Nuevo Proyecto Ppo SCJN Luis María Agular

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
130/2019 Y SU ACUMULADA 136/2019
PROMOVENTES: COMISIÓN NACIONAL DE

LOS DERECHOS HUMANOS Y DIVERSOS
INTEGRANTES DE LA CÁMARA DE
SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
PONENTE: MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SECRETARIOS: LUIS ALBERTO TREJO OSORNIO

ROBERTO NEGRETE ROMERO
ÍNDICE TEMÁTICO
Apartado Criterio y decisión Págs.

El Tribunal Pleno es
competente para conocer del
I. COMPETENCIA 16
presente asunto.
Las demandas fueron

II. OPORTUNIDAD presentadas oportunamente. 16
Las demandas fueron

presentadas por partes
III. LEGITIMACIÓN 17
legitimadas.
Se desestima la causal de
improcedencia hecha valer por
la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, en la
CAUSAS DE que sostiene que los
IV. IMPROCEDENCIA Y accionantes no cuenta con 21
SOBRESEIMIENTO legitimación para promover la
acción contra ordenamientos
de carácter nacional de
aplicación general.
En este apartado se exponen

los conceptos de invalidez
hechos valer por las
V. FIJACIÓN DE LA LITIS 25
accionantes y se propone el
orden en el que se estudiarán
en los siguientes apartados.
I
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 130/2019
Y SU ACUMULADA 136/2019
ESTUDIO DE FONDO
VI. 27
Los conceptos de invalidez

son infundados, pues el
procedimiento legislativo
cumplió con las formalidades
previstas en los artículos 71 y
VI.1. Análisis de violaciones 72 de la Constitución Federal,
27
al procedimiento legislativo así como en la Ley Orgánica
del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos y
por los Reglamentos de las
Cámaras respectivos.
En forma previa, se sostiene

que para conciliar y armonizar
los derechos humanos que
están vinculados con la prisión
preventiva oficiosa, es
necesario interpretar el artículo
19 de la Constitución General
en conjunto con el resto de
derechos fundamentales,
principios y directrices
constitucionales, a efecto de
mantener una coherencia en el
sistema jurídico mexicano y, de
este modo evitar la formación
de antinomias y la restricción
VI.2. Inconstitucionalidad
de los derechos humanos.
de la prisión preventiva 52
automática
De esta manera, se debe
entender a la prisión
preventiva oficiosa como una
medida cautelar no
automática. El carácter
oficioso de la medida cautelar
únicamente significa que se
trata de una modalidad en la
que el juez penal debe abrir el
debate para determinar si se
justifica la imposición de la
prisión preventiva, sin
necesidad de que el Ministerio
Público hubiera solicitado la
medida cautelar.
II
Una vez expuesto el parámetro

de regularidad, se declara la
invalidez del artículo 167,
párrafo séptimo, del Código
Nacional de Procedimientos
Penales, y del artículo 5,
fracción XIII, de la Ley de
Seguridad Nacional, por
emplear indebidamente la
categoría de “delitos que
atentan contra la seguridad
nacional” como elemento para
justificar la imposición de una
medida cautelar de prisión
preventiva oficiosa.
Se declara la invalidez del

artículo 2º, párrafo primero,
fracciones VIII, VIII Bis y VIII
Ter, de la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada, pues
la adición hecha a la Ley
VI.3. Inconstitucionalidad Federal contra la Delincuencia
de la inclusión de delitos Organizada contraviene el
143
fiscales en el régimen de principio de ultima ratio del
delincuencia organizada. Derecho Penal, constituye una
restricción injustificada a
diversos derechos y no
encuentra sustento en la propia
lógica constitucional de la
asignatura.
Se reconoce la validez del

párrafo primero del artículo 113
VI.4. Análisis del tipo penal Bis del Código Fiscal de la
relativo a la emisión de Federación, pues el tipo penal
comprobantes fiscales que cumple con los extremos que
186
amparen operaciones exige el respeto al principio de
inexistentes, falsas o actos legalidad, esto es, describe de
jurídicos simulados. forma clara y concreta el tipo de
conducta y las condiciones de
donde se desprende su ilicitud.
EFECTOS Se precisan las disposiciones
VII. VII.1. Declaratoria de invalidadas. 211
invalidez
Artículos 187, párrafo segundo,
última parte, y 192, párrafo
VII.2. Extensión de efectos 212
tercero, en las porciones
normativas que se indican, del
III
Código Nacional de
Procedimientos Penales, ya
que se trata de normas
dependientes de las que fueron
invalidadas en forma directa
previamente.
La declaratoria de invalidez
surtirá sus efectos a partir de
1. VII.3. Fecha en que surte la notificación de los puntos
213
efectos resolutivos de esta sentencia al
Congreso de la Unión.
Únicamente la invalidez del

artículo 2º, párrafo primero,
Delincuencia Organizada
tendrá efectos retroactivos,
2. VII.4. Efectos retroactivos pues se trata de una norma que 213
contiene un tipo penal
autónomo.
El resto de preceptos
invalidados, al tratarse de
normas procedimentales, no
tendrán efectos retroactivos.
1. Esta decisión, no significa,
por supuesto, la
desaparición de la prisión
preventiva ni la liberación
inmediata de las personas
que actualmente están en
prisión preventiva oficiosa
con fundamento en las normas
que han sido declaradas
inconstitucionales.
2.
Se identifican dos posibles
3. Otros efectos 214
escenarios y sus
consecuencias jurídicas:
a. Toda vez que no se trata de

tipos penales, sino de normas
propias del procedimiento
penal (medidas cautelares), la
declaratoria de invalidez no
tiene efectos retroactivos
automáticos, por lo que los
imputados o su defensa
deberán decidir, en caso de
IV
estimar que una medida de

prisión preventiva no fue
debidamente justificada,
acudir a los medios de
impugnación ordinarios y
extraordinarios que consideren
procedentes a fin de solicitar la
revisión de las medidas
cautelares, como lo es, por
ejemplo, el procedimiento del
artículo 161 del Código
Penales, por el que se solicita
la revisión de la medida; y
b. Cuando se presenten casos

nuevos en los que se impute a
una persona la posible
comisión de los delitos fiscales
de contrabando, defraudación
fiscal, sus equiparables, así
como los delitos relacionados
con comprobantes fiscales —y
el Ministerio Público no solicite
la prisión preventiva—, los
jueces penales competentes
deberán asegurar
oficiosamente que se abra el
debate a las partes dentro de
la audiencia prevista en el
artículo 307 del Código
Penales, dando participación al
Ministerio Público y a la
defensa para que aporten
pruebas y rindan alegatos en
torno a la procedencia de la
medida cautelar.
Para el eficaz cumplimiento del

fallo, a las Cámaras del
Congreso de la Unión, al Titular
de la Fiscalía General de la
4. Notificaciones República, a las Fiscalías 218
Generales de las entidades
federativas y a los Tribunales
Superiores de Justicia de las
entidades federativas del País
V
PRIMERO. Es procedente y
parcialmente fundada la
acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se reconoce la
validez del procedimiento
legislativo por el que se emitió
el Decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la
Ley Federal contra
Delincuencia Organizada, de la
Ley de Seguridad Nacional, del
Código Nacional de
Procedimientos Penales, del
Código Fiscal de la Federación
y del Código Penal Federal,
publicado en el Diario Oficial de
la Federación el ocho de
noviembre de dos mil
diecinueve.
TERCERO. Se reconoce la
validez del párrafo primero, del
artículo 113 Bis del Código
VII. DECISIÓN 216
Fiscal de la Federación.
CUARTO. Se declara la
invalidez de los artículos 167,
párrafo séptimo, del Código
Penales, 5, fracción XIII, de la
Ley de Seguridad Nacional, así
como 2º, párrafo primero,
Delincuencia Organizada; las
cuales surtirán sus efectos a
partir de la notificación de los
puntos resolutivos de esta
sentencia al Congreso de la
Unión, de conformidad con los
términos precisados en el
apartado VII de esta ejecutoria,
en el entendido de que
únicamente la invalidez de este
último precepto de la Ley
Federal contra la Delincuencia
Organizada tendrá efectos
retroactivos al uno de enero de
VI
dos mil veinte, fecha en que

entró en vigor el decreto por el
que fue adicionado.
QUINTO. Se declara la
invalidez por extensión, de
los artículos 187, párrafo
segundo, en la porción
“Tampoco serán procedentes
los acuerdos reparatorios para
las hipótesis previstas en las
fracciones I, II y III del párrafo
séptimo del artículo 167 del
presente Código”, y 192,
párrafo tercero, en la porción
“La suspensión condicional
será improcedente para las
hipótesis previstas en las
fracciones I, II y III del párrafo
séptimo del artículo 167 del
presente Código”, todas del
Código Nacional de
Procedimientos Penales, las
cuales surtirán sus efectos a
partir de la notificación de los
puntos resolutivos de esta
sentencia al Congreso de la
Unión y en los términos
precisados en el apartado VII
de esta sentencia.
SEXTO: Publíquese esta

sentencia en el Diario Oficial de
la Federación, en el Semanario
Judicial de la Federación y su
Gaceta.
VII
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
130/2019 Y SU ACUMULADA 136/2019
PROMOVENTES: COMISIÓN NACIONAL DE

LOS DERECHOS HUMANOS Y DIVERSOS
INTEGRANTES DE LA CÁMARA DE
SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
PONENTE: MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
COTEJÓ
SECRETARIOS: LUIS ALBERTO TREJO OSORNIO
ROBERTO NEGRETE ROMERO
Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en sesión correspondiente al ** de ******** de dos mil veintidós, emite
la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 130/2019 y su

acumulada 136/2019, promovidas por la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos y diversas Senadoras y Senadores del Congreso de la Unión, en
contra del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de la Ley
de Seguridad Nacional, del Código Nacional de Procedimientos Penales, del
Código Fiscal de la Federación y del Código Penal Federal, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el ocho de noviembre de dos mil diecinueve.
ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA
3. PRIMERO. Presentación de las demandas y normas impugnadas. Por

escrito recibido el quince de noviembre de dos mil diecinueve, en la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación, Luis Raúl González Pérez, en su carácter de Presidente de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de

inconstitucionalidad, en la que señaló como normas generales impugnadas los
artículos 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad Nacional, 167, párrafo séptimo,
fracciones I, II y III, del Código Nacional de Procedimientos Penales, y 113 Bis
del Código Fiscal de la Federación, todos ellos reformados y adicionados
mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de
noviembre de dos mil diecinueve.
4. El nueve de diciembre de dos mil diecinueve, diversos integrantes del Senado

de la República presentaron demanda de acción de inconstitucionalidad, en la
que impugnaron el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de
la Ley de Seguridad Nacional, del Código Nacional de Procedimientos Penales,
del Código Fiscal de la Federación y del Código Penal Federal, publicado en el
5. SEGUNDO. Preceptos que se consideran vulnerados en ambas acciones

y conceptos de invalidez. Los promoventes consideran vulnerados los
artículos 1º, 5º, 14, 16, 19, 20, apartado B, fracción I, 22, 73 y 136 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 7, 8 y 9 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; así como 9 y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Al respecto, hicieron valer los
siguientes conceptos de invalidez:
A. Conceptos de invalidez planteados en la acción de inconstitucionalidad

130/2019 por la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
a. Primero. Vulneración de los derechos a la seguridad jurídica, a la

libertad personal, a la libertad de tránsito, al debido proceso legal y a
la presunción de inocencia, así como al principio de excepcionalidad
de la prisión preventiva oficiosa. La Comisión Nacional de los Derechos
Humanos considera que los artículos 167, párrafo séptimo, fracciones I, II
y III, del Código Nacional de Procedimientos Penales, en relación con el
artículo 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad Nacional son
inconstitucionales por calificar como amenazas a la seguridad de la Nación
a los delitos de contrabando, defraudación fiscal, sus equiparables y los
relacionados con comprobantes fiscales que amparan operaciones
2
inexistentes, ya que el resultado de ese sistema normativo es permitir la

procedencia de la prisión preventiva oficiosa sin encuadrar en los
supuestos constitucionales previstos expresamente en el artículo 19
constitucional.
En concreto, la parte accionante considera que las normas impugnadas

constituyen una nueva hipótesis para la procedencia de la prisión
preventiva oficiosa, que es contraria a la Constitución General.
Tras exponer algunas consideraciones con relación al concepto de

seguridad nacional y sobre la utilidad y límites de la prisión preventiva, la
accionante sostiene que el legislador sólo puede invocar a la “seguridad
nacional” como una justificante de la restricción de los derechos humanos,
cuando el límite se adopte para proteger la existencia de la Nación, su
integridad territorial o su independencia política contra la fuerza o amenaza
de la fuerza. Sin embargo, no puede utilizar este concepto para justificar
restricciones vagas, arbitrarias o para impedir amenazas aisladas contra
el orden público.
Argumentó que si bien es cierto que la prisión preventiva oficiosa se

encuentra contemplada en la Constitución, debe tenerse claro que esa
medida es excepcional, por lo cual, para que la medida cautelar sea
coherente con el parámetro de constitucionalidad, debe apegarse a las
hipótesis expresamente señaladas en el artículo 19 de la Norma
Fundamental.
De este modo, las normas impugnadas son inconstitucionales, pues el

Congreso General, de manera artificiosa, calificó que ciertos delitos
fiscales constituyen afectaciones a la seguridad de la Nación, para que, de
este modo, fuera posible establecer oficiosamente la medida cautelar
privativa de la libertad, cuando en realidad no existe una amenaza en esa
materia.
Se estima, también, que el Congreso de la Unión reformó la Ley de

Seguridad Nacional y el Código Nacional de Procedimientos Penales con
el objeto de considerar que determinados delitos fiscales —en ciertas
condiciones— sean entendidos como amenazas a la seguridad de la
3
Nación, sin que realmente lo constituyan, para que proceda la medida

cautelar, no obstante que la Norma Suprema no los contempla
expresamente para esos supuestos excepcionales.
En suma, la parte demandante considera que el Congreso de la Unión

ejerció una competencia legislativa en materia de seguridad nacional
—otorgada por la Constitución General— sin que la medida guarde
relación con esa materia.
Finalmente, la parte accionante señala que la prisión preventiva oficiosa

ha sido calificada en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
como una medida contraria a la Convención, ya que lejos de ser una
medida cautelar, su aplicación automática impide que el juzgador valore
las condiciones fácticas del caso y, eso la traduce en una pena anticipada
que vulnera la presunción de inocencia.
Además, las disposiciones rompen con el principio de excepcionalidad de

la prisión preventiva oficiosa, y lesiona los derechos de seguridad jurídica,
libertad personal, libertad de tránsito, debido proceso legal, presunción de
inocencia, dignidad humana, mínima intervención del Derecho Penal, así
como los principios de excepcionalidad de la prisión preventiva,
proporcionalidad y progresividad de los derechos humanos.
b. Segundo. Vulneración de los principios del derecho penal.

Inconstitucionalidad del artículo 113 Bis del Código Fiscal de la
Federación. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos estima que
la norma impugnada es inconstitucional por vulnerar el derecho a la
seguridad jurídica, así como los principios de presunción de inocencia,
legalidad en su vertiente de taxatividad, mínima intervención del Derecho
Penal (última ratio) y proporcionalidad de las penas, en virtud de lo
siguiente:
b.1. Transgresiones relacionadas con la taxatividad penal, última

ratio y presunción de inocencia. Que el artículo 113 Bis del Código
Fiscal de la Federación carece de una descripción típica suficiente, pues
no incluye todos los elementos necesarios para que la norma sea
interpretada, y aplicada de forma unívoca.
4
Asimismo, considera que el legislador ordinario debió incluir el elemento

subjetivo doloso, así como su finalidad. Si bien los conceptos de
enajenación y compra, acorde a lo dispuesto en el Código Civil Federal de
aplicación supletoria a la codificación fiscal, conllevan implícitamente actos
volitivos que exigen actuación dolosa, ello no sucede necesariamente con
los verbos rectores “expedir” ni “adquirir” que contiene el mencionado tipo
penal.
La falta de previsión expresa en la norma combatida trasciende a la

imprecisión y ambigüedad de la norma, ante la posibilidad de interpretar
de formas diversas la disposición, pues en ciertos casos pudiera aplicarse
la sanción penal por actos cometidos sin intención del agente, mientras
que en otros podría dar lugar al reproche de conductas únicamente
dolosas.
Igualmente, la norma carece del elemento de resultado material, pues

sanciona a las personas por el simple hecho de expedir, enajenar, comprar
o adquirir comprobantes fiscales apócrifos o ficticios, con lo cual también
se causa incertidumbre jurídica a las personas que se encuentran bajo el
imperio de la ley.
La accionante expone también que la norma penal es sobreinclusiva en

virtud de que sanciona conductas que no van encaminadas a causar un
perjuicio a la hacienda pública, sino que por el contrario, pueden derivar
de un error o cuestiones ajenas a la voluntad del agente.
Asimismo, considera que la disposición incide directamente en el principio

de presunción de inocencia, en razón de que la norma asume que todas
las personas que encuadren en las conductas previstas en la disposición
pretenden causar daños al erario público, cuando no en todos los casos
en que se expidan o reciban esos comprobantes se tendrá una intención
penalmente reprochable.
b.2. Proporcionalidad de las penas. El ombuds person nacional estima

que la norma general resulta contraria al principio de proporcionalidad de
las penas, a partir de un análisis integral del sistema de penalidad que se
prevé en el Código Fiscal de la Federación.
5
Los tipos penales combatidos inobsevan la proporcionalidad de las penas,

al sancionar con prisión diversas conductas de forma igual o, incluso, más
severa a otras que afectan en mayor medida los bienes jurídicos a tutelar.
B. Conceptos de invalidez planteados en la acción de inconstitucionalidad

136/2019 por la minoría parlamentaria del Senado de la República.
a. Primero. Violación de la libertad de comercio y trabajo al generar un

efecto inhibitorio en los sectores productivos del País. Consideran
que las reformas impugnadas son violatorias del artículo 5º de la
Constitución, pues la posibilidad de que se ejerza acción penal, con prisión
preventiva oficiosa, por delitos fiscales en contra de los empresarios (y sin
posibilidad de acuerdo reparatorio o suspensión condicional) ocasiona un
efecto inhibitorio en la libertad de comercio y del trabajo, lo cual vulnera
los artículos 5º y 14 de la Constitución General.
Estiman que las normas impugnadas constituyen una política pública

legislativa que pretende ser un mecanismo de combate a la defraudación
fiscal —lo cual es necesario— pero, en este caso el diseño legislativo es
tan vago y sobre-inclusivo que afecta en forma desproporcionada los
derechos de las personas a dedicarse a actividades comerciales y
laborales.
b. Segundo. Vicios en el procedimiento legislativo. La minoría

parlamentaria sostiene que el decreto impugnado es inconstitucional ya
que existe un vicio de legalidad en el origen de la norma impugnada,
debido a que el dictamen que dio lugar a la discusión final no estaba
debidamente fundado y motivado, aunado al hecho de que la Mesa
Directiva no ejerció su competencia de revisión.
Siguiendo esa línea argumentativa, advierte fundamentalmente tres vicios

invalidantes:
b.1. Que el dictamen del decreto impugnado (aprobado por la Cámara de

Diputados) no se encuentra debidamente fundamentado, ya que no se
justifica que las sanciones propuestas sean proporcionales ni se establece
su relación con la presunción de inocencia ni con el principio de tipicidad.
6
b.2. Que el dictamen del decreto impugnado carece de motivación

reforzada, a pesar de que las normas tienen incidencia directa sobre los
derechos humanos. Más aún, la justificación de la reforma impugnada no
se basa en la protección de los derechos humanos sino en la facultad del
Estado para establecer su régimen fiscal, viendo a sus habitantes como
objetos de los cuales pueda disponer.
b.3. Que existe una omisión por parte de la Mesa Directiva para ejercer
sus facultades de revisión sobre el dictamen. Es decir, la Mesa Directiva
debió regresar el dictamen a las Comisiones Unidas para que lo
robustecieran y, al no hacerlo, incumplieron con el principio de legalidad y
avalaron un documento que no permitiría un debate adecuado en el seno
parlamentario.
c. Tercero. Fraude a la Constitución. La minoría parlamentaria accionante

considera que los artículos 2, fracciones VIII bis y VIII ter, de la Ley Federal
Contra la Delincuencia Organizada, 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad
Nacional y 167 del Código Nacional de Procedimientos Penales son
inconstitucionales por implementar la prisión preventiva oficiosa para
determinados delitos fiscales.
Sostienen que para preveer la prisión preventiva oficiosa en delitos

fiscales, era necesario hacer una reforma constitucional; y que, por el
contrario, el decreto impugnado es inconstitucional por establecer esa
medida cautelar haciéndola pasar como una reforma a la legislación
secundaria.
El decreto impugnado contraviene directamente la Constitución en la

medida en que el legislador secundario desbordó sus facultades
legislativas al encuadrar hipótesis de conducta como cuestiones que
involucran “delincuencia organizada” y “seguridad nacional” pasando por
alto las potestades del Poder Constituyente para definir esas locuciones.
A juicio de la parte accionante, el legislador ordinario alteró la Constitución

General a través de la legislación secundaria, al modificar el entendimiento
de lo que constituye “delincuencia organizada” y “seguridad nacional” y, de
7
esta forma, ampliar el contenido del artículo 19 constitucional que

contempla los delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa.
Es decir, el legislador ordinario no puede restringir los derechos humanos

modificando, a través de la legislación secundaria, el radio de aplicación o
contenido de un concepto previsto en la Constitución Federal, pues eso
ocasionaría un fraude a la Constitución.
Más aún, la “delincuencia organizada” y la “seguridad nacional” atienden

cuestiones ajenas a las estrictamente tributarias; se trata de figuras
creadas con el fin de atender los problemas más álgidos en el país que
ameritan soluciones excepcionales como la prisión preventiva y otras, de
manera que no sería válido establecer un régimen de excepción a
cuestiones tributarias.
d. Cuarto. Violación del principio de progresividad. Las Senadoras y los

Senadores de la minoría consideran que las normas impugnadas
establecen condiciones más duras para quien cometa un ilícito fiscal, lo
cual violenta el principio de progresividad contenido en el artículo 1º
constitucional.
e. Quinto. Violación a los principios de la materia penal. Los accionantes

sostienen que los artículos 2, fracciones VIII bis y VIII ter, de la Ley Federal
Contra la Delincuencia Organizada, 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad
Nacional y 167 del Código Nacional de Procedimientos Penales, son
contrarias a los principios penales de taxatividad, tipicidad, presunción de
inocencia y de intervención mínima del Derecho Penal, por lo siguiente:
e.1. Violación del principio de tipicidad al equiparar la defraudación fiscal

a la delincuencia organizada. Que de acuerdo con el artículo 16
constitucional y 2º de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada,
existe la posibilidad de que determinadas conductas puedan ser delitos
autónomos y, además, sean tipificadas como delincuencia organizada.
Sin embargo, para que puedan ser tipificadas como delincuencia
organizada, es necesario que se actualicen los requisitos propios de esa
materia.
8
En este sentido, los delitos de contrabando, defraudación fiscal y

enajenación o adquisición de comprobantes fiscales no cumplen con los
elementos propios de la delincuencia organizada, pues: no se ejecutan por
tres o más personas necesariamente; quienes los llevan a cabo no deben
organizarse para ejecutarlos y, de ser el caso, dicha actividad puede no
efectuarse de manera reiterada o permanente; y, finalmente, no todos los
delitos fiscales se ejecutan con dolo, ya que quien lo efectuó puede
desconocer que está realizando un delito.
e.2. Violación del principio de tipicidad al equiparar la defraudación fiscal

a un delito contra la seguridad nacional. Que el decreto impugnado, por el
que se pretende equiparar los delitos fiscales como contrarios a la
“seguridad nacional”, rompe con el principio de tipicidad, pues el artículo
19, párrafo segundo, de la Constitución General, prevé que se ordenará
prisión preventiva oficiosa en casos de comisión de delitos graves contra
la seguridad nacional. Entonces, se considera que los delitos graves
contra la seguridad nacional son los que se encuentran en el Código Penal
Federal, entre los que no obran los delitos fiscales.
e.3. Violación al principio de presunción de inocencia. Que al igual que lo

manifestaron en su cuarto concepto de invalidez, ahora reiteran que el
decreto impugnado, al ampliar el catálogo de delitos que ameritan prisión
preventiva oficiosa, se vulnera la presunción de inocencia, ya que la
persona sujeta a un procedimiento penal deberá seguirlo como si fuera un
sentenciado más, afectando sus derechos de libertad, dignidad y
seguridad personal.
e.4. Violación del principio de mínima intervención del Derecho Penal. Que
el decreto impugnado, al permitir la prisión preventiva oficiosa para delitos
fiscales, amplió las consecuencias de los delitos fiscales, ya que estas
consecuencias impactarán en la esfera personal desde que inicia el
procedimiento penal (y no hasta que existiera una sentencia
condenatoria). En este sentido, consideran que la reforma impugnada es
contraria al principio de mínima intervención del Derecho Penal por el que
se busca disminuir la sanción penal y dejar la acción penal sólo para las
conductas más peligrosas.
9
f. Sexto. Inconstitucionalidad de la prisión preventiva oficiosa. Los

accionantes sostienen que los artículos 2, fracciones VIII bis y VIII ter, de
la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, 5, fracción XIII, de la
Ley de Seguridad Nacional y 167 del Código Nacional de Procedimientos
Penales, por los que se implementó la prisión preventiva oficiosa para
delitos fiscales constituyen una pena desproporcionada a la conducta
imputada y, por tanto, contraria al artículo 22 constitucional.
En este sentido, conforme al artículo 19 de la Constitución General, la

prisión preventiva es una medida excepcional que debe aplicarse sólo en
los casos en que no sirvan otras. Si bien se ha ampliado el catálogo del
artículo 19 constitucional, en casos como éste, el hecho de equiparar la
comisión de delitos fiscales con conductas propias de la delincuencia
organizada y con riesgos a la seguridad nacional para poder imponer la
prisión preventiva oficiosa, se rompe con la lógica constitucional de ser
una medida excepcional y la protección del bien público. Por tanto, se
traduce en una sanción excesiva y trascendental contraria al artículo 22
constitucional.
6. TERCERO. Admisión y trámite. El veintiuno de noviembre de dos mil

diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de
inconstitucionalidad 130/2019, y de conformidad con el registro de turno de los
asuntos, designó al Ministro José Fernando Franco González Salas como
instructor en la acción de inconstitucionalidad referida, en términos del artículo
81 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
7. El dos de diciembre siguiente, el Ministro instructor admitió la referida acción,

ordenó dar vista al Órgano Legislativo que emitió la disposición impugnada y al
Poder Ejecutivo que la promulgó para que rindieran sus respectivos informes,
así como al Fiscal General de la República para que formulara el pedimento
que le corresponde.
8. En proveído de diez de diciembre de dos mil diecinueve, el Presidente de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación radicó la acción de inconstitucionalidad
con el número de expediente 136/2019; y ordenó su acumulación a la acción
10
de inconstitucionalidad 130/2019. Mediante acuerdo de doce de diciembre de

ese año, el Ministro Instructor admitió la demanda.
9. CUARTO. Informes de las Cámaras del Congreso de la Unión. Respecto de

las acciones de inconstitucionalidad 130/2019 y 136/2019, la Cámara de
Diputados y la Cámara de Senadores expresaron lo siguiente:
A. Informe de la Cámara de Diputados.
10. Argumenta que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la minoría

parlamentaria accionantes carecen de legitimación para impugnar legislaciones
de carácter nacional de aplicación general, como lo son la Ley de Seguridad
Nacional y el Código Nacional de Procedimientos Penales; y, además, que las
normas impugnadas no vulneran los derechos humanos, por lo que debe
sobreseerse en las acciones de inconstitucionalidad.
11. En relación con los conceptos de invalidez, refiere que las disposiciones
impugnadas son formal y materialmente constitucionales, pues su
procedimiento legislativo cumplió los requisitos formales y procesales previstos
en los artículos 71 y 72 constitucionales, sin que ello provocara alguna
transgresión a los diversos 1º, 14, 16, 20 y 22 de la Constitución Federal.
12. Aunado a lo anterior, la Cámara de Diputados sostiene lo siguiente:
a. Que los artículos combatidos no generan ambigüedad o alguna laguna que

pudiera inducir a una actuación arbitraria del juzgador ni causar un estado
de incertidumbre jurídica al gobernado, pues son acordes a lo dispuesto en
el artículo 14 constitucional, es decir, son objetivos, claros y precisos.
b. Que la prisión preventiva oficiosa prevista para los delitos fiscales

establecidos en los artículos 167, párrafo séptimo, fracciones I, II y II, del
Código Nacional de Procedimientos Penales y 5, fracción XII, de la Ley de
Seguridad Nacional no transgrede los derechos humanos, pues se rige de
conformidad con los principios de presunción de inocencia, debido proceso,
así como los derechos a la libertad personal y de tránsito.
11
Además, esta medida cautelar no constituye una pena anticipada, ya que

está justificada por el peligro de fuga, el entorpecimiento del proceso y la
posibilidad de la reiteración delictiva.
Que el Congreso de la Unión está facultado para determinar qué delitos

deben ser considerados como aquellos que ameritan prisión preventiva
oficiosa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 constitucional.
c. Que los delitos incluidos en el artículo 113 bis del Código Fiscal de la
Federación no lesionan los principios de taxatividad, mínima intervención
penal, presunción de inocencia ni proporcionalidad de las penas, pues el
decreto busca combatir la defraudación fiscal equiparada y otras conductas
que afectan a la Hacienda Pública y el equilibrio del Estado Mexicano, de
ahí que se justifica la intervención del Derecho Penal en este caso y se trata
de tipos penales claros y precisos que no generan confusión, ambigüedad
ni lagunas.
d. Asimismo, reitera que las normas impugnadas no atentan contra la

presunción de inocencia, pues toda persona debe ser tratada como
inocente hasta que se demuestre lo contrario, lo cual corresponderá
garantizar a las autoridades encargadas del desarrollo del proceso.
e. Finalmente, señala que las disposiciones impugnadas no transgreden el

principio de progresividad, pues el decreto combatido no tuvo como objeto
reducir los ámbitos de eficacia alcanzados por la sociedad, sino que
únicamente se pretende ampliar el derecho a las finanzas públicas sanas y
adecuadas a la realidad social y protegen el erario del Estado.
B. Informe del Senado de la República.
13. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión refirió en sus respectivos

informes, lo siguiente:
a. Que es infundado lo argumentado en torno a que la inclusión de

determinados delitos fiscales en el catálogo de delitos que ameritan prisión
preventiva oficiosa, transgrede los derechos de seguridad jurídica, libertad
personal y de tránsito, debido proceso y presunción de inocencia, así como
la aplicación excepcional de la prisión preventiva oficiosa, pues esas
12
conductas ilícitas inciden en la cohesión social, dañan al fisco federal y

ponen en peligro la estabilidad y la permanencia del Estado mexicano,
pues la evasión de impuestos impide el fortalecimiento de los ingresos
públicos, su sostenibilidad fiscal y su capacidad para financiar la
protección social.
b. Por otra parte, refiere que el hecho de establecer que los delitos fiscales
impugnados sean considerados como posibles delitos de delincuencia
organizada, es acorde con el marco constitucional.
c. Por otra parte, señala que el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la
Federación cumple con el mandato de tipicidad y taxatividad, pues señala
con exactitud las conductas que se califican como delito, lo que permite a
sus destinatarios conocer y entender en qué consisten dichas conductas y
quiénes pueden incurrir en ellas.
d. Asimismo, la disposición respeta el principio de mínima intervención en

materia penal, pues no sanciona conductas que pueden ser combatidas o
corregidas con medios menos lesivos.
e. Que tampoco se transgrede el principio de presunción de inocencia, pues

no se asume que todas las personas que se sitúen en las conductas
previstas pretenden causar algún daño al erario público. El tipo penal no
sanciona una conducta anterior a la lesión del bien jurídico tutelado, pues
el legislador no criminalizó fases anteriores al daño del bien, sino los casos
en los que cualquier persona provoque algún detrimento a la Hacienda
Pública.
f. También señala que el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación
es proporcional, pues contiene una sanción adecuada a la gravedad de las
conductas reguladas, en razón de su alta incidencia.
g. Asimismo, argumenta que las medidas implementadas no son regresivas

ni contrarias a los derechos humanos, pues los delitos fiscales deben
considerarse como amenazas a la seguridad nacional por impedir la
efectiva interacción de las finanzas públicas con la protección social.
13
14. QUINTO. Informe del Poder Ejecutivo. El Consejero Jurídico del Poder
Ejecutivo Federal argumenta que el decreto impugnado no transgrede la
libertad personal y de tránsito, el debido proceso legal, la integridad personal ni
los principios de seguridad jurídica, presunción de inocencia, progresividad,
excepcionalidad de la prisión preventiva oficiosa e inviolabilidad de la
Constitución Federal, por las razones siguientes:
a. Señala que las conductas delictivas en materia fiscal previstas en los

artículos impugnados respetan el principio de excepcionalidad de la prisión
preventiva y la presunción de inocencia, pues la medida será aplicable
únicamente respecto de delitos fiscales de cuantía determinada, delitos
fiscales calificados y cuando el fraude fiscal supere tres veces lo
establecido en la fracción III del artículo 108 del Código Fiscal Federal.
Además, la medida referida tiene una justificación razonable basada en un

fin legítimo conforme a un Estado constitucional y democrático, pues la
falta de recaudación fiscal es uno de los problemas nacionales principales.
b. Que el hecho de que el Estado establezca mecanismos para combatir la

evasión fiscal en niveles de alta peligrosidad, como lo es considerar las
conductas previstas en los artículos combatidos como amenazas a la
seguridad nacional, obedece a contextos macroeconómicos y de
desarrollo poblacional.
c. Asimismo, refiere que las conductas ilícitas previstas en los artículos

combatidos son susceptibles de actualizar casos de delincuencia
organizada. Por ello, el Congreso de la Unión implementó dichos ilícitos
en nuestro sistema jurídico mexicano, en atención a una política criminal
para salvaguardar el patrimonio de la Nación y garantizar el bienestar de
la sociedad, como parte de su libertad de configuración legislativa, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 16 y 73, fracción XXI, inciso
b), constitucionales.
d. Arguye que es infundado que el dictamen del decreto impugnado carezca

de fundamentación y motivación, pues fue emitido conforme a la
legislación aplicable y en él se expusieron las razones por las cuales era
necesario establecer los mecanismos legales conducentes para combatir
14
a las empresas facturadoras de operaciones simuladas y a las que

deducen operaciones simuladas.
e. Por otro lado, las reformas cuestionadas no contravienen el principio de

progresividad. Si bien implican la restricción de algunos derechos,
producen un mayor beneficio a la sociedad en general.
f. Tampoco vulneran los principios de taxatividad, presunción de inocencia y

mínima intervención del derecho penal, pues los delitos fiscales fueron
incluidos al catálogo de delitos graves susceptibles de actualizar
delincuencia organizada, de conformidad con la libertad configurativa del
Congreso de la Unión, prevista en los artículos 16 y 73, fracción XXI, inciso
b), de la Constitución Federal.
g. Consecuentemente, la prisión preventiva oficiosa está justificada

proporcionalmente, pues en todo momento la defensa goza de su garantía
de audiencia y debido proceso para demostrar su inocencia.
h. Por su parte, el artículo 2º, fracciones VIII Bis y VIII Ter, de la Ley Federal
contra la Delincuencia Organizada tampoco vulnera los principios de
taxatividad y tipicidad, pues el legislador tiene libertad configurativa al
respecto, aunado a que los delitos fiscales que fueron incorporados tienen
una razonabilidad basada en el modo de operar de las empresas que se
ubiquen en esos supuestos.
i. El artículo 113 Bis del Código Fiscal Federal es claro y preciso, y si bien
tiene verbos rectores distintos, cada uno de ellos es susceptible de
actualizarse con una simple racionalidad, lo que respeta el principio de
legalidad en su vertiente de taxatividad.
j. El artículo mencionado tampoco vulnera el principio de mínima

intervención del Derecho Penal, pues para poder perseguir el delito
previsto se requiere la presentación de la querella por parte de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
15. Finalmente, refiere que las reformas y adiciones impugnadas no generan un

efecto inhibitorio en los sectores productivos y servicios en el país, por lo que
no transgreden la libertad de comercio y trabajo, como tampoco permiten la
15
realización de actos arbitrarios. Son acordes a los principios de taxatividad y

seguridad jurídica. Las conductas que se tipifican son conductas dolosas.
16. SEXTO. Alegatos y cierre de instrucción. Recibidos los informes de las

autoridades, formulados los alegatos y encontrándose instruido el
procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.
17. SÉPTIMO. Desechamiento del primer proyecto. En sesión celebrada el

veinticinco de octubre de dos mil veintiuno el proyecto presentado por el
Ministro instructor fue desechado por el Tribunal Pleno. En consecuencia, por
acuerdo de veintisiete de octubre de dos mil veintiuno el asunto fue returnado
al Ministro Luis María Aguilar Morales para la elaboración de un nuevo proyecto.
I. COMPETENCIA
18. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente

para resolver las presentes acciones de inconstitucionalidad, en términos de lo
dispuesto por los artículos 105, fracción II, incisos b) y g) de la Constitución
General y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
ya que en éstas se planteó la posible contradicción entre la Ley Federal contra
la Delincuencia Organizada, la Ley de Seguridad Nacional, el Código Penal
Federal, el Código Fiscal de la Federación y el Código Nacional de
Procedimientos Penales, con la Constitución General.
19. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de

once votos en votación económica.
II. OPORTUNIDAD
20. Conforme al artículo 60, párrafo primero de la Ley Reglamentaria de las

Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General, el plazo para
promover acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados
a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en
el medio oficial correspondiente.
21. Las normas generales impugnadas fueron publicadas en el Diario Oficial de la

Federación el viernes ocho de noviembre de dos mil diecinueve, por lo que el
plazo para promover la acción transcurrió del sábado nueve de noviembre al
16
domingo ocho de diciembre de ese mismo año. El día hábil siguiente fue el
lunes nueve de diciembre de dos mil diecinueve.
22. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentó su demanda el

quince de noviembre de dos mil diecinueve, por lo que resulta oportuna.
23. Los integrantes del Senado de la República presentaron su demanda el nueve

de diciembre de dos mil diecinueve, de manera que también es oportuna.

once votos.
III. LEGITIMACIÓN
25. Las acciones fueron promovidas por partes legitimadas.
26. De conformidad con lo previsto en el artículo 105, fracción II, incisos g), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos1, la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos está facultada para promover la acción de
inconstitucionalidad contra leyes federales que se acusen de vulnerar los
derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados
internacionales.
27. Por otra parte, el artículo 11, párrafo primero, en relación con el 59, ambos de
la Ley Reglamentaria de la materia2, establecen que las partes deben
1
“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que
señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
(…)
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
(…)
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o
de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo
Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos
consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea
parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las
entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas;
(…)”.
2
“Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán
comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los
rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien
comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo,
salvo prueba en contrario. (…)”.
“Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se
encuentre previsto en este Título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el Título
II.”
17
comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las

normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
28. En el caso, el escrito de demanda fue suscrito por Luis Raúl González Pérez,
en su carácter de Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, lo que acreditó con copia del oficio número DGPL-1P3A.-4858,
emitido por el Presidente de la Mesa Directiva de la Sexagésima Segunda
Legislatura de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, por la que
se le hace saber que, en sesión celebrada el trece de noviembre de dos mil
catorce, fue aprobada su designación para ocupar tal cargo en el periodo dos
mil catorce a dos mil diecinueve3.
29. Dicho funcionario ostenta la representación de la Comisión, en términos de lo

dispuesto por los artículos 15, fracción I, de la Ley de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos4 y 18 de su Reglamento Interno5; por lo que cuenta con
la facultad expresa para promover acciones de inconstitucionalidad de acuerdo
con el artículo 15, fracción XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos6.
30. Además, en el caso la Comisión promovente plantea la inconstitucionalidad de

diversos preceptos de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, Ley
de Seguridad Nacional, Código Penal Federal, Código Fiscal de la Federación
y Código Nacional de Procedimientos Penales, por vulnerar derechos
humanos, como son la libertad personal, el derecho a la presunción de
inocencia, a la legalidad en materia penal y al principio de proporcionalidad de
las penas.
3
Foja 83 del expediente.
4
“Artículo 15. El Presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y
obligaciones:
I. Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional; (…)”.
5
“Artículo 18. La Presidencia es el órgano ejecutivo de la Comisión Nacional. Está a cargo
de un presidente, al cual le corresponde ejercer, de acuerdo con lo establecido en la Ley, las
funciones directivas de la Comisión Nacional y su representación legal”.
6
“Artículo 15. El Presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y
obligaciones:
(…) XI.- Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal,
estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte,
y
(…)”.
18
31. En consecuencia, al ser la Comisión Nacional de los Derechos Humanos un

órgano legitimado para ejercer la acción de inconstitucionalidad en este
supuesto y habiéndose promovido por quien cuenta con facultades para
representar a dicho órgano, se reconoce la legitimación activa en este
asunto.
32. Por otro lado, de conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso b), de la
Constitución General y 62, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de la
Materia7, la acción de inconstitucionalidad podrá promoverse por el equivalente
al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las leyes
federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.
33. Por tanto, en el caso, debe verificarse que: a) Los promoventes sean senadores
integrantes del Congreso de la Unión; b) que representen, cuando menos, el
equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de dicha Cámara; y c)
que la acción se plantee en contra de una ley expedida por el propio órgano.
34. Suscriben la demanda las Senadoras y Senadores siguientes: 1. José Erandi

Bermúdez Méndez, 2. Gina Andrea Cruz Blackledge, 3. Víctor Oswaldo Fuentes
Solís, 4. Bertha Xóchitl Gálvez Ruiz, 5. Marco Antonio Gama Basarte, 6. Ismael
García Cabeza de Vaca, 7. Minerva Hernández Ramos, 8. Mauricio Kuri
González, 9. Kenia López Rabadán, 10. Gustavo Enrique Madero Muñoz, 11.
Martha Cecilia Márquez Alvarado, 12. Juan Antonio Marín del Campo Martín
del Campo, 13. Mayuli Latifa Martínez Gutiérrez, 14. Roberto Juan Moya
Clemente, 15. Nadia Navarro Acevedo, 16. Julen Rementería del Puerto, 17.
Alejandra Noemí Reynoso Sánchez, 18. Indira de Jesús Rosales San Román,
19. María Guadalupe Saldaña Cisneros, 20. Josefina Vázquez Mota, 21.
Damián Zepeda Vidales, 22. Miguel Ángel Osorio Chong, 23. Carlos Humberto
Aceves del Olmo, 24. Claudia Edith Anaya Mota, 25. Manuel Añorve Baños, 26.
Eruviel Ávila Villegas, 27. Sylvana Beltrones Sánchez, 28. Ángel García Yáñez,
29. Verónica Martínez García, 30. Nuvia Magdalena Mayorga Delgado, 31.
Beatriz Elena Paredes Rangel, 32. Jorge Carlos Ramírez Marín, 33. Vanessa
Rubio Márquez, 34. Claudia Ruiz Massieu Salinas, 35. Mario Zamora Gastélum,
7
“Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se
ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los
integrantes de los correspondientes órganos legislativos. (…)”.
19
36. José Clemente Castañeda Hoeflich, 37. Noé Fernando Castañón Ramírez,
38. Verónica Delgadillo García, 39. Dante Alfonso Delgado Ranauro, 40.
Samuel Alejandro García Sepúlveda, 41. Indira Kempis Martínez, 42. Dora
Patricia Mercado Castro, 43. Juan Quiñonez Ruiz, 44. José Ramón Enríquez
Herrera, 45. Juan Manuel Zepeda Hernández, 46. Miguel Ángel Mancera
Espinosa, 47. Juan Manuel Fócil Pérez, 48. Antonio García Conejo y 49. Emilio
Álvarez Icaza Longoria.
35. Acreditan su carácter de integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura de la

Cámara de Senadores del Congreso de la Unión con copia certificada de
diversas constancias de mayoría y validez, así como de asignación a la fórmula
de primera minoría, de la elección para las senadurías al Congreso de la Unión
expedidas por el Instituto Nacional Electoral; asimismo, con copia certificada
del acuerdo INE/CG1180/2018, aprobado en sesión ordinaria celebrada el
veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, por el Consejo General del referido
organismo electoral por el que se efectúa el cómputo total, se declara la validez
de la elección de senadores por el principio de representación proporcional y
se asignan a los partidos político nacionales Acción Nacional, Revolucionario
Institucional, de la Revolución Democrática, del Trabajo, Verde Ecologista de
México, Movimiento Ciudadano y Morena, las senadurías que les corresponden
para el periodo dos mil dieciocho a dos mil veinticuatro.
36. Por otra parte, del artículo 56 de la Constitución General8, se advierte que la
Cámara de Senadores se integra por ciento veintiocho legisladores; en
consecuencia, dado que suscribieron el escrito de acción de
inconstitucionalidad el equivalente al treinta y ocho por ciento de la aludida
8
“Artículo 56. La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho senadoras y
senadores, de los cuales, en cada Estado y en la Ciudad de México, dos serán elegidos según
el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para
estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos.
La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidaturas que encabece
la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de
votos en la entidad de que se trate.
Las treinta y dos senadurías restantes serán elegidas según el principio de representación
proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal
nacional, conformadas de acuerdo con el principio de paridad, y encabezadas alternadamente
entre mujeres y hombres cada periodo electivo. La ley establecerá las reglas y fórmulas para
estos efectos.
La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años”.
20
Cámara se acredita la exigencia de contar con, al menos, el treinta y tres por

ciento de sus integrantes.
37. Por último, debe señalarse que en este caso se impugna el Decreto por el que
se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal
contra la Delincuencia Organizada, de la Ley de Seguridad Nacional, del Código
Nacional de Procedimientos Penales, del Código Fiscal de la Federación y del
Código Penal Federal, expedido por el Congreso de la Unión, al que pertenecen
los promoventes, por lo que debe concluirse que cuentan con legitimación
para instar el presente medio de control constitucional, al verificarse todos los
requisitos necesarios para accionar por parte de una minoría parlamentaria.

once votos.
IV. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO
39. La Cámara de Diputados argumenta que la Comisión Nacional de los Derechos

Humanos y la minoría parlamentaria accionantes carecen de legitimación para
impugnar ordenamientos de carácter nacional de aplicación general, como lo
son la Ley de Seguridad Nacional y el Código Nacional de Procedimientos
Penales, así como aquellas que no transgredan derechos humanos.
40. Argumenta que, de conformidad con el artículo 105, fracción II, incisos b) y g),
constitucional, en las acciones de inconstitucionalidad sólo se pueden impugnar
leyes federales, mas no nacionales, como son el Código Nacional de
Procedimientos Penales y la Ley de Seguridad Nacional.
41. Expresa también que en el presente asunto no se actualiza el supuesto para

que la Comisión Nacional impugne las normas generales, que consiste en que
éstas resulten violatorias de derechos humanos reconocidos en la Constitución
Federal o en los tratados internacionales de los que México forme parte.
42. Resultan infundadas las causas de improcedencia. Por una parte, si bien el
artículo 105, fracción II, incisos b) y g), constitucional9 alude que podrán
9
“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que
señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
(..)
21
impugnarse “leyes federales” o “leyes de carácter federal”, tales expresiones

hacen alusión a las disposiciones emitidas por el Congreso de la Unión, pero
no limitan la procedencia de ese medio de control en atención al contenido o
del fundamento o función constitucional de las normas impugnadas.
43. De acuerdo con los criterios establecidos por este Tribunal Pleno, la intención
del Órgano Revisor fue establecer un medio de control constitucional de las
disposiciones generales que emiten las autoridades expresamente señaladas
en el numeral 105, fracción II, de la Ley Fundamental, que puedan vulnerar la
propia Constitución, a fin de preservar el orden constitucional10.
44. Se ha considerado que del análisis documental de la evolución histórica que

dio origen a las acciones de inconstitucionalidad, se desprende que la intención
del Poder Reformador fue establecer un mecanismo de control abstracto, por
virtud del cual, tanto minorías parlamentarias y el Procurador General de la
República, en un primer momento, como los partidos políticos y las comisiones
de derechos humanos, con motivo de las reformas adoptadas, se encontraran
legitimados para plantear la posible inconstitucionalidad de una norma general
aprobada por el Congreso de la Unión, las Legislaturas Locales o la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, por resultar contraria al texto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales
siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
(…)
b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las
leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
(…)
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o
de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo
consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea
parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las
entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas”.
10
Acción de Inconstitucionalidad 168/2007 y su acumulada 169/2007. Resuelta el 26 de junio
de 2008, por mayoría de 7 votos de los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José
Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo, Mariano Azuela Güitrón,
Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Guillermo
I. Ortiz Mayagoitia. Los Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío
Díaz, Genaro David Góngora Pimentel y Juan N. Silva Meza votaron en contra, por estimar
que son procedentes las acciones de inconstitucionalidad para impugnar reformas a la
Constitución Federal.
22
45. También se sostuvo que, por regla general, el Órgano Reformador estableció
la acción de inconstitucionalidad como medio de control de “normas generales”,
entendidas como leyes ordinarias, federales o locales, expedidas por los
órganos legislativos que enuncia el propio artículo 105, fracción II,
constitucional.
46. Asimismo, este Tribunal Pleno ha reconocido un concepto dinámico del

federalismo, en el que las líneas divisorias de las actividades de la Unión y de
las entidades federativas se convierten en móviles y flexibles y que se presenta
como una respuesta a la necesidad de entender que el federalismo, en
ocasiones, requiere de la coordinación y cooperación entre los distintos órganos
de gobierno, en determinadas materias11.
47. En este modelo constitucional, el ejercicio de las competencias atribuidas al

Congreso de la Unión puede tener como resultado distintos tipos de leyes, que
tendrán diferentes funciones y ámbitos de aplicación:
a. Leyes reglamentarias de preceptos constitucionales que tienen un ámbito

de aplicación nacional, como la Ley de Amparo;
b. Leyes orgánicas, que constituyen, organizan y asignan atribuciones a

entidades públicas (poderes federales, órganos constitucionales
autónomos, organismos descentralizados, entre otros);
c. Leyes generales, las cuales distribuyen las competencias entre la

Federación y las entidades federativas, y otorgan las bases para legislar
en esa materia, como la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública;
d. Leyes nacionales, que corresponden a materias en las que la Constitución

reserva a la Federación la facultad exclusiva para legislar y cuyo ámbito
de aplicación comprende asuntos de la competencia de todos los niveles
de gobierno, como el Código Nacional de Procedimientos Penales; y
11
Acción de Inconstitucionalidad 45/2016, resuelta el 9 de abril de 2019, por mayoría de 10
votos de los Ministros González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas,
Aguilar Morales, Pardo Rebolledo Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez
Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando séptimo, relativo al
estudio de fondo. El Ministro Gutiérrez Ortiz Mena votó en contra.
23
e. Leyes ordinarias que son de aplicación exclusiva por las autoridades

federales en el ámbito de su competencia, como la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública o el Código Fiscal de la
Federación.
48. Este listado diferencia las leyes que emite el Congreso de la Unión por su
fundamento constitucional, su contenido y su función. Aunque esa clasificación
puede resultar útil para la interpretación y aplicación de las leyes emitidas por
el Congreso de la Unión, no puede sostenerse que esas diferencias sean
relevantes para la aplicación del artículo 105, fracción II, de la Constitución
Federal.
49. El propio Texto Constitucional alude a un concepto amplio de leyes federales,

sin que contenga algún elemento que distinga o restrinja su campo de
aplicación. Asimismo, en otras disposiciones de la Constitución Federal no se
limita el alcance de esa expresión. Por ejemplo, el artículo 120 de la
Constitución Federal12 dispone que los titulares de los poderes ejecutivos de
las entidades federativas están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes
federales, y en ese precepto no se vincula sólo a observar las que sean de
aplicación exclusiva del ámbito federal, sino aquellas que emanan del ejercicio
de las atribuciones de la Federación.
50. Como se mencionó, el Poder Reformador estableció las acciones de

inconstitucionalidad como medio de control abstracto de las normas que formal
y materialmente revisten la naturaleza de leyes y que emanan del ejercicio de
las atribuciones del Congreso de la Unión. La finalidad de ese medio de control
es garantizar la regularidad de las normas generales subordinadas a la
Constitución y entre ellas se encuentran todas las leyes que emanan del
Congreso de la Unión, por lo que no existe razón alguna para excluirlas de ese
control en atención a su contenido o función.
51. Como consecuencia, es infundado el planteamiento de que el presente medio

de defensa es improcedente para analizar la constitucionalidad de las leyes de
12
“Artículo 120. Los titulares de los poderes ejecutivos de las entidades federativas están
obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales”.
24
carácter nacional de aplicación general, como lo son la Ley de Seguridad

Nacional y el Código Nacional de Procedimientos Penales.
52. Por otra parte, como ya se expresó en el apartado anterior, la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos tiene legitimación para promover la
presente acción de inconstitucionalidad, en virtud de que plantea que las leyes
federales que impugna transgreden derechos humanos, y la determinación
sobre si efectivamente existe la transgresión alegada es una cuestión de fondo
que no puede justificar la improcedencia de la acción. En ese sentido, también
debe desestimarse este otro motivo de improcedencia.
53. En consecuencia, la causa de improcedencia planteada es infundada.

once votos.
V. FIJACIÓN DE LA LITIS.
55. Las demandas se dirigen a combatir el contenido del Decreto publicado en el

Diario Oficial de la Federación el ocho de noviembre de dos mil diecinueve,
mediante el cual se modificaron diversos artículos de la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada, de la Ley de Seguridad Nacional, del Código
Nacional de Procedimientos Penales, del Código Penal Federal y del Código
Fiscal de la Federación.
56. Como se puede apreciar de los antecedentes de esta resolución, en términos

generales, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la minoría
parlamentaria accionantes hicieron valer los siguientes conceptos de invalidez
en contra del decreto legislativo en su totalidad y diversos artículos en forma
particular, por considerar lo siguiente:
a. Que el Decreto de reformas y adiciones publicado el ocho de noviembre

de dos mil diecinueve es inconstitucional por haber sido aprobado con
supuestos vicios procedimentales13.
b. Los artículos 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad Nacional y 167 del

Código Nacional de Procedimientos Penales —por los que se establece
13
Segundo concepto de invalidez de la minoría parlamentaria.
25
que algunos delitos fiscales constituyen amenazas a la seguridad nacional

y, por tanto, ameritan prisión preventiva oficiosa— vulneran a través de un
fraude constitucional las reglas previstas en el artículo 19 constitucional y
el principio de excepcionalidad de la prisión preventiva, así como los
principios de progresividad, seguridad jurídica, la libertad personal y de
tránsito, el debido proceso legal y la presunción de inocencia, todo lo cual
ocasiona un efecto inhibitorio en la libertad de comercio y del trabajo14;
c. El artículo 2º, fracciones VIII, VIII Bis, y VIII Ter, de la Ley Federal contra
la Delincuencia Organizada es inconstitucional por establecer la
posibilidad de sancionar los delitos fiscales con un tipo autónomo de
delincuencia organizada15;
d. El artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación —que contempla

delitos fiscales— vulnera los principios de seguridad jurídica, presunción
de inocencia, taxatividad, mínima intervención penal y proporcionalidad de
las penas16; y
57. Cabe precisar que si bien la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
señaló como norma impugnada el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la
Federación, sus conceptos de invalidez los dirige contra el primer párrafo
de esa disposición, por lo que esa será la porción normativa que se
analizará en este fallo.
58. De esta manera, para dar respuesta a los conceptos de invalidez planteados, a
continuación se estudiarán los siguientes bloques temáticos:
CONTENIDO DE LA CONCEPTOS DE
APARTADO
IMPUGNACIÓN INVALIDEZ
Violaciones al procedimiento Segundo de la minoría

VI.1. legislativo. parlamentaria
Inconstitucionalidad de la prisión
VI.2. preventiva oficiosa. (artículos 5, Primero de la CNDH
fracción XIII, de la Ley de Seguridad
14
Primer concepto de invalidez de la CNDH, así como los conceptos de invalidez primero,
tercero, cuarto, sexto y parte del quinto, de la minoría parlamentaria.
15
Tercer, Cuarto y quinto conceptos de invalidez de la minoría parlamentaria.
16
Segundo concepto de invalidez de la CNDH, así como Cuarto y Quinto concepto de
invalidez de la minoría parlamentaria
26
CONTENIDO DE LA CONCEPTOS DE
APARTADO
IMPUGNACIÓN INVALIDEZ
Nacional y 167 del Código Nacional Primero, tercero, cuarto,
de Procedimientos Penales). sexto y parte del quinto
de la minoría parlamentaria
Análisis de constitucionalidad de
la inclusión de los delitos fiscales Tecero, cuarto y Quinto
como un tipo autónomo de de la minoría parlamentaria
delincuencia organizada (artículo
VI.3.
2º, fracciones VIII, VIII Bis, y VIII Ter,
de la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada).
Análisis del tipo penal relativo a la Segundo de la CNDH

emisión de comprobantes fiscales Cuarto y Quinto de la
que amparen operaciones minoría parlamentaria
VI.4. inexistentes, falsas o actos
jurídicos simulados (artículo 113
Bis, párrafo primero, del Código
Fiscal de la Federación).

once votos.
VI. ESTUDIO DE FONDO
VI.1. Análisis de violaciones al procedimiento legislativo.
60. En el segundo concepto de invalidez, los senadores impugnan el decreto, en

general, por adolecer de vicios de legalidad, en virtud de que el dictamen que
dio lugar a la discusión final no estaba debidamente fundado y motivado,
aunado al hecho de que la Mesa Directiva omitió ejercer su competencia de
revisión.
61. Consideran que la motivación del dictamen emitido por las Comisiones
legislativas de la Cámara de Diputados es insuficiente. Aducen que el defecto
en la fundamentación y motivación del dictamen legislativo tiene como
consecuencia que la discusión también esté viciada, y existe una omisión por
parte de la Mesa Directiva para ejercer sus facultades de revisión sobre el
dictamen, lo cual resulta en un incumplimiento a lo establecido en el artículo 66
de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
27
62. Los conceptos de invalidez son infundados, pues la insuficiencia en la

motivación del dictamen emitido por las comisiones de la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión no tiene como consecuencia necesaria la invalidez
del decreto legislativo y del proceso legislativo en su conjunto.
63. Para el estudio de los argumentos de los accionantes respecto de la violación

al proceso legislativo, es menester partir de lo que este Tribunal Pleno ha
establecido en múltiples precedentes17. En ellos, se ha sostenido que para
determinar si, en un caso concreto, las violaciones al procedimiento legislativo
redundan en violación a los derechos de debido proceso y legalidad,
reconocidos en los artículos 14, segundo párrafo y 16, primer párrafo, de la
Constitución Federal y provocan la invalidez de la norma emitida o si, por el
contrario, no tienen relevancia invalidante, por no llegar a trastocar los atributos
democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de
los siguientes estándares.
64. El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas

las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de
libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces
que permitan tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar
y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga
relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras, así
como a las que regulan el objeto y desarrollo de los debates.
65. El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las

reglas de votación establecidas.
66. Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.
67. El cumplimiento de los anteriores criterios siempre debe evaluarse a la vista del
procedimiento legislativo en su integridad, puesto que, de lo que se trata, es
precisamente determinar si la existencia de ciertas irregularidades
procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final.
Los anteriores criterios, en otras palabras, no pueden proyectarse, por su propia
naturaleza, sobre cada una de las actuaciones que se lleven a cabo en el
17
Entre otros, las acciones de inconstitucionalidad 73/2016, 9/2005, 52/2006 y sus
acumuladas, y 107/2008.
28
desarrollo del procedimiento legislativo, puesto que su función es precisamente

ayudar a determinar la relevancia última de cada una de estas actuaciones, a
la luz de los principios que otorgan verdadero sentido a la existencia de una
normativa que discipline su desarrollo.
68. Además, los criterios enunciados siempre deben aplicarse sin perder de vista
que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable,
sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de
atender las vicisitudes o avatares que tan frecuentemente se presentan en el
desarrollo de los trabajos parlamentarios. La entrada en receso de la legislatura
o la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con extrema urgencia, por ejemplo,
son circunstancias que se presentan habitualmente y ante las cuales la
evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados, debe hacerse
cargo de las particularidades del caso concreto, sin que ello pueda desembocar,
en cualquier caso, en su final desatención.
69. Significativo resulta precisar que, al resolver diversas acciones de

inconstitucionalidad, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
considerado que dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones
de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma, de
forma tal que provocan su invalidez o inconstitucionalidad; asimismo, que
pueden suscitarse irregularidades de esa misma naturaleza que, por su entidad,
no afectan su validez, como son los requisitos que tienden a facilitar el análisis,
discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por
lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes
para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de
carácter secundario. Dicho criterio se publicó en la jurisprudencia P./J.
94/200118.
70. De lo expuesto se advierte que en el desarrollo del procedimiento legislativo,

que finaliza con la publicación de la norma de que se trate, pueden
desprenderse una serie de violaciones de índole formal que sí repercuten en la
validez de la porción normativa relativa; ejemplo de ello sería cuando la ley o
18
“VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON
IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA”.
Registro 188907. [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XIV, Agosto 2001; Pág.
438.
29
decreto se apruebe sin el quórum necesario o sin el número de votos

requeridos, motivo por el cual en este supuesto, la violación sí transcendería de
modo fundamental a su validez.
71. Caso contrario sucedería cuando en el procedimiento legislativo se emplee un

trámite distinto al previsto en la normatividad aplicable para el análisis o estudio
de una iniciativa de ley o decreto. Por ejemplo, cuando una propuesta es
dictaminada por una comisión legislativa distinta a la que le correspondía
efectuar esa función; en ese supuesto, la anotada violación es formal, pero a
pesar de acreditarse su persistencia, carecería de relevancia jurídica, debido a
que se contrae al cumplimiento de requisitos secundarios. A pesar de que existe
precepto legal que ordene su cumplimiento, lo cierto es que tiene por objeto o
finalidad facilitar el estudio, discusión y aprobación de los proyectos de decreto
o ley, quedando subsanada dicha irregularidad cuando el pleno de la legislatura
aprueba el contenido de las propuestas, en estricto acatamiento de las
formalidades que realmente trascienden en la elaboración, discusión y
aprobación de normas generales.
72. De ese modo, el análisis que el órgano jurisdiccional debe realizar es el que se
dirige a determinar si la existencia de una violación o irregularidad en el
procedimiento trasciende o no de modo fundamental en la validez constitucional
de la norma que se reclame.
73. En aras de analizar si la creación del ordenamiento combatido es acorde con

las formalidades del proceso legislativo, deben tenerse en cuenta las
disposiciones constitucionales y legales que lo rigen, así como los actos que
constituyen los antecedentes de la aprobación del decreto impugnado.
A. Marco normativo
74. Las reglas generales del proceso legislativo en el ámbito federal se contienen
en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en los cuales se establecen los órganos legitimados para iniciar
leyes y decretos, y se regulan los distintos actos relativos a su discusión y
aprobación, de manera sucesiva, por ambas Cámaras del Congreso de la
Unión, así como su sanción, promulgación y publicación, que se encomienda
en primer término al titular del Poder Ejecutivo.
30
75. En el primer párrafo del artículo 72 constitucional se prevé expresamente que

se observará la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la
forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones, y en el
inciso de esa disposición, se ordena que las votaciones de la ley o decreto serán
nominales.
76. La reglamentación de las formalidades de los actos del proceso legislativo

federal se contienen en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, así como en el Reglamento de la Cámara de Diputados y
en el Reglamento del Senado de la República.
77. En atención a que en este asunto se alega como vicio de inconstitucionalidad

la insuficiente motivación del dictamen de las comisiones legislativas de la
Cámara de Diputados, se identificarán únicamente las disposiciones
legislativas que regulan las formalidades de dichos dictámenes.
78. Conforme a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, se distribuyen las atribuciones de los órganos de ambas Cámaras
del Congreso de la Unión. Para la discusión y aprobación de las leyes, resulta
relevante la función de las Comisiones legislativas, previstas en los artículos
39, 45 (en sus puntos 6 y 7), 85, 86 y 89 de la citada ley orgánica, a quienes se
les asigna la atribución de elaborar dictámenes de las iniciativas de leyes y
decretos.
79. En cuanto a los dictámenes de las comisiones de la Cámara de Senadores, en

el artículo 94 de la citada ley orgánica, se prescribe que los dictámenes deberán
aprobarse por mayoría de sus miembros, y presentarse firmados por la mayoría
de los senadores que las integren. También establece la posibilidad de agregar
por escrito voto particular de los disidentes.
80. Asimismo, los artículos 20; 23; 66, punto 1; 67, punto 2, de la mencionada ley
congreso otorgan atribuciones a las respectivas Mesas Directivas, y a los
presidentes de éstas, de cada una de las Cámaras, para organizar el turno de
los asuntos y la presentación de los dictámenes de las Comisiones.
81. En el Reglamento de la Cámara de Diputados, se prevé que la Mesa Directiva

cuidará y será responsable de que todos los asuntos incorporados en el Orden
31
del día de la Sesión del Pleno estén fundados, motivados y cumplan con las
normas que regulan su formulación y presentación. También se establece que
la Mesa Directiva podrá formular a las comisiones las sugerencias necesarias,
que sólo podrán versar sobre cuestiones técnicas del dictamen, pero no podrá
hacer modificaciones (artículo 63 del Reglamento19).
82. En el Título Cuarto del Reglamento mencionado, se regulan los Procedimientos

en el Pleno, y en su capítulo I, se regula la duración de las Intervenciones y los
Asuntos que se presentan ante el Pleno. En la sección Cuarta se prevén las
normas que reglamentan los Dictámenes de las Comisiones (artículos 80 a 89).
83. En el artículo 80 del citado Reglamento se establece que el dictamen es un acto

legislativo colegiado a través del cual, una o más comisiones facultadas
presentan una opinión técnica calificada, por escrito para aprobar o desechar,
entre otros asuntos, las Minutas, así como las Iniciativas de ley o decreto.
84. Conforme al artículo 84 del referido Reglamento, el dictamen será válido sólo
cuando la comisión o comisiones discutan un asunto en Reunión y éste se
apruebe por mayoría absoluta.
85. En el artículo 85 del Reglamento de la Cámara de Diputados se establece el

contenido que deben tener los dictámenes. Entre ellos se encuentran, entre
otros, el fundamento legal para emitirlo (fracción III); el contenido del asunto o
asuntos, destacando los elementos más importantes, entre ellos el
19
“Artículo 63.
1. La Mesa Directiva cuidará y será responsable de que todos los asuntos incorporados en el
Orden del día estén fundados, motivados y cumplan con las normas que regulan su
formulación y presentación.
2. Cuando un dictamen sea remitido a la Mesa Directiva, ésta tendrá tres días hábiles para
hacer a las comisiones las sugerencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en
el párrafo anterior.
(ADICIONADO, D.O.F. 20 DE ABRIL DE 2011)
3. La Mesa Directiva sólo podrá hacer las sugerencias respecto a cuestiones técnicas del
dictamen y no podrá hacer modificaciones al texto aprobado en comisiones.
4. Cuando las comisiones acuerden con la Mesa Directiva los términos finales del dictamen,
no podrán pasar más de dos sesiones ordinarias, sin que se incluya en el Orden del día, para
efectos de declaratoria de publicidad.
5. El mismo plazo se observará para que sea presentado a discusión y votación en el Pleno.
La excepción a esta norma sólo podrá darse cuando:
I. La Mesa Directiva por conducto del Presidente, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 20, párrafo 2, inciso e) de la Ley, devuelva el dictamen a la comisión respectiva, en
virtud de que éste no cumple las normas que regulan su formulación y presentación, y
II. La Junta acuerde postergar su presentación, hasta por siete días hábiles, sin posibilidad de
prórroga”.
32
planteamiento del problema, así como la perspectiva de género, en su caso

(fracción IV); el contenido del asunto o asuntos, destacando los elementos más
importantes, entre ellos el planteamiento del problema (fracción VII); valoración
de impacto presupuestal, regulatorio u otro (fracción IX); así como el análisis y
valoración de los argumentos del autor que sustentan el asunto o asuntos
(fracción X).
86. De acuerdo con el artículo 92 del citado Reglamento, el dictamen aprobado en

sentido positivo por el Pleno de la Cámara se denominará proyecto de ley o
decreto, según corresponda, y deberá ser remitido inmediatamente, en su caso,
a la Cámara de Senadores, al titular del Poder Ejecutivo Federal o a las
legislaturas de los Estados para sus efectos constitucionales. En los artículos
93 y 94 de ese Reglamento20, se prevén las reglas para remitir el proyecto de
ley aprobado a la colegisladora, al titular del Poder Ejecutivo o las legislaturas
de los estados, según sea procedente.
87. En el artículo 95 del mencionado Reglamento21 se prevé el trámite que debe

darse a las Minutas que remita el Senado, así como los plazos y formalidades
para emitir el dictamen correspondiente.
20
“Artículo 93.
1. El proyecto aprobado, antes de que se remita a la Cámara de Senadores, al Titular del
Poder Ejecutivo Federal o a las legislaturas de los Estados no podrá modificarse, salvo para
hacer las correcciones que demanden el buen uso del lenguaje y la claridad de las leyes o
decretos. Dichas modificaciones no podrán cambiar o variar el sentido de lo aprobado y
deberán ser ordenadas por la Mesa Directiva. Las modificaciones sólo las podrá realizar la
comisión que dictamina, en un plazo de cinco días a partir de su aprobación. En el caso de
que sean varias las comisiones encargadas de presentar el dictamen, será la primera en el
turno la indicada para elaborar las correcciones. Las modificaciones realizadas al proyecto
deberán publicarse en la Gaceta.
2. Si uno o varios integrantes de la comisión o comisiones dictaminadoras discrepan de la
mayoría, en cuanto a las correcciones introducidas al proyecto, lo comunicarán al Presidente,
para que éste someta tales correcciones a la votación del Pleno”.
“Artículo 94.
1. El proyecto enviado a la Cámara de Senadores, a través de oficio, se integrará en un
expediente con toda la información generada durante el proceso legislativo. El oficio de
remisión será firmado y sellado por el Presidente y al menos un Secretario. Se enviarán, entre
otros elementos de información:
I. La iniciativa o iniciativas que hayan dado origen al proyecto;
II. Copia simple de la versión estenográfica de la Reunión de la comisión en la que fue
aprobado el dictamen;
III. Copia simple de la versión estenográfica de la discusión del dictamen ante el Pleno, y
IV. Otros documentos obtenidos dentro del proceso de elaboración del dictamen a que se
refiere el artículo 176, numeral 1, fracciones II y III de este Reglamento”.
21
“Artículo 95.
1. En el caso de minutas a las que hace referencia el artículo 72 constitucional:
33
88. De conformidad con el artículo 97 del Reglamento de la Cámara de Diputados,

los dictámenes deben publicarse en la Gaceta a más tardar a las veintidós
horas del día anterior a la Sesión en la que se presenten. Asimismo, en el
artículo 241 del citado Reglamento se prevé que la Gaceta se publicará a más
tardar a las veintidós horas del día anterior a la sesión.
I. El Presidente dará el turno que corresponda, en cuanto el asunto se reciba y se dé cuenta

de él al Pleno;
II. En el momento de anunciar el turno, el Presidente dará noventa días como plazo a la
comisión, a partir de la recepción formal del asunto, para que presente el dictamen
correspondiente.
2. En el proceso de dictamen de las minutas referidas en el numeral anterior, se observará lo
siguiente:
I. La comisión o comisiones que consideren conveniente prorrogar la decisión de la minuta
turnada, deberán hacer la solicitud al Presidente, por conducto de su Junta Directiva, dentro
del término para dictaminar, establecido en el numeral anterior. La Mesa Directiva resolverá
las solicitudes de prórroga, considerando las circunstancias y argumentos de la petición. En
caso de otorgarse, las comisiones tendrán hasta cuarenta y cinco días y de noventa días
tratándose de minutas de reforma constitucional respectivamente, en ambos casos el plazo
correrá a partir del día siguiente en que se hubiese cumplido el término. No podrá haber más
de una prórroga.
II. Si transcurre este plazo, sin que la comisión formule un dictamen, se tendrá por precluida
la facultad de la comisión o comisiones para hacerlo, observando lo siguiente:
a) El Presidente deberá emitir la declaratoria de publicidad, a más tardar, dos sesiones
ordinarias después de que el plazo para emitir dictamen haya precluido.
b) La Mesa Directiva deberá incluirlas en el Orden del día para su discusión y votación, cuando
hayan transcurrido dos sesiones, a partir de la declaratoria de publicidad.
c) Las minutas deberán ser aprobadas por mayoría absoluta, de lo contrario, se tendrán por
desechadas. En ambos supuestos, continuarán con su proceso legislativo de acuerdo a lo que
establece el artículo 72 Constitucional.
d) En el caso de las minutas de reforma constitucional deberán ser aprobadas por mayoría
calificada, de lo contrario, se tendrán por desechadas.
e) Por lo que se refiere a los incisos c) y d) de esta fracción, las minutas continuarán con su
proceso legislativo, de acuerdo a lo que establece el artículo 72 Constitucional.
3. Para las minutas sobre iniciativas preferentes, se observará lo siguiente:
I. El Presidente turnara a la comisión o comisiones que corresponda, en cuanto se reciba y se
dé cuenta de esta al Pleno;
II. En el momento de anunciar el turno, el Presidente dará treinta días naturales a partir de la
recepción formal del asunto, para que se presente el Dictamen correspondiente;
III. El plazo a que se refiere la fracción anterior es improrrogable;
IV. Si transcurre el plazo, sin que se formule un dictamen, se tendrá por precluida la facultad
de la comisión o comisiones para hacerlo, observando lo siguiente:
a) El Presidente deberá emitir la declaratoria de publicidad inmediatamente después de
concluido el plazo para dictaminar.
b) La Mesa Directiva deberá incluirla en el orden del día de la siguiente Sesión del Pleno para
su discusión y votación.
c) La minuta será discutida en sus términos y sin mayor trámite como el primer asunto que
sea discutido y votado en la sesión del Pleno.
d) La minuta se discutirá y tendrá que ser aprobada por mayoría absoluta, de lo contrario, se
tendrá por desechada.
V. Cuando la minuta que contenga un proyecto de ley o decreto con carácter preferente sea
desechada, en todo o en parte, o modificada por la Cámara, ésta deberá devolverla,
acompañada de las observaciones pertinentes, a la Cámara de Senadores, para los efectos
del artículo 72, Apartados D o E, de la Constitución”.
34
89. Por otra parte, en el artículo 100 de ese mismo Reglamento22, se regula el turno
de las proposiciones, y el caso excepcional en el que podrá dispensarse el
dictamen correspondiente, por tratarse de asuntos de trámite urgente y obvia
resolución.
90. Las discusiones en el Pleno de la Cámara de Diputados de los dictámenes que

contengan un proyecto de ley se regulan en el artículo 104 de su Reglamento23.
22
“Artículo 100.
1. Las proposiciones serán anunciadas por el Presidente al Pleno y las turnará a comisión, en
donde se analizarán y resolverán a través de un dictamen, excepto las que por acuerdo de la
Junta, se pongan a consideración del Pleno respecto a su trámite de urgente u obvia
resolución.
2. El Pleno resolverá en votación económica, las proposiciones que se consideren de urgente
u obvia resolución, conforme a las fracciones IV y V del numeral 2, del artículo 79 de este
Reglamento”.
23
“Artículo 104.
1. Las discusiones en lo general de los dictámenes con proyecto de ley o de decreto, se
sujetarán a lo siguiente:
I. Se discutirán y votarán en lo general y después en lo particular;
II. El Presidente de la Junta Directiva podrá exponer los fundamentos del dictamen hasta por
diez minutos; si declina hacerlo, podrá fundamentarlo un integrante nombrado por la mayoría
de la comisión correspondiente;
III. Si hubiera voto particular, su autor o uno de sus autores podrán exponer los motivos y el
contenido del mismo hasta por cinco minutos, siempre que se deseche el dictamen aprobado
por la comisión;
IV. Un integrante de cada grupo, en orden creciente, de acuerdo a su representatividad en la
Cámara, y un diputado o diputada independiente propuesto entre ellos podrá disponer de
hasta cinco minutos para exponer su postura. En caso de que el dictamen a discusión haya
sido aprobado de forma unánime por la Comisión dictaminadora, la Mesa Directiva, previo
acuerdo con la Junta de Coordinación Política, podrá instruir que se elija un solo orador que
exponga la postura integral del dictamen con Proyecto de Ley o de Decreto que se sujeta a
discusión en lo general. Lo anterior, sin detrimento de que algún diputado o diputada quiera
hacer uso de la palabra respecto al dictamen con Proyecto de Ley o de Decreto sujeto a
discusión en lo general;
V. A continuación, el Presidente formulará una lista de oradores en contra y otra a favor;
VI. Los oradores hablarán alternadamente en contra y a favor, hasta por cinco minutos,
comenzando por el primero de la lista de intervenciones en contra;
VII. Una vez que hayan intervenido hasta seis oradores en contra y hasta seis a favor, el
Presidente preguntará si el asunto se encuentra suficientemente discutido, después de leer la
lista de los oradores aún inscritos en ambos sentidos. Si la respuesta fuera negativa,
continuará la discusión, sólo si hubiera oradores inscritos, pero el Presidente repetirá la
pregunta cuando hubieran intervenido tres oradores más de cada lista, y así en lo sucesivo.
Si el Pleno decide que se encuentra suficientemente discutido, el Presidente anunciará el
inicio de la votación nominal;
VIII. Cuando en las listas a las que hace referencia la fracción V de éste artículo, se inscriban
oradores únicamente para argumentar en un solo sentido, ya sea a favor o en contra, se
admitirán hasta tres oradores que podrán hablar hasta por cinco minutos y agotada esa ronda,
el Presidente preguntará si el asunto se encuentra suficientemente discutido;
IX. Cada vez que se pregunte al Pleno si el punto está suficientemente discutido, el Presidente
leerá la lista de las diputadas y de los diputados que hayan solicitado la palabra;
X. Si el orador no se encuentra en el Salón de Sesiones, perderá su turno;
XI. Cuando ninguna diputada o diputado pida la palabra para argumentar a favor o en contra
del dictamen a discusión, y una vez que algún integrante de la comisión explique los motivos
que ésta tuvo para dictaminar, se procederá a la votación nominal, y
35
91. En el Reglamento del Senado, las normas relativas a los dictámenes se ubican
en el capítulo cuarto del título séptimo relativo al procedimiento legislativo. En
el artículo 182 de ese ordenamiento se definen los dictámenes como los
documentos formulados en comisiones, por los cuales se propone al Pleno una
decisión sobre las iniciativas o proyectos turnados por el Presidente que
cumplen con lo dispuesto en el artículo 169 de ese Reglamento24.
XII. Cuando el Titular de alguna dependencia o entidad de la Administración Pública Federal

sea invitado a la discusión de un asunto de su competencia, se le concederá, hasta el mismo
tiempo que a los integrantes de la Cámara.
2. Las discusiones de los dictámenes en sentido negativo de iniciativas, que contienen un
proyecto de acuerdo, se sujetarán a lo siguiente:
I. El Presidente de la Junta Directiva o un integrante nombrado por la mayoría de la comisión,
podrá exponer los fundamentos del dictamen hasta por tres minutos;
II. Una vez fundamentado el dictamen, podrá intervenir un orador en contra hasta por tres
minutos;
III. En el caso de que no se inscriba orador para la discusión, el Presidente propondrá su
votación de inmediato;
IV. El Presidente someterá en votación económica si se acepta desecharlo o se devuelve a la
comisión;
V. En caso afirmativo, procederá su archivo como asunto total y definitivamente concluido, y
VI. En caso negativo, se devolverá a la comisión para que elabore un nuevo dictamen”.
24
“Artículo 169.
1. Toda iniciativa consta por escrito y contiene, al menos, lo siguiente:
I. Encabezado o título, con el señalamiento preciso del o de los ordenamientos a que se
refiere;
II. Fundamento legal;
III. Exposición de motivos, con las razones que la sustentan, el alcance y competencia
constitucional para legislar sobre la materia, así como la descripción del proyecto;
IV. Texto normativo que se propone de nuevos ordenamientos o de adiciones o reformas a
los ya existentes; señalando su denominación, naturaleza y ámbito de aplicación;
V. Régimen transitorio y, en su caso, el señalamiento de la legislación a derogar o abrogar;
VI. Lugar y fecha de formulación; y
VII. Nombre y firma del o los autores y, en su caso, el grupo parlamentario del cual forman
parte.
2. En el caso de textos normativos de nuevos ordenamientos, a que se refiere la fracción IV
del numeral anterior, los senadores deberán desarrollar el articulado correspondiente en forma
lógica y ordenada, distinguiendo los artículos en lo particular que tengan un fin general o
federal de validez y aplicación; se procurará que el texto normativo se estructure en libros; los
libros en títulos; los títulos en capítulos; los capítulos en secciones; las secciones en artículos;
los artículos en fracciones y las fracciones en incisos. En el artículo primero de cada
ordenamiento se establecerá su alcance y competencia constitucional. La división en libros
sólo procede cuando se trata de textos muy extensos.
Conforme a lo anterior, los senadores harán coincidir la denominación, con la naturaleza,
objeto, fin, ámbitos de validez y aplicación del texto normativo del nuevo ordenamiento. Para
ello se establece que llevarán la denominación de General, aquellos que inciden válidamente
y que son de competencia concurrente en todos los órdenes (sic) gobierno y como Federal
aquellos que serán aplicados a todas las personas en el territorio nacional por autoridades
federales, en ambos casos de acuerdo a lo establecido en la Constitución.
3. En el caso de solicitud de permiso del Presidente de la República para salir del territorio
nacional por más de siete días, la iniciativa correspondiente debe contener objeto, duración e
itinerario del viaje, además de los elementos aplicables referidos en el párrafo 1 de este
artículo.
4. La iniciativa se presenta en medio impreso y también en archivo electrónico, para su
inclusión en el Orden del Día y correspondiente publicación en la Gaceta.
36
92. En el artículo 188 del Reglamento del Senado se establece que los dictámenes
deben ser firmados por los integrantes de las comisiones unidas, y que las
firmas en el dictamen sin otra indicación se consideran a favor del mismo.
Asimismo, se precisa que los senadores que votan en contra o en abstención,
lo pueden hacer constar con esos términos junto a su firma en el dictamen.
93. Por otra parte, en el artículo 190 del Reglamento de la Cámara de Senadores
se prevé cuáles son los elementos que debe contener un dictamen.
Posteriormente, en los artículos 192 y 193 del citado Reglamento se contienen
las reglas relativas a la remisión, publicación e inclusión en la orden del día del
Pleno, de los dictámenes ya aprobadas.
94. De estas normas destaca la previsión de que los dictámenes se remitirán a la

Presidencia de la Mesa Directiva, quien sólo ordenará la publicación en la
Gaceta de los dictámenes, opiniones y votos particulares que cumplen con las
normas que regulan su formulación y presentación. También se prevé que los
dictámenes de publiquen en la Gaceta cuando menos veinticuatro horas antes
de la sesión del Pleno en la cual son puestos a debate y votación.
95. De las normas reglamentarias citadas se desprende que, dentro del

procedimiento legislativo, las Cámaras se auxilian, por regla general, de sus
comisiones, las cuales emiten dictámenes, que son una opinión técnica
calificada, que consta por escrito, para aprobar o rechazar iniciativas de ley o
decreto, o las minutas que remite la colegisladora.
96. Asimismo, se advierte que en sus respectivos reglamentos se contienen

normas que establecen el contenido mínimo de dichos dictámenes y la
oportunidad con la que deben publicarse en la Gaceta Parlamentaria para su
discusión y aprobación en el Pleno de la Cámara que corresponda. Dentro de
ese trámite, se asigna a la Mesa Directiva de la Cámara o a su Presidencia la
atribución para verificar que los dictámenes cumplan con las formalidades
legales y reglamentarias correspondientes.
B. Antecedentes del procedimiento legislativo impugnado
5. Cuando se considera conveniente, pueden anexarse a la iniciativa los documentos que

facilitan su comprensión y análisis”.
37
97. El procedimiento legislativo tuvo su origen en tres iniciativas:
a. El veintidós de noviembre de dos mil dieciocho el Senador Alejandro

Armenta Miera presentó en el Pleno del Senado de la República, una
iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas
disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de la
Ley de Seguridad Nacional y del Código Nacional de Procedimientos
Penales.
b. El dieciocho de junio de dos mil diecinueve, el Senador Samuel Alejandro

García Sepúlveda presentó iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Fiscal de
la Federación, del Código Nacional de Procedimientos Penales; de la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada, y de la Ley del Seguridad
Nacional.
c. El diez de julio de dos mil diecinueve, la Senadora Minerva Hernández

Ramos presentó iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman
y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada; de la Ley de Seguridad Nacional; del Código Nacional de
Procedimientos Penales; del Código Fiscal de la Federación; de la Ley
Orgánica de la Procuraduría para la Defensa del Contribuyente; de la Ley
General de Responsabilidades Administrativas y del Código Penal Federal.
98. Las iniciativas fueron turnadas a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito
Público, de Justicia y de Estudios Legislativos, Primera, del Senado de la
República.
99. El catorce de agosto de dos mil diecinueve, las referidas comisiones del Senado
emitieron el Dictamen con Proyecto de Decreto, por el que se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada, de la Ley de Seguridad Nacional, del Código
Código Penal Federal. Ese dictamen fue publicado en la Gaceta Parlamentaria
del Senado de la República el cinco de septiembre de dos mil diecinueve.
38
100. El diez de septiembre de dos mil diecinueve, el Dictamen fue aprobado por el
Pleno de la Cámara de Senadores, con ochenta y dos votos a favor, treinta y

cuatro en contra y cero abstenciones.
101. El veinticuatro de septiembre de dos mil diecinueve, la Minuta del Senado fue
recibida en la Cámara de Diputados, donde fue turnada a las Comisiones de

Hacienda y Crédito Público y de Justicia.
102. El once de octubre de dos mil diecinueve se realizó un ejercicio de Parlamento
Abierto para el análisis de la Minuta enviada por el Senado.
103. El catorce de octubre de dos mil diecinueve, las Comisiones Unidas de
Hacienda y Crédito Público, y de Justicia emitieron dictamen con proyecto de

decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de
las Leyes Federal contra la Delincuencia Organizada, y de Seguridad Nacional,
así como de los Códigos Nacional de Procedimientos Penales, Fiscal de la
Federación, y Penal Federal. Dicho dictamen se publicó en la Gaceta
Parlamentaria correspondiente a la sesión del quince de octubre de ese año.
104. En sesión de quince de octubre de dos mil diecinueve, el Pleno de la Cámara
de Diputados autorizó en votación económica la declaratoria de publicidad del

referido dictamen de conformidad con el artículo 87 del Reglamento de la
Cámara de Diputados y se autorizó que se discutieran y votaran de inmediato25.
Como consecuencia, se discutió su contenido y se aprobó en lo general el
proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
Código Fiscal de la Federación y del Código Penal Federal, con trescientos
dieciocho votos a favor, ciento veintiuno en contra y tres abstenciones.
Asimismo, en lo particular respecto a los artículos reservados, se emitieron
25
“Artículo 87.
1. Los dictámenes publicados en la Gaceta serán objeto de una declaratoria de publicidad”.
En la versión estenográfica de esa sesión se advierte lo siguiente:
“La secretaria diputada María Sara Rocha Medina: En votación económica, se consulta si se
autoriza que los dictámenes antes mencionados se sometan a discusión y votación de
inmediato. Las diputadas y los diputados que estén por la afirmativa sírvanse manifestarlo,
por favor (votación), gracias. Las diputadas y los diputados que estén por la negativa sírvanse
manifestarlo, por favor (votación). Mayoría por la afirmativa, diputada presidenta.
La presidenta diputada María de los Dolores Padierna Luna: Gracias. Se autoriza”.
39
doscientos setenta y seis votos a favor, ciento cuarenta y cuatro en contra y

dieciséis abstenciones.
105. El cinco de noviembre de dos mil diecinueve, el Presidente de la República
promulgó el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas

Código Fiscal de la Federación y del Código Penal Federal, el cual se publicó
en el Diario Oficial de la Federación el ocho de ese mes y año.
C. Estudio de la violación aducida
106. El vicio que se atribuye al proceso legislativo radica en la insuficiente motivación
del dictamen emitido por las Comisiones de Hacienda y Crédito Público, y de

Justicia, de la Cámara de Diputados, en su calidad de revisora, por lo que la
Presidencia de la Mesa Directiva no debió dar trámite al dictamen, por no reunir
las formalidades requeridas para su validez.
107. Los promoventes hacen valer que en el dictamen legislativo no se establece la
proporcionalidad de las sanciones propuestas, en términos del artículo 22

constitucional, ni su relación con la presunción de inocencia, ni con el principio
de tipicidad, no menciona los criterios sobre delincuencia organizada, ni se
habla de los casos de prisión preventiva oficiosa que plantea el artículo 19
constitucional.
108. También refieren que el dictamen legislativo carece de motivación reforzada, a
pesar de que la norma a la que dio lugar tiene incidencia sobre los derechos
humanos; además de que no atiende al test de proporcionalidad.
109. Los conceptos de invalidez son infundados.
110. En primer lugar, como se puede advertir en la reseña de antecedentes, el
procedimiento legislativo cumplió con las formalidades previstas en los artículos

71 y 72 de la Constitución Federal, así como en la Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos y por los Reglamentos de las
Cámaras respectivos.
40
111. El procedimiento fue iniciado mediante iniciativas presentadas por sujetos
legitimados, las iniciativas fueron analizadas y dictaminadas por las comisiones

legislativas correspondientes, los dictámenes se publicaron para su discusión
en el Pleno de las Cámaras, donde se sometieron a aprobación mediante
votación nominal. Posteriormente, el decreto de reforma legislativa fue
sancionado, promulgado y publicado por el titular del poder ejecutivo federal.
En dicho procedimiento no se advierte la existencia de irregularidades
procedimentales que de manera notoria impacten en la calidad democrática de
la decisión final.
112. Como lo mencionan los promoventes, esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha emitido criterios relacionados con la exigencia de razonabilidad de

las normas generales que contengan una restricción constitucional, así como
también ha fijado parámetros de para revisar la proporcionalidad de las penas
en términos del artículo 22 constitucional.
113. Como ejemplo de dichos criterios, se pueden citar los siguientes criterios.
“DERECHOS HUMANOS. REQUISITOS PARA RESTRINGIRLOS O

SUSPENDERLOS CONFORME A LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 30
DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”26 y
“LEYES PENALES. AL EXAMINAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBEN
ANALIZARSE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y
RAZONABILIDAD JURÍDICA”27.
114. Asimismo, al emitir la jurisprudencia P./J. 120/2009 28, este Tribunal Pleno
sostuvo que los tribunales constitucionales están llamados a revisar la

motivación de ciertos actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos,
y que dicha motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La
reforzada es una exigencia que se actualiza cuando puede llegarse a afectar
26
Registro 2003975. [TA]; 10a. Época; 1a; S.J.F. y su Gaceta; Tomo 1; Julio de 2013; Pág.
557. 1a. CCXV/2013 (10a.).
27
Registro 168878. [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVIII, Septiembre de
2008; Pág. 559. P./J. 102/2008.
28
“MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS”. Registro
165745. [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, Diciembre de 2009; Pág. 1255.
41
algún derecho fundamental u otro bien relevante y se detecta alguna “categoría

sospechosa”.
115. La motivación reforzada implica el cumplimiento de los siguientes requisitos: a)
La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que

permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas correspondientes y,
consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el
sentido en el que lo hizo; y, b) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y
razonable, de los motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto
legislativo de que se trate. Cabe precisar que la expresión de esas razones en
el acto legislativo no se ha sujetado a un formato específico o a una secuencia
necesaria de elementos a considerar.
116. De no existir la afectación a una categoría sospechosa, por regla general, los
actos legislativos ameritan un análisis poco estricto por parte de la Suprema

Corte, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador, de manera que
basta su motivación ordinaria, para expresar las razones por las que ese tipo
de políticas son las mejores o resultan necesarias.
117. En el presente caso, cabe aclarar que, por una parte, a primera vista y sin
prejuzgar sobre casos específicos, el decreto en lo general no afecta una

categoría sospechosa. En todo caso, si alguna de las modificaciones de su
contenido incidieran en una categoría sospechosa, ese análisis correspondería
al estudio de la norma o porción normativa en específico.
118. Por otra, aunque pudiera ser conveniente que los dictámenes de las comisiones
legislativas expresaran en su argumentación los elementos fijados en los

criterios jurisdiccionales para analizar la regularidad constitucional de
restricciones a los derechos fundamentales, no es viable determinar la invalidez
del proceso legislativo con base en la única razón de que los dictámenes de las
Cámaras legislativas no expresaron esos elementos, o que no lo hicieron
conforme a determinado modelo.
119. Al respecto, debe tomarse en consideración que, por lo regular, los decretos
legislativos contienen una pluralidad de normas generales, y difícilmente

pueden exigirse los mismos elementos argumentativos, con el mismo grado de
intensidad para todo su contenido.
42
120. En ese contexto, el control judicial que se ejerza respecto de una restricción
constitucional o de la proporcionalidad de una norma penal en términos del

artículo 22 constitucional, son consideraciones propias del análisis material del
contenido normativo de la disposición en lo específico, más que un vicio de
aprobación del decreto legislativo en su conjunto o un vicio formal invalidante
del procedimiento legislativo.
121. Además, ese análisis material, realizado en sede judicial, no se concreta a lo
expresado en uno de los dictámenes emitidos en alguna de las Cámaras, sino

que toma en consideración todos los documentos que integran el procedimiento
legislativo, así como la secuencia de los actos que lo integran.
122. En ese sentido, el dictamen de las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito
Público y de Justicia de la Cámara de Diputados de catorce de octubre de dos

mil diecinueve, que corresponde al Proyecto de Decreto por el que se
Reforman, Adicionan y Derogan Diversas Disposiciones de la Ley Federal
contra la Delincuencia Organizada, de la Ley de Seguridad Nacional, del Código
Código Penal Federal, contiene los elementos que exige el artículo 85 del
Reglamento de la Cámara de Diputados.
123. Para este análisis, importa destacar que el dictamen contiene el fundamento
legal para emitirlo; el contenido de los asuntos materia de dictamen; los

antecedentes del procedimiento legislativo, con una reseña del ejercicio de
Parlamento Abierto y emite un pronunciamiento sobre éste; el análisis y
valoración de los argumentos de la Minuta del Senado; el análisis y valoración
de los textos normativos propuestos, así como el contenido del proyecto de
decreto propuesto con sus artículos transitorios.
124. Dado que el dictamen cumple formalmente con esos elementos, no existe
motivo suficiente, como lo pretenden los promoventes, para que el Presidente

de la Mesa Directiva rechazara su inclusión en el orden del día con base en el
artículo 63 del Reglamento de la Cámara de Diputados. Un pronunciamiento de
ese tipo implicaría un análisis del contenido del decreto que podría traducirse
en un ejercicio excesivo respecto al orden y trámite de los asuntos que
corresponde analizar de fondo al Pleno de la Cámara.
43
125. A efecto de corroborar que el dictamen contenía las formalidades
suficientes para su trámite legislativo, se transcriben las partes

conducentes en relación con su fundamentación y contenido.
“Estas Comisiones Legislativas que suscriben, con fundamento en

lo dispuesto por los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de
la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, 80 numeral 1, fracción I; 81, 84, 85, 157, numeral 1,
fracción I, 158, numeral 1, fracción IV y 167, numeral 4 y demás
relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados,
se abocaron al análisis, discusión y valoración de la minuta con
proyecto de Decreto que se menciona.
En el dictamen se reseñan los antecedentes de la minuta, se

sintetiza el contenido de la Minuta de la colegisladora y se incluye la
relatoría del Parlamento Abierto sobre la Minuta con Proyecto de
Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan diversas
disposiciones de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada,
de la Ley de Seguridad Nacional, del Código Nacional de
Procedimientos Penales, del Código Fiscal de la Federación y del
Código Penal Federal.
Posteriormente se incluyen las Consideraciones de la Comisiones

en siete apartados conforme a lo siguiente:
PRIMERA. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 39 y

45, numeral 6, inciso e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 81, 82, 84, 85, 157,
numeral 1, fracción I; y 158, numeral 1, fracción IV del Reglamento
de la Cámara de Diputados, estas Comisiones Unidas resultan
competentes para dictaminar la Minuta descrita en el apartado de
antecedentes del presente instrumento.
SEGUNDA. Estas Comisiones Dictaminadoras comparten el sentido

integral en que se expresa la Minuta. Quienes signamos el presente
Dictamen, reconocemos la capital importancia de reforzar los
mecanismos legales para combatir la evasión fiscal, que genera un
detrimento directo en la recaudación por parte del Estado de
recursos públicos y, por tanto, afecta a la sociedad al reducir las
posibilidades de destino de los recursos para políticas de gobierno.
La Minuta permite hacer eficiente la lucha contra la evasión fiscal

mediante el establecimiento de instrumentos penales que permitan
combatir la impunidad en la mala práctica del uso indiscriminado de
comprobantes fiscales falsos o, más comúnmente, comprobantes
fiscales que amparan operaciones inexistentes, entre otros
44
mecanismos de defraudación. Con la aprobación de esta Minuta se

darán mayores atribuciones a la autoridad de procuración de justicia
y a la judicial, para perseguir y sancionar estas conductas; en
correspondencia, la certeza de una sanción reducirá la incidencia.
La expedición, enajenación y adquisición de comprobantes fiscales

que amparan operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos
simulados es un problema nacional de la mayor relevancia.
Ocasiona graves perjuicios a la estabilidad económica del país y
sacrifica los bienes y servicios más elementales del gasto público.
La percepción general es que esta práctica ilegal ha ido

incrementando, al punto de encontrarse en un verdadero auge en
los últimos años. Además de las prácticas ilegales de facturación
falsa, la autoridad fiscal ha identificado esquemas diversos de
evasión fiscal que también deben ser combatidos con estas
herramientas que se incluyen al ordenamiento jurídico; por
mencionar algunos, se deben considerar las prácticas de
subcontratación a través de simulaciones, las cuales generan
graves perjuicios a las arcas públicas, en adición a despojar a los
trabajadores de sus prestaciones legales. También, los actos de
corrupción que se realicen para obtener devoluciones de forma
indebida son extremadamente dañinos y deben ser perseguidos con
estas modificaciones legales, pues no sólo se trata de una
defraudación fiscal de carácter relevante, sino que conlleva la
extracción de recursos que ya se encontraban en poder del Estado.
En estos casos, se sancionará penalmente a todos los involucrados
en la devolución correspondiente, incluyendo a los funcionarios
públicos por su participación en los delitos fiscales cometidos.
TERCERA. Estas Comisiones concuerdan con los criterios que

justifican las modificaciones aprobadas por la colegisladora, porque
con ellas se amplían los márgenes de efectividad en el combate a
diversas conductas ilícitas por las que en mayor medida se defrauda
al fisco federal.
Lo anterior, bajo un patrón común constituido por el uso de

empresas establecidas exprofeso para emitir facturas,
comprobantes o documentos equiparables a nombre del evasor
amparando con ellos operaciones de prestación de servicios o de
adquisición de bienes que nunca se llevaron a cabo, con el objetivo
de realizar grandes deducciones con cargo a las obligaciones
tributarias que genera su actividad regular. A ello, se le da la
denominación genérica de “facturas falsas” u “operaciones
inexistentes o simuladas”.
45
Las empresas dedicadas a expedir y enajenar este tipo de

comprobantes trabajan para múltiples clientes y realizan esquemas
sofisticados de movimientos de recursos para llevar a cabo las
simulaciones o el encubrimiento de los engaños. Al respecto, el
Servicio de Administración Tributaria tiene identificados más de 9 mil
empresas de facturación y operaciones inexistentes.
Por su parte, las empresas que adquieren los comprobantes

fraudulentos consuman el daño patrimonial extraordinario que se
ocasiona a la hacienda pública al reducir la base gravable de sus
ingresos o al acreditar impuestos de manera indebida.
Entre la actividad de ambos, se calcula que las cantidades que

pierde el Estado mexicano por esos ilícitos son exorbitantes,
llegando a significar un monto de 2 billones de pesos en los últimos
5 años.
CUARTA. Al actualizarse esas conductas ilícitas, no sólo generan

un impacto negativo en las finanzas del Estado, sino que, además,
quebrantan el principio constitucional de equidad tributaria, base de
todo el sistema contributivo nacional, mismo que se traduce en una
condición de igualdad jurídica de los contribuyentes en situaciones
o circunstancias tributarias afines y, por tanto, en la obligación de
trato igualitario por parte de las autoridades fiscales. Ello, impide la
disposición de un trato diferenciado en la aplicación normativa que
transgreda esa garantía de igualdad.
Por otro lado, los ilícitos que permiten esa cuantiosa evasión
generan también distorsiones en el potencial redistributivo que
subyace en la recaudación, en función del mismo principio de
equidad tributaria, pues los impuestos se aplican en forma
diferenciada a quienes subsisten y forman su patrimonio vital en
condiciones de un menor ingreso. Personas que suelen ser
beneficiarias de las políticas y los programas sociales del Estado,
que se financian con recursos públicos.
Resulta oportuno recordar que el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, siendo el máximo órgano jurisdiccional garante
de la Constitución Federal, ha emitido el siguiente criterio
jurisprudencial que sustenta lo dicho en párrafos anteriores:
“EQUIDAD TRIBUTARIA. IMPLICA QUE LAS NORMAS NO DEN

UN TRATO DIVERSO A SITUACIONES ANÁLOGAS O UNO IGUAL
A PERSONAS QUE ESTÁN EN SITUACIONES DISPARES. (…)”
Aunado a lo interpretado por el órgano jurisdiccional, cabe señalar

que el artículo 1º del Código Fiscal de la Federación dispone que las
46
personas físicas y morales están obligadas a contribuir para los

gastos públicos, circunstancia que no se cumple por las prácticas
dolosas de evasión y el deficiente marco jurídico que complican el
actuar de la autoridad recaudadora.
Por todo lo anterior, se reitera que resulta necesario aprobar todas

las herramientas destinadas a coadyuvar a que la autoridad
competente prevenga, investigue, persiga y sancione las conductas
que configuren una defraudación en materia fiscal por tener un
impacto negativo en el interés social.
QUINTA. En consonancia con las consideraciones expuestas por la

colegisladora, creemos que las modificaciones jurídicas planteadas
en la Minuta tendrán un efecto disuasivo y, por tanto, preventivo de
las conductas descritas. Ello, porque las nuevas atribuciones para la
prevención y persecución delictiva se ciernen como factores de
eficacia frente a lo que hasta ahora ha funcionado como una
promesa de impunidad. Con los instrumentos que genera esta
reforma, las conductas han de ser detectadas y sancionadas.
SEXTA. La Convención de las Naciones Unidas contra la

Delincuencia Transnacional establece que los delitos que ameritan
una pena máxima de prisión de 4 años en adelante, podrán ser
considerados como constitutivos de la figura de delincuencia
organizada, siempre y cuando se cumplan los requisitos de
reiteración y organización. En ese sentido, esta Minuta da cabal
cumplimiento a las obligaciones internacionales del Estado
mexicano.
Lo mismo sucede con las medidas dispuestas en el Código Nacional

de Procedimientos Penales, en donde también se establecen las
condiciones de monto mínimo analizadas antes y se reproduce un
esquema de prisión preventiva en términos del artículo 19
constitucional.
De esta manera, estas Comisiones Unidas dan cuenta de las

preocupaciones expresadas por diversos expositores que
participaron en el ejercicio de Parlamento Abierto el 11 de octubre
de 2019 y cuya relatoría se incluye en el apartado de
ANTECEDENTES del presente instrumento.
Ahora bien, se deben realizar unas cuantas precisiones sobre las

inclusiones legales que se realizan en esta Minuta, a efecto de
brindar seguridad jurídica a todos los operadores del Derecho.
47
Sobre las cantidades referidas en relación con el artículo 113 Bis del
Código Fiscal de la Federación en casos de delincuencia organizada
y prisión preventiva oficiosa.
En la fracción VIII Ter del artículo 2 de la Ley Federal contra la

Delincuencia Organizada, se establece que las conductas previstas
en el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación se
incorporan al catálogo de delincuencia organizada, exclusivamente
cuando las cifras, cantidad o valor de los comprobantes que
amparan operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos
simulados superen 3 veces lo establecido en la fracción III del
artículo 108 del Código Fiscal de la Federación. El mismo cambio al
texto legal se realiza en la fracción III del séptimo párrafo del artículo
167 del Código Nacional de Procedimientos Penales para los casos
que ameritan prisión preventiva oficiosa.
El artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación es un delito

de mera conducta y así debe permanecer con las reformas que se
proponen; esto es, dicho delito no exige resultado alguno, a
diferencia de los delitos de defraudación fiscal y defraudación fiscal
equiparada, los cuales sí exigen resultados, consistentes en los
montos de las contribuciones omitidas que ocasionaron perjuicios
económicos al fisco federal. Las cifras o cantidades incluidas en la
reforma —al referirse al 113 Bis— no sólo la cifra de las operaciones
amparadas en los comprobantes. Por ende, los operadores del
Derecho involucrados en la aplicación de esta norma no requerirán
analizar o demostrar si se omitieron contribuciones para determinar
la consumación del delito del artículo 113 Bis. Sólo medirán el valor
asentado o plasmado en los comprobantes para definir si el acto
amerita prisión preventiva oficiosa o forma parte de las conductas
que constituyen delincuencia organizada.
En ese sentido, no se debe confundir la naturaleza y momento de

consumación de las conductas del artículo 113 Bis del Código Fiscal
de la Federación, que son delitos de mera conducta, con la
naturaleza y consumación de los delitos de defraudación fiscal y sus
equiparados, pues para estos últimos sí se requiere analizar los
montos defraudados y, por lo tanto, el momento de consumación
delictiva se encuentra directamente relacionado con dicho resultado.
Por otro lado, se debe aclarar que la cantidad, cifra o valor

relacionado con las conductas del artículo 113 Bis del Código Fiscal
de la federación se entenderá como el equivalente a la suma de las
diversas facturas que, en su caso, sean expedidas, enajenadas,
adquiridas o compradas por la misma persona o grupo de personas
(en el caso de delincuencia organizada) para efectos de determinar
48
si se actualiza el supuesto de la fracción VIII Ter del artículo 2 de la

Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada o el de la fracción III
del séptimo párrafo del artículo 167 del Código Nacional de
Procedimientos Penales para prisión preventiva oficiosa. El umbral
de la cifra que establecen los dos preceptos legales referidos —
superior a 3 veces lo establecido en la fracción III del artículo 108
del Código Fiscal de la Federación— no debe ser visto de manera
aislada; es decir, para considerar actualizados los supuestos
normativos no se debe exigir que cada factura supere 3 veces lo
establecido en la fracción III del artículo 108 del código tributario.
Más bien, se deberá considerar el total de las facturas que se
expidan, enajenen, adquieran o compren, sin limitar su temporalidad
a un ejercicio fiscal; por ejemplo, si alguien expide 1 factura de 2
millones, 4 facturas de 3 millones y 1 factura de 1 millón, se
considera actualizado el requisito de cuantía que establece el texto
propuesto, dado que el total de facturas expedidas suma 15 millones
de pesos, a pesar de que cada una es menor a 8 millones. Así, se
respeta la intención de este legislador, evitando que los evasores
fraccionen la expedición, enajenación, adquisición o compra de
facturas para no alcanzar el valor mínimo establecido y eludir las
normas jurídicas establecidas en esta reforma.
Sobre los montos referidos en relación con los artículos 108 y 109
del Código Fiscal de la Federación en casos de delincuencia
organizada y prisión preventiva oficiosa.
Tal como ya se explicó, en los casos de defraudación fiscal y los

diversos supuestos de defraudación fiscal equiparada si se requiere
un resultado de daño económico causado al fisco federal, y ese
resultado es el que debe considerar para efectos de los casos de
delincuencia organizada y prisión preventiva oficiosa. Por lo tanto,
también es oportuno aclarar que el umbral de los montos —
establecidos en la fracción VIII Bis del artículo 2 de la Ley Federal
Contra la Delincuencia Organizada o el de la fracción II del séptimo
párrafo del artículo 167 del Código Nacional de Procedimientos
Penales— se entenderá como la suma de los diversos actos de
defraudación que, en su caso, realice la persona o el grupo de
personas (en el caso de delincuencia organizada), en lugar de que
se interprete que cada conducta debe superar dicho umbral, pues
también en estos casos se debe evitar que los evasores fraccionen
sus actos fraudulentos para eludir la aplicación de las normas
jurídicas establecidas en esta reforma. Por ejemplo, en el caso de
declaraciones (definitivas o de los ejercicios fiscales) presentadas
por una persona, se deberá considerar la suma de declaraciones
fraudulentas que realice en perjuicio del fisco federal.
49
Sobre la seguridad jurídica para el contribuyente común
El contribuyente común no podrá ser perseguido penalmente bajo la

figura de delincuencia organizada. El empresario, el profesionista y
cualquier otro contribuyente con sus obligaciones con sus
obligaciones fiscales de manera constante, no tiene cabida en el
régimen de excepción que establece la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada, dado que éste sólo será aplicable a los
grupos de personas que se organicen para delinquir de manera
“permanente” o “reiterada”. Cuando el contribuyente incurra en un
error que derive en el impago de contribuciones, no será sancionado
penalmente, sólo estará obligado a cubrir su adeudo tributario, y su
conducta se mantendrá en el ámbito administrativo del Derecho.
Pero, incluso, cuando el contribuyente cometa un delito fiscal aislado
también estará excluido del régimen de delincuencia organizada.
Las herramientas jurídicas de esta reforma deberán ser utilizadas
exclusivamente cuando se cumplan todos los requisitos
establecidos en ley, sin dar pie a interpretaciones extensivas o
analógicas, tal como lo prevé la Constitución. Esta reforma debe ser
para combatir la impunidad, pero con una adecuada
proporcionalidad, medida en relación con la gravedad de cada caso.
Con base en lo anterior, para los efectos de las modificaciones

propuestas para reformar la Ley Contra la Delincuencia Organizada
en sus fracciones VIII, VIII Bis y VIII Ter, sólo serán aplicables
cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar en
forma permanente o reiterada las conductas previstas en dichas
disposiciones; es decir, se pretende que dichas fracciones de
ninguna manera sean aplicables a comerciantes o prestadores de
servicios establecidos o a cualquier persona física o moral que
realiza actividades lícitas y legítimas, y que por excepción se pudiera
considerar que incurrieron en alguna conducta que se encuentre
tipificada como delito. Las modificaciones propuestas tampoco
serán aplicables a profesionistas, ya sea abogados, contadores o
economista, que ofrezcan asesoría fiscal a sus clientes con la
intención de lograr eficiencia fiscal, cuando no se trate de engaños
o esquemas simulados que ofrezcan de manera repetitiva,
consistente y reiterada.
Las modificaciones propuestas tienden a combatir y serán

aplicables, por un lado, a las organizaciones conocidas como
“factureras”, cuya actividad consiste en simular operaciones para
evadir el pago de contribuciones en perjuicio del fisco federal y, por
otro lado, a cualquier otra organización que ofrezca de manera
repetitiva, consistente y reiterada a contribuyentes con una actividad
legítima esquemas simulados o que mediante el engaño provocan
50
obtener un beneficio indebido en perjuicio del fisco federal o bien la

omisión en el pago de contribuciones.
SÉPTIMA. Por último, es preciso señalar que estas comisiones

realizaron un análisis de la iniciativa presentada por el diputado
Jorge Arturo Argüelles Victorero del Partido Encuentro Social, por la
que se da un tratamiento distinto a los mismos fenómenos de la
defraudación fiscal y la enajenación y adquisición de comprobantes
fiscales que amparan operaciones inexistentes, falsas o actos
jurídicos simulados que: tratamiento que, si bien es diverso al que
ofrece la minuta, no obstante, resulta orientador respecto de la
naturaleza de dichas acciones, así como de los instrumentos
posibles para enfrentarlas.
Como quedó establecido en los antecedentes del presente

dictamen, el Reglamento de la Cámara de Diputados no permite que
una iniciativa sea conjuntada en el mismo dictamen que resuelve
una minuta. Al respecto, el artículo 81 de dicho ordenamiento interior
establece expresamente:
(…)
Sin embargo, con el propósito de normar de mejor manera el criterio

de quienes por este acto emiten dictamen y sin que se genere una
colisión con dicha disposición reglamentaria, la iniciativa fue objeto
de análisis y consideración.
Por lo anteriormente expuesto, estas Comisiones dictaminadoras

someten a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados, el
siguiente proyecto de:
(…)”.
126. Por lo expuesto, se declaran infundados los conceptos de invalidez y, al no
haberse demostrado la existencia de violaciones al procedimiento legislativo

con potencial invalidante, se reconoce la validez del Decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal contra
la Delincuencia Organizada, de la Ley de Seguridad Nacional, del Código
Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho
de noviembre de dos mil diecinueve.
127. Estas consideraciones [no] son [obligatorias/vinculantes] al haberse aprobado
por [incluir resultado de la votación.]
51
VI.2. Inconstitucionalidad de la prisión preventiva automática.
128. Los planteamientos de inconstitucionalidad de los accionantes demandan de
este Tribunal Pleno que se declare la invalidez del artículo 167, párrafo
séptimo, del Código Nacional de Procedimientos Penales, y del artículo 5,
fracción XIII, de la Ley de Seguridad Nacional 29, por establecer la
procedencia de la prisión preventiva en contravención del parámetro de
regularidad que se integra por los principios constitucionales que reconocen la
primacía de los derechos humanos (artículo 1º), y que rigen la prisión
preventiva oficiosa (artículo 19), la presunción de inocencia (artículo 20,
apartado B), así como la garantía de motivación exhaustiva (artículo 14) y
control judicial previo por parte de los jueces de control del proceso penal
respecto de las medidas cautelares (artículo 16).
129. Las accionantes coinciden en sostener que las normas cuestionadas —por las
que el Congreso de la Unión califica como “amenazas a la seguridad de la

Nación” y, por tanto, que ameritan prisión preventiva oficiosa, a los delitos de
contrabando, defraudación fiscal, sus equiparables, así como los delitos
relacionados con comprobantes fiscales—, son inconstitucionales.
130. En concreto, las partes demandantes consideran que los artículos 167, párrafo
séptimo, fracciones I, II y III, del Código Nacional de Procedimientos Penales,

y el artículo 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad Nacional, constituyen un
29
“Artículo 5.- Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional:
(…) XIII. Actos ilícitos en contra del fisco federal a los que hace referencia el artículo 167 del
Código Nacional de Procedimientos Penales”.
“Artículo 167. Causas de procedencia
(…) Se consideran delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, los previstos en el Código
Fiscal de la Federación, de la siguiente manera:
I. Contrabando y su equiparable, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 105,
fracciones I y IV, cuando estén a las sanciones previstas en las fracciones II o III, párrafo
segundo, del artículo 104, exclusivamente cuando sean calificados;
II. Defraudación fiscal y su equiparable, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 108
y 109, cuando el monto de lo defraudado supere 3 veces lo dispuesto en la fracción III del
artículo 108 del Código Fiscal de la Federación, exclusivamente cuando sean calificados, y
III. La expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de comprobantes fiscales que
amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación, exclusivamente cuando
las cifras, cantidad o valor de los comprobantes fiscales, superen 3 veces lo establecido en la
fracción III del artículo 108 del Código Fiscal de la Federación.
(…)”.
52
sistema normativo que contempla una nueva hipótesis para la procedencia de

la prisión preventiva oficiosa, que es contraria a los principios constitucionales
que integran el parámetro de validez relacionado con la libertad personal y la
prisión preventiva oficiosa.
131. De forma específica, estiman que las disposiciones impugnadas rompen con el
principio de excepcionalidad de la prisión preventiva, y lesionan los derechos

de seguridad jurídica, libertad personal, libertad de tránsito, debido proceso
legal, presunción de inocencia, dignidad humana, mínima intervención del
Derecho Penal, así como los principios de proporcionalidad y progresividad de
los derechos humanos.
132. En este caso, los preceptos impugnados conforman un sistema normativo que
tiene como objeto calificar como amenazas a la seguridad nacional que

ameritan prisión preventiva oficiosa, a los delitos de contrabando y su
equiparable, defraudación fiscal y su equiparable, así como los relacionados
con la expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de comprobantes
fiscales que amparen operaciones inexistentes, falsas o simuladas, en
determinadas modalidades y cuantías.
133. Por tanto, para realizar el análisis de los planteamientos de las partes
accionantes, es necesario seguir la metodología y parámetro de regularidad

que se describirá en los siguientes apartados.
A. Marco jurídico constitucional.
134. Como se puede advertir de la síntesis de los conceptos de invalidez
efectivamente planteados por las partes accionantes, la materia de análisis de

esta acción de inconstitucionalidad se centra en determinar si las normas
secundarias que fueron impugnadas son acordes con la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
135. En este sentido, para dar una respuesta integral, se considera necesario
exponer los principios y bases que conforman el parámetro de regularidad

constitucional al cual debe someterse el resto del ordenamiento mexicano y,
para ese efecto, es necesario recordar la metodología que ha delineado este
53
Tribunal Pleno para delimitar dicho parámetro, y responder ¿Cómo debe

entenderse la prisión preventiva oficiosa?
136. El modelo vigente de control constitucional en el sistema jurídico mexicano ha
sido producto de una larga evolución normativa y jurisprudencial en la que este

Alto Tribunal ha sentado las bases para llevar a cabo la interpretación de las
normas constitucionales y su contraste con el resto del ordenamiento.
137. A raíz de las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la
Federación los días seis y diez de junio de dos mil once, que modificaron el
primer párrafo del artículo 1° constitucional, se desprende que el ordenamiento
jurídico mexicano reconoce los derechos humanos provenientes de dos
fuentes: la Constitución y los tratados internacionales de los que el Estado
mexicano sea parte y versen o tengan un contenido de derechos humanos.
Asimismo, esta nueva concepción del control constitucional implica dar
primacía a los derechos humanos, ya que la persona es el centro y fin del
sistema de justicia constitucional, cualquiera que sea su fuente, pues finalmente
se constituyen como parte integral del Derecho constitucional mexicano.
138. Este nuevo entendimiento del sistema mexicano de control constitucional ha
sido delineado por este Alto Tribunal en diversos precedentes originados,

principalmente, al valorar: A.1. La reforma constitucional en materia de
derechos humanos de dos mil once; y A.2. Lo resuelto en el Expediente Varios
912/2010; para finalmente decantarse por A.3. El actual criterio por el que los
derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados
internacionales constituyen el parámetro de validez, siempre y cuando no exista
una restricción expresa en el texto constitucional, como se sostuvo en la
contradicción de tesis 293/2011; así como A.4. Teniendo en cuenta la
jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto a los
alcances del principio pro persona.
139. A continuación se explicarán estos elementos.
A.1. Reforma constitucional en materia de derechos humanos de dos

mil once.
54
140. El diez de junio de dos mil once se publicó en el Diario Oficial de la Federación
una de las más trascendentales enmiendas constitucionales en materia de

derechos humanos y sus garantías de protección.
141. En términos generales, esta reforma significó un parteaguas en la tutela de los
derechos humanos en sede jurisdiccional y en el reconocimiento de los

derechos humanos contenidos en los tratados internacionales, como parte del
parámetro de validez. El texto finalmente publicado fue el siguiente:
“Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas

gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución
y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio
no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de

conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales
de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la
protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la

obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia,
el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las
violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca
la ley.
(…)”.
142. A partir de esta redacción, este Tribunal Pleno consideró que el Órgano
Reformador de la Constitución buscó colocar a la persona como el elemento

principal en torno al cual se articula la reforma en materia de derechos
humanos. Así, el primer párrafo del artículo 1° constitucional establece que
todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos por la
Constitución y los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea
parte.
143. En ese sentido, el reconocimiento de estos derechos encuentra justificación en
los principios de autonomía, inviolabilidad y dignidad de todas las personas. Por

lo tanto, desde la Constitución se reconocen derechos humanos cuya finalidad
55
última consiste en posibilitar que todas las personas desarrollen su propio plan
de vida.
144. Asimismo, ese párrafo señala que las personas también gozan de las garantías
previstas en ambos ordenamientos, lo cual conlleva a la posibilidad de distinguir

entre garantías internas y externas, dependiendo del origen de los mecanismos
que se encuentren a disposición de las personas para exigir la tutela de sus
derechos humanos.
145. Por otra parte, el segundo párrafo contiene dos herramientas hermenéuticas
cuya aplicación resulta obligatoria en la interpretación de las normas de

derechos humanos. La primera, establece que todas las normas de derechos
humanos deberán interpretarse de conformidad con la Constitución y con los
tratados internacionales de derechos humanos. Esta interpretación conforme
traslada la obligación de los operadores jurídicos que se enfrenten a la
necesidad de interpretar una norma de derechos humanos a considerar en
dicha interpretación al catálogo de derechos humanos que ahora reconoce el
texto constitucional.
146. La segunda herramienta hermenéutica es la que la doctrina y la jurisprudencia
han identificado como el principio pro persona, el cual obliga a que la

interpretación de los derechos humanos se desarrolle favoreciendo en
todo tiempo la protección más amplia.
147. Finalmente, el tercer párrafo del artículo 1° constitucional constituye el
fundamento constitucional de los principios objetivos de los derechos humanos

(universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad), las
obligaciones genéricas de las autoridades estatales para la tutela de los
derechos humanos (respeto, protección, promoción y garantía) y las
obligaciones específicas que forman parte de la obligación genérica de garantía
(prevenir, investigar, sancionar y reparar).
148. En consecuencia, este Tribunal Pleno consideró que conforme al artículo 1°
constitucional, en México todas las personas son titulares tanto de los derechos
humanos reconocidos en la Constitución como de los previstos en los tratados
internacionales que sean ratificados por el Estado mexicano, lo que significa
que, con motivo de la reforma constitucional, los derechos humanos
56
reconocidos en tratados internacionales se han integrado expresamente al

ordenamiento jurídico interno, para ampliar el catálogo constitucional de
derechos humanos.
A.2. Expediente Varios 912/2010.
149. Sentado el nuevo —y actualmente vigente— marco constitiucional en materia
de derechos humanos, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

ha reconsiderado y reestructurado sus criterios anteriores, para dar paso a un
nuevo modelo de control de constitucionalidad.
150. De esta forma, al resolver el expediente varios 912/201030, este Tribunal Pleno
estableció que el artículo 1º constitucional debe leerse e interpretarse de

manera conjunta con lo que dispone el artículo 133 de la Constitución, de forma
que los jueces prefieran “los derechos humanos contenidos en la Constitución
y en los Tratados Internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario
establecidas en cualquier norma inferior”31.
151. Siguiendo esa misma línea, en dicho precedente se sostuvo que “el parámetro
de análisis de este tipo de control [constitucional y convencional] que deberán

ejercer todos los jueces del país, se integra” por los siguientes elementos:
152. — Los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados

internacionales en los que el Estado mexicano sea parte;
153. — La jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación;
154. — Los criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos y los criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de
dicho tribunal internacional.
155. Así, se concluyó que los jueces nacionales deben observar los derechos
humanos establecidos en la Constitución Mexicana y en los tratados

internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como los criterios
30
Expediente Varios 912/2010, resuelto por el Pleno el 14 de julio de 2011, por mayoría de 7
votos de los Ministros Cossío Díaz (ponente), Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva
Meza. Votaron en contra los Ministros Aguirre Anguiano, Pardo Rebolledo y Aguilar Morales
por estimar que ésta no es la instancia adecuada para realizar este análisis.
31
Expediente Varios 912/2010, párrafos 28 y 29.
57
emitidos por el Poder Judicial de la Federación al interpretarlos y acudir a los

criterios interpretativos de la Corte Interamericana para evaluar si existe alguno
que resulte más favorecedor y procure una protección más amplia del derecho
que se pretende proteger.
156. De este modo, para ejercer el control de regularidad constitucional del
ordenamiento secundario, el Tribunal Pleno estimó que deben seguirse los

siguientes pasos32:
157. — Interpretación conforme en sentido amplio: significa que la autoridad

jurisdiccional debe interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los
derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados
internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo
en todo tiempo a las personas con la protección más amplia;
158. — Interpretación conforme en sentido estricto: significa que cuando

hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, la autoridad
jurisdiccional debe, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las
leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que
el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido
esencial de estos derechos; y, finalmente,
159. — Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no sean

posibles (o invalidez, según sea el caso): es el último recurso para
asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos
establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los
cuales el Estado Mexicano es parte, de modo que cuando no sea posible
salvar la constitucionalidad de la norma secundaria, se deberá estimar la
contraria a los derechos humanos.
A.3. Contradicción de tesis 293/2011.
32
Esta metodología tiene como base lo expuesto en la tesis jurisprudencial P. LXIX/2011(9a.),
de rubro: “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y
CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS”. Registro
160525. [TA]; 10a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo 1, Diciembre de 2011; Pág. 552.
P. LXIX/2011(9a.).
58
160. De este modo, a partir de lo expuesto en las reformas de dos mil once y en lo
resuelto por este Tribunal Pleno en el Expediente Varios 912/2010, en la

contradicción de tesis 293/2011 se perfiló el actual modelo de control
constitucional, en el que se concluyó que las normas de derechos humanos
constituyen el parámetro de regularidad constitucional que deben atender
todas las autoridades del Estado mexicano, en el sentido de que los actos
que emitan con motivo de su función deben ser coherentes con el contenido de
esas normas.
161. En este precedente, se determinó que el catálogo de derechos humanos
comprende tanto los que se encuentran expresamente reconocidos en la

Constitución como aquéllos contemplados en los tratados internacionales
ratificados por el Estado mexicano. Esto significa que los derechos humanos
de fuente internacional también son parte de la Constitución, por mandato
expreso de la propia Constitución Mexicana.
162. Asimismo, se sostuvo que la supremacía constitucional se encuentra integrada
en este modelo, ya que todos los derechos humanos están incorporados al

ordenamiento mexicano, en tanto forman parte de un mismo catálogo o
conjunto normativo. Esta conclusión se refuerza con el mandato expreso del
Órgano Reformador de la Constitución de permitir que los derechos humanos
de fuente internacional puedan ser empleados como parámetro de validez del
resto de las normas jurídicas del ordenamiento jurídico mexicano, dentro de las
cuales se incluyeron expresamente los propios instrumentos internacionales.
163. De esta forma, las relaciones entre los derechos humanos que integran
este parámetro de validez deben resolverse partiendo de la

interdependencia y la indivisibilidad de los derechos humanos (lo que
excluye la jerarquía entre unos y otros), así como del principio pro persona,
entendido como herramienta armonizadora y dinámica que permite la
funcionalidad del catálogo constitucional de derechos humanos.
164. Cuando un derecho humano se encuentre reconocido tanto en fuente
constitucional como internacional, la regla general es que deberá preferirse

la norma cuyo contenido sea más protector de los derechos humanos y,
del mismo modo, cuando un derecho humano de fuente internacional no se
encuentre reconocido en la Constitución, por mandato del propio artículo 1º
59
constitucional, ese derecho humano se entenderá incorporado al catálogo de

derechos que integra el estándar de regularidad que protege a todas las
personas.
165. Además, en esa ocasión, también se fijó una directriz para preservar la vigencia
y supremacía de la Constitución General, consistente en que “cuando en la

Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos,
se deberá estar a lo que indica la norma constitucional”.
166. Las consideraciones anteriores dan luces a los órganos jurisdiccionales del
País para llevar a cabo el control de constitucionalidad en el ámbito de sus

competencias y, como se ha referido, sienta las bases para la integración y
armonización del parámetro de constitucionalidad al cual se encuentra
sometido el resto del ordenamiento secundario.
167. Uno de los elementos más importantes para delimitar el parámetro de
constitucionalidad, como se anotó en párrafos previos, es el que nos brinda el

principio pro persona, contenido en el artículo 1º constitucional, ya que se trata
de una pauta hermenéutica y de selección de normas que permitirá armonizar
y dar funcionalidad al sistema de derechos fundamentales, como se verá a
continuación.
A.4. ¿Cómo debe construirse el parámetro de validez de las normas

sujetas a control constitucional? Alcances del principio pro persona.
168. Bajo el modelo de protección de derechos humanos en comento, se da vigencia
y cobertura a dos universos de igual importancia: a) la integración de un

catálogo de derechos humanos que se nutre nacional y convencionalmente; y
b) la inclusión de reglas para su garantía y control en sede judicial, así como
sus propios mecanismos para solucionar tópicos de interpretación, tensión o
posible conflicto.
169. La operación sincrónica de ambos aspectos es fundamental pues en sí misma
revela la noción de unidad del sistema de protección de derechos

humanos, la protección de las libertades y los límites al poder público.
Aproximarse al concepto de unidad pretende garantizar la más amplia
protección, pero también dotar de contenido y proteger la propia integridad de
60
nuestro texto constitucional originando un robusto cuerpo de valores esenciales

que se comunican unos con otros y que se explican mutuamente.
170. Desde esta perspectiva, el principio pro persona funge como un criterio
interpretativo que permite compatibilizar la multiplicidad de derechos

involucrados en cada actuación del Estado en lo particular; además de que
brinda coherencia y armonía en la labor de interpretar el texto constitucional
permitiendo que el escrutinio de las normas y actos se ejecute a través de una
aplicación del texto constitucional que sea fiel a sus principios y valores.
171. El principio pro persona debe acompañarse, ineludiblemente, de los diversos
criterios de interpretación y mecanismos de escrutinio (que ya fueron

mencionados en esta sentencia) que permitan el conocimiento integral de todos
los elementos en juego. La revisión judicial de los casos concretos (normas y
actos) supone un desafío que exige revisar las múltiples implicaciones y
escenarios posibles, así como el cúmulo de derechos y principios involucrados,
de manera que sólo un análisis integral y exhaustivo podrá ser la vía para
brindar las soluciones más optimas en esta labor tan crucial en un Estado
constitucional de Derecho.
172. Cuando se enfrenta el desafío de interpretar los propios derechos, principios y
reglas contenidos en el texto constitucional, es requisito indispensable

adentrarse en el tópico, abandonando cualquier lectura aislada, parcial o
limitada. El texto constitucional, en su carácter de norma fundamental y
fundacional del Estado Mexicano, sólo puede comprenderse a cabalidad como
un todo que se orienta por un principio armónico: todas sus partes y
componentes se guían con el mismo propósito, con los mismos fines y en
función de la vigencia de un Estado constitucional, cuyo principal pilar es la
protección más amplia de los derechos humanos.
173. A este respecto, como se ha mencionado a lo largo de este primer apartado, la
reforma constitucional en materia de derechos humanos de dos mil diez tiene

como objeto y fin primordial la protección de la persona, de manera que el
artículo 1º constitucional obliga a las autoridades jurisdiccionales del País a
interpretar las normas de derechos humanos de conformidad con el catálogo
de derechos humanos. Esa pauta interpretativa es necesaria para llevar a cabo
61
el control constitucional de las normas secundarias —lo que en esta ocasión se

realizará en el último apartado “D. Estudio de las normas impugnadas”—.
174. Sin embargo, no define cómo se debe integrar y armonizar el catálogo de
derechos fundamentales o el parámetro de validez al que se deben someter las

normas del resto del ordenamiento. Para esa labor de control constitucional, la
pauta hermenéutica adecuada es la que se desprende del principio pro persona
contemplado en el artículo 1º de la Constitución General, el cual ha sido
entendido como la obligación de interpretar y desarrollar el catálogo de
derechos humanos en la forma más protectora para el ser humano.
175. El principio pro persona es un criterio hermenéutico y de selección de normas
por medio del cual los órganos jurisdiccionales deben preferir aquella norma33
que sea la más amplia y protectora del sistema jurídico, de modo que se
rechace, a su vez, la norma o interpretación que sea más restrictiva de los
derechos humanos.
176. De esta manera, la labor de un órgano jurisdiccional que se enfrente a una
cuestión de constitucionalidad del ordenamiento secundario, implica hacer un

ejercicio de contraste de la norma legal frente a la Constitución. Para establecer
ese parámetro, el órgano jurisdiccional debe identificar las normas
constitucionales que contienen derechos fundamentales —y, por supuesto sus
límites— a fin de exponer el parámetro de regularidad al que deben someterse
a escrutinio las normas de rango legal.
177. En esta labor de control constitucional, es posible que el órgano jurisdiccional
no enfrente mayor problema de colisión entre derechos fundamentales o de

tensiones y antinomias entre normas de rango constitucional —sea que se trate
de principios o de reglas—. En esta situación ordinaria en la que no se presente
una colisión entre derechos o una antinomia constitucional, la labor de
interpretación debería ser tan sencilla como realizar un ejercicio de contraste
entre la norma legal y la Constitución.
33
Para este análisis, se utilizará el término “norma” en su doble faceta: como enunciado
jurídico y como el producto de la interpretación del enunciado. Sin necesidad de realizar
distinciones teóricas en este momento.
62
178. El problema constitucional se presentará, entonces, cuando exista un conflicto
entre derechos fundamentales o cuando se generen tensiones o antinomias

entre normas de rango constitucional.
179. Para el caso en que se presente un conflicto entre derechos fundamentales, los
órganos jurisdiccionales de control constitucional tienen a su alcance una serie

de herramientas interpretativas que les permitirán balancear o ponderar
derechos, sopesar principios y establecer prioridad entre los derechos
fundamentales a efecto de definir cuál de ellos debe prevalecer en un caso
concreto y cuál debe ceder, tales como la interpretación conforme con la
Constitución, el juicio de proporcionalidad, de razonabilidad, de ponderación,
entre otros más que este Tribunal Constitucional ha trasladado desde la teoría
y filosofía del Derecho y que han sido ampliamente explorados y utilizados en
los últimos años de la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
180. Aunado al supuesto anterior, un órgano de control constitucional también podría
advertir la existencia de tensiones o antinomias entre normas de rango

constitucional34. Estos conflictos normativos deben tomarse en cuenta para
poder delimitar cuál es la interpretación que debe realizarse; por lo que, para
ese fin, se considera adecuado llevar a cabo ese ejercicio de análisis
hermenéutico de normas y de preferencia interpretativa a partir del
principio pro persona que se encuentra reconocido en el artículo 1º de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
181. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en jurisprudencia
que de conformidad con lo establecido en el artículo 1°, párrafo segundo, de la

Constitución, las normas de derechos humanos se interpretarán y aplicarán
“favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”. Lo
anterior implica que el principio pro persona opera como un criterio que rige la
selección, primero, entre dos o más normas de derechos humanos que, siendo
aplicables, tengan contenidos que no sea posible armonizar y que, por tanto,
34
Cuando la antinomia se presenta entre una norma de rango constitucional y una secundaria,
la forma de resolución de estos conflictos recae sobre la interpretación conforme con la
Constitución —en sentido amplio y en sentido estricto—.
63
exijan una elección35; y segundo, dos o más posibles interpretaciones

admisibles36 de una norma, de modo que se acoja aquélla que adopte el
contenido más amplio o la limitación menos restrictiva del derecho37.
182. El Pleno ha acudido a esta pauta de selección normativa en ocasiones
anteriores. Por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 155/2007, este

Alto Tribunal declaró la invalidez de unas normas de la Ley de Prevención de
Adicciones y el Consumo Abusivo de Bebidas Alcohólicas y Tabaco del Estado
de Yucatán38, que contemplaban una sanción consistente en “trabajos a la
35
Esta primera vertiente del principio ha sido reconocida jurisprudencialmente por la Primera
Sala en la tesis jurisprudencial 1a./J. 107/2012 (10a.), de rubro: “PRINCIPIO PRO PERSONA.
CRITERIO DE SELECCIÓN DE LA NORMA DE DERECHO FUNDAMENTAL APLICABLE”.
Registro 2002000. [J]; 10a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo 2, Octubre de
2012; Pág. 799.
36
Tesis jurisprudencial 1a./J. 104/2013 (10a.), de rubro: “PRINCIPIO PRO PERSONA. DE
ÉSTE NO DERIVA NECESARIAMENTE QUE LOS ARGUMENTOS PLANTEADOS POR
LOS GOBERNADOS DEBAN RESOLVERSE CONFORME A SUS PRETENSIONES”.
Registro 2004748. [J]; 10a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo 2, Octubre de
2013; Pág 906.
37
El principio pro persona puede entenderse como un segundo paso en relación con el
principio de interpretación conforme, pues mientras éste exige elegir entre las posibles
interpretaciones válidas de un precepto, aquélla que lo haga compatible con la Constitución,
el primero implica que, entre las interpretaciones que resulten constitucionalmente
admisibles, se elija la que en mayor medida beneficie al derecho humano sobre el cual se
proyecte. Tesis jurisprudencial 1a. CCCXL/2013 (10a.), de rubro: “INTERPRETACIÓN
CONFORME. NATURALEZA Y ALCANCES A LA LUZ DEL PRINCIPIO PRO PERSONA”.
Registro 2005135. 10a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo 1, Diciembre de
2013; Pág 530.
Como lo ha dicho este Alto Tribunal, ello resulta aplicable incluso para elegir entre la
jurisprudencia nacional y la de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Tesis
jurisprudencial P./J. 21/2014 (10a.), de rubro: “JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS
JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA”. Registro
2006225. [J]; 10a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo I, Abril de 2014; Pág. 204.
Incluso, la Segunda Sala de este Alto Tribunal ha sostenido que no existe impedimento para
que el intérprete constitucional —principalmente la Suprema Corte de Justicia de la Nación—
, al hacer prevalecer una restricción o limitación constitucional, también practique un examen
de interpretación más favorable en la propia disposición suprema, delimitando sus alcances
de forma interrelacionada con el resto de las disposiciones del mismo texto constitucional;
debiéndose asegurar que, sin vaciar de contenido la disposición restrictiva de la Constitución,
ésta sea leída de la forma más favorable posible a los derechos humanos. Así lo sostuvo en
la tesis de rubro: “RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES AL GOCE Y EJERCICIO DE
LOS DERECHOS Y LIBERTADES. SU CONTENIDO NO IMPIDE QUE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN LAS INTERPRETE DE LA MANERA MÁS
FAVORABLE A LAS PERSONAS, EN TÉRMINOS DE LOS PROPIOS POSTULADOS
CONSTITUCIONALES”. Registro: 2015828. [J]; Décima Época; Segunda Sala; S.J.F. y su
Gaceta; Tomo I, Diciembre de 2017; Pág. 487. 2a./J. 163/2017 (10a.).
38
Acción de inconstitucionalidad 155/2007, resuelta por el Pleno el 7 de febrero de 2012, por
mayoría de 9 votos de los Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz (encargado del engrose),
Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Valls
Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, en cuanto a
declarar la invalidez de los artículos 72, fracción V, en la porción normativa que indica: “en
caso de reincidencia dentro de un período de un año, será acreedor a la realización de trabajos
en favor de la comunidad”, así como su párrafo segundo; 73, fracción V, en la porción
64
comunidad”, por ser contrarias al parámetro de validez definido, en ese caso,

“por la interpretación más favorable que se desprende de los artículos 1º,
párrafo segundo en relación con el 5º de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, interpretado conforme a los artículos 8º del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 2º del Convenio 29 de la
Organización Internacional del Trabajo y 6 de la Convención Americana”.
183. Como se puede apreciar, uno de los elementos más relevantes de este
precedente es la forma en la que se integró el parámetro de regularidad.

Primero, el Tribunal Pleno identificó los derechos fundamentales que estaban
en juego —tanto de fuente constitucional como de fuente internacional— y, tras
un ejercicio de selección y armonización normativa, determinó el parámetro de
regularidad que fuera más protector a los derechos humanos.
184. En este precedente, se sostuvo que el juez constitucional debe perseguir un
objetivo constitucional: favorecer en todo momento la protección más amplia de

los derechos humanos y, para cumplir con ese objetivo, es necesario elegir cuál
es la norma que resulte más protectora (ya sea que se elija una norma de fuente
nacional o internacional).
185. Ese ejercicio de preferencia normativa no implica establecer una jerarquía entre
derechos o entre normas, sino únicamente se trata de elegir el estándar más

favorable para las personas.
186. A partir de lo anterior, este Tribunal Pleno considera que para conformar el
parámetro de control de constitucionalidad, es necesario tomar en cuenta

el principio pro persona, de manera que la selección de las normas e
interpretaciones que integran el parámetro de regularidad, debe buscar
favorecer en todo momento la mayor protección para la persona. Es decir,
para conformar el parámetro de validez, el órgano jurisdiccional encargado de
ejercer control constitucional debe hacer un ejercicio integrador del parámetro
y llevar a cabo un proceso de selección de los enunciados jurídicos y las
interpretaciones que resulten más protectoras de los derechos humanos.
normativa que indica: “en caso de reincidencia se le impondrá como sanción la realización de
trabajos a favor de la comunidad, de la Ley de Prevención de Adicciones y el Consumo
Abusivo de Bebidas Alcohólicas y Tabaco del Estado de Yucatán.
65
187. Esto significa que el principio pro persona funciona, en estos casos, como un
criterio de preferencia normativa para solucionar antinomias entre las normas

que integran un parámetro de control —con independencia de la fuente de
origen de los derechos fundamentales—. A través de este criterio de
preferencia normativa, los órganos jurisdiccionales que realicen el control
constitucional, deberán utilizar el enunciado normativo o la interpretación más
protectora para los derechos humanos.
188. Estas pautas de preferencia normativa parten de una premisa básica: las
normas de rango constitucional no pueden leerse de forma aislada, ya que

conforman un cuerpo normativo supremo, único y coherente a su interior. Por
ese motivo, los órganos jurisdiccionales, al establecer el parámetro de
regularidad constitucional, deben identificar, integrar y armonizar
sistemáticamente todos los elementos normativos relacionados con un derecho
fundamental, con miras a establecer el estándar de validez en la forma más
protectora de los derechos humanos.
189. Para realizar este ejercicio de preferencia normativa, el órgano jurisdiccional
debe realizar lo siguiente:
190. — En primer lugar, debe identificar cuáles son los derechos

fundamentales involucrados, sus posibles límites y todas aquellas
normas que pueden condicionar el sentido y armonía del parámetro de
regularidad;
191. — En segundo término, una vez que se han identificado los derechos
humanos, límites y cualquier norma que intervienen en su interpretación,
el órgano jurisdiccional deberá establecer las premisas o sentido
interpretativo del parámetro. Es decir, deberá sentar las premisas
respecto de las cuales se enjuiciará o contrastará —en el caso
específico— el resto del ordenamiento secundario. Para ese efecto, si se
identificara alguna posible tensión que diera lugar a varias interpretaciones
posibles, el órgano jurisdiccional deberá preferir aquella que sea la más
protectora para los derechos humanos.
B. Derechos y elementos que conforman el parámetro de

constitucionalidad sobre la prisión preventiva.
66
192. Una vez sentada la metodología de análisis, es necesario desarrollar el
parámetro de validez que servirá como marco de contrastación de las normas

secundarias impugnadas.
193. Para ese efecto, debe recordarse que las partes accionantes hacen valer
conceptos de invalidez en contra de los artículos 167, párrafo séptimo, del

Código Nacional de Procedimientos Penales, y 5, fracción XIII, de la Ley de
Seguridad Nacional, por establecer la procedencia de la prisión preventiva
oficiosa en forma automática, absoluta y desproporcionada, en contravención
del parámetro de regularidad.
194. De este modo, este Tribunal Pleno considera que para resolver esta acción de
inconstitucionalidad es necesario exponer los alcances del derecho

fundamental de libertad personal (lo que se hará en el sub-apartado B.1.), así
como su principal límite constitucional a través de la prisión preventiva que se
contempla en el artículo 19 de la Constitución General, y la interpretación que
de esa figura ha hecho esta Suprema Corte de Justicia de la Nación (sub-
apartado B.2.).
195. Posteriormente, será necesario exponer los principales alcances de la
presunción de inocencia (sub-apartado B.3.), así como el deber de motivación

de las medidas cautelares (sub-apartado B.4.) y la necesidad someterlas a
control judicial previo (sub-apartado B.5.), ya que todos estos elementos
forman parte de un sistema penal que se encuentra integrado en forma
trasversal por los derechos humanos, de modo que no puede analizarse en
forma aislada.
B.1. La libertad personal.
196. En primer lugar, es preciso señalar que la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y los tratados internacionales firmados y ratificados por el

Estado Mexicano en materia de derechos humanos han reconocido a la libertad
personal como uno de los principales derechos con que cuenta una persona.
197. De acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Constitución General 39, la
libertad personal consiste en que nadie puede ser privado de ese derecho sino
39
“Artículo 14.- A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
67
mediante juicio seguido ante los tribunales establecidos en el que se cumplan

las formalidades esenciales del procedimiento.
198. Al respecto, la Primera Sala de este Alto Tribunal ha sostenido en el amparo en
revisión 408/201540—reiterando lo resuelto en el amparo directo 14/201141 y en

el amparo directo en revisión 2470/201142—, que la lectura conjunta de los
artículos 14 y 16 de la Constitución General43, permiten entender a la libertad
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino
mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan
las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con
anterioridad al hecho.
En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por
mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al
delito de que se trata.
En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la
interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del
derecho”.
40
Amparo en revisión 408/2015, resuelto por la Primera Sala el 18 de noviembre de 2015, por
mayoría de 4 votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente), José Ramón
Cossío Díaz, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Alfredo Gutiérrez Ortiz
Mena. En contra el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo.
41
Amparo directo 14/2011, resuelto por la Primera Sala el 9 de noviembre de 2011, por
unanimidad de 4 votos de los Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío
Díaz (Ponente), Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Arturo Zaldívar Lelo
de Larrea.
42
Amparo directo en revisión 2470/2011, resuelto por la Primera Sala el 18 de enero de 2012,
por unanimidad de 5 votos de los Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío
Díaz, (Ponente), Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y
Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
43
“Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o
posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y
motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de
juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de
ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en
este párrafo.
(…)
No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda
denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con pena privativa
de libertad y obren datos que establezcan que se ha cometido ese hecho y que exista la
probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.
(…)
Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo
fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no
se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el
Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y
expresando los indicios que motiven su proceder.
En casos de urgencia o flagrancia, el juez que reciba la consignación del detenido deberá
inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley.
La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia
organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo
que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para
el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista
riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá
prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le
dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días.
(…)
68
personal como una categoría específica equivalente a la libertad de movimiento

o libertad deambulatoria.
199. En ese precedente se añadió que el artículo 16 de la Constitución Federal
consagra un régimen general de libertades a favor de la persona, entre las

cuales se encuentra el derecho a la libertad personal. Asimismo, se determinó
que el artículo 16 constitucional contiene garantías de legalidad a favor de la
persona porque obligan al Estado a que actúe de conformidad con las
atribuciones establecidas en dicho precepto. Igualmente, destacó que nadie
puede ser privado de su libertad salvo por las causas y condiciones fijadas en
la Constitución.
200. Específicamente, en el amparo directo 14/2011 la Primera Sala delimitó los
supuestos constitucionales que permiten la afectación o limitación de la libertad

personal y señaló que, por regla general, las detenciones tienen que estar
precedidas por una orden de aprehensión, por lo que las detenciones en
flagrancia o caso urgente son excepcionales.
201. En síntesis, en esos precedentes esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha considerado que el artículo 14 de la Constitución prevé como regla general

que nadie puede ser privado de la libertad. Por lo tanto, las afectaciones a
este derecho solamente pueden darse de manera excepcional mediante el
cumplimiento de las normas constitucionales y un juicio que cumpla con
el debido proceso. Ese mandato constitucional debe entenderse como una
directriz constitucional que se irradia en todo el ordenamiento y decisión
de las autoridades de este País.
202. Del mismo modo, la libertad personal ha sido reconocida como un derecho
humano en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho
horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad
judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia
organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal.
(…)”.
69
Políticos44, así como en el artículo 7 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos45.
203. Dichos preceptos han sido interpretados por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el sentido de que la libertad es un derecho básico propio

de los atributos de la persona, que permite a los seres humanos organizar su
vida de conformidad con sus propias convicciones. Por su parte, el derecho a
la seguridad personal implica la ausencia de perturbaciones en el goce de la
libertad o que restrinjan la libertad más allá de lo razonable; se trata, pues, de
44
“Artículo 9
1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. Nadie podrá ser
sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por
las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta.
2. Toda persona detenida será informada, en el momento de su detención, de las razones de
la misma, y notificada, sin demora, de la acusación formulada contra ella.
3. Toda persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin demora
ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá
derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad. La prisión
preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su
libertad podrá estar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en
el acto del juicio, o en cualquier momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la
ejecución del fallo.
4. Toda persona que sea privada de libertad en virtud de detención o prisión tendrá derecho
a recurrir ante un tribunal, a fin de que éste decida a la brevedad posible sobre la legalidad de
su prisión y ordene su libertad si la prisión fuera ilegal.
5. Toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo a
obtener reparación”.
45
“Artículo 7. Derecho a la Libertad Personal
1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.
2. Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en las condiciones
fijadas de antemano por las Constituciones Políticas de los Estados Partes o por las leyes
dictadas conforme a ellas.
3. Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios.
4. Toda persona detenida o retenida debe ser informada de las razones de su detención y
notificada, sin demora, del cargo o cargos formulados contra ella.
5. Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro
funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser
juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe
el proceso. Su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia
en el juicio.
6. Toda persona privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o tribunal
competente, a fin de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad de su arresto o detención
y ordene su libertad si el arresto o la detención fueran ilegales. En los Estados Partes cuyas
leyes prevén que toda persona que se viera amenazada de ser privada de su libertad tiene
derecho a recurrir a un juez o tribunal competente a fin de que éste decida sobre la legalidad
de tal amenaza, dicho recurso no puede ser restringido ni abolido. Los recursos podrán
interponerse por sí o por otra persona.
7. Nadie será detenido por deudas. Este principio no limita los mandatos de autoridad judicial
competente dictados por incumplimientos de deberes alimentarios”.
70
la protección en contra de toda interferencia ilegal o arbitraria de la libertad

física46.
204. El artículo 7 de la Convención Americana “protege exclusivamente el derecho
a la libertad física y cubre los comportamientos corporales que presuponen la

presencia física del titular del derecho y que se expresan normalmente
movimientos físicos”47.
205. Este precepto establece dos tipos de regulaciones diferenciadas: una general
y otra específica. La general se encuentra en el párrafo primero, del artículo 7,

de la Convención que señala que todas las personas tienen derecho a la
libertad y a la seguridad personal.
206. Por su parte, la regulación específica se conforma por diversas garantías que
tienen que cumplirse al momento de detener a una persona, como el derecho

a no ser privado de la libertad de manera ilegal o arbitraria; el derecho a conocer
las razones de la detención y los cargos formulados en contra de la persona
detenida; el derecho a ejercer un control judicial respecto de la detención; el
derecho a que la prisión preventiva se imponga de manera razonable; el
derecho a impugnar la legalidad de la detención y el derecho a no ser detenido
a causa de una deuda48. La transgresión de cualquiera de estos derechos
contenidos en el artículo 7 de la Convención Americana entraña el
incumplimiento de las obligaciones internacionales derivadas de dicho
precepto49.
207. Por otro lado, la Corte Interamericana ha afirmado que el derecho a la libertad
personal está constituido por dos aspectos: uno material y otro formal. El
aspecto material se refiere a la reserva de ley a la que hace referencia el artículo
7 de la Convención Americana. Por su parte, el aspecto formal tiene relación
con las condiciones o procedimientos definidos en la ley para limitar el derecho
46
Corte IDH. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador, Excepciones preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de noviembre de 2007, Serie C, No. 170,
párrafo 52.
47
Íbid., párrafo 53.
48
Íbid., párrafo 51.
49
Corte IDH. Caso Norín Catrimán y otros (dirigentes, miembros y activistas del pueblo
indígena mapuche) vs. Chile. Sentencia de 29 de mayo de 2014 (Fondo, Reparaciones Y
Costas), párrafo 308.
71
a la libertad personal50. Únicamente mediante una ley es posible afectar el

derecho a la libertad física. Este requisito entraña el principio de tipicidad que
obliga a los Estados a establecer previamente, tan concretamente como sea
posible, las causas y condiciones para realizar cualquier privación de la libertad
física51.
208. Por su parte, el artículo 7.3 contiene la prohibición de detener a una persona de
manera arbitraria; así, pueden darse detenciones ilegales y detenciones

arbitrarias. Una detención ilegal existe cuando ésta se da sin cumplir los
elementos que la ley señala para limitar el derecho a la libertad. Por ejemplo,
cuando la detención se ejecuta sin orden de aprehensión o de arresto y sin que
haya existido flagrancia u otro supuesto mencionado en la ley para detener a
una persona52.
209. La arbitrariedad de la detención se configura cuando a pesar de haber detenido
a una persona mediante métodos legales, éstos, en la práctica, resultan

irrazonables, imprevisibles o carentes de proporcionalidad 53. El Comité de
Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas determinó de
manera muy clara el contenido de la arbitrariedad en las detenciones. Indicó
que ésta no equivale a la ilegalidad, sino que debía ser interpretada de manera
más amplia de tal manera que incluya elementos de inadecuación, injusticia,
imprevisibilidad y falta de debido proceso.
210. En conclusión, el artículo 7 de la Convención Americana regula detalladamente
el derecho a la libertad personal mediante su aspecto material, que requiere

que las restricciones a este derecho sean realizadas solamente con
fundamento en una ley que señale los motivos para detener a una persona. Por
su parte, el aspecto formal está constituido por las condiciones (procedimientos)
necesarios para que la detención no sea ilegal o arbitraria. Asimismo, el artículo
50
Corte IDH. Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú, sentencia de fondo,
reparaciones y costas, 8 de julio de 2004, Serie C, No. 110, párrafo 83.
51
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs.
Ecuador, op. cit., párrafo 57.
52
Lo anterior sucedió en el Caso Bayarri vs. Argentina, en el que la Corte Interamericana
determinó que la detención del peticionario había sido ilegal debido a que al momento anterior
de su detención no existía orden de captura emitida por una autoridad competente.
Vid. Corte IDH. Caso Bayarri vs. Argentina, sentencia de excepción preliminar, fondo,
reparaciones y costas, 30 de octubre de 2008, Serie C, No. 187, párrafo 61.
53
Corte IDH. Caso Norín Catrimán y otros (dirigentes, miembros y activistas del pueblo
indígena mapuche) vs. Chile, op. cit., párrafo 309.
72
7 de la Convención Americana hace una distinción entre la privación de la

libertad ilegal y la arbitraria, en los términos ya explicados.
211. Este derecho de libertad, por supuesto, puede ser limitado en determinadas
ocasiones y modalidades, una de las cuales es la prisión preventiva. No

obstante, como se verá a continuación, esos límites no pueden ser absolutos
ni irrestrictos, por el contrario, deben ser excepcionales y únicamente
podrán ser aplicados en las circunstancias más extraordinarias y graves.
B.2. La prisión preventiva como límite a la libertad personal.
212. Es necesario recordar que la prisión preventiva se encuentra contemplada en
el artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución General de la siguiente

manera:
“Artículo 19.-
(…)
El Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez la prisión preventiva
cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para
garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo
de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de
la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado
o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito
doloso. El juez ordenará la prisión preventiva oficiosamente, en los
casos de abuso o violencia sexual contra menores, delincuencia
organizada, homicidio doloso, feminicidio, violación, secuestro, trata
de personas, robo de casa habitación, uso de programas sociales
con fines electorales, corrupción tratándose de los delitos de
enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones, robo al
transporte de carga en cualquiera de sus modalidades, delitos en
materia de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, delitos en
materia de desaparición forzada de personas y desaparición
cometida por particulares, delitos cometidos con medios violentos
como armas y explosivos, delitos en materia de armas de fuego y
explosivos de uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza
Aérea, así como los delitos graves que determine la ley en contra de
la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad, y de
la salud.
(…)”.
213. Como se puede advertir, la prisión preventiva es una medida cautelar
excepcional que puede decretarse de dos maneras: a petición justificada del

Ministerio Público (primera parte del artículo 19, párrafo segundo,
73
constitucional) o de oficio (segunda parte del articulo 19, párrafo segundo, de

la Constitución General).
214. De acuerdo con el artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución General, la
prisión preventiva sólo procede cuando otras medidas cautelares no sean

suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el
desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la
comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido
sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso.
215. En la primera forma, la prisión preventiva puede ser solicitada por el Ministerio
Público; mientras que en la segunda modalidad, la Constitución establece un

catálogo de delitos en los que el juez ordenará la prisión preventiva
oficiosamente, entre esos ilícitos, está la delincuencia organizada y los
delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación,
el libre desarrollo de la personalidad, y de la salud.
216. Es importante recordar que la prisión preventiva ya se encontraba contemplada
desde el texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (desde su promulgación en mil novecientos diecisiete) como una
medida que sólo podía imponerse para los delitos que merecieran pena
privativa de la libertad54 y sin distinguir si era a petición de parte o en forma
oficiosa. No obstante, fue hasta la reforma constitucional de dieciocho de junio
de dos mil ocho, en la que se introdujo el sistema penal acusatorio al orden
jurídico mexicano, cuando se sentaron las bases para contextualizar la prisión
preventiva en la forma en la que actualmente rige y opera, en oposición a la
forma en la que se entendía en el sistema tradicional o mixto de justicia penal.
217. A partir de esa reforma, el artículo 19 de la Constitución Federal se modificó
para establecer que la medida cautelar de la prisión preventiva procedería

oficiosamente respecto de los delitos expresamente señalados; por
supuesto, siempre en concordancia con el principio de presunción de
inocencia y el establecimiento de los principios de subsidiariedad y
54 “Artículo 18.- Sólo por delito que merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva.
El lugar de ésta será distinto y estará completamente separado del que se destinare para la
extinción de las penas.
(…)”.
74
excepcionalidad, así como la observancia del principio de

proporcionalidad en cada caso.
218. Al respecto, en el dictamen de la Cámara de Diputados del Congreso de la
Unión como Cámara de Origen, se refirió lo siguiente:
“(…) Medidas cautelares y prisión preventiva
Para los efectos de evitar los excesos cometidos hasta ahora con la
prisión preventiva, se acordó establecer el principio de subsidiariedad
y excepcionalidad para la procedencia de este instituto. La aplicación
de medidas cautelares, las cuales son auténticos actos de molestia,
procederá únicamente cuando exista la necesidad de cautela del
proceso o de protección de las víctimas. Esto quiere decir que sólo
cuando exista necesidad de garantizar la comparecencia del
imputado en el juicio; el desarrollo de la investigación; la protección
de la víctima, de los testigos o de la comunidad; cuando el imputado
esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la
comisión de un delito doloso, procederá la aplicación de alguna
medida cautelar de las que prevea la ley. La prisión preventiva sólo
procederá cuando ninguna otra medida cautelar sea suficiente para
el logro de los propósitos indicados.
Este nuevo diseño es acorde con el principio de presunción de

inocencia. Diversos procesalistas clásicos y contemporáneos han
hecho notar, con razón, la inevitable antinomia que supone afectar los
derechos de las personas sometiéndolas a prisión preventiva, sin que
antes se haya derrotado su presunción de inocencia en un juicio en
el que se respeten todas las garantías del debido proceso. La
antinomia es de por sí insalvable, pero para paliarla en alguna medida
se prevé que la procedencia de tales afectaciones sea excepcional.
Otro de los elementos que se debe tener en cuenta es que las

medidas cautelares sean proporcionales, tanto al delito que se
imputa, como a la necesidad de cautela. Los riesgos mencionados
con anterioridad admiten graduación y nunca son de todo o nada,
dependerán de cada caso concreto. Por ello es que la necesidad de
cautela siempre deberá ser evaluada por el ministerio público y
justificada por él ante el juez, con la posibilidad de que tanto el
imputado como su defensor ejerzan su derecho de contradicción en
una audiencia.
Finalmente, la procedencia de las medidas cautelares deberá estar

regida por el principio de subsidiariedad, de modo tal que siempre se
opte por aquella medida cautelar que sea lo menos intrusiva para la
75
esfera jurídica de los particulares. El propósito en este caso será

provocar la menor afectación posible.
Prisión preventiva y delitos graves.
A la regulación de las medidas cautelares en aquellos casos en los

que se trate de delitos graves y de delincuencia organizada se le da
un tratamiento diverso. Se pretende evitar que se produzca con el
tema de los delitos graves y la delincuencia organizada, lo que hasta
ahora ha venido sucediendo, es decir, que sea el legislador ordinario
el que en definitiva decida a qué casos se aplica la Constitución y
cuáles requieren un tratamiento excepcional por tratarse de delitos
graves o delincuencia organizada. Debe apreciarse que se requiere
una regulación especial de las medidas cautelares cuando se trate de
estos casos, sin embargo, las excepciones tienen que estar previstas
en el propio texto constitucional, ya que si se hace un reenvío a la ley,
inevitablemente se debilita el principio de supremacía constitucional.
Cuando por primera vez se creó el sistema de delitos graves para la

procedencia de la libertad provisional bajo caución, se tenía el
propósito de que éstos fueran excepcionales. No obstante, la
experiencia estatal y federal ha mostrado que este sistema
excepcional ha colonizado el resto del ordenamiento. Hoy por hoy
existe un enorme abuso de la prisión preventiva, toda vez que la
mayoría de los delitos están calificados como graves por la legislación
ordinaria. Con la finalidad de superar este estado de cosas se impone
que sea la propia Constitución la que determine aquellos casos
excepcionales, para los que bastará acreditar el supuesto material
para que en principio proceda la prisión preventiva.
(…)”.
219. Así, desde la adopción del sistema penal acusatorio y oral, el segundo párrafo,
del artículo 19, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

estableció un catálogo cerrado con las conductas delictivas por las que
sería procedente imponer como medida cautelar la prisión preventiva
oficiosa, en el contexto del sistema penal acusatorio y oral.
220. Vale destacar que en la citada reforma constitucional de dieciocho de junio de
dos mil ocho, también se estableció que la Federación, los Estados y el

entonces Distrito Federal (hoy Ciudad de México), en el ámbito de sus
respectivas competencias, debían expedir y poner en vigor las modificaciones
76
u ordenamientos legales necesarios a fin de incorporar el sistema procesal

penal acusatorio55.
221. Este modelo constitucional es el que actualmente rige en México, de manera
que el resto del ordenamiento se encuentra sometido al contenido del artículo

19 constitucional. Incluso, si se revisan las dos únicas modificaciones que ha
tenido este catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, se
podrá notar que se reitera el principio de excepcionalidad y subsidiaridad
de esta medida cautelar, aunque se amplía el propio catálogo.
222. Por ejemplo, el catorce de julio de dos mil once se modificó el párrafo segundo,
del artículo 19 constitucional, con el único propósito de adicionar al catálogo de

ilícitos respecto de los que era procedente la prisión preventiva oficiosa, el delito
de trata de personas.
223. Posteriormente, mediante el Decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el doce de abril de dos mil diecinueve, se reformó de nueva cuenta

el párrafo segundo, del artículo 19 de la Constitución General, a fin de ampliar
el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa.
224. En esta reforma de dos mil diecinueve, se agregaron al catálogo los delitos de:
abuso o violencia sexual contra menores, feminicidio, robo de casa habitación,

uso de programas sociales con fines electorales, corrupción tratándose de los
delitos de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones, robo al
transporte de carga en cualquiera de sus modalidades, delitos en materia de
hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, delitos en materia de desaparición
55
“Segundo. El sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos
segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo,
de la Constitución, entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria
correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la
publicación de este Decreto.
En consecuencia, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus
respectivas competencias, deberán expedir y poner en vigor las modificaciones u
ordenamientos legales que sean necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal
acusatorio. La Federación, los Estados y el Distrito Federal adoptarán el sistema penal
acusatorio en la modalidad que determinen, sea regional o por tipo de delito.
En el momento en que se publiquen los ordenamientos legales a que se refiere el párrafo
anterior, los poderes u órgano legislativos competentes deberán emitir, asimismo, una
declaratoria que se publicará en los órganos de difusión oficiales, en la que señale
expresamente que el sistema procesal penal acusatorio ha sido incorporado en dichos
ordenamientos y, en consecuencia, que las garantías que consagra esta Constitución
empezarán a regular la forma y términos en que se substanciarán los procedimientos
penales”.
77
forzada de personas y desaparición cometida por particulares, y delitos en

materia de armas de fuego y explosivos de uso exclusivo del Ejército, la Armada
y la Fuerza Aérea.
225. Importa destacar que en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales y de Estudios Legislativos Segunda, de la Cámara de

Senadores (Cámara de Origen) se sostuvo que conforme a la doctrina y
jurisprudencia más moderna: a) la prisión preventiva constituye una medida
excepcional y no puede ser la regla general, es decir, debe ser inusual y
utilizarse sólo de manera insólita; b) La prisión preventiva debe ser
proporcional; c) La prisión preventiva debe ser necesaria; y d) No puede estar
determinada por la gravedad del delito, ya que se trata de una medida
cautelar y no punitiva.
226. Aunado a lo anterior, mediante reforma constitucional publicada en el Diario
Oficial de la Federación el ocho de octubre de dos mil trece, el Ógano

Reformador de la Constitución confirió al Congreso de la Unión la facultad para
expedir la legislación única en materia de procedimientos penales que regiría
en toda la República, tanto en el orden federal como en el fuero común56.
227. Así, el cinco de marzo de dos mil catorce, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación, el Código Nacional de Procedimientos Penales57, a través del cual

se implementó y reguló de manera homogénea en nuestro país el sistema
procesal penal acusatorio y oral. Por lo que constituye la legislación secundaria
que reglamenta lo previsto en la reforma constitucional de dieciocho de junio de
dos mil ocho.
228. De esta manera, a partir de que el Código Nacional de Procedimientos Penales
comenzó a operar en las distintas entidades federativas —lo que ya ocurre en

todo el territorio mexicano—, la procedencia de la prisión preventiva oficiosa,
56
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
(…) XXI. Para expedir:
(…) c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativas de
solución de
controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en el orden federal y en el
fuero común (…)”.
57
El Congreso de la Unión, en ejercicio de la potestad constitucional que le fue conferida,
expidió el Código Nacional de Procedimientos Penales, estableciendo que su entrada en vigor
se haría de manera gradual, sin que pudiera exceder del dieciocho de junio de dos mil
dieciséis.
78
prevista en el párrafo segundo, del artículo 19 de la Constitución Federal se

encuentra desarrollada en dicho Código, por lo que será al analizar el caso
específico materia de esta acción de inconstitucionalidad, cuando este Alto
Tribunal emita pronunciamiento respecto a si las normas secundarias se
encuentran apegadas o no al texto constitucional, pues las bases y directrices
ordenadas en la Constitución General se erigen como auténticos límites a la
producción legislativa.
229. Ahora bien, es necesario recordar la línea jurisprudencial que esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha venido desarrollando en torno a la prisión

preventiva oficiosa como un límite a la libertad personal.
230. No obstante, es importante precisar que en estos criterios, la Suprema Corte
de Justicia de la Nación ha desplegado su arbitrio jurisdiccional para resolver

una serie de casos que si bien estaban relacionados con la duración y
procedencia de la prisión preventiva oficiosa, en realidad, hasta este momento
la litis no permitió que este Tribunal Constitucional abordara frontalmente
la forma en la que debe entenderse la prisión preventiva oficiosa.
231. Por ese motivo, esta es la primera ocasión en la que esta Suprema Corte
defina cómo debe entenderse la prisión preventiva oficiosa, en armonía

con el resto del ordenamiento constitucional mexicano. Hecha esta
acotación, a continuación se expondrán los principales criterios de este Alto
Tribunal con relación a la prisión preventiva oficiosa, los cuales servirán como
base para seguir construyendo una doctrina consolidada sobre esta medida
cautelar.
232. Al respecto, esta Suprema Corte ha trazado su doctrina constitucional a partir
de lo resuelto en la contradicción de tesis 551/201958, así como en los amparos

en revisión 26/202159 y 315/202160.
58
Contradicción de tesis 551/2019, resuelta por la Primera Sala el 10 de junio de 2020, por
mayoría de 4 votos de las Ministras Norma Lucía Piña Hernández y Ana Margarita Ríos Farjat,
así como por los Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo (Ponente) y Alfredo Gutiérrez Ortiz
Mena. En contra el Ministro Presidente Juan Luis González Alcántara Carrancá.
59
Amparo en revisión 26/2021, resuelto por la Primera Sala el 6 de octubre de 2021, por
mayoría de 4 votos de las Ministras Norma Lucía Piña Hernández y Presidenta Ana Margarita
Ríos Farjat, así como de los Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo (Ponente) y Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena. En contra el Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá.
60
Amparo en revisión 315/2021, resuelto por la Primera Sala el 9 de febrero de 2022, por
mayoría de 4 votos de los Ministros Juan Luis González Alcántara Carrancá (Ponente), Jorge
79
233. En el primer caso, en la contradicción de tesis 551/2019, la Primera Sala
determinó que los supuestos de prisión preventiva oficiosa en materia de

hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, así como en materia de armas de
fuego y explosivos de uso exclusivo de las fuerzas armadas, comenzarían a
tener vigencia a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de
la Federación, en el entendido de que estos nuevos supuestos podrían ser
aplicados únicamente hasta que se modificara el artículo 167 del Código
Nacional de procedimientos Penales en el que se especificara y acotara cuáles
serían los ilícitos que serían objeto de la imposición de prisión preventiva
oficiosa, conforme se determinó en el régimen transitorio de esa reforma.
234. Lo anterior con la finalidad de acotar la procedencia de la prisión
preventiva oficiosa a los tipos penales más excepcionales, para que de

este modo, no hubiera posibilidad de una aplicación abierta o indeterminada de
los supuestos que exigen prisión preventiva oficiosa.
235. Posteriormente, al resolver el amparo en revisión 26/2021 la Primera Sala
determinó que el delito de tentativa de violación no es uno de los tipos penales

que ameritan prisión preventiva oficiosa, pues en el artículo 19 constitucional
no se le contempla como tal; en este sentido, la Constitución prevé un
catálogo cerrado que únicamente contempla la prisión preventiva oficiosa para
el delito de violación, sin considerarla en el grado de tentativa o alguna otra
modalidad, de manera que no es posible interpretar en forma extensiva ese
catálogo para ampliar los supuestos de prisión preventiva oficiosa.
236. En este caso, la Primera Sala estimó que la imposición de la prisión preventiva
oficiosa “debe ser vista en estricto apego al principio de subsariedad;

permitiendo siempre que se imponga la prisión preventiva cuando se considere
actualizada, pero no de manera inmediata, no como punto de partida, sino como
punto de posible llegada”.
237. Más tarde, al resolver el amparo en revisión 315/2021, la Primera Sala
determinó que la prisión preventiva oficiosa debe ser revisada al transcurrir dos
años desde que se dictó, de manera que el juez de la causa pueda decidir si se
Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Ministra Presidenta Ana Margarita Ríos
Farjat. En contra la Ministra Norma Lucía Piña Hernández.
80
mantienen las razones para prolongar la medida cautelar o, si por el contrario,

han cesado los elementos que la hacían necesaria y, por tanto, si debe
decretarse la libertad provisional del imputado a efecto de que siga con el
proceso penal en libertad.
238. Como puede advertirse de la anterior narrativa del origen y regulación de la
prisión preventiva oficiosa, según los criterios de la Primera Sala, esta medida
cautelar se creó en específico para delitos considerados como graves y
para el de delincuencia organizada, estableciéndose directamente en el
articulo 19 constitucional como una forma de establecer un régimen
especial que no quedara su aplicación en manos del legislador ordinario61.
239. En ese entendido, al determinar la oficiosidad de la medida, el Órgano
Reformador de la Constitución ordenó que sea el juez de control quien

imponga la prisión preventiva en forma oficiosa a una persona a quien se
le impute la probable comisión de uno o varios de los delitos que el mismo
artículo 19 constitucional prevé.
240. Asimismo, la Primera Sala de este Alto Tribunal retomó diversos criterios de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y sostuvo en el amparo en revisión

408/201562, que es posible extraer tres líneas jurisprudenciales torales sobre
los fines legítimos que persigue la prisión preventiva, los principios para dictarla
y su duración:
241. — Fines legítimos que persigue la prisión preventiva.
242. La prisión preventiva únicamente puede ser impuesta en procesos penales

y, por tanto, las autoridades deben fundarla en elementos probatorios
61
Al respecto, se destaca que el Órgano Reformador de la Constitución al asumir la
excepcionalidad de la aplicación de la prisión preventiva oficiosa, en la citada reforma al
artículo 19 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de abril de 2019
ordenó evaluar la continuidad de su aplicación, eficacia y eficiencia en el sistema penal
acusatorio, a los 5 años de la vigencia de dicho decreto, en los términos que detalló en el
artículo Cuarto Transitorio.
62
Amparo en revisión 408/2015, resuelto por la Primera Sala el 18 de noviembre de 2015, por
mayoría de 4 votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente), José Ramón
Cossío Díaz, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Alfredo Gutiérrez Ortiz
Mena. En contra el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo.
En este caso, la Primera Sala basó su decisión en las consideraciones desarrolladas
originalmente en el Caso Norín Catrimán y otros (Dirigentes, miembros y activista del Pueblo
Indígena Mapuche) Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de mayo de
2014. Serie C No. 279, párrs. 309 a 312.
81
suficientes para suponer que la persona sometida a un proceso penal

participó en el ilícito que se investiga. Dichos elementos deben ser hechos
específicos, no conjeturas ni suposiciones.
243. La existencia de un fin legítimo constituye el detonador o el motivo por el

cual la prisión preventiva se vuelve indispensable, por lo tanto, si es la
base para dictarla, este fin legítimo deberá estar presente todo el tiempo
que dure la medida cautelar.
244. De manera que, si el fin legítimo desaparece, la prisión preventiva tiene

que cesar porque ya no tiene un fundamento o un fin legítimo que
perseguir o proteger.
245. Además, es obligación de las autoridades —no de la persona acusada o

su defensa—, acreditar los elementos que demuestren que el imputado
obstaculizará la realización del proceso penal.
246. Las características personales del supuesto autor y la gravedad del delito
que se le imputa no son motivos suficientes para decretar la prisión
preventiva.
247. El tipo de delito, la reincidencia y la severidad de la pena pueden ser

tomados en cuenta como factores que determinen la necesidad de
imponer prisión preventiva. Sin embargo, estos elementos en sí mismos y
valorados de manera aislada, no constituyen un fin legítimo para imponer
la prisión preventiva, ni para prolongarla.
248. Tampoco se podrá determinar la necesidad de la prisión preventiva con

base en la alarma social o la repercusión social que genera el delito, ni
sobre la peligrosidad que la persona acusada pudiera representar, ya que
son juicios que se fundan en criterios materiales y convierten a la prisión
preventiva en una pena anticipada.
249. — Principios para dictar la prisión preventiva.
250. La prisión preventiva es la medida más severa que se puede imponer

a una persona acusada de un delito, por lo cual su aplicación debe tener
carácter excepcional, limitado por el principio de legalidad, la
82
presunción de inocencia, la necesidad y la proporcionalidad, de

acuerdo con lo que es estrictamente necesario en una sociedad
democrática. De ahí que los principios que rigen a la prisión preventiva
son: excepcionalidad, necesidad y proporcionalidad.
251. La prisión preventiva es una medida cautelar excepcional, ya que la

libertad siempre es la regla, mientras que la prisión es la excepción. Esto
es así porque las personas que se encuentran en prisión preventiva gozan
del derecho a la presunción de inocencia, por lo que el Estado les tiene
que proporcionar un tratamiento acorde con lo anterior. Es por esto que la
prisión preventiva es una medida cautelar dirigida a asegurar el
proceso penal, más no una medida punitiva.
252. La prisión preventiva se rige por el principio de necesidad, lo que

significa que la prisión preventiva tiene que ser indispensable para
conseguir el fin legítimo que ésta persigue. Tiene que haber una relación
entre la prisión preventiva y el motivo por el cual se dictó la medida
cautelar, de tal manera que la prisión preventiva sólo podrá imponerse
cuando sea el único medio que permita asegurar los fines del proceso
penal, después de haberse demostrado que otras medidas cautelares no
serán adecuadas para lograr tal fin.
253. Asimismo, la prisión preventiva se rige por el principio de

proporcionalidad, lo que implica que el sacrificio inherente a la privación
de la libertad no debe ser desmedido en relación a las ventajas que se
obtienen mediante la prisión preventiva. Además, se debe evitar que la
medida cautelar sea igual o más onerosa que la pena que sería recibida
en caso de que se determine la responsabilidad penal de la persona
imputada.
254. — Duración de la prisión preventiva.
255. Se insiste en que la naturaleza excepcional de la prisión preventiva implica

que esta medida solamente podrá durar mientras tenga sustento en
un fin legítimo que perseguir. Así, la prisión preventiva está sujeta a una
duración o plazo razonable, ya que mantener la privación de la libertad de
83
una persona más allá de lo necesario equivaldría a imponer una pena

anticipada.
256. La duración de la prisión preventiva no puede establecerse en forma

abstracta, sino que tiene que ser estudiada con base en las
particularidades del caso en concreto.
257. Para asegurar que la prisión preventiva no exceda el plazo razonable, ésta
tiene que estar sujeta a una revisión periódica ya que no debe
mantenerse si han dejado de existir las razones que hayan motivado
su adopción.
258. Además, el hecho de que el artículo 19 constitucional contemple un catálogo
de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa no significa que el Congreso

de la Unión —mucho menos el legislador local, que no tiene competencias para
regular esa materia— estén facultados para ampliar ese catálogo ni para
interpretarlo en forma extensiva, pues debe recordarse, se trata de una
medida cautelar subsidiaria y excepcional que al limitar los derechos
humanos de libertad personal, debe leerse a la luz de los principios pro
persona y de presunción de inocencia, de manera que sólo las conductas
más dañinas para la sociedad y el Estado Mexicano ameriten el uso de esta
medida cautelar.
259. La prisión preventiva debe ser uno de los últimos recursos para los que se
debe acudir al Derecho Penal.
260. Los criterios anteriores son coincidentes con los informes y la jurisprudencia del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos que, en una gran variedad de

casos que ilustran los estragos que el uso excesivo y desproporcionado de la
prisión preventiva puede tener en las personas y sus familias, ha sostenido que
la aplicación de esta medida “afecta de manera extendida y desproporcionada
a personas pertenecientes a grupos económicamente más vulnerables,
quienes por lo general encuentran obstáculos en el acceso a otras medidas
cautelares, como la fianza, ni pueden afrontar los gastos que implica la
representación de un abogado (…)”63.
63
Comisión IDH. “Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas”, aprobado
por la Comisión el 30 de diciembre de 2013, página 4, párrafo 10.
84
261. En síntesis, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que la
prisión preventiva no puede ser la regla general ni una medida punitiva,

sino que es una medida cautelar64; de hecho, es la medida más severa que
se puede imponer a una persona imputada, y por ello debe aplicarse
excepcionalmente, de manera que la regla sea la libertad de la persona
procesada mientras se resuelve acerca de su responsabilidad penal
(presunción de inocencia)65.
262. De esta garantía de presunción de inocencia se desprende que el juez debe
fundar la imposición de la prisión preventiva en circunstancias objetivas y

ciertas del caso concreto66, por lo que la prisión preventiva en términos
automáticos, es contraria a la presunción de inocencia.
263. No obstante, hasta esta ocasión la Suprema Corte de Justicia de la Nación no
se había encontrado ante un caso en el que tuviera que pronunciarse respecto

a la forma en la que debe entenderse la prisión preventiva oficiosa de
conformidad con el artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución General y
con el resto de derechos humanos, principios y directrices que forman parte del
sistema constitucional mexicano.
264. Por tanto, para fijar adecuadamente el parámetro de validez sobre la prisión
preventiva oficiosa en el sistema constitucional mexicano, es necesario tener

en cuenta el resto de derechos, principios y directrices que intervienen y están
interconectadas a través del principio pro persona y de indivisibilidad e
interdependencia de los derechos fundamentales, como se sostiene en las
próximas páginas.
B.3. La presunción de inocencia.
265. En el principio de presunción de inocencia subyace el propósito y razón de ser
de las garantías judiciales del procedimiento penal, al afirmar la idea de que

una persona es inocente hasta que su plena responsabilidad sea demostrada
64
Corte IDH. Caso Carranza Alarcón Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de febrero de 2020, párrafos 77 y 78.
65
Idem., párrafo 65.
66
Idem., párrafo 65; así como Corte IDH. Caso Pollo Rivera y otros vs. Perú. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de octubre de 2016, párrafos 125 y 126; y Caso
Mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2018.
85
a través de sentencia firme. La presunción de inocencia es un elemento

esencial para la realización efectiva del derecho de defensa y acompaña en
todo momento al imputado (o acusado, dependiendo de la fase procedimental
en que se encuentre).
266. El principio constitucional en comento no es un enunciado meramente
declarativo o un simple formalismo jurídico carente de implicaciones concretas

o materiales; por el contrario, es una norma viva que está presente de forma
transversal en todo el enjuiciamiento penal y que se transforma en función de
la fase procesal, de la figura procedimental en particular o de la naturaleza del
acto que trasciende al imputado o acusado.
267. De esta forma, en sede de control constitucional y, en general, hacia todos los
operadores vinculados a esta sensible función, existe la obligación

incuestionable de que las normas y las decisiones deben garantizar que en su
construcción y en su aplicación se brinde un trato pleno de inocencia.
268. Uno de los objetivos esenciales relativos a la vigencia del apuntado principio de
presunción de inocencia se vincula con proscribir la asignación del carácter de

“delincuente” a toda persona vinculada a un proceso penal por ese simple
hecho, esa simple caracterización redunda negativamente en el tratamiento
procesal y puede trascender nocivamente a la aproximación que se hace de las
diversas figuras probatorias asociadas a los alcances de este principio
(medidas cautelares, derecho de defensa, actividad probatoria, entre muchos
otros).
269. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la presunción
de inocencia (contenida en el artículo 20 Apartado A de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos), es un derecho fundamental de observancia
obligatoria para todas las autoridades jurisdiccionales del país en el marco de
cualquier proceso penal.
270. Este Alto Tribunal ha precisado que se trata de un derecho que puede
calificarse de “poliédrico”67, en el sentido de que tiene múltiples manifestaciones
67
Criterio plasmado en la tesis P. VII/2018 (10a.) de rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA
EN SU VERTIENTE DE ESTÁNDAR DE PRUEBA. CONTENIDO DE ESTE DERECHO
FUNDAMENTAL”. Registro 2018965.[TA]; 10a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo I,
Enero de 2019; Pág.473.
86
o vertientes relacionadas con garantías encaminadas a regular distintos

aspectos del proceso penal.
271. Su vertiente esencial se manifiesta como “regla de trato procesal” o “regla de
tratamiento”68 del imputado, en la medida en que este derecho establece la

forma en la que debe tratarse a una persona que está sometida a proceso
penal. En este sentido, la presunción de inocencia comporta el derecho de toda
persona a ser tratada como inocente en tanto no se declare su culpabilidad por
virtud de una sentencia condenatoria. Dicha manifestación de la presunción de
inocencia ordena a los jueces impedir en la mayor medida posible la aplicación
de medidas que impliquen una equiparación de hecho entre imputado y
culpable, es decir, conlleva la prohibición de cualquier tipo de resolución
judicial que suponga la anticipación de la pena (como podría ser la
imposición injustificada de la figura de la prisión preventiva).
272. Resta hacer mención que este Alto Tribunal ha desarrollado un amplio y robusto
ejercicio de interpretación que ha desembocado en revelar que la presunción

de inocencia tiene diversas facetas, en el sentido del destacado carácter
poliédrico.
273. Vale mencionar aquella que entiende a la presunción de inocencia como
“regla probatoria”69, en la medida en que este derecho establece las

características que deben reunir los medios de prueba y quién debe aportarlos
para poder considerar que existe prueba de cargo válida y destruir así el estatus
de inocente que tiene todo procesado; y finalmente importa subrayar la
existencia del principio de presunción de inocencia entendido como
“estándar de prueba” o “regla de juicio”70, en el sentido de que este derecho
establece una norma que ordena a los jueces la absolución de los inculpados
cuando durante el proceso no se hayan aportado pruebas de cargo suficientes
68
Criterio plasmado en la tesis 1a./J. 24/2014 (10a.), de rubro: “PRESUNCIÓN DE
INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO PROCESAL”. Registro 2006092. [J]; 10a. Época;
Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo I Abril de 2014; Pág. 497.
69 Criterio plasmado en la tesis 1a./J. 25/2014 (10a.), de rubro: “PRESUNCIÓN DE
INOCENCIA COMO REGLA PROBATORIA”. Registro 2006093. [J]; 10a. Época;
Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo I, Abril de 2014; Pág. 478.
70 Criterio plasmado en la tesis 1a./J. 26/2014 (10a.), de rubro: “PRESUNCIÓN DE
INOCENCIA COMO ESTÁNDAR DE PRUEBA”. Registro 2006091. [J]; 10a. Época;

Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo I, Abril de 2014; Pág. 476.
87
para acreditar la existencia del delito y la responsabilidad de la persona;

mandato que es aplicable al momento de la valoración de la prueba.
274. Dicho de forma más precisa, la presunción de inocencia como estándar de
prueba o regla de juicio comporta dos normas: la que establece las condiciones
que tiene que satisfacer la prueba de cargo para considerar que es suficiente
para condenar; y una regla de carga de la prueba, entendida como la norma
que establece a cuál de las partes perjudica el hecho de que no se satisfaga el
estándar de prueba, conforme a la cual se ordena absolver al imputado cuando
no se satisfaga dicho estándar para condenar.
275. La presunción de inocencia implica, además, que todas las personas a las
que se les imputa un delito, por regla general, deban seguir el proceso
penal en libertad, de manera que la excepción sea la prisión preventiva para
determinados casos que estén justificados y sean razonables.
B.4. El deber de motivación exhaustiva de las resoluciones judiciales.
276. Este Alto Tribunal ha determinado que, conforme al derecho fundamental de
audiencia previa, establecido en el segundo párrafo del artículo 14 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su aspecto
relacionado con las formalidades esenciales del procedimiento, conocido
también como de debido proceso legal, que se refiere al cumplimiento de las
condiciones fundamentales que deben satisfacerse en el procedimiento
jurisdiccional que concluye con el dictado de una resolución que dirime las
cuestiones debatidas, vincula al juzgador a decidir las controversias sometidas
a su conocimiento, considerando todos y cada uno de los argumentos aducidos
por las partes.
277. Asimismo, esta Corte Constitucional ha puntualizado que para atender el
mandato establecido en el primer párrafo, del artículo 16 constitucional, relativo

a la obligación de las autoridades de fundar y motivar sus actos, el juzgador
está obligado a exponer en sus resoluciones las razones de derecho y los
motivos de hecho considerados para su dictado, los cuales deberán ser reales,
ciertos e investidos de la fuerza legal suficiente para provocar el acto de
autoridad.
88
278. De esta manera, se llegó a la conclusión de que una resolución jurisdiccional
encuentra su fundamentación y motivación en el análisis exhaustivo de

los puntos que integran la litis, es decir, en el estudio reforzado por parte del
juzgador, apoyándose en los preceptos jurídicos que permiten expedirla y que
establezcan las hipótesis que compongan su resolución, así como la exposición
de las circunstancias, razones o causas inmediatas tomadas en consideración
para la emisión del acto y, junto con ello, la adecuación entre los motivos
aducidos y las normas aplicables al caso concreto.
279. Estas consideraciones, entre otras, fueron plasmadas en el criterio

jurisprudencial 1a./J. 139/2005, de la Primera Sala del Alto Tribunal, cuyos
rubro y contenido a la letra dicen: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE
LAS RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, DEBEN ANALIZARSE A LA
LUZ DE LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RESPECTIVAMENTE”.
B.5. El control judicial previo de las medidas cautelares.
280. Otra pieza fundamental de este cuadro de valores orientados en proteger la
libertad personal la constituye la obligación de que exista revisión judicial de

aquellos actos que se generan en el marco de un procedimiento penal y que de
manera especial repercuten en diversos derechos fundamentales.
281. La transformación al sistema de justicia penal efectuada a partir de la reforma
constitucional de dos mil ocho, subrayó la importancia de que el control judicial

de orden previo tuviera un papel central en el marco del procedimiento penal;
el núcleo esencial de este valor fundamental se encuentra en el artículo 16
constitucional, en donde se prevé que los jueces de control deben resolver
las solicitudes del Ministerio Público sobre medidas cautelares,
providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que
requieran control judicial. La importancia de la constitucionalización del control
judicial previo está asociada a la noción de fungir como una garantía que emana
de la materialización del principio de reserva judicial y de primacía de los
derechos humanos.
282. Así, la obligación de intervención judicial cumple con la función de
protección preventiva de los derechos fundamentales, y rechaza la
89
arbitrariedad que supondría la imposición de graves afectaciones sin una

cuidadosa revisión por parte de un tercero imparcial que realice un análisis
objetivo.
283. De esa forma, la tutela judicial de control previo es el mecanismo que hace
posible eliminar la indefensión en la que pudiera encontrarse la persona

ante el poder coercitivo y coactivo del Estado, al proporcionarle las
herramientas suficientes para contradecir los argumentos esgrimidos y
desplegar su derecho de defensa, antes de que ocurra la limitación al derecho
humano de que se trate.
284. El control judicial previo funge como un mecanismo de materialización del
principio de igualdad procesal, propio de un sistema penal acusatorio y de un

Estado constitucional de derecho, pues debe desterrarse la adopción de
decisiones unilaterales, siendo presupuesto indispensable la existencia de
debate y una presencia objetiva que imponga límites a las pretensiones de las
partes.
285. La función del juez de control no estriba en dirigir el curso de la investigación,
sino en supervisar la actuación del Ministerio Público para garantizar los

derechos de los imputados, víctimas u ofendidos, y en esa medida el juez de
control desarrolla sus atribuciones constitucionales en forma paralela al
proceso criminal, que se desenvuelve conforme al impulso del Ministerio
Público, el imputado y las víctimas u ofendidos.
286. En la existencia de la figura del juez de control y sus correlativas atribuciones
se materializa la figura en comento, y garantiza la protección de derechos

fundamentales al resolver en forma inmediata sobre medidas cautelares,
providencias precautorias y técnicas de investigación, entre otros aspectos.
287. Si bien la revisión judicial de carácter preliminar no es novedosa en nuestro
texto constitucional, es capital subrayar que la reforma al sistema de justicia

penal sí incorporó mención expresa de la función a cargo de los jueces de
control apuntalando la noción de la escrupulosa función a su cargo: la
protección de los derechos humanos que pueden verse trastocados con
determinadas decisiones judiciales propias del procedimiento penal.
90
288. La intervención de un tercero imparcial que desde un análisis objetivo decida
en relación con medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de

investigación de la autoridad resulta uno de los puntos cruciales de la
transformación al modelo procesal penal, pues se coloca en el nivel más alto
del orden jurídico la necesidad de contar con funcionarios y reglas que acoten
y den tratamiento auténticamente excepcional a las figuras procesales que
trascienden a la libertad personal, la intimidad, entre otras prerrogativas de
primer orden.
289. Para la adecuada vigencia del control judicial previo no basta con la existencia
formal de jueces de control, sino que también es condición indispensable que

las normas relativas a sus atribuciones permitan un análisis particular, caso a
caso, que posibilite la emisión de decisiones judiciales basadas en una
auténtica ponderación de los derechos y riesgos concomitantes al asunto
concreto.
290. Visto así, la relevancia de esta figura constitucional descansa en la existencia
del tercero imparcial, la vigencia de normas flexibles y respetuosas del estándar

de derechos humanos, y la ejecución de análisis exhaustivos del caso concreto
que reconozcan la importancia del ámbito en que se desenvuelven y de las
partes en quienes trascienden (imputado y víctima u ofendido).
C. Definición del parámetro de validez constitucional: ¿Qué debe

entenderse por prisión preventiva oficiosa?
291. Una vez que en el sub-apartado anterior se han expuesto los elementos de la
libertad personal y su límite como prisión preventiva, así como los demás
derechos fundamentales y los principios y directrices constitucionales, es
necesario fijar el parámetro de validez con relación a la prisión preventiva en su
modalidad oficiosa.
292. Es decir, corresponde ahora determinar: ¿En qué consiste la prisión
preventiva oficiosa y cómo debe entenderse para ser armónica con la

libertad personal, la presunción de inocencia y el deber del juez penal de
fundar y motivar las medidas cautelares en el sistema penal acusatorio
(control judicial previo)?
91
293. Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que la prisión
preventiva oficiosa prevista en el artículo 19 constitucional, puede interpretarse,

al menos, en dos formas distintas (pero sólo la segunda de ellas sería coherente
con el sistema de derechos fundamentales):
294. — Una primera interpretación textual del artículo 19, párrafo segundo,
de la Constitución podría dar lugar a la concepción de la prisión
preventiva oficiosa como una medida que opera en forma automática
cuando el delito del que se acusa a una persona se encuentra dentro del
catálogo constitucional de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa;
y
295. — Una segunda interpretación posible es aquella por la que se

entiende que la prisión preventiva oficiosa no es automática, sino que
únicamente consiste en que la gravedad de determinados delitos hace
necesario que el juez penal cuente con la obligación (sin necesidad de que
el Ministerio Público lo solicite), de abrir el debate entre las partes a efecto
de establecer si existe una causa debidamente fundada y motivada que
justifique la imposición de la medida cautelar.
296. Ambas interpretaciones son plausibles desde un punto de vista lógico, pero
únicamente la segunda interpretación anunciada es coherente con el

sistema mexicano de derechos humanos y da armonía a los distintos
elementos normativos descritos en páginas anteriores. Por el contrario, la
interpretación textual conforme a la que se entiende que la prisión
preventiva oficiosa es automática, sería contraria a los derechos humanos
y generaría una tensión entre la prisión preventiva contemplada en el
artículo 19, párrafo segundo, de la Norma Fundamental respecto del resto
de derechos, principios y directrices constitucionales.
297. A continuación se explican las razones por las que esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación no puede aceptar una interpretación que entienda a la

prisión peventiva oficiosa como automática y, por el contrario, debe atender al
principio pro persona y decantarse por la interpretación que sea más protectora
para los derechos humanos que, en este caso, es la segunda.
C.1. Primera interpretación: entendimiento de la prisión preventiva
92
oficiosa como una medida automática.
298. Como se adelantó, desde un entendimiento gramatical o aislado del texto
expreso del artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución Federal, se podría

entender que en el ordenamiento mexicano existen dos modalidades de prisión
preventiva: la justificada (en la que se exije al Ministerio Público solicitar y
demostrar que una persona imputada penalmente puede sustraerse de la
acción de la justicia, o genera riesgos al proceso penal o a las partes); y la
modalidad oficiosa (en la que el juez penal deberá dictarla en forma automática
cuando se trate de alguno de los delitos que integran el catálogo del artículo 19,
párrafo segundo, constitucional).
299. Desde esta interpretación textual y aislada, la prisión preventiva oficiosa
sería una medida que opera en forma automática cuando el delito del que
se acusa a una persona se encuentra dentro del catálogo constitucional de
delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa.
300. A juicio de este Tribunal Pleno, esta primera interpretación no es la más
protectora de los derechos humanos. De hecho, esta concepción de la

prisión preventiva oficiosa como una medida automática entraría en tensión
con otros derechos fundamentales y con otros principios expresamente
contemplados en la Constitución General, como la libertad personal, la
presunción de inocencia, así como la obligación del juez penal de fundar y
motivar exhaustivamente la imposición de la prisión preventiva en un
mecanismo de control judicial previo (expuestos en páginas anteriores).
301. Debe decirse de forma clara: la concepción de la prisión preventiva oficiosa
como una medida que opera en forma automática e irreflexiva es contraria

a los derechos humanos y por tanto, es inadmisible en un Estado
constitucional de Derecho.
302. En principio de cuentas, debe destacarse que el núcleo que subyace a la
noción de derecho penal es la posibilidad de aplicar una pena privativa de

libertad. La caracterización vigente del poder punitivo en nuestro sistema
jurídico mexicano es que no hay sanción más severa que la imposición de
una pena de prisión, lo que posiciona a la libertad personal como uno de
los derechos más relevantes atado al postulado de dignidad humana y la
93
posibilidad de desarrollar un plan de vida, lo que se relaciona con el desarrollo

jurisprudencial que sobre tal derecho fue precisado páginas atrás.
303. Teniendo clara esa superlativa consideración sobre la justicia penal, si el
internamiento en un centro penitenciario es el fin del proceso penal una vez que
se satisfacen los requisitos para el dictado una sentencia de condena a través
de un procedimiento cuya columna vertebral es el derecho de defensa del
imputado, debe establecerse que la regla de imposición de la prisión
preventiva debe ser de orden extraordinaria y bajo ningún contexto puede
determinarse irreflexivamente ni de forma instantánea desde el inicio del
procedimiento.
304. Dicho esto, debe tenerse presente que la forma jurídica con que se define
constitucional y legalmente a la prisión preventiva oficiosa es como medida

cautelar, la cual se trata de una posible medida de orden judicial que, en
general, tiene como objetivo preservar la materia del juicio o evitar un daño que
puede ocasionarse como resultado indirecto del procedimiento, de su
tramitación o de su duración. En el caso del procedimiento penal, con miras a
garantizar la posibilidad de seguir el cauce legal establecido, este tipo de
medidas tienen como objeto asegurar la presencia del imputado en el
procedimiento (en su caso, garantizar la posibilidad de cumplimiento de una
sentencia de condena y la reparación del daño), proteger la seguridad de la
víctima u ofendido, del testigo y comunidad, o evitar la obstaculización del
procedimiento (artículo 153 del Código Nacional de Procedimientos Penales71).
305. Considerando la amplitud del objetivo de las medidas cautelares y, más
aún, la variedad de casos y circunstancias que puede imponer la realidad,

es condición inseparable de éstas que el análisis casuístico oriente tanto
el sentido de la decisión judicial como sus rasgos específicos de
cumplimiento.
71
“Artículo 153. Reglas generales de las medidas cautelares
Las medidas cautelares serán impuestas mediante resolución judicial, por el tiempo
indispensable para asegurar la presencia del imputado en el procedimiento, garantizar la
seguridad de la víctima u ofendido o del testigo, o evitar la obstaculización del procedimiento.
Corresponderá a las autoridades competentes de la Federación y de las entidades
federativas, para medidas cautelares, vigilar que el mandato de la autoridad judicial sea
debidamente cumplido”.
94
306. Como parte de este reconocimiento esencial, las medidas cautelares por
definición deben ser un abanico de opciones, de diferente naturaleza y de

trascendencia, que posibiliten una efectiva reflexión sobre cuál es la más
adecuada frente al caso concreto, que brinde balance a la importancia de
poder tramitar el procedimiento (lo que únicamente puede hacerse con la
presencia del imputado), en su caso lograr la reparación del daño y proteger a
la víctima, pero también pondere elegir la medida menos restrictiva de derechos
del imputado.
307. Con estos elementos, el funcionamiento óptimo de las medidas cautelares
está asociado a los propios fines del procedimiento penal y regido por el
principio de proporcionalidad72, que conduzca a evaluar los riesgos
concretos de manera objetiva, imparcial y neutral, acompañado de la ineludible
obligación del juez de justificar las razones por las cuales estima que la medida
cautelar elegida es la que resulta menos lesiva.
308. Cualquier entendimiento de la prisión preventiva como determinación mecánica
atentaría contra estos rasgos esenciales del procedimiento penal mexicano,

pues anularía por completo la posibilidad de realizar ese ejercicio y extinguiría
cualquier noción de la reclusión preventiva como medida cautelar.
309. Si llegara a considerarse que la resolución judicial de internamiento preventivo
fuera sólo un ejercicio de subsunción que impidiera total o parcialmente el

debate en torno a la necesidad y proporcionalidad de su procedencia, no cabría
hablar de un procedimiento penal de orden acusatorio (en donde el
ministerio público debe argumentar los motivos que a su juicio hacen
procedente cierta medida), ni tampoco de uno respetuoso de los derechos
72
“Artículo 156. Proporcionalidad
El Juez de control, al imponer una o varias de las medidas cautelares previstas en este
Código, deberá tomar en consideración los argumentos que las partes ofrezcan o la
justificación que el Ministerio Público realice, aplicando el criterio de mínima intervención
según las circunstancias particulares de cada persona, en términos de lo dispuesto en el
artículo 19 de la Constitución.
Para determinar la idoneidad y proporcionalidad de la medida, se podrá tomar en
consideración el análisis de evaluación de riesgo realizado por personal especializado en la
materia, de manera objetiva, imparcial y neutral en términos de la legislación aplicable.
En la resolución respectiva, el Juez de control deberá justificar las razones por las que la
medida cautelar impuesta es la que resulta menos lesiva para el imputado”.
95
humanos del imputado ni de la víctima u ofendido, conforme al estándar

constitucional previamente descrito.
310. Entonces, la definición de la prisión preventiva como medida cautelar no
puede desligarse de la forma en que ésta operaría en la realidad, pues ello

implicaría que su caracterización como tal figura procesal sería tan sólo
un “disfraz”, una simple denominación formal que no se correspondería
con su forma de operar y que tendría gravosas consecuencias nocivas,
que enseguida serán repasadas para comunicar la imposibilidad de sostener
una interpretación diversa a la que aquí se ha descrito.
311. El hecho de que la prisión preventiva en general, justificada u oficiosa, tenga la
naturaleza de medida cautelar extraordinaria tiene como objetivo eliminar la

posibilidad de que se erija como sanción anticipada, pues no restringiría los
apuntados derechos fundamentales sino que privaría de ellos. En ese sentido,
la transformación planteada por el Órgano Reformador de la Constitución
al efectuar la reforma a la justicia penal en donde el eje central de ésta lo
constituye la protección optima de los derechos involucrados, es
incompatible con cualquier interpretación que conciba a la prisión
preventiva como una medida que opera en forma automática.
312. Las directrices que se extraen de la literalidad del propio texto constitucional y
legal, y su relación con el procedimiento penal vigente, ponen de manifiesto

que el uso de la medida cautelar no puede separarse de ese marco de derechos
ni de esa lógica procesal, ni siquiera para buscar privilegiar una efectividad en
los objetivos que persigue tal medida cautelar (poder tramitar el procedimiento
y, en su caso, el cumplimiento de una sentencia de condena), pues no tiene
cabida una aproximación que coloca tal objetivo procesal por encima de
la libertad en su carácter de bien por excelencia y olvida el resto de fines
que persigue el proceso penal.
313. La argumentación sobre la efectividad de la medida sería además incorrecta
porque no consideraría la posibilidad del dictado de una sentencia

absolutoria, no miraría el resto de opciones disponibles para cumplir con
los fines de la medida cautelar y, no consideraría los efectos nocivos que
tiene la aplicación inmediata de la privación de la libertad. Sería, por tanto,
una visión que no mira al sistema penal de forma integral, y estaría anclada a
96
una inercia sobre la operación y funcionamiento de los órganos de procuración

e impartición de justicia, que ha quedado superada por virtud de la reforma
constitucional en materia de derechos humanos y la transformación del sistema
de justicia penal.
314. Conforme a estas reglas, sostener una interpretación de la prisión preventiva
como automática convertiría a la figura de prisión preventiva en un

mecanismo arbitrario que atentaría contra la propia funcionalidad del
sistema, pues se carecería de incentivo procesal para que los probables
responsables acudieran voluntariamente ante el órgano jurisdiccional para
darle cauce al procedimiento. De esta forma, es decir sosteniendo un posible
funcionamiento automático de la citada medida cautelar, las personas
únicamente tendrían la certeza de que su presentación se traducirá en su
inmediato internamiento, lo que operaría en detrimento de los procesos de
investigación, procesamiento y acceso a la justicia de todas las partes
involucradas.
315. Asimismo, desde esta perspectiva de los fines que persigue el proceso, en el
entendimiento de la figura procesal en comento es vital ponderar la

importancia capital del derecho a la reparación del daño de la víctima u
ofendido. Incluso, limitar por completo la libertad de una persona se traduce —
en la inmensa mayoría de los casos— en la imposibilidad de que la persona
imputada genere ingresos que puedan ser útiles para resarcir la lesión causada.
316. Por otra parte, si de forma instantánea y directa el imputado resintiera desde el
inicio del procedimiento la imposición de esta medida, es decir el impacto total

del poder punitivo del Estado que se alcanza con la privación de su libertad:
¿qué interés podrá tener en reparar el daño en los casos en que se dicte
sentencia condenatoria? Ninguno, con lo cual es evidente que el carácter
extraordinario de la imposición de la prisión preventiva está asociado a los
derechos y principios que protege en relación con la persona que será
internada, pero también respecto de la víctima u ofendido.
317. Por el contrario, una visión integral de la prisión preventiva y su consideración
como última y más grave medida cautelar que puede ser impuesta, lleva a
considerar que su uso debe ser limitado y razonado caso a caso, porque de no
ser así podría llegarse a trastocar el sentido y razón de ser de las soluciones
97
alternas y las formas de terminación anticipada del proceso, pues la

prisión preventiva dejaría de operar como “medida cautelar” y se
constituiría como un mecanismo agresivo de presión que anularía la
efectiva reflexión que debe acompañar la decisión de optar por una de estas
formas de conclusión del procedimiento.
318. Un entendimiento de la prisión preventiva que estimara su procedencia con un
carácter directo e irreflexivo implicaría, también, que no se contendrían los

elementos para efectuar su revisión periódica, pues la imposición de la medida
no estaría sujeta al cumplimiento de los fines de la medida cautelar (peligro de
fuga o el riesgo procesal), sino sólo a una privación de derechos alejada del
marco constitucional y de la propia funcionalidad del sistema de justicia penal,
lo cual sería contrario a lo resuelto por la Primera Sala en el amparo en revisión
315/202173, citado previamente.
319. Desde el punto de vista del derecho de defensa, vinculado a la idea de que la
inmensa mayoría de sus manifestaciones (ofrecimiento de pruebas,

interposición de recursos, planteamiento de alegatos, entre otros), suponen la
extensión en el tiempo del procedimiento penal, harían que, de concederse un
entendimiento de la prisión preventiva oficiosa como medida instantánea o
automática, el ejercicio del referido derecho de defensa impactaría
negativamente en el tiempo que la persona permanecería en prisión preventiva.
320. El despliegue del derecho de defensa, que es lo más esencial cuando se
enfrenta una imputación de orden penal, quedaría supeditado a la privación de

la libertad, pues en la medida en que éste se manifieste, la consecuencia sería
que la persona imputada permanezca más tiempo privada de su libertad.
321. Más aún, el efecto podría ser perjudicial en todo sentido: el imputado podría
renunciar a cualquier manifestación de su derecho de defensa (lo cual ya es

superlativamente grave en sí mismo) y aún así se extendería su internamiento
preventivo por virtud del comportamiento procesal e impugnativo de la víctima
u ofendido y/o del Ministerio Público, considerando el pleno carácter de parte
73
Amparo en revisión 315/2021, resuelto por la Primera Sala el 9 de febrero de 2022, por
mayoría de 4 votos de los Ministros Juan Luis González Alcántara Carrancá (Ponente), Jorge
Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Ministra Presidenta Ana Margarita Ríos
Farjat. En contra la Ministra Norma Lucía Piña Hernández.
98
procesal de estos dos. Como se ve, desde cualquier perspectiva de estudio,

una interpretación de este orden no se corresponde con el respecto al catálogo
general de derechos humanos ni con aquel específico del procedimiento penal.
322. Ese razonamiento es clave en sí mismo, pero también porque es útil para
evidenciar que existiría una ausencia de razón jurídica de este esquema de

prisión preventiva como medida automática, desde el punto de vista del tiempo
y su relación con las penas mínimas previstas. La extensión del proceso penal
(dos instancias ordinarias y el juicio de amparo directo) habría de suponer en
muchos casos el cumplimiento del extremo inferior de las penas previstas.
Considérense, por ejemplo, los delitos fiscales que son materia de esta acción
de inconstitucionalidad cuyas penas mínimas previstas son de tres meses74.
323. Lo que revelan estas diversas aproximaciones es que la mirada conjunta del
sistema constitucional, aplicable a los conflictos de naturaleza penal, es

incompatible de forma total con cualquier concepción de la prisión preventiva
como medida de carácter automático, pues —se insiste— ésta sólo debe ser
la última opción elegible, como resultado de un proceso de análisis
casuístico.
324. Incluso, la información que al día de hoy brinda el seguimiento a la
consolidación del nuevo sistema de justicia penal a nivel federal, nos indica que
un procedimiento penal que opta por la vía de solución del juicio oral tiene una
duración promedio de un año, dos meses y tres semanas 75. Nótese que ese
dato considera únicamente a la primera instancia, pero ya en sí mismo
comunica la capital importancia de ser escrupulosos y altamente exigentes con
74
“Artículo 104. El delito de contrabando se sancionará con pena de prisión:
I. De tres meses a cinco años, si el monto de las contribuciones o de las cuotas
compensatorias omitidas, es de hasta $1,385,610.00, respectivamente o, en su caso, la suma
de ambas es de hasta de $2,078,400.00.
II. De tres a nueve años, si el monto de las contribuciones o de las cuotas compensatorias
omitidas, excede de $1,385,610.00, respectivamente o, en su caso, la suma de ambas excede
de $2,078,400.00.
III. De tres a nueve años, cuando se trate de mercancías cuyo tráfico haya sido prohibido por
el Ejecutivo Federal en uso de las facultades señaladas en el segundo párrafo del artículo 131
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En los demás casos de mercancías de tráfico prohibido, la sanción será de tres a nueve años
de prisión”.
75
10 Informe al Congreso de la Unión. Unidad para la Consolidación del Nuevo Sistema de
Justicia Penal, Consejo de la Judicatura Federal, página 137.
99
el estándar a través del cual se determina la imposición de la multicitada figura

de prisión preventiva.
325. Asimismo, la propia función jurisdiccional a cargo de los jueces de control se
vería trastocada con la vigencia de criterios de interpretación que significarían

la imposibilidad total de crear un traje a la medida que estrictamente sea
resultado de un análisis profundo, reflexivo, que atienda al caso concreto y
responda a las necesidades efectivas de justicia y no a una noción de que para
todos los problemas sociales la respuesta es incrementar el número de
personas en los centros de reclusión.
326. De cualquier manera, deben considerarse otros motivos que redundan en el
manifiesto atentado que para la libertad personal supondría admitir como

constitucionalmente válido un régimen de prisión preventiva automática. Así,
esta concepción de la prisión preventiva oficiosa como una figura que pudiera
emplearse con un carácter inmediato o automático tendría la calidad de
incongruencia sistémica, considerando que la transformación constitucional de
la justicia penal (implementada en el periodo que va de dos mil ocho a dos mil
dieciséis) también supuso el abandono de un régimen de readaptación, y el
tránsito a un ámbito de reinserción cimentado en la existencia de un plan de
actividades que tutele la salud, la educación, el trabajo y el deporte de la
persona privada de su libertad.
327. Un presupuesto para el efectivo despliegue de protección de este derecho a la
reinserción social, parte de la base de que la salud del sistema penitenciario

depende de que el volumen de personas internas no sea de tal magnitud que
haga imposible la tarea constitucionalmente encomendada a las autoridades
respectivas. Entender a la prisión preventiva como medida automática
supondría también un atentado contra este rubro de la justicia penal al
garantizar que más personas se encuentren privadas de su libertad, lo que
perjudicaría a esas personas directamente pero también indirectamente a
aquellas personas en fase de ejecución de sentencia.
328. En este ámbito de población carcelaria, los datos estadísticos más recientes
muestran que la población que se encuentra privada de su libertad ha

aumentado considerablemente con el paso del tiempo (sobre todo a partir de
dos mil diecinueve, cuando comenzó a aumentarse el catálogo de delitos que
100
ameritan prisión preventiva oficiosa al considerarla como automática), y que

una gran parte de las personas que se encuentran en los centros de reclusión,
lo hacen sin tener una condena por algún delito.
329. De acuerdo con el “Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria
nacional de junio de 2022”76 emitido por la Secretaría de Seguridad y Protección

Ciudadana dependiente del Poder Ejecutivo Federal, actualmente existe una
población total de doscientas veintiséis mil novecientas dieciséis (226,916)
personas privadas de la libertad en centros penitenciarios.
330. De ese universo de personas, ciento treinta y cuatro mil trescientas veintiún
personas (134,321) equivalentes al cincuenta y nueve punto dos por ciento

(59.2%) se encuentran cumpliendo una sentencia de condena. Sin
embargo, noventa y dos mil quinientas noventa y cinco personas (92,595)
equivalentes al cuarenta punto ocho por ciento (40.8%) se encuentran bajo
proceso penal en prisión preventiva, esto es, sin tener una condena que les
hubiera permitido defenderse en un proceso contradictorio con las garantías del
imputado.
331. Este Tribunal Pleno advierte que la cifra que muestra el total de personas en
prisión preventiva (sin condena penal) es alarmante, y esta situación se agrava

en los casos de grupos vulnerables, pues la prisión preventiva es una doble o,
incluso, triple condena: se sanciona con una pena anticipada de prisión y,
además, es una condena de estigmatización familiar y social que hace mucho
daño a las personas. Pero más grave aún, la prisión preventiva golpea en forma
más dura a las personas en situación de pobreza extrema que no pueden
acceder a una defensa adecuada y, por estar privadas de la libertad, condenan
a la precariedad y a permanecer en pobreza a sus familias.
332. No se puede cerrar los ojos a esta realidad: las penas privativas de la libertad
—en prisión preventiva o por sentencia judicial— no sólo condenan a la persona

imputada, también condenan a sus familias a permanecer en la precariedad y
a asumir el altísimo coste personal, social, económico, educativo, de salud y,
76
“Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional de junio de 2022”,
emitido por la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana del Poder Ejecutivo Federal.
Consultado el 20 de agosto de 2022. Visible en la página:
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/747188/CE_2022_06.pdf
101
por supuesto, psicológico que la reclusión de un familiar conlleva, sobre todo

cuando esa persona es el sustento del hogar.
333. Lo anterior ha sido advertido por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos en sus informes sobre prisión preventiva en las Américas.
334. Primero, en el Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas de
dos mil trece77, la Comisión se ha manifestado en torno al uso excesivo de la

detención preventiva como uno de los principales problemas relacionados con
el respeto y garantía de los derechos humanos de las personas privadas de la
libertad78. De hecho, la Comisión fue enérgica en señalar que el uso no
excepcional de la prisión preventiva es uno de los problemas más graves que
enfrentan los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos
(OEA) y es una situación inadmisible en una sociedad democrática en la que
se respete el derecho a la presunción de inocencia79.
335. En este informe, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

recomienda a los Estados adoptar las medidas necesarias para corregir el
rezago procesal y fortalecer los sistemas de justicia, implementar el uso de
otras medidas cautelares distintas al encarcelamiento previo al juicio, garantizar
que las autoridades judiciales apliquen la prisión preventiva en forma motivada
(y no automática) bajo los plazos y estándares internacionales, realizar las
reformas legales necesarias para limitar la utilización de esta medida80.
336. Posteriormente, en su Informe sobre medidas dirigidas a reducir el uso de la
prisión preventiva en las Américas de dos mil diecisiete81, la Comisión

Interamericana reconoció el esfuerzo regional de los Estados-Nación por
reducir el uso de la prisión preventiva. No obstante, valoró con preocupación
que su uso excesivo seguía siendo uno de los problemas más graves y
77
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre el uso de la prisión
preventiva en las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 46/13; p. 31. Consultable en:
http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/informe-pp-2013-es.pdf
78
Ibid., párrafo 39.
79
Ibid., párrafo 317.
80
Ibid., párrafo 44.
81
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre medidas dirigidas a reducir
el uso de la prisión preventiva en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.163. Doc. 105. Consultable en:
https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/PrisionPreventiva.pdf
102
extendidos que enfrentan los Estados pertenecientes al Sistema

Interamericano de Derechos Humanos82.
337. Además de reiterar que el uso excesivo de la prisión preventiva es contrario a
los estándares internacionales en materia de libertad personal, este tipo de

medidas restrictivas ocasionan que las personas detenidas en prisión tengan
menos posibilidades de una defensa adecuada y de ser absueltas, en
comparación de quienes mantienen su libertad antes de un juicio criminal83.
338. Del mismo modo, la Comisión Interamericana exhortó a los Estados a adoptar
las medidas judiciales, legislativas y administrativas necesarias para corregir la

excesiva aplicación de la prisión preventiva y hacerla una medida excepcional84.
339. También señaló que si bien durante los últimos años el Estado mexicano ha
realizado importantes avances relacionados con el monitoreo y supervisión de

las medidas alternativas a la prisión preventiva; lo cierto es que el número de
personas que se encuentran en prisión preventiva, siguen siendo demasiado
alto.
340. Estos informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, si bien
no son vinculantes para el Estado Mexicano, sí constituyen un fuerte llamado a

la reflexión en torno a la implementación de políticas judiciales y legislativas
para reducir la prisión preventiva o, al menos, para hacerla proporcional y
razonable.
341. Por estos motivos, este Tribunal Pleno considera que una primera
interpretación, como forma automática, sería la más restrictiva para los
derechos humanos, y entra en tensión con otros derechos y principios
expresamente contemplados en la Constitución General, como la libertad
personal, la presunción de inocencia, así como la obligación del juez penal de
fundar y motivar exhaustivamente la imposición de la prisión preventiva y de
esta forma, permitir que este tipo de medidas cuente con un control judicial
previo.
82
83
84
103
342. En consecuencia, por virtud del principio pro persona mediante el cual el
artículo 1º de la Constitución General obliga a todas las autoridades a preferir

la interpretación más protectora de los derechos humanos, la concepción
literal y aislada del artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución, no
sería posible en un Estado constitucional de Derecho.
343. No obstante, este Tribunal Pleno advierte que existe una segunda
interpretación posible que daría armonía al sistema constitucional en forma
integral y permitiría evitar los efectos nocivos de la interpretación literal antes
analizada. De este modo, una interpretación de la prisión preventiva
oficiosa distinta a la concepción de la medida como automática, sería más
protectora y lograría integrar todos los elementos constitucionales en forma
armónica, lo que daría coherencia al sistema penal mexicano, como se verá a
continuación.
C.2. Segunda interpretación: entendimiento de la prisión preventiva

oficiosa de conformidad con el resto del ordenamiento constitucional.
344. Como se precisó en páginas previas, una interpretación de la prisión preventiva
oficiosa como medida de aplicación automática generaría diversas tensiones

—incluso antinomias— entre el artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución
y el resto del ordenamiento.
345. De este modo, si se entendiera que la prisión preventiva oficiosa es automática,
se rompería con la presunción de inocencia, con el debido proceso legal, con

la obligación de los jueces penales de justificar fundada y motivadamente sus
resoluciones (especialmente las que ordenan la imposición de medidas
cautelares tan severas como la prisión preventiva), se rompería, incluso, con
los principios fundamentales del sistema penal acusatorio y con la necesidad
de someter a control judicial previo este tipo de medidas. Todo lo anterior es
suficiente para demostrar que una interpretación aislada del texto constitucional
sería inconcebible en un Estado constitucional de Derecho.
346. Sin embargo, ¿Cómo debe entenderse la oficiosidad de la prisión preventiva?
Para dar respuesta a esta cuestión, es necesario acudir al principio pro persona
que, como se ha relatado en el sub-apartado “A. Marco jurídico constitucional”
de esta sentencia, implica que los órganos jurisdiccionales lleven a cabo un
104
ejercicio de selección de normas y de preferencia interpretativa de modo que

se opte, en todo momento, por favorecer la protección más amplia de los
derechos humanos.
347. De esta manera, para conciliar y armonizar los derechos humanos que están
vinculados con la prisión preventiva oficiosa, es necesario realizar un ejercicio

de preferencia interpretativa a partir del principio pro persona, de manera que
este Tribunal Pleno elija aquella interpretación que maximice la protección de
348. En este orden de ideas, es posible interpretar el artículo 19 de la Constitución
General con el resto de derechos fundamentales y de principios y directrices

constitucionales, a efecto de mantener una coherencia en el sistema jurídico
mexicano y, de este modo evitar la formación de antinomias y la restricción de
349. Como se adelantó, para realizar este ejercicio de preferencia normativa, esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación debe identificar cuáles son los derechos
involucrados, sus posibles límites y las demás normas que pueden condicionar
el sentido y armonía del parámetro de regularidad; posteriormente, una vez
identificados, es necesario preferir la norma más protectora de los derechos
humanos.
350. En este caso, este Tribunal Pleno advierte que el adecuado entendimiento de
la prisión preventiva oficiosa implica tener en cuenta, como se hizo en páginas

previas, que hay otros principios y derechos que intervienen y condicionan la
forma de entender esta medida cautelar.
351. Así, para definir el parámetro de validez, es necesario tomar en cuenta el texto
constitucional que establece expresamente la procedencia de la prisión

preventiva; pero también es necesario considerar y armonizar esta medida
cautelar con el resto de derechos involucrados, tales como la libertad personal,
la presunción de inocencia, el deber de motivación de las medidas cautelares y
la necesidad de someterlas a control judicial previo, para que el juez penal
pueda determinar si la prisión preventiva está o no debidamente justificada.
105
352. Dicho lo anterior, y como ha quedado manifestado en el sub-apartado anterior,
la prisión preventiva debe ser armonizada con los derechos de libertad personal
y de presunción de inocencia, de modo que debe desterrarse cualquier
interpretación que la conceptualice como una medida punitiva de carácter
inmediato y automático.
353. La forma para lograr este cometido de armonización es, precisamente, la
prevalencia de la segunda interpretación posible, consistente en entender

a la prisión preventiva oficiosa como una medida cautelar no automática.
Así, desde esta perspectiva, el carácter oficioso de esta medida cautelar no
implica que el juez penal deba dictar la medida cautelar en forma automática y
sin justificación en los delitos expresamente contemplados en el artículo 19,
párrafo segundo, de la Constitución.
354. Por el contrario, una adecuada visión sobre los alcances de la prisión preventiva
oficiosa lleva a este Tribunal Pleno a sostener que el carácter oficioso de la

medida cautelar únicamente significa que se trata de una modalidad en la que
el juez penal debe abrir el debate para determinar si se justifica la imposición
de la prisión preventiva, sin necesidad de que el Ministerio Público la hubiera
solicitado.
355. De este modo, una interpretación sistemática de la Constitución lleva a sostener
que el concepto de “oficiosidad” no significa que la medida se dicte en forma

automática, sino que debe ser entendida como un término opuesto al principio
de “petición de parte”, lo cual deja en manos de los jueces penales la facultad
de valorar cada caso por sus propios méritos, y les obliga a motivar
adecuadamente la procedencia particular de la medida cautelar.
356. A partir de esta interpretación, la prisión preventiva se muestra como una
auténtica medida cautelar que, si bien debe seguir siendo una medida
excepcional y de aplicación extraordinaria, permite asegurar que en los casos
en que una persona sea imputada por alguno de los delitos contemplados en el
catálogo del artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución General, los jueces
de control puedan abrir el debate con las partes —sin necesidad de la petición
del Ministerio Público— para determinar si es procedente o no la prisión
preventiva.
106
357. Para ese efecto, los jueces de control deberán requerir al Ministerio Público
para que exponga las consideraciones por las que la prisión preventiva deba
decretarse; en consecuencia, escuchadas a las partes, el juez podrá fundar y
motivar adecuada y exhaustivamente que se actualiza alguno de los supuestos
necesarios para la procedencia de la prisión preventiva, tales como: garantizar
la comparecencia del imputado en el juicio, asegurar el desarrollo de la
investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así
como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado
previamente por la comisión de un delito doloso.
358. Por tanto, la prisión preventiva oficiosa deberá operar de forma tal que, cuando
a una persona se le vincule a proceso por la posible comisión de alguno de los

delitos contemplados en el catálogo del artículo 19, párrafo segundo, de la
Constitución, y el Ministerio Público no solicite la imposición de prisión
preventiva, el juez penal deberá propiciar su análisis necesariamente.
359. Este análisis no implica que el juez pueda dictar la medida cautelar en forma
automática o injustificada. Por el contrario, al tratarse de una medida cautelar

que afecta severamente la libertad de las personas y la presunción de
inocencia, el juez deberá asegurar que se abra el debate a las partes dentro
de la audiencia prevista en el artículo 307 del Código Nacional de
Procedimientos Penales85, dando participación al Ministerio Público y a la
defensa para que aporten pruebas y rindan alegatos en torno a la procedencia
de la medida cautelar.
360. Una vez escuchadas a las partes, el juez de control deberá decidir de manera
fundada y motivada sobre la procedencia de la medida cautelar de prisión

preventiva, para lo cual deberá ponderar los siguientes elementos:
85
“Artículo 307. Audiencia inicial
En la audiencia inicial se informarán al imputado sus derechos constitucionales y legales, si
no se le hubiese informado de los mismos con anterioridad, se realizará el control de legalidad
de la detención si correspondiere, se formulará la imputación, se dará la oportunidad de
declarar al imputado, se resolverá sobre las solicitudes de vinculación a proceso y medidas
cautelares y se definirá el plazo para el cierre de la investigación.
En caso de que el Ministerio Público o la víctima u ofendido solicite la procedencia de una
medida cautelar, dicha cuestión deberá ser resuelta antes de que se dicte la suspensión de la
audiencia inicial.
A esta audiencia deberá concurrir el Ministerio Público, el imputado y su Defensor. La víctima
u ofendido o su Asesor jurídico, podrán asistir si así lo desean, pero su presencia no será
requisito de validez de la audiencia”.
107
361. — Que otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la

comparecencia del imputado en el juicio;
362. — Que no se obstaculice el desarrollo de la investigación;
363. — La protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad;
364. — Que el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado

previamente por la comisión de un delito doloso;
365. — La proporcionalidad de la medida; y
366. — Que sea la medida menos lesiva para el imputado.
367. Esta interpretación hace que el ordenamiento constitucional mexicano sea
coherente y armónico entre sí, y despoja a la prisión preventiva oficiosa de

sus efectos más nocivos en contra de los derechos humanos. En virtud de lo
anterior, para este Tribunal Pleno ésta es la forma constitucionalmente
admisible de entender el régimen de prisión preventiva dispuesto en el artículo
19 constitucional.
368. Tal y como fue adelantado, con fundamento en el principio pro persona como
pauta interpretativa, el entendimiento que este Tribunal Pleno estima que

debe prevalecer es el más protector de los derechos humanos
involucrados, y es aquel que logra armonizar a los distintos elementos
que integran el sistema constitucional en la materia. Por tanto, debe
prevalecer la interpretación que reconozca que la restricción de derechos
humanos debe ser la última opción, y que en todo momento debe brindarse el
trato de inocente a una persona cuyo proceso penal se encuentra en trámite,
en donde debe ser una garantía irrestricta el control judicial previo a la
determinación de una afectación sustancial, y cuyo resultado debe estar
determinado y comunicado con base en una motivación exhaustiva.
369. Un entendimiento diverso del régimen de prisión preventiva —que ahora se
sostiene— generaría una antinomia inadmisible con las porciones de la

Constitución que han sido analizadas y con el contenido y alcance interpretativo
que esta Suprema Corte ha sostenido a través de las resoluciones a las cuales
se ha hecho referencia. La Constitución, por definición, es un sistema coherente
108
en sí mismo y, en caso de posibles tensiones entre sus propias reglas, la

interpretación que prevalezca debe garantizar la armonía de todo el cuerpo
constitucional.
370. Asimismo, la armonización y ejercicio de coherencia constitucional que se
describe es congruente cuando éste se contrasta con el entendimiento que

corresponde a la revisión procesal de la figura de prisión preventiva y el resto
de rasgos que definen el proceso penal vigente en nuestro país.
371. Asimismo, a fin de atender todas las implicaciones de esta interpretación
constitucional de orden sistemático e integral, resta señalar que este

entendimiento de la medida cautelar de prisión preventiva oficiosa también es
armónico con los principios de igualdad entre las partes y con el principio
de contradicción.
372. El cúmulo y la fuerza de estos elementos —que se traducen en la obligación de
garantizar a las partes, en condiciones de igualdad, el pleno e irrestricto

ejercicio de los derechos previstos en la Constitución, los Tratados y las leyes
que de ellos emanen, así como el principio de que las partes podrán conocer,
controvertir o confrontar los medios de prueba, así como oponerse a las
peticiones y alegatos de la otra parte— permanece intocado en este modelo de
entendimiento que únicamente pretende propiciar, en beneficio de todos los
derechos involucrados, un análisis objetivo, imparcial y exhaustivo en relación
con la determinación atinente a la medida cautelar de prisión preventiva.
373. La interpretación que aquí se sostiene, en el sentido de que oficioso únicamente
debe ser entendido como la obligación con que cuenta el juez de control de
abrir el debate en relación con la medida cautelar de prisión preventiva, no
trasciende en detrimento de los apuntados principios, pues en todo momento
se garantiza que el Ministerio Público tiene la obligación irrestricta de
argumentar, aportar las pruebas que estime pertinentes y alegar lo conducente,
de la misma forma que el imputado mantiene irrestrictos los correlativos
derechos.
374. Nótese que la obligación del juez se encuentra limitada a la obligación de abrir
el debate ante el sensible tópico en cuestión y en función de la finalidad

constitucional que se concretó en el catálogo de delitos descritos en el artículo
109
19 constitucional, pero de ninguna manera excede a suplir la argumentación o

posición procesal de las partes, ni opera para romper la igualdad procesal ni el
principio de contradicción.
375. Con motivo del modelo constitucional que aquí se sostiene, el carácter del juez
de control como tercero imparcial, que de forma objetiva decide en función de

los elementos que aportan las partes, no se ve trastocado con la asignación del
deber de abrir el debate jurídico. Por el contrario, se refuerza su carácter como
director del debate judicial que tiene lugar en la sala de audiencias.
376. Tal y como lo ha sostenido esta Suprema Corte86, los principios de igualdad y
contradicción constituyen el sustento mismo del proceso penal acusatorio de

corte oral, de manera que de la misma forma integral y en una lectura de
sistema, las reglas constitucionales aquí planteadas también las consideran y
las respetan en la medida que ninguno de sus alcances se ven limitados con
motivo de la mera intervención de apertura a cargo del juez de control.
377. La obligación de dar paso al debate, de ninguna forma y bajo ningún contexto
debe ser entendida como la posibilidad de suplir a alguna de las partes o

encausar el debate hacia un destino predeterminado, sino que debe ser
entendida estrictamente como la obligación de dar paso a la exposición
abundante y exhaustiva en relación con la satisfacción o cumplimiento de todos
86
Al respecto véase la tesis CCXLIX/2011 (9a.), cuyo rubro y texto son: SISTEMA
PROCESAL PENAL ACUSATORIO Y ORAL. SE SUSTENTA EN EL PRINCIPIO DE
CONTRADICCIÓN. Del primer párrafo del artículo 20 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 18 de junio de 2008, se advierte que el sistema procesal penal acusatorio y oral
se sustenta en el principio de contradicción que contiene, en favor de las partes, el derecho a
tener acceso directo a todos los datos que obran en el legajo o carpeta de la investigación
llevada por el Ministerio Público (exceptuando los expresamente establecidos en la ley) y a
los ofrecidos por el imputado y su defensor para controvertirlos; participar en la audiencia
pública en que se incorporen y desahoguen, presentando, en su caso, versiones opuestas e
interpretaciones de los resultados de dichas diligencias; y, controvertirlos, o bien, hacer las
aclaraciones que estimen pertinentes, de manera que tanto el Ministerio Público como el
imputado y su defensor, puedan participar activamente inclusive en el examen directo de las
demás partes intervinientes en el proceso tales como peritos o testigos. Por ello, la
presentación de los argumentos y contraargumentos de las partes procesales y de los datos
en que sustenten sus respectivas teorías del caso (vinculación o no del imputado a proceso),
debe ser inmediata, es decir, en la propia audiencia, a fin de someterlos al análisis directo de
su contraparte, con el objeto de realzar y sostener el choque adversarial de las pruebas y
tener la misma oportunidad de persuadir al juzgador; de tal suerte que ninguno de ellos tendrá
mayores prerrogativas en su desahogo.
Registro 160184. [TA]; 9a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo 1, Marzo de
2012;Pág. 292.
110
los extremos involucrados en la posibilidad de determinar la procedencia o

improcedencia de la medida cautelar de prisión preventiva.
D. Estudio de las normas impugnadas.
378. Una vez que se ha expuesto el parámetro de validez, es momento de abordar
el estudio de la constitucionalidad de las normas impugnadas en esta acción de

inconstitucionalidad. En este sentido, debe recordarse que las partes
demandantes consideran que los artículos 167, párrafo séptimo, fracciones I, II
y III, del Código Nacional de Procedimientos Penales, y el artículo 5, fracción
XIII, de la Ley de Seguridad Nacional, constituyen un sistema normativo que
contempla una nueva hipótesis para la procedencia de la prisión preventiva
oficiosa, que es contraria a la Constitución General.
379. Tras exponer algunas consideraciones con relación al concepto de seguridad
nacional y sobre la utilidad y límites de la prisión preventiva, la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos sostiene que el legislador sólo puede
invocar a la “seguridad nacional” como una justificante de la restricción de los
derechos humanos, cuando el límite se adopte para proteger la existencia de la
Nación, su integridad territorial o su independencia política contra la fuerza o
amenaza de la fuerza. Sin embargo, no puede utilizar este concepto para
justificar restricciones vagas, arbitrarias o para impedir amenazas aisladas
contra el orden público.
380. De este modo, sostienen los accionantes, las normas impugnadas son
inconstitucionales, pues el Congreso General, de manera artificiosa calificó que

ciertos delitos fiscales constituyen afectaciones a la seguridad de la Nación,
para que de este modo, fuera posible establecer oficiosamente la medida
cautelar privativa de la libertad, cuando en realidad no existe una amenaza en
esa materia.
381. Este Tribunal Pleno determina que la acción de inconstitucionalidad es fundada,
por lo que se declara la invalidez de los artículos 167, párrafo séptimo,

fracciones I, II y III, del Código Nacional de Procedimientos Penales, y el
artículo 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad Nacional.
111
382. En primer término, es necesario recordar que el contenido de las normas
impugnadas es el siguiente:

(…)
Se consideran delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, los
previstos en el Código Fiscal de la Federación, de la siguiente
manera:
I. Contrabando y su equiparable, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 102 y 105, fracciones I y IV, cuando estén a las
sanciones previstas en las fracciones II o III, párrafo segundo, del
artículo 104, exclusivamente cuando sean calificados;
II. Defraudación fiscal y su equiparable, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 108 y 109, cuando el monto de lo
defraudado supere 3 veces lo dispuesto en la fracción III del artículo
108 del Código Fiscal de la Federación, exclusivamente cuando
sean calificados, y
III. La expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de
comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes,
falsas o actos jurídicos simulados, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación,
exclusivamente cuando las cifras, cantidad o valor de los
comprobantes fiscales, superen 3 veces lo establecido en la fracción
III del artículo 108 del Código Fiscal de la Federación.
(…)”.
“Artículo 5.- Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a

la Seguridad Nacional:
(…)
XIII. Actos ilícitos en contra del fisco federal a los que hace
referencia el artículo 167 del Código Nacional de Procedimientos
Penales”.
383. Como se puede apreciar, las normas impugnadas conforman un sistema
normativo que tiene como objeto calificar como amenazas a la seguridad

nacional que ameritan prisión preventiva oficiosa, a los delitos de contrabando
y su equiparable, defraudación fiscal y su equiparable, así como los
relacionados con la expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de
comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes, falsas o
simuladas, en determinadas modalidades y cuantías.
384. Ahora bien, es importante señalar que el parámetro de regularidad que se fijó
en el apartado anterior trasciende directamente al sentido normativo que debe

112
asignarse a las normas impugnadas, de tal forma que la prisión preventiva

oficiosa que se contempla en los artículos 167, párrafo séptimo, fracciones I, II
y III, del Código Nacional de Procedimientos Penales, y 5, fracción XIII, de la
Ley de Seguridad Nacional, debe entenderse de conformidad con el parámetro
de regularidad anunciado previamente; esto significa que las normas
cuestionadas deben ser interpretadas de acuerdo con el principio pro persona
en el sentido de que la prisión preventiva oficiosa es una medida cautelar no
automática.
385. De esta forma, la prisión preventiva oficiosa que se contempla en la legislación
secundaria debe ser entendida —para ser considerada constitucional— como

una medida cautelar consistente en que el juez de control deberá abrir el debate
correspondiente entre las partes para determinar si se justifica la imposición de
la prisión preventiva, sin necesidad de que el Ministerio Público la hubiera
solicitado.
386. En principio, debe decirse que el hecho de que el artículo 19 constitucional
contemple ese catálogo no significa que el Congreso de la Unión —o cualquier

órgano legislativo— esté facultado para ampliar ese catálogo ni para
interpretarlo en forma extensiva, pues se trata de una medida cautelar
subsidiaria y excepcional que al limitar los derechos humanos de libertad
personal, debe leerse a la luz de los principios pro persona y de
presunción de inocencia, de manera que sólo las conductas más dañinas
para la sociedad y el Estado Mexicano ameriten el uso de esta medida cautelar.
387. Ahora bien, es necesario determinar si ¿El Congreso de la Unión cuenta con
una facultad absoluta para definir en qué casos un delito amerita prisión
preventiva oficiosa?
388. La respuesta, por supuesto, es negativa: el Congreso de la Unión no cuenta
con una facultad absoluta o ilimitada para definir en qué casos se puede
imponer la prisión preventiva.
389. Los delitos enumerados en el catálogo del artículo 19 constitucional son
definidos en forma expresa y sólo pueden ser regulados por el Congreso de la

Unión dentro del perímetro delineado por la Constitución; esto significa que si
el Congreso de la Unión o algún congreso estatal modificara el núcleo
113
básico del catálogo, lo varía para ampliarlo o extenderlo, rompería con el

orden constitucional.
390. Se insiste, al tratarse de un límite a los derechos fundamentales, la
interpretación y aplicación de la prisión preventiva debe ser estricta a fin

de impedir que un órgano legislativo ordinario modifique, inaplique o
desatienda el texto expreso de la Constitución General en detrimento de
los derechos humanos —protegidos por el artículo 1º constitucional—.
391. Incluso, al resolver el amparo directo en revisión 1250/2012 87, esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha reiterado que los supuestos de privación de

la libertad de las personas deben contar con ese asidero constitucional, pues
de lo contrario, cualquier norma jurídica secundaria que permitiera a la
autoridad restringir la libertad personal sin contar con fundamento
constitucional, sería violatoria de los derechos humanos.
392. Esto significa que la libertad personal debe ser la máxima a la que se aspire en
un Estado constitucional de Derecho, es decir, la regla de aplicación prioritaria

frente a cualquier límite —incluso legítimo—. De este modo, cualquier
posibilidad de privación de la libertad debe ser reconocida como una excepción
y únicamente será válida si cuenta con un reconocimiento en la Constitución
General y su regulación es coherente con el sistema de protección de los
derechos humanos.
393. Siguiendo este hilo conductor, los límites a la libertad personal, además de
tener que estar contemplados en la Constitución General, deben cubrir

ciertos requisitos de validez, pues no es una figura de libre configuración
legislativa para los Estados y la Federación. Por el contrario, se trata de una
figura de regulación exclusivamente federal acotada a requisitos materiales.
394. Por tanto, toda medida prevista en una Ley General o Federal que regule un
límite a la libertad personal —como la prisión preventiva— debe ser sometida a
87
Amparo directo en revisión 1250/2012, resuelto por el Pleno el 14 de abril de 2015, por
mayoría de 6 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena (con una interpretación conforme),
Luna Ramos (en contra del análisis de convencionalidad al resultar innecesario), Franco
González Salas (en contra del análisis de convencionalidad al resultar innecesario), Pardo
Rebolledo (en contra del análisis de convencionalidad al resultar innecesario), Medina Mora I.
(en contra del análisis de convencionalidad al resultar innecesario) y Pérez Dayán. Los
Ministros Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea, Silva Meza, Sánchez Cordero de García
Villegas y Presidente Aguilar Morales votaron en contra.
114
un escrupuloso análisis de regularidad constitucional en el que se contraste la

norma frente al contenido esencial de los derechos humanos y de sus límites,
delineados en la Constitución General; esto, tanto desde su perspectiva formal
como material.
395. Dicho de otra forma, al analizar una restricción a la libertad personal, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación no debe limitarse a comprobar la

concordancia formal entre ambas normas, atendiendo únicamente al criterio de
jerarquía normativa, sino que también debe comprobarse que la norma
secundaria no resulte incompatible con el resto de los principios objetivos
del ordenamiento jurídico, ya que el artículo 1° constitucional establece
una jerarquía axiológica, que obliga a todo el ordenamiento jurídico a
guardar coherencia con los derechos humanos.
396. Los límites o restricciones a los derechos humanos contenidas a nivel
constitucional no pueden entenderse como una habilitación constitucional para

que las autoridades del Estado mexicano actúen al margen de los derechos
humanos, por tratarse de una restricción constitucionalmente prevista al
ejercicio del derecho humano a la libertad; sino que, por el contrario, deben
entenderse como medidas excepcionales otorgadas como instrumentos al
servicio de la procuración y administración de justicia que se han de insertar
coherentemente en el orden de los derechos humanos, lo que debe analizarse
caso por caso en cuanto a su validez a nivel de legalidad.
397. Esta máxima interpretativa se basa en la premisa de que el legislador y las
autoridades del Estado mexicano al legislar y aplicar una restricción a un

derecho humano establecido en la Constitución Federal tienen a su alcance una
pluralidad de posibilidades de concreción de esa restricción y deben escoger
aquella que no suprima efecto útil al resto de normas constitucionales, es decir,
aquella que resulte lo menos restrictiva posible.
398. Esto implica que los jueces constitucionales tienen la obligación de optar por
aquella posibilidad que resulte conforme con los derechos humanos y rechazar
como inconstitucional la posibilidad de aplicación de dicha restricción que
resulte incompatible con el corpus iuris de los derechos humanos, cuando
objetivamente exista una alternativa razonablemente al alcance del legislador
que hubiera permitido maximizar un mayor grado de tutela de esos derechos.
115
399. Por tanto, cuando exista la posibilidad de reglamentar un límite a un derecho
humano establecido en la Constitución General de una forma que resulte la

menos lesiva del corpus iuris de los derechos humanos, ésta debe entenderse
como la obligatoria constitucionalmente.
400. No basta que el texto constitucional establezca la existencia de una restricción
a un derecho humano, para concluir que cualquier norma reglamentaria es por

esa razón constitucional, ya que el legislador tiene una pluralidad de
posibilidades de concreción y debe escoger aquella que restringa en menor
grado los derechos humanos.
401. De esta manera, como regla general, cuando un juez constitucional se
encuentra frente al análisis de regularidad constitucional de una norma que

contiene un límite a la libertad personal, debe constatar el cumplimiento de los
siguientes requisitos:
a. Primero, debe cerciorarse que la norma que contiene un límite a la libertad

personal cuente con un asidero en la Constitución General;
b. Segundo, habiendo superado la grada anterior, es necesario acreditar que

la norma constitucional confiere una habilitación para que el Congreso de
la Unión —o la legislatura correspondiente— despliegue sus potestades
legislativas para regular o desarrollar el límite a la libertad personal
(requisito formal); y,
c. Tercero, una vez que se ha constatada la existencia de una habilitación

legislativa (requisito formal) es necesario comprobar que la norma
cuestionada presente, efectivamente, una regulación coherente con el
sistema de derechos humanos contemplado en el artículo 1º de la
Constitución General y, además, que el legislador secundario haya
actuado dentro del perímetro delineado por la Constitución al establecer
un límite constitucional (requisito material).
Esto significa que el juez constitucional debe cerciorarse que el legislador

secundario no haya trastocado el contenido esencial del derecho de
libertad ni haya rebasado el margen de restricción expresamente señalado
en la Norma fundamental.
116
402. De este modo, únicamente si se han cumplido los requisitos anteriores, se
podrá permitir que una norma secundaria contenga alguna regulación sobre los
límites a la libertad personal, como lo es la prisión preventiva.
403. Como se podrá recordar, el ombudsperson nacional y la minoría parlamentaria
accionantes señalan que los artículos 167, párrafo séptimo, fracciones I, II y III,
del Código Nacional de Procedimientos Penales, y el artículo 5, fracción XIII,
de la Ley de Seguridad Nacional, constituyen un sistema normativo que tiene
como objeto calificar como amenazas a la seguridad nacional que ameritan
prisión preventiva oficiosa, a los delitos de contrabando y su equiparable,
defraudación fiscal y su equiparable, así como los relacionados con la
expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de comprobantes fiscales
que amparen operaciones inexistentes, falsas o simuladas, en determinadas
modalidades y cuantías.
404. Esto, porque en el artículo 167, párrafo séptimo, fracciones I, II y III, del Código
Nacional de Procedimientos Penales88, se califican como delitos que ameritan

prisión preventiva oficiosa, los previstos en el Código Fiscal de la Federación
que a continuación se detallan:
a. Contrabando y su equiparable: exclusivamente en las modalidades

previstas en los artículos 102 y 105, fracciones I y IV, cuando estén a las
sanciones previstas en las fracciones II o III, párrafo segundo, del artículo
104, exclusivamente cuando sean calificados.
Esto se actualiza cuando se cometan las conductas ilícitas en su

modalidad calificada y, el monto de las contribuciones o de las cuotas
88
(…) Se consideran delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, los previstos en el Código
Fiscal de la Federación, de la siguiente manera:
I. Contrabando y su equiparable, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 105,
fracciones I y IV, cuando estén a las sanciones previstas en las fracciones II o III, párrafo
segundo, del artículo 104, exclusivamente cuando sean calificados;
II. Defraudación fiscal y su equiparable, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 108
y 109, cuando el monto de lo defraudado supere 3 veces lo dispuesto en la fracción III del
artículo 108 del Código Fiscal de la Federación, exclusivamente cuando sean calificados, y
III. La expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de comprobantes fiscales que
amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación, exclusivamente cuando
las cifras, cantidad o valor de los comprobantes fiscales, superen 3 veces lo establecido en la
fracción III del artículo 108 del Código Fiscal de la Federación.
(…)”.
117
compensatorias omitidas, se exceda de un millón trescientos ochenta y

cinco mil seiscientos cien pesos ($1,385,610.00), respectivamente o, en
su caso, la suma de ambas exceda de dos millones setenta y ocho mil
cuatrocientos pesos ($2,078,400.00)89. O, bien, que se trate de
mercancías de tráfico prohibido.
En todos estos casos, el imputado se haría acreedor a una pena de prisión

de tres a nueve años y, según las normas impugnadas, se trata de
conductas que ameritan prisión preventiva oficiosa.
b. Defraudación fiscal y su equiparable, de conformidad con lo dispuesto

en los artículos 108 y 109, cuando el monto de lo defraudado supere tres
veces lo dispuesto en la fracción III del artículo 108 del Código Fiscal de la
Federación, que se traduce en tres veces la cantidad de dos millones
ochoscientos noventa y ocho mil cuatrocientos noventa pesos
($2,898,490.00)90, exclusivamente cuando sean delitos cometidos en su
modalidad calificada. En estos casos, la pena de prisión es de tres a nueve
años, con prisión preventiva oficiosa; y
c. La expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de

comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes, falsas
o actos jurídicos simulados: de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación91, exclusivamente
cuando las cifras, cantidad o valor de los comprobantes fiscales, superen
89
Las cantidades se encuentran actualizadas mediante el Anexo 5 de la Resolución
Miscelánea Fiscal para 2022, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de
2022.
90
2022.
91
“Artículo 113 Bis.- Se impondrá sanción de dos a nueve años de prisión, al que por sí o
por interpósita persona, expida, enajene, compre o adquiera comprobantes fiscales que
amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados.
Será sancionado con las mismas penas, al que a sabiendas permita o publique, a través de
cualquier medio, anuncios para la adquisición o enajenación de comprobantes fiscales que
amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados.
Cuando el delito sea cometido por un servidor público en ejercicio de sus funciones, será
destituido del empleo e inhabilitado de uno a diez años para desempeñar cargo o comisión
públicos, en adición a la agravante señalada en el artículo 97 de este Código.
Se requerirá querella por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para proceder
penalmente por este delito.
El delito previsto en este artículo, así como el dispuesto en el artículo 400 Bis del Código Penal
Federal, se podrán perseguir simultáneamente”.
118
tres veces lo establecido en la fracción III del artículo 108 del Código Fiscal
de la Federación que, como se refirió en el párrafo anterior, se traduce en
tres veces la cantidad de dos millones ochoscientos noventa y ocho mil
cuatrocientos noventa pesos ($2,898,490.00)92.
405. El catálogo anterior se intenta justificar, precisamente, con el artículo 5, fracción
XIII, de La Ley de Seguridad Nacional93, al establecer que para los efectos de

esa legislación, se considerarán amenazas a la seguridad nacional los delitos
contra el fisco federal a los que hace referencia el artículo 167 del Código
Nacional de Procedimientos Penales.
406. Como se puede apreciar, el Congreso de la Unión contempló una serie de
delitos fiscales contra la Hacienda Pública que, al estimar que se trata de los
daños económicos más elevados que se castigan en el Código Fiscal de la
Federación, y que por ese motivo ameritan las sanciones más elevadas y,
además, de prisión preventiva oficiosa.
407. En este caso, el canon de enjuiciamiento anterior no se cumple, por lo que
las normas impugnadas son inconstitucionales.
408. a. Las normas impugnadas tienen asidero constitucional.
409. En este sentido, y como respuesta a lo que se ha planteado en esta acción

de inconstitucionalidad, debe decirse que por regla general, el Órgano
Reformador de la Constitución es el único que cuenta con atribuciones
para establecer un límite a la libertad personal. En el caso del artículo 19,
párrafo segundo, constitucional, el Órgano Reformador de la Norma
Fundamental ha optado por establecer un catálogo cerrado de conductas
que ameritarían prisión preventiva oficiosa, de manera que la regla
general es que el legislador secundario no tiene atribuciones para
señalar adicionalmente que alguna conducta amerita la imposición
oficiosa de la medida restrictiva.
92
2022.
93
“Artículo 5.- Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad
Nacional:
(…)
XIII. Actos ilícitos en contra del fisco federal a los que hace referencia el artículo 167
del Código Nacional de Procedimientos Penales”.
119
410. Esta afirmación es coherente con la intención de la reforma de dos mil

ocho, en la que se introdujo en el artículo 19 constitucional la posibilidad
de imponer prisión preventiva oficiosa para determinados delitos.
Específicamente, en el Dictamen de la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión (Cámara de Origen), se enfatizó que la prisión preventiva
oficiosa debe entenderse en concordancia con el principio de presunción
de inocencia y con los principios de excepcionalidad y proporcionalidad.
411. En esta lógica, en el referido Dictamen se hizo hincapié en que la intención

de la reforma constitucional era evitar que el legislador ordinario fuera el
que decidiera en qué casos se debe aplicar un régimen excepcional de
prisión preventiva oficiosa, para lo cual las restricciones a la libertad
personal deben estar previstas en el propio Texto Constitucional, pues si
se hace un reenvío a la ley, se debilitaría el principio de supremacía
constitucional.
412. En virtud de lo anterior, la procedencia de la prisión preventiva debe

limitarse exclusivamente a los casos y condiciones contempladas
expresamente en la Constitución General, de manera que como regla
general, el legislador ordinario no tiene margen para establecer algún
delito como aquellos que ameritan prisión preventiva oficiosa.
413. En este caso, la Constitución General permite la imposición de prisión

preventiva oficiosa para los delitos que atenten contra la seguridad
nacional, de manera que en este escenario, existe un reconocimiento
constitucional a favor de un límite a la libertad personal.
414. b. La Constitución General confiere al legislador secundario una

habilitación para regular y desarrollar los supuestos de prisión
415. Ahora bien, el canon de enjuiciamiento exige que para tener por válida una
norma secundaria que contiene una restricción a la libertad personal, el
legislador ordinario debe contar con una habilitación constitucional para
regular la restricción en Ley. Para este efecto, es necesario hacer una
revisión formal de dicha habilitación legislativa.
120
416. Este Tribunal Pleno es enfático en sostener que la prisión preventiva debe
ser excepcional y subsidiaria, por lo que el legislador ordinario no puede
establecer qué conductas ameritan de esa medida cautelar, salvo los
casos en los que la Norma Fundamental expresamente lo habilita,
como lo es el supuesto del artículo 19, párrafo segundo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al señalar que
ameritan esta medida cautelar los delitos graves que determine la ley
en contra de la seguridad de la Nación.
417. En esta hipótesis normativa, la Constitución habilita al Congreso de la

Unión para definir en qué casos una conducta puede encuadrar como
un delito grave en contra de la seguridad de la nación.
418. En virtud de esta habilitación constitucional, se tiene que el legislador

ordinario contó con atribuciones para definir los delitos que implican un
atentado en contra de la seguridad de la nación, y así lo hizo con la reforma
a los artículos 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad Nacional y 167,
párrafo séptimo, fracciones I, II y III, del Código Nacional de
Procedimientos Penales que, en su conjunto, establecen la procedencia
de la prisión preventiva oficiosa para los delitos de contrabando,
defraudación fiscal, sus equiparables, así como los delitos relacionados
con comprobantes fiscales.
419. De este modo, desde una perspectiva estrictamente formal, las normas
impugnadas fueron emitidas a través de una habilitación constitucional en
favor del Congreso de la Unión. No obstante, el canon de enjuiciamiento
para determinar la validez de las restricciones a la libertad personal no
puede limitarse a una revisión formal, sino que es exigible estudiar si esta
habilitación supera un análisis sustantivo y material de validez.
420. c. Las normas impugnadas no mantienen coherencia con el sistema

de derechos humanos.
421. Tal como se preguntaba en páginas previas: ¿Cómo debe entenderse la

porción normativa del artículo 19, párrafo segundo de la Constitución que
permite la prisión preventiva oficiosa para los “delitos graves que
determine la ley en contra de la seguridad de la nación”?
121
422. Por supuesto, debe entenderse en el modo más estricto posible, pues de
lo contrario se rompería la armonía e interdependencia de los derechos
humanos de presunción de inocencia y de la libertad personal.
423. En efecto, como lo sostuvo la Primera Sala al resolver el amparo en

revisión 26/202194 —criterio que este Tribunal Pleno comparte—, no es
posible interpretar en forma extensiva el catálogo de conductas que
ameritan prisión preventiva, con el fin de ampliar los supuestos de
procedencia de esa medida cautelar.
424. Por el contrario, la imposición de la prisión preventiva oficiosa debe ser

vista en estricto apego al principio de subsidiariedad, de manera que se
trate de la última medida deseable en el contexto de un Estado
constitucional de derecho y, por ese motivo, deberá considerarse como
una medida que sólo puede imponerse cuando se haya acreditado que las
medidas menos extremas no fueron suficientes para asegurar la presencia
del imputado ante la justicia o para proteger el buen funcionamiento del
proceso penal, a las partes o a las pruebas.
425. En virtud de lo anterior, cuando el artículo 19, párrafo segundo, de la

Constitución General refiere que procede la prisión preventiva oficiosa
para los “delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de
la nación”, por supuesto que no se trata de una habilitación absoluta para
que el Legislador ordinario defina a su merced qué delitos pueden atentar
contra la seguridad nacional en un modo tan grave que ameriten de prisión
426. La habilitación constitucional que se hace a favor del Congreso de la Unión

se encuentra bastante acotada a que el Poder Legislativo justifique por
qué una conducta determinada atenta contra la seguridad nacional y, de
ese modo, únicamente cuando el legislador lo justifique y así lo aprecie el
juez constitucional, se podrá considerar válida una restricción a la libertad
personal. Este análisis implica comprobar, además, que la norma
94
Amparo en revisión 26/2021, resuelto por la Primera Sala el 6 de octubre de 2021, por
mayoría de 4 votos de las Ministras Norma Lucía Piña Hernández y Presidenta Ana Margarita
Ríos Farjat, así como de los Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo (Ponente) y Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena. En contra el Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá.
122
cuestionada sea coherente con el sistema de derechos humanos

contemplado en el artículo 1º constitucional y que el legislador secundario
haya actuado dentro del perímetro delineado por la Constitución sin
rebasar ni ampliar los supuestos de prisión preventiva oficiosa
expresamente señalados en la Norma Suprema.
427. En el caso que ahora se analiza, esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación considera que el Congreso de la Unión no se limitó a actuar
dentro del perímetro delineado por la Constitución, sino que, por el
contrario, rebasó las atribuciones para las que el artículo 19
constitucional le habilitó.
428. A juicio de este Tribunal Pleno, los delitos de contrabando,

defraudación fiscal, sus equiparables, así como los delitos
relacionados con comprobantes fiscales, no pueden considerarse
como ilícitos penales cuya gravedad pusiera en riesgo la seguridad
de la Nación.
429. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene en cuenta la importancia

superlativa de la persecución de los ilícitos fiscales; sobre todo aquellos
de mayor cuantía que suponen un grave atentado contra la Hacienda
Pública y, que en forma indirecta, pueden traducirse en el menoscabo del
goce y ejercicio de los derechos de las personas en general.
430. Sin embargo, se considera que calificar este tipo de delitos como aquellos
que atentan contra la seguridad de la Nación, implica crear un régimen de
Derecho penal del enemigo en el que el presunto delincuente fiscal deja
de ser considerado como parte integrante del Estado y se le considera y
trata como un enemigo del Estado, incluso sin haber sido juzgado en un
proceso penal con todas las garantías95.
431. Este modelo teórico del Derecho penal del enemigo se caracteriza por su
amplio adelantamiento de la punibilidad y un incremento notable en las
penas, a la par que supone una relajación o supresión de determinadas
garantías individuales. La idea del Derecho penal del enemigo parte de la
95
Jakobs, Günther y Polaino-Orts, Miguel, Persona y enemigo. Teoría y práctica del Derecho
penl del enemigo, Lima, Ara editores, 2011, páginas 44 y ss.
123
noción de que existe un Derecho penal garantista y liberal que debe

aplicarse a todas las personas en condiciones de igualdad, pero que en
casos de excepción, cuando el supuesto delincuente es considerado como
un enemigo que pretende atentar contra el Estado-Nación, se le tiene que
sancionar con más severidad y con menos garantías penales.
432. La constitucionalidad de un régimen de Derecho penal del enemigo

escapa, por mucho, a los alcances interpretativos de esta sentencia. Sin
embargo, lo que sí se puede afirmar en este momento, es que conforme
se impongan medidas más gravosas contra los derechos humanos, el
estándar de excepcionalidad de estos límites debe hacerse más estricto.
Es decir, cuanto más severa sea una pena o restricción a los derechos
humanos, más cuidado deben tener los órganos jurisdiccionales al
interpretar este tipo de normas.
433. En este sentido, se insiste en que la calificación de que determinados

delitos fiscales atentan contra la seguridad de la Nación, debe analizarse
en la forma más restrictiva posible, pues sólo así se obedece al mandato
constitucional de interpretación pro persona.
434. Ahora bien, para continuar con este análisis de regularidad constitucional,
es necesario tener presente qué debe entenderse por “seguridad
nacional”.
435. De la lectura literal del artículo 73, fracción XXIX-M, constitucional96 se

advierte que la Norma Fundamental prevé la competencia en favor del
Congreso de la Unión para expedir leyes en materia de seguridad nacional.
436. En el caso de México, es posible distinguir entre tres conceptos distintos:

seguridad nacional, seguridad interior y seguridad pública, los cuales
tienen sus propias connotaciones, y desde la propia Constitución se
advierten distinciones en la utilización de cada uno de estos conceptos.
96
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
(…)
XXIX-M. Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y
límites a las investigaciones correspondientes.”
124
437. En lo referente al concepto de “seguridad nacional”, cabe señalar que,

entre las diferentes acepciones que se pueden encontrar en la doctrina,
parece haber coincidencia generalizada con relación a que la seguridad
nacional integra las concepciones de seguridad individual y colectiva para
proporcionar en determinado territorio un ambiente de orden y estabilidad
necesarios para que las actividades sociales se desarrollen en beneficio
de una nación.
438. La seguridad nacional ha llegado a definirse como todo aquello que pone
en peligro al Estado nacional, no sólo militarmente, sino también lo que
pudiera atentar contra la paz hemisférica, el narcotráfico, la inmigración
ilegal, la contaminación ambiental y la violación de patentes y derechos de
autor.
439. También se ha identificado este concepto como la responsabilidad del

Estado de preservar la legitimidad de los poderes, proteger los intereses
nacionales en el sistema internacional, hacer efectiva la soberanía
territorial y reducir adecuadamente la dependencia con el extranjero97.
440. En el contexto mexicano, la seguridad nacional ha sido definida como el

conjunto de condiciones necesarias para garantizar la soberanía, la
independencia y la promoción del interés de la Nación, fortaleciendo los
componentes del proyecto nacional y reduciendo al mínimo las debilidades
o inconsistencias que puedan traducirse en ventanas de vulnerabilidad
frente al exterior98.
441. Como puede advertirse, todas las definiciones citadas convergen en que
la seguridad nacional se constituye, en lo general, en acciones dirigidas a
mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano,
pero no en un sólo ámbito, sino que abarca la protección tanto de la
97
Toro Iturria, Horacio, La Seguridad Nacional: una Visión para América Latina, Chile, Instituto
de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, 1980, p. 31.
98
Herrera Casso, Luis, Balance y perspectiva en el uso del concepto de seguridad nacional
en el caso de México, en busca de la seguridad perdida, citado en Garza Salinas, Mario A.,
“Políticas Públicas y Seguridad en el Marco de la Acción del Estado”, Los Desafíos de la
Seguridad Pública en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México,
2002, Serie Doctrina Jurídica, núm. 120, p. 111,
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/419/11.pdf.
125
soberanía de la Nación como tal, así como de su población, ya sea por

riesgos internos o externos.
442. Por su parte, la seguridad interior ha sido definida como “la parte de la
seguridad nacional que se preocupa por los antagonismos y presiones de
orden interno; es decir, problemas que teniendo un origen externo o interno
se manifiestan en vulneración de soberanía, violencia, subversión,
corrupción, infiltración ideológica, dominación económica o disgregación
social, con lo que alteran las reglas establecidas de convivencia social y
las posibilidades de desarrollo”99.
443. Así, mientras la seguridad nacional es un concepto amplio y versátil, la

seguridad interior se constituye en una de las ramas de aquélla y se
circunscribe a la actividad del Estado a fin de garantizar a la Nación la
repulsión de antagonismos o presiones que se manifiestan dentro del
territorio.
444. Lo mismo acontece con la seguridad pública, concepto que igualmente

integra sólo una parcialidad de la seguridad nacional, y ha sido identificada
como “aquella función del Estado que tiene como fines salvaguardar la
integridad y los derechos de las personas, así como preservar las
libertades, el orden y la paz públicas”100.
445. Otra vertiente de la seguridad nacional es la defensa exterior, cuya función

específica es proteger a la nación de amenazas externas.
446. Partiendo de la delimitación conceptual anterior, la seguridad nacional no

puede ser entendida como un concepto unidimensional, sino que se
conforma de diversas vertientes, como son la seguridad pública 101, la
defensa exterior y la seguridad interior.
99
Thiago Cintra, José, Seguridad Nacional y Desarrollo, Diplomado de Análisis Político,
México, Colegio de México, 1991, pág. 42, citado en Garza Salinas, Mario A., op. cit., p. 115.
100
García Ramos, José María, “Seguridad Ciudadana y La Seguridad Nacional en México:
Hacia un Marco Conceptual”, Revista mexicana de ciencias políticas y sociales, México, 2005,
vol. XLVII, núm. 194, mayo-agosto, pp. 33 a 52.
101
“Artículo 21 Constitucional.
(…)
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los
Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para
hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de
la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las
126
447. Este concepto multidimensional de seguridad nacional fue precisamente

el adoptado por el Órgano Reformador de la Constitución al realizar la
adición de la fracción XXXIX-M del artículo 73 y la reforma a la fracción VI
del artículo 89, constitucionales.
448. Así se demuestra del procedimiento legislativo respectivo en el que, en su

momento, en la iniciativa turnada a la Comisión de Puntos
Constitucionales el ocho de noviembre de dos mil uno, se destacó que:
“(…) Las Iniciativas presentadas exponen la importancia de la

Seguridad Nacional, la cual no se encuentra plasmada en nuestra
Carta Magna, por lo cual se carece de una definición concreta, lo
que ha dado como consecuencia el arraigo en concepciones
parciales o erróneas sobre la naturaleza y alcances de la
Seguridad Nacional.
El Congreso Constituyente no vislumbraba la necesidad de definir

la seguridad nacional, esto dado por el momento histórico que se
vivía y que los legisladores tenían otras prioridades.
Con la evolución de nuestro país, el establecer los lineamientos

de la Seguridad Nacional se ha convertido en una necesidad.
El concepto de Seguridad Nacional al ser tan extenso debe

englobar la defensa, protección y salvaguarda del Estado,
como entidad soberana, y también garantice todos y cada
uno de sus componentes intrínsecos: su independencia
externa, su supremacía interna, el territorio y el patrimonio
nacional; el Gobierno Republicano y Federal con
instituciones democráticas; y los grandes principios de
libertad y justicia social como integrantes del proyecto
nacional definidos en nuestra Constitución.
La Seguridad Nacional tiene por objeto mantener el orden

jurídico y el fortalecimiento de las instituciones, pero
también es necesario que prevea los mecanismos para que
el Estado pueda desarrollarse en condiciones de paz social,
bajo la coordinación de los Poderes Federales.
instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad,

eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta
Constitución.
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El
Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán
coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el
Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:
(…)”
127
(…)
Al respecto existe consenso en que la seguridad nacional no

debe ser definida en el ordenamiento constitucional, en
virtud de su carácter dinámico. Tampoco es viable plasmar
principios tan amplios, que permitan confundir la tutela de
los intereses nacionales.
Por ello, el resultado del análisis de las iniciativas fue

contundente en cuanto a la previsión de dos elementos
fundamentales en la materia, el primero consistente en
facultar claramente al Estado para poder hacer frente a las
amenazas y riesgos a su seguridad y, el segundo, definir los
controles y requisitos necesarios a las actividades de
seguridad nacional para proteger los derechos humanos y
las garantías individuales.
(…)”.
449. Lo anterior es demostrativo de que la finalidad del Órgano Reformador de

la Constitución, al establecer la competencia del Congreso de la Unión
para legislar en materia de seguridad nacional, partió de la concepción
multidimensional de esta institución, entendida como el conjunto de
condiciones mínimas necesarias para salvaguardar a la población,
territorio y soberanía de una nación contra cualquier tipo de amenaza.
450. Incluso, en la Ley de Seguridad Nacional se atendió a este concepto

multifacético de seguridad nacional, al definirla como toda acción
destinada a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del
Estado mexicano que conlleven a la protección tanto de la nación como
a su población, frente a las amenazas y riesgos provenientes tanto del
interior como del exterior102.
102
“Artículo 3. Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones
destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia
del Estado Mexicano, que conlleven a:
I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro
país;
II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio;
III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones
democráticas de gobierno;
IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el
artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho
internacional, y
VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del
país y sus habitantes.”
128
451. Al interpretar la Ley de Seguridad Nacional y la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública, este Tribunal Pleno103
ha sostenido que bajo el amparo del concepto de seguridad nacional, son
bienes protegidos: la integridad, estabilidad y permanencia del Estado
Mexicano; la estabilidad de las instituciones de la Federación; la
gobernabilidad democrática; la defensa del exterior; y la seguridad interior
de la Federación. Todos estos bienes jurídicos son tutelados con el
objetivo de garantizar, a su vez, el bienestar social como uno de los fines
del Estado constitucional.
452. Como se puede apreciar, si bien se ha optado por no definir a la seguridad

nacional desde la Constitución, lo cierto es que sí queda claro a partir del
procedimiento legislativo, que se trata de un concepto dinámico que tiene
como objeto la protección de la integridad, estabilidad y permanencia del
Estado Mexicano frente a cualquier tipo de amenaza.
453. Desde esta óptica, la seguridad nacional no puede emplearse para justificar
cualquier límite que el Estado imponga a las personas. No es ese el objeto

de la protección de la Nación.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado —desde hace

más de dos décadas— en su Informe sobre la situación de los derechos
humanos en México104, que en México se han confundido los conceptos de
seguridad pública y seguridad nacional bajo la excusa del aumento de la
criminalidad y la exigencia social de que haya una mejor seguridad pública. La
Comisión Interamericana considera que se trata de dos conceptos muy
distintos, ya que la criminalidad ordinaria, por muy grave que sea, no constituye
una amenaza a la soberanía del Estado.
454. Esa misma Comisión Interamericana de Derechos Humanos reiteró en su
Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos de dos mil nueve, que
103
Recurso de revisión en materia de seguridad nacional 1/2015, resuelto por el Pleno el 3 de
abril de 2017, por unanimidad de 9 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz,
Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek
(ponente), Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, en cuanto a la naturaleza y alcance del
recurso de revisión.
104
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. “Informe sobre la situación de los
derechos humanos en México”. Organización de los Estados Americanos, documento:
OEA/Ser.L/V/II.100, 24 de Septiembre de 1998, párrafo 403.
129
el Estado tiene una obligación de garantizar la seguridad de las personas, y

para brindar esa protección, se considera que la figura más adecuada es la de
la seguridad ciudadana.
455. De hecho, la Comisión Interamericana enfatiza que la expresión de seguridad
ciudadana surgió en las transiciones democráticas de América Latina, como un

concepto para distinguir la naturaleza de la seguridad en democracia —en la
que el ser humano y los grupos sociales son el centro de protección— frente al
abuso en que incurrieron los regímenes totalitarios de la Región de las
Américas con el uso de la “seguridad nacional”105. Por tanto, reitera que las
tendencias actuales se enfocan en proteger la seguridad de las personas desde
una perspectiva democrática y acorde a los derechos humanos106, lo que
supone, por supuesto, castigar al culpable y proteger al inocente, como lo
determina la Constitución Mexicana.
456. Dicho lo anterior, este Tribunal Pleno concluye que desde una perspectiva
material o sustancial de los límites a la libertad personal, no puede

considerarse válido que la comisión de los delitos de contrabando,
defraudación fiscal, sus equiparables, así como los delitos relacionados
con comprobantes fiscales, fueran ilícitos penales cuya gravedad pusiera
en riesgo la seguridad de la Nación.
457. No se pone en duda la gravedad de estas conductas y el daño que se ocasiona
a la Hacienda Pública en detrimento de las mexicanas y de los mexicanos. Sin

embargo, el daño patrimonial no puede traducirse, en automático, en una forma
legítima de restringir los derechos humanos de libertad personal.
458. En consecuencia, no se supera esta última grada del estándar de validez
propuesto y, por tanto, no es válido considerar que los delitos de

contrabando, defraudación fiscal, sus equiparables, así como los delitos
relacionados con comprobantes fiscales, son conductas graves contra la
seguridad de la Nación.
105
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. “Informe sobre seguridad ciudadana y
derechos humanos”. Organización de los Estados Americanos, documento:
OEA/Ser.L/V/II.Doc. 57, 31 de diciembre de 2009, párrafo 21.
106
Ibid., párrafo 23.
130
459. Además, la inconstitucionalidad de las normas impugnadas se hace más
evidente al advertirse que si se interpretara el artículo 19 constitucional en

forma amplia a fin de entender que habilita en forma absoluta al legislador
ordinario para definir qué es seguridad nacional y, por tanto, qué conductas son
de tal gravedad que atentan contra el Estado y ameritan prisión preventiva
oficiosa, sería tanto como avalar una cláusula abierta que permitiría en el futuro
introducir cualquier conducta en ese catálogo, lo que sería a todas luces
inconstitucional.
460. Aunado a lo anterior, en la propia congruencia conceptual y la relativa al sistema
jurídico mexicano, es inadmisible considerar como válida, para los efectos que
aquí se analiza, la inclusión del ámbito tributario en el concepto de seguridad
nacional. Esto es, los vocablos en sí mismos rechazan la noción de que el
primero se incluye en el segundo; y desde el ámbito normativo no existen los
presupuestos necesarios para considerar que el universo de la seguridad
nacional comprende lo propio de lo patrimonial hacendario.
461. En principio, cabe hacer mención de que semánticamente “seguridad nacional”
elude la inclusión del apartado patrimonial o hacendario, basta advertir que de

sus múltiples acepciones107, ninguna logra establecer un vínculo directo con la
materia tributaria.
107
En el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, se contienen como
definiciones de “seguridad” las siguientes:
1. f. Cualidad de seguro.
2.f. Servicio encargado de la seguridad de una persona, de una empresa, de un edificio, etc.
Llama a seguridad.
3. f. desus. Fianza u obligación de indemnidad a favor de alguien.
seguridad activa
1. f. Transp. Seguridad que proporciona un conjunto de mecanismos, características o
prestaciones de un vehículo cuya función es evitar o prevenir accidentes. La seguridad activa
del vehículo incluye un sofisticado sistema de frenos.
seguridad ciudadana
1. f. Situación de tranquilidad pública y de libre ejercicio de los derechos individuales, cuya
protección efectiva se encomienda a las fuerzas de orden público.
seguridad jurídica
1. f. Cualidad del ordenamiento jurídico que implica la certeza de sus normas y,
consiguientemente, la previsibilidad de su aplicación.
seguridad pasiva
1. f. Transp. Seguridad que proporciona un conjunto de mecanismos, características y
prestaciones de un vehículo cuya función es proteger a los ocupantes en caso de accidente.
La bolsa de aire es un elemento de la seguridad pasiva.
seguridad social
1. f. Sistema público de prestaciones de carácter económico o asistencial, que atiende
necesidades determinadas de la población, como las derivadas de la enfermedad, el
desempleo, la ancianidad, etc.
de seguridad
131
462. Ahora bien, una revisión sobre el entendimiento de tal concepto en el ámbito
jurídico que pudiera ayudar a comprender algún vínculo indirecto, conduce a

advertir que tampoco se actualiza tal supuesto en este caso concreto.
463. De acuerdo a la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (publicada en el
Diario Oficial de la Federación de dieciséis de mayo de dos mil diecinueve) y al

Plan Nacional de Desarrollo (Diario Oficial de la Federación de diecisiete de
julio de dos mil diecinueve), jurídicamente se define a la seguridad nacional
como una condición indispensable para garantizar la integridad y la soberanía
nacionales, libres de amenazas al Estado, en busca de construir una paz
duradera y fructífera.
464. Por su parte, como se refirió previamente, la Ley de Seguridad Nacional, en su
artículo 3, la define como las acciones destinadas de manera inmediata y

directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado
mexicano que conlleven a: 1. Proteger al país frente a riesgos y amenazas. 2.
Preservar la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio.
3. Mantener el orden constitucional y la unidad de la federación, así como
fortalecer las instituciones democráticas de gobierno. 4. Defender al país frente
a otros Estados o sujetos de derecho internacional. 5. Preservar el régimen
democrático fundado en el desarrollo social, económico y político.
465. Como se advierte, ninguno de estos elementos hace referencia en estricto
sentido a la recaudación de impuestos como materia de seguridad nacional; la

lectura de estas normas como pautas de entendimiento debe hacerse desde
una lectura limitada y en concordancia con la naturaleza de esta materia. De no
hacerse a través de este método se correría el riesgo de incluir toda actividad
pública como materia de seguridad nacional, lo cual es incongruente con los
propios límites que de forma natural corresponden a esta asignatura.
466. Por otra parte, resulta particularmente importante atender un planteamiento
comúnmente aducido cuando se aborda la cuestión de si el ámbito hacendario

es o no seguridad nacional. El argumento al que se hace referencia es que “de
1. loc. adj. Dicho de un cuerpo o fuerza de las Administraciones públicas: Que vela por la
seguridad de los ciudadanos. Agente de seguridad.
2. loc. adj. Dicho de un mecanismo: Que asegura su mejor funcionamiento. Cerradura de
seguridad.
132
la captación de recursos depende la propia existencia o vigencia del Estado, lo

que comprende los recursos disponibles para atender problemas de seguridad”,
y esta aproximación no se considera adecuada, esencialmente porque la
consecuencia que se sostiene no tiene correlación con la premisa, aunado a
que se hace una generalización de las bases del argumento.
467. Para dar por sentado que se atenta contra la propia existencia o el desarrollo
de la tarea esencial de seguridad, tendría que demostrarse, en primer lugar,

que el ámbito tributario es el principal y más importante mecanismo de
captación de recursos públicos, cuestión que no es así cuando se advierte la
importante presencia de otros ámbitos como los relativos a ingresos por la venta
de bienes y servicios, empréstitos, ingresos petroleros, contraprestación de un
servicio público (derechos), del pago por el uso, aprovechamiento o
enajenación de bienes de dominio privado (productos), del pago de las
personas físicas y morales que se benefician de manera directa por obras
públicas (contribución de mejoras) y por los ingresos ordinarios provenientes
por funciones de derecho público, distintos de impuestos, derechos, productos
y aprovechamientos, entre otros.
468. Con base en lo anterior, se tiene que no existe manera de sostener
consistentemente que la recaudación de impuestos sea de tal importancia

en el esquema total de las fuentes de ingresos públicas, que justifique un
tratamiento bajo el rubro de “seguridad nacional”.
469. En segundo lugar, la generalización que se hace en la premisa es equivocada,
porque cuando se habla de ámbito hacendario debe clarificarse que las

contribuciones son un concepto complejo que a su vez integra diversas formas
de captación de recursos y los impuestos (que son los asociados a la
problemática de este asunto) son tan sólo una parte de ese universo. Es
racionalmente inaceptable que todo incumplimiento de obligaciones
fiscales constituye un ataque a la seguridad nacional, eso se descarta
cuando se revisa que tan sólo puede constituir una parte de todos los
componentes que lo integran.
470. En virtud de lo anterior, no existe razonabilidad alguna para afirmar que “por
definición un tópico hacendario es de vital importancia para la seguridad

nacional” pues constituiría un etiquetado formal ajeno al resultado material
133
(consistente en poner en riesgo la estructura pública y su existencia), que no se

corresponde con el nivel de exigencia necesario cuando de restricciones a
libertades se trata.
471. Ahora bien, en las problemáticas asociadas a la eficiencia y eficacia en la
capacidad recaudatoria del Estado, debe descartarse que las soluciones a tal
fenómeno no pueden atenderse por la vía punitiva como única y primera
solución, ni mucho menos con una calificación extraordinaria como ocurre con
su definición como delitos en materia de seguridad nacional, pues debe
destacarse que el Estado cuenta con formas de comprobación y de
cumplimiento de créditos fiscales que ya se despliegan como derecho
administrativo sancionador, de la mano del funcionamiento ordinario del
Derecho penal.
472. Dicho de forma puntual, el incumplimiento o inobservancia ilícita de
obligaciones fiscales está experimentando una sobre calificación que no es

coherente con la naturaleza de la materia, y que no es consecuente con el
sistema de derechos humanos previsto en el texto constitucional. Nótese las
valoraciones jurídicas que se suman: incumplimiento de obligaciones fiscales
desde el punto de vista del derecho administrativo sancionador + delitos fiscales
+ delitos fiscales entendidos como delincuencia organizada + delitos fiscales
entendidos como violaciones a la seguridad nacional, todo ello como una
respuesta de consecuencias independientes frente a una sola conducta.
473. Un entendimiento como el anterior presupone que son prioridad los intereses
del Estado (como ente en sí mismo concebido) y un aspecto secundario lo son

los derechos fundamentales, lo que justamente opera a la inversa en el
entendimiento de nuestro país como un Estado constitucional de Derecho.
474. Finalmente, desde esta perspectiva, cabe decir una razón adicional: la
formulación que se hace de los delitos fiscales como lesiones o atentados

contra la seguridad nacional, comete el desacierto de “valorarlos en su
conjunto” como argumento para definirlos legalmente de esa manera (los
presenta como un todo, como una gran lesión a la hacienda pública), pero en
los hechos se convierte en la sanción individual conductas lesivas de mínimo
impacto, lo que representa un despliegue arbitrario del poder estatal cuando se
revisa que incluso se definieron como delitos fiscales violatorios de seguridad
134
nacional a conductas ilícitas sancionables con pena de prisión de tres meses y

con lesión patrimonial de mínimo impacto.
475. Tampoco cabe afirmar que los delitos fiscales están asociados con la captación
de recursos para destinarlos a la comisión de otros delitos (graves y violentos)

y que de ahí nazca el origen para etiquetarlos jurídicamente como atentados
contra la seguridad nacional. Nuevamente se trata de un argumento incorrecto
que además no es consistente con el tratamiento que en Derecho penal
ameritan las conductas efectivamente sancionables.
476. El establecimiento de ese vínculo entre un tipo de delitos y otros no tiene
sustento pues de nueva cuenta, presupone (sin evidencia) que en todo

momento y para todos los casos la comisión de esos ilícitos fiscales tiene un
diverso objetivo y sólo es un paso previo de otro delito, eso tan sólo constituye
una posibilidad inverificable. En todo caso, es obligación en la investigación de
los delitos (procuración de justicia) atender aquellos que efectivamente lesionan
la seguridad nacional, y no emplear información incomprobable para extender
arbitrariamente los límites del Derecho penal.
477. Desde la perspectiva del Derecho penal, un análisis que se aproxime de esa
manera implicaría establecer una sanción jurídicamente relevante contra

“intenciones” de las cuales no se tiene ningún tipo de evidencia y por las cuales
no versaría el proceso penal (pues la materia de este sería el incumplimiento
de obligaciones fiscales). Cuando el Estado sostiene que se está anticipando a
la captación de recursos útiles para la comisión de delitos de alta gravedad,
tendría que tener evidencia de actos externos y materiales distintos de lo
relativo al ámbito tributario y realizar el procesamiento por tales conductas, a
través de cooperación institucional y eficiente ejercicio de las tareas de
investigación, pero no adicionar una limitación de derechos con la condición no
verificada ni establecida en ley de que existen otros tipo de riesgos.
478. No toda captación de recursos o elusión de obligaciones se ejecuta, por
definición, con el objetivo de cometer otros delitos, hay numerosas ocasiones

en que el propósito en sí mismo es el simple crecimiento del patrimonio
personal, con esto claro, es inadmisible sostener que hay razón válida para
establecer un puente entre los ilícitos fiscales y otro tipo de conductas.
135
479. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no niega que así como muchos
otros ámbitos de la vida moderna se actualizan constantemente, la realidad

revela la existencia de nuevas y renovadas maneras de cometer ilícitos y captar
recursos con fines delictivos, ello no debe implicar que pierda vigencia el resto
de principios que permiten revisar la validez de las nuevas formulas legislativas.
480. Finalmente, en esta medida, al tratarse de límites a los derechos humanos —y
no del ejercicio de las facultades del Poder Legislativo para conducir la política
criminal, como lo sería la creación de tipos penales que también son
escrutables en sede constitucional— es que también se vulnera el principio
de progresividad en su vertiente de no regresividad.
481. En el artículo 1º constitucional se establece que todas las autoridades, en el
ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar,

proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios
de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
482. Dicho principio de progresividad exige que las normas de derechos humanos
se interpreten en la forma más amplia y protectora posible, de manera que

cualquier forma de interpretación restrictiva de los derechos humanos queda
proscrita. Además, el principio de progresividad contiene, a su vez, un sub-
principio de no regresión, el cual consiste en que las normas de derechos
humanos no pueden reducir derechos ya reconocidos o retroceder en su
espectro protector.
483. Además, el principio de progresividad concibe a los derechos humanos como
un estándar mínimo que debe ser respetado por el Estado principalmente. Se

trata de un punto de partida infranqueable para las autoridades, de ahí que los
estados cuentan con una obligación de lograr de manera progresiva su pleno
ejercicio por todos los medios apropiados.
484. Asimismo, como se sostuvo en la acción de inconstitucionalidad 103/2016 108,
la progresividad conlleva tanto gradualidad, como progreso. La gradualidad se
108
Acción de inconstitucionalidad 103/2016, resuelta por el Pleno el 24 de junio de 2019, por
mayoría de 9 votos de los Ministros González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco
González Salas, Pardo Rebolledo, Piña Hernández (ponente), Medina Mora I., Laynez
Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto a reconocer la validez
del artículo 94, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Michoacán de Ocampo. Los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Aguilar Morales votaron en
136
refiere a que la efectividad de los derechos humanos no se logra, generalmente,

de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir
metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el
disfrute de los derechos siempre debe mejorar.
485. Este principio de progresividad irradia a la totalidad de los derechos humanos
reconocidos por el Estado mexicano, lo cual se relaciona no solamente con la

prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales, sino en
la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual, esto es,
como lo señaló el Órgano Reformador de la Constitución: el Estado tiene el
mandato constitucional de “realizar todos los cambios y transformaciones
necesarias en la estructura económica, social, política y cultural del país, de tal
manera que se garantice que todas las personas puedan disfrutar de sus
derechos humanos”.
486. Desde esta perspectiva, el principio de progresividad exige a todas las
autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementar

gradualmente el grado de promoción, respeto, protección y garantía de esas
prerrogativas fundamentales, y también les impide, en virtud de su expresión
de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional
disminuyan el nivel de la protección a los derechos humanos de las personas
que se someten al orden jurídico del Estado Mexicano.
487. Conforme a lo anterior, se puede afirmar que existirá una violación al
principio de progresividad cuando el Estado mexicano no adopte medidas

apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o de
otra índole, para dar plena efectividad a los derechos humanos, o bien, una vez
adoptadas tales medidas, exista una regresión en el avance del disfrute y
protección de tales derechos.
488. El principio de progresividad de los derechos humanos no es absoluto, por lo
que es admisible que el Estado mexicano incurra en la adopción de medidas

regresivas siempre y cuando: a) dicha disminución tenga como finalidad
esencial incrementar el grado de tutela de un derecho humano; y b) generen
contra al estimar que el aumento de la pena de prisión constituía una medida contraria a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
137
un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego, sin afectar

de manera desmedida la eficacia de alguno de ellos.
489. En ese sentido, el análisis de no regresividad conlleva a que el operador jurídico
realice un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho con

relación a las implicaciones colectivas de la medida, a efecto de determinar si
la medida regresiva se encuentra justificada por razones de suficiente peso.
490. Al respecto, este Tribunal Pleno estima que las normas cuestionadas son
contrarias al mandato constitucional de no regresividad, porque la

autoridad legislativa faltó a su deber de potenciar los derechos humanos de
libertad y presunción de inocencia, como se ha expresado a lo largo de esta
sentencia.
491. Es importante recordar que la prisión preventiva ya se encontraba contemplada
desde el texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (desde su promulgación en mil novecientos diecisiete) como una
medida que sólo podía imponerse para los delitos que merecieran pena de
privativa de la libertad109 y sin distinguir si era a petición de parte o en forma
oficiosa, y fue con la reforma constitucional de dieciocho de junio de dos mil
ocho, cuando se sentaron las bases para contextualizar la prisión preventiva en
la forma en la que actualmente rige y opera, en oposición a la forma en la que
se entendía en el sistema tradicional o mixto de justicia penal.
492. Sin embargo, en vez de mantenerse la prisión preventiva oficiosa como una
medida excepcional, el catálogo de delitos que ameritan de ese análisis

oficioso, ha aumentado con el paso del tiempo. Es así que con la reforma legal
impugnada, se amplió el número de delitos en los que procede el análisis
oficioso de la medida cautelar, lo cual impacta negativamente en los derechos
humanos de las personas.
493. No se desconoce que el Estado cuenta con la libertad para diseñar el rumbo de
la política criminal. Sin embargo, la ampliación de la prisión preventiva no

implica un aspecto de diseño de la política criminal, sino más bien, se trata de
109 “Artículo 18.- Sólo por delito que merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva.
El lugar de ésta será distinto y estará completamente separado del que se destinare para la
extinción de las penas.
(…)”.
138
un límite de la libertad personal que, por mandato expreso del artículo 1º

constitucional, debe interpretarse de conformidad con el principio pro persona.
494. En este sentido, al tratarse de un límite de la libertad personal y de la presunción
de inocencia, para que las normas impugnadas no vulneraran el principio de

progresividad y no regresividad, debían perseguir razones imperiosas en un
Estado democrático de Derecho, las cuales no se advierte que justifiquen, en
este caso, la restricción de derechos humanos. Mucho menos se aprecia que
la búsqueda de la seguridad nacional y hacendaria, mantenga un equilibrio
razonable para restringir los derechos de libertad personal y presunción de
inocencia, de ahí que las normas combatidas son contrarias al principio de
progresividad en su vertiente de no regresión.
***
495. Por tanto, se declara la invalidez del artículo 167, párrafo séptimo, del
Código Nacional de Procedimientos Penales, y del artículo 5, fracción XIII,

de la Ley de Seguridad Nacional, por establecer la procedencia de la prisión
preventiva en forma contraria a los principios constitucionales que rigen la
prisión preventiva, la libertad personal, la presunción de inocencia y los
principios del sistema penal acusatorio.
496. Para efectos de precisión, a continuación se transcriben las normas cuya
invalidez se ha decretado:

(…)
manera:
sean calificados, y
139

(…)”.

(…)
Penales”.
497. Esta decisión, no significa, por supuesto, la desaparición de la prisión
preventiva ni la liberación inmediata de las personas que actualmente

están en prisión preventiva oficiosa con fundamento en las normas que han
sido declaradas inconstitucionales.
498. Por el contrario, tal como se precisó en el parámetro de validez de esta decisión,
existen dos modalidades de la prisión preventiva: por una parte, la prisión

preventiva justificada a instancia del Ministerio Público y, por la otra, la prisión
preventiva oficiosa que opera a instancia del juez de control que abre el debate
entre las partes para determinar si es necesaria la imposición de la prisión
preventiva.
499. De este modo, el hecho de que ahora se declare la invalidez de las normas que
contemplan la prisión preventiva oficiosa para los delitos fiscales, lo único que
implica es que a juicio de este Alto Tribunal, estos ilícitos fiscales no constituyen
un atentado grave contra la seguridad de la Nación, de manera tal que no se
justifica la imperiosa necesidad de que sea el juez de control quien incite al
debate y análisis de esta medida cautelar.
500. Entonces, lo que esta declaratoria de invalidez implica es que debe ser el
Ministerio Público el que está facultado para solicitar, en cualquier momento del
proceso penal, la imposición de medidas cautelares —entre ellas la prisión
preventiva justificada— cuando considere y demuestre ante el juez de control,
que la prisión preventiva está justificada en la posible sustracción del imputado
a la justicia penal, o bien, en los posibles riesgos al proceso penal o a las partes.
140
501. Lo anterior puede tener impacto en los casos en que el juez de control hubiera
dictado la medida de prisión preventiva oficiosa en contra de una persona, por

haber sido imputada por la presunta comisión de estos delitos fiscales, ahora
invalidados.
502. Por este motivo, para dar certeza y seguridad jurídica, este Tribunal Pleno
considera necesario delimitar cómo deberán actuar los operadores jurídicos en

estos casos, atendiendo al parámetro de regularidad contenido en esta
sentencia:
503. Esta decisión, como se dijo previamente, no significa que los casos en los
que el juez de control hubiera dictado la prisión preventiva oficiosa
conforme a las normas declaradas inválidas o conforme a un
entendimiento distinto al que se hizo en el parámetro de validez deba, en
forma inmediata o automática, ordenar la libertad de los imputados.
504. Por el contrario, dado que no se trata de normas que contienen tipos
penales, sino que se trata de normas propias del procedimiento penal
(medidas cautelares), la declaratoria de invalidez no tiene efectos
retroactivos automáticos, por lo que los imputados o su defensa —
bajo su libre responsabilidad y en estricto respeto a su estrategia de
defensa— deberán decidir, en caso de estimar que una medida de
prisión preventiva no fue debidamente justificada, acudir al
mecanismo de revisión y, en su caso, a los medios de impugnación
ordinarios y extraordinarios que consideren procedentes a fin de solicitar
la revisión de las medidas cautelares.
505. Por ejemplo, de conformidad con el artículo 161 del Código Nacional de
Procedimientos Penales110, las partes podrán solicitar al órgano
jurisdiccional la revocación, sustitución o modificación de la prisión
preventiva. En estos casos, el juez de control, atendiendo a la solicitud
de alguna de las partes, deberá citar a las partes a una audiencia, con el
110
“Artículo 161. Revisión de la medida
Cuando hayan variado de manera objetiva las condiciones que justificaron la imposición de
una medida cautelar, las partes podrán solicitar al Órgano jurisdiccional, la revocación,
sustitución o modificación de la misma, para lo cual el Órgano jurisdiccional citará a todos los
intervinientes a una audiencia con el fin de abrir debate sobre la subsistencia de las
condiciones o circunstancias que se tomaron en cuenta para imponer la medida y la
necesidad, en su caso, de mantenerla y resolver en consecuencia”.
141
fin de abrir el debate sobre la subsistencia de las condiciones o

circunstancias que se tomaron en cuenta para imponer la medida y la
necesidad, en su caso de mantenerla, todo lo cual deberá culminar con
una resolución que defina si la prisión preventiva deberá mantenerse,
revocarse o modificarse.
506. En esta audiencia de revisión, las partes podrán invocar datos u ofrecer
medios de prueba para que se imponga, confirme, modifique o revoque la
medida cautelar, de conformidad con el artículo 163 del Código
procedimental penal111.
507. De este modo, al tratarse de una audiencia en la que se revisará la

procedencia de mantener o no la prisión preventiva, el juez de control
deberá asegurar que se abra el debate a las partes, dando participación
al Ministerio Público y a la defensa para que aporten pruebas y rindan
alegatos.
508. Una vez escuchadas a las partes, el juez de control deberá decidir de
manera fundada y motivada sobre la pertinencia de mantener la medida
cautelar de prisión preventiva, para lo cual deberá ponderar si los nuevos
elementos existentes permiten justificar que se mantienen los siguientes
supuestos:

510. — El riesgo de obstaculizar el desarrollo de la investigación;

“Artículo 163. Medios de prueba para la imposición y revisión de la medida

111
Las partes pueden invocar datos u ofrecer medios de prueba para que se imponga, confirme,
modifique o revoque, según el caso, la medida cautelar”.
142
515. Además, esta resolución pudiera ser combatida en la vía ordinaria o

extraordinaria que las partes llegaran a estimar procedente y conveniente
a su estrategia legal.
VI.3. Inconstitucionalidad de la inclusión de delitos fiscales en el régimen

de delincuencia organizada.
517. Conforme a la lectura integral de los planteamientos de la parte actora, se
advierte que se cuestiona la validez del artículo 2º, párrafo primero,

fracciones VIII, VIII Bis y VIII Ter, de la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada, por incluir tres variantes delictivas fiscales como parte de ese
ámbito, a partir de considerar que tal regulación transgrede los artículos 14, 16,
19 y 20 constitucionales.
518. Tales argumentos son esencialmente fundados, pues la adición hecha a la
Ley Federal contra la Delincuencia Organizada contraviene el principio de

ultima ratio del Derecho Penal, constituye una restricción injustificada a diversos
derechos y no encuentra sustento en la propia lógica constitucional de la
asignatura.
519. Las normas impugnadas son del tenor siguiente:
“Artículo 2.- Cuando tres o más personas se organicen de hecho

para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por
sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o
algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas por ese solo
hecho, como miembros de la delincuencia organizada:
(…)
VIII. Contrabando y su equiparable, previstos en los artículos 102 y

105 del Código Fiscal de la Federación;
VIII Bis. Defraudación fiscal, previsto en el artículo 108, y los

supuestos de defraudación fiscal equiparada, previstos en los
artículos 109, fracciones I y IV, ambos del Código Fiscal de la
Federación, exclusivamente cuando el monto de lo defraudado
143
supere 3 veces lo dispuesto en la fracción III del artículo 108 del

Código Fiscal de la Federación;
VIII Ter. Las conductas previstas en el artículo 113 Bis del Código
Fiscal de la Federación, exclusivamente cuando las cifras, cantidad
o valor de los comprobantes fiscales que amparan operaciones
inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados, superen 3 veces lo
establecido en la fracción III del artículo 108 del Código Fiscal de la
Federación;
(…)”.
520. Ahora bien, a fin de estar en posibilidades de brindar una respuesta integral,
resulta indispensable definir un estándar que permita escudriñar

constitucionalmente las decisiones legislativas relativas a delincuencia
organizada. Tal ejercicio atraviesa, ineludiblemente, por desentrañar la
racionalidad normativa con la cual se originó la tipificación y reglamentación
concerniente; revisar el desenvolvimiento histórico de su conceptualización y
de las conductas que han sido establecidas como delito-fin; así como el análisis
de las implicaciones y características de tal régimen extraordinario.
521. Sólo a través de desarrollar integralmente de qué hablamos cuando hablamos
de delincuencia organizada, es que podrá darse cabal respuesta a la litis

planteada.
A. Origen del régimen de delincuencia organizada y características de sus

reglas constitucionales.
522. En principio, es importante destacar que la regulación sobre delincuencia
organizada se gesta a partir de un interés internacional por controlar y reducir

los fenómenos delictivos de mayor impacto y cuyos efectos nocivos trascendían
las fronteras de los países.
523. Uno de los primeros esfuerzos jurídicos por plantear una respuesta frente a la
criminalidad organizada, se concretó en la Convención de las Naciones Unidas

Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas112
adoptada el veinte de diciembre mil novecientos ochenta y ocho en Viena,
112
https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_es.pdf
144
Austria113. En el proemio de tal documento se reconoció una preocupación por

la magnitud y la tendencia creciente de la producción, la demanda y el tráfico
de las referidas sustancias, que —según se manifestó— representan una grave
amenaza para la salud y el bienestar de los seres humanos y menoscaban las
bases económicas, culturales y políticas de la sociedad. Asimismo, se puso de
manifiesto un interés en revertir la sostenida y creciente penetración de su
tráfico en los diversos grupos sociales y, particularmente, por la utilización de
niños en muchas partes del mundo como mercado de consumo y como
instrumentos para la producción, la distribución y el comercio.
524. En esta Convención se hizo patente el vínculo que existe entre el tráfico ilícito
referido y otras actividades delictivas organizadas que socavan las

economías lícitas y amenazan la estabilidad, la seguridad y la soberanía
de los estados, expresando la necesidad de establecer puentes de
cooperación internacional a fin de hacer frente a tales fenómenos.
525. El siguiente paso se concretó en la Declaración Política y Plan de Acción
Mundial de Nápoles contra la Delincuencia Transnacional Organizada

(como resultado de la Conferencia Ministerial Mundial del mismo nombre,
celebrada del veintiuno al veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y
cuatro en Nápoles, Italia), en donde los distintos gobiernos expresaron su
preocupación por el crecimiento de este tipo de delincuencia a nivel mundial,
considerándola una amenaza para la seguridad y la estabilidad interna de los
Estados; haciendo hincapié en el costo humano y material que las acciones de
dicha delincuencia conllevan y su impacto negativo en los sistemas financieros
nacionales e internacionales.
526. Los anteriores constituyeron pasos decisivos en los esfuerzos de la comunidad
internacional por contar con un instrumento para combatir la criminalidad

mafiosa, y marcaron el camino para la celebración de una Convención en donde
se reflejaran las medidas jurídicas concernientes al tema, como esfuerzo
internacional conjunto pero también para posibilitar el combate en cada nación.
En el curso hacia su cristalización y, con base en la Declaración de Nápoles, la
113
Documento que, a su vez, ya contaba con dos referentes previos en materia de control
legal de ciertas sustancias, siendo estos la Convención Única Sobre Estupefacientes
(firmada el 30 de marzo de 1961 en Nueva York), y la Convención sobre Sustancias
Psicotrópicas (firmada en Viena el 21 de febrero de 1971).
145
Asamblea General de la Organización de las Maciones Unidas emitió las

resoluciones 53/111 y 53/114, ambas de nueve de diciembre de mil novecientos
noventa y ocho, por las que se decidió establecer un comité especial
intergubernamental de composición plural, con el objetivo de elaborar la referida
Convención y de examinar la preparación de instrumentos internacionales que
abordaran los ilícitos de mayor gravedad.
527. Estos trabajos conjuntos finalmente derivaron en que la Asamblea General
emitió la resolución número A/RES/55/25 de quince de noviembre de dos mil, a

través de la cual adoptó la propuesta de Convención de las Naciones Unidas
Contra la Delincuencia Organizada Transnacional (también conocida como
Convención de Palermo114), la que México firmó el trece de diciembre de dos
mil dos y entró en vigor en nuestro país el veintinueve de septiembre de dos mil
tres.
528. En tal Convención se definió que por “grupo delictivo organizado” se entendería
un conjunto estructurado de tres o más personas que exista durante cierto

tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más
delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la Convención con miras a
obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de
orden material (artículo 2, inciso a).
529. Por otra parte, si bien no se definieron los delitos que quedarían comprendidos
dentro del concepto de la delincuencia organizada, sí se expresó una

preocupación para que los Estados regularan lo concerniente a aquellas
conductas graves que socaban la seguridad y la dignidad de los hogares
y de las comunidades, (en el prefacio se hizo referencia a “terroristas,
criminales, traficantes de drogas, tratantes de personas y otros grupos
que desbaratan las buenas obras de la sociedad civil”, asimismo se planteó
como objetivo central “combatir a los enemigos de los derechos
humanos”). Adicionalmente, en torno de la alta gravedad de las conductas que
se pretenden inhibir, se acompañaron a la Convención tres Protocolos, relativos
114
https://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/
TOCebook-s.pdf
146
a los ilícitos de trata de personas (especialmente mujeres y niños),

contrabando de migrantes y fabricación y tráfico de armas de fuego.
530. Estos elementos brindan una visión general de los objetivos que en la
comunidad internacional se han planteado sobre el contenido jurídico de la

delincuencia organizada; es cierto que este marco internacional reconoce la
posibilidad de que los Estados Parte cuenten con libertad de configuración
sobre la integración de tal régimen, sin embargo, es particularmente relevante
subrayar los elementos que en su origen fueron considerados, la racionalidad
jurídica empleada por la comunidad para hacer referencia concreta, clara y
directa respecto de los fenómenos delictivos de mayor impacto, como los
relativos a notables violaciones a derechos humanos y aquellos
cometidos con medios altamente violentos, de la mano de aquellos
asociados al tráfico de sustancias ilícitas.
531. Con base en lo anterior, es de subrayarse la noción central que condujo la
regulación internacional —y que se encuentra vigente al día de hoy—, esto es,

la protección de las prerrogativas más esenciales, posibilitar la vida en paz y
armonía de las sociedades, comprender los delitos más agresivos cometidos
por organizaciones estructuradas, así como aquellos que socaban la autoridad
del Estado en relación con la seguridad pública115.
532. Con estos elementos como influencia, así como los compromisos
internacionales que derivaron para el Estado Mexicano, el concepto de
delincuencia organizada fue introducido en el sistema jurídico nacional
mediante reforma al artículo 16 constitucional, publicada en el Diario Oficial de
la Federación el tres de septiembre de mil novecientos noventa y tres116.
Cabe destacar que en los trabajos preparativos —y derivado de eventos
acontecidos durante la época— la problemática relativa al narcotráfico fue
115
En relación con estas nociones, fueron consultados como referencia:
Andrade Sánchez, Eduardo, Instrumentos jurídicos contra el crimen organizado, México,
Consejo de la Judicatura Federal-Poder Judicial de la Federación-UNAM-Senado de la
República, 1997.
Astrain Bañuelos, Leandro Eduardo, El derecho penal del enemigo en un Estado
constitucional: especial referencia en México, México, Marcial Pons, 2017.
116
“Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho
horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad
judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia
organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal”.
147
una pieza fundamental en la regulación, asociado tanto al tráfico de

sustancias en sí mismo, como a episodios de notable violencia asociados
indirectamente.
533. En ese acto legislativo no se previó una definición de lo que debería entenderse
por “delincuencia organizada”, únicamente se estableció la posibilidad de

duplicar el plazo para la retención de indiciados ante el Ministerio Público
durante la integración de la averiguación previa, en referencia a la existencia
de algunos delitos vinculados con las organizaciones delictivas (como era el
caso del tráfico de sustancias), respecto de los cuales resultaba difícil
investigar y recabar pruebas en torno a esas organizaciones criminales para
integrar la averiguación previa en el plazo de cuarenta y ocho horas117.
534. Sin embargo, en los trabajos legislativos sí se refirió que esa definición debía
“orientarse, entre otros, por los siguientes criterios: el carácter permanente de

sus actividades delictivas; su carácter lucrativo, el grado de complejidad en su
organización; que su finalidad asociativa consista en cometer delitos que
afecten bienes jurídicos fundamentales de los individuos y la colectividad
que, a su vez, alteren seriamente a la salud o la seguridad pública”118.
535. Como resultado de tal reforma constitucional, el diez de enero de mil
novecientos noventa y cuatro fue publicada la adición del artículo 194 Bis al
Código Federal de Procedimientos Penales para establecer que por tal figura
debía entenderse a tres o más personas que se organizan bajo las reglas de
disciplina y jerarquía para cometer de modo violento o reiterado o con fines
predominantemente lucrativos diversos delitos allí definidos119.
117
Amparo en Revisión 173/2001, página 395.
118
Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales de Justicia.
19 de agosto de 1993.
119
El artículo de referencia los señalaba como aquellos “previstos en los siguientes artículos
del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República
en Materia de Fuero Federal: terrorismo previsto en el artículo 139 párrafo primero; sabotaje
previsto en el artículo 140 párrafo primero; piratería previsto en los artículos 146 y 147; evasión
de presos previsto en los artículos 150, con excepción de la parte primera del párrafo primero,
y 152; ataque a las vías de comunicación previsto en los artículos 168 y 170; uso ilícito de
instalaciones destinadas al tránsito aéreo previsto en el artículo 172 bis párrafo tercero; contra
la salud previstos en los artículos 194, 195 párrafo primero, 196 bis, 198 parte primera de su
párrafo tercero; de violación previstos en los artículos 265, 266, 266 bis; asalto en carreteras
o caminos previsto en el artículo 286; homicidio previsto en el artículo 302 con relación al
307, 315 y 320; secuestro previsto en el artículo 366 fracciones I a VI exceptuándose los
párrafos antepenúltimo y penúltimo; robo calificado previsto en el artículo 370 párrafos
segundo y tercero, cuando se realice en cualquiera de las circunstancias señaladas en los
148
536. Posteriormente, el tres de julio de mil novecientos noventa y seis fue
reformado el texto constitucional (artículos 16, 20, fracción I, 21, y 73, fracción
XXI), lo que sentó las bases para la emisión de la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada (Diario Oficial de la Federación de siete de
noviembre de mil novecientos noventa y seis120).
537. En la exposición de motivos de ese ordenamiento se reconoció la necesidad de
que existiera una ley especial dado que las inserciones que se hicieron a
diversos artículos del Código Penal Federal resultaban insuficientes para
atender la problemática que planteaba la delincuencia organizada. De ahí que
se debía establecer en esa ley un concepto de delincuencia organizada en
el que se señalaran sus rasgos característicos, con un listado de delitos
mucho más acotado, que resultara funcional y que abarcara únicamente los
casos que, en ese momento, realmente constituyeran un problema de
delincuencia organizada121.
538. Al emitirse la ley federal de la materia, en su artículo 2 se estableció un primer
tipo penal de delincuencia organizada y un primer catálogo de delitos que

podían constituir los posibles fines de la organización criminal (delito-fin). De
esta forma se estableció a la delincuencia organizada como una conducta ilícita
singular y sancionable con independencia del delito o delitos que constituyeran
el objeto de la organización, y fue descrita como la organización de tres o más
personas que, en forma permanente o reiterada, acuerdan realizar o realizan
conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer
alguno de los siguientes ilícitos: terrorismo, contra la salud, falsificación o
alteración de moneda, operaciones con recursos de procedencia ilícita, Acopio
y tráfico de armas, tráfico de indocumentados, tráfico de órganos, asalto,
secuestro, tráfico de menores y robo de vehículos122.
artículos 372, 381 fracciones IX y X, 381 bis; y el de extorsión previsto en el artículo 390; así
como los previstos en el artículo 84 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos; el de
tráfico de indocumentados previsto en el artículo 138 de la Ley General de Población, y el
previsto en el artículo 115 bis del Código Fiscal de la Federación”.
120
Así se dijo en el dictamen de veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y seis,
suscrito por la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en
el que se precisó que los preceptos insertos sentaron las bases para la expedición de la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada
121
Exposición de Motivos, México, D.F., a 19 de marzo de 1996, Iniciativa del Ejecutivo.
122
“Artículo 2o. Cuando tres o más personas acuerden organizarse o se organicen para
realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como
149
539. Así, frente al crecimiento de un fenómeno delictivo más complejo y de
resultados superlativamente más gravosos, correlativamente se originó un

subsistema penal diferenciado exclusivo de delincuencia organizada, esto
es, a partir de reglas constitucionalmente previstas y de la emisión de la referida
Ley Federal.
540. Desde estos primeros años de implementación de esta rama punitiva especial
se definieron, en términos generales, los rasgos que hasta el día de hoy

prevalecen: juzgar penalmente al crimen organizado implica la posibilidad de
aplicar una pena autónoma por el sólo hecho de pertenencia (la delincuencia
organizada es un delito), pero también significa la aplicación de reglas
procesales extraordinarias orientadas en facilitar y flexibilizar la obtención y el
desahogo de elementos de prueba, así como contar con un ámbito de
protección respecto de las víctimas, ofendidos, testigos, colaboradores y
operadores de tal rama punitiva especial (la delincuencia organizada es una
forma especial de procesamiento).
541. Por otra parte, mediante la reforma de dieciocho de junio de dos mil ocho a
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que transformó

integralmente el sistema de justicia penal mexicano, también se incluyeron
modificaciones importantes en materia de delincuencia organizada (artículos
16, 19, 20 y 73, fracción XXI), a fin de establecer una definición a nivel
constitucional, reglas procesales especiales y su delimitación como un aspecto
de competencia exclusiva para la Federación.
fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas por ese
solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada:
I. Terrorismo, previsto en el artículo 139, párrafo primero; contra la salud, previsto en los
artículos 194 y 195, párrafo primero; falsificación o alteración de moneda, previstos en los
artículos 234, 236 y 237; operaciones con recursos de procedencia ilícita, previsto en el
artículo 400 bis, todos del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común,
y para toda la República en Materia de Fuero Federal;
II. Acopio y tráfico de armas, previstos en los artículos 83 bis y 84 de la Ley Federal de Armas
de Fuego y Explosivos;
III. Tráfico de indocumentados, previsto en el artículo 138 de la Ley General de Población;
IV. Tráfico de órganos, previsto en los artículos 461, 462 y 462 bis de la Ley General de Salud,
y
V. Asalto, previsto en los artículos 286 y 287; secuestro, previsto en el artículo 366; tráfico de
menores, previsto en el artículo 366 ter, y robo de vehículos, previsto en el artículo 381 bis del
Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común, y para toda la República
en Materia de Fuero Federal, o en las disposiciones correspondientes de las legislaciones
penales estatales”.
150
542. De acuerdo con la intención del legislador constitucional, esta necesidad de
establecer una definición obedeció a tener claridad en la norma suprema y

constituir un concepto que pudiera ser asequible a cualquier habitante del país
y generara seguridad jurídica. Por tal razón, el artículo 16 constitucional, en su
noveno párrafo, actualmente vigente, establece que “por delincuencia
organizada se entiende una organización de hecho de tres o más
personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los
términos de la ley de la materia”.
543. Como consecuencia, mediante decreto de reformas emitido el uno de enero
de dos mil nueve, el legislador federal modificó la definición contenida en el

primer párrafo del artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada123, en cuya redacción se excluyó la mención a la actualización del
delito por la existencia de un acuerdo para organizarse o para cometer ciertos
delitos, estableciendo como elemento relevante que exista una organización de
hecho.
544. Por lo que hace a las reglas exclusivas de delincuencia organizada previstas
en el texto constitucional, éstas han experimentado un crecimiento constante

desde la apuntada reforma de mil novecientos noventa y tres y, al día de hoy,
con los últimos ajustes de dos mil ocho, se encuentran previstas de la siguiente
manera:
a. Arraigo hasta por ochenta días (artículo 16, párrafo octavo).
b. Duplicidad del plazo constitucional (hasta noventa y seis horas) para

retener a una persona en sede ministerial (artículo 16, párrafo décimo).
c. Imposibilidad de compurgar penas en los centros penitenciarios más

cercanos a su domicilio (artículo 18, párrafo octavo).
d. Reclusión preventiva y ejecución de sentencias en centros especiales

(artículo 18, párrafo noveno).
123
“Artículo 2. Cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar, en forma
permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado
cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas por ese solo hecho,
como miembros de la delincuencia organizada:”
151
e. Restricción de las comunicaciones con terceros a aquellos internos con el

carácter, indistinto, de inculpados o sentenciados (artículo 18, párrafo
noveno).
f. Medidas de vigilancia extraordinaria en los centros especiales (artículo 18,

párrafo noveno).
g. Prisión preventiva oficiosa (artículo 19, párrafo segundo).
h. Suspensión del proceso junto con los plazos para la prescripción de la

acción penal en casos de evasión de la acción de la justicia o puesta a
disposición de otro juez que reclame al imputado en el extranjero (artículo
19, párrafo sexto).
i. La autoridad judicial podrá autorizar que se mantenga en reserva el

nombre y datos del acusador (artículo 20, apartado B, fracción III, párrafo
primero).
j. Beneficios a favor del inculpado, procesado o sentenciado que preste

ayuda eficaz para la investigación y persecución de delitos de la misma
materia (artículo 20, apartado B, fracción III, párrafo primero).
k. Las actuaciones realizadas en la fase de investigación podrán tener valor

probatorio cuando no puedan ser reproducidas en juicio o exista riesgo
para testigos o víctimas (artículo 20, apartado B, fracción V, párrafo
segundo).
l. Las víctimas u ofendidos tienen derecho al resguardo de su identidad y

otros datos personales; y previsión de un régimen de protección para todas
los personas que intervengan en el proceso (artículo 20, apartado C,
fracción V, párrafos primero y segundo segundo).
m. Procedencia del régimen de extinción de dominio sobre bienes de carácter

patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se
encuentren relacionados con investigaciones por este tipo de delitos
(Artículo 22, párrafo cuarto).
n. Reserva de competencia a favor del Congreso de la Unión para legislar en

materia de delincuencia organizada (Artículo 73, fracción XXI, inciso b).
152
545. Todas las anteriores son menciones expresas en el texto constitucional
respecto del tópico que nos ocupa, sin embargo, conforme a esas propias
reglas debe considerarse, sin duda alguna, que en este régimen también hay
una acotamiento del principio de publicidad. La lectura simultánea de dos
mandatos contenidos en el artículo 20 (apartado B, fracción V, párrafo primero
y apartado C, fracción V, párrafos primero y segundo), conducen a identificar
que tratándose de delincuencia organizada la publicidad podrá restringirse al
estar siempre presentes en este tipo de casos alguno de los siguientes
elementos: razones de seguridad nacional; seguridad pública; protección de las
víctimas, testigos y menores; cuando se ponga en riesgo la revelación de datos
legalmente protegidos; o cuando el tribunal estime que existen razones
fundadas para justificarlo.
546. Al tenor de lo narrado, en un periodo que transcurre de mil novecientos noventa
y tres al día de hoy (casi treinta años124), el subsistema penal de delincuencia

organizada se ha constituido como un ámbito de regulación fincado en la
respuesta estatal al crecimiento de fenómenos criminales de especial
gravedad, complejos de investigar y que suponen un riesgo para los operadores
que intervienen en cualquier faceta, así como para las víctimas y los testigos y,
en general, todas las personas que intervienen en el proceso penal.
547. Conforme a estos rasgos históricos y normativos de la materia, ha sido
condición de origen y permanente que esta rama punitiva restringa su

aplicación a los supuestos del más alto riesgo y que constituyen
amenazas a la estabilidad social, a la paz pública y que ponen en peligro
el funcionamiento mismo del Estado. Cuando se habla de delincuencia
organizada, este Tribunal Pleno se refiere a los fenómenos delictivos más
graves, acompañados de una estructura organizacional que los posibilita, y que
124
En relación con esta aproximación, se tienen las siguientes fuentes:
Natarén Nandayapa, Carlos, “Breves notas de la regulación jurídica del combate a la
delincuencia organizada en México y su impacto en el proceso”, en Varios, XXIV Jornadas
Iberoamericanas de Derecho procesal, Panamá, Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal-Instituto Colombo Panameño de Derecho Procesal, 2014.
Bruccet Anaya, Luis Alonso, El crimen organizado. Origen, evolución, situación y
configuración de la delincuencia organizada en México, México, Porrúa, 2001.
Carrancá y Riva s, Raúl, Ley Federal contra la Delincuencia Organizada anotada, México,
Porrúa, 2006.
Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, 10a. ed., Madrid, Trotta, 2011.
153
además tienen consecuencias altamente nocivas para la sociedad en su

conjunto.
548. En el espíritu de las reglas constitucionales propias de la materia —y en
términos de lo que el Órgano Reformador de la Constitución ha considerado en

cada acto legislativo— subyace una necesidad estatal de inhibir y, en su
caso, lograr la sanción de aquellas conductas que constituyen los
atentados más graves a la seguridad en general y que suponen el desarrollo
de un poder fáctico que se construye y opera a la sombra de las leyes.
549. Esta narración sobre cómo fue construido jurídicamente el régimen de
delincuencia organizada (visto en conjunto con la mirada internacional), permite

concluir que su origen y razón de ser está orientado constitucionalmente por a.
La gravedad de las conductas a las que está asociada la organización criminal
(delitos-fin); b. La dificultad para allegarse medios de convicción que posibilite
el dictado de sentencias condenatorias; y c. El peligro inherente a los servidores
públicos para llevar a cabo la investigación y procesamiento de este tipo de
delitos, así como de aquellos testigos y/o víctimas u ofendidos y, en general, de
todas las personas que participan en el procedimiento.
550. Esta aproximación a los motivos que justifican la existencia del régimen jurídico
de delincuencia organizada es parte del núcleo que brinda racionalidad, pues

comunica que su regulación ha derivado de la necesidad de contar con
herramientas que permitan enfrentar un fenómeno delictivo de alta complejidad
que atenta contra bienes jurídicos sensibles y contra la seguridad misma del
Estado en su conjunto125.
125
En torno de estas reflexiones, véase:
Ottavio Sferlazza, Proceso Acusatorio Oral y Delincuencia Organizada, tercera edición.
México D.F, Editorial Fontamara, julio de 2011, 178 p.
Israel Alvarado Martínez, La Investigación, Procesamiento y Ejecución de la Delincuencia
Organizada en el Sistema Penal Acusatorio, primera edición, México D. F., Universidad
Nacional autónoma de México, 30 de septiembre de 2012, 89 p.
Serge Antony Y Daniel Ripoll, El Combate contra el crimen organizado en Francia y en la
Unión Europea, primera edición, México, D.F., Procuraduría General de la República, agosto
1995, 165 p.
Sergio García Ramírez, Delincuencia Organizada, Tercera Edición, México, Editorial Porrúa,
Universidad Nacional Autónoma de México, 2002, 343 p.
Francisco Carnelutti, Principios del Proceso Penal, Buenos Aires, Argentina, Ediciones
Jurídicas Europa- América, 10 de noviembre de 1971, 356 p.
154
551. El origen y conceptualización del ilícito, el acotamiento de los derechos en que
se traduce, así como las reglas de protección hacia terceros, proporcionan la

clave interpretativa ineludible de este sistema, su razón de ser. La revisión de
los quince supuestos —incisos “a” al “n” y el adicional descrito en el párrafo
407— constituyen reglas especiales que comunican la importancia capital del
tema, pero también la sensibilidad que debe guiar su desarrollo secundario
partiendo de las trascendentales limitaciones que involucra su aplicación.
552. La existencia de este régimen también supone una garantía adicional para
la seguridad pública de la sociedad en su conjunto, pues desde la

Constitución se busca inhibir este tipo de conductas a través de la emisión de
un mensaje consistente en que existe un interés en que no ocurran, y se plasma
que, de ocurrir, el Estado utilizará toda su fuerza para investigarlas y
sancionarlas a través de un régimen acotado de derechos del imputado.
553. Esta protección anticipada (trazar una legislación para inhibir la comisión de
este tipo de delitos) se une con el robusto marco de protección para las víctimas
u ofendidos de este tipo de conductas ilícitas. De la mano de la vigencia de su
derecho a la reparación integral del daño, a la verdad y la justicia, se
acompañan un cúmulo de garantías que permitan salvaguardar su integridad y
simultáneamente facilitar su participación en el proceso, de lo que se advierte
la conjugación de las prerrogativas de las víctimas pero también la noción de
propiciar el desarrollo del proceso.
554. Lo anterior constituye la esencia del tópico de delincuencia organizada, pero su
complejidad inherente y la vigencia del resto de principios contenidos en la

Constitución obligan a tomar perspectiva y revisar a detalle el resto de puntos
involucrados.
555. Sin duda, la delincuencia organizada es un fenómeno de ilicitud cuyo nivel de
gravedad ha obligado a los Estados —lo que incluye al Estado Mexicano— a

implementar ramas específicas para hacer frente a esa realidad, no obstante,
las reglas relativas son susceptibles de control constitucional por virtud del resto
de elementos que se encuentran en juego. Luego entonces, desde ahora debe
adelantarse que el reconocimiento sobre la necesidad constitucional de
que exista un subsistema de delincuencia organizada no supone que éste
155
es un espacio que se puede construir al margen del resto de los principios

constitucionales.
556. Esta caracterización constitucional de la delincuencia organizada (qué es y por
qué existe) debe ser acompañada de una exhibición sobre la transformación

que ha experimentado su tratamiento normativo (cómo ha evolucionado), así
como de las implicaciones que en el ámbito secundario han sido desarrolladas
por el legislador (qué implica un proceso penal por crimen organizado), a fin de
mostrar a plenitud las magnitudes de este entramado específico de la materia
penal.
B. Desarrollo del régimen penal de delincuencia organizada.
557. Por principio, la evolución del régimen aplicable muestra una tendencia de
simplificación del concepto de delincuencia organizada que

paulatinamente ha llevado a que su tipificación considere menores elementos
(lo que se traduce en que comprende un universo más amplio de posibles
conductas que puede ser consideradas como criminalidad mafiosa).
558. Es evidente que el primero de los acuñados (Código Federal de Procedimientos
Penales, mil novecientos noventa y cuatro), contenía una descripción estricta y

compleja para definir cuándo se estaba en presencia de un caso de tal
naturaleza; mientras que los actualmente previstos en el texto constitucional y
en la correlativa Ley Federal han prescindido de diversos elementos,
destacadamente: la finalidad de lucro, la existencia de una estructura
jerárquica, la ejecución violenta de los delitos y la existencia de un acuerdo en
relación con la razón de ser de la organización criminal.
559. Este fenómeno de simplificación de su definición se ha visto acompañado
de un incremento en el catálogo de delitos-fin que pueden cristalizar su

comisión. A partir de la emisión de la Ley Federal Contra la Delincuencia
Organizada, el artículo 2 del que ya se ha hecho mención ha sido objeto de la
siguiente transformación (se destacan las adiciones en la columna de la
derecha):
Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada

Delitos-fin
156
Texto vigente
D.O.F. 7/nov/1996 (última reforma D.O.F. 19/feb/2021)
Artículo 2. Cuando tres o más Artículo 2. Cuando tres o más

personas acuerden organizarse o se personas se organicen de hecho para
organicen para realizar, en forma realizar, en forma permanente o
permanente o reiterada, conductas reiterada, conductas que por sí o
que por sí o unidas a otras, tienen unidas a otras, tienen como fin o
como fin o resultado cometer alguno resultado cometer alguno o algunos
o algunos de los delitos siguientes, de los delitos siguientes, serán
serán sancionadas por ese solo sancionadas por ese solo hecho,
hecho, como miembros de la como miembros de la delincuencia
delincuencia organizada: organizada:
I. Terrorismo, previsto en el artículo I. Terrorismo, previsto en los artículos

139, párrafo primero; contra la salud, 139 al 139 Ter, financiamiento al
previsto en los artículos 194 y 195, terrorismo previsto en los artículos
párrafo primero; falsificación o 139 Quáter y 139 Quinquies y
alteración de moneda, previstos en terrorismo internacional previsto
los artículos 234, 236 y 237; en los artículos 148 Bis al 148
operaciones con recursos de Quáter; contra la salud, previsto en
procedencia ilícita, previsto en el los artículos 194, 195, párrafo primero
artículo 400 bis, todos del Código y 196 Ter; falsificación, uso de
Penal para el Distrito Federal en moneda falsificada a sabiendas y
Materia de Fuero Común, y para toda alteración de moneda, previstos en
la República en Materia de Fuero los artículos 234, 236 y 237;
Federal; operaciones con recursos de
procedencia ilícita, previsto en el
artículo 400 Bis; y en materia de
derechos de autor previsto en el
artículo 424 Bis, todos del Código
Penal Federal;
II. Acopio y tráfico de armas, previstos II. Acopio y tráfico de armas, previstos
en los artículos 83 bis y 84 de la Ley en los artículos 83 Bis, 84, 84 Bis,
Federal de Armas de Fuego y párrafo primero, 85 y 85 Bis, de la
Explosivos; Ley Federal de Armas de Fuego y
Explosivos;
III. Tráfico de indocumentados, III. Tráfico de personas, previsto en el

previsto en el artículo 138 de la Ley artículo 159 de la Ley de Migración;
General de Población;
IV. Tráfico de órganos, previsto en los IV. Tráfico de órganos previsto en los
artículos 461, 462 y 462 bis de la Ley artículos 461, 462 y 462 Bis, y delitos
157
General de Salud, y contra la salud en su modalidad de

narcomenudeo previstos en los
artículos 475 y 476, todos de la Ley
General de Salud;
V. Asalto, previsto en los artículos 286 V. Corrupción de personas

y 287; secuestro, previsto en el menores de dieciocho años de
artículo 366; tráfico de menores, edad o de personas que no tienen
previsto en el artículo 366 ter, y robo capacidad para comprender el
de vehículos, previsto en el artículo significado del hecho o de
381 bis del Código Penal para el personas que no tienen capacidad
Distrito Federal en Materia de Fuero para resistirlo previsto en el
Común, y para toda la República en artículo 201; Pornografía de
Materia de Fuero Federal, o en las personas menores de dieciocho
disposiciones correspondientes de años de edad o de personas que no
las legislaciones penales estatales. tienen capacidad para comprender
el significado del hecho o de
personas que no tienen capacidad
para resistirlo, previsto en el
artículo 202; Turismo sexual en
contra de personas menores de
dieciocho años de edad o de
para comprender el significado del
hecho o de personas que no tiene
capacidad para resistirlo, previsto
en los artículos 203 y 203 Bis;
Lenocinio de personas menores de
dieciocho años de edad o de
para comprender el significado del
hecho o de personas que no tienen
capacidad para resistirlo, previsto
en el artículo 204; Asalto, previsto en
los artículos 286 y 287; Tráfico de
menores o personas que no tienen
capacidad para comprender el
significado del hecho, previsto en el
artículo 366 Ter, y Robo de vehículos,
previsto en los artículos 376 Bis y 377
del Código Penal Federal, o en las
disposiciones correspondientes de
las legislaciones penales estatales o
del Distrito Federal;
158
VI. Delitos en materia de trata de

personas, previstos y sancionados
en el Libro Primero, Título
Segundo de la Ley General para
Prevenir, Sancionar y Erradicar los
Delitos en Materia de Trata de
Personas y para la Protección y
Asistencia a las Víctimas de estos
Delitos, excepto en el caso de los
artículos 32, 33 y 34;
VII. Las conductas previstas en los

artículos 9, 10, 11, 17 y 18 de la Ley
General para Prevenir y Sancionar
los Delitos en Materia de
Secuestro, Reglamentaria de la
fracción XXI del artículo 73 de la
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
VIII. Contrabando y su equiparable,

previstos en los artículos 102 y 105
del Código Fiscal de la Federación;
VIII Bis. Defraudación fiscal,

previsto en el artículo 108, y los
supuestos de defraudación fiscal
equiparada, previstos en los
artículos 109, fracciones I y IV,
ambos del Código Fiscal de la
Federación, exclusivamente
cuando el monto de lo defraudado
supere 3 veces lo dispuesto en la
fracción III del artículo 108 del
VIII Ter. Las conductas previstas

en el artículo 113 Bis del Código
Fiscal de la Federación,
exclusivamente cuando las cifras,
cantidad o valor de los
comprobantes fiscales que
amparan operaciones inexistentes,
falsas o actos jurídicos simulados,
superen 3 veces lo establecido en
159
la fracción III del artículo 108 del

IX. Los previstos en las fracciones

I y II del artículo 8; así como las
fracciones I, II y III del artículo 9,
estas últimas en relación con el
inciso d), y el último párrafo de
dicho artículo, todas de la Ley
Federal para Prevenir y Sancionar
los Delitos Cometidos en Materia
de Hidrocarburos.
X. Contra el Ambiente previsto en

la fracción IV del artículo 420 del
Código Penal Federal.
560. Este cuadro comparativo pone en evidencia el apuntado fenómeno, diversas
lecturas confirman de forma incuestionable la tendencia, invariable, de que el

transcurso del tiempo se ha traducido en la expansión en todas
direcciones de los límites jurídicos del régimen de delincuencia
organizada.
561. Una primera aproximación permite apreciar que el régimen nace previsto en
cinco fracciones (I-V), mientras que veinticinco años después se desarrolla

en el doble de fórmulas legislativas (diez, VI-X).
562. Una segunda lectura, indica que el régimen nace comprendiendo once tipos
de figuras delictivas (1. Terrorismo; 2. Contra la Salud; 3. Falsificación o

Alteración de moneda; 4. Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 5.
Acopio y Tráfico de Armas; 6. Tráfico de Indocumentados; 7. Tráfico de
Órganos; 8. Asalto; 9. Secuestro; 10. Tráfico de menores; y 11. Robo de
Vehículos), y al día de hoy se extiende a veintiséis tipos de conductas
ilícitas (12. Financiamiento al Terrorismo; 13. Terrorismo Internacional; 14. Uso
de Moneda Falsificada; 15. Narcomenudeo; 16. Corrupción de Menores; 17.
Pornografía; 18. Turismo Sexual; 19. Lenocinio; 20. Venta de Autopartes
robadas; 21. Trata de Personas; 22. Contrabando; 23. Defraudación Fiscal; 24.
Facturación ilícita; 25. En Materia de Hidrocarburos; y 26. Ambientales).
160
563. De la información que se expone en el cuadro en comento, también es posible
extraer que de las once figuras típicas a que se hace referencia en mil
novecientos noventa y seis, éstas se encontraban correlativamente
reguladas en dieciocho normas, mientras que al día de hoy las veintiséis
conductas ilícitas comprenden setenta y un artículos. Sobre este punto, es
vital resaltar que esas setenta y un normas se desagregan a su vez en una
multiplicidad de tipos penales, lo que redunda en el amplio territorio que
comprende el marco penal del crimen organizado.
564. Asimismo, una lectura final sobre lo que comunica la transformación del artículo
2 de la ley de la materia debe atender al crecimiento respecto del contenido

sustancial de los delitos-fin, esta forma de acercamiento permite evidenciar que
lo propio de delincuencia organizada no sólo se ha extendido en número
sino también desde un criterio de naturaleza de los delitos (y
correlativamente de los bienes jurídicos que se busca proteger), de esta forma,
si bien es cierto que durante los veinticinco años de evolución de la norma se
han adicionado figuras delictivas asociadas (directa o indirectamente) a las que
originalmente se encontraban previstas, también es que la materia ha llegado
a ámbitos novedosos, como lo relativo a ilícitos en materia de hidrocarburos,
medio ambiente y recaudación tributaria.
565. Las lecturas descritas son coincidentes en que el espectro de la regulación
tocante a delincuencia organizada ha experimentado un crecimiento

constante. Este escenario incuestionable y las notas jurídicas que lo
acompañan (y que serán revisadas en el apartado siguiente), constituyen las
pautas que plantean la necesidad de revisar cuidadosamente la validez de
los actos que pretenden seguir extendiendo las fronteras de este régimen
especial.
566. Es un hecho notorio que se extrae de la lectura de las reformas previamente
referidas, que en cada acto legislativo se ha aducido como explicación que “el
fenómeno delictivo de carácter organizado se ha extendido y se ha vuelto más
complejo”, sin embargo, esa razón —desde ahora es oportuno dejarlo
apuntado— no puede constituir una justificación constitucional válida que sólo
mire al control constitucional como un testigo más del notable ensanchamiento
de esta materia. Es necesario, entonces, que se despliegue una revisión
161
robusta de cada medida legislativa a fin de procurar que el crecimiento en

comento ocurra dentro de los limites constitucionalmente válidos, punto sobre
el cual se bordará más adelante.
567. La expansión del perímetro jurídico que se refiere al crimen organizado ya había
sido puesto de manifiesto en el apartado previo cuando se revisaron las reglas

que sobre la asignatura están al día de hoy en el texto constitucional; así, ahora
que ya quedaron evidenciados los otros dos fenómenos, cabe afirmar que el
régimen especial de delincuencia organizada ha crecido desde lo relativo
a su caracterización como régimen especial (cada día se han creado más
reglas diferenciadas cuando se investigan o procesan estos ilícitos), y
cada día su caudal se vuelve más abundante (sobre lo qué es el delito en
sí mismo, como lo relativo a los delitos que se pueden incluir y la
naturaleza de éstos).
568. Puesto en claro el fenómeno de simplificación en su definición y el
incremento en el catálogo de delitos-fin, toca turno de hablar de las

implicaciones que se extraen de las dos dimensiones jurídicas de la
delincuencia organizada (como tipo penal y como forma de procesamiento).
Esta revisión permite que se vea en su plena dimensión cómo se ha dado su
caracterización en el ámbito punitivo nacional y, sobre todo, qué significa que
una persona sea procesada por delincuencia organizada.
C. ¿Qué implica un proceso penal por delincuencia organizada?
569. Según quedó de manifiesto, en su origen, el fenómeno de la delincuencia
organizada no fue concebido como un delito en sí mismo, procesable y

sancionable de forma independiente de los ilícitos que constituyen su finalidad,
si no tan sólo como una caracterización de hecho que posibilitaba la aplicación
de reglas diferenciadas (como la relativa al plazo de retención de las personas
ante el Ministerio Público).
570. Sin embargo, la evolución de la figura revela que al día de hoy la delincuencia
organizada constituye un delito perseguible y sancionable

individualmente, independientemente de los ilícitos que para su realización
hayan concertado los participantes. Es decir, el delito se consuma por la sola
participación en el acuerdo u organización, por tratarse de un delito de peligro
162
abstracto y doloso, motivo por el cual se tipifica aun cuando no se haya llevado
a cabo ningún acto ejecutivo126.
571. Así, se tiene que existe una clara distinción entre el delito de delincuencia
organizada y aquellos que la ley integra como su finalidad (delito-fin), lo que

constituye el primer rasgo característico de este régimen: el doble reproche
penal jurídicamente asignado. El primer reproche se refiere a la pertenencia
a la organización delictiva con independencia de que alcancen o no su finalidad,
126
Amparo en revisión 173/2001, foja 407.
También resulta aplicable para el caso, el siguiente criterio:
“DELINCUENCIA ORGANIZADA. LOS ARTÍCULOS 2o., FRACCIÓN I, Y 4o., FRACCIÓN I,
INCISO A), DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO TIPIFICAN LOS MISMOS HECHOS O
CONDUCTAS ILÍCITAS QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 194, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO
PENAL FEDERAL Y, POR TANTO, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 23 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL. El solo acuerdo de organización o la organización misma que, como establece el
artículo 2o., fracción I, de la ley de la delincuencia organizada, tenga como fin cometer alguno
de los delitos contra la salud, es suficiente para imponer las penas previstas en el artículo 4o.
de la propia ley, con independencia de la comisión y sanción de estos últimos, implicando la
autonomía del tipo, respecto del artículo 194, fracción III, del Código Penal Federal. En efecto,
del artículo relativo al delito contra la salud en la modalidad de colaborar "de cualquier manera
al financiamiento, supervisión o fomento para posibilitar la ejecución de alguno de los delitos
a que se refiere este capítulo (capítulo I ‘De la producción, tenencia, tráfico, proselitismo y
otros actos en materia de narcóticos’, comprendido en el título séptimo ‘Delitos contra la
salud’)", del Código Penal Federal, se advierte que la descripción del tipo penal es la siguiente:
Que el sujeto activo preste colaboración a otras personas en el financiamiento, supervisión o
fomento para posibilitar la ejecución de alguno de los delitos a que se refiere el capítulo I, título
séptimo, del Código Penal Federal, en la inteligencia de que esa colaboración implica su
intervención en inversiones o cuestiones financieras que capten los recursos procedentes del
narcotráfico, y que después vuelvan a reinvertirse como recursos económicos en el
financiamiento de esas conductas ilícitas, o bien supervisando o fomentando para posibilitar
la ejecución de estas últimas. Por su parte, los elementos del tipo de delincuencia organizada
son: 1) El acuerdo de tres o más personas para organizarse o que se organicen; 2) Que el
acuerdo para organizarse o la organización sea en forma permanente o reiterada; y, 3) Que
el acuerdo o la organización tenga como fin o resultado cometer alguno o algunos de los
delitos que señala el mencionado artículo 2o., esto es, los tipos de ambas figuras delictivas
"delincuencia organizada" y "delito contra la salud" en la modalidad mencionada son
diferentes: primero, porque mientras aquél contempla dentro de sus elementos integrantes el
acuerdo para organizarse o la organización, por sí solos, para cometer reiterada o
permanentemente alguno de los delitos señalados en esa ley federal, con independencia de
que se actualice la comisión de alguno de esos ilícitos, el segundo alude a la conducta
consistente en prestar colaboración a otras personas, en el financiamiento, supervisión o
fomento para posibilitar la ejecución de alguno de los delitos a que se refiere el capítulo
aludido; en segundo lugar, el numeral 2o. requiere de pluralidad de sujetos activos del delito,
es decir, concurrencia de voluntades, requisito no exigido en el artículo 194, pues conforme a
éste el activo del delito contra la salud puede ser una sola persona. Lo expuesto revela que
los artículos analizados contemplan figuras delictivas diferentes; de ahí, que el auto de formal
prisión con el cual inicia la prosecución del proceso a la peticionaria de garantías no se sigue
por dos delitos que sancionan la misma conducta sino que se está en presencia de un
concurso real de delitos, como lo establece el artículo 18 del Código Penal Federal y no
infringen el artículo 23 de la Constitución Federal”. Registro 186612. [TA]; 9a. Época; Pleno;
S.J.F. y su Gaceta; Tomo XVI, Julio de 2002; Pág. 10. P. XXXII/2002.
163
esto es, la comisión de los diversos delitos que se propusieron; por otra parte,
el segundo reproche sanciona la tentativa o consumación de los delitos-fin127.
572. A esta caracterización de la delincuencia organizada como figura típica
propia (primera dimensión), debe quedar de manifiesto que tiene una

segunda dimensión como un régimen diferenciado para investigar,
procesar, hacer cumplir las penas que en su caso deriven (que une en un
solo cauce el procedimiento penal tanto por la delincuencia organizada como
por el delito o delitos-fin), y una vertiente adicional para extinguir derechos
patrimoniales respecto de bienes asociados a este tipo de delitos.
573. La definición de la delincuencia organizada evidencia que constituye un binomio
inseparable la existencia de la organización criminal y los delitos-fin. Ambos

componentes se imprimen una fuerza mutua para caracterizar esta regulación:
cuando se habla de delincuencia organizada se hace referencia,
indefectiblemente, tanto a la existencia de la organización criminal como a su
razón de ser reflejada en alguno de los delitos-fin que constituyen su objeto.
574. Para transmitir con claridad las implicaciones de lo relativo a que esta materia
constituye un auténtico régimen penal diferenciado, es preciso dar cuenta

con sus particularidades que se extraen de la codificación en materia de
procedimiento penal, ejecución de penas, las previstas en la propia ley de la
materia, y las relativas respecto del procedimiento indirecto de extinción de
dominio. Líneas atrás se dio cuenta con las reglas constitucionales, de manera
que ahora se hará énfasis en aquellas que disponen variantes relevantes que
vale tener presente dentro de esta narrativa.
127
Ese mismo criterio fue sostenido por la Primera Sala al resolver el amparo directo en
revisión 604/2018, en el que estableció que el delito de Delincuencia Organizada sanciona el
hecho de que tres o más personas se organicen con un fin delictivo entre los que se
encuentran cometer delitos contra la salud.
Aprobado en sesión de ocho de mayo de dos mil diecinueve, por mayoría de tres votos de los
Ministros: Norma Lucía Piña Hernández, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien se reservó su
derecho a formular voto concurrente y Presidente y Ponente Juan Luis González Alcántara
Carrancá, en contra de los emitidos por los señores Ministros Luis María Aguilar Morales,
quien se reserva su derecho a formular voto particular, al que se sumó el Ministro Jorge Mario
Pardo Rebolledo.
Asimismo, véase la Jurisprudencia 1a./J. 50/2015 (10a.), sustentada por la Primera Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y subtítulo: “DELINCUENCIA
ORGANIZADA. LA INTERVENCIÓN DE LOS SUJETOS ACTIVOS DEL DELITO, SE
ACTUALIZA A TÍTULO DE AUTORÍA DIRECTA Y MATERIAL, EN TÉRMINOS DEL
ARTÍCULO 13, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL.” Registro 2010409. [J];
10a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo I, Noviembre de 2015; Pág. 711.
164
575. Código Nacional de Procedimientos Penales. En relación con las

limitaciones al principio general de publicidad en el procedimiento penal
previstas en el texto constitucional, la codificación nacional desarrolla tal noción
en el sentido de que el órgano jurisdiccional podrá resolver excepcionalmente,
aun de oficio, que el debate en las audiencias se desarrolle total o parcialmente
a puerta cerrada, cuando se pueda afectar la integridad de alguna de las partes,
o de alguna persona citada para participar, o bien cuando la seguridad pública
o la seguridad nacional puedan verse gravemente afectadas (artículo 64,
párrafo primero, fracciones I y II).
576. Como parte de lo anteriormente descrito y, en relación con la protección de
todas las personas que participen en el proceso penal, se disponen las

medidas de protección que podrán dictarse cuando el ministerio público estime
que el imputado representa un riesgo inminente en contra de la seguridad de la
víctima u ofendido (artículo 137128).
577. En un tópico diverso, pero sumamente relevante, se tiene que tratándose de
delincuencia organizada y los delitos-fin asociados a ésta, el Ministerio Público

podrá, bajo su responsabilidad y fundando y expresando los datos de prueba
que motiven su proceder, ordenar la detención de una persona en casos
urgentes. Tal fórmula prevista en el artículo 150 cobra aplicación cuando se
advierte que procede en relación con delitos graves, que se califican así como
aquellos comprendidos en el régimen de prisión preventiva oficiosa, como
justamente es el caso de la delincuencia organizada.
128
“Artículo 137. Medidas de protección
(…) Son medidas de protección las siguientes:
I. Prohibición de acercarse o comunicarse con la víctima u ofendido;
II. Limitación para asistir o acercarse al domicilio de la víctima u ofendido o al lugar donde se
encuentre;
III. Separación inmediata del domicilio;
IV. La entrega inmediata de objetos de uso personal y documentos de identidad de la víctima
que tuviera en su posesión el probable responsable;
V. La prohibición de realizar conductas de intimidación o molestia a la víctima u ofendido o a
personas relacionados con ellos;
VI. Vigilancia en el domicilio de la víctima u ofendido;
VII. Protección policial de la víctima u ofendido;
VIII. Auxilio inmediato por integrantes de instituciones policiales, al domicilio en donde se
localice o se encuentre la víctima u ofendido en el momento de solicitarlo;
IX. Traslado de la víctima u ofendido a refugios o albergues temporales, así como de sus
descendientes, y
X. El reingreso de la víctima u ofendido a su domicilio, una vez que se salvaguarde su
seguridad.”
165
578. Finalmente, cabe destacar la regla especial propia del régimen en comento,
sobre la posibilidad de que la autoridad ministerial ordene directamente (sin

control judicial) la geolocalización en tiempo real de los datos conservados
a los concesionarios de telecomunicaciones (artículo 303, párrafo sexto129).
579. Ley Nacional de Ejecución Penal. Según ha quedado dicho, de la
Constitución se desprenden las reglas relativas al internamiento (preventivo o

definitivo) en centros penitenciarios especiales; la posibilidad de determinar
medidas extraordinarias de vigilancia; la restricción de comunicaciones con
terceros; y la Imposibilidad de compurgar penas en los centros más cercanos a
su domicilio. Toca turno de revisar lo que sobre el mismo ámbito dispone la ley
de la materia.
580. Se establece que, al interior de los centros penitenciarios, las personas en
prisión preventiva y en ejecución de sentencias por delincuencia

organizada o sujetas a medidas especiales de seguridad se destinarán a
espacios especiales (Artículo 5, fracción IV y 31, párrafo tercero).
581. En relación con las medidas de vigilancia especial que podrán determinarse,
se establecen (artículo 37): I) el cambio de dormitorio, módulo, nivel, sección,

estancia y cama; II) Vigilancia permanente de todas las instalaciones del Centro
Penitenciario, incluyendo módulos y locutorios; III. El traslado a otro Centro
Penitenciario o a módulos especiales para su observación; IV. Restricción del
tránsito en el interior del Centro Penitenciario; V. Visitas médicas periódicas; VI.
Restricción de las visitas familiares e íntimas y con el exterior.
582. Asimismo, en la misma norma referida en el párrafo anterior, se establece que
el plan de actividades del interno podrá modularse en función de las
129
“Artículo 303. (…)
Excepcionalmente, cuando esté en peligro la integridad física o la vida de una persona o se
encuentre en riesgo el objeto del delito, así como en hechos relacionados con la privación
ilegal de la libertad, secuestro, extorsión o delincuencia organizada, el Procurador, o el
servidor público en quien se delegue la facultad, bajo su más estricta responsabilidad,
ordenará directamente la localización geográfica en tiempo real o la entrega de los datos
conservados a los concesionarios de telecomunicaciones, los autorizados o proveedores de
servicios de aplicaciones y contenidos, quienes deberán atenderla de inmediato y con la
suficiencia necesaria. A partir de que se haya cumplimentado el requerimiento, el Ministerio
Público deberá informar al Juez de control competente por cualquier medio que garantice su
autenticidad, dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, a efecto de que ratifique parcial o
totalmente de manera inmediata la subsistencia de la medida, sin perjuicio de que el Ministerio
Público continúe con su actuación”.
166
medidas de vigilancia, lo cual necesariamente trascenderá a todos los casos

de personas internadas con motivo de procedimientos por delincuencia
organizada. Cabe hacer mención de que el plan de actividades constituye uno
de los pilares del nuevo sistema de reinserción social (que dejó atrás el
esquema de readaptación), pues a través de tal instrumento operativo se debe
conducir el plan educativo, laboral, de salud y deportivo, como medios para
lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a
delinquir.
583. Se determina la imposibilidad para que los multicitados internos soliciten
traslados de un centro penitenciario a otro (artículo 50, párrafo segundo).

Asimismo, en el mismo rubro, se regula que la autoridad penitenciaria podrá
determinar la transferencia a otro centro sin control judicial previo (artículo
52, párrafo primero, fracción primera).
584. Se impide de forma absoluta la posibilidad de que una persona condenada
por delincuencia organizada acceda a beneficios preliberacionales, esto

es, a la libertad condicionada, libertad anticipada, sustitución de pena, permisos
extraordinarios de salida por razones humanitarias, y preliberación
(respectivamente: artículos 137, párrafo cuarto; 141, párrafo cuarto; 144,
párrafo cuarto; 145, párrafo segundo; y 146, párrafo segundo).
585. Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada. Teniendo en cuenta que el
objeto integro de este ordenamiento es la regulación de la materia relativa,

enseguida se hará mención de las reglas más relevantes por su trascendencia
en el procedimiento penal y por la segmentación que suponen respecto de la
generalidad de los procedimientos penales.
586. Se prevé una extensión de la formula de prisión preventiva oficiosa; de esta
forma, además de ser procedente por el delito de delincuencia organizada y los

delitos-fin, se amplia al supuesto de simple existencia de concierto para
cometer esa conductas y acuerdo sobre los medios para llevar a cabo su
determinación, así como a aquellas conductas donde el participante contribuya
al logro de la finalidad delictiva (artículo 3, párrafo segundo).
587. Asimismo, se prevé otra extensión en relación con el fuero al que
pertenezcan los delitos-fin, pues aun tratándose de ilícitos competencia del
167
fuero común (corrupción de personas, pornografía, turismo sexual, lenocinio,

asalto, tráfico de menores, robo de vehículos, trata de personas, secuestro y
narcomenudeo), se prevé que serán investigados, perseguidos y, en su caso,
procesados conforme al régimen de Delincuencia Organizada (artículo 3,
párrafo primero) bajo el esquema de atracción del Ministerio Público Federal.
Para este supuesto debe tenerse presente que el artículo 2 de esta ley en
comento al definir los delitos-fin hace referencia a su tipificación Federal o en
Leyes Generales, de modo que resulta trascendental su extensión a su
contraparte en los códigos locales o aquellos ilícitos que estando contemplados
en Leyes Generales son, en principio, competencia estatal.
588. Por otra parte, en el resto su articulado se establecen una serie de reglas
especiales que configuran un genuino subsistema especial: duplicidad de los

plazos de prescripción (artículo 6); auditorías especiales a cargo de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (artículo 10); investigaciones
encubiertas (artículo 11); técnicas especiales de investigación (artículo 11
Bis 1); acompañamiento de orden de cateo al dictado de las órdenes de
aprehensión (artículo 11 Ter); intervención de comunicaciones privadas
(artículo 16); aseguramiento de bienes susceptibles de decomiso (artículo
30); uso de recursos públicos para la entrega de recompensas (artículo 37);
y reglas propias de valoración de la prueba y acreditación de la existencia
de una organización delictiva (artículo 41).
589. Lo anterior puede ser traducido como la vigencia de un apartado diferenciado
con reglas propias que constituyen un acotamiento de derechos

constitucionales, en donde las prerrogativas ceden su espacio desde el inicio
del procedimiento y, simultáneamente, un cúmulo mayor de atribuciones para
las autoridades de procuración de justicia, acompañado de reglas flexibles que
son distantes de aquellas que caracterizan el modelo de justicia penal general
vigente.
590. Ley Nacional de Extinción de Dominio. Lo propio de este rubro es una
caracterización especial del régimen en comento que proyecta, desde el ámbito

penal, consecuencias indirectas a la materia civil. Asimismo, conforme al
artículo 2 de este ordenamiento, este texto es reglamentario del artículo 22
constitucional y acorde con la Convención de las Naciones Unidas contra la
168
Delincuencia Organizada Transnacional, la Convención de las Naciones Unidas

Contra la Corrupción, y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas (dos de las cuales fueron
referidas al inicio de esta consideración como parte del régimen internacional
en la materia).
591. Ahora bien, esa ley dispone que son hechos susceptibles de la extinción de
dominio, entre otros, los previstos en el artículo 2 de la Ley Federal Contra la

Delincuencia Organizada; entendiendo por ésta la pérdida de los derechos
que tenga una persona en relación con bienes de carácter patrimonial
cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, en particular, bienes que
sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, la cual se
declara por sentencia de la autoridad judicial, sin contraprestación, ni
compensación alguna para su propietario o para quien se ostente o comporte
como tal, ni para quien, por cualquier circunstancia, posea o detente los citados
bienes.
592. Uno de los puntos clave de este apartado del régimen, se manifiesta en que el
ejercicio de esta acción corresponde al Ministerio Público, es autónomo, distinto

e independiente de aquel o aquellos de materia penal de los cuales se haya
obtenido la información relativa a los hechos que sustentan la acción, aunado
a que la acción se ejercerá aun cuando no se haya determinado la
responsabilidad penal (derivado de que el artículo 22, párrafo cuarto, del texto
constitucional establece que será procedente cuando los bienes se encuentren
relacionados con las investigaciones por los referidos ilícitos).
593. La lectura simultánea de las reglas constitucionales y de aquellas que se
acaban de enunciar de los cuatro ordenamientos, permiten extraer que las

consecuencias de sujetar a una persona al régimen diferenciado de
delincuencia organizada —y que es un efecto directo de establecer una
conducta ilícita como posible delito-fin de la organización— tiene las
siguientes implicaciones generales:
a. Constituye un reproche penal adicional independiente del que es

resultado de la comisión del delito-fin-, esto es, constituye una pena
adicional.
169
b. Su investigación y procesamiento constituye el sometimiento a un

régimen diferenciado que limita las prerrogativas constitucionales,
que impacta directamente en los medios y fuentes de prueba disponibles
para la autoridad investigadora, pero también de forma frontal en el
derecho de defensa del acusado (conocimiento pleno de fuentes de
prueba, identidad de parte acusadora y de testigos, reglas de valoración
de prueba de orden diferenciado, entre otras), y que restringe otros
principios del procedimiento penal, destacadamente el de publicidad.
c. En su procesamiento es condición ineludible la aplicación de la figura

de prisión preventiva oficiosa, y el internamiento correspondiente
también se traduce en un régimen especial que supone un control del
espacio y de las actividades de la persona.
d. La fase de ejecución penal se define como un espacio de estricto

control que acota los derechos constitucionales relativos, pues la
condena por este ilícito se traduce en una reducción trascendental del
principio de reinserción social, que deriva en un control total de la libertad
de la persona, y finalmente se traduce en formulas específicas como la
imposibilidad de acceder a beneficios preliberacionales.
e. Extinción de dominio, se adiciona como el esquema a través del cual se

pueden extinguir derechos patrimoniales respecto de bienes asociados a
hechos ilícitos, con un diseño que no requiere la acreditación plena del
delito ni la determinación de responsabilidad del acusado.
594. Queda claro entonces, que el régimen de delincuencia organizada
constituye un auténtico capítulo especial dentro del ámbito de la justicia

penal mexicana, cuyo impacto se extiende a todas las fases del
procedimiento penal y al entendimiento de los derechos y garantías
esenciales de toda persona procesada (y, en su caso, condenada). Y, como
se vio, supera las fronteras de la justicia penal y adiciona herramientas jurídicas
adicionales para combatir la disposición de recursos de las organizaciones
criminales.
595. El subsistema en comento no significa tan sólo la aplicación de algunas
reglas especiales a un procedimiento penal que se desenvuelve conforme a
170
las reglas de la codificación nacional vigente, pues, por el contrario, la cantidad

amplísima de supuestos diferenciados y su impacto directo en los
principios que definen la materia, conducen a afirmar que estamos frente
a un esquema de procesamiento especial de la más alta magnitud, que
constituye la faceta más agresiva del uso del poder punitivo. Al subrayar
estas singularidades conviene recordar lo dicho en la primera parte de esta
consideración, en el sentido de que su diseño, en donde se manifiesta la fuerza
total del poder punitivo del Estado, obedece al tipo de conductas gravísimas
que se pretenden inhibir o sancionar.
596. Un aspecto que exige ser mencionado dentro de esta caracterización como una
rama penal de orden especial y diferenciado, es que la transformación del

sistema de justicia penal (implementado en el periodo dos mil ocho a dos
mil dieciséis), acentuó el carácter extraordinario del procesamiento por
delincuencia organizada, lo que incuestionablemente debe redundar en
su consideración desde sede de control constitucional.
597. La reforma de referencia permitió transitar de un esquema tradicional o
inquisitivo a uno acusatorio sustentado en los principios de publicidad,

contradicción, concentración, continuidad e inmediación, con el objetivo central
de crear un procedimiento que brindara una mayor cobertura a los derechos de
las partes. Ahora, según se vio en las líneas anteriores, el régimen de
delincuencia organizada modula o restringe algunos de éstos principios, a partir
de un ordenamiento cuyas características generales (mil novecientos noventa
y seis) se gestaron durante la vigencia del sistema penal tradicional, de modo
que si en esa época ya se caracterizaba por ser una vertiente de
procesamiento estricto que se distanciaba del trámite ordinario de las
causas penales, esa distancia creció con la vigencia del nuevo sistema de
justicia penal.
598. Las cinco manifestaciones a las que se hizo referencia (incisos “a” al “e”) son
elementos que hacen patente la necesidad de un examen riguroso desde el

punto de vista constitucional; es urgente, en el actual esquema de protección
de derechos humanos, considerar la trascendencia de este régimen y ser
consecuente en su revisión en esta instancia de control. La clave
interpretativa es que la aplicación de un subsistema regido por normas
171
diferenciadas debe guardar exacta correspondencia con el fenómeno

fáctico al cual se encuentra ligado y que es su punto detonante. Así,
teniendo presente qué es y por qué existe, cómo ha evolucionado, y qué implica
un proceso penal por crimen organizado, corresponde analizar la impugnación
planteada a través de esta acción de inconstitucionalidad.
D. Análisis de la inclusión de delitos fiscales como parte del catálogo de

delitos–fin de la delincuencia organizada.
599. La pregunta que corresponde atender es la siguiente ¿es constitucionalmente
válida la inclusión de los referidos ilícitos fiscales como parte del catálogo
de delitos-fin de la delincuencia organizada?
600. Tal cuestionamiento debe responderse en sentido negativo.
601. Si bien es cierto que el diseño constitucional del régimen de delincuencia
organizada —según fue descrito— asigna al legislador federal la atribución de

definir el catálogo de delitos que se integran como la finalidad o el resultado del
acuerdo u organización, esto no significa que tal órgano posea una facultad
absoluta.
602. En reconocimiento de la complejidad del fenómeno delictivo de alta magnitud,
existe un margen de apreciación para que el legislador precise esos fines y

resultados, pero ello no significa que en la ejecución de tal tarea no existan
límites objetivos desde el punto de vista constitucional y de su propia
razonabilidad. La conducción de la política criminal no constituye un
ámbito vedado al control constitucional o que pueda mantenerse al
margen de las obligaciones que derivan de la definición de México como
un Estado Constitucional de Derecho cuyo eje rector de sus tareas es la
protección de los derechos humanos.
603. Para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el hecho de que el régimen
de delincuencia organizada sea una figura cuyos rasgos generales se

encuentran previstos en el texto constitucional, constituye una pauta de
interpretación para el análisis de los casos como el que hoy ocupa a este
Tribunal Pleno. Esto es, si la edificación de este régimen extraordinario está
anclada al texto constitucional, es necesario ser particularmente exigente
172
con la manera en que el legislador secundario desarrolla las reglas

específicas.
604. Más aún, el conocimiento preciso de las implicaciones transversales que para
un proceso penal impone considerar una conducta como delincuencia

organizada, exige una valoración sobre la razonabilidad punitiva de tal acción.
Sólo las conductas más lesivas, aquellas de mayor dificultad en su investigación
y procesamiento y que atentan contra la vigencia del Estado de Derecho
ameritan la imposición de un estricto y acotado marco de derechos; la
salvaguarda de ese equilibrio es la garantía primordial sobre su
constitucionalidad.
605. Si es incuestionable que la ampliación del catálogo de delitos-fin de la
delincuencia organizada significa la aplicación a un mayor número de casos de

un régimen diferenciado y limitado de los derechos reconocidos por la propia
Constitución en la investigación, juzgamiento, ejecución y extinción de bienes,
entonces la labor de control constitucional respectiva debe ser
particularmente escrupulosa y de una alta exigencia, conducida desde
una perspectiva de derechos humanos y razonabilidad punitiva.
606. Con base en esa pauta interpretativa, en este caso concreto la invalidez de las
porciones normativas deriva de que el legislador violentó el principio de

ultima ratio, previsto en los artículos 14, 16, 19, 20 y 22 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, al incluir conductas delictivas
cuya gravedad no se corresponde con el esquema constitucional de
delincuencia organizada.
607. Tal principio no puede ser encontrado en la literalidad de esos preceptos, pero
de su lectura sincrónica e integral puede inferirse que supone un deber de

balance entre la gravedad de las conductas, la lesión que éstas
representan para los bienes jurídicos que la sociedad considera de mayor
valía y las consecuencias que en la ley se establecen con el objetivo de
inhibir tales actos y, en su caso, sancionarlos.
608. Se configura como un mandato que comprende toda la materia penal y
pretende brindar racionalidad al empleo del poder estatal en su máxima
173
expresión, con el objetivo permanente de limitar su uso a la gama de

conductas más graves.
609. El principio de ultima ratio, en su base esencial, exige el conocimiento
pleno de las implicaciones del derecho penal y las consecuencias que

supone la conducción del poder público a través de este canal jurídico;
cuando se afirma que es el último recurso estatal se habla de que su vigencia
y aplicación trasciende directamente al núcleo de los derechos fundamentales
de las personas, especialmente la libertad personal, propiedad, posesión e,
indirectamente, trastoca el disfrute del resto de prerrogativas.
610. Esa consideración sobre el citado principio, también denominado de

subsidiariedad o de mínima intervención del Derecho Penal, define una
característica esencial del poder punitivo: su uso debe ser excepcional,
no la regla general de tratamiento de las problemáticas sociales. Este
enunciado precisa la verdadera naturaleza de la materia y debe ser la forma
inicial de aproximación en los ejercicios de control constitucional que se
ejecutan respecto de las normas relativas. Asimismo, la propia excepcionalidad
del derecho penal pretende contribuir a la efectividad de la materia, al mensaje
que públicamente se comunica, y al éxito en las investigaciones y eventuales
sanciones.
611. Con base en las normas constitucionales que en su conjunto constituyen su
raíz, la interpretación de este principio no debe limitarse, pues trasciende

a todo el sistema con el objetivo de impedir el uso abusivo de los
instrumentos punitivos; el control constitucional de disposiciones penales no
sólo debe ir en el sentido de que tratándose de esta asignatura únicamente
cabe exigir su exacta aplicación, su vigencia formal previo a la comisión del
evento, y la no creación de fórmulas vagas o ambiguas, por mencionar los
principales mandatos; sino que también debe extenderse a otros linderos
que cuestionen el uso del derecho punitivo.
612. En un Estado Constitucional de Derecho el uso del ius puniendi sólo tiene
cabida cuando es absolutamente necesario para preservar aquellos

intereses sociales cuya tutela eficiente no se logra con otras medidas,
como por ejemplo, aquellas de orden civil o administrativo. Visto así, este
Tribunal Pleno considera que el apego al principio de ultima ratio es una
174
necesidad constitucional que exige una correlación entre la medida y los

ataques a los bienes jurídicos más relevantes de la sociedad que se pretenden
inhibir o sancionar.
613. Si se sostuviera que las normas penales son constitucionales porque el
legislador cuenta con la atribución de configurar libremente su política

criminal, eso implicaría que el principio de ultima ratio no tendría ninguna
vigencia ni cobertura efectiva en el sistema jurídico mexicano, pues no
habría forma de verificar di el legislador hizo uso del derecho penal de forma
abusiva o arbitraria, esto es, sin revisar que aquello que se pretende tutelar con
la norma penal es lo suficientemente relevante, si el mecanismo penal es el
medio adecuado, ni si existe correlación entre la magnitud de la medida y el
impacto en los derechos constitucionalmente previstos, entre otros aspectos.
614. El multicitado principio muta en razón del tipo de normal penal que se analice,
de modo que adquiere características propias en función del contenido de las

disposiciones (configuración de conductas como delictivas, proporcionalidad de
penas, entre otras), o de la propia posición sistémica que ocupen dentro del
esquema penal y la fase respectiva (investigación, procesamiento, ejecución,
etcétera). Así, no hay única caracterización de este mandato
constitucional, lo relevante es su observancia y aplicación estricta en todo
el despliegue de la política criminal del poder público.
615. En ese contexto, el régimen especial de delincuencia organizada no escapa
a los alcances del principio de ultima ratio, mucho menos si se considera,

como ya se adelantó, que este aspecto del derecho penal es la manifestación
más agresiva que redunda de forma absoluta en la fuerza estatal que se emplea
para inhibir, investigar y procesar este tipo de delitos. El principio de ultima
ratio en relación con el régimen de delincuencia organizada adquiere su
caracterización más estricta y limitada por encontrarnos en el extremo
más lejano del uso constitucional del derecho penal.
616. El balance jurídico que se busca a través del multicitado principio, es la
consideración de que esta regulación únicamente debe ser aplicable a los

actos más reprobables de un crimen organizado que cuenta con una
estructura que atenta contra la paz social, la seguridad del Estado y los
bienes más sensibles, es por ello que en la definición de esas conductas debe
175
verificarse que no existe un exceso de coacción que extienda arbitrariamente

los efectos de ese régimen, pues con ello se lesionarían injustificadamente las
prerrogativas más esenciales.
617. Y, en este caso de los delitos fiscales que fueron agregados al texto de la Ley
Federal Contra la Delincuencia Organizada, el legislador incurrió en una

regulación desmedida al incluirlos dentro del régimen extraordinario sin que en
sí mismos constituyan conductas de una gravedad tal que requiera —para
inhibirlos o sancionarlos— utilizar toda la fuerza del Estado. Esto no quiere
decir que no se estime que se trata de conductas susceptibles de ser
sancionadas a través del derecho penal, lo que significa es que su
inclusión en el capítulo diferenciado y acotado de derechos no guarda
relación con aquello que debe ser el contenido de la delincuencia
organizada.
618. El legislador ya definió tales conductas como delitos, lo que supone que
ya asignó un alto nivel de reproche para esos supuestos, con lo cual es

exigible que existan condiciones adicionales para dar el siguiente paso, de lo
cual se carece en este caso concreto. Con esta razón, se busca destacar que
utilizar el Derecho Penal (el régimen general) ya es una decisión estatal
que implica emplear el último recurso disponible, lo que constituye un
acto notable que no debe ser desconsiderado o estimado como una
cuestión menor que permita imponer el instrumento estatal más
extraordinario.
619. Es indispensable que en la narrativa de control constitucional se reposicione el
análisis alrededor del uso del poder punitivo, que éste no se asuma como una
cuestión menor, normalizada, como si fuera la única política pública posible
para lograr la protección de bienes jurídicos y la convivencia armónica en la
sociedad. Ese es el primer paso para identificar que la integración de conductas
ya calificadas como delitos al subsistema de delincuencia organizada, es una
decisión del mayor impacto posible, conforme a las implicaciones
constitucionales y legales que fueron desarrolladas.
620. Dicho de otra forma: no hay un nivel de persecución y procesamiento más
estricto y acotado que el propio de esta asignatura, de modo que por su carácter
excepcional no debe ir ocupando tal posición que paulatinamente se constituya
176
como la respuesta automática del Estado, o que por inercia se asigne a todos
los fenómenos delictivos novedosos, recurrentes o respecto de los cuales se
ha sido ineficiente e ineficaz en inhibirlos o sancionarlos.
621. Esta determinación general es preciso acompañarla de argumentos aún más
concretos que se ocupen de todas las aristas relativas al tipo de delitos que
inconstitucionalmente fueron sumados al artículo 2 de la Ley Federal Contra la
Delincuencia Organizada. Nótese que los tres primeros niveles de escrutinio se
relación con las tres razones que han sido el fundamento de las reglas
constitucionales, tal y como fueron plasmadas en el párrafo 411.
622. – Los delitos fiscales no constituyen conductas ilícitas de tal

gravedad que atenten contra la vigencia misma del Estado, la
seguridad pública, ni que ataquen los derechos o bienes más
sensibles de la sociedad. Es notable que se trata de conductas
relevantes que tienen el propósito de proteger la hacienda pública, pero
eso es tan sólo uno de los elementos a considerar para estimarlos
susceptibles de integrar el régimen excepcional, ya que según se ha visto,
es indispensable que se trate de ilícitos que por sus efectos directos
pongan en riesgo las prerrogativas más esenciales.
623. Por su propia naturaleza (afectación de las atribuciones de recaudación)

no se trata de conductas asociadas con aquellas que motivaron la
regulación internacional de la materia, tampoco con aquellas que han
marcado el desarrollo de esta asignatura en el sistema jurídico mexicano.
624. A efecto de contar con una base objetiva sobre aquello que debe
entenderse como grave en el contexto de la delincuencia organizada, debe
tomarse como referencia lo expuesto en el primer apartado de esta
consideración. Esto es, la gravedad asociada a este tipo de
organizaciones criminales debe trascender a la tutela de los bienes
jurídicos de mayor valía, debe atentar contra la paz social y la
seguridad pública de forma notable y con su comisión debe atentar
contra el propio poder del Estado Mexicano.
625. No hay razón para aplicar un régimen diferenciado de procesamiento, ni

una doble pena, a conductas delictivas vinculadas al ámbito tributario, que
177
no comparten la nota de gravedad que ineludiblemente deben cumplir los

ilícitos que se asociación con el crimen organizado.
626. Como se ve, el legislador ató la noción de gravedad (al menos en el caso
de la defraudación fiscal y las facturas ilícitas) con el posible daño a las
finanzas públicas, lo cual es insuficiente desde el punto de vista de la
razonabilidad punitiva que se desarrolló a lo largo de esta consideración.
El elemento patrimonial no puede constituir, por sí sólo, razón
suficiente para determinar que una conducta debe ser considerada
como supuesto de una criminalidad mafiosa; mucho menos si se
advierte que para un mismo rango de delitos (tributarios), el legislador no
utilizó un mismo criterio.
627. De esta forma, no cabe argumentar que es admisible la incorporación al

régimen de delincuencia organizada de estos ilícitos aduciendo que se
afecta de forma grave el normal funcionamiento de la hacienda pública, el
erario público y, en general, que existe una gran lesión al patrimonio
público.
628. En principio no cabe tal aproximación porque ese es un razonamiento que

no aquilata el verdadero impacto de la actividad ilícita frente a la
recaudación efectiva que realiza el Estado, esto es, aunque pueda tenerse
claro que la evasión fiscal supone un alto impacto en términos de lesión
económica, eso no quiere decir que la comisión de contrabando,
defraudación fiscal y emisión ilícita de comprobantes fiscales, es la
causa de todo el daño al erario.
629. Por otra parte, es incorrecto considerar, sin mayor escrutinio o análisis, los
datos referidos por el legislador durante la elaboración de la reforma en
comento. Esto es, el legislador reconoció la existencia de un mercado
organizado de operaciones simuladas, utilizado en distintos niveles de
delincuencia, susceptible de dañar millonariamente al fisco federal.
630. Asimismo, en el Dictamen de las Comisiones legislativas del Senado, se

citó el reporte del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT)
"Medidas anti lavado y contra la financiación del terrorismo México", en el
que se hizo referencia a que en diciembre de 2015, el Servicio de
178
Administración Tributaria publicó datos relacionados con las operaciones

inexistentes, en términos del artículo 69-B del Código Fiscal de la
Federación, y que esas publicaciones sobre los ingresos superaron los
3,448 millones de pesos.
631. También se tomó en cuenta la Evaluación Nacional de Riesgos de Lavado

de Dinero y Financiamiento al Terrorismo en México realizada por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público en 2016, en la cual se menciona
que la Unidad de Inteligencia Financiera ha identificado actividades,
transacciones y perfiles que ha considerado como de "alto riesgo", y entre
ellos se encuentran, entre otros, esquemas de facturación "falsa", nacional
y/o internacional, así como empresas fantasma.
632. Por otra parte, es cierto que referir 3,448 millones de pesos como posible
monto lesionado al erario público es una cantidad, en abstracto, por demás
relevante; sin embargo, tal cifra debe verse en perspectiva de la
expectativa total de recaudación (qué porcentaje representa en relación
con la totalidad que la autoridad hacendaria pretende recaudar), respecto
de la cual, ese monto no posee la calidad de gravedad que se le pretende
asignar en términos, en términos de los establecido en la Ley de Ingresos
de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2022130.
633. Tales consideraciones valen como explicación de la medida que aquí se

analiza pero no alcanzan como justificación válida en términos de control
constitucional; en primer lugar porque la preocupación de la regulación
se deposita en conductas delictivas diferentes y ajenas al ámbito
fiscal (operaciones con recursos de procedencia ilícita y terrorismo),
las cuales ya están consideradas en el espectro de la delincuencia
organizada. No cabe argumentar esa relación para extender las fronteras
a otro tipo de conductas que pueden estar asociadas, en todo caso, en un
proceso penal por delincuencia organizada y terrorismo, podrá sumarse al
caudal los respectivos delitos fiscales que en su caso se actualicen.
130
De acuerdo con el artículo 1º de ese ordenamiento se esperaba recibir un total de
$7,088,250,300,000 millones de pesos. De manera que el monto del probable daño
patrimonial a la hacienda pública equivale al 0.05% de todo el presupuesto federal.
179
634. Si el Estado, para darle mayor eficiencia y eficacia a sus labores de

recaudación elige el camino más oneroso en relación con la plena vigencia
de los derechos humanos, entonces la medida es un despropósito en sí
mismo pues revela que la problemática tributaria se pretende resolver sin
atender sus causas directas y a través de un mecanismo no diseñado con
tales fines, tal y como fue desarrollado en el apartado de los orígenes y
desarrollo del régimen de delincuencia organizada.
635. – La investigación y procesamiento de los ilícitos tributarios no se ve

entorpecida por la propia naturaleza de estas conductas, de manera
que los órganos de procuración e impartición de justicia disponen en
esta asignatura de la posibilidad de llevar a cabo sus tareas de
manera ordinaria. En la parte preliminar de esta Consideración, se hizo
patente que una de las razones primordiales para establecer un régimen
especial era la necesidad de contar con herramientas jurídicas para lograr
la obtención de pruebas y, correlativamente, el dictado de sentencias
condenatorias, lo cual se dificulta tratándose de delitos cuyos sujetos
activos están asociados a conductas violentas así como a una estructura
compleja que dificulta el acceso a los medios de convicción.
636. Ese escenario, estrictamente analizado de frente a los delitos fiscales, aquí
no se encuentra presente, pues se trata de un esquema ordinario de
personas físicas o morales y el vínculo con sus obligaciones fiscales, de
hecho, contrario a ese acercamiento, la materia tributaria por el cúmulo de
facultades de la autoridad hacendaria, en todo caso facilita la obtención de
elementos de convicción y su formal presentación en el procedimiento
penal respectivo.
637. De manera que no se satisface uno de los extremos característicos de este

régimen, en términos de la forma en que se ha construido este apartado
de la justicia penal en el texto constitucional.
638. – Se carece de víctimas que formen parte de la sociedad en general y

cuya intervención en el procedimiento penal ponga en riesgo su vida
y/o integridad, cuestión que se extiende a los operadores que
participan en las diversas fases. En la misma lógica que el esquema
anterior, mirando en exclusiva el fenómeno de los contribuyentes y sus
180
obligaciones de contribuir al gasto público, no cabe afirmar que en la

investigación y procesamiento de este tipo de delitos es indispensable
contar con herramientas para proteger a los operadores, puesto que no es
condición que acompañe la ejecución de estos delitos su carácter violento.
639. Cabe decir que, de ser el caso, los ordenamientos generales (no
pertenecientes al régimen de delincuencia organizada) contienen
previsiones suficientes para dictar medidas de protección, de manera que
no es necesario sumar este fenómeno delictivo al subsistema especial,
pues por otros medios se puede llegar a esas condiciones de tutela y
seguridad.
640. Debe descartarse la aplicación del régimen por considerar que existen
grupos delictivos violentos asociados a este tipo de delitos, pues para ese
supuesto el resto de los supuestos en que se finca la delincuencia
organizada (delitos contra la salud, terrorismo, infracciones a la Ley
Federal de Portación de Armas de Fuego y Explosivos, entre otros) permite
dar cauce a ese tipo de escenarios, pero no cabe señalar que la puerta de
entrada lo constituye la conducta de orden fiscal.
641. Puntualmente dicho: ese tipo de razonamiento denotan que el acento y lo

relevante se coloca en los otros delitos y respecto de los cuales no se
cuestiona la aplicación de este extremo del derecho penal.
642. Por otra parte, en este tipo de ilícitos en que la afectación recae en la
hacienda pública, el daño no trasciende en una víctima concreta que sea
titular de derechos particulares o que amerite medidas de protección, de
modo que tampoco es un motivo que justifique la medida que aquí se
analiza
643. Como se advierte, desde ninguno de los extremos del estándar constitucional
puede encontrarse justificación para la inclusión cuestionada a través de

acción. Sumado a lo anterior –que en sí mismo ya sería suficiente para extirpar
del sistema la decisión legislativa impugnada– este asunto constituye una
oportunidad única para desagregar otro tipo de razones de primer orden;
máxime que esta es la primera ocasión en que el Tribunal Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación analiza la composición de los delitos-
181
fin de la delincuencia organizada de manera que el análisis más robusto es el

adecuado para servir de pauta al futuro tratamiento que recibirá esta asignatura.
Estos argumentos adicionales son:
644. – La selección que se hizo de los tipos penales es inconsistente en sí

misma, de tal manera que no es posible reconocer tal acción como
un ejercicio de razonabilidad punitiva. No existe coherencia sistémica,
pues la reforma131 supuso la inclusión de todas las hipótesis relativas a
contrabando (sin distinción del monto), mientras que en lo relativo a
defraudación fiscal y facturas Ilícitas determinó que serán considerados
como delincuencia organizada cuando el monto de lo defraudado supere
tres veces la cantidad de dos millones ochocientos noventa y ocho mil
cuatrocientos noventa pesos de ($2,898,490.00), o lo que significa, montos
superiores a ocho millones, seiscientos noventa y cinco mil cuatrocientos
setenta pesos ($8,695,470.00).
645. Desde el punto de vista de la conducta ilícita, del acto delictivo en sí mismo
y los medios para su comisión, se advierte una integración que no es
uniforme y que no responde a un sólo criterio, pues las conductas ilícitas
son diferentes en todos sus elementos, de manera que no son
comparables ni se advierte un hilo conductor que justifique sumarlas al
capítulo especial de la justicia penal.
646. Por otra parte, desde el punto de vista del monto de afectación a la
hacienda pública, la interrelación de las tres normas supone un
sistema inconsistente, vicio con el cual no es posible reconocer un
atributo de razonabilidad punitiva en el acto legislativo.
131
“Artículo 2. …
VIII. Contrabando y su equiparable, previstos en los artículos 102 y 105 del Código Fiscal de
la Federación;
VIII Bis. Defraudación fiscal, previsto en el artículo 108, y los supuestos de defraudación fiscal
equiparada, previstos en los artículos 109, fracciones I y IV, ambos del Código Fiscal de la
Federación, exclusivamente cuando el monto de lo defraudado supere 3 veces lo dispuesto
en la fracción III del artículo 108 del Código Fiscal de la Federación;
VIII Ter. Las conductas previstas en el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación,
exclusivamente cuando las cifras, cantidad o valor de los comprobantes fiscales que amparan
operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados, superen 3 veces lo establecido
en la fracción III del artículo 108 del Código Fiscal de la Federación; …”
182
647. Como ya se adelantó, en lo tocante a contrabando su inclusión es ajena al

monto, ya que podría considerarse delincuencia organizada por cualquier
cantidad, con independencia de las cuotas compensatorias omitidas, tal y
como puede corroborarse del sistema de penas previstas en el artículo
104 del Código Fiscal de la Federación132 respecto de todas las hipótesis
contenidas en los diversos 102 y 105 del mismo ordenamiento.
648. Incluso, llama la atención que la pena prevista en relación con el menor de
los montos no alcanza siquiera la media aritmética de tres años (la pena
prevista va de tres meses a cinco años de prisión), con lo que resulta
inconsistente que un ilícito que ni siquiera tiene un alto reproche en
el sistema penal en general, se considere que amerita que su
comisión por concierto de tres o más personas constituya
649. Sin embargo, en lo propio de defraudación fiscal y facturas ilícitas el

elemento relevante no es la conducta en sí misma, sino el posible monto
de lesión a la hacienda pública. Con base en lo anterior, no logra
advertirse el criterio que guía la decisión de incluir este grupo de
conductas, cuando cada una de éstas fue sumada con diferentes
condiciones que no brindan coherencia sobre la decisión de aplicar
respecto de tales ilícitos el régimen extraordinario.
650. – El caso del ámbito fiscal se destaca por constituir un ámbito que en
sí mismo ya implica un despliegue del poder estatal, reforzado a
132
“Artículo 104. El delito de contrabando se sancionará con pena de prisión:
I. De tres meses a cinco años, si el monto de las contribuciones o de las cuotas
compensatorias omitidas, es de hasta $1,385,610.00, respectivamente o, en su caso, la suma
de ambas es de hasta de $2,078,400.00.
II. De tres a nueve años, si el monto de las contribuciones o de las cuotas compensatorias
omitidas, excede de $1,385,610.00, respectivamente o, en su caso, la suma de ambas excede
de $2,078,400.00.
III. De tres a nueve años, cuando se trate de mercancías cuyo tráfico haya sido prohibido por
el Ejecutivo Federal en uso de las facultades señaladas en el segundo párrafo del artículo 131
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En los demás casos de mercancías de tráfico prohibido, la sanción será de tres a nueve años
de prisión.
IV. De tres a seis años, cuando no sea posible determinar el monto de las contribuciones o
cuotas compensatorias omitidas con motivo del contrabando o se trate de mercancías que
requiriendo de permiso de autoridad competente no cuenten con él o cuando se trate de los
supuestos previstos en los artículos 103, fracciones IX, XIV, XIX, XX, XXII y XXIII y 105,
fracciones V, XII, XIII, XV, XVI y XVII de este Código.
…”.
183
través de la tipificación de ciertas conductas. El legislador pasa por

alto que en esta asignatura el poder público ya cuenta con dos
instrumentos previos para hacer efectiva su potestad de cobrar
contribuciones: la fiscalización asociada a la recaudación (lo que involucra
procedimientos específicos con sus propios mecanismos de sanción), y la
consideración de las conductas como ilícitos.
651. A diferencia de la inmensa mayoría de las conductas calificadas por la ley

como delito, en donde el suceso en sí mismo abre paso a la investigación
del delito, los ilícitos tributarios se desmarcan diametralmente pues su
descubrimiento es resultado del ejercicio de potestades asignadas a las
autoridades fiscales. De esta forma, las facultades de comprobación (que
se desagregan, en términos generales, en el artículo 42 del Código Fiscal
de la Federación) constituyen ya la vigencia y aplicación de un apartado
coercitivo del Estado que conlleva sus propias medidas de investigación
procesamiento y sanción.
652. De la mano de lo anterior, la facultad recaudatoria del Estado se refuerza

a través de la consideración de las multicitadas conductas como delitos,
de manera que ya existe una mecánica jurídica de apoyo para optimizar
esa función esencial.
653. Considerar además, que por tales hechos debe abrirse la puerta del
régimen de delincuencia organizada constituye un sacrificio excesivo e
innecesario de aquellos derechos y bienes que se ven disminuidos y
acotados, y se trata de una decisión de gobierno que más que control
efectivo es el uso del derecho penal con fines represivos.
654. – El órgano legislativo pasa por alto que existen otras herramientas
para robustecer la prohibición penal, las cuales no implican un
exceso en el uso de la potestad punitiva. Particularmente debe
considerarse que el abanico de opciones punitivas es robusto y no puede
aducirse que se acudió al régimen especial por falta de opciones.
655. Concretamente, cabe destacar la posibilidad de emplear la figura de

asociación delictuosa, o bien otras figuras como la creación de agravantes
184
concretas a partir de los rasgos que le parezcan particularmente graves al

legislador en relación con los argumentos de la autoridad hacendaria
656. Visto así, el crecimiento desmedido del régimen de la delincuencia organizada,
aquel que no considera que sólo deben incluirse las conductas más lesivas y
que atentas con el funcionamiento regular del Estado y la sociedad, pareciera
una desconsideración de las propias implicaciones de un proceso penal. El
ensanchamiento de los límites del régimen diferenciado sin efectivo sustento —
como es el caso de los delitos tributarios que se analizan— crea una narrativa
inversa que ofrece como única respuesta pública su clasificación como crimen
organizado.
657. No abordar la problemática en que recién se hizo y no ser exigentes en el
control constitucional asociado a la revisión de este tipo de actos legislativos,

implicaría aceptar que cualquier conducta ilícita puede ser insertada como parte
del elenco de opciones para activar el régimen extraordinario de delincuencia
organizada, lo cual es inadmisible conforme a los principios definidos a lo largo
de toda esta consideración.
658. Sobre este hilo conductor y como argumento que debe permear a toda la
consideración, debe hacerse patente que la caracterización por delincuencia

organizada surte sus efectos desde el inicio de la investigación, se extiende a
todo el procesamiento y se sigue manifestando con posterioridad al dictado de
la sentencia condenatoria y también paralelamente a través del procedimiento
civil de extinción de dominio.
659. Por tanto, no es posible afirmar que la garantía de aplicación del subsistema de
delincuencia organizada radica en que la autoridad debe probar a cabalidad

todos los extremos del tipo relativo a esa conducta y los relativos al delito-fin,
pues para abrir este cauce tan sólo es necesaria la noticia del delito y meros
datos de prueba para dar vida al procedimiento. No colocar esto en primer plano
es una desconsideración sobre las implicaciones de este régimen, por eso a lo
largo de toda este apartado se ha subrayado la imperiosa necesidad de
comprender a cabalidad de qué se trata la extensión de esta herramienta penal.
660. En ese contexto, es indispensable revertir a partir de este análisis integral, la
posibilidad de que se construyan, desde lo público, narrativas que pretendan
185
sostener que el derecho penal es la solución idónea para los problemas, pues
esa aproximación desdibuja los límites del principio de ultima ratio, impide llevar
a cabo ejercicios de control constitucional y, finalmente, sirve de plataforma
para crear esquemas arbitrarios de limitación de derechos fundamentales.
661. Este Tribunal Pleno no es ajeno a la dinámica de cambio, a la transformación
de los contextos en los cuales ocurren los delitos ni a la necesidad de modificar

el uso del poder punitivo, sin embargo, bajo el amparo abstracto y genérico de
esta afirmación es imposible determinar la razonabilidad del uso más extremo
del derecho penal. La cuidadosa revisión del diseño legal, del trasfondo
contenido en la exposición de motivos y de la esencia jurídica asociada los
apuntados delitos-fin, conduce sin lugar a dudas a concluir que no existe
justificación de orden constitucional para extender el perímetro del régimen de
662. En virtud de lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación declara
la invalidez del artículo 2º, párrafo primero, fracciones VIII, VIII Bis y VIII
Ter, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
VI.4. Análisis del tipo penal relativo a la emisión de comprobantes fiscales

que amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos
simulados.
664. Este Tribunal Pleno reconoce la validez del primer párrafo, del artículo 113
Bis, del Código Fiscal de la Federación mediante el cual se tipifican como

delito las conductas correspondientes a la emisión de comprobantes fiscales
que amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados.
665. La norma impugnada es del tenor siguiente:
“Artículo 113 Bis.- Se impondrá sanción de dos a nueve años de

prisión, al que por sí o por interpósita persona, expida, enajene,
compre o adquiera comprobantes fiscales que amparen operaciones
inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados
186
(…)”.
666. En los conceptos de invalidez respectivos, se plantea que esa porción vulnera
los principios de: legalidad —en su vertiente de taxatividad—; y el relativo a la

proporcionalidad de las penas, en relación con el de mínima intervención del
Derecho penal (última ratio). Tales argumentos son infundados conforme a las
razones que enseguida serán desarrolladas.
A. Análisis del tipo penal desde la perspectiva del principio de legalidad.
667. Sobre este punto, los vicios que se le atribuyen a la norma versan sobre la
carencia de todos los elementos necesarios para que sea interpretada y

aplicada de forma unívoca, pues se considera que se debió incluir el elemento
subjetivo doloso, así como su finalidad, ya que si bien los conceptos de
enajenación y compra conllevan implícitamente actos volitivos que exigen
actuación dolosa, ello no implica que necesariamente esas acciones tengan
una connotación de violentar ilícitamente el orden fiscal.
668. Por otra parte, se plantea que al incluir el vocablo “expedir” como uno de los
verbos rectores de la descripción típica, no se consideró que puede haber casos

en los cuales un contribuyente pudiera llegar a expedir esos comprobantes sin
la intencionalidad de cometer un perjuicio al fisco federal. Además, de que se
pasan por alto otros derechos y situaciones jurídicas que se prevén en las
normas tributarias, como es la posibilidad de su cancelación, de modo que
incluso el tipo podría repercutir negativamente el principio de presunción de
inocencia.
669. Finalmente, se aduce que otro error en el diseño típico de la norma es la
carencia de resultado material, con lo cual no se brinda protección al bien

jurídico de la hacienda pública, ni contribuye a la recaudación tributaria.
670. Estos planteamientos son infundados, porque el tipo penal referido cumple a
cabalidad con los extremos que exige el respeto al principio de legalidad, esto
es, describe de forma clara y concreta el tipo de conducta y las condiciones de
donde se desprende su ilicitud. En el orden en que fueron descritos los
planteamientos, enseguida se desarrollan las razones sobre cada vertiente
específica de los argumentos.
187
671. Taxatividad y dolo en la conducta. En cuanto a la definición expresa y taxativa
de los motivos de sanción penal, el artículo 14, tercer párrafo, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone lo siguiente:
“Artículo 14.- (…) En los juicios del orden criminal queda prohibido
imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena
alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al
delito de que se trata”.
672. Al respecto, la Primera Sala de esta Suprema Corte ha reconocido que el
párrafo tercero de dicho numeral constitucional prevé el derecho fundamental a

la exacta aplicación de la ley en materia penal. Por una parte, se ha
determinado que su alcance consiste en que no hay delito sin ley, al igual que
no hay pena sin ley; por tanto, se ha dicho que el precepto prohíbe integrar un
delito o una pena por analogía o mayoría de razón.
673. Por otro lado, de igual forma se puede sostener que la aplicación exacta de la
Ley exige que las disposiciones normativas sean claras y precisas, pues de no
ser así se podría arribar a tal incertidumbre que conllevaría a no poder afirmar
(o negar) la existencia de un delito o pena en la ley; por tanto, a no poder
determinar si se respeta (o se infringe) la exacta aplicación de la ley penal.
674. La anterior situación puede aclarar que en el derecho fundamental de exacta
aplicación de la ley en materia penal, existe una vertiente consistente en un

mandato de "taxatividad": los textos que contengan normas sancionadoras
deben describir claramente las conductas que están regulando y las sanciones
penales que se puedan aplicar a quienes las realicen133.
675. Por ello, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que la
exacta aplicación de la Ley (en materia penal) no se limita a constreñir a la

autoridad jurisdiccional, sino que obliga también al creador de las disposiciones
133
Asimismo, se ha identificado que la vulneración a la exacta aplicación de la ley penal (en
su vertiente de taxatividad) podría vulnerar otros derechos fundamentales en los gobernados.
No sólo se vulneraría la seguridad jurídica de las personas (al no ser previsible la conducta:
incertidumbre), sino que se podría afectar el derecho de defensa de los procesados (ya que
sería complicado conocer qué conducta es la que se atribuye), y se podrían posibilitar
arbitrariedades gubernamentales por parte de los aplicadores de las disposiciones (legalidad
o igualdad jurídica).
188
normativas (legislador) a que, al expedir las normas de carácter penal, señale

con claridad y precisión las conductas típicas y las penas aplicables134.
676. Se ha sostenido que el principio de legalidad, previsto en el artículo 14
constitucional, exige que las infracciones y las sanciones deben estar

impuestas en una ley en sentido formal y material, lo que implica que sólo es
en esta fuente jurídica con dignidad democrática, en donde se pueden
desarrollar (reserva de ley) esta categoría de normas punitivas, pero además
sus elementos deben estar establecidos de manera clara y precisa para permitir
su actualización previsible y controlable por las partes.
677. Sin embargo, este criterio inicial no implica cancelar el desarrollo de una cierta
facultad de apreciación de la autoridad que aplica la ley, pues el fin perseguido

por el criterio no es excluir a ésta del desarrollo de este ámbito de Derecho,
sino garantizar el valor preservado por el principio de legalidad: proscribir la
arbitrariedad de la actuación estatal y garantizar que los ciudadanos puedan
prever las consecuencias de sus actos.
678. Así, la evolución de este criterio ha respondido a la preocupación de hacer
explícito el fin al servicio del cual se encuentra el principio de legalidad

establecido en el artículo 14 constitucional, que es garantizar la seguridad
jurídica de las personas en dos dimensiones distintas: (I) permitir la
previsibilidad de las consecuencias de los actos propios y, por tanto, la
planeación de la vida cotidiana y (II) proscribir la arbitrariedad de la autoridad
para sancionar a las personas.
679. La revisión de este estándar frente al contenido de la norma cuestionada,
conduce a este Tribunal Pleno a determinar que ésta no es violatoria del

mandato de legalidad ya que no es vaga ni ambigua en el mensaje penal
que envía a la sociedad; es clara en definir el tipo de actos que se consideran
intrínsecamente contrarios a las reglas fiscales que rigen la expedición de
134
Véase los criterios judiciales de rubros: "EXACTA APLICACION DE LA LEY EN MATERIA
PENAL, GARANTIA DE. SU CONTENIDO Y ALCANCE ABARCA TAMBIEN A LA LEY
MISMA". Registro 200381. [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta, Tomo I, Mayo de
1995, página 82. P. IX/95; y "EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY PENAL. LA GARANTÍA,
CONTENIDA EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL, TAMBIÉN OBLIGA AL LEGISLADOR". Registro 175595. [J]; 9a. Época; Primera
Sala; S.J.F. y su Gaceta, Tomo XXIII, Marzo de 2006, página 84; 1a./J. 10/2006.
189
comprobantes fiscales, y porque válidamente tutela un aspecto indirectamente

ligado a la recaudación y al despliegue de las facultades de comprobación.
680. Para definir la acción ilícita, el tipo penal contiene los verbos rectores “expedir”,
“enajenar”, “comprar” o “adquirir”, y establece que el objeto material del delito

son los “comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes, falsas o
actos jurídicos simulados”, con esos elementos configura la posibilidad de una
conducta en detrimento de la hacienda pública y que no exige la intervención
de un sujeto activo específico en su ejecución.
681. Visto así, se denota con claridad que las acciones que se definen como
delictivas son en relación con garantizar que sólo se expidan comprobantes

fiscales auténticos, es decir genuinos en el sentido de que efectivamente están
asociados a operaciones existentes y actos jurídicos reales.
682. Como se puede ver, el núcleo del tipo penal (objeto material) versa sobre la
relevancia para el sistema fiscal del documento mediante el cual es posible para
los contribuyentes comprobar ante las autoridades fiscales cualquier tipo de
operación.
683. Al resolver el amparo en revisión 627/2012135, la Primera Sala estableció que
los comprobantes fiscales digitales forman parte de la contabilidad del

contribuyente; y que la obligación de expedir comprobantes fiscales y derivado
de ello proporcionar información del contribuyente y de terceros, es una
obligación formal que se desprende de la obligación de contribuir al gasto
público. Por ello, determinó que la remisión que se efectuaba de los
comprobantes fiscales digitales, expedidos vía electrónica, al Servicio de
Administración Tributaria para que fueran validados, no implicaba que la
autoridad fiscal tuviera al contribuyente en una especie de fiscalización
continuada, ininterrumpida y permanente.
684. La Primera Sala consideró que esa remisión de los comprobantes sólo formaba
parte de la obligación formal de contribuir al gasto público y no implicaba en sí
135
Amparo en revisión 627/2012, resuelto por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en sesión de 9 de enero de 2013, por unanimidad de 4 votos de los Ministros
Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente), José Ramón Cossío Díaz, Olga Sánchez Cordero
de García Villegas, y Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo. Impedido el Ministro Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena.
190
misma un acto de fiscalización, sino que constituía un método de registro

contable cuyo objeto era asegurar la veracidad de los datos manifestados por
los contribuyentes, el cual era susceptible de revisión por la autoridad fiscal a
través de los procedimientos previstos para tal efecto en el artículo 42 del
Código Fiscal de la Federación.
685. Por otra parte, al resolver diversos amparos en revisión, la Segunda Sala136
estableció que entre las obligaciones formales de hacer que tienen los
contribuyentes se encuentra la de conservar la documentación referente a su
actividad, así como la de expedir los documentos determinados respecto a su
giro.
686. Determinó que los comprobantes fiscales son los medios de convicción a través
de los cuales los contribuyentes acreditan el tipo de actos o actividades que

realizan para efectos fiscales. Esto es, si un contribuyente desempeña alguna
actividad o interviene en un acontecimiento que actualiza el hecho imponible
por el cual se debe pagar una contribución, entonces deberá emitir el
correspondiente comprobante fiscal para efectos de determinar su situación en
particular respecto del tributo que en concreto tenga que pagar. De igual forma,
quien haya solicitado la actividad o haya intervenido en un hecho por el que se
genera un tributo, tiene la obligación de solicitar el comprobante respectivo.
687. La Segunda Sala precisó que la satisfacción de los requisitos legales para la
emisión de los comprobantes fiscales obedece a la necesidad de asegurar la

adecuada recaudación en proporción a las distintas capacidades contributivas
y las deducciones fiscales, las cuales deben regirse por los principios de
veracidad y demostrabilidad razonables, permitiendo hacer deducibles los
gastos del contribuyente estrictamente indispensables para su funcionamiento,
en aras de evitar simulaciones de aquél con el firme propósito de disminuir
ilícitamente su carga impositiva.
136
Amparos en revisión 51/2015, 302/2015, 354/2015, 361/2015, resueltos en sesión de 26
de agosto de 2015, por unanimidad de cinco votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I.,
Juan N. Silva Meza, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y
Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos.
Amparo en revisión 424/2015, resuelto en sesión de 2 de septiembre de 2015, por unanimidad
de 4 votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas,
Margarita Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad Margarita Beatriz
Luna Ramos. Ausente: Juan N. Silva Meza.
191
688. A partir de las consideraciones que sobre el tópico ha tenido esta Suprema
Corte, así como de la naturaleza jurídica de los comprobantes fiscales, los

cuales tienen una importancia capital para el sistema de validación de los actos
jurídicos con relevancia tributaria, se tiene que éstos derivan de la obligación
constitucional prevista en el artículo 31, fracción IV, consistente en contribuir al
gasto público.
689. La existencia de los comprobantes fiscales es vital pues constituye el
documento que lleva al campo tributario los actos o actividades

económicamente relevantes que realizan las personas, y permiten tener
registro exacto sobre los ingresos que perciban o las retenciones de
contribuciones que efectúen. La emisión de estos documentos constituye una
obligación que ampara la existencia y características del acto jurídico, y se
convierten en medios de convicción para acreditar con efectos fiscales las
operaciones que realizan los contribuyentes, que pueden corresponder a la
adquisición de bienes, al disfrute de su uso o goce personal, a la prestación de
un servicio o a la retención de contribuciones.
690. Vista su importancia e implicaciones, el principio de veracidad como atributo del
comprobante fiscal es fundamental pues sólo a través de esa cualidad puede

garantizarse el control de la recaudación. Visto así, el tipo penal es claro en
comunicar la prohibición total de crear documentos que no tengan sustento
efectivo.
691. Como se describió al inicio de este apartado, la validez de la norma se cuestiona
por la carencia de definir que sólo podrán considerarse como ilícitas las
conductas de orden doloso (voluntario, dirigidas a la concesión de un fin), sin
embargo, bajo el contexto del cumplimiento de las obligaciones fiscales que fue
descrito, lo conceptualizado en el tipo necesariamente implica que se tenga esa
característica.
692. El acto que se califica como ilícito (expedir, enajenar, comprar o adquirir), no
puede ser leído de forma aislada, si en concordancia con el hecho de que los
multicitados documentos deberán referirse ineludiblemente a operaciones
inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados, esto es, deberá comprobarse
simultáneamente el acto definido en los verbos rectores, pero también que las
operaciones de relevancia fiscal se encuentran en alguno de esos supuestos.
192
693. Tampoco es obstáculo para esta conclusión, el supuesto de “cancelación de
comprobantes fiscales”, pues la legislación al respecto dispone un sistema ad

hoc para esos casos que permite esclarecer lo ocurrido sin que eso implique se
vayan a aplicarse las consecuencias penales. En efecto, el Código Fiscal de la
Federación en el penúltimo párrafo del artículo 29-A, establece que cuando los
contribuyentes cancelen comprobantes fiscales digitales por Internet que
amparen ingresos, deberán justificar y soportar documentalmente el motivo de
dicha cancelación, misma que podrá ser verificada por las autoridades fiscales
en el ejercicio de las facultades establecidas en ese mismo ordenamiento.
694. Con base en lo anterior, se puede afirmar –sin lugar a dudas– que aquellos
supuestos de cancelación tienen su propio procedimiento de aclaración, con lo

cual en ninguna oportunidad podrá afirmarse ni demostrarse que los
documentos están ligados a operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos
simulados, lo que se traduce en que no habría lugar a la configuración del tipo
en comento. No constituye un argumento válido para considerar que la
aplicación del tipo penal puede llegar a contener en su caudal a actos culposos,
negligentes, o que hayan variado con el paso del tiempo (como lo es la
cancelación), pues los componentes descritos (y su correspondiente
comprobación) sólo habrá de versar sobre aquellos documentos estrictamente
asociados con actos jurídicos falseados.
695. Para concluir lo relativo al dolo, resta decir que de la exposición de motivos
respectiva, el legislador centro su labor de configuración estrictamente en la

emisión dolosa de comprobantes fiscales falsos. Así se desprende de la
iniciativa presentada por el Senador Alejandro García Sepúlveda, una de las
que sirvió de base para la formulación del texto definitivo del artículo 113 bis
del Código Fiscal de la Federación:
“De acuerdo con el Servicio de Administración Tributaria (SAT), de

2014 a la fecha, se han generado comprobantes fiscales apócrifos
con un valor aproximado de 2 billones de pesos, y es que la factura
electrónica o CFDI se ha ocupado por la delincuencia organizada
como un comprobante que les ampara servicios o productos
irregulares o inexistentes, pero que les generan ingresos.
Para la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON),

las Empresas Facturadoras de Operaciones Simuladas (EFO) son
193
aquellas que hacen fraude al emitir facturas apócrifas sobre

operaciones, compras o servicios no realizados con el fin de simular
aumentos de gastos de operación para pagar menos impuestos. Este
organismo ha observado que las empresas que participan en este
esquema son mayormente “prestadoras de servicios” y que no
comercializan bienes al ser fácilmente rastreables, sino que
aprovechan lo intangible de los servicios como ventaja para llevar a
cabo la simulación de operaciones para efectos fiscales”.
696. Estas manifestaciones en relación con el tipo de conductas a perseguir, vistas
en relación con la norma penal impugnada, permiten advertir el espectro de

aplicación de la norma, es decir que únicamente quedan comprendidas las
conductas dolosas respecto de la veracidad en la documentación de las
operaciones que tienen efectos fiscales, sin que haya margen para el actuar
arbitrario de la autoridad ministerial o judicial.
697. Otro elemento que debe considerarse a fin de destacar el carácter
intrínsecamente irregular que suponen los actos de “enajenar”, “comprar” o

“adquirir” versa sobre la propia calidad de los comprobantes fiscales y las
condiciones en que se originan. Esto significa que es ajeno al esquema de
comprobación fiscal la transmisión de los referidos documentos a través de su
compra o enajenación, pues no se trata de “bienes” destinados a ser objeto de
comercio.
698. El comprobante en sí mismo, como documento de convicción, está desligado
de las consecuencias de las operaciones a partir de las cuales se generaron (la

operación económicamente fiscalmente relevante). De esta forma, su
implicación en una compra o venta se traduce presupone la realización de actos
irregulares en los términos previstos en la norma en comento, a través de la
comprobación de todos los extremos ya referidos.
699. Como se dijo líneas atrás, a partir de la comprensión cabal de la naturaleza y
características de los comprobantes fiscales, su “compra” o “enajenación”

comunica un contexto de intencionalidad, pues se modifica la mecánica legal a
través de la cual es posible contar con un documento de esa especie.
700. En relación con el verbo “adquirir”, cabe subrayar que términos de los artículos
29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación, los comprobantes fiscales no son

susceptibles de ser parte de ese tipo de actos, pues quienes hayan solicitado
194
el servicio, comprado un bien o, en general, hayan intervenido en un hecho por

el que se genera un tributo o se les haya efectuado alguna retención, tienen la
obligación de solicitar el multicitado comprobante, y en su favor debe expedirse
tal documento.
701. Dicho de otra forma, queda constituido el medio de convicción en el sistema
establecido para ese efecto a favor de quien se expide, pero ello no es

equivalente a su “adquisición”, pues en todo caso, se “recibe” el comprobante
solicitado, pero no se “adquiere”.
702. Por su parte, el artículo 14 del Código Fiscal de la Federación137 define el
término “enajenación”, y de ese mismo precepto se advierte que ese concepto
137
“Artículo 14. Se entiende por enajenación de bienes:
I. Toda transmisión de propiedad, aun en la que el enajenante se reserve el dominio del bien
enajenado.
II. Las adjudicaciones, aun cuando se realicen a favor del acreedor.
III. La aportación a una sociedad o asociación.
IV. La que se realiza mediante el arrendamiento financiero.
V. La que se realiza a través del fideicomiso, en los siguientes casos:
a). En el acto en el que el fideicomitente designa o se obliga a designar fideicomisario diverso
de él y siempre que no tenga derecho a readquirir del fiduciario los bienes.
b). En el acto en el que el fideicomitente pierda el derecho a readquirir los bienes del fiduciario,
si se hubiera reservado tal derecho.
Cuando el fideicomitente reciba certificados de participación por los bienes que afecte en
fideicomiso, se considerarán enajenados esos bienes al momento en que el fideicomitente
reciba los certificados, salvo que se trate de acciones.
VI. La cesión de los derechos que se tengan sobre los bienes afectos al fideicomiso, en
cualquiera de los siguientes momentos:
a). En el acto en el que el fideicomisario designado ceda sus derechos o dé instrucciones al
fiduciario para que transmita la propiedad de los bienes a un tercero. En estos casos se
considerará que el fideicomisario adquiere los bienes en el acto de su designación y que los
enajena en el momento de ceder sus derechos o de dar dichas instrucciones.
b). En el acto en el que el fideicomitente ceda sus derechos si entre éstos se incluye el de que
los bienes se transmitan a su favor.
Cuando se emitan certificados de participación por los bienes afectos al fideicomiso y se
coloquen entre el gran público inversionista, no se considerarán enajenados dichos bienes al
enajenarse esos certificados, salvo que estos les den a sus tenedores derechos de
aprovechamiento directo de esos bienes, o se trate de acciones. La enajenación de los
certificados de participación se considerará como una enajenación de títulos de crédito que
no representan la propiedad de bienes y tendrán las consecuencias fiscales que establecen
las Leyes fiscales para la enajenación de tales títulos.
VII. La Transmisión de dominio de un bien tangible o del derecho para adquirirlo que se
efectúe a través de enajenación de títulos de crédito o de la cesión de derechos que los
representen. Lo dispuesto en esta fracción no es aplicable a las acciones o partes sociales.
VIII. La transmisión de derechos de crédito relacionados a proveeduría de bienes, de servicios
o de ambos a través de un contrato de factoraje financiero en el momento de la celebración
de dicho contrato, excepto cuando se transmitan a través de factoraje con mandato de
cobranza o con cobranza delegada así como en el caso de transmisión de derechos de crédito
a cargo de personas físicas, en los que se considerará que existe enajenación hasta el
momento en que se cobre los créditos correspondientes.
IX. La que se realice mediante fusión o escisión de sociedades, excepto en los supuestos a
que se refiere el artículo 14-B de este Código.
195
hace referencia a toda transmisión de la propiedad de un bien; y cuando esto

ocurre se produce la acción de “adquirir”, en virtud de la cual el adquirente se
reputará como nuevo propietario del bien enajenado. Visto de esa forma,
técnicamente la adquisición no es correlativa de la simple expedición del
comprobante fiscal, sino de la enajenación, la cual como ya se precisó, implica
un acto intencional que se aparta del fin primordial y originario de la expedición
del comprobante, que es acreditar la existencia de una operación económica
con relevancia fiscal.
703. En ese sentido, los verbos referidos pertenecientes al tipo penal impugnado
deben ser interpretados conforme al propio marco normativo que rige la

expedición de los comprobantes fiscales. Visto así, contrario a los argumentos
de la parte accionante, no podrán denotar acciones lícitas que realizan
cotidianamente los contribuyentes para dar cumplimiento a sus obligaciones
fiscales.
704. En relación con el verbo “expedir” debe tenerse presente lo que ya se mencionó
previamente, en el sentido de que debe leerse en conjunto con el objeto

material, esto es, con la comprobación de operaciones inexistentes, falsas o
actos jurídicos simulados. De esta forma, sólo en los casos apuntados podrá
encausarse la conducta por la vía punitiva, pues la norma cuestionada no
contiene elemento alguno que tipifique el descuido o negligencia en la
expedición de los comprobantes fiscales.
705. Presunción de inocencia. Conforme a las consideraciones anteriores, la
formula legislativa impugnada no puede resultar lesiva, tampoco, de este

mandato que permea a todo el ordenamiento. Si el contexto de la norma está
exclusivamente ligado a operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos
Se entiende que se efectúan enajenaciones a plazo con pago diferido o en parcialidades,

cuando se efectúen con clientes que sean público en general, se difiera más del 35% del
precio para después del sexto mes y el plazo pactado exceda de doce meses. Se consideran
operaciones efectuadas con el público en general cuando por las mismas se expidan los
comprobantes fiscales simplificados a que se refiere este Código.
Se considera que la enajenación se efectúa en territorio nacional, entre otros casos, si el bien
se encuentra en dicho territorio al efectuarse el envío al adquirente y cuando no habiendo
envío, en el país se realiza la entrega material del bien por el enajenante.
Cuando de conformidad con este artículo se entienda que hay enajenación, el adquirente se
considerará propietario de los bienes para efectos fiscales”.
196
simulados, su aplicación no tiene efectos perjudiciales en la situación jurídica

general de los contribuyentes.
706. Al emitir la tesis aislada P. VII/2018 (10a.)138, este Tribunal Pleno estableció que
la presunción de inocencia tiene múltiples manifestaciones o vertientes

relacionadas con garantías encaminadas a regular distintos aspectos del
proceso penal. Una de esas vertientes se manifiesta como “estándar de prueba”
o “regla de juicio”, en la medida en que este derecho establece una norma que
ordena a los Jueces la absolución de los inculpados cuando durante el proceso
no se hayan aportado pruebas de cargo suficientes para acreditar la existencia
del delito y la responsabilidad de la persona; mandato que es aplicable al
momento de la valoración de la prueba.
707. La presunción de inocencia como estándar de prueba o regla de juicio comporta
dos normas: la que establece las condiciones que tiene que satisfacer la prueba
de cargo para considerar que es suficiente para condenar; y una regla de carga
de la prueba, entendida como la norma que establece a cuál de las partes
perjudica el hecho de que no se satisfaga el estándar de prueba, conforme a la
cual se ordena absolver al imputado cuando no se satisfaga dicho estándar
para condenar.
708. Esta vertiente del argumento principal relativo al principio de legalidad, sugiere
que la aplicación de la norma en los procesos penales trascenderá

perjudicialmente respecto de aquellas personas que por error u otras
cuestiones ajenas a una voluntad dolosa, puedan incurrir en la expedición de
los comprobantes fiscales, o bien, que erróneamente la norma asume que todo
aquel que emite ese tipo de documentos pretende causar daño a la hacienda
pública (lo que se vincula de nueva cuenta con el tópico relativo a dolo).
709. Sin embargo, no asiste razón a la parte accionante, pues el tipo no contiene
una presunción de culpabilidad que permita justificar una condena cuando la

acusación no satisfaga el estándar de prueba exigible en la materia, y que
imponga al imputado la carga de probar su inocencia.
138
“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN SU VERTIENTE DE ESTÁNDAR DE PRUEBA.
CONTENIDO DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL”. Registro 2018965. [TA]; 10a. Época;
Pleno; S.J.F. y su Gaceta, Tomo I, Enero de 2019; página 473; P. VII/2018 (10a.).
197
710. Sobre este punto, íntimamente ligado a lo que ya se ha desagregado en los
párrafos que anteceden, cabe destacar que los comprobantes fiscales sólo
pueden surtir efectos, como medios de convicción, si su emisión cumple los
requisitos de contenido y forma previstos en las propias leyes tributarias. Los
artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación prevén los requisitos
para la expedición de los comprobantes fiscales y conforme al texto vigente de
esas disposiciones, los comprobantes deben expedirse mediante documentos
electrónicos que requieren su validación y registro en el sistema electrónico del
Servicio de Administración Tributaria.
711. Para emitir tales documentos, los contribuyentes deben contar con un
certificado de firma electrónica avanzada vigente, y tramitar ante el Servicio de

Administración Tributaria el certificado para el uso de los sellos digitales. Los
comprobantes deben contener los requisitos establecidos en el artículo 29-A de
dicho Código. Asimismo, deberán remitir el comprobante fiscal digital por
Internet al Servicio de Administración Tributaria, a través de los mecanismos
digitales, para que ese órgano, mediante reglas de carácter general, efectúe la
validación de los requisitos establecidos en el artículo 29-A del Código Fiscal,
asigne el folio e incorpore el sello digital de ese órgano. El Servicio de
Administración Tributaria podrá autorizar a proveedores de certificación de
comprobantes fiscales digitales por Internet para que realicen las funciones de
validación, asignación de folio e incorporación del sello digital.
712. Una vez que al comprobante fiscal digital por Internet se le incorpore el sello
digital del Servicio de Administración Tributaria o, en su caso, el del proveedor

de certificación de comprobantes fiscales digitales, los emitentes deberán
entregar o poner a disposición de sus clientes el archivo electrónico del
comprobante fiscal digital por Internet, a través de los medios electrónicos que
disponga el citado órgano desconcentrado mediante reglas de carácter general,
y cuando les sea solicitada por el cliente, su representación impresa, la cual
únicamente presume la existencia de dicho comprobante fiscal.
713. Asimismo, se prevé que los contribuyentes pueden comprobar la autenticidad
de los comprobantes fiscales digitales por Internet que reciban mediante la

consulta de la página de Internet del Servicio de Administración Tributaria si el
número de folio que ampara el comprobante fiscal digital fue autorizado al
198
emisor y si al momento de la emisión del comprobante fiscal digital, el certificado

que ampare el sello digital se encontraba vigente y registrado en dicho órgano
desconcentrado.
714. Conforme a este marco normativo, la acción de “expedir” un comprobante fiscal
implica un acto intencional que sólo produce efectos cuando se realiza

conforme a los requisitos previstos en el Código Fiscal de la Federación, los
cuales son una condición necesaria para la existencia de esos comprobantes.
715. A través del conocimiento de estas reglas para la emisión de ese tipo de
documentos, se tiene claro que no es posible considerar que la regulación penal

que se combate constituye una agresión al principio de presunción de
inocencia, pues por un lado existen reglas claras sobre los supuestos y reglas
para su emisión (y en su caso para su cancelación), y por otro lado, el tipo penal
se encuentra estrictamente vinculado con la demostración de que los actos
jurídicos a los que se refiere el documento fueron inexistentes.
716. Ausencia de resultado material. En principio, corresponde dejar en claro que
la fórmula legal de orden penal que es parte de la regulación fiscal–punitiva no

es novedosa. A través de reforma publicada el nueve de diciembre de dos mil
trece al Código Fiscal de la Federación se adicionó la fracción III del artículo
113 (que a esa fecha se encontraba derogada y cuya historia legislativa ya
había versado sobre actos ligados a la autenticidad de operaciones fiscales
relevantes), que ahora constituye el primer párrafo del artículo 113 Bis que aquí
se impugna.
717. La redacción original de esta fórmula (es decir, la que data del nueve de
diciembre de dos mil trece), fue emitida en términos casi idénticos 139 en
comparación con la actual regulación (ahora se agregó “al que por sí o por
interpósita persona” y un verbo rector “comprar”). Posteriormente, una reforma
previa a la que propició esta acción de inconstitucionalidad, la publicada el
dieciséis de mayo de dos mil diecinueve, transitó a una redacción que
prescindió de algunos elementos para establecer que la conducta ilícita
139
“Artículo 113. Se impondrá sanción de tres meses a seis años de prisión, al que:
…
III. Expida, adquiera o enajene comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes,
falsas o actos jurídicos simulados”.
199
consistía meramente en “adquirir comprobantes fiscales que amparen

operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados”.
718. Estos antecedentes ponen de relieve que ha sido un interés primordial del
legislador inhibir el tipo de conductas que indirectamente contribuyen a engañar

a la hacienda pública tratando de crear formalmente la existencia de actos
jurídicos fiscalmente relevantes, pero que no guardan correspondencia con
operaciones reales.
719. De tal manera que, es cierto que a través de esta regulación penal no constituye
condición para su actualización el causar un perjuicio patrimonial concreto

asociado a un monto de la hacienda pública (como en los casos de
defraudación fiscal y contrabando, por ejemplo); sin embargo, ateniendo a los
fines de la norma, sí es de relevancia penal sancionar las conductas que
indirectamente contribuyen a generar un esquema que contraviene el esquema
constitucional y legal en materia fiscal.
720. Es incuestionable que la expedición de comprobantes fiscales que
respaldan actos simulados implica la producción de medios de

convicción aparentes que no sólo lesiona la recaudación, sino que afecta
la seguridad en la documentación de las operaciones dentro del sistema
de control establecido por la autoridad hacendaria. Como se dijo, el tipo
penal no considera para la configuración de la conducta ilícita la lesión
patrimonial al fisco, pero eso es innecesario porque la expedición para
amparar actos jurídicos inexistentes es en sí mismo un acto de gran
relevancia que, además, sólo puede tener por efecto indirecto lesionar la
hacienda pública, pues con ningún otro fin puede llevarse a cabo un acto de
tal naturaleza.
721. En ese sentido, es erróneo el concepto de invalidez porque la norma penal sí
protege indirectamente la recaudación fiscal de manera preventiva

respecto a una eventual lesión material al pago del tributo, y también
busca garantizar la seguridad en la generación de los medios de
convicción para demostrar las operaciones con efectos fiscales, los cuales
deben ser emitidos por los propios contribuyentes de manera cotidiana.
200
B. Análisis del tipo penal desde la perspectiva del principio de

proporcionalidad penal.
722. En relación con esta misma norma, primer párrafo del artículo 113 Bis del
Código Fiscal de la Federación, se plantea que la pena ahí establecida resulta

desproporcionada si se le compara con las penalidades de los demás delitos
previstos en tal ordenamiento, lo que redunda en un uso excesivo del poder
punitivo el cual debe caracterizarse por ser de mínima intervención. Asimismo,
se argumenta que en aquellos ilícitos fiscales en los cuales se brinda una
protección directa a contribuciones no entregadas a la hacienda pública, como
es el caso de la defraudación fiscal y el contrabando, la pena de prisión más
alta que se prevé es 9 años, mientras que la media para otros delitos oscila
entre los 3 y 6 años.
723. Es infundado tal argumento.
724. Este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 91/2019 y sus
acumuladas 92/2019 y 93/2019140, así como la acción de inconstitucionalidad

125/2017 y su acumulada 127/2017141, ha reconocido que el quantum de una
pena, establecida en una disposición de naturaleza penal, atañe a un aspecto
relacionado a la política criminal que adopten los órganos legislativos 142 y para
la cual gozan de una libertad de configuración.
140
Acción de inconstitucionalidad 91/2019 y sus acumuladas 92/2019 y 93/2019, resuelta el 8
de marzo de 2021, por mayoría de 7 votos de las señoras Ministras y los señores Ministros
Esquivel Mossa, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán
y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, consistente en reconocer la validez del artículo 196 del
Código Penal para el Estado de Tabasco, por no vulnerar el principio de proporcionalidad,
analizado en el considerando noveno de dicha sentencia. La señora Ministra y los señores
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Franco González Salas y Piña
Hernández votaron en contra.
141
Acción de inconstitucionalidad 125/2017 y su acumulada 127/2017, resuelta el 2 de junio
de 2020, el punto aludido se aprobó por mayoría de 7 votos de los señores Ministros González
Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Aguilar Morales, Piña Hernández, Ríos Farjat, Pérez
Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VI, relativo al estudio de
fondo, en su parte 3, consistente en reconocer la validez del artículo 107, fracción VII, párrafo
segundo, en su porción normativa “En el caso de la Fracción VII, se aplicará al responsable
de 40 a 60 años de prisión”, del Código Penal para el Estado de Aguascalientes, reformado
mediante el Decreto Número 127, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa
el 21 de agosto de 2017. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas,
Pardo Rebolledo y Laynez Potisek votaron en contra.
142
Aunque en ambos precedentes se analizaron disposiciones emitidas por los Poderes
Legislativos de dos entidades federativas, se estima que estas consideraciones también
resultan aplicables para el Congreso de la Unión.
201
725. En ese sentido, se consideró que el sistema de penas previsto en los códigos
penales atiende a la importancia del bien jurídico protegido, la intensidad del

ataque, la calidad de sujetos involucrados y el grado de responsabilidad
subjetiva del agente, aunque también admite la ponderación de las razones de
oportunidad condicionada por la política criminal del legislador143.
726. Por lo que se reconoció, como ya se ha señalado también en esta sentencia,
que el legislador penal está facultado para emitir leyes que inciden en los
derechos humanos de los gobernados estableciendo penas para salvaguardar
diversos bienes —también constitucionales— que la sociedad considera
valiosos.
727. No obstante, se señaló que esas facultades del legislador no son ilimitadas,
pues la legislación penal no está exenta de control constitucional 144, ya que de
143
Tesis de la Primera Sala, de rubro y texto: “HOMICIDIO CALIFICADO. LOS ARTÍCULOS
128 Y 138 DEL CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL, QUE DETERMINAN LA
APLICACIÓN DE UNA SANCIÓN AGRAVADA EN COMPARACIÓN CON LA PREVISTA
PARA EL DELITO SIMPLE, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE
LAS PENAS CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La
previsión normativa para sancionar el delito de homicidio agravado no comprende una doble
calificación o sanción de la conducta, sino la previsión de acciones concretas y la gradualidad
del reproche en torno a las circunstancias que confluyen en su realización. Así, la sanción de
8 a 20 años de prisión prevista en el artículo 123 del Código Penal para el Distrito Federal,
es aplicable únicamente a la acción de homicidio doloso neutro o simple intencional. En
cambio, cuando concurre alguna circunstancia a las que se refiere el precepto 138, que
agrava el reproche de la conducta, entonces la pena aplicable será de 20 a 50 años de prisión,
en términos del numeral 128, pues ello obedece al incremento gradual en un marco de
proporcionalidad de la sanción. La racionalidad jurídica que hay detrás de esta decisión
legislativa es establecer una diferenciación al momento de sancionar una conducta de
acuerdo a la actualización de las hipótesis o circunstancias que le imprimen gravedad, como
sucede cuando se priva de la vida a una persona mediante ventaja, traición, alevosía o por
retribución, entre otras. Por tanto, los artículos 128 y 138 del Código Penal para el Distrito
Federal, al prever una sanción más severa que la aplicable al delito simple, por actualizarse
alguna de las hipótesis o circunstancias que el segundo de los numerales señala, no violan
el principio de proporcionalidad de las penas previsto en el artículo 22 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que impone la correlación con la gravedad del
delito que se sanciona y la intensidad de afectación al bien jurídico”. Registro 2001924. [T.A.];
10a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta, Tomo 2, Octubre de 2012, página 1204; 1a.
CCXXXVI/2012.
144
El criterio se encuentra contenido en la jurisprudencia de rubro: “GARANTÍAS
INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS
POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS
PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA. De los criterios
emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que el cumplimiento de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad implica que al fijar el alcance de una garantía
individual por parte del legislador debe: a) perseguir una finalidad constitucionalmente
legítima; b) ser adecuada, idónea, apta y susceptible de alcanzar el fin perseguido; c) ser
necesaria, es decir, suficiente para lograr dicha finalidad, de tal forma que no implique una
carga desmedida, excesiva o injustificada para el gobernado; y, d) estar justificada en razones
constitucionales. Lo anterior conforme al principio de legalidad, de acuerdo con el cual el
legislador no puede actuar en exceso de poder ni arbitrariamente en perjuicio de los
202
conformidad con el principio de legalidad, el legislador penal debe actuar de

forma medida y no excesiva al momento de regular las relaciones en ese
ámbito, porque su posición como poder constituido dentro del Estado
constitucional le impide actuar de forma arbitraria y en exceso de poder.
728. Lo anterior, porque el legislador en materia penal tiene un amplio margen de
libertad para diseñar el rumbo de la política criminal; es decir, para elegir los
bienes jurídicamente tutelados, las conductas típicas antijurídicas y las
sanciones penales, de acuerdo a las necesidades sociales del momento
histórico respectivo; sin embargo, al configurar las leyes penales, debe respetar
el contenido de diversos principios constitucionales, dentro de los cuales se
encuentra el de proporcionalidad y razonabilidad jurídica, a fin de que la
aplicación de las penas no sea infamante, cruel, excesiva, inusitada,
trascendental o contraria a la dignidad del ser humano145.
729. Por esa razón, se indicó que el juez constitucional, al examinar la validez de las
leyes penales, debe analizar que exista proporción y razonabilidad suficiente

entre la cuantía de la pena y la gravedad del delito cometido, así como
proporción entre la cuantía de la pena y la lesión al bien jurídico protegido, la
posibilidad para que sea individualizada entre un mínimo y un máximo, el grado
de reprochabilidad atribuible al sujeto activo, la idoneidad del tipo y de la cuantía
gobernados”. Registro 170740. [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta, Tomo XXVI,
Diciembre de 2007, página 8; P./J. 130/2007.
145
Jurisprudencia de la Primera Sala, cuyo rubro y texto establecen: “PENAS Y SISTEMA
PARA SU APLICACIÓN. CORRESPONDE AL PODER LEGISLATIVO JUSTIFICAR EN
TODOS LOS CASOS Y EN FORMA EXPRESA, LAS RAZONES DE SU
ESTABLECIMIENTO EN LA LEY. El legislador al crear las penas y el sistema para la
imposición de las mismas, no cuenta con libertad absoluta para su establecimiento en la ley,
sino que debe atender a diversos principios como lo es el de la proporcionalidad entre delito
y pena, ya que de ello dependerá si su aplicación es no humanitaria, infamante, cruel o
excesiva, o por el contrario, es acorde a los postulados constitucionales. La proporción entre
delito y pena, en el caso del Poder Legislativo, es el de hacer depender la gravedad de la
pena en forma abstracta, lo cual se encuentra relacionado con la naturaleza del delito
cometido, el bien jurídico protegido y el daño que se causa al mismo. Esto permite advertir la
importancia que tiene el que el Poder Legislativo justifique, en todos los casos y en forma
expresa, en el proceso de creación de la ley, cuáles son las razones del establecimiento de
las penas y el sistema de aplicación de las mismas, para cuando una persona despliega una
conducta considerada como delito. Lo anterior, permitirá que en un problema de
constitucionalidad de leyes, se atienda a las razones expuestas por los órganos encargados
de crear la ley y no a las posibles ideas que haya tenido o a las posibles finalidades u objetivos
que se haya propuesto alcanzar. Así, lo relatado adquiere relevancia si se toma en
consideración que al corresponderle al legislador señalar expresamente las razones de
mérito, el órgano de control constitucional contará con otro elemento valioso cuyo análisis le
permitirá llevar a cabo la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto
o preceptos impugnados”. Registro 163067. [J]; 9a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta,
Tomo XXXIII, Enero de 2011, página 340; 1a./J. 114/2010.
203
de la pena para alcanzar la prevención del delito, así como la viabilidad de

lograr, mediante su aplicación, la resocialización del sentenciado.
730. Por consiguiente, al formular la cuantía de las penas, el legislador debe atender
a diversos principios constitucionales, dentro de los cuales se encuentra el de

proporcionalidad, previsto en el artículo 22, párrafo primero, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos146, el cual contiene el principio de
proporcionalidad de penas, cuya aplicación cobra especial interés en la materia
penal —pero que ha sido aplicado extensivamente a otros campos del orden
jurídico que por su naturaleza, conllevan también el ejercicio del ius puniendi—
.
731. De acuerdo con el artículo 22, párrafo primero, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, toda pena deberá ser proporcional al delito que
sancione y al bien jurídico afectado, lo cual constituye el derecho que en la
doctrina penal se denomina la concepción estricta del principio de
proporcionalidad en materia penal. El contenido de este derecho consiste en la
exigencia de una adecuación entre la gravedad de la pena y la gravedad del
delito.
732. Ahora bien, es importante considerar que la gravedad de la pena debe ser
proporcional a la del hecho antijurídico y del grado de afectación al bien jurídico

protegido, de manera que las penas más graves deben dirigirse a los tipos
penales que protegen los bienes jurídicos más importantes147.
146
“Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca,
los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de
bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser
proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.
(…)”
147
Jurisprudencia emitida por la Primera Sala de este Alto Tribunal, de rubro y texto: “PENAS.
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación
del citado precepto constitucional se advierte que la gravedad de la pena debe ser
proporcional a la del hecho antijurídico y del grado de afectación al bien jurídico protegido; de
manera que las penas más graves deben dirigirse a los tipos penales que protegen los bienes
jurídicos más importantes. Así, el legislador debe atender a tal principio de proporcionalidad
al establecer en la ley tanto las penas como el sistema para su imposición, y si bien es cierto
que decide el contenido de las normas penales y de sus consecuencias jurídicas conforme al
principio de autonomía legislativa, también lo es que cuando ejerce dicha facultad no puede
actuar a su libre arbitrio, sino que debe observar los postulados contenidos en la Constitución
General de la República; de ahí que su actuación esté sujeta al escrutinio del órgano de control
constitucional –la legislación penal no está constitucionalmente exenta–, pues la decisión que
se emita al respecto habrá de depender del respeto irrestricto al indicado principio
204
733. La gravedad de la conducta incriminada como la cuantía de la pena no sólo
está determinada por el bien jurídico tutelado, la afectación a éste o el grado de

responsabilidad subjetiva del agente, sino también por la incidencia del delito o
la afectación a la sociedad que éste genera, siempre y cuando haya elementos
para pensar que el legislador ha tomado en cuenta esta situación al establecer
la pena. Razón por la cual es conveniente que el legislador exprese las razones
que lo llevan a determinar una pena para un delito como un elemento
especialmente relevante para evaluar la constitucionalidad de una intervención
penal148.
734. El legislador cumple con ese mandato, al establecer en la ley penal la clase y
la cuantía de la sanción atendiendo a los factores previamente enunciados,

debe proporcionar un marco penal abstracto que permita al juzgador
individualizar la pena, teniendo en cuenta las circunstancias concretas de cada
caso, tales como: la lesión o puesta en peligro del bien, la intervención del
agente para causar la lesión o crear el riesgo, así como otros factores sociales
o individuales que sirvan para establecer la menor exigibilidad de la conducta.
735. De ahí que para justificar constitucionalmente el artículo impugnado debe
atenderse a las razones que tuvo el legislador local para establecer el

incremento de una pena.
736. En este caso, es oportuno conocer los argumentos considerados por el
legislador para determinar un aumento en la penalidad del delito establecido en

el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación149:
“Si bien el Congreso de la Unión aprobó el pasado 08 de abril

reformas al Código Fiscal de la Federación para castigar con penas
de tres a seis años de prisión a quien expida o enajene
constitucional”. Registro 160280. [J]; 10a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta, Tomo 1,
Febrero de 2012, página 503; 1a./J. 3/2012 (9a).
148
Jurisprudencia de la Primera Sala, de rubro: “PENAS Y SISTEMA PARA SU
APLICACIÓN. CORRESPONDE AL PODER LEGISLATIVO JUSTIFICAR EN TODOS LOS
CASOS Y EN FORMA EXPRESA, LAS RAZONES DE SU ESTABLECIMIENTO EN LA
LEY”. Registro 163067. [J]; 9a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta, Tomo XXXIII, Enero
de 2011, página 340; 1a./J. 114/2010.
149
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones del Código Fiscal de la Federación, del Código Nacional de Procedimientos
Penales, de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada y de la Ley de Seguridad
Nacional, presentada por el Senador Samuel Alejandro García Sepúlveda, el 18 de junio de
2019.
205
falsas o actos jurídicos simulados, para desincentivar la comisión

del delito y fortalecer los mecanismos de vigilancia y control en
función de erradicar la corrupción en la prestación de servicios o
adquisición con el aumento de las penas, el problema persistirá
hasta eliminar la posibilidad de que se considere en una sentencia
como delito “no grave (…)
En ningún caso hay algún encarcelado por el delito de compra-venta

de facturas, cuando se trata de un boquete al erario tan grave que
comprende una amplia red de vendedores y compradores de
facturas, cuyas operaciones también son objetas de lavado de
dinero.
El Estudio “Evasión del impuesto al valor agregado y del impuesto

sobre la renta” realizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público a través del SAT en conjunto con la Universidad de las
Américas Puebla y el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores
de Monterrey de 2017, dio a conocer la erosión a la recaudación
fiscal por la simulación de operaciones para efectos fiscales, a
través del mecanismo llamado comúnmente como “compra-venta
de facturas”.
De acuerdo con el estudio Evasión Global de Impuestos 2017, la

tasa de evasión fiscal en México representó el 2.6% del PIB en el
2016, lo que significó que el gobierno no recaudó alrededor de
510,000 millones de pesos, destacando que el Impuesto Sobre la
Renta (ISR) fue el gravamen que presentó los mayores niveles de
evasión fiscal con un monto de 296 mil millones de pesos”.
737. Como se advierte, la respuesta penal de mayor intensidad en que se traduce el
incremento en el quantum de la pena, obedece una alta lesión a las finanzas

públicas, de manera que se volvió prioritario reforzar el mensaje estatal para
inhibir la comisión de este tipo de conductas.
738. Este Tribunal Pleno considera que tanto de las anteriores consideraciones así
como del análisis de los trabajos legislativos que dieron origen al decreto
impugnado ya reseñados a lo largo de esta sentencia, es posible advertir que
el legislador federal se propuso sancionar con mayor severidad el delito de
expedición, enajenación, compra o adquisición de comprobantes fiscales que
amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados, lo cual
no es desproporcionado como parte del reforzamiento de la política tributaria y
la necesidad pública de optimizar los mecanismos de recaudación, tanto
206
aquellos que operan de manera directa como aquellos que lo hacen de manera
indirecta como el presente.
739. En tal contexto, no se considera violatorio del marco constitucional que la
política criminal en las últimas reformas se conduzca manifestando un rechazo

total a este tipo de conductas que proliferaron aun frente a su consideración
legal como delitos, pues se refieren a un aspecto sumamente sensible de la
política fiscal el hecho de simular la celebración de actos para lesionar los
montos que debe recibir o devolver la hacienda pública.
740. Por lo anterior, es factible estimar que la penalidad de la norma cuestionada
es congruente con el postulado del artículo 22 constitucional que estatuye

que toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien
jurídico tutelado.
741. En efecto, de acuerdo con el proceso de creación de la norma impugnada, se
aprecia que el legislador buscó una protección de los ingresos públicos del país,
adoptando una política criminal y ciertas medidas de naturaleza penal, que
resultan acordes a las amenazas y afectaciones que generan al Estado.
742. Lo anterior, pues es legítimo desde el punto de vista constitucional que esa
política tenga como objetivo disminuir la incidencia delictiva a partir, entre otras
medidas, del aumento de las penas. Así, el incremento en la comisión de ciertos
delitos y los efectos perjudiciales que generan en la hacienda pública del país,
justifican la decisión del legislador de generar un aumento de las penas para
este delito en específico.
743. Esto significa que tanto la gravedad de la conducta incriminada como la cuantía
de la pena no sólo están determinadas por el bien jurídico tutelado, la afectación

a éste o el grado de responsabilidad subjetiva del agente, sino también por la
incidencia del delito o la afectación a la sociedad que éste genera, siempre y
cuando haya elementos para pensar que el legislador ha tomado en cuenta esta
situación al establecer la pena150.
150
Al respecto, este Alto Tribunal ha puesto de manifiesto la conveniencia de que el legislador
exprese las razones que lo llevan a determinar una pena para un delito como un elemento
especialmente relevante para evaluar la constitucionalidad de una intervención penal.
En este sentido, véase la tesis jurisprudencial de rubro: “PENAS Y SISTEMA PARA SU
APLICACIÓN. CORRESPONDE AL PODER LEGISLATIVO JUSTIFICAR EN TODOS LOS
207
744. No es desproporcional el reproche penal en los términos contenidos en la
norma (2 a 9 años de prisión) si se considera que esa posibilidad de sanción

constituye el principal mecanismo para disuadir a las personas de no cometer
este tipo de conductas, considerando que los antecedentes indican que la
advertencia de que tales actos constituyen delito no ha sido suficiente para
inhibir su comisión.
745. De la mano de esta razón, resulta indispensable considerar el resto de
decisiones que se han tomado en esta sentencia y su impacto en tópicos como

el de proporcionalidad que ahora nos ocupa. El motor del Decreto de reformas
impugnado en esta acción de inconstitucionalidad fue la transformación del
sistema penal relativo a la asignatura fiscal con el objetivo de contar con
múltiples instrumentos para impedir la comisión de ciertas conductas, pero
también tuvo como finalidad endurecer en extremo sus formas de persecución
y procesamiento; no obstante, por virtud del ejercicio de control constitucional
que ha sido efectuado, se han invalidado las herramientas que contextualmente
se habían fijado en ley, concretamente: la posibilidad de dictar prisión
preventiva automática; de investigar y conducir el proceso conforme al régimen
extraordinario de delincuencia y; el acceso a acuerdos reparatorios y
suspensión condicional del proceso.
746. Con esa reflexión como pilar de este segundo argumento en favor de que la
norma no es desproporcional (recuérdese que el primero es que existe un

correcto balance entre lo que se protege y como se reguló este método de
salvaguarda), debe subrayarse que el sistema penal en el cual queda inmerso
el tipo penal no es de un nivel de redunde en un uso excesivo del poder público,
si no sólo de aquel que se corresponde con el marco constitucional referido.
747. Ahora bien, a esa robusta argumentación, se suma una razón adicional que
exclusivamente versa sobre el margen mínimo y máximo definido por el

legislador, esto es el parámetro de 2 a 9 años como pena prisión. En primer
lugar debe expresarse que la revisión de la proporcionalidad de las penas no
debe hacerse mirando únicamente el límite superior, pues con ello se sesga la
CASOS Y EN FORMA EXPRESA, LAS RAZONES DE SU ESTABLECIMIENTO EN LA

LEY.” Registro 163067. [J]; 9a. Época; Primera Sala; S.J.F. y su Gaceta, Tomo XXXIII, Enero
de 2011, página 340; 1a./J. 114/2010.
208
mirada y se brinda una connotación de uso excesivo del derecho penal que es
incorrecta pues es producto de una revisión parcial.
748. Para efecto de considerar el quantum efectivo de la norma debe estimarse el
punición promedio que se obtiene de considerar los límites mínimo y máximo,

pues a partir de esa visión se determinará la pena a imponer en un caso concreto
(a partir del grado de culpabilidad que el juzgador determine conforme a los
rasgos concretos de cada caso). Para este caso concreto la pena se ubica en
una media aritmética de 5.5 años, con lo cual no puede ser considerada como
desproporcional, ya que se corresponde con el sistema de punición racional
propio de los ilícitos contenidos en el Código Fiscal de la Federación.
749. A partir de la relevancia de prohibir esta conducta y reforzar el mensaje sobre
su nociva notoriedad, cabe destacar que tanto para supuestos de Contrabando,

Contrabando Equiparado y un supuesto de Defraudación Fiscal se prevé un
rango de punición aún más alto que el recién descrito: 3 a 9 años de prisión (6
años como punto medio aritmético), tal y como se puede corroborar de la
revisión de los artículos 104 (fracciones II y III) y 108 (fracción III),
respectivamente.
750. Y esto es particularmente relevante, si se considera que en esos tipos se
consideran tanto lesiones patrimoniales concretas al erario público, como

prohibiciones en abstracto (como la de ingresar al país objetos proscritos por el
Ejecutivo Federal), es decir como en el caso de la conducta cuyo análisis nos
ocupa. De manera que, desde ningún extremo, puede considerarse que el
juzgador hizo un uso del derecho penal de forma desproporcionada en el acto
de definir los rangos de sanción.
751. De este modo, teniendo en cuenta tales elementos que califican el uso correcto
de la potestad para normar la política criminal y establecer medidas punitivas

para la finalidad que se pretende obtener, acorde con el bien jurídico tutelado,
el legislador reconoció la penalidad que consideró idónea y estableció un
parámetro que permite al juez imponerla según las peculiaridades del caso.
752. Aunado a lo anterior, tampoco se advierte que las normas impugnadas sean
contrarias al principio de ultima ratio del Derecho Penal, conforme al cual se ha
209
sostenido que la imposición de las penas debe ser la última medida deseable
para preservar los bienes jurídicamente protegidos151
753. Conforme al principio de mínima intervención penal o ultima ratio, el legislador
goza de libertad configurativa para determinar las conductas que deben ser
sancionadas penalmente, encontrando sus límites en los principios del Derecho
Penal, como lo es el de mínima intervención.
754. Este principio obliga al legislador a dosificar la intensidad de la intervención
punitiva y utilizar medios alternativos, esto es, utilizar el Derecho Penal en la

medida estrictamente necesaria y para proteger los bienes jurídicos
fundamentales de los ataques más graves que los dañen o pongan en peligro.
755. En este caso, se considera que está justificada la intervención del Derecho Penal
para castigar e inhibir las conductas lesivas en contra de la Hacienda Pública,

tales como la expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de
comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes, falsas o actos
jurídicos simulados.
756. Contrario a lo expuesto por la parte accionante, este delito no se traslapa con el
diverso delito de defraudación fiscal y su equiparado (contemplados en los

artículos 108 y 109 del Código Fiscal de la Federación). Se trata de tipos
penales que regulan conductas distintas, de manera que, como se determinó
previamente, el legislador federal actuó dentro de sus atribuciones para dirigir la
151
Acción de inconstitucionalidad 11/2013, resuelta en sesión de 7 de julio de 2014, por
unanimidad de 9 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos -con
salvedades-, Franco González Salas -con salvedades-, Zaldívar Lelo de Larrea (ponente),
Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Pérez Dayán y Silva Meza (presidente).
Acción de inconstitucionalidad 51/2018, resuelta en sesión de 22 de agosto de 2019, mayoría
de 8 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel
Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Medina Mora I., Laynez Potisek y Zaldívar
Lelo de Larrea (presidente). Los Ministros Piña Hernández y Pérez Dayán votaron
parcialmente en contra y anunciaron sendos votos particulares.
Acción de inconstitucionalidad 149/2017, resuelta en sesión de 10 de octubre de 2019,
unanimidad de 10 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá,
Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo (ponente), Piña
Hernández apartándose de consideraciones, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Zaldívar Lelo de
Larrea (presidente) en contra de las consideraciones.
Acción de inconstitucionalidad 111/2016, resuelta en sesión de 14 de noviembre de 2019,
unanimidad de 9 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá
por consideraciones distintas, Esquivel Mossa, Franco González Salas por la invalidez total
del precepto, Aguilar Morales por la invalidez total del precepto, Pardo Rebolledo, Laynez
Potisek, Pérez Dayán (ponente) y Zaldívar Lelo de Larrea (presidente) por consideraciones
distintas.
210
política criminal en materia fiscal y, sancionar penalmente, las conductas

relacionadas con el uso de comprobantes fiscales que amparen operaciones
inexistentes, falsas o simuladas.
757. En el caso de los delitos de defraudación fiscal y su equiparada, los artículos
108 y 109 del Código Fiscal de la Federación sancionan el daño al fisco,

mientras que el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la Federación sanciona
otro tipo de conductas, consistentes en la expedición, enajenación,
comercialización o adquisición de comprobantes fiscales o facturas falsas o que
amparen actos jurídicos simulados.
758. Se trata, pues, de conductas distintas que buscan dar respuesta a problemas
fácticos diferentes, de manera que no existe un solapamiento en la potestad

punitiva del Estado.
759. Por lo antes expuesto, resultan infundados los conceptos de invalidez de las
accionantes y en consecuencia debe reconocerse la validez del párrafo

primero, del artículo 113 Bis, del Código Fiscal de la Federación.
VII. EFECTOS
761. El artículo 73, en relación con los artículos 41, 43, 44 y 45 de la Ley
Reglamentaria de la materia, señalan que las sentencias deben contener los

alcances y efectos de éstas, así como fijar con precisión los órganos obligados
a cumplirla, las normas generales respecto de las cuales opere y todos aquellos
elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda.
Además, se debe fijar la fecha a partir de la cual la sentencia producirá sus
efectos.
762. VII.1. Declaratoria de invalidez. En atención a las consideraciones

desarrolladas en el apartado precedente, se declara la invalidez de los
siguientes preceptos:
211
a. Artículos 167, párrafo séptimo, fracciones I, II y III, del Código Nacional

de Procedimientos Penales, y 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad
Nacional; y
b. Artículo 2º, párrafo primero, fracciones VIII, VIII Bis y VIII Ter, de la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada.
invalidez se ha decretado:

(…)
manera:
sean calificados, y
(…)”.

(…)
Penales”.
“Artículo 2.- Cuando tres o más personas se organicen de hecho

para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por
sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o
212
algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas por ese solo

hecho, como miembros de la delincuencia organizada:
(…)
VIII. Contrabando y su equiparable, previstos en los artículos 102 y
105 del Código Fiscal de la Federación;
VIII Bis. Defraudación fiscal, previsto en el artículo 108, y los
supuestos de defraudación fiscal equiparada, previstos en los
artículos 109, fracciones I y IV, ambos del Código Fiscal de la
Federación, exclusivamente cuando el monto de lo defraudado
supere 3 veces lo dispuesto en la fracción III del artículo 108 del
VIII Ter. Las conductas previstas en el artículo 113 Bis del Código
Fiscal de la Federación, exclusivamente cuando las cifras, cantidad
o valor de los comprobantes fiscales que amparan operaciones
inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados, superen 3 veces lo
establecido en la fracción III del artículo 108 del Código Fiscal de la
Federación;
(…)”.
[Las porciones tachadas son las que se
han declarado inválidas por extensión].
764. VII.2. Extensión de efectos de invalidez. En términos del artículo 41, fracción
IV, de la Ley Reglamentaria, la declaratoria de invalidez debe extenderse a las

normas del Código Nacional de Procedimientos Penales que, adicionalmente a
las declaradas inválidas en forma directa en el punto inmediato anterior,
presentan una dependencia respecto a las normas ahora inválidas.
765. Por ese motivo, la invalidez decretada debe extenderse para expulsar, también,
las siguientes normas:
a. El artículo 187, párrafo segundo, última parte, del Código Nacional de

Procedimientos Penales, en la porción que refiere: “Tampoco serán
procedentes los acuerdos reparatorios para las hipótesis previstas en las
fracciones I, II y III del párrafo séptimo del artículo 167 del presente
Código”, pues esta norma señala que no podrá llevarse un acuerdo
reparatorio en los casos de los delitos a los que se alude en el artículo 167,
párrafo séptimo, del Código procesal penal, que ya fue invalidado en forma
directa en el apartado VI.2 de esta sentencia; de ahí que existe
dependencia normativa entre esta porción y lo declarado inconstitucional
en páginas previas.
213
b. El artículo 192, párrafo tercero, del Código Nacional de Procedimientos

Penales, en la porción “La suspensión condicional será improcedente para
las hipótesis previstas en las fracciones I, II y III del párrafo séptimo del
artículo 167 del presente Código”, pues al igual que en el inciso anterior,
esta norma es dependiente del precepto que fue declarado inconstitucional
en el apartado VI.2 de esta resolución.
invalidez se ha decretado por extensión de efectos:
“Artículo 187. Control sobre los acuerdos reparatorios
Procederán los acuerdos reparatorios únicamente en los casos

siguientes:
(…)
III. (…).
No procederán los acuerdos reparatorios en los casos en que el

imputado haya celebrado anteriormente otros acuerdos por hechos
que correspondan a los mismos delitos dolosos, tampoco
procederán cuando se trate de delitos de violencia familiar o sus
equivalentes en las Entidades federativas. Tampoco serán
procedentes los acuerdos reparatorios para las hipótesis previstas
en las fracciones I, II y III del párrafo séptimo del artículo 167 del
presente Código.
(…)”.
“Artículo 192. Procedencia
(…)
La suspensión condicional será improcedente para las hipótesis

previstas en las fracciones I, II y III del párrafo séptimo del artículo
167 del presente Código”.
[Las porciones tachadas son las que se

han declarado inválidas por extensión].
767. VII.3. Fecha a partir de la cual surtirá efectos la declaratoria general de
invalidez. Conforme a lo dispuesto por el artículo 45, párrafo primero, de la ley

Reglamentaria, esta resolución y la declaratoria de invalidez de las normas
antes señaladas, surtirán efectos a partir de la notificación de los puntos
resolutivos de este fallo al Congreso de la Unión.
214
768. VII.4. Efectos retroactivos. Específicamente por lo que hace a la declaración
de invalidez del artículo 2º, párrafo primero, fracciones VIII, VIII Bis y VIII Ter,
de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, es importante precisar
que se trata de un sistema normativo que tiene como finalidad contemplar que
los delitos de contrabando y su equiparable, defraudación fiscal y su
equiparable, así como los relacionados con la expedición, venta, enajenación,
compra o adquisición de comprobantes fiscales que amparen operaciones
inexistentes, falsas o simuladas, en determinadas modalidades y cuantías,
constituyan un tipo penal autónomo de “delincuencia organizada”.
769. En este sentido, al tratarse de la invalidez de un tipo penal autónomo, lo
conducente es declarar que la invalidez y expulsión de las normas referidas,

surtirá efectos retroactivos al uno de enero de dos mil veinte, fecha en que
entró en vigor el decreto por el que se adicionaron las fracciones VIII, VIII Bis y
VIII Ter, al párrafo primero, del artículo 2º, de la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada, conforme a lo dispuesto en el artículo transitorio
primero del Decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación
el ocho de noviembre de dos mil diecinueve152.
770. VII.5. Otros efectos. En virtud de la invalidez de los artículos 167, párrafo
séptimo, 187, párrafo segundo, última parte y 192, párrafo tercero, del Código
Nacional de Procedimientos Penales, y 5, fracción XIII, de la Ley de Seguridad
Nacional, que contemplaban la prisión preventiva oficiosa para ciertos delitos
fiscales, es necesario hacer las siguientes precisiones a fin de dar certeza
jurídica sobre la forma en la que deberá ser instrumentada la prisión preventiva
conforme a lo dictado en esta sentencia:
771. Esta decisión no implica, por supuesto, la desaparición de la prisión
preventiva ni la liberación inmediata de las personas que actualmente

están en prisión preventiva oficiosa con fundamento en las normas que han
sido declaradas inconstitucionales.
772. Por el contrario, tal como se precisó en el parámetro de validez de esta decisión,
existen dos modalidades de la prisión preventiva: por una parte, la prisión

preventiva justificada a instancia del Ministerio Público y, por la otra, la prisión
152
“Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día 1o. de enero de 2020”.
215
preventiva oficiosa que opera a instancia del juez de control que abre el debate
entre las partes para determinar si es necesaria la imposición de la prisión
preventiva.
773. De este modo, el hecho de que ahora se declare la invalidez de las normas que
contemplan la prisión preventiva oficiosa para los delitos fiscales, lo único que
implica es que a juicio de este Alto Tribunal, estos ilícitos fiscales no constituyen
un atentado grave contra la seguridad de la Nación, de manera tal que no se
justifica la imperiosa necesidad de que sea el juez de control quien incite al
debate y análisis de esta medida cautelar.
774. Entonces, lo que esta declaratoria de invalidez implica es que debe ser el
Ministerio Público el que está facultado para solicitar, en cualquier momento del
proceso penal, la imposición de medidas cautelares —entre ellas la prisión
preventiva justificada— cuando considere y demuestre ante el juez de control,
que la prisión preventiva está justificada en la posible sustracción del imputado
a la justicia penal, o bien, en los posibles riesgos al proceso penal o a las partes.
775. Lo anterior puede tener impacto en los casos en que el juez de control hubiera
dictado la medida de prisión preventiva oficiosa en contra de una persona, por

haber sido imputada por la presunta comisión de estos delitos fiscales, ahora
invalidados.
776. En estos casos, como ya se refirió previamente, la decisión de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación no implica que se deba ordenar en forma

inmediata o automática la libertad de los imputados.
777. Por el contrario, dado que no se trata de normas que contienen tipos penales,
sino que se trata de normas propias del procedimiento penal (medidas

cautelares), la declaratoria de invalidez no tiene efectos retroactivos
automáticos, por lo que los imputados o su defensa —bajo su libre
responsabilidad y en estricto respeto a su estrategia de defensa— deberán
decidir, en caso de estimar que una medida de prisión preventiva no fue
debidamente justificada, acudir al mecanismo de revisión y, en su caso, a los
medios de impugnación ordinarios y extraordinarios que consideren
procedentes a fin de solicitar la revisión de las medidas cautelares.
216
778. Por ejemplo, de conformidad con el artículo 161 del Código Nacional de
Procedimientos Penales153, las partes podrán solicitar al órgano

jurisdiccional la revocación, sustitución o modificación de la prisión
preventiva. En estos casos, el juez de control, atendiendo a la solicitud de
alguna de las partes, deberá citar a las partes a una audiencia, con el fin de
abrir el debate sobre la subsistencia de las condiciones o circunstancias que se
tomaron en cuenta para imponer la medida y la necesidad, en su caso de
mantenerla, todo lo cual deberá culminar con una resolución que defina si la
prisión preventiva deberá mantenerse, revocarse o modificarse.
779. En esta audiencia de revisión, las partes podrán invocar datos u ofrecer medios
de prueba para que se imponga, confirme, modifique o revoque la medida

cautelar, de conformidad con el artículo 163 del Código procedimental penal154.
780. De este modo, al tratarse de una audiencia en la que se revisará la procedencia
de mantener o no la prisión preventiva, el juez de control deberá asegurar que

se abra el debate a las partes, dando participación al Ministerio Público y a la
defensa para que aporten pruebas y rindan alegatos.
781. Una vez escuchadas a las partes, el juez de control deberá decidir de manera
fundada y motivada sobre la pertinencia de mantener la medida cautelar de

prisión preventiva, para lo cual deberá ponderar si los nuevos elementos
existentes permiten justificar que se mantienen los siguientes supuestos:

783. — El riesgo de obstaculizar el desarrollo de la investigación;
153
“Artículo 161. Revisión de la medida
Cuando hayan variado de manera objetiva las condiciones que justificaron la imposición de
una medida cautelar, las partes podrán solicitar al Órgano jurisdiccional, la revocación,
sustitución o modificación de la misma, para lo cual el Órgano jurisdiccional citará a todos los
intervinientes a una audiencia con el fin de abrir debate sobre la subsistencia de las
condiciones o circunstancias que se tomaron en cuenta para imponer la medida y la
necesidad, en su caso, de mantenerla y resolver en consecuencia”.
154
“Artículo 163. Medios de prueba para la imposición y revisión de la medida
Las partes pueden invocar datos u ofrecer medios de prueba para que se imponga, confirme,
modifique o revoque, según el caso, la medida cautelar”.
217

788. Además, esta resolución pudiera ser combatida en la vía ordinaria o
extraordinaria que las partes llegaran a estimar procedente y conveniente a su

estrategia legal.
789. Notificaciones: Para el eficaz cumplimiento del fallo, también deberá
notificársele a las Cámaras del Congreso de la Unión, al Titular de la Fiscalía

General de la República, a las Fiscalías Generales de las entidades federativas
y a los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas del País.
VIII. DECISIÓN
791. Por lo antes expuesto, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación resuelve:
PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la acción de

inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se reconoce la validez del procedimiento legislativo por el

que se emitió el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley Federal contra Delincuencia Organizada, de la Ley de
Seguridad Nacional, del Código Nacional de Procedimientos Penales, del
Código Fiscal de la Federación y del Código Penal Federal, publicado en el
TERCERO. Se reconoce la validez del párrafo primero, del artículo 113

Bis del Código Fiscal de la Federación.
218
CUARTO. Se declara la invalidez de los artículos 167, párrafo séptimo,

del Código Nacional de Procedimientos Penales, 5, fracción XIII, de la Ley de
Seguridad Nacional, así como 2º, párrafo primero, fracciones VIII, VIII Bis y VIII
Ter, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; las cuales surtirán
sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia
al Congreso de la Unión, de conformidad con los términos precisados en el
apartado VII de esta ejecutoria, en el entendido de que únicamente la invalidez
de este último precepto de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
tendrá efectos retroactivos al uno de enero de dos mil veinte, fecha en que entró
en vigor el decreto por el que fue adicionado.
QUINTO. Se declara la invalidez por extensión, de los artículos 187,

párrafo segundo, en la porción “Tampoco serán procedentes los acuerdos
reparatorios para las hipótesis previstas en las fracciones I, II y III del párrafo
séptimo del artículo 167 del presente Código”, y 192, párrafo tercero, en la
porción “La suspensión condicional será improcedente para las hipótesis
previstas en las fracciones I, II y III del párrafo séptimo del artículo 167 del
presente Código”, todas del Código Nacional de Procedimientos Penales, las
cuales surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos
de esta sentencia al Congreso de la Unión y en los términos precisados en el
apartado VII de esta sentencia.
SEXTO: Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación,

en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; mediante oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el

expediente como asunto concluido.
219

Nuevo Proyecto Ppo SCJN Luis María Agular

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Nuevo Proyecto Ppo SCJN Luis María Agular

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Nuevo Proyecto Ppo SCJN Luis María Agular

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

130/2019 Y SU ACUMULADA 136/2019

PROMOVENTES: COMISIÓN NACIONAL DE

PONENTE: MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES

SECRETARIOS: LUIS ALBERTO TREJO OSORNIO

Apartado Criterio y decisión Págs.

Las demandas fueron

Las demandas fueron

En este apartado se exponen

Los conceptos de invalidez

En forma previa, se sostiene

Una vez expuesto el parámetro

Se declara la invalidez del

Se reconoce la validez del

Únicamente la invalidez del

a. Toda vez que no se trata de

estimar que una medida de

b. Cuando se presenten casos

Para el eficaz cumplimiento del

dos mil veinte, fecha en que

SEXTO: Publíquese esta

PROMOVENTES: COMISIÓN NACIONAL DE

Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 130/2019 y su

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

3. PRIMERO. Presentación de las demandas y normas impugnadas. Por

Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de

4. El nueve de diciembre de dos mil diecinueve, diversos integrantes del Senado

5. SEGUNDO. Preceptos que se consideran vulnerados en ambas acciones

A. Conceptos de invalidez planteados en la acción de inconstitucionalidad

a. Primero. Vulneración de los derechos a la seguridad jurídica, a la

inexistentes, ya que el resultado de ese sistema normativo es permitir la

En concreto, la parte accionante considera que las normas impugnadas

Tras exponer algunas consideraciones con relación al concepto de

Argumentó que si bien es cierto que la prisión preventiva oficiosa se

De este modo, las normas impugnadas son inconstitucionales, pues el

Se estima, también, que el Congreso de la Unión reformó la Ley de

Nación, sin que realmente lo constituyan, para que proceda la medida

En suma, la parte demandante considera que el Congreso de la Unión

Finalmente, la parte accionante señala que la prisión preventiva oficiosa

Además, las disposiciones rompen con el principio de excepcionalidad de

b. Segundo. Vulneración de los principios del derecho penal.

b.1. Transgresiones relacionadas con la taxatividad penal, última

Asimismo, considera que el legislador ordinario debió incluir el elemento

La falta de previsión expresa en la norma combatida trasciende a la

Igualmente, la norma carece del elemento de resultado material, pues

La accionante expone también que la norma penal es sobreinclusiva en

Asimismo, considera que la disposición incide directamente en el principio

b.2. Proporcionalidad de las penas. El ombuds person nacional estima

Los tipos penales combatidos inobsevan la proporcionalidad de las penas,

B. Conceptos de invalidez planteados en la acción de inconstitucionalidad

a. Primero. Violación de la libertad de comercio y trabajo al generar un

Estiman que las normas impugnadas constituyen una política pública

b. Segundo. Vicios en el procedimiento legislativo. La minoría

Siguiendo esa línea argumentativa, advierte fundamentalmente tres vicios

b.1. Que el dictamen del decreto impugnado (aprobado por la Cámara de

b.2. Que el dictamen del decreto impugnado carece de motivación

c. Tercero. Fraude a la Constitución. La minoría parlamentaria accionante