LAS FUENTES Y EL ÁMBITO DE APLICACIÓN

DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

La Unión Europea tiene personalidad jurídica y, en consecuencia, cuenta con un

ordenamiento jurídico propio, distinto del Derecho internacional. Además, el Derecho
de la UE tiene un efecto directo o indirecto sobre la legislación de sus Estados
miembros, por lo que, una vez que entra en vigor, pasa a formar parte del sistema
jurídico de cada Estado miembro. La Unión Europea constituye en sí misma una
fuente de Derecho. El ordenamiento jurídico se divide normalmente en Derecho
primario (los Tratados y los principios generales del Derecho), Derecho derivado
(basado en los Tratados) y Derecho subsidiario.

FUENTES Y JERARQUÍA DEL DERECHO DE LA UNIÓN

— Tratado de la Unión Europea (TUE); Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea (TFUE); y sus protocolos (hay 37 protocolos, 2 anexos y 65
declaraciones, anejos a los Tratados para precisar su contenido, sin formar parte
del texto jurídico propiamente dicho) 1.1.5;
— Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea 4.1.2;
— El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom)
sigue en vigor como un tratado independiente;
— Acuerdos internacionales 5.2.1;
— Principios generales del Derecho de la Unión;
— Derecho derivado.
Los Tratados, así como los principios generales, se encuentran en la cima de la
jerarquía de las normas, y constituyen el Derecho primario. Desde la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009, se atribuye el mismo valor a la
Carta de los Derechos Fundamentales. Los acuerdos internacionales celebrados por
la Unión Europea se sitúan por debajo del Derecho primario. El Derecho derivado tiene
un rango inferior: solo es válido en la medida en que respeta las normas de rango
superior.

OBJETIVOS
Creación de un ordenamiento jurídico de la Unión que permita la realización de los
objetivos recogidos en los Tratados.

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FUENTES DEL DERECHO DE LA UNIÓN
A. Derecho primario de la Unión Europea 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.5, 4.1.2.
B. Derecho derivado de la Unión
1. Cuestiones generales
Los actos jurídicos de la Unión se enumeran en el artículo 288 del TFUE; Son el
reglamento, la directiva, la decisión, la recomendación y el dictamen. Las instituciones
de la Unión solamente podrán adoptar estos actos si una disposición de los Tratados
les confiere la competencia para hacerlo. El principio de atribución, que rige la
delimitación de las competencias de la Unión, se consagra de forma explícita en
el artículo 5, apartado 1, del TUE. El TFUE precisa el ámbito de aplicación de las
competencias de la Unión clasificándolas en tres categorías: competencias exclusivas
(artículo 3), competencias compartidas (artículo 4) y competencias de apoyo (artículo
6), que permiten a la Unión adoptar medidas para apoyar o completar las políticas
de los Estados miembros. Los artículos 3, 4 y 6 del TFUE establecen claramente los
ámbitos de aplicación correspondientes a los tres tipos de competencias. Si no se
han previsto los poderes de actuación necesarios para alcanzar uno de los objetivos
fijados por los Tratados, las instituciones pueden recurrir al artículo 352 del TFUE para
adoptar «disposiciones adecuadas».
Las instituciones solo pueden adoptar los instrumentos jurídicos enumerados en
el artículo 288 del TFUE. La única excepción se refiere a la política exterior,
de seguridad y de defensa común, que sigue estando sujeta a procedimientos
intergubernamentales. En este ámbito, las estrategias comunes, las acciones comunes
y las posiciones comunes son sustituidas por las «orientaciones generales» y las
«decisiones por las que se establezcan» las acciones y las posiciones que va a adoptar
la Unión, así como las modalidades de ejecución de las decisiones (artículo 25 del
TUE).
Existe, además, toda una serie de modalidades de actuación, como las
recomendaciones y las comunicaciones, así como los actos relativos a la organización
y al funcionamiento de las instituciones (incluidos los acuerdos interinstitucionales),
cuya denominación, estructura y efectos jurídicos se derivan de diferentes
disposiciones de los Tratados o de las normas adoptadas en aplicación de los mismos.
2. Jerarquía de las normas de Derecho derivado de la Unión
Los artículos 289, 290 y 291 del TFUE establecen una jerarquía de las normas de
Derecho derivado entre actos legislativos, actos delegados y actos de ejecución.
Se definen como actos legislativos los actos jurídicos adoptados con arreglo a un
procedimiento legislativo, ordinario o especial. Por el contrario, los actos delegados
son actos no legislativos de alcance general que completan o modifican determinados
elementos no esenciales de un acto legislativo. El legislador (Parlamento Europeo y
Consejo) puede delegar en la Comisión los poderes para adoptar este tipo de actos.
El acto legislativo delimita los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la
delegación de poderes, así como, llegado el caso, los procedimientos de urgencia.
Además, el legislador fija las condiciones a las que estará sujeta la delegación, que

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podrán consistir en la facultad para revocar la delegación, por una parte, y formular
objeciones, por otra.
Los actos de ejecución son adoptados generalmente por la Comisión, competente
para ello en el caso de los actos jurídicamente vinculantes que requieren condiciones
uniformes de ejecución. El Consejo podrá adoptar actos de ejecución únicamente en
casos específicos debidamente justificados y en el ámbito de la política exterior y de
seguridad común. Cuando el acto de base se adopte con arreglo al procedimiento
legislativo ordinario, el Parlamento Europeo o el Consejo podrán indicar en todo
momento a la Comisión que, en su opinión, un proyecto de acto de ejecución excede
de las competencias de ejecución establecidas en el acto de base. En tal caso, la
Comisión debe revisar el proyecto de acto correspondiente.
3. Los instrumentos jurídicos del Derecho derivado de la Unión
a. El reglamento
El reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y
directamente aplicable; sus destinatarios (personas, Estados miembros e instituciones
de la Unión) deben acatarlo íntegramente. El reglamento se aplica directamente en
todos los Estados miembros desde su entrada en vigor (en la fecha que el propio
reglamento fije o, en su defecto, el vigésimo día siguiente al de su publicación en
el Diario Oficial de la Unión Europea), sin que sea necesario un acto nacional de
transposición.
El reglamento garantiza la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en todos los
Estados miembros. Excluye, a su vez, la posibilidad de aplicar normas nacionales
incompatibles con las cláusulas materiales que contiene.
b. La directiva
La directiva es obligatoria para los Estados miembros destinatarios (uno, varios o
todos ellos) en cuanto al resultado que debe conseguirse, si bien deja en manos
de las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. El legislador
nacional debe adoptar un acto de transposición —también denominando «medida
nacional de ejecución»— para transponer la directiva en el Derecho interno y adaptar
la legislación nacional a tenor de los objetivos definidos en la directiva. Ese acto de
transposición confiere derechos e impone obligaciones a los ciudadanos. Los Estados
miembros gozan de facultades discrecionales en la transposición de las directivas al
Derecho nacional, lo que les permite tener en cuenta las particularidades nacionales.
La transposición debe efectuarse en el plazo establecido por la directiva. Al transponer
las directivas, los Estados miembros deben garantizar la eficacia del Derecho de la
Unión, de conformidad con el principio de cooperación leal consagrado en el artículo
4, apartado 3, del TUE.
En principio, las directivas no son directamente aplicables. Sin embargo, el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea ha considerado que, de forma excepcional, determinadas
disposiciones de una directiva pueden tener efectos directos en un Estado miembro
sin que sea necesario que este último haya adoptado un acto de transposición previo,
siempre que: a) la directiva no haya sido transpuesta o lo haya sido de forma incorrecta;

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b) las disposiciones de la directiva sean incondicionales y suficientemente claras y
precisas; y c) las disposiciones de la directiva confieran derechos a los individuos.
Si se reúnen estas condiciones, un particular puede hacer valer las disposiciones de
la directiva ante cualquier autoridad pública. Incluso en el caso de que la disposición
no confiera ningún derecho al particular y que, en consecuencia, solo se cumplan las
dos primeras condiciones, las autoridades del Estado miembro tiene la obligación de
tener en cuenta la directiva no transpuesta. La jurisprudencia al respecto se justifica
fundamentalmente en los principios de eficacia, sanción de conductas contrarias al
Tratado y tutela judicial. En cambio, un particular no puede invocar el efecto directo de
una directiva no transpuesta directamente frente a otro particular (el llamado «efecto
horizontal»: asunto Faccini Dori, C-91/92, Rec. 1994, p. I-3325, apartado 25).
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (asunto
Francovich, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90), un particular tiene derecho a
reclamar la reparación de un perjuicio sufrido a un Estado miembro que no respete el
Derecho de la Unión. Cuando se trate de una directiva no transpuesta o transpuesta de
forma insuficiente, dicho recurso es posible a condición de que: a) la directiva implique
la atribución de derechos en favor de particulares; b) el contenido de los derechos
pueda determinarse sobre la base de las disposiciones de la directiva; y c) exista una
relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación de transposición y el
daño sufrido por las personas afectadas. El Estado miembro incurre en responsabilidad
sin que sea necesario demostrar la existencia de una falta que le sea imputable.
c. La decisión, la recomendación y el dictamen
La decisión es obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios
(Estados miembros, personas físicas o personas jurídicas), solo será obligatoria para
estos. La decisión regula situaciones concretas relativas a destinatarios específicos.
Un particular únicamente puede hacer valer los derechos conferidos por una decisión
destinada a un Estado miembro si este último ha adoptado un acto de transposición.
Las decisiones pueden ser directamente aplicables en las mismas condiciones que
las directivas.
La recomendación y el dictamen no crean derechos ni obligaciones para los
destinatarios, pero pueden ofrecer orientaciones en relación con la interpretación y el
contenido del Derecho de la Unión.
4. Disposiciones relativas a las competencias, los procedimientos y la aplicación y
ejecución de los actos jurídicos
a. Competencia legislativa, derecho de iniciativa y procedimientos legislativos:
1.3.2, 1.3.6, 1.3.8 y 1.2.3
El Parlamento, el Consejo y la Comisión participan en la adopción de la legislación
de la Unión en diferente grado dependiendo del fundamento jurídico aplicable. El
Parlamento puede solicitar a la Comisión que presente propuestas legislativas a él
mismo o al Consejo.
b. Aplicación de la legislación de la Unión
De conformidad con el Derecho primario de la Unión Europea, esta solo tiene
competencias de ejecución limitadas, ya que la aplicación del Derecho de la Unión

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compete generalmente a los Estados miembros. Por otra parte, en el artículo 291,
apartado 1, del TFUE, se señala que «los Estados miembros adoptarán todas las
medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente
vinculantes de la Unión». Cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de
los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, la Comisión ejercerá competencias de
ejecución (artículo 291, apartado 2, del TFUE).
c. Elección del tipo de acto jurídico
En muchos casos, los Tratados determinan el tipo de acto jurídico que ha de adoptarse.
Sin embargo, son muchas las disposiciones que no prescriben un tipo de acto concreto.
Cuando así sea, con arreglo al artículo 296, párrafo primero, del TFUE, las instituciones
habrán de decidir en cada caso el tipo de acto que debe adoptarse «conforme a los
procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad».
C. Principios generales del Derecho de la Unión y derechos fundamentales
En los Tratados apenas se hace referencia a los principios generales del Derecho
de la Unión Europea. Estos principios han sido desarrollados fundamentalmente por
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (seguridad jurídica,
equilibrio institucional, confianza legítima, etc.). Por otra parte, el reconocimiento de los
derechos fundamentales como principios generales del Derecho de la Unión también
tiene su origen en la jurisprudencia del Tribunal. Los principios están consagrados
ahora en el artículo 6, apartado 3, del TUE, que hace referencia a los derechos
fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales y a los que son fruto de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros, así como la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea (4.1.2).
D. Acuerdos internacionales celebrados por la Unión Europea
La Unión puede celebrar, en el marco de sus competencias, acuerdos con terceros
países u organizaciones internacionales (artículo 261, apartado 1, del TFUE). Estos
acuerdos vinculan a la Unión y a los Estados miembros y son parte integrante del
Derecho de la Unión (artículo 216, apartado 2, del TFUE).

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

En virtud del artículo 14, apartado 1, del TUE, «el Parlamento Europeo ejercerá
conjuntamente con el Consejo la función legislativa [a través del procedimiento
legislativo ordinario] y la función presupuestaria [a través del procedimiento legislativo
especial previsto en el artículo 314 del TFUE]». Por otra parte, el Parlamento actúa
en favor de la simplificación del procedimiento legislativo, la mejora de la calidad de
la redacción de los textos normativos y la imposición de sanciones más eficaces a los
Estados miembros que no respetan el Derecho de la Unión. La Comisión presenta en
su programa legislativo y de trabajo anual sus principales prioridades políticas y define
actuaciones concretas, legislativas o no legislativas, para llevar a la práctica dichas
prioridades. El Parlamento participa activamente en la creación de nueva legislación,
ya que examina el programa de trabajo anual de la Comisión e indica qué actos
legislativos considera apropiados.

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Puesto que ha adquirido personalidad jurídica, la Unión puede ahora celebrar acuerdos
internacionales (artículo 218 del TFUE). Todos los acuerdos concluidos en el ámbito
de la política comercial común y en todos los ámbitos cuyas políticas sean objeto del
procedimiento legislativo ordinario requieren la aprobación del Parlamento Europeo
(artículo 218, apartado 6, letra a), del TFUE). El Parlamento ya ha demostrado que
no dudará en ejercer su poder de veto si tiene dudas serias. Por ejemplo, en 2012
rechazó el Acuerdo Comercial de Lucha contra la Falsificación (ACTA).

Udo Bux
01/2021

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