TGA Unidad 3

TECNICAS DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA “HACIA NUEVOS ENFOQUES EN LA GESTION ORGANIZACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PUBLICA”
Lic. Álvaro OLMEDO Autores: Mg. EDUARDO JORGE ARNOLETTO
Lic. ANA CAROLINA DIAZ
TECNICAS DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA
3.1.1. Una visión panorámica de las tareas directivas
La Administración Pública responde al concepto de organización, como unidad

social formada por un conjunto de personas relacionadas entre sí y con su contexto de
acuerdo a ciertas normas, que realizan actividades orientadas al logro de diversas
finalidades. En este caso la finalidad esencial es la creación de valor público, para
hacer posible y fructífera la convivencia humana, así como las empresas persiguen
una finalidad lucrativa, o las organizaciones no gubernamentales procuran la
satisfacción de determinados requerimientos sociales.
En cualquiera de estos ámbitos, la función o tarea de la administración es el proceso
de coordinar las actividades de varias personas para obtener resultados previstos, en
forma eficaz, o sea obteniendo resultados concretos, y eficiente, o sea con un aceptable
consumo de recursos. Esa coordinación se realiza mediante el desempeño de diversas
tareas directivas.
Tareas directivas secuenciales son las que se ejercen con cierta periodicidad, no de
manera continuada, día a día. Se consideran tales las siguientes:
➢ Planificación: Consiste en establecer los objetivos de largo, mediano y corto

plazo (o metas) de la organización, y en especificar los cursos de acción que se
seguirán para conseguirlos.
➢ Organización: Consiste en diseñar y determinar funciones y tareas, establecer
unidades operativas, departamentos, divisiones, etc., y definir los circuitos y
modalidades de la comunicación entre esas unidades.
➢ Dirección: Consiste en orientar (“dirigir”) los esfuerzos de todos los empleados
de la organización, inclusive los directivos, hacia la obtención de las finalidades
organizativas. La función directiva se relaciona con los objetivos permanentes,
de largo plazo, de la organización; y con los cambios constantes del contexto con
el que la organización está vitalmente relacionada.
➢ Control: Consiste en procurar que todo se haga según las previsiones,
asegurando la obtención de los objetivos de la organización, mediante la
comparación de los resultados reales con los resultados esperados, para definir
el nivel de ajuste o de divergencia entre ambos, y emprender las acciones
correctivas que reencaucen la situación.
Tareas directivas continuas son las que se ejercen de manera permanente y forman
la tarea cotidiana de los directivos. Se consideran tales las siguientes:
➢ Análisis de problemas: En toda organización, constantemente se están

produciendo problemas, incidentes y dificultades. Hay que detectarlos,
analizarlos, buscar sus causas, establecer su importancia y prioridad, para
buscar su solución e implementarla.
➢ Toma de decisiones: Frente a los problemas u oportunidades que plantea el
entorno, hay que plantear las diversas alternativas de cursos de acción posibles,
valorarlas según diversos criterios, sopesar opiniones y consejos, y en definitiva
elegir una, tomar la decisión y finalmente llevarla a cabo.
➢ Comunicación: Los directivos, para analizar problemas y tomar decisiones,
necesitan mucha información proveniente de otros niveles de la organización,
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que pueden obtener si tienen adecuados canales de comunicación. Lo mismo

ocurre cuando deben informar sobre las decisiones que toman, para crear bases
de consenso y de encuadre disciplinario a los fines de su puesta en práctica.
3.1.2. La influencia del contexto y la visión relacionista
Actualmente estamos impactados por procesos globales, de una magnitud sin

precedentes. Como aspecto positivo, nuestro mundo se caracteriza por una verdadera
revolución científico-tecnológica y un incremento vertiginoso de los
intercambios, tanto de capitales, bienes y servicios, como de información, ideas,
tecnologías y pautas culturales. Como aspecto negativo, experimentamos procesos de
enorme concentración de la riqueza y de marginación social, y un agrandamiento
vertiginoso de la brecha entre países desarrollados y subdesarrollados, mientras hay
ya manifestaciones concretas de una crisis ecológica de alcance planetario, y se corre
el grave riesgo político de una hegemonía imperial, basada en el predominio de la
economía financiera y su correlato militar por sobre la política de convivencia
multilateral entre los pueblos.
La globalización no es un proceso fatal ni irreversible, pero se presenta en nuestros
días con una fuerza hegemónica prácticamente irresistible. No todos los aspectos de la
globalización están igualmente desarrollados o consolidados. En nuestros días, los
aspectos realmente logrados de esa globalización son:
❖ La espectacular expansión del mercado internacional de capitales.
❖ La apertura de los mercados a un intercambio asimétrico de bienes y
servicios exento o aliviado de tasas aduaneras.
❖ La formación de bloques de integración regional.
❖ El crecimiento en tamaño, complejidad y poder de las empresas
transnacionales.
❖ La redefinición del rol y las incumbencias del Estado nacional, con
una redefinición crítica del concepto de soberanía nacional, y un
creciente pragmatismo en las relaciones internacionales. También hay
profundos cambios en lo interno, por vía de privatizaciones y
descentralizaciones.
Hay otros aspectos, en los que la globalización tiene un nivel de realización muy
inferior o es prácticamente inexistente:
➔ La circulación de la información sobre los sucesos mundiales, que
está en manos de oligopolios informativos.
➔ La circulación de la tecnología, que se produce con cierta fluidez en el
ámbito interno de las empresas transnacionales pero no en entre
empresas.
➔ La circulación de las personas, en su condición de trabajadores, que
está hoy mucho más restringida que antes.
La impresión general es que vamos hacia un mundo mucho más exigente, competitivo
e impredecible que aquel del cual venimos, y las condiciones descriptas plantearon a
los estados nacionales la imperiosa necesidad de integrarse en bloques
continentales para conservar protagonismo y lograr la masa crítica necesaria para
desarrollarse. Las primera faz de esos procesos es netamente económica; luego se
desarrollan fases políticas, sociales y culturales. Los actuales estados - naciones
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quizás se conviertan en futuras “provincias” confederadas de nuevos mega estados

emergentes. En el interior de estas complejas estructuras se dan procesos de
integración a otro nivel: interprovincial, intermunicipal, etc.
Los impactos de esos procesos a nivel nacional pudieron apreciarse claramente
durante las últimas décadas en la reforma del Estado, por vía de las privatizaciones,
las descentralizaciones y la reducción de sus incumbencias; y en la aparición a nivel
político – social de problemas “nuevos”, quizás no en su naturaleza pero si en su
magnitud. Hubo una transferencia de actividades que eran públicas al ámbito de lo
privado, por vía de la privatización de empresas estatales, otorgamiento de
concesiones, etc. Por otra parte, se produjo un proceso de descentralización, de
transferencia de funciones, con o sin transferencia de recursos, desde el gobierno
nacional hacia los gobiernos provinciales y desde los gobiernos provinciales hacia los
gobiernos municipales. Estos últimos vieron notablemente acrecentadas sus
incumbencias, especialmente en los sectores de educación, salud y promoción del
desarrollo.
Después de varios años de aplicación de las recetas neoliberales, y ante los
desastrosos resultados obtenidos, la opinión pública mayoritaria se muestra adversa,
no solo al Gobierno, sino también al modelo, y plantea el requerimiento de una
“revisión de la revisión”. La ilusión de una administración privada de los servicios
públicos más eficiente y beneficiosa para la población ha sido sustituida por un
“desencanto de lo privado” como clave para resolver problemas; y muy en particular,
los problemas sociales gravísimos que han creado las privatizaciones y el achicamiento
de las funciones estatales.
A su vez, en la sociedad, la acción combinada de diversos factores produjo un
incremento muy fuerte de la exclusión social, por vía del desempleo. Las sociedades
se han vuelto duales (o más bien dobles) en un nuevo sentido, no entre ricos y pobres,
como antes, sino en grupos integrados al sistema de producción y consumo (con una
gran mayoría de receptores de salarios empobrecidos) por una parte, y los grupos
sociales segregados de dicho sistema, o que participan del mismo en forma precaria,
ocasional o delictiva, por otra. En muchas partes, los grupos sociales excluidos se
están organizando para intentar salidas a esta situación y resolver problemas
relacionados con ella, como habitación, salud, educación, recalificación laboral,
etc. Esto explica la aparición y auge del llamado “tercer sector” de la economía y la
sociedad, del cual las organizaciones no gubernamentales son una clara expresión.
Manuel Castells, en su obra “La Era de la Información” nos dice que “Una revolución
tecnológica, centrada en torno a las tecnologías de la información, está modificando la
base material de la sociedad a un ritmo acelerado. Las economías de todo el mundo se
han hecho interdependientes a escala global, introduciendo una nueva forma de relación
entre economía, Estado y sociedad en un sistema de geometría variable”.
Con respecto a los impactos culturales de estos grandes procesos, vamos a sintetizar el
tema en tres observaciones básicas:
a. Se ha producido la aparición de una cultura global, que en buena parte es
una mundialización de aspectos básicos de la cultura norteamericana actual,
con mezcla abundante de ingredientes de otras culturas avanzadas.
b. Se produce también un resurgimiento de las culturas locales, como reacción
contra la globalización y como revalorización de lo propio.
c. Se están generando contraculturas, en los grupos excluidos o marginados del
proceso, que probablemente chocarán con las de los no excluidos, en una
peligrosa y conflictiva convivencia, en el mismo tiempo y espacio, de grupos con
divergentes valores y sentidos de la vida, como puede verse en muchas de las
actuales formas delictivas de la lucha de pobres contra pobres.
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La Administración Pública no podía quedar al margen de los profundos cambios

experimentados por el mundo en las últimas décadas, primero por los planteos
neoliberales privatistas, y ahora por las renovadas exigencias de una reconstrucción de
la convivencia social. La crisis ha resaltado la gravitación de ineficiencias que en otros
tiempos se toleraban y que hoy resultan inadmisibles, o que por lo menos provocan
fuertes reacciones. Por tal motivo, la Administración Pública, carga sobre sus espaldas,
en casi todos los países del mundo, con un profundo estereotipo de ineficacia,
ineficiencia, lentitud de respuesta, falta de reflejos para atender las nuevas demandas
sociales, incapacidad de contener el gasto público, y tendencia a tejer un entramado
burocrático auto-defensivo en sus relaciones con los ciudadanos.
Mientras la actividad privada se fue adaptando gradualmente a nuevas formas de
gestión: trabajo en equipo, organización matricial por proceso/función, gama de
trabajo enriquecido, polivalencia funcional, etc., que fueron preparando el camino para
la adopción en nuestros días de las modalidades de
Gestión Participativa y Calidad Total, la Administración Pública, con algunas notables
excepciones, permaneció como “detenida en el tiempo”, conservando el modelo
burocrático weberiano de los años 1920, de manera que ahora es muy grande el salto
que tiene que dar para ponerse al día.
Otra dificultad específica se refiere a que en la Administración Pública se puede
mantener la ilusión de que es algo que siempre existirá, lo cual es cierto, pero no con
la misma forma, porque las sociedades no pueden permitirse el lujo de que algo tan
importante sea disfuncional por muy largo tiempo.
Por último, una especial dificultad surge del hecho de que por las bajas
remuneraciones, lenta carrera y clientelismo político, el nivel de preparación técnica
promedio de los funcionarios y empleados de la Administración Pública suele ser más
bajo que sus equivalentes de la actividad privada, lo que plantea la urgente necesidad
de un amplio proceso de capacitación y el replanteo de las actuales modalidades de
admisión a la carrera administrativa pública.
La manifestación más amplia de la actitud propia de la gestión participativa es la
visión relacionista. Se trata de incorporar y de adecuar según sus requerimientos
específicos, en el ámbito de la Administración Pública, la visión aportada por el
desarrollo de alianzas estratégicas entre empresas privadas, con la finalidad en
nuestro caso de crear más valor público para beneficio de la sociedad. Este enfoque
puede aplicarse de varias maneras y en varios niveles:
 Mediante una adecuada coordinación de roles y tareas, entre los

niveles verticales de gobierno: nacional, provincial y municipal, con
independencia del mayor o menor grado de autonomía de esos niveles.
Esta coordinación se puede hacer tanto en regímenes federales como
unitarios.
 Por alianzas estratégicas entre entidades políticas del mismo nivel, tales
como:
• Mercados comunes, zonas de libre comercio, comunidades de
naciones.
• Uniones interprovinciales, para la creación de regiones dentro de
un mismo país.
• Alianzas entre ciudades, creación de entes intermunicipales.
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 Por relación entre organizaciones públicas estatales, como municipios,

por ejemplo, y organizaciones no gubernamentales, empresas o incluso
individuos.
La finalidad que se persigue con esta forma de organización es establecer

mecanismos de cooperación interinstitucional para “hacer más y de otro modo
entre muchos”.
La posibilidad de crear estas mallas o redes de instituciones, mediante diversas formas
de asociación, como consorcios, mancomunidades, sociedades mixtas,
etc., nace de una estrategia de gestión que privilegia la cooperación y la
integración de esfuerzos entre asociados por encima de la competencia y el control.
3.1.3. Las tareas directivas secuenciales
Vamos ahora a hacer un análisis más detallado y cuidadoso de las tareas directivas
secuenciales, y en especial del modo como se ejercen actualmente, en el contexto de
las condiciones que acabamos de describir. Planificar las actividades Es una función
gerencial básica, que consiste en un conjunto de actividades intelectuales que apuntan
a: Prever situaciones y definir metas -Formular políticas -Elaborar proyectos -Asignar
recursos. Tiene la finalidad, en última instancia, de mantener a la organización para la
cual se planifica en un adecuado y creciente nivel de interacción positiva con su
contexto social, según los fines de la organización y las necesidades sociales que ella
procura satisfacer. Es de hacer notar que una característica fundamental del actual
contexto de las organizaciones, con su acelerado ritmo de cambios, es el incremento de
la incertidumbre con respecto a la evolución de las tendencias de futuro, por lo que en
general no se planifica en base a un solo objetivo, sino con una técnica de escenarios,
donde se definen algunos escenarios de futuro posibles, objetivos realizables para cada
escenario y estrategias adecuadas para cada objetivo, a fin de “estar preparado” para
responder con agilidad a las circunstancias del contexto que efectivamente se
presenten en el devenir del tiempo.
Una organización es un sistema finalista y abierto en permanente proceso de
adaptación a un contexto cambiante y con frecuencia muy difícil de predecir. La
planificación, siempre en estrecha relación con el control, es quien permite realizar
esa adaptación.
Planificar es un proceso que puede representarse como una pirámide en cuyo vértice
está la misión, y en niveles decrecientes se encuentran los objetivos, las estrategias,
las políticas, los procedimientos, las reglas, los programas y finalmente, en la base
de la pirámide, los presupuestos.
La misión es el objetivo último de la organización, que define su identidad, el sentido
de su actividad y los valores que pretende servir. Los objetivos son los resultados a
lograr en determinado horizonte temporal, las situaciones futuras que la organización
desea realizar. Las estrategias son los caminos que la organización se propone seguir
para realizar sus objetivos. Las políticas son declaraciones de principios que guían la
toma de decisiones hacia los objetivos. Los procedimientos son guías para la acción,
que indican los pasos a seguir en cada actividad. Las reglas definen lo que se puede y
lo que no se puede hacer dentro de la organización. Los programas se refieren a un
determinado curso de acción hacia un objetivo específico, y contienen un conjunto de
metas, políticas, procedimientos, reglas, asignaciones de tareas, pasos a seguir y
recursos a emplear. El presupuesto es la expresión monetaria o de recursos
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materiales y humanos asignados para un programa, que especifica los resultados

esperados y los costos estimados para su obtención. El presupuesto es la principal
herramienta del control.
Dentro del proceso general de la administración, es difícil exagerar la importancia de la
planificación, ya que es la función que orienta a las demás funciones: ayuda a definir
el tipo de organización más adecuado, el nivel de participación de los integrantes, el
estilo de liderazgo y los medios de comunicación más adecuados.
En las tareas de planificación, de todo nivel, tienen una gran importancia los
objetivos. Entre sus principales características recomendables, encontramos que
tienen que ser pocos y ordenados según su prioridad; deben ser realistas y
verificables; deben ser claramente comunicados y conocidos; y deben estar
relacionados con los niveles de la organización, responsables de su logro.
La planificación estratégico-situacional parte de algunos principios básicos, que es
interesante reseñar aquí 8:
· Planifica quien gobierna.
· Se planifica desde dentro y con otros.
· Cada actor tiene su explicación del tema.
· Planificación no es igual a “deber ser”.
· La planificación apunta al futuro pero se refiere al presente.
· La planificación disminuye la incertidumbre.
· La situación es una apreciación global para actuar.
· Ningún actor tiene el monopolio planificador.
· La planificación estratégico-situacional es democrática y descentralizadora.
Sobre la base de los principios mencionados, la elaboración de una planificación

estratégico-situacional se articula en cuatro momentos, que no son etapas sino
aspectos de una cadena continua, en la cual los cuatro coexisten durante la vida del
plan, y donde cada uno apoya a los otros y predomina en forma alternada:
Organizar las actividades:
Es una función gerencial básica que consiste en estructurar y coordinar las

actividades para el logro conjunto de terminados objetivos. En un sentido amplio,
organización es todo conjunto de personas relacionadas para alcanzar un fin o una
meta. En un sentido estricto, organización es una estructura, configurada en base a
relaciones internas y externas predeterminadas, entre personas o grupos de personas
que trabajan para realizar un objetivo claramente definido. Esa estructura marca cómo
se distribuye el trabajo, cómo se agrupan las personas en unidades de actividad
específica y las unidades en entidades mayores, qué poder tiene cada uno, de quién
depende, a quien dirigirse si surgen problemas, etc. El diseño y rediseño periódico de
esa estructura lo realizan los directivos de la organización, en ejercicio de una de sus
funciones: la función de organización.
Una organización no es un mero grupo social. Se diferencia por la formalización de su
estructura, y por la precisión con que están definidos sus objetivos y las actividades
destinadas a alcanzarlos. La esencia de toda organización está en la vigencia
simultánea de dos necesidades, relacionadas con sus tareas complejas, que no pueden
ser realizadas por una sola persona:
· La necesidad de la división del trabajo entre distintas personas o unidades de
trabajo.
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· La necesidad de la coordinación de las actividades para alcanzar los objetivos

propuestos con eficacia y eficiencia.
La idea básica de la división del trabajo es dividir una actividad compleja en tareas
más pequeñas, simples y especializadas, que puedan agruparse en puestos de trabajo
especializados, con una carga acorde a las posibilidades de una persona, cuya
capacitación se simplifica y cuyo desempeño se perfecciona por la repetición. En esa
división de tareas tenemos que tener en cuenta la complejidad de las actividades, o
sea el grado de especialización que requieren; y la diferenciación, o sea la cantidad de
subsistemas con atributos particulares, en función de las exigencias del entorno
interno y externo. Esa diferenciación es vertical u horizontal.
La diferenciación vertical se refiere a la jerarquía de mando de la organización, en
niveles descendentes de autoridad y responsabilidad desde la dirección, las gerencias,
los mandos medios, la supervisión directa, hasta los operadores. Según esa
diferenciación vertical se establecen los niveles de mando y las áreas de ejercicio
legítimo de la autoridad, entendida como atributo del puesto y no de la persona, que
establece las bases y directivas para realizar las tareas, desarrolla los mecanismos de
control y en definitiva, busca asegurar el logro de los objetivos de la organización.
La diferenciación horizontal parte de la especificidad de cada tarea y de su
agrupamiento en puestos de trabajo, que a su vez se agrupan en unidades más o
menos especializadas con funciones específicas, y estas en otras entidades mayores,
en un proceso conocido como departamentalización.
La idea básica de la coordinación de las actividades es articular todas esas
funciones y tareas especializadas en cursos de acción coherentes, sin solapamientos ni
vacíos, que conduzcan a las metas y objetivos. Los principales mecanismos de
coordinación son los siguientes:
· La adaptación mutua, mecanismo muy simple, que se basa en la comunicación
informal entre las personas que realizan en forma conjunta una tarea.
· La supervisión directa, o sea el control que una persona, dotada de idoneidad y
autoridad, ejerce sobre la actividad de otras personas.
· La normalización, que consiste en la programación de las actividades a realizar, las
que se especifican en sus menores detalles, generalmente por medio de un “manual de
procedimientos” que describa los pasos de cada proceso.
Al lado de esa organización formal hay siempre una organización informal, que
contiene muchas relaciones y funciones no consignadas en el organigrama formal. Esa
organización informal surge de manera espontánea como consecuencia de las
relaciones personales que se entablan entre los individuos que actúan en la
organización. Puede ser más o menos congruente con la organización formal, y aunque
entraña algunos riesgos en materia de coordinación de actividades y de control, suele
ser más eficaz, por su grado de adaptación a las circunstancias cambiantes y su
rapidez de respuesta. De todos modos, ambos tipos de organización están muy
relacionados y no pueden separarse uno de otro. A veces, el organigrama informal
contiene
“hallazgos” funcionales que conviene adoptar formalmente. Otras veces el organigrama
informal entraña el riesgo de derivar, no en una eficientización de los procesos, sino en
mecanismos que beneficien intereses particulares en detrimento del interés general.
Los principios y criterios organizacionales sirven para entender el funcionamiento

de las organizaciones formales:
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 La división del trabajo y la especialización organizacional. Consiste en dividir

el trabajo en tareas especializadas, y la organización en distintos departamentos.
Actualmente hay una fuerte tendencia a “derribar barreras “ entre los
departamentos para fortalecer los procesos transversales “creadores de valor”
confiando en las nuevas posibilidades informáticas para mantener la coordinación
y el control.
 Jerarquía y unidad de mando: Este principio establece que la responsabilidad y
la autoridad deben fluir desde arriba hacia abajo en la organización, según una
clara diferenciación jerárquica y unidad de mando. Este principio está actualmente
bastante cuestionado por las nuevas ideas sobre organización: achatamiento de la
pirámide, descentralización, delegación, “empowerment”, etc.
 Autoridad, obligación y responsabilidad: Según este principio, la autoridad es
conferida por el puesto, no por quien lo ocupa, y la relación entre autoridad y
responsabilidad es muy estrecha.
 Amplitud o ámbito de control: Se refiere al número de personas que cada jefe
puede controlar de manera eficaz y a las áreas de actividad que tiene asignadas
para su control. Este principio es impactado actualmente por las ideas vigentes
sobre intercontrol y autocontrol.
 Línea y staff: En las organizaciones más complejas, se precisan personas con
conocimientos y funciones muy especializadas, “staff”, cuya misión es ayudar a
otros a hacer su tarea. Esta diferenciación, entre otras, tiende a volverse borrosa
actualmente, por los nuevos conceptos sobre trabajo integrado en equipo y
desarrollo de la polivalencia funcional
 Departamentalización: La idea de la departamentalización, como estructura
jerarquizada conformada por diversas unidades o departamentos, que agrupan a
las personas integrantes de la organización, suele representarse gráficamente, para
mayor claridad de comprensión, mediante el organigrama, que expresa tres
aspectos fundamentales: Las relaciones jerárquicas entre los miembros de la
organización; las unidades y departamentos que componen la organización, con
indicación genérica de sus funciones, y la forma de relación jerárquica entre esas
unidades o departamentos. En la actualidad esa forma de entender la
departamentalización está modificada por la fuerte tendencia a reforzar los
procesos transversales, que eliminan las barreras “feudales” entre departamentos y
plantea la necesidad de nuevos modos de mantener la coordinación, mediante
sistemas informáticos integrados, capaces de procesar y ofrecer información “en
tiempo real” sobre los procesos en curso.
 Centralización y descentralización: En palabras simples, la centralización
consiste en dar solamente un poder mínimo a los órganos periféricos; y la
descentralización consiste en dar solamente un poder mínimo a los órganos
centrales. En la actualidad, la tendencia dominante es hacia la
descentralización, en parte por imperio de normas constitucionales; en parte
porque a partir de cierto tamaño y complejidad es indispensable transferir
funciones desde el centro a la periferia de los sistemas; y sobre todo porque los
progresos de la tecnología informática y comunicacional ha hecho posible
descentralizar funciones y decisiones y a la vez mantener la coordinación y el
control centralizados, mediante el flujo y procesamiento continuo de información
estratégica en tiempo real. La descentralización está asociada frecuentemente con
la lucha por las autonomías locales, en contra de las tendencias concentradoras y
unificadoras de los poderes centrales del Estado. Se la vincula con ideologías
“progresistas” y se la considera como expresión del Estado-comunidad y no del
Estado-persona. En cuanto implica siempre una distribución de poder en la
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sociedad, por vía de la participación, es vista como un camino de libertad y una

afirmación del pluralismo. Hay que tener en cuenta ciertas precisiones
conceptuales: La descentralización propiamente dicha implica transferencia a la
periferia de poder de decisión y de manejo de recursos; cuando solamente se ubica
la función o tarea más cerca de los destinatarios, se habla de desconcentración.
La descentralización política implica cierto grado de autorregulación normativa,
como es el caso típico de las autonomías locales de las provincias, municipios y
comunas; la descentralización administrativa o burocrática, en cambio, es
solamente una delegación de tareas o actividades. La descentralización por
servicios se refiere a la creación de órganos autónomos especializados en el
cumplimiento de una determinada función compleja. Osborne y Gaebler, en su
conocida obra “La Reinvención del Gobierno” sostienen que en las actuales
condiciones de información ilimitada, comunicación instantánea, personal
burocrático más capacitado y rápido cambio de las circunstancias y condiciones
del contexto, es necesaria la mayor descentralización, y que hay que desplazar
muchas decisiones a la periferia de los sistemas, allanar las jerarquías y dar
mando a los empleados.
 Colaboración y compromiso social: Se tiene poder en la medida en que se es
capaz de influir en la producción de cambios que no ocurrirían de otro modo. Para
influir se apela a la autoridad, o sea al contrato psicológico de aceptación de la
autoridad legitima dentro de la organización; o a la colaboración, que es un modo
de influencia y cambio con participación consciente y voluntaria del otro, con el
que se establece una relación equilibrada y honesta. Para las personas que
trabajan en equipos o grupos, aparece un modo adicional, muy interesante y
valioso, de la influencia y el cambio: el compromiso social. Si el grupo se ha
informado, ha deliberado y ha tomado una decisión sobre la necesidad y las
ventajas de un cambio, en una participación cooperativa, motivada por una
influencia de la dirección, ese cambio esta apoyado por un compromiso social, que
le confiere gran firmeza, pero también exige cierta flexibilidad ante las variaciones
que introduzca la deliberación colectiva en la influencia original.
 La organización flexible: Desde un punto de vista estructural – funcional, la
respuesta a las nuevas condiciones parece estar en las organizaciones flexibles. La
organización flexible implica una reconversión cualitativa de la estructura y la
gestión: Una visión unificada de la misión, que otorga sentido y coherencia a las
diversas funciones especializadas; una orientación hacia el mercado y los clientes,
o hacia los ciudadanos, enfatizando la necesidad de adaptarse a ellos; repensar
toda la organización en función de las posibilidades abiertas por las nuevas
tecnologías, para agilizarla y ubicar los procesos decisorios lo mas cerca posible del
receptor final; establecer y explicitar a todo nivel la secuencia de actividades de la
“cadena del valor”; coordinar toda la estructura organizacional sobre la base de esa
cadena del valor, en forma transversal y multidisciplinaria; tender a un
organigrama plano o achatado, con el menor numero posible de niveles
jerárquicos; considerar como factor clave el hecho de disponer de la información
necesaria en tiempo real; conocer y servir al destinatario en la medida exacta de
sus requerimientos; pensar en global y operar en local. Esa reconversión
cualitativa se expresa en orientaciones operativas como las siguientes: Potenciar la
capacidad de las unidades directas; eliminar las intermediaciones que no aporten
al proceso; eliminar los elementos interpuestos (o vice – posiciones); integrar las
unidades; dotar de capacidad de decisión real a cada posición jerárquica; eliminar
todos los elementos “de protocolo”. Pueden reconocerse como tendencias fuertes de
las estructuras flexibles: la colaboración entre organizaciones; el aprendizaje como
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sistema; los equipos de trabajo a todo nivel; la gestión y actuación autónoma de las
unidades operativas; el abandono de la gestión reactiva y la adopción de formas
proactivas de actuación. Las estructuras organizativas flexibles adoptan con
frecuencia nuevas formas, tales como: las alianzas y “joint ventures”; las
organizaciones de responsabilidad compartida; las organizaciones en red; las
estructuras de aprendizaje; las estructuras de trabajo de alto rendimiento. Estos
cambios cualitativos repercuten profundamente en la función de la gestión de los
recursos humanos de la empresa. Como se trata de organizaciones basadas en
equipos de trabajo independientes e interactivos, con sentido de identidad y
búsqueda de resultados compartidos, es necesario: movilizar sistemáticamente la
inteligencia de todos los recursos humanos, con plena confianza en sus aportes;
favorecer y alentar a los innovadores, que están dispuestos a arriesgarse por la
organización; conceder importancia a las personas y a sus capacidades creativas;
formar y captar directivos que logren la adhesión de todo su personal; elaborar
proyectos con la participación de todas las personas y unidades de la organización.
Dirigir las actividades:

Las funciones ejecutivas que hemos visto hasta ahora: planeamiento y
organización, son realmente funciones secuenciales, en el sentido en que se realizan
en forma periódica, en momentos significativos de la vida de la organización. La
función de control, que veremos luego, combina actividades predominantemente
secuenciales (control de resultados, de gestión, etc.) con algunas actividades de
carácter permanente, como la medición de los procesos en marcha. La función de
dirección, en cambio, abarca lo secuencial y lo continuo; el largo, mediano y corto
plazo con la gestión del día a día. Quizás fuera más adecuado llamarla “función de
gobierno” (palabra que deriva del griego “kibernetes”, que era el timonel o piloto de los
barcos), para comprender por vía de esa analogía todo lo que la función implica: el
piloto debe saber, por una parte, dónde está ubicado en el contexto del mar proceloso,
de qué puerto viene, a qué puerto quiere llegar, cuáles son las condiciones de los
vientos y las aguas, para escoger la mejor ruta; y por otra parte debe saber qué
relación tiene el timón que el maneja con el comportamiento del navío, con la posición
de las velas y la conducta de la tripulación... En esa función de gobierno podemos
reconocer dos aspectos diferentes, si bien complementarios:
· La conducción, que tiene que ver con la construcción del futuro, la elaboración de
políticas y la evaluación de los procesos en marcha, en relación con el largo plazo, para
traducir todas esas observaciones en la toma de decisiones, la conducción de las
acciones, la comunicación de mensajes y la motivación de todos los integrantes de la
organización.
· La dirección propiamente dicha, que es administrar los recursos disponibles, hacer
el seguimiento de las operaciones en marcha, mantener el cumplimiento e las rutinas
establecidas, y gestionar los cambios en la coyuntura, adaptando los planes de largo
alcance a las circunstancias de cada momento, tratando de no perder el rumbo.
Entre ambos campos hay lugar para un área intermedia donde se juega el
enfrentamiento con la incertidumbre y la complejidad, la administración de los
conflictos y en definitiva el manejo de la economía del poder.
Con respecto a los estilos de conducción y el liderazgo, en los esquemas
organizacionales verticalistas y autoritarios se hace mucho hincapié en la disciplina y
el ejercicio de las dotes de mando, que aseguren la obediencia de los miembros del
grupo, aunque esta sea un tanto mecánica y no pensante.
Ante las acrecentadas exigencias de eficiencia en la gestión, hoy se trata de adoptar
estrategias de delegación, descentralización, empowerment, etc., basadas en el
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hecho de que la gente cumple mejor las decisiones en cuya elaboración ha participado
y en las que puede actuar de modo más autónomo, en base a principios internalizados
de autodisciplina y autocontrol, que no excluyen los controles externos, pero los
reemplazan en gran medida, en la práctica cotidiana.
La conducción por liderazgo entraña un principio de coordinación de esfuerzos
compartidos, una orientación de la marcha de los asuntos y eventuales intervenciones
directivas para zanjar problemas puntuales, pero siempre dejando a los integrantes del
grupo el mayor espacio posible para moverse con autonomía en procura de realizar
objetivos parciales acordes y convergentes con los objetivos del grupo.
La delegación supone la capacidad de confiar partes de la tarea a la resolución de los
subordinados, de modo que la decisión y el control sobre la acción estén lo más cerca
posible de los receptores de dicha acción, y la supervisión pueda entonces ejercerse
por excepción. La delegación supone delegar autoridad, decisión y acción, pero no la
responsabilidad por los resultados, la cual siempre se comparte. La delegación supone
siempre un buen nivel de capacidad técnica y de relación humana.
El trabajo en equipo, cuando es bien realizado, genera una notable sinergia, con la
cual el resultado del trabajo grupal es más que la simple suma de los aportes
individuales de los miembros. Produce además un elevado compromiso moral con la
acción posterior, por haber participado los miembros en las decisiones tomadas. En
todo lo posible, el trabajo en equipo ha de ser interdisciplinario (hecho con el
concurso de diversos especialistas, para integrar puntos de vista diferentes pero
complementarios sobre cada tema a tratar) e Interjerárquico (ya que personas de
todos los niveles pueden hacer aportes pensantes a la solución de los problemas).
El reconocimiento es la gratitud expresada por la organización en forma concreta
ante el desempeño superior de personas o grupos en el desarrollo de sus tareas
habituales o de otras especiales, en particular en este último caso, cuando la labor
desarrollada se ha traducido en una reducción mensurable de los costos de no –
calidad, vale decir, de todo aquello que agrega costo sin agregar valor. El principal
objetivo del reconocimiento es reforzar la vigencia social, dentro de la organización, de
los patrones de conducta que se consideran deseables. También es importante como
medio para sostener el ánimo para la continuidad de los esfuerzos en pro de la calidad,
así como producir sobre el resto de la organización un efecto - demostración que
fomente la emulación sin despertar la envidia. Hay diversos tipos de reconocimiento:
monetarios (comisiones, premios, participación en las ganancias, etc.) y no
monetarios (públicos o privados, a individuos o grupos).
Las diversas formas de gestión participativa abren muchas posibilidades de crear
valor para la organización, pero también plantean un riesgo: el asambleísmo, que
demora las decisiones y las acciones. Para neutralizar ese riesgo es muy importante
contar con un sólido liderazgo, democrático y participativo, pero que sepa encauzar
las deliberaciones hacia cursos de acción concretos.
Las funciones organizacionales del liderazgo son: Ayudar al pensamiento de los otros,
expresándolo en formas claras y simples; ayudar a pasar del pensamiento a la acción;
lograr acuerdos y definir prioridades; mantener el entusiasmo de los miembros del
grupo. En el liderazgo encontramos dos tipos básicos de actividad: socio – emotiva,
que ayuda al mantenimiento del grupo; y enfocada a la tarea, que promueve la
realización del trabajo. La actividad del liderazgo organizacional puede producir
diversos niveles de impacto, que en forma decreciente pueden definirse como:
Introducción de cambios estructurales y culturales; ampliación de las funciones de la
estructura existente; uso de la estructura existente, con variaciones de modo,
intensidad o frecuencia.
Hay diversos tipos de líderes: innovador, que es un agente del cambio cultural;
11
coordinador, que es el típico realizador de proyectos; vigorizador, que logra la

continuidad en el esfuerzo. Para el cumplimiento de esas funciones, tiene gran
importancia un adecuado manejo de la motivación de las personas. Una vez
satisfechas las necesidades más elementales, esa motivación se relaciona con la
aceptación de la autoridad legítima, la posibilidad de acceder a recompensas y evitar
sanciones y la satisfacción intrínseca del trabajo realizado.
Controlar los resultados:

Es la tarea ejecutiva secuencial que tiene por misión comprobar si la misión y
los objetivos de la organización se están realizando de forma adecuada, y
detectar cualquier desviación para proponer, finalmente, las acciones
correctivas necesarias. Toda organización es un sistema abierto, en cuanto
mantiene relaciones permanentes con su ambiente, y finalista, en cuanto
procura alcanzar unos objetivos. Estos sistemas necesitan tener un mecanismo
de regulación, que mediante el análisis de los insumos y los exumos pueda
determinar el nivel de cumplimiento de los objetivos planificados, e indicar
cursos de acción viables hacia el futuro. La función de control es, pues,
esencial para garantizar el correcto funcionamiento de una organización17.
La función de control es un proceso secuencial, que está compuesto por las
siguientes fases:
· El establecimiento de estándares: Las normas o estándares son guías
preestablecidas que sirven como puntos de referencia o de comparación
con los resultados obtenidos en el desempeño organizacional. Se
elaboran a partir de los objetivos definidos por la función de planificación y
deben reflejarlos de la mejor manera posible. Hay dos clases de
estándares: físicos (medibles en unidades concretas) y monetarios
(expresados en dinero). Esas normas deben ser bien conocidas por todos
los empleados para que puedan ajustar su actuación laboral a esos
parámetros. En muchos casos, en los servicios en general y en especial
en la administración pública, la fijación de estos estándares no es nada
fácil, sobre todo si se busca una expresión cuantitativa. En muchos casos
hay que buscar las variables que permitan establecer criterios
comparativos con el desempeño real, recopilando opiniones de los
empleados y los usuarios y expresándolas en forma cualitativa.
· La medición del desempeño: Cuando ya tenemos establecidos los
estándares, hay que obtener información sobre el desempeño real para
poder luego efectuar la comparación. Es muy importante que esas
mediciones del desempeño sean confiables, que expresen el desempeño
real, y que sean comparables entre sucesivos períodos de tiempo, para
poder seguir su evolución. Un tema importante es la frecuencia con que
deben hacerse esas mediciones. Mediciones demasiado frecuentes
tendrán probablemente un alto costo. Mediciones demasiado espaciadas
pueden demorar peligrosamente la detección de problemas o
desviaciones respecto de los estándares. Hay que encontrar un equilibrio
entre ambos extremos. En nuestro tiempo, la incorporación masiva de
tecnologías informáticas a la gestión de las organizaciones permite
disponer constantemente, en tiempo real, de la información sobre los
parámetros del desempeño real, prácticamente sin costo adicional.
· Detección de desviaciones y acciones correctivas: Comparando las
mediciones y los estándares se detectan las desviaciones y se puede
12
evaluar su magnitud. Hay desviaciones que no requieren acciones

correctivas: desviaciones positivas o que se deben a factores
circunstanciales y transitorios. En el caso de desviaciones positivas hay
que ver, antes de decidir si se interviene o no, si no se deben a haber
fijado antes, en la etapa de planificación, objetivos demasiado modestos
en relación con las posibilidades reales de la organización, y si esas
metas no operan como freno a un desempeño potencialmente superior a
lo previsto. En el caso de desviaciones negativas importantes, una vez
detectadas hay que analizarlas para determinar sus causas, más allá de
los síntomas de la situación. En el caso de servicios, públicos o privados,
las causas más frecuentes de un mal desempeño suelen ser el mal
diseño del servicio, la mala comunicación con los usuarios o la mala
actuación del personal de contacto, a menudo debida, a su vez, a una
deficiente capacitación o a falta de motivación.
No puede haber planificación ni control si no se dispone de la información
necesaria en tiempo y en forma18. Es por ese motivo que las propuestas de
modernización estatal siempre incluyen el uso de técnicas y métodos para
procesar información en tiempo real. En general se busca articular las
herramientas informáticas con la obtención de datos primarios y la estructura
organizacional.
Como una primera aproximación a los sistemas de información, plantearemos
una diferenciación entre los sistemas necesarios para la gestión operativa
(sistemas “transaccionales”) y los sistemas que brindan información para
planificar, tomar decisiones y controlar. Los comentarios que siguen se
centrarán en estos últimos.
Hay varias maneras de nombrar a los sistemas de información: sistema de
información organizacional, sistema de información y decisión, sistema de
información de gestión, sistema de procesamiento de datos. En general, cabe
decir que, ante el volumen y complejidad de los datos a procesar, es
indispensable la incorporación de herramientas informáticas. Pero, en contra
de una generalizada creencia, un sistema de información orientado hacia la
planificación, la decisión ejecutiva y el control no es simplemente un conjunto
de computadoras. Es un sistema de funciones y relaciones que vincula las
herramientas informáticas, la organización, el personal capacitado, la
comunidad a la que se sirve y la conducción del gobierno local.
Técnicamente, lo esencial de ese sistema es la información, registrada,
procesada y comunicada mediante computadoras, programas informáticos y
técnicos idóneos.
El objetivo de toda información es describir y explicar situaciones reales
mediante datos cuantitativos y cualitativos, numéricos, gráficos, conceptuales,
relacionales, para direccionar la acción política en el marco de un contexto
dinámico. Con respecto a la planificación y la toma de decisiones, la
información cumple las siguientes funciones: Reduce el nivel de incertidumbre;
permite prever la aparición de problemas o desviaciones; disminuye el tiempo
de reacción ante nuevas situaciones; eleva el nivel de racionalidad de las
decisiones; optimiza la eficacia y eficiencia de las acciones.
En un sistema de información, las diversas áreas de la organización
procesan y suministran en forma sistemática y homogénea la información
propia, compatible con la información del resto. El sistema vincula todos los
datos y los pone a disposición de los usuarios / productores de información. Es
13
fundamental esa sistematización, para asegurar la conectividad técnica

(protocolos de comunicación, soft de soporte, medios magnéticos, etc.) y la
conectividad funcional (que datos almacenar y que características deben
tener). Esa información debe fluir a través de una red o malla, con múltiples
posibilidades de relación, en una comunicación multidireccional, con
variados niveles de acceso y jerarquías de usuarios. También deben
establecerse relaciones con otras organizaciones, para recibir y dar
información.
La implantación de un sistema integrado de información, con frecuencia
plantea inconvenientes, tales como: Reticencia a compartir información -
Desparejo nivel de sistematización -Carácter político de la organización -
Modalidades de la toma de decisiones -Variedad y dispersión de
nomenclaturas y unidades -Hábitos de planificación “subjetiva” -Escepticismo
ante la complejidad del sistema propuesto.
Para implantarlo con éxito hay que definir primero los objetivos del sistema y el
nivel de detalle con que trabajará. Es importante aprovechar toda la
información ya existente, sistematizada o no. Finalmente, hay que buscar que
los sistemas entreguen resultados prácticos y tangibles.
Los diversos tipos de control suelen definirse tomando como criterio de
diferenciación el momento de la actividad general en que el control se realiza.
Desde ese punto de vista se habla de:
· Control preliminar: Este tipo de control trata de prevenir la ocurrencia
de problemas durante la posterior ejecución de las actividades. Es una
verificación de los atributos, cantidades y disponibilidad de recursos
necesarios, en relación con los niveles de actividad previstos. Las
técnicas de control habituales en este tipo de control son: el proceso de
selección (por ejemplo, la selección de candidatos para un puesto, a fin
de prever su buen desempeño futuro); la inspección de materias primas
y materiales necesarios (por ejemplo, la verificación de existencias y de
calidad de los elementos para una campaña de vacunación); el
presupuesto de capital (para saber, por ejemplo, cuanto dinero exigirá la
ejecución de un proyecto y cada una de sus etapas o fases); y el
presupuesto financiero (por ejemplo, para asegurar que las fuentes de
financiación y el flujo de fondos acompañarán a la ejecución física de las
actividades).
· Control concurrente: Este tipo de control se realiza “en paralelo” con la
ejecución de las actividades y tiene por objeto la detección temprana de
posibles desviaciones, y la verificación de la correcta ejecución de las
mediciones de desempeño, con miras al control de resultados. También
se incluye en este tipo de control la supervisión directa de la gerencia
mediante observación personal y ocasionales intervenciones y directivas
dadas en cada caso.
· El control de resultados: Es el más habitual, o por lo menos el que más
se asocia con la idea general de la función de control. Se realiza una vez
finalizada la actividad (por ejemplo, al terminar la ejecución de un
proyecto) o al cabo de un determinado período de tiempo (por ejemplo,
los balances o inventarios anuales). Son datos definitivos, que nos
informan sobre la medida en que se alcanzaron los objetivos del proyecto
o del período que abarca el ejercicio. Este último caso permite también
medir la evolución en períodos sucesivos. Es un procesamiento de
14
datos históricos, cuya finalidad última es corregir el futuro.

Las técnicas más usuales en este tipo de control son los presupuestos, los
costes estándar, los estados financieros, el control de calidad de los
productos terminados, la evaluación del desempeño de los empleados, etc.
En el caso de los servicios, públicos o privados, debido a su carácter intangible,
es frecuente acudir como fuente de información a las encuestas de
satisfacción de los clientes o ciudadanos.
En todo proceso administrativo19, hay que hacer de los datos la base de las
decisiones y las acciones. Hay que discutir las cuestiones a partir de datos, de
hechos. Usar índices numéricos permite, en muchos casos, comprender la
situación actual, basar los planes de futuro, medir los avances, determinar las
prioridades, solicitar los medios necesarios, determinar a priori las
consecuencias probables de los cambios, comparar resultados, informar a los
interesados, reconocer los méritos y apoyar el compromiso de los empleados y
directivos.
Los datos recogidos no deben ser necesariamente muchos, sino significativos;
registrados y usados correctamente, mediante muestreos aleatorios y métodos
de análisis estadístico. No se deben distorsionar los resultados, ni complicar las
cosas, ni buscar más o menos datos que los necesarios, ni dejar de tener en
cuenta los diferentes contextos de la información.
La información sobre resultados debe ser “fácil de ver”, con indicadores visibles
y simples, que prácticamente cualquier persona pueda entender. Aunque los
aspectos organizacionales y humanos suelen ser lo que más llama la atención,
no debe descuidarse la importancia de la tecnología, del uso del control
estadístico de procesos, etc.
Tienen particular importancia los ciclos de regulación y control, para el
mantenimiento de los procesos en su correcto funcionamiento; para la mejora
de los procesos (más simples, más baratos, más rápidos, más seguros); y para
las acciones correctivas cuando sean necesarias.
Con respecto al control de gestión, hay que partir de considerar que las
funciones esenciales de todo gobierno son:
· La creación proactiva de futuros posibles y deseables.
· La estabilización y regulación de las actividades del conjunto social
gobernado.
· La evaluación del desempeño o control de gestión.
El control de gestión es típico del nivel de gobierno, que luego de construir el
modelo que considera adecuado para relacionar el sistema que gobierna con
su ambiente, y de definir las políticas que se seguirán para ello, realiza el
control de gestión sobre las gerencias encargadas de las diversas actividades
administrativas y sobre sus ejecutores directos.
Es el gobierno quien dispone de las herramientas del control de gestión para
evaluar el logro de las metas establecidas y para medir el grado de satisfacción
de los usuarios del sistema. Mediante ese monitoreo o control de gestión, el
gobierno también realiza el seguimiento, evaluación y corrección de las
políticas frente a los cambios que impone lo impensado, lo imprevisto, la
incertidumbre que acompaña siempre a todo proceso de planeamiento y
realización de proyectos.
Para cumplir con esa tarea, el gobierno debe ejercitar primero en plenitud su
función básica de información y control, que esencialmente consiste en:
· Diseño del sistema de información y control.
· Coordinación de las capacidades de procesamiento de la información.
15
· Programación de las actividades de información y control, para obtener

información significativa.
Es muy importante que todas las actividades clave, los procesos críticos y las
condiciones en que deben cumplirse las diversas actividades, queden
claramente reflejadas en los indicadores del sistema de control de gestión. Es
esencial una adecuada elección y construcción de dichos indicadores.
El logro o desempeño en proyectos y programas se expresa de diversas
formas, cuantitativas y cualitativas. Existen al menos cuatro tipos básicos de
indicadores:
· Indicadores de resultados o de magnitud de los servicios brindados.
· Indicadores de las condiciones de producción de esos resultados.
· Indicadores ambientales o del contexto.
· Indicadores del nivel de satisfacción de los usuarios.
En el plano de lo estrictamente económico, valen los indicadores que miden
la eficacia de los procesos de producción, financiación y comercialización de
los productos o servicios. Pero el sector público no solo se orienta por
consideraciones económicas o de mercado, sino que se tiene en cuenta una
perspectiva social: las demandas colectivas, los derechos civiles, las
necesidades impostergables, la seguridad, la justicia. En el control de gestión
de las instituciones públicas debe tenerse muy en cuenta su propia naturaleza,
su misión y su razón de ser.
Peter Drucker, en su obra sobre instituciones sin fines de lucro21 destaca que
ellas buscan que el usuario sea un participante, que construye algo, un cambio
como ser humano. Los indicadores, en consonancia con ese enfoque, deben
referirse a los cambios producidos en el estado del ciudadano, y no solo a la
magnitud o el precio de los servicios entregados.
El desempeño que se procura evaluar tiene, pues, expresiones cuantitativas y
efectos cualitativos. Esa calidad no es una variable de ajuste sino una
condición de la misma prestación del servicio. Los efectos cuantitativos,
visibles en el corto plazo, deben completarse con los efectos cualitativos, de
largo plazo, relacionados con la misión de cada institución pública.
Ejemplos de algunos indicadores cuantitativos utilizables en actividades
típicas del sector público pueden ser:
· Cantidad de usuarios atendidos por período de tiempo (estudiantes,
enfermos, pasajeros, asistentes).
· Duración promedio del servicio o prestación (días cama/paciente,
años de duración promedio de una carrera).
· Resultados finales (cantidad de inmigrantes por período de tiempo, de
graduados, de pacientes dados de alta).
· Recursos asignados a un proceso (tiempo de atención médica,
cantidad de docentes aplicados a un programa).
El control de gestión, desde el punto de vista de la eficacia, con un enfoque
cuantitativo y normativo, puede aplicarse en la administración pública en los
siguientes temas generales:
· En los procedimientos internos, respecto de la obtención y aplicación
de recursos financieros por parte de las oficinas públicas, en especial
cuando se requieren refuerzos de las partidas presupuestarias asignadas.
· En las decisiones de gestión, en aspectos tales como la aplicación de
las leyes, la racionalidad técnica, la legitimidad y oportunidad de las
acciones administrativas.
· En los controles entre los poderes constitucionales, especialmente
16
del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo en la utilización de los

recursos del Estado, como la Auditoria General, los entes reguladores,
etc.
La principal crítica que se ha hecho a estos controles cuantitativos es que
la burocracia se desentiende de los resultados y a lo sumo mide las
erogaciones en comparación con los presupuestos, cuidando los
procedimientos y juntando las constancias de haber cumplido con las normas,
sin reparar en los resultados de la labor en términos de satisfacción de
requerimientos sociales, solución a fondo de los problemas, etc. Una
consecuencia frecuente de esto es que los burócratas reciben más dinero
cuanto más fracasan, porque las necesidades son mayores.
Frente a la necesidad de incluir la consideración de los resultados cualitativos
de los programas complejos, se ha propuesto la llamada evaluación global,
que tiene en cuenta la realidad socio-política, en dimensión diacrónica y
sincrónica, además de los aspectos normativos y presupuestarios. “Es
necesario evaluar la calidad de las respuestas y medir no solo su productividad
sino también su congruencia. Más de lo mismo no es suficiente. También debe
tenerse en cuenta la existencia de resultados vitales, pero de difícil medición,
como la democratización de las actitudes”, concluye Etkin en la obra
mencionada.
d) Las tareas directivas continuas
· El análisis de problemas: En toda organización, constantemente se
están produciendo problemas, incidentes y dificultades. Hay que
detectarlos, analizarlos, buscar sus causas, establecer su importancia y
prioridad, para buscar su solución e implementarla.
· La toma de decisiones: Frente a los problemas u oportunidades que
plantea el entorno, hay que plantear las diversas alternativas de cursos de
acción posibles, valorarlas según diversos criterios, sopesar opiniones y
consejos, y en definitiva elegir una, tomar la decisión y finalmente llevarla
a cabo. El proceso de toma de decisiones es considerado un aspecto
central de la función directiva, y en una visión más metódica y
sistematizada se lo considera integrado por las siguientes fases:
- Identificación del problema - Desarrollo de las alternativas -
Identificación de los criterios para decidir - Ponderación de los
criterios para decidir - Evaluación de las alternativas - Selección
de una alternativa - Implantación de la alternativa - Evaluación de
la decisión
· La comunicación: Los directivos, para analizar problemas y tomar
decisiones, necesitan mucha información proveniente de otros niveles de
la organización, que pueden obtener si tienen adecuados canales de
comunicación. Lo mismo ocurre cuando deben informar sobre las
decisiones que toman, para crear bases de consenso y de encuadre
disciplinario a los fines de su puesta en práctica.
Los roles interpersonales e informativos
La administración en alguna medida se personaliza en la presencia y acción
de los directivos que la encarnan. El enfoque de las funciones quedaría
incompleto sin una referencia a los roles o papeles que los mismos
desempeñan habitualmente, y que se agrupan en tres tipos diferentes24:
Se consideran roles interpersonales:
· Cabeza visible: Consiste en detentar la representación exterior de la
organización, tanto frente a clientes, proveedores y terceros, como en
17
actos protocolares y profesionales.

· Líder: Consiste en la responsabilidad de reclutar, seleccionar, interactuar
y motivar a los empleados a su cargo, para asegurar su buen desempeño
y el logro de los objetivos de la organización.
· Enlace: Consiste en el establecimiento de una amplia red de contactos y
fuentes de información, internos y externos, para asegurar la relación
positiva de la organización con su contexto y entre sus áreas integrantes.
Se consideran roles informativos:
· Monitor: Consiste en la búsqueda de información externa e interna,
fiable, oportuna, organizada, pertinente y significativa (no accesoria) para
los fines de la organización en su conjunto.
· Difusor: Consiste en la transmisión de información necesaria dentro de la
organización, con adecuada circulación y llegada a las unidades de
trabajo y las personas que necesitan de ella.
· Portavoz: Consiste en la transmisión de información hacia el exterior de
la empresa, sobre sus planes y programas, como interlocutor de los otros
actores del sector de actividad y del mercado en general.
Los roles decisionales:
· Emprendedor: Consiste en tomar la iniciativa y buscar oportunidades
para la organización, adelantándose a los acontecimientos, promoviendo
la innovación en los procesos y formas de gestión.
· Gestor de anomalías: Consiste en el análisis y búsqueda de solución de
los problemas o al menos de su reenvío a los sectores de la organización
que pueden encargarse de su solución.
· Asignador de recursos: Consiste en la asignación de los recursos
disponibles a los diversos programas, unidades de trabajo y puestos,
sobre la base del establecimiento de prioridades.
· Negociador: Consiste en la preparación y supervisión de los procesos de
negociación internos y externos, y en fijar los límites de la negociación y
las estrategias a seguir en ellos.
3.2. La gestión política
La creación de valor público y su análisis

La doctrina tradicional sobre la administración pública produce una manera de
pensar característica de los directivos públicos: la de burócratas, polo opuesto
a la de los líderes emprendedores. Su orientación es predominantemente
descendente, hacia el control confiable de los procesos, más que extrovertida,
hacia el logro de resultados, o ascendente, hacia la renegociación de los
mandatos políticos. Su principal objetivo de gestión es perfeccionar las
operaciones tradicionales, no innovar con el fin de aumentar su valor para la
sociedad.
Es verdad que la sociedad tiene expectativas diferentes para sus directivos
públicos y privados. La imaginación, la creatividad, la iniciativa, que son
consideradas positivas y motrices del bienestar económico en el ámbito
privado, son consideradas peligrosas en el ámbito público. Hay razones para
ese deseo de mayor control sobre el desempeño del sector público,
especialmente la amenaza siempre latente de la corrupción (transferencia de
bienes públicos a manos privadas) pero con frecuencia ello dificulta la creación
de valor ante demandas cambiantes, es decir, dificulta la necesaria
adaptabilidad, flexibilidad y eficiencia ante una sociedad mucho más dinámica
18
que la de tiempos anteriores, cualidades éstas que solo pueden provenir del
talento y la imaginación de personas que sepan usar los recursos para
satisfacer reales demandas públicas, y por consiguiente, crear valor.
Frente a estas nuevas exigencias han surgido nuevas propuestas: una
responde al nombre de gerencialismo, que es el intento de gestionar la
administración pública “como si fuera una empresa”, opinión a mi entender
exagerada e inconveniente, porque la administración pública, aunque comparta
algunos rasgos comunes, no es una empresa privada. Otra es la propuesta de
Mark Moore, que es una forma de pensar diferente sobre los directivos
públicos: más próxima que la doctrina burocrática tradicional (pero no idéntica)
a los directivos privados. Moore ve a los directivos públicos como exploradores,
que intentan descubrir, definir y crear valor público; personas que operan más
como estrategas que como técnicos, y son más innovadores que
continuadores. Ante los temores que este planteo pudiera suscitar, Moore
recuerda que el punto de vista burocrático tradicional no solo impide con
frecuencia realizar contribuciones útiles, sino que tampoco impide la temida
influencia burocrática sobre el proceso político.
En definitiva, el esquema de Moore sobre las funciones y tareas de los
directivos públicos para la realización de su misión puede resumirse del
siguiente modo:
· Análisis del valor público del propósito.
· Gestión “hacia arriba” (hacia el entorno político) para obtener apoyo y
legitimidad.
· Gestión “hacia abajo” (hacia la propia organización) para aumentar la
capacidad de realizar los propósitos creadores de valor.
3.2.1. La creación de valor público:
La finalidad del trabajo directivo en el sector privado es ganar dinero para los
propietarios, mediante la producción de bienes y servicios vendibles con
ganancia. La finalidad del trabajo directivo en el sector público es crear valor
público. El Gobierno debe ser visto como un sector cuyo objeto es crear valor, y
que esta es la razón de su trabajo y la justificación de su intervención.
Tenemos entonces que la razón de ser y la máxima justificación de la
existencia del gobierno frente a la sociedad es la creación de valor. En un
sentido muy amplio, podemos hablar de hacer posible y fructífera la
convivencia entre los hombres, que no pueden vivir aislados pero tampoco
juntos si carecen de una instancia de coordinación y ordenamiento de la vida
social.
Nadie discute ni cuestiona en general la necesidad de la existencia de un
gobierno, sobre todo si está investido de legalidad y legitimidad, pero esa
legitimidad “de origen” debe ser avalada por una legitimidad “de ejercicio”,
relacionada con la gestión de los recursos públicos, que en última instancia
provienen de los ciudadanos, para la obtención de valor público. No basta con
crear valor público: se debe demostrar que los resultados se pueden comparar
favorablemente con el valor del consumo privado, y son una condición para el
logro y disfrute de este último.
El Gobierno recauda coercitivamente recursos monetarios que se restan del
consumo privado. Este costo de oportunidad se debe poder comparar con los
beneficios de tal asignación. Lo mismo cabe decir del uso de otros recursos no
monetarios, como la autoridad del Estado, capaz de obligar a los ciudadanos a
19
colaborar y obedecer un determinado orden legal, incluso mediante el uso

legítimo de la fuerza pública.
En el sector privado, es el cliente quien al comprar, asigna valor a los bienes y
servicios que se ofrecen en venta. En el sector público, la situación es muy
diferente, ya que el dinero proviene de los impuestos y no hay decisión
individual, de modo que no podemos estar seguros de que el “valor” creado por
el Gobierno realmente se corresponda con la valoración de los ciudadanos.
Esta situación tiene dos respuestas:
· A nivel de los grandes lineamientos de las políticas de Estado tenemos que
aceptar que en un régimen político democrático, la elección de un gobierno
representativo es la fuente normativa de los propósitos públicos; y que la
periodicidad de los mandatos otorga a los ciudadanos la posibilidad de optar
por cambios en dichas políticas generales.
· A nivel de las políticas públicas, de carácter específico, concreto y limitado,
la consulta y participación directa de los ciudadanos puede asegurar la
correspondencia entre los objetivos propuestos y los requerimientos
socialmente mayoritarios y predominantes.
Como en general ocurre en todos los casos de servicio, no es nada fácil
“medir” el valor público creado por una gestión gubernamental, e incluso hay
polémicas sobre los criterios a utilizar para tal fin. Hay tres criterios
considerados básicos:
· Analizar si los objetivos marcados por los mandatos legislativos se han
obtenido de la manera más eficiente posible.
· Utilizar técnicas analíticas de origen económico, estadístico o de
investigación operativa, para estimar ex ante o ex post el valor cuantitativo
de las actividades públicas.
· Privilegiar el enfoque de la calidad del servicio al cliente y medir mediante
encuestas, entrevistas, etc., la satisfacción de los ciudadanos.
En una filosofía política estatista, el tema de la justificación de la
intervención pública resultaría al menos extraño, pero en una filosofía política
liberal, como la que predomina en nuestros días en las democracias
occidentales, no basta con demostrar que el valor de los exumos públicos
excede al de los recursos invertidos. Hay que explicar, además, porqué la
actividad debe ser pública y no privada. En general, las explicaciones que se
dan parten de reconocer que el mercado presenta fallas y que no resuelve
todos los problemas de la sociedad:
· Hay un problema técnico en la organización del mercado para proveer el
bien en cuestión, y el gobierno debe intervenir para corregir esa falla.
· Hay una exigencia de justicia, o de equidad, mejor dicho, en la provisión del
servicio, un derecho individual o grupal que no está siendo atendido por el
mercado, y el gobierno debe intervenir para que sea respetado.
En toda gestión pública se emplea la autoridad pública, por lo que su uso se
debe definir en acuerdos políticos, y no en transacciones mercantiles, como
ocurre en la actividad privada. Si el proceso de autorización se gestiona
adecuadamente, con consulta y revisión, con obtención de legalidad y
legitimidad, el valor de las acciones operativas será más alto,
independientemente de la relación entre su valor intrínseco y su costo.
Es indudable que existe valor en la experiencia acumulada de una institución.
El problema se plantea cuando la continuidad institucional es utilizada como
excusa para resistirse a cambios necesarios. El mundo cambia: esos cambios
pueden afectar la operatividad de las instituciones; las demandas políticas
20
pueden cambiar; y si la institución no se adapta puede volverse disfuncional al

sistema global e incluso perder su razón de ser. La cuestión de fondo es que el
valor de una institución no se limita al valor operativo de la misión actual y del
contexto en que hoy opera; en la medida en que se sepa adaptar a
circunstancias cambiantes, la institución será más valiosa.
En estos tiempos de acelerados cambios, es muy importante construir una
visión dinámica del valor público, reconociendo algunas cuestiones que
pueden orientar la reflexión en ese sentido:
· El valor se encuentra en los deseos y percepciones de los individuos; no en
la sociedad como una abstracción.
· Existen diferentes tipos de requerimientos a satisfacer: algunos serán mejor
atendidos mediante el mercado, y otros mediante organizaciones públicas.
· Los gestores públicos pueden crear valor de dos modos diferentes:
produciendo valor para determinados beneficiarios; u organizando y
gestionando instituciones públicas representativas de los requerimientos de
los ciudadanos.
· El uso de la autoridad pública y de fondos públicos obliga a un uso correcto
y muy controlado del dinero, más allá de los beneficiarios de programas
específicos.
· Una política es a la actividad pública lo que un plan de inversiones es a la
actividad privada.
· El mundo en que operan los gestores públicos cambiará, en sus
requerimientos, métodos, entornos...y los gestores deberán cambiar con el
y actualizar sus capacidades.
3.2.2. La gestión política y sus técnicas usuales
La gestión política es la parte de la gestión estratégica orientada al entorno

político, para obtener del mismo reconocimiento, apoyo, legitimidad y mandatos
políticos consistentes. Entraña una actitud psicológica y un compromiso ético,
para lograr una gestión eficaz y democrática, e implica, según los casos, cinco
tipos de tareas principales:
· La promoción emprendedora: Se trata de formar una coalición política
que apoye una opción predeterminada y pueda neutralizar la oposición.
· La gestión del desarrollo de una política: Se trata de gestionar un
proceso que lleve a una decisión “de calidad”, no predeterminada.
· La negociación: Se trata de obtener el apoyo de otros mediante un
acuerdo que concilie los distintos intereses, visiones y contextos.
· La deliberación pública, el aprendizaje social y el liderazgo: Se trata de
usar el poder del gobierno, no para tomar decisiones sino para crear un
entorno en el que los ciudadanos puedan participar en el tratamiento de los
problemas que los afectan, ideando sus propias soluciones y tomando
decisiones mediante el liderazgo social.
· El marketing público: El marketing público, o comunicación estratégica,
trata de impulsar ciertas políticas mediante una comunicación que las haga
comprensibles y convincentes, para conseguir apoyo y colaboración.
La gestión política de la Administración Pública debe analizar y comprender los
factores motrices del ámbito político representativo: las expectativas y
aspiraciones de los ciudadanos y de sus representantes, los acuerdos políticos
y los emergentes mandatos de actuación, teniendo en cuenta que para ella el
ámbito político representativo y ejecutivo es el que expresa los propósitos que
21
la población valora; y que es, a fin de cuentas, la fuente de los recursos de

dinero y de poder y el lugar donde, en última instancia, se rinde cuentas de la
actuación de cada funcionario.
La gestión política es importante, pues, porque los directivos necesitan la
colaboración de actores fuera de su autoridad para lograr sus objetivos. Ellos
forman el entorno co – productor o autorizador de una política, estrategia o
actuación personal.
Los directivos públicos deben decidir asuntos importantes de la política pública,
pero sus conocimientos, visión y experiencia personal no son casi nunca
suficientes para despejar incertidumbres y riesgos. Las decisiones son casi
siempre difíciles, porque en ellas subyacen tensiones entre diferentes valores.
Por ese motivo, los directivos públicos con mucha frecuencia necesitan, para
tomar decisiones, contar con una influencia superior a la suya propia: necesitan
construir apoyo y legitimidad, y ese es el objetivo de la gestión política.
En síntesis, se trata de construir un clima de tolerancia, apoyo y asistencia
operativa para un directivo, para una política o para una estrategia, en el
ámbito de aquellos actores cuya cooperación es necesaria para lograr los
objetivos de los que el directivo deberá luego rendir cuentas. De tal modo, la
gestión política configura los mandatos de acción y los inviste de apoyo y
legitimidad. En general, es muy necesaria, pero hay casos en que se vuelve
completamente indispensable:
· Cuando hay periódicas rendiciones de cuentas.
· Cuando hay que conseguir autorización caso por caso para cambios e
innovaciones.
· Cuando hay que lograr una coordinación entre organizaciones.
· Cuando los procesos son descentralizados.
La gestión política puede considerarse compuesta (para una finalidad
didáctica y descriptiva, ya que la realidad es más compleja e interactiva) por
cinco etapas analíticas:
· Influencias: Se trata de llegar a comprender con claridad porqué es
necesario, en cada caso, influir sobre diversos actores políticos y cuales son
ellos.
· Contextos y formas de la gestión: Se trata de ubicar con precisión, en
cada caso, los contextos o ámbitos donde hay que llevar adelante gestiones
políticas, y qué formas conviene que tomen dichas gestiones en cada
ámbito seleccionado.
· La construcción de la legitimidad: Se trata de entablar y mantener
relaciones con actores relevantes de cada ámbito político seleccionado,
para persuadir y construir legitimidad y apoyo para las políticas, y para sus
ejecutores y sus estrategias.
· La formación de mandatos políticos: Se trata de una forma más
avanzada de interacción, en procesos que combinan intereses y
preocupaciones de los actores para formar mandatos políticos explícitos,
legalizadores y legitimadores.
· Dinámica de las situaciones: Una vez realizado todo lo anterior, se trata
del seguimiento de la dinámica del entorno autorizador y de los cambios en
las situaciones políticas que pueden afectar a la política, la estrategia o a
sus ejecutores.
Los actores políticos importantes para una gestión política varían mucho
según los casos, y deben ser establecidos mediante un análisis muy ciudadoso
por los directivos públicos, pero pueden señalarse, en general, los siguientes
22
tipos:
· Los personajes políticos: Se trata de los superiores políticos inmediatos,
otros funcionarios políticos relacionados, las comisiones parlamentarias, las
agencias de supervisión y control. En general se trata de los actores del
Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, aunque en algunos casos, puede
tratarse de miembros del Poder Judicial, cuando el tema se refiere a
cuestiones de las cuales ellos se ocupan.
· Los partidos políticos: El respaldo obtenido de los actores políticos de
gobierno puede complementarse con la acción explicativa al partido o
coalición que los respalda, para facilitar la construcción del mandato
legitimador, y a los partidos de oposición, para disminuir y neutralizar las
probables objeciones que puedan plantear, o al menos para asegurar una
clara comprensión del asunto a debatir.
· Los medios de comunicación: En la actualidad es indispensable, para
una adecuada gestión política, instalar el tema en los medios de
comunicación social, como forma de acción directa sobre los ciudadanos, y
de presión indirecta sobre los representantes políticos.
· Los grupos de interés y las asociaciones profesionales: Según la
naturaleza del tema, la gestión política debe contactar y buscar el apoyo
adicional de los grupos de la sociedad civil que se interesan o tienen
idoneidad para la cuestión a debate. Su apoyo puede ayudar a obtener el
respaldo de los representantes políticos.
Para obtener mandatos políticos, hay que combinar diversos intereses y
valores mediante procedimientos formales o acuerdos convencionales. Una
decisión que implique un mandato político es más legítima si es tomada
mediante un procedimiento apropiado.
Esos procesos pueden ser aceptados por estipulación legal, por tradición, por
la eficacia esperada, o por la capacidad de los participantes. También influyen
valores tales como representatividad, idoneidad, experiencia, antecedentes o
concordancia con opiniones convencionales vigentes.
La configuración del entorno autorizador cambia constantemente. Las
demandas y expectativas cambian, las coaliciones políticas surgen y se
debilitan. La experiencia influye en los juicios y éstos pueden modificar los
mandatos. Hay que estar preparados para adaptarse a esos cambios, pero no
hay que exagerar el carácter cambiante de los mandatos, que a veces
permanecen constantes durante años.
La gestión de políticas es una cuestión técnica y ética: se trata de que las
técnicas empleadas sean a la vez éticas y eficaces. En todos los casos, es un
error pensar que se pueda conseguir lo que se quiere sin negociar,
particularmente cuando la renuencia a negociar se basa en la creencia de que
las propias posiciones y planteos contienen toda la “verdad” y el “bien” de la
comunidad. Es riesgoso y poco ético no contrastar las propias ideas sobre el
valor público con los otros ciudadanos y sus representantes. La actitud
adecuada en una democracia pluralista es abierta al aprendizaje y respetuosa
de las diferencias. Es la búsqueda de un equilibrio entre defender y difundir el
propio punto de vista y aprender de los demás. El logro de mayor valor público
se encuentra justamente en ese diálogo.
Las “técnicas de la gestión política” que vamos a desarrollar a continuación,
no son recetas para aplicar mecánicamente sino marcos analíticos que orientan
la gestión en los casos particulares, ayudan a diagnosticar las situaciones y
recomiendan posibles cursos de acción.
23
La promoción emprendedora:
Se trata de formar una coalición para asegurar el apoyo al Gobierno,
identificando y persuadiendo a quienes deben intervenir en la toma de decisión,
movilizando su apoyo y neutralizando la oposición, en pro de una opción
política predeterminada. Se trata, pues de emprender las siguientes acciones:
· Hacer la lista de los posibles actores, de sus posiciones e intereses.
· Valorar la posible postura de los actores respecto del tema en cuestión, en
base a sus posturas pasadas, en relación con otros temas similares, etc.
· Preparar tácticas de persuasión a corto plazo (para la situación política
actual) y a largo plazo (para posibles cambios de situación futuros).
· Formular el tema de manera que se plantee en un foro propicio.
· Esperar el momento oportuno para plantear el tema.
· Si es necesario, modificar, ampliar o cambiar el entorno político en el que se
opera, acudiendo a otros actores o a otro foro.
La gestión del desarrollo de una política:
El objetivo de esta técnica no es, como en el caso anterior, impulsar la
aprobación de una opción predeterminada, sino gestionar un proceso que lleve
a una decisión “de calidad”, adecuada a la situación y eficiente en la obtención
de resultados, dotada de legitimidad, poder y coherencia técnica y axiológica.
Se puede aplicar en dos contextos:
· Mediante la organización, caso por caso, de una deliberación participativa
sobre el tema, con colegas y superiores.
· Mediante la creación de un sistema permanente de participación, para
tomar decisiones consensuadas sobre muchos temas que sean de la
responsabilidad del directivo que implanta el sistema.
Para lograr la identificación de los elementos componentes de una decisión de
calidad (hechos relevantes, valores en juego, alternativas de acción y sus
posibles consecuencias) se debe realizar un amplio proceso de consultas;
conseguir luego consenso para la decisión a tomar, o encargar el logro de un
acuerdo a una comisión; y dar relevancia al análisis de políticas. También se
puede gestionar la incertidumbre, es decir, disminuir la probabilidad de efectos
adversos, analizando en equipo en forma detallada, la probabilidad de diversas
consecuencias y opciones.
En relación con la toma de decisiones intra-organizacionales, según este
enfoque, se trata de establecer sistemas internos, formales o informales, para
la toma de decisiones, como son, por ejemplo, los equipos de planificación
estratégica. También se puede usar el proceso de elaboración del presupuesto
para analizar proyectos y asignar recursos, especialmente si tiene vigencia la
planificación por programas, el presupuesto base cero y la gestión por
objetivos. Lamentablemente, esos recursos no sirven para cuestiones que se
plantean “sobre la marcha”. Para estos casos se pueden sugerir tres
propuestas:
· La “gestión centralizada”, que maximiza la influencia del directivo principal.
· La “adhocracia”, que crea equipos para cada tema a medida que se
presentan.
· La “defensa múltiple”, a cargo de los directivos de línea que serán afectados
por la decisión a tomar.
Los sistemas de gestión para el desarrollo de una política deben cumplir una
serie de funciones: Identificar el tema - Valorar su importancia y urgencia -
Hacer el análisis político del tema - Hacer el análisis sustantivo el tema -
Controlar el proceso - Relacionar el tema con la estrategia global - Supervisar y
24
evaluar la puesta en práctica - Realizar el seguimiento del tema.

La negociación:
La negociación es importante cuando se necesita a otros para realizar un
propósito y hay intereses contrapuestos. Las situaciones de negociación
generalmente son complejas: varios actores, diversos intereses, múltiples
temas, resultados inciertos. Es necesario usar técnicas que reconozcan la
variedad de intereses y objetivos de las partes, la importancia del contexto, de
los temas generales que motivan a las partes involucradas, más allá de la
mesa de negociación; así como la mayor o menor posibilidad de acuerdos si se
amplía el abanico de los intereses en juego.
El proceso de la negociación comienza con la identificación del tema y de los
intereses que pueden ser base de la negociación. Luego se identifican los
intereses de los actores en relación al tema concreto. Luego viene el análisis
para buscar “la mejor alternativa al acuerdo negociado”.
Con respecto a las tácticas de negociación, que generalmente se dividen en
“duras” y “blandas”, o sea entre ocultamiento e intransigencia versus
transparencia y búsqueda de una posición común. Esto deriva de que toda
negociación implica creación de valor y distribución del valor creado. Otra
táctica consiste en añadir temas y actores a la negociación. Finalmente, se
puede tratar de influir en las alternativas de la negociación.
La deliberación pública, el aprendizaje social y el liderazgo:
Este enfoque es más amplio que los anteriores, porque tiene en cuenta otros
actores, aparte del gobierno. La idea básica es usar el poder del gobierno, no
para tomar decisiones, sino para crear un entorno en el que los ciudadanos
puedan decidir. Se trata de usar la deliberación pública para elaborar políticas
mejores, movilizando a los ciudadanos para idear sus propias soluciones y
tomar decisiones mediante el liderazgo social, gestionando el ritmo del
aprendizaje, sin precipitación ni lentitud excesiva.
El marketing público y la comunicación estratégica:
El objetivo del marketing público, que utiliza técnicas de comunicación
estratégica, es impulsar una determinada política haciéndola comprensible al
público en sus fundamentos, planteos y objetivos, para conseguir apoyo y
cooperación. Esta técnica de gestión despierta algunos temores, por la
posibilidad de manipulación, pero también puede ser vista como una
“orientación al cliente” en el ámbito público, o como una “movilización social”
para realizar objetivos colectivamente establecidos.
En síntesis diremos que la gestión política es la función clave que los
directivos deben realizar si quieren ser eficaces frente a la sociedad. Pero
también es una tarea difícil y éticamente conflictiva. La gestión política es
necesaria, pero muchas veces implica caminar por la cuerda floja, entre dos
extremos: una escasa capacidad de influir sobre sus directivos políticos, que
conduzca a lograr poco respaldo y poca legitimidad, por una parte; y la
obtención de tanto poder que llegue a poner en riesgo la gobernabilidad
democrática y las libertades ciudadanas, por otra.
Las técnicas mencionadas pueden ayudar a los directivos a caminar por esa
cuerda, aunque no están suficientemente desarrolladas como para constituir
guías prácticas precisas. Sin embargo, orientan a los directivos sobre lo que
pueden hacer para legitimar sus iniciativas y movilizar a quienes están por
encima de su área de autoridad para que los ayuden a realizar sus objetivos.
Probablemente, sean estas las únicas tareas realmente específicas de la
gestión pública
25
3.3. La gestión operativa

Se entiende por gestión operativa o “gestión hacia abajo” la que realiza el
directivo público hacia el interior de su organización para aumentar su
capacidad de conseguir los propósitos de sus políticas. Abarca los cambios en
la estructura de la organización y en el sistema de roles y funciones, la elección
de personal directivo y asesor de mediano nivel, los procesos de capacitación
del personal de planta permanente, la mejora continua del funcionamiento de la
organización con su actual tecnología y la introducción de innovaciones
técnicas y estratégicas acordes con los proyectos en curso. Sus principales
tareas son:
· Análisis de los servicios: Fundamentalmente se refiere al análisis de la
concordancia entre los servicios ofrecidos o que se piensa ofrecer y los
requerimientos de los ciudadanos. También se refiere al cumplimiento de
las especificaciones técnicas propias de cada producto o servicio, y a las
pruebas de su correcto funcionamiento.
· Análisis de los procesos: Se refiere a los procesos técnicos y
administrativos, y a su encuadre legal, que se utilizan o van a utilizarse para
la realización de proyectos, prestación de servicios, etc., tanto en lo referente a la
relación con el público destinatario como a la relación con
otras organizaciones de la administración pública.
· Revisión de los modos de diseñar y dirigir: El enfoque estratégico de la
administración pública entraña, a diferencia del enfoque burocrático, un
permanente proceso de búsqueda de procedimientos más eficientes para la
realización de proyectos y la prestación de servicios, tratando de lograr
resultados acordes con los requerimientos de la gente sin malgastar los
recursos públicos disponibles.
La tarea esencial de la gestión operativa es el despliegue de recursos y
capacidades para obtener resultados concretos. Requiere objetivos acertados
(acordes con los requerimientos sociales), capacidad de conseguir recursos y
lograr implantar sistemas, procedimientos y personal en forma acorde con lo
que se quiere conseguir.
Según una visión estratégica de la gestión operativa, los directores son
responsables del uso que hacen del poder y del dinero público, en una
actuación que debe ser imparcial, creando organizaciones adaptables,
flexibles, controlables y eficientes.
La visión convencional del funcionamiento del sector público lo considera un
caso especial de creación de valor en condiciones de pocos cambios y
conflictos, con innovaciones mínimas, manteniendo a la capacidad operativa
contenida dentro del sistema de la organización misma. La nueva visión
estratégica aparece como realmente necesaria cuando hay muchos cambios y
conflictos y, por ende, necesidad de innovar para asumir los nuevos desafíos
con posibilidades de éxito.
Desde el punto de vista de la gestión operativa, se puede incrementar
significativamente el valor público mediante:
· El aumento de la cantidad o la calidad de las actividades por recurso
empleado.
· La reducción de los costos para los niveles actuales de producción.
· Una mejor identificación de los requerimientos y una mejor respuesta a las
aspiraciones de los ciudadanos.
· Realizar los cometidos de la organización con mayor imparcialidad.
26
· Incrementar la disponibilidad de respuesta e innovación.

Para reestructurar sus organizaciones con los lineamientos de una gestión
operativa innovadora, los directivos públicos deben analizar cinco cuestiones
principales:
· Decidir que producir y cómo actuar para ofrecer esos productos.
· Diseñar las operaciones necesarias para obtener esos productos o
servicios.
· Utilizar y ajustar los sistemas administrativos de su organización, e innovar
en ellos, para aumentar la calidad, flexibilidad y productividad de los
sistemas.
· Atraer colaboradores nuevos para la realización de los objetivos de la
organización.
· Definir tipo, grado y ubicación de las innovaciones que se consideren
necesarias.
Es muy importante definir la misión y los objetivos de la organización en
forma simple, clara y general. Debe existir, a partir de allí, una jerarquía de
finalidades y metas, de diferentes grados de abstracción, que orienten las
actividades operativas, hasta llegar a los exumos propiamente dichos
(productos o servicios).
Esas pirámides de objetivos son muy útiles, aparte de la orientación interna,
para la seguimiento y control externo de las organizaciones. La base para
diseñar procesos, y para hacer la revisión de dichos procesos en el tiempo, es
el diseño y revisión de los exumos (productos o servicios) de la organización.
Algunos aspectos que conviene tener en cuenta son los siguientes:
· No se puede diseñar un proceso sin saber que producto se quiere
conseguir.
· En las operaciones, frecuentes en la Administración Pública, que combinan
servicios a prestar y obligaciones a asumir, la diferencia entre producto y
proceso es más ambigua.
· Para los funcionarios identificados con la cultura burocrática tradicional, los
procesos suelen ser más importantes que los productos.
Los sistemas administrativos incentivan y orientan la actividad de la
organización, garantizan la realización de los objetivos y la prestación efectiva
de los servicios. Los sistemas administrativos más importantes son los que:
· Establecen la estructura administrativa, es decir, definen los grados y áreas
de autoridad, las responsabilidades y las funciones.
· Estipulan los procedimientos para los procesos de toma de decisión sobre
temas clave ( la planificación estratégica).
· Definen las tecnologías de la organización para la configuración de
políticas, programas y actuaciones.
· Gestionan el personal, es decir, reclutan, seleccionan, entrenan, evalúan,
recompensan y promocionan a los empleados.
· Definen los sistemas de control y gestión de la información, en lo referente
al empleo de los recursos, los niveles de actividad y los logros obtenidos.
Desde una perspectiva estratégica, los sistemas administrativos deben ser
vistos, no aislados, sino en su conjunto, y evaluados según su aporte a la
estrategia general de la organización.
El análisis PRODUCTO – PROCESO – SISTEMA de una organización, con
frecuencia revela carencias e incongruencias. Para una gestión pública
orientada a la creación de valor público es fundamental identificar esas
incongruencias, que muestran la necesidad de innovación, y la presencia de
27
ocasiones concretas para innovar. La mayor o menor urgencia por innovar

depende de la menor o mayor adaptación de la organización a su entorno
político y de trabajo. Cuanto menos adaptada esté, más sentirá la necesidad
de innovar.
En el ámbito público, la innovaciones en general requieren contar con
condiciones políticas muy favorables, a todo nivel. Los dirigentes políticos
temen a las innovaciones que ellos no han propuesto, los directivos
administrativos experimentan tensiones y conflictos considerables y los
empleados públicos no están acostumbrados a la innovación, sino más bien a
la rutina, por lo que muchas veces se resisten a la innovación. Al principio, se
debe actuar dentro de la llamada “zona de indiferencia” y no pedir prestaciones
excepcionales.
En otras palabras, las innovaciones tienen una limitación en el ritmo aceptable
de los cambios: la cantidad de cambios que se pueden afrontar dentro de un
período de tiempo, sobre todo por la actitud de los empleados y funcionarios,
que ven en la estabilidad una garantía de buen funcionamiento y adecuada
planificación, aunque a veces los procedimientos “estables” se hayan vuelto
poco funcionales por los cambios del contexto social.
Las innovaciones también tienen muchos riesgos políticos. Por ejemplo, es
frecuente que ellas atraigan al principio la atención de los medios de
comunicación, porque “son noticia”, con lo que los funcionarios pueden adquirir
una rápida popularidad, pero luego, ante ocasionales fracasos, o las primeras
dificultades, los medios buscarán un culpable, que también “será noticia” en un
sentido negativo, y lo propio harán los funcionarios que con anterioridad se
hubieran opuesto a la innovación. Hay varios tipos de innovaciones:
· Innovaciones políticas, o programáticas, que definen nuevas formas de usar
los recursos de la organización para cumplir con su misión global.
· Innovaciones administrativas, que implican nuevos modos de organizar,
asumir responsabilidades y controlar las operaciones de la organización.
· Innovaciones estratégicas, que redefinen los objetivos de la organización.
La relación entre estos tipos de innovación está sobre todo en el hecho de que
las innovaciones políticas y administrativas preparan el camino para las
innovaciones estratégicas. Para los directivos es muy importante tener
conciencia de que, más allá de las dificultades, hay oportunidades de crear
valor público mediante la innovación en las actividades operativas de cada
organización.
En el campo operativo de la Administración Pública tiene una enorme
importancia la planificación estratégica. Es un tema ciertamente complejo.
Aquí vamos a consignar solamente los pasos básicos, que corresponden a la
gestión operativa:
· Análisis de la situación interna (debilidades y fortalezas) y de la situación
externa (amenazas y oportunidades).
· Identificación y diagnóstico de los elementos clave, explicativos de la
situación.
· Definición de la misión u objetivo fundamental a cumplir por el proyecto o
plan de acción.
· Articulación de las metas básicas, para recorrer el camino hacia el objetivo
fundamental.
· Creación de una visión o imagen convocante de un logro futuro a largo
plazo.
· Desarrollo de una estrategia, camino o método, con recorridos alternativos,
28
para realizar las metas, el objetivo y la visión.

· Desarrollo de una programación, o calendario estimado, de plazos y
términos temporales para el cumplimiento de la estrategia.
· Desarrollo de un sistema de indicadores, unidades de medida y
procedimientos de cálculo, para medir y evaluar los resultados.
· Construcción de consensos o acuerdos internos y externos, para apoyar la
realización del proyecto o plan de acción.
· Aceptación de la responsabilidad política externa: Esta es la orientación
que enlaza la gestión operativa con la gestión política. Desde el punto de
vista de la gestión operativa, es muy importante dedicar gran atención a la
gestión política, para ganar el apoyo político que define el marco de la
responsabilidad operativa. Es conveniente aceptar la responsabilidad
política externa de los proyectos que se quiere llevar adelante, y no aislar a
la organización, para disfrutar de mayor apoyo político externo y de mayor
respaldo económico y comunicacional, y para aumentar la propia capacidad
de estimular a la organización, transformando visiones individuales de los
directivos en una “realidad” querida desde afuera y desde arriba, a la que la
organización debe responder. Si se logra estar apoyado por una coalición
política fuerte, que formula como requerimiento propio los cambios que los
directivos públicos quieren realizar, la tarea de cambiar a las organizaciones
se facilita. Cuando una organización se ha visto desacreditada por sus
estrategias anteriores, puede ocurrir que fuerzas políticas emergentes
instalen nuevos directivos, sin vínculos con el pasado, los que pueden
orientar las operaciones hacia nuevos objetivos, para los que obtienen
respaldo político del nivel superior, y también colaboración de muchos de
los empleados, alarmados por la crisis anterior. Si no se asume la
responsabilidad política externa, es frecuente que los directivos no tengan
fuerza para pedir cambios a sus propios empleados, o se conviertan en
agentes de sus propios empleados ante las autoridades superiores y el
público, con merma del valor público de su producción.
· Gestión de la estructura organizativa y del personal: La importancia de
la facultad de designar colaboradores y de diseñar estructuras
organizativas, se basa en el hecho de que los directivos obtienen
resultados a través de sus empleados y en buena medida dependen de
ellos. Por ese motivo buscan contratar personas leales y reestructurar la
organización para aprovechar al máximo sus talentos. Hay dos estrategias
que frecuentemente se usan con éxito en este campo: o rodearse de gente
en la cual el directivo pueda confiar; o trabajar con gente no vinculada
personalmente, a la que se le confía misiones importantes, pero cuyos
resultados se pueden medir rápidamente. Por supuesto, es mucho más
arduo trabajar con opositores, pero no es imposible: todo depende de su
masa crítica dentro del conjunto y de la personalidad del directivo. Hay una
estrecha relación entre las decisiones sobre estructura y sobre personal, por
una parte, y por otra las decisiones sobre las tareas básicas a realizar, de
acuerdo a las prioridades de cada momento, lo que lleva a pensar en la
necesidad actual de plantear organizaciones flexibles.
· Elevación del nivel de la responsabilidad política interna: En paralelo
con la aceptación de la responsabilidad externa, hay que tratar de elevar los
estándares internos de responsabilidad. En muchos casos, establecer
estándares de actuación más exigentes es un estímulo explícito para las
organizaciones. Esas pautas confirman la importancia de las actuaciones
29
individuales y grupales, y evidencian el hecho de que las mejoras que se

obtengan serán tenidas en cuenta. También convocan la atención de los
empleados sobre sus nuevos niveles de exigencia. En una segunda fase,
hay que configurar estándares de actuación menos simbólicos y más
concretos, estableciendo misiones operativas bien definidas, que estimulen
y comprometan al personal, para lo cual pueden usarse técnicas
participativas en los procesos de planificación estratégica y
presupuestación.
· La obtención de recursos suplementarios: Además de tratar de
aprovechar con más eficiencia los recursos que ya se tienen, es importante
conseguir más recursos , para mejorar la calidad y cantidad de los servicios
brindados, y también para ampliar la influencia y poder del directivo sobre
su organización. Hay tres factores que pueden ayudar al directivo a
conseguir más recursos:
- El contexto político preexistente, en la medida en que evidencia
que ya existía el requerimiento social que la organización no pudo
o no supo atender en su etapa anterior, lo que motivó su crisis.
- Las cualidades personales del directivo, su credibilidad,
competencia, energía y compromiso con los valores más
llamativos.
- Las acciones significativas que se llevan a cabo aplicando las
técnicas de gestión política descriptas con anterioridad.
3.4. La gestión de la incertidumbre
Un buen punto de partida para entender la posibilidad de articulación entre la

sociedad y la administración pública, a fin de trabajar “con” la sociedad y no
“para” la sociedad, y de disminuir los riesgos de la incertidumbre (que
inevitablemente acompaña a toda decisión y a todo proyecto) mediante
visiones y acciones compartidas, es darse cuenta de que los “intereses
generales” no son algo tan diferente de los intereses particulares; muchas
veces se expresan como compatibilización de estos últimos.
En la práctica (ya que no en la teoría) puede afirmarse la existencia de una
representación política de los intereses sectoriales, no sólo por la innegable
acción de los grupos de interés/presión sino también por la acción concreta de
los partidos y de los hombres políticos.
La creación de Consejos Asesores, nutridos por las fuerzas del capital y del
trabajo, actuando cerca de los órganos decisorios del Estado, es un principio
de reconocimiento institucional de la representación política de intereses
sectoriales, pues aunque se diga que sus resoluciones son “no vinculantes”,
nadie ignora que ello es así en lo jurídico solamente, ya que en lo político
concentran fuerzas cuya presencia y actitud no pueden ser ignoradas.
Los representantes del pueblo, cuyo mandato teóricamente es “no vinculante”,
en realidad dependen en su puesto y carrera presente y futura del partido que
patrocinó su elección, lo que los “vincula” a la forma, dominante en ese partido,
de entender el interés general y el modo adecuado de compatibilizar los
intereses particulares.
De modo que el elector, el ciudadano que adhiere a un partido en una elección
hace en realidad algo más que elegir un representante “no vinculado”: adhiere
a una manera de entender el orden social deseable y otorga en principio su
confianza a personas que cree capaces de liderar su realización. Se sentirá
30
“representado” por ellas si las ve trabajar con éxito en ese sentido, y si no se

sentirá políticamente defraudado, por más que formalmente se cumpla la
normativa jurídica.
Un enfoque realista como el que estamos esbozando no puede soslayar un
tema fundamental: los problemas de gobierno. No se trata sólo de definir la
voluntad del pueblo. Una decisión nace de la confrontación de esa voluntad con
los problemas reales, precisos, actuales del gobierno. Esos problemas son
realidades que obligan a adaptaciones y compromisos. Las exigencias de las
fuerzas políticas y los imperativos de la realidad han de compatibilizarse, para
que la acción política no se vuelva quimérica y la realidad vaya conformándose
a la voluntad modeladora del poder político.
La cuestión no termina cuando los órganos políticos del Estado toman una
decisión. Un enfoque realista como éste, quiere también ver qué pasa a nivel
de la administración pública, de la burocracia. Teórica, jurídica y formalmente,
la administración pública es un intermediario entre el poder político y la
población, un fiel ejecutor de las decisiones públicas.
En la práctica, sin embargo, todos sabemos la enorme importancia política que
tiene la forma en que los servicios administrativos reciben, interpretan y aplican
las decisiones políticas. Pueden dificultar la vigencia fáctica de una norma,
tergiversar su sentido, aplicarla en forma más amplia o más restringida de lo
previsto por el legislador, etc. Muchas veces, además, es la administración
pública, especialmente por la acción de los sectores especializados de su
estructura técnica, quien elabora total o parcialmente el contenido de muchas
normas, que luego ascienden a los niveles de decisión política, para que sean
dotados de poder vinculante y promulgados como decisiones de gobierno.
Esto es válido en todos los niveles de la administración pública: nacional,
provincial y municipal, pero en este último nivel es donde aparecen con más
plenitud todas las posibilidades de participación, no solo mediante la práctica
de las llamadas instituciones de democracia semidirecta sino también en
modalidades informales, más innovadoras y creativas, adaptables a las
condiciones de los casos particulares.
La democracia representativa clásica se centra en el voto popular expresado
en forma universal. Es indirecta porque los ciudadanos votan a quienes
ejercerán el gobierno, partiendo del supuesto de que tras elecciones libres, la
suma de voluntades mayoritarias expresa la soberanía popular. A esta forma
representativa se han ido incorporando un conjunto de institutos que
contribuyen a canalizar una mayor participación popular en las funciones del
gobierno. Las transformaciones sociales, económicas y culturales en curso
demandan que los integrantes de la comunidad asuman una mayor y plena
participación en tales procesos de cambio.
31

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TECNICAS DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA “HACIA NUEVOS ENFOQUES EN LA GESTION ORGANIZACIONAL DE LA

TECNICAS DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA

3.1.1. Una visión panorámica de las tareas directivas

La Administración Pública responde al concepto de organización, como unidad

➢ Planificación: Consiste en establecer los objetivos de largo, mediano y corto

➢ Análisis de problemas: En toda organización, constantemente se están

que pueden obtener si tienen adecuados canales de comunicación. Lo mismo

3.1.2. La influencia del contexto y la visión relacionista

Actualmente estamos impactados por procesos globales, de una magnitud sin

quizás se conviertan en futuras “provincias” confederadas de nuevos mega estados

La Administración Pública no podía quedar al margen de los profundos cambios

 Mediante una adecuada coordinación de roles y tareas, entre los

 Por relación entre organizaciones públicas estatales, como municipios,

La finalidad que se persigue con esta forma de organización es establecer

3.1.3. Las tareas directivas secuenciales

materiales y humanos asignados para un programa, que especifica los resultados

Sobre la base de los principios mencionados, la elaboración de una planificación

Organizar las actividades:

Es una función gerencial básica que consiste en estructurar y coordinar las

· La necesidad de la coordinación de las actividades para alcanzar los objetivos

Los principios y criterios organizacionales sirven para entender el funcionamiento

 La división del trabajo y la especialización organizacional. Consiste en dividir

sociedad, por vía de la participación, es vista como un camino de libertad y una

Dirigir las actividades:

coordinador, que es el típico realizador de proyectos; vigorizador, que logra la

Controlar los resultados:

evaluar su magnitud. Hay desviaciones que no requieren acciones

fundamental esa sistematización, para asegurar la conectividad técnica

datos históricos, cuya finalidad última es corregir el futuro.

· Programación de las actividades de información y control, para obtener

del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo en la utilización de los

actos protocolares y profesionales.

3.2. La gestión política

La creación de valor público y su análisis

3.2.1. La creación de valor público:

colaborar y obedecer un determinado orden legal, incluso mediante el uso

pueden cambiar; y si la institución no se adapta puede volverse disfuncional al

3.2.2. La gestión política y sus técnicas usuales

La gestión política es la parte de la gestión estratégica orientada al entorno

la población valora; y que es, a fin de cuentas, la fuente de los recursos de

evaluar la puesta en práctica - Realizar el seguimiento del tema.

3.3. La gestión operativa

· Incrementar la disponibilidad de respuesta e innovación.

ocasiones concretas para innovar. La mayor o menor urgencia por innovar

para realizar las metas, el objetivo y la visión.

individuales y grupales, y evidencian el hecho de que las mejoras que se

3.4. La gestión de la incertidumbre

Un buen punto de partida para entender la posibilidad de articulación entre la

“representado” por ellas si las ve trabajar con éxito en ese sentido, y si no se

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