Propuestas de política 2021-2026 INSTITUTO

PERUANO
DE ECONOMÍA

Medidas para mejorar la inversión

y calidad de Infraestructura en el Perú

Problema identificado: La inversión en infraestructura es uno de los

principales motores de crecimiento económico y una condición
necesaria para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de un
país. Pese a ello, el Perú tiene una baja dotación de infraestructura en
comparación con otros países de ingresos similares. Así, se estima que
la brecha de infraestructura de largo plazo en el país asciende a US$
110 mil millones, lo que equivale al 54% del PBI nacional 2020. Este
problema se debe a la limitada capacidad del Estado para invertir en
infraestructura y al uso ineficiente de los recursos disponibles.

Objetivo A: Objetivo B:
Fortalecer la capacidad del Garantizar un uso eficiente
Estado para ejecutar inversión de los recursos destinados
en infraestructura pública a la inversión en infraestructura.
• Reactivar la ejecución de los proyectos • Promover la contratación de servicios de
de infraestructura paralizados. Project Management Office (PMO).
• Mejorar el proceso de formulación y • Promover el uso de la modalidad de
absolución de consultas durante la inversión Gobierno a Gobierno (G2G) para
adjudicación de licitaciones públicas. cerrar brechas y crear competencias
locales de inversión.
• Modificar el marco normativo para
evitar duplicidad de funciones en el • Promover la creación de espacios de
proceso de adjudicación de coordinación interinstitucional para la
Asociaciones Público Privadas (APP). inversión conjunta en infraestructura.
• Fortalecer la asistencia técnica a las
unidades ejecutoras de los gobiernos
subnacionales.

EJE DE INFRAESTRUCTURA
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DIAGNÓSTICO
La infraestructura es uno de los principales Así, el Reporte de Competitividad Global
motores de crecimiento económico de un 2019 del Foro Económico Mundial ubica al
país (BID, 2020). El BCRP estima que, en Perú en el puesto 88 en el Pilar
períodos de menor crecimiento, el aumento Infraestructura de 141 países evaluados, por
en un sol de la inversión pública en debajo otros países de la región como
infraestructura en el Perú puede incrementar Colombia (puesto 81), Brasil (puesto 78),
el PBI en S/1.42 en el largo plazo. Así, la Argentina (puesto 68), México (puesto 54) y
inversión en infraestructura cobra mayor Chile (puesto 42).
relevancia para el país en el contexto actual, La insuficiente provisión de infraestructura
en el que el crecimiento económico se ha en el país responde, en parte, a la limitada
ralentizado en los últimos años, al pasar de capacidad de ejecución de la inversión
un crecimiento promedio anual de 6.6% pública, la cual se ha mantenido constante
durante el periodo 2004-2013 a 3.0% entre alrededor de los S/ 30,000 millones en los
el 2014 y el 2019. Además, contar con últimos años, a pesar del sostenido
infraestructura de calidad es una condición incremento del presupuesto disponible para
necesaria para mejorar la calidad de vida y inversión. Dado ello, la tasa de ejecución se
promover la igualdad de oportunidades ha ido reduciendo de forma consistente
entre la población. desde el 2015.

Pese a su importancia, en el Perú, las Durante el periodo 2010-2020, se estima

dotaciones actuales de infraestructura son que se dejó de invertir recursos para la
bajas en comparación con otros países de inversión pública por un monto total de S/
similar nivel de ingresos (Bonifaz y otros, 134 mil millones, pese a que estos ya
2020). Se estima que la brecha de estaban presupuestados. Cabe notar que este
infraestructura de largo plazo en el país problema es más grave entre las
asciende a US$ 110 mil millones, lo que municipalidades y los gobiernos regionales.
equivale al 54% del PBI nacional 2020 En específico, en el periodo 2010-2020, los
(Bonifaz y otros, 2020). gobiernos subnacionales solo ejecutaron
alrededor de dos tercios de su presupuesto
para inversión, mientras que la tasa de
ejecución del gobierno nacional llegó al 80%.

EJE DE INFRAESTRUCTURA
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Ejecución de la inversión pública

2010-2020 (en millones de S/ y en % del PIM)
Inversión ejecutada Inversión promedio % ejecución (eje der.)
40,000 80
Promedio anual: 78%
35,000 S/ 29,983 millones
75
30,000
70
25,000

20,000 65

15,000 63%
60
10,000
55
5,000

0 50
2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020
A ello se le debe agregar que, las modalidades de inversión mediante Asociaciones
Público-Privadas (APP) y Obras por Impuestos (OxI), ambas a cargo de ProInversión, han
perdido dinamismo en los últimos años. El monto adjudicado en APP en el país pasó de un
promedio anual de US$ 2,739 millones durante el periodo 2008-2014 a US$ 624 millones en
el periodo 2015-2019. Por su parte, la inversión adjudicada en OxI presenta una tendencia
decreciente desde el 2017.

APP: monto de inversión adjudicado

2008 - 2019 (en US$ millones)
7,000
6,336

6,000

5,000 4,543
3,915
4,000

3,000
2,051
2,000 1,523
1,359
825
1,000 671
388 352
100 229
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Nota: El monto de inversión adjudicado

no considera el pago por IGV.
Fuente: ProInversión.

EJE DE INFRAESTRUCTURA
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OxI: monto de inversión adjudicado,

2011 – 2020 (en S/ millones)
1000
898

800

600

400

S/
242
200

0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fuente: ProInversión.

Adicionalmente, existe un gran número de proyectos de inversión pública paralizados o que

no avanzan conforme a lo esperado. Un reporte de la Contraloría General de la República (CGR)
identificó que, a julio del 2018, 867 obras de inversión pública se encontraban paralizadas,
por un valor de S/ 16,871 millones, lo que equivale al 50% del presupuesto anual para
inversión pública (Contraloría General de la República, 2019).

¿QUÉ FACTORES LIMITAN

LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA?

La inversión en infraestructura en el país se ve limitada por los retrasos registrados en la

adjudicación de los proyectos, tanto en las licitaciones públicas como en las APP, las dos
principales modalidades de contratación. En el caso de las licitaciones públicas, el Consejo
Privado de Competitividad (CPC) identifica que la etapa de “Formulación y absolución de
consultas” es el principal cuello de botella, al representar el 72% de los 178 días de retraso
promedio que presentaron las adjudicaciones bajo esta modalidad en 2019 (CPC, 2021).
Dichas demoras se explican, en gran parte, por la presencia de errores en los expedientes
técnicos, lo que evidencia la falta de capacidad técnica y especializada del personal de las
unidades ejecutoras.

Respecto a las APP, la demora en la adjudicación se explica por la superposición de

competencias y funciones por parte de las entidades responsables de la evaluación del
contrato. Así, el 40% de los procesos en la adjudicación se encuentran duplicados (CPC, 2020).
Además, los comentarios de las instituciones opinantes exceden sus atribuciones técnicas y
legales. En concreto, el 65% de las opiniones de los organismos reguladores no corresponde
con su función y el 89% de las opiniones en los informes técnicos de la CGR abarcan aspectos
distintos a la capacidad presupuestaria y legalidad (CPC, 2021).

EJE DE INFRAESTRUCTURA
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Si bien es necesario velar por el uso adecuado de los recursos públicos y la legalidad de los
procesos de adjudicación es fundamental, ello no debe generar retrasos injustificados en las
inversiones. A pesar de que la ley otorga a los funcionarios discrecionalidad para la toma de
decisiones referentes a los aspectos técnicos de los proyectos, en la práctica, el temor a
sanciones genera incentivos a la inacción por parte de los funcionarios públicos. Dado ello, el
tiempo de adjudicación de APP en el Perú superaría los 37 meses, por encima del tiempo
requerido en otros países que también utilizan este mecanismo de inversión como, por
ejemplo, Brasil (17.1 meses), Canadá (18.3 meses) o España (19.3 meses) (CPC, 2021).

Tiempo para la adjudicación

de APP*(en meses)
37.4

22.1
19.3 18.3
17.1 17.1 16.8

Perú Australia España Canadá Brasil Francia Alemania

*A partir de una muestra de proyectos licitados entre 2005 y2017.

Se considera desde el inicio del proceso hasta el cierre financiero.
Fuente: CPC sobre la base de los datos de Banco Mundial.

Adicionalmente a las dificultades para la ejecución de la inversión, en algunas ocasiones, los

proyectos priorizados no responden a las necesidades de la población. Así, existen diversos
casos de obras que proveen poco beneficio a la población, en localidades que carecen de un
adecuado acceso a servicios básicos. Por ejemplo, el estadio de Yacango en la región
Moquegua, que tiene capacidad para 1,700 espectadores, pese a que la localidad solo cuenta
con alrededor de mil habitantes.

Asimismo, los proyectos ejecutados registran, en gran medida, un tamaño menor al óptimo, lo
cual no permite aprovechar los rendimientos y genera altos costos de gestión, que distraen y
recargan a los funcionarios. Así, el 62.5% de los proyectos registrados en el Portal de
Inversiones del MEF en 2020 presentan un monto de inversión menor a S/ 1 millón, mientras
que solo el 5.5% registra una inversión mayor a los S/ 10 millones.

El uso ineficiente de los recursos públicos respondería a la falta de planificación de la

inversión, así como la poca coordinación y articulación entre los distintos sectores y niveles
de gobierno. Aguirre y Urrunga (2018) encuentran que la mayoría de los proyectos de
infraestructura en el país son ejecutados de manera aislada entre sí y respecto de otras
políticas de intervenciones públicas, lo que no ha permitido aprovechar las
complementariedades entre los mismos y ha incrementado los costos al generar interferencias
con las obras ya existente o un exceso de trámites burocráticos.

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PROPUESTAS DE POLÍTICA
Para contribuir al cierre de la brecha de infraestructura en el Perú, se propone dos objetivos: (a)
fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar inversión en infraestructura pública; y (b)
garantizar un uso eficiente de los recursos destinados a la inversión en infraestructura. A
continuación, se presentan las propuestas de política para cada objetivo.

Objetivo A:
Fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar
inversión en infraestructura pública
• Reactivar la ejecución de los proyectos de infraestructura paralizados:
Se considera fundamental reactivar la construcción de los proyectos de infraestructura que se
encuentran paralizados. Para ello, se recomienda promover la aplicación del Decreto de Urgencia
N° 008-2019 y del Decreto Legislativo N° 1486, que buscan dar facilidades para poder reactivar
las obras paralizadas con contrato vigente que no han registrado una ejecución física durante
tres meses y que cuentan con un avance mayor al 40%. Asimismo, se propone flexibilizar las
condiciones para incluir a obras con un menor porcentaje de avance.

• Mejorar el proceso de formulación y absolución de consultas durante la adjudicación de

licitaciones públicas: Disminuir el retraso en la fase de “Formulación y absolución de consultas”
es necesario para evitar demoras innecesarias en la adjudicación de proyectos bajo la modalidad
de licitaciones públicas. Al respecto, el CPC propone en su Informe de Competitividad 2021 que,
durante dicha fase, ya no se admitan observaciones al expediente técnico de la obra, sino que
estas sean resueltas en una etapa previa a las consultas administrativas.

• Modificar el marco normativo para evitar duplicidad de funciones en el proceso de

adjudicación de APP Se debe revisar el marco normativo para evitar la duplicidad de funciones
por parte de las entidades encargadas de la evaluación del contrato de APP. En particular, los
organismos reguladores y la CGR deben emitir comentarios exclusivamente sobre su materia de
competencia.

• Fortalecer la asistencia técnica a las unidades ejecutoras de los gobiernos subnacionales:

Es importante fortalecer la asistencia técnica a las unidades ejecutoras de la inversión pública de
los gobiernos nacionales y subnacionales con el objetivo de fortalecer sus capacidades de
ejecución, considerando que estas son las entidades que enfrentan mayores dificultades para
ejecutar la inversión en infraestructura.

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Objetivo B:
Garantizar un uso eficiente de los recursos destinados
a la inversión en infraestructura.

• Promover la contratación de Project Management Office (PMO): La contratación de servicio de

PMO permitirá obtener asistencia técnica de empresas especializadas en la gerencia de
proyectos para la ejecución de obras públicas y APP. Al respecto, resalta que, en 2019, el MEF
aprobó el DS 2088-2019-EF, que establece los lineamientos para la contratación de PMO.

• Promover el uso de la modalidad de inversión Gobierno a Gobierno (G2G):

Se considera importante aprovechar los mecanismos de inversión alternativos con los que el país
cuenta a disposición para lograr una ejecución más eficiente de los recursos disponibles, a la par
que se fortalecen las capacidades de inversión de las unidades ejecutoras. Al respecto, el
mecanismo G2G, empleado con éxito en la construcción de la infraestructura de los Juegos
Panamericanos 2019, permitiría adjudicar proyectos de gran magnitud e impacto en las
diferentes regiones del país.

Adicionalmente, se plantea como objetivo central que el uso de esta modalidad sea aprovechado
para fortalecer las capacidades de ejecución de los funcionarios públicos, capacitándolos en
herramientas modernas de gestión.

• Promover la creación de espacios de coordinación interinstitucional para la inversión conjunta

en infraestructura: La creación de estos espacios permitirá mejorar la coordinación entre los
diferentes sectores y niveles de gobierno, de modo que se logre incrementar el tamaño de los
proyectos de inversión y aprovechar las economías de escala. Además, ello contribuiría a evitar
la duplicidad de esfuerzos entre instituciones y alinear las inversiones con las prioridades de
política.

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AVANCE EN EL PLAN NACIONAL

DE INFRAESTRUCTURA PARA LA COMPETITIVIDAD
En julio de 2019, se publicó el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC),
cuya finalidad es proveer al Estado de un insumo para construir una agenda que permita
cerrar la brecha de infraestructura del país y potenciar las capacidades productivas de
diversos sectores. Al momento de su publicación, la cartera de 52 proyectos priorizados
presentaba un avance financiero de 11.0%.

Tabla A. PNIC: inversión actualizada según sectores

Sectores Nº proyectos Inversión actualizadas
(en S/ millones)
Transportes 26 96,714
Agricultura 4 5,650
Energía 11 5,575
Saneamiento 4 4,604
Comunicaciones 5 1,369
Ambiente 2 127
TOTAL 52 114,040

Fuente: MEF – Informe de avance del PNIC a diciembre de 2020.

Al cierre de 2020, tras 18 meses, la ejecución financiera de la cartera del PNIC llegaba al 14.3%
del monto de inversión actualizado (S/ 114,040 millones). Así, queda pendiente de ejecutar S/
97,708 millones, lo que representa el 12.7% del PBI. Según el informe de avance del PNIC,
elaborado por el MEF, el mayor avance acumulado se registra en los sectores comunicaciones
y ambiente. Por el contrario, los proyectos de saneamiento presentan un avance casi nulo.

PNIC: avance financiero 47.2%

según sectores 38.8%

(porcentaje de avance)
26.7%

Después de la publicación
de PNIC
13.9% 12.8%
Antes de la publicación
de PNIC
0.4%
Comunicaciones

Ambiente

Agricultura

Transportes

Energía

Saneamiento

Fuente: MEF – Informe de avance del PNIC a diciembre de 2020.

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Bibliografía

Aguirre, J., & Urrunaga, R. (2018). Infraestructura pública: la planifiación subnacional

sí importa. Lima: Universidad del Pacífico.

BID. (2020). Cómo acelerar el crecimiento y fortalecer la clase media. Lima: Banco
Interamericano de Desarrollo.

Bonifaz, J.-L., Urrunaga, R., Aguirre, J., & Quequezana, P. (2020). Brecha de
infraestructura en el Perú 2019-2038. Lima: Banco Interamericano de Desarrollo.

Contraloría General de la República. (Marzo de 2019). Reporte de Obras Paralizadas

2019. Obtenido de
https://doc.contraloria.gob.pe/estudios-especiales/documento_trabajo/2019/Reporte
_Obras_Paralizadas.pdf

CPC. (2019). Informe de competitividad 2020. Lima: Consejo Privado de

Competitividad.

CPC. (2021). Informe de Competitividad 2021. Lima: Consejo Privado de

Competitividad.

MEF. (2021). Informe de avance del Plan Nacional de Infraestructura para la

Competitividad. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas.

World Economic Forum (WEF). (2019). The Global Competitiveness Report 2019.
Ginebra: WEF.

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