Introducción a la Seguridad

TEMA 1 EL CONCEPTO DE SEGURIDAD PÚBLICA ......................................................... 3

1. La seguridad como finalidad del Estado a través del ejercicio del poder ................... 3
1.1 El poder y la seguridad .................................................................................................... 3
1.2 El poder y el Derecho ...................................................................................................... 5
2. Su concepto a partir de perspectiva criminológica ........................................................ 6
3. Su concepto a partir de la interpretación del Derecho ................................................... 7
3.1 A partir de la Constitución .............................................................................................. 7
3.2 Como bien jurídico-penal ................................................................................................ 9
Materiales complementarios de prácticas, lectura y estudio ............................................ 13
Bibliografía ...................................................................................................................... 16

TEMA 2 . POLÍTICA CRIMINAL Y SEGURIDAD PÚBLICA .............................................. 17

1. Seguridad de los derechos o Derecho a la seguridad .................................................. 17
2. La cultura del control en aras de la seguridad .......................................................... 20
2.1. El modelo de seguridad ciudadana ............................................................................... 21
2.2. La cosificación de víctima como instrumento para la elaboración de políticas
punitivas en busca de la seguridad ...................................................................................... 22
Materiales complementarios de prácticas, lectura y estudio ............................................ 28
Bibliografía ...................................................................................................................... 30

Tema 3. Retos de la Seguridad. Análisis y riesgos de la seguridad. ........................... 31

1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 32
1.1 Amenazas y desafíos de la seguridad nacional .............................................................. 34
1.2 Amenazas y desafíos en los espacios comunes globales ............................................... 35
2. Las amenazas de la seguridad ..................................................................................... 37
2.1 Conflictos armados ...................................................................................................... 37
2.2 Terrorismo ..................................................................................................................... 39
2.3 Crimen organizado ........................................................................................................ 42
2.4 Proliferación de armas de destrucción masiva .............................................................. 43
2.5 Espionaje ...................................................................................................................... 45
2.6 Amenazas y desafíos que se desarrollan en los espacios comunes globales ................. 46
3. Los desafíos de la seguridad nacional ......................................................................... 48
3.1 Inestabilidad económica y financiera ........................................................................... 48
3.2 Vulnerabilidad energética ............................................................................................. 49
3.3 Flujos migratorios irregulares ....................................................................................... 49
3.4 Emergencias y catástrofes ............................................................................................. 50
3.5 Epidemias y pandemias ................................................................................................. 51
3.6 Efectos derivados del cambio climático ........................................................................ 51
3.7 La cuestión de la integridad territorial .......................................................................... 52

1
 4. OBJETIVOS GENERALES Y LÍNEAS DE ACCIÓN DE LA SEGURIDAD
NACIONAL .................................................................................................................... 52
4.1 Objetivos generales ....................................................................................................... 52
4.2 Líneas de acción estratégicas para el crimen organizado .............................................. 56
5. OBJETIVOS ESPECÍFICOS SEGÚN LAS AMENAZAS ........................................ 59
5. 1 No proliferación de armas de destrucción masiva ........................................................ 59
5.2 Terrorismo ..................................................................................................................... 59
5.3 Contrainteligencia ......................................................................................................... 60
5.4 Crimen organizado ........................................................................................................ 61
5.5 Ciberseguridad .............................................................................................................. 62
5.6 Seguridad Marítima ....................................................................................................... 63
5. 7 Seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre ................................................................. 64
5.8 Protección de las infraestructuras críticas ..................................................................... 66
5. 9 Seguridad económica y financiera ............................................................................... 66
5. 10 Seguridad energética .................................................................................................. 67
5. 11 Ordenación de los flujos migratorios ......................................................................... 69
5.12 Seguridad frente a pandemias y epidemias ................................................................. 70

TEMA 4. SEGURIDAD INTEGRAL, SEGURIDAD HUMANA, ESTRATEGIAS DE

INTERVENCIÓN Y PLANIFICACIÓN DE LA SEGURIDAD. .............................................. 71
1. El cambio sufrido en la concepción de la seguridad. ..................................................... 71
2. Seguridad Integral. ....................................................................................................... 72
2.1 Introducción. ................................................................................................................. 72
2.2 Concepto de Seguridad Integral. ................................................................................... 73
3.Seguridad humana ........................................................................................................ 75
3.1 Introducción. ................................................................................................................. 75
3.2 Contextualización de la seguridad humana. ................................................................. 76
4. Estrategias de intervención y planificación de la seguridad. ......................................... 86
4.1 Los nuevos retos y nuevos escenarios de inseguridad y su repercusión en las nuevas
políticas de planificación e intervención. ............................................................................ 87
4. 2 Intervención y planificación de la seguridad interior en España: actores renovados en
escenarios de futuro. .......................................................................................................... 88
Materiales complementarios de prácticas, lectura y estudio. ........................................... 91
Bibliografía ...................................................................................................................... 94

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 TEMA 1 EL CONCEPTO DE SEGURIDAD PÚBLICA
Lina Mariola Díaz Cortés
Profesora ayudante doctora, Área de Derecho Penal
Universidad de Salamanca

1. La seguridad como finalidad del Estado a través del ejercicio del poder
1.1 El poder y la seguridad
1.2 El poder y el Derecho
2. Su concepto a partir de perspectiva criminológica
3. Su concepto a partir de la interpretación del Derecho
3.1 A partir de la Constitución
3.1.1 La interpretación constitucional
3.1.2 Seguridad pública vs seguridad ciudadana
3.2 Como bien jurídico-penal
3.2.1 Seguridad colectiva u orden público
3.2.2 Ámbitos de aplicación del concepto de seguridad pública en el Derecho Penal
Materiales complementarios de prácticas, lectura y estudio
Bibliografía

Analizar la seguridad pública como concepto, es una tarea difícil por varios aspectos.
En primer lugar, porque la seguridad en si misma ha sido analizada desde diversas disciplinas
que van desde la Filosofía del Derecho hasta la Criminología, con diferentes concepciones y
repercusiones. En segundo lugar, porque el concepto de seguridad pública ha sido interpretado
no sólo por el Derecho Constitucional, sino también por el Derecho Administrativo y el
Derecho Penal. Y finalmente, porque al lado del concepto de seguridad pública, encontramos
otras denominaciones como la seguridad ciudadana, el orden público o la paz pública. En este
tema sólo abordaremos una primera aproximación al tema, que pretende dar un escenario
general en materia de lo que se entiende por seguridad pública. Para lo anterior, tomaremos dos
perspectivas interdisciplinarias. La primera referida a la seguridad en sentido general,
analizándola como finalidad del Estado y desde una visión criminológica y la segunda
vinculada a la seguridad pública y su interpretación por el Derecho.

1. La seguridad como finalidad del Estado a través del ejercicio

del poder
1.1 El poder y la seguridad
LÓPEZ HERNÁNDEZ señala que toda sociedad política tiene como elementos: la
población, el territorio, las reglas de organización y de conducta y el uso de la fuerza para
asegurar el cumplimiento de tales reglas. De estos elementos, los dos ejes sobre los que se

3
mueve la acción política son las leyes ( reglas de organización y de conducta) y el uso de las
armas ( uso de la fuerza).

Ahora bien, la forma más completa que la sociedad política ha adoptado es el Estado.
Según el autor , el Estado es un “modo de organización, dirección y uso de la fuerza dentro de
una sociedad”, es una forma de ejercer el poder político, un instrumento creado artificialmente
por el hombre con el fin de dirigir y controlar una determinada sociedad. El Estado en un
sentido estricto se define por sus elementos, que sin duda tiene que ver con los que señalamos
como sociedad política : el poder, la población y el territorio. Vinculados unos y otros, en el
Estado, el aparato de poder organiza y dirige a la población dentro de un determinado
territorio, siendo el poder el elemento esencial , ya que el pueblo y el territorio son los objetos
sobre los que éste se ejerce.

Según LÓPEZ HERNÁNDEZ , pese a la diversidad de formas de constituir un Estado,

lo cierto es que las mismas se pueden aglutinar en dos categorías diferentes: por constitución y
por adquisición. Por constitución, implica la organización por sometimiento de todos a un
poder central, bien sea un soberano o un grupo de personas, colocando en sus manos sus
derechos y propiedades a cambio de que éste les proteja en su integridad física y les permita
vivir en paz y seguridad. Por adquisición se da, cuando una persona o un grupo de personas a
través de la fuerza conquistan un territorio, sometiendo a su población, a la cual le perdonan la
vida y les aseguran que bajo su mandato tendrán en un futuro una vida en paz y seguridad.

Es así como al margen de la forma como se constituye el Estado, como forma política,
éste ejercerá su poder sometiendo a la población dentro de un determinado territorio a través de
las leyes y el uso de la fuerza, con el fin de garantizar a sus sometidos su integridad física y
una vida en paz y con seguridad.

De esta forma la seguridad será una de las finalidades que el Estado debe perseguir y
en cuya búsqueda puede en ejercicio de su poder, no sólo dictar las normas, sino hacerlas
cumplir en razón de lo que WEBER señaló como “monopolio legítimo del uso de la fuerza
física” . Así lo señalan CLIFFORD Y WOOD al indicar que “los Estados deben hacerse cargo
del gobierno de la seguridad mediante la legítima aplicación de la fuerza física”, ya que la
seguridad es uno de los fines que justifica la creación de el Estado.

4
 Una excelente escenificación del
el Estado por constitución y su
detentación de poder y ejercicio de la
fuerza, es la imagen que eligió
HOBBES en su obra Leviatán (1651). El
gobierno se escenifica con la figura de
un gigante bondadoso que extiende sus
brazos sobre el territorio gobernado. Su
cuerpo está formado por las personas que
acordaron crearlo. En su mano izquierda
porta un cetro como símbolo de su
legitimidad. En su mano derecha
sostiene una espada “ como símbolo de
la fuerza arrolladora que es capaz de
aplicar para aplastar cualquier forma de
resistencia a su mandato”. Lo anterior
no es sino la idea del ejercicio del poder
a través del monopolio del uso legítimo
de la fuerza ( CLIFFORD Y WOOD, 2007,
p. 19. )

1.2 El poder y el Derecho

En vinculación con la anterior idea, el Derecho tiene una estrecha relación con el
ejercicio del poder, dado que a través del Derecho se ejerce la fuerza física que es
monopolizada por el Estado . Así lo refiere ATIENZA para quien la relación entre el
Derecho y la fuerza puede ser de conexión interna o externa. Es externa, ya que el Derecho se
puede entender como un “conjunto de normas que proceden del Estado y a las que el Estado
presta un respaldo coactivo”. En otras palabras, la fuerza es el medio a través del cual se
realiza el Derecho. Por su parte, es de conexión interna ya que el Derecho “ es un conjunto de
normas que regulan el uso de la fuerza”, es decir a través del Derecho damos contenido y
limitamos el ejercicio de esa fuerza.

5
 Partiendo de lo anterior dentro de un Estado de Derecho , el fin de la seguridad , puede
ejercerse a través de un respaldo coactivo, pero debe ejercerse de forma regulada, pues rige el
imperio del Derecho, en el cual el uso público de la fuerza no se puede realizar de forma
arbitraria, sino sometida a normas preestablecidas y cumpliendo ciertos requisitos.

2. Su concepto a partir de perspectiva criminológica

CLIFFORD Y WOOD citando a ZEDNER señalan la seguridad como un estado que

implica dos condiciones. Una condición objetiva que abarca diversos estados: a. El estado
hipotético de seguridad absoluta , en el que hay una ausencia de amenazas. b. El estado de
“encontrarse protegido”, esto es el que se define como una neutralización de amenazas y c. El
estado de evitar o no exponerse al peligro.

Por su parte en cuanto a condición subjetiva, la seguridad se vincula con la “condición

subjetiva de sentirse a salvo”, esto es la ausencia de ansiedad o aprensión por una situación
insegura. Esta perspectiva subjetiva , pueden tener repercusiones muy peligrosas en la política
criminal, si se atiende a ellas sin ningún tipo de filtro. En este sentido y coincidiendo con lo
señalado por BARRIENTOS PÉREZ, se avalarían tesis subjetivas del peligro, que generarían
una expansión del Derecho Penal, dado que las mismas parten de la valoración que hace el
individuo o la colectividad, respecto a lo que en su fuero interno se produjo a raíz de
determinado evento “llevando esto no solo a la disposición del derecho penal por cuenta de la
víctima, quien siempre deprecará demandas de seguridad por encima de lo que el legislador
prevé”. Ello implicaría una primacía de la valoración subjetiva, sin entrar a determinar lo
realmente producido en un caso concreto, quedando el sujeto activo del delito sometido a la
respuesta que determine el sentimiento de seguridad de los ciudadanos, que como sabemos en
muchas ocasiones ha sido resultado de un manejo instrumentalizado derivado de la politización
de la política criminal.

Ahora bien, dentro de la Criminología ( y también desde al ámbito político) se maneja

la idea de la equiparación de la inseguridad y el delito, ya que éste amenaza nuestro estado
objetivo y subjetivo de seguridad. Es así como dentro del pensamiento criminológico, si se
pudiera comprender el comportamiento delictivo y sus causas, sin duda estaríamos en una
sociedad más segura. En esta línea LARRAURI en su libro de Introducción a la Criminología,
señala que las teorías criminológicas han surgido guiadas con la finalidad de comprender “por
qué la gente lleva a cabo comportamientos delictivos, infringe la ley y causa un daño a otros”.
Toda esta preocupación por conocer los motivos de estas conductas , está dirigida según la

6
autora por la “esperanza de que la comprensión ayudará a la predicción”, lo cual en nuestra
opinión sugiere la pretensión de una sociedad más segura.

3. Su concepto a partir de la interpretación del Derecho

3.1 A partir de la Constitución

3.1.1 La interpretación constitucional

La Constitución española en su artículo 149.1 apartado 29 , establece entre las

competencias exclusivas del Estado, la seguridad pública . En razón de la anterior disposición,
el Tribunal Constitucional español se ha pronunciado en cuanto a su contenido. Concretamente
se ha señalado, que es una noción más precisa que orden público ya que se centra en la
"actividad dirigida a la protección de personas y bienes ( seguridad en sentido estricto) y al
mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano", las cuales son “finalidades
inseparables y mutuamente condicionadas” (STC 33/1982 (LA LEY 67-TC/1982) y Tribunal
Constitucional, Pleno, Sentencia 235/2001 de 13 Dic. 2001, Rec. 1487/1996)

En aras de concretar el concepto debemos partir de que no toda actividad de

protección de las personas y bienes y del mantenimiento de su tranquilidad entra en la noción
de “seguridad pública”. Si fuese así, según el Tribunal Constitucional “la práctica totalidad de
las normas del ordenamiento jurídico serían normas de seguridad pública”. Ahora bien, ¿qué
es lo que delimita este concepto?.

En primer lugar , su finalidad es evitar los graves riesgos potenciales de alteración

de orden ciudadano y tranquilidad pública. Dicha identificación de riesgos graves, podría
suponer la realización de medidas que restringirían derechos y libertades de los ciudadanos,
habilitando el uso de la fuerza, por lo cual la prevención de dichos riesgos justifica y limita el
ejercicio de tales potestades.

En segundo lugar, delimita el concepto de seguridad pública el que en su ejercicio

“hay que situar de modo predominante las organizaciones y los medios instrumentales” (TC S
59/1985. Pero ¿cuáles son estas organizaciones y medios instrumentales?. El Tribunal
Constitucional ha señalado que el centro de gravedad de la seguridad pública lo constituyen las
actuaciones de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado. Lo anterior, en estricta relación
con el artículo 104 de la CE que atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, la misión de
proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana
(Tribunal Constitucional, Pleno, Sentencia 235/2001 de 13 Dic. 2001, Rec. 1487/1996).

7
 Ahora bien el que sus actores predominantes sean las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad no implica que sean los únicos, ya que los servicios policiales no agotan “el
ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública( STC 104/1989). Y eso
porque la seguridad pública desborda lo policial. Es así como se podrían señalar otros órganos
o autoridades administrativas que ejercen funciones de seguridad pública, a título de ejemplo
los que ejercen “protección civil”, dado que su ejercicio esta dirigido a fines como la
integración y la movilización de “recursos humanos muy heterogéneos y no sólo policiales ,
que se pueden vincular con situaciones de seguridad pública, derivado de que se ejerza en
situaciones que puedan ocasionar graves riesgos para personas y bienes, lo que exige la
adopción de medidas de especial intensidad” (Tribunal Constitucional, Sala Segunda, Sentencia
25/2004 de 26 Feb. 2004, Rec. 5743/2001).

En este sentido la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil
señala que la protección civil es un instrumento de la seguridad pública, integrado en la
política de Seguridad Nacional. Así lo define en su artículo 1 al señalar que la “protección
civil, como instrumento de la política de seguridad pública, es el servicio público que protege a
las personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de
emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana,
sea ésta accidental o intencionada”.

3.1.2 Seguridad pública vs seguridad ciudadana

¿Existe alguna diferencia entre seguridad pública y seguridad ciudadana?

VILLACAMPA ESTIARTE ha señalado que inicialmente la jurisprudencia ha considerado la
seguridad ciudadana como un sinónimo de seguridad pública. En estén sentido se
identificaron estas dos nociones con el orden público y como equivalentes al mantenimiento de
la tranquilidad ciudadana ( STC 325/1994). No obstante con posterioridad se ha tratado de
diferenciar . La seguridad pública , cuyo mantenimiento es exclusivo del Estado tal como lo
hemos señalado, se ha definido como la actividad dirigida a la protección de personas y bienes
y el mantenimiento de la seguridad ciudadana. Por otra parte, la seguridad ciudadana no está
definida por la ley, sólo indicándose que es una de las tareas encomendadas a las Fuerzas y
Cuerpos de seguridad del Estado. Es así como la seguridad ciudadana es un componente de la
seguridad pública, que se identifica con el estado en el cual “ gozan de una situación de
tranquilidad y estabilidad que les permite ejercer de forma libre y responsable los derechos y
libertades reconocidos en la Constitución”. Según VILLACAMPA ESTIARTE , con la
intención de dar autonomía a este concepto, se le deslindo de la seguridad pública, indicando

8
que la seguridad ciudadana se identifica con “ la protección de bienes y personas frente a
acciones violentas o agresiones, situaciones de peligro, vinculadas directamente a las
actividades o servicios policiales o a la policía de seguridad”.

Pese a estos matices lo cierto que en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2015, de 30

de marzo, de protección de la seguridad ciudadana consideró los conceptos de seguridad
ciudadana y seguridad pública pueden ser entendidos como sinónimos, al identificar por
tales la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la
tranquilidad ciudadana. De igual forma, en la misma ley se señala que sus disposiciones son
manifestación de la competencia de el Estado en materia de seguridad pública. Así lo índica
expresamente la Disposición final segunda: “Las disposiciones de esta Ley se dictan al amparo
del artículo 149.1.29.ª de la Constitución , que atribuye al Estado la competencia exclusiva en
materia de seguridad pública, excepto los artículos 28 y 29, que se dictan al amparo del
artículo 149.1.26.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en
materia de régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos”.

3.2 Como bien jurídico-penal

3.2.1 Seguridad colectiva u orden público

La seguridad pública como bien jurídico tutelado es analizada en códigos penales

como el italiano y el argentino, incluyéndose delitos que van desde los incendios y estragos,
piratería o delitos contra la salud pública. Concretamente en el caso italiano se hace referencia a
los delitos contra la incolumunità pubblica (incolumidad pública) entendida como la
protección a la seguridad del ciudadano de manera general, dentro de la cual se abarca la
preocupación subjetiva de la generalidad de las personas o lo que se ha denominado la
tranquilidad pública. Sobre este punto DONNA remitiéndose a FLORIAN señala “ Se trata de
la incolumidad pública que tiene su base en el peligro que corre la generalidad de las personas
de manera directa y el Estado de manera indirecta”. Es así como los delitos que afectan la
incolumidad pública , aparecen en torno al “concepto de peligro que tiene que ver con la falta
de certeza y la inseguridad que causan las acciones típicas en la población, tomada en su
conjunto” , así pues se trata de la protección frente al temor que se genera por determinadas
conductas en el “todo social”.

9
 Según DONNA, cuando se hace referencia a la seguridad, no se refiere a aquella
función de carácter básico e ineludible que el Estado tiene frente a sus ciudadanos, tampoco a la
ausencia de riesgos, sino a los peligros para los bienes colectivos y las personas , en su
conjunto, que se producen por ciertas conductas ( incendios, medio ambiente, salud pública,
etc). De esta forma se busca proteger la seguridad común , en el que la integridad de las
personas y los bienes están exentos de conductas amenazadoras que generen peligros.

Por su parte, en el caso español, respecto a la seguridad encontramos diversos grupos

de delitos vinculados con este concepto. Por una parte los referidos a la seguridad colectiva y
por otro al orden público o paz social.

Respecto a los primeros, MUÑOZ CONDE señala que los delitos contra la seguridad
colectiva abarcan un gran número de delitos de diferente naturaleza que tiene en común la
afección a ésta. Dentro de la seguridad colectiva se integran bienes jurídicos más concretos
como “la propia seguridad material de las grandes masas de la población ante daños y
peligros de gran magnitud, la salud pública y el tráfico automovilístico”. Concretado lo
anterior a través de ejemplos, frente a los daños y peligros de gran magnitud tendríamos los
delitos de riesgo catastrófico como los estragos y los delitos de incendios; en los delitos contra
la salud pública el tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias piscotrópicas y en
los referidos al tráfico automovilístico, los delitos contra la seguridad vial como conducción
temeraria.

En estos delitos se adelanta la barrera de protección , castigando conductas

especialmente peligrosas , por los daños que se pueden originar a : bienes jurídicos personales
como la vida, la integridad física, la salud o el patrimonio; bienes sociales como el medio
ambiente, la flora y la fauna; o la colectividad en su conjunto.

Ahora bien, según el autor, para determinar el contenido de lo que se entiende como
seguridad colectiva , considera que la seguridad puede ser analizada desde dos perspectivas. En
primer lugar, se puede señalar que al proteger la seguridad colectiva el Código Penal busca
incriminar conductas que “ponen en peligro bienes eminentemente colectivos, ya sea por su
propia dimensión cualitativa, ya sea por el número indefinido de las personas afectadas”.
Pensemos por ejemplo en el tráfico de estupefacientes ( artículo 368 del C.P.) como delito
contra la salud pública, la cual según la jurisprudencia es un objeto de protección
especialmente inconcreto. La salud "pública" no existe ni como realidad mensurable ni como
suma de la salud de personas individualmente consideradas. El objetivo, del legislador, más
que evitar daños en la salud de personas concretas, es impedir la difusión de una práctica

10
social peligrosa para la comunidad por el deterioro que causaría en la población (STS
1312/2005, citada por STS 484/2015).

Por otra parte, en una segunda acepción , la seguridad colectiva debe ser entendida
como sinónimo de la tranquilidad colectiva, esto es la protección de un clima de garantía social
frente a determinadas conductas que pueden poner en peligro bienes tanto individuales como
colectivos. A título de ejemplo, MUÑOZ CONDE señala el delito de exposición a radiaciones
ionizantes ( artículo 343 del C.P.), en el que los objetos sobres los que puede recaer la situación
de peligro pueden ser personas individualizadas e identificables, “pero estos bienes jurídicos
individuales sólo serían objeto de protección mediata, siendo la protección de la seguridad
colectiva el marco en el que son objeto de protección”.

Respecto a los delitos contra el orden público, en el Código Penal se incluyen grupos
de delitos de diferente naturaleza (delitos como la sedición, los atentados contra la autoridad, los
desordenes públicos, la tenencia y tráfico de armas, las organizaciones o grupos de terroristas,
etc). Pero ¿qué es el orden público? . COLOMER BEA señala que orden público es un
concepto jurídico que aparte de tener un carácter indeterminado está presente en varias
disposiciones del ordenamiento. Por ejemplo en el Derecho Civil se señala que el orden público
es un límite a la aplicación de la costumbre, en el Derecho Procesal se configura como límite
para la publicidad de las actuaciones judiciales y en el Derecho Administrativo como concepto
clave vinculado con las actividades de la policía. Pese a lo anterior, el autor agrupa en tres las
definiciones dadas por la doctrina española, vinculadas con el delito de desordenes públicos (
artículo 557 del C.P.)y que puede ser aplicada a los delitos del Código Penal tipificados en el
título de Delitos contra el orden público, como por ejemplo la sedición ( artículo 544 del C.P.) o
los atentados contra la autoridad ( artículo 550 del C.P.).

En primer lugar , MUÑOZ CONDE considera que orden público equivale a paz
pública y lo define como la “tranquilidad o paz en las manifestaciones colectivas de la vida
ciudadana” , en otras palabras la “tranquilidad en el desenvolvimiento de las actividades
ordinarias en espacios públicos”. En segundo lugar VIVES ANTÓN diferencia entre orden
público y paz pública , el primer concepto estaría referido a “orden externo y material de
convivencia ciudadana”, en tanto que el segundo se identificaría con la “tranquilidad y la
quietud” o el “sosiego o la correspondencia de unos y otros”, lo anterior en contraposición a la
guerra, riñas y disensiones. Finalmente, TORRES FERNÁNDEZ hace alusión al orden público
como “ estado necesario para permitir el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales”.
Según JUANATEY DORADO dichas definiciones de orden público son compatibles, dado que
al protegerse la tranquilidad y la paz en las manifestaciones colectivas se está precisamente
protegiendo y permitiendo el libre ejercicio de derechos y libertades fundamentales.

11
3.2.2 Ámbitos de aplicación del concepto de seguridad pública en el Derecho Penal

Conforme a lo expuesto y arriesgándonos a dar un ámbito de aplicación de la seguridad

pública y su relación con el Derecho Penal podemos decir que dentro de su concepto se maneja
los siguientes ámbitos: a. El de protección de personas y bienes, vinculado con la seguridad en
sentido estricto y asimilado a seguridad ciudadana, pensemos en delitos contra la salud
pública como por ejemplo el tráfico de estupefacientes, b. El de protección de las personas y
bienes frente a acontecimientos catastróficos, esto es, la protección civil, a través de delitos
como los incendios o estragos y por último c. la protección del orden público o la paz social a
través de delitos como los desordenes públicos o el terrorismo.

La protección de personas
y bienes Seguridad ciudadana

La protección de las
Ámbitos de seguridad personas y bienes frente a
pública acontecimientos Protección Civil
catastróficos

La protección del orden

público La paz social

12
Materiales complementarios de prácticas, lectura y estudio

Actividad

Lea el siguiente artículo publicado en el Diario El País, el 17 de diciembre de 2013: SUAREZ

BARCENAS, Emilio De Llera: “Seguridad ciudadana no es orden público”.

Todo Estado democrático está obligado a mantener unos niveles aceptables de

seguridad para que sea posible el ejercicio de los derechos y las libertades
individuales. Así lo reconoce nuestra Constitución que encomienda al gobierno la
protección de estos dos valores esenciales para la convivencia.

Esta doble misión, la protección de los derechos y la garantía de la seguridad

imprescindible para su libre ejercicio, puede resultar aparentemente paradójica, ya que
para proteger la seguridad de las vías y espacios públicos resulta a veces necesario
condicionar, puntual y excepcionalmente, el ejercicio de los derechos de los
ciudadanos. Por eso las acciones del Gobierno dirigidas a garantizar la seguridad han
de tener un claro anclaje constitucional y unos límites concretos, además de unos
presupuestos precisos. El primero es que nunca podrán vulnerar el contenido esencial
de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos consagrados por
la Constitución, pues la seguridad es una condición necesaria para el ejercicio de
derechos y libertades y nunca un fin en sí mismo. En segundo lugar, las potestades de
policía limitadoras de los derechos de los ciudadanos deben estar previstas, con
claridad y concreción, por la ley, pues de otra manera se estaría abriendo las puertas a
la arbitrariedad. Su efectividad no puede depender de la interpretación que haga la
Administración de conceptos jurídicos indeterminados, como las "razones de orden
público" o la "razón de Estado", que sirvieron en tiempos pasados para limitar
derechos.

Desde estas claves esenciales, propias de cualquier sistema democrático de Derecho, la

propuesta que se ha hecho de modificación de la Ley de Seguridad Ciudadana, supone
una regresión histórica más propia de un Estado autoritario que de una democracia
avanzada.

La proyectada reforma de la ley parte de un error conceptual de base, y es volver al

viejo concepto indeterminado de orden público, predemocrático y propio de la
dictadura, aunque, eso sí, lo pretenda amparar formalmente bajo el nombre de
seguridad ciudadana. Orden público y seguridad ciudadana son conceptos distintos;
tan diferentes son, que bien podría decirse que son los que marcan la frontera que
separa y permite distinguir entre un Estado autoritario y un Estado democrático.

La seguridad ciudadana no es un concepto metajurídico, cifrado en "el normal

funcionamiento de las instituciones públicas y privadas", como señalaba la vieja Ley de
Orden Público de 1959. La seguridad ciudadana es la ausencia de violencia y de actos
delictivos que permita a los ciudadanos ejercer sus libertades. Se dirige, pues, a
potenciar y mantener las condiciones materiales necesarias para garantizar la paz en
la vida pública de los ciudadanos. Cuando, en aras de una pretendida seguridad, se
confiere a la Administración la potestad discrecional de limitar derechos, no solo se

13
está cercenando la libertad sino que, paradójicamente también, se está aumentando la
inseguridad al someter al control y las veleidades de la autoridad administrativa el
efectivo ejercicio de nuestros derechos. Por eso con la anunciada reforma no cabe
hablar de una ley de seguridad ciudadana sino de orden público. No se trata de
fortalecer la paz social, sino, como se nos dice, de garantizar la tranquilidad que, como
sentimiento, puede derivar de las convicciones, creencias o vivencias individuales,
incluso, sin ninguna base real. Además, la invocación a la tranquilidad de las calles
tiene un claro tufo al viejo aforismo de la Dictadura: "tranquilidad viene de tranca".

Por otro lado, el proyecto, en clara coherencia con su objetivo de limitarse a velar por
el orden público, establece límites tan imprecisos al lícito ejercicio de ciertos derechos
y libertades, como los de reunión y manifestación, que los deja vacíos de su contenido
esencial, vulnerando claramente la seguridad jurídica. Nos dice que se pretenden
sancionar las “alteraciones” o “la perturbación grave o muy grave de la seguridad
ciudadana”, sin concretar de qué tipo de conductas se trata, ni cómo se mide la
gravedad. De esta manera se invoca la seguridad ciudadana como un concepto
indeterminado que permite cualquier interpretación o extensión: desde considerar que
atenta a la seguridad ciudadana la ocupación de parte de un espacio público para
celebrar un espectáculo artístico, hasta la reunión en él de varias personas que
simplemente dificulten el transito a otras personas. Lo mismo sucede, al considerar
infracción muy grave la asistencia a cualquier reunión o manifestación “con fines
coactivos”, pues lo que se sanciona no es el hecho de llevar a cabo cualquier tipo de
coacción, sino simplemente de reunirse con esa finalidad y, entonces, ¿cómo apreciar
esa finalidad coactiva de una reunión, que obviamente estará convocada no para hacer
daño o coaccionar sino para protestar?

Esa falta de claridad y precisión coloca a los ciudadanos en la más absoluta

inseguridad jurídica, al albur de las más amplias apreciaciones que hagan las
autoridades administrativas en cada caso. Se trataría, no tanto de garantizar el
ejercicio de derechos, como de amedrentar a los ciudadanos para inmovilizarlos e
impedir que protesten y manifiesten sus desacuerdos.

Igualmente, de manera sospechosa, y sin ninguna necesidad real para mantener la

seguridad, se prohíben las simples reuniones y manifestaciones, aún pacíficas, en las
inmediaciones de edificios públicos y de las sedes de los distintos órganos del Estado,
esto es, allí donde los ciudadanos manifiestan lógicamente sus desacuerdos para
hacerse oír. Y todo ello, pese a que el Tribunal Constitucional ha declarado ya desde
1985 que sólo ha de considerarse que una conducta es contraria a la seguridad
ciudadana cuando claramente haya traspasado de manera efectiva el ámbito de
libertad constitucionalmente fijado. (Sentencia del Tribunal Constitucional número
101/1985).

No. No se trata de una ley de seguridad ciudadana sino de orden público. Parece que la
reforma trata simplemente de impedir las manifestaciones y protestas contra las
decisiones del Gobierno de la nación que, éstas sí, han venido a aumentar la
inseguridad de los ciudadanos ante el empleo, la justicia, la salud o la educación.
Viendo la casuística del proyecto de reforma, resulta evidente su carácter coyuntural y
que se han tenido en cuenta acontecimientos recientes para llevar a una ley, que
debería ser garantista, limitaciones permanentes de derechos fundamentales. Parecería

14
que el legislador tiene como único propósito evidente de la reforma imponer la ley del
silencio y del miedo.

Tomando en cuenta lo que señala el autor y lo analizado en la lección 1 responda : ¿cómo

valora la diferenciación que establece el autor respecto al orden público y la seguridad
ciudadana? Para responder la pregunta, valore su respuesta en un texto de máximo 500
palabras.

15
Bibliografía

AGUADO I CUDOLÀ, Vincenc: “ Derecho a la Seguridad Pública y Privada”,

Aranzadi, Navarra, 2007.

ATIENZA, Manuel: “ El sentido del Derecho”, Ariel , Barcelona, 2001.

BARRIENTOS PÉREZ, Daisy Janeth: “Lesividad en los bienes jurídicos

colectivos y delitos de peligro. Análisis del delito de fabricación, tráfico, porte o
tenencia de armas de fuego, accesorios, partes o municiones”, Tesis Maestría,
Universidad Eafit, Medellín, Colombia, 2015.

COLOMER BEA , David: “Reflexiones en torno al bien jurídico protegido en

los delitos de desordenes públicos”, en Revista electrónica de Ciencia Penal y
Criminología, 19-18, 2017.

DONNA, Edgar Alberto: “ Derecho Penal. Parte especial”, Tomo II-C,

Rubizal- Culzoni, Editores, Santa Fé, 2002.

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MUÑOZ CONDE, Francisco: “ Derecho Penal. Parte especial”, 20º edición,

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Trabajo Fin de Máster, Máster Universitario en Derecho Penal, Universidad de
Salamanca, 2018.

SHEARIN, Clifford/ WOOD, Jennifer: “ Pensar la seguridad”, Gedisa,

España, 2007.

VILLACAMPA ESTIARTE, C., “A vueltas con la prostitución callejera:

¿hemos abandonado definitivamente el prohibicionismo suave”, Revista Estudios
Penales y Criminológicos, Universidad Santiago de Compostela, vol. XXXV, 2015.

16
 TEMA 2 . POLÍTICA CRIMINAL Y SEGURIDAD PÚBLICA
Lina Mariola Díaz Cortés
Profesora ayudante doctora, Área de Derecho Penal
Universidad de Salamanca

1. Seguridad de los derechos o Derecho a la seguridad
2. La cultura del control en aras de la seguridad
2.1. El modelo de seguridad ciudadana
2.2. La cosificación de víctima como instrumento para la elaboración de políticas
punitivas en busca de la seguridad
2.2.1 Su argumentación
2.2.2 Sus implicaciones: el derecho penal del enemigo
Materiales complementarios de prácticas, lectura y estudio
Bibliografía

La Política Criminal ha sido definida como la política del Estado que responde frente al
fenómeno criminal. Partiendo de que el Estado en ejercicio de su poder tiene competencia en
materia de seguridad, serán fundamentales las políticas que implemente en la prevención y la
reducción de la delincuencia. De ahí que resulte conducente entrar a analizar cómo ha influido
la búsqueda de este objetivo en las políticas criminales actuales. Para ello analizaremos dos
aspectos. En primer lugar la tendencia a un derecho a la seguridad más que a la seguridad de los
derechos y en segundo lugar, algunas manifestaciones de la cultura del control que el Estado
propone frente al fenómeno criminal.

1. Seguridad de los derechos o Derecho a la seguridad

BARATTA ya hace unos años explicaba las dificultades de la definición del concepto
de Política Criminal por su carácter complejo y problemático. Complejo, ya que hasta hace
relativamente poco, se asociaba que su finalidad se limitaba al control de la criminalidad a
través de la reducción del número de infracciones delictivas. Dicha perspectiva cambió a partir
del avance de los estudios victimológicos y su especial preocupación por las necesidades de la
víctima, su entorno y el de la sociedad, planteándose la política criminal no sólo como reacción
sino también como prevención. Lo anterior en clara consonancia con la preocupación, desde las
diversas Escuelas Criminológicas, respecto a que la respuesta al delito no se puede centrar sólo
en la represión, siendo necesario abarcar un esquema preventivo.

Ahora bien, esa vinculación de la Política Criminal con la respuesta preventiva, deriva
en su carácter problemático, ya no estamos frente a fines sólo disuasorios a través de la
represión, nos vamos a un escenario en el que la prevención puede ser social al entender el
delito como un problema que nace en la comunidad, lo cual involucraría la necesidad de

17
analizar el papel que el Estado ha tenido en esa colectividad y el compromiso de la misma en
esa prevención. Lo que trae como resultado la difícil determinación del marco de actuación de
la Política Criminal frente a otras manifestaciones políticas.

En efecto, la Política Criminal sería una manifestación de la Política entendida en un

sentido general. Así ya lo definía ZIPF para quien la Política Criminal es un sector
objetivamente delimitado de la Política Jurídica General, sería la política jurídica en el ámbito
de la justicia criminal. Pero ¿cómo determinar que una medida concreta para controlar el
delito es una respuesta de la Política Criminal y no de la Política Social o Económica?. Si la
Política Criminal se vincula con la prevención de criminalidad, los límites frente a otras
manifestaciones de la Política Jurídica en general no son muy claros, ya que podríamos decir
que en aras de la prevención de la delincuencia, planteamos políticas sociales, económicas o de
desarrollo urbano. Pensemos por ejemplo en la reducción de la delincuencia juvenil a través de
propuestas que apuesten por la implementación de programas educativos, recreativos o de ocio
en zonas desfavorecidas. Si es así, ¿estamos hablando de Política Social, en el reconocimiento
de aquellos sujetos marginales como ciudadanos? ; o ¿ es una forma de Política Criminal para
prevenir los delitos, en la que los menores marginales son tratados como objetos de derechos, a
los que debemos contener para evitar que delincan?.

Sin duda plantear políticas como meras herramientas útiles para mantener seguros a
otros, resulta bastante egoísta dentro de los términos que nos definen como ciudadanos a todos,
a los marginales y los no marginales. Por eso BARATTA lanzó un mensaje contundente
criticando lo anterior, señalando que se da una “superposición de la política criminal a la
política social, de una criminalización de la política social”. El Estado interviene en el
colectivo marginal no tanto por el propio deber de dar espacios y herramientas para el ejercicios
de sus derechos como ciudadanos, sino como resultado de un deber de protección del resto de
la sociedad frente a estos sujetos marginales considerados transgresores potenciales. Por eso el
autor refiere que estos colectivos, son tomados como objetos pero no como sujetos de derechos,
porque son objetos en aras de la seguridad de sus potenciales víctimas y no sujetos frente a los
cuales se debe buscar también la seguridad de sus derechos.

De aquí deriva que se plantee que el Estado al entremezclar la prevención de la Política

Criminal y la exigencia de una Política Social, termina abogando más por un Derecho a la
seguridad y no por una Seguridad de los derechos. Magistralmente lo define BARATTA al
explicar:

“Para proteger a esas respetables personas, y no para propiciar a los sujetos que se
encuentran socialmente en desventaja respecto del real usufructo de sus derechos
civiles, económicos y sociales, la política social se transforma ( usando un concepto de

18
 la nueva prevención) en prevención social de la criminalidad. Sujetos vulnerados o
vulnerables que sufren lesiones (reales), de derechos por parte del Estado y de la
sociedad, como son las lesiones a los derechos económicos, sociales (derechos
débiles…), se transforman en potenciales infractores de derechos fuertes de sujetos
socialmente más protegidos”.

En esta línea PAVARINI retoma este argumento, señalando que la seguridad no es un

derecho de los ciudadanos, sino que dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho se
debe considerar la seguridad como una consecuencia implícita de la seguridad de los derechos
de los ciudadanos. Sólo en la medida en que se garantice la seguridad de los derechos de todos
o su mayoría, se genera el bien público de todos o de la mayoría. De esta forma la seguridad
dentro de un Estado que se califique como social, estará vinculada con el disfrute y protección
de los derechos frente a agresiones o incumplimientos por parte del Estado o los particulares.
Pensemos por ejemplo, que será fundamental que colectivos marginales puedan acceder a
derechos como la educación , el empleo y la salud, para generar un escenario en el que la
seguridad de este tipo de derechos garantice que este colectivo no atente contra bienes
jurídicos de su mismo grupo o de grupos no marginales.

No obstante estas son pretensiones que por ahora se guardan en el terreno de la

esperanza, ya que lo claro es que dentro del escenario de la seguridad, parece primar el derecho
a la seguridad frente al otro, ese “otro” que coincide con el marginal y en muy pocas ocasiones
frente a la delincuencia cometida por los poderosos, ya que esta no entra dentro del concepto de
seguridad. Según sus propias palabras: “ Delitos económicos, ecológicos, de corrupción y
concusión, desviaciones criminales en órganos civiles y militares del Estado, así como
connivencias delictuosas con la mafia, por parte de quienes detentan el poder político y
económico, forman parte de la cuestión moral, pero no tanto de la seguridad ciudadana”.
Estas palabras de BARATTA de 1997, nos recuerdan lo ya denunciado hace 80 años por
SUTHERLAND, quien en una conferencia ofrecida en la sede de la American Sociological
Society, el 28 de noviembre de 1939, empleó el término referido a la delincuencia de “cuello
blanco” (white-collar crime), para describir un tipo de delincuencia cometida por personas de
nivel social alto en el desarrollo de su actividad profesional. Para el autor, el problema de este
tipo delincuencia, es que no era considerada delictiva desde el punto de vista jurídico, sino
simplemente contraria a la moral. Así lo explica al señalar: “ muchas de la conductas que son
tanto o más dañosas o ilícitas que aquellas tradicionalmente consideradas como delictivas
están sujetas a una amplia gama de procedimientos y sanciones que difieren de las utilizadas
para la delincuencia tradicional ( quedando asimismo por lo general excluidas de las
estadísticas oficiales”.

19
 Lo anterior ha conducido a que la respuesta preventiva se enmarque frente a un
colectivo marginal , dado que se ve el origen del delito como producto de condicionamientos
sociológicos y psicológicos unidos a factores como la pobreza. Por eso es necesario que este
colectivo, como objeto , reciba una Política social criminalizada en aras del Derecho a la
Seguridad de otros y excluyendo comportamientos como la criminalidad de los poderosos, que
por razones políticas, no entran dentro de las nociones de Seguridad Pública o Ciudadana.

2. La cultura del control en aras de la seguridad

GARLAND en una publicación que ha sido referente en materia político criminal titulada
“La cultura del control”, explica cómo a raíz de la crisis del Estado de Bienestar hubo un
desplazamiento de las políticas frente al delito, dando como resultado un retroceso del
garantismo en el sistema penal.

Es así como se da paso de unas prácticas penales welfaristas a unas prácticas penales de
control. Las prácticas penales welfaristas partían de la necesidad de fortalecer el orden social
a través de la integración social. Partiendo de la creencia de que el orden social era un problema
de consenso de valores, en el que era necesario reintroducir a los delincuentes por medio de la
educación y de las prácticas reformadoras que cambiaran sus comportamientos, se tenía una
perspectiva optimista y garantista frente al individuo. Dicha perspectiva cambió con la crisis
del Estado de bienestar, variando hacia prácticas penales de control. En dicha perspectiva se
da un declive del ideal rehabilitador. La rehabilitación había sido “el soporte estructural central
del campo, la piedra basal en un arco de prácticas e ideologías que se sostenían
recíprocamente”, no obstante al desmoronarse la fe en esa finalidad “comenzó a deshacerse
todo el tejido de supuestos, valores y prácticas sobre los que se había construido la penalidad
moderna”.

Es así como desde la década de los años 1970 comienza a surgir “un conjunto bastante
diferente de ideas criminológicas que han comenzado a influir en la política gubernamental.
Las teorías que ahora moldean el pensamiento y la acción oficial son teorías del control, de
diversas clases, que consideran el delito como un problema, no de privación, sino de control
inadecuado. En dicha tendencia “se crea una cultura del individualismo que invita a la
separación y a la exclusión del otro”. Partiendo de una visión pesimista del hombre,
considera que determinados individuos se ven atraídos respecto a las conductas antisociales
por lo cual requieren “controles sólidos y efectivos”. Bajo la idea de que el único responsable es
el delincuente, se genera una “desreponsabilización social”, interesando más la prevención

20
situacional o el control frente a determinados individuos y no la intervención social en
escenarios marginales. Así lo explica GARLAND al señalar:

“Se ha redramatizado el delito. La imagen común vinculada al welfarismo penal , del

delincuente como un sujeto necesitado y desfavorecido, merecedor de ayuda, ha
desparecido prácticamente en la actualidad. En cambio, las imágenes conjuradas para
acompañar la nueva legislación tienden a ser descripciones estereotípicas de jóvenes
ingobernables, depredadores peligrosos y delincuentes de carrera incorregibles. ... El
sentimiento que atraviesa la política criminal es ahora con más frecuencia un enojo
colectivo y una exigencia moral de retribución en lugar del compromiso por buscar una
solución justa, de carácter social” .

Este escenario dibujado por GARLAND ha sido desarrollado desde diferentes perspectivas.
Una de ellas es la de DÍEZ RIPOLLES quien hace unos años definió dicha política criminal a
través de lo que él denominó el modelo de seguridad ciudadana. Nos referiremos brevemente
a algunas de sus características que siguen el esquema de GARLAND.

2.1. El modelo de seguridad ciudadana

El modelo de seguridad ciudadana, como esquema que presidía el panorama en

materia político criminal, superó al denominado modelo penal garantista. Según describe
DÍEZ RIPOLLES, la idea de una estructura de intervención penal autolimitada, propia del
garantismo, no era adecuada para interpretar los recientes cambios político-criminales. Lo
anterior derivó en una nueva forma de configurar y modelar el control social penal. A título de
ejemplo, enunciaremos algunas características que definen tal modelo:

1. La sustantividad de los intereses de las víctimas. Esta tendencia es explicada como

producto de la presión social que ha hecho que la relación entre delincuente y víctima haya
entrado en un juego denominado de suma-cero. En virtud de este, cualquier ganancia por parte
del delincuente, por ejemplo, en garantías procesales o en beneficios penitenciarios, implica
una pérdida para las víctimas, ya que éstas lo perciben como un agravio o una forma de aliviar
las consecuencias de la condena.

2. El populismo y politización. Si bien es cierto, que todo Estado que se precie de ser
democrático, debe escuchar los intereses del pueblo al que sirve, aceptar su influencia no debe
equivaler a recoger incondicionalmente todas sus sugerencias “sin la interposición de núcleos
expertos de reflexión que valoren las complejas consecuencias que toda decisión penal
conlleva”.

21
 En efecto, la subvaloración de los expertos y el afán populista de los políticos, ha colocado
las demandas populares en un primer reglón que influye directamente en la política criminal
sin ninguna clase de estudio y que descalifica, cualesquier postura que implique una “cierta
complejidad argumental o distanciamiento hacia la actualidad más inmediata”. En palabras de
GARLAND: “las medidas de política pública se construyen de una manera que parece
valorar, sobre todo, el beneficio político y la reacción de la opinión pública por encima del
punto de vista de los expertos y las evidencias de las investigaciones”.

3. Vinculado directamente con lo anterior se menciona la revalorización del componente

aflictivo de la pena. Según lo esgrime DÍEZ RIPOLLES: “Desde una visión marcadamente
consensual de la sociedad, que minusvalora las diferencias de oportunidades entre sus
miembros, la delincuencia se percibe como un premeditado y personalmente innecesario
enfrentamiento del delincuente con la sociedad, que exige una respuesta que preste la debida
atención a la futilidad de las motivaciones que han conducido a ella”.

En esta medida, consecuencias jurídicas diversas al internamiento, son subestimadas y el

enfoque hacia la prisión se limita a mejorar las situaciones de habitabilidad, dejando de lado, la
utilización de medios personales y materiales para metas resocializadoras.

2.2. La cosificación de víctima como instrumento para la elaboración de políticas

punitivas en busca de la seguridad

2.2.1 Su argumentación

Como lo hemos referido la crisis del welfarismo penal, partió de una visión pesimista
frente al que delinque. Lo cual supuso el desplazamiento de ideales como la reinserción,
resocialización o rehabilitación, adquiriendo un papel fundamental fines como la inocuización o
exclusión frente a aquel sujeto que se califica como incorregible.

Ahora bien, dentro de un escenario en el Estado debe atender al Derecho como

elemento no sólo a través del cual se ejerce la fuerza sino como elemento limitador del propio
poder, se debe buscar conciliar dos objetivos. Por una parte, los derechos fundamentales de
todos los individuos, incluso de aquellos que delinquen y por otra dar respuesta a conductas
delictivas que afectan valores como la seguridad dentro de nuestra sociedad. Llegar a un
equilibrio entre la propia limitación del Derecho en sí mismo y la respuesta frente a la seguridad

22
que como ciudadanos buscamos en el Estado, es sin duda el principal reto de la Política
Criminal.

Por lo anterior, no parece que la solución sea el señalar a algunos sujetos como
merecedores de exclusión y menos aín, que esta se haga de forma selectiva y discriminatoria.
Dentro de un panorama que algunos pueden entender como admisible, dada la especial gravedad
de los delitos que se cometen, no parece que la respuesta lógica en el marco de una política
propia de un Estado Social y Democrático de Derecho, sea el justificar políticas criminales que
seleccionen y operen de forma arbitraria frente a colectivos peligrosos para la seguridad de la
colectividad.

Dentro de este contexto, la Política Criminal que ha recuperado el papel de la víctima, a

mi juicio tiene como trasfondo dos presupuestos cuestionables. En primer lugar, porque parte de
lo definido como un juego político de suma cero, en el que estar de parte de la víctima, implica
ser duro con el delincuente y por ende, que todo lo que gana el delincuente, lo pierde la víctima
y viceversa. En segundo lugar, y bajo el entendimiento de que sea del todo justificable
responder frente a determinados delincuentes con severidad, lo que no parece lógico es que en
el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, se responda de forma discriminatoria
frente al delincuente no por la verificación de su peligrosidad individualizada sino por su
pertenencia a determinada categoría de sujetos considerados de riesgo. En este esquema no
importa tanto el hecho cometido sino quién es el actor del mismo, por eso se hace referencia al
desplazamiento hacia un derecho penal de autor.

Respecto al primer presupuesto, suele ser un referente aquella expresión según la cual
se ha pasado de considerar la ley penal como la carta magna del delincuente a plantearla como
carta magna de la víctima. En un juego de polos opuestos, parece que el que se reconozcan los
derechos del delincuente, implica necesariamente desplazar los de la víctima y viceversa.

Pero ¿un discurso así tiene lógica? El Derecho Penal es un mecanismo de control social
que de manera formalizada busca preservar determinado orden social. Ahora bien, en dicho
orden social, entran tanto los que siguen las pautas de dicho orden como los que la trasgreden.
El Estado soberano, legitimado democráticamente deberá establecer las normas en las que se
regule la solución del conflicto en aras de la seguridad, evitando un manejo arbitrario a favor o
en contra de la víctima o del agresor.

No reconocer que el que agrede debe responder con una pena, de alguna manera implica
ignorar que la pena trae efectos beneficiosos con la víctima. En este sentido GIL GIL, señala
que: “La pena puede tener indudables efectos beneficiosos para la víctima, el primero
manifestar la injustica sufrida y ofrecer cierta garantía de no repetición, calmando así su

23
necesidad de justicia, devolviendo la confianza de la víctima en el ordenamiento y en la
sociedad y favoreciendo su no desocialización”.

Este reconocimiento de reciprocidad que el Derecho hace respecto a la víctima ,

también funciona para la propia “conservación del grupo y del individuo como ser social”.
Ahora bien, lo cierto es que, tomando en cuenta lo señalado en el tema 1, el Derecho aparte de
manifestar el uso de la fuerza debe limitarla , por eso la autora explica: “El Estado, por tanto, a
través del monopolio de la violencia, puede controlar los comprensibles y legítimos instintos y
deseos de reciprocidad de las víctimas y someterlos a unos límites racionales, intentar darles
satisfacción mediante otros mecanismos y ponderarlos con otros fines sociales, en la búsqueda
del mejor medio posible para garantizar el fin último del mantenimiento del orden social”,
pues no se puede desplazar o sustituir la función del Derecho como protección frente a sus
propios excesos.

En esta línea, ignorar que el delincuente pese a agredir mantiene el estatus de persona,
implica desconocer fundamentos de legitimidad de un Estado. El Estado funda su legitimidad
en las funciones de tutela de la vida y de los restantes derechos fundamentales, por lo cual en
palabras de FERRAJOLI: “un Estado que mata, que tortura, que humilla a un ciudadano no
sólo pierde cualquier legitimidad, sino que contradice su razón de ser, poniéndose al nivel de
los mismos delincuentes”.

El que delinque por el hecho de delinquir no pierde el estatus de persona, de lo cual se

desprende que se le aplique una pena, que en palabras de VON HIRSCH debe tener un
contenido penal aceptable. Esto es, que la sanción debe estar configurada de manera que las
privaciones pretendidas, deben ser administradas de acuerdo con la dignidad del infractor.

Respecto al segundo postulado, aceptando que determinadas conductas afectan de

manera grave bienes jurídicos fundamentales, el plantear el reconocimiento del papel de la
víctima no puede olvidar la necesidad de demostrar la responsabilidad penal, en un análisis
individualizado. Esto es, en aras de respetar el propio principio de culpabilidad, no se pueden
establecer categorías de sujetos, en el que metamos a todos en un mismo saco, por ejemplo: los
terroristas, los delincuentes sexuales, etc.

Pese a lo irrisorio que pueda resultar, considerar las consecuencias de la

responsabilidad penal, en razón de la pertenencia a determinados colectivos definidos por el
delito que cometen, lo cierto es que esta es la actualidad de nuestras políticas criminales. Dentro
de una política que DI GIORGI define como de control actuarial, se parte del delito como un
riesgo inevitable el cual puede ser gestionado a través de una intervención sobre los
comportamientos exteriores de determinados grupos sociales. En razón de ello, como lo señala

24
el autor, el desviado es sustituido por la clase peligrosa respondiendo el derecho penal no por la
verificación de su peligrosidad individualizada sino por su pertenencia a determinada categoría
de sujetos considerados de riesgo. Pensemos en colectivos como los terroristas o los
delincuentes sexuales, podríamos pensar que es totalmente admisible una respuesta contundente
y severa contra ellos, el problema radica en lo que definimos como acción terrorista o como
delito sexual.

Ahora bien, este escenario ha servido, según SILVA SANCHEZ refiere, como
“identificación social con la víctima”, proceso en cual han jugado un papel fundamental los
medios de comunicación dado su protagonismo en la representación social de delito. En efecto,
como lo señala HASSEMER, los medios de comunicación hoy más que nunca difunden noticias
vinculadas con fenómenos delictivos, lo cual ha contribuido a que no sea necesario
experimentar la violencia en el propio seno de una comunidad, para percibirla como
omnipresente. Esto trae como consecuencia que se pueda hacer política por medio de la
difusión de la violencia.

Según el discurso del autor, esto genera dos situaciones. En primer lugar que el
principal destinatario de la manipulación mediática sea la opinión pública que se siente
amenazada por la violencia, por lo que se espera un derecho penal eficiente y que garantice la
seguridad. No obstante, el recurso al derecho penal no deja de tener en muchos casos efectos
meramente simbólicos dado que no se pueden esperar efectos reales. En esta medida, según
HASSEMER el legislador opta por obtener rédito político a través del andamiaje punitivo, el
cual responde simbólicamente con celeridad a los miedos y grandes perturbaciones sociales .
Lo anterior parte de considerar al derecho penal como disponible y políticamente
funcionalizado, perdiendo según el autor “su fuerza de convicción normativa y su distancia
moral frente al quebrantamiento del derecho”.

En segundo lugar, explica HASSEMER, la violencia, el riesgo y la amenaza se

convierten en “fenómenos centrales de la percepción social”, lo cual tiene importantes
repercusiones en la forma cómo la sociedad hace frente a la violencia. De esta manera, resulta
más adecuada la utilización de conceptos como “luchar”, “eliminar” o reprimir, en lugar de
“elaborar” o “vivir con”. Ciertamente, en una sociedad que se encuentra amenazada por la
violencia, resulta difícil entender el Derecho Penal como una carta magna del delincuente, por
ende, lejos de mantenerse un discurso inclusivo se considera al delincuente como un extraño al
que hay que extirpar.

Este discurso cosifica a la víctima, excluyendo políticas de prevención positiva

especial y fundamentando políticas populistas de seguridad a expensas del status de persona no
solo del delincuente sino a largo plazo también de la víctima. Todo en aras de la seguridad

25
como principio rector exclusivo de la política criminal, desplazando sin duda otros fines
propios del Estado Social y Democrático de Derecho.

2.2.2 Sus implicaciones: el derecho penal del enemigo

En razón del anterior esquema se han planteado diversas políticas criminales. Una de
ellas propugna por un derecho penal del enemigo. Conforme al modelo planteado por
JAKOBS en la esencia de este tipo respuesta, el ordenamiento jurídico presenta un esquema
específico contra individuos especialmente peligrosos considerados enemigos, a través de
herramientas como: el adelantamiento de la punibilidad, penas excesivamente altas y la
relativización o supresión de algunas garantías penales .

En un esquema del Derecho Penal que SILVA SÁNCHEZ califica como de tercera
velocidad se da una flexibilización de principios político criminales y las reglas de imputación.
Dicho modelo de respuesta es descrito por MUÑOZ CONDE como aquel en el que “el
legislador no dialoga con sus ciudadanos, sino que amenaza a sus enemigos, conminando sus
delitos con penas draconianas más allá de la idea de proporcionalidad, recortando las
garantías procesales, y ampliando las posibilidades de sancionar conductas muy alejadas de la
lesión de un bien jurídico”.

En este esquema para JAKOBS, existe un Derecho Penal para el ciudadano y otro para
el enemigo. Esto ha conducido a una negación del Estado de Derecho. ¿Quién es el ciudadano?
¿Quién es el enemigo?. El enemigo sería aquel que ha abandonado el Derecho y por tanto no
garantiza el mínimo cognitivo de seguridad del comportamiento personal y demuestra este
déficit a través del comportamiento, por ejemplo dentro de conductas vinculadas con la
delincuencia organizada, el terrorismo, el tráfico de drogas y los delitos sexuales . Esto es,
dentro de un esquema de Derecho penal de autor, que se focaliza en determinados tipos de
sujetos, y no en los hechos que realizan, haciendo recaer el centro de gravedad de la
intervención penal en su forma de vida o sus tendencias o inclinaciones.

Algunos de los argumentos contra este modelo, expuestos por MUÑOZ CONDE, los
podemos resumir así:

1. Su carácter políticamente erróneo e inconstitucional, ya que no se puede responder

desde la excepcionalidad limitando garantías, por lo cual se pregunta ¿cómo se puede
defender la democracia con medios inadmisibles en el Estado de Derecho? ¿puede

26
 utilizar el Estado de Derecho, sin perder su nombre, los medios de represión punitiva
que caracterizan a un Estado dictatorial o autoritario?

2. No contribuye a la prevención policial-fáctica de delitos. En este sentido se pregunta

¿qué pasaría si luego de aplicarse este derecho, se siguen cometiendo este tipo de actos,
más acciones terroristas? ¿se reintroduciría la tortura? ¿se generalizaría la aplicación de
la pena de muerte?. Para el autor si bien existen conductas especialmente graves, lo
cierto es que la respuesta que se dé frente a esta no pueden renunciar a los principios y
garantías que con consustanciales dentro de un Estado Social y Democrático de
Derecho a todo individuo.

3. El derecho penal del enemigo no estabiliza normas (prevención general positiva) sino
demoniza determinado grupos de infractores.

Para finalizar este tema, podemos concluir que la inclinación hacia un Derecho a la
seguridad va en la misma línea de un modelo de control frente a colectivos determinados.
Derecho Penal del enemigo, modelo de seguridad ciudadana, derecho penal simbólico, etc, todo
forma parte del mismo discurso en el que el control del delito responde a opciones políticas,
que según GARLAND “están radicadas en una nueva estructura de las relaciones sociales y
están coloreadas por un nuevo patrón de sensibilidades culturales”.

27
Materiales complementarios de prácticas, lectura y estudio

Actividad

Lea el siguiente extracto del artículo : Pincheira Torres, Ivan: “Las políticas de
Seguridad Ciudadana y la gestión gubernamental de la protesta social en Chile Postdictadura”.
Disponible en:
https://www.researchgate.net/publication/296494855_Las_politicas_de_Seguridad_Ciudadana_
y_la_gestion_gubernamental_de_la_protesta_social_en_Chile_Postdictadura ( Consulta 3 de
marzo de 2019)

“En concordancia con las lógicas del denominando “populismo penal”, es decir, la
utilización de la persecución judicial y el endurecimiento del castigo como recursos
privilegiado para enfrentar el problema de la inseguridad (Garland 2007; Dammert
2013), durante el periodo de la Postdictadura hemos asistimos al despliegue de una
serie de discursos y prácticas estatales que calificarán a las manifestaciones de protesta como
puntos de conflictos atentatorios de la seguridad y del orden público. Se establecen así
políticas públicas tendientes a la criminalización de aquellos sectores sociales organizados en
torno a diversas demandas. Inscritas dentro de las lógicas del populismo penal, tal como se
señala en el Informe Nacional de Derechos Humanos(2012), en Chile se ha instalado una
política criminal construida en base al aumento de penas, a la tipificación amplia y ambigua
de delitos, y al aumento de las atribuciones de las Fuerzas de Orden y Seguridad. Producto de
la aplicación de estas medidas, desde la teoría social se ha podido constatar el marcado
aumento de la población penal. Así, por ejemplo, el criminólogo Hugo Frühling sostendrá que
uno de los efectos del funcionamiento del sistema procesal penal acusatorio, y de la
acción policial, será la multiplicación dela población penal condenada (Frühling, 2011).
En esta misma dirección, también ha sido documentado el deplorable estado del sistema
penitenciario chileno y su total falta de adecuación a los estándares de respeto y protección
de derechos fundamentales que todo Estado democrático debiera observar. (Stippel,
2006). En estas condiciones se generará una situación de hacinamiento carcelario que
quedará en evidencia el 8 de diciembre del año 2010, cuando ochenta y siete personas mueran
en el incendio de la Cárcel de San Miguel (Tijoux, 2012, Pincheira, 2012).En este contexto, a
partir de los antecedentes proporcionados a lo largo del presente artículo, podemos afirmar
que otra de las consecuencias que se derivan de la implementación de las doctrinas
de seguridad ciudadana, ha sido la criminalización de las protestas sociales protagonizadas
pordistintos movimientos sociales. De esta forma, junto al establecimiento de un marco
institucional que –de manera consensuada-no ha considerado instancias de participación de
los movimientos sociales en la elaboración e implementación de políticas públicas durante la
transición chilena (Salazar y Valderrama, 2000; Drake y Jaksic, 1999; Menéndez y Joignant,
1999), junto a lo anterior, las organizaciones sociales también han tenido que lidiar con
las acciones represivas ejercidas desde instancias de gobierno, la cuales han sido ejecutadas
bajo el amparo de las políticas de seguridad ciudadana.Sin negar la existencia efectiva de
procesos de negociación entre el gobierno y las organizaciones sociales, advertimos que

28
dichos procesos de dialogo –en las ocasiones en que han llegado a establecerse-se
encuentran permanentemente condicionados por una acción estatal que privilegiará la
ejecución de una política criminal cuyo énfasis estará puesto, tanto, en el
perfeccionamiento de los mecanismos de persecución penal de las acciones de protesta,
como, en el despliegue marcadamente represivo en el accionar de las fuerzas policiales contra
los manifestantes. En estas circunstancias, una vez que hemos podido comprobar el
extenso radio de intervención de las políticas de seguridad ciudadana, y reconociendo
los diversos efectos que este tipo de políticas tienen, nos parece pertinente que los
movimientos sociales puedan incorporar dentro de sus petitorios, pliegos,demandas y
propuestas, la necesidad de poner en discusión la idoneidad de las políticas públicas de la
seguridad ciudadana que han venido siendo implementadas. Este tipo de discusión pública no
solo abre la posibilidad de cuestionar los métodos gubernamentales utilizados para actuar
frente a las movilizaciones ciudadanas, sino que –más importante aún-permitiría
cuestionar un modelo de gobernabilidad que, fundado en el miedo a la delincuencia, busca
asegurarla reproducción del sistema a través de la aplicación de la política criminal–tal
como hemos podido comprobar-para el tratamiento de un amplio espectro de sucesos y
circunstancias “

Tomando en cuenta lo que señala el autor y lo analizado en la lección 2 responda : ¿cómo

valora lo señalado por el autor respecto a las estrategias político criminales en materia de
seguridad? Fundamente su respuesta en un texto de máximo 500 palabras.

29
Bibliografía

BARATTA, Alessandro: “Política criminal: entre la política de seguridad y la

política social” en “Delito y seguridad de los habitantes”, CARRANZA, E ( Coord.),
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Madrid, 1988.

VON HIRSCH, Andrew: “Censurar y castigar”, Editorial Trotta, Madrid, 1998.

30
 Tema 3. Retos de la Seguridad. Análisis y riesgos de la seguridad.
Prof. D. Juan Carlos Gama Blanco Policía Prof. ENP de Ávila Depart. Ciencias Jurídica

1. INTRODUCCIÓN.
1.1 Amenazas y desafíos de la seguridad nacional.
1.2 Amenazas y desafíos en los espacios comunes globales.
2. Las amenazas de la seguridad
2.1 Conflictos armados.
2.2 Terrorismo.
2.3 Crimen organizado
2.4 Proliferación de armas de destrucción masiva.
2.5 Espionaje.
2.6 Amenazas y desafíos que se desarrollan en los espacios comunes globales.
3. Los desafíos de la seguridad nacional
3.1 Inestabilidad económica y financiera.
3.2 Vulnerabilidad energética.
3.3 Flujos migratorios irregulares.
3.4 Emergencias y catástrofes.
3.5 Epidemias y pandemias.
3.6 Efectos derivados del cambio climático.
3.7 La cuestión de la integridad territorial.
4. OBJETIVOS GENERALES YLÍNEAS DE ACCIÓN DE LA SEGURIDAD NACIONAL
4.1 Objetivos generales.
4.2 Líneas de acción estratégicas para el crimen organizado.
5. OBJETIVOS ESPECÍFICOS SEGÚN LAS AMENAZAS
5. 1 No proliferación de armas de destrucción masiva.
5.2 Terrorismo.
5.3 Contrainteligencia.
5.4 Crimen organizado.
5.5 Ciberseguridad.
5. 6 Seguridad Marítima
5. 7 Seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre.
5.8 Protección de las infraestructuras críticas.
5. 9 Seguridad económica y financiera.
5. 10 Seguridad energética.
5. 11 Ordenación de los flujos migratorios.
5.12 Seguridad frente a pandemias y epidemias.

31
1. INTRODUCCIÓN

España se enfrenta a una serie de amenazas y desafíos, tanto internos como

externos, incluyendo el reto demográfico, su limitada conexión energética o problemas
de cohesión territorial. Los desafíos a la legalidad y al interés general de España
requieren una respuesta desde el Estado de Derecho con objeto de garantizar los
derechos y libertades de todos los ciudadanos.

España se debe adaptar a la transformación tecnológica y aprovechar sus

oportunidades de progreso, a la vez que aborda los nuevos desafíos que comporta la
hiperconectividad.

La Seguridad Nacional de España está condicionada por su singular posición

estratégica. La condición europea, mediterránea y atlántica, del país determina la
importancia de estas regiones para su seguridad, estabilidad y prosperidad. Pero más
allá de su ámbito geoestratégico, en el nuevo panorama internacional, las contingencias
y desarrollos que se producen en áreas muy alejadas de las fronteras del país y de sus
zonas de interés inmediato también pueden impactar en su Seguridad Nacional.

Las zonas que revisten especial interés para la Seguridad Nacional son: Europa,
Norte de África y Oriente Medio, África Subsahariana, América Latina, América del
Norte y Asia-Pacífico.

Las principales amenazas identificadas son los conflictos armados, el terrorismo,

el crimen organizado, la proliferación de armas de destrucción masiva, el espionaje, las
ciberamenazas y las amenazas sobre las infraestructuras críticas. Especial mención
merece la amenaza del terrorismo yihadista, uno de los principales problemas de
seguridad a los que se enfrenta el mundo y que de nuevo mostró toda su brutalidad en
España en agosto de 2017, con los atentados perpetrados en Barcelona y en Cambrils.

En cuanto a los desafíos a tratar, se señalará la inestabilidad económica, la

vulnerabilidad energética, los movimientos migratorios, las emergencias y catástrofes,
las epidemias y las pandemias y el cambio climático.

Dichas amenazas y desafíos no existen aisladas, sino que están interconectados,

sus efectos traspasan fronteras y se materializan con frecuencia en los espacios comunes
globales, como el ciberespacio, el espacio marítimo, el espacio aéreo y el ultraterrestre.

32
 Tales objetivos y líneas de actuación ordenan, posicionan y priorizan la acción
del Estado en materia de Seguridad Nacional, junto con la asignación adecuada de
recursos, capacidades y esfuerzos. Es necesario garantizar la seguridad gracias a un
tratamiento inteligente de los datos, para evitar los ciberataques que ocasionan unos
graves daños a la economía mundial.

La Estrategia de Seguridad Nacional adopta una visión integral de la seguridad,

entendida esta como servicio público objeto de una acción del Estado dirigida a proteger
la libertad, los derechos y el bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de
España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a sus
socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos
acordados.

La Ley de Seguridad Nacional es la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, y

establece que cuando el Rey asista a las reuniones del Consejo de Seguridad, las
presidirá. El Consejo de Seguridad Nacional, en su condición de Comisión Delegada del
Gobierno para la Seguridad Nacional, es el órgano al que corresponde asistir al
Presidente del Gobierno en la dirección de la política de Seguridad Nacional y del
sistema de Seguridad Nacional.

El objetivo de dicha ley es mejorar la coordinación de las diferentes

Administraciones Públicas (estatal, autonómica y local) implicadas en la Seguridad
Nacional, entendida esta como la acción del Estado dirigida a proteger la libertad y el
bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores
constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad
internacional en cumplimiento de los compromisos asumidos.

La Estrategia de Seguridad Nacional emite un Informe Anual, datando el de

2017 desde el 1 de diciembre.

Los principios rectores son:

a) Unidad de acción.

b) Anticipación.

c) Eficiencia.

33
 d) Resiliencia.

En este contexto global, la seguridad y la defensa se enarbolan como elementos

esenciales para asegurar un futuro mundial de prosperidad económica y social.

Europa debe analizar sus propias amenazas y optimizar sus medidas de respuesta
a las mismas.

1.1 Amenazas y desafíos de la seguridad nacional

La Seguridad Nacional se puede ver comprometida por elementos de muy

diversa índole, según su naturaleza geopolítica, tecnológica, económica o social, entre
otras.

Esta Estrategia distingue entre amenazas, que comprometen o pueden socavar la

Seguridad Nacional, y desafíos, que, sin tener de por sí entidad de amenaza,
incrementan la vulnerabilidad, provocan situaciones de inestabilidad o pueden propiciar
el surgimiento de otras amenazas, agravarlas o acelerar su materialización. En el mundo
actual, tanto las amenazas como los desafíos suelen estar interconectados y sus efectos
traspasan fronteras.

El terrorismo yihadista es uno de los principales problemas a los que se enfrenta

la comunidad internacional, como antes en otras ciudades europeas, los atentados de
agosto de 2017 han situado a España en el punto de mira del azote terrorista y han
puesto de manifiesto la importancia de esta amenaza para España.

Hoy día, es de singular importancia el valor de los espacios comunes globales,

dominios no susceptibles de apropiación y presididos por el principio de libertad, como
son el ciberespacio, el espacio marítimo y el espacio aéreo y ultraterrestre. Su buen uso
resulta indispensable para la seguridad. En un contexto internacional de mayores
tensiones, los espacios comunes globales son objeto de creciente competición y
confrontación.

34
 Aymán Al-Zawahiri, líder de Al Qaeda, se ha convencido de cuan provechoso
es para su organización la actividad de aquellos que un día deciden pasar a la acción,
cuchillo en mano, y convertir alguna calle de Europa en su propio campo de batalla. De
hecho, este cambio de estrategia se puede apreciar en los últimos mensajes que el propio
Al-Zawahiri ha lanzado a sus seguidores. Esos discursos eran impensables hace algunos
años.

1.2 Amenazas y desafíos en los espacios comunes globales

Amenazas y desafíos en los espacios comunes globales:

• Vulnerabilidad del espacio aéreo y ultraterrestre.

El espacio aéreo puede ser escenario de violaciones a la seguridad y al orden

internacional por parte de los actores estatales y no estatales. Las acciones contra la
aviación comercial y sistemas de control de navegación y todo tipo de tráficos ilícitos
por vía aérea son ejemplos con potencial de alteración del orden mundial.

Uno de los retos clave para 2018 será la puesta en marcha del primer radar de
seguimiento espacial español, así como la explotación de la información que genere.

• Vulnerabilidad del espacio marítimo.

Las rutas marítimas son vitales para las transacciones comerciales y el

transporte.

Los factores que amenazan la seguridad marítima son:

Primero, las amenazas derivadas de actos intencionados y de naturaleza

delictiva. Por ejemplo, la piratería, terrorismo, etc.

Segundo, otras accidentales debidas a las condiciones naturales del medio. Por
ejemplo, los accidentes marítimos y las catástrofes naturales.

Además, los avances tecnológicos favorecen la extracción de recursos marítimos

en zonas cada vez más remotas y profundas. Esta situación puede provocar la aparición
de tensiones debido a la competencia entre países por ampliar su acceso sobre el espacio
marítimo.

35
 El uso sostenible de los espacios marítimos y la observación de la legalidad
vigente son una preocupación constante para un país con marcado carácter marítimo,
para garantizar los necesarios recursos energéticos y minerales, comercio, la industria
turística, el sector pesquero.

La inmigración irregular y la seguridad de la vida humana en el mar es el primer

reto a tener en cuenta.

También constituye otro la seguridad portuaria, así como la inestabilidad

marítima internacional, que afecta a los intereses nacionales. Si bien las cifras de
piratería bajaron en el año 2017, el Golfo de Guinea y el Cuerno de África siguen
siendo áreas de riesgo. El principal reto de la zona del Cuerno de África es conseguir, a
través de la cooperación, un mayor compromiso de los Estados ribereños con la
seguridad marítima en sus aguas y una mayor coordinación en la lucha contra la
piratería en alta mar. El Cuerno de África arrastra un problema latente de piratería,
agravado por la condición de Estado fallido de Somalia y la actividad en el país del
grupo terrorista Al-Shabab. A esta situación también es causa de agravación el conflicto
de Yemen, que afecta al Mar Rojo y al Golfo de Adén.

• Vulnerabilidad del ciberespacio, dado el auge de la ciberdelincuencia que, con

motivos económicos, políticos o de otro tipo, emplean las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación para cometer actos ilícitos.

Uno de los problemas planteados en esta materia sería el de los delitos de odio,
cometidos a través de las redes sociales, detectándose un considerable incremento de
tales conductas a través de TWITER, FACEBOOK, INSTAGRAM, etc. El mal uso de
las redes sociales y el presumible anonimato con el que se puede ofender a personas de
otras ideologías, razas, orientaciones sexuales, etc. (islamofobia, racismo, xenofobia,
antisemitismo LGTABIfobia o antigitanismo, entre otras), ha experimentado un uso
inadecuado en las redes sociales, lo que ha motivado que los gestores de tales medios se
hayan visto obligados a anular abundantes mensajes de este carácter, constituyendo no
solo delitos de odio, sino también injurias, calumnias e incluso otro tipo de amenazas o
coacciones.

36
 Otro ejemplo de vulnerabilidad del ciberespacio aconteció en mayo de 2017, en
caso del ciberataque del virus “WannaCry”, de dimensión global e implicación directa a
empresas, servicios e intereses nacionales e internacionales. Se trató de un programa
dañino de tipo ransomware, que afectó a empresas como Telefónica, Iberdrola o Gas
Natural, así como al servicio de salud británico: se habían atacado al menos a 141.000
computadores a nivel mundial.

Frente a estos ataques, el Estado español se protege mediante estrategias como la

Estrategia de Ciberseguridad Nacional de 2013, cuyo objetivo es dar una respuesta
adecuada a los riesgos y amenazas que puedan surgir en el ciberespacio.

• Amenazas contra las infraestructuras críticas.

Son aquellas infraestructuras estratégicas cuyo funcionamiento es indispensable y no

permite soluciones alternativas. Los servicios esenciales son necesarios para el
mantenimiento de las funciones sociales básicas, la salud, la seguridad, el bienestar
social y económico de los ciudadanos, o el eficaz funcionamiento del sector público.

Las amenazas son aquellas que tienen su origen en actos deliberados, bien realizados
mediante una agresión física, sobre la propia infraestructura, o bien a través de un
ciberataque, hoy más probable dado el desarrollo tecnológico.

2. Las amenazas de la seguridad

2.1 Conflictos armados

Se mantienen como una de las amenazas más significativas para la Seguridad

Nacional, especialmente en el actual contexto de tensión geopolítica, competición y
fragmentación del orden internacional. El aumento de las capacidades de proyección
militar, terrestre, aérea y naval, de diversos Estados, así como de capacidades en otros
dominios como el ciberespacio o el espacio aéreo y ultraterrestre, es una de las
tendencias asociadas a dicho contexto.

37
 A los tradicionales conflictos armados se unen formas adicionales de agresión e
influencia, amenazas asociadas a la proliferación de armas de destrucción masiva y
otras variantes de actos hostiles. Sofisticados sistemas de armas de alta precisión se
combinan con la letalidad funcional de ciberataques y acciones de influencia y
desinformación. La ambigüedad y la dificultad de atribución son factores constantes de
los denominados conflictos híbridos, aquellos que incorporan operaciones de
información, subversión, presión económica y financiera junto a acciones militares.

Estas acciones, perpetradas tanto por actores estatales como no estatales, tienen
por objeto la movilización de la opinión y la desestabilización política. El conflicto de
Libia es capaz de desestabilizar el Magreb y el Sahel occidental.

Por otra parte, la persistencia de graves focos de inestabilidad y de Estados

fallidos o de débil gobernanza, en particular en zonas próximas a territorio español,
proporcionan espacios desde los que diversos grupos armados pueden actuar.

Ello supone una mayor exposición de España a otras amenazas, como los
tráficos ilícitos, la piratería o el terrorismo.

España debe mantener una capacidad defensiva propia, creíble y efectiva, y está
comprometida a asumir responsabilidades de seguridad colectiva.

Los conflictos que pueden generar inestabilidad a nivel internacional son:

• El Magreb con la guerra de Libia. La situación de seguridad ha sufrido

un gran deterioro.

• Oriente Medio. Las guerras de Siria e Irak. La progresiva derrota del

DAESH dificulta su acción, pero no elimina esta amenaza, al tratarse de
terrorismo global.

• La guerra de Siria ha polarizado la vida política en Líbano, donde la

situación de seguridad es inestable, por lo que se han debido extremar las
vigilancias ante posibles acciones hostiles por la fuerza Provisional de
Naciones Unidas.

38
 • El Cuerno de África, el Sahel y el Golfo de Guinea. Es el caso de
conflictos como en Malí, República Centroafricana y Somalia, o la
piratería en el Golfo de Guinea (zona de intereses económicos y
energéticos para España).

• Afganistán, donde la situación de seguridad es cada vez más inestable.

• El flanco Este de Europa, donde continúa la inestabilidad debido a la

presión ejercida por Rusia.

Por estos motivos, se ha requerido de la actuación de las Fuerzas Armadas en

operaciones y misiones en el exterior, participando España en quince misiones
internacionales, con más de dos mil setecientos efectivos desplegados, por lo que queda
constancia del compromiso de España en la paz y seguridad internacional.

2.2 Terrorismo

El terrorismo, fundamentalmente de carácter yihadista, ha asumido dimensiones

cada vez mayores.

El terrorismo yihadista proyecta su ideología radical y actúa a nivel global,

incluyendo el propio territorio europeo, donde ha protagonizado execrables atentados.
En el escenario actual, el principal protagonista de esta amenaza es el DAESH que por
su capacidad operativa, medios, proyección mediática y rápida expansión se ha
convertido en el referente del terrorismo yihadista. Sin embargo, estos grupos se
caracterizan por su rápida mutabilidad y su adaptación a los cambios y estrategias
seguidas contra ellos.

El terrorismo continúa representando una amenaza importante para la Seguridad

Nacional, que requiere el refuerzo de la lucha antiterrorista, tanto en ámbitos físicos
como virtuales.

Los atentados indiscriminados en lugares de concentración de personas, medios

de transporte o infraestructuras críticas representan una tendencia actual del terrorismo
yihadista, que opera tanto en células organizadas como de manera individual, con el fin
de producir el mayor número de víctimas y un fuerte impacto propagandístico.

39
 Sin perjuicio de radicalizados en el entorno nacional, y otros perfiles terroristas,
uno de los mayores retos a los que se debe hacer frente es el de los combatientes
terroristas que retornan a Occidente de escenarios como Siria e Irak, tras haber
acumulado conocimientos y experiencia en el manejo de armamento, contactos y
conocimientos de rutas y agentes facilitadores. La escalada terrorista conlleva otros
efectos negativos como el riesgo de tensiones sociales, inestabilidad política o
reacciones violentas contra minorías, que a veces pueden tomar la forma de actos
terroristas. El DAESH comienza a instalarse en Libia y Níger, de la mano de grupos
yihadistas locales. De hecho, dicha organización (DAESH, ISIS) puede centrarse en
cometer atentados terroristas en países fuera de su ámbito de influencia, reclutando y
radicalizando a través de Internet. La detección de sus relaciones con seguidores en
Europa o del envío de terroristas para la ejecución de atentados se configura como un
reto de primera magnitud.

Tendencias del terrorismo yihadista:

a. Es una amenaza global.

b. Proyecta su ideología radical y actúan a nivel global.

c. Mantiene vínculos con las redes de crimen organizado.

d. Emplea las redes sociales para su difusión, financiación, captación y

adiestramiento.

e. Busca un fuerte impacto propagandístico.

f. Uno de los mayores retos es el de los combatientes retornados. El número

de españoles que se han desplazado a Siria o Irak se estima en 223, de los que 48 han
fallecido, 135 siguen en zona de conflicto y 37 han retornado a España.

g. Opera tanto en células organizadas como de manera individual.

h. Atenta de forma indiscriminada en lugares de alta concentración de

personas.

i. Se caracteriza por su rápida mutabilidad y capacidad de adaptación.

40
 La radicalización y el extremismo violento y las captaciones y el
adoctrinamiento con fines terroristas forman parte, asimismo, de las amenazas que han
adquirido mayor protagonismo en los últimos años. Ello no sólo por las ideologías que
los sustentan, sino también porque constituyen el estadio previo a que los individuos
inmersos en dichos procesos se vinculan finalmente con grupos y organizaciones
terroristas.

El desarrollo tecnológico ha ampliado el acceso a recursos disponibles para los

grupos terroristas, incrementando su capacidad de financiación, reclutamiento,
adiestramiento y propaganda. En general, en un contexto de información masiva y
empleo generalizado de redes sociales, crecen los riesgos de difusión de propaganda
terrorista y de propagación de formas de radicalización y extremismo violento.

Una especial amenaza la plantean, como ya se ha apuntado, los “combatientes

retornados” que regresan a España tras haberse adiestrado en las filas del yihadismo en
Libia, Siria o Malí. El Informe Anual de Seguridad Nacional de 2017, presentado en el
Consejo de Seguridad Nacional, es una radiografía completa de los riesgos y retos a los
que se enfrenta la Seguridad Nacional realizada en España. La Estrategia de Seguridad
Nacional de 2017 establece el terrorismo, fundamentalmente de carácter yihadista,
como una de las principales amenazas de carácter global, dada su mutabilidad y
capacidad de adaptación a las nuevas circunstancias.

Con respecto al terrorismo autóctono, E.T.A. ya no es una amenaza relevante

gracias a la victoria del Estado de Derecho y sin perjuicio del trabajo constante de las
FFCCSE en la investigación de los hechos criminales, la defensa de la memoria de las
víctimas del terrorismo y la transmisión de una narrativa que resalte la lucha de la
democracia contra el terrorismo. Por lo tanto, continúa la investigación de los crímenes
de E.T.A., que no han sido resueltos judicialmente, así como los esfuerzos por localizar
y detener a los terroristas con causas pendientes. La organización no tiene intención de
disolverse, sino que pretende perpetuarse como agente político e impulsar y favorecer la
actividad de la izquierda abertzale. El estado de los presos sigue siendo una de las
cuestiones sobre las que fundamenta su estrategia. Por ese motivo, se consolida el nivel
de alerta y control respecto a cualquier iniciativa en dicho ámbito.

41
 Por otro lado “Resistencia Galega” sigue representando una amenaza potencial y
se prevé que su actividad continúe. De la misma forma, pese a calificar de “muy baja” la
cifra de atentados de origen anarquista, no deja de ser necesario hacer un seguimiento
de fenómenos emergentes de protestas que, en el contexto de crisis económica, puede
servir de caldo de cultivo a grupos radicales violentos.

España está comprometida en la lucha contra el terrorismo con una respuesta

basada en un modelo integral que incorpora su experiencia y coordina la acción con sus
aliados, en las iniciativas internacionales y especialmente con la U.E.

2.3 Crimen organizado

El crimen organizado es una amenaza de naturaleza transnacional, flexible y

opaca. Se trata de un fenómeno con una enorme capacidad desestabilizadora, que
contribuye a debilitar al Estado y mina la buena gobernanza económica. Entre sus
manifestaciones más graves, se pueden mencionar los tipos delictivos relacionados con
la trata de seres humanos o con los tráficos ilícitos de diversa índole, además del
blanqueo de capitales y el uso de paraísos fiscales.

En los últimos años, redes criminales se han aprovechado de la crisis migratoria

y de refugiados, y de su vulnerabilidad extrema, para abrir rutas de tráfico humano a
Europa.

Además, se constata como fenómeno creciente la vinculación internacional del

crimen organizado con el terrorismo, lo que potencia sus efectos y consecuencias
negativas.

España está expuesta al crimen organizado y sus diversas manifestaciones

debido, en gran medida, a su posición geoestratégica como punto de acceso a la U.E.
por parte de redes criminales procedentes de África y América. Es, por tanto, una
prioridad de la acción del Estado.

Como reto, la Estrategia de Seguridad Nacional destaca la naturaleza

trasnacional, flexible y opaca del crimen organizado y su capacidad desestabilizadora.

42
 Los principales delitos a los que se dedica el crimen organizado, en España, son:

• Narcotráfico.
• Robo con fuerza.
• Contrabando.
• Estafa.
• Trata de seres humanos con fines de explotación sexual.
• Blanqueo de capitales.

Hay varios factores de criminalidad que determinan porqué la Península Ibérica

es el lugar elegido por muchas organizaciones criminales para desarrollar sus
actividades ilícitas.

El primero de ellos es la situación geográfica de España, que la convierte en la

puerta de entrada a Europa de personas y de otro tipo de mercancías. Otro factor viene
determinado por la afinidad cultural e idiomática con Iberoamérica, lo que facilita el
asentamiento en España de organizaciones y grupos criminales de origen
latinoamericano. También tiene un papel importante la vieja reclamación de la cultura
musulmana de España, en base a la cultura de Al Andalus: España es un país
especialmente expuesto a la reclamación islamista: es una vía de entrada de futuros
terroristas, hay una importante cantidad de población musulmana y el tráfico de hachís
es una fuente de financiación para las actividades terroristas. Además, se da la
circunstancia de que muchos delincuentes internacionales se asientan definitivamente en
España, para blanquear sus ganancias, ante el atractivo que presenta la situación de
España por su cultura, clima, etc.

2.4 Proliferación de armas de destrucción masiva

La proliferación de estas armas (nucleares, químicas, radiológicas y biológicas)

y sus vectores de lanzamiento (principalmente misiles) siguen siendo una grave
amenaza para la paz y seguridad internacionales, y afectan directamente a la Seguridad
Nacional de España.

43
 A las incalculables repercusiones globales de un conflicto interestatal, en el que
se empleasen armas de destrucción masiva, se une la creciente amenaza de que dicha
proliferación de origen estatal pueda ser desviada, de manera intencionada o no, a
actores no estatales, en particular grupos terroristas.

En este contexto, uno de los principales desafíos es el control de material de

doble uso, para evitar que productos y tecnología que tienen usos tanto civiles como
militares, puedan ser empleados con fines ilícitos. El desarrollo del programa nuclear y
balístico de la República Democrática de Corea socava el régimen de no proliferación
nuclear, supone una creciente amenaza para la paz y seguridad internacional. Dicho país
ha demostrado su determinación en completar el programa nuclear y balístico,
aumentando notablemente el número de ensayos.

La posibilidad de que sustancias químicas tóxicas puedan ser empleadas por

actores no estatales o gobiernos de Estados es de especial preocupación. Además de la
violación del Derecho Internacional Humanitario, por el uso de armas químicas contra
civiles en conflicto, existe el riesgo que grupos terroristas puedan utilizar las armas
químicas fuera de la zona de conflicto para realizar ese tipo de acciones. Otra amenaza
importante es la potencial utilización de agentes biológicos por agentes no estatales, en
particular organizaciones terroristas.

El actual incremento de tensiones entre Estados Unidos y Rusia en este ámbito

podría trasladarse al sistema de no proliferación y afectar la fortaleza de los acuerdos
multilaterales sobre la que se sustenta.

Respecto de las armas químicas, reto central es controlar y supervisar el uso de

armas químicas en los conflictos de Siria e Irak, como el gas sarín y el cloro, tanto por
el gobierno como por agentes no estatales (DAESH).

44
 Un riesgo añadido en este apartado es la posibilidad de que los combatientes
terroristas extranjeros vuelvan a territorio nacional o europeo con conocimientos y
experiencia en el empleo de armas químicas. Hasta hace poco, los individuos
radicalizados eran el problema. A partir de ahora, el problema lo van a configurar los
que regresen desde los frentes de combate. Hace meses que se está observando un flujo,
muy pequeño pero existente, de individuos que están intentando regresar a sus países de
origen. Y desde hace meses se viene alertando de la necesidad de incrementar los
controles sobre esos puntos de entrada de personas, en Europa en general y en España
en particular. Básicamente, estos individuos son el problema a corto y medio plazo.

Por tanto, los aspectos a tener en cuenta en esta materia son, en resumen:

a) El programa nuclear y balístico de la República Popular Democrática de

Corea del Norte.
b) La verificación del cumplimiento del Plan de Acción Integral Conjunto
(JCPOA).
c) El incremento de la tensión entre Estados Unidos y Rusia y su potencial
traslado al ámbito de proliferación.
d) La supervisión y el control de armas químicas en los conflictos de Siria e
Irak.
e) La posibilidad de que actores no estatales adquieran acceso a armamento
químico.
f) El potencial uso de agentes biológicos contra la población.

2.5 Espionaje

El espionaje es una amenaza de primer orden para la seguridad, que se ha

adaptado rápidamente a las posibilidades que ofrece la tecnología moderna. En este
sentido, el ciberespacio juega hoy un papel más relevante a nivel de espionaje y es
utilizado por Estados, grupos o individuos que usan sofisticados programas que
proporcionan acceso a ingentes volúmenes de información y datos sensibles.

45
 El espionaje industrial resulta un desafío de primera magnitud. Un desafío que
las empresas sufren de forma regular y que puede dañar el sistema económico y afectar
al bienestar de los ciudadanos. Ante este fenómeno, un enfoque colaborativo entre el
sector público y privado representa la mayor aproximación posible.

En los últimos años, se ha detectado un incremento de las agresiones

procedentes de servicios de inteligencia extranjeros contra intereses nacionales y que se
materializan tanto a través de procedimientos clásicos como, cada vez más, de
inteligencia en el ciberespacio. Ante este fenómeno, resulta necesaria la mejora de las
capacidades tecnológicas y de inteligencias para aplicar una respuesta eficaz.

2.6 Amenazas y desafíos que se desarrollan en los espacios comunes globales

El ciberespacio, el espacio marítimo y el espacio aéreo y ultraterrestre son

espacios comunes globales. Conectan el mundo y permiten el libre flujo de personas,
bienes, información, servicios e ideas. Son espacios abiertos a todos los Estados,
también a los particulares, a nadie se le puede excluir de su disfrute. Se caracterizan por
no tener fronteras físicas, la ausencia general de soberanía y jurisdicción por parte de los
Estados, la difícil atribución de acciones delictivas y su débil regulación.

Sus características son:

a) Apertura tanto a Estados como a particulares.

b) Facilidad de acceso.
c) Ausencia de soberanía en el espacio ultraterrestre.
d) Débil regulación y dificultad de atribución de las acciones delictivas que
en ellos puedan tener lugar.

Favorecer el buen uso del ciberespacio es condición necesaria para la seguridad

global por su importante componente estratégico.

En 2017, se han sufrido intrusiones en sistemas, ataques de denegación de

servicio, acciones de desinformación, sospechas de injerencias en procesos
democráticos, ciberespionaje, ciberdelincuencia, etc.

46
 La regulación y una adecuada gestión de estos espacios comportan una
importante dimensión comunitaria, por lo que es clave la cooperación internacional y la
asistencia mutua. Este escenario aconseja el desarrollo del mecanismo de gestión de
crisis desde una visión amplia y sobre la base de estructuras resilientes.

Los desafíos no provienen solo de las ciberamenazas, sino también del uso
ilegítimo para llevar a cabo acciones de desinformación, financiación del terrorismo o
actividades de crimen organizado.

Desde el punto de vista tecnológico, ha de destacarse la transformación digital

de la Administración. Este factor agudiza la dependencia de las tecnologías de la
información, extiende la posible superficie de ataque y, en consecuencia, los beneficios
potenciales derivados para los atacantes, en un entorno donde el derecho a la protección
de datos de carácter personal es un requisito esencial en la relación del ciudadano con la
Administración por medios electrónicos.

Tanto los Estados como las organizaciones terroristas, grupos de crimen

organizado y actores individuales aprovechan el carácter anónimo que el ciberespacio
ofrece para conseguir sus fines a un mínimo coste y asumiendo un riesgo menor dada la
dificultad de atribución. El robo de datos e información, los ataques ransomware y de
denegación de servicios, el hackeo de dispositivos móviles y sistemas industriales y los
ciberataques contra las infraestructuras críticas son ejemplos de ciberamenazas.

El transporte aéreo constituye un objetivo de la acción terrorista por el impacto

mediático y las repercusiones que un suceso disruptivo puede generar. Reducir el riesgo
de atentados terroristas y apoderamientos ilícitos de aeronaves es un reto que requiere
avanzar en la cooperación internacional.

Otros retos de la aviación civil es la amenaza que sufren los vuelos comerciales
procedentes de terceros países, fuera de la Unión Europea, con niveles de seguridad
inferiores a los estándares europeos. La proliferación de drones es uno de los elementos
característicos en esta área. Es un reto evitar que los avances en ese campo puedan ser
aprovechados por grupos relacionados con el terrorismo, el crimen organizado, el
contrabando o la inmigración irregular.

47
 Otro reto viene integrado por la posibilidad de que se porten materiales
explosivos o armas de fuego, por lo que se hace pertinente que se permita la posibilidad
de escanear a las personas y sus equipajes de manera conjunta, sin necesidad de
examinar los bultos por separado. El escaneo de alta velocidad permite detectar los
explosivos y las armas de fuego donde se encuentren.

Hoy en día, gran parte de la información digital, servicios de navegación,

funcionamiento de las armas de alta tecnología, sistemas de vigilancia y otros
mecanismos claves de la Defensa Nacional dependen de las comunicaciones vía satélite.

3. Los desafíos de la seguridad nacional

3.1 Inestabilidad económica y financiera

Actuaciones que dificultan el normal funcionamiento de las políticas económicas

y financieras e impidan maximizar su eficacia así como las que merman la continuidad
de la actividad económica: fraude, corrupción, los paraísos fiscales, el blanqueo de
capitales, etc.

Por otra parte, los obstáculos a la internacionalización de la economía española o

que ponen en riesgo la seguridad de las empresas o trabajadores nacionales en el
exterior, son retos a los que hay que hacer frente para garantizar la competitividad.

Los factores que pueden desestabilizar el sistema económico y financiero son de

muy diversa índole, de naturaleza no exclusivamente económica y de efectos
transversales.

Pueden ser retos de orden económico, geopolítico y tecnológico. La seguridad

económica española no puede entenderse sin la dimensión europea. Dicha seguridad se
ha visto amenazada en los últimos años por la crisis económico financiera, la crisis
migratoria, el desarrollo del populismo y del euroescepticismo. La digitalización de la
Banca y el empleo de criptoactivos son factores de una tendencia que, a medio plazo,
van a producir una metamorfosis del panorama financiero.

Los retos más importantes son:

1.- Los efectos del Brexit.

48
 2.- La digitalización de la Banca y el empleo de criptomonedas.
3.- La tasa de desempleo.
4.- El aumento de precio de las materias primas.
5.- El endurecimiento de las condiciones monetarias internacionales, que
desafían la buena senda del crecimiento económico.
6.- Las actividades delictivas, que dan origen a una economía paralela,
detrayendo recursos para el desarrollo de políticas públicas.

3.2 Vulnerabilidad energética

La energía es un elemento fundamental para la prosperidad, el bienestar de la

sociedad y la propia soberanía y continuidad del Estado.

El suministro energético clave para España, que depende para su abastecimiento

en gran medida de zonas como África del Norte o el golfo de Guinea. El aumento de la
inestabilidad geopolítica en las principales zonas productoras pone en peligro el
abastecimiento de productos de forma directa y puede provocar una escalada en los
precios del petróleo y el gas.

Es prioritario garantizar el suministro de energía y asegurar su abastecimiento de

una forma sostenible medioambiental y económicamente, en un contexto de transición
energética hacia un modelo más seguro y más eficiente.

3.3 Flujos migratorios irregulares

Europa y el mundo en su conjunto viven una de las mayores crisis migratorias

registradas desde la Segunda Guerra Mundial.

Los desplazamientos forzosos probablemente continúen siendo una constante los

próximos años, a menudo sin soluciones inmediatas y duraderas y con capacidad de
afectar a la estabilidad y cohesión político-social de los países de acogida.

Este desafío debe seguir siendo un elemento permanente de atención y de

gestión junto con los esfuerzos en proteger los Derechos Humanos de aquellos que se

49
encuentran en situación de mayor vulnerabilidad. La respuesta a los flujos migratorios
irregulares, la lucha contra el tráfico de personas y la dispensa de una adecuada
protección a los inmigrantes que precisan de protección internacional requieren de un
esfuerzo constante y coordinado. En el caso de España, el total de llegadas hasta el 1 de
julio de 2018 era de 17.320, un 82% más que en el mismo período del año 2017.

La principal ruta migratoria irregular hacia Europa sigue siendo la del

Mediterráneo central, con su origen mayoritariamente en Libia y procedencia
principalmente de países de África occidental y del Cuerno de África. El destino de los
inmigrantes que llegan a costas italianas o griegas son los países del centro y norte de
Europa, si bien esa ruta es igualmente utilizada por personas que finalmente pretenden
asentarse en España.

Se prevé que la tendencia ascendente se siga manteniendo durante los años 2018
y 2019, algo que exigirá potenciar los esfuerzos en el control de fronteras, la
inteligencia orientada a la identificación temprana de estos inmigrantes, la vigilancia
marítima y la capacidad de acogida de los inmigrantes en situación de vulnerabilidad.

Otro reto que incide en la gestión de los flujos migratorios es la explotación de la

vulnerabilidad de los migrantes por grupos criminales organizados, vinculados a la trata
de personas y a los tráficos ilícitos, entre los que se ha generalizado el empleo de las
nuevas tecnologías, por lo que resulta necesario potenciar la lucha contra estas redes
criminales y garantizar una adecuada acogida de los inmigrantes vulnerables.

3.4 Emergencias y catástrofes

Siguen siendo uno de los principales desafíos del mundo moderno. Su impacto
no solo afecta a la vida y salud de las personas, sino también a los bienes patrimoniales,
al medio ambiente y al desarrollo económico.

Son 4 los factores que influyen:

1.- Demográfico: el incremento de la población urbana en zonas de peligro

ambiental o antrópico.

50
 2.- Vulnerabilidad de la infraestructura económica y tecnológica: por
ejemplo, el terremoto de Japón de 2011.
3.- La degradación de los ecosistemas, reduciendo las defensas naturales.
4.- Incremento de la magnitud y frecuencia de algunos fenómenos adversos:
calor, sequías, incendios forestales, consecuencia del cambio climático.

3.5 Epidemias y pandemias

En las últimas décadas, el número de enfermedades emergentes identificadas y de

situaciones de riesgo asociadas a ellas ha aumentado: la nueva diseminación internacional
del poliovirus salvaje, la enfermedad por virus Ébola en África del Oeste y la infección por
virus Zica.

Reducir la vulnerabilidad de la población a los riesgos de infecciones cuando es

factible (por ejemplo, mediante vacunación), la probabilidad de la introducción de riesgos
infecciosos (por ej., mediante el control e inspección de mercancías en frontera), así como
la probabilidad de transmisión interna de enfermedades (por ej., mediante buenos
programas de prevención y promoción de la salud o buenos sistemas de saneamientos) es
fundamental para minimizar los riesgos y su posible impacto en la población.

3.6 Efectos derivados del cambio climático

A nivel global, existe una creciente relación de los efectos del cambio climático con
la competencia por el acceso a los recursos, sobre todo el agua, los movimientos
migratorios forzosos y la aparición de vectores que favorecen la propagación de
enfermedades. Estos factores tiene un impacto especialmente intenso en regiones como
África y en el área Asia-Pacífico.

El incremento de las temperaturas está teniendo como consecuencias más destacadas

el aumento en frecuencia e intensidad de diversos fenómenos metereológicos extremos, el
incremento de los niveles del mar, la acidificación del océano, la desertificación, la
degradación del suelo, la disminución de recursos híbridos y la inseguridad alimentaria.

51
 La reducción de la emisión de gases de efecto invernadero, la revisión de los
sistemas de abastecimiento y uso de la energía, entre otros, son requerimientos
imprescindibles para afrontar las consecuencias del cambio climático.

3.7 La cuestión de la integridad territorial

No se menciona como amenaza ni como desafío el reto soberanista de Cataluña

(pese a que ponga en riesgo el principio de unidad territorial del Estado) y ello porque, en
opinión del Gobierno, no es un problema de seguridad nacional, sino político.

4. OBJETIVOS GENERALES Y LÍNEAS DE ACCIÓN DE LA SEGURIDAD

NACIONAL

Todos los objetivos y líneas de actuación ordenan, posicionan y priorizan la acción

del Estado en materia de Seguridad Nacional, debiendo disponer de una asignación
adecuada de recursos, capacidades y esfuerzos, siempre bajo la lógica de su optimización y
uso eficaz y eficiente.

Las circunstancias han cambiado desde 2013, tanto a nivel nacional como
internacional, en ocasiones de forma notable, contribuyendo a un aumento de la
incertidumbre y de la percepción de inseguridad. Alguna de las amenazas identificadas y
valoradas entonces, como el terrorismo o las ciberamenazas, se han incrementado y así lo
ponen de manifiesto los distintos atentados terroristas ocurridos en Europa, que afectaron a
España en agosto de 2017, como ya había acontecido en el año 2004.

4.1 Objetivos generales

4.1.1.- Desarrollar el modelo integral de gestión de crisis.

4.1.2.- Promover una cultura de Seguridad Nacional.

4.1.3.- Favorecer el buen uso de los espacios comunes globales.

4.1.4.-Impulsar la dimensión de seguridad en el desarrollo tecnológico.

4.1.5.- Fortalecer la proyección internacional de España.

52
 4.1.1- DESARROLLO DEL MODELO INTEGRAL DE GESTIÓN DE
CRISIS.-

Es prioritario profundizar y adaptar el modelo integral de gestión de crisis en

el marco del sistema de Seguridad nacional con el fin de proporcionar respuestas
eficaces y oportunas a las amenazas y desafíos del panorama actual. En concreto,
hacer frente a la amenaza terrorista y las amenazas de naturaleza híbrida requiere
un trabajo constante de análisis, intercambio de información y compartición de
mejores prácticas.

La fase de respuesta a situaciones de crisis debe incluir mecanismos de

participación apropiados a toda la Administración Pública y el sector privado. De
modo más relacionado con los ámbitos de especial interés, para la Seguridad
Nacional, esta respuesta debe involucrar a las empresas estratégicas, los operadores
de infraestructuras críticas, los centros de investigación o prospectiva y la sociedad
civil en su conjunto.

Se trata de garantizar la continuidad en la acción del Gobierno dirigida a la

protección de los ciudadanos y la provisión de los servicios esenciales, para
retornar al Estado de normalidad en el menor tiempo posible, de modo que se
minimicen las consecuencias negativas sobre la seguridad y el bienestar de los
ciudadanos.

España, al formar parte de la Unión Europea, junto con otros 22 países,

determinó la conveniencia de crear la Cooperación Estructurada Permanente en
materia de defensa (PESCO), que faculta a un grupo de Estados miembros a
coordinar sus objetivos en el ámbito de la seguridad y futuras operaciones
conjuntas de defensa y de paz. Se trata de una iniciativa, permitida por el Tratado
de la Unión Europea, que faculta a un grupo de Estados miembros a coordinar
objetivos en el ámbito de la seguridad, las adquisiciones de material bélico y las
futuras operaciones conjuntas de defensa y de paz.

Uno de los objetivos de la Ley de Seguridad Nacional es garantizar el refuerzo

de coordinación de las Autoridades de las Administraciones afectadas para dar la
adecuada respuesta a la situación de crisis, garantizando el adecuado

53
 funcionamiento de los medios disponibles y sin que ello implique la suspensión de
los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos.

4.1.2.- PROMOVER UNA CULTURA DE SEGURIDAD NACIONAL.-

España mantiene estándares altos de seguridad por el compromiso absoluto y

decidido del Estado en esta política dirigida principalmente al ciudadano. Sin
embargo, la exposición a amenazas y desafíos cambiantes es inevitable; no existe
el riesgo cero y los esfuerzos en seguridad deben permanecer.

Una sociedad conocedora de las amenazas y desafíos para la seguridad es una

sociedad mejor preparada y con mayor capacidad de sobreponerse ante las crisis a
las que tenga que enfrentarse. Una sociedad concienciada es, pues, más segura,
robusta y resiliente. Ello implica la participación ciudadana como uno de los ejes
de actuación sobre los que descansa la verdadera efectividad de esta política
pública. La sensibilización social es uno de los activos clave para la Seguridad
Nacional.

Se debe plantear como tema principal la Cultura de Defensa, con lo que se

pretende que la sociedad conozca de primera mano cuáles son los desafíos a los
que debemos enfrentarnos en materia de seguridad y defensa y cómo lo
afrontamos.

La sociedad debe concienciarse de la necesidad de asumir gastos en defensa,

aunque muchos sectores de la misma no den ninguna importancia a dicha
necesidad. De hecho, España se ha postulado para encabezar diferentes programas
de formación y asesoramiento de la OTAN, en relación a la capacitación de las
Fuerzas de Operaciones Especiales de Túnez para el desarrollo de un Centro de
Fusión de la Inteligencia, así como contraterrorismo y desactivación de artefactos
explosivos. Dicha participación en misiones internacionales obedece al principio
de que la defensa nacional empieza muy lejos de nuestras fronteras.

4.1.3.- FAVORECER EL BUEN USO DE LOS ESPACIOS COMUNES

GLOBALES.-

54
 El tejido de conectividad global formado por el ciberespacio, el espacio
marítimo y el espacio aéreo y ultraterrestre constituye un conjunto de redes
funcionales cuya seguridad es clave en el orden internacional. Esto provoca que la
distinción entre seguridad interior y exterior sea cada vez más difusa.

Cualquier acción contraria al buen uso de estos espacios resulta crítica, dada la
dificultad de vigilancia, monitorización y respuesta ante cualquier acto ilícito y el
impacto significativo de diversas formas de desconexión funcional e informativa.

Así mismo, dado que los espacios comunes globales pueden operar hoy como
escenarios de confrontación, España debe acometer una adaptación del marco
estratégico nacional a esta realidad.

4.1.4.- IMPULSAR LA DIMENSIÓN DE SEGURIDAD EN EL

DESARROLLO TECNOLÓGICO.-

La sociedad actual depende en gran medida de la tecnología. El ciberespacio y

la accesibilidad de la tecnología han rebajado el coste de la información y ampliado
su acceso, pero agravando su vulnerabilidad.

Es importante fomentar que el desarrollo tecnológico y la innovación

incorporen aspectos de seguridad desde su concepción, además de paliar las
vulnerabilidades existentes y asegurar sistemas protegidos, bien configurados y
gestionados.

En la medida de lo posible, el Estado debe preservar determinadas capacidades

tecnológicas de carácter estratégico en términos de seguridad. El desarrollo de
industrias tecnológicas propias es, por tanto, un ámbito de soberanía nacional que
aspira a evitar la dependencia en países terceros.

Los ciberataques han cobrado especial relevancia como tácticas utilizadas en

las acciones híbridas. También la manipulación de la información, generando
opinión y noticias falsas, y las operaciones de influencia alcanzan su eficacia
máxima aprovechando las ventajas del ciberespacio: difícil detección, anonimato,
velocidad, difusión y globalización.

55
 4.1.5.- FORTALECER LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE
ESPAÑA.-

Proteger los intereses de España en el exterior es clave para la Seguridad

Nacional. Se requiere trabajo coordinado entre los ministerios competentes para la
identificación de intereses y acciones pertinentes y un esfuerzo de integración en el
sector privado.

España apuesta por una U.E. reafirmada en sus valores fundacionales y

también por la OTÁN, adaptada a las amenazas y desafíos comunes con
responsabilidades compartidas entre aliados, y por un espacio europeo seguro,
democrático y basado en el Estado de Derecho.

4.2 Líneas de acción estratégicas para el crimen organizado

a) Mejorar la capacidad de defensa autónoma para ejercer una disuasión

efectiva frente a cualquier amenaza exterior.

b) Dotar a las FFAA de las capacidades que demanda el actual escenario

de seguridad y avanzar decididamente en la convergencia con los
objetivos de Defensa establecidos por la OTAN y recomendados por el
Parlamento Europeo, como parte de un necesario reparto de
responsabilidades, esfuerzos económicos y recursos demandados en
todos los planos entre aliados y asegurar la sostenibilidad de una
Defensa eficaz a largo plazo.

c) Impulsar una estrategia industrial de Defensa que fomente la

autonomía en la adquisición de capacidades estratégicas y favorezca la
competitividad de la industria española a nivel global.

d) Fortalecer la posición de España en el sistema de seguridad

internacional, ejerciendo un liderazgo positivo en las organizaciones
de seguridad colectiva y coaliciones internacionales de las que forma
parte, así como en las relaciones bilaterales.

56
 e) Asumir un protagonismo activo en el relanzamiento de la Política
Común de Seguridad y Defensa de la U.E. y continuar siendo un
aliado solidario y comprometido con la OTAN, participando asimismo
en nuevas formas de cooperación y especialización. A nivel bilateral,
profundizar el marco de colaboración bilateral con U.S.A. De hecho,
Estados Unidos ha hecho saber a otros integrantes de la O.T.A.N. que
no van a ser ellos quienes mantengan a raya las amenazas que se
ciernen sobre los países integrantes, mientras otros disfrutan de esa
seguridad sin cumplir con los mínimos pactados.

f) Contribuir a instaurar un entorno regional de paz y seguridad, prevenir

conflictos y contener las amenazas emergentes mediante la proyección
de estabilidad y las actividades de seguridad cooperativa,
particularmente en las áreas de especial interés para España.

g) Potenciar la Diplomacia de Defensa especialmente con países vecinos

y aquellos países con los que España comparte intereses y valores, en
particular con los países de la orilla sur del Mediterráneo y con
América Latina.

h) Protección:

a. Robustecer las capacidades nacionales de lucha contra el

terrorismo y la cooperación y coordinación de esfuerzos contra
el terrorismo entre los distintos organismos implicados a nivel
nacional.

b. Cooperar con los países socios más afectados por el terrorismo

y de forma especialmente estrecha, con la U.E. y adoptar
medidas de mejora en el control de fronteras.

i) Persecución:

a. Mejorar las capacidades de investigación e inteligencia,

asegurar el desarrollo tecnológico de los servicios de
inteligencia e información para hacer frente al uso intensivo de
las nuevas tecnologías por parte de los grupos terroristas e

57
 impedir el acceso a las capacidades y materiales necesarios
para cometer atentados.

b. Reforzar los instrumentos legales en la lucha contra el

terrorismo, también a nivel internacional, especialmente con el
apoyo de la creación de un Tribunal Penal Internacional en
materia de terrorismo.

j) Preparación de la respuesta:

a. Robustecer la adopción de las medidas y planes necesarios que

aseguren la sinergia y coordinación de todos los organismos
con responsabilidad en materia en caso de atentado terrorista.

b. Minimizar las consecuencias y dar apoyo inmediato y

permanente a las víctimas de ataques terroristas.

c. Consolidar la unidad de los partidos políticos en la lucha contra

el terrorismo apoyando el acuerdo para afianzar la unidad en
defensa de las libertades y en la lucha contra el terrorismo.

k) Mantener canales abiertos de formación continua en los métodos y

herramientas utilizadas por las organizaciones criminales, mediante la
colaboración y participación de actores públicos y privados
especializados.

l) Potenciar la inteligencia estratégica y el intercambio como

instrumentos de anticipación contra el crimen organizado y reforzar los
mecanismos de incautación de los beneficios obtenidos como forma de
limitar su capacidad operativa.

m) Mejorar la cooperación y coordinación de esfuerzos a nivel

internacional para hacer frente a los desafíos del crimen organizado.

58
5. OBJETIVOS ESPECÍFICOS SEGÚN LAS AMENAZAS

5. 1 No proliferación de armas de destrucción masiva

Combatir la proliferación de armas de destrucción masiva, sus vectores de

lanzamiento, materiales conexos y tecnología asociada, así como impedir su acceso
a actores no estatales y, en particular, a organizaciones terroristas.

Multilateralismo eficaz y refuerzo del régimen internacional de no

proliferación. España ha seguido apoyando los esfuerzos internacionales para el
cumplimiento del JCPOA con Irán, tomando medidas sobre países que no lo
respetan, como la expulsión del embajador del Congo en 2017.

La seguridad física de los materiales e instalaciones nucleares y radiactivos.

España ha seguido colaborando con la O.I.E.A. en términos políticos y técnicos y,
en general, en el desarrollo de programas cuyo fin es garantizar la seguridad física
de los materiales e instalaciones radiactivas.

Otro punto es la lucha contra el tráfico ilícito de materiales y tecnologías.

Requiere una participación proactiva en los Organismos Nacionales responsables y
una eficaz coordinación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Es indispensable, por último, la cooperación internacional para fortalecer la

seguridad de la cadena logística internacional.

5.2 Terrorismo

Neutralizar la amenaza que representa el terrorismo contra los ciudadanos y

los intereses españoles dentro y fuera de las fronteras, reduciendo la vulnerabilidad
de la sociedad y haciendo frente a los procesos de radicalización violenta.

La respuesta de España ante la amenaza terrorista está basada en un modelo

integral que incorpora su experiencia y coordina la acción con sus aliados en las
iniciativas internacionales, especialmente en el seno de la Unión Europea. También
se busca la colaboración de la sociedad para informar de forma anónima sobre
casos puntuales de radicalización.

59
 Además, la U.E. mantiene un diálogo con los suministradores de servicios de
INTERNET, para contar con su apoyo a la hora retirar esos contenidos. La lucha
contra la financiación del terrorismo también es otro eje de la actuación preferente.
A lo largo de 2017, los avances en cooperación internacional han favorecido la
prevención de atentados cuyos autores tienen vínculos en más de un país europeo.

Se ha establecido la colaboración con Policías Locales, promoviendo

reuniones de las Juntas Locales de Seguridad para llevar a cabo análisis de riesgos
que permitan valora la implementación de medidas pasivas de seguridad.

El Ministerio del Interior ha elaborado unas recomendaciones en materia de

autoprotección tanto para los ciudadanos como para el personal de seguridad
privada y policías locales, así como criterios de actuación para las F.F.C.C.S.E. en
caso de atentado, para impulsar un cambio cultural relevante en materia de
seguridad antiterrorista.

5.3 Contrainteligencia

Adoptar medidas en la defensa de los intereses estratégicos, políticos y

económicos de España para prevenir, detectar y neutralizar las agresiones
encubiertas, incluidas las efectuadas desde el ciberespacio, procedentes d otros
Estados, de sus servicios de inteligencia o de grupos o personas y que estén
dirigidas a la obtención ilegal de información.

La detección y seguimiento continuados de esta injerencia supone un esfuerzo

adicional cuando se tienen que llevar a cabo fuera del país. Pero también ofrece la
oportunidad de obtener una valoración global sobre la amenaza que representan
contra los intereses nacionales y de los países aliados.

La detección de la actividad de los servicios extranjeros, así como la

profundización en el conocimiento de sus modus operandi, exige un trabajo
continuado de alerta y de puesta en marcha de procedimientos innovadores con el
fin último de contribuir a la neutralización de sus actuaciones.

El espionaje es considerado, en la estrategia nacional de 2017, como una

amenaza de primer orden, por lo que se proponen diversas medidas:

60
 a) Refuerzo de las capacidades de los órganos nacionales de inteligencia.
Se han detectado la utilización de ayudas, subvenciones y servicios
públicos manipulados y tomando como base la ingenuidad y la
solidaridad.

b) Se ha identificado un incremento de la actividad e injerencia de

Servicios de Inteligencia de países afectados por conflictos, con el
objetivo en ocasiones de condicionar la evolución de los mismos en
favor de sus propios intereses.

c) Protección de la información clasificada: se han incrementado el

número de instalaciones dedicadas a la protección y manejo de la
información clasificada y logrado una mejora sustancial en los
sistemas de seguridad instalados en las mismas. En el plano
internacional, se han desarrollado procedimientos para impedir el
acceso a información clasificada en empresas habilitadas, por personal
extranjero.

d) Incremento de la cooperación internacional: se ha mantenido una

presencia adecuada en los Comités de Seguridad y grupos de trabajo
de las Organizaciones Internacionales de las que España es parte.

e) Intensificación de la contrainteligencia en el ciberespacio.

5.4 Crimen organizado

Neutralizar las amenazas relacionadas con el crimen organizado mediante

estrategias dirigidas a desarticular grupos ya existentes, prevenir la implantación de
otros nuevos y contrarrestar su confluencia con el terrorismo.

Es clave, en la lucha contra el crimen organizado, el control y protección de

las fronteras exteriores de la Unión Europea, en especial que involucran una
mayor entrada ilegal de personas, drogas, armas y bienes de consumo. Por lo tanto,
en la lucha contra el crimen organizado es imprescindible la adaptación a los
nuevos métodos utilizados por las organizaciones criminales, el intercambio de
información y la cooperación internacional.

61
 El crimen organizado se caracteriza por su continúa adaptación al entorno en
que se desarrolla su actividad criminal, acomodando sus patrones para eludir la
actuación policial y judicial. El ciberespacio ha sido utilizado desde el primer
momento por este tipo de delincuencia, consciente del efecto multiplicador de los
beneficios que reporta.

En este apartado, cobra especial importancia la ORGA (Oficina de

Recuperación y de Gestión de Activos), que tiene como funciones principales:

a. La averiguación patrimonial: a petición de los órganos judiciales y

fiscalías, la O.R.G.A. localiza bienes en y fuera de España, que figuren
a nombre de las personas investigadas.

b. La gestión de bienes embargados, incautados o decomisados, a fin de

evitar actuaciones antieconómicas y obtener el máximo beneficio
dentro del respeto a la Ley con todas las garantías procesales.

También se ha ampliado el número de países conectados al sistema de

consulta automática de datos lofoscópicos, lo que permite la rápida consulta de
datos para la lucha contra el crimen organizado.

5.5 Ciberseguridad

Garantizar un uso seguro de las redes y los sistemas de información y

comunicaciones a través del fortalecimiento de las capacidades de prevención,
detección y respuesta a los ciberataques, potenciando y adoptando medidas
específicas para un contribuir a la promoción de un ciberespacio seguro y fiable.

Hacer frente a este tipo de desafíos y amenazas requiere excelentes

capacidades de prevención y respuesta, y no solo a nivel técnico.

Para hacer frente a estos retos, hay que seguir mejorando las capacidades de
concienciación, prevención, detección, reacción, análisis, recuperación, respuesta e
investigación de incidentes. Se debe seguir fortaleciendo la industria de la
ciberseguridad nacional y mejorar su proyección internacional.

62
 Por último, se debe seguir impulsando la colaboración público-privada de
Ciberseguridad a través de iniciativas como la Asociación Público-Privada de
Ciberseguridad y la implicación de las entidades españolas en la elaboración de la
Agencia Estratégica de la Organización Europea de Ciberseguridad.

Las líneas de actuación más correctas serían:

a. Reforzar las capacidades de prevención, detección, reacción, análisis,

recuperación, respuesta e investigación.
b. Impulsar la aplicación de medidas y normativa para la protección,
resiliencia y seguridad del entorno digital.
c. Reforzar y mejorar las estructuras: cooperación público-público y
público-privado. Se crea la Fiscalía especial de Criminalidad
Informática.
d. Promover el conocimiento de la ciberseguridad.
e. Contribuir a la seguridad del ciberespacio en el ámbito de la Unión
Europea e internacional.

5.6 Seguridad Marítima

Impulsar una política de seguridad en el espacio marítimo tanto a nivel

nacional como en el marco internacional y, especialmente, en la U.E., con el fin de:

• proteger la vida humana en el mar,

• mantener la libertad de navegación y proteger el tráfico marítimo y las
infraestructuras críticas marítimas,
• prevenir y actuar ante actividades criminales y actos terroristas que se
desarrollen en este medio,
• proteger y conservar el litoral, los recursos del medio marino, el medio
ambiente marino y el patrimonio cultural subacuático,
• y prevenir y responder en casos de catástrofes o accidentes en este
medio.

Para hacer frente a los retos de fondo de a la seguridad marítima, el objetivo

que la Estrategia establece tiene su clave en la mejora de la coordinación en el

63
 contexto nacional, entre todos los actores implicados, y en el plano internacional, a
través de las organizaciones de las que España forma parte.

Se consolida el Consejo de Seguridad Marítima, creado en el año 2014, como

órgano de apoyo en el ámbito de la seguridad marítima.

El análisis del conjunto de riesgos es otra área de especial interés, donde los
informes emitidos por la Célula de Información y Análisis de Riesgos a la
Seguridad Marítima sirven como evaluación de forma sistemática y sostenida.
Buques de la Armada Española y Aeronaves del Ejército del Aire, encuadrados en
el Mando de Vigilancia y Seguridad Marítima, efectúan una vigilancia integral de
los derechos soberanos o jurisdiccionales para evitar los usos ilícitos, y colaboran
con las F.F.C.C.S.E. y con todos los organismos del Estado en el ámbito marítimo.

Se han ejecutado actuaciones previstas en la Estrategia Marina, para la

protección de la costa de Huelva, Maresme (Barcelona), Castellón y Valencia.
Estas estrategias constituyen un avance en la determinación y solución de los
mayores problemas de erosión que existen en estos tramos de costa y que afectan a
la sostenibilidad de la costa y del mar.

En lo relativo a la protección del patrimonio cultural subacuático, una de las

prioridades como firmante de la Convención Internacional es la elaboración de las
Cartas Arqueológicas subacuáticas que realizan las Comunidades Autónomas.

5. 7 Seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre

Garantizar la seguridad en el espacio aéreo y ultraterrestre en un marco

compartido y orientado a prevenir las amenazas y desafíos que en ellos se
desarrollan, así como neutralizar sus consecuencias, conforme a los principios de
eficiencia y máxima coordinación, tanto en el empleo de las capacidades de
análisis y evaluación como en las de reacción ante los conflictos o desafíos.

Sigue en curso la transposición de la Directiva Europea PNR (Registro de

nombre de pasajeros) relativa a la utilización de datos de ese carácter adoptado por
la U.E. en el año 2016.

64
 La Estrategia de Seguridad Nacional del 2017 diseña una serie de líneas de
acción dirigidas, por una parte, a fomentar una actuación coordinada de todas las
Administraciones Públicas, el fortalecimiento de las capacidades nacionales
(públicas y privadas) y el desarrollo de la normativa para hacer frente a las posibles
amenazas y desafíos.

Por otra parte, la Estrategia subraya el apoyo al papel de España en el ámbito

nacional, y sus compromisos y responsabilidades en esta materia.

El Cielo Único Europeo:

• Fue creado por la Comisión Europea en 1999.

• Su función primaria es hacer frente a los requerimientos operativos

derivados de la gestión del tráfico aéreo y a la seguridad.

• Está organizado en bloques funcionales, atendiendo a las rutas aéreas

en vez de a las fronteras nacionales.

• El sistema de gestión de tráfico aéreo o europeo (ATM) gestiona una

media de 26.000 vuelos diarios.

El 30 de junio de 2017 se alcanzó el record histórico con 35.251 vuelos.

• En el caso especial de la seguridad aérea, se ha realizado una nueva

regulación de las aeronaves pilotadas por control remoto, por Real
Decreto 1036/2017:

• Facilita un mayor desarrollo de un sector con gran potencial de

crecimiento y que ha creado en España casi 3.000 puestos de trabajo
en tres años.

• Permite una operativa más extensa, garantizando la seguridad de las

operaciones.

65
5.8 Protección de las infraestructuras críticas

Asegurar la correcta provisión de los servicios esenciales para la sociedad,

haciendo más robusto y resiliente el sistema de infraestructuras críticas sobre el que
se sustenta.

A lo largo de 2017, se han desarrollado acciones en clara concordancia con

las líneas de acción establecidas en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017.

Es un reto de primer orden proporcionar una eficaz protección y seguridad a

instalaciones, redes, sistemas y equipos físicos y de la TIC sobre el que descansa el
funcionamiento de los servicios esenciales.

Las infraestructuras críticas son aquellas cuyo funcionamiento es

indispensable y no permite soluciones alternativas. Son, por tanto, necesarias para
el funcionamiento normal de los servicios esenciales de la sociedad.

Por ello, hay que alcanzar niveles de ciberseguridad de las infraestructuras

críticas acordes al nivel de riesgo, disponer de mecanismos de gestión y
comunicación ante incidentes que minimicen el impacto de amenazas generales y
ataques específicos. Se mantiene el desarrollo de proyectos de I + D + I, con objeto
de conseguir unas infraestructuras críticas nacionales más seguras.

Se debe avanzar en el cumplimiento normativo y la planificación escalonada,

la seguridad integral a través de un prisma amplio, ante riesgos y en coherencia con
las necesidades de seguridad, en la organización de ciberejercicios de capacitación
técnica, favoreciendo la participación de operadores estratégicos, la capacidad y
resiliencia de los sistemas asociados a las infraestructuras críticas, coordinando el
Plan Nacional de Protección de Infraestructuras Críticas y el Plan de Prevención y
Protección Antiterrorista.

5. 9 Seguridad económica y financiera

Promover un crecimiento económico equilibrado basado en la competitividad,

como base de un modelo socioeconómico inclusivo, sostenible y resiliente, capaz
de crear empleo de calidad, que favorezca la innovación y la productividad en la

66
 actividad económica y empresarial y refuerce la defensa de los intereses y
compromisos nacionales de seguridad.

Mejora de la seguridad económica nacional, con la consiguiente mejora de la

competitividad de nuestra economía, constituyendo la exportación de bienes y
servicios el 35% del PIB, y la proporción de las empresas españolas que exportan
es cada vez mayor, debiendo cumplir, igualmente, con el déficit público, situado en
el 3,1% del PIB.

Se deben realizar actuaciones frente al delito económico y financiero. Han

aflorado cerca de 500.000 empleos irregulares y más de seis mil empresas ficticias
en los últimos años.

También se ha dado apoyo en las empresas del exterior, internacionalización

de sus actividades en diferentes escenarios de riesgo.

La buena coyuntura económica en Europa abre una ventana de oportunidad

para avanzar en la profundización de la Unión Económica y Monetaria.

5. 10 Seguridad energética

Diversificar las fuentes de energía, garantizar la seguridad del transporte y

abastecimiento e impulsar la sostenibilidad energética.

La vulnerabilidad energética se contempla en la Estrategia de Seguridad

Nacional de 2017 como un desafío, toda vez que la energía es un elemento
fundamental para la prosperidad, el bienestar de la sociedad y la propia soberanía y
continuidad del Estado.

Una de las principales vulnerabilidades de España es su elevada dependencia

de las importaciones de gas y petróleo. Un objetivo primordial es su reducción, en
particular, a través del fomento de las fuentes energéticas de origen autóctono; la
diversificación de los orígenes geográficos de los países suministradores de gas y
petróleo; y el mantenimiento de las existencias mínimas de seguridad de España.

Se ha de garantizar una transición del sistema energético español hacia un

modelo basado en recursos más limpios, eficientes y autóctonos, que garantice la

67
 contribución de España a la lucha contra el cambio climático, la sostenibilidad
medioambiental, la competitividad de la economía, el crecimiento económico y la
creación de empleo.

Relacionado con lo anterior, es prioritaria la seguridad y protección de

aquellas infraestructuras que proporcionan los servicios de distribución del
suministro energético (gas, petróleo y electricidad), y de sus sistemas de control,
con el objetivo de poder seguir garantizando el suministro, aunque se produzca una
interrupción o disminución en su distribución, especialmente cuando afecte a
sectores productivos de la sociedad, garantía del desarrollo socio-económico del
Estado.

Las líneas de actuación irán dirigidas a:

• Fortalecimiento de la seguridad energética en el conjunto de la Unión

Europea.
• Diversificación del mix energético: para lograr un equilibrio sostenible
entre seguridad de suministro energético, competitividad y
preservación del medio ambiente, aumentando el grado de
autoabastecimiento y cumpliendo con las normas europeas al respecto.
• Seguridad del abastecimiento y suministro: existe un marco
internacional y nacional que regula y gestiona la mejor aplicación de
las existencias mínimas de seguridad de hidrocarburos. Es importante
el avance en materia de interconexiones energéticas. Son múltiples las
iniciativas llevadas a cabo para superar la situación de aislamiento
energético que padece la Península Ibérica y asegurar así el
cumplimiento de los objetivos acordados por el Consejo Europeo para
alcanzar el 10% de interconexión eléctrica en 2020 y el 15% en 2030.
• Impulso de transición energética: De toda relevancia es el comienzo
del proceso de elaboración de la Ley de Cambio Climático y
Transición Energética. El Fondo Nacional de Eficiencia Energética
permite la puesta en marcha de mecanismos de apoyo económico y
financiero, asistencia técnica, formación e información, etc.,
encaminadas a aumentar la eficiencia energética en los diferentes

68
 sectores, necesarios para la consecución de los objetivos establecidos
en la Directiva de eficiencia energética.
• Promoción y refuerzo de la seguridad de las infraestructuras críticas.

5. 11 Ordenación de los flujos migratorios

Prevenir, controlar y ordenar los flujos migratorios irregulares en las fronteras,

así como garantizar una adecuada acogida e integración de los inmigrantes y
solicitantes beneficiarios de protección internacional.

Será necesario adaptar de forma progresiva el modelo para evitar rupturas en

la convivencia y garantizar la cohesión social, teniendo en cuenta que la falta de
integración en la sociedad puede conllevar un riesgo de radicalización.

Los esfuerzos se orientan en dos aspectos fundamentales:

• El mercado de trabajo y la educación: es la clave para garantizar la

cohesión social y evitar rupturas con la sociedad de acogida. La mejora
de la empleabilidad mediante políticas activas de empleo y el refuerzo
de la educación en el caso de las segundas generaciones serán claves
para el futuro. En la educación, hay que evitar el abandono temprano y
el fracaso escolar, elementos clave para evitar que se generen
situaciones de exclusión.

• Las segundas generaciones se erigen como uno de los colectivos

prioritarios: están alcanzando la edad laboral en un período de crisis y
leve recuperación y solo una pequeña parte está llegando a la
educación post-obligatoria y a la universidad, lo que repercute en sus
posibilidades reales de empleo. La implementación de programas
específicos de formación y el refuerzo educativo para evitar el fracaso
escolar se erigen como medidas necesarias en el corto y medio plazo.

Para abordar esos problemas, se deben seguir unas líneas de actuación:

o Colaboración entre la Administración Pública, organizaciones no

gubernamentales y sector privado.
o Vigilancia y control de los accesos a las fronteras exteriores españolas.

69
 o Lucha contra la discriminación y promoción de la integración social:
proporcionar una atención y acogida a los inmigrantes plenamente
respetuosa de los derechos humanos es una obligación inexcusable.
o Promoción de una política migratoria y de asilo común en la Unión
Europea.
o Cooperación con los países de origen y tránsito migratorio.

5.12 Seguridad frente a pandemias y epidemias

Adoptar planes de preparación y respuesta ante riesgos sanitarios, tanto

genéricos como específicos, bajo el principio de coordinación entre la
Administración General del Estado y las Administraciones Autonómicas y con
organismos internacionales, como la Organización Mundial de la Salud, la
Organización Mundial para la Sanidad Animal o, en el seno de la Unión Europea,
el Centro Europeo de Control de Enfermedades.

ASPECTOS RELEVANTES

• Las amenazas que ponen en peligro la seguridad nacional son los

conflictos armados, el terrorismo, el crimen organizado, la
proliferación de las armas de destrucción masiva, el espionaje, las
ciberamenazas y las amenazas sobre las infraestructuras críticas.

• Los principales desafíos son la inestabilidad económica y

financiera, la vulnerabilidad energética, los movimientos
migratorios, las emergencias y las catástrofes y las epidemias y
pandemias.

• Una sociedad conocedora de las amenazas y desafíos para la

seguridad es una sociedad mejor preparada y con mayor
capacidad de sobreponerse ante las crisis a las que tenga que
enfrentarse

• También cobran importancia las amenazas y desafíos en materia

de vulnerabilidad de espacio aéreo y ultraterrestre, espacio
marítimo, vulnerabilidad del ciberespacio y vulnerabilidad de otras
infraestructuras críticas.

• Como líneas de acción para hacer frente a estos retos, se debe

mejorar la capacidad de defensa autónoma.

70
 TEMA 4. SEGURIDAD INTEGRAL, SEGURIDAD HUMANA, ESTRATEGIAS
DE INTERVENCIÓN Y PLANIFICACIÓN DE LA SEGURIDAD.
David Córdova Sánchez. Policía Prof. ENP de Ávila Depart. Humanísticas.

1. El cambio sufrido en la concepción de la seguridad.

2. Seguridad Integral.
2.1 Introducción.
2.2 Concepto de Seguridad Integral.
3.Seguridad humana
3.1 Introducción.
3.2 Contextualización de la seguridad humana.
3.2.1 Concepto de seguridad humana.
3.2.2 Los derechos humanos y su influencia en la evolución de la seguridad humana.
3.2.3 La seguridad humana en el contexto de la Organización de las Naciones Unidas.
3.2.4 Tipos de seguridad humana y sus amenazas.
4. Estrategias de intervención y planificación de la seguridad.
4.1 Los nuevos retos y nuevos escenarios de inseguridad y su repercusión en las nuevas
políticas de planificación e intervención.
4. 2 Intervención y planificación de la seguridad interior en España: actores renovados en
escenarios de futuro.
Materiales complementarios de prácticas, lectura y estudio
Bibliografía

1. El cambio sufrido en la concepción de la seguridad.

En las sociedades democráticas el concepto de seguridad, entendida como una

seguridad colectiva, ha cambiado profundamente en las últimas décadas. Hemos sido
testigos de profundas y rápidas transformaciones en todos los órdenes de la vida social,
económica y política, transformaciones que tienen una dimensión universal y
progresivamente acelerada: la sociedad actual es más compleja, cada vez se encuentra
más interrelacionada a nivel mundial y presenta niveles de desarrollo y, al mismo
tiempo, de incertidumbre mayores que en periodos recientes de la Historia. Todo ello,
lógicamente, también afecta de manera directa o indirecta a los modelos de
comportamiento, a las relaciones sociales, familiares, educativas o de ocio, que hasta
hace no tanto tiempo se consideraban permanentes. Estos cambios, vistos con
perspectiva, son altamente positivos: significan mayor bienestar social, conocimiento,
riqueza y variedad cultural, tolerancia, respeto y posibilidades de desarrollo personal.

71
Pero también llevan aparejados desequilibrios, nuevos conflictos y no pocas inquietudes
para todos los ciudadanos.

Y si esto es válido para el conjunto de la vida social, en el ámbito de la seguridad

tiene consecuencias de la mayor trascendencia: no sólo nos encontramos ante nuevos
problemas y riesgos que en ocasiones sobrepasan la capacidad de actuación de cada
Estado considerado aisladamente, sino que también se ha producido una modificación
de la forma en que los ciudadanos perciben los niveles de riesgo a los que pueden estar
sometidos y la exigencia de intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de
cada Estado para hacerles frente. Es decir, también ha cambiado la concepción
ciudadana de la seguridad individual y colectiva.

Teniendo en cuenta estos preceptos, y trasladando los mismos al contexto de nuestro

territorio nacional, hemos sido testigos de cómo, en los últimos años, la organización,
procedimientos, medios técnicos, especialización de los recursos humanos y forma de
actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad han tenido que transformarse y
adaptarse a estas nuevas condiciones, para dar respuesta a amenazas que van desde el
terrorismo internacional o el crimen organizado hasta las redes de trata de seres
humanos. Y han sabido hacerlo en un contexto cambiante y a menudo poco predecible,
y de manera acelerada en consonancia con el ritmo que imponía la propia sociedad.

2. Seguridad Integral.

2.1 Introducción.
De acuerdo con la Ley de Seguridad Pública y del Estado de un país, la seguridad
integral comprende dos grandes dimensiones: por un lado, la seguridad de los
habitantes, garantizada a través de la seguridad pública y ciudadana; y por otro, la
seguridad del Estado en sus diferentes dimensiones (territorial, institucional y
soberanía). La seguridad con enfoque integral es la condición que tiene por finalidad
garantizar y proteger los derechos humanos y las libertades de las personas, la
gobernabilidad, la aplicación de la justicia, el ejercicio de la democracia, la solidaridad,
la reducción de vulnerabilidades, la prevención, protección, respuesta y remediación
ante riesgos y amenazas.

72
 La complejidad de los nuevos escenarios globales y regionales exige la asunción de
enfoques cada vez más integrales que permitan comprender la multidimensionalidad de
la seguridad como la confluencia de varios fenómenos sociales que mantienen estrecha
relación entre sí, la afectación en uno de ellos representa un cambio en todo el sistema y
viceversa. Desde esta perspectiva, las acciones encaminadas a conseguir una seguridad
integral deben ser “…multisectoriales, integrales, específicas para cada contexto, y
orientadas a la prevención” (ONU, 2009: 13).

Precisamente la prevención es ese factor determinante que debe acompañar a la

concepción integral de seguridad, pues ambos factores van indisolublemente unidos a la
libertad, al bienestar y a la justicia, sin llegar a caer en el “buenismo” pues las
sociedades modernas al tiempo que están llenas de nuevas oportunidades tienen que
hacer frente, por igual, a nuevos retos o amenazas. En este sentido es fácil caer en la
tentación de contraponer libertad y seguridad, con el falso argumento de que para
garantizar la seguridad conviene a veces limitar la libertad y cercenar derechos, pero en
el fondo, los países más seguros son aquellos que gozan de mayor libertad.

Por todo ello, la seguridad integral, con sus condicionantes y sus efectos
disfuncionales, exige respuestas institucionales. Instituciones que tienen que adaptarse a
los nuevos tiempos, pues el impacto del cambio climático, la ciberseguridad, las
amenazas químicas, bacteriológicas, nucleares o energéticas, entre otros muchos
factores y amenazas necesitan nuevas respuestas, medios y formas de organización
diferentes a las del pasado. Por eso es tan importante acertar en los fines, en los medios
o métodos que el Estado debe poner en funcionamiento para garantizar la seguridad
integral como tal.

2.2 Concepto de Seguridad Integral.

Dar forma a este concepto supone definir una aplicación globalizadora de la
seguridad, en la que se tienen en cuenta los aspectos humanos, legales, sociales,
económicos y técnicos de todos los riesgos que pueden afectar a todos los sujetos
activos participantes en la actividad de una entidad o, a un nivel más amplio, a los
sujetos activos que conforman la comunidad de un Estado.

Por ello es preciso desarrollar nuevas concepciones sobre la Seguridad, repetimos,

desde una perspectiva global, cuyos postulados deben ser capaces de promover e

73
impulsar propuestas operativas, y no solamente teóricas. Propuestas que deben tener en
cuenta dos aspectos fundamentales:

- Por un lado, las diferentes variables que afectan de forma global a la seguridad,
entre los que podríamos citar el cambio climático/global, la evolución de la
población, el condicionante energético, las migraciones, el crimen organizado,
las nuevas tecnologías y su aplicación o las enfermedades emergentes.
- Por otro, los instrumentos con lo que el Estado y la propia sociedad cuentan para
poder hacer frente a estas problemáticas, tales como las Fuerzas de Seguridad,
las Fuerzas Armadas, las Unidades NRBQ, Protección Civil, Seguridad Privada,
junto al importante marco que representan los municipios y sus gestores
políticos y técnicos.

En este sentido, concebimos la Seguridad Integral como una lógica de acción

proactiva y defensiva, que trasciende ampliamente la clásica dimensión de la Seguridad
Nacional, destacando la necesidad de incidir sobre los sistemas energéticos, sanitarios,
alimentarios, medioambientales, de infraestructuras, tecnológicos, militares y de la
Seguridad Interior, debiendo ser promovida coordinadamente desde los instrumentos
de gestión pública en el ámbito político-institucional, técnico, diplomático y de
Inteligencia para el desarrollo de estrategias preventivas, así como de respuestas
ejecutivas de variado alcance, con el objetivo último de garantizar la satisfacción de
las necesidades básicas de las personas y la seguridad de los consumidores, amparar el
respeto de los Derechos Humanos y proteger el ejercicio de los derechos democráticos,
consiguiendo así la sensación de seguridad plena y global en el conjunto de los
ciudadanos.

En base a esta definición, podemos afirmar sin género de duda que la

aproximación de una manera integral a la gestión de la seguridad representa un enorme
campo que resulta preciso acotar con la finalidad de desarrollar políticas concretas
centradas en cada una de las dimensiones citadas, sin que ello suponga perder el sentido
de la globalidad y la deseable transversalidad de algunas medidas.

La seguridad integral (o total) abarca diversos aspectos que se deberán tener en

cuenta:

74
 • Los agentes causantes de daños o pérdidas (naturales, tecnológicos, actos
antisociales, etc.).
• Las personas receptoras de los daños o lesiones.
• Los medios o lugares de localización (terrestre, marítimo, aéreo).

3.Seguridad humana

3.1 Introducción.
El concepto de seguridad humana fue utilizado por primera vez en 1994 en uno de
los informes anuales que realiza el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).

Se trata de una noción amplia y multidimensional de la seguridad, constituida sobre

la base de los derechos humanos, que se centra en las personas y comunidades, más que
en los propios Estados. Es un concepto que abarca más allá del mantenimiento de la ley
y el orden en el interior de cada país, para referirse básicamente a la vida y la salud de
las personas. La seguridad humana se centra sobre todo en la necesidad de tomar
medidas preventivas que procuren disminuir la vulnerabilidad y reducir al mínimo los
riegos para los derechos, la seguridad y la vida de las personas.

La seguridad, más allá de centrarse solamente en el mantenimiento de la

tranquilidad y el orden público, e incluso, en las relaciones entre los diferentes estados a
un nivel más global, posee un connotación individual y comunitaria, pues abarca otras
dimensiones de la existencia del ser humano y de la relación que este adopta con su
entorno social y natural.

Garantizar la convivencia entre los ciudadanos, preservar el derecho fundamental a

la vida y a la integridad personal, son responsabilidades propias del Estado, pero
también son derechos y deberes de cada ciudadano de forma particular, de los colectivos
en los que éstos se organizan, y de todas y cada una de las instituciones que los
representan. Se trata por tanto de un proyecto en común en el que debe participar la
sociedad en su totalidad. De esta forma debemos comprender que la seguridad,
entendida como seguridad humana, se convierte en un factor de libertad, por que debe
ser una garantía de la protección de las libertades individuales y colectivas.

75
 Debemos de tener en cuenta que en esta sociedad actual, compleja y moderna en la
que vivimos encontramos aspectos diversos en lo que al tema de la seguridad se refiere,
pues podemos citar, entre otros, la seguridad ambiental, la seguridad alimentaria, la
seguridad industrial, la seguridad ante los nuevos riesgos tecnológicos o la seguridad
ante las nuevas formas de trabajo. Tipos de seguridad basados en diferentes riesgos
multifactoriales que nos dan a entender que la seguridad es garantía de un progreso que
tendrá que ser fundamentalmente humano.

En Europa, nos encontramos la reciente conferencia del Wilton Park titulada

“European Security in 2020: External Threats and Internal Response” celebrada en 2008
en el Reino Unido, que reunió a expertos de diversos ámbitos para debatir sobre la
naturaleza de las amenazas a las que se enfrentará nuestro continente en la próxima
década. Este tipo de investigaciones coinciden en señalar cuestiones cómo el terrorismo
internacional, las armas de destrucción masiva, la seguridad energética o el cambio
climático como aquellos aspectos a considerar en la planificación de las políticas de
seguridad. Precisamente, las estrategias de seguridad nacionales dadas a conocer
recientemente por países como el Reino Unido, Alemania o Francia han buscado
incorporar una concepción de la seguridad que integre nociones más vinculadas con la
Seguridad Humana, tratando de superar así, la tradicional perspectiva de la Defensa
Nacional, si bien se les crítica no haber sido lo suficientemente innovadoras.

3.2 Contextualización de la seguridad humana.

3.2.1 Concepto de seguridad humana.

Actualmente el concepto de seguridad humana se encuentra aún en proceso de
maduración. Esto es debido a que continúa siendo un proceso discutido, que aún no ha
adquirido la relevancia que debiera en la disciplina de las Relaciones Internacionales y
en el campo de los estudios sobre la seguridad. Prueba de ello es que existen diferentes
definiciones sobre la misma y varios enfoques sobre cómo abordar su estudio y
planteamiento. En cualquier caso, a pesar de las discrepancias, deficiencias y dudas que
rodean a este concepto, su piedra angular, y comúnmente aceptada entre los principales
círculos académicos de la seguridad, consiste en la designación del individuo antes que
el Estado, como el objeto de referencia en materia de seguridad.

76
 Aún partiendo de este planteamiento en el que la seguridad humana se considera un
término flexible, no acabado, en constante retroalimentación, sería posible establecer un
concepto en cuyo origen y desarrollo han influido la difusión de los valores
democráticos, la influencia creciente de las ONG, los procesos de globalización, el
impacto de los medios de comunicación en las crisis humanitarias, la proporción
creciente de individuos que se han visto afectados por conflictos, pandemias, crisis
humanitarias, etc. Factores que defienden que la seguridad del ser humano tiene otros
elementos distintos al de la seguridad nacional, tales como la seguridad económica,
alimenticia, sanitaria, medioambiental, personal, comunitaria y política.

De esta forma podríamos considerar la Seguridad Humana como la seguridad de

las personas en sus vidas cotidianas, cuya consecución no se basa en la concepción
estatocéntrica de la seguridad, sino en el propio desarrollo humano, es decir,
garantizando la capacidad de cada cual, para ganarse la vida, satisfacer sus
necesidades básicas, valerse por sí mismo y participar en la comunidad de forma libre
y segura. Queda claro así que la seguridad humana es una precondición para la
consecución del desarrollo social, político y económico de individuo, que se convierte
así en el referente de la seguridad por delante del Estado.

Sin embargo, el hecho de que la seguridad individual proponga al individuo en lugar

de al Estado como referencia, no significa que ambos conceptos de seguridad sean
excluyentes; seguridad nacional y seguridad humana pueden reforzarse, puesto que los
Estados tienen la obligación de ser los primeros proveedores de seguridad ante sus
ciudadanos.

3.2.2 Los derechos humanos y su influencia en la evolución de la seguridad humana.

Como se hacía mención al comienzo de la introducción de este tema, la seguridad

humana se constituye sobre la base de los derechos humanos. Estos podrían definirse en
un sentido amplio como aquellos códigos morales universales que buscan defender la
libertad y autonomía del individuo frente a la arbitrariedad y tiranía de las
colectividades cualesquiera que sean: Estado, instituciones, asociaciones, partidos
políticos, órganos jurídicos, etc. En otro sentido más restringido podríamos decir que los
derechos humanos son los derechos reconocidos a toda la humanidad por la

77
Organización de las Naciones Unidas en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos de 10 de diciembre de 1948, teniendo como base el reconocimiento de la
dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la
familia humana. Pero no solo han influido los Derechos Humanos en la evolución de la
seguridad humana, pues podemos reconocer en la Carta de las Naciones Unidas y las
Convenciones de Ginebra otros elementos fundamentales que, sin duda alguna, han
servido de referencia a la proyección y posterior desarrollo de este término.

El conjunto de los Derechos Humanos y las capacidades básicas de las personas

podrían constituir el núcleo esencial de elementos que definen la seguridad humana.
Pues este concepto, tiene una notable relación con la preocupación general por el
derecho humano más básico que es el derecho a la vida y a la integridad personal. En
este sentido la Comisión de la Seguridad Humana (2003) establece que “la seguridad
humana está condicionada por la protección y la ampliación de las libertades capitales
de la persona. Exige tanto que se proteja a la persona contra las amenazas agudas como
que se la habilite para hacerse cargo de su propia vida”.

Por su parte, el informe de 1994 de la ONU acerca de las nuevas dimensiones de la

seguridad humana sostiene que “las preocupaciones por la seguridad humana afectan
por igual a los países ricos y a los países pobres”. El contenido de dicho informe nos
remite a un concepto de carácter antropocéntrico, universal, interdependiente y
preventivo. Y es que el siglo XXI muestra, tal vez con mayor intensidad que en otras
épocas anteriores, que millones de seres humanos se ven afectados por grandes y
crecientes inseguridades, que se muestran en los ámbitos político, económico, social,
sanitario, personal y cultural.

Por último, cabe preguntarse en que medida los derechos humanos se conforman
como un elemento clave y fundamental de la seguridad humana. En términos generales,
se puede decir que la seguridad humana busca en su sentido más amplio, sobre todo
como concepto orientador de políticas públicas, crear las condiciones para que los
miembros de una sociedad perciban que, a partir de condiciones objetivas, viven libres
de temores y de la posible ausencia de necesidades fundamentales. Es por ello por lo
que se afirma que los derechos humanos condicionan la seguridad humana. Existe una
estrecha correlación entre ambos.

78


3.2.3 La seguridad humana en el contexto de la Organización de las Naciones Unidas.

La Organización de las Naciones Unidas ha sido uno de los contextos más
significativos para el desarrollo de la agenda de seguridad humana. El Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha contribuido de manera decisiva a la
difusión y conocimiento de este concepto. A iniciativa de la Organización de Naciones
Unidas esta concepción de la seguridad se ha situado en conexión con otras
concepciones de carácter global: pacificación, control de armas y minas antipersonas,
desarme, derechos humanos, refugiados, seguridad medioambiental, seguridad
alimentaria, prevención del crimen transnacional, responsabilidad social de las
empresas, protección y prevención de la salud, justicia internacional o la violencia de
género, entre otros.

En este sentido, el Secretario General de las Naciones Unidas decía en el Informe

del Milenio (2000): “nosotros los pueblos”, dirigido a la sesión de la Asamblea General
de la ONU que “la seguridad no puede ser definida sólo como la ausencia de conflicto
armado, sea dentro de un estado o entre estados. Los abusos sobre derechos humanos,
los desplazamientos de la población civil, el terrorismo internacional, la pandemia del
SIDA, el tráfico de armas, de drogas y de personas, los desastres ambientales, presentan
una amenaza directa a la seguridad humana, forzándonos a adoptar una estrategia
coordinada.

El informe de 1994, al que tantas veces haremos mención en este tema, realizado
por el PNUD y que lleva por título Nuevas dimensiones de la seguridad humana
destacó cuatro características básicas de la seguridad humana:

• Universalidad. La seguridad humana es una preocupación universal. Es

relevante para la gente de cualquier lugar, de naciones ricas y naciones pobres.
Hay muchas amenazas que son comunes a toda la gente, como el desempleo, los
estupefacientes, el delito, la contaminación y las violaciones de los derechos
humanos.
• Interdependencia de sus componentes. Sus componentes se consideran
interdependientes ya que cuando la seguridad de la población está amenazada en
cualquier parte del mundo, es probable que todos los países se vean afectados. El
hambre, la enfermedad, la contaminación, el tráfico de estupefacientes, el

79
 terrorismo, los conflictos étnicos y la desintegración social ya no son
acontecimientos aislados, confinados dentro de las fronteras nacionales, pues sus
consecuencias llegan a todo el mundo.
• Seguridad centrada en las personas. Tiene carácter multidimensional ya que la
seguridad humana intenta establecer aquellas dimensiones que afectan a la
seguridad de las personas (alimentarias, ambientales, sobre la salud, económicas,
personales, comunitarias y políticas) e identifica amenazas y vulnerabilidades
tradicionales y no convencionales que afectan a las personas, superando los
marcos meramente criminológicos.
• Seguridad mejor garantizada mediante la prevención temprana. Se considera
más efectivo velar por la seguridad humana mediante sistemas de prevención
temprana que teniendo que recurrir a la intervención posterior.

Este informe fue el inicio de una reflexión mundial acerca de las nuevas
dimensiones de la seguridad humana. Hoy, este concepto, es empleado por un gran
número de expertos y de investigaciones académicas para subrayar que la seguridad
humana tiene, como hemos visto, ese carácter multidimensional, interdependiente,
universal y preventivo.

Se asevera, en el citado texto, que la idea de seguridad humana, aunque simple,

probablemente constituirá una revolución en la sociedad del siglo XXI. Este nuevo
planteamiento, citando al propio informe, sostiene que “la seguridad humana tiene dos
aspectos principales. En primer lugar, significa seguridad contra amenazas crónicas
como el hambre, la enfermedad y la represión. Y, en segundo lugar, significa
protección contra alteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el
hogar, en el empleo o en la comunidad. En este sentido, la seguridad humana siempre
ha tenido dos componentes fundamentales: libertad respecto del miedo y libertad
respecto de la necesidad”.

A partir del año 1994, el concepto de seguridad humana ha permitido repensar el

significado de la seguridad, poniendo, en primer término, los elementos que producen
temor, inseguridad e inquietud en la gente. La presencia de este concepto, aún reciente,
se ha abierto paso en diversas disciplinas e instituciones.

Una de sus principales aportaciones reside en que señala la naturaleza

multidimensional que han adquirido los temas de seguridad. Esta característica nueva

80
hace que se indague en enfoques comprensivos e integrales de todos los procesos que se
estimen coadyuvantes de una seguridad entendida, no sólo como ausencia de delito,
sino como base del bienestar. De esta forma el concepto de seguridad humana ha
servido para tender un puente entre los conceptos de libertad de la necesidad y libertad
del miedo, libertades que se encuentran enclavadas en el corazón de la filosofía de las
Naciones Unidas. Así podemos afirmar, según recoge el mismo informe, que “el mundo
nunca podrá disfrutar de la paz, a menos que los seres humanos tengan seguridad en
sus vidas cotidianas”.

En el informe se reconoce que a pesar de que estamos en un mundo cambiante en el

que se han conseguido mejoras importantes para la población mundial, también se dice
que vivimos en un mundo de importantes contrastes. Pero las amenazas a la seguridad
humana no sólo procederían, según el mencionado informe, de una escala personal,
local o nacional. Están asumiendo magnitud mundial: los estupefacientes, el SIDA, el
terrorismo, la contaminación, la proliferación nuclear, así como la pobreza y los
problemas del medio ambiente no se detienen ni respetan las fronteras nacionales.

Así pues, retomando las premisas claves del informe de 1994, podemos establecer
que los dos componentes fundamentales de la seguridad humana se centran en la
libertad del miedo y la libertad de la necesidad. Mientras que sus características básicas
pondrían su énfasis en la universalidad, interdependencia, prevención y la orientación
hacia las personas.

Por último, conviene resaltar una serie de entidades de la Secretaría de las Naciones
Unidas que realizan actividades en la esfera de la seguridad humana. Estas serían las
siguientes:

• Dependencia de Seguridad Humana. Establecida en 2004 tiene como

objetivos: subrayar la importancia de la seguridad humana para todos,
responder a diferentes situaciones de inseguridad humana, elaborar
instrumentos prácticos para aplicar el enfoque de seguridad humana en los
programas y proyectos, promover la colaboración entre los gobiernos y otras
entidades.
• Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana.
Establecido en 1999, procura aportar financiación para actividades que se
traducen en acciones prácticas en diferentes países, así como proyectos

81
 encaminados a ofrecer beneficios concretos y sostenibles a las personas y a
las comunidades amenazadas en su subsistencia, sus medios de vida y su
dignidad o centrar la atención en las esferas de la inseguridad humana, entre
otros.
• Junta Consultiva de Seguridad Humana. Órgano independiente integrado
por trece expertos internacionales de conocido prestigio por sus amplios
conocimientos y por su profundo compromiso con la seguridad humana. Su
misión es asesorar al Secretario General de las Naciones Unidas en aquellos
asuntos referidos a la seguridad humana.

3.2.4 Tipos de seguridad humana y sus amenazas.

Una de las características que define la seguridad humana es su
multidimensionalidad. En el informe del PNUD se establecen siete componentes de la
seguridad humana. Aunque la lista de amenazas contra la seguridad humana es larga, la
mayoría de ellas podrían agruparse en siete categorías:

• Seguridad económica.
• Seguridad alimentaria.
• Seguridad en la salud.
• Seguridad ambiental.
• Seguridad personal.
• Seguridad de la comunidad.
• Seguridad política.

Las dimensiones escogidas no sólo son las más relevantes sino también las más
abordables desde una perspectiva empírica y con impacto posible en el ámbito de las
políticas públicas. Es necesario remarcar que, si bien analíticamente son distinguibles,
estas dimensiones forman parte de un solo fenómeno. Este concepto es “indivisible” y
las inseguridades que afectan a una de las dimensiones afectarán también al conjunto de
ellas.

A continuación, se muestra una tabla extraída a partir del informe del PNUD, en
la que se establecen estos siete tipos de seguridad humana y sus amenazas:

82
Tipo de seguridad Características Amenazas/Indicadores
humana
Seguridad Disponibilidad de ingresos Aumento del desempleo, reducción
económica básicos, procedentes del de los salarios reales, aumento de la
trabajo, el Estado o los inflación, pérdida de los bienes
mecanismos de ayuda productivos, aumento de disparidad
tradicionales (en el ámbito de ingresos entre ricos y pobres
de la familia o
comunidad)
Seguridad Disponibilidad de Deterioro del consumo, agotamiento
alimentaria alimentos y de recursos de las reservas alimentarias, aumento
con los que acceder a ellos de los precios de alimentos, descenso
de la producción per cápita de
alimentos y aumento de la
dependencia de importaciones
Seguridad en la salud Cuerpo sano, entorno en Aumento de insalubridad,
condiciones de salubridad, propagación de epidemias, deterioro
cobertura del sistema del sistema sanitario, empeoramiento
sanitario del acceso al agua potable
Seguridad Equilibrio ecológico, Deterioro de los ecosistemas local y
medioambiental desarrollo sostenible mundial, agotamiento de los recursos
Seguridad personal Ausencia de violencia Incremento de diferentes tipos de
física violencia física (represión política,
agresiones extranjeras, conflictos
civiles étnicos o religiosos,
delincuencia, malos tratos a mujeres
y niños), narcotráfico, etc.
Seguridad Protección dada al Prácticas opresivas por parte de
proporcionada por la individuo por la comunidades tradicionales (mano de
comunidad comunidad, familia o obra forzada, trato cruel a la mujer,
grupo étnico (protección discriminación étnica), deterioro del
física, ayuda material, tejido cívico
sentimiento de grupo e
identidad cultural, etc.)
Seguridad política Respeto a los derechos Incremento de la represión política
fundamentales del (encarcelamientos, torturas,
individuo, garantías desapariciones, censura), violaciones
democráticas de derechos humanos, y
autoritarismo; desintegración del
Estado nación por rivalidades
(étnicas, religiosas, políticas),
escalada del gasto militar

83
 En este sentido, el informe contiene un análisis de cuáles son los contenidos de cada
una de estas dimensiones que constituyen, y que seguidamente vamos a ver una por una.

Seguridad económica.

La seguridad económica requiere, según el informe, un ingreso básico asegurado,

por lo general, resultado de un trabajo productivo y remunerado o, como último recurso,
de algún sistema de seguridad financiado con fondos públicos. Pero en la actualidad
solo alrededor de la cuarta parte de la población mundial puede tener seguridad
económica en tal sentido.

Seguridad alimentaria.

La seguridad alimentaria significa que todos, en todo momento, tienen acceso tanto
físico como económico a los alimentos básicos. Esto requiere, no solo que haya
suficiente alimento para todos, sino que la gente tenga acceso inmediato a los alimentos,
es decir, que posean ese “derecho” al alimento. En este sentido, el acceso a los
alimentos deriva del acceso a los activos, el trabajo y el ingreso asegurado.

En los países desarrollados la seguridad alimentaria estaría relacionada con las

intoxicaciones y las enfermedades mortales asociadas a una mala alimentación.

Seguridad en la salud.

Los datos que recoge este documento correspondiente al momento de transición del
siglo XX al XXI indican que en los países en desarrollo las principales causas de
defunción son las enfermedades infectocontagiosas (particularmente el SIDA) y
parasitarias, que matan 17 millones de personas al año, incluidos 6,5 millones debido a
infecciones respiratorias agudas, 4,5 millones de enfermedades diarreicas y 3,5 millones
a la tuberculosis. La mayoría de esas muertes se deben a la mala nutrición y a un medio
ambiente inseguro, particularmente el abastecimiento de agua contaminada que
contribuye a casi 1.000 millones de casos de diarrea al año.

Seguridad medioambiental.

La industrialización intensiva y el rápido crecimiento de la población han sometido

el planeta a una tensión intolerable. Como indica el informe, en los países en desarrollo,

84
una de las mayores amenazas al medioambiente es el abastecimiento de agua. Su
escasez se está transformando cada vez más en un factor causante de conflictos étnicos
y de tensión política. Entre otras de las principales amenazas ambientales encontramos
la contaminación del aire, el deshielo de los casquetes polares o la desertización.

Seguridad personal.

Tal vez no haya otro aspecto de la seguridad humana tan fundamental para la gente
como su seguridad respecto a la violencia física. Esta amenaza asume varias formas
(tortura física, violencia doméstica, violaciones y abusos, delincuencia callejera, etc.).
Para muchas personas, la mayor fuente de ansiedad es la delincuencia, particularmente
la violenta, que se ha incrementado notablemente en los últimos años, sobre todo en los
países desarrollados.

Entre las amenazas personales más graves figuran las que se dirigen contra las
mujeres y los niños, como los malos tratos o la prostitución, que dan lugar a una
inseguridad personal que les atormenta a lo largo de su vida.

Seguridad de la comunidad.

La mayoría de la población deriva seguridad de su participación en un grupo, una

familia, una comunidad, una organización, un grupo racial o étnico que pueda brindar
una identidad cultural y un conjunto de valores que le den seguridad a la persona.

Pero las comunidades tradicionales pueden también perpetuar las prácticas

opresivas: el empleo de mano de obra sojuzgada y esclava, así como el tratamiento
particularmente cruel de la mujer. Además, en estas comunidades los grupos étnicos
pueden ser objeto de ataque mucho más directo.

Seguridad política.

Uno de los aspectos más importantes de la seguridad humana consiste en que la

gente pueda vivir en una sociedad que respete sus derechos humanos fundamentales.
Según datos aportados por Amnistía Internacional la represión política, la tortura
sistemática, los malos tratos o la desaparición se aceptaban todavía en 110 países.

85
 Junto con la represión de individuos y grupos, los gobiernos comúnmente tratan de
ejercer control sobre las ideas y la información. El índice de libertad de prensa de la
UNESCO considera que las zonas menos libres son las de África septentrional, Asia
occidental y el Asia meridional. Otro de los indicadores de inseguridad política es la
prioridad que se le asigna a la fuerza militar.

4. Estrategias de intervención y planificación de la seguridad.

La seguridad es un pilar básico en la convivencia de los ciudadanos y un factor
determinante de la economía, su garantía constituye una actividad esencial de los
Estados, pero en su ejecución confluye con otras instancias y agentes privados, que en
las últimas décadas han adquirido un gran desarrollo.

La seguridad actual se debe entender como un derecho de los ciudadanos, un

deber del Estado y un servicio público. No se debe olvidar que el destinatario último de
los servicios de seguridad en toda su extensión es la sociedad en su conjunto y que la
convivencia pacífica de ésta depende en buena medida de la prestación de los mismos.
Por ese motivo, la Constitución Española atribuye al Estado la seguridad pública, y esta
calificación de pública no es casual: el ciudadano tiene derecho a la seguridad y es el
Estado el que debe garantizarla. Esa seguridad es una premisa básica de la libertad, pero
a la vez es un elemento fundamental para promocionar el progreso social y económico y
asegurar la convivencia de los ciudadanos.

Por todo ello, el Gobierno establece políticas de seguridad basadas en estrategias

de intervención y planificación. La seguridad forma parte de las preocupaciones
cotidianas de los ciudadanos, por lo que es uno de los objetivos prioritarios y
estratégicos del Gobierno de la Nación.

La Constitución Española establece que la seguridad pública es una competencia

exclusiva del Estado y, por ello, es también un deber prioritario, indelegable y esencial
en su actividad, determinando el artículo 104 de la Carta Magna que “Las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión
proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana”. Por lo tanto, como indica el texto, le corresponde al gobierno realizar el
pertinente análisis y planificar las denominadas políticas de seguridad. Además,
debemos añadir que la propia Constitución también establece que las Comunidades

86
Autónomas y las Corporaciones Locales pueden participar en esa tarea de prestación de
seguridad a los ciudadanos y a las instituciones, por lo que se habrá de incluir a éstas en
esas estrategias de intervención y planificación de la seguridad pública.

4.1 Los nuevos retos y nuevos escenarios de inseguridad y su repercusión en las

nuevas políticas de planificación e intervención.
La realidad de las amenazas con las que nos enfrentamos exige que no deban
descentralizarse competencias que exigen cooperación internacional, pues si ya resulta
difícil establecer convenios de coordinación y colaboración con policías extranjeras,
mayor dificultad aparece si competimos entre organizaciones policiales españolas.

El modelo de seguridad previsible en el futuro, en el caso de nuestras Fuerzas y

Cuerpos de Seguridad, y teniendo en cuenta que exigen tres niveles de
Administraciones Públicas (central, autonómica y local) con competencias diferentes y
con una delincuencia motivada por múltiples causas, se debe basar en asignar a cada
Administración Pública cometidos en materia de seguridad pública parejas a las
políticas que son de su competencia.

Entendiendo asimismo que la seguridad pública no se obtiene únicamente con la

persecución de los delincuentes, sino que también forman parte de las mismas las
sanciones administrativas y que dicha seguridad pública va más allá de la seguridad de
las personas y bienes, y que los diferentes cuerpos policiales tienen competencias de
vigilancia y control, y sobre muchas otras materias, el unirlos a competencias en
materia penal no debe representar ningún riesgo más allá del control disciplinario y la
coordinación con el resto de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Por otra parte, los nuevos análisis sobre la inseguridad han dado lugar a la
implantación por parte de todas las Administraciones Públicas de diferentes medidas
que se centran en aspectos fundamentales en la lucha contra la delincuencia y la
consecución de niveles de seguridad estables:

- Las Corporaciones Locales disponen de recursos que pueden ser útiles en

materia de prevención de la delincuencia, de la delincuencia infantil y juvenil y
de los delitos relacionados con la convivencia (de género, doméstica y
vandalismo), a través de servicios sociales, así como los relacionados con el

87
 tráfico en el ámbito urbano, además de las conductas que afecten a las
ordenanzas municipales y la protección de sus personalidades y edificios.

- Las Comunidades Autónomas pueden apoyar a las Policías Locales en sus

funciones, y encargarse además del orden público, de la persecución del resto de
delitos, salvo los reservados a la estructura nacional y los de tráfico que se
produzcan en el ámbito vial correspondiente a la Comunidad Autónoma
correspondiente y las infracciones a las leyes y reglamentos de la misma, así
como la protección de sus personalidades y edificios.

- El Gobierno Central se encargará de los delitos o causas que son competencia de

la Audiencia Nacional, de la guarda y custodia de las fronteras y del mar
territorial; de la inmigración ilegal y los delitos con ella relacionados, delitos que
afecten a las instituciones del Estado Central, así como de los delitos de tráfico
ocurridos en el ámbito de las vías de competencia estatal.

En definitiva, hay que establecer criterios serios y respetados por todos los
responsables en materia de seguridad pública.

4. 2 Intervención y planificación de la seguridad interior en España: actores

renovados en escenarios de futuro.
A las fuerzas policiales la sociedad les exige cada vez más preparación y
eficacia, por lo que su actividad y objetivos deben trascender ampliamente las funciones
tradicionales, anticipándose en lo posible a las actuales y futuras demandas. Estos
objetivos solo se conseguirán, por parte de la policía, a través de un profundo
conocimiento, no solamente de su labor profesional directa, sino de la propia sociedad,
de sus percepciones y de sus actitudes.

Los problemas estructurales existentes a los que se enfrentan las fuerzas de

seguridad deben ser afrontados mediante instrumentos específicos para cada tipo de
amenaza, y de cuyo correcto diseño dependerá que estas amenazas se mantengan en
unos niveles asumibles, constituyendo simples riesgos sobre los que ejercer un discreto
control o se deba adoptar una actitud más resolutiva y contundente.

88
 Las transformaciones sociales y los consiguientes cambios en el escenario
delincuencial han dejado obsoletas las viejas doctrinas sobre políticas de seguridad. Por
esa razón se hace necesaria la implantación de nuevas medidas de planificación de la
seguridad. En este sentido es preciso contar con una policía muy profesional,
especializada, encuadrada en estructuras organizativas racionales, flexibles y que
promueven el flujo de información y de análisis multidireccional.

Dentro de esta planificación de política de seguridad encontramos una serie de

propuestas que engloban procesos de mejora y adaptación de las modernas policías
españolas al actual contexto global:

a) Continuar impulsando una adecuada formación de los mandos policiales

en planificación estratégica, así como en formas innovadoras de
liderazgo.

b) Es preciso fomentar, en el ámbito estatal, la creación de una conciencia

identitaria colectiva en materia de seguridad pública a través de
programas de formación conjuntos entre las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del estado, potenciando los órganos de coordinación
existentes, y estableciendo una definición conjunta e integrada de las
Líneas Estratégicas de Actuación.

c) Reformar y actualizar la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de

Seguridad de 1986 con el fin de regular y racionalizar la actual realidad
policial. En este sentido, es preciso incorporar los sensibles cambios que
se han producido en todos los niveles de la seguridad interior a lo largo
de los últimos años, favoreciendo un sistema de seguridad pública que
permita una coordinación efectiva entre el estado, las Comunidades
Autónomas y los municipios, en función de una distribución
competencial fundamentada sobre el criterio de subsidiariedad.

d) Promover la especialización de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la

persecución de la delincuencia particularmente grave, vinculada a los
fenómenos de terrorismo y la criminalidad organizada en sus más

89
 variadas dimensiones, por ser este uno de los problemas que más
preocupan a la población y que crea una enorme inseguridad.

e) Establecer un Centro Nacional de Buenas Prácticas Policiales

(CENABUP) que facilite el intercambio de ideas innovadoras y permita
acceder a experiencias desconocidas en materias de seguridad.

f) Elaborar y financiar estudios sobre diversas temáticas de interés práctico

y de aplicación inmediata (terrorismo, victimización, pautas de
comportamiento criminal, perfiles, etc.) en colaboración con centros de
investigación y universidades, dirigidos, desde los órganos más idóneos
del Ministerio del Interior, como el Gabinete de Estudios de Seguridad
Interior.

g) Asumir decididamente la necesidad de creación de una estructura I+D+I,

que permita el desarrollo de tecnología española centrada en el ámbito de
la seguridad interior, comprometiendo al estado, a las Comunidades
Autónomas, a las empresas privadas y las Universidades sobre un claro y
definido programa de prioridades, estable y con clara vocación
estratégica.

90
Materiales complementarios de prácticas, lectura y estudio.
Actividad

Lea detenidamente la siguiente Resolución y seguidamente realice el

Comentario de texto de dicho documento relativo al ámbito de la seguridad humana, y a
su importancia en el ámbito de las Naciones Unidas:

Resolución aprobada por la Asamblea General el 10 de septiembre de 2012

Resolución 66/290. Seguimiento del párrafo 143, relativo a la seguridad humana, del
Documento Final de la Cumbre Mundial 2005

La Asamblea General, Reafirmando su compromiso con los propósitos y principios de

la Carta de las Naciones Unidas y con el derecho internacional, Recordando el
Documento Final de la Cumbre Mundial 20051, en particular su párrafo 143, y su
resolución 64/291, de 16 de julio de 2010, Reconociendo que el desarrollo, los
derechos humanos y la paz y la seguridad, que son los tres pilares de las Naciones
Unidas, están interrelacionados y se refuerzan mutuamente,
1. Toma nota con aprecio del informe del Secretario General sobre el seguimiento de la
resolución 64/291 de la Asamblea General, relativa a la seguridad humana;
2. Toma nota del debate oficial sobre la seguridad humana organizado por su
presidente, celebrado el 4 de junio de 2012;
3. Conviene en que la seguridad humana es un enfoque que ayuda a los Estados
Miembros a determinar y superar las dificultades generalizadas e intersectoriales que
afectan a la supervivencia, los medios de subsistencia y la dignidad de sus ciudadanos.
Sobre esta base, el entendimiento común con respecto al concepto de seguridad
humana engloba lo siguiente:
a) El derecho de las personas a vivir en libertad y con dignidad, libres de la pobreza y
la desesperación. Todas las personas, en particular las vulnerables, tienen derecho a
vivir libres del temor y la miseria, a disponer de iguales oportunidades para disfrutar
de todos sus derechos y a desarrollar plenamente su potencial humano;
b) La seguridad humana exige respuestas centradas en las personas, exhaustivas,
adaptadas a cada contexto y orientadas a la prevención que refuercen la protección y
el empoderamiento de todas las personas y todas las comunidades;
c) La seguridad humana reconoce la interrelación de la paz, el desarrollo y los
derechos humanos, y tiene en cuenta igualmente los derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales;

91
d) El concepto de seguridad humana es distinto de la responsabilidad de proteger y su
aplicación;
e) La seguridad humana no entraña la amenaza o el uso de la fuerza ni medidas
coercitivas. La seguridad humana no sustituye a la seguridad del Estado;
f) La seguridad humana se basa en la implicación nacional. Puesto que las condiciones
políticas, económicas, sociales y culturales de la seguridad humana varían
considerablemente entre los países y dentro de ellos, así como en diferentes momentos,
la seguridad humana refuerza las soluciones nacionales compatibles con la realidad
local;
g) Siguen recayendo en los gobiernos la función y la responsabilidad primordiales de
asegurar la supervivencia, los medios de subsistencia y la dignidad de sus ciudadanos.
La función de la comunidad internacional consiste en complementar la labor de los
gobiernos y proporcionarle el apoyo necesario, cuando lo soliciten, a fin de fortalecer
su capacidad para responder a las amenazas actuales e incipientes. La seguridad
humana exige una mayor colaboración y asociación entre los gobiernos, las
organizaciones internacionales y regionales y la sociedad civil;
h) La seguridad humana se debe hacer efectiva respetando plenamente los propósitos y
principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, incluidos el pleno respeto
de la soberanía de los Estados, la integridad territorial y la no injerencia en asuntos
que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados. La seguridad humana
no entraña nuevas obligaciones jurídicas para los Estados;
4. Reconoce que, si bien el desarrollo, la paz y la seguridad y los derechos humanos
son los pilares de las Naciones Unidas y están interrelacionados y se refuerzan
mutuamente, lograr el desarrollo es un objetivo esencial en sí mismo y la promoción de
la seguridad humana debe contribuir a hacer realidad el desarrollo sostenible, así
como los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente, incluidos los
Objetivos de Desarrollo del Milenio;
5. Reconoce también las aportaciones efectuadas hasta el momento por el Fondo
Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana e invita a los Estados
Miembros a que consideren la posibilidad de hacer contribuciones voluntarias al
Fondo Fiduciario;
6. Afirma que los proyectos financiados con cargo al Fondo Fiduciario deben contar
con el consentimiento del Estado en que se van a ejecutar y ajustarse a las estrategias y
prioridades nacionales a fin de asegurar la implicación nacional;
7. Decide proseguir sus deliberaciones sobre la seguridad humana de conformidad con
lo dispuesto en la presente resolución;
8. Solicita al Secretario General que en su sexagésimo octavo período de sesiones le
presente un informe sobre la aplicación de la presente resolución, y que pida las
opiniones de los Estados Miembros al respecto para incluirlas en el informe, así como
sobre las enseñanzas obtenidas de las experiencias en el ámbito de la seguridad
humana a nivel internacional, regional y nacional.

92
 127ª sesión plenaria 10 de septiembre de 2012

Recuerde elaborar el Comentario del texto en base a las reglas convenientemente

establecidas de forma general para la realización de comentarios de textos de carácter
político. Utilice para la práctica una extensión máxima de 2 caras de folio.

93
Bibliografía
CORREA GAMERO, Manuel: “Seguridad pública y Policía en el comienzo del
siglo XXI”, Fundación Policía Española, Madrid, 1999.

CABANILLAS SÁNCHEZ, José / RUIZ SANZ, Esther / VEGA ÁLVAREZ,

Miguel: “Seguridad pública – Seguridad privada ¿dilema o concurrencia?”, Fundación
Policía Española, Madrid, 2008.

JAIME JIMÉNEZ, Oscar / DÍAZ FERNANDEZ, Antonio M.: “La seguridad

integral: España 2020”, Fundación Alternativas, 2009.

MACK, Andrew: “El concepto de seguridad humana”, en Revista Promiting

Security, 11-18, 2004.

PÉREZ DE ARMIÑO, Karlos: “El concepto y el uso de la seguridad humana:

análisis crítico de sus potencialidades y riesgos”, en Revista CIDOB d’Afers
Internacionals, número 76, 59-77, 2004.

FERNANDEZ PEREIRA, Juan Pablo: “Seguridad Humana”, Tesis doctoral,

Universidad Autónoma de Barcelona, Programa de Doctorado en seguridad y
prevención, Barcelona, 2005.

MOHEDANO GONZALEZ, Antonio: “Instrumentos de colaboración entre la

seguridad pública y la seguridad privada”, Trabajo Fin de Máster, Departamento de
Ciencias Jurídicas, Escuela Nacional de Policía (Ávila), 2018.

CORCUERA LLORENTE, José Ignacio: “Dirección, planificación y proyecto

de seguridad”, Trabajo de Fin de Máster, Departamento de Cultura física, Escuela
Nacional de Policía (Ávila), 2011.

94