Sentencia Sucre

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE
SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL
Sincelejo, veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY
RADICACIÓN: 70-001-33-31-703-2009-00084-01
ACCIONANTE: DUNIS EULISES NAVARRO LÓPEZ
ACCIONADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE,
VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MINISTERIO
DE TRANSPORTE – CORPOMOJANA – INSTITUTO
NACIONAL DE VÍAS “INVIAS” – DEPARTAMENTO DE
SUCRE – MUNICIPIO DE MAJAGUAL.
NATURALEZA: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA
Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante, contra la sentencia de fecha 14 de agosto de 2015,
proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del
Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se negaron las súplicas de la
demanda.
1.- ANTECEDENTES:
1.1.- Pretensiones1:
El señor DUNIS EULISES NAVARRO LÓPEZ, mediante apoderado judicial,

interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra
la NACIÓN – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO
TERRITORIAL – MINISTERIO DE TRANSPORTE – CORPOMOJANA – INSTITUTO
NACIONAL DE VÍAS “INVIAS” – DEPARTAMENTO DE SUCRE – MUNICIPIO DE
MAJAGUAL, con el fin que se les declare responsable, de los perjuicios
materiales y morales, causados por la presunta falla en el servicio por los
1 Folios 2 - 3 del cuaderno No. 1 de primera instancia.

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Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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acontecimientos acaecidos en mayo y extendidos hasta agosto de 2007,

cuando la fuerza de las aguas del Rio Cauca, debido a las constantes
lluvias, rompieron los muros de contención que se encontraban en mal
estado, inundando al Municipio de Majagual y afectando de paso su
vivienda, cultivos y la actividad ganadera, entre otras ejercidas en la zona.
Como consecuencia de lo anterior, solicita el actor se condene a las

entidades demandadas, a pagar los siguientes conceptos:
 Perjuicio Material.
- Daño emergente: La suma de ciento treinta y dos millones ochocientos

noventa y seis mil cuatrocientos cuarenta pesos ($132.896.440.oo).
- Lucro cesante: La suma de ciento setenta y seis millones de pesos

($176.000.000.oo)
POR FAMILIA O POR VICTIMA ? COMO SE DA LA TASACION ?
 Perjuicio Moral.
- La suma de cuarenta y nueve millones seiscientos mil pesos ($49.600.oo)
1.2.- Hechos2:
El demandante, desde su perspectiva, indica la problemática que aqueja

a los habitantes y predios ubicados en la región de la “Mojana”,
exactamente, en la rivera del Río Cauca, ante las inundaciones que han
sufrido, desde hace varios años.
Señala, que por ser la ola invernal un hecho repetitivo cada año, el INVIAS
contrató desde el año 2005 un estudio con la Universidad Nacional sede
Antioquia, concluyéndose que para la solución definitiva a esas
inundaciones se requería de la construcción de un dique de 4 metros de
alto entre Bolívar y Antioquia. No obstante e independiente de la
intensidad de las aguas lluvias previstas meteorológicamente por el IDEAM
en esa zona para el año de 2007, las obras de ingeniería requeridas para
contener el embate de las corrientes del Rio Cauca, no se construyeron a
2 Folios 3 – 9 del cuaderno No. 1 de primera instancia.
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tiempo, pese a estar contenidas en estudios técnicos de ingeniería y estar

determinadas como las idóneas para la solución definitiva.
Sostiene, que los comités ganaderos y agricultor de la región, en múltiples

solicitudes requirieron a las entidades demandadas la ejecución de las
obras de ingenierías adecuadas, para evitar las inundaciones con los
consiguientes perjuicios de todo orden. Se les solicitó la inspección y
mantenimiento de los muros de contención ubicados en las diversas fincas
que están a lado y lado de los ríos Cauca y San Jorge, además se solicitó
la construcción de nuevos muros, para así evitar cualquier tipo de
inundación, todo esto como un plan de contingencia.
Manifiesta, que los Concejales de la región de la Mojana conformados por

los Municipios de Majagual, Guaranda de Sucre, San Jacinto del Cauca y
Achí de Bolívar, mediante escrito de noviembre 26 de 2005, elevaron
propuesta en el Primer Encuentro Nacional de Concejales por la Paz en la
mesa de trabajo en el sector productivo, ante el Presidente de la
República, en la cual solicitaron la construcción del dique multipropósito
entre Playa Alta de Achí (Bolívar) y Nechi (Antioquia), según estudio de la
Universidad Nacional sede Medellín, así como la construcción de
espolones, compuertas a la Margen izquierda de la orilla del Rio Cauca,
con la finalidad de obtener una protección a estos municipios ribereños en
temporada de invierno.
Así mismo, los Comités de Arroceros de la Región de la Mojana y Bajo

Cauca en escrito de fecha 30 de noviembre de 2005 elevaron propuesta
al Presidente de la República, con el fin de evitar la problemática causada
por el invierno en esta región del país, señalándole soluciones a corto,
mediano y largo plazo. Y en escrito de fecha mayo 31 de 2006, se le solicitó
el dragado del Rio Cauca, en el tramo comprendido entre Nechí
(Antioquia) y Boca de Guamal (Bolívar) y el dragado y canalización de los
Caños Mojana, Pancegüita y Rabón.
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Reparación Directa
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Afirma, que las súplicas a las entidades demandadas fueron en vano ya

que en ningún momento la ayuda llegó, siendo que todas las peticiones se
hicieron de manera preventiva ante posibles catástrofes.
La desidia fue tal, dice la parte demandante, que para finales del mes de
mayo de 2007, la intensidad de las aguas lluvias del invierno del año 2007
provocaron el desbordamiento del Río Cauca, rompiendo el débil y
desquebrajado muro de contención ubicado en la Finca La Tea en el
Municipio de Guaranda, originando graves y sucesivas inundaciones que
iniciaron a finales de mayo, alcanzando su máximo cubrimiento y
extendiéndose el daño hasta el mes de agosto de 2007, trayendo
consecuencias funestas para los residentes en la región de la Mojana, en
especial para los agricultores y ganaderos de la región, quienes perdieron
muchas hectáreas de tierras cultivadas y animales que se ahogaron.
Relata el actor, que en su caso, también resultó damnificado ya que las

aguas anegaron cuarenta hectáreas de cultivos de arroz, que dieron al
traste con el tiempo y recursos económicos invertidos en su finca La
Esmeralda, además de las pérdidas de las ganancias que obtendría con la
cosecha ($176.000.000.oo), ya que por hectárea podría recoger de 80 a
100 bultos de arroz, aproximadamente, para ser comprados por las
diferentes arroceras por un valor de $55.000.oo el bulto aproximadamente.
1.3.- Contestación de la demanda:
-. El Ministerio de Transporte3, señala que los hechos de la demanda no le

constan y que se abstiene de pronunciarse sobre ellos, en tanto, no tienen
nada que ver con sus políticas y no se establece ningún vínculo o nexo
causal con el ministerio. En tal sentido, propuso la excepción de falta de
legitimación en la causa por pasiva.
-. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial4, se opone a las

pretensiones de la demanda, por carecer de fundamentos fácticos y
3 Folios 59 – 62 del cuaderno No. 1 de primera instancia.

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jurídicos que permitan demostrar su responsabilidad administrativa en los

hechos demandados. Frente a los hechos señala, que en su mayoría no le
constan y que se atiene a lo que resulte demostrado en el proceso.
Propuso las siguientes excepciones:
-. Falta de causa para impetrar la acción y falta de legitimidad por pasiva:

en consideración a que la eventual responsabilidad sería de las entidades
territoriales, tanto departamentales, como municipales correspondientes y
de la respectiva Corporación Autónoma Regional, dadas sus funciones y
competencias; de tal manera, que mal podría enrostrársele alguna
responsabilidad sobre los hechos que no eran de su resorte y menos, sin
haber tenido injerencia en los mismos.
-. Fuerza mayor: en tanto, que se trata de un hecho natural imprevisible, de

manera que el Estado queda inerme ante tal circunstancia.
-. Culpa exclusiva de la víctima: toda vez, que le asiste a los propietarios de

los predios aledaños a la rivera del rio, la obligación solidaria de cuidar esta
zona, evitando la erosión, sembrando árboles nativos y no botando al río
desperdicios que ayudan a que las aguas no continúen su ciclo normal,
por ello, no pueden escudarse en que es únicamente el Estado, el
responsable ante una situación provocada por tales pobladores.
Y aduce, que en consideración a que el actor conoce de cerca el

fenómeno natural que se presenta en épocas de invierno, al hacer una
inversión en agricultura, asume el riesgo del tiempo, máxime cuando son
conocidos los estudios que lo predicen, así como las lluvias en
determinadas zonas, lo cual conlleva a asumir las consecuencias que se
derivan del mal tiempo.
Señala, que la culpa de la víctima en este caso, ha de entenderse como

una conducta imprudente y negligente, que por sí misma ocasionó el
daño.
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-. Instituto Nacional de Vías “INVIAS”5, se opone a las pretensiones de la

demanda, por no ser el ente encargado de atender las inundaciones que
se presenten en el territorio nacional, específicamente en los Municipios de
Guaranda y Majagual en el Departamento de Sucre, generadas por
hechos de la naturaleza; así como tampoco tiene la función de atender a
las personas afectados en su salubridad, vivienda, infraestructura urbana,
etc.
Frente a los hechos, señala que no le constan, por lo que se atiene a lo que
resulte probado dentro del proceso.
En su defensa, expone que no es cierto que no se haya previsto la situación

demandada, pues, se han ejecutado desde tiempo atrás un sinnúmero de
contratos de construcción, conservación y de urgencia manifiesta, entre
otros; así como se han hecho estudios técnicos en dicha región, tendientes
a mitigar el impacto ambiental generado por hechos de la naturaleza,
pero desafortunadamente por culpa de terceras personas y de ribereños,
que han venido explotando y haciendo un uso indebido de las cuencas y
arroyos que fluyen del Rio Cauca, además de instalarse a lo largo de sus
orillas ribereñas, arrojando gran número de desechos y desperdicios
inorgánicos que afectan su cauce, se ha conllevado a un mayor impacto
de los desastres anotados por el actor.
En virtud de lo anterior, propuso las excepciones denominadas: falta de

relación de causalidad entre la falla del servicio de la administración y el
daño causado; fuerza mayor, hecho de un tercero y falta de legitimación
en la causa por pasiva.
-. Municipio de Majagual6, se opone a las pretensiones de la demanda, en

tanto, carecen de sustento fáctico y jurídico. Frente a los hechos señala
que algunos son cierto, otros no le constan, o son meras apreciaciones de
la parte actora.

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Propuso las siguientes excepciones:
-. Hecho de la naturaleza: atendiendo al intenso invierno que azotó a esa

región durante el año 2007 y que desencadenó en las inundaciones que
hoy son objeto de demanda.
No obstante, indica, que sin pretender desconocer que en años anteriores

se habían presentado algunos desbordamientos del Rio Cauca en varias
poblaciones, entre las que se encuentra el Municipio de Majagual,
también es necesario entrar a analizar si tal hecho podía ser resistible,
teniendo en cuenta las inesperadas condiciones climatológicas que se
presentaron o si era irresistible debido a las fuerzas de las aguas y a su
aumento acelerado, situación que configura la fuerza mayor, toda vez que
a pesar de que habían sido ejecutadas obras para contener el embate de
las aguas, estas habían sido insuficientes a las fuerzas de las mismas.
-. Inexistencia de falla del servicio: en el entendido de que si bien el

municipio tiene el deber de solucionar los problemas que se presenten en
su jurisdicción, no estaba dentro de sus posibilidades, tanto técnicas,
financieras, de personal, entre otras, para elaborar los estudios y ejecutar
las obras que fueran necesarias para atender la problemática de la zona.
Resalta, que es conocido por todos que para la realización de las obras
era necesario contar con una millonaria inversión, además de avanzados
conocimientos en ingeniería, infraestructura y presupuesto, con lo que no
contaba el municipio para ejecutar las obras de tal envergadura para
detener el violento paso de las aguas del Rio Cauca; lo que sí hizo, fue
solicitar la ayuda de las entidades nacionales en aras de darle viabilidad a
las obras que demandaba la región.
Así mismo, anota, que las obras de contención de las aguas del rio, por su
gran envergadura fueron asumidas por las entidades del orden nacional,
siendo un supuesto de hecho del libelista sobre su realización tardía.
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-. Falta de omisión o negligencia de la administración municipal de

Majagual: por cuanto, a pesar de estar ubicado el sitio denominado la
Tea, en jurisdicción de otro municipio – sitio por donde rompió el Rio
Cauca-, la administración de Majagual, en cabeza del alcalde de la
época, gestionó ante el Gobierno Nacional la ejecución de obras
tendientes a solucionar definitivamente el problema de las inundaciones
en la región de la Mojana. Este hecho, aunado a las acciones de gestión y
coordinación para controlar las inundaciones a lo largo de la margen
izquierda del Rio Cauca, coloca al municipio lejos de cualquier
responsabilidad en los acontecimientos descritos por el demandante.
-. Responsabilidad de la Nación en la ejecución de obras tendientes a

prevenir las incursiones de aguas en la región de la Mojana: la
responsabilidad sobre la solución al problema de los desbordamientos del
Rio Cauca en la Región de la Mojana, fue asumida por el Gobierno
Nacional, a través del Ministerio de Transporte, con mucha anterioridad al 3
de marzo de 2007; es decir, que para la época en que se produjeron las
inundaciones, entre los meses de junio y julio del año 2007, de acuerdo con
las gestiones y contrataciones adelantadas por el citado ministerio, los
riesgos de inundaciones por efecto de la creciente del Rio Cauca, tenían
que estar plenamente controlados, hecho que no ocurrió, luego entonces,
la responsabilidad no es del municipio.
-. Hecho de un tercero: este medio exceptivo se soporta en la labor que

realizan los concesionarios de las minas auríferas, quienes se dice, son los
principales y directos responsables del fenómeno de la sedimentación, y
que llevan a que el nivel del Rio Cauca aumente y propenda a que las
aguas inunden las poblaciones cercanas; actividad de la cual es
responsable los Ministerios de Minas y Energía y del Medio Ambiente, por
estar en cabeza de dichas entidades la labor de vigilancia y control de
esta actividad, que bien podría ser la causa eficiente del daño.
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Reparación Directa
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-. Departamento de Sucre7, contesta la demanda de forma

extemporánea, oponiéndose a sus pretensiones, y aduciendo en su
defensa, que ha aunado esfuerzos con entidades del orden nacional, para
realizar las inversiones que ayuden a mitigar los estragos de la naturaleza.
Aclara, que se está frente a un hecho de fuerza mayor que es imprevisible

e irresistible; pero que en todo caso, la responsabilidad debe recaer
directamente en el actor, ya que a sabiendas de que esa zona es
susceptible de inundaciones por causa de los fenómenos naturales, se
somete a cultivar en épocas de invierno.
Propuso las excepciones denominadas: Inexistencia de la reparación,

ineptitud de la demanda, culpa exclusiva del actor.
-. Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge -

Corpomojana8, contesta extemporáneamente la demanda, oponiéndose
a sus pretensiones y proponiendo como excepciones las denominadas;
caducidad de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva.
-. Instituto Colombiano de Geología y Minería - INGEOMINAS9 (llamado en

garantía), hace referencia a su naturaleza jurídica, objeto y funciones, y a
la normatividad minera que le es aplicable.
Frente a la responsabilidad por los hechos demandados, sostiene que para

ser endilgada, se debe tener en cuenta la situación de la zona donde
ocurrieron los hechos, la cual se caracteriza por ser un lugar altamente
lluvioso y la actividad agrícola y ganadera genera alto impacto de
carácter ambiental.
1.4.- Sentencia apelada10. El Juzgado Tercero Administrativo de

Descongestión del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 14 de
agosto de 2015, niega las súplicas de la demanda, al considerar que si bien

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está probado el daño con la pérdida del cultivo de arroz en la Finca La

Esmeralda, ubicada en el Municipio de Majagual, Sucre, debido a la
inundación producida por el desbordamiento del Rio Cauca en el primer
semestre del año 2007, lo cierto es, que la ocurrencia del mismo no es
responsabilidad de las entidades demandadas, en tanto, fue causado por
un fenómeno natural, respecto del cual no se probó la omisión, por
negligencia o descuido de las accionadas, así como tampoco la
previsibilidad del desastre natural.
1.5.- El recurso11.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante, presenta

recurso de apelación, con el fin que se revoque y en su lugar, se acceda a
las pretensiones de la demanda.
Argumenta, que la determinación de las fechas en que ocurrieron las

inundaciones y los pormenores que de ellas se derivaron, no pueden ser
indicados con exactitud, ni exigir precisión en ello, pues, si bien es cierto los
daños resultan evidentes, el desenvolvimiento de los hechos que se
mencionan en este proceso, no pueden ser objeto de un escrupuloso
recuento, debido a que transcurrieron hace más de ocho años.
Señala, que resulta desproporcional pretender que hechos transcurridos en

cierto tiempo, puedan ser objeto de reparos meticulosos, siendo esto un
hecho eminentemente noticioso, notorio, que en últimas no debe ser
probado, pues, estuvo bajo observación de la prensa, durante el periodo
en que se multiplicaron los damnificados por las lluvias.
En ese orden, sostiene, que no se le puede exigir a un testigo que presenció

unos hechos con muchos años de antelación a la declaración, que tenga
con exactitud las fechas y acontecimientos, pues, lo que se debe valorar
es la veracidad de la declaración y la imparcialidad de la misma.
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Anota, que las peticiones dirigidas a la Presidencia de la República,

provenientes de terceros, por medio de las cuales se solicitó la
construcción y realización de diferentes obras civiles, a criterio de la Juez,
no poseen la calidad técnica necesaria para que por sí solas hicieran
previsible el comportamiento del Rio Cauca.
Frente a ello, dice el recurrente, que tal actuación no puede ser analizada
de manera aislada, dispersando todos los factores que condujeron a ello,
ya que quienes promovieron esos requerimientos estaban movidos por
razones evidentes, que se califican como hechos notorios y contaban con
la suficiente ilustración sobre el tema para afirmar que era necesaria la
construcción de un dique, la realización de espolones adicionales, la
elaboración de compuertas y el dragado del rio, para evitar el daño
causado.
Alega, que existieron estudios de orden técnico y dentro del acervo

probatorio se cuenta con el estudio de obras de la Región de la Mojana,
realizado por la Universidad Nacional sede Medellín, cuya deducción no se
aleja de las solicitudes realizadas por la ciudadanía.
Arguye, que se vislumbra la falla en el servicio en razón a la conducta

indiferente que adoptó el Estado, pues, en ningún momento prestó el
servicio que le correspondía; adicional, la carga de velar por los intereses
de los coasociados, no puede trasladársele a los ciudadanos, pues, una de
sus finalidades es la protección de sus vidas y bienes.
Así mismo, manifiesta el recurrente, que la cuantificación de los daños está

probada con el dictamen pericial rendido dentro del proceso, mediante
informe del 24 de septiembre de 2012 y en el cual se logró conceptuar,
cualificar y cuantificar los daños presentes y futuros ocasionados por la
inundación en la región, ocurridos en el predio La Esmeralda.
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1.6.- Trámite procesal en segunda instancia.
- Mediante auto de fecha 19 de octubre de 2015, se admitió el recurso de

apelación interpuesto por el demandante12.
- En proveído de 29 de septiembre de 2017, se dispuso correr traslado a la

partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir
concepto de fondo13.
 La Agencia Nacional de Minería14, luego de hacer unas precisiones de

orden estructural, alega que nada tiene que ver con los fundamentos
fácticos que suscitaron la presente controversia judicial.
Señala, que basta una lectura del escrito de la demanda, para advertir
que la parte actora nunca señaló, siquiera de forma sumaria, la
probabilidad de que el fenómeno natural que ocasionó el rompimiento de
los muros de contención, hubiese sido provocado por labores de
exploración minera en la zona.
No obstante, aduce, que fue vinculada al proceso bajo la figura del

llamamiento en garantía, dadas las consideraciones sin soporte probatorio
del INVIAS, en las que manifestó como posible causa del desastre, las
actividades mineras de la zona, por cuanto los sedimentos sustraídos de
dicha actividad eran arrojados al Rio Cauca.
Anota, que en su momento INGEOMINAS, aclaró que las pretensiones de la

demanda estaban por fuera de sus funciones y competencias asignadas a
la autoridad minera y por tal motivo, no había un nexo causal entre los
hechos demandados y esa entidad.
Aduce, que en el área de los Municipios de Guaranda y Majagual, en la

que ocurrieron los hechos del 27 de mayo de 2007, solo existía una
12 Folio 4 del cuaderno de segunda instancia.

13 Folio 20 del cuaderno de segunda instancia.
14 Folios 23 - 28 del cuaderno de segunda instancia.
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Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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autorización temporal y 16 solicitudes de propuestas de contrato de

concesión y estas, constituían una simple expectativa, que de reunirse los
requisitos legales establecidos en la ley 685 de 2005, podría eventualmente
suscribirse contratos de concesión, pero es notorio que para le fecha en
que ocurrieron los hechos demandados, estas propuestas no contaban
con un título minero debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero
Nacional, que les permitiere realizar labores de explotación minera.
Por lo anterior, concluye, que no ha contribuido con el desastre ocurrido en

mayo de 2007, más aun si se tiene en cuenta que el desbordamiento del
rio se produjo por las fuertes lluvias de la época y por el mal estado de los
muros de contención que como bien lo afirma el actor, fue puesto en
conocimiento de las autoridades competentes.
 El Instituto Nacional de Vías “INVIAS”15, alega que no es el ente estatal

encargado de atender las inundaciones generadas en el territorio
nacional, ni sus consecuencias, ni tampoco le compete atender a los
ciudadanos afectados en su salubridad, vivienda, infraestructura etc., pero
si existen otras entidades que tienen responsabilidad con los hechos
demandados.
También refiere, que en este asunto no existe prueba conducente y útil

que demuestre plenamente su responsabilidad, por no concurrir el
elemento “nexo de causalidad”, entre el supuesto daño causado y la
actividad de la administración.
Igualmente, sostiene, que en el proceso no existe prueba que demuestre el

daño emergente y el lucro cesante por la pérdida del cultivo de arroz,
teniendo en cuenta que no se tiene un soporte técnico que determine un
antes o un después de ocurrido el hecho, es decir, que permita estimar de
manera objetiva, cuantas eran las hectáreas sembradas por el accionante
para el momento de la inundación.
15 Folios 42 - 45 del cuaderno de segunda instancia.
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- Vencido el anterior término, el proceso pasó al Despacho de la

Magistrada Doctora Tulia Isabel Jarava Cárdenas, quien mediante escrito
de fecha 9 de febrero de 201816, se declaró impedida para seguir
conociendo del proceso, por haber interpuesto demanda al encontrarse
en la misma situación fáctica descrita por el actor, lo que en su sentir
concretaba un interés en la actuación, pues, la sentencia que se profiera
se convierte en un precedente del tema debatido.
- Tratándose de un proceso que es de conocimiento del Tribunal, a fin de

constituir Sala de Decisión Escritural17, mediante Acta No. 019 del 14 de
agosto de 2018, el asunto fue asignado al suscrito Magistrado Ponente,
para continuar con su trámite pertinente.
4.- CONSIDERACIONES:
4.1. Competencia:
Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo

actuado, el Tribunal, es competente para conocer en segunda instancia,
de la presente actuación.
4.2. Cuestión previa.
Observa la Sala, que mediante escrito de 9 de febrero de 2018, la

Honorable Magistrada de este Tribunal, Dra. TULIA ISABEL JARAVA
CÁRDENAS, manifestó su impedimento para avocar el asunto de la
referencia, alegando la causal 1ª del artículo 150 del C. de P. C., toda vez
que afirma tener interés indirecto en las resultas del presente asunto.
En atención a lo anterior, para la Sala, indiscutiblemente, se acredita el

supuesto de impedimento manifestado por la Magistrada Dra. TULIA ISABEL
Folio 59 del cuaderno de segunda instancia.

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Vale anotar que los procesos escriturales en este Tribunal se conocen por una sola
17
Magistrada.
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Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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JARAVA CÁRDENAS, por lo tanto, en aras de garantizar la imparcialidad y

objetividad del proceso de la referencia, se aceptará su impedimento.
4.3. Problema jurídico.
Para esta Sala, el problema jurídico a determinar es: ¿Hay lugar, a declarar
responsable administrativa y patrimonialmente a las entidades
demandadas, por el acaecimiento de las inundaciones que se produjeron
en el predio La Esmeralda, como consecuencia del desbordamiento del río
Cauca?
Para arribar a la solución de lo planteado, se considerarán los siguientes

temas, los cuales a su vez, debe anotarse, corresponden a aquellos que en
un caso similar al aquí tratado, tuvo en cuenta el Honorable Consejo de
Estado en sentencia datada 5 de julio de 201818, así: i) Presupuestos de la
responsabilidad extracontractual del Estado; ii) Responsabilidad del Estado
por daños ambientales y ecológicos; iii) Principio de Prevención y
Precaución; y iv) Caso concreto.
IMPORTANTE
4.3.1. Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado
Con relación a la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991

produjo su “constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos
e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su
condición, situación o interés.
De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la

responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene
como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un
administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto
por su acción, como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de
falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.
18Radicación número: 7000123330002012001401 01 (51.076). Actor: Francisco de Vivero

Paniza y otros. Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS. Medio de control:
Reparación directa (sentencia). Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
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Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con

la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la
administración.
El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la

antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea
porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal o porque es
“irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta
desplegada por la Administración”19.
La imputación, no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del

daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se
elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio
de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o
cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto,
según lo determine el juez con fundamento en el principio iura novit curia20.
Finalmente, debe considerarse que la responsabilidad extracontractual no

puede ser concebida simplemente como una herramienta destinada a la
reparación, sino que debe contribuir con un efecto preventivo21, que
permita la mejora o la optimización en la prestación, realización o
ejecución de la actividad administrativa globalmente considerada.
19 Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003.

20 Ahora bien, la Sala advierte que “en aplicación del principio del iura novit curia se
analiza el caso adecuando los supuestos fácticos al título de imputación que se ajuste
debidamente, sin que esto implique una suerte de modificación o alteración de la causa
petendi, ni que responda a la formulación de una hipótesis que se aleje de la realidad
material del caso, ni que se establezca un curso causal hipotético arbitrario. De manera
que es posible analizar la responsabilidad patrimonial del Estado bajo un título de
imputación diferente a aquel invocado en la demanda, en aplicación al principio iura
novit curia, que implica que frente a los hechos alegados y probados por la parte
demandante, corresponde al juez definir la norma o el régimen aplicable al caso,
potestad del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto
es, de los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C.
Sentencia del 25 de febrero de 2016. Exp.42.925.
21 “En consecuencia, la función de la responsabilidad extracontractual (sic) no puede ser
ni única ni primariamente indemnizatoria. Tiene que ser, ante todo, preventiva o

disuasoria, o se trataría de una institución socialmente absurda: ineficiente”. PANTALEÓN,
Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las
Administraciones públicas)”, en AFDUAM, No.4, 2000, p.174.
16
Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
______________________________________________
4.3.2. Responsabilidad del Estado por daños ambientales y ecológicos.
Se trata de un régimen de responsabilidad que tiene su fundamento

constitucional en los artículos 8, 58, 79, 80, 81, 90 y 334 e igualmente,
encuentra su sustento legal en una norma pre-constitucional, como es el
artículo 16 de la Ley 23 de 1973, según el cual:
“Art. 16. El Estado será civilmente responsable por los daños

ocasionados al hombre o a los recursos naturales de propiedad
privada como consecuencia de acciones que generen
contaminación o detrimento del medio ambiente. Los
particulares lo serán por las mismas razones o por el daño o uso
inadecuado de los recursos naturales de propiedad del Estado.”
En donde se encuadra la responsabilidad patrimonial del Estado, tanto por

los daños ambientales, como por los daños ecológicos que se produzcan
por la acción, actividad, omisión o inactividad. Frente a lo cual, debe
precisarse:
(1) La contaminación como fenómeno, es el supuesto fáctico del que se

hace desprender la concreción dañosa en derechos, bienes e intereses
jurídicos;
(2) La contaminación en sí misma, no es asimilable al daño ambiental y

ecológico, ya que se comprende que en la sociedad moderna a toda
actividad, le es inherente e intrínseca la producción de uno o varios
fenómenos de contaminación, al ser objeto de autorización administrativa
y técnica en el ordenamiento jurídico;
(3) La contaminación desencadena un daño ambiental, cuando produce

un deterioro, detrimento, afectación o aminoración en la esfera persona o
patrimonial de un sujeto o sujetos determinables;
(4) Se produce dicho daño ambiental cuando los derechos, bienes e

intereses resultan cercenados o negados absolutamente [destrucción de
un predio o de un bien mueble como consecuencia de una
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Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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contaminación hídrica o atmosférica], o limitados indebidamente (v.gr., se

obliga a una destinación natural y productiva diferente al uso del suelo de
un predio, o las limitaciones a sus propiedades para poder seguir
desarrollando una actividad productiva o agrícola en el mismo volumen o
proporción), o cuando se condiciona el ejercicio [v.gr., cuando sujeta el
uso y goce de un predio a una descontaminación o a un proceso de
recuperación ambiental antes de retomar o seguir su uso natural y
ordinario];
(5) Cuando se trata de la realización o ejecución de obras públicas o la

construcción de infraestructuras, el daño ambiental puede concretarse en
la afectación del uso normal de los bienes patrimoniales o en la
vulneración de un bien ambiental, de los recursos naturales, del
ecosistema, de la biodiversidad o de la naturaleza;
(6) De un mismo fenómeno de contaminación o de la concurrencia de

varios de ellos, se pueden producir tanto daños ambientales, como daños
ecológicos, esto es, aquellos que afectan a bien (es) ambiental (es),
recurso (s) natural (es), ecosistema (s), biodiversidad o la naturaleza;
(7) La concreción de los daños ambientales y ecológicos puede ser

histórica, instantánea, permanente, sucesiva o continuada, diferida22.
En ese sentido, el daño ambiental se define como “las alteraciones,

efectos nocivos o molestias causadas a los bienes materiales o de recursos,
a la salud e integridad de la personas, así como a las condiciones mínimas
para el desarrollo y calidad de vida, y que pueden limitar el ejercicio de
determinados derechos [vgr. derecho de propiedad]”23. Se comprende,
también, que el daño ambiental es “toda agresión derivada de la
actividad humana en el medio natural, que causa como consecuencia la
22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub-sección C, auto de 10 de diciembre de 2014,

expediente 46107.
23 BRICEÑO CHAVES, Andrés Mauricio, BRICEÑO CHAVES, Andrés Mauricio, La protección
del ambiente como principio de responsabilidad de la administración pública por daños

ecológicos. Tesis de la obligación positiva del Estado, ob., cit., p.619.
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Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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modificación o alteración en los bienes y recursos disponibles, o efectos

nocivos en la salud e integridad de las personas”24.
En tanto que el daño ecológico se define, como la “degradación,

deterioro o modificación del medio natural causada como consecuencia
de cualquier tipo de actividad. La nota distintiva de esta definición se
encuentra en que no está referida a interés individual o humano alguno,
sino que se enfoca hacia la tutela del medio natural en su conjunto, como
interés independiente de aquel”25. Dicho daño, para complementar su
definición, comprende la “destrucción de especies, la degradación de los
recursos naturales (agua, aire, flora), la alteración de las condiciones de los
suelos, el deterioro y la modificación de los sistemas ambientales en la que
se integran”26.
Así las cosas, es necesario traer a colación la jurisprudencia del Honorable

Consejo de Estado, que por medio de la Sección Tercera en la sentencia
de 13 de mayo de 200427 consideró, que para un caso de derramamiento
de petróleo [producido desde la estación de bombeo La Guacamaya del
oleoducto Transandino], se podían generar tanto daños ambientales puros,

ecológicos. Tesis de la obligación positiva del Estado, ob., cit., p.620. Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sub-sección C, auto de 10 de diciembre de 2014, expediente 46107.

ecológicos. Tesis de la obligación positiva del Estado, ob., cit., pp.620 y 621.
26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub-sección C, auto de 10 de diciembre de 2014,
expediente 46107. “[…] si se trata de daños ambientales sobre los que el demandante
sólo pudo tener aprehensibilidad, discernimiento y conocimiento de las alteraciones,
efectos nocivos o molestias en un momento en el que no es posible, probable, o
determinable afirmar la certeza de su ocurrencia, acaecimiento o conocimiento, en virtud
de la seguridad jurídica, de la tutela judicial efectiva y de la prudencia, la consideración
de la caducidad no puede solucionarse con la simple examinación de la finalización de
la (s) obra (s) pública (s), sino que debe procurar considerarse que los daños afirmados en
la demanda al ser sucesivos o continuados, o que pueden desencadenar sus efectos
propiamente antijurídicos de manera diferida en el tiempo, exigen admitir la demanda
para que del acervo probatorio que se recaude y valore pueda con suficientes y
adecuados medios determinar al resolver el fondo del asunto si procede declarar o no la
caducidad del medio de control de la reparación directa, justificación que permite
concluir al Despacho que se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba
que en la audiencia inicial declaró la procedencia de la caducidad del mencionado
medio de control y en su lugar se ordenará continuar el trámite del proceso en los
términos de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”.
27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de mayo de 2004, expediente
52001-2331-000-2002-00226-01 (AG).
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por afectación a las aguas del río Rosario y de sus afluentes, como daños
ambientales consecutivos consistentes en la afectación del patrimonio los
administrados de la región, quienes realizaban sus actividades de
subsistencia aprovechando los recursos naturales afectados28.
Igualmente, en la sentencia de 16 de mayo de 200729, se da continuidad a

los anteriores fundamentos y siendo el objeto de la acción de grupo la
determinación de daños antijurídicos en la esfera individual de cada
individuo [que para el caso se desprendían de la actividad del relleno
sanitario El Ojito], no se demostraron los mismos, pese a que existía como
causa directa la afectación a un derecho colectivo al ambiente sano y a
la salubridad30.

52001-2331-000-2002-00226-01 (AG). “Se advierte que aunque, en el caso concreto, la
contaminación de las aguas y riberas por donde discurre el río Rosario y sus afluentes, los
cuales arrastraron el petróleo, produjo el daño al derecho colectivo al medio ambiente
sano (daño ambiental puro) y, por lo tanto, su reparación podía ser objeto de una acción
popular, el hecho también repercutió sobre el patrimonio de los pobladores de la región
que subsistían de los recursos naturales que fueron afectados con la misma (daño
ambiental consecutivo)”.
19001-2331-000-2003-00680-01 (AG).
19001-2331-000-2003-00680-01 (AG). “[…] No debe perderse de vista que aún tratándose

de perjuicios derivados de la violación a un derecho colectivo como lo es el del medio
ambiente sano, tales perjuicios no se presuponen, pues uno es el daño al derecho
colectivo y otro es aquel que repercute en el derecho subjetivo o individual. Al respecto,
en el Libro Blanco de la Responsabilidad Ambiental, De manera que existiendo una clara
distinción entre los daños colectivos y los daños individuales que de aquéllos se
desprenden, debe tenerse absoluta claridad de que cuando se pretende la
indemnización de esos perjuicios individuales o, ‘intereses privados’, la carga probatoria
del grupo demandante no se encuentra limitada a la acreditación de la vulneración del
derecho colectivo, en este caso el medio ambiente y la salubridad pública, sino que
necesariamente se extiende a la prueba de esos perjuicios propios y particulares. De igual
forma, resulta fundamental destacar que la acreditación de los perjuicios individuales
cuya indemnización se pretende, debe hacerse de manera particular y concreta, pues
tampoco tiene cabida su valoración en abstracto. En efecto, debido a que en la acción
de grupo se indemniza el daño sufrido por el grupo demandante, para lo cual se tiene en
cuenta el monto del daño sufrido por cada uno de sus integrantes, la sentencia que se
profiera para resolver la acción propuesta debe ser concreta en cuanto al monto de la
condena, sin que sea posible, ante la falta de prueba del valor de esos perjuicios, proferir
una condena en abstracto, porque, como lo ha precisado la doctrina. En conclusión, se
tiene que no están probados los daños individuales de quienes integran el grupo
demandante y que según la demanda, tienen su causa directa en la afectación de los
derechos colectivos al medio ambiente sano y la salubridad pública, requisito
fundamental para determinar la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas
demandadas. Siendo así, no hay lugar a analizar los demás elementos constitutivos de la
misma”.
20
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Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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Por otra parte, la Sección Tercera en la sentencia de 1º de noviembre de

201231, en el caso del “Relleno Sanitario de Doña Juana”, comprende que
el derrumbamiento de tal instalación por la saturación que presentaba
para el año 1997, podía producir daños ambientales consistentes en la
afectación o “impacto negativo sobre la interioridad de los habitantes de
los barrios circunvecinos al relleno”.
El problema que plantea esta argumentación radica, en la forma en la

que la Sala asume que los daños ambientales producidos como
consecuencia de los diferentes fenómenos de contaminación, son
uniformes respecto de todos los habitantes de los barrios circunvecinos, ya
que de ser cierto esto, se estará afirmando que uno o más de aquellos
fenómenos tiene la misma repercusión física, material o inmaterial en todos
los sujetos, lo que no ha quedado demostrado para el caso en concreto,
impidiendo la determinación del alcance de los mismos daños.
En cuanto a los daños ecológicos la misma sentencia considera, que aun

invocándose y demostrándose los mismos, al comprender la afectación
del derecho colectivo al ambiente sano, su tutela no procede por medio
de la acción de grupo que es en esencia individual, sino que debía
ejercerse la acción popular, sin perjuicio de lo cual aplica los criterios de
conexidad y de vis expansiva que le llevan a concebir, que mediando la
afectación al ambiente se concreta un daño ambiental, que no
ecológico, consistente en la “violación de los derechos a la intimidad
frente a la demanda de
familiar y a la recreación y utilización del tiempo libre”. la mojana, la afectación
de las lluvias se podía
predecir
Por otro lado, adecúa la falla del servicio por haber faltado al principio de
prevención, “porque el carácter experimental del sistema bajo el cual se
operaba el relleno, requería por este motivo una atención mayor del
operador y una supervisión intensa por parte de la autoridad
administrativa. Aun cuando el diseño original partió de una hipótesis de
presión cero, en el proceso se encuentra demostrado que a medida que
PROSANTANA ejecutaba el contrato fue necesaria la incorporación de
31Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 1 de noviembre de 2012, expedientes

25000-23-36-000-1999-00002 04 y 2000-00003-04.
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modificaciones, puesto que se evidenciaron comportamientos anormales,

como fisuras, movimientos de los taludes, brotes de lixiviados (que
denotaban una sobre carga de los mismos), acumulación de lluvias. Por
consiguiente, cuando se presentó el derrumbe, el operador ya llevaba
prestando el servicio de disposición final aproximadamente tres años, de
allí que no resulta admisible que no se hubieran adelantado acciones
dirigidas a determinar la causa de las irregularidades presentadas y tratar
de eliminarlas o por lo menos disminuirlas. De igual manera, falló el Distrito
toda vez que en su función de supervisión no tomó las decisiones
necesarias para disminuir el peligro”32.
Del mismo modo, la Sub-sección B de la Sección Tercera en dos sentencias

de los años 2013 y de 2014, abordó la determinación de la producción de
daños ambientales o de daños ecológicos con ocasión de la aspersión
con glifosato. La primera es la sentencia del 30 de enero de 2013 33, en
donde no queda claro que se haya establecido la producción de un daño
antijurídico ambiental o ecológico, pese a lo cual se comprende que se
afectó el ejercicio del derecho de propiedad o las actividades agrícolas o
productivas que realizaba, así como se afectaron ciertos bienes
ambientales, de naturaleza forestal.
Con relación a la imputación, las anteriores sentencias son dispares porque

en la primera, se conjuga una especie de adecuación en un daño
especial, con una falla en el servicio por no haber determinado que la
zona donde se asperjó el herbicida, había cultivos lícitos, en tanto que en
la segunda, se apeló al riesgo excepcional, al considerarse la erradicación
de cultivos ilícitos como una actividad riesgosa o peligrosa.
En tanto que en la sentencia de 20 de febrero de 201434, la Sub-sección B

considera, que hay dos tipos de daños antijurídicos “daños a un interés
colectivo como ambiente, y daños particulares y concretos que nacen
32 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 1 de noviembre de 2012, expedientes

25000-23-36-000-1999-00002 04 y 2000-00003-04.
33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub-sección B, sentencia de 30 de enero de 2013,
expediente 22060.
34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub-sección B, sentencia de 20 de febrero de 2014,
expediente 29028.
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como consecuencia de la lesión ambiental”35, de modo que el “el daño

ambiental puro es cualquier alteración, degradación, deterioro,
modificación o destrucción del ambiente (agua, aire, flora), causados por
cualquier actividad u omisión, que supera los niveles permitidos y la
capacidad de asimilación y transformación de los bienes, recursos, paisajes
y ecosistema, afectando en suma el entorno del ser humano; mientras que
el daño ambiental impuro se define como la consecuencia de la
afectación ambiental que repercute en el entorno de los seres humanos, y
supera los límites de asimilación y de nocividad que pueda soportar cada
uno de estos”36.
Es así como, con relación a los daños ambientales puros, la sentencia

considera que al cuestionar la afectación o vulneración de derechos
colectivos, sería la acción popular la procedente para su tutela, en tanto

expediente 29028. “En cuanto a los daños colectivos sobre el ambiente. Según la Corte
Suprema de Justicia en este caso se trata del perjuicio que recae sobre el ambiente, esto
es, un valor, interés o derecho público colectivo, supraindividual, cuyo titular es la
humanidad o la colectividad en general, no un particular ni sujeto determinado, esto es,
el quebranto afecta, no a una sino a todas las personas, y “exclusivamente el medio
natural en sí mismo considerado, es decir, las 'cosas comunes' que en ocasiones hemos
designado como 'bienes ambientales' tales como el agua, el aire, la flora y la fauna
salvaje. Se trata entonces de aquello que se ha convenido llamar 'perjuicios ecológicos
puros. (…). Así las cosas, los daños irrogados a un interés colectivo afectan a la
comunidad, pues el menoscabo se materializa sobre derechos de corte inmaterial cuya
titularidad pertenece a toda la colectividad. (…). En cuanto a los daños individuales,
consecuencia de la lesión ambiental. Si bien la afectación ambiental genera un perjuicio
de naturaleza colectiva o “daño ecológico puro”, también puede generar perjuicios de
naturaleza particular, daños individuales que son la consecuencia o el reflejo de la lesión
ambiental, conocidos por la doctrina como “daño ambiental impuro”; se trata de un
perjuicio consecuencial, conexo, reflejo, indirecto o consecutivo, cuyo derecho no es de
corte subjetivo-colectivo, sino subjetivo-individual. De modo que la afectación ambiental,
no solo genera perjuicios de carácter colectivo cuyos damnificados en muchas de las
veces están por establecerse o determinarse, sino también perjuicios individuales y
concretos sobre un particular. (…) Esta diferenciación entre los daños que se infligen al
ambiente – daño ambiental puro- y los que se ocasionan a los particulares –daño
ambiental impuro- ha sido recientemente distinguida por la Corte Suprema de Justicia en
los siguientes términos: (…). Daño ambiental sólo es el inferido a los bienes ambientales y,
por tanto, al ambiente, o sea, a un derecho, colectivo, valor o interés público, cuyo titular
exclusivo es la colectividad, y cuya reparación versa sobre éste, sin mirar al interés
individual sino al de toda la comunidad, así en forma indirecta afecte a cada uno de sus
integrantes. (…). Contrario sensu, cuando el daño ambiental, ocasiona también un daño
a intereses singulares, particulares y concretos de un sujeto determinado o determinable,
el menoscabo atañe y afecta estos derechos, a su titular y su reparación versa sobre los
mismos, o sea, mira al interés particular y no colectivo. En este supuesto, no se trata de
daño ambiental, sino del detrimento de otros derechos, es decir, la conducta a más de
quebrantar bienes ambientales, lesiona la esfera jurídica individual de una persona o
grupo de personas, ya determinadas, ora determinables”.
expediente 29028.
23
Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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que respecto de los daños ambientales impuros, es procedente la acción

de reparación directa. Singularmente se considera, que los primeros daños
“el riesgo desplaza la noción de certidumbre de los “daños consecutivos”,
pues es irrelevante la exigencia de la lesión efectiva y necesita
simplemente la presencia de una señal objetivamente razonada de
amenaza, peligro o riesgo del derecho colectivo al ambiente”37.
Por otra parte, la Sub-sección B en la sentencia de 27 de marzo de 201438,

con ocasión de los daños producidos por la contaminación acústica
generada por la actividad aeroportuaria a una persona que habitaba en
la vivienda y desarrollaba prácticas comerciales y económicas, consideró,
que se produjeron daños ambientales que afectaron negativamente la
tranquilidad y, en consecuencia, generó perturbaciones, “por superar las
fronteras de la normal tolerancia”.
Se da continuidad a la jurisprudencia afirmando, que la “la afectación

ambiental o ecológica, y particularmente esta última, puede generar un
daño al interés colectivo a gozar de un medio ambiente sano, y no solo a
este sino también a las personas en su concepción integral, esto es vida en
condiciones de dignidad, salud, intimidad personal y familiar e integridad
patrimonial, evento último en que, de solicitarse su intervención,
corresponde al juez de la responsabilidad, previa valoración de las
particularidades de la alteración medioambiental, entrar a armonizar los
intereses generales, colectivos y subjetivos comprometidos”39.
De esta manera, la sentencia plantea que se deben examinar los daños

ambientales ocasionados por contaminación, consistentes en “vertir o
emitir sustancias sólidas, liquidas o gaseosas, de la que le cabe por omitir
sus obligaciones positivas en materia de policía ambiental, ello es, cuando
la vulneración es generada por un particular y no se toman medidas o las

expediente 29028.
38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub-sección B, sentencia de 27 de marzo de 2014,
expediente 27687.
expediente 27687.
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Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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adoptadas resultaron insuficientes, pues se terminó afectando el medio

ambiente y por contera intereses individuales”40.
Ahora bien, la Sub-sección C en la sentencia de 12 de noviembre de

201441 considera, que se produjeron daños ambientales derivados de las
inundaciones de los predios, pese a que se produjeron daños ecológicos
que se representaban en la afectación del humedal “El Lago”.
Finalmente, la jurisprudencia en cuanto a la determinación, tasación y

liquidación de los rubros de reparación, la jurisprudencia reconocen
perjuicios inmateriales [perjuicios morales], y perjuicios materiales [daño
emergente y lucro cesante]. Excepcionalmente se reconoció y ordenó la
reparación de perjuicios ecológicos, como ocurrió en la sentencia de la
Sub-sección B de 30 de enero de 2013 [expediente 22060] en la que se
determinó la obligación del Estado de ejecutar la reforestación forestal de
un área.
4.3.3. El principio de prevención y precaución importante
Con el propósito de proteger el medio ambiente, la salud de las personas y

sus demás bienes jurídicos tutelados, se ha previsto la adopción de
medidas preventivas o cautelares que constituyen concreción y desarrollo
de dos principios medulares del Derecho ambiental como son el principio
de prevención, de un lado y el principio de precaución, de otro, cuyo
postulado general es, simplemente, el imperativo consistente en precaver
o prever el daño y evitar su concreción, antes de que se produzca.

expediente 27687. “Sin embargo, esta labor, como lo ha destacado la jurisprudencia, no
es una tarea sencilla, toda vez que el medio ambiente y el entorno de las actividades
humanas que lo alteran, comportan, entre otros, la valoración de múltiples variables, para
el efecto los derechos e intereses individuales, generales y colectivos que se ponen en
juego e inclusive en tensión, las características de las actividades contaminantes, su
regulación, su intensidad y margen de tolerancia, entre otras, con necesaria proyección
en la afirmación de los elementos del juicio de responsabilidad, la valoración de los
medios de prueba y las medidas de reparación”.
41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub-sección B, sentencia de 12 de noviembre de
2014, expediente 30874.
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Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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En este sentido, la doctrina ha definido que "[E]n materia ambiental son

necesarias aquellas acciones que se anticipan a prevenir cualquier tipo de
degradación ambiental, en lugar de limitarse a verificar, e intentar a
posteriori reparar, los daños ambientales"42; en razón a lo cual surgen los
principio de precaución y prevención, no como conceptos análogos, sino
como criterios que deben adoptarse, dadas las circunstancias de cada
caso concreto, de donde surge su diferenciación.
En este sentido, el principio de prevención encuentra origen y fundamento

en el Derecho Internacional, tanto en los artículos –principios– 2, 4 y 7 de la
Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano,
hecha en Estocolmo el 16 de junio de 1972, como en el artículo 130-P-2) del
Tratado de Maastricht43, instrumentos que subrayan la importancia del
principio de prevención al punto de señalar que, de aplicarse el mismo
eficientemente, los restantes principios del Derecho ambiental
prácticamente perderían su razón de ser44
El principio de prevención, tiene lugar ante la constatación de la existencia

de riesgos respecto de los cuales, resulta posible conocer las
consecuencias que podría tener sobre el ambiente, la salud y los bienes de
las personas e impone a las autoridades competentes, la adopción de
medidas efectivas para anticiparse a la concreción del riesgo y evitar la
causación del daño o por lo menos, reducir sus repercusiones, de modo
que subyace como la evaluación del riesgo y su impacto, de modo que
42 JAQUENOD DE ZSÖGÖN, Silvia, El derecho ambiental y sus principios rectores, 3ª. edición,
Madrid, Dykinson, 1991, p. 352.
43 Tratado de la Unión Europea, del 7 de febrero de 1992, cuya citada disposición
establece lo siguiente: “2. La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente

tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la
diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará
en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los
atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de
quien contamina paga. Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán
integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad.
En este contexto, las medidas de armonización necesarias para responder a tales
exigencias incluirán, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia que autorice
a los Estados miembros a adoptar, por motivos medioambientales no económicos,
medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control”.
44 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 4 de noviembre de
2015, Exp. 37.603.
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Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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precisa de la posibilidad de conocer los hechos y reaccionar frente a ellos

con antelación al daño.
Por su parte, en tratándose del principio de precaución o de cautela,

debe preverse que este tiene lugar ante situaciones de riesgo con un
amplio margen de incertidumbre, ya sea frente a su existencia, las
condiciones de su concreción o ante la magnitud del daño que puede
sobrevenir. En otras palabras, el principio de precaución tiene aplicación
ante aquellas situaciones donde el conocimiento científico, no permite
alcanzar la certeza absoluta sobre las consecuencias precisas que
acarrearía alguna situación o actividad.
En este sentido, “los autores franceses distinguen prevención y precaución

de acuerdo con el conocimiento que pueda tenerse de las consecuencias
de una acción determinada. Si se conocen estas consecuencias, se deben
prevenir. Si, en cambio, no se conocen, porque en el ambiente científico
existe la duda o no existen pruebas irrefutables, se deben tomar todas las
precauciones necesarias. Así Marine Friant-Perrot, en su Curso de derecho
agroalimentario, explica la aplicación de estos principios según el tipo de
riesgo: si éste ya se ha producido, se aplica el principio de reparación o
responsabilidad; si es probado, se aplica el principio de prevención; si es
sospechado, se aplica el principio de precaución, y si es desconocido o se
trata del llamado de riesgo del desarrollo, el principio que aplica es el de
exoneración (…) en la prevención uno sabe que si realiza tal acción el
daño es cierto; por eso se debe prevenir. En tanto que en la precaución las
medidas son tomadas ante el desconocimiento o duda de lo que puede
venir. En esta interpretación, ambos principios encuentran fundamento y
son dos manifestaciones de la prudencia”45 (subrayas añadidas).
Al contenido del principio de precaución se hizo sucinta referencia en la

Proclama No. 6 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente Humano –Estocolmo, 197246– y formalmente vino a quedar
45 PASTORINO, Leonardo Fabio, El daño al medio ambiente, Editorial Lexis Nexis, Buenos
Aires, 2005, pp. 97-98.
46 En la referida Proclama No. 6 se expresó lo siguiente:
27
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recogido en el Derecho Internacional con la Convención de las Naciones

Unidas sobre cambio climático suscrita en Río de Janeiro en 1992 –
incorporada en el ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 164
de 1994–, en su artículo 3-347.
Asimismo, el principio de precaución fue recogido por la Ley 99 de 1993 en

su artículo 1, numeral 6, declarado exequible por la Corte Constitucional,
que frente a su naturaleza, propósito y alcance precisó:
“Al leer detenidamente el artículo acusado, se llega a la

conclusión de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar
decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño
grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe
hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la
ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y
alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.
Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes

elementos:
1. Que exista peligro de daño;
2. Que éste sea grave e irreversible;
3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea

ésta absoluta;
4. Que la decisión que la autoridad adopte esté

encaminada a impedir la degradación del medio ambiente.
5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.
Es decir, el acto administrativo por el cual la autoridad ambiental

adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en uso del
principio de precaución, debe ser excepcional y motivado. Y,
“Hemos llegado a un momento en la historia en que debemos orientar nuestros actos en

todo el mundo atendiendo con mayor cuidado a las consecuencias que puedan tener
para el medio. Por ignorancia o indiferencia podemos causar daños inmensos e
irreparables al medio terráqueo del que dependen nuestra vida y nuestro bienestar. Por el
contrario, con un conocimiento más profundo y una acción más prudente, podemos
conseguir para nosotros y para nuestra posteridad unas condiciones de vida mejores en
un medio más en consonancia con las necesidades y aspiraciones del hombre”.
47 Dicho precepto establece: “3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para
prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos
adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la
falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando
en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser
eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo
posible…”.
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como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante

la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto hace que la
decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de
Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o
caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el
ciudadano tiene a su disposición todas las herramientas que el
propio Estado le otorga. En este sentido no hay violación del
debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la Constitución.
En consecuencia, por este aspecto, no prospera el cargo del

actor”48 (negrillas añadidas, subrayas en el texto original).
También ha señalado la Corte Constitucional, que aunque el principio de

precaución hace parte del ordenamiento positivo, con rango legal, a
partir de la expedición de la Ley 99 de 1993, realmente “se encuentra
constitucionalizado, pues se desprende de la internacionalización de las
relaciones ecológicas (art. 266 CP) y de los deberes de protección y
prevención contenidos en los artículos 78, 79 y 80 de la Carta” 49 y que esa
constitucionalización, deriva del deber impuesto a las autoridades “de
evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio ambiente”50. De
manera que la duda favorece el ambiente - in dubio pro natura.
Ahora bien, tanto el principio de prevención como el de precaución

imponen en cabeza de las autoridades públicas competentes, según sea
el caso, la obligación de fijar las medidas de carácter preventivo o
precautelativo que permitan evitar o reducir la concreción de los riesgos o
amenazas y con ello, la concreción de daños en el medio ambiente, en la
salud de las personas y en general, en sus bienes jurídicamente tutelados.
Así, dentro del conjunto de herramientas normativas dispuestas para

garantizar la efectividad de los principios de prevención y precaución se
encuentra, por ejemplo, la Ley 1333 de 2009 y las decisiones proferidas por
la Corte Constitucional sobre la materia, así como aquellas proferidas por
el Consejo de Estado, en su calidad de Máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, toda vez que en estos instrumentos se encuentran las
48 Corte Constitucional, sentencia C-293 de 2002; Magistrado ponente: Alfredo Beltrán

Sierra.
49 Idem.
50 Ibídem.
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directrices que deben seguirse ante el alcance, la aplicación e

implementación de los principios ambientales.
Sin embargo, además de los mecanismos legales, constitucionales o

convencionales o de los instrumentos jurisprudenciales, debe preverse que
el principio de prevención y precaución exige del Estado, de las
autoridades públicas y de los particulares que colaboran con ellas, la
obligación de definir e implementar los mecanismos tendientes a
materializar y efectivizar la aplicación de sus postulados, mediante la
adopción de medidas que prevean o precavan, la concreción de riesgos
o amenazas, pese a la falta de certeza absoluta sobre su existencia. Pero,
la efectivización de estos principios, así como exige la definición de
mecanismos idóneos de prevención y precaución, también demanda su
ejecución eficiente y eficaz.
4.4.- Del caso concreto
Aterrizando al presente caso, se procede a determinar si se reúnen los

presupuestos establecidos para la declaración de la responsabilidad
extracontractual del Estado, es decir, el daño antijurídico, y en caso
afirmativo, si el mismo resulta fáctica y jurídicamente atribuible – imputable
a las entidades demandadas.
En lo que respecta a la configuración del daño antijurídico, señala el actor,

que para finales del mes de mayo de 2007, la intensidad de las aguas
lluvias del invierno del año 2007 provocaron el desbordamiento del Río
Cauca, rompiendo el débil muro de contención ubicado en la Finca La
Tea en el Municipio de Guaranda, Sucre, originando graves y sucesivas
inundaciones que iniciaron a finales de mayo y se extendieron, hasta el
mes de agosto de 2007, trayendo consecuencias funestas para los
residentes de la región de la Mojana.
En su caso, refiere, que las aguas anegaron cuarenta hectáreas de cultivos

de arroz, que dieron al traste con el tiempo y los recursos económicos
invertidos en su finca La Esmeralda, ubicada en el municipio de Majagual
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(Sucre), además de las pérdidas de las ganancias que obtendría con la

cosecha.
Como prueba de lo anterior, se allegaron las siguientes pruebas:
-. Copia de la Escritura Pública No. 87 de fecha 5 de junio de 2002, de la

Notaría Única del Municipio de Majagual, Sucre, mediante la cual, el señor
Roberto Alcides Martínez Monroy, “transfiere a título de venta real y
verdadera, con enajenación perpetua a favor de Dunis Ulises Navarro
López, los derechos de dominio y posesión que tienen constituidos sobre un
predio o finca rural, denominada Villa Monica, y que de ahora en
adelante se llamará “La Esmeralda”, ubicada en el Corregimiento de Piza,
jurisdicción del Municipio de Majagual Sucre, constantes de 40 hectáreas”,
cuyos linderos son los descritos en dicho documento51.
-. Certificado de tradición – Matricula Inmobiliaria No. 340-39909, expedido

por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sincelejo, de fecha
11 de octubre de 2006, correspondiente al predio denominado “La
Esmeralda” y en el que se registra en la anotación No. 7 de fecha 31 de
julio de 2002, el acto de compraventa entre los señores Roberto Alcides
Martínez Monroy y Dunis Ulises Navarro López52.
-. Oficio No. 6020 del 07 de febrero de 2012, suscrito por el Director Territorial
Sucre del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el que informa que “se
encuentra una inscripción catastral, sobre un predio denominado La
Esmeralda, ubicado en el municipio de Majagual, identificado con la
referencia catastral No 00-01-0004-0010-000”53.
-. Copias de los certificados de fechas 7 de junio de 200754, suscritos por el

Secretario de Planeación y de Gobierno y por el Coordinador del Comité
Local de Emergencia del Municipio de Majagual, Sucre, en los que hacen
constar que “el domingo 27 de mayo del presente año las aguas del Rio
51 Folio 38 – 40 del cuaderno No. 1 de primera instancia.

52 Folio 41 - 43 del cuaderno No. 1 de primera instancia.
53 Folio 367 del cuaderno No. 3 de primera instancia.
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Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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Cauca penetraron a la Región de la Mojana por el sitio conocido como La

tea-Los Palencia, perteneciente a la jurisdicción del Municipio de
Guaranda, ocasionando graves inundaciones que ameritan que sea
declarada la urgencia manifiesta por parte del Gobierno departamental
de Sucre y por el Municipio de Majagual (Sucre), a fin de mitigar la
catástrofe que están padeciendo más de 25.000 habitantes de este
municipio”.
-. Testimonio de la señora Anadis Rosario Venegas Cardoza55, quien dijo

residir en el Barrio San Juan, del Corregimiento de Piza, jurisdicción del
Municipio de Majagual, Sucre.
En su relato, expuso que a mediados de mayo de 2007, se presentó una

inundación cuando se rompió la “baca del cura, la tea” (Sic), y que a
mediados de abril de ese mismo año el señor Dunis había sembrado entre
20 a 40 hectáreas de arroz y cuando se presentó la inundación, el arroz ya
estaba a punto de germinar el gajo, pero el agua arrasó con todo,
ahogando todo el cultivo.
-. Las anteriores circunstancias, se encuentran reiteradas en el dictamen

pericial56 que corrobora la inundación de los predios propiedad del
demandante y especifica los perjuicios que este hecho causó, sobre los
cuales habrá lugar a referirse en el evento en que el daño antijurídico
resulte imputable a la entidad demandada, para su respectiva
indemnización.
Con las pruebas que han quedado relacionadas, la Sala encuentra

probado que para finales de mayo de 2007, resultó inundado el predio de
propiedad del demandante, esto es, la finca “La Esmeralda”, ubicada en
el Corregimiento de Piza, jurisdicción del Municipio de Majagual, Sucre,
debido al desbordamiento del Rio Cauca, lo que trajo como
consecuencia la pérdida de los cultivos de arroz.

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Ahora bien, dada la configuración del daño antijurídico, la Sala procede a

verificar el juicio de imputación.
Frente a la imputabilidad del daño57, se tiene que el actor afirma que las
consecuencias nefastas de la inundación presentada a finales de mayo de
2007, se debió a la conducta indiferente que adoptó el Estado, pues, en
ningún momento prestó el servicio que le correspondía, pese a los
requerimientos de los ciudadanos/gremios, que contaban con la suficiente
ilustración sobre el tema para afirmar que era necesaria la construcción de
un dique, la realización de espolones, la elaboración de compuertas y el
dragado del rio, para evitar el daño finalmente causado.
Sostiene, que existieron estudios de orden técnico, como el de obras de la

Región de la Mojana, realizado por la Universidad Nacional de Medellín,
cuya deducción no se aleja de las solicitudes realizadas por la ciudadanía.
Pues bien, verificado el acervo probatorio hallado en el expediente, se

encuentra lo siguiente:
-. Copia de la propuesta de los Concejales de la Región de la Mojana, en el

primer encuentro nacional de Concejales por la paz en la mesa de trabajo
sobre el sector productivo, de fecha 26 de noviembre de 200558.
En dicho documento se le solicita al Presidente de la República, entre otras

obras, la construcción de dos espolones adicionales en la Boca del Cura
(Municipio de Majagual), de un espolón en el barrio Brisas de Rio en
Guaranda y un muro de contención en concreto en el barrio Zarabanda en
Achí.
Para tal efecto, se sustenta que: “Esta obra evitará que el rio Cauca
continúe con el proceso de erosión que peligrosamente se viene
presentando en un tramo aproximado de 2 Kilómetros y serviría de muro de
57 La Imputabilidad es la atribución jurídica que se le hace a la entidad pública, del daño

antijurídico padecido y por el que en principio, estaría en la obligación de responder.
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contención evitando que en el futuro se abra nuevamente la Boca del

Cura”.
También, se solicitó la construcción de las compuertas a la margen

izquierda de la orilla del Rio Cauca, que permitan evacuar las crecientes
en forma controlada a través de la canalización de los caños de
Panseguita, Mojana, Ventanillas, El Rabón, San Matías, El Totumo, con
represas de amortiguamiento.
Tal solicitud, se sustenta en que: “Regularía la entrada de las aguas del rio
Cauca, disminuyendo la presión de las aguas en épocas de gran
inundación. Así las evacuación de las aguas se controlaría y evitaría que el
Cauca rompa en forma indiscriminada, por las parres menos esperadas”.
-. Copia de la misiva enviada al Presidente de la República59, por parte de

los miembros del Comité de Arroceros de la Mojana y en la que le insisten
en adelantar las obras de dragado del Rio Cauca, en el tramo
comprendido entre Nechí (Antioquia) y Boca de Guamal (Bolívar), el cual
se encuentra muy sedimentado y les afecta directamente con
inundaciones frecuentes.
Que otra obra importante es el dragado y canalización de los caños

Mojana, Panceguita y Rabón.
-. Declaración de la señora Anadis Rosario Vanegas Cardoza60, quien

manifiesta:
“… la cuestión de la inundación fue en el 2007, más que todo

fue a mediados de mayo cuando se rompió “la baca del cura,
la tea” (Sic), … se escuchaba la cuestión de que el Cauca está
creciendo y que el agua ya estaba pasando casi el sobre nivel
de la jarillon, ellos en vista de esto mandaron carta a la
vicepresidencia, a Corpomojana, a la Alcaldía de ese entonces,
para que ellos tomaran cartas en el asunto porque se tenía
previsto que se iba a romper eso, siendo así que no hicieron
absolutamente nada, lo que se tenía previsto sucedió, el apoyo

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que ellos buscaron no hicieron absolutamente nada, la presión

del agua no solamente rompió el jarillon sino además partió todo
ese muro de contención, se vino la inundación que ya fue
inevitable, se inundaron y fueron afectados la zona de
Guaranda, Achí, Majagual, pasando por Piza sobre el río Mojana,
Sucre - Sucre y se encontró con el río Magdalena, vinieron
muchas pérdidas de cultivo, las personas que tenían su ganado
tuvieron que pasarlas a partes más altas, lo que acarrea un
gasto, porque tienen que pagar un arriendo y muchos animales
murieron”.
Declara que le constan tales hechos, porque ella lo vivió, es vecina del
señor Dunis Navarro López y sabe todo lo que pasa en el pueblo.
A la pregunta de por qué fue un hecho previsible o pronosticado por los

habitantes del sector, que se fuera a causar esas inundaciones a mediados
del año 2007, contestó:
“porque era un hecho que se veía venir, y muchos agricultores

fueron a ver como estaba la situación allá, y fue tan alarmante
que ellos acudieron y no hicieron absolutamente nada”.
Y a la pregunta de si el Gobierno Nacional Departamental o Municipal

atendió las peticiones de los habitantes, realizando alguna obra de
ingeniería con el fin de evitar el desbordamiento del Río Cauca en la zona
de la Mojana Sucreña y así evitar las pérdidas de los cultivos del Señor
Dunis Navarro y demás agricultores, contestó:
“estas peticiones fueron totalmente digamos no atendidas

porque no hicieron absolutamente nada por evitar el desastre y
las pérdidas de los cultivos”.
Del dicho de la testigo, se advierte que atribuye la inundación del predio

del actor, al desbordamiento del Rio Cauca, que causó el rompimiento del
punto denominado “La Boca del Cura”, “La Tea”; lo cual es coincidente
con lo dicho en el hecho vigésimo quinto de la demanda, cuando se
señala: “que para finales de mayo (30 días) de dos mil siete (2007) las
fuerzas del Rio Cauca rompió el débil y desquebrajado muro de
contención ubicado en la Finca La Tea…”.
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Así mismo, se observa que la testigo, también es coincidente con el actor,

al atribuir este hecho a una serie de omisiones en las que incurrieron las
entidades demandadas para atender la previsible situación de la
inundación.
-. Cd contentivo de los estudios realizados por la Universidad Nacional de

Colombia – Sede Medellín61, con los cuales el Instituto Nacional de Vías
adelantó la construcción del dique marginal desde la población de
Colorado (Antioquia), hasta Achí (Bolívar), K0+000 a K 57+800 región de la
Mojana62.
Dentro de los archivos allegados, se identifica un documento denominado

“Resumen ejecutivo Mojana” – “Control de inundaciones en la región de la
Mojana”, en el que se hace un estudio y descripción general de la zona, su
localización, descripción y diagnóstico.
Del referido informe, se transcribe lo siguiente:
“3.3.1. ANTECEDENTES.
/…/ En los últimos 40 años el río Cauca ha cambiado su

configuración tanto a nivel regional como local. Estos cambios
han traído efectos negativos para las poblaciones que se
encuentran en sus márgenes debido a que se han visto
afectadas por la acción erosiva del agua, que amenaza algunas
cabeceras municipales, razón por lo cual se hace necesaria la
planificación de obras de control del cauce”.
5. DISEÑO DE OBRAS PARA EL CONTROL DE LAS INUNDACIONES
Las obras de protección de la zona de estudio incluyen
1. El dique tierra de 52160 m entre el corregimiento de Colorado y

el sitio Las Brisas en el sur de Bolívar. b) diques de cierre al inicio
del tramo de estudio para empalmar con el sistema colinado en
la región de Colorado; dique de cierre en Caimital para unir los
cerros de Astilleros (sur de Bolívar) con la serranía de Mamarraya
(sur de Bolívar) y c) dique de cierre en Guaranda desde la base
de la serranía de Mamarraya hasta empalmar con el terraplén
61 En virtud del Contrato 073-2002, suscrito entre el INVIAS – Mintransporte y la Universidad

Nacional de Colombia - Sede Medellín.
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Reparación Directa
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existente que une al sitio Boca del Cura con Majagual. Con estos
diques se está protegiendo una longitud de ribera izquierda del
río Cauca de 76.2 km.
2. obras de derivación a lo largo del dique en los sitios críticos de

desbordamiento (rompederos),
3. control de la erosión y migración de orillas como:

Tablestacados,
4. Obras de encauzamiento del flujo en el sector San Jacinto del

Cauca – Potrero Nuevo (Espolones, canal Piloto, dique de cierre,
etc.)
5. Obras de desviación del flujo en crecientes como el canal de

excesos de Nechi.
6. Sistema de bombero en el sector de las Brisas para suministro

de agua para diversos usos en la época de sequía.
El diseño de estas obras se realizó en función de la vulnerabilidad

y las características particulares de los sitios analizados, así como
la conveniencia que representa la entrada de agua por cada
uno de los caños desde un punto de vista ambiental y social.
En el informe definitivo se presentan los diseños de las siguientes

obras: Tablestacados en Nuevo Mundo, Potrero nuevo y San
Jacinto, Dique carreteable para el control parcial de
inundaciones entre las poblaciones de Colorado y el cerro Las
Brisas, además de un Dique fusible en Santa Anita que funciona
como estructura de advertencia ante una posible emergencia.
/…/
6. Conclusiones.
- La región de La Mojana hace parte del delta interior del río

Cauca, por lo cual en épocas de aguas altas es necesario
permitir el ingreso controlado de parte del flujo a través de los
caños que conforman la red de drenaje de la zona, y en los sitios
en los cuales esta derivación sirva de alivio para el río en época
de aguas altas, cuando el río transporta caudales superiores a la
capacidad de su cauce. Alternamente a la habilitación de los
caños internos principales, es necesario el control de
inundaciones con un dique de especificaciones técnicas
adecuadas, dado que el nivel de la planicie de la margen
izquierda del río Cauca tiene una pendiente natural positiva
hacia el río San Jorge, por lo cual el flujo se recuesta hacia el
interior de la región. La elevación de los niveles en el río hace que
haya una sobre elevación en las zonas en curva (efecto de la
fuerza centrífuga) lo que facilitaría la ruptura del dique, hecho
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por el cual se plantean las obras de protección del dique para

estos sitios.
- Dado el contexto geográfico en el que se encuentra la región,

los pobladores ribereños estarán continuamente sujetos a las
inundaciones, por lo cual, cualquier obra que se plantee para la
protección de la zona no será definitiva y solo brindará una
solución parcial. La construcción del dique garantiza la
comunicación continua de los municipios ribereños de la región,
pero no garantiza el control total de las inundaciones puesto que
el río presenta un proceso de sedimentación acelerado, hecho
por el cual se considera necesario realizar un dragado del mismo,
en las zonas de mayor sedimentación, que garantice la
capacidad del río y que las variaciones de los niveles en el
tiempo no sean significativas”.
Conforme las pruebas que han quedado relacionadas, se advierte que las
autoridades administrativas tenían conocimiento previo de la necesidad
de diseñar y ejecutar las obras tendientes a evitar las graves inundaciones
y desbordamientos del Río Cauca, en la Región de la Mojana.
Frente a tal conocimiento, se aprecia que el Instituto Nacional de Vías

INVIAS, al contestar la demanda, refiere que ha desarrollado y ejecutado
de manera permanente un sin número de contratos de obras públicas y ha
destinado cuantiosos presupuestos, concretamente a la construcción de
diques marginales y la atención de obras de emergencia en el Río Cauca -
Región de la Mojana63.
No obstante, en el expediente no se arrimaron pruebas de los referidos

contratos e incluso, respecto al sitio donde se rompió el muro de
contención que causó inundación en el predio del actor (Finca La Tea), lo
único que relaciona la entidad, sin que lo pruebe, es la suscripción del
Contrato N° 1451/2007, suscrito con la UNION TEMPORAL TEA cuyo objeto es
la ATENCION DE OBRAS DE EMERGENCIA EN EL RIO CAUCA EN EL SITIO
CONOCIDO COMO TEA EN EL MUNICIPIO DE GUARANDA, DEPARTAMENTO
DE SUCRE, REGIÓN DE LA MOJANA.
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De lo anterior, bien puede afirmarse que el INVIAS para la época de los

hechos demandados (mayo de 2007), no realizó los actos propios para
evitar las situaciones de urgencia presentadas por el Rio Cauca,
particularmente en lo que respecta a los desbordamientos e inundaciones
producidas en el sector de la Mojana - sector conocido como la Tea, pese
a la construcción de las obras recomendados por la Universidad Nacional,
para controlar la cuota de inundación de la zona.
En todo caso y aun en el evento de aceptarse la suscripción de los

referidos contratos de obras públicas en dicha región del país, con el fin de
evitar las inundaciones, lo cierto es, que el problema no fue solucionado,
pues, el muro de contención del sitio denominado “La Tea”, fue roto por las
fuerzas del Rio cauca, causando graves daños y pérdidas a los propietarios
de los predios allí ubicados, resultando la obra insuficiente.
Aunado a lo anterior, no se encuentra acreditado dentro del plenario, tal

como lo sostienen algunas de las entidades demandadas, que los hechos
aquí demandados se hayan presentado como consecuencia de una
causa extraña, hecho exclusivo de la víctima o de un tercero, así como
tampoco es dable señalar la configuración de un hecho de la naturaleza
como excluyente de la responsabilidad, esto es, caso fortuito o fuerza
mayor, pues, como es sabido estas figuras requieren para su formación la
concurrencia del elemento imprevisibilidad, acompañado de la
irresistibilidad.
Y si bien, la causa inicial de la inundación se dio en razón de la ola invernal

que afectó a la región para la época de los hechos, lo cierto es, se insiste,
que esta era una situación prevista por las autoridades públicas, que
además tenían diseñadas las estrategias para prevenir el fatídico
desenlace, pero no construyeron a tiempo las respectivas obras para la
época de los hechos demandados o por lo menos, así no quedó
acreditado.
Así entonces, es dable concluir que la situación de inundabilidad de la

región estaba prevista y, además, era resistible mediante la
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Reparación Directa
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implementación y construcción de los diques marginales diseñados para el

efecto, los cuales no se ejecutaron en tiempo.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en decisión ya indicada, ha

señalado que “debe preverse lo conceptuado frente a los principios de
prevención y precaución, en cuyo efecto se dijo que el primero de ellos
tiene lugar cuando las autoridades conocen la existencia del riesgo y los
daños que su concreción conllevaría en el ambiente, la salud de las
personas y sus demás bienes jurídicos tutelados, y exige de las autoridades
la adopción y ejecución oportuna, efectiva y eficiente de los mecanismos
que permitan evitar la concreción del riesgo y la causación de daños”.
En ese orden de ideas, al existir un estudio sobre las problemáticas del Río
Cauca y los desbordamientos a la altura de la región de La Mojana y al
contarse con los diseños de las construcciones de obras que evitarían las
inundaciones, esta Sala, acorde con la jurisprudencia ahora vigente, es del
concepto que existió falla en el servicio por parte del INVIAS, toda vez que
no se ejecutaron en tiempo dichas obras conforme a las especificaciones
establecidas en los estudios y diseños de la Universidad Nacional.
Frente a la responsabilidad de las demás entidades demandadas, esta

Sala considera, que la misma no se encuentra acreditada en el plenario,
sumado a que a algunas de ellas, tampoco les resulta atribuibles los
hechos demandados, en atención a sus funciones y competencias; en tal
sentido, serán absueltas de toda responsabilidad en el presente asunto.
En síntesis, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar,

accederá a las pretensiones de la demanda, declarando la
responsabilidad administrativa y patrimonial del INVIAS y reconocerá los
perjuicios que pasa a verificar.
.- Reconocimiento y liquidación de perjuicios
En el caso de autos el demandante solicita el reconocimiento de los

siguientes perjuicios:
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 Perjuicio Material.
- Daño emergente: La suma de ciento treinta y dos millones ochocientos

noventa y seis mil cuatrocientos cuarenta pesos ($132.896.440.oo).
- Lucro cesante: La suma de ciento setenta y seis millones de pesos

($176.000.000.oo)
Dentro de los perjuicios materiales se encuentran comprendidos el lucro

cesante y el daño Emergente, este último entendido como la pérdida
sufrida, consistente en un detrimento patrimonial, necesariamente medible
o mesurable en dinero, por cuanto el perjudicado ha debido efectuar
ciertas erogaciones económicas como consecuencia del daño
antijurídico.
De tal modo, este perjuicio conlleva que algún bien económico salió o
saldrá del patrimonio de la víctima, por cuanto el daño emergente puede
ser, tanto presente, como futuro, dependiendo del momento en que se
haga su valoración64, sobre lo cual debe anotarse, también, que son
indemnizables a título de daño emergente, todos aquellos gastos
ocasionados directamente con la ocurrencia del daño antijurídico.
Por otra parte, se entiende por lucro cesante, la ganancia o provecho que
dejó de reportarse a consecuencia de la concreción del daño antijurídico.
Doctrinaria y jurisprudencialmente se ha sostenido que el lucro cesante,
puede presentar las variantes de consolidado y futuro, liquidado de
conformidad con las siguientes fórmulas:
Lucro Cesante consolidado:
S= Ra (1 + i )n - 1
i
Lucro Cesante futuro:
S= Ra (1 + i )n - 1
i (1+i)n
64 Consejo de Estado, sentencia de 4 de diciembre de 2006, Exp. 13.168.
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Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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Donde los factores tienen las siguientes correspondencias:
S = suma calculada Ra = renta actualizada n = número de meses del

período
i = tasa de interés constante 0,004867 - que corresponde a la tasa mensual
del interés puro o legal para fórmulas compuesta, que se obtiene así: (1+
i)1/12 – 1, donde i es la tasa anual de interés legal (6% o 0,06).
Ahora bien, sobre los perjuicios materiales debe aclararse que ellos, no
pueden construirse sobre conceptos hipotéticos, pretensiones fantasiosas o
especulativas que se fundan en posibilidades inciertas o ficticias Lucro
cesante consolidado:
.- Reconocimiento y liquidación de los perjuicios materiales – condena in

genere
Para la acreditación de los perjuicios materiales se realizó el dictamen

pericial elaborado por el perito Johnny E. Márquez Vergara65, Ingeniero
Agrícola, quien para la determinación del valor de los daños y perjuicios
inspeccionó el inmueble, tuvo en cuenta la fecha de los hechos y el
tiempo de duración de la afectación y estableció los valores con base en
la información obtenida en las pruebas aportadas al proceso y a través de
consulta a agricultores y ganaderos de la región, así como a profesionales
y entidades del sector agropecuario.
En términos generales, el perito describe el predio con su extensión

superficiaria, señalando que su relieve es plano, normalmente dedicado a
la actividad agrícola y ganadera y dotado de viviendas y corrales,
construidos en varetas de madera, etc., y perimetral e interiormente se
encuentra delimitado con cercas en alambre de púas.
Ahora bien, el perito hace consistir el daño emergente derivado de la

inundación en: i) la pérdida del cultivo de arroz, representada en las
utilidades que genera el cultivo; ii) costos de reparación y reposición del
cercado y divisiones; iii) reparación de daños ocurridos en las estructuras
65 Folios 548 – 548 del cuaderno de primera instancia.
42
Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
______________________________________________
de las construcciones u obras civiles existentes; y iv) reparación por los

daños ocasionados a frutales y pastos. Información que dijo, fue
corroborada con las pruebas aportadas al proceso y a través de consulta
a agricultores y ganaderos de la región, así como a profesionales y
entidades del sector agropecuario.
Y el lucro cesante se estableció, en la pérdida de la renta o valor de las

utilidades del cultivo de arroz, en la segunda cosecha o periodo.
Sin embargo, la Sala encuentra serios vacíos en la información suministrada

por el dictamen pericial, así como por los demandantes y testigos, como el
hecho de no suministrar el número de hectáreas efectivamente cultivadas,
pues, si bien se anuncia un número de cuarenta, tal cifra no se constató en
el expediente; en razón a lo cual se reconoce la causación de cada uno
de los perjuicios, pero se establecerá la condena en forma genérica,
conforme la facultad dispuesta por el artículo 172 del CCA, según el cual:
“Artículo. Modificado por el art. 56, Ley 446 de 1998. Las

condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros
semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía
no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma
genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la
liquidación incidental, en los términos previstos en los artículos 178
del Código Contencioso Administrativo y 137 del Código de
Procedimiento Civil.
Cuando la condena se haga en abstracto, se liquidará por

incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito
que contenga la liquidación motivada y especificada de su
cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria
de aquél o al de la fecha de la notificación del auto de
obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido dicho
término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la
liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso
de apelación”.
En este sentido la condena los perjuicios aquí reconocidos se concretaran

y cuantificaran mediante incidente de liquidación, con aplicación de las
fórmulas y precedentes jurisprudenciales y con valoración de la
información aportada por el perito y el testimonio obrante en el plenario,
pero con adición de los siguientes parámetros:
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Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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1.- Para el reconocimiento del perjuicio correspondiente a la pérdida del

cultivo de arroz, deberá acreditarse el número exacto de las hectáreas de
cultivo sembradas y el valor exacto de las utilidades, ya sea con el
correspondiente contrato de venta, testimonio del posible comprador del
arroz o los correspondientes libros de contabilidad, etc.
2.- Para el reconocimiento de la indemnización por concepto de

reparación de las cercas, divisiones, estructuras de las construcciones u
obras civiles existentes, así como la reparación de los frutales y pastos, se
deberá allegar las cotizaciones correspondientes a éstas y las facturas de
las que ya hayan sido efectivamente objeto de reparación o la prueba
que así lo indique.
3.- Para el reconocimiento del lucro cesante, por concepto de la renta que
dejó de devengarse en las utilidades del cultivo de arroz en la segunda
cosecha o periodo, deberá acreditarse que el actor en todo el año hace
dos cosechas y que las mismas le generan utilidades; tal aspecto puede
acreditarse con testimonio del posible comprador de arroz o los
correspondientes libros de contabilidad, que den cuenta que ejerce esa
actividad todos los años en los dos periodos semestrales, entre otros
elementos probatorios.
 Perjuicios morales
Sobre el concepto de perjuicio moral, el Consejo de Estado ha señalado

que “debe preverse que éste se encuentra compuesto por el dolor, la
aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja,
desasosiego, temor, zozobra, etc., que invaden a la víctima directa o
indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo.
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Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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En cuanto a la reparación del daño moral en caso de lesiones al

patrimonio económico de la persona, la Sala ha reconocido este tipo de
perjuicio inmaterial, siempre que el mismo se encuentre probado” 66.
En sentencia del 5 de octubre de 1989, explicó:
“Es cierto que dentro de los perjuicios indemnizables se

comprenden los morales, entendiendo por éstos el dolor y la
tristeza que el hecho dañoso ocasiona a quien sufre el daño,
pero también aquí tanto la jurisprudencia como la doctrina están
acordes en que tratándose de daño a las cosas ese dolor o
tristeza debe tener envergadura suficiente como para justificarse
su reparación y que en todo caso debe ser demostrado, pues no
se presume”67.
Y en sentencia del 13 de abril de 2000, la Sala dijo:
“El desarrollo del tema en la jurisprudencial nacional ha ido en

evolución, al punto que hoy se admite inclusive la posibilidad de
reclamar indemnización por los perjuicios morales causados por
el daño o pérdida de las cosas, a condición de demostrar
plenamente su existencia, pues tal perjuicio no se presume68”69.
En el presente asunto, la Sala no encuentra acreditada la configuración

del perjuicio moral en cabeza del demandante, pues, no hay prueba que
lo demuestra, consecuencia de lo cual, se negará su reconocimiento.
5.- CONDENA EN COSTAS:
El art. 171 del C. C. A., textualmente señala:
“ARTÍCULO 171. Modificado por el art. 55, Ley 446 de

1998 Condena en costas. En todos los procesos, con excepción
de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la
conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la
66 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia

del 16 de Mayo de 2016, radicado No. 52001-23-31-000-2003-01002-01.
67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia
del cinco de octubre de 1989, expediente: 5.320.

68 Sentencias del 5 de octubre de 1989, Exp: 5320, del 7 de abril de 1994, Exp: 9367 y del 11
de noviembre de 1999, Exp: 12.652, entre otras.

69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia
del 13 de abril de 2000, expediente: 11.892.
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Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del

Código de Procedimiento Civil”.
Lo que aplicado al presente asunto permite predicar, que no habrá tal

condena, en tanto, la conducta de las partes, no demuestran,
abiertamente, un actuar alejado de un adecuado comportamiento
procesal.
En mérito de lo expuesto la Sala Escritural del Tribunal Administrativo de

Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad
de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la Dra. TULIA ISABEL

JARAVA CÁRDENAS, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Por conducto de la Secretaría de este Tribunal, ordenar a la

Oficina Judicial de Sincelejo, la compensación que se requiere en estos
casos.
TERCERO: REVOCAR la sentencia de fecha 14 de agosto de 2015, proferida

por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de
Sincelejo, por las razones expuestas en la parte motiva de ésta providencia.
En su lugar dispone:
A) DECLARAR administrativa y patrimonialmente responsable al

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS de los daños y perjuicios
ocasionados al demandante con la inundación ocurrida a finales
de mayo de 2007, en el predio de su propiedad.
B) CONDENAR EN ABSTRACTO al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -

INVIAS a pagar por concepto de perjuicios materiales, las
cuantías que resulten acreditadas dentro del incidente de
liquidación.
C) NO CONDENAR en costas a la parte demandada.
D) NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
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Reparación Directa
Expediente No. 70-001-33-31-703-2009-00084-01
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CUARTO: En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de

origen.
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según Acta No. 0010/2019
Los Magistrados,
RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY
EDUARDO JAVIER TORALVO NEGRETE TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS

(Con impedimento aceptado)
47

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE

SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL

Sincelejo, veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY

Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte

El señor DUNIS EULISES NAVARRO LÓPEZ, mediante apoderado judicial,

1 Folios 2 - 3 del cuaderno No. 1 de primera instancia.

acontecimientos acaecidos en mayo y extendidos hasta agosto de 2007,

Como consecuencia de lo anterior, solicita el actor se condene a las

- Daño emergente: La suma de ciento treinta y dos millones ochocientos

- Lucro cesante: La suma de ciento setenta y seis millones de pesos

- La suma de cuarenta y nueve millones seiscientos mil pesos ($49.600.oo)

El demandante, desde su perspectiva, indica la problemática que aqueja

2 Folios 3 – 9 del cuaderno No. 1 de primera instancia.

tiempo, pese a estar contenidas en estudios técnicos de ingeniería y estar

Sostiene, que los comités ganaderos y agricultor de la región, en múltiples

Manifiesta, que los Concejales de la región de la Mojana conformados por

Así mismo, los Comités de Arroceros de la Región de la Mojana y Bajo

Afirma, que las súplicas a las entidades demandadas fueron en vano ya

Relata el actor, que en su caso, también resultó damnificado ya que las

1.3.- Contestación de la demanda:

-. El Ministerio de Transporte3, señala que los hechos de la demanda no le

-. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial4, se opone a las

3 Folios 59 – 62 del cuaderno No. 1 de primera instancia.

jurídicos que permitan demostrar su responsabilidad administrativa en los

Propuso las siguientes excepciones:

-. Falta de causa para impetrar la acción y falta de legitimidad por pasiva:

-. Fuerza mayor: en tanto, que se trata de un hecho natural imprevisible, de

-. Culpa exclusiva de la víctima: toda vez, que le asiste a los propietarios de

Y aduce, que en consideración a que el actor conoce de cerca el

Señala, que la culpa de la víctima en este caso, ha de entenderse como

-. Instituto Nacional de Vías “INVIAS”5, se opone a las pretensiones de la

En su defensa, expone que no es cierto que no se haya previsto la situación

En virtud de lo anterior, propuso las excepciones denominadas: falta de

-. Municipio de Majagual6, se opone a las pretensiones de la demanda, en

5 Folios 89 - 116 del cuaderno No. 1 de primera instancia.

Propuso las siguientes excepciones:

-. Hecho de la naturaleza: atendiendo al intenso invierno que azotó a esa

No obstante, indica, que sin pretender desconocer que en años anteriores

-. Inexistencia de falla del servicio: en el entendido de que si bien el

-. Falta de omisión o negligencia de la administración municipal de

-. Responsabilidad de la Nación en la ejecución de obras tendientes a

-. Hecho de un tercero: este medio exceptivo se soporta en la labor que

-. Departamento de Sucre7, contesta la demanda de forma

Aclara, que se está frente a un hecho de fuerza mayor que es imprevisible

Propuso las excepciones denominadas: Inexistencia de la reparación,

-. Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge -

-. Instituto Colombiano de Geología y Minería - INGEOMINAS9 (llamado en

Frente a la responsabilidad por los hechos demandados, sostiene que para

1.4.- Sentencia apelada10. El Juzgado Tercero Administrativo de

7 Folios 145 - 149 del cuaderno No. 1 de primera instancia.

está probado el daño con la pérdida del cultivo de arroz en la Finca La

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante, presenta

Argumenta, que la determinación de las fechas en que ocurrieron las

Señala, que resulta desproporcional pretender que hechos transcurridos en

En ese orden, sostiene, que no se le puede exigir a un testigo que presenció

11 Folios 669 - 681 del cuaderno No. 5 de primera instancia.

Anota, que las peticiones dirigidas a la Presidencia de la República,

Alega, que existieron estudios de orden técnico y dentro del acervo