuestadas afirman no haber me­
jorado su nivel de ingresos con el proyecto. Esto puede deberse a
muchas razones antes que al hecho de que efectivamente no hubo
un efecto ingreso. En primer lugar, hay que considerar que en
cualquier encuesta de este tipo las personas tienden a subestimar
los ingresos que reportan por temor a ser fiscalizadas para fines
desconocidos por ellas. No obstante, la mayor parte de los benefi­
cios que las senoras reciben del club son alimentos y parte de los
bienes que produce la microempresa se destinan a que ellas los
vendan 0 consuman; por tanto, antes que recibir dinero, obtienen
bienes. Es mas, en muchos casos, los principales clientes del club
son las mismas socias. Sin embargo, el efecto ingreso puede ser
comprobado no solo porque gran parte dice tener mayor capaci­
dad de gasto gracias al proyecto, sino tarnbien por su percepcion y
la de los esposos respecto a la importancia de su participacion en
el club en 10 que se refiere a su aporte a la economfa familiar.
La aceptacion de la pareja respecto de su participacion en el
club parece ser masiva, incluso cuando la mujer desatiende los
quehaceres del hogar u otras actividades productivas. Esto se ex­
plica por el importante aporte econornico que el club representa
para las familias, especialmente en 10 que se refiere a la disponibi­
lidad de raciones alimentarias, pero tambien ante la posibilidad de
participar en la actividad productiva.
Es indudable que la participacion de las socias en el club y
mas aun en la actividad productiva les ha permitido aprender y
desarrollar su capacidad organizativa e incluso ha tenido efectos
sobre sus habilidades para desernpefiar cargos de liderazgo y res-
238 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

ponsabilidad, sobre todo en el caso de las dirigentes y de quienes

participan en la microempresa. Sin embargo, estos cambios no
son adecuadamente percibidos por las senoras, 10 cual restringe en
alguna medida los verdaderos efectos que ellos podrfan generar
sobre el rol de la mujer en la comunidad. Pese a ello, y sobre todo
en provincias, se constata que pertenecer al club hace posible que
la mujer tenga voz en las decisiones de la localidad.
Las actividades de promoci6n han sido desarrolladas oportu­
namente en todas las zonas geogrMicas pertinentes, asf como
tambien en Lima, posiblemente como parte de una etapa anterior
del proyecto. La labor de los promotores ha sido basicamente
informativa, y la participaci6n de las socias como tales ha sido
importante. No obstante, se han identificado algunos problemas
especialmente en 10 que se refiere a la capacidad de los promoto­
res para transmitir conceptos basicos de manera efectiva. Asimis­
mo, aunque los resultados de las encuestas no permiten observar
con claridad los resultados practicos de esa labor de promoci6n,
especialmente la que se traduce en un cambio de los habitos de
las familias en cuanto a las atenciones de salud, se puede percibir
un aumento de las adividades de salud preventiva, particularmen­
te en 10 referente a la salud infantil (controles de peso y talla y
vacunas).
En este nivel, es indispensable presentar algunas diferencias
que se observan entre Lima y el resto de provincias. La primera
esta relacionada con el nivel de pobreza de las socias de los clubes
que reciben la ayuda; al parecer, en Lima son relativamente me­
nos pobres que en provincias, e incluso durante el proceso de
entrevistas se verific6 que algunas de elias no pod fan ser conside­
radas pobres extremos. Ello guarda cierta relaci6n con el exito de
las adividades productivas, ya que Lima es tambien la zona donde
las microempresas son mas rentables, aun cuando este no es el
unico elemento -y posiblemente tampoco el mas importante- en la
explicaci6n de dicho exito. Sin embargo, esto nos lIevarfa a con­
cluir que el trabajo con las zonas menos pobres puede ser mas
efedivo porque tienen mayores oportunidades de realizar el nego­
cio (mayor acceso a mercados, mejor nivel educativo de las socias,
mayor experiencia de elias en el desarrollo de adividades produc­
tivas, etc.) y que el proyedo debe incorporar componentes dife­
renciales (0 con diferente enfasis) en cada una de estas zonas.
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 239

En Lima priman las microempresas dedicadas a la confec­

cion, mientras que en provincias las actividades son mas variadas
(crianza de animales, panaderfa, tejidos y confecciones, y una
serie de otras ramas de produccion como la molinerfa y la artesa­
nia, entre otras). Ello se traduce en una gama muy diversa de
problemas que enfrentan las microempresas, adicionales a la de
mercado (problema cornun a todos los clubes como se rnenciono
lfneas arriba). En el caso de las confecciones, uno de los proble­
mas mas importantes es la carencia de maquinarias adecuadas
que garanticen una calidad minima del producto; asimismo se
observa una mala proqramacion de la produccion. La crianza de
animales se enfrenta a problemas de enfermedades de los anima­
les y a la falta de alimento para los misrnos, en parte como efecto
de no haber considerado la poca conveniencia de desarrollar ese
tipo de actividad en zonas carentes de pastos. La panaderia en­
frenta principalmente problemas en el mismo proceso productive,
10 que genera una mala calidad del producto que se ofrece. Fi­
nalmente, la rnolineria enfrenta problemas de estacionalidad (eli­
ma) y restricciones en la disponibilidad de la energfa necesaria.
Estas diferencias se traducen tambien en explicaciones diver­
sas para la rentabilidad de las diferentes zonas geograficas anali­
zadas. Asi, es posible afirmar que el buen desernpefio de las mi­
croempresas en Lima esta asociado con la disponibilidad de rna­
quinaria y el acceso a mercados no saturados 0 cautivos (pedidos
especfficos). Por el contrario, en provincias, la experiencia de las
socias en el desarrollo de la adividad productiva es fundamental
-no funcionan bien las actividades impuestas por PRONAA, prac­
tica que es cornun en provincias- al igual que el acceso geografico
a los mercados (distancia moderada y vias de cornunicacion ade­
cuadas), y la recepcion de un monto de prestamo manejable (no
muy pequefio ni demasiado grande).
Una diferencia importante entre Lima y provincias se refiere
al rol que cumplen los esposos en todo este proceso. En la capital
los esposos estan de acuerdo con que sus esposas dejen las labo­
res del hogar y participen en el club; ello bajo la conviccion de que
dicha participacion siqnificara un mayor ingreso para el hogar, ya
sea en alimentos 0 dinero. En provincias, los esposos tienen una
participacion mas activa en el club, de tal modo que muchas veces
son promotores 0 toman parte activa en las reuniones, por 10 que
240 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

tienen una influencia importante en muchas de las decisiones que

las senoras toman. Definitivamente, incentivan la participacion de
sus esposas en el club, no solo por el aporte economico que ella
significa para el hogar, sino tambicn porque ella las ayuda a supe­
rarse (aprenden a leer y escribir, a hablar y defenderse, as! como
otros aspectos que facilitansu vida y la de su familia).

5. Recomendaciones

A continuacion se presentan algunas recomendaciones para

la ejecucion del proyecto.

• Un paso previo a la aprobacion del credito debe ser el analisis

global de la actividad productiva y el club que va a recibir la
ayuda. Este analisis debe incluirun estudio de la capacidad or­
ganizativa del club y las actividades que ha realizado anterior­
mente; con ella se evitarfa la constitucionde clubes con el uni­
co proposito de acceder a la ayuda alimentaria. Asimismo,se
requiere realizar una evaluacion econornica, de acceso a los
mercados y de factibilidad tecnica de la microempresa en la
zona. De otro lado, es indispensable realizarun seguimiento de
las actividades que son financiadas, edemas de aquel vincula­
do con el cobro de las cuotas. AI respecto, cabe mencionar
que, aunque algunos de estos componentes estan contempla­
dos en el proyecto original, con el trabajo de campo se ha
constatado que no se han llevado a cabo 0 que, finalmente, no
han tenido influenciaalguna en el proceso de decision que ge­
neralmente se realizaen Lima. En este sentido, una accion que
debe llevarse a cabo 10 antes posible es la descentralizacionde
la toma de decisiones sobre los creditos por otorgar, ya que es
la unidad operativa de la propia zona quien mejor puede deci­
dir sobre la conveniencia de entregar un prestamo a un club
especffico.Para ella serfa necesario un reforzamientoprevio de
la unidad operativa en terminos de recursos monetarios y
humanos. Esta descentralizacion evitarfa tambien los retrasos
que se han verificado en el desembolso de los prestamos, los
que han afectado el funcionamiento financierode los negocios.
• Uevar a cabo un estudio de oportunidades de inversion en
actividades productivas altemativas, en funcion de estudios de
Credito para microempresas de mujeres: una evaluaci6n de impacto 241

mercado y del analisis de la capacidad productiva del club. En

este sentido, se debe tener en cuenta que una de las ventajas
que tiene un club de madres es su capacidad de orqanizacion y
la posibilidad de contar con mane de obra barata, pero no ca­
lificada. Por ello, en Lima podrfa ser interesante promover ac­
tividades de servicios, como servicios de alimentacion, de lim­
pieza, de reparaciones menores en el hogar, gasfiteria, electri­
cidad, etc., mientras que en provincias deberia fomentarse
aquellas actividades desvinculadas de problemas climaticos
como la elaboracion y venta de alimentos preparados. En este
ultimo caso, cabe mencionar que los deficientes resultados ob­
servados en 10 que se refiere a las actividades de panaderia y
fabricacion de mana, se explican por problemas en el proceso
productive y en la proqramacion de la produccion; no obstan­
te, superados estos, las actividades tienen una elevada
probabilidad de ser rentables.
• Favorecer el desarrollo de los mercados de las actividades
productivas identificadas como potencialmente rentables, a
traves de la provision de la informacion necesaria, con el fin de
vincular al cliente potencial con los clubes productores de bie­
nes y servicios. La realizacion de ferias y/o el financiamiento de
publicidad barata (volantes, medios de comunicacion popula­
res, etc.) podrfan mejorar el contacto entre proveedores y
compradores.
• Reforzar la capacitacion en gestion empresarial, financiera y de
marketing con el proposito de ofrecer a las socias una prepara­
cion solida, de forma tal que sean cap aces de generar empre­
sas rentables. Con esta capacitacion se deberia, edemas, tratar
de orientar un trabajo especializado de las socias, de tal forma
de cada una de ellas se encargue de algun aspecto de la orga­
nizacion de la empresa (manejo de cuentas, politica de ventas
y cobranzas, seleccion y acercamiento a clientes, etc.) y/o del
proceso productivo.
• Desarrollar programas de formacion de Ifderes con el fin de re­
forzar las cualidades innatas de las socias del club y promover su
participacion en la comunidad. Cabe mencionar que este as­
pecto esta contemplado dentro de los objetivos del proyecto.
• Seria de gran utilidad llevar a cabo un analisis a profundidad, a
partir de la presente evaluacion, de aquellos clubes que han si-
242 Arlette Beltran, Hanny Cueva y Armando Millan

do efectivamente exitosos, asf como de los que han fracasado,

de forma tal que sea posible determinar cuales han sido los
elementos que explican este resultado. Ellopasaria por dos ti­
pos de metodologfascomplementarias: (i) la realizacionde en­
trevistas con los dirigentes y otras socias de los clubes, autori­
dades y miembros de la comunidad y funcionarios de la uni­
dad operativa del PRONAA;y (ii) la utilizaciondel metoda de
observacion participante, por el cual se comparte, por algunos
dias, las labores diarias del club y de la microempresa para po­
der realizar una evaluacion integral desde el interior de la or­
ganizacion.
Credito para microempresasde mujeres:una evaluaci6n de impacto 243

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 Una metodologia de eualuacion de impacto de
los programas de educacion y/o capacitacion en
el mercado laboral: el caso de PROJOVEN
Jose Carlos Galdo

1. El programa de capacitacion laboral juvenil

PROJOVEN

1.1 Antecedentes y justlficacton

1.1.1 La explosion demografica

El Peru es un pais cuya cornposicion demografica tiene un

fuerte sesgo hacia la poblacion joven; en efecto, las cifras censales
indican que en la actualidad existen 5,024,000 jovenes entre 15 y
24 aries, quienes representan aproximadamente al 21 % de la
poblacion total del Peru y cuya participacion en la poblacion ceo­
nornicarnente activa (PEA)llega al 26%.
Estas cifras responden a la explosion demografica que ocu­
rrio en el pars en los ultimos 50 anos'. La tasa de crecimiento de la
poblacion peruana se incremento de 1.7% a inicios de los 50, a
2.0% en 1961, 2.8% en 1972, para caer paulatinamente a 2.6%
en 1981, 2% en 1993 y proyectarse en 1.5% para el ana 2005.
Como consecuencia de este proceso, la poblacion joven del Peru
paso de 1,433,000 en 1950 a 5,024,000 en 1997; es decir, existio
un incremento neto de mas de tres veces, tal como se puede apre­
ciar en el Grafico No. 1.
Este crecimiento poblacional no fue hornoqeneo, sino que
tuvo sus picos entre los arios 1960 y 1980, 10 cual trae como con­
secuencia que estos cohortes mas numerosos, veinte afios mas
tarde, presionen para ingresar a un mercado laboral mucho mas

1. Ministerio de Trabajo y Promoci6n Social, "Empleo y demograffa en el

Peru: efectos de la explosion demografica sobre el mercado de trabajo", en
Boletin de Economic Labora/, No.5, Lima: Ministerio de Trabajo y Promo­
cion Social, julio 1997.
246 Jose Carlos Galdo

competitivo. En este contexto, es previsible la reducci6n en las

remuneraciones reales como consecuencia de los shocks de oferta,
10 cual afecta en mayor medida a aquellas personas que en la
actualidad tienen entre 16 y 35 anos de edad.

Grafico No. 1

POBLACION JOVEN, 1950 - 1997

6000

5000

~ 4000
I::
0
~
QI
0.
QI 3000
"0
]
:f 2000

1000 1433

0
1950 1960 1970 1980 1990 1993 1997

Fuente: INEI, Peru: estimaciones y proyecciones de la poblaci6n por aries

calendario y edades simples, 1970 - 2025 .

AI respecto, los resultados de las estimaciones econometricas

para el Peru2 muestran los siguientes resultados relevantes: (i) el
tamafio del cohorte tiene un efecto negativo sobre el nivel de los
ingresos promedios reales -si el tamafio de un cohorte determina­
do se duplicara, los ingresos reales de los trabajadores de ese

2. lbid., pp. 11-12.

Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 247

cohorte se verfan reducidos en 16.7%-, y (ii) existe una relaci6n

negativa entre desempleo e ingresos".

1.1.2 EI empleo juvenil en el Peru

La explosi6n demogrMica unida a la falta de calidad y perti­

nencia del sistema educativo peruano, son factores que juegan un
papel importante a la hora de explicar el inadecuado encuentro
entre la demand a y la oferta laboral, cuyas consecuencias se evi­
dencian en los indicadores de desempleo, subempleo por ingresos
y subempleo por horas.
Si se compara las tasas de desempleo urbano en el Peru para
el primer trimestre de 1996, se observa que los picos de desem­
pleo se dan en la fuerza laboral de 18 a 21 aries, edades en que se
Uegaa alrededor de los 20 puntos porcentuales. Asimismo, la tasa
de desempleo del grupo comprendido entre los 14 a 24 anos llega
al 17,7%, cifra que disminuye drasticamente a 6,7% y 4,9% para
los grupos de 25 a 44 afios y 45 a 54 aries, respectivamente, tal
como se puede ver en el Grafico No.2.
Si se analiza la duraci6n del desempleo por edades, se en­
cuentra, nuevamente, que a los mas j6venes les resulta mas dificil
salir de tal situaci6n. Mientras que s610 el 18.4% de los adultos
desempleados se encuentra mas de diez semanas sin trabajo, la
cifra se incrementa a 58.6% para los j6venes entre los 18 y 25
aries.
Al analizar los resultados del subempleo, nuevamente se nota
una clara diferencia por grupos de edad. Mientras que la tasa de
subempleo urbano en el Peru (por horas y por ingresos) es de
42% para la fuerza laboral comprendida entre los 26 y 45 aries,
los j6venes entre los 14 y 25 afios presentan una tasa de 55%, tal
como se aprecia en el Grafico No.3.

3. Este resultado es consistente con 10 estimado por Galdo, Jose, en Cou­

dad de la capacitaci6n tecnica, diferenciales de ingreso y dislocaci6n con la
demanda: el caso de los egresados de los Institutos Superiores Tecnol6gicos,
Ministeriode Trabajo 9 Promoci6n Social, 1997, donde en el caso de Lima el
coeficiente de correlaci6n entre ingresos promedio y tasa de desempleo por
especialidades es de 80%.
248 Jose Carlos Galdo

Grafico No.2

DESEMPLEO POR EDADES SIMPLES

20,00

o~
,__ 15,00
QI~
o.~
E v
~ 8. 10,00
o c
~
5,00
0,00~ '__ ---4

18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34
Edades

Fuente: MTPS, Encuesta de Hogares 1996,Lima Metropolitana.

Grafico No. 3

PERU: TASA DE SUBEMPLEO URBANO

SEGUN GRUPO DE EDAD, 1995 - 1996

49 t- O Jul-95 o Jul-96
'f
42 t-
I~;} ,.-r---
~:,.'-,"
C/')
QI
35 - 'I' I~'i ,V;E

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0
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14 - 1-,
I) :" ,'"::
I~
I' I' '
7
II I'
I
0
14-24 25-44 45-54 55 a mas anos

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares-Nivel de Empleo.

Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 249

Estos indicadores sobre los j6venes en el mercado laboral pe­

ruano se agudizan cuando se analiza la situacion de los j6venes
que pertenecen a los estratos socioecon6micos mas bajos. Asi,
para los afios 1991 y 1995, se observa que los j6venes de los
cuartiles superiores presentan tasas de desempleo y subempleo
menores en comparaci6n con sus pares de los cuartiles inferiores.
En 1991, la tasa de desempleo de los j6venes del primer cuartil
(inferior) fue de 24.3%, mientras que la del ultimo cuartil fue so­
lamente del 7.6%. Para el mismo ario, la tasa de subempleo global
del primer cuartil y ultimo cuartil fue de 70.7% y 60.9%, respedi­
vamente.
Para el ano 1995, estas diferencias significativas se mantle­
nen. Las tasas de desempleo son tres veces mas altas para los
j6venes del primer cuartil en comparacion con sus pares del ultimo
cuartil, mientras las diferencias en cuanto a las tasas de subempleo
se han agudizado, tal como se puede ver en el Cuadro No. 1.

Cuadro No.1

INDICADORES LABORALES POR CUARTILES DE INGRESO

(En porcentaje)

1991 1995
Desempleo Subempleo Desempleo Subempleo
Cuartil1 24,3 70,7 17,8 67,9
Cuartil2 12,0 76,0 13,0 59,4
Cuartil3 8,4 73,5 10,6 55,2
Cuartil4 7,6 60,9 6,8 43,3

Nota: Se excluye a trabajadores de hogar y trabajadores familiares no remunerados.

Fuente: Encuesta de Hogares 1991-1995.
Elaboraci6n: Unidad de Planificaci6n y Estudios. ProJoven.

Por otro lado, entre 1991 y 1994, la economfa peruana

rcgistro un incremento de 15.8% en empleos de calificaci6n inicial
(154,180 nuevos empleos dependientes), 10 cual equivale a una
tasa de crecimiento anualizada del 6%. EI numero de empleos
ocupado por jovenes entre los 16 y 25 afios se incremento en
17% (51,237 nuevos empleos dependientes), con una tasa anuali­
zada de 6.5%. Sin embargo, los j6venes provenientes de hogares
250 Jose Carlos Galdo

pobres criticos y extremos no tuvieron el mismo ritmo de absor­

cion por parte del aparato productive, pues el numero de empleos
captados por jovenes pobres se incremento solo en 7.35%, 10 que
equivale a una tasa anualizada de 2.9%4.
El panorama descrito hasta el momento muestra no sola­
mente un problema econornico, sino tambien un problema de
equidad en el mercado laboral peruano. Los procesos de modern i­
zacion de las estructuras productivas de los paises de la region
estan dando lugar a nuevas tendencias en la demanda, asociadas
a cam bios en el perfil de la misma y a exigencias en la productivi­
dad de la mane de obra. Debido a que la oferta esta reaccionando
lentamcnte'' ante los cam bios en la demanda laboral, se ha gene­
rado en el Peru un "stock" de jovenes egresados del sistema esco­
lar con nulas 0 escasas competencias laborales, cuya probabilidad
de insertarse al mercado laboral formal es practicamente nula. En
tal contexto, se hace necesario incrementar la productividad de
este "cohorte" a traves de la inversion de recursos publicos en
programas de capacitacion laboral.
Por consiguiente, la intervencion activa del Estado a traves
de programas de capacitacion 0 entrenamiento laboral para jove­
nes de escasos recursos tiene una racionalidad economica que no
se contrapone a criterios de equidad. Ante la existencia de infor­
macion imperfecta ace rca de oportunidades de entrenamiento
laboral disponibles y sus probables tasas de retorno, puede darse
que los programas de capacitacion gubernamentales basados en
mecanismos del "demand-driven" sirvan como guias para la so­
ciedad en general sobre las tasas de retorno de determinadas es­
pecialidades", 10 cual origina un encuentro mas consistente entre
la demanda y la oferta laboral.

4. Estas cifras fueron estimadas en un trabajo sobre la demanda laboral

que forma parte de los estudios de diaqnostico realizados por el equipo tecni­
co nacional de ProJoven.
5. EI programa mas ambicioso del Ministeriode Educacion, el Bachillera­
to, que forma parte del proceso de modernizacion del sector educativo, recien
se encuentra en proceso de implernentacion.
6. Friedlander, D.; D. Greeenber y P. Robins, "Evaluating Government
Training Programs for the Economically Disadvantaged", en Journal of Eco­
nomic Literature, vol. 35, diciembre 1997, p. 1811.
Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 251

1.2 PROJOVEN: caracteristicas centrales

La situaci6n laboral precaria de la poblaci6n joven pobre en

el Peru constituye no 5610un problema econ6mico, sino tambien
social, al estar fntimamente ligadas pobreza, inserci6n laboral,
exclusi6n y marginaci6n social. Ante esta situaci6n, el incremento
de la empleabilidad y productividad de los j6venes de estratos
pobres a traves de acciones de capacitaci6n especffica constituye
el eje central a traves del cual se articula PROJOVEN, como polfti­
ca activa del Ministeriode Trabajo y Promoci6n Social.
PROJOVEN enfrenta directamente las barreras que impiden
que los j6venes pobres puedan acceder a puestos de trabajo ade­
cuadamente remunerados, a traves de una estrategia que combina
exitosamente la competencia, el demand-driven y la equidad.
Las acciones del programa se enmarcan en la asignaci6n de
recursos a traves de mecanismos de mercado. Asf, la capacitaci6n
de los j6venes se realiza en aquellas entidades de capacitaci6n que
previamente adjudicaron cursos en procesos de licitaci6n.
Asimismo, PROJOVEN se encuentra en total oposici6n a la
situaci6n de los programas clasicos de capacitaci6n, donde se
capacita en areas que no tienen demanda en el mercado laboral.
Para enfrentar este problema de la "sobreoferta", las entidades de
capacitaci6n deben cumplir con un requisito que es considerado
como principal, la presentaci6n de cartas de compromiso de em­
presas productivas mediante las cuales aceptan a los potenciales
beneficiaries en practices laborales remuneradas con una duraci6n
no menor a los tres meses, luego de conciuida la forrnaci6n tecni­
ca en la entidad de capacitaci6n. De esta manera, PROJOVEN no
5610asegura la calidad tecnica de los cursos de capacitaci6n, sino
tambien la pertinencia de la forrnaci6n.
Finalmente, la acreditaci6n de los beneficiaries del progra­
rna se realiza mediante estrategias de focalizaci6n de la pobla­
ci6n objetivo del programa, la cual presenta las siguientes carac­
terfsticas:

• J6venes entre 16 y 25 anos;

• pertenecientes a hogares pobres y de extrema pobreza;
• con educaci6n secundaria como maximo; y
• con problemas laborales: desempleados y subempleados.
252 Jose Carlos Galdo

Desde el inicio de su ejecuci6n en 1997, PROJOVEN ha be­

neficiado a alrededor de 9 mil j6venes pobres en diferentes ciuda­
des del Peru, con la participaci6n de aproximadamente 60 entida­
des de capacitaci6n tanto publicas como privadas. Los primeros
resultados permiten concluir una muy baja deserci6n de los j6ve­
nes durante la fase de formaci6n tecnica (4%) y la alta inserci6n
de los beneficiarios (aproximadamente el 75%) en empresas for­
males para la realizaci6n de sus practices laborales remuneradas.

2. La evolucion de impacto de PROJOVEN

2.1 Marco teorico

En los ultimos 30 efios, el notable avance de las teorias de

capital humane y su impado en la productividad de los individuos
y, por ende, en el crecimiento econ6mico, origin6 que muchos
pafses tengan como polftica activa la formaci6n de recursos hu­
manos a traves de programas educativos y/o de capacitaci6n. Este
esfuerzo ha implicado una fuerte inversi6n publica en este tipo de
programas. Ademas, en un contexto de priorizaci6n del gasto
social, esta situaci6n ha provocado una rica discusi6n y el desarro­
llo de metodologfas de evaluaci6n de impacto, al no existir un
modelo estructural subyacente que indique la mejor opci6n de
polftica bajo diferentes circunstancias.
Una evaluaci6n de irnpacto debe permitir la determinaci6n
sistematica y objetiva de la pertinencia, eficiencia y eficacia de las
adividades de un programa a la luz de sus objetivos. Esto implica
el establecimiento de la direcci6n, la medida y el por que de los
cambios inducidos por el programa, a partir de la comparaci6n de
las situaciones previas y posteriores (ex ante, ex post).
Cualquier metodologfa de evaluaci6n de impado sera valida
si cumple con la validez intema y externa". La primera se refiere
fundamentalmente a la seguridad de que los cambios de las varia­
bles dependientes se deben unica y exclusivamente a la acci6n de
las variables independientes y no a otros fadores extrafios. Para

7. Campbell, D. y J. Stanley, Experimental and Quasi-Experimental De­

signs for Research, Chicago: Rand McNally College Publishing, 1966.
Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 253

lograr dicho cometido, es necesario garantizar el uso de un grupo

de control y la equivalencia inicial de este con el grupo de indivi­
duos sujetos al "tratamiento", como condici6n indispensable que
permitira controlar las fuentes de invalidez intema 8.
La validez extema se refiere a que tan generalizables son los
resultados de un experimento a otros sujetos y poblaciones. Las
fuentes de invalidez externa" se controlan si los integrantes de

8. Las principales fuentes de invalidaci6n interna citadas par Campbell y

Stanley son:
Htstoria: son acontecimientos que ocurren durante el desarrollo del expe­
rimento que afectan a la(s) variable(s) dependiente(s) y pueden confundir los
resultados experimentales.
Maduracl6n: son procesos internos de los participantes que operan como
consecuencia del tiempa y que afectan los resultados del experimento.
Pretest: se refiere al efecto que puede tener la aplicaci6n de una prueba
sobre las puntuaciones de pruebas subsecuentes. Asf, la administraci6n de la
primera prueba puede sensibilizara los participantes del experimento, y llevar­
los a afectar sus respuestas en la segunda prueba.
Instrumentacl6n: hace referencia a cambios en los instrumentos de me­
dici6n 0 en los observadores participantes, 10 que puede producir variaciones
en los resultados que se obtengan.
Selecclon diferenclal: se refiere al hecho de elegir a los sujetos del gru­
po de beneficiarios y grupa de control de manera no equiparable.
Mortalldad experimental: hace referencia al hecho de que en el trans­
curso del experimento el mimero de integrantes sea del grupa de beneficiarios
o del grupa control disminuya de tal modo que origine pasibles sesgos en los
resultados finales.
9. Las principales fuentes de invalidaci6n extema citadas par Campbell y
Stanley son:
Efecto reactlvo: cuando la preprueba aumenta 0 disminuye la sensibili­
dad 0 la calidad de la reacci6n de los sujetos a la variable experimental, de tal
modo que los resultados obtenidos para una poblaci6n con preprueba no
puedan generalizarse a quienes forman parte de esa poblaci6n, pero sin pre­
prueba.
EJecto de interaccion entre errores de seleccion y el tratamlento
experimental: se refiere a que se eligen personas con una 0 varias caracterfs­
ticas que hagan que el tratamiento experimental tenga efecto, el cual no se
darla si las personas no tuvieran esas caracterfsticas.
Efectos reactlvos de los tratamientos experlmentales: la "artificiali­
dad" de las condiciones puede determinar que el contexto experimental resul­
te atfpico respecto a la manera como se aplica generalmente el tratamiento.
254 Jose Carlos Galdo

ambos grupos son muy parecidos a la mayorfa de los individuos a

quienes se desea generalizar los resultados, y a traves de una serie
de repeticiones del experimento con diferentes grupos.
EI punto central de la evaluacion de impacto es la naturaleza
y formacion del grupo control, pues no existira un modelo de eva­
luaclon consistente y serio si no se utiliza para observar y contras­
tar los resultados de ambos grupos. Sobre la base de la construe­
cion del grupo control sera posible hablar de la utillzacion de mo­
delos experimentales 0 cuasi experimentales.
Para lIevar a cabo un modele cuasi experimental se necesita
10 siguiente:

• La existencia de dos grupos comparables: grupo de benefi­

ciarios y el grupo control.
• La asignacion no aleatoria de los individuos a ambos
grupos.
• La manipulacion intencional de la(s) variable(s) indepen­
diente(s).

Por su parte en un modelo experimental son necesarias las

siguientes condiciones:

• La existencia de dos grupos comparables: grupo de benefi­

ciarios y el grupo control.
• La aslgnacion aleatoria de los individuos a ambos grupos.
• La manipulacion intencional de la(s) variable(s) indepen­
diente(s).

Es decir, 10 que hace diferente una metodologfa de otra es la

utilizacion de mecanismos aleatorios para lograr la equivalencia

lmposihilldad de replicar los tratamientos: cuando los tratamientos

son tan complejos que no pueden replicarse en situaciones no experimentales;
es diffcilgeneralizarlos.
lnterferencia de tratamientos multiples: si los tratamientos no son de
efecto reversible, es decir, si es posible borrar sus efectos, las conclusiones 5610
podran hacerse extensivas a las personas que experimentan la misma secuen­
cia de tratamientos.
Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 255

inicial -preprograma- entre el grupo de beneficiarios y el grupo

control.
En el primer caso, la equivalencia se logra por medio del
"matching comparison" 10, mediante el cual los investigadores de­
ben hacer el "aparearniento" entre ambos grupos de factores que
afecten significativamente los resultados claves del programa, por
ejemplo edad, sexo, reza, nivel educative, entre otros. En funcion
del tiempo en el que se ejecute este apareamiento, se habla de la
existencia de estudios prospectivos 0 retrospectivos!'. En el
primer caso, los integrantes del grupo control son seleccionados en
el mismo momento en que se insertan al programa los integrantes
del grupo beneficiario. En el segundo caso, los integrantes del
grupo de control se seleccionan, en un solo momento del tiempo,
despues que los beneficiaries fueron insertados al programa.
En el caso del modele experimental, primero se identifica a
los potenciales beneficiaries del programa, quienes son asignados
aleatoriamente a cualquiera de los dos grupos; con este mecanis­
mo se asegura la equivalencia estadfstica inicial no solo en las
variables observables, sino en aquellas variables dificiles 0 imposi­
bles de medir, por ejemplo, la rnotivacion, que puede estar corre­
lacionada con los ingresos futuros de los participantes de los pro­
gram as de capecitacion.
Por consiguiente, el punto central de discusion es la validez
estadfstica de la equivalencia inicial. Si los individuos no son se­
leccionados aleatoriamente, sino que escogen su pertenencia al
grupo de beneficiarios, puede suceder que posean caracteristicas,
atributos 0 habilidades innatas diffciles de medir corre!acionadas
con los resultados que se espera obtener. Asf, es dificil asegurar
estadfsticamente la equivalencia inicial de ambos grupos, al existir
un sesgo de seleccion que imposibilita afirmar con mayor segu­
ridad que los cambios en nuestra(s} variable(s) resultado fueron
consecuencia del "tratamicnto" recibido por los beneficiarios.

10. Baldwin Grossman, Jean, 'Evaluating Social Policies: Principles and

U.S. Experience", en The World Bank Research Observer, vol. 9, No.2, julio
1994, pp. 159-180.
11. lbid., pp. 161-164.
256 Jose Carlos Galdo

Forrnalmente el problema puede ser descrito de la siguiente

manera":

(b)

En esta especificacion, Y, es la variable "resultado" que espe­

ramos se modifique como consecuencia del programa en el perio­
do t, donde t=O es el perfodo de ocurrencia del programa; Xiy C,
son vectores de variables exoqenas (caracterfsticas personales,
entre otros) que pueden estar repetidas en ambos sets, general­
mente medidas antes de que el programa empiece, que afectan los
resultados esperados; Dio es una variable dummy que toma el
valor numerico uno (1) para los beneficiarios del programa y cero
(0) para los del grupo control; y, por ultimo, uit Y eit son los termi­
nos de error. La tarea del evaluador consiste en encontrar un esti­
mador insesgado b,
Bajo estas caracterfsticas, si el evaluador opta por la asigna­
cion no aleatoria de los individuos es altamente probable que
exista correlacion entre Dio y u, , a traves de C, 0 eil>con 10 que se
puede obtener:

y E(Cu·
1 It
) =1= 0 (i)

y (ii)

En el primer caso, existira "seleccion"13 sobre las variables

observables, esto es, los encargados de programa estan seleccio­
nando a los beneficiaries sobre la base de variables conocidas (por
ejemplo, jovenes de deterrninada edad y condicion economica,
entre otras). As!, si se efectua un buen apareamiento entre los
individuos de ambos grupos basandose en las variables que afec-

12. Friedlander, D.; D. Greeenber y P. Robins, op. cit.

13. lbid., pp. 1816-1817.
Una metodologfa de evaluacion de impacto de los program as '" 257

tan los resultados del programa, este problema desaparece, de tal

modo que se obtiene estimadores insesgados.
EI segundo caso es el mas complicado pues la "seleccion" se
encuentra entre las variables no observables. Para corregir este
sesgo de seleccion, se necesita controlar estadfsticamente las va­
riables no observables. James Heckman'? en un trabajo seminal
trazo el camino para resolver este tipo de problema, mediante una
correccion por minirnos cuadrados ordinarios. La idea consiste en
estimar la ecuacion (b) a traves de un modelo Probit para deter­
minar la probabilidad de que un individuo se incorpore 0 no a un
determinado programa (D; y I-Dio). Con los residuos de esta rela­
cion se estima una funcion monotone decreciente Hamada ratio
inverso de Mills {A )15, que se incorpora a la ecuacion (a) como
j

un regresor adicional. Este mecanisme en dos etapas ayudo, a

fines de los afios 70, a dotar de mayor credibilidad a las metodo­
logfas de evaluacion basadas en el "matching comparison"; sin
embargo, fue objeto de mucha discusion entre los evaluadores'"
debido a los supuestos estadfsticosen los que se basa".
Por otro lado, actualmente las metodologfas de evaluacion
basadas en la asiqnacion aleatoria de los individuos tienen una
gran aceptacion entre los evaluadores, ya que aseguran la equiva­
lencia estadfstica inicial de ambos grupos, tanto en las variables
observables como en las no observables, pues los coeficientes de
correlacion entre D; y Xi , Dio Y C; Y Dio Y u, son cero, con 10 que
se puede obtener estimadores mas robustos'".
Sin embargo, la seleccion final entre el metoda aleatorio y no
aleatorio no depende unicamente de la obtencion de un estimador

14. Heckman, James, "Sample Selection Bias as a Specification Error", en

Econometrica, vol. 47, No.1, 1979 pp. 153-161.
15. Ibid.
16. Una agi! y elocuente descripcion de las discusiones teoricas entre los
evaluadores se encuentra en el trabajo de Baldwin Grossman, Jean, op. cit.
17. Por ejemplo, se supone que ambos terminos de error u, y ejl presentan
una distribucion normal.
18. Una uti! y sugerente descripcion del uso de disefios aleatorios en pro­
gramas sociales en paises en vias de desarrollo se encuentra en el articulo
escrito por Newman, J.; L. Rawlings y P. Gertler, "Using Randomized Control
Designs in Evaluating Social Sector Programs in Developing Countries", en
The WorldBank Research Observer, vol. 9, No.2, julio 1994, pp. 181-201.
258 Jose Carlos Galdo

b, mas robusto. Tambicn se debe contemplar las caracterfsticas

intrfnsecas del programa por evaluar, pues, ante todo, debe bus­
carse la coherencia entre la metodologfa por emplear y las caracte­
rfsticas basicas del programa (forma de operacion, poblacion obje­
tivo, disponibilidad de recursos monetarios, restriccion del tiempo
y magnitud de los cam bios esperados luego del programa). Por
consiguiente, si bien el metoda experimental produce estimadores
mas robustos, no es a priori el mejor metoda de evaluacion. Existi­
ran ventajas y desventajas de utilizar un metoda determinado, tal
como se puede apreciar en el Cuadro No.2.

Cuadro No.2

ANAuSIS COMPARATIVO DE LOS METODOS

DE EVALUACION

Ventajas Desventajas

Inferencia estadistica, resultados Alto costo de implernentacion.

generalizables.

Estimadores insesgados. Mayor probabilidad de "contamina-

cion" del grupo control al sentirse
rechazados.
Util cuando los impactos esperados Mayor probabilidad de "contamina-
del programa son pequenos, ci6n" del grupo control al sentirse
rechazados.
Menos costoso que el metoda No se puede realizer inferencias
experimental. estadfsticas.
Poca probabilidad de "contamina- Estimadores sesgados si no se corri-
ci6n" del grupo control; al no sen- ge el sesgo de selecci6n.
tirse impacto se dirige a ver los
efectos esperados del programa
sobre la comunidad en general.
No aconsejable cuando los impac-
tos del program a son pequenos.

Fuente: Baldwin Grossman, Jean, "Evaluating Social Policies: Principles and U.S.
Experience", en The World Bank Research Observer, vol. 9, No.2, Washington D.C.:
World Bank, julio 1994, pp. 159-180; y Newman, J.; L. Rawlingsy P. Gerther, "Using
Randomized Control Designs in Evaluating Social Sector Programs in Developing
Countries", en The World Bank Research Observer, vol. 9, No.2, Washington D.C.:
World Bank, julio 1994, pp. 181-20l.
Elaboraci6n propia.
Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 259

2.2 Resultados y lecciones de PROJOVEN

2.2.1 La equivalencia inicial

A la luz de los objetivos del programa, la hipotesis nula por

demostrar es que el cambio en la situacion laboral de los jovenes
beneficiaries (en terrninos de ingresos, calidad del empleo, entre
otros) se debe a la capacitacion y experiencia laboral que adquirie­
ron en el programa.
Los estudios de diaqnostico previos al programa evidencian
que la poblacion objetivo presenta las siguientes caracterfsticas: (i)
alta sensibilidad respecto de los programas sociales, (ii) margina­
cion social, y (iii) bajos niveles de autoestima.
PROJOVEN fue disefiado para acreditar y seleccionar a los
jovenes beneficiaries en estricto orden de Uegada, hasta completar
el cupo establecido en funcion del presupuesto asignado. Asf, se
descarto la acreditacion de un numero mayor de potenciales bene­
ficiarios para su posterior asiqnacion aleatoria en el grupo benefi­
ciario 0 grupo control; pues en contextos de alto desempleo, y
dadas las caracterfsticas de la poblacion objetivo, podrfa resultar
contraproducente para el funcionamiento del programa la aplica­
cion de un modele experimental.
La metodologfa de evaluacion de impacto esta basada en el
mctodo cuasi experimental del matched comparison, mediante el
cual se establece la equivalencia inicial a traves de un estricto apa­
reamiento realizado en dos etapas:

a) Identificaoion de los potenciales integrantes del grupo

de control, a traves del mapeo de las zonas de origen (vi­
vienda) de los integrantes del grupo de beneficiarios. Con este
mecanisme "autofocalizamos" el trabajo, de tal forma que se
haga mas realista y compatible el "origen" de los integrantes
de ambos grupos. Una vez localizadas las zonas de interes, se
procedio a identificar a los jovenes del grupo control, a traves de
las mismas variables de decision que sirvieron para acreditar a
los jovenes beneficiarios, es decir, se identifico a individuos que
potencialmente podian ser beneficiaries de PROJOVEN.
b) Apareamiento uno a uno (cell matching), una vez identi­
ficados los potenciales integrantes del grupo control, se proce-
260 Jose Carlos Galdo

dio a aparearlos uno a uno con los integrantes del grupo de

beneficiarios'", sobre la base de variables laborales y de capital
humane (edad, sexo, nivel educative, estrato socioeconomico
y situacion laboral previa al inicio del programa). Estas varia­
bles influyen, decididamente, en las variables sobre las que el
programa piensa impactar. Los resultados que se obtuvieron
permiten asegurar una fuerte equivalencia inicial de ambos
grupos en las variables observables, tal como se puede obser­
var en el Cuadro No 3.

Cuadro No.3

TABLA DE EQUIVALENCIA INICIAL PARA EL TOTAL

DE LA POBLACION

Grupo de beneflclarios Grupo de control

Promedio de edad 19,7 Promedio de edad 20
Genero Genero
N° % N° %
Varones 138 43 Varones 138 43,8
Mujeres 177 56 Mujeres 177 56,2
Nivel educative Nivel educativo
N° % N° %
Primaria 5 1,6 Primaria 5 1,6
Sec. Incompleta 40 12,8 Sec. Incompleta 44 14,1
Sec. Completa 267 85,6 Sec. Completa 263 84,2
Estrato socioecon6mico Estrato socioecon6mico
N° % N° %
Cl 14 4,5 Cl 15 4,8
C2 82 26,3 C2 116 37,2
01 142 45,5 01 132 42,3
02 74 23,7 02 49 15,4
Situaci6n laboral Situaci6n laboral
N° % N° %
PEAOcupada 167 53,0 PEAOcupada 161 51,6
PEA Oesocupada 89 28,5 PEA Oesocupada 96 30,7
Inactivos 55 17,6 Inactivos 52 16,6
Oesalentados 1 0,3 Oesalentados 3 0,9

Fuente: estadisticas intemas.

19. EI grupo de beneficiarios utilizado en los estudios de evaluaci6n de im­

pacto se seleccion6 a traves de una muestra aleatoria estratificada (por sexo y
edad) con un 95% de nivel de confianza.
Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 261

Sin embargo, como se vic anteriormente, al utilizar la meto­

dologfa del matching comparison no se asegura la equivalencia en
las variables no observables (como la motivaci6n), al ser el coefi­
ciente de correlaci6n entre los terminos de error Uit Y eit diferente
de cero. Por consiguiente, si bien se reducen considerables sesgos
en las variables no observables, al estar formado el grupo de con­
trol por los "vecinos" de los integrantes del grupo de beneficiarios,
sera necesario controlar estadfsticamente el sesgo de selecci6n, a
traves del procedimiento propuesto por Heckrnan'".

2.2.2 Los resultados de fa evaluacion de impacto

Establecida la equivalencia inicial entre el grupo de beneficia­

rios y el grupo control, se procedi6 a realizar la primera evaluaci6n
de irnpacto, seis meses despues de finalizado el primer programa
(12 meses despues del inicio del mismo). Los resultados que se
obtienen -en terrnlnos de inserci6n laboral remunerada, ingresos y
calidad del empleo- muestran un impacto positive de este tipo de
programas sobre la situaci6n laboral de los j6venes beneficiarios;
de este modo, contribuyen con la reducci6n de la pobreza en el
Peru.

Efectos sobre fa insercion laboral

El porcentaje de j6venes beneficiarios que se inserta al mer­

cado laboral, luego del programa, en condici6n de trabajadores
remunerados presenta una variaci6n porcentual del orden de
71.7%, resultado que no se observa para el grupo control, el cual
presenta una variaci6n de 11.9%. Este resultado favorable para el
programa se explica, en primer lugar, por la reducci6n notable del
numero de trabajadores familiares no remunerados entre los j6ve­
nes beneficiarios y, en segundo lugar, por la disminuci6n de los
desempleados y los inactives, tal como podemos apreciar en el
Cuadro No.4.

20. Heckman, James, op. cit.

262 Jose Carlos Galdo

Cuadro No.4

RESULTADOS DE PROJOVEN EN TERMINOS

DE INSERCION LABORAL

Grupo de beneficiarios Grupo control

Antes Despues Antes Despues
Trabajadores remunerados 35.8% 61.5% 50.2% 56.2%
Trabajadores fam. no remunerados 18.7% 3.0% 1.9% 5.7%
Oesocupados 26.4% 19.1% 30.1% 14.0%
Inactivos 19.1% 16.4% 17.7% 24.1%

Fuente: 1a encuesta de medici6n de impacto de PROJOVEN.

Este significativo incremento en la inserci6n laboral rernune­

rada favoreci6 mas a las mujeres que a los varones beneficiarios.
Asi, mientras los beneficiarios varones presentan una variaci6n
positiva de 49.2%, las mujeres beneficiarias alcanzan una varia­
ci6n positiva de 105.7%. Este resultado notable no se observa
para los integrantes del grupo control, donde las tasas de variaci6n
liegan a 14.8% y 4.6%, para varones y mujeres, respectivamente,
tal como se observa en el Cuadro 5.

Cuadro No.5

RESULTADOS DE PROJOVEN EN TERMINOS DE INSERCION

LABORAL POR GENERO, EDAD Y NIVEL EDUCATIVO

Grupo de beneficiarios Grupo control

Antes Despues Antes Despues
Trabajadores rernunerados 35.8% 61.5% 50.2% 56.2%
Por genero
Varones 48.5% 72.4% 62.8% 72.1%
Mujeres 26.0% 53.5% 41.2% 43.1%
Poredad
16-20 at'ios 30.3% 61.3% 47.4% 50.7%
21-25 at'ios 45.0% 61.8% 54.8% 60.7%
Por nivel educativo
Sin nivel educativo 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Primaria 60.0% 40.0% 40% 40.0%
Secundaria incompleta 56.4% 66.7% 70.5% 50.0%
Secundaria completa 32.2% 61.2% 47.2% 57.6%

Fuente: 1a encuesta de medici6n de impacto de PROJOVEN.

Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 263

Asimismo, despues del programa, las tasas de inserci6n por

grupos de edad son similares en el caso de los beneficiarios (61%),
a pesar de que antes del programa existfan diferencias importantes
en favor de los jovenes de 21 a 25 afios. Estos resultados no se
observan para el caso de los integrantes del grupo control, donde
es evidente que el grupo de 21 a 25 afios presenta mayores tasas
de insercion, tanto antes como despues del programa (ver Cuadro
No.5).
Por otro lado, podemos observar que los j6venes beneficia­
rios con secundaria completa son los que se insertan con mayor
facilidad despues del programa (presentan una variacion de 90%).
Este resultado era esperado dado que la proporci6n de aspiran­
tes entre la poblacion con secundaria completa es mayor que la
proporcion de aspirante entre la poblacion con secundaria incom­
pleta. En el caso de los integrantes del grupo control, existe una
variaci6n positiva (22%) en la insercion laboral remunerada de los
j6venes con secundaria completa, mientras los jovenes con secun­
daria incompleta presentan una variacion negativa de 29%.

Efectos sobre los ingresos

Los resultados obtenidos en la evaluaci6n de impado mues­

tran una fuerte variacion de los ingresos de los beneficiarios, inde­
pendientemente del genero, edad 0 nivel educativo. En promedio,
los beneficiarios ganan despues del programa 26.3% mas que los
jovenes del grupo control, resultado que se refuerza si se cornparan
los ingresos antes y despues del programa. Asi, los beneficiarios
presentan un incremento de su ingreso de 128% en terminos reales,
mientras los jovenes del grupo control presentan un incremento de
solo 24%, tal como puede apreciarse en el GraficoNo.4.
Por otro lado, y tal como puede apreciarse en el GraficoNo.5,
el mayor irnpacto, en termlnos de ingresos,se da en el caso de las
beneficiarias mujeres, quienes alcanzan un incremento real de
184%, y llegan casi a igualar la rernuneracion promedio de sus pa­
res varones, quienes solo ganan 2.8% por encima de ellas. Asi,
PROJOVEN no solo contribuyo a incrementar la productividad de
los beneficiarios,sino que, adernas, redujo los diferencialesde ingre­
so por genero. Antes del programa, la diferencia entre hombres y
mujeres era de 45% en favor de los primeros (S/.164 y S/.113 res-
264 Jose Carlos Galdo

pectivamente); despues del programa, tal como ya se menciono, la

diferencia entre hombres y mujeres se redujo a 2.8% (S/.358 y
S/.348 respectivamente). Mientras tanto, para el grupo control, las
diferencias de ingresos por genero se mantuvieron por encima de los
30 puntos porcentuaies.

Grafico No.4
BENEFICIARIOS Y GRUPO DE CONfROL POR INGRESO REAL

Beneflciarios

250
200
150
100
50
o ¥---------------------~
Indica de ingreso real mensual

10 Antes o Despues
Grupo control

250
200
150
100
50
o
Indice de ingreso real mensual

10 Antes o Despues

Fuente: 1a encuesta de medici6n de impacto de PROJOVEN.

Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 265

Grafico No.5

BENEFICIARIOS Y GRUPO DE CONTROL POR SEXO

Beneficiaries

300
250-
200
150
100

O~~====~~~====~~
50

Hombres Mujeres
Indice de ingreso real mensual

o Antes [] Oespues

Grupo Control

300
250
200
150
100

O~-=====~~~====~
50

Hombres M~eres
Indice de ingreso real mensual

I 0 Antes 0 Oespues

Fuente: la encuesta de medici6n de impacto de PROJOVEN.

266 Jose Carlos Galdo

Por otro lado, tal como sucedio en el caso de la insercion la­

boral remunerada, no existen diferencias de ingresos por grupos
de edad entre los beneficiarios despues del programa. Sin embar­
go, al interior del grupo control sf existen diferencias, dado que el
ingreso promedio de los jovenes de 16 a 20 afios es 10.5% mas
alto que el de los jovenes de 21 a 25 afios.
Asimismo, es interesante sefialar que los diferenciales de ingreso
por nivel educativo son mas notorios al interior del grupo de beneficia­
rios que al interior del grupo control. Asi, mientras que en el primer
grupo el ingreso promedio de los jovenes con secundaria completa es
mayor en 16.4%, en el segundo grupo el nivel de ingresos es muy
similar. Esto parece sugerir que los beneficios del programa son mayo­
res mientras mayor educacion se haya acumulado anterionnente. Es
decir, PROJOVEN no solamente brinda entrenamiento nuevo, sino
que tambien potencia las capacidades adquiridas en el colegio. Una
conclusion menos esperanzadora, no obstante, es la siguiente: en
ausencia de un programa como PROJOVEN (el caso del grupo con­
trol) el hecho de haber acabado 0 no la educacion secundaria no
hace ninguna diferencia en materia de ingresos.

Estimacion econometrica de los diferenciales de ingreso

La estirnacion econometrica de los diferenciales de ingreso

esta basada en un mecanisme en dos etapas, cuya finalidad es
corregir el problema del sesgo de seleccion analizado en la primera
parte de este artfculo.
En la primera etapa se estirno un modele probit para identifi­
car las variables que inciden mayonnente en la participacion de
los jovenes pobres en PROJOVEN. El modele estimado fue el
siguiente:

Prob (0 = 0) = 1 - F(B'X)

Prob (0 = 1 = F(B'X)

Oonde:

D = 1, participa en ProJoven; D = 0, no participa en ProJoven.

X = conjunto que incluye las siguientes variables: ingreso per
capita familiar, estado civil, situacion laboral previa al pro-
Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 267

grama (1, ocupado, 0 el resto), acceso a curso de capacita­

cion antes del programa, actividad economica del ultimo
empleo previo al programa (comercio, manufactura, servi­
cios, agricultura), existencia de contratos formales en el ulti­
mo trabajo antes del programa (1 existe, 0 no existe), afios
de haber egresado y/o retirado del sistema escolar, posicion
en el ultimo trabajo antes del programa (1, trabajador fami­
liar no remunerado, 0 el resto).

En la segunda etapa se estimo una ecuacion de ingresos en

la cual se incorpora, como variable adicional, los resultados del
probit a traves del "inverso del ratio de Mills" (A). Dado que el
objetivo es estimar el diferencial de ingresos antes y despues del
programa, entre el grupo beneficiario y el grupo control, el modele
utilizado fue el siguiente:

Donde:

Ln Yu es ellogaritmo natural del ingreso despues del programa.

Ln Y(t-l)1 es ellogaritmo natural del ingreso antes del programa.
~, es un set de variables control (experiencia potencial, expe-
riencia especffica, nivel educativo, estado civil, condicion de
haber encontrado trabajo luego del programa, rama de acti­
vidad economica en ese trabajo)
Di es una variable dummy que toma el valor 1 para el grupo
beneficiario y 0 para el grupo control.
AI es el factor de correccion del sesgo de seleccion.

Resultados del modelo PROBIT

El Cuadro No.6 muestra los coeficientes obtenidos en la re­

gresion, asf como su grado de significanciaestadfstica:
268 Jose Carlos Galdo

Cuadro No.6

DETERMINANTES DE LA PARTICIPACION EN PROJOVEN

Robust [95% Inter-

Variable Coef.
Std. Err.
Z P> Iz I Conf val]
Comercio 2.3472 0.3877 6.053 0.000 1.5872 3.1072
Manufact. 2.6660 0.3940 6.766 0.000 1.8937 3.4383
Servicios 2.5101 0.3828 6.556 0.000 1.7596 3.2605
Percapita -0.0037 0.0101 -3.692 0.000 -0.0057 -0.0017
Casado -0.8953 0.1406 -6.367 0.000 -1.1709 -0.6197
EgresoO -0.0003 0.0003 -0.952 0.341 -0.0011 0.0003
EstudioO -0.0860 0.1412 -0.609 0.542 -0.3628 0.1907
Situlaboral -2.1930 0.3751 -5.845 0.000 -2.9284 -1.4576
Contformal -0.2105 0.1888 -1.115 0.265 -0.5807 0.1596
Familiar 1.4115 0.2931 4.815 0.000 0.8369 1.9861
Constante 0.5445 0.1359 4.006 0.000 0.2780 0.8109
No de obs. 598
chi2 (10) 142.76
Prob > chi2 0.000
Pseudo R2 0.2412
Log likelih. -313.9

A partir de estos resultados, se pueden hacer las siguientes

afirmaciones:

• A mayor ingreso familiar per capita, menor probabilidad de

insertarse a ProJoven. Esta relaci6n negativa avala la labor de
focalizaci6n del programa, en el sentido de que los esfuerzos
por dirigirsehacia j6venes en condici6n de pobreza y pobreza
extrema aumentan la efectividadde la focalizaci6n.
• A mayor tiempo de egreso del sistema escolar, menor probabi­
lidad de insertarse al programa. Esto parece sugerir que mien­
tras mas tiempo pasa un individuo sin recibir educaci6n, me­
nor es su deseo por volver a estudiar 0 capacitarse. Por 10 tan­
to, tampoco querra incorporarse a ProJoven. Esta variable esta
correlacionada con la edad, 10 que tarnbien nos permite afir­
mar que los individuos mas j6venes son los que tienen mayor
probabilidad de incorporarse al programa. .
• La condici6n de casado influye negativamente sobre la proba­
bilidad de participar en el programa. Debemos damos cuenta
de que la muestra correponde a j6venes en situaci6n de pobre-
Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 269

za 0 pobreza extrema. En esas condiciones una persona casa­

da ya no es una persona dependiente, sino que se convierte en
jefe de familia y debe velar por ella edemas de velar por sf
mismo. Es por esto que el costa de oportunidad de capacitarse
es demasiado alto, por 10 cual ya no pueden emplear su tiem­
po en seguir acumulando capital humano, sino que deben tra­
bajar para mantenerse ellos mismos y a su familia.
• La condici6n de ocupado influye negativamente sobre la pro­
babilidad de insertarse al programa, 10 cual es consistente con
los mecanismos de focalizaci6ndel mismo. Sin embargo, tam­
bien parece estar relacionado a una evaluaci6n restringida de
los costos y beneficiosdel programa en el muy corto plazo. Los
j6venes prefieren trabajar y recibirun ingreso de subsistencia, a
capacitarse mediante PROJOVEN, que es un programa que
rinde sus frutos a 10 largo de la vida laboral de los individuosal
aumentar su productividad en el trabajo. En ese sentido, la ca­
pacitaci6n tiene un flujo de beneficios en el futuro y no un be­
neficiounico en un solo periodo, pero los individuosenfocados
en el corto plazo no tienden a percibirlo.
• La condici6n de trabajador familiar no remunerado (TFNR)
incrementa la probabilidad de participar en el programa. Tal
parece que los TFNRtienen algunas caracteristicasque los hacen
mas propensos a participaren programas como ProJoven, qui­
zas el hecho de que estan acostumbradosal trabajo, pero desean
recibir un ingreso por el. Asf, la participaci6n en el programa
puede ser vista como una oportunidad eficientede conseguirun
empleo remunerado dado que saben que este incluyepracticas
que 10 son. Probablemente suceda 10 mismo con los j6venes
desempleados 0 inactivosque se inscribenen el programa.

Resultados de la ecuacion de ingresos

La ecuaci6n de ingresos fue estimada para toda la muestra.

En dicha estimaci6n se encontr6 un efecto positive y estadistica­
mente siqnificativo de PROJOVEN sobre el diferencial de ingresos
entre la situaci6n anterior y la situaci6n posterior al programa.
Asimismo, es interesante senalar que, para todos los casos, el in­
verso del ratio de Mills result6 estadfsticamente siqnificativo, 10
cual demuestra que existe el sesgo de selecci6n.
270 Jose Carlos Galdo

Cuadro No.7

RESULTADOS DE LA ESTIMACION ECONOMETRICA

PARA EL TOTAL DE LA MUESTRA

Ecuaci6n de ingresos Ecuaci6n de ingresos por hora

(corregida por sesgo de (corregidapor sesgo de
selecci6n) selecci6n)
Var. Depend: Ln Yt - Ln Yt-1 VaL Depend: Ln Yt- Ln Yt-1
desv. t- Desv. t - es-
Variable Coefic. coefic.
Std. estad. std. tad.
C -1.7155 0.9033 -1.8990 -2.9201 1.1396 -2.5623
Genero -1.4932 0.2083 -7.1662 -1.6523 0.2628 -6.2859
Exp. Potencial -0.1676 0.ll87 -1.4126 ·0.3379 0.1497 -2.2523
Exp. Potencial '" 2 0.0062 0.0119 0.5203 0.0252 0.0150 1.6793
Exp. Especffica 0.0152 0.0173 0.8758 0.0194 0.0219 0.8883
Exp, Espedfica '" 2 2.20E-05 0.0001 0.1758 1.46E-05 0.0001 0.0928
Secun. Incomp. -0.8575 0.8870 -0.9697 -0.6099 1.1190 -0.5450
Secun. Completa 0.0650 0.8837 0.0736 0.7481 1.ll47 0.67ll
Casado -0.0191 0.2701 -0.0710 0.1439 0.3408 0.4224
Ocupado 3.8506 0.6392 6.0320 4.7537 0.8064 5.8947
Manufactura 1.5092 0.6856 2.2012 0.9473 0.8649 1.0952
Comercio 0.2842 0.6762 0.4202 -0.ll53 0.8531 -0.1352
Servicios 1.1227 0.6826 1.6446 0.7255 0.86ll 0.8424
Dummy 0.6004 0.2094 2.8659 0.5647 0.2642 2.1369
Mill 0.9146 0.2595 3.5239 1.6001 0.3274 4.8874
R2 0.5317 0.4664
F-statistic 47.2043 36.3395
D-Watson 1.7018 1.6683
Numero de casos 598

Asimismo, a partir de estos resultados se pueden expresar las

siguientes afirmaciones:

• Los resultados positives y estadfsticamente significativos de

PROJOVEN estan evidentemente asociados con el hecho de
haber obtenido empleo despues de los cursos de capacita­
ci6n (condici6n de ocupado).
• El coeficiente negativo y estadfsticamente significativo de la
variable genero muestra que el incremento de ingresos de las
mujeres es mayor al incremento de ingresos de los varones.
Este importante resultado demuestra empfricamente que
PROJOVEN es un programa que contribuye a reducir los di­
ferenciales de ingreso por genero.
Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 271

• El coeficiente negativo y estadfsticamente significativo de la

experiencia potencial" (cuando la variable dependiente es el
ingreso horario) puede atribuirse a que el mercado "castiga"
largos perfodos de inactividad de la poblacion joven pobre.
Cabe recordar que, antes del programa, el 38% del total de
la muestra estuvo en condicion de inactivo.
• EI diferencial de ingresos es positive y estadfsticamente signi­
ficativo en los individuos que trabajan en la rama de manu­
factura. Este resultado podria indicar una mayor rentabilidad
social si este tipo de programas tienen fuerte enfasis en el die­
tado de cursos dirigidos al sector industrial y/o manufacturero
de la economfa.
• Por ultimo, el coeficiente de la variable dummy es positivo y
estadfsticamente siqnificativo. Esto nos muestra que el haber
participado en PROJOVEN aumenta, en promedio, 60% la
diferencia de ingresos antes y despues del programa con res­
pecto al grupo control.

Estos importantes hallazgos empfricos en favor de PROJOVEN

estan relacionados con un tema mayor, como es la reduccion de la
pobreza en las familias de los beneficiarios del programa. Asf, si
antes del programa la contribucion de los jovenes al ingreso familiar
represento el 14.6%, despues del programa este porcentaje se in­
cremento al 32%, 10 cual significo un incremento real del 25% en el
ingreso familiar total.

Cuadro No.8
CAMBIOS EN LA PARTICIPACION DEL INGRESO
DE LOS BENEFICIARIOS EN EL INGRESO FAMILIAR

Antes de Despues de
PROJOVEN PROJOVEN
Ingreso promedio familiar real 560 700
Ingreso de los j6venes (% del 14.6% 32%
ingreso total)

Fuente: la encuesta de medici6n de impacto de PROJOVEN.

21. Experiencia potencial = Edad-anos de educaci6n-6.

272 Jose Carlos Galdo

Otros efectos relacionados

Uno de los mas significativosefectos del programa fue el cam­

bio en el tipo de empleo al cual acceden los j6venes beneficiarios:
existe un notable trasvase de trabajadores familiares no remunera­
dos, antes del programa, a trabajadores remunerados del sector
privado como consecuencia del programa. Este hecho, junto a la
mayor productividad de los beneficiarios de PROJOVEN, esta rela­
cionado a1 tema de la calidad del empleo. En efecto, existe una
concentraci6n de los j6venes beneficiarios en el sector modemo de
la economfa, como obreros del sector privado (77.2%), 10 cual ha
repercutido en la calidad de los empleos.
Tal como se puede apreciar en el Cuadro No.9, existen sus­
tanciales diferencias entre el grupo beneficiario y el grupo control en
variables tales como el tamafio de la empresa y el lugar ffsico de
trabajo.
Cuadro No.9

RESULTADOS DE PROJOVEN EN TERMINOS DE CAUDAD

DEL EMPLEO
Grupo de benefi-
Grupo control
Variables ciarios
Antes Despues Antes Despues
A. Categorfa ocupacional
Obrero del sector privado 26.4% 77.2% 48.1% 54.6%
Empleado del sector privado 3.7% 3.1% 5.8% 4.3%
Trabajador por cuenta propia 31.3% 10.4% 35.9% 24.9%
Trabajador fam. no remunerado 34.4% 4.7% 3.2% 9.2%
Otros 4.2% 4.6% 7.0% 7.0%
B. Tamano de empresa
Gran empresa 3.7% 35.8% 7.7% 8.0%
Mediana empresa 3.1% 10.9% 8.3% 8.6%
Pequefia empresa 9.8% 17.6% 12.2% 11.9%
Microempresa y autoempleo 83.4% 35.8% 71.8% 71.5%
C. Lugar de trabajo
En un centro de trabajo 32.5% 69.4% 36.5% 35.7%
En casa de cliente 17.8% 7.8% 23.7% 20.5%
En su vivienda 19.0% 7.3% 6.4% 10.8%
En 1acalle 28.8% 15.5% 29.5% 32.4%
Chacra 0 campo 0.0% 0.0% 0.6% 0.0%
Otro 1.8% 0.0% 2.6% 0.5%

Fuente: 1a encuesta de medici6n de impacto de PROJOVEN.

Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 273

Un indicador indirecto de la calidad del empleo constituye el

tamafio de la empresa donde se labora, pues, generalmente, las
unidades productivas de pequeria escala estan asociadas a bajos
niveles de productividad. De acuerdo con los resultados encontra­
dos vemos que mientras que el 46.7% de los beneficiarios que
trabajan despues del programa 10 hacen en empresas grandes 0
medianas, s610 el 16.6% de los trabajadores del grupo control
trabaja en empresas de tales dimensiones. Asimismo, el porcentaje
de beneficiarios que trabaja en microempresas y autoempleo dis­
minuye de 83.4% a 35.8%, antes y despues del programa, mien­
tras que en el grupo control no existe mayor diferencia (71.8% y
71.5%, respectivamente).
Por ultimo, mientras los jovenes del grupo beneficiario pasan
de trabajar en la calle a una empresa, el porcentaje de jovenes del
grupo control que trabaja en la calle se incrementa. Se observa asf
que mientras que el 69.4% de los beneficiarios que trabaja des­
puss del programa realiza sus actividades en un centro de trabajo,
el 32.4% de los integrantes del grupo control se encuentra todavia
laborando en las calles.

3. Conclusiones

• El Programa de Capecitacion Laboral Juvenil PROJOVEN

forma parte de una politica activa de formacion de recursos
humanos emprendida por el Ministerio de Trabajo y Promo­
cion Social del Peru, dirigida a jovenes pobres con el objetivo
de incrementar su empleabilidad y productividad a traves de
cursos de capacitacion y practices laborales en oficios de califi­
cacion inicial. Hasta el memento, alrededor de nueve mil jo­
venes entre los 16 y 25 anos de edad han sido beneficiados.
• El presente trabajo ha evaluado la primera convocatoria de
PROJOVEN desde la perspectiva de su impacto sobre los jo­
venes beneficiarios a traves de su comparacion con un grupo
control para aislar los efectos del entomo macroeconomico 0
del proceso de rnaduracion de los propios individuos. Para
tal fin, la evaluacion de impacto se base en un modele cuasi
experimental, mediante la utilizacion de un grupo control pa­
ra el establecimiento de la lfnea de base. Con el proposito de
controlar las variables observables entre ambos grupos, se
274 Jose Carlos Galdo

procedio a su apareamiento uno a uno (cell matching) 10-

grandose una fuerte equivalencia inicial. Con el proposito de
controlar las variables no observables entre ambos grupos, se
utilizela tccnica econometrica del "ratio inverso de Mill".
• Desde la perspectiva del impacto sobre la poblacion objetivo,
los resultados del programa han sido divididos en tres partes:
(i) efectos sobre la insercion leboral, (il) sobre los ingresos y
(iii)sobre la calidad del empleo. El efecto sobre la insercion
laboral es un aumento del porcentaje de trabajadores remu­
nerados y una disminucion de jovenes empleados como tra­
bajadores familiares no remunerados, de desempleados y de
inactivos. Este aumento no solo beneficia al joven participan­
te, sino a toda su familia ya que la estrategia de lucha contra
la pobreza es familiar y no individual. Los grupos cuya inser­
cion mejora en mayor proporcion son las mujeres, los jove­
nes entre 16 y 20 afios, y los que tienen educacion secunda­
ria completa.
• Con respecto al efecto sobre los ingresos, la evaluacion
muestra que PROJOVENaumenta los ingresos de los benefi­
ciarios en 128%, mas de 100 puntas pocentuales por encima
del aumento para el caso del grupo control. Al igual que en
el caso anterior, los mas beneficiados son las mujeres y los
jovenes con educacion secundaria completa. Adicionalmen­
te, el analisis econornetrico no nos permite rechazar la hipo­
tesis nula de que el cambio en los ingresos laborales de los
jovenes beneficiarios se debe a la capacitacion y la experien­
cia que adquirieron en el programa.
• Por ultimo, los resultados en terminos de calidad de empleo
tambien son favorables. Mas del 77% de los beneficiarios 10-
gra un puesto como obrero en el sector privado. Esto impli­
ca que los jovenes dejen de trabajar en la calle, para laborar
en un centro de trabajo -con todas las ventajas que esto im­
plica en terminos de ambiente laboral-. Adernas, los benefi­
ciarios aumentan su insercion en la mediana y gran empresa,
con las ganancias de productividad y de ingresos que esto
implica.
Una metodologfa de evaluaci6n de impacto de los program as ... 275

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 lndicadores de desfase edad-grado de estudios
y su relacion con situaciones de pobreza
Heman Fernandez

lntroduccion

En virtud de la constante expansion del sistema educativo, el

transite por la escuela es un rito obligado para la mayor parte de
la poblacion peruana. Este formidable logro se puede apreciar
mediante la informacion proporcionada por los censos nacionales.
En 1940, menos de la tercera parte (30%) de los nifios en edad
escolar (6 a 14 anos) asistfa a la escuela, cifra que aumento a 78%
en 1972 y que, sequn el ultimo censo nacional de 1993, alcanzaba
en ese afio aI86%.
Ya en la decade del setenta, un observador extranjero sefia­
laba que la "expansion de la educacion publica en el Peru es la
unica expresion clara y consistente de la democratizacion en el
Peru'".
Estos avances han podido ser evaluados mediante diversas
fuentes informativas. En el Peru, el desarrollo de indicadores de
cducacion ha estado directamente asociado con las posibilidades
que permiten las fuentes informativasprincipales. La primera fuen­
te de informacion la constituyen las estadfsticas del Ministerio de
Educacion, que contienen, principalmente, aspectos como matri­
cula por niveles y modalidades, tasas de aprobacion, repeticion y
retiro; edemas de informacion sobre los centres educativos y el
personal docente. Una fuente informativa fundamental son los
censos nacionales, que han permitido la estimacion de indicadores
tales como las tasas de analfabetismo, los niveles educativos de la
poblacion, e indicadores de cobertura del sistema educativo como
las tasas de escolarizacion 0 de asistencia a la escuela. Estos indi­
cadores han sido organizados por grupos de edad, genero y diver­
sos arnbitos geogrMicos. Otra fuente importante, y de mayor va-

1. Gall, Norman, La reforma de /a educaci6n peruana, Lima: Ed. Mosca

Azul, 1979, p. 93.
278 Hernan Fernandez

riedad, la constituyen las encuestas de hogares; estas han contri­

buido dando informacion sobre aspectos como gasto en educe­
cion, cepacitacion para el trabajo, preparacion en academias pre­
universitarias, entre otros.
Los indicadores de educacion no solo han servido para el
analisis del proceso educative, sino tarnbien para explicar una
variedad de aspectos (como el aspecto demogrMico) y para reali­
zar una serie de diaqnosticos basicos necesarios para la elabora­
cion de politicas sociales; por ejemplo, el analfabetismo es em­
pleado como un elemento para la idcntificacion de la poblacion
en situacion de pobreza. Para aclarar 10 anterior se puede mencio­
nar el campo demografico, en el cual se ha encontrado una aso­
ciacion significativa entre el nivel educativo de la mujer y las me­
nores tasas de fecundidad. Los indicadores educativos estan pre­
sentes en la interpretacion de practicarnente todo proceso social;
como consecuencia directa de ello, se incluye preguntas sobre
nivel educativo en todas las encuestas, cualquiera sea su campo
ternatico.
En el presente estudio se presentara una aplicacion de indi­
cadores sobre el desfase edad ario de estudios y su relacion con
aspectos sociales. Con este fin, se recurre, en primer lugar, a un
trabajo realizado anteriormente, en el cual se disefio y estimo el
promedio de aries de atraso escolar empleando una muestra del
5% del Censo Nacional de 1972. Por otro lade, se utiliza informa­
cion de un estudio encargado por el INEIsobre atraso y desercion
escolar a partir del Censo Nacional de 1993. Finalmente, se recu­
rre a un informe, realizado por el autor, sobre educacion y pobreza
en el Callao, en el cual se ernpleo el Censo de Talla de 1993, as!
como la base de datos del Censo Escolar de 1993.

1. importancia de la edad en la orqanizacion del sistema

educativo y su correlato con los indicadores sobre
educacion

La importancia de la edad en la consideracion del proceso

educativo es fundamental. EI sistema educativo se estructura prin­
cipalmente al servicio de la poblacion infanto juvenil. La cornpleji­
zacion, impersonalidad y demanda de competencias han logrado
Indicadores de desfase edad-grado de estudios y su relaci6n ... 279

que el transite por el sistema educativo sea una antesala obligato­

ria para las generaciones j6venes.
Los indicadores mas importantes y recurrentes en el analisis
de la problernatica educativa, es decir, las tasas de analfabetismo,
de asistencia escolar y la distribuci6n de la poblaci6n segUn niveles
educativos, suelen organizarse por grupos de edad.
El mismo sistema educativo se estructura sobre la base de la
edad de la poblaci6n atendida. El primer nivel, la educaci6n ini­
cial, atiende a la poblaci6n de 5 0 menos arios de edad. Siguen a
este nivel la educaci6n primaria y secundaria de menores, los
niveles mas importantes del sistema educativo. La educaci6n pri­
maria, de seis grados de estudio, esta orientada a la poblaci6n de
6 a 11 aries de edad. El tercer nivel, la educaci6n secundaria de
menores, de cinco grados de estudio, debe atender a la poblaci6n
de 12 a 16 afios de edad. Los otros niveles y modalidades como la
educaci6n superior, la educaci6n especial, y la educaci6n primaria
y secundaria de adultos estan asociados tambien a consideracio­
nes de la edad de la poblaci6n atendida.
Los seis anos de edad es un momento clave que marca el
inicio del ciclo educative, es la Hamada edad de inicio al sistema
educativo. Sobre la base de esta edad, suponiendo un avance de
un afio de edad por un grado de estudios, se estructura la siguien­
te secuencia del cicio de vida estudiantil: (i) a los seis anos se inicia
el primer grado de primaria; (ii) a los siete, el segundo; (iii) a los
11 afios se concluye el sexto y ultimo grado de la primaria; (iv) a
los 12 aries se empieza la secundaria; y (v) se concluye el perfodo
de vida escolar a los 16 afios con el quinto ario de secundaria.
Estas edades son las edades normativas por las que se organiza la
estructura curricular. En este campo, confluyen las consideraciones
pedag6gicas con las psicol6gicas, de tal modo que, y a partir de
aquf, se establecen las pautas de los aspectos acadernicos de la
vida estudiantil.
Si la poblaci6n escolar no sigue en el sistema educativo se­
gUn estas edades, se producen entonces los desfases edad ario de
estudios. Como consecuencia de ello, las consideraciones pedag6-
gicas, que se organizan sobre la base de la edad de los educandos,
pueden no ser las mas adecuadas. Es diferente ensefiar las prime­
ras letras a un nino de 6 afios que a otro de 10; si se homogeniza
el tipo de educacion, se puede estar subestimando la capacidad de
280 Heman Fernandez

aprendizaje 0 la experiencia ya acumulada por los alum nos mayo­

res. Situacion que se agrava si en un mismo salon de clases hay
alumnos de muy diversas edades, donde seguramente el profesor
tendra problemas en adecuar sus mensajes dirigidos hacia un
publico heterogeneo,

2. Indicadores de desfase edad grado de estudios

Sobre la base de la distribucion por edades simples y grados

de estudio, es posible estructurar un conjunto de lndicadores, co­
mo son los promedios de edad por cada grade de estudios, los
porcentajes de la poblacion en extraedad, y el promedio de afios
de atraso escolar (PAAE). La aplicacion de estos indicadores a un
caso especffico puede observarse en el Cuadro No. 1 del anexo, y
en el nivel nacional, para el caso de primaria, en el Cuadro No.2
del anexo.
Los promedios de afios de edad por grado permiten apreciar,
para cada grado de estudios, la proximidad a las respectivas eda­
des normativas. Una desventaja se encuentra en que hay tantos
indicadores como grados, de forma que para apreciar el sistema
en su conjunto se requieren once indicadores, 10 que dificulta su
manejo. De estos indicadores, el mas importante es el referido al
promedio de edad en el primer grado de primaria, el mismo que
puede tomarse como edad de inicio en el sistema educativo. En el
Cuadro No. 2 del anexo, organizado sobre la base de la informa­
cion del censo escolar de 1993, se puede observar que esta edad
de inicio se ubica en los 6.72 aries, 0.72 afios por encima de la
edad normativa. Por otro lado, la edad normativa de conclusion
de los estudios primarios de 11 afios es sustantivamente menor a
los 12.16 afios que los escolares registran en el grado correspon­
diente (6° grado).
Los porcentajes de alumnos por encima de la edad normati­
va 0 en extraedad, permiten otro anqulo de apreciacion .. Se en­
cuentra que, tal como puede observarse en el Cuadro No.2, en el
nivel de todo el sistema de educacion primaria de menores, el
porcentaje en extraedad es de 52.92%. En el primer grade de
estudios se observa que el 41.02% de los nifios esta en extraedad,
es decir, tienen edades superiores a los 6 anos de edad; mientras
que, en todos los dernas grados, el porcentaje es superior al 50%,
Indicadores de desfase edad-grado de estudios y su relaci6n ... 281

y la situacion mas crftica esta en el 4to grado de primaria, donde

el 58.16% de alumnos se encuentra en tal situacion. Ello estaria
explicado por los fenornenos de repeticion y reentrancia que esta­
dan afectando a los alum nos. En otras palabras, mas de la mitad
de los nines acuden al sistema educativo en edades superiores a
las edades normativas. Este indicador tiene la ventaja de poder ser
comprendido directamente; edemas, puede ser estimado tanto por
grad os de estudios como para el nivel en su conjunto. Una des­
ventaja del indicador es que pondera de la misrna forma los afios
de desfase sobre la edad normativa, es decir, valora de la misma
manera al que se encuentra un ario desfasado como al que tiene
mas de cinco efios de retraso.
Finalmente, se encuentra el promedio de afios de atraso es­
colar (PAAE). EI PAAE es un promedio ponderado estimado sobre
las disparidades en cada grade entre el promedio de edad y su
respective edad normativa y el numero de estudiantes. Sequn la
informacion del censo escolar de 1993, el PAAE asciende a 1.12
aries.
Ambos indicadores aparecen desarrollados mediante una
aplicacion para un centro educativo en el Cuadro No. 1 del anexo.

3. Desfase edad grado de estudios y condiciones de

pobreza

En un primer nivel de analisis puede decirse que el desfase

edad grado de estudios se encuentra muy asociado con la edad de
ingreso al sistema educative, la incidencia de la desaprobacion y/o
repeticion, y la salida temporal del sistema educativo y su posterior
retorno (reentrancia). Es posible una directa comprension de estos
aspectos al recurrir al caso ideal; es decir, al nino que inicia el
primer grado de primaria a los seis afios de edad, continua sin
ninguna repeticion, ni retiro temporal y posterior reentrancia, y
culmina a los 16 anos los estudios secundarios. Dentro del nivel de
sistema educative, si todos los nifios inician la primaria a los seis
afios de edad y la eficiencia interna del sistema es la optima (es
decir, no hay ni repeticiones ni deserciones ni retiros temporales),
todos los estudiantes culminaran sus estudios secundarios a los 16
aries. Los desfases edad grado de estudios estan asociadas tanto a
la edad de ingreso a la vida escolar como a aspectos de la eficien-
282 Hernan Fernandez

cia intema del sistema. Btas son consideraciones propias de la

demograffa escolar, cuyos insumos, al igual que la demograffa que
tiene que ver con tasas de natalidad y mortalidad (y de la cual
proviene la metodologfa de cohortes), son los ingresantes al siste­
ma educativo en un perfodo dado (las cohortes de educacion) y
las tasas de aprobacion/prornocion y desaprobacion/repeticion.
Estos aspectos sirven para obtener una primera vision del
proceso. En la medida que la vida escolar sea una expresion direc­
ta de las condiciones de vida de la poblacion, la adecuacion con
las edades normativas (los desfases edad grado de estudios) estara
asociada con fcnomenos como origen social, pobreza, oferta edu­
cativa, ubicacion sociogeografica, entre otros.
La regularidad del ciclo educativo esta asociada con las con­
diciones de vida de los estudiantes. Por ejemplo, sequn el Censo
Universitario de 1996, los estudiantes de pregrado de dos univer­
sidades privadas de la ciudad de Lima (la Pontificia Universidad
Catolica del Peru y la Universidad del Pacifico) concluyeron, en
promedio, sus estudios secundarios a los 16.4 y 16.5 aries, respec­
tivamente. Esto contrasta, claramente, con la situacion de los es­
tudiantes, tambien de pregrado, de las universidades nacionales
de Ayacucho y Huancavelica, cuyas edades promedio de egreso
de la secundaria eran de 17.4 y 17.3 enos respectivamente.
Las diferencias entre grupos sociales se aprecian desde el ini­
cio de la vida escolar. Los sectores medios y altos envfan a sus
hijos a la escuela desde la educacicn inicial, de tal modo que rnu­
chos nifios llegan a la primaria con un buen aprestamiento para la
lecto escritura e incluso sabiendo leer y escribir.En los sectores po­
pulares, por el contrario, el iniciode la vida escolar suele retrasarse.
Un factor que influye sobre el retraso del inicio de la vida es­
colar de los nifios con menores recursos es la distancia entre el
hogar y el centro educative; este problema esta claramente vincu­
lado con el traslado del nino a la escuela. En los sectores medios
es cornun el uso de la movilidad escolar para cumplir esta tarea de
transporte; mientras que los nifios de los sectores populares son
llevados por sus madres 0 hermanos mayores, 10 que limita la
asistencia del nino a la escuela en funcion de la disponibilidad de
tiempo de sus familiares, 10 que ocasiona, en algunos casos, el
retraso del inicio de la vida escolar del nino. Este problema se
presenta aun con mayor gravedad en las zonas rurales, donde las
Indicadores de desfase edad-grado de estudios y su relaci6n ... 283

distancias son mayores y de mas dificiltransite, por 10 que la edad

de inicio es mas tardia. Esta condicion refleja asi, un primer aspec­
to de desventaja de los sectores bajos de la sociedad.
En cuanto a los sectores medios y altos, cabe senalar que
estos pueden tener un mejor control sobre su situacion. Dicha
estabilidad se refleja, de cierto modo, en sus hijos, quienes presen­
tan una vida escolar uniforme que les permite concluir sus estudios
en las edades normativamente establecidas. La poblacion en si­
tuacion de pobreza, en cambio, presenta una situacion marcada­
mente diferente. Por un lado, esta poblacion tiende a tener un
mayor nurnero de hijos (en parte por la falta de uso 0 el uso no
efectivo de los mctodos de control de la natalidad) y, por otro (y
quizas como consecuencia de 10 anterior), los padres deben traba­
jar por mas tiempo a la vez que reciben un menor ingreso (si se
compara con los recibidos por los padres de los sectores altos y
medics). Todo esto determina que la capacidad de atender a sus
hijos se encuentre sensiblemente disminuida. Mas aun, los hijos,
por 10 general, deben aportar a la economfa familiar realizando
labores que van desde la colaboracion en labores domesticas,
como el cuidado de sus hermanos menores, hasta el trabajo fuera
del hogar. Una consecuencia de ello es la disminucion de su dedi­
cacion al estudio, 10 cual afecta su rendimiento. Es en este punta
donde se producen situaciones de desercion del sistema educative,
salidas y reentrancias, desaprobacion y repeticion. Todos estos
efectos, al sumarse con el ingreso tardio al sistema educativo, dan
como resultado significativosindices de retraso escolar.
La lectura del Cuadro No. 3 del anexo permite apreciar los
desfases edad grado de estudios 0 promedio de anos de atraso
escolar de acuerdo con el Censo Escolar 1993 y los censos nacio­
nales de poblacion de 1972 y 1993. Segun los censos nacionales
de poblacion, en 1972, el promedio de anos de atraso escolar
(PAAE) ascendfa a 2.4 aries, el cual disminuyo a 1.96 aries en
19932. Cabe senalar que las discrepancias sequn el grado de ur-

2. Llama la atenci6n la disparidad entre el PAAE sequn el Censo Nacio­

nal de Poblaci6n de 1993 (1.96) y el PAAEsequn el censo escolar tarnbien de
1993 (1.12 anos). A pesar de que no tenemos una explicaci6n para esta dife­
rencia, esta podria estar asociada al momento de aplicaci6n del censo escolar
284 Hernan Fernandez

banizacion son notables: asi, Lima Metropolitana aparece en los

dos censos en mejor condicion, pues pasa de un PAAE de 1,9 en
1972 a uno de 1.75 en 1993; en contraste, la poblacion rural es la
que aparece en los dos censos con mayores niveles de atraso esco­
lar, con un PAAEde 3.2 en 1972 y de 2.08 en 1993.
En un estudio sobre atraso y desercion escolar realizado por
encargo del INEI3, sobre la base de informacion del Censo Nacio­
nal de 1993, se encuentra disparidades notables entre las provin­
cias. Algunas presentan valores de PAAE de la educacion prima­
ria muy altos, por ejemplo, en la provincia de Huacaybamba
(Huanuco) el PAAE es de 2.79, en la provincia de Cotabambas
(Apurimac) de 2.59 y, en tercer lugar, en la provincia de Purus
(Ucayali) -donde se registra los niveles de desnutricion mas altos
segun el censo escolar- este es de 2.58. Es decir, en todas estas
provincias, los alumnos siguen sus estudios primarios con mas de
dos anos de atraso sobre la edad normativa.
Sobre la base de esta misma informacion se ha organizado el
Cuadro No.4 del anexo, en el que se da cuenta de medidas esta­
disticas de correlacion entre indicadores de desfase edad afio de
estudios (PAAE del nivel primario y secundario y porcentaje de
poblacion en extraedad) e indicadores socioeconornicos. A partir
de estas medidas, es posible observer una asociacion con alta
slgnificacion estadfstica entre la mayor parte de estos indicadores;
por ejemplo, entre el porcentaje de poblacion con las necesidades
basicas insatisfechas, la tasa de mortalidad infantil y el porcentaje
de nifios con desnutricion cronica. Se refuerza con ello la aprecia­
cion de que existe una Intima asociacion entre el desfase edad ano
de estudios y la situacion de pobreza.
Por otro lado, los indicadores tambien guardan una asocia­
cion con variables referidas a aspectos contextuales y condiciones
de vida. Por ejemplo, se puede observer que a mayores niveles de
urbanizacion corresponden menores niveles de atraso escolar. La
asociacion entre las variables de atraso escolar y las condiciones
educativas de la poblacion (tasas de analfabetismo y promedio de

(15 de diciembre de 1993) y a que su ejecucion haya sido realizada unica­

mente por los mismos docentes y directores.
3. Alarcon, Walter, Atraso y desercion esco/ar en ninos y ado/escentes,
Lima: INEI, 1995.
lndicadores de desfase edad-grado de estudios y su relaci6n ... 285

afios de educaci6n) se muestra tambien estadfsticamente significa­

tiva y positiva. Otras variables educativas tarnbien relacionadas
con el atraso escolar son el fndice de deficiencia de la educaci6n
prirnaria" y la puntuaci6n del desarrollo educative". En sintesis,
podrfa afirrnarse que los indicadores de atraso escolar son un re­
curso inforrnativo que puede complementar la apreciaci6n de la
realidad educativa.
Finalmente, el analisis del Cuadro No.5 nos perrnite obser­
var las disparidades de este desfase en el ambito de la Provincia
Constitucional del Callao. EI Callao suele aparecer en las mejores
condiciones cuando se organiza a los espacios sociogeograficos
por condiciones socioecon6micas. Pero se aprecian disparidades
cuando se compara la inforrnaci6n por distritos. Esta situaci6n se
observa, principalmente, en el distrito de Ventanilla que es, ade­
mas, el de mayor crecimiento de la provincia. Este crecimiento se
debe en gran medida a los traslados de poblaci6n en emergencia
social (invasores de terrenos, desalojados) que, como producto de
polfticas sociales, ha sido ubicada en este distrito. Se encuentra asf
que es justamente el distrito de Ventanilla el que aparece con los
niveles mas desfavorables. Casi la tercera parte (30.0%) de sus
escolares estan en situaci6n de desnutrici6n cr6nica, cerca a la
mitad de encuentra en extraedad (44.6%), la edad de ingreso al
sistema educativo se encuentra casi un afio por encima de la nor­
mativa (6.50 afios) y, en la educaci6n primaria el PAAE es de
1.53 afios. Es interesante apreciar las diferencias, aun dentro de
un mismo distrito, entre los alumnos de centros educativos estate­
les y aquellos de gesti6n no estatal. En todo el Callao, por ejem­
plo, mientras que los nifios de centros educativos estatales ernpie­
zan sus estudios a los 6.44 arios, los de colegios particulares 10
hacen a los 5.93 aries, con un ligero adelanto sobre la edad nor­
mativa. Los escolares de los centros estatales del distrito de Vanta­
nilla presentan las mayores desventajas, pues tienen un PAAE de
2.0 aries y, 54.5% de ellos se encuentran desfasados respecto a su
edad de estudios.

4. Orihuela, Pedro, Mapa de situacior: de /a educaci6n primaria de meno­

res en 1993, Lima: Ministeriode Educaci6n, 1996.
5. Ramos, Hector, "EI desarrollo educativo de la ninez y adolescencia",
en INEI, Indicadores socioies,pobreza, mujer y nifiez, Lima: INEI, 1997.
286 Hernan Fernandez

4. Nota final

EI analisis de la problematica educativa requiere de la orga­

nizacion de indicadores objetivos, de directa comprension, que
sean comparables en el tiempo y el espacio. Las consideraciones
sobre el desfase edad ana de estudios nos han permitido mostrar
la factibilidad de organizar estos indicadores cuyos insumos infer­
mativos estan disponibles en la mayor parte de bases de datos
(censos nacionales, estadfsticas del Ministeriode Educacion, esta­
dfsticasprovenientes de las encuestas de hogares).
Como se ha apreciado, estos indicadores guardan estrecha
relacion con la situacion socioeconomice, medida, por ejemplo, a
traves de los indicadores de pobreza (porcentaje de la poblacion
con necesidades basicas insatisfechas, porcentaje de nifios en
estado de desnutricion cronica).
Los indicadores de desfase son producto de un conjunto de
aspectos que, tal como se ha sefialado, estan relacionados con la
edad de ingreso al sistema educative, la repeticion y la reentran­
cia. Por 10 tanto, si se trata de establecer medidas de polftica edu­
cativa tendientes a disminuir los niveles de atraso escolar, estas
pueden aludir directamente a los factores que inciden en el retraso
escolar, como por ejemplo reducir en la mitad la tasa de repeti­
cion, 0 propiciar el inicio a las edades normativamente estableci­
das. Las mejoras del sistema educative, como la disminucion de la
repeticion y la menor frecuencia de reentrancia, repercutiran en la
reduccion del PAAE.
Aunque aparezca obvio, es pertinente remarcarlo, el diserio
de indicadores de educacion debe estar asociado a las caracterfsti­
cas propias de nuestro pais y, por tanto, demanda que la creativi­
dad para concebir indicadores se asocie a nuestras circunstancias.
Los estudios de otros pafses, que pueden ser una fuente de inspi­
racion, pueden tarnbien sesgamos a considerar unicamcnte los
aspectos por ellos privilegiados. Por ejemplo, en un documento
del Banco Mundial sobre indicadores de educacion", en el que se
establecen prioridades de informacion por colectar sobre educa-

6. Vos, Rob, Educational Indicators: What's to be Measured, Banco Mun­

dial, Working Paper Series, Washington: 1996.
Indicadores de desfase edad-grado de estudios y su relaci6n ... 287

cion, no se encuentra referencia alguna a los desfases edad grado

de estudios.
Finalmente, es conveniente anotar que los aspectos pedaqo­
gicos que asocian el desarrollo curricular a la edad del estudiante
deben flexibilizarseante situaciones en las que este requerimiento
no se observa. Desde el punto de vista pedaqcqico, se espera que
los nifios asistan a cada grado de educacion en las edades norma­
tivas; sin embargo, conviene ubicarse en la situacion, de hecho
mas proxima a la realidad de muchos lugares del pals, de que ello
no sea asi. En otras palabras, el docente y la estructura curricular
deben adecuarse a las demandas de la realidad que, como hemos
visto, muestra significativas diferencias respecto de la situacion
normativa.
288 Hernan Fernandez

Anexo

Cuadro No.1

ESTIMACION DE INDICADORES DE DESFASE EDAD ANO DE

ESTlJDIOS, CON INFORMACION DE lA ESClJElA "MANlJEL
SEOANE CORRALES" DE VENTANILlA-CALlAO, ANO 1993

Grados
Edades Total
1° 2° 3° 4° 5° 6°
5 29 29
6 162 5 167
7 83 47 14 144
8 19 39 49 5 112
9 17 29 £18 65 21 180
10 7 18 30 43 48 15 161
11 1 7 16 30 25 32 111
12 2 9 8 28 41 88
13 1 2 3 10 23 24 63
14 1 6 9 15 31
15 1 6 7
16 2 2
17 1 1
Total 319 149 170 167 155 136 1096
Promedio de edad 6.57 8.31 9.17 10.15 1l.10 12.17 9.09
Edad normativa 6.00 7.00 8.00 9.00 10.00 1l.00
Disparidades 0.57 l.31 1.17 1.15 1.10 1.17
Promedio de afios de atraso escolar (PAAE)= suma
(0.57*319+ 1.31*149 ...+ 1.17*136)/1096= 1,0027
Poblaci6n en 128 97 107 97 86 89 604
extraedad
% de poblaci6n en 40.13 65.10 62.94 58.08 55.£18 65.44 55.11
extraedad

Fuente: Censo escolar de 1993.

Elaboraci6n propia.
Indicadores de desfase edad-grado de estudios y su relaci6n ... 289

Cuadro No.2

PERU: DISTRIBUCION DE LA POBLACION ESCOLAR DE

PRIMARIA SEGUN EL CENSO ESCOLAR DE 1993 Y EL
CALCULO DE PROMEDIO DE ANOS DE ATRASO ESCOLAR

Grados
Edades Total
10 20 30 40 50 60
5 47704 47389 315
6 536142 493772 42009 361
7 533648 206051 287860 39060 677
8 539146 91042 172677 235113 39593 721
9 522864 39661 98635 142214 203979 37638 737
10 533395 20223 57751 95699 129519 197481 32722
11 481099 9304 30390 58764 82066 117446 183129
12 311087 5349 17630 37876 56969 79918 113345
13 195733 2668 9143 22319 35646 53328 72629
14 110822 1118 4128 10720 19370 31166 44320
15 58607 482 1781 5075 9492 16656 25121
16 26781 211 701 2021 4116 7559 12173
17 10239 98 267 728 1449 2938 4759
18 3672 39 120 265 531 1045 1672
19 1286 13 47 85 199 345 597
20 630 12 26 55 72 207 258
21 232 4 6 20 47 62 93
22 141 5 7 23 10 42 54
23 69 3 7 14 8 19 18
24 44 4 6 1 5 10 18
25-29 113 11 12 24 24 18 24
30-34 58 13 7 14 9 8 7
35-39 40 7 11 12 6 1 3
40y mas 49 6 15 13 8 5 2
Total 3913601 917485 723551 650476 583795 546613 491681
Promedios 9.27 6.72 8.13 9.33 10.32 11.26 12.16
Edad normativa 6.00 7.00 8.00 9.00 10.00 11.00
Disperida- 1.12 0.72 1.13 l.33 l.32 l.26 1.16
des/PAAE
Estud, en 52.92 4l.02 54.37 57.79 58.16 56.85 55.95
extraedad

Fuente: Elaboraci6n nuestra sobre la base de informaci6n contenida en: Ministerio

de Educaci6n, Censo escolar 1993, Lima: 1995, p. 135.
* La poblaci6n que se encuentra en la edad normativa en cada grado esta subrayada.
290 Hernan Fernandez

Cuadro No.3

PERU: COMPARACIONES DE DIFERENTES ESTIMACIONES

DEL PROMEDIO DE ANOS DE ATRASO ESCOLAR EN LA
EDUCACION PRIMARIA

Censos nacionales de poblaclon Censo escolar

A.mbitos
1972 1993 1993
Total 2.4 1.96 1.12
Lima Metropolitana 1.9 1.75 n.d.
Urbano 2.1 1.83 n.d.
Rural 3.2 2.08 n.d.

Fuente: La informaci6n de 1972 precede de: Fernandez, Heman y Carmen Monte­

ro, Desigualdades en el acceso a la escuela: an6lisis de cobertura y atraso escolar,
Lima: INIDE, 1982. La informaci6n del censo de poblaci6n de 1993 procede de:
Alarcon, Walter, Atraso y desercion escolar en ninos y ado/escentes, Lima: !NEI,
1996. La informacion del censo escolar procede del Cuadro No.2.

Cuadro No.4

PERU: COEFICIENTES ENTRE VARIABLES DE DESFASE

EDAD ANO DE ESTUDIOS Y VARIABLES
SOCIOECONOMICAS ORGANIZADAS EN EL NIVEL
PROVINCIAL, ANO 1993

Promedio de arios % de
de atraso escolar alumnos
Variables
Secunda- en extra-
Primaria edad
ria
% poblacion con NBI insatisfechas .5955** .6373** .8377**
% de viviendas con hacinamiento .2525** .2140* .3443**
% de viviendassin desaque .5508** .6140** .7192**
% de nines que no asisten a la escuela -.5352** -.4621** -.5952**
% de nines con desnutrici6n cr6nica .6685** .6438** .8512**
% de poblaci6n urbana -.5562** -.5825** -.7631**
Tasa de mortalidad infantil .5518** .5906** .6764**
% analfabetismo pob de 15 y mas enos .7481** .7149** .7787**
Promedio de enos de educaci6n pob 15 y + arios -.6874** -.6573** -.8790**
% de poblaci6n que asiste a la escuela de 6 a 12 .6290** .5191** .6860**
% de poblaci6n que asiste a la escuela de 13 a 17 .0928 -.0489 .2967**
aries
% de nines de 9 a 15 anos con atraso escolar .9107** .8706** .8807**
(continua)
Indicadores de desfase edad-grado de estudios y su relaci6n ... 291

(continuaci6n)
Promedio de aiios % de
de atraso escolar alumnos
Variables
Secunda- en extra-
Primaria
ria edad
% de pob. de 15 a 17 enos que estudia y trabaja .1233 .0450 -.1368
Tasa de desaprobados de educ. prim. de menores .7418** .6554** .7991**
Niveleducativo a los 17 anos de edad -.7157** -.6629** -.8466**
% de menores de 15 a 17 analfabetos .7081** .5742** .6630**
% que no estudia ni trabaja de 15 a 17 enos .0106 -.1397 .1928*
Indice de deficiencia educaci6n primaria .5871** .6213** .8162**
Puntuaci6n de desarrollo educativo -.7841** -.7177** -.9252**

**Relaci6n estadfsticamente significativa.

* Relaci6n altamente significativa.
Fuente: Censo Nacional de Poblaci6n de 1993 y Censo de Talla de 1993, extraido
de: Fernandez, Heman, Informe de inuestigaci6n sobre la relaci6n entre educaci6n
y pobreza con enfasis en la Prouincia Constitucional del Callao, Callao: Universi­
dad Nacional del Callao, 1997.

Cuadro No.5

CALLAO: INDICADORES DE DESNUTRICION

Y ATRASO ESCOlAR POR DISTRITOS
Y GESTION DEL CENTRO EDUCATIVO

EDUCACI6N PRIMARIA DE MENORES

Centros educatlvos de Centros educetlvos de

Total centros educatlvos gestl6n estatal gesti6n no estatal
Pro- Pro-
%de
medic %de Pro- medic
%de
Pro- Pro-
Distri- Prome- alum- alum- alum-
%de de %de medic de %de medic medic
dicde nos en
edad nos en desnu- de ailos edad
t05 nos en
desnu- desnu- de arias de
arias de extra- extra- extra-
bici6n- en e11° bici6n de en e11° bici6n- de gredo
atraso edad edad
cr6nica gredo edad cr6nica atraso grado cr6nica atraso prima-
escolar prima- prima- prima-
prima- escolar prima- escolar ria
ria ria ria
ria ria
Total 25.0 6.39 6.38 36.6 24.8 1.7 6.44 44.5 25.7 0.23 5.93 15.9
Callao
Cercado 28.2 1.32 6.39 36.5 25.5 1.7 6.44 44.0 35.8 0.26 5.92 15.7
Bellavista 7.7 0.88 6.28 25.6 12.1 1.7 6.46 38.9 3.8 0.14 5.93 13.7
La Punta 14.0 1.20 6.10 37.3 15.3 1.3 6.17 39.8 4.1 0.17 5.93 19.3
La Perla 15.0 1.45 6.40 43.8 20.3 2.0 6.45 54.9 3.8 0.3 5.87 20.9
C. de Ia 16.9 0.99 6.21 27.8 16.6 1.2 6.22 28.7 18.7 .0.05 5.63 22.6
Legua
Ventanilla 30.0 1.53 6.50 44.6 34.9 2.0 6.58 54.5 15.0 0.23 6.02 14.3

Fuente: elaboraci6n propia sobre la base de informaci6n publicada del Censo

Nacional de Talla 1993 y de la base de datos del Censo Nacional Escolar de 1993.
292 Hernan Fernandez

Bibliografia

Alarcon, Walter, Atraso y deserci6n escolar en nifios y adolescentes, Li­

ma: INEI, 1995.
Fernandez, Hernan, Informe de Investigaci6n sobre educaci6n y pobreza
con enfasis en la Provincia Constitucional del Callao, Callao: Uni­
versidad Nacional del Callao, 1997.
Fernandez, Hernan y Carmen Montero, Desigualdades y atraso en el
acceso a la escuela: an6lisis de la cobertura y atraso escolar, Lima:
Instituto Nacional de Investigaci6n y Desarrollo de la Educaci6n,
1982.
Fernandez, Heman y Carmen Montero, "EI desfase edad afio de estu­
dios: una expresi6n del atraso escolar en el Peru", en Revista De­
serci6n Escolar, ano 3, No.9, Buenos Aires: Ministerio de Educa­
ci6n, 1982.
Gall, Norman, La reforma de la educaci6n peruana, Lima: Ed. Mosca
Azul,1979.
Orihuela, Pedro, Mapa de situaci6n de la educaci6n primaria de menores
en 1993, Lima: Ministerio de Educaci6n, 1996.
Ramos, Hector, "EI desarrollo educativo de la nifiez y adolescencia", en
INEI, Indicadores sociales, pobreza, mujer y nifiez, Lima: 1997.
Vos, Rob, Educational Indicators: What's to be Measured?, Banco Mun­
dial, Working Paper Series, Washington: 1996.
 Sobre los auto res

Carlos E. AramburU
Maestria en Demograffa, London School of Economics, Inglaterra;
Diploma de Postgrado en Desarrollo Rural, Cambridge University,
Inglaterra; y Licenciado en Antropologfa Social por la Pontificia
Universidad Catolica del Peru. Actualmente se desernpena como
Director Ejecutivo del Consorcio de Investiqaclon Economica y So­
cial (CIES) y es catedratico de la Pontificia Universidad Catolica del
Peru y la Universidad Peruana Cayetano Heredia. Autor y coautor
de diversos artfculos publicados en revistas nacionales y extranjeras.

Arlette Beltran
Licenciada en Economfa por la Universidad del Pacifico. Realize
sus estudios de maestrfa en lLADES (Santiago de Chile) y
obtuvo el grado de Master of Arts in Economics por la Universidad
de Georgetown. Actualmente se desernpena como investigadora del
Area de Polfticas Sociales y Desarrollo Humano del Centro de
lnvestigacion de la Universidad del Pacifico, y profesora de los cur­
sos de Evaluacion Privada de Proyectos y Econometria II en la mis­
rna universidad. Es autora y coautora de publicaciones vinculadas
con las areas de politicas sociales y evaluacion de proyectos.

Elena Contemo
Licenciada en Economia por la Universidad del Pacffico. Realize sus
estudios de maestria en Politicas Publicas en la Escuela de Gobiemo
de John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Ha sido Se­
cretaria Ejecutiva de la Cornision Interministerial de Asuntos Sociales
(CIAS). Actualmente se desernperia como Asesora del Ministerio de
la Presidencia y miembro del Directorio de FONCODES.

Hanny Cueva
Bachiller en Economia por la Universidad del Pacifico. Actualmente
se .desernpena como investigadora asociada del Area de Polfticas
Sociales y Desarrollo Humano del CIUP, coordinadora del Grupo de
Trabajo sobre Filantropia y Responsabilidad Social en la Region
Andina y el Cono Sur, y profesora del curso de Evaluacion Privada
de Proyectos en la Universidad del Pacifico. Es autora y coautora de
publicaciones vinculadas con las areas de polfticas sociales y
evaluacion de proyectos.

Heman Fernandez
Socioloqo egresado de la Universidad Nacional Agraria, La Molina.
Maestrfa de la Educacion en la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. Ha desarrollado investigaciones en el area de educacion en
temas tales como condiciones de acceso a los servicios educativos,
eficiencia interna de la educacion, y la relacion educacion y empleo.
Ha realizado diversas consultorias referidas principalmente al campo
educacional. Posee experiencia docente en la Universidad Nacional
Agraria, La Molina, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y
la Pontificia Universidad Catolica del Peru. Actualmente es docente
de Sociologfa Economica en la Universidad Nacional del Callao y
miembro de Foro Educativo.

Carlos Figueroa
Licenciado en Economfa y Bachiller en Ciencias Sociales con men­
cion en Economfa, por la Pontiflcia Universidad Catolica del Peru.
Actualmente se desernpena como investigador asociado del CIUP.
Ademas, es miembro del Grupo de trabajo latinoamericano sobre
"La economfa de las polfticas sociales", conducido por el Internatio­
nal Development Research Centre. Es autor de publicaciones rela­
cionadas con el tema de las polfticas sociales.

Pedro Francke
Profesor del Departamento de Economfa de la Pontificia Univesidad
Catolica del Peru y de la Maestria en Gerencia de Programas y Pro­
yectos Sociales de la Universidad Peruana Cayetano Heredia.
Investigador y consultor en temas de pobreza, polfticas sociales y
economfa de la salud. Director de la revista Actualidad Econ6mica.
Ha trabajado en el Banco Central de Reserva del Peru, el Ministerio
de Economfa y Finanzas, FONCODES y el Ministerio de Salud. Es
autor de publicaciones vinculadas con el tema de las polfticas
sociales.

Jose Carlos Galdo

Bachiller en Economfa, Pontificia Universidad Catolica del Peru. Se
desernpeno como consultor externo del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo en el Programa de Capacitacion Laboral
Juvenil ProJoven del Ministerio de Trabajo y Prornocion Social del
Peru, y como profesor a tiempo parcial del Departamento de Econo­
rnia de la Pontificia Universidad Catolica del Peru. Actualmente se
encuentra realizando estudios doctorales en Economfa en State
University of New York at Binghamton, EE.UU.

Armando Millan
Antropoloqo, Bachiller de Ciencias Sociales por la Pontificia Uni­
versidad Catolica del Peru. Investigador asistente del Area de
Politicas Sociales y Desarrollo Humano del Centro de Investigaclon
de la Universidad del Pacffico (CIUP). Profesor del curso de Antro­
pologfa Social en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas
(UPC). Su campo de investiqacion se ha desarrollado en los temas
de polfticas sociales, el sector sin fines de lucro y la sociedad civil.

Christian Parker
Doctor en Sociologfa, investigador del Centro de Estudios de la
Realidad Contcmporanea, Universidad Academia de Humanismo
Cristiano, y del Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de
Santiago de Chile.

Carlos Parodi
Master of Arts in Economics, con mencion en Polfticas Sociales por
Ilades-Georgetown University, con estudios adicionales en Gerencia
de Proyectos Sociales (Banco Interamericano de Desarrollo), Rela­
ciones Fiscales Intergubernamentales (lnstituto del Banco Mundial) y
Evaluacion de Proyectos Sociales (lncae). Licenciado y Bachiller en
Economfa por la Universidad del Pacifico. Se desernpefia como in­
vestigador del CIUP y como profesor, tanto en la Facultad de Eco­
nomfa como en la Maestrfa de Adrninistracion de la Universidad. Ha
publicado diversos textos sobre el tema de las polfticas sociales.

Mario Torres
Bachiller en Ciencias Sociales por la Pontificia Universidad Catolica
del Peru. Master en Sociologfa y Ph.D. en Sociologfa y Demograffa
Social por The University of Texas at Austin, Estados Unidos.
Actualmente es Director de Programa del International Development
Research Centre (lDRC) para la region de America Latina y el
Caribe en las areas de educaci6n, salud, seguridad social y pro­
gramas de alivio a la pobreza.

Enrique Vasquez H.
PhD. en Politica y M.Sc. en Politica Publica por la Universidad de
Oxford, Inglaterra; Licenciado y Bachiller en Economia por la Uni­
versidad del Pacifico, Lima. Profesor ordinario del Departamento de
Economia, investigador del Centro de Investigaci6n de la Universi­
dad del Pacifico (CIUP), Director Ejecutivo del Centro de Promoci6n
de la Pequcna Empresa de la Universidad del Pacffico (PROPYME),
coordinador general del Programa Latinoamericano de Polfticas
Sociales, y responsable del proyecto CIUP-IDRC "Monitoreo y eva­
luaci6n del program a de lucha contra la pobreza (Peru}". Destacan
sus estudios y publicaciones sobre estrategias de grupos economicos,
microfinanzas, bienestar, pobreza extrema, programas sociales, y
medicion del impacto de la inversion social.
 Se termino de imprlmir
eL 4 de julio de 2000
en Los talleres grdficos de La
Universidad del Pacifico
A venida Salaverry 2020
Lima 11 - Peril

Dep6sito Legal W 1501132000-0929

Otras publicaciones de la
Universidad del Pacifico

• Crabtree, John y Jim Thomas

(eds.), EI Peru de Fujimori:
1900-1998,2" reimpresi6n,
Lima: CIUP - IEP,2000.

• Portocarrero S., Felipe (ed.),

Politicos sociales en el Peru:
nuevos aportes, Lima: Red para
el Desarrollo de las Ciencias
Sociales en el Peru. 2000.

• Portocarrero S., Felipe, Arlette

Beltran, Marfa Elena Romero y
Hanny Cueva, Gesti6n publica y
polfticas alimentarias en el Peru,
Lima: CIUP - Programa
Latinoamericano de Polfticas
Sociales, 2000.

• Vasquez Enrique y Denis

Sulmont (eds.), Modernizaci6n
empresarial en el Peru, Lima: Red
para el Desarrollo de las Ciencias
Sociales en el Peru, 2000.

• Vasquez, Enrique, Carlos E.

Aramburu, Carlos Figueroa y
Carlos Parodi, Gerencia social.
Diseiio, monitoreo y evaluaci6n
de proyectos sociales, Lima:
CIUP - IDRC, 2000.