UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

UNIDAD XOCHIMILCO

DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS

PROYECTO DE TESIS
Evaluación de impacto del uso de las
recomendaciones de las evaluaciones 2012-2013
del CONEVAL a los programas de la CDI.

IRVING MANCHINELLY MOTA

DIRECTORA DE TESIS
DRA. MYRIAM IRMA CARDOZO BRUM

MÉXICO, D.F., FEBRERO 2018

 ESTRUCTURA

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1. La evaluación de los programas sociales.

1.1. Aproximaciones conceptuales

1.2. Estado del arte de la utilidad de las evaluaciones
1.3. La experiencia mexicana de la utilización de las evaluaciones.

CAPÍTULO 2. Las evaluaciones y el rediseño de los programas sociales: caso

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

2.1. El diseño de los programas.

2.2. Las evaluaciones de los programas.
2.3. El rediseño de los programas

CAPÍTULO 3. Los factores de incidencia de las evaluaciones en el rediseño de los

programas.
3.1. Factores políticos
3.2. Factores institucionales
3.3. Factores sociales
3.4. El impacto de los programas rediseñados

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

INTRODUCCIÓN

1
Cada año el Estado Mexicano invierte 2 mil millones de pesos (SHCP, 2014) en
evaluar políticas públicas sociales con la finalidad de encontrar las fallas que
impidieron ser lo suficientemente eficaces, eficientes y económicas en la solución
de los problemas públicos que les dieron origen. Esta inversión, hasta cierta
medida, ha sido fructífera en cuanto a información producida para que las políticas
puedan ser rediseñadas y así, mejorar su desempeño e impacto. No obstante, en
la práctica las modificaciones que las instituciones han realizado a las políticas
públicas no obedecen estrictamente a corregir aquello que una evaluación
observó, más bien, obedecen a decisiones en la esfera estratégica de la política, o
bien a cambios marginales para salir de algún atolladero que se presentó en la
implementación de la política pública.

La evaluación y el rediseño de las políticas públicas y sus programas se sitúan en

el contexto del marco constitucional el cual prevé en su artículo 26 la planeación
democrática de desarrollo nacional como una de las principales atribuciones del
Estado y faculta al poder ejecutivo para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo del
que emanan programas sectoriales de desarrollo -que podemos tratarlas como
políticas públicas- y finalmente programas específicos de acción. Esta estructura
permite al Estado trabajar bajo un esquema de certidumbre jurídica, programática
y económica para ir atendiendo en la medida de sus posibilidades problemas
públicos eficaz y eficientemente.

Para el caso de las políticas públicas de desarrollo social, la responsabilidad del

Estado es muy específica, ya que en ellas, se garantizan el acceso y el disfrute
pleno de derechos sociales, es decir, se articulan una serie de acciones para
asegurar servicios de salud, seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, a
servicios básicos en la vivienda y accesos a la alimentación y con ellos tratar de
atender la situación de pobreza en la que viven 46.2% de la población (PND 2013-
2018: 43). La magnitud del problema público obliga al Gobierno a ser lo más

2
eficiente, eficaz y económico a la hora de diseñar e implementar acciones para su
solución.

La secretaría encargada del despacho de los asuntos en mención y que a su vez

es la cabeza de sector es la Secretaría de Desarrollo Social. La Comisión Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas por su parte es la dependencia no
sectorizada y descentralizada que como su nombre lo indica atiende a población
indígena sobre asuntos de derechos sociales básicamente. Ambas dependencias
ejercen más 150 mil millones de pesos anuales a través de 20 programas
presupuestales (SHCP, 2015).

Como se puede observar presupuestalmente y en términos de impacto en la

sociedad, la magnitud del problema que se atiende es importante, por lo que es
necesario conocer, en un sentido muy amplio, cómo y qué tan bien se están
haciendo las cosas para tratar de solucionar dicho problema. Para ello el Estado
dispone de dos organismos: el Consejo Nacional de Evaluación de Política Social,
organismo con autonomía constitucional y la Auditoría Superior de la Federación,
institución dependiente de la Cámara de Diputados. Esencialmente el primero
evalúa y el segundo fiscaliza, y ambos producen información para enriquecer el
desempeño de las políticas y sus programas públicos.

En el sector social también existen organizaciones dedicadas a revisar cómo se

atienden los problemas públicos, un ejemplo de ello es Gestión Social y
Cooperación A.C. que diseñó el Índice de Desempeño de los Programas
Federales, el cual permite conocer, valorar y comunicar el desempeño de 182
programas (GESOC, 2015).

El trabajo de estas tres instituciones, dos públicas y una social, representa un

esfuerzo importante para mejorar la eficiencia, eficacia y la rendición de cuentas
de la política de desarrollo social. En términos presupuestales entre el CONEVAL
y la ASF ejercen de 2 mil millones de pesos anuales (SHCP, 2014) para realizar

3
las actividades de evaluación y fiscalización. Ahora bien, en cuanto a la parte
cualitativa, CONEVAL produce información relativa a 11 tipos de evaluaciones
(CONEVAL, 2015) sobre los programas sociales, mientras que la ASF maneja 10
distintos tipos de auditorías (ASF, 2015) para la fiscalización del presupuesto de
egresos de la federación.

La información producida por dichas evaluaciones y auditorías permite conocer el

impacto de la acciones de gobierno en la solución de los problemas públicos,
cumplimiento efectivo de los objetivos institucionales dentro de las facultades
establecidas en el marco normativo correspondiente, además ubica las
problemáticas que impiden una gestión pública eficaz, eficiente y económica, y por
último, encontrar posibles desviaciones del ejercicio del gasto público.

Esta información visibiliza áreas de oportunidad para mejorar la política pública y

sus programas, por ende puede ser utilizada para poder corregir acciones que han
presentado debilidades y fallas estructurales o de ejecución.

El trabajo de corregir no es más que rediseñar el curso de acción para lograr el

objetivo que no se cumplió y la evaluación es el insumo más importante, aunque
no el único a la hora de replantear lo que se ha realizado.

La CDI han rediseñado sus acciones en los últimos años, en particular desde el
inicio de la administración del Presidente de la República, Enrique Peña Nieto. Las
modificaciones van desde cambios marginales hasta la sustitución de programas
en su totalidad. En este sentido, nos preguntamos si ¿las evaluaciones del
Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social, la fiscalización de la
Auditoria Superior de la Federación y los trabajos de evaluación de las
Organizaciones de la Sociedad Civil 1 de qué forma inciden y cómo se han utilizado
en el rediseño de los programas sociales federales sujetos a reglas de operación,
en particular de la CDI?

1
Sólo se analiza el trabajo del Índice de Desempeño de Programas Federales de Gesoc A.C.

4
Por lo anterior podemos advertir la siguiente hipótesis para responder la pregunta
de investigación. Los cambios que hizo la CDI a los programas de la política
pública indigenista, no son en función de lo que detectaron las evaluaciones y
obedecen más a las decisiones de interés económico y político, o bien a la
necesidad para salir de algún conflicto que ocurrió en la ejecución de la política
pública ya sea producto del diseño o de la implementación de sus programas.

Para demostrar o desechar esta hipótesis se desarrolla la presente investigación.

Para ello abordamos en una primera sección la definición conceptual de
evaluación y rediseño de programas públicos, para conocer su relación entre si y
cómo se ha tratado por la Administración Pública Federal. En una segunda
sección se revisa el caso de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas como muestra relevante de los programas sociales federales al
haber reducido a la mitad los programas presupuestarios (SHCP, 2014) en donde
revisamos las comunicaciones internas respecto al tratamiento de evaluaciones
externas presentadas ante la Comisión en sus programas, así como los cambios
que les han realizado a su marco regulatorio y de referencia. En una tercera y
última sección abordamos bajo un análisis deductivo el contexto político y
económico frente al cual se rediseñó la política, así como las dificultades
encontradas en los procesos de toma de decisiones para el rediseño de los
programas y finalmente concluiré con una propuesta metodológica para identificar
la adaptabilidad de los programas según sus evaluaciones.

5
 CAPÍTULO 1. LA EVALUACIÓN Y EL REDISEÑO
DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
1.1. Aproximaciones conceptuales

A lo largo del presente trabajo abordaremos diversos conceptos que se han

definido de distintas formas, por lo que será necesario mostrar algunas acepciones
tanto académicas como institucionales relevantes y a partir de ellos realizaremos
un trabajo de síntesis por cada concepto. De esta forma podremos entender a lo
largo de la investigación a qué nos referimos cuando hablamos de políticas
públicas, programas, marco regulatorio, fiscalización, evaluación y rediseño.

A su vez aclaro que la elección de las definiciones pertenece a académicos que

han trabajado en posgrados de universidades nacionales en materia de políticas
públicas, a las hechas por los autores que comenzaron a investigar sobre el
estudio de políticas públicas en Estados Unidos, a las institucionales que el
Gobierno de la República asume y/o a definiciones de algún organismo
internacional vinculado a actividades de cooperación en política social.

Políticas Públicas

En el plano internacional, en la serie de publicaciones de la Comisión Económica

para América Latina y el Caribe, Eugenio Lahera (2004: 8) señala que las políticas
públicas son “cursos de acción y flujos de información relacionados con un
objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el
sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector
privado”. ¿Cepal o Lahera? Te recomiendo citar con sistema Harvard y poner
todas las referencias al final; aquí hay varias a pie de página.

Para el Gobierno de la República de México (2013:14), son el “conjunto de

decisiones y objetivos que el Estado opera para resolver problemas públicos y

6
demandas de la sociedad de forma racional, a través de un proceso de acciones
gubernamentales”

Por lo que corresponde a la academia Myriam Cardozo (2012: 24) define a las
políticas públicas como “un fenómeno social, administrativo y político específico,
resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se concretan en un
conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por
los gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la
respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas públicos vividos
por la sociedad civil”. Usar siempre comillas en citas textuales e indicar la página.

Para Mauricio Merino la política pública (2013: 17) la define “como una
intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social o
económica que ha sido reconocida como problema público”

Una de las primeras aportaciones en la academia mexicana es la de Aguilar

(2000: 26) al definirlas como las “decisiones de gobierno que incorporan la
opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su
calidad de ciudadanos electores y contribuyentes”.

Otro autor destacado a nivel internacional que hace una definición de política
pública es José Antonio Ocampo (Kliksberg 2005: 124) y las define “como flujos de
información y cursos de acción relacionados con un objetivo público definido en
forma democrática y coherente, por lo tanto con las orientaciones el Estado y el
programa de gobierno escogido por la ciudadanía. Estos cursos de acción y flujos
son desarrollados por el sector público, pero frecuentemente cuentan con
participación de la comunidad y del sector privado.”

7
Por su parte Many y Thoegning (citado en González, 2000) define a las políticas
públicas como “un sistema de acción pública que articula múltiples actores
gubernamentales y sociales, así como acciones visibles y no visibles, decisiones y
no decisiones, mediante un proceso que admite la posibilidad de la continuación,
la interrupción, la terminación o el reciclamiento de tareas específicas
concernientes a una singular ecuación”.

Y por último, uno de los pioneros en el estudio de las política públicas, Charles
Lindblom (Tr. 1991: 7) establece que las políticas públicas son “procesos,
decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses
presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema
a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre
diferentes perspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto,
enfrentándose y colaborando ante opciones específicas”.

Podríamos deducir que todas las definiciones presentan el elemento de causalidad

y acción gubernamental, pero no todas incorporan la participación civil. En este
sentido y la noción de política pública que asentaremos en el trabajo presentará
estos tres elementos como básico y la definimos como: las acciones racionales del
gobierno para atender los asuntos públicos a los cuales la sociedad le ha
demandado una solución y a su vez la misma sociedad participa de alguna forma
en ella.

Programas de Gobierno

Es común, por lo menos para el caso mexicano, que se hablen de programas y

políticas indistintamente no obstante los primeros se caracterizan “por requerir del
mediano y largo plazo para alcanzar sus objetivos redistributivos, por ser
afectados por múltiples variables contextuales, una gran variedad de actores
participante con intereses en conflicto y una fuerte atribución de importancia a la

8
participación social, a la transparencia y la responsabilidad de la gestión, al menos
en el discurso” (Cardozo, 2012: 153). En el campo de la evaluación, por ejemplo,
con las políticas públicas “es mucho más compleja que la de los programas
públicos, especialmente en el área social, ya que sus metas son variadas, sus
actores numerosos, los instrumentos diversificados, los resultados a menudo
decepcionantes” (Kessler y otros, 1998, citado en Cardozo, 2012:153).

La definición normativa de lo que se debe entender por programas para el Estado

Mexicano se encuentra en la Ley de Planeación que regula los artículo 25 y 26
constitucionales y establece cuatro tipos de programas de acuerdo a lo siguiente:

Artículo 23.- Los programas sectoriales se sujetarán a las previsiones contenidas en

el Plan y especificarán los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño
de las actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrán asimismo,
estimaciones de recursos y determinaciones sobre instrumentos y responsables de
su ejecución.

Artículo 24.- Los programas institucionales que deban elaborar las entidades
paraestatales, se sujetarán a las previsiones contenidas en el Plan y en el programa
sectorial correspondiente. Las entidades, al elaborar sus programas institucionales,
se ajustarán, en lo conducente, a la ley que regule su organización y funcionamiento.

Artículo 25.- Los programas regionales se referirán a las regiones que se consideren
prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales fijados en el Plan, y
cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.
Artículos

Artículo 26.- Los programas especiales se referirán a las prioridades del desarrollo
integral del país fijados en el plan o a las actividades relacionadas con dos o más
dependencias coordinadoras de sector.

A diferencia del concepto de políticas públicas no hay una variedad tan diversa de
definiciones para lo que es un programa de gobierno, por lo que para fines del

9
presente trabajo aclaro que un programa es parte de una política pública y es
aquel que tienen el objeto de atender problemas específicos de un problema
general y que en el caso mexicano cuentan con marco regulatorio y presupuestal
específico para su implementación. En estudio de caso que presento por ejemplo,
la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas es el organismo
rector de la política pública indigenista y para su ejecución se apoya en programas
presupuestarios (CDI, 2015).

Marco regulatorio y de referencia

Marco normativo de los programas

Los programas atenderán los problemas para los que fueron creados dando
mejores resultados en la medida en que cuenten con un diagnóstico y un plan
estratégico y de operación adecuados, procurando que los resultados se orienten
a la ciudadanía, que recoja sus inquietudes y que los apoyos lleguen a todos los
ciudadanos considerando, en especial los más desprotegidos y vulnerables.

En este sentido las acciones que implemente el Estado deben ser diseñadas
desde muchos enfoques y conocimientos de varias disciplinas para maximizar el
uso racional de los recursos públicos. En este sentido las decisiones de política
pública no pueden estar aisladas ni tomarse separadamente de la sociedad ya que
sus implicaciones afectan a sectores amplios o reducidos.

En la implementación de una política pública a través de sus programas el bien

común tiene que ser el fin primordial, para ello es importante considerar que se
logrará siempre y cuando exista un balance entre la población objetivo y la
población atendida por el programa.

De esta forma para llegar al objetivo planteado se debe tener en cuenta que para
poder atender a cierto sector de la población es necesario no perjudicar a otro
sector a tal grado que se deje en una situación similar que la población atendida

10
antes de ser beneficiada por el programa. Por lo tanto la participación del Estado
tiene que asegurar que la implementación de los programas tengan que ser
eficaces eficientes y lo más económica posibles.

El modelo económico que establece el Estado mexicano en el Artículo 25 que a

letra dice:

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que
se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre
el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas
productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación
y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y
distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo
y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de
lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En
las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración,
organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos
jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de
remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad,
productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores
prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.

Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con
la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo. Bajo criterios de
equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las
empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las
modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los
recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la

actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores,
cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o
exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de

11
 organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios
socialmente necesarios.

La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y

proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya
al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando
una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes
sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución.”

Sostiene la característica de ser un modelo en el que gobierno, sectores privado y

social van a tener participación en la actividad económica dependiendo los
sectores, es decir que hay áreas estratégicas de exclusividad para el Estado,
áreas primordiales que intervienen tanto el Estado como la iniciativa privada, y por
último hay áreas donde el Estado solo tiene el deber de impulsar la actividad
económica.

Dicho modelo económico constitucional establece la necesidad de diseñar

soluciones de Estado a problemas públicos mediante la instrumentación de
programas que cristalicen lo que las políticas tienen como objetivo. Estos
programas tendrían que estar estructurados de tal manera que la incertidumbre
sobre su resultado se minimice al máximo y a su vez garantizar que el objetivo sé
cumplirá, en el menor tiempo posible y haciendo uso mínimo de recursos humanos
materiales y financieros.

Para lograr lo anterior los programas del Gobierno Federal tienen un marco
regulatorio específico, para que por medio de un ordenamiento jurídico, los
ejecutores de los programas, ya sea el sector público privado o social, no hagan
actividades que no estén previstas por la ley, éstas las realicen bajo criterios de
transparencia, equidad y rendición de cuentas.

En México, la parte operativa de los programas sociales se ve reflejado a través

de la elaboración de las reglas operación, las cuales tienen la finalidad de precisar

12
la forma de ejecutar un programa con el propósito de lograr los niveles esperados
de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia 2. En este sentido las acciones de
cada programa no deben estar fuera de los preceptos señalados por las mismas
reglas, por lo tanto, se constituye en el documento que puede cambiar el rumbo de
los resultados de los mismos programas, aunque cabe señalar que no precisan
todo el procedimiento al interior de las instituciones para la ejecución del
programa, sólo se limita generalmente a establecer los límites presupuestales, los
criterios de selección y los formatos que deben ser utilizados para cada etapa del
desarrollo del programa tal y como lo veremos más adelante con el caso de las
reglas de operación de los programas de la CDI.

Atendiendo a la operación reglamentada de los programas como se realiza en

México, de conformidad con la Ley de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, el Poder Ejecutivo instruye a las Secretarías de Estado la elaboración
de la reglas de operación una vez ya aprobados los programas en el Presupuesto
de Egresos de la Federación.

En cuanto al marco normativo de la evaluación el párrafo tercero, apartado A del

artículo 26 de la misma constitución establece que:

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación

y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios
para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas
de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de
planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios
con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los
particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.

Más adelante, en el apartado C del mismo artículo constitucional hace referencia

del organismo encargado de la evaluación de la política social:

2
Definición de la Secretaria de la Función Pública en: www.funcionpublica.gob.mx, consultado el
12 de junio de 2015. agregar siempre la fecha de consulta

13
 El Estado contará con un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y
patrimonio propios, a cargo de la medición de la pobreza y de la evaluación de los
programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social, así como
de emitir recomendaciones en los términos que disponga la ley, la cual establecerá
las formas de coordinación del órgano con las autoridades federales, locales y
municipales para el ejercicio de sus funciones.

Lo anterior nos remite a la Ley General de Desarrollo Social (Congreso de la

Unión, 2004: 2) como la legislación secundaria que ahonda más sobre las
acciones del Estado en materia de evaluación y define los siguientes:
 Establecer los mecanismos de evaluación
 Establecer los principio de la política social incluyendo el de la participación
social en la evaluación
 Garantizar la participación social en la evaluación
 La facultad del CONEVAL para realizar las evaluaciones de la Política
Nacional de Desarrollo Social y sus atribuciones.
 Establecer el objeto de la evaluación: revisar periódicamente el
cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la
Política de Desarrollo Social para corregirlos, modificarlos, adicionarlos,
reorientarlos, o suspenderlos total o parcialmente.
 Establecer algunas formas de evaluación y su temporalidad

¿tu síntesis?

La evaluación es un mandato constitucional y reglamentado en legislación

secundaria que no precisa la diferencia entre evaluaciones a políticas y
programas, no obstante es destacar que establece como un objetivo de la misma
el rediseño de los programas.

14
En conclusión, el marco normativo de los programas sociales y la evaluación
tienen una relación vinculante y los primeros sirven para generar certeza y
orientación a la ciudadanía de qué cómo y con cuánto se está invirtiendo en la
atención a los asuntos públicos que demanda la ciudadanía que se resuelva. Por
su parte el marco normativo de la evaluación obliga a la generación de información
útiles que permita comparar un antes y un después en la ejecución de los
programas con el objeto de mejorar el desempeño en su sentido mas amplio.

Auditoría

De acuerdo con la definición de Auditoria de la entonces Secretaria de Contraloría

y Desarrollo Administrativo (2000: 5) “es una actividad independiente de apoyo a
la función directiva, enfocada al examen objetivo, sistemático y evaluatorio de las
operaciones financieras y administrativas realizadas; de los sistemas y
procedimientos implantados; de la estructura orgánica en operación y de los
objetivos, programas y metas alcanzados por las Dependencias, Órganos
Desconcentrados y Entidades de la Administración Pública Federal, así como de
la Procuraduría General de la República con el propósito de determinar el grado
de economía, eficacia, eficiencia, efectividad, imparcialidad, honestidad y apego a
la normatividad con que se han administrado los recursos públicos que les fueron
suministrados, así como la calidad y calidez con que prestan sus servicios a la
ciudadanía”

Por su parte la Auditoria Superior de la Federación desglosa los distintos tipos de

auditoría que practica a los organismos públicos respecto a la utilización de los
recursos públicos, es decir la cuenta pública y lo hace la siguiente forma:
.
Auditorías de cumplimiento financiero

Revisan que la recaudación, captación, administración, ejercicio y aplicación de

recursos aprobados por el Congreso se lleven a cabo de acuerdo a la normativa
correspondiente.

15
 Auditorías de inversiones físicas

Se revisan la adquisición de bienes y las obras públicas para evaluar si se cumplen

los estándares de calidad previstos, la razonabilidad de los montos invertidos y si
fueron entregadas en tiempo y forma, entre muchos otros aspectos.

Auditorías forenses

Consisten en la revisión, con rigor metodológico y el análisis pormenorizado,

objetivo y crítico de los procesos, hechos y evidencias derivados de la fiscalización,
para la investigación y documentación de un presunto ilícito.

Auditorías de desempeño

Se orientan a evaluar el grado de cumplimiento de metas y objetivos de los

programas gubernamentales; si estos fueron realizados con eficacia, eficiencia y
economía, así como su impacto, -social y económico- y beneficios para la
ciudadanía.

Auditorías a las tecnologías de la información y comunicaciones

Se revisan las adquisiciones de sistemas e infraestructura, análisis de la calidad y

seguridad de la información de las entidades, así como la evaluación de programas
de telecomunicaciones.

Auditorías al gasto federalizado

Consisten en fiscalizar el uso de los recursos y el cumplimiento de metas y objetivos

de los fondos federales y programas destinados, en estados y municipios, a
renglones como educación, salud, creación de infraestructura básica, abatimiento
de la pobreza y seguridad pública.

Ver otras definiciones y hacer tu síntesis.

16
En resumen, la auditoría la podemos definir como la revisión del gasto público de
acuerdo con la normatividad del ejercicio aplicable, ya que las definiciones
presentadas incluyen los principios contenidos en la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Públicos, así como el marco normativo de los programas que ya
describimos anteriormente, es decir, que no hay un aporte más que el tema de la
revisión de acuerdo con la legislación.

Evaluación

La evaluación de programas se define como la valoración de la acción emprendida

por los poderes públicos para abordar un problema de la agenda pública; pone
énfasis en los efectos reales de la acción gubernamental 3, la cual produce
información cualitativa y cuantitativa para acreditar o desacreditar las acciones
gubernamentales de acuerdo al cumplimiento efectivo de las metas programadas.

Por su parte, las definiciones académicas aportan una serie de conceptos que
hacen más completo el ejercicio de evaluar, en contraste con las definiciones
institucionales, por lo tanto haremos una breve inspección sobre algunas de ellas
comenzando por lo que nos dice Myriam Cardozo al respecto:

La evaluación (análisis ex-post) consistente en una investigación

interdisciplinaria aplicada, realizada mediante la aplicación de un método
sistemático, cuyo objeto es conocer el proceso desarrollado, explicar sus
determinantes y condiciones y calificar su grado de efectividad, así aportar
elementos al proceso de toma de decisiones (reformulación), que permitan
mejorar los efectos de la actividad evaluada y contribuyen a la rendición de
cuentas y a la generación de ciudadanía (Cardozo, 2006).

3
Salcedo Aquino, Roberto, compilador. Evaluación de las políticas públicas. Siglo XXI, México,
2010, p. 23

17
Por otro lado la evaluación de las políticas públicas compone uno de los valores
democráticos en el ejercicio gubernamental tal y como Mauricio Merino la
describe.

Evaluar se convierte en un ejercicio fundamental para revisar la coherencia de

las políticas consigo mismas, con los valores que invocan y con los medios
que emplea. Mientras que los resultados de la evaluación, así entendida,
dejan de ser informes sin más propósito que determinar la sanción (premios y
castigos) de los funcionarios que han sido evaluados, para convertirse en un
instrumento principal del diseño e implementación de políticas, en una fuente
inexcusable y en una herramienta insustituible para la rendición de cuentas y
para consolidar el sentido democrático del servicio público” (Merino, 2011).

Ambas definiciones están compuestas desde enfoques distintos pero

complementarios. Desde una perspectiva personal, la primera proporciona las
características instrumentales y esenciales del concepto; la segunda hace énfasis
en su valor democrático como herramienta, no obstante el elemento coincidente y
final entre ambas definiciones es la utilidad para la toma de decisiones (dentro del
diseño de política pública), la implementación y la contribución a la rendición de
cuentas.

Por su parte la Organización de Desarrollo Económico y de Comercio (OCDE)

hace una definición que incorpora otros elementos que nos llevan al análisis de los
alcances del concepto de evaluación, ya que ha sido ligada al monitoreo y
seguimiento de los programas de gobierno. En este sentido la OCDE establece
que la evaluación es:

Una “apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en

curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El
objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la
eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una

18
 evaluación deberá proporcionar información creíble y útil, que permita
incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones”
(OCDE, 2002).

Primero, me permito resaltar el término “apreciación sistemática y objetiva” que se

distingue de un análisis, estudio, herramienta o instrumento, ya que podría
suponer una menor rigurosidad metodológica que normalmente está vinculada a
una evaluación. No obstante el objetivo que se le plantea si establece un
compromiso y utilidad de mayor envergadura.

Otros autores que han estado ligados al trabajo del Banco Interamericano de
Desarrollo han definido el concepto en términos de qué es lo que hace la
evaluación al decir que:

“La evaluación, mediante un proceso sistemático de recolección y de análisis

de información relevante, emite juicios sobre las causas y las razones de los
resultados, examina resultados no buscados, estudia el proceso que se ha
seguido para obtenerlos y proporciona recomendaciones para acciones
futuras” (García y López, 2010).

Estas últimas definiciones, a diferencia de las académicas antes mencionadas de

Cardozo y Merino, no tratan de fortalecer el sentido de la utilidad de la evaluación
ya que proponen que ésta proporcione enseñanzas o recomendaciones en
contraste con posturas mas vinculatorias y comprometidas con el rediseño de los
programas.

Sin embargo García y López (2010) fuera de la definición que proporcionan

afirman que:

19
 “Sin análisis evaluativo, es imposible construir un nexo entre la planificación y
el presupuesto basado en resultados, o generar una cultura de mejora
continua en la prestación de los servicios públicos” (García y López, 2010)

Institucionalmente, la definición del Coneval señala que Evaluar es un “análisis

sistemático e imparcial de una intervención pública cuya finalidad es determinar la
pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como la eficiencia, eficacia,
calidad, resultados, impacto y sostenibilidad” (Coneval, 2014). Como podemos
observar para Coneval hay seis “pilares” en la evaluación que amplían su
dimensión formal, es decir, le atribuye la labor de establecer indicadores que
hacen más profundo el análisis de diagnosticar el desempeño de un programa o
política.

Por su parte Roberto Salcedo, auditor de desempeño de la ASF, explica que “la
utilidad es el fundamento de la evaluación, por lo que la preocupación por su
utilización debe ser la guía conductora” (Salcedo, 2011) además establece
algunos puntos sobre dicha utilidad:

 Para verificar, ratificar o corregir el rumbo de la acción gubernamental.

La evaluación pone énfasis en las metas que tienen sanción oficial con
el objetivo de que los implementadores conecten lo que están tratando
de cumplir con sus actividades diarias. (…)
 Aprender de la experiencia y tomar decisiones sobre bases más sólidas.
La evaluación extrae el conocimiento de lo ya hecho para mejorar el
diseño y la implementación de las políticas públicas. (…)
 Las sanas prácticas gubernamentales. (…) La evaluación de los
procesos del programa puede mandar señales tempranas de los que
necesita atención. Una razón importante para emprender la evaluación
es hallar pronto qué está sucediendo para hacer cambios correctivos
hacia las mejores prácticas.

20
Por su parte Javier González, ex titular de la Unidad de Evaluación de las Gestión
y el Desempeño Gubernamental de la Secretaría de la Función Pública, explica
que “una de las motivaciones que justifica la realización de evaluaciones
gubernamentales es la de favorecer los procesos de mejora en la gestión
organizacional. Esta visión supone un uso intensivo y estratégico de los resultados
por parte de los mismos servidores públicos, con el fin de rediseñar procesos,
actividades y prácticas que permitan formas más eficientes y efectivas de alcanzar
los objetivos de cada dependencia” (González, 2010).

Como hemos visto hay cierta congruencia en estas definiciones respecto la

utilidad de la evaluación de programas para su rediseño o replanteamiento. No
obstante, es necesario establecer que en el presente trabajo se investigará sobre
la utilización de la evaluación, es decir, qué tanto y cómo se han usado como
instrumentos y herramientas para transformar los errores y anomalías detectadas
en el diseño e implementación de los programas sociales del gobierno federal.

Rediseño

Componer la plana sería la definición más corta del rediseño de las políticas
públicas, no obstante hay varios aspectos que tomar en cuenta. Re-hacer el
diseño de una solución a algún problema público es revisar, analizar y arreglar
cada uno de los procesos que existen dentro del mismo diseño. Entonces
podemos pensar que rediseñar es un conjunto de acciones para examinar, ajustar
o arreglar los errores en la definición, el análisis de las soluciones y la factibilidad,
y/o la toma de decisiones que impidieron lograr los objetivos planteados por la
política pública.

1.2. Estado del arte de la utilidad de las evaluaciones.

Por lo anterior, es importante también hacer una revisión sobre los estudios en
este sentido, para conocer la práctica en la Administración Pública Federal sobre

21
el uso de las evaluaciones, tal y como lo muestra Myriam Cardozo en su
investigación sobre la evaluación de los programas de desarrollo social mexicanos
en donde comenta que:

“Una evaluadora afirmó que existen informes (no de Coneval) que ni siquiera
son leídos por las unidades responsables de la operación del programa o la
contratante de la evaluación, dependencias que no distribuyen las
evaluaciones entre las instancias responsables en las entidades federativas,
ni efectúan propuestas para tomar en cuenta sus recomendaciones. Otra
entrevistada considera que lo más frecuente es que los programas lleven a
cabo las recomendaciones y den seguimiento al proceso; sin embargo, su
tratamiento es muy burocrático, lento y formal, y el seguimiento se reporta en
términos de “porcentaje de cumplimiento”, sin valorar si la realización de la
recomendación efectivamente contribuyó a mejorar el asunto para el que fue
hecha, es decir no hay un seguimiento real.”(Cardozo, 2009).

Dicho ejemplo nos da cuenta de la brecha entre la utilidad de una evaluación y

cómo ha sido utilizada, en otras palabras, la brecha entre la teoría y la práctica, lo
que debe ser y lo que se hace en la Administración Pública Federal para rediseñar
los programas a partir de las respectivas evaluaciones.

El estudio más especializado en México sobre el tema es el trabajo presentado por

Cejudo y Maldonado el cual “aborda la atención que los programas federales dan
a las recomendaciones de las evaluaciones externas, y su conversión en acciones
concretas que mejoren los resultados de cada programa” (p.7, 2011) en el cual se
plantea que “los hallazgos de una evaluación, para incidir en los resultados de un
programa, tienen que ser convertidos en recomendaciones aplicables; estas
recomendaciones, a su vez, deben ser incorporadas en la toma de decisiones y
dichas decisiones han de derivar en acciones concretas. Finalmente, dichas
acciones, si la lógica causal que las motiva es correcta y la implementación
adecuada, llevarán a mejores resultados en el programa” (p.15, 2011).

22
Hallazgos – Recomendaciones – Decisiones – Acciones – Resultados

La conexión entre estos elementos es lógica aunque no sencilla. Como hemos

visto una utilidad de la evaluación es encontrar las fallas de los programas que no
les permiten lograr las metas y objetivos planteados, en consecuencia los
evaluadores externos producen recomendaciones que significan las oportunidades
de mejorar tanto la planeación como el proceso de ejecución de un programa. El
problema radica en la conversión de las recomendaciones en decisiones y que
éstas a su vez se reproduzcan en acciones ya que no hay un camino claro, directo
y vinculante en términos jurídicos que conecten las recomendaciones del
evaluador con las decisiones del servidor público.

Los problemas que existentes entre -recomendaciones decisiones acciones- los

podemos clasificar en:

 De estructura o calidad de la recomendación en relación con la operación

de los programas evaluados, para que facilite la toma de una decisión y
esta a su vez se cristalice en acciones.
 De capacidad técnica y política del servidor público para tomar una
decisión a partir de una recomendación.
 De capacidad institucional en recursos materiales, humanos, financieros y
normativos para absorber una decisión y transformarla en acción.

La anterior se traduce en obstáculos especiales a resolver para transformar las

recomendaciones en acciones que mejoren el desempeño de los programas. La
calidad de la evaluación viene siendo el análisis inicial en donde otras variables
tales como la veracidad de los insumos recibidos por el evaluador para realizar el
análisis sistemático de la información, la confiabilidad técnica del evaluador el cual
debe tener los suficientes conocimientos y las destrezas analíticas en materia de
políticas públicas para poder detectar todos aquellos elementos susceptibles de

23
mejora para que las recomendaciones derivadas de su trabajo, puedan incidir de
forma coherente con el marco de referencia, los objetivos y procedimientos del
programa evaluado.

Asimismo la factibilidad de las recomendaciones es otro elemento importante para

que éstas puedan aportar información técnicamente viable en la toma de
decisiones para el rediseño de la operación de un programa. Pueden haber
recomendaciones que no tengan viabilidad presupuestal, política, normativa o de
recursos humanos para que puedan ser atendidas, y por lo tanto, no tengan
posibilidades de producir un impacto en el mejoramiento del desempeño de los
programas.

El nivel de especificidad o detalle de las recomendaciones es otra variable a tomar

en cuenta. En ocasiones las mismas recomendaciones pueden ser muy abiertas
donde los aspectos a mejorar no estén contenidos en el ámbito de las atribuciones
del mismo programa, es decir, que la competencia para poder atender una
recomendación esta en una esfera superior por el ejemplo en una política o en
inclusive en el mismo Plan Nacional de Desarrollo.

En caso contrario, puede que las recomendaciones sean demasiado específicas

donde las modificaciones resulten marginales a un programa y con tan solo hacer
cambios en algunos anexos, formatos o lineamientos específicos del mismo
programa quede atendida la recomendación presentada.

El segundo punto es el relativo a la capacidad del servidor público encargado en la

toma de decisiones para la modificación de un programa a raíz de una evaluación.
En este aspecto hay variables muy relativas que van desde los conocimientos y la
apropiación procesal de dicho servidor público sobre el diseño y la implementación
de los programas, hasta la capacidad política, más allá de las funciones atribuidas
en los estatutos orgánicos, de poder decidir sobre algún cambio en un
determinado programa. Por ejemplo si asume la responsabilidad de cambiar la

24
focalización de un programa de transferencias monetarias directas por
recomendación de una evaluación o prefiera trasladar la toma de decisiones a una
instancia jerárquica superior, para evitar ser el responsable de provocar algún
descontento de los beneficiarios afectados.

El último punto es sobre la capacidad institucional de poder trasladar una decisión

de rediseño en una acción concreta para modificar la situación que originó el
hallazgo. Es generalizado que en las instituciones las evaluaciones se perciban
como un trabajo de fiscalización para cerciorarse de que no haya desvíos de
recursos y que todo se haga bajo normatividad, o que son un proceso indagatorio
de búsqueda de responsables por los malos resultados de los programas. Esto
origina que se diluya la utilidad de mejorar el desempeño gubernamental a partir
de una evaluación, por ende se carecen de mecanismo específicos dentro de las
instituciones para poder codificar y sistematizar la mejora continua de los
programas.

1.3. La experiencia mexicana sobre la utilidad de las evaluaciones

Una vez realizada la evaluación de las políticas y sus programas se obtienen

conclusiones sobre el cumplimiento de los trabajos realizados para resolver los
problemas públicos y en consecuencia permite construir recomendaciones para
poder mejorar la implementación de las acciones de gobierno posteriores. Es
decir, que las evaluaciones producen información importante para el rediseño de
los programas públicos.

En México, parte del rediseño de los programas sociales se ve reflejado a través

de las modificaciones realizadas año con año a sus reglas operación, las cuales
tienen la finalidad de precisar la forma de ejecutar un programa con el propósito de
lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia 4. En
este sentido las acciones de cada programa no pueden estar fuera de los

4
Definición de la Secretaria de la Función Pública en: www.funcionpublica.gob.mx

25
preceptos señalados por las mismas reglas, por lo tanto, se constituye en el
documento que puede cambiar el rumbo de los resultados de los mismos
programas.

Derivado de la capacidad de las reglas de operación de modificar la efectividad de

un programa de alguna forma, es importante revisar los elementos de mejora que
son en muchos de los casos detectados a partir de los resultados de las
evaluaciones que realizan distintas instituciones y actores sociales.

El problema radica en que el proceso de elaboración anual de las reglas de

operación de los programas sociales no está vinculado a los esfuerzos
institucionales de evaluación como son los realizados por el Consejo Nacional de
Evaluación de Política Social (CONEVAL), la Auditoría Superior de la Federación
(ASF) o bien algunas organizaciones de la sociedad civil.

No obstante, la reedición anual de las reglas de operación de los programas

sociales carece de lineamientos específicos y generales para que los encargados
de rediseñarlas, obligatoriamente tomen en consideración las evaluaciones de
ejercicios anteriores, lo que ocasiona discrecionalidad en los objetivos y metas de
cada programa.

En este sentido, el Coneval presenta anualmente los Aspectos Susceptibles de

Mejora (ASM) que son los hallazgos, debilidades, oportunidades y amenazas
presentados como recomendaciones específicas a los programas y las acciones
federales que derivan de las evaluaciones externas. Su objetivo es contribuir a un
mejor desempeño en la gestión, los resultados y el cumplimiento de metas y
objetivos de los programas y las acciones. (Coneval, 2014) para lo cual, junto con
la SHCP y la SFP en 2011, establecieron el Mecanismo para el seguimiento a los
aspectos susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los
programas presupuestarios de la Administración Pública Federal el cual tiene el
objetivo de establecer un proceso para dar seguimiento a los aspectos

26
susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones, con el fin de
contribuir al desempeño de los programas federales y/o presupuestarios e integrar
éstos aspectos en el diseño de las políticas públicas y de los programas
correspondientes para fortalecer el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación. No obstante, el documento solo establece mecanismos generales de
vigilancia no vinculatorios construidos a criterio del encargado de las Unidades
que operan los programas y sin señalar algún proceso específico para la reedición
anual de las reglas de operación.

Aunado a esta falta de reglamentación específica, el proceso administrativo

realizado para la elaboración de las reglas de operación no proporciona el
respaldo necesario para que el funcionamiento del programa sea el idóneo.
Podemos afirmar entonces que las carencias de la ejecución de los programas
son en parte debidas al mismo diseño de las reglas de operación lo que ocasiona
un impedimento para el logro de los objetivos planteados.

Las evaluaciones sirven para detectar, entre otras cosas, las causas que
originaron que un determinado programa no haya logrado cumplir con los objetivos
y metas planteadas y son un instrumento valioso para poder modificar la
reglamentación que establece los procedimientos de ejecución de un programa de
gobierno.

Las auditorias de desempeño de la ASF, por su parte, realizan algunas acciones

de evaluación para determinar si la institución pública obtiene los resultados
esperados (eficacia); si la operación y sus resultados se obtuvieron en la
temporalidad previamente establecida (eficiencia) y si los costos tanto de la
operación como de los resultados son los generalmente aceptados en una
racionalidad de mercado (economía)5.

5
Ibídem. Salcedo p. 27

27
Atendiendo a la operación reglamentada de los programas como se realiza en
México, de conformidad con la Ley de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, el Poder Ejecutivo instruye a las Secretarías de Estado la elaboración
de la reglas de operación una vez ya aprobados los programas en el Presupuesto
de Egresos de la Federación. Dicha elaboración en el mejor de los casos es
simplemente una serie de cambios inerciales mínimos de la experiencia del
ejercicio fiscal anterior para “salir del paso”, en donde difícilmente la búsqueda de
eficiencia, eficacia y economía son la base de dichos cambios.

Cuando se evalúa un programa de gobierno se hace una contrastación de la

situación original en el inicio de la operación de las acciones estipuladas por el
programa, lo que se conoce como la línea base del problema público a resolver,
con la situación posterior al final de la ejecución, para comprobar si los recursos, el
tiempo y la calidad de las actividades corresponden a la proporción del impacto
esperado. Cuando existen fallas en la operación y en el diseño que no permiten el
logro de objetivos es donde se hace necesario corregir y enmendar los huecos
que permitieron tales fallas, esto a través de modificaciones a las reglas de
operación y así componer la puesta en práctica de una determinada política
pública. Caso contrario, al no resolver las fallas del programa, éste seguirá sujeto
a cometer los mismos errores sistemáticos que no permiten acercarse al estado
de solución que fue planteado.

Dicho lo anterior, me permito suponer que ésta es una situación recurrente a la

hora de rediseñar las reglas de operación de los programas sociales del gobierno
federal. Los encargados de diseñar las reglas no toman a consideración los
productos de las evaluaciones institucionales por distintos motivos que van desde
la capacidad y perfil del servidor público hasta la falta de un procedimiento
institucional y homogéneo en la elaboración de las reglas de operación.

Asimismo, planteo que es importante realizar un estudio que evidencie la

existencia del problema de la subutilización de las evaluaciones de los programas

28
sociales en la elaboración de sus reglas de operación, lo que origina un
estancamiento en la búsqueda de eficiencia, eficacia y economía en el ejercicio
del presupuesto de la federación en la solución de los problemas públicos.

29
CAPÍTULO 2. LAS EVALUACIONES Y EL REDISEÑO
DE LOS PROGRAMAS SOCIALES:
CASO CDI
2.1. Introducción

La presente investigación tiene como objetivo verificar en documentación más

específica y técnica los cambios materiales producidos después de realizada una
evaluación a algunos programas como por ejemplo revisar el procedimiento de
atención dentro de una institución que se le da a una recomendación recibida por
algún ente evaluador o fiscalizador mediante la recolección de datos de las
comunicaciones internas realizadas en oficios, circulares, memoranda o atentas
notas que den cuenta del procedimiento que se sigue para convertir una
recomendación en una decisión y a su vez en acciones definidas y reglamentadas.

Los análisis que se han realizado hasta el momento, basan su estudio en

documentación formal de mecanismos específicos de seguimiento a las acciones
susceptibles de mejora, como evidencia del trabajo que se ha realizado en materia
de rediseño de programas producto de evaluaciones.

No obstante, lo formal en ocasiones dista de lo material, de lo que se puede

comprobar en un cambio de forma y fondo de los programas. Es pertinente
entonces hacer una revisión profunda sobre las actividades que se han realizado
dentro de las instituciones para que rediseñar programas, y corroborar que los
informes otorgados a entes fiscalizadores y evaluadores tengan el respaldo
necesario para poder informar que si se cumple con los mecanismos de
seguimiento del uso de las recomendaciones de las evaluaciones para el mejorar
el diseño e implementación de los programas.

Como hemos revisado, hay objetivos específicos en las evaluaciones de los

programas de gobierno tales como el grado de eficacia, eficiencia, calidad,

30
economía, impacto, entre otros, que por sí solos no constituyen la utilización de
sus resultados en una toma de decisiones y acciones consecuentes. Es de
especial importancia que la evaluación este acompañada de una utilización para
que sea relevante su ejecución, ya que “una evaluación ofrece solamente
información que debe ser transformada en evidencia que sustente procesos de
cambio dentro del proceso de políticas públicas” (Majone, 1998).

Los obstáculos para utilizar las recomendaciones de una evaluación en la decisión

son a razón, esencialmente, a algunos problemas que normalmente se solucionan
en el terreno de las relaciones políticas e institucionales sobre elementos del
método del proceso de la evaluación o en la oportunidad organizacional para
procesar las recomendaciones en beneficio del cumplimiento de los objetivos y
metas planteadas.

Como vimos un obstáculo esta vinculado con el trabajo para poder cuantificar y
cualificar el valor público del quehacer gubernamental. Es cierto que desde hace
un par de décadas la visión de la nueva gerencia pública propone la alineación de
la evaluación hacia el desempeño, no obstante esto puede ocasionar
interpretaciones laxas ya que da cabida a ubicar a la evaluación en el análisis de
los productos y servicios que proporciona el gobierno o bien ir mas allá,
estudiando los efectos de las soluciones a los problemas públicos que dieron
origen y la justificación necesaria para la construcción de programas de gobierno.

Cuando el análisis es dirigido a los productos y servicios que ofrece el gobierno

como solución a un problema público, la misma evaluación se hace muy factible,
no obstante, no abarcaría una apreciación sustantiva del impacto que ocasiona la
ejecución y puesta en marcha de los mecanismos del Estado en un marco de
referencia más extenso de las problemáticas sociales. Únicamente se realizarían
ponderaciones relativas al cumplimiento de metas sin verificar el impacto en
contextos sociales más amplios.

31
En sentido opuesto, si se pretende hacer un evaluación sobre los efectos políticos,
sociales y económicos de una acción gubernamental determinada, se tendrían que
incluir en el análisis demasiados factores a estudiar, lo que requeriría una suma
cuantiosa de recursos humanos, materiales y financieros para poder realizarla,
estas evaluaciones resultan poco factibles.

Schick (2003) comenta que ante esta situación de alcance de una evaluación, no
se debe ahondar en la dicotomía resultados – impactos, a razón de que ambos
conceptos revelan un momento específico de los avances o retrocesos de las
actividades de gobierno en un espacio y tiempo delimitado. Por ello el autor,
propone una secuencia temporal de supervisión sobre los efectos de la actividad
gubernamental y que expliquen de mejor forma los resultados e impactos en un
espacio de tiempo determinado.

Una vez analizado el alcance de una evaluación es posible visualizar la utilización

que se le pueda dar. En este sentido entramos al terreno de las capacidades
administrativas de las instituciones para que puedan operar las recomendaciones
presentadas a través de una evaluación.

2.2. Los programas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas antes de su rediseño (2013).

La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI, 2013) es

la institución rectora de las políticas públicas en materia indígena y que tiene el
encargo de asegurarse de que existen instituciones u otros mecanismos
apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos indígenas, y
que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios para el
cabal desempeño de sus funciones.

La CDI fue creada el 21 de mayo de 2003 (CDI, 2013), como un organismo

descentralizado de la Administración Pública Federal, no sectorizados, con

32
personalidad jurídica, con patrimonio propio, con autonomía operativa, técnica,
presupuestal y administrativa, con sede en la Ciudad de México, Distrito Federal, y
para el logro de sus objetivos ha elaborado diversos programas proyectos y
acciones. Para el año 2013 la CDI operaba con 21 programas presupuestales y
para 2014 se redujeron a menos de la mitad.

Comunicación intercultural

El programa reconocía la existencia de una sociedad desconocedora de la

diversidad y riqueza cultural de los pueblos indígenas ajena de los aportes
culturales, ecológicos, tecnológicos y productivos de la población indígena; por su
parte las acciones institucionales son insuficientes y sin interactividad con los
pueblos indígenas, además el tema no tiene presencia en los medios de
comunicación (CDI, 2013).

Para hacer frente a esta situación establecía como objetivo contribuir a la

construcción de una sociedad intercultural a través de medios de comunicación
respetuosos de los pueblos y comunidades indígenas a través de la inversión en
infraestructura para tecnologías de información, desarrollo de acciones de
comunicación hacia los pueblos y comunidades indígenas y la construcción de un
proyecto educativo incluyente de la diversidad étnica y cultural (CDI, 2013).

Fortalecimiento de capacidades indígenas

El problema central que ubica el programa son capacidades débiles de los pueblos
indígenas y sus organizaciones, impiden su desarrollo integral en un marco de
derechos y equidad a causa de: la ausencia de pertinencia cultural en acciones
institucionales de formación y capacitación para la vida, inadecuadas normativas,
procedimientos y herramientas metodológicas, desconocimiento de sus derechos,
inadecuados servicios educativos, carencia de recursos económicos de las
familias indígenas para acceder a la educación y la instrumentación de políticas

33
asistencialistas. Todo ello origina que haya poca capacidad de gestión de los
pueblos indígenas, limitado acceso y permanencia de los jóvenes a la educación
superior, discriminación de los pueblos indígenas en las instituciones público
privadas, limitada organización para la defensa de sus derechos, débil ejercicio de
sus derechos, desmovilización, poca representación y desventaja de los pueblos
ante los retos de la globalización (CDI, 2013).

Para atender la problemática y sus causas se establece como objetivo contribuir al

desarrollo integral de las comunidades y pueblos indígenas garantizando el
respeto a sus culturas y el ejercicio pleno de sus derechos (CDI, 2013).

Planeación y Participación Indígena

Este proyecto surge de la necesidad de armonizar las diferencias en la vinculación

de las funciones ente áreas adjetivas y sustantivas de la Comisión ya que
identifica procesos ineficientes, estructuras inadecuadas de organización,
desconocimiento de las implicaciones y alcance legales en el actuar del personal.

Programa Albergues Escolares Indígenas

Este programa tuvo reglas de operación y atendía los problemas de falta de

atención, revaloralización y fomento a la cultural de cada pueblo a través de la
educación, los inadecuados métodos de enseñanza para las culturas indígenas,
desnutrición, deserción escolar y restringidas oportunidades de acceso a los
centros de enseñanza. El objeto del programa es el de “contribuir a elevar el nivel
de escolaridad de la población indígena a través de modelos diferenciados de
atención, priorizando a niñas, niños y jóvenes, preferentemente aquellos que no
tienen opciones educativas en su comunidad, coordinando acciones con los tres
órdenes de gobierno y concertando con la sociedad civil y los propios pueblos
indígenas, para establecer estrategias que fortalezcan la participación y el
desarrollo comunitario” (CDI, 2013).

34
Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas

El programa es el que cuenta con mayor presupuesto de la Comisión y también

tiene reglas de operación. La problemática que atiende es el rezago en “servicios
básicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento, así como la construcción
de obras de comunicación vial y de electrificación” (CDI, 2013).

Programa Fondos Regionales Indígenas

El programa reconocía la existencia de un escaso acceso de la población indígena

a los proyectos productivos por la inexistencia y descoordinación de políticas
públicas de los tres niveles de gobierno, así como la baja rentabilidad económica
de las actividades de esta población. “Tenía como propósito impulsar el desarrollo
social y económico de los pueblos y comunidades indígenas, con respeto a los
recursos naturales de su entorno, a sus culturas y a sus derechos, mediante la
canalización de recursos económicos a fin de apoyar las iniciativas productivas,
…” (CDI, 2013).

Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas

Este programa identifica que existen, en mujeres indígenas, limitadas capacidades

organizativas en el ámbito productivo, limitados accesos a procesos formativos y
de capacitación y limitados accesos a opciones productivas. “Su objetivo es
contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres
indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y
fortaleciendo su organización, vinculada a un proyecto productivo (CDI, 2013)”.

Programa de promoción de convenios en materia de justicia

35
 Tabla 1. Comparativo programas, proyectos y acciones 2013-2014
2013 Presupuesto 2014 Presupuesto

PRESPUESTO TOTAL 10,364,123,599 PRESPUESTO TOTAL 11,408,834,424

CDI CDI
1 Comunicación Intercultural 113,700,000 Fomento del patrimonio 130,894,221
cultural Indígena

2 Fortalecimiento de 74,800,000 Proyectos de inmuebles 25,100,000

Capacidades Indígenas

3 Proyectos de inmuebles 19,470,000 Actividades de apoyo 219,360,508

(oficinas administrativas) administrativo

4 Actividades de apoyo 202,989,943 Planeación y Articulación de 1,336,299,198

administrativo la Acción Pública hacia los
Pueblos Indígenas

5 Actividades de apoyo a la 13,800,000 Cuotas, Apoyos y 500,000

función pública y buen Aportaciones a Organismos
gobierno Internacionales

6 Planeación y Participación 247,438,408 Programa de Apoyo a la 1,040,285,811

Indígena Educación Indígena

7 Acciones de control de las 837,498,003 Programa de Infraestructura 7,141,391,518

unidades centrales y Indígena
foráneas
8 Programa Albergues 1,005,485,000 Programa para el 1,284,060,000
Escolares Indígenas (PAEI)* Mejoramiento de la
Producción y la Productividad

Indígena

9 Programa de Infraestructura 6,225,685,000 Programa de Derechos 216,840,000

Básica para la Atención de Indígenas
los Pueblos Indígenas
(PIBAI)*
10 Programa Fondos 365,585,000
Regionales Indígenas
(PFRI)*

11 Programa Organización 443,885,000

Productiva para Mujeres
Indígenas (POPMI)*
12 Programa Promoción de 43,700,000
Convenios en Materia de
Justicia (PPCMJ)*
13 Programa de Fomento y 55,700,000
Desarrollo de las Culturas
Indígenas (PFDCI)*
14 Programa de Turismo 228,890,000
Alternativo en Zonas
Indígenas (PTAZI)*
15 Programa de Coordinación 227,197,245
para el Apoyo a la
Producción indígena
(PROCAPI)*

36
 16 Acciones para la igualdad 122,800,000
de género con población
indígena*
17 Proyecto para la Atención a 28,800,000
Indígenas Desplazados
(Indígenas urbanos y
migrantes desplazados)
18 Apoyo a proyectos de 6,100,000
comunicación indígena
19 Atención a Tercer Nivel 25,800,000

20 Manejo y Conservación de 46,200,000

Recursos Naturales en
Zonas Indígenas
21 Excarcelación de Presos 28,600,000
Indígenas
Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación de los años 2013 y 2014.

Los programas en 2013 tenían la finalidad de atender asuntos específicos en

población indígena para que en general pudieran contribuir con el desarrollo en
varias vertientes. Si omitimos las 4 acciones adjetivas, la CDI contaba con 16
acciones sustantivas en este año. De igual forma si le restamos las 4 acciones
adjetivas, ahora la CDI opera con 6 acciones sustantivas.

Ante este rediseño institucional cabe preguntarnos cuáles factores son los que
determinaron la decisión de reducir los programas y mantener el crecimiento del
presupuesto que se ha dado desde la misma creación de la CDI (CDI, 2015).

El mismo CONEVAL reconoció a la titular de la Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Nuvia Mayorga Delgado en 2014, por el
rediseño de programas de la CDI donde ella misma indicó que “al reducir el
número de programas y flexibilizar las reglas de operación, más familias podrán
tener los beneficios del Gobierno federal. Queremos crearles una fuente de
ingresos mediante proyectos productivos, a través de la asistencia técnica de la
CDI, de la capacitación y de la supervisión ya que la meta es de levantar banderas
blancas en localidades con más de 100 habitantes que cuenten con agua potable,
drenaje, electrificación y vivienda” (CDI, 2014).

37
Es cierto que existe una burocracia excesiva que tiene que sortear la ciudadanía
para poder acceder a los beneficios de los programas gubernamentales, no
obstante también es cierto que los trámites burocráticos tienen la finalidad de
otorgar mayor certidumbre del proceso de ejecución de un programa. En este
sentido es plausible la intención de facilitarle el camino a la población indígena y a
su vez mantener un control en el ejercicio de los recursos públicos.

2.3. Las evaluaciones y modificaciones de los programas de la Comisión

Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (2014)

CAPÍTULO 3. LA VINCULACIÓN ENTRE LAS

EVALUACIONES Y EL REDISEÑO.
3.1. Factores políticos

Las elecciones federales en México representan la oportunidad de sustituir,

eliminar, crear o bien rediseñar las políticas públicas para poder mejorar su
impacto en la atención de los problemas que les dieron origen. Cada gobierno
entrante, tiene la obligación de conformidad con el artículo 26 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Planeación, de desarrollar
un sistema de planeación democrática en el cual se incluya la participación y
demanda de todos los sectores de la población.

38
El producto de dicha planeación es el Plan Nacional de Desarrollo, en el cual se
estructuran políticas públicas y sus programas para el desarrollo.

En 2013, la Presidencia de la República encabezada por el Lic. Enrique Peña

Nieto presentó el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, con el cual los
programas hasta entonces implementados comenzaron a ser rediseñados por la
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para responder
con los nuevos objetivos, estrategias y líneas de acción del Plan.

Todo el rediseño que se produce, posee un fundamento sólido, y una motivación

formal proveniente de organismos especializados en evaluar para mejorar lo que
se ha hecho en la solución de los problemas públicos, no obstante es importante
analizar la existencia de factores informales que impulsan de forma y fondo las
modificaciones a los programas, tales como el político.

Con el cambio de administración proveniente de un partido político distinto al que

le antecedió en 2012, los cambios de forma en mayor medida que de fondo en los
programas sociales, fueron marcados por la necesidad de enfatizar la llegada de
un nuevo gobierno y así dispersar la imagen e idea de que todo lo bueno que
llegara a ocurrir sería por las mejores capacidades del nuevo partido en el poder.
Como ejemplo de este énfasis están las palabras de la entonces Secretaria de
Desarrollo Social, Lic. Rosario Robles Berlanga en la conferencia de prensa con
motivo del inicio del mes de abril (de 2013), “Mes de la Cruzada Nacional Contra el
Hambre” (SEDESOL, 2013).

En este discurso podemos observar que la Secretaria le dedicó más palabras a

explicar la promoción del programa que a describirlo metodológica e
instrumentalmente y como ejemplo basta recuperar algunas de estas frases:

“Iniciamos presentando nuestra identidad gráfica. Seguramente ya la

conocen, (…)”

39
 “Estamos abriendo nuestro sitio de internet de la Cruzada (…). Tendrá un
blog, videos del trabajo que se vaya realizando en los 400 municipios”
“Hemos creado un personaje, bautizado como Pepe Tenedor, que
identificará y acompañará la historia de la Cruzada Nacional Contra el
Hambre de una manera creativa”
“(…)lanzaremos la convocatoria al concurso de cortometraje con
dispositivos móviles (celular y tabletas) que hemos denominado En corto
contra el Hambre”
“Realizaremos una actividad que a nosotros nos gusta muchísimo. Es
una actividad que hemos denominado Niños Observadores”
“Iniciaremos en este mes, conjuntamente con Fundación Cinépolis, una
serie de funciones de cine que hemos denominado La Ruta de la
Cruzada, que son 100 proyecciones al aire libre, de películas de estreno,
que se llevarán a los municipios de la Cruzada Contra el Hambre”
“(…) vamos a crear Un Mural Contra el Hambre. Con la participación de
la gente, vamos a estar pintando, creando, este Mural Contra el Hambre.”
“Este concierto se llamará Compartamos la Música, Erradiquemos el
Hambre y se realizará el 30 de abril”

Para el caso de la política indigenista, las acciones se enfocaron bajo esta

estrategia transversal, al ser la población objetivo de la Cruzada Contra el Hambre
y la CDI prácticamente el mismo, ya que la mayoría de la población indígena vive
en situación de extrema pobreza.

Las mismas reglas de operación de los programas rediseñados para 2014

contemplan en las consideraciones atender a lo dispuesto “en el decreto por el que
se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre, publicado en
el Diario Oficial de la Federación del 22 de enero de 2013, en el sentido de que el
Programa de Infraestructura Indígena podrá apoyar en la instrumentación de la
Cruzada contra el Hambre”.

3.2. Factores institucionales

40
3.3. Factores sociales
3.4. El impacto de los programas rediseñados

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