DIPLOMADOS

ANDRAGOGÍA

MÓDULO 0

“ORGANIZACIÓN Y
PLANEAMIENTO EDUCATIVO”

DOCUMENTO REPRODUCIDO CON FINES

EDUCATIVOS
 CONTENIDO

COMPETENCIAS:

PARTE I

 Concepto y características del planeamiento de la educación

 Características del planeamiento de la educación
 Los rasgos centrales de las distintas perspectivas de planeamiento:
enfoque epistemológico
 Fundamentos epistemológicos del Planeamiento Estratégico
Situacional
 Concepto de planeación educativa
 Planeamiento Educativo
 Gestión de la Educación y el Planeamiento
PLANEAMIENTO EDUCATIVO

Introducción:
En el campo de la educación, fundamentalmente sondas los hechos que, en la
actualidad, se imponen con carácter universal: la explosión sin precedentes de la
demanda de oportunidades educativas por parte de los individuos y el papel que se
asigna a sus sistemas en el desarrollo de los países. Estas circunstancias exigen cambios
profundos en materia de conceptos, actitudes y métodos de actividad; y ambos hechos
están llamados a servir de criterio para evaluar el acierto y eficacia de la políticas que se
adopten.

En primer lugar, esa explosión coloca a los gobiernos ante serios y crecientes
compromisos para brindar facilidades y recursos que hagan efectiva la garantía implícita
en el derecho a la educación, hasta ahora formalmente enunciado en la legislación y en
la práctica escasa y tímidamente satisfecho; hoy se ha convertido en una verdadera
exigencia de la población.

En segundo término, la convicción cada vez más generalizada sobre la función directa
que puede y debe desempeñar la educación pará satisfacer los requerimientos
específicos y 'cambiantes del orden económico. Y social; esto obliga a adecuar, de modo
permanente y con sentido previsor, la evolución de los sistemas educativos y la del
contexto social. La idea de la necesidad de un planeamiento sistemático de la educación
permitió la toma de conciencia sobre las implicaciones de orden político, pedagógico,
financiero y administrativo de aquellas dos exigencias y sobre los problemas que suscita
su cabal cumplimiento.

Aumenta la evidencia que dicho planeamiento puede cumplir una función decisiva en
un triple aspecto: el diagnóstico y previsión de los problemas y requerimientos
educativos de la sociedad; formulación de políticas; y ordenamiento y coordinación de
las acciones para atenderlos, dentro del marco limitado por naturaleza de los recursos
disponibles. Por ello en la actualidad la mayoría de los países está empeñada enorientar
su actividad educativa según planes sistemáticos, articulados con los planes
generales de desarrollo. En este esfuerzo participan tanto los países altamente
desarrollados como aquellos que se empeñan en acelerar el proceso de su crecimiento
económico y su cambio social.

Del mismo modo, un número cada vez mayor de educadores, economistas, sociólogos
y especialistas de otras disciplinas afines, así como organismos internacionales y centros
de investigación, demuestran su interés por el estudio de los problemas que suscita este
nuevo campo de la planificación; así, y en el transcurso de muy pocosaños, se ha
venido acumulando una amplia documentación, en continuo aumento, que se refiere a
los fundamentos teóricos, los instrumentos metodológicos y los requisitos de
organización de planeamiento educativo.

El análisis de los principales libros o documentos hasta ahora publicados permite

clasificarlos en tres grandes grupos. Integran una primera categoría los estudios que
tratan de precisar el papel de la educación en el desarrollo de los países y su vínculo con
los demás factores de la evolución social y económica; es el caso de los análisis sobre
economía y sociología de la educación cuyo objetivo es alcanzar no sólo un conocimiento
cada vez más profundo y preciso de la educación como factor y componente del
desarrollo, sino también obtener indicadores que puedan servir para orientar la
formulación de políticas educativas.

Un segundo grupo de publicaciones, el más nutrido y variado por cierto, apunta al

tratamiento de aspectos parcides del proceso de planeamiento o a la presentación de
técnicas instrumentales de carácter estadístico; predominan aquí el enfoque
cuantitativo y el esfuerzo por suministrar esquemas metodológicos que ayuden al
proceso de recolección, análisis y proyección de datos sobre situación, tendencias y
requerimientos educativos.

Por último, existe un tercer grupo de publicaciones, infortunadamente el menos

copioso, suyo propósito principal es presentar una imagen comprensiva del
planeamiento educativo, sus tareas y requerimientos; este tipo de estudios se inspira en
la idea que, si bien las técnicas y procedimientos son importantes, sólo tienen
sentido y eficacia, cuando se los aplica con conocimiento de causa de su finalidad y papel
en el proceso de dicho planeamiento. La presente publicación pertenece a esta última
categoría de estudios y surgió del trabajo en equipo de sus autores, quienes tuvieron
que ocuparse durante varios años de labores vinculadas a la docencia, investigación y
asesoramiento en materia de planearriiento educativo, encumplimiento de un convenio
de cooperación establecido entre el Instituto Latinoamericano de Planificación
Económica y Social y la UNESCO.

A proposito de éstas actividades se hizo manifiesta, precisamente, la necesidad de

contar con un esquema sencillo, pero fundamental y orgárnicó, que sirviese de punto
de referencia para organiiar el contenido de los cursos de capacitación en planeamiento
educativo y para definir tareas de investigación Posteriormente se advirtió que el
esquema desarrollado podría ser también de utilidad al creciente número, de
educadores, políticos y administradores de la educacación que, en , América Latina, se
preocupan por estudiar los problemas del planeamiento educativo ypor participar en su
proce Porto tanto, el valor que se asigna al trabajo, no es otro que brindar un marco
conceptual que permita esclarecer la naturaleza del planeamiento educativo, ordenar y
correlacionarías diversas variables y operaciones que participan en el proceso, aplicando
ala educación el concepto y la técnica del análisis de sistemas e integrando los enfoques
parciales que existen sobre la materia.

Con deliberada intención el contenido se ha estructurado en tomo a cuatro grandes

cuestiones: Primeramente, las características distintivas de una acción planificada en el
campo educativo y las exigencias de orden político, administrativo y técnico que de ellas
se derivan. En segundo lugar, los componentes y factores determinantes del desarrollo
y la eficacia de los sistemas educativos y, por lo tanto, los tipos de análisis indispensables
para diagnosticarlos y definir los cambios que deben experimentar para que cumplan de
manera más satisfactoria sus diversas, funciones.

En tercer término, lo referente al proceso de formulación del plan educativo, los

elementos que lo constituyen y la índole de las operaciones que se deben efectuar.
Finalmente, el problema, no menos importante, de los mecanismos técnicos, de
decisión y operativos, que hacen posible que el planeamiento se efectúe como parte
integral de los procesos de gobierno y administración educativa Con relación a cada uno
de los aspectos, el esfuerzo se orientó a definir la problemática general, sin pretender
ofrecer guias minuciosas de orden metodológico; de igual modo, se prescindió
deliberadamente de la presentación . de cifras y procedimientos de índole estadística o
matemática, los que se prefirió consignar en el Apéndice final.

No obstante el carácter aparentemente abstracto del esquema desarrollado, su

elaboración se efectuó previo un examen cuidadoso de diversas experiencias de
planeamiento educativo llevadas a cabo en países de muy variadas circunstancias, y
teniendo siempre en cuenta las características de los problemas del desarrollo general
y de la educación en América Latina. Por otra parte hay algunas ideas vertebrales que
estuvieron muy presentes durante la elaboración de este trabajo y, por tanto, parece
pertinente acotar.

Él planeamiento educativo no se realiza sólo mediante fórmulas conceptuales,

metodológicas y operativas, aplicables de modo riguroso e idéntico en todos los casos;
es ante todo una manera de enfocar y abordar los problemas de la educación en una
sociedad concreta y una forma de actuar para resolverlos con oportunidad eficacia.
Sobre todo impórtan.la actitud y las características del pensamiento y de la acción
planidicadoras en la práctica^ y no sólo él cumplimiento del-equísitós formales de
carácter técnico y organizativo. Por otra parte, el concepto y la realidad del
planeamiento educativo deben pasar en cada país ppr diversas etapas.

Las modalidades específicas que ofrezca el proceso de dicho planeamiento dependerán

de circunstancias condicionantes, tales como el grado general de desarrollo del país, su
organización política y administrativa, los problemas educativos que deben encarar, las
disponibilidades en materia de información, personal técnico, etc. Por último, debe
subrayarse que el planeamiento de la educación es un instrumento cuya eficacia
depende de la presencia y conjunción de ciertos y determinados factores; entre estos
deben destacarse la imagen clara que se tenga del tipo de sociedad que se aspira
realizar, la conciencia educativa nacional, el carácter y el
espíritu que anime a lás instituciones y a las personas responsables de su realización.
Estos son los factores que dan impulso decisivo y constante a la educación de un país y
hacen del plánemiento un instrumento eficaz y valedero del desarrollo educativo y,por
consiguiente, del desarrollo nacional.

La versión que ahora se publica aparece notablemente enriquecida con las inteligentes
observaciones que tuvieron a bien formular al documento preliminar especialistas del
INSTITUTO, la CEPAL y la UNESCO, así como un numeroso y distinguido grupo de
personas que, en los diversos países de América Latina, ocupan cargos de
responsabilidad vinculados a la política y el planeamiento de la educación; a todos ellos
se agradece su valiosa y oportuna colaboración.

CONCEPTO Y CARACTERISTICAS DEL PLANEAMIENTO DE LA EDUCAOON

A QUE NECESIDADES Y OBJETIVOS RESPONDE EL PLANEAMIENTO DE LA EDUCACION
El planeamiento de la educación responde a un doble propósito que permite identificar,
desde un principio, los dos campos o ^anos en que se colocan sus principales problemas
y tareas. El primero, articular la educación y las acciones indispensables para su
desenvolvimiento con las necesidades del desarrollo general de una comunidad o país y
con las decisiones que se adopten para impulsarlo; y así la educación comience a
desempeñar un papel funcional y directo dentro del cuadro de factores que, se
movilicen para alcanzar determinados objetivos de progreso cultural, social y
económico.

El segundo propósito, estrechamente vinculado al anterior, consiste en sentar las

condiciones que aseguren un proceso continuo de innovación y mejoramiento en todo
el conjunto de factores que determinan la eficacia de los sistemas educativos:
estructura, administración, personal, contenido, procedimientos e instrumentos.

Dicho en otros términos, el objetivo esencial del planeamiento educativo consiste en

lograr y correlacionar, en el mayor grado posible, dos tipos de eficiencia: - la eficiencia
extema de los sistemas educativos determinada por su respuesta a los requerimientos
presentes y previsibles del desarrollo global de la sociedad; - la eficiencia interna que
puede ser apreciada por la capacidad de dichos sistemas para atender la demanda
educativa, los niveles de escolaridad que aseguran a la población, y la atención que
presten a las necesidades indivividuales de los educandos, los niveles de calidad de los
resultados del proceso educativo y el uso óptimo de los recursos puestos a su
disposición.

La idea y la práctica del planeamiento educativo no se han originado por azar y su rápida
extensión tampoco puede atribuirse a razones circunstanciales. Ha surgido como
respuesta necesaria a problemas y exigencias que, cabe prever, se acentuaránen el
futuro y pueden agruparse en tres categorías:

a) El proceso reciente de evolución y replanteamiento del concepto acerca del papel que
puede y debe desempeñar la educación en el desarrollo de los países, y sobre los
requisitos que debe satisfacer para que su contribución se efectúe en condiciones
óptimas. Gana terreno el convencimiento que en las sociedades ac#al6s, de estructura
compleja y en continuo y rápido caipbio, la convergencia de la educación con las
necesidades individuales y colectivas no se opera de modo espontáiíeo sirio mediante
acciones deliberadas de ajuste.

Esto obliga a establecer ún proceso permanente de análisis y previsión de los

requerimientos que ise le plaalian á la educación, para actuar de manera sistemática
sobre sus sistemas con el propósito de asegurar que los mismos respondan a tales
requerimientos en el sentido, gradó y oportunidad convenientes. Si no se actúa en este
sentido, se orina un progresivo distanciamiento entre la educación y las necesidades
sociales, que pone en «rio peligro tanto el desarrollo alcanzado. Como el que se aspira
obtener en el futuro. • '

• - La inquietud- estudiantil de nuestro tiempo, Ias"mcDn^uencias entre los prationes

^e formación, el contenido, los métodos y el producto de lajeducación, ^..un lado, y las
transformaciones de las costümbres, de la ciencia y la tecnología, como así d& las
«stfuctuías sociales y éconóitücas, de otro, son fenómenos que, en diferente grado, se
advierten por todas partes y evidencian un grave desajuste entre la educación y su
contexto social, desajuste qué sólo podrá ser superado mediante un adecuado y
decidido planeamiento una de cuyais características sea la innovación. En los países en
vías de desarrollo, y dónde existe el propósito de acelerarlo mediante un esfuerzo
intenso y deliberado, el logro de una vinculación expresa y directa de la educación con
las urgencias del cambio social y del crecimiento económico, adquiere el carácter de una
necesidad imperiosa e impostergable.

Aquí, un cuidadoso planeamiento educativo es una condición sine qua non de cualquier
esfuerzo en este sentido. b) La repercusión de una serie de circunstancias sociales y
económicas que ijiciden sobre la educación agudizando sus problemas, particulámiente
en los países en vías de desanollo, exigen ser,encarados connuevos enfoques y métodos
de acción.

A este respecto, es bien conocida lá grave dificultad que enfrenta lá mayoríá de los
países por la coincidencia de tres factores: los déficit educativos acumulados, los
elevados índices de crecimiento de la población y la crítica escasez de los recursos
financieros disponibles. Resulta dramático comprobar que son precisamente los países
de menores recursos los que tienen que hacer un esfuerzo mayor y de efecto más rápido
para lograr expandir y mejorar la calidad de su educación.

Se acentúa por consiguiente la necesidad del planeamiento, entendido éste como

radonalización del esfuerzo para asegurar la utilización óptímá de los escasos recursos
y también para romper el cíiculo vicioso entr« subdesarroUo e ignorancia.

c) La necesidad de imprimr mayor eficacia a la administración educativa, para eliminar

el agudo contraste comprobado en muchos países entre la extensión y complejidad
crecientes de la tarea y las responsabilidades que se asignan a los gobiernos con
respecto a la misma, de un lado, y la capacidad para llevarlas a cabo, de otro.

Es casi universal el reproche que se formula a la administración educativa no sólo por su

falta de miras de largo alcance, que conduce a la rutina burocrática y a la improvisación,
sino también la carencia de continuidad en los propósitos y de
articulación de las decisiones y acciones. Es indudable que el planeamiento, concebido
como coordinación de | r decisiones y actuaciones en el plano nacional para alcanzar
propósitos compartidos por las diversas entidades responsables de la educación, es el
instrumento más adecuado para imprimir dirección, coherencia y eficiericia a su proceso
administrativo.

CARACTERISTICAS DEL PLANEAMIENTO DE LA EDUCACION

Dado lo que acabamos de decir, bien puede definirse el planeamiento de la educación
como el proceso y el método ^ para formulary ejecutar una política que responda a las
características siguientes: j p - objetivos explícitos a ser alcanzados en plazos precisos, i
referidos al conjunto de los medios y procesos que dispone y requiere la sociedad para
desarrollar la función edu- j cativa, -f' - coherentes entre sí y con los objetivos de las
políticas concebidas para otros aspectos del desarrollo nacional, ^ identificados luego
de un proceso metódico de análisis de la situación y previsión de las necesidades en
materia i educativa; - adoptados en función de las necesidades educativas
diagnosticadas y de los recursos que es factible disponer para satisfacerlas y admitida
la participación de todos los sectores sociales interesados. Se denomina "plan
educativo"la formulación explícita, y en términos operativos, de esos objetivos, de la
índole y secuencia de las acciones indispensables para lograrlos y de los instrumentos y
recursos que implican.

Así concebido, el planeamiento educativo comprende tanto el proceso técnico de

formular planes de educación como de adoptarlos por decisiones gubernamentales,
para ejecutarlos luego por parte de los organismos encargados de la administración
educativa en todos sus niveles.

La importancia que tienen estas características anotadas exige una explicación

pormenorizada; esto permitirá , resumir en el presente capítulo los principales
problemas y tareas del planeamiento de la educación, que luego se esdiarán de modo
detallado. ^ ^ ¿^ j a) Objetivos explícitos a ser alcanzados en plazos precí¡sos.^^
acciónxóncebida y ejecutada en función de ob- ' jetivos expresos y a alcanzar en plazo
relativamente largo, es probablemente la característica esencial de un desarro- j lio
planificado en cualquier sector de la actividad social. En materia de gobierno y
administración educativa las decisiones y reformas tuvieron con frecuencia el carácter
de respuestas ocasionales a situaciones o problemas inmediatos. Infrecuente ha sido la
actividad vuelta hacia. el logro de objetivos precisos y ordenados dentro de una persj
pectiva de largo alcance, y esto a pesar de ser la educación, por su propia naturaleza,
una tarea cuyos resultados exi- ^ |gen largos perídos de maduración. En el mejor de
los casos la capacidad de previsión se extiende al período contemí piado por los
presupuestos anuales de inversiones y gastos.

En algunos países se han realizado esfuerzos para incorporar un principio de

planeamiento mediante la introduccioiTdeTos^esupuestos por programas; sin embargo,
esta misma innovación frecuentemente tuvo como resultado un simple cambio Tormal
^l a manera de presentar los presupuestos, sin que en la práctica originase una auténtica
acción programada.

El resultado evidente que én muchos países tiene una administración educativa carente
de objetivos de largo alcance, es que los sistemas crecen sin dirección definida, casi al
azar; de esta manera el esfuerzo educativo se frustra ^ en alto grado por la
carenciade^^tinmdady coherencia en el tiempo deJas^dgciáones.y„¿cgi.^ . f Con el
planeamíStoüürativo se busca superar este estadcTde cosaXETprimer lugar, mediante
un esfuerzo ' I de previsión de las características deseables del sistema en cuanto a
extensión, estructura y resultados, para un futuro dado y en función de criterios
culturales, sociales y económicos.

En segundo lugar, fijando metas sucesivas que es necesario alcanzar para acercarse
progresivamente al modelo de desarrollo educativo deseable al final del perído de
planificación. Proceder de acuerdo a metas de plazo relativamente largo es no sólo una
condición para que exista y sea efectiva una auténtica política educativa, sino que
permite definir y ordenar mejor el esfuerzo y disponer de un marco de referencia para
evaluarlo y reorientarlo oportunamente. Apenas en un país se dan los primeros pasos
para establecer estas metas, aunque sea como tanteo y con carácter hipotético, estos
problemas se perciben con mayor claridad y se advierte la urgencia de una acción más
intensa y decidida para encararlos. Por otra parte, el establecimiento de tales metas
constituye el medio más adecuado 10 para que los responsables ue la educación, y toda
la sociedad tomen conciencia de la mdole y el grado del esfuerzo que les corresponde
compatír. La d^erminación de objetivos y met^ representa la tarea fundamental v al
mismo tiempo más difícil y com- ^¿^á®Jl-Píogramación del desarrollo educativo.

El trabajo de formulación del plan gira en torno Vdicha tarea; comienza enunciando
algunas metas hipotéticas y termina con la fijación definitiva de las mismas, luego de
un cuidadoso proceso de confrontación del desarrollo previsible del sistema educativo,
las necesidades pronosticadas y los recursos dispcatíbles para satisfacerlas. La operación
supone, idealmente, datos completos y fidedignos que permitan conocer la situación
educativa de la cual se parte y proyectarla de acuerdo con tendencias evidentes, en
especial, decisiones de política social y económica que proporcionen una base sólida a
las previsiones acerca del desarrollo futuro de la educación, tanto deseable como
posible.

Ahora bien, estas condiciones ideales no siempre se presentan, lo que lleva a muchas
personas a dudar de la viabilidad*del planeamiento; estas dudas, sin embargo, pierden
importancia si se considera que la formulación de objetivos y metas no es ima operación
que se efectúa de una vez para siempre, con carácter definitivo, sino que supone un
proceso continuo de diagnóstico y previsión de situaciones, simultáneas con la
ejecución del plan y que permite confirmar las metas o introducir en ellas
periódicamente los cambios necesarios.

De todos modos, y sean cuales fueren las dificultades e incertidumbres iniciales, parece
mejor orientarse conforme a objetivos y metas que entregarse al azar o reducirse a una
acción de horizontes estrechos: hacerlo así contrariaría el espíritu "prospectivo" que
debe caracterizar todo esfuerzo en materia como ésta. - b) Objetivos referidos al
conjunto de la educación. La integración del planeamiento educativo tiene dos aspectos
complementarios: una integración intema del sistema y una integraciónexterria. En el
primer caso, la atención se centra sobre el^s^nia_escolar
en sí mismo, la interdependeiicia y relación entre niveles y ramas paralelas, entre los
aspectos cuantitativos y cualitativos, entre los divérsos componentes y fimciones" del
sistema escolar. En sé- _giuido,.se consideraja vinculación del sisíema con las
necesidades del desarrollo económico y sotíal presente y previsible, habida cuenta las
posibilidades financieras, técnicas, materiales y de persoñal'del país; la relación de la
escueía ion la sociedad en general y más eji particular, con otras actividades educativas
no institucionalizadas.

En el primer caso se imponen el enf^ue y tratamiento integral de la educación porque

esta actividad constituye una constelación de procesos, un sistema de niveles,
modalidades y elementos interdependientes, donde los aspectos estructurales y de
continuidad tienen una importancia decisiva.

La división operativa en direcciones o departamentos encargados de su administración,

lleva con frecuencia a perder de vista el carácter interdependiente de los procesos
educativos, y también a olvidar que la capacidad de un sistema educativo para
contribuir, de un modo efectivo, al mejoramiento de los individuos y de la sociedad
radica, no tanto en la bondad y eficiencia parciales de sus diversos componentes, como
en el efecto del-sistema como un todo.

Este efecto depende en gran medida del diseño de dicho sistema, y por lo mismo, del
grado de continuidad, coherencia, equilibrio y complementariedad que se imprima al
desarrollo de las diversas partes ide su estructura; esto queda asegurado cuando el
objeto del planeamiento es la educación como tal y no una o algunas de sus partes.
Habitualmente se enfocan y resuelven de modo aislado los problemas de cada nivel,
modalidad o elemento de la educación, sin situar ni relacionar dichos problemas en el
contexto general de la situación y las necesidades educativas; es éste posiblemente el
factor que mayores limitaciones introduce al desarrollo y la eficiencia de la educación.
Sus consecuencias son claramente perceptibles en muchos países; desarticulación y
regideces en las estructuras de los sistemas; pxmtos de estrangulamiento de
consecuencias sensibífes sobre las posibilidades de expansión de los niveles educativos
siguientes; desproporción, en el crecimiento de las diversas ramas de enseñanza, entre
la evolución cuantitativa y el incremento de la calidad, etc., y lo que es más grave
todavía, la incapacidad o retraso de los sistemas educativos para resppnder como un
todo a las necesidades y los cambios que plantea la evolución de la sociedad. El
planeamiento educativo se propone superar esta situación mediante diagnósticos y
previsiones de conjunto denlas necesidades y aplicando planes que favorezcan un
desarrollo coherente del sistepia en su totalidad; en este sentido, el planeamiento de
la educación es, ante todo, un proceso y un método de diagnóstico y programación
globales del desanollo educativo.

No se debe, sin embargo, interpretar el carácter integral del planeamiento educativo

como un desarrollo £.simultaneo y del misího grado, de todos los niveles y todos los
aspectos del sistema escolar; esto estaría en contradición con el concepto mismo
del^plan, que supone prioridades, es decir, fijación de ciertos objetivos sobre los que,
durante cierto plazo, se concentrarán los esfuerzos, K valor unitario o de ocnjunto de un
plan educacional exige que cualquier objetivo establecido como prioritario -
cumplimiento de la obligatoriedad escolar, formación técnica de nivel medio, reforma
de estructura, extentsión cuantitativa del sistema, mejora de los aspectos cualitativos,
formación o perfeccionamiento del personal do cente, etc.

Se haya adoptado con conocimiento de su significado y consecuencias dentro del

conjunto del sistema, y no sólo como resultado de reflexiones sobre un aspecto aislado.
La exigencia más directa del carácter integral del planeamiento es la necesidad que los
planes abarquen, aunándolos, los tres medios fundamentales a través de los cuales
cumple su función: el sistema educativo en su sentido tradicional, el sistema de
educación extraescolar o de adultos, y el sistema general de promiación cultural.

El carácter mismo del planeamiento exige que se cumplan requisitos tanto de orden
técnico como operativo; en el técnico se deben asegurar en los planes educativos tres
tipos de coherencia complementarias; entre los diversos objetivos y metas, entre éstos
y los medios e instrumentos previstos para lograrlos, y entre los varios programas y
proyectos de actividad. Corresponde a los organismos centrales de planeamiento
educativo asegurar estas coherencias durante el prpceso de formulación de las
políticás y los planeiis educativos y velar luego por que se mantengan. En el aspecto
operativo, su carácter unitario requiere un mínimim de participación de los diversos
organismos y personas que participan en la conducción de los diferentes niveles y
modalidades educativas y que pueden colaborar en la formulación del plan nacional.
Esto puede asegurarse cuando existen, formal y permanentemente, y en escala
nacional, mecanismos encargados de formular políticas y planes de educación, donde
están representados los diversos sectores responsables de las decisiones en materia
educativa.

Con todo, son serias las dificultades que suelen presentarse en la práctica para obtener
esta, participación y coordinación. Las autonomías mal entendidas, cierto feudalismo en
las actitudes y las costumbres de adoptar decisiones y administrar la educación con un
sentido insular, son obstáculos cuya superación requieren tiempo, y sobre todo,
estrategiás adecuadas. Un planeamiento de carácter cooperativo, no imperativo, será
a todas luces el más conveniente, no sólo para superar esas dificultades, sino más aún,
para cambiar los criterios y los hábitos con que se enfocan y tratan los problemas
educativos nacionales.

La viabilidad de un planeamiento integral de la educación depende que, en alguna forma

y grado, se establezca un diálogo y derta cDordinadón «ntre las divmas unidídes de
losTTtinisterios de educación, y de éstos con otras entidades púbUcas que realizan
programas educativos, con las universidades, con los organismos financieros y de
planificación del Estado, con las fuentes de información estadística; y los institutos de
investigación, con los sectores privados, con las asociaciones magisteriales, estudiantiles
y de padres de familia, con los sectores económicos, etc.

Un diálogo y una coordinación a los que, muchas veces, ellos no están habituados y cuya
necesidad tampoco advierten siempre. En un principio hasta parecerá imposible
lograrlo; peró el proceso de planeamiento eficazmente conducido constituirá por sí
mismo un incentivo y un instrumento para articular y obtener un acercamiento de
voluntades e iniciativas, antes aisladas cuando no opuestas. El planeamiento bien
concebido puede convertirse por sí mismo en un factor importante que eduque a la
población para que participe en los procesos de desarrollo y de integración social.

La democratización de las instituciones educativas no es una aspiración nueva; son

muchos los trabajos -desde distintas disciplinas- que abordan este tema-. No obstante
las interesantes producciones, la realidad cotidiana de las escuelas demuestra las
dificultades para el logro de esta meta.

Si se parte de entender al planeamiento como instrumento político para pensar y crear

la acción futura, como proceso que actúa como mediador entre el conocimiento de la
realidad y la acción que se ha de emprender entre el presente que se quiere cambiar y
el futuro que se desea alcanzar, podemos afirmar que el mismo puede constituirse en
una herramienta eficaz para democratizar las escuelas y universidades y desde allí
generar un efecto multiplicador en la sociedad.

Esta hipótesis cobra sentido en tanto el proceso de planeamiento implique una

racionalidad colectiva, intersubjetiva. Esto no es fácil ni siempre se ha planteado de esta
forma. En este artículo se presentarán las principales tendencias del planeamiento y lo
que de ellas ha tomado la educación específicamente, haciendo hincapié en los procesos
de racionalidad, es decir, encontrando la o las lógicas del pensamiento, de la acción, de
las prácticas del planeamiento en cada paradigma. Esto último implica el análisis
epistemológico subyacente en cada postura para avanzar hacia un posicionamiento
crítico y participativo.

Los paradigmas en juego en el ámbito educativo

A lo largo de la década de 1960 va adquiriendo cuerpo la idea de planeamientoeducativo
en América Latina; en sus inicios surge como un enfoque normativo y/o reactivo
caracterizado por el reduccionismo ilegítimo de todas las acciones a comportamientos
y la eliminación artificial del “otro” (Matus,1987).

La planificación, desde esta perspectiva tradicional, es concebida como una metodología

y un conjunto de técnicas especializadas instrumentadas por expertos y
destinadas a establecer los mecanismos normativos para alcanzar los fines que se
establecen. El resultado de esta tarea es el Plan Libro. En este tipo de planificación no se
incluye al otro, y no se percibe la incertidumbre del plan, recreándose una ilusión de
certeza, de manejo de la realidad.

Este proceso es, además, sólo normativo porque establece el deber ser a partir del ser
definido y caracterizado en el diagnóstico definitivo. El deber ser define lo necesario y
lo posible. Esta fase de planeamiento no logró, en general, concretar planes sinoefectuar
estudios de los sistemas educativos sin provocar cambios importantes en el sector.

Tal forma de planificar entró en crisis no sólo en el ámbito educativo sino en la

planificación en su conjunto alrededor de la década de 1970 por diversas razones: su
ineficiencia para dar cuenta acabada de las necesidades de la sociedad, su rigidez en
cuanto a la no revisión y consecuente actualización de las propuestas cuantitativas y la
necesaria obsolescencia que exhibían sus metas cuando el simple transcurrir del tiempo
las iba tornando incorrectas o enfrentadas a la realidad.

Además, con la fuerte irrupción del pensamiento neoliberal en las sociedades

capitalistas, la planificación del desarrollo entró en un cono de sombras, fenómeno que
también la afectó, tanto a nivel nacional como regional, en nuestro país (Rofman, 2006).
Desde los procesos políticos locales y/o regionales, en Europa primero y luego en
América Latina, comenzó a plantearse durante la década de 1980 una metodología
alternativa, conocida como Planificación Estratégica, que se nutrió de aportes teóricos
críticos de la Planificación Normativa o por Metas y de experiencias exitosas a nivel
urbano (Rofman, 2006).

El significado del término estrategia proviene de la palabra griega strategos, «jefes de

ejército», tradicionalmente utilizada en el terreno de las operaciones guerreras. En los
últimos años, este concepto ha evolucionado de manera tal que, a partir de su origen,
han surgido nuevas aplicaciones. El empleo del término estrategia, en planeamiento,
significa mucho más que la acepción militar del mismo donde esta es sencillamente la
ciencia y el arte de emplear la fuerza armada de una nación para conseguir fines
determinados por sus dirigentes. En relación con las escuelas de negocios, la
planificación estratégica o management estratégico es una perspectiva que proviene
principalmente del mundo privado y postula que ninguna organización tiene objeto sino
una misión orientada hacia el entorno.

De hecho, en el momento en que una organización deja de satisfacer necesidades del

contexto empieza a desaparecer del ambiente competitivo. Para esta escuela, la
estrategia es el patrón o plan que integra las principales metas y políticas de una
organización y, a la vez, establece la secuencia coherente de las acciones a realizar (Lira,
2006). Desde esta visión, rápidamente incorporada por el ambiente empresarial, la
estrategia es vista como la creación de una única y válida posición considerando un
sistema de acciones diferentes; es elegir qué hacer y qué no hacer, en qué mercados
entrar y en cuáles no y qué acciones conviene realizar con vistas a “convencer” al cliente-
consumidor.

Ahora bien, partiendo de una preocupación política por el planeamiento en el área de

Economía del gobierno, el chileno Carlos Matus desarrolla, también durante la década
de 1980, una perspectiva de planificación Estratégica Situacional (PES) que se diferencia
sustancialmente de los planteos estratégicos herederos de la AdministraciónCientífica y
la Escuela de Negocios. Para Matus (1987), el PES refiere a un tipo especial de acción
humana, la intencional y reflexiva mediante la cual el productor de la acción espera
concientemente lograr determinados resultados en una situación de cooperación o
conflictos con otros.

Es una herramienta de cambio que facilita la unión entre el hacer y el pensar y significa
una ruptura epistemológica al considerar al otro como actor competitivo presente en
el diseño de la acción propia. La aparición de ese otro actor que, desde su
posicionamiento y desde sus prácticas sociales, intereses, valores y creencias, interpreta
la realidad situacionalmente (desde su cosmovisión). Según dicho autor, un plan debe
estructurarse por medio de un proceso muy amplio de consultas a la población, por
muy diferentes métodos de conocimiento de la opinión generalizada
sobre las necesidades básicas a enfrentar y la jerarquía e importancia de las mismas. En
ese sentido, la participación popular no debe restringirse a la fase de definición de los
grandes lineamientos de un plan sino que también deberá incluir el proceso de
seguimiento de su eventual aplicación, la revisión permanente de sus postulados
esenciales y la evaluación de los resultados (Rofman, 2006). El enfoque matusiano ha
tenido y tiene una influencia importante en toda Latinoamérica y sus fundamentos han
sido trasladados a distintas áreas de intervención pública, la educativa entre ellas.

Asumir esta posición implica reconocer que los actores hacen uso del conocimiento para
la acción de manera distinta a lo que ocurría en el planeamiento tradicional. Una
cuestión básica es, entonces, distinguir desde una mirada epistemológica, la acción
instrumental, típica de la aplicación a las ciencias naturales, que establece una relación
entre sujeto explicante y sujeto explicado, y la acción social, que implica la interacción
entre dos o más sujetos o actores de un juego (Matus, 2000).

Los rasgos centrales de las distintas perspectivas de planeamiento: enfoque

epistemológico
El Planeamiento Normativo, pensado como un instrumento para introducir y mantener
la racionalidad, coordinación, continuidad y eficiencia técnica de que carecía la gestión
administrativa de la educación, se basa en los siguientes postulados: 1. El actor que
planifica está fuera o sobre la realidad planificada y no coexiste en esa realidad con otros
actores que también planifican.

Las acciones que producen los sujetos son previsibles y enumerables porque responden
a una teoría del comportamiento social conocida y conocible; entonces, el sujeto
controla y dirige un objeto diferenciado que es posible diagnosticar. Ese diagnóstico se
guía por la búsqueda de la verdad objetiva y, en consecuencia, debe ser único.

A un solo actor que planifica corresponde un solo diagnóstico, un solo concepto de

tiempo y una verdad única y absoluta. La explicación permite la predicción y por ende el
control del futuro. 3. El objeto planificado sigue leyes y es incapaz de crear
movimientos impredecibles para el sujeto que planifica o sea que no considera a otros
actores sociales con capacidad de producir acciones estratégicas. 4. Para comprender
la realidad y adquirir capacidad de previsión y evolución futura, es necesario descubrir
las leyes de funcionamiento

de los comportamientos sociales. Previsión y predicción son la misma cosa. 5. El actor

que planifica tiene todo el poder y, por lo tanto, sólo los recursos económicos son
escasos; no existen oponentes. El contexto del plan es la armonía y la concertación
central desde quien planifica. 6. Los objetivos se conciben como normas a cumplir,
independientemente del contexto y de su posibilidad de realización.

El plan se refiere, entonces, a un conjunto de elementos propios y en el papel tiene “final

cerrado” porque la situación terminal es conocida al igual que los medios para
alcanzarla. Todos estos postulados que han regido la Planificación Educativa en América
Latina no sólo han sido poco cuestionados sino que, en la actualidad, con el avance de
las posturas neopositivistas y neoliberal-conservadoras, hay muchos sectores que los
reivindican.

La intención, por ejemplo, de incorporar la corriente de la Calidad Total a la

Administración y a la Gestión de las escuelas ha conquistado a más de una institución.
Esta corriente ha avanzado, seguramente, a costa de asociar en el imaginario popular
lo público con lo ineficiente y burocrático y, por lo tanto, reinstalado la necesidad de
insistir en la privatización de la educación como solución.

Obviamente ese discurso de la calidad total (y la metodología de planificación que

implica) tiene por detrás una visión del mundo neoliberal, que rompe con la lógica de
los derechos e instituye gradualmente la lógica del mercado capitalista.

Al hacer esto, ese nuevo discurso sobre la educación busca implantar una racionalidad
técnica y retirar los aspectos políticos del proceso educacional, cooptando einvalidando
toda posibilidad de democratización de la educación (Gandin y Gandin, 1999). La
epistemología subyacente a esta perspectiva es la tradición galileana de
explicación causal o mecanicista comúnmente llamada positivismo; postura que incurre
en tres principios básicos: la idea de unidad del método científico por entre la diversidad
de objetivos temáticos de la investigación científica; la consideración de que las ciencias
naturales son exactas, y en particular que la física y la matemática establecen un canon
EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO COMO HERRAMIENTA DE
DEMOCRATIZACIÓN: UNA MIRADA... (109-135) 116 Ciencia, Docencia y Tecnología Nº
37, Año XIX, noviembre de 2008 o ideal metodológico que mide el grado de desarrollo
y perfección de todas las demás ciencias, incluidas las humanidades, y la visión
característica de la explicación científica.

Tal explicación es “causal” en un sentido amplio; consiste en la subsunción de casos

individuales en leyes generales hipotéticas de la naturaleza, incluida la naturaleza
humana (Von Wright,1979). En la Planificación Normativa, dada la certidumbre de los
efectos causales, se impone la racionalidad técnica para encontrar una solución óptima
a problemas bien estructurados de solución conocida. La representación de la realidad
puede ser un sistema de ecuaciones que tiene solución matemática.

El concepto de diagnóstico de este tipo de planificación implica una descripción de los

componentes de la realidad con el fin de descubrir, evaluar y explicar la situación
concreta y predecir su evolución probable a menos que se intervenga para dirigirla
(Martínez y Olivera Lahore,1969).

A esta conceptualización podemos relacionarla directamente con la idea pragmatista de

la concepción positivista, según la cual la ciencia sirve para dirigir la acción. Se advierte
que las conclusiones de un diagnóstico adquieren la estructura de un silogismo práctico
que se conforma por a) enunciado de un estado deseado de la situación, b)
conocimiento de la regla, c) descripción del contexto o situación y d) recomendación
para la acción (Macchiarola, 2005). La predicción futura ignora la incertidumbre y las
contradicciones propias de los procesos sociales; las acciones se reducen así a
comportamientos regulares observables y medibles.

Fundamentos epistemológicos del Planeamiento Estratégico Situacional

Se presentan a continuación los fundamentos epistemológicos del PES. Esta perspectiva
no es considerada una propuesta más entre las posibles formas actualesde planificar
sino aquélla que, con algunas consideraciones puntuales, puede sostenerse como el
camino más acertado hacia la concreción de la democratización de las instituciones
educativas.

Muchas experiencias, sobre todo en el Brasil, confirman esta aseveración. Según Matus,
se trata de propiciar mecanismos adecuados de represen tación, contribuir a la
participación de los grupos y suscitar actitudes que hagan significativo el compromiso
con las metas adoptadas.

El PES es una propuesta teórico-práctica sustentada básicamente en los siguientes

postulados: - El sujeto que planifica está comprendido en el objeto planificado; a su
vez, el objeto planificado comprende a otros sujetos que también planifican, por lo que
el planificador no tiene asegurada de antemano la capacidad de controlar al otro. - Ya
no es posible un único diagnóstico de la realidad ni la verdad objetiva, pues son varios
los actores que coexisten y por lo tanto habrá varias explicaciones acerca de la realidad.
Sólo es posible la explicación situacional donde cada sujeto explica la realidad desde su
posición particular o autorreferencia.

Los actores sociales crean posibilidades en un sistema social creativo que sólo en parte
sigue leyes. No es posible reducir la acción humana a “comportamientos” descifrables.
Los problemas que aborda la planificación son cuasiestructurados. La incertidumbre mal
definida domina el sistema social. - El poder es escaso y limita la viabilidad del deber ser,
considera el “puede ser” y la “voluntad de hacer”.

La planificación debe abarcar el problema de vencer o sortear la resistencia de los otros

al plan propio. Matus hace referencia a la insatisfacción con respecto a la causalidad de
las ciencias naturales (asociado al planeamiento tradicional) y para oponerse a él
presenta el concepto de situación. Para conceptualizarla, en principio, retoma de Weber
(1968) el término verstehen como el «modo de entender a nivel personal los motivos y
creencias detrás de las acciones de la gente». Tal término, para
él, puede traducirse como “comprender desde adentro”, en la perspectiva de alguien
que está situado en la realidad e intenta explicar». Reconoce que, frente a la razón
pura físicomatemática, hay una razón narrativa; considera, además, que no hay acción
a la distancia sino que se actúa sólo en el presente. Si nos remitimos a distintos estudios
sobre el desarrollo del término comprensión, encontramos muchos puntos en común
con el pensamiento matusiano.

Lo básico de ese análisis es que se parte de la idea de Dilthey, para quien comprender
es comprender al otro en tanto el otro también es sujeto como yo, no un objeto
(Schuster,1995). Sobre el aspecto metodológico, avanza Weber -fundador de la
sociología comprensiva frente a la sociología positivista- con una propuesta de
producción de hipótesis, e intenta reconstruir los motivos o razones que tiene un
individuo.

Matus también recupera de Gadamer la idea de la interpretación “con acuerdo”(1);

retoma de sus trabajos la idea de que siempre estamos dentro de la situación, y que
esclarecerla es una tarea que nunca se completa enteramente, e incorpora a la
explicación una dimensión semántica al admitir en ella los sentidos de los actores; no
se funda en leyes generales porque no admite la existencia de comportamientos
regulares. La explicación, entonces, es un estudio más ideográfico que nomotético en
tanto busca comprender las particularidades individuales y únicas de cada situación.
Gadamer aporta también una idea de coherencia; ya no está presente la suposición de
que el científico no interviene.

El investigador tiene su posición que impone un horizonte, la imagen objetivo en el

planeamiento situacional. Con todos estos aportes, Matus formula una propuesta de
planeamiento fundada en el análisis crítico de la situación que rodea a quien planifica,
teniendo en cuenta, a su vez, la perspectiva de los demás actores con el propósito de
llegar con ellos a un consenso.

En cuanto a la ruptura en relación al paradigma funcional estructuralista que sustenta el

planeamiento normativo, su complejo análisis categoria representa un avance
importante. Sin embargo, aún restan explicaciones que permitan ubicarlo en una
perspectiva epistemológica diametralmente distinta.

Las perspectivas de racionalidad

En un mundo de escasez como el que nos toca, la urgencia de darle un orden a las cosas
parece ser la premisa que fortalece las tendencias racionalistas. Hablamos de la
necesidad y la posibilidad de recuperar la razón y la búsqueda de “acciones más
racionales”. Aun así, podemos preguntarnos: ¿orden para qué? ¿de qué naturaleza?
¿de qué tipo de racionalidad hablamos?

“El concepto de racionalidad tiene un doble significado. En primer lugar se refiere al

conjunto de supuestos y prácticas que hace que la gente pueda comprender y dar forma
a las experiencias propias y a las ajenas.

En segundo lugar, se refiere a los intereses que definen y cualifican el modo en que cada
uno vertebra y afronta los problemas que se le presentan en la experiencia vivida”
(Giroux,1990 en Mena et al, 2005:39) Siguiendo esa idea de Giroux, analizar la
racionalidad implícita en procesos de planeamiento supone develar la lógica de
intereses subyacentes, la mayoría de las veces no explicitados, encontrar la o las lógicas
del pensamiento, de la acción, de las prácticas del planeamiento.

Ubiquémosnos en el planteo de racionalidad de Habermas que parte indudablemente

de analizar y criticar el planteo weberiano. Weber consideró dos tipos de racionalidad:
la instrumental (de los medios en relación a los fines), acción racional dirigida al
cumplimiento de fines, y la substantiva, práctica o normativa, que sería la acción
finalística para el cumplimiento de valores.

Para Habermas (1984), lo que Weber considera racional es la forma por la cual los
sujetos justifican sus preferencias o cómo se orientan en relación a los valores. Por su
parte, plantea tres tipos de racionalidad: la instrumental que estaría signada por tareas
técnicas de control o de apropiación de la naturaleza y de los estados de las cosas que
forman parte del mundo objetivo, saber objetivo sobre los mejores medios técnicos
(objetividad); la estratégica: proceso de elección de fines entre varias alternativas de
acción, cuando hay que tener en cuenta la decisión de los oponentes racionales.Ambos
tipos de racionalidad están orientados a la obtención del éxito: la primera (que no es
social), para el logro de un estado de cosas deseadas; la segunda (acciones sociales),
determinada por la gran influencia sobre las decisiones de un oponente.

Por último, habla de la racionalidad comunicativa de la acción, en la cual las acciones

de los hombres están coordinadas no a través del cálculo egocéntrico de los resultados,
sino mediante actos de entendimiento. No se prioriza el éxito; antes bien, se persiguen
fines individuales bajo la condición de que los respectivos planes deacción puedan
armonizarse entre sí, en base a una definición compartida de la situación (la negociación
con los demás actores). Es una acción social.

La racionalidad inmanente a la acción práctica comunicativa cotidiana remite a la

práctica de la argumentación como instancia de apelación que hace posible continuar la
acción comunicativa con otros medios, cuando un desacuerdo ya no puede ser
absorbido por las rutinas cotidianas y, sin embargo, no se lo quiere decidir recurriendo
al uso directo o estratégico de la fuerza. Queda claro, entonces, que las acciones propias
del planeamiento normativo son las que Habermas llama acciones instrumentales. Éstas
son acciones teleológicas con arreglo a fines que Macchiarola sintetiza, siguiendo a
Habermas: -

En ellas “el sujeto agente interviene en el mundo con la intención de producir en él un

estado apetecido, por medio de la elección y aplicación de los medios adecuados”
(Habermas,1984, 369). - El actor se orienta por la consecución de sus objetivos y somete
a cálculo las consecuencias de la acción.

La acción teleológica es instrumental “cuando la consideramos bajo el aspecto de

observancia de reglas técnicas de acción y evaluamos el grado de eficacia de la
intervención en un estado físico” (Habermas, 1984:385). - Exigen intervenciones
orientadas a la toma de decisiones eligiendo entre medios alternativos para la
consecución de fines. - Los puntos de referencia o justificación de tales elecciones
racionales son las reglas técnicas que descansan en un saber empírico. Este saber
implícito en las reglas de acción instrumental se expresa como tecnología, esto es,
“imperativos condicionados, que prescriben cómo han de organizarse de forma racional
con arreglo a fines los medios para conseguir unos fines dados” (Habermas, 1984:236).
- Se basan en generalizaciones empíricas y se refieren a su contexto, también de manera
generalizante.

El planeamiento normativo se concentra, entonces, en tareas técnicas de control (o de

apropiación) de la naturaleza y de los estados de las cosas que forman parte del mundo
objetivo. El correlato de esa racionalidad es un saber empírico sobre los mejores medios
técnicos, pautado por la objetividad o por la uniformidad (Uribe Rivera,1995). Según el
modelo de la acción racional con arreglo a fines, el actor se orienta a la realización de
sus propias metas, somete al cálculo todas las demás consecuencias de la acción como
condiciones secundarias del éxito al que aspira,midiéndose el éxito de la acción por el
grado en que ésta logra producir, mediante la intervención en el mundo (o mediante
omisiones), el estado de cosas apetecido.

Este tipo de planeamiento se basa en acciones de comportamiento, definidas por Matus

como aquéllas predecibles con certeza o sólo probabilísticamente, porque responden a
una función de comportamiento de un individuo, un agregado social ouna institución.
Por otra parte, podemos afirmar –siguiendo a Macchiarola- que las acciones propias del
enfoque de Planeamiento Estratégico Situacional son, en términos de Habermas,
acciones estratégicas:

Son acciones racionales con arreglo a fines y consisten en la valoración de posibles

alternativas de comportamientos que resulta de la deducción de máximas y valores. -
A ellas subyacen reglas de elección racional con arreglo a fines. Pero el punto de
referencia para la elección ya no es el cumplimiento de reglas técnicas sino el éxito en
la competencia con el adversario. –
El otro “es un oponente, cuyas decisiones puedo tratar indirectamente de influir
mediante disuasión o recompensa” (Habermas, 1984:280). - Se trata de unacompetición
para maximizar ganancias y minimizar pérdidas. El éxito de las acciones
estratégicas se mide por el influjo que logramos ejercer sobre las decisiones de un
oponente que nos hace competencia. - El otro también actúa en forma racional con
arreglo a fines; por lo tanto, cada actor debe tener en cuenta en sus elecciones las
decisiones del otro, actuando estratégicamente, es decir, tratando de influir sobre el
adversario y debilitando su posición. –

Suponen, al igual que la acción instrumental, una actitud monológica, ya que losactores
actúan orientados al éxito y, para lograrlo, influyen sobre las decisiones de los otros. -
Las acciones son coordinadas a través de un cálculo egocéntrico de intereses o de
utilidad. Sólo se actúa cooperativamente en tanto sea conveniente en el cálculo
egocéntrico de utilidades.

Siguiendo el desarrollo explicativo de Macchiarola, se sostiene que las acciones

estratégicas propias de PES son acciones alimentadas por un juicio estratégico en un
contexto de cálculo interactivo; aquí el estratega no hace planes en base a
comportamientos aunque quizá sea posible descubrir el código operacional en que se
basa su juicio estratégico (Matus, 1984:753).

Esta planificación supone, al igual que la acción instrumental, una actitud monológica -
es decir, la relación intencional de una conciencia con su contenido-, ya que los actores
actúan orientados al éxito y, para lograrlo, influyen sobre las decisiones de los otros. Las
acciones son coordinadas a través de un cálculo egocéntrico de intereses o de utilidad.
Se trata, según Habermas, de un orden instrumental ya que los participantes, en sus
interacciones, se instrumentalizan unos a otros para conseguir sus propios fines.
Coincidiendo con Macchiarola (2005), sólo se actúa cooperativamente en tanto sea
conveniente en el cálculo egocéntrico de utilidades.

De este modo, desde el punto de vista de sus presupuestos ontológicos, este tipo de
acción no requiere más que un sólo mundo: el mundo objetivo que, según Habermas,
es la totalidad de las entidades sobre las que son posibles enunciados verdaderos(3). Las
explicitaciones acerca del tipo de epistemología y, por ende, de racionalidad implicada
en cada postura de planeamiento permiten visualizar un avance muy
importante del PES en relación al Planeamiento Normativo. Los aportes de Habermas,
sin embargo, introducen un alerta que es prioritario considerar si lo que buscamos es un
proceso de planificación que abra las puertas a la democratización de la gestión escolar:
hasta aquí, el planteo del PES no supera la acción estratégica orientada aléxito, por
lo que no podemos hablar aún de racionalidad comunicativa en la perspectiva
matusiana. Habermas vincula su teoría de la acción con la teoría de los actos de habla
de Austin, y sostiene que en los contextos de interacción estratégica predominan los
actos perlocucionarios, es decir, aquéllos que buscan causar un efecto sobre el oyente.
Pero sostiene que, si se quiere tener éxito, esa finalidad perlocucionaria no debe darse
a conocer. Se busca ejercer influencia sobre otro en una situación social asimétrica
(Macchiarola).

El cálculo interactivo, entonces, propio del enfoque de Planeamiento Estratégico

Situacional, es una acción estratégica. Refiriéndose a ese tipo de cálculo, Matus dice:
“…cualquier juicio del actor A está referido necesariamente al actor B, y cualquier
juicio del actor B está inevitablemente referido al actor A.

Por consiguiente, la acción más eficaz del actor A depende de la acción de B que la
precede o la sigue. Igualmente, la acción más eficaz del actor B depende de la acción
de A que la precede o sigue” (Matus, 1987:110). Agrega Macchiarola: “Ese cálculo
interactivo exige el estudio del otro, que puede ser un oponente o un cooperador
creativo.

Por ello, Matus propone para el PES la técnica de juegos, que es un tipo de simulación
humana que representa un conflicto entre fuerzas oponentes y que se realiza entiempo
comprimido y anticipado. En efecto, en el PES se entiende que cada actorprevé una
situación objetivo (SO) que se contradice con la del otro.

Ambos parten de una situación inicial (SI) que tiene diferente significación para cada
oponente. Tenemos, así, dos arcos direccionales (SI— SO) expresados en planes en
conflicto. El problema del planeamiento consiste en que cada fuerza tiene que vencer la
resistencia activa y creativa del otro para alcanzar la situación objetivo, para lo que
tiene que construir diferentes estrategias. El éxito de la estrategia estará dado por la
destrucción de la viabilidad del plan del oponente” (Macchiarola, 2005). Matus (1987)
distingue tres tipos de estrategias que pueden combinarse entre sí: de cooperación, de
cooptación y de conflicto.

Las estrategias de cooperación buscan el consenso entre las partes mediante la

negociación cuando las fracciones tienen coincidencia de intereses frente a los
resultados; las de cooptación se dan cuando el problema que se presenta no supone un
conflicto de intereses: allí un actor logra que el otro se sume a su propuesta sin
modificarla, y en las estrategias de conflicto o confrontación –donde los intereses son
irreconciliables-, la situación se dirime por las relaciones de fuerza: uno gana y otro
pierde.

Todas ellas están enmarcadas en un cálculo egocéntrico de utilidades. En síntesis, el PES

supone, por un lado, la explicación de la situación desde la perspectiva de los actores y,
por el otro, un juego estratégico donde se incluye a un oponente con objetivos
contradictorios cuyas decisiones se tratan de influir mediante actos perlocucionarios
(Macchiarola).

Habermas explica esto como racionalidad estratégica donde, en esta última dimensión,
es necesario tener en cuenta las decisiones de oponentes racionales. También esta
racionalidad está orientada al éxito, éxito determinado por el grado de influencia sobre
las decisiones de un oponente, observándose las reglas de elección racional.

Pero el punto de referencia para la elección ya no es el cumplimiento de las reglas

técnicas sino el éxito en la competencia con el adversario. El otro es un oponente
cuyas decisiones puedo tratar de influir mediante distintos tipos de estrategias (de
cooperación, de cooptación y de conflicto), todas ellas encaminadas a lograr libertad
de acción frente a los oponentes y alcanzar la imagen objetivo deseada.

Entonces, queda claro que la Planificación Estratégica Situacional no puede verse como
una simple relación entre medios-fines (tránsito automático entre un conjunto de
acciones hacia un fin deseado). En esta posición, el empleo de los medios o instrumentos
no conduce por sí solo al resultado esperado, que sería la situación objetivo, pues media
entre ellos todo un proceso socio-institucional interno y externo, de fuerzas y
contrafuerzas, de marchas y contramarchas, de consenso y conflictos, que son los que,
en definitiva, determinan el éxito o el fracaso de las iniciativas. Hablamos, entonces, de
una racionalidad política.

Aquí es donde cabe aclarar que la racionalidad política está ligada a obtener control y
funcionamiento de una determinada estructura institucional o un conjunto de ellas, y
eso lleva a quienes la sustentan a desplegar una lógica comprehensiva de las reglas de
juego, como, por ejemplo, la negociación y la percepción del carácter de los actores
relevantes. Esto queda, muchas veces, en el plano de lo pragmático. Para avanzar en la
propuesta de democratización es necesario volver la mira hacia Habermas y la
racionalidad comunicativa de la acción.

Al hablar de acción comunicativa, Habermas hace referencia a la interacción de, por lo

menos, dos actores capaces de desarrollar un lenguaje y establecer una relación
interpersonal. En ese contexto, los actores buscan entenderse sobre una situación de
acción para poder así coordinar de común acuerdo sus planes de acción y, con ello, sus
acciones. El concepto central es interpretación, refiriéndose principalmente a la
negociación de definiciones de la situación.

El lenguaje ocupa en este esquema un lugar fundamental; el entendimiento lingüístico

aparece como un mecanismo de coordinación de la acción. En el resto de las acciones,
el lenguaje sólo aparece en algunos de los aspectos que éste ofrece; sólo en la acción
comunicativa aparece como un medio de entendimiento en sí.

«Qué el entendimiento funcione como mecanismo coordinador de la acción sólo puede

significar que los participantes en la interacción se ponen de acuerdo acerca de la validez
que pretenden para sus emisiones o manifestaciones, es decir, que reconocen
intersubjetivamente las «pretensiones de validez» «con que se presentan unos».
(Habermas, 1987a:143) Según este último autor, hablar de acción comunicativa
implica el involucramiento del mundo de la vida en su totalidad, es decir, en sus
componentes estructurales: cultura, sociedad y personalidad. La estructura del mundo
de la vida es una estructura comunicativa que, bajo el aspecto funcional de
entendimiento, sirve a la tradición y a la renovación del saber cultural. Asimismo, bajo
el aspecto de coordinación de la acción, sirve a la integración social y a la creación de
solidaridad, y bajo el aspecto de socialización, a la formación de identidades personales
(Habermas,1987b).

Atendiendo a este planteo, la racionalidad de la propuesta de Matus estaría fundada

más bien en el mundo objetivo en el que los participantes en la acción comunicativa
pretenden que las proposiciones enunciadas sean verdaderas, que en un mundo
objetivo, en el cual la acción del hombre es pragmática. Si la racionalidad se restringe a
la eficacia de este tipo de acciones, se corre el peligro de comprender la acción humana
en su totalidad como un gran plan estratégico, en el que se integran sistémicamente y
se cosifican las personas (Hoyos Vázquez, 1995).

Aunque Matus también plantea la cuestión ética, que es la que preserva el valor de la
persona humana frente a la fuerza arrolladora de las otras racionalidades, y sostiene que
la Planificación Situacional recupera el papel de las persona por encima de los sistemas
dándole posibilidad de desarrollar acciones encaminadas a transformar la realidad, esa
posición de racionalidad ético-política no se podría identificar con el planteo
habermasiano de la ética comunicativa.

Hay que admitir que en Matus trumental, la acción social debe conciliar la eficiencia y
eficacia técnica con la viabilidad estratégica y con el juicio humano de aceptabilidad;
tarea compleja, esta última, porque no sólo atraviesa los comportamientos de las
ciencias sino que penetra en el mundo de los valores, el juicio humano y las pasiones.
Expresa al respecto que la práctica social une, de modo inevitable, la acción social con
la acción instrumental.

La acción instrumental pura no existe en el proceso de producción social; por

consiguiente, en el plano de la acción es necesario conciliar criterios de evaluación y
decisión sobre las jugadas que pueden ser conflictivas, tales como: 1. Las diferencias
sobre la eficiencia y la eficacia, productos de paradigmas construidos dentro de las
estrechas fronteras de los diferentes comportamientos de las ciencias, los cuales
pueden ser contradictorios (por ejemplo eficacia económica versus eficacia ecológica).
2. La diferencia entre la eficiencia y la eficacia técnica con los criterios de viabilidad
estratégica, para conciliar lo que es técnica y científicamente posible y recomendable,
con lo que puede ser políticamente viable, si para ello se requiere un cambio en la
conducta de los oponentes (eficacia económica vs eficacia política y viabilidad).

Las diferencias entre la eficiencia y la eficacia técnica frente al juicio humano de

aceptabilidad, en función de los valores dominantes, para conciliar lo que es
técnicamente posible y políticamente viable, con lo que es socialmente aceptable de
acuerdo al juicio humano ético, moral y de solidaridad (por ejemplo: ¿es aceptable la
pena de muerte mediante medios técnicamente eficaces?).

Al hablar de la aceptabilidad, hace referencia a que la acción debe ser concertada o

comunicativa, según la terminología de Habermas, y dice al respecto “...en la acción
concertada, la coordinación entre proponente y cooperante se logra mediante el
entendimiento cooperativo entre los participantes del juego en relación con un
propósito colectivo o beneficio común.

En ese caso, los participantes del juego social no están orientados hacia su propioéxito,
sino en la realización de un acuerdo, como condición requerida para que todos los
participantes en la interacción puedan alcanzar sus ANDRETICH, G. (109-135) Ciencia,
Docencia y Tecnología Nº 37, Año XIX, noviembre de 2008 129 propios objetivos.

La coordinación exige una intencionalidad colectiva encarnada en un acuerdo, nopuede

ser impuesta unilateralmente. Se valida con su aceptabilidad.” (Matus, 2000:42) La
importancia que le da al entendimiento puede tomarse como argumento a su favor. Éste
sería el proceso de obtención de un acuerdo entre sujetos lingüística e interactivamente
competentes. Ese acuerdo se apoya en convicciones comunes,
alcanzadas a través de un desempeño discursivo. En esa medida, el acuerdo es racional,
esto es, que no puede ser arrancado mediante una actuación instrumental sobre la
situación de la acción o mediante una influencia calculada sobre las decisiones de un
oponente. Uno de los rasgos distintivos de este tipo de interacción está en la concepción
del entendimiento como un fin en sí mismo y no como la solución de un problema de
coordinación entre sujetos que actúan buscando el éxito.

Estas acciones comunicativas tienen lugar en el mundo de la vida, es decir en “…la

totalidad difusa constituida por las capacidades o representaciones culturales, sociales
o de la personalidad, acumuladas o adquiridas a través de procesos cooperativos de
comunicación, que los participantes de una situación de acción asumen como un plano
do fondo para sus tareas interpretativas” (Uribe Rivera,1995:29).

A pesar de que Matus pareciera confundir toda interacción con acción estratégica, la
comunicación está implícita en el cuerpo teórico matusiano en la medida en queintenta
aplicar la teoría de los actos de habla al planeamiento y en cuanto defiende una
concepción democratizadora del planeamiento.

En este sentido, asimila el proceso de planificación a un proceso comunicacional como

sistema articulado de los cinco tipos de actos de habla que enuncia la teoría de las
conversaciones, acciones en las que, por medio del lenguaje, logramos entendernos con
los demás sobre cualquier asunto. Ese entendimiento no es obra sólo del hablante, sino
de la interacción de hablante y oyente; el éxito de un acto de habla depende de la
cooperación de ambos.

Podemos considerar que los tipos de actos de habla se dan en el proceso de

planeamiento si sostenemos que este último: - Contiene aserciones (afirmaciones), ya
que la explicación situacional integra aserciones puras con apuestas causales que deben
verificarse o falsarse en la experiencia práctica o imputársele una veracidad EL
PLANEAMIENTO EDUCATIVO COMO HERRAMIENTA DE DEMOCRATIZACIÓN: UNA
MIRADA... (109-135) 130 Ciencia, Docencia y Tecnología Nº 37, Año XIX, noviembre de
2008 o falsedad provisoria mediante la experimentación o simulación de procesos
mientras llega el tiempo real de su constatación en la práctica. - Contiene expresiones,
ya que el autor del plan califica los hechos mediante frases adjetivas que aceptan,
rechazan y jerarquizan las aserciones. Por ejemplo, en el momento explicativo nos
congratulamos de ciertos resultados cuando logramos un crecimiento en la matrícula,
lamentamos o condenamos ciertas situaciones cuando declaramos inaceptables los
niveles de pobreza crítica y priorizamos problemas y operaciones cuando afirmamos que
el problema de la desocupación es más importante que el de la inflación. - Contiene
declaraciones, porque designa encargados o responsables del diseño y la ejecución de
las propuestas que incluye. –

Contiene directivas porque ordena a otros, a los designados por las declaraciones,
ejecutar y asumir determinadas obligaciones. Por ejemplo, ordena a un ministro
ejecutar la operación. - Contiene compromisos de acción, porque las propuestas
operacionales del plan son compromisos que, en última instancia, asume el autor ante
la población y las fuerzas sociales de un país(4).

La idea a subrayar es, entonces, el avance en las posiciones de manera tal que ya no se
trata de un actor solo que actúa sobre el mundo para lograr objetivos por medio de la
elección y aplicación de medios óptimos, ni de un sujeto que influye sobre las decisiones
de los otros para vencer sus resistencias y destruir la viabilidad de los planes de los
oponentes, sino de un conjunto de actores que buscan un consenso racionalmente
motivado a través del entendimiento y la argumentación, para compatibilizar diferentes
planes individuales, en una situación ideal de habla.

Esta forma de planeamiento sólo puede desarrollarse en un contexto democrático

signado por principios de libertad, tolerancia, justicia, búsqueda de la verdad, relaciones
simétricas y de respeto mutuo, donde la razón humana se emancipa de la fuerza de la
tradición, de las deformaciones ideológicas, de las amenazas de dominación,
manipulación o control (Macchiarola, 2005).

siempre identificada por los críticos del autor. La incursión que él hace por la filosofía
del lenguaje de Austin y Searle así lo demuestran. En la misma dirección operan la
concepción de las múltiples perspectivas del análisis situacional, totalizadas
comunicativamente, y su argumentación democrática (o democratizadora). En este
sentido, la crítica al carácter reificador del enfoque estratégico experimenta una
refracción. Hay contenidos en Matus que superan el propio cálculo estratégico en
situaciones de conflicto.

El concepto de situación es uno de ellos. Afirma Uribe Ribera, además, que Matus podría
ser rescatado para una perspectiva también comunicativa por su planteo de la
flexibilidad de las relaciones existentes entre geno y fenoestructura y por la
subordinación de lo estratégico al concepto de situación, en el sentido de reconocer lo
primero apenas como un cálculo parcial.

En relación a esto, debería hacer ver que no toda situación es estratégica, que una
situación estratégica contiene, al mismo tiempo, un momento comunicativo interior
de cada uno de los actores o mundo de la vida y, finalmente, que las situaciones
estratégicas pueden ser transformadas en situaciones cooperativas o negociadas debido
a la difusión por todos los grupos de los mundos de la vida colectivos de los valores
inherentes a la democracia.

Sin duda, como lo expresa Cantero (2001), la propuesta de Matus y sus seguidores es
una herramienta que implica una apropiación de saberes para la acción y de la
incorporación de un conjunto de conceptos operacionales que, a diferencia de las
categorías analíticas, sirve para intervenir en la resolución de los propios problemas,en
un proceso interactivo, creativo, multirreferenciado, en el que cada sujeto, convertido
en actor, desde sus intereses y necesidades, usa sus diversos recursos de poder para
lograr sus propósitos.

de construcción intersubjetiva de planificación, hay restricciones que impiden el total

cumplimiento de las condiciones de una situación ideal de habla. Me refiero a las luchas
de poder propias de la dinámica institucional, también a los enfrentamientos
hegemónicos y contrahegemónicos en el campo político mayor. El mismo Matus lo
reconoce cuando dice “en la práctica las conversaciones sociales son opacas y
controladas. No son siempre entendibles, se falsifica su contenido propositivo, seaplican
a actos incorrectos y se ocultan las intenciones. Además, según sean los intereses de los
jugadores y el control que tienen sobre las conversaciones, éstos las amplifican y
amortiguan a su conveniencia.” (Matus, 2000.32)

En relación al punto anterior, se puede complementar el análisis de la dificultad de

concretar la propuesta de Habermas con lo expresado por Halliday cuando dice que la
teoría de la competencia comunicativa no supera a otros intentos de presentar una
descripción que nos comprometa y tenga interesantes consecuencias en la práctica,
pues la alternativa al enfoque teórico sistémico de los empiristas es una forma de
racionalidad práctica basada en la “esperanza infundada” de que la vida humana se
perfeccionará si los teóricos se guían por la preocupación de garantizar un “consenso
ideal”, y que el mismo Habermas reconoció que: “…en esta inevitable ficción se basa la
humanidad de la interacción de los hombres que aún no son hombres” (Halliday,
1995:126).

No podemos dejar de considerar la complejidad. Puede recurrirse al trabajo de Zolo

(1992) donde se refiere a la misma como la situación cognitiva en la cual se encuentran
los agentes, ya se traten de individuos o grupos sociales. Las relaciones que los agentes
construyen y proyectan sobre su medio en su intento de autoorientarse –esto es, de
disposición, predicción, planeamiento, manipulación- serán más o menos complejas de
acuerdo a las circunstancias.

Se puede reconocer en la obra póstuma de Matus la preocupación por la cuestión de la

complejidad cuando plantea: “…el drama más grave de nuestra época se refiere a la
brecha entre nuestra capacidad para gobernar los sistemas sociales y la complejidad
creciente que estos ofrecen para ser conducidos hacia objetivos asumidos
democráticamente” (Matus, 2000:437).

Más allá de los nuevos desarrollos de autores cercanos a nuestro contexto como
Maturana, Sotolongo Codina, Delgado Díaz o la misma Denise Najmanovih, el
pensamiento de Matus evidencia en sí mismo una preocupación constante por
dimensionar y considerar los múltiples componentes convergentes en todo problema
social. Otro punto a considerar –pensando en el gobierno escolar- es si hay coincidencia
entre la racionalidad de quienes conducen la institución y la del resto de los sujetos que
la conforman: maestros, padres, alumnos… ¿Todos tienen un mismo proyecto? ¿Todos
buscan el bien común?

Es conocida la brecha entre la racionalidad burocrática del Estado y sus dependencias y

la racionalidad del mundo de la vida. Nos preguntamos, entonces: ¿No se corre el riesgo
de que el mundo de los sistemas colonice el mundo de la vida propio del interior de las
organizaciones? Brevemente presentadas, estas últimas son cuestiones centrales para
seguir pensando cómo acercar a los distintos actores de una institución
-los directivos con los dirigidos-, ya que estoy convencida de que el planeamiento como
proceso reflexivo, como herramienta para mediar entre unos y otros, puede ser
socializado.

En relación al punto anterior, se puede complementar el análisis de la dificultad de

concretar la propuesta de Habermas con lo expresado por Halliday cuando dice que la
teoría de la competencia comunicativa no supera a otros intentos de presentar una
descripción que nos comprometa y tenga interesantes consecuencias en la práctica,
pues la alternativa al enfoque teórico sistémico de los empiristas es una forma de
racionalidad práctica basada en la “esperanza infundada” de que la vida humana se
perfeccionará si los teóricos se guían por la preocupación de garantizar un “consenso
ideal”, y que el mismo Habermas reconoció que: “…en esta inevitable ficción se basa la
humanidad de la interacción de los hombres que aún no son hombres” (Halliday,
1995:126). No podemos dejar de considerar la complejidad.

Puede recurrirse al trabajo de Zolo (1992) donde se refiere a la misma como la situación
cognitiva en la cual se encuentran los agentes, ya se traten de individuos o grupos
sociales. Las relaciones que los agentes construyen y proyectan sobre su medio en su
intento de autoorientarse –esto es, de disposición, predicción, planeamiento,
manipulación- serán más o menos complejas de acuerdo a las circunstancias. Se puede
reconocer en la obra póstuma de Matus la preocupación por la cuestión de la
complejidad cuando plantea: “…el drama más grave de nuestra época se refiere a la
brecha entre nuestra capacidad para gobernar los sistemas sociales y la complejidad
creciente que estos ofrecen para ser conducidos hacia objetivos asumidos
democráticamente” (Matus, 2000:437).

contexto como Maturana, Sotolongo Codina, Delgado Díaz o la misma Denise

Najmanovih, el pensamiento de Matus evidencia en sí mismo una preocupación
constante por dimensionar y considerar los múltiples componentes convergentes en
todo problema social. Otro punto a considerar –pensando en el gobierno escolar- es si
hay coincidencia entre la racionalidad de quienes conducen la institución y la del resto
de los sujetos que la conforman: maestros, padres, alumnos…

¿Todos tienen un mismo proyecto? ¿Todos buscan el bien común? Es conocida la brecha
entre la racionalidad burocrática del Estado y sus dependencias y laracionalidad del
mundo de la vida. Nos preguntamos, entonces: ¿No se corre el riesgo de que el mundo
de los sistemas colonice el mundo de la vida propio del interior de lasorganizaciones?

Brevemente presentadas, estas últimas son cuestiones centrales para seguir pensando
cómo acercar a los distintos actores de una institución -los directivos con los dirigidos-,
ya que estoy convencida de que el planeamiento como proceso reflexivo, como
herramienta para mediar entre unos y otros, puede ser socializado.

CONCEPTO DE PLANEACIÓN EDUCATIVA

La planeación educativa se encarga de especificar los fines, objetivos y metas de la
educación. Gracias a este tipo de planeación es posible definir qué hacer y con qué
recursos y estrategias. Es aquella que nos permite proveer la efectividad del proceso
enseñanza-aprendizaje mediante la instrumentación de estrategias apropiadas,
tomando en cuenta el Sistema Educativo Nacional, el contexto de la escuela, tipo de
grupo e incluso al alumno en su individualidad. Según Agustín Reyes Ponce: “La
planeación consiste en fijar el curso concreto de acción que ha de seguirse,
estableciendo los principios que habrán de orientarlo, la secuencia de operaciones
ANEXO

EXAMEN MÓDULO N° III

PLANEAMIENTO EDUCATIVO

1. ¿Qué fundamenta el planeamiento educativo?

2. ¿Cuál es la función de la planeación en la acción docente?

3. ¿Cómo procede el maestro para elaborar una planeación didáctica?

4. ¿Qué tipo de preguntas requiere realizar para construir una planeación

didáctica?

5. ¿Cómo se promueve la integración de los saberes de los alumnos?

6. Mencione los objetivos del planeamiento educativo.

7. ¿Cómo se gestiona el aprendizaje?

8. ¿Cuál es el papel del contenido en método y la evaluación en los planes de

educación?

9. ¿Cómo se llega a un camino didáctico en la elaboración de un plan educativo?

10. ¿Por qué es importante el planeamiento educativo?