4316IN22
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43-16-IN y acumulado/22
Jueza ponente: Carmen Corral Ponce
SENTENCIA
I. Antecedentes Procesales
1. El 01 de junio de 2016, los señores Jaime Arciniega Aguirre, Edison Fernando Ibarra
Serrano, Marcelo Solórzano Avilés, Remigio Hurtado Chacón y Rosa Angélica
Argudo Coronel, por sus propios derechos y en calidad de presidentes y
representantes legales de la Confederación Sindical del Ecuador – CSE, Central
Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas – CEDOC-CLAT, Confederación de
Trabajadores del Sector Público del Ecuador – CTSPE, la Confederación Nacional de
Servidores Públicos CONASEP, y de la Confederación Ecuatoriana de Trabajadores
y Organizaciones de la Seguridad Social - CETOSS presentaron una acción pública
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2 numeral 1 y 3 de la Ley
Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y
Reactivación de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016,
publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 759 de 20 de mayo de 2016.
2. El 18 de enero de 2017, los señores Luis Javier Bustos Aguilar y Felipe Fernando
Torres Cobo presentaron una acción de pública de inconstitucionalidad en contra de la
Ley Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción
y Reactivación de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016 (en
adelante “ley impugnada”).
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Sentencia No. 43-16-IN y acumulado/22
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3. La causa signada con el No. 43-16-IN1 fue admitida a trámite mediante auto de la
Sala de Admisión de 23 de noviembre de 20162. La causa 5-17-IN3 fue admitida a
trámite mediante auto de la Sala de Admisión de 21 de junio de 2017, en el cual se
dispuso su acumulación a la causa 43-16-IN de conformidad con lo prescrito en el
artículo 82 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.
1
La Secretaría General de la Corte Constitucional el 01 de junio de 2016 certificó que en relación a la
causa no se ha presentado otra demanda con identidad de objeto y acción.
2
Si bien en la demanda los accionantes solicitaron la suspensión provisional de las normas impugnadas,
en el auto de admisión no hubo un pronunciamiento al respecto.
3
La Secretaría General de la Corte Constitucional, certificó el 18 de enero de 2017, que el caso No. 5-17-
IN tiene identidad de objeto y acción con las causas No. 43-16-IN y 44-16-IN.
4
La audiencia pública se llevó a cabo el 23 de septiembre de 2021 a las 10h30, en forma telemática. A
dicha diligencia comparecieron Rosa Angélica Dolores Argudo Coronel y el doctor Edison Fernando
Ibarra Serrano, como accionantes de la causa 43-16-IN; el doctor Luis Javier Bustos, como accionante de
la causa 5-17-IN; los abogados Mario Aníbal Barbua Galiardo y Edgar Fabián Lagla Toapanta, en
representación de la Asamblea Nacional.
5
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional: “Art. 77.- Legitimación.- La
demanda de inconstitucionalidad puede ser propuesta por cualquier persona, individual o colectivamente
(...) Art. 78.- Plazo.- El plazo para interponer las acciones de inconstitucionalidad se regirá por las
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“Art. 1. - La presente ley tiene por objeto la recaudación de contribuciones solidarias con
el propósito de permitir la planificación, construcción y reconstrucción de la
infraestructura pública y privada, así como la reactivación productiva que comprenderá,
entre otros objetivos, la implementación de planes, programas, acciones, incentivos y
políticas públicas para enfrentar las consecuencias del terremoto ocurrido el 16 de abril
de 2016, en todas las zonas gravemente afectadas”.
“Art. 2.- Para cumplir el objeto de esta ley, se crean por una sola vez las siguientes
contribuciones solidarias:
1. Sobre las remuneraciones; (...)”
“Art. 3.- Contribución Solidaria sobre la Remuneración.- Las personas naturales bajo
relación de dependencia que durante los ocho meses siguientes a la vigencia de esta ley
perciban una remuneración mensual igual o mayor a mil (1.000 USD) dólares pagarán
una contribución igual a un día de remuneración, conforme a la siguiente tabla:
“(...) Están comprendidos en esta contribución los servidores públicos a los que se
refiere el artículo 229 de la Constitución de la República del Ecuador (...)”
siguientes reglas: 1. Por razones de contenido, las acciones pueden ser interpuestas en cualquier
momento (...)”.
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Los accionantes indicaron otros numerales pero de acuerdo a su contenido, estos son los que
corresponden.
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9. Sobre el artículo 1 de la ley impugnada mencionan que “todo acto solidario es una
manifestación expresa de libre voluntad (...) reflejan la actitud de libre decisión de la
persona que se compromete solidariamente; en el presente caso, cuando este acto de
libre voluntad se fuerza a través del mandato imperativo de una norma legal, es
inobjetablemente una violación al derecho de libre disposición patrimonial, que las
personas tienen, con respecto en este caso a sus ingresos, producto de sus actos
lícitos y específicamente en cuanto a sus remuneraciones, que son su fuente de
sustento de vida personal y familiar”.
10. Agregan que de acuerdo al inciso tercero del artículo 328 de la Constitución, las
remuneraciones no podrán ser disminuidas ni descontadas, salvo con autorización
expresa de la persona trabajadora y de acuerdo con la ley; en tal razón, consideran que
“no existe posibilidad alguna de establecer descuentos obligatorios por mucha
solidaridad que se invoque, sin que previamente no exista la autorización expresa de
los trabajadores a quienes se les efectuará dicho descuento, bajo la figura de
‘contribución solidaria’ (...) se viola el tercer inciso del Art. 328 de la Constitución y
con ello el Art. 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos, al provocarse
una afectación patrimonial a los trabajadores a los que se les realizará dicho
descuento de su remuneración”. Reiteran que su argumento “está ratificado cuando
en el Artículo 2, numeral 1 se establece que uno de los mecanismos de contribución
solidaria, es el descuento "sobre las remuneraciones", acción que de conformidad
con el Art. 328. Tercer inciso, antes citado, está expresamente prohibido”.
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12. Consideran que el descuento en la remuneración “no puede justificarse por causa de
una catástrofe, cuyos estudios técnicos de los reales impactos, ni siquiera estaban
determinados al momento de su aprobación y promulgación (…) si a esto, sumamos
los créditos activados por los organismos internacionales multilaterales y el aporte
de países amigos y otros organismos internacionales de ayuda humanitaria, más las
contribuciones que la misma Ley impugnada en esta demanda parcial contienen,
resulta no solo inconstitucional, sino por demás inoficioso y abusivo (sic)”.
13. Sostienen que en la ley impugnada se menciona que “Si durante el período de
vigencia de esta contribución existe una reducción de la remuneración por parte del
mismo empleador” ante lo cual arguyen que “se estaría abriendo la posibilidad de
que los empleadores públicos y privados pudieran rebajar la remuneración, lo que
violaría derechos fundamentales ya citados y que están expresamente garantizados
en la Constitución”. Finalmente, solicitan que se declare la inconstitucionalidad
parcial de la ley impugnada.
15. Señala que “dentro de los considerandos de la Ley de Solidaridad se hace referencia
al artículo 300 de la Constitución, dando a notar el carácter eminentemente
tributario de la norma, el procedimiento de la creación de la Ley también es
coherente en ese aspecto, adicionalmente, el sentido de la norma es claro respecto a
su naturaleza jurídica impositiva por lo que no caben interpretaciones distintas (...)
El nombre de ‘contribuciones solidarias’ fue otorgado por las circunstancias
excepcionales que motivaron la creación de la norma, esto nada afecta el carácter
impositivo de su contenido, y en particular de las obligaciones ahí establecidas”.
7
Código Tributario: “Art. 3.- Poder tributario.- Sólo por acto legislativo de órgano competente se
podrán establecer, modificar o extinguir tributos. No se dictarán leyes tributarias con efecto retroactivo
en perjuicio de los contribuyentes (…) Art. 15.- Concepto.- Obligación tributaria es el vínculo jurídico
personal, existente entre el Estado o las entidades acreedoras de tributos y los contribuyentes o
responsables de aquellos, en virtud del cual debe satisfacerse una prestación en dinero, especies o
servicios apreciables en dinero, al verificarse el hecho generador previsto por la ley.”
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17. Sostiene que la ley impugnada guarda armonía y equilibrio con la Constitución pues
“es una medida razonable y proporcional, idónea y necesaria, porque cumple varios
objetivos constitucionalmente válidos como son: la responsabilidad que tienen los
ecuatorianos de cumplir con la Constitución y la ley, el ser solidarios, el anteponer el
bien común al particular; y, la responsabilidad que tiene el Estado frente a desastres
naturales por lo tanto no supone otra medida menos lesiva para garantizar que las
personas que estuvieron en condición de vulnerabilidad por la catástrofe ocurrida,
tengan acceso a protección integral por parte del Estado”.
21. Indica que “la Presidencia de la República del Ecuador y la Asamblea Nacional,
dieron cumplimiento estricto a los artículos 283 (sistema económico social y
solidario), 300 (principios del régimen tributario), 301 (reserva de ley tributaria) 132
numeral 3, 147 numeral 11 (atribución del Presidente de participar con iniciativa de
ley), 389 (gestión de riesgos); y, también dieron cumplimiento a lo establecido en los
artículos 1 (tributos), 3 (acto legislativo) y, 6 (Los tributos, además de ser medios
para recaudar ingresos públicos, atenderán a las exigencias de estabilidad y proceso
sociales y procurarán una mejor distribución de la renta nacional) del Código
Tributario”.
22. Menciona que teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 13 del Código Tributario 8
respecto de la interpretación normativa tributaria, se puede establecer claramente la
naturaleza del tributo; y, alega que esta contribución especial – contribución solidaria
“forma parte del régimen tributario, cuya finalidad es la recaudación de una
contribución especial con el propósito de permitir la planificación, construcción y
reconstrucción de la infraestructura pública y privada, así como la reactivación
productiva que comprenderá, entre otros objetivos, la implementación de planes,
programas, acciones, incentivos y políticas públicas, todo para enfrentar las
consecuencias del terremoto”.
23. Reitera que la naturaleza del tributo previsto en la ley impugnada “es el de una
contribución especial que está destinada a financiar un objetivo estatal
‘reconstrucción y reactivación de la economía en las zonas afectadas por el
terremoto’; sostiene que los accionantes desatienden “el principio de solidaridad y el
deber imperativo tanto del Estado como de sus asociados de aplicarlo como un medio
de protección a las colectividades frente a los efectos negativos del desastre natural”.
24. Sobre la alegada disminución en las remuneraciones, señala que “los derechos
constitucionales no son atributos absolutos, tienen límites que se adecúan a las
exigencias de una vida en sociedad (…) es necesaria la imposición de ciertos límites
y modulaciones razonables, con el objetivo de garantizar otros fines constitucionales
(…) las disposiciones impugnadas garantizan un interés superior y la prevalencia de
los derechos de las ecuatorianas y ecuatorianos afectados por el desastre natural”.
8
Código Tributario, artículo 13: “Las palabras empleadas en la ley tributaria se entenderán conforme a
su sentido jurídico, técnico o usual, según proceda, a menos que se las haya definido expresamente”.
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26. Respecto de la contribución solidaria de los trabajadores cuyos ingresos son iguales o
superiores a USD$ 1.000 sostiene que no constituye un acto de discriminación; y,
agrega que “la igualdad posee un ámbito vertical en donde los sujetos con mayor
capacidad económica deben contribuir en mayor medida, lo que tiene relación con el
principio constitucional tributario de progresividad, ya que el mismo exige tomar en
cuenta la capacidad contributiva de los sujetos, de forma tal, que quienes tienen
mayor capacidad deban asumir obligaciones mayores, y con ello la cuantía del
tributo será proporcional a esa mayor capacidad contributiva (…) el Estado ha
aplicado una acción afirmativa al grupo de bajos ingresos económicos que ganan
menos de USD $ 1.000,00, circunstancia que guarda su lógica y razonabilidad, en
cuanto tiene que ver con las características en torno al patrimonio, ingresos y
capacidad contributiva respecto de quienes ganan más, produciéndose así la
aplicación de un justo equilibrio y la debida equidad contributiva”.
“Art. 4.- Contribución Solidaria sobre el Patrimonio.- Las personas naturales que al 1
de enero de 2016 posean un patrimonio individual igual o mayor a un millón (1000.000)
de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, pagarán la contribución del 0.90%,
de acuerdo a las siguientes reglas:
a) En el caso de residentes en el Ecuador, la contribución se calculará sobre el
patrimonio ubicado dentro y fuera del país.
b) En el caso de no residentes en el Ecuador, la contribución se calculará sobre el
patrimonio ubicado en el país.
A efectos de esta contribución el patrimonio estará constituido por los activos menos los
pasivos que sean directa o indirectamente de propiedad del sujeto pasivo a través de
cualquier acto, contrato o figura jurídica empleada incluidos los derechos en sociedades
y en instituciones privadas sin fines de lucro, constitución de derechos reales de
usufructo, de uso o habitación sobre bienes inmuebles, y derechos en fideicomisos y
similares.
No se considerarán los activos o el valor de las acciones atribuibles a los mismos, que
luego del desastre natural no quedaron en condiciones de habitación o usufructo.
No se considerará como pasivos a aquellas cuentas por pagar o préstamos que hubieren
sido otorgados por las partes relacionadas del contribuyente, salvo prueba en contrario
que demuestre la autenticidad de la esencia económica de la obligación. Para el
establecimiento del patrimonio de no residentes no se considerarán los pasivos que no
tengan relación directa con la adquisición del activo en el Ecuador.
Se encuentran exonerados del pago los contribuyentes que hayan sufrido una afectación
directa en sus activos o actividad económica como consecuencia del desastre natural en
las condiciones que se definan en el reglamento y cuyo domicilio se encuentre en la
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29. Señalan que las contribuciones impugnadas “traen un beneficio común y general para
las zonas afectadas, sin que de algún modo represente un beneficio especial de modo
concreto, directo y especial a determinadas personas como presupuesto básico y
necesario de la contribución, como categoría tributaria (…) no cumplen las
características fundamentales de una contribución, lo que deviene en su
inconstitucionalidad ya que se alejan de sus elementos esenciales. Los sujetos pasivos
de las contribuciones establecidas en la ley en mención, no tienen un beneficio
directo medible. Al no existir una contraprestación -beneficio económico real para
los contribuyentes- no se puede hablar de contribuciones”.
30. Mencionan que en el artículo 300 de la Constitución del Ecuador se establecen los
principios que rigen al derecho tributario en el Ecuador, entre los que se encuentran
los de generalidad, progresividad, eficiencia, irretroactividad, equidad, transparencia y
suficiencia recaudatoria, los mismos que han sido violados al denominar como
contribuciones a tributos que no tienen este carácter. Para sustentar esta presunta
vulneración señalan que, sobre el principio de generalidad “Si se cobra las
contribuciones solidarias a quienes no tienen un beneficio económico, por las obras o
servicios que se realizan en beneficio de las personas que residen en las zonas
afectadas, existe una clara violación de este principio”. Sobre el principio de
progresividad indican que “en el caso concreto de las contribuciones el que más
beneficio tenga por una obra más debe pagar. Las contribuciones solidarias que
demandamos como inconstitucionales están diseñadas para que todos los
contribuyentes paguen lo mismo, sin considerar quienes tienen un mayor beneficio
que otros contribuyentes. Pretender cobrar lo mismo a quienes por la ejecución de
una obra o la ejecución de un servicio no les reporta un beneficio económico alguno
se está violando este principio”.
31. Respecto del principio de irretroactividad sostienen que este principio “rige para lo
venidero, no pueden haber tributos posteriores con efectos retroactivos. La
contribución solidaria sobre las utilidades aprobada en esta ley publicada el 20 de
mayo del 2016 exige el pago de la contribución sobre la utilidad gravable del año
2015 para la determinación de la base imponible, siendo dicha disposición
retroactiva en violación del principio señalado”. En cuanto al principio de equidad
sostienen que “Pretender el pago de las contribuciones demandadas sin que exista de
por medio un beneficio económico (presupuesto y esencia de la contribución) no
constituye en modo alguno una contribución (...)”; y, sobre el principio de
transparencia que “La relación entre el Estado y los ciudadanos se basa en la buena
fe, la confianza y la transparencia, que consiste en llamar a sus cosas por lo que son
y no de manera distinta a pretexto de exigir una exacción al patrimonio de los
ciudadanos, como se ha demostrado en esta acción, por lo tanto, constituye una clara
violación a este principio”.
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35. Respecto de la contribución solidaria sobre las utilidades señalan que “(…) la
contribución especial en general, se entiende como un tributo cuyo hecho generador
está constituido por los beneficios o la ventaja derivados de la ejecución de obras
públicas, prestaciones sociales u otras actividades de orden público. En cambio,
específicamente hablando, la contribución especial de mejoras se relaciona con la
ejecución de una obra pública que irroga beneficio a particulares. Nuevamente se
comprueba que la contribución establecida sobre las utilidades no se corresponde
con el género, que sería la ‘contribución especial’ ni tampoco con el género, que
sería la ‘contribución especial por mejoras’ (…)”.
36. Por otra parte, aseguran que la figura de la “contribución solidaria” es una categoría
inexistente en la Constitución del Ecuador. Sostiene que la mal llamada contribución
solidaria, en su esencia se trata de ingresos públicos exigidos por la Administración
Tributaria a la configuración de un supuesto de hecho de que no ingresan al
Presupuesto General del Estado. En este contexto, agregó que la Asamblea, a través
de una ley, sin una facultad primigenia en la Constitución, aprueba una categoría de
tributo adicional a las que están determinadas en el artículo 301 de la Constitución del
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38. Sostiene que pretender que “(…) ‘la contribución especial’ es lo mismo que una
‘contribución solidaria’ es un argumento falaz que carece de fundamento, al respecto
de declarar la inconstitucionalidad de la Ley acusada se vulneraría el principio de
seguridad jurídica y varios derechos constitucionales enmarcados dentro del
proyecto de vida de las personas (…)”; pues se eliminaría disposiciones como la
Disposición General Cuarta de la ley impugnada10.
9
Argumentos adicionales vertidos en la audiencia pública.
10
Esta Disposición establece: “Se dispone la remisión del 100% de intereses, multas y recargos
derivados de toda obligación tributaria y fiscal vencida a la fecha de vigencia de esta ley, para los
sujetos pasivos que hayan sufrido una afectación económica directa en sus activos como consecuencia
del desastre natural y que en un plazo de hasta dos años hayan pagado la totalidad del capital, de
acuerdo a lo previsto en el reglamento o resolución del Servicio de Rentas Internas; y cuyo domicilio
tributario principal se encuentre en la provincia de Manabí y otras circunscripciones afectadas que se
definan mediante Decreto, bajo las condiciones que se establezcan en el mismo. Los contribuyentes que
no tengan su domicilio tributario en la provincia de Manabí y otras circunscripciones afectadas que se
definan mediante Decreto, pero cuya actividad económica principal se desarrolle dentro de estas
jurisdicciones territoriales, podrán acceder a este beneficio, cumpliendo los requisitos y condiciones
establecidos mediante resolución emitida por el Servicio de Rentas Internas”.
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V. Consideraciones preliminares
11
Decreto Ejecutivo No. 1001 de 17 de abril de 2016.
12
Expediente Constitucional. En la Exposición de Motivos consta “Este proyecto, en definitiva, pretende
incluir mecanismos de financiamiento de las labores de atención, ayuda y reconstrucción de las
provincias afectadas por el terremoto del 16 de abril de 2016 (...) Que el artículo 300 de la Ley
Fundamental señala que el régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad,
eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia
recaudatoria (...) Que el artículo 389 ibídem establece que es obligación del Estado proteger a las
personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen
natural o antrópico mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y
mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la
condición de vulnerabilidad (...) Que el Presidente de la República a través del artículo 3 del referido
Decreto Ejecutivo No. 1001 ordena al Ministerio de Finanzas que sitúe los fondos públicos necesarios
para atender la situación de excepción, pudiendo utilizar todas las asignaciones presupuestarias
disponibles, salvo las destinadas a salud y educación (...) Que es necesario recaudar de forma inmediata
nuevos recursos económicos que permitan afrontar la crisis generadas por el desastre natural del sábado
16 de abril de 2016 (...)”.
De la revisión del proyecto de ley presentado por el entonces Presidente de la República, se estableció “la
contribución solidaria de las personas naturales que obtengan o hubieren obtenido ingresos”, “la
contribución solidaria sobre el patrimonio de las personas naturales”, “la contribución solidaria sobre
las utilidades” determinándose el objeto, hecho generador, sujeto activo y pasivo, base imponible, tarifa y
exenciones para cada una de estas “contribuciones solidarias”; además, se incluyó una disposición
transitoria dirigida a incrementar la tarifa del IVA al 14% durante el período de hasta un año contado a
partir del primer día del mes siguiente a la publicación de la ley; así como algunas exoneraciones
tributarias.
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43. Para cumplir con el objeto de la ley impugnada se crearon por “una sola vez” 13cuatro
tipos de “contribuciones solidarias”; así: “Sobre las remuneraciones”, “Sobre el
patrimonio”, “Sobre las utilidades” y “Sobre bienes inmuebles y derechos
representativos de capital existentes en el Ecuador de propiedad de sociedades
residentes en paraísos fiscales y otras jurisdicciones del exterior”.
44. Más allá de que no se ha impugnado la ley por la forma, resulta necesario para el
análisis que se desarrolla a continuación, señalar que en este caso, la ley impugnada
contó con iniciativa del Ejecutivo, fue discutida y aprobada por la Asamblea Nacional
como una ley emitida principalmente en materia tributaria; sus considerandos invocan
al artículo 300 de la Constitución, norma que establece el régimen tributario y los
principios que lo rigen; y que, no solo estableció cuatro tipos de “contribuciones
solidarias” sino que además en la ley se incluyen incentivos para las zonas afectadas,
en su mayoría incentivos -tributarios-, así como exoneraciones tributarias; una
disposición transitoria dirigida a incrementar la tarifa del IVA al 14% durante el
período de hasta un año contado a partir del primer día del mes siguiente a la
publicación de la presente ley; y, en la disposición general segunda se establece que
“El estado ecuatoriano será el sujeto activo de todos estos tributos que serán
administrados por el Servicio de Rentas Internas (…)” 14; aspectos que permiten a este
Organismo determinar que la ley impugnada tiene carácter tributario.
45. Ahora bien, como se indicó previamente las “contribuciones solidarias” se crearon
por una sola vez, de tal forma que actualmente ya no tendrían efectos por el ámbito
temporal definido en la norma; sin embargo, este Organismo considera que se
13
Ley Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación de
las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016: “Art. 2.- Para cumplir el objeto de esta ley,
se crean por una sola vez las siguientes contribuciones solidarias (…)”.
14
Conforme a lo previsto en la Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas, en su artículo 2 numeral
2, esta es la entidad técnica y autónoma con facultad de efectuar la determinación, recaudación y control
de los tributos internos del Estado y de aquellos cuya administración no esté expresamente asignada por
Ley a otra autoridad.
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conservan efectos ultractivos, toda vez que hasta la fecha existen procesos
administrativos y podrían existir procesos judiciales derivados de las obligaciones
establecidas en la ley, en los que para su resolución se deberá aplicar la ley
impugnada 15 , siendo necesario emitir un pronunciamiento respecto de la presunta
inconstitucionalidad de las mismas, por lo que se procede a continuación a efectuar el
respectivo análisis.
46. Respecto de los tributos, la Constitución en su artículo 132 número 3 establece que:
“Art. 132.- La Asamblea Nacional aprobará como leyes las normas generales de
interés común. Las atribuciones de la Asamblea que no requieran de la expedición de
una ley se ejercerán a través de acuerdos o resoluciones. Se requerirá ley en los
siguientes casos: (…) 3. Crear, modificar o suprimir tributos, sin menoscabo de las
atribuciones que la Constitución confiere a los gobiernos autónomos
descentralizados”; mientras que, el artículo 301 determina que: “Art. 301.- Sólo por
iniciativa de la Función Ejecutiva y mediante ley sancionada por la Asamblea
Nacional se podrá establecer, modificar, exonerar o extinguir impuestos. Sólo por
acto normativo de órgano competente se podrán establecer, modificar, exonerar y
extinguir tasas y contribuciones. Las tasas y contribuciones especiales se crearán y
regularán de acuerdo con la ley”.
47. De estas normas se desprende que nuestra Constitución contempla que la creación,
modificación y supresión de impuestos, le corresponde a la Asamblea Nacional, por
iniciativa de la Función Ejecutiva y se lo hará sólo mediante ley, sin perjuicio de las
atribuciones que se confieran a los gobiernos autónomos descentralizados para que, a
través de acto normativo, puedan establecer, modificar, exonerar o extinguir tasas y
contribuciones, y aunque inicialmente el artículo 301 de la Constitución – dentro de la
Sección V Régimen Tributario- se refiere de manera general a “contribuciones”, de
forma específica este artículo en su parte final denomina a este tipo de tributos como
“contribuciones especiales”; de ahí que, está claro que nuestra Constitución
contempla tres tipos de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales, sin
incluir conceptualizaciones o parámetros que permitan distinguirlos, más allá de que
sí se identifica con claridad el órgano competente para su creación, modificación y
supresión.
48. Lo mismo ocurre con el Código Tributario, que justamente es el cuerpo legal que
regula las relaciones jurídicas provenientes de los tributos, entre los sujetos activos y
los contribuyentes o responsables de aquellos, el cual en el segundo inciso del artículo
1 determina que “‘Tributo’ es la prestación pecuniaria exigida por el Estado, a
15
En el expediente constitucional consta el oficio de 13 de enero de 2022, remitido por Andrés Ordóñez
Córdova, Subdirector General de Cumplimiento Tributario del Servicio de Rentas Internas, quien informa
a este Organismo que “Esta Administración Tributaria, con corte al 1 de enero de 2022, identifica un
total de 2621 procedimientos de ejecución coactiva por deudas firmes originadas en la aplicación de la
Ley Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación de
las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016(…)”.
15
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Sentencia No. 43-16-IN y acumulado/22
Jueza ponente: Carmen Corral Ponce
49. Ahora bien, este Organismo sostuvo que “(…) el sistema o régimen tributario implica
un conjunto ordenado, lógico y coherente de tributos y normas que los regulan, en
que cada uno se considera parte de un todo armónicamente relacionado; así, en los
sistemas tributarios de todo el mundo se reconoce la existencia de impuestos directos
(que gravan la renta, el patrimonio) y los impuestos indirectos (que gravan el
consumo), tributos vinculados, con la ocasión de la prestación de un servicio por
parte del Estado (tasas y contribuciones) y tributos no vinculados (impuestos)”17 (el
énfasis es agregado); es así que, más allá de que la Constitución no incluya una
distinción como tal, se puede hablar de tributos vinculados y no vinculados; premisa
necesaria para hacer distinciones entre los tres tipos de tributos previstos en nuestra
Constitución.
51. En tanto que, el Modelo de Código Tributario del CIAT define a la contribución
especial como “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios
especiales derivados de la realización de obras públicas, o ampliación de servicios
públicos. Su producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o
las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación”, esta definición
estaría basada en los beneficios derivados de obras públicas o del establecimiento o
16
Código Tributario, artículo 1.
17
Corte Constitucional, Sentencia No. 004-11-SIN-CC de 18 de agosto de 2011, Caso No. 0069-09-IN.
18
Modelo de Código Tributario del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, Mayo 2015,
disponible en:
https://www.ciat.org/Biblioteca/DocumentosTecnicos/Espanol/2015_Modelo_Codigo_Tributario_CIAT.
pdf.
Además, Doctrinarios como Héctor Villegas, sostienen que los impuestos aluden a “prestaciones
comúnmente en dinero que el Estado exige, en ejercicio de su poder de imperio, sobre la base de la
capacidad contributiva, en virtud de una ley para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de
sus fines”, citado por Mauricio Plazas Vega en El Liberalismo y la Teoría de los Tributos, Editorial
Temis S.A. Bogotá, 1995, página 332 vta
16
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52. Todas estas referencias, permiten reafirmar que como ya lo consideró previamente
este Organismo, las tasas y contribuciones especiales constituyen tributos vinculados
a un accionar estatal identificable, respecto del cual, el contribuyente recibe un
determinado beneficio; entonces, el contribuyente pagará una tasa por la prestación de
un servicio colectivo; la ejecución de una actividad administrativa individualizada, la
utilización privativa o especial aprovechamiento de un bien de dominio público20; o,
una contribución especial por la ejecución de una obra pública, el establecimiento o
ampliación de servicios a favor de los propios contribuyentes, conforme se detalló en
el párrafo anterior. Al contrario, la exigibilidad de los impuestos no está relacionada
con la realización de alguna actividad estatal a favor del sujeto pasivo, sino con la de
proveer ingresos fiscales que permitan atender los gastos públicos.
19
José Vicente Troya y Carmen Simone Lasso sobre las contribuciones especiales señalan que “La
obligación tributaria de pagar la prestación nace por el beneficio que efectivamente obtiene el
contribuyente derivado de la obra o servicio público (...) Los elementos que configuran la contribución
especial son la actividad administrativa que produce obras y servicios y el beneficio especial
estrictamente relacionado a tal actividad, que una determinada categoría de contribuyentes obtiene y que
no es para la generalidad, de tal manera que surgen comparativamente dos grupos, el uno que no goza
del beneficio y el otro que sí”. José Vicente Troya Jaramillo, Manual de Derecho Tributario, Corporación
de Estudios y Publicaciones CEP, Quito, 2014, páginas 62 y 63.
20
Este Organismo en sentencia 65-17-IN/21 determinó estos hechos generadores de la tasa.
17
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54. Es necesario formular en primera instancia estos problemas jurídicos pues ello
permite orientar de mejor forma el análisis de las alegaciones de la causa 43-16-IN.
Estas se basan principalmente en cuestionar la “contribución solidaria” establecida
sobre las remuneraciones en los artículos 2, numeral 1; y, 3 de la ley impugnada por
ser presuntamente contraria a lo previsto en el artículo 328 de la Constitución, y que,
el exigir el pago únicamente a los trabajadores con ingresos iguales o superiores a mil
dólares, constituye un acto de discriminación por la condición socio económica.
Tomando en cuenta estas alegaciones, se descarta el análisis del artículo 1 de la
referida ley, considerando que en él únicamente se establece el objeto de la
21
Ley Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación
de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016: “Art. 5.- Contribución Solidaria sobre
Bienes Inmuebles y Derechos Representativos de Capital existentes en el Ecuador de Propiedad de
Sociedades Residentes en Paraísos Fiscales u Otras Jurisdicciones del Exterior.- Se establecerá por una
sola vez la contribución solidaria del 1,8% del avalúo catastral del año 2016, sobre todos los bienes
inmuebles existentes en el Ecuador; y, sobre el valor patrimonial proporcional de los derechos
representativos de capital de sociedades residentes en el Ecuador, en la parte que, a la fecha de entrada
en vigencia de la presente Ley, pertenezca de manera directa a una sociedad residente en un paraíso
fiscal o jurisdicción de menor imposición o no se conozca su residencia.
La contribución será del 0.90% del avalúo catastral del año 2016, sobre la totalidad de bienes inmuebles
existentes en el Ecuador; y, sobre el valor patrimonial proporcional de los derechos representativos de
capital de sociedades residentes en el Ecuador en la parte que, a la fecha de entrada en vigencia de la
presente Ley, pertenezca de manera directa a una sociedad no residente en el Ecuador no contemplada
en el inciso anterior.
Esta contribución se pagará en tres cuotas mensuales, a partir de su publicación en el Registro Oficial,
conforme al noveno dígito del RUC. Las sociedades extranjeras sin RUC deberán pagar la presente
contribución hasta el día 28 del mes correspondiente.
La contribución prevista en este artículo podrá estar sujeta a facilidades de pago por un plazo de hasta
seis meses contados a partir del primer mes de su obligación de pago, sin que se exija el pago de la cuota
establecida en el artículo 152 del Código Tributario.
Estarán exonerados del pago las sociedades domiciliadas en el exterior cuyo último nivel de propiedad
corresponda a una persona natural que lo tenga incluido en su base imponible para la declaración de la
contribución solidaria sobre el patrimonio, establecido en la presente ley.
Las sociedades residentes en el Ecuador cuyos titulares de derechos representativos de capital sean
sociedades no residentes sujetos a esta contribución, serán sustitutos del contribuyente de conformidad
con el Código Tributario”.
18
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57. La “contribución solidaria” sobre la remuneración se estableció de tal forma que, los
sujetos obligados serían las personas naturales bajo relación de dependencia – durante
8 meses- que perciban una remuneración mensual igual o mayor a mil dólares; por los
administradores y representantes legales de las personas jurídicas, personas naturales
o extranjeras con permanencia mayor a 180 días calendario en el país que presten
servicios. Por su parte, se estableció que la “contribución solidaria” sobre el
patrimonio sería pagada por quienes posean un patrimonio igual o mayor a un millón
de dólares, de acuerdo a ciertas reglas previstas en el artículo 4 de la ley impugnada.
19
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Sentencia No. 43-16-IN y acumulado/22
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59. Cabe indicar que respecto de las contribuciones previstas en los artículos 3, 4 y 6, se
establecieron exoneraciones de su pago a favor de los afectados en la provincia de
Manabí, cantón Muisne y circunscripciones afectadas de Esmeraldas definidas y otros
afectados conforme a las condiciones que serían definidas por el Servicio de Rentas
Internas, lo que incluye afectación en sus activos o actividades económicas como
consecuencia del desastre.
60. Con todos estos antecedentes y si bien uno de los objetivos de la recaudación era la
construcción y reconstrucción de infraestructura pública, de la sola lectura de los
artículos 3, 4, 5 y 6 se establece que la obligación del pago de las “contribuciones
solidarias” no está vinculada a un accionar estatal identificable en beneficio de los
contribuyentes, de hecho el beneficio derivado de la recaudación está dirigido a los
afectados por el desastre natural, que incluso están exonerados del pago de las
contribuciones; no existe una vinculación que, más allá de la denominación dada a los
tributos determinados en la ley impugnada, permita concluir que las contribuciones
solidarias constituyen contribuciones especiales, ni tasas, pero sí es posible
catalogarlas como impuestos porque justamente no se observa una vinculación del
accionar del Estado con el sujeto pasivo.
61. Es pertinente indicar que, las alegaciones sobre la presunta vulneración de los
principios del régimen tributario previstos en el artículo 300 de la Constitución,
fueron formuladas en función de que los accionantes consideraban que “las
contribuciones solidarias” no eran contribuciones especiales; si bien a través del
análisis previo se concluye que en efecto no podrían ser equiparadas a este tipo de
tributo; este Organismo está limitado de efectuar el análisis de dichos cargos y
principios en función de la categorización que se ha dado a las contribuciones
impugnadas a través de este fallo, pues cada uno de estos principios debe analizarse
20
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Sentencia No. 43-16-IN y acumulado/22
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22
Por citar un ejemplo, este Organismo en Sentencia No. 65-17-IN/21, párrafo 48, al referirse a los
principios de equidad, progresividad capacidad contributiva señaló que “Estos principios adquieren
ciertas particularidades cuando el tributo en cuestión es una tasa. Como se mencionó en la sección 5
supra, la tasa es un tributo vinculado a una determinada actividad estatal. Por tanto, en lo que respecta
a las tasas, los principios de equidad, progresividad y capacidad contributiva no están encaminados a
imponerle al contribuyente una carga proporcional a su posibilidad de contribuir, sino una carga
proporcional al accionar estatal del que se beneficia (…)”.
21
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Sentencia No. 43-16-IN y acumulado/22
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66. En esta línea de ideas, el Estado puede obtener ingresos de varias maneras, pues se
sobreentiende que son parte del Presupuesto General del Estado; hay situaciones en
las que el Estado requiere hacer frente a otras necesidades públicas diferentes a las
previstas en el artículo 298 de la Constitución 25, como en el presente caso, en que ante
la ocurrencia de un desastre natural, se hizo inminente la necesidad de la recaudación
de recursos para hacer frente a las múltiples urgencias derivadas de esta situación
excepcional; de ahí que, el hecho de que a través de una ley – aprobada por la
Asamblea Nacional y con iniciativa del Ejecutivo- se disponga la recaudación de
valores por “contribuciones solidarias”, de carácter temporal y específico, no
permanente, y que estos se registren en una cuenta específica del Presupuesto General
del Estado – por tratarse de recursos fiscales (derivados de la recaudación de tributos
cuyas características configuran la modalidad de impuestos, más allá de la
denominación empleada por el legislador)- no conlleva una vulneración del artículo
298 de la Constitución, ya que no constituyen preasignaciones presupuestarias
23
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Artículo 99.
24
Dictamen 1-21-OP/21, Voto Concurrente, párrafo 5.
25
Ibíd., párrafos 6 y 7.
22
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67. Como se mencionó, los accionantes de la causa 43-16-IN impugnan una de las cuatro
“contribuciones solidarias”, la establecida sobre las remuneraciones en el artículo 2,
numeral 1 de la ley impugnada, por cuanto se habría realizado un descuento en su
remuneración sin una autorización previa del trabajador; y, alegan una presunta
discriminación por la condición socioeconómica, al determinarse que dicha
“contribución solidaria” será pagada únicamente por los trabajadores que durante los
ocho meses de vigencia de la ley impugnada perciban una remuneración mensual
igual o mayor a mil dólares.
68. En este contexto, la primera alegación se sustenta en que ésta sería contraria a lo
previsto en el artículo 328 de la Constitución de la República, por cuanto no se
habrían cumplido con las dos condiciones que permitirían que la remuneración pueda
ser disminuida o descontada: i) la autorización expresa del trabajador y ii) que la
disminución o el descuento se establezca de acuerdo con la ley.
“La remuneración será justa, con un salario digno que cubra al menos las necesidades
básicas de la persona trabajadora, así como las de su familia; será inembargable, salvo
para el pago de pensiones por alimentos.
El Estado fijará y revisará anualmente el salario básico establecido en la ley, de
aplicación general y obligatoria.
El pago de remuneraciones se dará en los plazos convenidos y no podrá ser disminuido ni
descontado, salvo con autorización expresa de la persona trabajadora y de acuerdo con la
ley (…)”.
26
Corte Constitucional, Sentencia No. 84-15-IN/20, párrafo 34, en la que a su vez se hace referencia a la
Sentencia No. 017-15-SIN-CC, caso No. 0049-11-IN.
23
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Sentencia No. 43-16-IN y acumulado/22
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71. En este orden de ideas, como este Organismo lo ha señalado y de conformidad con el
artículo 283 y 285 de la Constitución 27 , el modelo económico en el Estado
ecuatoriano, en el que el sistema tributario es uno de sus elementos, establece que el
ser humano es el sujeto y fin del sistema económico, y lo describe como un sistema
social y solidario, lo que se traduce en que el ser humano es el eje y la razón de la
actividad económica; así, “La solidaridad es la expresión de la fórmula del Estado
constitucional de derechos y justicia que fundamenta la función redistributiva de los
recursos, y al mismo tiempo fundamenta la existencia de las distintas figuras
tributarias. El deber de contribuir al sostenimiento del gasto público (artículo 83
numeral 15) encuentra entonces su origen en el principio de solidaridad” 28.
72. Concomitantemente, así se pronunció este Organismo para referirse que el régimen
tributario atinente a los ingresos tributarios es el de:
“(...) un ingreso público, obtenido por un ente público, titular de un derecho de crédito
frente al contribuyente u obligado, como consecuencia de la aplicación de la ley a un
hecho indicativo de capacidad económica que no constituye un ilícito.
Por su carácter obligatorio, por nacer solo del imperio del Estado, en cuyo ámbito la
voluntad del particular aparece anulada, se encuentran sujetos a rigurosos principios
que protegen al ciudadano obligado a contribuir de los posibles abusos que pueda sufrir
por un ejercicio arbitrario del poder del Estado(…)” 29 (énfasis agregado).
27
Constitución de la República: “Art. 283.- El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser
humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y
mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de
las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el buen vivir (…) Art. 285.- La política fiscal
tendrá como objetivos específicos: 1. El financiamiento de servicios, inversión y bienes públicos. 2. La
redistribución del ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios adecuados”.
28
Corte Constitucional, Sentencia No. 004-11-SIN-CC de 18 de agosto de 2011, Caso No. 0069-09-IN.
29
Corte Constitucional, Sentencia No. 004-11-SIN-CC de 18 de agosto de 2011, Caso No. 0069-09-IN,
que a su vez cita a la sentencia No. 003-09-SIN-CC, refiriéndose además del criterio del autor Sabá
Guzmán.
24
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75. Siguiendo esta misma línea, a fin de analizar la supuesta discriminación por
condiciones socioeconómicas, que existiría al exigir el pago de la “contribución
solidaria” a quienes tuvieron una remuneración igual o superior de USD 1000
dólares. La Constitución en su artículo 11 numeral 2 establece que:
“Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios: (…)
2. Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y
oportunidades.
Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo,
identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación
política, pasado judicial, condición socio-económica, condición migratoria, orientación
sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra
distinción, personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado
menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley
sancionará toda forma de discriminación.
El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en
favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad” (énfasis
agregado).
76. Ahora bien, para atender esta alegación tampoco es posible hacerlo de manera aislada,
de hecho, por tratarse de tributos, como ya se lo indicó previamente, resulta necesario
hacerlo a la luz del principio de capacidad contributiva 30. Este principio conforme lo
ha anotado este Organismo, a pesar de no tener un reconocimiento expreso en el texto
constitucional es un principio que se deriva del principio de equidad y que está
contemplado en el artículo 300 de la Constitución31.
77. En este sentido, “el principio de capacidad contributiva implica que solamente las
manifestaciones directas o indirectas de riqueza pueden configurar el hecho
30
Control de las leyes tributarias y los efectos de su declaración de invalidez, José Vicente Troya
Jaramillo, FORO Revista de Derecho No. 6, UASB-Ecuador/CEN, Quito, 2006. Este autor sostiene que:
“Tampoco en el campo tributario caben discriminaciones o diferenciaciones de carácter personal. La
verdadera igualdad tributaria tiene que ver con la capacidad contributiva. No puede significar que a
todos se sujete a igual gravamen, sino que, antes bien, se ha de hacer las diferenciaciones requeridas a
fin de que, en lo posible, el sacrificio que comporta la tributación sea similar para todos los
contribuyentes. Por la generalidad, todos están obligados a contribuir y no caben privilegios. Los casos
de exoneración se explican por razones de equidad, de orden e interés públicos, por mejor convenir a la
administración de los tributos, por consideraciones de política fiscal, mas, de ninguna manera, por
consideraciones personales. Las leyes y en general las normas que facilitan conductas elusivas, en virtud
de las cuales los contribuyentes, particularmente en tratándose de la imposición directa, dejan de
contribuir y de soportar el gravamen, puede considerarse violatorias de la generalidad y de la obligación
de contribuir previstas en la Constitución”.
31
Corte Constitucional, Sentencia 121-20-IN/21, párrafo 27. Sentencia 65-17-IN, párrafo 26.
25
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generador de una obligación tributaria. Por otro lado, deriva en que los particulares
están obligados a contribuir de manera progresiva en función de su capacidad
económica”32. Además, esta Corte ha establecido que el principio de equidad guarda
una estrecha conexión de interdependencia con el principio de progresividad que
consiste en que “(…) el sistema tributario grave la riqueza de los sujetos pasivos de
manera proporcional a su incremento. Es una derivación del principio de equidad, en
tanto pretende que el legislador diseñe las normas tributarias de manera que quienes
tienen mayor capacidad contributiva asuman obligaciones de mayor cuantía, en
proporción a su mayor capacidad de contribución.”33
79. En el caso que nos ocupa, la supuesta discriminación ocurriría por cuanto se
estableció el pago de una “contribución solidaria” sobre la remuneración a quienes
recibían una remuneración mensual igual o mayor a mil dólares.
80. Para analizar este cargo, se debe considerar la capacidad contributiva del
contribuyente, de hecho, el haber determinado que el pago de la contribución sea para
un determinado sector es totalmente razonable pues mayores ingresos reflejarían
mayor capacidad económica y la posibilidad para contribuir más al sostenimiento de
las cargas públicas. Además, al establecer el pago a un determinado sector -con
mayores ingresos- se buscaría precautelar que el sector al que no se exigió el pago,
pueda disponer de ingresos para cubrir sus gastos esenciales de subsistencia, pues en
temas impositivos es importante que se garantice que el sujeto obligado cuente con un
mínimo vital para satisfacer sus necesidades básicas y una vez que éstas hayan sido
cubiertas, sus excedentes son los que reflejarían la capacidad económica para aportar
al Estado, con la condición constitucional de que el valor exigido no sea
confiscatorio35.
32
Corte Constitucional, Sentencia 65-17-IN, párrafo 27.
33
Corte Constitucional, Sentencia 121-20-IN/21, párrafo 30. Sentencia 65-17-IN, párrafo 44.
34
Constitución de la República, artículo 83, numeral 15.
35
Por citar un ejemplo, inclusive en el caso del impuesto a la renta -impuesto directo-, el régimen
tributario ecuatoriano contempla una fracción básica desgravada para proteger a la porción de la
población cuya capacidad contributiva es mínima.
36
Corte Constitucional, Sentencia No. 1016-20-JP/21, párrafo 71.
26
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82. Para concluir, es pertinente acotar que el análisis se circunscribe a los contornos
específicos de las “contribuciones solidarias” establecidas en la Ley Orgánica de
Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación
de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016; de tal forma que, de
acuerdo de los cargos alegados por los accionantes de las dos causas acumuladas, a
los tres problemas jurídicos formulados a partir de ellos y al examen que se ha
desarrollado a lo largo de la sentencia, se determina su constitucionalidad.
VIII. Decisión
Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con seis votos a favor de los Jueces Constitucionales Ramiro
Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva Jiménez, Alí Lozada
Prado (voto concurrente), Teresa Nuques Martínez y Hernán Salgado Pesantes; un
voto en contra del Juez Constitucional Enrique Herrería Bonnet; y, dos votos
salvados de las Juezas Constitucionales Karla Andrade Quevedo y Daniela Salazar
Marín; en sesión ordinaria de jueves 27 de enero de 2022.- Lo certifico.
AIDA Firmado
SOLEDAD digitalmente
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
27
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VOTO CONCURRENTE
1. Formulo este voto concurrente porque, si bien estoy de acuerdo con la decisión
contenida en la sentencia, disiento parcialmente con su justificación. Las razones de mi
discrepancia, que se expusieron en las deliberaciones del Pleno de la Corte
Constitucional, se sintetizan a continuación.
5. Así, los accionantes ‒entro otros argumentos‒ se refieren al nombre dado por la ley a
los tributos en cuestión: “contribuciones solidarias”; y señalan que las contribuciones
están vinculadas a la prestación de un servicio por parte del Estado (al igual que las
tasas y en oposición a los impuestos). Y extraen como conclusión que, como las
“contribuciones solidarias” en cuestión no guardan vinculación con tales prestaciones,
son inconstitucionales.
28
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6. La sentencia de mayoría verifica que, efectivamente, no existe tal vinculación, pero
que esto únicamente implica que estos tributos no corresponden a contribuciones, sino a
impuestos; y, por esa razón, descarta su inconstitucionalidad.
10. Dicho examen peculiar debía partir de la siguiente constatación: aunque la finalidad
central del régimen tributario en un Estado social (art. 1 de la Constitución) suele ser la
redistribución de la riqueza, lo particular de los tributos en cuestión era que, en lugar de
esa finalidad central, el legislador buscó otra: la solidaridad con los ciudadanos
damnificados por el terremoto. La cuestión capital, entonces, no era la de qué tipo de
tributo eran los impugnados, sino la de si, en lugar de la redistribución de la riqueza,
podía la solidaridad con los damnificados justificarlos constitucionalmente, como quiera
que la dogmática tributarista las clasifique.
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12. Una excesiva atención a las clasificaciones doctrinarias se verifica también respecto
del asunto relativo a si las referidas contribuciones solidarias transgreden la prohibición
de crear preasignaciones presupuestarias.
13. Así, los accionantes del caso 5-17-IN afirman lo que la sentencia de mayoría niega,
es decir, que la ley impugnada contenga una preasignación presupuestaria. Para llegar a
su conclusión, en la sentencia de mayoría se establece que los ingresos provenientes de
las contribuciones solidarias son recursos públicos que ingresan al Presupuesto General
del Estado, que lo único que la ley establece es que los recursos netos provenientes de
las contribuciones se registren en una cuenta especial y que tal regulación no implica el
establecimiento de una preasignación de ingresos o del gasto.
14. Al respecto, conviene citar la primera oración del segundo párrafo de la disposición
general tercera de la ley impugnada, que establece: “Los recursos netos obtenidos de las
contribuciones creadas en esta ley, se registrarán en la cuenta específica del
Presupuesto General del Estado para la construcción, reconstrucción y reactivación
productiva de las zonas afectadas por el terremoto del 16 de abril de 2016”.
15. Resulta claro, entonces, que la citada disposición pretende que los recursos
obtenidos por las contribuciones solidarias solo puedan usarse en la reconstrucción de
las zonas afectadas por el terremoto del año 2016, lo que hace plausible al cargo de
transgresión de la prohibición de creación de preasignaciones presupuestarias.
16. Esta plausibilidad, sin embargo, debe contrastarse, nuevamente, con el particular
fundamento constitucional de las contribuciones en cuestión: la solidaridad con los
damnificados del terremoto, un desastre natural de gran impacto, que justifica, en
principio, que los fondos obtenidos se utilicen exclusivamente para el preciso fin de
mitigar los efectos de dicho desastre.
17. Ahora bien, dado el carácter temporal de las contribuciones solidarias y sus
correspondientes ingresos, se puede concluir que esta medida no genera una
inflexibilidad presupuestaria permanente y que, mientras dure, la medida no resulta
desmesurada en relación al fin al que se orienta y en contraste con los valores
sacrificados, relacionados a una gestión eficiente de las finanzas públicas.
18. En definitiva, por las razones expuestas, considero que correspondía desestimar las
pretensiones de las demandas, pero mediante un análisis que atendiera a las razones
justificativas de las medidas examinadas y su proporcionalidad, en lugar de considerar
distinciones técnicas que, en este caso, ocultaban los aspectos valorativos en juego.
ALI VICENTE Firmado digitalmente
por ALI VICENTE
LOZADA LOZADA PRADO
Fecha: 2022.02.03
PRADO 16:57:32 -05'00'
www.corteconstitucional.gob.ec Guayaquil: Calle Pichincha y Av. 9 de Octubre. Edif. Banco Pichincha 6to piso
email: comunicacion@cce.gob.ec
Razón. - Siento por tal que el voto concurrente del Juez Constitucional Alí Lozada
Prado, en la causa 43-16-IN y acumulado, fue presentado en Secretaría General el 2 de
febrero de 2022, mediante correo electrónico a las 17:57; y, ha sido procesado
conjuntamente con la Sentencia. - Lo certifico.
AIDA Firmado
digitalmente
SOLEDAD
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
31
Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel.(593-2) 394-1800
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email: comunicacion@cce.gob.ec
SENTENCIA No. 43-16-IN y acumulado/22
VOTO SALVADO
3. Coincidimos con el análisis que aborda los argumentos contenidos en los numerales
(i), (iii) y (iv) contenidos en el párrafo anterior. Sin embargo, disentimos con la
decisión del voto de mayoría relativa a desestimar el cargo relativo a que la ley
impugnada no establece preasignaciones presupuestarias. Para llegar a dicha
conclusión, el razonamiento del voto de mayoría fue el siguiente:
hay situaciones en las que el Estado requiere hacer frente a otras necesidades públicas
diferentes a las previstas en el artículo 298 de la Constitución1, como en el presente caso, en
que ante la ocurrencia de un desastre natural, se hizo inminente la necesidad de la
recaudación de recursos para hacer frente a las múltiples urgencias derivadas de esta
situación excepcional; de ahí que el hecho de que a través de una ley – aprobada por la
Asamblea Nacional y con iniciativa del Ejecutivo- se disponga la recaudación de valores por
“contribuciones solidarias”, de carácter temporal y específico, no permanente, y que estos
se registren en una cuenta específica del Presupuesto General del Estado – por tratarse de
recursos fiscales (derivados de la recaudación de tributos cuyas características configuran
la modalidad de impuestos, más allá de la denominación empleada por el legislador)- no
conlleva una vulneración del artículo 298 de la Constitución, ya que no constituyen
preasignaciones presupuestarias prohibidas en esta disposición. No se trata de
preasignaciones, ni de los ingresos, ni del gasto (art. 298), sino un manejo particular de lo
recaudado para fines de reconstrucción por la catástrofe ocurrida.
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contrario, este Organismo debe determinar si estas contribuciones solidarias se
ajustan o no a los límites establecidos en la Constitución. De ahí que nos resulta
cuestionable que el voto de mayoría haya determinado, sin más, que “hay
situaciones en las que el Estado requiere hacer frente a otras necesidades públicas
diferentes a las previstas en el artículo 298 de la Constitución, como en el presente
caso”. Consideramos que este razonamiento puede abrir la puerta para se burle la
prohibición constitucional contenida en el artículo 298 de la Constitución relativo a
las preasignaciones.
6. En este mismo dictamen, la Corte concluyó que para que el fondo creado por la ley
de extinción de dominio sea constitucional, “la totalidad de sus recursos deben ser
destinados a los únicos fines permitidos por el artículo 298 de la Constitución” (el
resaltado no es parte del original).
7. En el caso bajo análisis, la ley impugnada ordena que “los recursos obtenidos con
las contribuciones creadas por esta ley se registrarán en la cuenta específica del
Presupuesto General del Estado para la construcción, reconstrucción y
reactivación productiva de las zonas afectadas por el terremoto del 16 de abril de
2016” (el resaltado no es parte del original). Por su parte, el decreto ejecutivo No.
1004 de 26 de abril de 2016, que creó el Comité de Reconstrucción y Reactivación
Productiva y del Empleo en las Zonas Afectadas por el Terremoto del 16 de abril de
2016, dispone que “el Ministerio de Finanzas creará una cuenta específica en el
presupuesto general del estado para la construcción, reconstrucción, reactivación
productiva de las zonas afectadas por el terremoto”. A partir de estas normas, se
puede concluir que los recursos obtenidos de la recaudación, debían ser registrados
en una cuenta específica para la construcción, reactivación y reconstrucción de las
zonas afectadas por el terremoto. De este modo, los recursos recaudados tenían un
destino específico: la construcción, reconstrucción y reactivación productiva de las
zonas afectadas por el terremoto. En consecuencia, a nuestra consideración, la ley
impugnada sí establece una preasignación.
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la investigación, ciencia, tecnología e innovación en los términos previstos en la
ley”. Dicho artículo además prohíbe “crear otras preasignaciones presupuestarias”.
11. De ninguna manera el cumplir con la Constitución implicaría dejar al Estado sin esta
herramienta de redistribución de la riqueza en casos de desastres naturales. Tan es
así que, en el caso concreto, si la norma hubiese destinado los recursos a los
gobiernos autónomos descentralizados de las zonas afectadas por el terremoto para
que manejen la reconstrucción, construcción y reactivación o a construir y
reconstruir centros de salud o centros de estudios o investigación, no se habría
infringido la prohibición contenida en el artículo 298 de la Constitución, en el que
claramente están establecidas preasignaciones presupuestarias destinadas a los
gobiernos autónomos descentralizados.
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13. Enfatizamos que la Corte Constitucional es el máximo garante de la Constitución y
por tanto, si las leyes objeto de las acciones de inconstitucionalidad incurren en una
prohibición constitucional como la establecida en el artículo 298 de la Constitución,
su obligación es declararlo para, entre otros, sentar un precedente que impida que en
el futuro el gobierno utilice nuevamente los desastres naturales o cualquier situación
extraordinaria para burlar la Constitución.
KARLA Firmado
DANIELA Digitally signed by
DANIELA SALAZAR ELIZABETH
digitalmente por
KARLA ELIZABETH
SALAZAR MARIN
ANDRADE ANDRADE QUEVEDO
Date: 2022.02.07 Fecha: 2022.02.04
MARIN 10:18:45 -05'00' QUEVEDO 16:09:58 -05'00'
Daniela Salazar Marín Karla Andrade Quevedo
JUEZA CONSTITUCIONAL JUEZA CONSTITUCIONAL
Razón. - Siento por tal que el voto salvado de las Juezas Constitucionales Karla
Andrade Quevedo y Daniela Salazar Marín, en la causa 43-16-IN y acumulado, fue
presentado en Secretaría General el 2 de febrero de 2022, mediante correo electrónico a
las 09:33; y, ha sido procesado conjuntamente con la Sentencia. - Lo certifico.
AIDA Firmado
SOLEDAD digitalmente por
GARCIA AIDA SOLEDAD
GARCIA BERNI
BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
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