4316IN22

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Sentencia No.

43-16-IN y acumulado/22
Jueza ponente: Carmen Corral Ponce

Quito, D.M. 27 de enero de 2022

CASO No. 43-16-IN y acumulado

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,


EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y
LEGALES, EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA

TEMA: Esta sentencia analiza y desestima las acciones públicas de


inconstitucionalidad presentadas en contra de varios artículos de la Ley Orgánica de
Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación de
las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016 signadas con los Nos. 43-
16-IN y 5-17-IN.

I. Antecedentes Procesales

Caso No. 43-16-IN

1. El 01 de junio de 2016, los señores Jaime Arciniega Aguirre, Edison Fernando Ibarra
Serrano, Marcelo Solórzano Avilés, Remigio Hurtado Chacón y Rosa Angélica
Argudo Coronel, por sus propios derechos y en calidad de presidentes y
representantes legales de la Confederación Sindical del Ecuador – CSE, Central
Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas – CEDOC-CLAT, Confederación de
Trabajadores del Sector Público del Ecuador – CTSPE, la Confederación Nacional de
Servidores Públicos CONASEP, y de la Confederación Ecuatoriana de Trabajadores
y Organizaciones de la Seguridad Social - CETOSS presentaron una acción pública
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2 numeral 1 y 3 de la Ley
Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y
Reactivación de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016,
publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 759 de 20 de mayo de 2016.

Caso No. 5-17-IN

2. El 18 de enero de 2017, los señores Luis Javier Bustos Aguilar y Felipe Fernando
Torres Cobo presentaron una acción de pública de inconstitucionalidad en contra de la
Ley Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción
y Reactivación de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016 (en
adelante “ley impugnada”).

1
Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel.(593-2) 394-1800
www.corteconstitucional.gob.ec Guayaquil: Calle Pichincha y Av. 9 de Octubre. Edif. Banco Pichincha 6to piso
email: comunicacion@cce.gob.ec
Sentencia No. 43-16-IN y acumulado/22
Jueza ponente: Carmen Corral Ponce

II. Trámite ante la Corte Constitucional

3. La causa signada con el No. 43-16-IN1 fue admitida a trámite mediante auto de la
Sala de Admisión de 23 de noviembre de 20162. La causa 5-17-IN3 fue admitida a
trámite mediante auto de la Sala de Admisión de 21 de junio de 2017, en el cual se
dispuso su acumulación a la causa 43-16-IN de conformidad con lo prescrito en el
artículo 82 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.

4. En el Suplemento del Registro Oficial Nº 896 de 05 de diciembre de 2016, se publicó


el extracto de la admisión del caso 43-16-IN; y, en Suplemento del Registro Oficial
No. 28 de 04 de julio de 2017 se publicó el extracto de la admisión de la causa 5-17-
IN, a fin de que la ciudadanía exprese su pronunciamiento a favor o en contra de la
inconstitucionalidad alegada. La sustanciación de las causas acumuladas le
correspondió a la entonces jueza constitucional Ruth Seni Pinoargote.

5. El 05 de febrero de 2019 las Juezas y Jueces Constitucionales de la actual Corte


Constitucional, se posesionaron de sus cargos para el ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales. El 19 de marzo de 2019 el Pleno de la Corte Constitucional
sorteó los casos Nos. 43-16-IN y 5-17-IN a la jueza constitucional Carmen Corral
Ponce, quien con providencia de 06 de septiembre de 2021, avocó conocimiento del
caso, convocó a audiencia pública4 y dispuso su notificación a los involucrados.

III. Competencia de la Corte Constitucional, legitimación y oportunidad

6. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las


acciones públicas de inconstitucionalidad acumuladas en el presente caso, de
conformidad con lo previsto por los artículos 436 numeral 2 de la Constitución de la
República del Ecuador, 98 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional. Los accionantes de las causas acumuladas
cuentan con la legitimación para presentar esta acción, las mismas que han sido
presentadas oportunamente, considerando además que se demandó la
inconstitucionalidad por el fondo5.

1
La Secretaría General de la Corte Constitucional el 01 de junio de 2016 certificó que en relación a la
causa no se ha presentado otra demanda con identidad de objeto y acción.
2
Si bien en la demanda los accionantes solicitaron la suspensión provisional de las normas impugnadas,
en el auto de admisión no hubo un pronunciamiento al respecto.
3
La Secretaría General de la Corte Constitucional, certificó el 18 de enero de 2017, que el caso No. 5-17-
IN tiene identidad de objeto y acción con las causas No. 43-16-IN y 44-16-IN.
4
La audiencia pública se llevó a cabo el 23 de septiembre de 2021 a las 10h30, en forma telemática. A
dicha diligencia comparecieron Rosa Angélica Dolores Argudo Coronel y el doctor Edison Fernando
Ibarra Serrano, como accionantes de la causa 43-16-IN; el doctor Luis Javier Bustos, como accionante de
la causa 5-17-IN; los abogados Mario Aníbal Barbua Galiardo y Edgar Fabián Lagla Toapanta, en
representación de la Asamblea Nacional.
5
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional: “Art. 77.- Legitimación.- La
demanda de inconstitucionalidad puede ser propuesta por cualquier persona, individual o colectivamente
(...) Art. 78.- Plazo.- El plazo para interponer las acciones de inconstitucionalidad se regirá por las
2
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IV. Normas consideradas inconstitucionales y los argumentos

Causa No. 43-16-IN

7. Los accionantes demandaron la inconstitucionalidad por el fondo de los artículos 1; 2


numeral 1; y, 3 de la ley impugnada; a su criterio, las normas impugnadas son
contrarias a los artículos 3 numeral 1; 6; 10; 11 numerales 2, 3, 4, 6, 8 y 9 6; 33; 66
numeral 4; 82; 84; 328 y 424 de la Constitución de la República.

8. El contenido de las normas que los accionantes impugnan, es el siguiente:

“Art. 1. - La presente ley tiene por objeto la recaudación de contribuciones solidarias con
el propósito de permitir la planificación, construcción y reconstrucción de la
infraestructura pública y privada, así como la reactivación productiva que comprenderá,
entre otros objetivos, la implementación de planes, programas, acciones, incentivos y
políticas públicas para enfrentar las consecuencias del terremoto ocurrido el 16 de abril
de 2016, en todas las zonas gravemente afectadas”.

“Art. 2.- Para cumplir el objeto de esta ley, se crean por una sola vez las siguientes
contribuciones solidarias:
1. Sobre las remuneraciones; (...)”

“Art. 3.- Contribución Solidaria sobre la Remuneración.- Las personas naturales bajo
relación de dependencia que durante los ocho meses siguientes a la vigencia de esta ley
perciban una remuneración mensual igual o mayor a mil (1.000 USD) dólares pagarán
una contribución igual a un día de remuneración, conforme a la siguiente tabla:

“(...) Están comprendidos en esta contribución los servidores públicos a los que se
refiere el artículo 229 de la Constitución de la República del Ecuador (...)”

siguientes reglas: 1. Por razones de contenido, las acciones pueden ser interpuestas en cualquier
momento (...)”.
6
Los accionantes indicaron otros numerales pero de acuerdo a su contenido, estos son los que
corresponden.
3
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“(...) Si durante el período de vigencia de esta contribución existe una reducción de la


remuneración por parte del mismo empleador, la base imponible para el cálculo será la
remuneración pagada en el mes de abril de 2016 y la diferencia será asumida por el
empleador. Se exceptúan los casos de reducción de remuneración previstos en la Ley
Orgánica para la Promoción del Trabajo Juvenil, Regulación Excepcional de la Jornada
de Trabajo, Cesantía y Seguro de Desempleo (...)”.

Argumentos de los accionantes

9. Sobre el artículo 1 de la ley impugnada mencionan que “todo acto solidario es una
manifestación expresa de libre voluntad (...) reflejan la actitud de libre decisión de la
persona que se compromete solidariamente; en el presente caso, cuando este acto de
libre voluntad se fuerza a través del mandato imperativo de una norma legal, es
inobjetablemente una violación al derecho de libre disposición patrimonial, que las
personas tienen, con respecto en este caso a sus ingresos, producto de sus actos
lícitos y específicamente en cuanto a sus remuneraciones, que son su fuente de
sustento de vida personal y familiar”.

10. Agregan que de acuerdo al inciso tercero del artículo 328 de la Constitución, las
remuneraciones no podrán ser disminuidas ni descontadas, salvo con autorización
expresa de la persona trabajadora y de acuerdo con la ley; en tal razón, consideran que
“no existe posibilidad alguna de establecer descuentos obligatorios por mucha
solidaridad que se invoque, sin que previamente no exista la autorización expresa de
los trabajadores a quienes se les efectuará dicho descuento, bajo la figura de
‘contribución solidaria’ (...) se viola el tercer inciso del Art. 328 de la Constitución y
con ello el Art. 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos, al provocarse
una afectación patrimonial a los trabajadores a los que se les realizará dicho
descuento de su remuneración”. Reiteran que su argumento “está ratificado cuando
en el Artículo 2, numeral 1 se establece que uno de los mecanismos de contribución
solidaria, es el descuento "sobre las remuneraciones", acción que de conformidad
con el Art. 328. Tercer inciso, antes citado, está expresamente prohibido”.

11. En cuanto al artículo 3 de la ley impugnada, mencionan que “resulta discriminatorio


que solo se grave con este descuento a aquellos que tienen remuneraciones de 1.000
Dólares USA mensuales en adelante, como si solo ellos tendrían la
corresponsabilidad ciudadana de prestar su contribución en una catástrofe que
destruyó bienes públicos y privados y afectó a ciudadanos ecuatorianos que son por
igual compatriotas (…) Está acción claramente discriminatoria, viola lo señalado en
el Art. 11 de nuestra Constitución, sobre la prohibición expresa de discriminar a las
personas por motivos de su condición socio-económica. También se viola el numeral
4 del mencionado Artículo 11, que determina que, ninguna norma jurídica podrá
restringir el contenido de los derechos ni de las garantías constitucionales. (...) Igual
situación violatoria se produce con lo señalado en el numeral 8 del Art 11, que
determina que, será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter
regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los
derechos”.

4
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12. Consideran que el descuento en la remuneración “no puede justificarse por causa de
una catástrofe, cuyos estudios técnicos de los reales impactos, ni siquiera estaban
determinados al momento de su aprobación y promulgación (…) si a esto, sumamos
los créditos activados por los organismos internacionales multilaterales y el aporte
de países amigos y otros organismos internacionales de ayuda humanitaria, más las
contribuciones que la misma Ley impugnada en esta demanda parcial contienen,
resulta no solo inconstitucional, sino por demás inoficioso y abusivo (sic)”.

13. Sostienen que en la ley impugnada se menciona que “Si durante el período de
vigencia de esta contribución existe una reducción de la remuneración por parte del
mismo empleador” ante lo cual arguyen que “se estaría abriendo la posibilidad de
que los empleadores públicos y privados pudieran rebajar la remuneración, lo que
violaría derechos fundamentales ya citados y que están expresamente garantizados
en la Constitución”. Finalmente, solicitan que se declare la inconstitucionalidad
parcial de la ley impugnada.

Posición de Presidencia de la República

14. Mediante escrito ingresado el 18 de julio de 2017, la Presidencia, luego de referirse a


lo que prescriben los artículos 3 y 15 del Código Tributario 7 , sostiene que “el
contenido de la demanda interpuesta carece de relevancia jurídico constitucional, de
tal forma que el argumento de esta reposa únicamente en la idea de que una
contribución solidaria no puede ser exigida; es aquí, en donde sin mayor análisis nos
podemos dar cuenta del error conceptual de fondo que existe en la pretensión de los
accionantes, esto es, que indistintamente de la calificación de ‘contribuciones
solidarias’ que los legisladores han optado usar en el texto de la Ley de Solidaridad,
esta trata exclusivamente de la creación de impuestos”. Agrega que “Ninguna
importancia de fondo puede tener un supuesto error de semántica dentro de una
acción de inconstitucionalidad, error que dicho sea de paso, es totalmente infundado
si se atiende al uso ordinario de la palabra solidaridad”.

15. Señala que “dentro de los considerandos de la Ley de Solidaridad se hace referencia
al artículo 300 de la Constitución, dando a notar el carácter eminentemente
tributario de la norma, el procedimiento de la creación de la Ley también es
coherente en ese aspecto, adicionalmente, el sentido de la norma es claro respecto a
su naturaleza jurídica impositiva por lo que no caben interpretaciones distintas (...)
El nombre de ‘contribuciones solidarias’ fue otorgado por las circunstancias
excepcionales que motivaron la creación de la norma, esto nada afecta el carácter
impositivo de su contenido, y en particular de las obligaciones ahí establecidas”.

7
Código Tributario: “Art. 3.- Poder tributario.- Sólo por acto legislativo de órgano competente se
podrán establecer, modificar o extinguir tributos. No se dictarán leyes tributarias con efecto retroactivo
en perjuicio de los contribuyentes (…) Art. 15.- Concepto.- Obligación tributaria es el vínculo jurídico
personal, existente entre el Estado o las entidades acreedoras de tributos y los contribuyentes o
responsables de aquellos, en virtud del cual debe satisfacerse una prestación en dinero, especies o
servicios apreciables en dinero, al verificarse el hecho generador previsto por la ley.”
5
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Posición de la Asamblea Nacional

16. La Asamblea Nacional, en su escrito ingresado el 22 de diciembre de 2016, señala


que para determinar la razonabilidad de la constitucionalidad de las normas
impugnadas, se debe considerar que como consecuencia del terremoto ocurrido el 16
de abril de 2016, posterior a declarar el estado de excepción “se hizo necesario e
imperativo expedir una ley a través de la cual se recauden contribuciones solidarias
gravadas proporcionalmente a las remuneraciones. Estas contribuciones serán
utilizadas para la construcción y reconstrucción de la infraestructura pública y
privada así como la reactivación productiva”; agrega que las normas impugnadas
persiguen varios fines constitucionalmente válidos considerando que el artículo 389
de la Constitución dispone que “frente a este desastre de origen natural es
responsabilidad del Estado, proteger a las personas a la colectividad de los efectos
negativos de la naturaleza, a fin de mitigar el impacto económico, social, ambiental
con el objeto de minimizar la condición de vulnerabilidad”; además menciona que
conforme al artículo 341 de la Constitución, el Estado generará las condiciones para
la protección integral de sus habitantes.

17. Sostiene que la ley impugnada guarda armonía y equilibrio con la Constitución pues
“es una medida razonable y proporcional, idónea y necesaria, porque cumple varios
objetivos constitucionalmente válidos como son: la responsabilidad que tienen los
ecuatorianos de cumplir con la Constitución y la ley, el ser solidarios, el anteponer el
bien común al particular; y, la responsabilidad que tiene el Estado frente a desastres
naturales por lo tanto no supone otra medida menos lesiva para garantizar que las
personas que estuvieron en condición de vulnerabilidad por la catástrofe ocurrida,
tengan acceso a protección integral por parte del Estado”.

18. Menciona que de acuerdo al artículo 83 de la Constitución, son deberes y


responsabilidades de los ecuatorianos, promover el bien común y anteponer el interés
general al interés particular, practicar la justicia y la solidaridad en el ejercicio de sus
derechos y en el disfrute de bienes y servicios y pagar los tributos establecidos por la
ley; que las normas impugnadas tienen un matiz y enfoque solidario, no es una
contribución violatoria pues desarrolla el principio de solidaridad.

19. Señala que el artículo 3 de la ley impugnada ha buscado dar un sentido de


proporcionalidad respecto de la contribución solidaria sobre la remuneración, de tal
forma que quienes ganan menos de USD$ 1.000 estarían en una situación de
desventaja económica, agrega que “el objeto de la norma no es equiparar a todas las
personas contribuyentes, sino distinguirlos para no ocasionar tratos distintos, ya que
esta ley se basó en el principio de equidad tributaria”.

Posición de la Procuraduría General del Estado

20. La Procuraduría General del Estado, en su escrito de fecha 22 de diciembre de 2016


sostiene que la demanda carece de “razones claras, específicas, pertinentes y
6
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suficientes que conduzcan a la declaratoria de inconstitucionalidad (…) los


accionantes no han podido demostrar la supuesta inconstitucionalidad que propone
(…) pues la mera enunciación de normas inconstitucionales y orgánicas, sin el
presupuesto fáctico que enlace el hecho a la norma invocada, no constituye una
inconstitucionalidad por el fondo”.

21. Indica que “la Presidencia de la República del Ecuador y la Asamblea Nacional,
dieron cumplimiento estricto a los artículos 283 (sistema económico social y
solidario), 300 (principios del régimen tributario), 301 (reserva de ley tributaria) 132
numeral 3, 147 numeral 11 (atribución del Presidente de participar con iniciativa de
ley), 389 (gestión de riesgos); y, también dieron cumplimiento a lo establecido en los
artículos 1 (tributos), 3 (acto legislativo) y, 6 (Los tributos, además de ser medios
para recaudar ingresos públicos, atenderán a las exigencias de estabilidad y proceso
sociales y procurarán una mejor distribución de la renta nacional) del Código
Tributario”.

22. Menciona que teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 13 del Código Tributario 8
respecto de la interpretación normativa tributaria, se puede establecer claramente la
naturaleza del tributo; y, alega que esta contribución especial – contribución solidaria
“forma parte del régimen tributario, cuya finalidad es la recaudación de una
contribución especial con el propósito de permitir la planificación, construcción y
reconstrucción de la infraestructura pública y privada, así como la reactivación
productiva que comprenderá, entre otros objetivos, la implementación de planes,
programas, acciones, incentivos y políticas públicas, todo para enfrentar las
consecuencias del terremoto”.

23. Reitera que la naturaleza del tributo previsto en la ley impugnada “es el de una
contribución especial que está destinada a financiar un objetivo estatal
‘reconstrucción y reactivación de la economía en las zonas afectadas por el
terremoto’; sostiene que los accionantes desatienden “el principio de solidaridad y el
deber imperativo tanto del Estado como de sus asociados de aplicarlo como un medio
de protección a las colectividades frente a los efectos negativos del desastre natural”.

24. Sobre la alegada disminución en las remuneraciones, señala que “los derechos
constitucionales no son atributos absolutos, tienen límites que se adecúan a las
exigencias de una vida en sociedad (…) es necesaria la imposición de ciertos límites
y modulaciones razonables, con el objetivo de garantizar otros fines constitucionales
(…) las disposiciones impugnadas garantizan un interés superior y la prevalencia de
los derechos de las ecuatorianas y ecuatorianos afectados por el desastre natural”.

25. Agrega que “el procedimiento como la promulgación de la ‘Ley de Solidaridad y


Corresponsabilidad Ciudadana’, han generado una legítima y oportuna modificación
en torno a una contribución especial, temporal, emergente y extraordinaria, que sin

8
Código Tributario, artículo 13: “Las palabras empleadas en la ley tributaria se entenderán conforme a
su sentido jurídico, técnico o usual, según proceda, a menos que se las haya definido expresamente”.
7
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duda ha seguido un procedimiento regular y previo, que es justamente, el estado de


excepción y las subsecuentes acciones jurídicas para hacer efectivo el deber
ineludible del Estado de proteger a las colectividades afectadas”.

26. Respecto de la contribución solidaria de los trabajadores cuyos ingresos son iguales o
superiores a USD$ 1.000 sostiene que no constituye un acto de discriminación; y,
agrega que “la igualdad posee un ámbito vertical en donde los sujetos con mayor
capacidad económica deben contribuir en mayor medida, lo que tiene relación con el
principio constitucional tributario de progresividad, ya que el mismo exige tomar en
cuenta la capacidad contributiva de los sujetos, de forma tal, que quienes tienen
mayor capacidad deban asumir obligaciones mayores, y con ello la cuantía del
tributo será proporcional a esa mayor capacidad contributiva (…) el Estado ha
aplicado una acción afirmativa al grupo de bajos ingresos económicos que ganan
menos de USD $ 1.000,00, circunstancia que guarda su lógica y razonabilidad, en
cuanto tiene que ver con las características en torno al patrimonio, ingresos y
capacidad contributiva respecto de quienes ganan más, produciéndose así la
aplicación de un justo equilibrio y la debida equidad contributiva”.

Causa No. 5-17-IN

27. Los accionantes demandan la inconstitucionalidad por el fondo de la totalidad de la


Ley. No obstante, vierten argumentos sobre el artículo 3 de la ley impugnada que ya
fue citado previamente, y sobre los siguientes artículos:

“Art. 4.- Contribución Solidaria sobre el Patrimonio.- Las personas naturales que al 1
de enero de 2016 posean un patrimonio individual igual o mayor a un millón (1000.000)
de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, pagarán la contribución del 0.90%,
de acuerdo a las siguientes reglas:
a) En el caso de residentes en el Ecuador, la contribución se calculará sobre el
patrimonio ubicado dentro y fuera del país.
b) En el caso de no residentes en el Ecuador, la contribución se calculará sobre el
patrimonio ubicado en el país.
A efectos de esta contribución el patrimonio estará constituido por los activos menos los
pasivos que sean directa o indirectamente de propiedad del sujeto pasivo a través de
cualquier acto, contrato o figura jurídica empleada incluidos los derechos en sociedades
y en instituciones privadas sin fines de lucro, constitución de derechos reales de
usufructo, de uso o habitación sobre bienes inmuebles, y derechos en fideicomisos y
similares.
No se considerarán los activos o el valor de las acciones atribuibles a los mismos, que
luego del desastre natural no quedaron en condiciones de habitación o usufructo.
No se considerará como pasivos a aquellas cuentas por pagar o préstamos que hubieren
sido otorgados por las partes relacionadas del contribuyente, salvo prueba en contrario
que demuestre la autenticidad de la esencia económica de la obligación. Para el
establecimiento del patrimonio de no residentes no se considerarán los pasivos que no
tengan relación directa con la adquisición del activo en el Ecuador.
Se encuentran exonerados del pago los contribuyentes que hayan sufrido una afectación
directa en sus activos o actividad económica como consecuencia del desastre natural en
las condiciones que se definan en el reglamento y cuyo domicilio se encuentre en la
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provincia de Manabí, el cantón Muisne y otras circunscripciones de la provincia de


Esmeraldas, así como de otras zonas afectadas que se definan mediante Decreto.
Esta contribución se pagará en tres cuotas mensuales, a partir de su publicación en el
Registro Oficial, conforme al noveno dígito del RUC o cédula. Los extranjeros sin cédula
ni RUC deberán pagar la presente contribución hasta el día 28 del mes correspondiente.
La contribución prevista en este artículo podrá estar sujeta a facilidades de pago por un
plazo de hasta seis meses contados a partir del primer mes de su obligación de pago, sin
que se exija el pago de la cuota establecida en el artículo 152 del Código Tributario.
Si el contribuyente no hubiere presentado la declaración patrimonial correspondiente, el
Servicio de Rentas Internas estará facultado para emitir la respectiva liquidación con
base en las declaraciones previas, información que conste en catastros públicos o en las
bases de datos de la propia administración tributaria.
Las sociedades residentes en el Ecuador cuyos titulares de derechos representativos de
capital sean personas no residentes, serán sustitutos del contribuyente para el pago de la
contribución solidaria sobre el patrimonio de las personas naturales, de conformidad
con el Código Tributario”.
“Art. 6.- Contribución Solidaria Sobre las Utilidades.- Las sociedades que realicen
actividades económicas, y que fueren sujetos pasivos de impuesto a la renta, pagarán
una contribución del 3% a sus utilidades que se calculará teniendo como referencia la
utilidad gravable del ejercicio fiscal 2015.
Las personas naturales pagarán esta contribución teniendo como referencia la base
imponible del ejercicio fiscal 2015, siempre y cuando ésta supere los doce mil dólares de
los Estados Unidos de Norteamérica (USD $12.000), excluyendo las rentas por relación
de dependencia y la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas.
También pagarán esta contribución los fideicomisos mercantiles que generaron
utilidades en el ejercicio fiscal 2015, independientemente que estén o no obligados al
pago del Impuesto a la Renta.
Se exoneran del pago los contribuyentes que hayan sufrido una afectación directa en sus
activos o actividad económica como consecuencia del desastre natural en las condiciones
que se definan en el reglamento y cuyo domicilio se encuentre en la provincia de Manabí,
el cantón Muisne y otras circunscripciones afectadas de la provincia de Esmeraldas, así
como los contribuyentes de otras circunscripciones que hubiesen sido afectados
económicamente conforme a las condiciones que se definan mediante la resolución del
Servicio de Rentas Internas.
El pago se realizará en tres cuotas mensuales, a partir de su promulgación en el Registro
Oficial, de conformidad con el noveno dígito del RUC de la persona natural o sociedad.
Esta contribución podrá estar sujeta a facilidades de pago por un plazo máximo de hasta
tres meses, sin que se exija el pago de la cuota establecida en el artículo 152 del Código
Tributario.
Cuando las micro y pequeñas empresas sujetas al pago de esta contribución que hayan
cancelado como concepto de anticipo de impuesto a la renta del año 2015 un valor
mayor que el impuesto causado, podrán utilizar como crédito tributario para el pago de
esta contribución, dicho exceso. En ningún caso este crédito tributario podrá ser mayor a
la contribución establecida en este artículo”.

Argumentos de los accionantes Caso No. 5-17-IN

28. En su demanda, los accionantes exponen referencias sobre el desarrollo doctrinario de


la contribución como categoría tributaria, así como la forma en que este tributo se

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encuentra contemplado en la legislación nacional (Constitución, Código Tributario y


Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización) y
legislación comparada, e incluyen jurisprudencia sobre el tema.

29. Señalan que las contribuciones impugnadas “traen un beneficio común y general para
las zonas afectadas, sin que de algún modo represente un beneficio especial de modo
concreto, directo y especial a determinadas personas como presupuesto básico y
necesario de la contribución, como categoría tributaria (…) no cumplen las
características fundamentales de una contribución, lo que deviene en su
inconstitucionalidad ya que se alejan de sus elementos esenciales. Los sujetos pasivos
de las contribuciones establecidas en la ley en mención, no tienen un beneficio
directo medible. Al no existir una contraprestación -beneficio económico real para
los contribuyentes- no se puede hablar de contribuciones”.

30. Mencionan que en el artículo 300 de la Constitución del Ecuador se establecen los
principios que rigen al derecho tributario en el Ecuador, entre los que se encuentran
los de generalidad, progresividad, eficiencia, irretroactividad, equidad, transparencia y
suficiencia recaudatoria, los mismos que han sido violados al denominar como
contribuciones a tributos que no tienen este carácter. Para sustentar esta presunta
vulneración señalan que, sobre el principio de generalidad “Si se cobra las
contribuciones solidarias a quienes no tienen un beneficio económico, por las obras o
servicios que se realizan en beneficio de las personas que residen en las zonas
afectadas, existe una clara violación de este principio”. Sobre el principio de
progresividad indican que “en el caso concreto de las contribuciones el que más
beneficio tenga por una obra más debe pagar. Las contribuciones solidarias que
demandamos como inconstitucionales están diseñadas para que todos los
contribuyentes paguen lo mismo, sin considerar quienes tienen un mayor beneficio
que otros contribuyentes. Pretender cobrar lo mismo a quienes por la ejecución de
una obra o la ejecución de un servicio no les reporta un beneficio económico alguno
se está violando este principio”.

31. Respecto del principio de irretroactividad sostienen que este principio “rige para lo
venidero, no pueden haber tributos posteriores con efectos retroactivos. La
contribución solidaria sobre las utilidades aprobada en esta ley publicada el 20 de
mayo del 2016 exige el pago de la contribución sobre la utilidad gravable del año
2015 para la determinación de la base imponible, siendo dicha disposición
retroactiva en violación del principio señalado”. En cuanto al principio de equidad
sostienen que “Pretender el pago de las contribuciones demandadas sin que exista de
por medio un beneficio económico (presupuesto y esencia de la contribución) no
constituye en modo alguno una contribución (...)”; y, sobre el principio de
transparencia que “La relación entre el Estado y los ciudadanos se basa en la buena
fe, la confianza y la transparencia, que consiste en llamar a sus cosas por lo que son
y no de manera distinta a pretexto de exigir una exacción al patrimonio de los
ciudadanos, como se ha demostrado en esta acción, por lo tanto, constituye una clara
violación a este principio”.

10
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Sentencia No. 43-16-IN y acumulado/22
Jueza ponente: Carmen Corral Ponce

32. Sobre el principio de suficiencia recaudatoria alegan que se “viola en las


contribuciones cuando el valor exigido al contribuyente supera el beneficio
económico obtenido por el mismo, en el presente caso las contribuciones son mayores
al 50 % del mayor valor experimentado por el inmueble entre la época anterior a la
ejecución de la obra y la que corresponde al débito tributario. Límite establecido en
(sic) Art. 593 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización”.

33. Haciendo referencia a la contribución establecida sobre la remuneración, mencionan


que “no beneficia al grupo social que paga la contribución, sino que beneficia a otro
grupo social, por lo tanto, incumple la característica constitucional, legal y
doctrinaria de toda contribución”. Aducen que esta contribución no tendría los cuatro
elementos para que pueda considerarse que exista contribución de mejoras; así:
prestación personal, beneficio derivado de la obra, proporción razonable y destino del
producido, que a su criterio se refiere a que la recuperación de los costos de las obras
debe ser utilizada en el financiamiento de otras obras futuras.

34. En cuanto a la contribución solidaria sobre el patrimonio de las personas naturales,


sostienen que “Hay que tener en cuenta que la actuación administrativa que se
convierte en presupuesto de la contribución especial siempre ha de suponer un
beneficio singular y específico para el obligado a pagarlas, algo que no ocurre con el
obligado a pagar la contribución establecida sobre el patrimonio de las personas
naturales. Adicionalmente, los ingresos por contribuciones especiales quedan
afectados a la financiación de las obras y servicios que motivan su exacción. Esto es
así, al punto de que si tal beneficio económico real no se produce, la contribución
especial no es posible exigirla a los particulares (…) En la presente ley demandada
como inconstitucional no es posible apreciar el específico (sic) que afecta a un
número determinado de ciudadanos”.

35. Respecto de la contribución solidaria sobre las utilidades señalan que “(…) la
contribución especial en general, se entiende como un tributo cuyo hecho generador
está constituido por los beneficios o la ventaja derivados de la ejecución de obras
públicas, prestaciones sociales u otras actividades de orden público. En cambio,
específicamente hablando, la contribución especial de mejoras se relaciona con la
ejecución de una obra pública que irroga beneficio a particulares. Nuevamente se
comprueba que la contribución establecida sobre las utilidades no se corresponde
con el género, que sería la ‘contribución especial’ ni tampoco con el género, que
sería la ‘contribución especial por mejoras’ (…)”.

36. Por otra parte, aseguran que la figura de la “contribución solidaria” es una categoría
inexistente en la Constitución del Ecuador. Sostiene que la mal llamada contribución
solidaria, en su esencia se trata de ingresos públicos exigidos por la Administración
Tributaria a la configuración de un supuesto de hecho de que no ingresan al
Presupuesto General del Estado. En este contexto, agregó que la Asamblea, a través
de una ley, sin una facultad primigenia en la Constitución, aprueba una categoría de
tributo adicional a las que están determinadas en el artículo 301 de la Constitución del
11
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Jueza ponente: Carmen Corral Ponce

Ecuador, en este caso, una contribución parafiscal que – a manera de comparación- sí


se encuentra contemplada en la Constitución colombiana, más no en la ecuatoriana.
Sostuvo además que, las contribuciones solidarias son inconstitucionales porque en su
formulación violan también el artículo 298 de la Constitución del Ecuador que
garantiza el principio de unidad presupuestaria cuando este artículo dice claramente
que se prohíbe crear otras preasignaciones presupuestarias 9. En su escrito ingresado el
29 de septiembre de 2021, los accionantes sostienen que en la audiencia pública “los
abogados de la Asamblea Nacional reconocieron que la figura de ‘contribuciones
solidarias’ no son ni un impuesto, ni una contribución especial o de mejoras.
Creándose por Ley una categoría de tributo no prevista en la Constitución del
Ecuador”.

Posición de la Asamblea Nacional

37. La Asamblea, en su escrito ingresado el 18 de julio de 2017, sostiene que la


aprobación de la ley impugnada se dio considerando criterios de razonabilidad,
necesidad, equidad, solidaridad y principios de igualdad; que la “contribución
solidaria” se fundamentó en la excepcionalidad de los estados de excepción, razón
por la cual, asume como núcleo de su fundamento: “a) La naturaleza social y
solidaria del Sistema Económico y Política Económica de la República del Ecuador;
y, b) los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad,
territorialidad y razonabilidad”.

38. Sostiene que pretender que “(…) ‘la contribución especial’ es lo mismo que una
‘contribución solidaria’ es un argumento falaz que carece de fundamento, al respecto
de declarar la inconstitucionalidad de la Ley acusada se vulneraría el principio de
seguridad jurídica y varios derechos constitucionales enmarcados dentro del
proyecto de vida de las personas (…)”; pues se eliminaría disposiciones como la
Disposición General Cuarta de la ley impugnada10.

Posición de la Procuraduría General del Estado

39. La Procuraduría General del Estado, en su escrito ingresado el 18 de julio de 2017, se


ratificó en los argumentos vertidos respecto del caso 43-16-IN; señalando además que

9
Argumentos adicionales vertidos en la audiencia pública.
10
Esta Disposición establece: “Se dispone la remisión del 100% de intereses, multas y recargos
derivados de toda obligación tributaria y fiscal vencida a la fecha de vigencia de esta ley, para los
sujetos pasivos que hayan sufrido una afectación económica directa en sus activos como consecuencia
del desastre natural y que en un plazo de hasta dos años hayan pagado la totalidad del capital, de
acuerdo a lo previsto en el reglamento o resolución del Servicio de Rentas Internas; y cuyo domicilio
tributario principal se encuentre en la provincia de Manabí y otras circunscripciones afectadas que se
definan mediante Decreto, bajo las condiciones que se establezcan en el mismo. Los contribuyentes que
no tengan su domicilio tributario en la provincia de Manabí y otras circunscripciones afectadas que se
definan mediante Decreto, pero cuya actividad económica principal se desarrolle dentro de estas
jurisdicciones territoriales, podrán acceder a este beneficio, cumpliendo los requisitos y condiciones
establecidos mediante resolución emitida por el Servicio de Rentas Internas”.
12
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Jueza ponente: Carmen Corral Ponce

en este caso, la demanda carece también de razones claras, específicas, pertinentes y


suficientes que conduzcan a la declaratoria de inconstitucionalidad.

Posición de Presidencia de la República

40. La Presidencia de la República, en su escrito ingresado el 18 de julio de 2017, en


concreto expone los mismos argumentos vertidos en contestación a la causa 43-16-IN
y se ratifica en ellos.

V. Consideraciones preliminares

Consideraciones sobre la ley impugnada y la vigencia de las “contribuciones


solidarias”

41. El 16 de abril de 2016 ocurrieron varios eventos telúricos en el Ecuador,


presentándose efectos más adversos en las provincias de Manabí, Esmeraldas, Santo
Domingo, Los Ríos, Santa Elena y Guayas; por lo que, el economista Rafael Correa
Delgado, Presidente de la República del Ecuador en ese entonces, mediante decreto
ejecutivo No. 1001 de 17 de abril de 2016, declaró el estado de excepción en las
referidas provincias11; y, mediante oficio No. T73-15-SGJ-12-264 de 21 de abril de
2016, envió a la Asamblea Nacional, con la calidad de urgente en materia económica,
el proyecto de Ley solidaria y de corresponsabilidad ciudadana por las afectaciones
del terremoto12.

11
Decreto Ejecutivo No. 1001 de 17 de abril de 2016.
12
Expediente Constitucional. En la Exposición de Motivos consta “Este proyecto, en definitiva, pretende
incluir mecanismos de financiamiento de las labores de atención, ayuda y reconstrucción de las
provincias afectadas por el terremoto del 16 de abril de 2016 (...) Que el artículo 300 de la Ley
Fundamental señala que el régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad,
eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia
recaudatoria (...) Que el artículo 389 ibídem establece que es obligación del Estado proteger a las
personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen
natural o antrópico mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y
mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la
condición de vulnerabilidad (...) Que el Presidente de la República a través del artículo 3 del referido
Decreto Ejecutivo No. 1001 ordena al Ministerio de Finanzas que sitúe los fondos públicos necesarios
para atender la situación de excepción, pudiendo utilizar todas las asignaciones presupuestarias
disponibles, salvo las destinadas a salud y educación (...) Que es necesario recaudar de forma inmediata
nuevos recursos económicos que permitan afrontar la crisis generadas por el desastre natural del sábado
16 de abril de 2016 (...)”.
De la revisión del proyecto de ley presentado por el entonces Presidente de la República, se estableció “la
contribución solidaria de las personas naturales que obtengan o hubieren obtenido ingresos”, “la
contribución solidaria sobre el patrimonio de las personas naturales”, “la contribución solidaria sobre
las utilidades” determinándose el objeto, hecho generador, sujeto activo y pasivo, base imponible, tarifa y
exenciones para cada una de estas “contribuciones solidarias”; además, se incluyó una disposición
transitoria dirigida a incrementar la tarifa del IVA al 14% durante el período de hasta un año contado a
partir del primer día del mes siguiente a la publicación de la ley; así como algunas exoneraciones
tributarias.
13
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42. La Asamblea Nacional discutió y aprobó la ley impugnada, en cuyos considerandos


refiere al estado de excepción decretado por el Presidente de la República, al artículo
300 de la Constitución sobre el régimen tributario y los principios que lo rigen, así
como al artículo 389 sobre la obligación del Estado de proteger a las personas y
colectividades frente a los desastres naturales; y, reitera que “es necesario recaudar
de forma inmediata nuevos recursos económicos que permitan afrontar los desastres
naturales acaecidos en el mes de abril de 2016 en varias jurisdiccionales (sic) de las
provincias de Manabí, Esmeraldas y otras jurisdicciones del país”; estableciéndose a
su vez, en su artículo 1 que la ley impugnada tendrá por objeto la recaudación de
“contribuciones solidarias con el propósito de permitir la planificación, construcción
y reconstrucción de la infraestructura pública y privada, así como la reactivación
productiva que comprenderá, entre otros objetivos, la implementación de planes,
programas, acciones, incentivos y políticas públicas para enfrentar las consecuencias
del terremoto ocurrido”.

43. Para cumplir con el objeto de la ley impugnada se crearon por “una sola vez” 13cuatro
tipos de “contribuciones solidarias”; así: “Sobre las remuneraciones”, “Sobre el
patrimonio”, “Sobre las utilidades” y “Sobre bienes inmuebles y derechos
representativos de capital existentes en el Ecuador de propiedad de sociedades
residentes en paraísos fiscales y otras jurisdicciones del exterior”.

44. Más allá de que no se ha impugnado la ley por la forma, resulta necesario para el
análisis que se desarrolla a continuación, señalar que en este caso, la ley impugnada
contó con iniciativa del Ejecutivo, fue discutida y aprobada por la Asamblea Nacional
como una ley emitida principalmente en materia tributaria; sus considerandos invocan
al artículo 300 de la Constitución, norma que establece el régimen tributario y los
principios que lo rigen; y que, no solo estableció cuatro tipos de “contribuciones
solidarias” sino que además en la ley se incluyen incentivos para las zonas afectadas,
en su mayoría incentivos -tributarios-, así como exoneraciones tributarias; una
disposición transitoria dirigida a incrementar la tarifa del IVA al 14% durante el
período de hasta un año contado a partir del primer día del mes siguiente a la
publicación de la presente ley; y, en la disposición general segunda se establece que
“El estado ecuatoriano será el sujeto activo de todos estos tributos que serán
administrados por el Servicio de Rentas Internas (…)” 14; aspectos que permiten a este
Organismo determinar que la ley impugnada tiene carácter tributario.

45. Ahora bien, como se indicó previamente las “contribuciones solidarias” se crearon
por una sola vez, de tal forma que actualmente ya no tendrían efectos por el ámbito
temporal definido en la norma; sin embargo, este Organismo considera que se

13
Ley Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación de
las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016: “Art. 2.- Para cumplir el objeto de esta ley,
se crean por una sola vez las siguientes contribuciones solidarias (…)”.
14
Conforme a lo previsto en la Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas, en su artículo 2 numeral
2, esta es la entidad técnica y autónoma con facultad de efectuar la determinación, recaudación y control
de los tributos internos del Estado y de aquellos cuya administración no esté expresamente asignada por
Ley a otra autoridad.
14
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conservan efectos ultractivos, toda vez que hasta la fecha existen procesos
administrativos y podrían existir procesos judiciales derivados de las obligaciones
establecidas en la ley, en los que para su resolución se deberá aplicar la ley
impugnada 15 , siendo necesario emitir un pronunciamiento respecto de la presunta
inconstitucionalidad de las mismas, por lo que se procede a continuación a efectuar el
respectivo análisis.

Consideraciones sobre las contribuciones

46. Respecto de los tributos, la Constitución en su artículo 132 número 3 establece que:
“Art. 132.- La Asamblea Nacional aprobará como leyes las normas generales de
interés común. Las atribuciones de la Asamblea que no requieran de la expedición de
una ley se ejercerán a través de acuerdos o resoluciones. Se requerirá ley en los
siguientes casos: (…) 3. Crear, modificar o suprimir tributos, sin menoscabo de las
atribuciones que la Constitución confiere a los gobiernos autónomos
descentralizados”; mientras que, el artículo 301 determina que: “Art. 301.- Sólo por
iniciativa de la Función Ejecutiva y mediante ley sancionada por la Asamblea
Nacional se podrá establecer, modificar, exonerar o extinguir impuestos. Sólo por
acto normativo de órgano competente se podrán establecer, modificar, exonerar y
extinguir tasas y contribuciones. Las tasas y contribuciones especiales se crearán y
regularán de acuerdo con la ley”.

47. De estas normas se desprende que nuestra Constitución contempla que la creación,
modificación y supresión de impuestos, le corresponde a la Asamblea Nacional, por
iniciativa de la Función Ejecutiva y se lo hará sólo mediante ley, sin perjuicio de las
atribuciones que se confieran a los gobiernos autónomos descentralizados para que, a
través de acto normativo, puedan establecer, modificar, exonerar o extinguir tasas y
contribuciones, y aunque inicialmente el artículo 301 de la Constitución – dentro de la
Sección V Régimen Tributario- se refiere de manera general a “contribuciones”, de
forma específica este artículo en su parte final denomina a este tipo de tributos como
“contribuciones especiales”; de ahí que, está claro que nuestra Constitución
contempla tres tipos de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales, sin
incluir conceptualizaciones o parámetros que permitan distinguirlos, más allá de que
sí se identifica con claridad el órgano competente para su creación, modificación y
supresión.

48. Lo mismo ocurre con el Código Tributario, que justamente es el cuerpo legal que
regula las relaciones jurídicas provenientes de los tributos, entre los sujetos activos y
los contribuyentes o responsables de aquellos, el cual en el segundo inciso del artículo
1 determina que “‘Tributo’ es la prestación pecuniaria exigida por el Estado, a

15
En el expediente constitucional consta el oficio de 13 de enero de 2022, remitido por Andrés Ordóñez
Córdova, Subdirector General de Cumplimiento Tributario del Servicio de Rentas Internas, quien informa
a este Organismo que “Esta Administración Tributaria, con corte al 1 de enero de 2022, identifica un
total de 2621 procedimientos de ejecución coactiva por deudas firmes originadas en la aplicación de la
Ley Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación de
las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016(…)”.
15
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través, de entes nacionales o seccionales o de excepción, como consecuencia de la


realización del hecho imponible previsto en la ley, con el objetivo de satisfacer
necesidades públicas. Los tributos son: impuestos, tasas y contribuciones
especiales”16, pero tampoco este código incluye conceptualización alguna respecto de
lo que es un impuesto, tasa o contribución especial.

49. Ahora bien, este Organismo sostuvo que “(…) el sistema o régimen tributario implica
un conjunto ordenado, lógico y coherente de tributos y normas que los regulan, en
que cada uno se considera parte de un todo armónicamente relacionado; así, en los
sistemas tributarios de todo el mundo se reconoce la existencia de impuestos directos
(que gravan la renta, el patrimonio) y los impuestos indirectos (que gravan el
consumo), tributos vinculados, con la ocasión de la prestación de un servicio por
parte del Estado (tasas y contribuciones) y tributos no vinculados (impuestos)”17 (el
énfasis es agregado); es así que, más allá de que la Constitución no incluya una
distinción como tal, se puede hablar de tributos vinculados y no vinculados; premisa
necesaria para hacer distinciones entre los tres tipos de tributos previstos en nuestra
Constitución.

50. El Modelo de Código Tributario del Centro Interamericano de Administraciones


Tributarias -CIAT- define al impuesto como “el tributo cuya obligación tiene como
hecho generador y como fundamento jurídico una situación independiente de toda
actividad estatal relativa al contribuyente que pone de manifiesto una determinada
capacidad contributiva del mismo”18. Sobre la tasa, este Organismo, en Sentencia No.
65-17-IN/21, párrafo 27 determinó que “Las tasas son tributos vinculados a un
determinado accionar estatal. Por tanto, su hecho generador consiste en la
realización de una actividad por parte del Estado como: 1) la prestación de un
determinado servicio público colectivo; 2) la ejecución de una actividad
administrativa individualizada, 3) la utilización privativa o especial aprovechamiento
de un bien de dominio público”.

51. En tanto que, el Modelo de Código Tributario del CIAT define a la contribución
especial como “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios
especiales derivados de la realización de obras públicas, o ampliación de servicios
públicos. Su producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o
las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación”, esta definición
estaría basada en los beneficios derivados de obras públicas o del establecimiento o
16
Código Tributario, artículo 1.
17
Corte Constitucional, Sentencia No. 004-11-SIN-CC de 18 de agosto de 2011, Caso No. 0069-09-IN.
18
Modelo de Código Tributario del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, Mayo 2015,
disponible en:
https://www.ciat.org/Biblioteca/DocumentosTecnicos/Espanol/2015_Modelo_Codigo_Tributario_CIAT.
pdf.
Además, Doctrinarios como Héctor Villegas, sostienen que los impuestos aluden a “prestaciones
comúnmente en dinero que el Estado exige, en ejercicio de su poder de imperio, sobre la base de la
capacidad contributiva, en virtud de una ley para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de
sus fines”, citado por Mauricio Plazas Vega en El Liberalismo y la Teoría de los Tributos, Editorial
Temis S.A. Bogotá, 1995, página 332 vta
16
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ampliación de servicios a favor de un determinado grupo de personas, su parámetro


para la cuantificación sería el costo de las obras o las actividades que le dan origen
“siendo que para la distribución de dicho costo entre los afectados con la realización
de las obras o la prestación o ampliación de los servicios, tanto la base gravable
como la alícuota deberán considerar criterios racionales que permitan distribuir el
costo”.19

52. Todas estas referencias, permiten reafirmar que como ya lo consideró previamente
este Organismo, las tasas y contribuciones especiales constituyen tributos vinculados
a un accionar estatal identificable, respecto del cual, el contribuyente recibe un
determinado beneficio; entonces, el contribuyente pagará una tasa por la prestación de
un servicio colectivo; la ejecución de una actividad administrativa individualizada, la
utilización privativa o especial aprovechamiento de un bien de dominio público20; o,
una contribución especial por la ejecución de una obra pública, el establecimiento o
ampliación de servicios a favor de los propios contribuyentes, conforme se detalló en
el párrafo anterior. Al contrario, la exigibilidad de los impuestos no está relacionada
con la realización de alguna actividad estatal a favor del sujeto pasivo, sino con la de
proveer ingresos fiscales que permitan atender los gastos públicos.

VI. Problemas jurídicos identificados

53. Si bien los accionantes de la causa 5-17-IN demandan la totalidad de la ley


impugnada; sus argumentos se concentran en sostener que las “contribuciones
solidarias” determinadas en los artículos 3, 4 y 6 no constituyen contribuciones
especiales, con lo que se estaría creando una nueva categoría tributaria, no prevista en
el artículo 301 Constitución; alegan una presunta vulneración de los principios del
régimen tributario determinados en el artículo 300 de la Constitución, para en
definitiva cuestionar que, al establecer este tipo de “contribuciones solidarias” no
existiría un beneficio económico, que no se puede determinar un beneficio singular y
específico, que no se beneficia el grupo que paga la contribución o que el valor
exigido por la “contribución solidaria” supera el supuesto beneficio económico que
podría ser obtenido por el contribuyente, en sí, se exponen alegaciones sobre el
presunto beneficio que originaría el pago de las contribuciones especiales por la
ejecución de una obra o prestación de un servicio. Además, acusan una presunta
vulneración de la unidad presupuestaria conforme a lo previsto en el artículo 298 de la
Constitución. Si bien, no se han expuesto argumentos sobre la “contribución

19
José Vicente Troya y Carmen Simone Lasso sobre las contribuciones especiales señalan que “La
obligación tributaria de pagar la prestación nace por el beneficio que efectivamente obtiene el
contribuyente derivado de la obra o servicio público (...) Los elementos que configuran la contribución
especial son la actividad administrativa que produce obras y servicios y el beneficio especial
estrictamente relacionado a tal actividad, que una determinada categoría de contribuyentes obtiene y que
no es para la generalidad, de tal manera que surgen comparativamente dos grupos, el uno que no goza
del beneficio y el otro que sí”. José Vicente Troya Jaramillo, Manual de Derecho Tributario, Corporación
de Estudios y Publicaciones CEP, Quito, 2014, páginas 62 y 63.
20
Este Organismo en sentencia 65-17-IN/21 determinó estos hechos generadores de la tasa.
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solidaria” determinada en el artículo 5 de la ley impugnada 21 , este Organismo


considera necesario referirse a las cuatro contribuciones establecidas en la ley
impugnada; y, para abordar las alegaciones de los accionantes, estima pertinente
formular los siguientes problemas jurídicos:

- ¿Las “contribuciones solidarias” determinadas en los artículos 3, 4, 5 y 6 de la ley


impugnada vulneran el artículo 301 de la Constitución por la creación de
categorías tributarias no previstas constitucionalmente; ¿y, en consecuencia,
vulneran los principios del régimen tributario previstos en el artículo 300 de la
Constitución, de acuerdo a los cargos alegados por los accionantes?

- ¿Las “contribuciones solidarias” determinadas en la ley impugnada vulneran el


artículo 298 de la Constitución?

54. Es necesario formular en primera instancia estos problemas jurídicos pues ello
permite orientar de mejor forma el análisis de las alegaciones de la causa 43-16-IN.
Estas se basan principalmente en cuestionar la “contribución solidaria” establecida
sobre las remuneraciones en los artículos 2, numeral 1; y, 3 de la ley impugnada por
ser presuntamente contraria a lo previsto en el artículo 328 de la Constitución, y que,
el exigir el pago únicamente a los trabajadores con ingresos iguales o superiores a mil
dólares, constituye un acto de discriminación por la condición socio económica.
Tomando en cuenta estas alegaciones, se descarta el análisis del artículo 1 de la
referida ley, considerando que en él únicamente se establece el objeto de la

21
Ley Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación
de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016: “Art. 5.- Contribución Solidaria sobre
Bienes Inmuebles y Derechos Representativos de Capital existentes en el Ecuador de Propiedad de
Sociedades Residentes en Paraísos Fiscales u Otras Jurisdicciones del Exterior.- Se establecerá por una
sola vez la contribución solidaria del 1,8% del avalúo catastral del año 2016, sobre todos los bienes
inmuebles existentes en el Ecuador; y, sobre el valor patrimonial proporcional de los derechos
representativos de capital de sociedades residentes en el Ecuador, en la parte que, a la fecha de entrada
en vigencia de la presente Ley, pertenezca de manera directa a una sociedad residente en un paraíso
fiscal o jurisdicción de menor imposición o no se conozca su residencia.
La contribución será del 0.90% del avalúo catastral del año 2016, sobre la totalidad de bienes inmuebles
existentes en el Ecuador; y, sobre el valor patrimonial proporcional de los derechos representativos de
capital de sociedades residentes en el Ecuador en la parte que, a la fecha de entrada en vigencia de la
presente Ley, pertenezca de manera directa a una sociedad no residente en el Ecuador no contemplada
en el inciso anterior.
Esta contribución se pagará en tres cuotas mensuales, a partir de su publicación en el Registro Oficial,
conforme al noveno dígito del RUC. Las sociedades extranjeras sin RUC deberán pagar la presente
contribución hasta el día 28 del mes correspondiente.
La contribución prevista en este artículo podrá estar sujeta a facilidades de pago por un plazo de hasta
seis meses contados a partir del primer mes de su obligación de pago, sin que se exija el pago de la cuota
establecida en el artículo 152 del Código Tributario.
Estarán exonerados del pago las sociedades domiciliadas en el exterior cuyo último nivel de propiedad
corresponda a una persona natural que lo tenga incluido en su base imponible para la declaración de la
contribución solidaria sobre el patrimonio, establecido en la presente ley.
Las sociedades residentes en el Ecuador cuyos titulares de derechos representativos de capital sean
sociedades no residentes sujetos a esta contribución, serán sustitutos del contribuyente de conformidad
con el Código Tributario”.
18
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recaudación de todas las “contribuciones solidarias”; en tal razón, este Organismo


considera suficiente abordar las alegaciones de los accionantes de dicha causa a través
de la formulación del siguiente problema jurídico:

- ¿Las “contribuciones solidarias” sobre las remuneraciones establecidas en la ley


impugnada en los artículos 2 numeral 1; y, 3 vulneran el artículo 328, y el artículo
11, numeral 2 de la Constitución?

VII. Análisis Constitucional

7.1 ¿Las “contribuciones solidarias” determinadas en los artículos 3, 4, 5 y 6 de la


ley impugnada vulneran el artículo 301 de la Constitución por la creación de
categorías tributarias no previstas constitucionalmente; ¿y, en consecuencia,
vulneran los principios del régimen tributario previstos en el artículo 300 de la
Constitución, de acuerdo a los cargos alegados por los accionantes?

55. La Constitución en sus artículos 300 y 301 establece que:

“Art. 300.- El régimen tributario se regirá por los principios de generalidad,


progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad,
transparencia y suficiencia recaudatoria. Se priorizarán los impuestos directos y
progresivos.
La política tributaria promoverá la redistribución y estimulará el empleo, la producción
de bienes y servicios, y conductas ecológicas, sociales y económicas responsables.
Art. 301.- Sólo por iniciativa de la Función Ejecutiva y mediante ley sancionada por la
Asamblea Nacional se podrá establecer, modificar, exonerar o extinguir impuestos. Sólo
por acto normativo de órgano competente se podrán establecer, modificar, exonerar y
extinguir tasas y contribuciones. Las tasas y contribuciones especiales se crearán y
regularán de acuerdo con la ley”.

56. La ley impugnada tuvo como objetivo la recaudación de “contribuciones solidarias


con el propósito de permitir la planificación, construcción y reconstrucción de la
infraestructura pública y privada, así como la reactivación productiva que
comprenderá, entre otros objetivos, la implementación de planes, programas,
acciones, incentivos y políticas públicas para enfrentar las consecuencias del
terremoto ocurrido”; así, crearon por “una sola vez” cuatro tipos de “contribuciones
solidarias”.

57. La “contribución solidaria” sobre la remuneración se estableció de tal forma que, los
sujetos obligados serían las personas naturales bajo relación de dependencia – durante
8 meses- que perciban una remuneración mensual igual o mayor a mil dólares; por los
administradores y representantes legales de las personas jurídicas, personas naturales
o extranjeras con permanencia mayor a 180 días calendario en el país que presten
servicios. Por su parte, se estableció que la “contribución solidaria” sobre el
patrimonio sería pagada por quienes posean un patrimonio igual o mayor a un millón
de dólares, de acuerdo a ciertas reglas previstas en el artículo 4 de la ley impugnada.

19
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58. Se determinó el pago de la “contribución solidaria” sobre Bienes Inmuebles y


Derechos Representativos de Capital existentes en el Ecuador de propiedad de
sociedades residentes en paraísos fiscales u otras jurisdicciones del exterior del 1,8%
del avalúo catastral del año 2016, sobre todos los bienes inmuebles existentes en el
Ecuador, y sobre el valor patrimonial proporcional de los derechos representativos de
capital de sociedades residentes en el Ecuador, en la parte que, a la fecha de entrada
en vigencia de la presente Ley, pertenezca de manera directa a una sociedad residente
en un paraíso fiscal o jurisdicción de menor imposición o no se conozca su residencia,
y del 0.9% sobre la totalidad de bienes inmuebles existentes en el Ecuador y sobre el
valor en la parte que pertenezca de manera directa a una sociedad no residente en el
Ecuador; y, finalmente, la “contribución solidaria” sobre las utilidades se pagó por
las sociedades que realizaron actividades económicas y que fueron sujetos pasivos de
impuesto a la renta, en una tarifa del 3% a sus utilidades, cuando la base imponible
del ejercicio fiscal 2015 supere los USD 12.000 dólares; así también estuvieron
sujetos a este pago los fideicomisos mercantiles.

59. Cabe indicar que respecto de las contribuciones previstas en los artículos 3, 4 y 6, se
establecieron exoneraciones de su pago a favor de los afectados en la provincia de
Manabí, cantón Muisne y circunscripciones afectadas de Esmeraldas definidas y otros
afectados conforme a las condiciones que serían definidas por el Servicio de Rentas
Internas, lo que incluye afectación en sus activos o actividades económicas como
consecuencia del desastre.

60. Con todos estos antecedentes y si bien uno de los objetivos de la recaudación era la
construcción y reconstrucción de infraestructura pública, de la sola lectura de los
artículos 3, 4, 5 y 6 se establece que la obligación del pago de las “contribuciones
solidarias” no está vinculada a un accionar estatal identificable en beneficio de los
contribuyentes, de hecho el beneficio derivado de la recaudación está dirigido a los
afectados por el desastre natural, que incluso están exonerados del pago de las
contribuciones; no existe una vinculación que, más allá de la denominación dada a los
tributos determinados en la ley impugnada, permita concluir que las contribuciones
solidarias constituyen contribuciones especiales, ni tasas, pero sí es posible
catalogarlas como impuestos porque justamente no se observa una vinculación del
accionar del Estado con el sujeto pasivo.

61. Es pertinente indicar que, las alegaciones sobre la presunta vulneración de los
principios del régimen tributario previstos en el artículo 300 de la Constitución,
fueron formuladas en función de que los accionantes consideraban que “las
contribuciones solidarias” no eran contribuciones especiales; si bien a través del
análisis previo se concluye que en efecto no podrían ser equiparadas a este tipo de
tributo; este Organismo está limitado de efectuar el análisis de dichos cargos y
principios en función de la categorización que se ha dado a las contribuciones
impugnadas a través de este fallo, pues cada uno de estos principios debe analizarse

20
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de acuerdo de las características propias de cada tributo22. No obstante, considerando


que la principal alegación estaba dirigida a cuestionar la creación de un tributo no
previsto en la Constitución, a criterio de esta Corte, los tributos contemplados en la
ley tendrían el carácter de impuestos y como tal, al ser un tipo de tributo contemplado
en la Constitución, no devienen en inconstitucionales; además, más allá de la
denominación empleada por el legislador, al configurarse la figura tributaria de un
impuesto no requiere la realización de alguna actividad estatal a favor del sujeto
pasivo, sino proveer de ingresos fiscales que permitan atender los gastos públicos. En
este sentido, es pertinente indicar finalmente que, la Asamblea Nacional está facultada
para crear impuestos, por iniciativa de la Función Ejecutiva, conforme a lo previsto en
los artículos 132 numeral 3, 135 y 301 de la Constitución, como ha ocurrido en este
caso. Vale mencionar que el análisis se circunscribe a los contornos específicos de las
cuatro “contribuciones solidarias” impugnadas en este caso; por lo que, de acuerdo de
los cargos de los accionantes, al problema jurídico formulado a partir de ellos y al
examen que antecede, se determina su constitucionalidad.

7.2 ¿Las “contribuciones solidarias” determinadas en la ley impugnada vulneran


el artículo 298 de la Constitución?

62. Los accionantes sostienen que la contribución solidaria, en su esencia se trata de


ingresos públicos exigidos por la administración tributaria a la configuración de un
supuesto de hecho de que no ingresan al Presupuesto General del Estado y que en su
formulación violan también el artículo 298 de la Constitución del Ecuador que
garantiza el principio de unidad presupuestaria cuando este artículo proscribe crear
otras preasignaciones presupuestarias. Dicha disposición constitucional establece que:

“Art. 298.- Se establecen preasignaciones presupuestarias destinadas a los gobiernos


autónomos descentralizados, al sector salud, al sector educación, a la educación superior;
y a la investigación, ciencia, tecnología e innovación en los términos previstos en la ley.
Las transferencias correspondientes a preasignaciones serán predecibles y automáticas.
Se prohíbe crear otras preasignaciones presupuestarias”

63. En efecto, la Constitución únicamente contempla que se establezcan preasignaciones


presupuestarias, o dicho de otro modo, reservas en los ingresos del Presupuesto
General del Estado, para ser destinadas a los gobiernos descentralizados y a los
sectores salud, educación, educación superior, ciencia, tecnología e innovación,
quedando prohibido, por tanto, realizar algún tipo de reserva de recursos del
Presupuesto para otro sector.

22
Por citar un ejemplo, este Organismo en Sentencia No. 65-17-IN/21, párrafo 48, al referirse a los
principios de equidad, progresividad capacidad contributiva señaló que “Estos principios adquieren
ciertas particularidades cuando el tributo en cuestión es una tasa. Como se mencionó en la sección 5
supra, la tasa es un tributo vinculado a una determinada actividad estatal. Por tanto, en lo que respecta
a las tasas, los principios de equidad, progresividad y capacidad contributiva no están encaminados a
imponerle al contribuyente una carga proporcional a su posibilidad de contribuir, sino una carga
proporcional al accionar estatal del que se beneficia (…)”.
21
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64. Según lo previsto en el artículo 292 de la Constitución, el Presupuesto General del


Estado incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los
que pertenezcan a la seguridad social, banca pública, empresas públicas y gobiernos
autónomos descentralizados; en tanto que, se consideran como recursos públicos
aquellos que por cualquier concepto obtengan, recauden o reciban las entidades y
organismos que conforman el Presupuesto General del Estado23.

65. Es pertinente indicar que, no existe ninguna prohibición constitucional relacionada a


los mecanismos de obtención de recursos estatales, de ahí que se entiende a priori que
la recaudación tributaria en general y todo lo que ingrese a las arcas estatales es parte
del Presupuesto General del Estado24; es claro entonces que, los ingresos provenientes
de la recaudación de las contribuciones solidarias constituyen recursos públicos que
habrían ingresado al Presupuesto General del Estado, tal cual lo estableció, la
disposición general tercera de la ley impugnada: “Los recursos netos obtenidos en las
contribuciones creadas en esta ley, se registrarán en la cuenta específica del
Presupuesto General del Estado para la construcción, reconstrucción y reactivación
productiva de las zonas afectadas por el terremoto del 16 de abril de 2016. La
información del manejo de estos recursos estará disponible al público, en la página
web del Ministerio de Finanzas”. De esta disposición, se infiere que la misma ley
dispuso que los valores recaudados se registrarán en el Presupuesto General del
Estado, en una cuenta especial; de conformidad con lo previsto en el artículo 299 de
la Constitución, cuyos incisos primero y segundo establecen: “El Presupuesto
General del Estado se gestionará a través de una Cuenta Única del Tesoro Nacional
abierta en el Banco Central, con las subcuentas correspondientes. En el Banco
Central se crearán cuentas especiales para el manejo de los depósitos de las
empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados, y las demás cuentas
que correspondan”. (énfasis agregado)

66. En esta línea de ideas, el Estado puede obtener ingresos de varias maneras, pues se
sobreentiende que son parte del Presupuesto General del Estado; hay situaciones en
las que el Estado requiere hacer frente a otras necesidades públicas diferentes a las
previstas en el artículo 298 de la Constitución 25, como en el presente caso, en que ante
la ocurrencia de un desastre natural, se hizo inminente la necesidad de la recaudación
de recursos para hacer frente a las múltiples urgencias derivadas de esta situación
excepcional; de ahí que, el hecho de que a través de una ley – aprobada por la
Asamblea Nacional y con iniciativa del Ejecutivo- se disponga la recaudación de
valores por “contribuciones solidarias”, de carácter temporal y específico, no
permanente, y que estos se registren en una cuenta específica del Presupuesto General
del Estado – por tratarse de recursos fiscales (derivados de la recaudación de tributos
cuyas características configuran la modalidad de impuestos, más allá de la
denominación empleada por el legislador)- no conlleva una vulneración del artículo
298 de la Constitución, ya que no constituyen preasignaciones presupuestarias

23
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Artículo 99.
24
Dictamen 1-21-OP/21, Voto Concurrente, párrafo 5.
25
Ibíd., párrafos 6 y 7.
22
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prohibidas en esta disposición. No se trata de preasignaciones, ni de los ingresos, ni


del gasto (art. 298), sino un manejo particular de lo recaudado para fines de
reconstrucción por la catástrofe ocurrida.

7.3 ¿Las “contribuciones solidarias” sobre las remuneraciones establecidas en la


ley impugnada en los artículos 2 numeral 1; y, 3 vulneran el artículo 328, y el
artículo 11, numeral 2 de la Constitución?

67. Como se mencionó, los accionantes de la causa 43-16-IN impugnan una de las cuatro
“contribuciones solidarias”, la establecida sobre las remuneraciones en el artículo 2,
numeral 1 de la ley impugnada, por cuanto se habría realizado un descuento en su
remuneración sin una autorización previa del trabajador; y, alegan una presunta
discriminación por la condición socioeconómica, al determinarse que dicha
“contribución solidaria” será pagada únicamente por los trabajadores que durante los
ocho meses de vigencia de la ley impugnada perciban una remuneración mensual
igual o mayor a mil dólares.

68. En este contexto, la primera alegación se sustenta en que ésta sería contraria a lo
previsto en el artículo 328 de la Constitución de la República, por cuanto no se
habrían cumplido con las dos condiciones que permitirían que la remuneración pueda
ser disminuida o descontada: i) la autorización expresa del trabajador y ii) que la
disminución o el descuento se establezca de acuerdo con la ley.

69. El artículo 328 de la Constitución establece que:

“La remuneración será justa, con un salario digno que cubra al menos las necesidades
básicas de la persona trabajadora, así como las de su familia; será inembargable, salvo
para el pago de pensiones por alimentos.
El Estado fijará y revisará anualmente el salario básico establecido en la ley, de
aplicación general y obligatoria.
El pago de remuneraciones se dará en los plazos convenidos y no podrá ser disminuido ni
descontado, salvo con autorización expresa de la persona trabajadora y de acuerdo con la
ley (…)”.

70. Específicamente sobre la remuneración, este Organismo se ha pronunciado señalando


que la remuneración justa constituye un elemento del derecho al trabajo que valora
económicamente el esfuerzo físico e intelectual de las personas; constituye un medio
para el desarrollo del plan de vida de los trabajadores, por lo que se encuentra
vinculado de manera estrecha, con la dignidad humana; así, también sostuvo que de
producirse una afectación a la remuneración sin autorización, ello acarrea
automáticamente una transgresión al derecho constitucional al trabajo. 26 No obstante,
las alegaciones vertidas por los accionantes respecto de la “contribución solidaria”
establecida sobre las remuneraciones no puede ser analizada de forma aislada y sin
tomar en cuenta el carácter tributario de la ley impugnada.

26
Corte Constitucional, Sentencia No. 84-15-IN/20, párrafo 34, en la que a su vez se hace referencia a la
Sentencia No. 017-15-SIN-CC, caso No. 0049-11-IN.
23
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71. En este orden de ideas, como este Organismo lo ha señalado y de conformidad con el
artículo 283 y 285 de la Constitución 27 , el modelo económico en el Estado
ecuatoriano, en el que el sistema tributario es uno de sus elementos, establece que el
ser humano es el sujeto y fin del sistema económico, y lo describe como un sistema
social y solidario, lo que se traduce en que el ser humano es el eje y la razón de la
actividad económica; así, “La solidaridad es la expresión de la fórmula del Estado
constitucional de derechos y justicia que fundamenta la función redistributiva de los
recursos, y al mismo tiempo fundamenta la existencia de las distintas figuras
tributarias. El deber de contribuir al sostenimiento del gasto público (artículo 83
numeral 15) encuentra entonces su origen en el principio de solidaridad” 28.

72. Concomitantemente, así se pronunció este Organismo para referirse que el régimen
tributario atinente a los ingresos tributarios es el de:

“(...) un ingreso público, obtenido por un ente público, titular de un derecho de crédito
frente al contribuyente u obligado, como consecuencia de la aplicación de la ley a un
hecho indicativo de capacidad económica que no constituye un ilícito.
Por su carácter obligatorio, por nacer solo del imperio del Estado, en cuyo ámbito la
voluntad del particular aparece anulada, se encuentran sujetos a rigurosos principios
que protegen al ciudadano obligado a contribuir de los posibles abusos que pueda sufrir
por un ejercicio arbitrario del poder del Estado(…)” 29 (énfasis agregado).

73. Con estas consideraciones, la “contribución solidaria” sobre la remuneración al


constituir un tributo, puede ser determinado y exigido en virtud de la potestad de
imperio del Estado para solventar el gasto público; y, el deber de contribuir encuentra
asimismo su origen en el principio de solidaridad. Dicho esto, al derivar de la facultad
impositiva del Estado, no se requiere de una autorización previa por parte del sujeto
obligado para exigir su pago; siendo por tanto, inaplicables a este caso las dos
condiciones previstas en el artículo 328 de la Constitución.

74. En este punto se enfatiza que la disposición constitucional contenida en el artículo


328 de la Constitución es relativa a la remuneración desde el ámbito laboral como
parte de las relaciones jurídicas en torno al derecho al trabajo que se encuentra
orientado por el principio de intangibilidad; pero no se ha referido a la remuneración
como un hecho generador de una obligación tributaria que debe ser cumplida en
función de los deberes ciudadanos contemplados en el artículo 83 números 9 y 15 de

27
Constitución de la República: “Art. 283.- El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser
humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y
mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de
las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el buen vivir (…) Art. 285.- La política fiscal
tendrá como objetivos específicos: 1. El financiamiento de servicios, inversión y bienes públicos. 2. La
redistribución del ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios adecuados”.
28
Corte Constitucional, Sentencia No. 004-11-SIN-CC de 18 de agosto de 2011, Caso No. 0069-09-IN.
29
Corte Constitucional, Sentencia No. 004-11-SIN-CC de 18 de agosto de 2011, Caso No. 0069-09-IN,
que a su vez cita a la sentencia No. 003-09-SIN-CC, refiriéndose además del criterio del autor Sabá
Guzmán.
24
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la Constitución que determinan: “Art. 83.- Son deberes y responsabilidades de las


ecuatorianas y los ecuatorianos, sin perjuicio de otros previstos en la Constitución y
la ley: 9. Practicar la justicia y la solidaridad en el ejercicio de sus derechos y en el
disfrute de bienes y servicios. 15. Cooperar con el Estado y la comunidad en la
seguridad social, y pagar los tributos establecidos por la ley” (énfasis añadido).

75. Siguiendo esta misma línea, a fin de analizar la supuesta discriminación por
condiciones socioeconómicas, que existiría al exigir el pago de la “contribución
solidaria” a quienes tuvieron una remuneración igual o superior de USD 1000
dólares. La Constitución en su artículo 11 numeral 2 establece que:

“Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios: (…)
2. Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y
oportunidades.
Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo,
identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación
política, pasado judicial, condición socio-económica, condición migratoria, orientación
sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra
distinción, personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado
menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley
sancionará toda forma de discriminación.
El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en
favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad” (énfasis
agregado).

76. Ahora bien, para atender esta alegación tampoco es posible hacerlo de manera aislada,
de hecho, por tratarse de tributos, como ya se lo indicó previamente, resulta necesario
hacerlo a la luz del principio de capacidad contributiva 30. Este principio conforme lo
ha anotado este Organismo, a pesar de no tener un reconocimiento expreso en el texto
constitucional es un principio que se deriva del principio de equidad y que está
contemplado en el artículo 300 de la Constitución31.

77. En este sentido, “el principio de capacidad contributiva implica que solamente las
manifestaciones directas o indirectas de riqueza pueden configurar el hecho

30
Control de las leyes tributarias y los efectos de su declaración de invalidez, José Vicente Troya
Jaramillo, FORO Revista de Derecho No. 6, UASB-Ecuador/CEN, Quito, 2006. Este autor sostiene que:
“Tampoco en el campo tributario caben discriminaciones o diferenciaciones de carácter personal. La
verdadera igualdad tributaria tiene que ver con la capacidad contributiva. No puede significar que a
todos se sujete a igual gravamen, sino que, antes bien, se ha de hacer las diferenciaciones requeridas a
fin de que, en lo posible, el sacrificio que comporta la tributación sea similar para todos los
contribuyentes. Por la generalidad, todos están obligados a contribuir y no caben privilegios. Los casos
de exoneración se explican por razones de equidad, de orden e interés públicos, por mejor convenir a la
administración de los tributos, por consideraciones de política fiscal, mas, de ninguna manera, por
consideraciones personales. Las leyes y en general las normas que facilitan conductas elusivas, en virtud
de las cuales los contribuyentes, particularmente en tratándose de la imposición directa, dejan de
contribuir y de soportar el gravamen, puede considerarse violatorias de la generalidad y de la obligación
de contribuir previstas en la Constitución”.
31
Corte Constitucional, Sentencia 121-20-IN/21, párrafo 27. Sentencia 65-17-IN, párrafo 26.
25
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generador de una obligación tributaria. Por otro lado, deriva en que los particulares
están obligados a contribuir de manera progresiva en función de su capacidad
económica”32. Además, esta Corte ha establecido que el principio de equidad guarda
una estrecha conexión de interdependencia con el principio de progresividad que
consiste en que “(…) el sistema tributario grave la riqueza de los sujetos pasivos de
manera proporcional a su incremento. Es una derivación del principio de equidad, en
tanto pretende que el legislador diseñe las normas tributarias de manera que quienes
tienen mayor capacidad contributiva asuman obligaciones de mayor cuantía, en
proporción a su mayor capacidad de contribución.”33

78. Tomando en cuenta lo expuesto, solo las manifestaciones de riqueza pueden


configurar el hecho generador de una obligación tributaria; así, si bien se ha
contemplado constitucionalmente el deber de contribuir en el pago de tributos 34, ello
deberá hacer en función de la capacidad económica del sujeto obligado,
principalmente al referirnos a impuestos, pues este principio merecería ser analizado
desde otro enfoque, al tratarse de tasas, por citar un ejemplo.

79. En el caso que nos ocupa, la supuesta discriminación ocurriría por cuanto se
estableció el pago de una “contribución solidaria” sobre la remuneración a quienes
recibían una remuneración mensual igual o mayor a mil dólares.

80. Para analizar este cargo, se debe considerar la capacidad contributiva del
contribuyente, de hecho, el haber determinado que el pago de la contribución sea para
un determinado sector es totalmente razonable pues mayores ingresos reflejarían
mayor capacidad económica y la posibilidad para contribuir más al sostenimiento de
las cargas públicas. Además, al establecer el pago a un determinado sector -con
mayores ingresos- se buscaría precautelar que el sector al que no se exigió el pago,
pueda disponer de ingresos para cubrir sus gastos esenciales de subsistencia, pues en
temas impositivos es importante que se garantice que el sujeto obligado cuente con un
mínimo vital para satisfacer sus necesidades básicas y una vez que éstas hayan sido
cubiertas, sus excedentes son los que reflejarían la capacidad económica para aportar
al Estado, con la condición constitucional de que el valor exigido no sea
confiscatorio35.

81. Es menester señalar además que, conforme lo ha sostenido este Organismo no


cualquier trato desigual es discriminatorio, solo lo es el que no se encuentra
justificado en causas objetivas y razonables36. De lo expuesto, no se observa que la
“contribución solidaria” sobre las remuneraciones sea contraria a lo previsto en el
artículo 11, numeral 2 de la Constitución.

32
Corte Constitucional, Sentencia 65-17-IN, párrafo 27.
33
Corte Constitucional, Sentencia 121-20-IN/21, párrafo 30. Sentencia 65-17-IN, párrafo 44.
34
Constitución de la República, artículo 83, numeral 15.
35
Por citar un ejemplo, inclusive en el caso del impuesto a la renta -impuesto directo-, el régimen
tributario ecuatoriano contempla una fracción básica desgravada para proteger a la porción de la
población cuya capacidad contributiva es mínima.
36
Corte Constitucional, Sentencia No. 1016-20-JP/21, párrafo 71.
26
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82. Para concluir, es pertinente acotar que el análisis se circunscribe a los contornos
específicos de las “contribuciones solidarias” establecidas en la Ley Orgánica de
Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación
de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016; de tal forma que, de
acuerdo de los cargos alegados por los accionantes de las dos causas acumuladas, a
los tres problemas jurídicos formulados a partir de ellos y al examen que se ha
desarrollado a lo largo de la sentencia, se determina su constitucionalidad.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la


Constitución de República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve:

1. Desestimar las acciones públicas de inconstitucionalidad signadas con los Nos.


43-16-IN No. 5-17-IN.

2. Notifíquese, publíquese y archívese.

LUIS HERNAN Firmado digitalmente


por LUIS HERNAN
BOLIVAR BOLIVAR SALGADO
SALGADO PESANTES
Fecha: 2022.02.03
PESANTES 12:25:10 -05'00'
Dr. Hernán Salgado Pesantes
PRESIDENTE

Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con seis votos a favor de los Jueces Constitucionales Ramiro
Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva Jiménez, Alí Lozada
Prado (voto concurrente), Teresa Nuques Martínez y Hernán Salgado Pesantes; un
voto en contra del Juez Constitucional Enrique Herrería Bonnet; y, dos votos
salvados de las Juezas Constitucionales Karla Andrade Quevedo y Daniela Salazar
Marín; en sesión ordinaria de jueves 27 de enero de 2022.- Lo certifico.

AIDA Firmado
SOLEDAD digitalmente
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

27
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VOTO CONCURRENTE

Juez Constitucional Alí Lozada Prado

1. Formulo este voto concurrente porque, si bien estoy de acuerdo con la decisión
contenida en la sentencia, disiento parcialmente con su justificación. Las razones de mi
discrepancia, que se expusieron en las deliberaciones del Pleno de la Corte
Constitucional, se sintetizan a continuación.

2. En los casos N.° 43-16-IN y 5-17-IN, se cuestionó la constitucionalidad de la Ley


Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y
Reactivación de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016, publicada
en el suplemento del registro oficial N.° 759, de 20 de mayo de 2016, principalmente,
en lo relativo a las contribuciones solidarias sobre las remuneraciones, el patrimonio y
las utilidades establecidas en dicha ley.

3. Entre otros aspectos, en la sentencia de mayoría se desestiman los cargos por


considerar que las referidas contribuciones solidarias no son contribuciones especiales o
de mejoras, sino impuestos. Además, en el párrafo 66, se descarta la alegación de que
las contribuciones solidarias transgredan la prohibición constitucional de crear
preasignaciones presupuestarias porque “[n]o se trata de preasignaciones ni de los
ingresos, ni del gasto (art. 298), sino un manejo particular de lo recaudado para fines
de reconstrucción por la catástrofe ocurrida”.

4. Mi disenso con la sentencia de mayoría se refiere al enfoque empleado para resolver


los problemas jurídicos que, en mi opinión, se concentra en demasía en clasificaciones
doctrinarias, lo que trae como consecuencia que se desatienda la cuestión primordial, la
de si la regulación de las contribuciones solidarias impugnadas estaba justificada a la
luz de los principios y valores constitucionales. Al respecto, cabe una aclaración: las
distinciones conceptuales son útiles si se utilizan para aclarar la situación examinada,
pero si desplazan al objeto de análisis y se constituyen en fin en sí mismo, se convierten
en un obstáculo antes que en una herramienta de análisis. Por cierto, cabe señalar que
este mismo enfoque conceptualista, que considero inadecuado, fue adoptado por los
accionantes de ambas causas acumuladas.

5. Así, los accionantes ‒entro otros argumentos‒ se refieren al nombre dado por la ley a
los tributos en cuestión: “contribuciones solidarias”; y señalan que las contribuciones
están vinculadas a la prestación de un servicio por parte del Estado (al igual que las
tasas y en oposición a los impuestos). Y extraen como conclusión que, como las
“contribuciones solidarias” en cuestión no guardan vinculación con tales prestaciones,
son inconstitucionales.

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6. La sentencia de mayoría verifica que, efectivamente, no existe tal vinculación, pero
que esto únicamente implica que estos tributos no corresponden a contribuciones, sino a
impuestos; y, por esa razón, descarta su inconstitucionalidad.

7. Desde la perspectiva de las normas constitucionales no hay razones suficientes para


que esta distinción entre contribuciones e impuestos sea tan gravitante. Así, si se
examinan los arts. 132.3 y 301 de la Constitución, citados en el párr. 46 de la sentencia
de mayoría, se verifica que hay una reserva de ley para crear impuestos y que las tasas y
contribuciones se pueden establecer mediante otros actos normativos, pero siempre de
acuerdo con la ley. En este contexto, dado que no se ha cuestionado la competencia del
órgano emisor del tributo, la diferencia entre impuesto y contribución resulta irrelevante
en términos prácticos.

8. Además, al momento de verificar el cumplimiento de los principios constitucionales


sobre el régimen tributario, es decir, los de “generalidad, progresividad, eficiencia,
simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia
recaudatoria”, previstos en el art. 300 de la Constitución, lo importante no es cómo se
debe clasificar a cada tributo, sino, directamente, examinar si sus reglas guardan
conformidad con estos principios.

9. En el presente caso, por ejemplo, no era necesario ni suficiente para establecer la


conformidad con los referidos principios la calificación de las contribuciones solidarias
como impuestos. Así, el carácter temporal y emergente de estas contribuciones exigían
un examen peculiar, con independencia de su ubicación en esta o en cualquier otra
clasificación de los tributos.

10. Dicho examen peculiar debía partir de la siguiente constatación: aunque la finalidad
central del régimen tributario en un Estado social (art. 1 de la Constitución) suele ser la
redistribución de la riqueza, lo particular de los tributos en cuestión era que, en lugar de
esa finalidad central, el legislador buscó otra: la solidaridad con los ciudadanos
damnificados por el terremoto. La cuestión capital, entonces, no era la de qué tipo de
tributo eran los impugnados, sino la de si, en lugar de la redistribución de la riqueza,
podía la solidaridad con los damnificados justificarlos constitucionalmente, como quiera
que la dogmática tributarista las clasifique.

11. Y la respuesta, en mi opinión, es que sí. En primer lugar, porque la solidaridad es


un principio y valor reconocido constitucionalmente como una de las señas del Estado
social: entre los deberes de las ecuatorianas y ecuatorianos, está la de “[p]racticar la
justicia y la solidaridad en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de bienes y
servicios” (art. 83.9), por lo que “[l]as políticas públicas y la prestación de bienes y
servicios públicos […] se formularán a partir del principio de solidaridad” (art. 85.1),
principio que, en particular, debe informar el “sistema nacional de prevención, gestión
de riesgos y desastres naturales” (art. 397.5). En segundo lugar, porque las peculiares
necesidades de financiamiento de las actividades estatales derivadas del terremoto del
año 2016 justificaban la creación de las contribuciones cuestionadas, sin que se vieran
transgredidos los principios constitucionales sobre tributación.
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12. Una excesiva atención a las clasificaciones doctrinarias se verifica también respecto
del asunto relativo a si las referidas contribuciones solidarias transgreden la prohibición
de crear preasignaciones presupuestarias.

13. Así, los accionantes del caso 5-17-IN afirman lo que la sentencia de mayoría niega,
es decir, que la ley impugnada contenga una preasignación presupuestaria. Para llegar a
su conclusión, en la sentencia de mayoría se establece que los ingresos provenientes de
las contribuciones solidarias son recursos públicos que ingresan al Presupuesto General
del Estado, que lo único que la ley establece es que los recursos netos provenientes de
las contribuciones se registren en una cuenta especial y que tal regulación no implica el
establecimiento de una preasignación de ingresos o del gasto.

14. Al respecto, conviene citar la primera oración del segundo párrafo de la disposición
general tercera de la ley impugnada, que establece: “Los recursos netos obtenidos de las
contribuciones creadas en esta ley, se registrarán en la cuenta específica del
Presupuesto General del Estado para la construcción, reconstrucción y reactivación
productiva de las zonas afectadas por el terremoto del 16 de abril de 2016”.

15. Resulta claro, entonces, que la citada disposición pretende que los recursos
obtenidos por las contribuciones solidarias solo puedan usarse en la reconstrucción de
las zonas afectadas por el terremoto del año 2016, lo que hace plausible al cargo de
transgresión de la prohibición de creación de preasignaciones presupuestarias.

16. Esta plausibilidad, sin embargo, debe contrastarse, nuevamente, con el particular
fundamento constitucional de las contribuciones en cuestión: la solidaridad con los
damnificados del terremoto, un desastre natural de gran impacto, que justifica, en
principio, que los fondos obtenidos se utilicen exclusivamente para el preciso fin de
mitigar los efectos de dicho desastre.

17. Ahora bien, dado el carácter temporal de las contribuciones solidarias y sus
correspondientes ingresos, se puede concluir que esta medida no genera una
inflexibilidad presupuestaria permanente y que, mientras dure, la medida no resulta
desmesurada en relación al fin al que se orienta y en contraste con los valores
sacrificados, relacionados a una gestión eficiente de las finanzas públicas.

18. En definitiva, por las razones expuestas, considero que correspondía desestimar las
pretensiones de las demandas, pero mediante un análisis que atendiera a las razones
justificativas de las medidas examinadas y su proporcionalidad, en lugar de considerar
distinciones técnicas que, en este caso, ocultaban los aspectos valorativos en juego.
ALI VICENTE Firmado digitalmente
por ALI VICENTE
LOZADA LOZADA PRADO
Fecha: 2022.02.03
PRADO 16:57:32 -05'00'

Dr. Alí Lozada Prado


JUEZ CONSTITUCIONAL
30
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Razón. - Siento por tal que el voto concurrente del Juez Constitucional Alí Lozada
Prado, en la causa 43-16-IN y acumulado, fue presentado en Secretaría General el 2 de
febrero de 2022, mediante correo electrónico a las 17:57; y, ha sido procesado
conjuntamente con la Sentencia. - Lo certifico.
AIDA Firmado
digitalmente
SOLEDAD
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

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SENTENCIA No. 43-16-IN y acumulado/22

VOTO SALVADO

Juezas Constitucionales Karla Andrade Quevedo y Daniela Salazar Marín

1. Con fundamento en el artículo 92 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales


y Control Constitucional, respetuosamente disentimos de la sentencia de mayoría
No. 43-16-IN y 5-17-IN/22, emitida por la Corte Constitucional en sesión del Pleno
de 27 de enero de 2022 y argumentamos nuestro voto salvado en los siguientes
términos.

2. El voto de mayoría desestimó las acciones públicas de inconstitucionalidad signadas


con los números 43-16-IN y 5-17-IN. Para analizar estas acciones, el voto de
mayoría partió de cuatro argumentos planteados en las respectivas demandas, estos
son, si las contribuciones solidarias son contrarias a: (i) el artículo 301 de la
Constitución por tratarse de categorías tributarias no previstas constitucionalmente,
(ii) el artículo 301 de la Constitución al establecer preasignaciones presupuestarias,
(iii) el artículo 328 de la Constitución porque para establecer descuentos
obligatorios es necesaria la autorización de las personas trabajadoras y (iv) el
artículo 11 numeral 2 de la Constitución porque es discriminatorio que solo se grave
con ese descuento a quienes perciben remuneraciones mayores a $1.000.

3. Coincidimos con el análisis que aborda los argumentos contenidos en los numerales
(i), (iii) y (iv) contenidos en el párrafo anterior. Sin embargo, disentimos con la
decisión del voto de mayoría relativa a desestimar el cargo relativo a que la ley
impugnada no establece preasignaciones presupuestarias. Para llegar a dicha
conclusión, el razonamiento del voto de mayoría fue el siguiente:

hay situaciones en las que el Estado requiere hacer frente a otras necesidades públicas
diferentes a las previstas en el artículo 298 de la Constitución1, como en el presente caso, en
que ante la ocurrencia de un desastre natural, se hizo inminente la necesidad de la
recaudación de recursos para hacer frente a las múltiples urgencias derivadas de esta
situación excepcional; de ahí que el hecho de que a través de una ley – aprobada por la
Asamblea Nacional y con iniciativa del Ejecutivo- se disponga la recaudación de valores por
“contribuciones solidarias”, de carácter temporal y específico, no permanente, y que estos
se registren en una cuenta específica del Presupuesto General del Estado – por tratarse de
recursos fiscales (derivados de la recaudación de tributos cuyas características configuran
la modalidad de impuestos, más allá de la denominación empleada por el legislador)- no
conlleva una vulneración del artículo 298 de la Constitución, ya que no constituyen
preasignaciones presupuestarias prohibidas en esta disposición. No se trata de
preasignaciones, ni de los ingresos, ni del gasto (art. 298), sino un manejo particular de lo
recaudado para fines de reconstrucción por la catástrofe ocurrida.

4. A nuestro criterio, el rol de la Corte Constitucional no consiste en determinar si esta


contribución es justa, conveniente o necesaria. Tampoco le corresponde a la Corte
decidir si la recaudación de tributos se ajusta o no a las necesidades públicas. Por el
1
Ibíd., párrafos 6 y 7.
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contrario, este Organismo debe determinar si estas contribuciones solidarias se
ajustan o no a los límites establecidos en la Constitución. De ahí que nos resulta
cuestionable que el voto de mayoría haya determinado, sin más, que “hay
situaciones en las que el Estado requiere hacer frente a otras necesidades públicas
diferentes a las previstas en el artículo 298 de la Constitución, como en el presente
caso”. Consideramos que este razonamiento puede abrir la puerta para se burle la
prohibición constitucional contenida en el artículo 298 de la Constitución relativo a
las preasignaciones.

5. Al respecto, el voto de mayoría omitió considerar que en el dictamen No. 1-21-


OP/21, esta misma Corte estableció que debido a

la universalidad de los ingresos establecida en el artículo 292 de la Constitución, el


legislativo está vedado de excluir del Presupuesto General del Estado a los recursos que
recupere por efecto de la aplicación del Proyecto de Ley. Por ende, establecer legalmente
un destino específico para estos ingresos, constituye una preasignación presupuestaria.
Sostener lo contrario equivaldría a darle carta blanca al legislativo para que mediante
figuras como el Fondo pueda burlar la prohibición establecida en el artículo 298 de la
Constitución y reservar fondos del Estado a fines distintos de los permitidos por la norma
constitucional (el resaltado no es parte del original).

6. En este mismo dictamen, la Corte concluyó que para que el fondo creado por la ley
de extinción de dominio sea constitucional, “la totalidad de sus recursos deben ser
destinados a los únicos fines permitidos por el artículo 298 de la Constitución” (el
resaltado no es parte del original).

7. En el caso bajo análisis, la ley impugnada ordena que “los recursos obtenidos con
las contribuciones creadas por esta ley se registrarán en la cuenta específica del
Presupuesto General del Estado para la construcción, reconstrucción y
reactivación productiva de las zonas afectadas por el terremoto del 16 de abril de
2016” (el resaltado no es parte del original). Por su parte, el decreto ejecutivo No.
1004 de 26 de abril de 2016, que creó el Comité de Reconstrucción y Reactivación
Productiva y del Empleo en las Zonas Afectadas por el Terremoto del 16 de abril de
2016, dispone que “el Ministerio de Finanzas creará una cuenta específica en el
presupuesto general del estado para la construcción, reconstrucción, reactivación
productiva de las zonas afectadas por el terremoto”. A partir de estas normas, se
puede concluir que los recursos obtenidos de la recaudación, debían ser registrados
en una cuenta específica para la construcción, reactivación y reconstrucción de las
zonas afectadas por el terremoto. De este modo, los recursos recaudados tenían un
destino específico: la construcción, reconstrucción y reactivación productiva de las
zonas afectadas por el terremoto. En consecuencia, a nuestra consideración, la ley
impugnada sí establece una preasignación.

8. El artículo 298 de la Constitución permite el establecimiento de preasignaciones


presupuestarias solo cuando se destinan “a los gobiernos autónomos
descentralizados, al sector salud, al sector educación, a la educación superior; y a

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la investigación, ciencia, tecnología e innovación en los términos previstos en la
ley”. Dicho artículo además prohíbe “crear otras preasignaciones presupuestarias”.

9. En el caso que nos ocupa, la ley impugnada establece una preasignación


presupuestaria para la construcción, reconstrucción y reactivación productiva de las
zonas afectadas por el terremoto. Es decir, las preasignaciones contempladas en la
ley impugnada no están destinadas a los fines permitidos en el artículo 298 de la
Constitución. De esta forma, a través de la ley impugnada, adoptada por la
Asamblea Nacional a partir de un proyecto presentado por el presidente de la
República, se irrespetó la prohibición establecida en el artículo 298 de la
Constitución y se reservó fondos del Estado para fines distintos a los permitidos por
la norma constitucional.

10. Somos absolutamente conscientes de que la política tributaria desempeña un papel


fundamental en la redistribución de la riqueza y que situaciones como el terremoto
de 2016 requieren de la solidaridad de toda la sociedad. Sin duda, podrían existir
múltiples situaciones en las que el Estado requiera hacer frente a necesidades
públicas diferentes a las previstas en el artículo 298 de la Constitución. Para
afrontarlas, el Estado puede destinar los recursos necesarios de manera acorde a la
normativa vigente, así como imponer o modificar tributos. Sin embargo, de
conformidad con la norma Constitucional, solo puede establecer preasignaciones
presupuestarias destinadas a los gobiernos autónomos descentralizados, a los
sectores de salud, educación, y a la investigación, ciencia, tecnología e innovación.

11. De ninguna manera el cumplir con la Constitución implicaría dejar al Estado sin esta
herramienta de redistribución de la riqueza en casos de desastres naturales. Tan es
así que, en el caso concreto, si la norma hubiese destinado los recursos a los
gobiernos autónomos descentralizados de las zonas afectadas por el terremoto para
que manejen la reconstrucción, construcción y reactivación o a construir y
reconstruir centros de salud o centros de estudios o investigación, no se habría
infringido la prohibición contenida en el artículo 298 de la Constitución, en el que
claramente están establecidas preasignaciones presupuestarias destinadas a los
gobiernos autónomos descentralizados.

12. La Corte debe ser cautelosa al momento de efectuar un análisis de


constitucionalidad de los tributos. El rol de la Corte, insistimos, no es el de examinar
si las intenciones detrás de la creación de esta contribución eran las correctas. No
cuestionamos el que la magnitud de la catástrofe exige la solidaridad de toda la
comunidad. Tampoco le corresponde analizar a través de esta acción si en la práctica
los recursos fueron destinados a su finalidad. De hecho, aunque existe abundante
información que apunta a que lo recaudado no fue destinado de manera exclusiva a
la construcción, reconstrucción y reactivación productiva de las zonas afectadas por
el terremoto del 16 de abril de 2016, la Corte debe abstraerse de esta información en
su análisis pues su deber es determinar, en abstracto, la compatibilidad entre la
normativa impugnada y la Constitución.

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13. Enfatizamos que la Corte Constitucional es el máximo garante de la Constitución y
por tanto, si las leyes objeto de las acciones de inconstitucionalidad incurren en una
prohibición constitucional como la establecida en el artículo 298 de la Constitución,
su obligación es declararlo para, entre otros, sentar un precedente que impida que en
el futuro el gobierno utilice nuevamente los desastres naturales o cualquier situación
extraordinaria para burlar la Constitución.

14. A nuestro criterio, no se trata únicamente de un “manejo particular de lo recaudado


para fines de reconstrucción por la catástrofe ocurrida”, como se señala en la parte
considerativa del voto de mayoría citada en el párrafo 3 de este voto. Por el
contrario, es claro que la ley impugnada establece una preasignación presupuestaria
distinta a las permitidas en el artículo 298 de la Constitución, lo cual se encuentra
expresamente prohibido por el mismo artículo. En consecuencia, nos apartamos del
análisis según el cual la Corte desestimó las acciones de inconstitucionalidad por
considerar, entre otros, que la ley impugnada no establece una preasignación
presupuestaria.

KARLA Firmado
DANIELA Digitally signed by
DANIELA SALAZAR ELIZABETH
digitalmente por
KARLA ELIZABETH
SALAZAR MARIN
ANDRADE ANDRADE QUEVEDO
Date: 2022.02.07 Fecha: 2022.02.04
MARIN 10:18:45 -05'00' QUEVEDO 16:09:58 -05'00'
Daniela Salazar Marín Karla Andrade Quevedo
JUEZA CONSTITUCIONAL JUEZA CONSTITUCIONAL

Razón. - Siento por tal que el voto salvado de las Juezas Constitucionales Karla
Andrade Quevedo y Daniela Salazar Marín, en la causa 43-16-IN y acumulado, fue
presentado en Secretaría General el 2 de febrero de 2022, mediante correo electrónico a
las 09:33; y, ha sido procesado conjuntamente con la Sentencia. - Lo certifico.
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BERNI
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