MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
medios informativos que como fuentes de derecho administrativo propiamente
dichos, como veremos más adelante224.
CAP. II
Otro ejemplo ilustrativo es el de los llamados Reglamentos de Organización y
CAP. III Funciones (ROF), propios de las entidades y que regulan el funcionamiento al
interior de las mismas, pero que a la vez pueden contener normas que afectan
CAP. IV
a los particulares. En este caso hablamos de instrumentos de gestión, a los
CAP. V que aludiremos nuevamente más adelante.
CAP. VI

6. LAS FUENTES DELIMITATIVAS E INTERPRETATIVAS

CAP. VII
Por otro lado, existen ciertas fuentes de derecho administrativo, establecidas
CAP. VIII
en la Ley, que a diferencia de las antes descritas, sirven para interpretar y de-
CAP. IX limitar el campo de aplicación del ordenamiento positivo al cual se refieren225,
siendo su aplicación más bien indirecta a las situaciones que se presentan.
CAP. X
Como resultado, estas fuentes adquieren el rango de la norma que interpretan
CAP. XI o delimitan.
CAP. XII En particular, constituye fuente de derecho administrativo las resoluciones
emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos
CAP. XIII
por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general
CAP. XIV y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrati-
vo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede, como
CAP. XV
veremos más adelante. A ellas nos referiremos en el acápite subsiguiente.
CAP. XVI

6.1. La jurisprudencia
CAP. XVII
La jurisprudencia se encuentra constituida por el conjunto ordenado de las
CAP. XVIII
decisiones emanadas de los órganos que forman parte del Poder Judicial. En
CAP. XIX consecuencia, constituye fuente de derecho administrativo la jurisprudencia
proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones
CAP. XX
administrativas226.
CAP. XXI
En este orden de ideas, la jurisprudencia en materia administrativa cumple con
CAP. XXII las siguientes tres funciones:
CAP. XXIII
• Explicativa: si la ley es oscura, su aplicación por los órganos ju-
diciales supone aclarar y fijar su alcance, puesto que estable un
CAP. XXIV criterio interpretativo que puede considerarse válido. Dicho criterio,
CAP. XXV
por razones de coherencia e igualdad será aplicado por el resto de
operadores del Derecho227 y servirá, por lo menos, como mecanismo
CAP. XXVI ilustrativo.
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
224 Morón Urbina, Juan Carlos, Derecho procesal administrativo, Rhodas, Lima, 1999, p. 63.
CAP. XIX
225 Artículo V, inciso 3 del Título Preliminar de la Ley.
226 Artículo V, inciso 2.7 del Título Preliminar de la Ley.
227 Parada Vásquez, Derecho administrativo, cit., T. I, p. 86.

88 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

• Supletoria: la jurisprudencia debe dar solución a los casos que la ley CAP. I
no ha previsto, a través de la llamada integración jurídica y por medio
CAP. II
de mecanismos como la analogía o el empleo de los principios gene-
rales del derecho administrativo. Ahora bien, se entiende en general CAP. III

que la analogía se encuentra proscrita en el derecho administrativo,

CAP. IV
razón por la cual para integrar deben emplearse únicamente los
principios generales. CAP. V

• Renovadora: la jurisprudencia prolonga la vigencia de la Ley, y hace CAP. VI

flexibles y duraderos sus principios, puesto que permite interpretacio-

CAP. VII
nes acordes con la transformación de la sociedad. La jurisprudencia
puede incluso generar mutaciones constitucionales, tal como lo ha CAP. VIII

efectuado el Tribunal Constitucional en reiteradas oportunidades. CAP. IX

6.1.1. Precedente jurisprudencial CAP. X

Ahora bien, si las decisiones jurisprudenciales han sido emitidas en el marco CAP. XI

de un proceso constitucional por parte del Tribunal Constitucional228; o se han CAP. XII
emitido en el marco de un proceso contencioso administrativo229, y se cumple
CAP. XIII
con los requisitos establecidos en la normas respectivas; dichas decisiones
constituyen precedente obligatorio para los órganos jurisdiccionales y en CAP. XIV

consecuencia, precedente obligatorio también para el órgano administrativo CAP. XV

encargado de la aplicación de los preceptos que los organismos jurisdiccionales
han interpretado. CAP. XVI

De hecho, el Tribunal Constitucional ha emitido importante precedente en ma- CAP. XVII

teria administrativa, en lo concerniente por ejemplo a la aplicación del control CAP. XVIII
difuso por la Administración Pública los recursos administrativos, el empleo del
proceso contencioso administrativo frente al proceso de amparo, entre otros; CAP. XIX

pronunciamientos algunos de ellos muy controversiales. A varios de ellos nos CAP. XX

vamos a referir en la presente obra.
CAP. XXI

CAP. XXII

228 Artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. CAP. XXIII

229 Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27584:

CAP. XXIV
Artículo 37.- Principios jurisprudenciales
Cuando la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema fije en sus resoluciones prin- CAP. XXV
cipios jurisprudenciales en materia contencioso administrativa, constituyen precedente
vinculante. CAP. XXVI
Los órganos jurisdiccionales podrán apartarse de lo establecido en el precedente vincu-
lante, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que conocen y que CAP. XXVII

motiven debidamente las razones por las cuales se apartan del precedente.
CAP. XXVIII
El texto íntegro de todas las sentencias expedidas por la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema de Justicia de la República se publicarán en el diario oficial El Peruano y CAP. XIX
en la página web del Poder Judicial. La publicación se hace dentro de los sesenta días de
expedidas, bajo responsabilidad.

INSTITUTO PACÍFICO 89
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
6.1.2. Los pronunciamientos vinculantes

CAP. II Constituye también fuente de derecho los pronunciamientos vinculantes de

aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas sobre la
CAP. III
interpretación de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente
CAP. IV difundidas230, absolución que no implica un juzgamiento en un caso concreto.
En estos casos dichas absoluciones generan efectos jurídicos, puesto que
CAP. V
deben aplicarse de todas maneras en la interpretación que realice la entidad
CAP. VI a la cual se absuelve la consulta231.
CAP. VII
Estos pronunciamientos vinculantes son especialmente comunes en el derecho
comparado, donde se hace evidente la existencia de la denominada adminis-
CAP. VIII
tración consultiva. En el caso español es de especial importancia el Consejo
CAP. IX de Estado, configurado como el más importante órgano consultivo del Gobier-
no232, sin perjuicio de la existencia de consejos sectoriales. En el Perú dicha
CAP. X
competencia consultiva es desempeñada por diversos organismos técnicos,
CAP. XI como el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), la
Superintendencia de Bienes Nacionales, la Contraloría General de la República
CAP. XII
o la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia233, como los entes
CAP. XIII rectores de los sistemas administrativos.
CAP. XIV
6.2. El empleo de los principios generales
CAP. XV
Nos referimos a los principios generales del derecho administrativo, sean los
CAP. XVI contenidos en la Ley de Procedimiento Administrativo General, la Constitución
u otras normas de carácter general234. Los principios generales, como lo he-
CAP. XVII
mos señalado en el capítulo precedente, sirven en especial para evitar que los
CAP. XVIII entes administrativos dejen de resolver por defecto o deficiencia de la Ley, es
decir, como mecanismo de integración jurídica; pero también funcionan como
CAP. XIX
parámetros interpretativos de la norma que se va a aplicar en un procedimiento
CAP. XX concreto.
CAP. XXI
7. EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO
CAP. XXII
Los precedentes administrativos se constituyen respecto a resoluciones que
CAP. XXIII
resuelven casos particulares interpretando de modo expreso y con carácter
CAP. XXIV general el sentido de la legislación, sea sustantiva o adjetiva, aplicable al pro-
cedimiento empleado por la entidad. Ahora bien, dichos precedentes resultan
CAP. XXV
de observancia obligatoria por la entidad donde se siga el respectivo trámite,
CAP. XXVI

CAP. XXVII 230 Artículo V, inciso 2.9 del Título Preliminar de la Ley.
231 Morón Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1999], p. 58.
CAP. XXVIII
232 Morell Ocaña, Luis, Curso de derecho administrativo II, Cizur Menor, Aranzadi, 1998, p.
CAP. XIX
375.
233 Morón Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1999], p. 58.
234 Artículo V, inciso 2.10 del Título Preliminar de la Ley.

90 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos administrativos CAP. I

deben ser publicados conforme a las reglas establecidas en la Ley235.
CAP. II
La concepción del precedente administrativo pretende uniformizar la emisión de
actos administrativos por parte de la entidad, a fin de permitir a los administra- CAP. III

dos una mayor facilidad para predecir el resultado de los procedimientos que CAP. IV
inicien. Ello redunda en un mayor respeto a los derechos del administrado y
reduce al mínimo el actuar arbitrario de la Administración Pública. Por ello, los CAP. V

tribunales administrativos, en ejercicio de su actividad cuasi jurisdiccional y en CAP. VI

el marco del procedimiento trilateral emiten decisiones que generan precedente
administrativo, y en consecuencia, de carácter vinculante. CAP. VII

A su vez, el precedente administrativo permite que a la Administración tener CAP. VIII

una guía de tramitación de casos parecidos, los que deberán ser resueltos de CAP. IX
manera similar. En consecuencia, se convierte en un eficiente mecanismo de
gestión. Casos comunes de empleo del precedente administrativo surgen de la CAP. X

Sala de la Competencia de Indecopi, que permiten la resolución de importantes CAP. XI

casos a través de decisiones anteriores236.
CAP. XII
También constituyen precedentes importantes los generados por el Tribunal
Fiscal en materia tributaria, los cuales resultan de observancia obligatoria para CAP. XIII

la totalidad de la Administración Tributaria237. Además, el Tribunal de Contra-

CAP. XIV
taciones del Estado, mediante acuerdos adoptados en Sala Plena, interpreta
de modo expreso y con carácter general las normas establecidas en la Ley CAP. XV

de Contrataciones del Estado y su reglamento, constituyendo precedentes de

CAP. XVI
observancia obligatoria238.
CAP. XVII

7.1. Modificación del precedente administrativo CAP. XVIII

Ahora bien, los criterios interpretativos establecidos por las distintas entidades,
CAP. XIX
podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación
anterior o es contraria al interés general, con la evidente obligación por parte CAP. XX

de la autoridad administrativa de motivar adecuadamente la razón del cambio CAP. XXI

del precedente239. Asimismo, la nueva interpretación no podrá aplicarse a si-
tuaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados240, en CAP. XXII

aplicación del principio favor libertatis, tan propio del derecho público. En dicho CAP. XXIII
supuesto, podría ser posible que se emita un acto administrativo posterior,
revocando un acto administrativo que perjudicó al administrado, al amparo del CAP. XXIV

nuevo precedente241. CAP. XXV

CAP. XXVI
235 Artículo VI, inciso 1 del Título Preliminar de la Ley.
236 Numeral 14.1 del artículo 14º del Decreto Legislativo N.º 1033. CAP. XXVII
237 Artículo 154º del Código Tributario.
CAP. XXVIII
238 Artículo 53º del Decreto Legislativo N.º 1017.
239 Parada Vásquez, Derecho administrativo, cit., T. I, p. 77.
CAP. XIX
240 Artículo VI, inciso 2 del Título Preliminar de la Ley.
241 Morón Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1999], p. 55.

INSTITUTO PACÍFICO 91
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
Y es que, si bien es cierto no cabe que los actos administrativos declarativos o
constitutivos de derechos o intereses legítimos puedan ser revocados, modifi-
CAP. II cados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia,
CAP. III
es posible efectuar dicha revocación cuando apreciando elementos de juicio
sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre
CAP. IV
que no se genere perjuicios a terceros242.
CAP. V En este orden de ideas, la norma es precisa en mencionar que la sola modifi-
CAP. VI
cación de los criterios interpretativos no faculta a la revisión de oficio en sede
administrativa de los actos firmes243, aun cuando dicha revisión favorezca al
CAP. VII administrado. Esta previsión se establece en evidente protección de la seguri-
CAP. VIII
dad jurídica en el ámbito público; y no entra en conflicto con lo señalado en el
párrafo precedente, puesto que los actos firmes son aquellos contra los cuales
CAP. IX no se ha interpuesto recurso alguno.
CAP. X

CAP. XI
8. LAS DISPOSICIONES GENERALES AL INTERIOR DE LAS ENTI-
DADES244
CAP. XII
La doctrina y legislación comparadas establecen la existencia de disposiciones
CAP. XIII generales al interior de las entidades o reglamentos internos de la Adminis-
CAP. XIV
tración245, a través de los cuales las autoridades superiores pueden dirigir u
orientar con carácter general la actividad de los subordinados a ellas mediante
CAP. XV circulares, instrucciones, reglamentos organizativos y otros análogos246. Estas
CAP. XVI
normas configuran una categoría jurídica propia, distinta a las que venimos
describiendo; diferenciándolos en especial de los reglamentos, puesto que
CAP. XVII
estos últimos sí generan efectos respecto de terceros.
CAP. XVIII Todos estos instrumentos normativos son empleados como marco de acción
CAP. XIX
del funcionario público para la emisión de actos de administración interna. A su
vez, constituyen parámetros aplicables a la emisión de actos administrativos,
CAP. XX de tal manera que su inobservancia acarrearía necesariamente la nulidad del
CAP. XXI
acto, puesto que dichos actos deben someterse incluso a normas administra-
tivas de carácter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior
CAP. XXII jerarquía, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto247.
CAP. XXIII Las disposiciones al interior de la Administración Pública deben ser suficiente-
mente difundidas, a fin de asegurar su conocimiento por parte de los propios
CAP. XXIV
servidores de la entidad y los administrados. Si su alcance fuera meramente
CAP. XXV institucional deben ser colocadas en lugar visible de la entidad. En caso de
CAP. XXVI

CAP. XXVII 242 Artículo 203º, inciso 203.2.3 de la Ley.

243 Artículo VI, inciso 3 del Título Preliminar de la Ley.
CAP. XXVIII
244 Artículo VII del Título Preliminar de la Ley.
CAP. XIX
245 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., p. 157.
246 Artículo VII, inciso 1 del Título Preliminar de la Ley N.º 27444.
247 Numeral 5.3 del artículo 5º de la Ley N.º 27444.

92 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

que su alcance fuera de índole externa, deben publicarse de conformidad con CAP. I
lo establecido por la ley.
CAP. II
Si bien los particulares no pueden ser afectados por las citadas disposiciones,
las cuales no pueden crear obligaciones nuevas a los mismos en mérito a su CAP. III

procedimiento de elaboración248; dichos particulares podrían invocar a su favor CAP. IV

dichas normas, en cuanto establezcan obligaciones a los órganos administrati-
vos en su relación con los administrados249. Incluso, podrían ser de aplicación CAP. V

por parte de los órganos jurisdiccionales, si es que favorecen al administrado, CAP. VI

en un eventual proceso contencioso administrativo.
CAP. VII

8.1. Instrumentos de gestión, directivas y circulares CAP. VIII

Por un lado, existen los llamados instrumentos de gestión, que son documen- CAP. IX
tos técnico normativos que regulan el funcionamiento de la entidad de manera
integral, incluyendo entre ellas a los Reglamento de Organización y Funciones CAP. X

(ROF) los Manuales de Organización y Funciones (MOF), el llamado Cuadro CAP. XI

para Asignación de Personal (CAP), así como el Presupuesto Analíticos de
Personal. Asimismo, se consideran instrumentos de gestión el Manual de CAP. XII

Procedimientos (MAPRO), el Reglamento Interno de Trabajo, los planes ins- CAP. XIII
titucionales; e incluso, el Texto Único de Procedimientos Administrativos, así
como el Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones de la entidad. CAP. XIV

Demás está señalar que estas normas, en tanto sus efectos, no constituyen CAP. XV

actos administrativos. A su vez, tampoco constituyen actos de administración CAP. XVI

interna, puesto que estos últimos tienen alcance particular250, como veremos
más adelante. Estas disposiciones generales configuran normas de organi- CAP. XVII

zación interna, que no afectan derechos o intereses de los administrados y CAP. XVIII
que se encuentran subordinadas a las fuentes descritas previamente en el
presente trabajo. CAP. XIX

Pero, por otro lado, ejemplos de estas normas o disposiciones al interior del CAP. XX

organismo administrativo son las llamadas directivas y las circulares. Las di- CAP. XXI
rectivas pueden ser sistémicas o institucionales. Las directivas sistémicas son
aquellas emitidas por los entes rectores de los sistemas administrativos a fin CAP. XXII

de regular el funcionamiento de los mismos en la materia particular a la que CAP. XXIII

corresponde el sistema, constituyendo una norma que proviene de fuera de
la entidad. CAP. XXIV

Las directivas no constituyen normas reglamentarias —como erróneamente CAP. XXV

prescribe la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo— puesto que los reglamentos,
CAP. XXVI

CAP. XXVII

CAP. XXVIII
248 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., pp. 319-320.
249 Artículo VII, inciso 3 del Título Preliminar de la Ley. CAP. XIX
250 Para una opinión contraria: Morón Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1999],
p. 50.

INSTITUTO PACÍFICO 93
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
por definición, tienen por destinatarios a administrados y no a la organización
de la entidad que los emite.
CAP. II
Las directivas institucionales o internas son aquellas emitidas por la propia
CAP. III entidad, a fin de regular un aspecto específico de las competencias que le han
sido asignadas a la misma. Esto las distingue claramente de los instrumentos
CAP. IV
de gestión, que se aplican de manera general a toda la entidad. A su vez, las
CAP. V directivas institucionales pueden ser generales o específicas, si es que son
CAP. VI
aplicables a toda la entidad, o a un conjunto determinado de unidades orgá-
nicas de esta.
CAP. VII
En cambio, las circulares contienen disposiciones puntuales, que son aplica-
CAP. VIII bles a un conjunto determinado de órganos de la entidad y a un aspecto de
una tarea realizada por dicho órganos. Las mismas se distribuyen a través de
CAP. IX
un memorándum el cual es puesto en conocimiento de aquellos a los cuales
CAP. X se dirige. Las circulares entonces no requieren ser publicadas en el portal
institucional de la entidad.
CAP. XI

CAP. XII
9. RESOLUCIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO ANTE LA DEFI-
CAP. XIII CIENCIA DE FUENTES
CAP. XIV El interés general que se encuentra detrás del procedimiento administrativo, así
como la necesidad de tutelar los intereses de los administrados impiden que las
CAP. XV
autoridades administrativas puedan dejar de resolver las cuestiones que se les
CAP. XVI proponga, por deficiencia de sus fuentes; siendo que, en tales casos, deberán
acudir a los principios del procedimiento administrativo previstos en la Ley de
CAP. XVII
Procedimiento Administrativo General; de lo contrario, podrán utilizar otras
CAP. XVIII fuentes supletorias del derecho administrativo; y solo subsidiariamente a las
CAP. XIX
mencionadas, a las otras normas de otros ordenamientos que sean compatibles
con su naturaleza y finalidad251, normas que pueden incluir al derecho privado.
CAP. XX
Un ejemplo de supletoriedad puede encontrase en el Código Procesal Civil,
CAP. XXI que resulta supletorio a todos los ordenamientos procedimentales. Por otro
lado, resulta aplicable el Código Civil, que es supletorio a todo el ordenamiento
CAP. XXII
jurídico por mandato de su propio título preliminar. Estas normas se aplican en
CAP. XXIII tanto no sean incompatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo
y como lo hemos señalado, una vez agotadas las posibilidades de aplicación
CAP. XXIV
jurídica al interior de las fuentes propias del derecho administrativo.
CAP. XXV
Esta norma, similar a la contenida en el Título Preliminar del Código Civil, pre-
CAP. XXVI tende que el administrado —o el interés general— no se vean perjudicados
por la falta de normas que regulen una situación jurídica dada. En este orden
CAP. XXVII
de ideas, debe tenerse en cuenta la imposibilidad de emplear la analogía para
CAP. XXVIII restringir derechos fundamentales o establecer excepciones —muy comunes
CAP. XIX

251 Artículo VIII, inciso 1 del Título Preliminar de la Ley N.º 27444.

94 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

en el ámbito administrativo— y el límite impuesto por el principio de legalidad CAP. I

respecto a las facultades y potestades que la autoridad administrativa posee.
CAP. II
Por otro lado, y dada la necesidad de cubrir los vacíos normativos existentes;
cuando la deficiencia de la normativa lo requiera —es decir, cuando la misma CAP. III

es muy importante—, y de manera complementaria a la resolución del caso, la CAP. IV

autoridad administrativa elaborará y propondrá a quien competa, la emisión de
la norma que supere esta situación de manera general, en el mismo sentido de CAP. V

la resolución dada al asunto sometido a su conocimiento252. Esta obligación no CAP. VI

se establece respecto del juez, hecho que se justifica en la mayor oficialidad
que rodea al procedimiento administrativo. CAP. VII

CAP. VIII

CAP. IX

CAP. X

CAP. XI

CAP. XII

CAP. XIII

CAP. XIV

CAP. XV

CAP. XVI

CAP. XVII

CAP. XVIII

CAP. XIX

CAP. XX

CAP. XXI

CAP. XXII

CAP. XXIII

CAP. XXIV

CAP. XXV

CAP. XXVI

CAP. XXVII

CAP. XXVIII

CAP. XIX

252 Artículo VIII, inciso 2 del Título Preliminar de la Ley N.º 27444.

INSTITUTO PACÍFICO 95