ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO AL MEDIO AMBIENTE /

TRATAMIENTO DE BASURAS - Relleno sanitario / CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN - Configuración / DAÑO AMBIENTAL IMPURO SUCESIVO / FALLA
DEL SERVICIO - Acreditada / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS

[L]a Sala encuentra que además de los daños causados en 1991 a los habitantes
de la vereda Las Nubes, respecto de los cuales operó la caducidad de la acción,
existe un menoscabo adicional, de carácter patrimonial, que ocurrió en el mes de
noviembre de 2005, y que solo está probado que afectó al señor Juan Martínez
(ver infra párr. 41 y ss), quien perdió un criadero de peces. Como respecto de
este daño –el cual tiene un carácter cierto– no ha operado la caducidad de la
acción ya que ocurrió con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda,
la Sala analizará si el mismo resulta imputable a las entidades demandadas, no
sin antes advertir que dicha circunstancia no es óbice para la realización del juicio
de responsabilidad en este caso porque no comporta el desconocimiento de los
principios de congruencia y de jurisdicción rogada en la medida en que la
pretensión que constituye el objeto de la demanda es que se indemnicen los
perjuicios materiales causados a los actores como consecuencia del daño
ambiental generado por la operación del relleno sanitario, los cuales se concretan,
entre otras cosas, en la pérdida de sus animales (…) [S]e presentó una falla del
servicio imputable a la entidad demandada, que dejó de atender las obligaciones
emanadas de la ley y de los actos administrativos proferidos por la autoridad
ambiental, relativas al diseño y construcción de una infraestructura adecuada para
el manejo de los lixiviados y de las aguas de escorrentía del relleno sanitario El
Henequén. Esta falla del servicio ocasionó que las aguas se desbordaran e
inundaran el terreno que era ocupado por el señor Juan Martínez, causando con
ello la pérdida de su cultivo de peces.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / TITULARIDAD DEL DERECHO O

BIEN AFECTADO

[E]l análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe,

o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que
ésta formula o la defensa que aquella realiza, pues bien puede suceder que una
persona, natural o jurídica, esté legitimada en la causa de hecho por ser parte dentro
del proceso, pero carezca de legitimación en la causa material debido a que no es
titular de los derechos cuya vulneración alega o a que ninguna actuación o
conducta suya guarda relación o conexión con los hechos que motivan el litigio.
En estos eventos, las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto
que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de
ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios
ocasionados a los actores (…) [S]olo los señores (…) se encuentran
materialmente legitimados en la causa por activa porque demostraron, a través de
las actas de las visitas realizadas a la vereda Las Nubes por la Corporación
Autónoma Regional del Atlántico (CRA) y por la Defensoría del Pueblo (f. 371, 423
c. 2), que habitaban los terrenos aledaños al relleno sanitario El Henequén. No
ocurre lo mismo con los restantes actores, quienes no acreditaron el interés que
les asiste en este caso para reclamar indemnización.

CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA POR DAÑO AMBIENTAL / CONOCIMIENTO DEL DAÑO –
Notoriedad / DAÑO AMBIENTAL IMPURO SUCESIVO

[A] juicio de la Sala, existen razones para afirmar que en este caso los habitantes
de la vereda Las Nubes solo empezaron a experimentar los efectos nocivos de la
entrada en operación del relleno sanitario tiempo después de que este hecho tuvo
lugar, y de no de manera inmediata. Por tal razón, el término de caducidad de la
acción de reparación directa debe empezar a contabilizarse, como bien lo señaló
el Tribunal Administrativo del Atlántico, a partir del momento en que el daño
adquirió notoriedad o, en otras palabras, que los actores se percataron de su
existencia (…) [A]unque los daños generados a los habitantes de la vereda Las
Nubes no se presentaron de forma concomitante con la puesta en funcionamiento
del relleno sanitario, sí adquirieron notoriedad y fueron cognoscibles para los
demandantes, durante los primeros años de la década de los noventa. Esto
significa que le asistió razón al Tribunal Administrativo del Atlántico cuando
declaró la caducidad de la acción, pues es evidente que cuando se presentó la
demanda de reparación directa, el 17 de febrero de 1997, ya había expirado el
término de dos años previsto en el artículo 136 del C.C.A. (…) Distinto es que
existan daños impuros sucesivos, causados en fechas o momentos diferentes por
la misma acción contaminante que se atribuye a las entidades aquí demandadas,
respecto de los cuales puede no haber operado el término de caducidad, pues
éste debe contarse de forma independiente para cada uno de ellos.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO AMBIENTAL / TIPOLOGÍA DE

DAÑO AMBIENTAL / DAÑO AMBIENTAL PURO Y DAÑO AMBIENTAL IMPURO

En el ámbito de la responsabilidad del Estado por afectaciones ambientales

existen dos tipos de daños distintos y diferenciables: por un lado, los daños a un
interés colectivo como el ambiente y, por otro, los daños particulares y concretos
que nacen como consecuencia de la lesión ambiental (…) [E]l daño por el cual se
demanda en este caso no es el ambiental puro, que sí se extiende en el tiempo, y
que consiste en la contaminación de las aguas, el suelo y el agua generada por la
mala operación del relleno sanitario El Henequén; sino el ambiental impuro que es
instantáneo o inmediato, y que, de acuerdo con lo manifestado en la demanda, se
concreta en el menoscabo sufrido por los ocupantes de la vereda Las Nubes como
consecuencia de la muerte de sus animales domésticos (patos, gallinas, cerdos,
carneros) y de la pérdida sus pastos y árboles frutales (…) Distinto es que existan
daños impuros sucesivos, causados en fechas o momentos diferentes por la
misma acción contaminante que se atribuye a las entidades aquí demandadas (…)
[E]l daño que se mantiene en el tiempo y que, por ello, adquiere carácter
continuado es el generado al medio ambiente por la mala operación del relleno
sanitario, el cual no es susceptible de ser indemnizado por la vía de la acción de
reparación directa o de la acción de grupo desarrollada en la Ley 472 de 1998,
como sí lo es el daño que afecta los intereses patrimoniales de los demandantes,
y que se verifica o produce en un momento determinado. NOTA DE RELATORÍA:
Sobre el tema, ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera de 20 de
febrero de 2014, exp. 29028; de 16 de mayo de 2007, exp. AG-2003-00680-01; de
13 de mayo de 2004, exp. AG- 2002-00226-01.

INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS – Condena en abstracto

En el expediente no existe ninguna prueba que acredite el monto del perjuicio

material sufrido por el señor Juan Martínez. Por lo anterior, la Sala dará aplicación
a lo previsto en el artículo 172 del C.C.A., y condenará en abstracto a la Sociedad
de Acueducto y Alcantarillado de Barranquilla a pagar al demandante el daño
emergente generado por la pérdida de 3000 tilapias rojas.

CONSEJO DE ESTADO
 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 08001-23-31-000-1997-12087-01(41363)

Actor: HABITANTES DE LA VEREDA LAS NUBES

Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL, MARÍTIMO Y PORTUARIO

DE BARRANQUILLA

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - APELACIÓN SENTENCIA

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante contra la sentencia de 2 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal
Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se declaró la caducidad de la
acción. La sentencia será revocada.

SÍNTESIS DEL CASO

El 27 de septiembre de 2005 el Departamento Administrativo Distrital del Medio

Ambiente de Barranquilla (DADIMA) realizó una visita al relleno sanitario El
Henequén, con el fin de atender una queja por contaminación ambiental
presentada por el presidente de la Asociación Campesina Vereda Las Nubes. En
el curso de la misma, la entidad encontró una serie de fallas en la operación de
relleno, por lo cual requirió a la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de
Barraquilla E.S.P. –Triple A– para que cumpliera con un conjunto de acciones
encaminadas a corregirlas y a dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 72 del
Decreto 2104 de 1983, que definía los requisitos exigibles a los sitios de
disposición de basuras. Entre las acciones que la entidad debía adelantar estaban
la de construir un canal perimetral para la recolección y tratamiento de los
lixiviados y la de diseñar un sistema de drenaje de las aguas lluvias y de las
corrientes de agua naturales que circulaban dentro del relleno con el fin de impedir
su contaminación. Sin embargo, la Triple A no cumplió con lo ordenado por el
DADIMA, lo cual ocasionó que en noviembre de 2005 las aguas y lixiviados se
desbordaran e inundaran el terreno que era ocupado por el señor Juan Martínez,
causando con ello la pérdida de su cultivo de peces.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. Mediante escrito presentado el 17 de febrero de 1997 ante el Tribunal

Administrativo del Atlántico, los señores María Manuela Cabarcas Corrales, María
del Carmen García, Edilberto Enrique García Daza, Plinio Teherán Mercado,
Otoniel Jiménez Jiménez, Guido Alfonso Caballero Corrales, Luis Felipe
Rodríguez, Luis Jesús Jiménez Guevara, Eduardo Enrique García Parra, José
Domingo Mauri Navarro, Alfredo Antonio Anaya Tirado, Berta Alicia Valencia,
Alfonso María Castelblando, Herminia Jiménez Rueda, Juan Evangelista Martínez
García, Andrés Rafael Pineda, Bienvenido Cárdenas Rojas, Armado Rafael Ávila
Núñez, Yenis Silvera Cabarcas, David Arsenio Jiménez Monroy, Hilda Roda
Navarro Yepes, Gustavo Alberto Bacca Cabarcas, Sergio Danilo Gutiérrez, José
Bejarano Hernández, Luis Fernando Durán Rueda y Sixta Moreno Yepes,
actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación
directa, presentaron demanda contra el Distrito Especial, Industrial, Marítimo y
Portuario de Barranquilla, con el fin de que se hicieran las siguientes
declaraciones y condenas (f. 1-31 c. 1):

PRIMERO: Que el Distrito Especial, Industrial, Marítimo y Portuario de

Barranquilla (…), es administrativamente responsable por los
perjuicios materiales y morales causados a mis mandantes con la
contaminación del medio ambiente, al permitir que desde el año 90
funcionara el relleno sanitario HENEQUEN, ubicado en la jurisdicción
de la vereda Las Nubes, distrito de Barranquilla, ya que por omisión y
acción se produjo la contaminación del medio ambiente de esa
vereda, dando como consecuencia, la infertilidad de varias parcelas,
muertes de animales y la contaminación de las aguas de los jagüeyes.

SEGUNDO: Condenar, en consecuencia, al Distrito Especial,

Industrial, Marítimo y Portuario de Barranquilla, como reparación del
daño ocasionado, a pagar a los actores o a quien represente
legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral,
objetivados y subjetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman
como mínimo en la suma de $200.000.000 o conforme a lo que
resulte probado dentro del proceso.

TERCERO: La condena respectiva será actualizada de conformidad

con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. y se reconocerán los
intereses legales desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta
 cuando se dé cabal cumplimiento a la sentencia que le ponga fin al
proceso.

CUARTO: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia en

los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

2. En respaldo de sus pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, los

siguientes hechos:

2.1. En atención a las quejas por contaminación ambiental presentadas por la

Asociación Campesina Vereda Las Nubes, el Departamento Administrativo
Distrital del Medio Ambiente (DADIMA), realizó una visita de inspección ocular al
relleno sanitario Henequén, el día 14 de septiembre de 1995.

2.2. Con base en los resultados de la visita, los cuales permitieron establecer el
inadecuado manejo del relleno sanitario, el DADIMA expidió el auto n.º 000035 de
27 de septiembre de 1995, por el cual se requirió a la Sociedad de Acueducto y
Alcantarillado y Aseo de Barraquilla E.P.S. Triple A, para que diera observancia a
unas obligaciones, las cuales debían cumplirse algunas de forma inmediata y otras
en un término de 20 a 40 días hábiles.

2.3. Los estudios realizados por el DADIMA permitieron establecer que la

inexistencia de un sistema de drenaje, de canales perimetrales y la mala
operación de vertido de desechos sólidos ocasionaron que las aguas, escorrentías
y lixiviados fueran transportados por pendientes naturales hacia la vereda Las
Nubes y hacia el arroyo Grande, alterando así las condiciones ambientales de la
zona y amenazando el derecho a la salud y el medio ambiente de los pobladores
del lugar.

2.4. Como consecuencia de lo anterior, a partir del año 1994, se ha producido la

muerte de muchos animales (ganado, patos, gallinas, entre otros), la
contaminación de las aguas y la pérdida de fertilidad de la tierra, afectando los
factores de subsistencia de los habitantes de la vereda.

II. Trámite procesal

3. Admitida la demanda mediante auto del 7 de mayo de 1997 (f. 74 c. 1) y

surtidas las notificaciones de rigor, el Distrito de Barranquilla presentó escrito de
contestación a través del cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones del
libelo introductorio, con fundamento en las siguientes excepciones:

3.1 Falta de legitimación en la causa por activa porque los actores no probaron su
calidad de propietarios o poseedores de los predios localizados en la vereda Las
Nubes, ni demostraron que su actividad económica fuera la crianza y la venta de
animales.

3.2. Falta de legitimación en la causa por pasiva porque a la fecha de ocurrencia

de los hechos narrados en la demanda el Distrito de Barranquilla no era
responsable del cuidado y preservación del medio ambiente y porque el DADIMA
es una entidad con autonomía administrativa y patrimonio propio.

3.3. Caducidad de la acción porque la propia demanda señala que el relleno

sanitario opera desde 1990 y que las pérdidas económicas cuya reparación se
persigue ocurrieron en 1994.

3.4. Falta de integración del litis consorcio necesario en razón a que la demanda no
se dirigió contra la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla
E.P.S. TRIPLE A, que es –de acuerdo con los actores– la responsable del daño por
haber manejado inadecuadamente el relleno sanitario.

4. El 29 noviembre de 2000, el Tribunal Administrativo del Atlántico ordenó

notificar de la demanda a la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de
Barranquilla E.P.S. Triple A por considerar que entre ésta y el Distrito de
Barranquilla existía un litis consorcio necesario (f. 106-107 c. 1).

5. El 6 de marzo de 2001 la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de

Barranquilla E.P.S. Triple A presentó escrito mediante el cual se opuso a las
pretensiones de la demanda y manifestó atenerse a lo que resultara probado
dentro del proceso. A título de excepciones propuso las siguientes: (i) caducidad
de la acción porque los daños a que se refiere la demanda datan de los años
1992, 1993 y 1994 y la demanda se presentó en 1997; (ii) falta de legitimación
adjetiva por parte de la apoderada de los demandantes debido a que ésta obtuvo
poder para la presentación de una acción distinta a la de reparación directa y (iii)
falta de legitimación en la causa por activa puesto que algunos de los
demandantes no probaron ser los propietarios de los predios presuntamente
afectados por la contaminación.

6. En escrito separado, la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de

Barranquilla E.P.S. Triple A solicitó el llamamiento en garantía de la Sociedad
Equipos Universal y Cía. Ltda. en virtud del contrato n.º 000107 de 5 de julio de
1994 que suscribió para la prestación del servicio del relleno sanitario (f. 125-126
c. 1). Admitido el llamamiento mediante auto del 9 de agosto de 2002 (f. 164-165
c. 1), la Sociedad Equipos Universal y Cía. Ltda. procedió a contestarlo,
manifestando que las pretensiones de la demanda carecen de cualquier sustento
fáctico y jurídico porque (i) la operación del relleno sanitario se hizo con estricto
apego a la ley, a los términos del contrato y a las licencias y permisos ambientales
expedidos por la Corporación Autónoma Regional y (ii) es completamente
inverosímil que los actores manifiesten haber sufrido pérdidas por más de once mil
millones de pesos cuando se encuentran asentados en terrenos que, de acuerdo
con el plan de ordenamiento territorial, carecen de las más mínimas comodidades
y de conexiones a las redes de servicios públicos domiciliarios. A título de
excepciones propuso la de caducidad de la acción y de falta de legitimación en la
causa por pasiva con fundamento en los mismos argumentos expuestos por los
otros intervinientes (f. 172-176 c. 1).

7. Dentro del término para alegar de conclusión en primera instancia

intervinieron las partes, así:

7.1. La parte actora explicó que la instalación del relleno sanitario El Henequén “ha
traído miseria, hambre y contaminación ambiental” a los habitantes de la vereda
La Nube, quienes han perdido sus animales, sus árboles frutales y maderables y
han sufrido la contaminación de los suelos y las fuentes hídricas. Agregó que el
relleno está ubicado apenas a 50 metros de la comunidad, cuando lo aconsejable
es que entre ambos puntos exista una distancia de por lo menos 500 metros.
Indicó que dentro del relleno sanitario no existen filtros que permitan la salida de
los gases, circunstancia que se agrava por el hecho de que aquel se construyó sin
tener en cuenta la dirección de los vientos, lo cual ocasiona que todos los olores y
partículas que emanan de allí caigan en los predios de los campesinos (f. 557-563
c. 2).

7.2. El Distrito de Barranquilla y la Sociedad Equipo Universal S.A. reiteraron los

argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda y de oposición
al llamamiento, respectivamente, referentes a la caducidad de la acción, a la falta
de legitimación en la causa por pasiva y por activa y a la ausencia de
responsabilidad por la operación adecuada del relleno sanitario (f. 553-555, 564-
568 c. 2).

7.3. La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P.

Triple A indicó que desde que asumió la operación del relleno sanitario El
Henequén en 1994, en reemplazo de la función que antiguamente cumplían las
Empresas Públicas Municipales, la entidad mejoró las condiciones para su
funcionamiento, “ajustándolo a los requerimientos de las autoridades ambientales
y adecuándolo a las novedades técnicas y ambientales pertinentes”. Agregó que la
actividad de disposición de basuras en ese lugar se realiza con sujeción a los
requerimientos establecidos en la licencia ambiental expedida por la Corporación
Autónoma Regional del Atlántico y que en el lugar se adelantan actividades como
brigadas de fumigación para eliminación de vectores, aspersiones sobre los
residuos y sitios generadores de olores, almacenamiento y tratamiento de
lixiviados, entre otras. Señaló que éstos últimos se producen porque los más de
sesenta recicladores que permanecen en el lugar retrasan la operación de
extensión y tapado de basuras y adelantan la tarea de aprovechamiento de
residuos de forma antitécnica (f. 569-572 c. 2).

8. El 2 de febrero de 2011, Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico

dictó sentencia de primera instancia mediante la cual declaró la caducidad de la
acción con fundamento en las siguientes consideraciones (f. 607-624 c. ppl.):

(…) resulta claro para la Sala, teniendo en cuenta todas las

precisiones, con fecha y confesión por parte de la apoderada de los
demandantes, de todas las fechas resaltadas, que el momento de la
consolidación del daño surge a partir del 30 de diciembre de 1991,
fecha para la cual los habitantes de la vereda Las Nieves interponen
derecho de petición a las Empresas Públicas Municipales, por la
contaminación ambiental, de los animales y tierras, en razón del
basurero público de Henequén, lo cual significa que el plazo de los
dos años finalizaba el 30 de diciembre de 1993, y sólo hasta el 17 de
febrero de 1997 se presentó la demanda, luego es evidente que la
acción está caducada.

9. El 28 de febrero de 2011 la parte demandada interpuso y sustentó

oportunamente recurso de apelación1 contra la anterior decisión con el propósito
que se revoque y, en su lugar, se emita fallo favorable a sus pretensiones. Para el
efecto expuso que la acción no se encuentra caducada por cuanto los daños y
perjuicios causados por la operación del botadero de basura El Henequén “apenas
empiezan a observarse, es decir, podríamos hablar de unos daños remotos y
sucesivos que se mantienen en el tiempo (…)”. Agregó que el fallo no es
congruente con las pruebas recaudadas “por cuanto se demostró a derecha y a
siniestra (sic) el daño que ha causado, causa y causará el botadero de basuras a
cielo abierto” y con el desconocimiento de las normas ambientales, hecho que
quedó en evidencia cuando la CRA ordenó su cierre definitivo por no cumplir con
las especificaciones técnicas para su operación. Indicó, además, que solo hasta el
14 de septiembre de 1995 los demandantes tuvieron conciencia plena de los
perjuicios que sufrieron como consecuencia de la visita realizada por el DADIMA
al relleno sanitario El Henequén (f. 626-628 c. ppl).

10. Dentro del término para alegar de conclusión en segunda instancia intervino
la llamada en garantía Sociedad Equipo Universal S.A. para reiterar los
argumentos expuestos a lo largo del proceso en punto a la caducidad de la acción,
la falta de legitimación en la causa por activa y la ausencia de responsabilidad (f.
640-643 c. ppl.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

10. El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del
recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con
vocación de segunda instancia dado que la cuantía de la demanda, determinada
por la sumatoria de todas las pretensiones, supera la exigida por la norma para el
efecto2.

II. Validez de los medios de prueba

11. En relación con las pruebas obrantes en el presente asunto, cabe señalar lo
siguiente:

1
El recurso fue admitido mediante auto del 29 de septiembre de 2011 (f. 638 c. ppl.).
2
En atención a la fecha de presentación del recurso de apelación, la norma aplicable es el artículo 3º de la Ley
1395 de 2010, que establece que la cuantía de la demanda se determina por la sumatoria de todas las
pretensiones, las cuales fueron estimadas en más de cien millones de pesos, que es una cifra superior a los 500
smlmv, exigidos por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo para los procesos iniciados en
ejercicio de la acción de reparación directa en 1997.
11.1. Los documentos aportados en copia simple serán valorados de acuerdo con
el criterio establecido por la Sala Plena de Sección Tercera que informa que
cuando las reproducciones informales de documentos han obrado en el plenario a
lo largo del proceso y han sido susceptibles de contradicción por las partes sin que
éstas las tacharan de falsas, pueden ser valorados y son idóneos para determinar
la convicción del juez frente a los hechos materia de litigio, pues de lo contrario se
desconocerían el principio constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo
formal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, lo que a
su vez iría en contra de las nuevas tendencias del derecho procesal3.

11.2. Los recortes de prensa también serán apreciados en consideración a que

en la sentencia de 14 de julio de 2015 la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado amplió, en los siguientes términos, la regla
fijada en la sentencia de 29 de mayo de 20124 acerca de su valor probatorio:

La regla general que se ha venido aplicando desde 2012 por esta

Corporación, señala que los reportajes, fotografías, entrevistas,
crónicas, noticias que aparecen en los diversos medios de
comunicación tiene valor probatorio si en conjunto con otros medios
de prueba, permiten determinar o corroborar hechos alegados en el
respectivo proceso.

Por sí solos, entonces, solo sirven para determinar que un hecho se

registró, sin que puedan tenerse como prueba de lo que en ellos se
dice reproducir5.
(…).

Es decir, hasta la fecha se ha diferenciado entre la publicación en sí

misma considerada y lo que en ella se divulga, para restarle valor
probatorio a lo que en ella se registra sino está acompañada de
otros medios probatorios.
(…).

La regla expuesta será reiterada por la Sala Plena Contenciosa en

esta ocasión, pero a partir de esta decisión, aquella será
complementada en estos dos eventos: i) cuando en dichos medios
se reproducen hechos públicos y/o notorios y ii) cuando en ellos se
reproducen declaraciones y/o manifestaciones de servidores
públicos, Vgr. Congresistas, Presidente de la República, Ministros,
Alcaldes, Gobernadores, etc.
(…).
3
Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25022, C.P.
Enrique Gil Botero.
4
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de mayo de 2012, exp.
110010315000201101378-00, C.P. Susana Buitrago Valencia.
5
[62] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de junio 6 de 2007. Expediente AP-00029, Consejera
Ponente: María Elena Giraldo Gómez.
 En el primer caso, es decir, frente a los hechos públicos y/o notorios,
no requieren ser probados en los términos de los artículos 176 del
Código de Procedimiento Civil y 167 del Código General del
Proceso, razón por la que el registro noticioso servirá simplemente
como una constatación gráfica de lo que es conocido por la
comunidad.
(…).

El aporte de medios de prueba en donde el hecho notorio y/o público

fue registrado, le permitirá al juez contar con mayores elementos de
convicción, sin que ello implique que el hecho requería de prueba,
pues, se repite, su apreciación o cognición por una generalidad,
hace innecesaria su prueba.

En el caso de las declaraciones o manifestaciones de los servidores

públicos divulgadas, reproducidas y/o transmitidas en los diferentes
medios de comunicación, en razón de la investidura y de su posición
en la sociedad, tendrán que ser desvirtuadas.

En otros términos, estos serán valorados conforme a las reglas

previstas para las pruebas documentales. Por tanto, esas
declaraciones o manifestaciones públicas, recogidas o registradas
en diversos medios de comunicación darán fe de su contenido, sin
perjuicio de su contradicción por parte de quien en su contra se
aducen.

De esta manera, la Sala Plena Contenciosa adiciona y complementa

la postura que, hasta la fecha de esta decisión, solo reconocía a los
reportajes, entrevistas, crónicas registradas en los diferentes medio
de comunicación valor probatorio si, en conjunto con otras pruebas,
le permitían al funcionario judicial llegar a la convicción sobre la
veracidad del hecho registrado en ellos6.

11.3. En contraste, las declaraciones extraproceso que fueron aportadas por los
demandantes con el fin de acreditar que son poseedores u ocupantes de los
terrenos aledaños al relleno sanitario El Henequén (f. 3 y ss c. 4) no serán
valoradas porque no fueron ratificadas dentro del trámite contencioso
administrativo, tal como lo exige el artículo 229 del C.P.C., además de que
tampoco se configura alguna de las situaciones previstas en el artículo 228 del
C.P.C. para la admisibilidad de esta prueba en una actuación judicial 7.

III. Hechos probados

6
[69] Es importante advertir que esta regla que el Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa, expuso en la
providencia de 2012, es la misma que ha defendido la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde
1988, en las decisiones reseñadas en otros apartes de esta providencia.
7
La ley restringió esa clase de declaraciones, como medio de prueba en actuaciones judiciales, a dos
situaciones, a saber: i) cuando la persona que declara está enferma y ii) cuando la declaración tiene como
propósito servir de prueba sumaria en determinado asunto para el cual la ley autoriza esta clase de prueba.
12. De conformidad con las pruebas válida y oportunamente aportadas al
proceso, se tienen probados los siguientes hechos relevantes:

12.1. El 11 de septiembre de 1995 el presidente de la Asociación Campesina

Vereda Las Nubes presentó derecho de petición ante el Departamento
Administrativo Distrital del Medio Ambiente de Barranquilla (DADIMA) 8, en el que
expuso la contaminación ambiental generada en el sector por el funcionamiento
del relleno sanitario El Henequén, hecho que ya había sido puesto en
conocimiento de otras autoridades nacionales, departamentales y distritales, como
el Inderena, la Secretaría de Salud de Barranquilla y el Servicio de Salud del
Atlántico, y que incluso había motivado un pronunciamiento por parte del Tribunal
Superior de Barranquilla, que conoció de la acción de la acción de tutela
interpuesta por los mismos pobladores para la protección de sus derechos a la
salud y al medio ambiente sano (copia del auto de 27 de septiembre de 2005,
proferido por el DADIMA –f. 42-46 c. 3–).

12.2. El 14 de septiembre de 1995, con el fin de atender la queja anterior,

funcionarios del DADIMA se trasladaron hasta el relleno sanitario, donde hicieron
los siguientes hallazgos (copia del auto de 27 de septiembre de 2005, proferido
por el DADIMA –f. 42-46 c. 3–):

DESCRIPCIÓN DE LO ENCONTRADO
(…)

B. RESIDUOS SÓLIDOS

- No se lleva a cabo la adecuación de celdas. No hay mallas que

delimiten la zona de trabajo y sirvan de barrera para el
esparcimiento de material liviano.

- El proceso de esparcimiento de las basuras y el del material de

cobertura correspondiente no se lleva a cabo por lo que en los sitios
de trabajo se observa un botadero a cielo abierto.

- Hay quemas grandes en el interior del relleno, principalmente de los

residuos provenientes de podas.

8
El DADIMA fue creado por el Acuerdo 045 del 12 de diciembre de 1994 del concejo distrital de
Barranquilla. Tenía las mismas funciones asignadas a las corporaciones autónomas regionales por la Ley 99
de 1993, en particular las siguientes: (1) ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el distrito de
Barranquilla; (2) adelantar el control de los vertimentos y emisiones contaminantes, disposición de residuos
sólidos, residuos peligrosos y desechos tóxicos; y (3) imponer y ejecutar a prevención, y sin perjuicio de las
competencias atribuidas en la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones establecidas en la
ley, en caso de violación de las normas de protección ambiental y de manejo de los recursos naturales
ambientales, y exigir con sujeción a las regulaciones pertinentes la reparación de los daños causados (f. 1-7 c.
6, foliatura irregular).
 C. EMISIONES ATMOSFÉRICAS

- Las emisiones son tanto el humo proveniente de las quemas, como

los olores ofensivos secundarios a la mala disposición final de los
residuos sólidos.

D. RECURSO HÍDRICO

- El lavado en abundante (sic), con muchos puntos de generación,

siguen cursos no delimitados y salen del perímetro del lote con su
carga contaminante y sin tratamiento. No hay canal para
recolección.

- Hay varios sitios con agua estancada y conteniendo un carga alta

de residuos sólidos. En un caso ésta se bombea hasta una ladera
en el interior del relleno para luego formar parte de una corriente de
agua que sale del lote, contaminando el entorno.

- Se presentó la rotura de un dique que retenía un gran volumen de

agua y éste provocó un aumento rápido del caudal del arroyo
interno con el consecuente arrastre del material suigeneris (sic) del
relleno.

12.3. Con base en los hallazgos anteriores, el DADIMA expidió el auto n.º 000035
del 27 de septiembre de 1995, mediante el cual dispuso lo que se transcribe a
continuación (copia del auto de 27 de septiembre de 1995, proferido por el
DADIMA –f. 42-46 c. 3–):

ARTÍCULO PRIMERO: Requerir por una sola vez a la sociedad de

Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla, EPS “Triple A” (…),
para que dé cumplimiento a las siguientes obligaciones:
(…)

2. En lo referente a los residuos sólidos deberá:

2.1. Cumplir con los requisitos que establecen los artículos 70, 72 y
76 del Decreto 2104 de 1983 para los sitios de disposición de
basuras.

2.2. Se debe realizar las obras pertinentes para la adecuación de las

celdas de trabajo, previo manejo del botadero a cielo abierto con
esparcimiento de basuras y el de material de cobertura.

2.3. Adecuar el encerramiento del lote con mallas que tendrán una
altura total de 2.2 mts. e incluirá un cimiento de concreto armado
de 0.40 mts de profundidad por 0.20 mts de espesor, aislamiento
con arena de 0,10 mts en ambos lados en todo el trayecto y un
levante en ladrillo de 0,5 mts de alto con espesor de 0.2 mts por
último tendrá columnas cada 15 de 0,2 x 0,2 x 2,2 mts = 0,080
m3 cada una. El cerramiento de las celdas de trabajo con mallas
móviles será de 4 mts de altura.
 3. En lo atinente a emisiones atmosféricas deberá:

3.1. Suspender inmediatamente las quemas (artículo 71 Decreto

2104/83).

3.2. Practicar el adecuado manejo del relleno: el esparcimiento de las

basuras y el material de cobertura.

4. Deberá ejecutar en lo que refiere al punto de recursos hídricos:

4.1. Construir el canal perimetral con especificación propia de la

recolección del percolado (lixiviado) y disponerlo, sea para
recirculación o para tratamiento.

4.2. Definir los drenajes de las aguas lluvias y corrientes naturales

dentro del relleno, canalizarlos e impedir su contaminación con
los residuos sólidos o aportar alternativas a corto, mediano y
largo plazo para el manejo del recurso.

ARTÍCULO SEGUNDO: En vista de la necesidad apremiante en la

solución al problema expuesto en la queja, verificado posteriormente
por los funcionarios del DADIMA, el cumplimiento de las obligaciones
contenidas en los numerales 1, 3, 2, 3.1 y 3.2 del artículo primero de la
presente resolución deberá ser en forma inmediata.

ARTÍCULO TERCERO: El plazo otorgado para el cumplimiento de las

obligaciones contenidas en los puntos 1.2, 1.4 y 2.3 es de 20 días
hábiles, y el plazo para la ejecución de las demás obligaciones es de
40 días hábiles, o sea para las señaladas en los demás puntos.

12.4. El 31 de octubre de 1995, el DADIMA practicó visita de seguimiento al

relleno sanitario El Henequén, durante la cual observó el incumplimiento de las
obligaciones establecidas en los puntos 1.2 y 1.4 del auto 000035, además de lo
siguiente (copia del concepto técnico n.º 00032/96 –f. 182-189 c. 6, foliatura
irregular–; copia de la resolución n.º 194 de 2 de mayo de 1996, expedida por el
DADIMA –f. 33-41 c. 3–):

- No adecuó el cerramiento perimetral del lote con mallas fijas, como

tampoco el cerramiento de las celdas de trabajo con mallas móviles,
observándose durante la visita el arrastre de basuras livianas hacia
la vereda Las Nubes por acción del viento, incumplimiento lo
dispuesto en el numeral 2.3.

- La inexistencia de un sistema de drenaje, de canales perimetrales y

la mala operación de vertido de desechos sólidos, constituyen la
principal causa de que las aguas de escorrentías y lixiviados sean
transportados por pendiente natural hacia el asentamiento humano
más cercano (vereda Las Nubes), llegando hasta un cuerpo de
agua (Arroyo Grande), alterando así las condiciones ambientales de
la zona, lo cual constituye un factor potencial de riesgo para la salud
 y el ambiente de los pobladores de la zona como consecuencia del
desequilibrio dinámico entre la actividad del relleno sanitario y el
medio.

- Durante la visita se tomaron muestras de lixiviados generados por el

relleno, obteniéndose los siguientes resultados:
(…).

- Que de acuerdo con el concepto técnico emitido, los parámetros

químicos relacionados con nitratos, potasio, sodio, cloruros y
sulfatos sobrepasan el rango para rellenos cuyo periodo de vida útil
sea menos de dos (2) años, de acuerdo con la Organización
Mundial de la Salud, en relación con datos típicos de lixiviados
procedentes de rellenos nuevos y maduros.

12.5. En la segunda visita de inspección a las instalaciones del relleno sanitario,

realizada el 1º de diciembre de 1995 para la verificación del cumplimiento de las
obligaciones que tenían plazo de ejecución de cuarenta (40) días hábiles, se
constató que (copia del concepto técnico n.º 00032/96 –f. 182-189 c. 6, foliatura
irregular–; copia de la resolución n.º 194 de 2 de mayo de 1996, expedida por el
DADIMA –f. 33-41 c. 3–):

(…).
- A un lado de la vía interna principal, continuaba la disposición de
desechos sólidos a cielo abierto, lo que daba mal aspecto al relleno.

- Ineficacia de la operación del relleno y en el control de vectores,

olores, polvo (material particulado), papel volante, plásticos que por
la acción del viento son transportados a la vereda Las Nubes,
interfiriendo con las actividades agrícolas de sus habitantes y
deteriorando el ambiente de los mismos.

- En algunas zonas del relleno no se habían hecho los trabajos

necesarios para la adecuación de las celdas, lo cual por ende no
permitía la colocación de desechos sólidos.

- En la margen occidental del relleno se había adecuado un

cerramiento en malla metálica, el algunos trayectos, y en nylon en
otros, pero no con las especificaciones técnicas que establece el
numeral 2.3 del artículo primero del auto n.º 000035 de 27 de
septiembre de 1995, de tal forma que se facilitaba el transporte de
basura volante y liviana hacia los alrededores por acción del viento,
que por la época del año son bastante fuertes.

- En la margen oriental del relleno continuaban las quemas abiertas

incontroladas de podas de árboles y polvo de aserrín, lo que puede
contribuir a que se modifiquen o alteren las condiciones ambientales
de la zona.

- Se pudo apreciar que no se construyeron los sistemas de drenaje y

canales perimetrales para la recolección de los lixiviados y aguas de
 escorrentías superficiales para ser reciclados y tratados. Al
momento de la visita, se pudo observar que trabajadores de la firma
Equipos Universal estaban adecuado un sistema de protección que
no permitiera que las aguas superficiales entraran en algunos sitios
del relleno, sistema insuficiente ya que no evitaba que las aguas
superficiales de escorrentías y los lixiviados generados en el relleno
fueran transportados por pendiente natural hacia los cuerpos de
agua más cercanos.
(…).

Que en el concepto técnico se expresa que durante la actividad del

relleno sanitario no se han implementado las medidas de manejo
ambiental diseñadas en el documento IMPACTO AMBIENTAL-
DISPOSICIÓN FINAL DE DESECHOS SÓLIDOS RELLENO
SANITARIO EL HENEQUÉN, aprobado mediante concepto técnico
n.º 007 de 21 de mayo de 1990, emitido por el INDERENA- regional
Atlántico, en lo que hace al control de la dispersión de material
particulado al ambiente, el control de olores, de roedores, pájaros e
insectos, el control de aguas superficiales y subterráneas y el
control de gases.

12.6. Con fundamento en los anteriores hallazgos, 2 de mayo de 1996, el director

del DADIMA expidió la resolución n.º 194 de esa fecha, mediante la cual resolvió
lo siguiente (copia de la resolución n.º 194 de 1996 –f. 33-41 c. 2–):

ARTÍCULO PRIMERO: Abrir investigación contra la Sociedad de

Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla E.P.S. TRIPLE A por
presunta infracción a normas ambientales.

ARTÍCULO SEGUNDO: Elevar pliego de cargos contra la Sociedad de

Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla E.P.S. TRIPLE A, así:

- Incumplimiento de los numerales 1.3; 1.4; 2.1; 2.2; 2.3; 3.1; 3.2; 4.1
y 4.2 del auto n.º 000035 de fecha 25 de septiembre de 1995.

- Incumplimiento de la obligación de ejercer estricta vigilancia en el

cumplimiento de las actividades propias del manejo de basuras en
contravención a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2104 de
1983.

- Incumplir con el deber de evitar las siguientes situaciones previstas

en el manejo de las basuras en contravención a lo dispuesto en los
numerales 2, 4, 6 y 7 del artículo 10 del Decreto 2104 de 1983 en
concordancia con el artículo 36 del Decreto 2811 de 1974:

a) La proliferación de vectores y condiciones que propiciaran la

transmisión de enfermedades a seres humanos o animales.

b) La contaminación del aire, suelo y agua.

c) La generación de olores objetables, polvo y otras molestias.

d) La disposición final no sanitaria de basuras.

 - Incumplimiento de los requisitos establecidos para los sitios de
disposición de basuras en contravención a lo dispuesto en el
artículo 72 del Decreto 2104 de 1983.

- Incumplimiento de lo dispuesto en el concepto técnico n.º 007 de

fecha 21 de mayo de 1990 expedido por el INDERENA- regional
Atlántico, por el cual se otorgó viabilidad ambiental al proyecto de
establecimiento del relleno sanitario.

ARTÍCULO SEGUNDO: La Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y

Aseo de Barranquilla E.P.S.- TRIPLE A, deberá presentar para
aprobación del DADIMA en el término de treinta (30) días hábiles
contados a partir de la notificación de la presente providencia un plan
de manejo y recuperación ambiental que contenga las medidas de
mitigación y control durante la operación y las de clausura y post
clausura de las actividades de relleno, de acuerdo con los términos de
referencia contenidos en el documento anexo a esta providencia y que
forman parte integral de la misma.

12.7. De acuerdo con los términos de referencia elaborados por el DADIMA, el

Plan de Manejo y Recuperación Ambiental debía contemplar un conjunto de
acciones de mitigación y control dentro de las cuales, se destacan la construcción
de sistemas de drenaje de las aguas superficiales, de control de los gases del
relleno y de control y tratamiento de lixiviados (copia de los términos de referencia
–f. 124 y ss foliatura irregular c. 6–).

12.8. El 2 de julio de 1996 el director del DADIMA modificó parcialmente el

artículo segundo de la resolución n.º 194, en el sentido de ampliar el término para
la presentación del plan de manejo ambiental a sesenta (60) días hábiles (copia de
la resolución n.º 329 de 1996 –f. 43-47 c. 6). En la misma fecha, impuso a la
Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla una multa de 246
salarios mínimos mensuales legales por considerar que la entidad había actuado
de forma negligente en el manejo del relleno sanitario, ocasionando daños
ambientales en el sector donde se encontraba ubicado (copia de la resolución n.º
328 de 1996 –foliatura irregular c. 6–).

12.9. El 2 de septiembre de 1998, mediante la resolución n.º 221, la Corporación

Autónoma Regional del Atlántico (CRA) aprobó el plan de manejo ambiental del
relleno sanitario El Henequén por el término de dos años, contados a partir de la
notificación de esa decisión, a condición de que se cumpliera con un conjunto de
obligaciones, dentro de las cuales se destacan las siguientes: (i) colectar los
lixiviados y darles tratamiento antes de descargarlas a cualquier cuerpo de agua;
(ii) instalar desarenadores en el sistema de drenaje para evitar el arrastre de
partículas hacia el arroyo León; (iii) instalar un sistema para el tratamiento de
aguas residuales; (iv) instalar barreras protectoras con mallas que eviten el
esparcimiento de residuos alrededor de la zona de operación del relleno; (v)
realizar un estudio de calidad de aire en los alrededores del relleno en forma
semestral, entre otras (copia de la resolución –f. 477-488 c. 2–).

12.10. El 10 de agosto de 2001, la CRA expidió la resolución n.º 00550, mediante

la cual impuso a la Triple A un conjunto de obligaciones para la operación del
relleno sanitario, dentro de las cuales se destaca la de construir, instalar y poner
en funcionamiento una planta piloto de tratamiento de lixiviados”, la cual entró en
operación el 20 de septiembre de 2002 (copia auténtica del concepto técnico n.º
000382 de 2005 –f. 368 y ss. c. 2–).

12.11. Durante los años 1998 a 2006 el señor José Siervo Bejarano Hernández,
presidente de la Asociación Campesina Vereda Las Nubes9, formuló nuevos y
distintos derechos de petición, ante diferentes autoridades del orden nacional y
territorial, en los que expuso la situación de contaminación ambiental y los daños
generados por la operación del relleno sanitario El Henequén y en los que solicitó
que se adoptaran medidas para remediar tal situación (copia de los derechos de
petición –f. 363-364, 395-396, 399-400, 408-410, 413-416, 422, 434 c. 2–).

III. Problema jurídico

13. En esta oportunidad son varios los problemas jurídicos que corresponde a
la Sala resolver:

13.1. En primer término, debe establecer si se presenta una falta de legitimación

en la causa por pasiva y por activa, pues se trata de un presupuesto procesal de la
acción, que fue controvertido expresamente por las entidades demandadas, sin
que el Tribunal Administrativo del Atlántico se pronunciara sobre el particular.

13.2. Luego, deberá establecer si la acción de reparación directa se ejerció

oportunamente. Para ello, deberá precisar si el daño cuya reparación se pretende

9
La Asociación Campesina Vereda Las Nubes tiene por objeto “definir los intereses colectivos de la
comunidad integrar socialmente a los habitantes, procurar el desarrollo económico, cultural, social y
espiritual de los integrantes de la misma”. Cuenta con personería jurídica reconocida por el gobernador del
departamento del Atlántico mediante resolución 000506 de 1992 (f. 54 c. 5).
es un daño continuado, como lo afirma la parte demandante, si se trata de un
daño instantáneo o inmediato, como lo sostienen las entidades que conforman el
extremo demandado o si, por el contrario, se presentan varios daños sucesivos,
como parece indicarlo el material probatorio aportado al proceso.

13.3. Finalmente, y solo en el evento en que encuentre que hay un daño

susceptible de ser reparado, porque respecto de él no ha operado la caducidad de
la acción, la Sala procederá a analizar si aquél resulta o no imputable a la
administración.

IV. La legitimación en la causa

14. Aunque, en términos generales, la legitimación en la causa se refiere a “la

calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la
demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial (…)10”, esta
Corporación ha señalado que es posible diferenciar entre la legitimación de hecho
y la legitimación material en la causa11.

15. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el

demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir,
se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la
demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, “de manera que
quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que
se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se
le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva,
después de la notificación del auto admisorio de la demanda”.

16. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación

real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda,
independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan
sido demandadas. De ahí que la Sala haya indicado que la falta de legitimación
material en la causa por activa o por pasiva no impide al fallador pronunciarse de

10
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de septiembre de 1997, exp. 10285, C.P. Ricardo
Hoyos Duque. En el mismo sentido, véase las sentencia del 11 de febrero de 2009, exp. 23067, C.P. Enrique
Gil Botero, y del 22 de julio de 2011, exp. 17646, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
11
Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia
de 22 de noviembre de 2001, exp. 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia de 28 de abril de 2005,
exp. 14178, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; sentencia de 23 de abril de 2009, exp. 16837, C.P. Mauricio
Fajardo Gómez.
fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación
constituye un elemento de la pretensión y no de la acción, en la medida en que
se trata de

(…) una condición propia del derecho sustancial y no una condición

procesal que, cuando no se dirige correctamente contra el demandado,
constituye razón suficiente para decidir el proceso adversamente a los
intereses del demandante, por no encontrarse demostrada la
imputación del daño a la parte demandada12.

17. Por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se

contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la
demandante con la pretensión que ésta formula o la defensa que aquella realiza13,
pues bien puede suceder que una persona, natural o jurídica, esté legitimada en la
causa de hecho por ser parte dentro del proceso, pero carezca de legitimación en la
causa material debido a que no es titular de los derechos cuya vulneración alega o
a que ninguna actuación o conducta suya guarda relación o conexión con los
hechos que motivan el litigio. En estos eventos, las pretensiones formuladas
estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés
jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el
llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores14.

18. En el caso concreto, la demanda de reparación directa fue presentada a

nombre de los señores María Manuela Cabarcas Corrales, María del Carmen
García, Edilberto Enrique García Daza, Plinio Teherán Mercado, Otoniel Jiménez
Jiménez, Guido Alfonso Caballero Corrales, Luis Felipe Rodríguez, Luis Jesús
Jiménez Guevara, Eduardo Enrique García Parra, José Domingo Mauri Navarro,
Alfredo Antonio Anaya Tirado, Berta Alicia Valencia, Alfonso María Castelblando,
Herminia Jiménez Rueda, Juan Evangelista Martínez García, Andrés Rafael
Pineda, Bienvenido Cárdenas Rojas, Armado Rafael Ávila Núñez, Yenis Silvera
Cabarcas, David Arsenio Jiménez Monroy, Hilda Roda Navarro Yepes, Gustavo
Alberto Bacca Cabarcas, Sergio Danilo Gutiérrez, José Bejarano Hernández, Luis
Fernando Durán Rueda y Sixta Moreno Yepes.

12
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 1° de marzo de
2006, exp. 13764, C.P. Alier E. Hernández Enríquez.
13
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de abril de
2009, exp. 16837, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
14
A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “si la
falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un
hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la
persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—”. Consejo de Estado,
19. Sin embargo, de estos demandantes, solo los señores José Bejarano
Hernández, Guido Alfonso Caballero Corrales, Luis Felipe Rodríguez, José
Domingo Mauri, Bienvenido Cárdenas Rojas y Juan Evangelista Martínez García
se encuentran materialmente legitimados en la causa por activa porque
demostraron, a través de las actas de las visitas realizadas a la vereda Las Nubes
por la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA) y por la Defensoría del
Pueblo (f. 371, 423 c. 2), que habitaban los terrenos aledaños al relleno sanitario
El Henequén.

20. No ocurre lo mismo con los restantes actores, quienes no acreditaron el

interés que les asiste en este caso para reclamar indemnización por los hechos de
que da cuenta la demanda ya que las únicas pruebas que aportaron con este
propósito, que son un conjunto de declaraciones extrajuicio que no fueron
sometidas a ratificación, no son admisibles –tal como ya se señaló– para
demostrar dentro del trámite contencioso administrativo su calidad de poseedores
u ocupantes de los mencionados predios.

21. Por esta razón, en la parte resolutiva de la presente sentencia se declarará

la falta de legitimación en la causa por activa de los señores María Manuela
Cabarcas Corrales, María del Carmen García, Edilberto Enrique García Daza,
Plinio Teherán Mercado, Otoniel Jiménez Jiménez, Luis Jesús Jiménez Guevara,
Eduardo Enrique García Parra, Alfredo Antonio Anaya Tirado, Berta Alicia
Valencia, Alfonso María Castelblando, Herminia Jiménez Rueda, Andrés Rafael
Pineda, Armado Rafael Ávila Núñez, Yenis Silvera Cabarcas, David Arsenio
Jiménez Monroy, Hilda Roda Navarro Yepes, Gustavo Alberto Bacca Cabarcas,
Sergio Danilo Gutiérrez, Luis Fernando Durán Rueda y Sixta Moreno Yepes.

22. También se declarará la falta de legitimación en la causa del Distrito

Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla en consideración a ninguna
actuación suya guarda relación con los hechos que motivan el litigio. En efecto,
aunque la demanda le atribuyó, como fundamento de su responsabilidad, el
incumplimiento de un conjunto de obligaciones en materia de vigilancia ambiental,
lo cierto es que al momento de los hechos dichas obligaciones no estaban
radicadas en cabeza de esta entidad, sino de entes distintos: por una parte, el

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, exp. 10973,
C.P. María Elena Giraldo Gómez.
Departamento Administrativo del Medio Ambiente, y por la otra, la Corporación
Autónoma Regional del Atlántico, ambas dotadas con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente (Acuerdo n.º 045 de
1994; Ley 99 de 1993, artículo 23).

V. La caducidad de la acción

23. Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador

instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que
determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las
partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la
ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la
jurisdicción para hacer efectivo su derecho.

24. El fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es

decir que no admite renuncia y el juez debe declararla, en caso de que se verifique
la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer la acción judicial
correspondiente dentro del plazo legalmente estipulado15.

25. El artículo 136 Código Contencioso Administrativo –luego de su modificación

por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998–, establece que el término para presentar
demanda en ejercicio de la acción de reparación directa es dos (2) años “contados
a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación
administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de
propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”.

26. Para la aplicación de esta regla basta, en la mayoría de los casos, con
constatar la fecha en la cual ocurre el hecho, la ocupación o la operación
imputable a la administración pues ésta, por lo general, coincide con la producción
del daño. No obstante, existen eventos en los cuales el daño no se agota o se
produce en un preciso momento, sino que se extiende a través del tiempo.
Cuando ello ocurre, el término de caducidad debe empezar a contabilizarse a

15
Al respecto la Sala ha señalado: “Es por lo anterior que se da aplicación a la máxima latina "contra non
volenten agere non currit prescriptio”, es decir que el término de caducidad no puede ser materia de
convención, antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse.// Dicho de otro modo, el
término para accionar no es susceptible de interrupción, ni de renuncia por parte de la Administración. Es,
que el término prefijado por la ley, obra independientemente y aún contra voluntad del beneficiario de la
acción”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo del 2000, exp. 12200, C.P. María
Elena Giraldo Gómez.
partir de que éste se deja de producir, con independencia de que sus efectos se
mantengan o extiendan hacia el futuro. Así lo ha establecido la jurisprudencia de
esta Corporación:

La identificación de la época en que se configura el daño, ha sido un

tema problemático, toda vez que no todos los daños se constatan de
la misma forma en relación con el tiempo; en efecto, hay algunos,
cuya ocurrencia se verifica en un preciso momento, y otros, que se
extienden y se prolongan en el tiempo. En relación con los últimos,
vale la pena llamar la atención a la frecuente confusión entre daño y
perjuicio que se suele presentar; de ninguna manera, se puede
identificar un daño que se proyecta en el tiempo como por ejemplo la
fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los
perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se
amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la
salud que esto puede producir en los pobladores ribereños16.

En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño

instantáneo o inmediato; y (2) daño continuado o de tracto sucesivo;
por el primero se entiende entonces, aquél que resulta susceptible
de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien,
produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como
tal, existe únicamente en el momento en que se produce. A título de
ejemplo puede citarse la muerte que se le causa a un ser humano,
con ocasión de un comportamiento administrativo.

En este tipo de daño, vale la pena observar que, sus víctimas

pueden constatar su existencia desde el momento mismo en que
éste ocurre, como por ejemplo cuando estaban presentes en la
muerte de su ser querido; pero también puede acontecer, que ellas
se den cuenta de éste, luego de transcurrido algún tiempo, como
cuando los familiares encuentran muerto a su ser querido, luego de
una larga agonía en que se pensaba que éste estaba tan solo
desaparecido; en esta segunda hipótesis, resultaría impropio
contabilizar el término de la caducidad desde el momento en que se
16
[94] En este último caso, el daño se constata con la contaminación; lo que se proyecta en el tiempo, son los
perjuicios que sufren los pobladores cercanos al sitio contaminado. Sobre la diferencia entre daño y
perjuicio, en un sentido general, JUAN CARLOS HENAO señala: “En esencia dos consecuencias (de la
diferencia entre daño y perjuicio) merecen entonces ser tenidas en cuenta desde la perspectiva que aquí
interesa. “ “La primera (...) permite concluir que el patrimonio individual, es el que sufre el perjuicio
proveniente del daño. El patrimonio no sufre daño sino perjuicio causado por aquel. Lo anterior es de
utilidad en la medida en que se plantea con claridad una relación de causalidad entre el daño –como hecho,
como atentado material sobre una cosa, como lesión- y el perjuicio –menoscabo patrimonial que resulta del
daño, consecuencia del daño sobre la víctima-, lo cual permite sentar la siguiente regla: se indemniza solo el
perjuicio que proviene del daño.” (...) “La segunda consecuencia, (...) consiste en afirmar que existen
perjuicios que no necesariamente se causan al patrimonio de quien reclama indemnización. Desde este punto
de vista se afronta uno de los problemas importantes de la materia, cual es el de la legitimación para obrar.
La distinción así concebida permite dar un “giro” a la responsabilidad civil, no tanto por su concepción que
viene desde el derecho romano, como por su práctica. Estudiados así los conceptos se observa que la
distinción tiene importancia cuando se trata de explicar que la posibilidad de obtener indemnizaciones no
radica solo en cabeza del propietario (...), sino también del ser humano como titular de derechos colectivos.
La acción de responsabilidad civil, bajo esta óptica, no estará entonces exclusivamente permitida a un ser
humano concebido de manera egocéntrica sino también a un ser humano socializado. Se trata de resaltar,
dentro de la responsabilidad civil, el tema de las acciones populares, del título de ciudadano legitimado en la
causa para actuar en un proceso, de los intereses colectivos o, para traer otro ejemplo, de la función de las
ONG”. Cit. p.p. 78 y 79.
 causó el daño (la muerte en el ejemplo traído), toda vez que las
víctimas no sabían de ello, y más bien, como lo ha entendido la
jurisprudencia de esta Corporación, debe hacerse desde el momento
en que se tuvo conocimiento del mismo17.

En lo que respecta, al (2) daño continuado o de tracto sucesivo, se

entiende por él, aquél que se prolonga en el tiempo, sea de manera
continua o intermitente. Se insiste, la prolongación en el tiempo no se
predica de los efectos de éste o si se quiere de los perjuicios
causados, sino del daño como tal. La doctrina lo ejemplifica
comúnmente en relación con conductas omisivas18.

Resulta importante también distinguir en este tipo de daño, su

prolongación en el tiempo, de la prolongación en el tiempo de la
conducta que lo produce; toda vez que, lo que resulta importante
establecer, para efectos de su configuración, es lo primero. Ejemplo
de daño continuado, se insiste, es la contaminación a un río, con
ocasión de una fuga de sustancias contaminantes, mientras que
como ejemplo de la prolongación de la conducta que produce el
daño, puede señalarse el caso de la agresión física a una persona
que se extiende durante varios días. En el primer ejemplo es el daño
como tal (la contaminación) el que se prolonga en el tiempo; en el
segundo, el daño estaría constituido por las lesiones personales
producidas por una conducta que se extendió en el tiempo.
(…).

Adicional a lo anterior, debe señalarse que la importancia para la

consideración de esta tipología de daño, se observa principalmente,
con ocasión de la contabilidad del término de caducidad. En efecto,
al igual que en la categoría de daño anterior, también aquí lo que
importa, es la noticia que se tenga del mismo, y no su efectiva
ocurrencia; de nada sirve verificar si un daño se extiende en el
tiempo si las víctimas no conocen la existencia del mismo. Solo que
en este caso, aunque las víctimas hayan tenido conocimiento de la
existencia del daño antes de que éste haya dejado de producirse, el
término de caducidad, en atención a su esencia, se contabilizará
desde el momento en que cesó su prolongación en el tiempo.

Para hacer más gráfico lo anterior y retomando el ejemplo traído, se

diría entonces que, en el caso de la contaminación de un río, con

17
[95] RICARDO DE ANGEL YAGÜEZ al respecto señala: “El plazo (de la caducidad) añade el artículo
1968 (del Código Civil español), se computa “desde que lo supo el agraviado”. Debe entenderse: Desde que
la víctima conoció la existencia del daño y estuvo en condiciones de ejercitar la acción.”. Tratado de
Responsabilidad Civil. Madrid, Civitas y Universidad de Deusto, 1993. p. 943. Esta Sección de lo
contencioso administrativo del CONSEJO DE ESTADO, en múltiples oportunidades, ha señalado la
importancia en muchos casos, de identificar, antes que el momento en que el daño se causó, el momento en
que se tuvo noticia del mismo; a título de ejemplo se puede referir el siguiente pronunciamiento: Sala de lo
contencioso administrativo. Sección tercera. Sentencia de 10 de noviembre de 2000. Expediente No. 18805.
Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Y en época más reciente: Auto de 19 de julio de 2007.
Expediente 31.135. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero.
18
[96] El ya citado autor RICARDO DE ANGEL YAGÜEZ distingue los daños duraderos de los continuados,
entendiendo por los primeros, no en estricto sentido “daños” sino efectos de estos que se extienden en el
tiempo, mientras que refiere a los segundos como los ocurridos con ocasión de una “conducta normalmente
omisiva – que comienza y permanece, produciendo daños continuados a lo largo de toda su duración” como
se observa, en esta conceptualización de daño, se confunde a éste entendido como circunstancia material,
con la conducta que lo produce, aspectos estos diferenciados, como se dijo, por el derecho positivo
colombiano, con ocasión de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998.
 ocasión de una fuga de sustancias contaminantes, el término de
caducidad se contaría desde el momento en que el daño continuado
(la contaminación) deja de producirse, a menos que se tenga noticia
de éste, tiempo después de su cesación, caso en el cual, el término
de caducidad se contará a partir del momento en que se tuvo noticia
del mismo. Si en cambio, esta noticia se tuvo antes de la cesación
del daño, este aspecto no interesa para efectos del término de la
caducidad, ya que éste solo comenzará a contar, como se dijo, a
partir del momento en que el daño (continuado) se extinga.

Finalmente, vale la pena señalar, que no debe confundirse el daño

continuado, con la agravación de éste. En efecto, en algunas
oportunidades se constata que una vez consolidado el daño (sea
este inmediato o continuado) lo que acontece con posterioridad es
que éste se agrava, como por ejemplo el daño estructural de una
vivienda que se evidencia con grietas y cimentaciones diferenciadas,
y tiempo después se produce la caída de uno de sus muros19.

En este caso, las reglas sobre el momento desde el cual debe

contabilizarse el término de la caducidad no cambian; éste debe
contarse, según se dijo, desde el momento en que se configuró el
daño o se tuvo noticia de éste, en caso de que estas circunstancias
no coincidan. En el ejemplo traído, el término de la caducidad no se
contaría desde la caída del muro, sino desde que se evidenció el
daño o se tuvo noticia de éste, según se dijo20.

27. Igualmente, existen eventos en los cuales el daño se produce o se

manifiesta con posterioridad a la actuación o al hecho administrativo que lo causa.
Cuando ello ocurre, el juez debe acoger una interpretación flexible –fundada en el
principio pro damato21– de la norma que establece el término de caducidad con el
fin de proteger el derecho de acceso a la administración de justicia y de asegurar
la prevalencia del derecho sustancial, pues si “el daño es la primera condición
para la procedencia de la acción reparatoria”22, es razonable considerar que el
término de dos años previsto en la ley positiva no podrá empezar a contabilizarse
a partir del “acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa”, sino a
partir del momento en que el daño adquiere notoriedad, esto es, que la víctima se
percata de su ocurrencia23.

19
[97] Sobre la diferencia entre el daño y la agravación del mismo, puede consultarse: CONSEJO DE
ESTADO. Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Sentencia de 28 de enero de 1994.
Expediente No. 8610. Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo.
20
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de octubre de 2007, rad. 25000-23-27-000-2001-
00029-01(AG), C.P. Enrique Gil Botero.
21
La aplicación del principio pro-damato “implica un alivio de los rigores de la caducidad con respecto a las
víctimas titulares del derecho a resarcimiento”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 10 de
1997, exp. 10954, C.P. Ricardo Hoyos Duque, y auto de marzo 7 de 2002, exp. 21189, C.P. Ricardo Hoyos
Duque.
22
En este sentido se pronunció la Sala en providencia del 7 de septiembre de 2000, exp. 13126. C.P. Ricardo
Hoyos Duque. En el mismo sentido, véase la sentencia de septiembre 13 de 2001, exp. 13392, C.P. Ricardo
Hoyos Duque.
23
Sobre el particular, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias proferidas por la Sección
Tercera del Consejo de Estado: sentencia de abril 30 de 1997, exp. 11350, C.P. Jesús María Carrillo; sentencia
28. En efecto, comoquiera que la acción de reparación directa pretende el
resarcimiento o indemnización de un daño, no resultaría ajustado a derecho que el
lapso de tiempo para presentar la demanda correspondiente se contabilice cuando
dicho daño no se genera o no se hace visible de manera concomitante con
cualquiera de los eventos establecidos en el artículo 136 del C.C.A., motivo por el
cual, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación que en dichos casos, el
tiempo para la configuración del fenómeno procesal de la caducidad inicia para
quien se encuentra llamado a acudir a la jurisdicción, desde el momento en que
tuvo conocimiento del daño aludido o, en otras palabras, desde que éste se le hizo
advertible24:

La jurisprudencia de esta Sección ha señalado que pueden darse

eventos en los cuales la manifestación o conocimiento del daño no
coincida con el acaecimiento mismo del hecho que le dio origen,
resultando –en consecuencia- ajeno a un principio de justicia que,
por esa circunstancia que no depende ciertamente del afectado por
el hecho dañoso, no pueda éste obtener la protección judicial
correspondiente. Por ello, en aplicación del principio pro danmatum y
en consideración a que el fundamento de la acción de reparación es
el daño, se ha aceptado que en tales casos el término para contar la
caducidad de la acción indemnizatoria empiece a correr a partir del
momento en que se conozca o se manifieste el daño25.

29. En el caso concreto, el hecho causante del daño, que es la puesta en

funcionamiento del relleno sanitario El Henequén, ocurrió en agosto de 1990,
según lo dicho por el señor José Bejarano Hernández, presidente de la Asociación
Campesina Vereda Las Nubes, el 4 de agosto de 2003 ante la Procuraduría
General de la Nación (f. 417 c. 2). Por lo tanto, siguiendo la regla general
establecida en el artículo 136 del C.C.A., habría que concluir que la acción de
reparación directa se encuentra caducada, pues el plazo para presentarla habría
expirado en agosto del año 1992.

de mayo 11 de 2000, exp. 12200, C.P. María Elena Giraldo; sentencia de marzo 2 de 2006, exp. 15785, C.P.
Maria Elena Giraldo; auto de marzo 7 de 2002, exp. 21189, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 30 de
enero de 2013, exp. 27152, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
24
“Como el derecho a reclamar la reparación del daño sólo surge a partir del momento en que este se
produce, resulta razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o
manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho dañino, solamente deba contarse a partir de dicha
existencia o manifestación fáctica, “pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción
reparatoria.” (nota n.° 5, de la sentencia en cita: “En este sentido se pronunció la Sala en providencia del 7
de septiembre de 2000, exp. 13126”)”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de febrero de
2010, exp. 17631, C.P.(E) Mauricio Fajardo Gómez.
25
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de marzo de 2011, exp. 21200, C.P. Hernán Andrade
Rincón.
30. No obstante, a juicio de la Sala, existen razones para afirmar que en este
caso los habitantes de la vereda Las Nubes solo empezaron a experimentar los
efectos nocivos de la entrada en operación del relleno sanitario tiempo después de
que este hecho tuvo lugar, y de no de manera inmediata. Por tal razón, el término
de caducidad de la acción de reparación directa debe empezar a contabilizarse,
como bien lo señaló el Tribunal Administrativo del Atlántico, a partir del momento
en que el daño adquirió notoriedad o, en otras palabras, que los actores se
percataron de su existencia.

31. Las pruebas aportadas al proceso demuestran que los habitantes de la

vereda Las Nubes conocieron de los efectos dañinos que la puesta en
funcionamiento del relleno sanitario estaba generando en la vida y la salud de sus
animales y en la productividad de sus predios desde el año 1991.

31.1. El informe técnico n.º 041 del 14 de junio de 1991, que recogió las
conclusiones de la inspección ocular realizada al lugar el 12 de junio anterior por
funcionarios de la Unidad Ambiental Regional Atlántico a raíz de las quejas
presentadas por el sindicato de pequeños agricultores de la vereda Las Nubes, da
cuenta de las afectaciones generadas en los predios de algunos particulares por el
funcionamiento del relleno sanitario (f. 57-58 c. 5):

La visita fue atendida por el secretario del sindicato, señor Bienvenido

Cárdenas, con quien se procedió a realizar el recorrido a los predios
más afectados con los residuos como bolsas de plástico, que se
encuentran esparcidas en todos los predios, algunas enterradas por
efectos de las escorrentías de un pequeño arroyo, así como por
diferentes materiales de desecho sólido como vidrio, latas, cartón,
plástico, etc.

La alteración ambiental ocasionada por la actividad del relleno

sanitario, no sólo está afectado a los predios de los señores antes
mencionados [se refiere a Juan Martínez, Bienvenido Cárdenas,
Andrés Pineda, Domingo Maury y Alfonso Castelbondo], con todo lo
relacionado a los sólidos sino con el ruido que producen
insistentemente tres (3) bulldozeres y varios volteos y camiones
compactadores de basuras, más los malos olores, al polvo y lo que es
peor, la alteración social por la intranquilidad que ocasiona un grupo
permanente de personas que se dedican al reciclaje de basura.

31.2. Adicionalmente, en la comunicación escrita radicada en las oficinas de las

Empresas Públicas Municipales de Barranquilla el 30 de diciembre de 1991, el
presidente y la secretaria de la Asociación Campesina Vereda Las Nubes, se
quejaron por las afectaciones individuales causadas a los habitantes del sector por
la operación del relleno sanitario por el incumplimiento de las medidas anunciadas
para mitigarlas (f. 293 c. 7):

Nosotros, los abajo firmantes, campesinos asociados de la vereda Las

Nubes, jurisdicción del corregimiento de Juan Mina, residentes en las
mismas parcelas, acudimos a usted en el marco del derecho de
petición y defensa de los derechos humanos, de la dignidad y de la
vida sana, para presentar a ustedes una querella por la situación de
malestar comunitario que se nos ha presentado en nuestra vereda
desde que ustedes hicieron allí el basurero público, afectando
considerablemente nuestra salud, la vida de nuestros animales y
nuestros cultivos. La basura y el humo no dejan crecer ahí ni siquiera
la vida humana. Cuando construyeron el basurero nos prometieron
colocar en las cercas de las veredas tres y cuatro una malla de
protección, de unos cuatro metros de alto, soportada por muros de
concreto, promesa que nunca se cumplió y que por su negligencia a
estas alturas ha causado muchas pérdidas en nuestros predios y
permanente calamidad de salud entre nuestros parientes, mujeres y
niños.

31.3. La petición para que se adoptaran medidas con el fin de evitar que las
bolsas plásticas llegaran hasta las parcelas de la vereda y continuaran
menoscabando la vida de los animales fue reiterada por el presidente de la misma
asociación en escrito radicado el 10 de febrero de 1992 ante las Empresas
Públicas Municipales de Barranquilla, donde además solicitó que se diera
respuesta a su comunicación anterior (f. 284-285 c. 7).

31.4. Tan enterados estaban los demandantes de que la operación del relleno
sanitario les generaba afectaciones de carácter subjetivo, que interpusieron una
acción de tutela para la protección de sus derechos a la vida, a la integridad física
y a la salud, la cual fue fallada el 27 de abril de 1993 por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Barranquilla, en el sentido de amparar de forma transitoria los
derechos invocados, mientras los interesados ejercían las acciones procedentes26
(f. 36-41, 97 c. 5).

31.5. La misma apoderada de los demandantes confesó espontáneamente 27 que

sus poderdantes tenían conocimiento del daño por el cual demandan desde
mucho antes de que acudieran ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de
reparación directa, pues en el escrito de demanda se lee que como consecuencia

26
Esta información se desprende de la providencia proferida el 21 de noviembre de 1995 por el Tribunal
Superior de Barranquilla, mediante la cual resolvió el incidente de desacato propuesto por el personero
delegado en asuntos jurisdiccionales del distrito de Barranquilla.
27
En los términos del artículo 194 del Código de Procedimiento Civil, la confesión judicial espontánea es “la
que se hace en la demanda y su contestación o en cualquier otro acto del proceso sin previo interrogatorio”.
de la deficiente operación del relleno sanitario El Henequén, “a partir del año 1994
empezaron a morir animales de propiedad de la vereda Las Nubes, tales como
ganado vacuno, gallinas, patos, entre otros, y a deteriorarse la fertilidad de las
tierras y aguas, agrandando (sic) en grandes proporciones el factor de
subsistencia de estos moradores, y que actualmente son los que están
demandando” (f. 29, 30 c. 3).

32. Lo anterior pone en evidencia que, aunque los daños generados a los
habitantes de la vereda Las Nubes no se presentaron de forma concomitante con
la puesta en funcionamiento del relleno sanitario, sí adquirieron notoriedad y
fueron cognoscibles para los demandantes, durante los primeros años de la
década de los noventa. Esto significa que le asistió razón al Tribunal
Administrativo del Atlántico cuando declaró la caducidad de la acción, pues es
evidente que cuando se presentó la demanda de reparación directa, el 17 de
febrero de 1997, ya había expirado el término de dos años previsto en el artículo
136 del C.C.A.

33. Los demandantes en el recurso de apelación cuestionaron la anterior

conclusión con el argumento de que las afectaciones generadas por la operación
del relleno sanitario “son unos daños remotos y sucesivos que se mantienen en el
tiempo” porque “el medio ambiente no se recupera por mucho tiempo”.

34. La Sala considera que la anterior afirmación es verdadera pero únicamente

respecto del daño ambiental de carácter colectivo generado por la operación del
relleno sanitario, pero no respecto del daño de tipo individual y subjetivo
ocasionado por la misma causa a los habitantes de la vereda Las Nubes. En
efecto, mientras que este último es instantáneo o inmediato dado que se produjo
en un momento preciso y determinado, el primero es continuado o de tracto
sucesivo porque se prolongó en el tiempo.

35. El punto anterior se explica mejor si se tiene en cuenta que en el ámbito de

la responsabilidad del Estado por afectaciones ambientales existen dos tipos de
daños distintos y diferenciables: por un lado, los daños a un interés colectivo
como el ambiente y, por otro, los daños particulares y concretos que nacen como
consecuencia de la lesión ambiental. Las particularidades de unos y otros
quedaron expuestas en la sentencia de 20 de febrero de 2014 28, que por su
importancia se transcribe en extenso a continuación:

11. En cuanto a los daños colectivos sobre el ambiente. Según la

Corte Suprema de Justicia29 en este caso se trata del perjuicio que
recae sobre el ambiente, esto es, un valor, interés o derecho público
colectivo, supraindividual, cuyo titular es la humanidad o la colectividad
en general, no un particular ni sujeto determinado, esto es, el
quebranto afecta, no a una sino a todas las personas, y
“exclusivamente el medio natural en sí mismo considerado, es decir,
las 'cosas comunes' que en ocasiones hemos designado como 'bienes
ambientales' tales como el agua, el aire, la flora y la fauna salvaje. Se
trata entonces de aquello que se ha convenido llamar 'perjuicios
ecológicos puros' “(Geneviève Viney y Patrice Jourdain., Traité de droit
civil. Les conditions de la responsabilité, L.G.D.J., Paris, 1998, p. 55; a
la locución, "daño ambiental puro” refiere la Ley 491 de 1999, art. 2º,
inciso 2º, respecto del “seguro ecológico)”30.

11.1. Así las cosas, los daños irrogados a un interés colectivo afectan a
la comunidad, pues el menoscabo se materializa sobre derechos de
corte inmaterial cuya titularidad pertenece a toda la colectividad.

12. En cuanto a los daños individuales, consecuencia de la lesión

ambiental. Si bien la afectación ambiental genera un perjuicio de
naturaleza colectiva o “daño ecológico puro”, también puede generar
perjuicios de naturaleza particular, daños individuales que son la
consecuencia o el reflejo de la lesión ambiental, conocidos por la
doctrina como “daño ambiental impuro”; se trata de un perjuicio
consecuencial, conexo, reflejo, indirecto o consecutivo, cuyo derecho
no es de corte subjetivo-colectivo, sino subjetivo-individual. De modo
que la afectación ambiental, no solo genera perjuicios de carácter
colectivo cuyos damnificados en muchas de las veces están por
establecerse o determinarse, sino también perjuicios individuales y
concretos sobre un particular31.

12.1. Esta diferenciación entre los daños que se infligen al ambiente –

daño ambiental puro- y los que se ocasionan a los particulares –daño
ambiental impuro- ha sido recientemente distinguida por la Corte
Suprema de Justicia32 en los siguientes términos:

Daño ambiental sólo es el inferido a los bienes ambientales y, por

tanto, al ambiente, o sea, a un derecho, colectivo, valor o interés

28
Exp. 29028, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
29
[18] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de mayo 16 de 2011, rad. 52835-3103-
001-2000-00005-01, M.P. William Namén Vargas.
30
[19] Ibid.
31
[20] Para ilustrar esta situación se podría suponer el caso de un derrame de petróleo en mar abierto, en
cuyo caso se suscitaría una afectación ambiental de carácter ambiental; no obstante, los perjuicios causados
a los particulares, por la contaminación del agua, diferentes de la afectación ambiental en sí misma, y que se
concretan con la muerte de animales de fincas que bebieron el líquido o la muerte de peces de criaderos, son
lesiones que resultan como consecuencia de los efectos de un daño ambiental puro. Así, se tiene que subsisten
perjuicios concretos y particulares, diferentes al perjuicio de interés colectivo o difuso como el ambiente, que
merecen ser indemnizados en la medida que cumplan las condiciones del débito resarcitorio.
32
[21] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de mayo 16 de 2011, rad. 52835-3103-
001-2000-00005-01, M.P. William Namén Vargas.
 público, cuyo titular exclusivo es la colectividad, y cuya reparación
versa sobre éste, sin mirar al interés individual sino al de toda la
comunidad, así en forma indirecta afecte a cada uno de sus
integrantes.

Contrario sensu, cuando el daño ambiental, ocasiona también un daño

a intereses singulares, particulares y concretos de un sujeto
determinado o determinable, el menoscabo atañe y afecta estos
derechos, a su titular y su reparación versa sobre los mismos, o sea,
mira al interés particular y no colectivo. En este supuesto, no se trata
de daño ambiental, sino del detrimento de otros derechos, es decir, la
conducta a más de quebrantar bienes ambientales, lesiona la esfera
jurídica individual de una persona o grupo de personas, ya
determinadas, ora determinables.

12.2. Así las cosas, el daño ambiental puro es cualquier alteración,

degradación, deterioro, modificación o destrucción del ambiente (agua,
aire, flora), causados por cualquier actividad u omisión, que supera los
niveles permitidos y la capacidad de asimilación y transformación de
los bienes, recursos, paisajes y ecosistema, afectando en suma el
entorno del ser humano33; mientras que el daño ambiental impuro se
define como la consecuencia de la afectación ambiental que repercute
en el entorno de los seres humanos, y supera los límites de asimilación
y de nocividad que pueda soportar cada uno de estos34.

12.3. Los daños ambientales puros que se producen sobre los

intereses colectivos son perjuicios especiales, que se concretan en el
menoscabo de un bien jurídico inmaterial, unitario y autónomo35 como
es el ambiente; así, las condiciones de la declaratoria de
responsabilidad no son las mismas que se contemplan clásicamente
para el instituto de la responsabilidad civil, sino que por ser un perjuicio
colectivo: i) las connotaciones del daño ambiental puro conducen a una
transformación del concepto clásico de derecho subjetivo, puesto que
no es menester probar la afectación de un interés particular y concreto,
ser la “persona interesada”36, sino que, por tratarse de un derecho
colectivo, “cualquier persona”37 puede ser titular de este derecho
subjetivo supraindividual38; ii) el presupuesto de carácter cierto del

33
[22] Cfr. BRICEÑO CHAVES, Andrés Mauricio. “Aproximación a los conceptos de daño ecológico y de
daño ambiental. Dos daños en un mismo esquema de responsabilidad” en Daño ambiental, Universidad
Externado de Colombia, T. II, 2009, p. 71.
34
Ibíd.
35
[23] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de mayo 16 de 2011, rad. 52835-3103-
001-2000-00005-01, M.P, William Namén Vargas.
36
[24] Ley 1437 de 2011, art. 140: “Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución
Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido
por la acción u omisión de los agentes del Estado” [se destaca].
37
[25] Ley 1437 de 2011, art. 145: “Reparación de los perjuicios causados a un grupo. Cualquier persona
perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de
una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la
declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los
perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia
[…]” [se destaca].
38
[26] El derecho colectivo se contrapone al concepto tradicional de derecho subjetivo, porque no es posible
exigir en sede judicial, a quien se demanda, la demostración de legitimación en la causa para accionar. El
interés que se exige para poner en movimiento al aparato judicial no se identifica con la lesión a un
patrimonio individual, sino que se viabiliza bajo la premisa de que cada sujeto, en cuanto integrante de la
colectividad, puede pretender la defensa de valores comunes, de forma tal que más que un demandante se
 daño puede no estar presente y el juez contencioso podrá en sede de
acción popular evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración de aquellos o la restitución del statu quo
anti39.Así las cosas, en materia de daños ambientales puros, el riesgo
desplaza la noción de certidumbre de los “daños consecutivos”, pues
es irrelevante la exigencia de la lesión efectiva y necesita simplemente
la presencia de una señal objetivamente razonada de amenaza, peligro
o riesgo del derecho colectivo al ambiente.

12.4. Repárese, por ende, en la importancia de la separación entre el

daño ambiental puro y el que se concreta en uno o varios individuos
como consecuencia de la lesión ambiental; contraste que alcanza una
relevancia específica, ya que incide directamente en los cauces
procesales para acceder a la reparación40.

12.5. Por tal razón, cuando se trata de un daño ambiental puro sin
pretensiones indemnizatorias, que pone en cuestión los derechos
colectivos, la acción popular es la vía procesal idónea para su
protección, mientras que en lo relativo a los daños ambientales
impuros, daños que se suscitan como consecuencia de las
repercusiones de las lesiones ambientales, la acción de grupo y la
ordinaria de reparación directa (medio de control de conformidad con el
art. 140 de la Ley 1437 de 2011) son los mecanismos procesales
idóneos para que un individuo o un sujeto colectivo los ejercite en aras
de instaurar sus pretensiones de indemnización41 (negrillas originales).

36. En estos términos, el daño que se mantiene en el tiempo y que, por ello,
adquiere carácter continuado es el generado al medio ambiente por la mala
operación del relleno sanitario, el cual no es susceptible de ser indemnizado por la
vía de la acción de reparación directa o de la acción de grupo desarrollada en la

transforma en un representante legítimo del grupo social que actúa mediante cauces procesales que se
caracterizan por ser públicos”. GIL BOTERO, Enrique y RINCON, Jorge Iván, ob.cit., p. 35.
39
[27] Art. 1º de la Ley 472 de 1998.
40
[28] Cfr. MEJIA, Henry. La responsabilidad por daños al medio ambiente.
http://www.henryamejia.site11.com/docs/obras%20autor/responsabilidad.pdf (consultado el 15 de enero de
2014).
41
[29]“Lo importante es dejar en claro que el daño ambiental en su forma pura se presenta sólo cuando se
vulnera un derecho colectivo. En nuestro ordenamiento jurídico, gracias a la existencia de las acciones
populares, se garantiza su defensa. Sin embargo, no se excluye que al presentarse un daño ambiental puro,
también si violen al tiempo derechos individuales, lo cual permite de igual manera la utilización de acciones
que pretendan sólo la reparación del daño individual. Por ejemplo, en el daño sobre una laguna en donde
mediante la acción popular se busca la reparación del ecosistema y por medio de las acciones individuales se
pretende resarcir a los pescadores que perdieron la posibilidad de sus ganancias”. HENAO, Juan Carlos.
“Responsabilidad civil por daño ambiental”, en Revista Zero, Universidad Externado de Colombia, n°. 6,
2001, pp. 25 y 26. Al respecto, ha precisado la Corte Suprema de Justicia: “Las acciones populares tienden a
la “protección de los derechos e intereses colectivos", su finalidad es la evitación del daño contingente, la
cesación de un peligro, amenaza, vulneración o el agravio de aquellos o, la restitución de las cosas al statu
quo anti (artículo 2º, Ley 472 de 1998), su función preventiva e indemnizatoria atañe al derecho o interés
colectivo comprometido, más no a derechos e intereses particulares. […] Per differentiam, la acción
ordinaria de responsabilidad civil tiene por finalidad la reparación del daño directo y personal causado a
uno o varios sujetos determinados o determinables, se dirige contra el agente o los varios autores in solidum
(artículo 2344, Código Civil), y salvo disposición legal in contrario, exige demostrar a plenitud todos sus
elementos constitutivos, conforme a su especie, clase y disciplina normativa”. Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Civil, sentencia del 16 de mayo de 2011, rad. 52835-3103-001-2000-00005-01, M.P.
William Namén Vargas.
Ley 472 de 199842, como sí lo es el daño que afecta los intereses patrimoniales
de los demandantes, y que se verifica o produce en un momento determinado.

37. Entonces, lo dicho en el recurso de apelación en punto a que la acción de

reparación directa se ejerció de forma oportuna no resulta admisible porque se
insiste, el daño por el cual se demanda en este caso no es el ambiental puro, que
sí se extiende en el tiempo, y que consiste en la contaminación de las aguas, el
suelo y el agua generada por la mala operación del relleno sanitario El Henequén;
sino el ambiental impuro que es instantáneo o inmediato, y que, de acuerdo con lo
manifestado en la demanda, se concreta en el menoscabo sufrido por los
ocupantes de la vereda Las Nubes como consecuencia de la muerte de sus
animales domésticos (patos, gallinas, cerdos, carneros) y de la pérdida sus
pastos y árboles frutales.

38. Distinto es que existan daños impuros sucesivos, causados en fechas o

momentos diferentes por la misma acción contaminante que se atribuye a las
entidades aquí demandadas, respecto de los cuales puede no haber operado el
término de caducidad, pues éste debe contarse de forma independiente para cada
uno de ellos. Así lo tiene establecido la jurisprudencia:

En el marco de ese mismo universo, ha reconocido la jurisprudencia

que ocurren eventos en los cuales los daños pueden provenir de un
acontecimiento de agotamiento instantáneo, pero que también puedan
–ocasionalmente– provenir de un hecho que se va produciendo de
manera paulatina o progresiva y que esas distintas circunstancias se
proyectan, también, en el ámbito de la contabilización del término de
caducidad de la acción. En el primer caso no cabe duda en cuanto a
que el término para interponer la demanda resarcitoria ha de empezar
a contabilizarse a partir del día siguiente a aquel en que se produjo el
acontecimiento dañoso (y esta constituye la regla general), pero
también poder ocurrir que los efectos del daño se agraven con el
tiempo, o que fenómenos sucesivos y homogéneos pueden producir
daños continuos. En eventos como estos últimos, se ha señalado por
la jurisprudencia, que ha de tenerse cuidado de no confundir la
producción de daños sucesivos con el agravamiento de los efectos de
un mismo daño, pues en este último evento el término para ejercitar la
acción debe empezar a contarse desde el acaecimiento del hecho
que le dio origen, y no así cuando los daños se producen de manera
paulatina como efecto de sucesivos hechos u omisiones, o causas
dañosas diversas, en cuyo caso el término para reclamar la
indemnización de perjuicios corre de manera independiente para casa

42
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 29 de agosto de 2014, exp. 30541 y de 2 de mayo de
2016, exp. 36357, ambas con ponencia del suscrito magistrado.
 uno de los daños derivados de esos sucesivos eventos43.

39. En el caso concreto, la Sala encuentra que además de los daños causados
en 1991 a los habitantes de la vereda Las Nubes, respecto de los cuales operó la
caducidad de la acción, existe un menoscabo adicional, de carácter patrimonial,
que ocurrió en el mes de noviembre de 2005, y que solo está probado que afectó
al señor Juan Martínez (ver infra párr. 41 y ss), quien perdió un criadero de peces.

40. Como respecto de este daño –el cual tiene un carácter cierto– no ha
operado la caducidad de la acción ya que ocurrió con posterioridad a la fecha de
presentación de la demanda, la Sala analizará si el mismo resulta imputable a las
entidades demandadas, no sin antes advertir que dicha circunstancia no es óbice
para la realización del juicio de responsabilidad en este caso porque no comporta
el desconocimiento de los principios de congruencia y de jurisdicción rogada en la
medida en que la pretensión que constituye el objeto de la demanda es que se
indemnicen los perjuicios materiales causados a los actores como consecuencia
del daño ambiental generado por la operación del relleno sanitario, los cuales se
concretan, entre otras cosas, en la pérdida de sus animales.

VI. El juicio de responsabilidad

41. La Sala encuentra acreditado el daño causado al señor Juan Martínez, de

conformidad con los medios de prueba que se relacionan a continuación, los
cuales permiten establecer que en el mes de noviembre del año 2005 resultaron
muertos los peces que criaba en el terreno del cual era ocupante, ubicado en la
vereda Las Nubes del distrito de Barranquilla:

41.2. Los derechos de petición dirigidos al gerente general de la Triple A y al

director de la CRA, regional Atlántico, entre otras autoridades, en los que el señor
José Bejarano Hernández, presidente de la Asociación Campesina Vereda las
Nubes, denuncia la pérdida de 3 000 tilapias rojas, sufrida por el mencionado
demandante (f. 383-384, 395-396 c. 2).

41.3. El concepto técnico n.º 00382 del 5 de diciembre de 2005, elaborado por la
CRA, regional Atlántico, en las que se consignan, en los términos que se
transcriben a continuación, las conclusiones de la visita realizada el 17 de

43
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de marzo de 2011, exp. 20109, C.P. Hernán Andrade
noviembre de ese mismo año a la vereda Las Nubes, con el fin de verificar los
hechos que fueron denunciados en los derechos de petición a que se refiere el
punto anterior (f. 371 c. 2):

1. Las parcelas cuentan con material de sedimento proveniente del

relleno sanitario.

2. En el jagüey ubicado en el predio del señor Juan Martínez se

encontraron peces muertos, el agua tenía un color oscuro con
posible contaminación, lo cual puede ser causa de los lixiviados.

41.4. El informe de prensa publicado el 26 de noviembre de 2005 por el periódico

El Heraldo, en el que se lee que (f. 378 c. 2):

La Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA) inició una

investigación al recibir quejas de los habitantes de la vereda Las
Nubes, quienes denunciaron que el desbordamiento de los líquidos
residuales tóxicos del relleno El Henequén, ocasionó la muerte de
cientos de peces de cría y daños en terrenos cultivables.
(…).
Para el caso denunciado, el parcelero Juan Martínez denunció a las
autoridades ambientales que el desbordamiento de los lixiviados le
mató gran cantidad de mojarras.

42. Los señores José Bejarano Hernández, Guido Alfonso Caballero Corrales,
Luis Felipe Rodríguez, José Domingo Mauri y Bienvenido Cárdenas Rojas, si bien
probaron que habitaban en los terrenos aledaños al relleno sanitario El Henequén,
no acreditaron haber sufrido un menoscabo individual por causa de su operación,
de manera que sus pretensiones resarcitorias no están llamadas a prosperar. En
efecto, aunque en el derecho de petición radicado el 17 de noviembre de 2005
ante la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA), el señor José
Bejarano Hernández denunció que el desbordamiento de las lagunas de oxidación
había inundado las parcelas de los referidos demandantes, junto con la del señor
Juan Martínez, lo cierto es que en la visita de inspección realizada por la CRA al
relleno sanitario este hecho no quedó demostrado pues allí solo individualizó a
este último como uno los afectados con el desbordamiento de la piscina de
lixiviados. Sobre los restantes demandantes no se dijo en particular, por lo que no
existe ninguna evidencia del daño que alegaron (f. 371 c. 2).

43. En cuanto a la imputación del daño, el artículo 90 de la Constitución Política

establece que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos

Rincón, reiterada en la sentencia de 26 de febrero de 2016, exp. 36231, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas”.

44. El concepto de imputación, en materia de responsabilidad, refiere a “la

atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo
con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el
desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o
cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto, según lo
determine el juez con fundamento en el principio iura novit curia 44”.45

45. En el caso concreto, está probado que desde el 14 de septiembre de 1995

el Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente –DADIMA– detectó
varias deficiencias en el manejo y operación del relleno sanitario El Henequén. Por
tal razón, mediante el auto n.º 00035 del 27 de septiembre siguiente, requirió a la
Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla –Triple A– para que
emprendiera un conjunto de acciones encaminadas a corregirlas y a dar
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 72 del Decreto 2104 de 1983, que
definía los requisitos exigibles a los sitios de disposición de basuras, así:

ARTÍCULO 72. De los requisitos para los sitios de disposición de

basuras. Todo sitio para disposición sanitaria de basuras provenientes
del servicio ordinario deberá cumplir como mínimo, con los siguientes
requisitos:

a. Estar aislado de sus alrededores, para garantizar la no interferencia

con actividades distintas de las allí realizadas y evitar efectos nocivos
a la salud de las personas y al medio ambiente;

b. Tener señales y avisos que lo identifiquen en cuanto a las

actividades que en él se desarrollan; entrada y salida de vehículos;
horarios de operación o funcionamiento; medidas de prevención para
eventos de accidentes y emergencias; y, prohibición expresa de
acceso a personas distintas a las comprometidas en las actividades
que allí se realicen;

44
[45] Ahora bien, la Sala advierte que “en aplicación del principio del iura novit curia se analiza el caso
adecuando los supuestos fácticos al título de imputación que se ajuste debidamente, sin que esto implique una
suerte de modificación o alteración de la causa petendi, ni que responda a la formulación de una hipótesis
que se aleje de la realidad material del caso, ni que se establezca un curso causal hipotético arbitrario. De
manera que es posible analizar la responsabilidad patrimonial del Estado bajo un título de imputación
diferente a aquel invocado en la demanda, en aplicación al principio iura novit curia, que implica que frente
a los hechos alegados y probados por la parte demandante, corresponde al juez definir la norma o el régimen
aplicable al caso, potestad del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto es,
de los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión”.
45
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 2016, exp. 34091, C.P. Jaime
Orlando Santofimio.
 c. Contar con los servicios mínimos de suministro de agua, energía
eléctrica, conexión telefónica, sistema de drenaje para evacuación de
sus residuos líquidos, de acuerdo con la complejidad de las
actividades realizadas;

d. Contar con programas y sistemas para prevención y control de

accidentes e incendios, como también para atención de primeros
auxilios y cumplirlas disposiciones reglamentarias que en materia de
salud ocupacional, higiene y seguridad industrial establezcan el
Ministerio de Salud y demás entidades competentes;

e. Mantener un registro diario, a disposición de las autoridades

sanitarias del Ministerio de Salud, en lo relacionado con cantidad,
volúmenes, peso y composición promedios de las basuras sometidas
a disposición sanitaria;

f. Mantener condiciones sanitarias para evitar la proliferación de

vectores y otros animales que afecten la salud humana o la estética
del contorno;

g. Ejercer control sobre el esparcimiento de las basuras, partículas,

polvo y otros fenómenos que por acción del viento puedan ser
transportados a los alrededor del sitio de disposición final, y

h. Controlar, mediante caracterización y tratamiento, los líquidos

percolados que se originen por descomposición de las basuras y que
puedan alcanzar cuerpos de aguas superficiales o subterráneos.

46. En particular, y para lo que resulta relevante en este caso, el DADIMA

ordenó a la entidad demandada (i) construir un canal perimetral con especificación
propia de la recolección de percolado (lixiviado) y disponerlo, fuera para
recirculación o tratamiento y (ii) definir los drenajes de las aguas lluvias y
corrientes naturales dentro del relleno, canalizarlos e impedir su circulación con los
residuos sólidos o aportar alternativas a corto o mediano plazo para el manejo del
recurso. Para ello, le otorgó un plazo de 40 días hábiles, los cuales se cumplían el
29 de noviembre de 1995, teniendo en cuenta que la decisión se notificó al gerente
general de la entidad demandada el 29 de septiembre del mismo año (f. 46 c. 3).

47. No obstante, la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de

Barranquilla no cumplió con lo ordenado por el DADIMA pues en la visita realizada
el 1º de diciembre de 1995 los técnicos de la entidad constataron lo siguiente (f. 38
c. 3):

(…) no se construyeron los sistemas de drenaje y canales

perimetrales para la recolección de los lixiviados y aguas de
escorrentías superficiales para ser reciclados o tratados. Al momento
de la visita se pudo observar que trabajadores de la firma Equipos
 Universal estaban adecuando un sistema de protección que no
permitiera que las aguas superficiales entraran en algunos sitios del
relleno, sistema insuficiente ya que no evitaba que las aguas
superficiales de escorrentías y los lixiviados generados en el relleno
fueran transportados por pendiente natural hacia los cuerpos de
agua más cercanos.

48. Esta situación, relativa al incumplimiento de las obligaciones impuestas por

la autoridad ambiental a la empresa Triple A, se extendió en el tiempo, lo que
motivó la imposición de una sanción pecuniaria por parte del DADIMA, que en los
considerandos de la resolución n.º 328 de 1996 expuso que no había ninguna
justificación para ello (f. 39-40 c. 6, foliatura irregular):

En cuanto al control sobre los líquidos percolados que se originan por

la descomposición de las basuras y que pudieren alcanzar cuerpos de
agua superficiales, durante la primera visita de inspección se
estableció que el lixiviado era abundante, con muchos puntos de
generación, siguiendo cursos no delimitados, que salían del perímetro
del lote con su carga contaminante y sin ningún tipo de tratamiento.
Por ello se estableció como obligación la construcción de un canal
perimetral con especificaciones propias de recolección del percolado.
Sin embargo, la citada obligación a la fecha no se ha cumplido.
(…).
Si bien es cierto que la ola invernal que azotó al distrito de
Barranquilla durante 1995 fue de una magnitud tal que pudo alterar al
decir de la sociedad investigada el funcionamiento del relleno
sanitario, también lo es que dentro del Plan de Manejo Ambiental
aprobado por el INDERENA- regional Atlántico se contemplaron todas
las medidas de prevención, mitigación y corrección de posibles
efectos ambientales que la sociedad debió implementar de manera
eficaz.

49. La Sala constata, entonces, que se presentó una falla del servicio
imputable a la entidad demandada, que dejó de atender las obligaciones
emanadas de la ley y de los actos administrativos proferidos por la autoridad
ambiental, relativas al diseño y construcción de una infraestructura adecuada para
el manejo de los lixiviados y de las aguas de escorrentía del relleno sanitario El
Henequén.

50. Esta falla del servicio ocasionó que las aguas se desbordaran e inundaran
el terreno que era ocupado por el señor Juan Martínez, causando con ello la
pérdida de su cultivo de peces. Así consta en el concepto n.º 000382 del 5 de
diciembre de 2005, elaborado por la CRA (f. 368-373 c. 2):

▪ Manejo de lixiviados:
 La piscina n.º 1: Recoge los lixiviados de la primera etapa del relleno.
Esta piscina se encontraba completamente llena y con claros indicios de
haberse realizado movimientos de tierra recientes para retener del
desbordamiento de ésta.

La piscina n.º 2: Recoge los lixiviados de la segunda y tercera etapa.

En esta piscina no se observó rebosamiento ni desbordamientos (sic).
En la visita no se observó ninguna infraestructura operando como
proceso de tratamiento de lixiviados.

▪ El canal y las tuberías que permiten el drenaje de las aguas de

escorrentía se encontraron totalmente obstruidas por lodos. Se observó
que los sedimentos del relleno están llegando a la vereda Las Nubes,
afectando a los predios cercanos. Los canales perimetrales de
recolección de aguas lluvias no son lo suficientemente profundos y no
indican suficiente sección hidráulica para controlar la totalidad de las
aguas del relleno.

▪ El recorrido de campo permitió detectar rebrotes y afloramiento de

lixiviados en la etapa dos, la cual está en proceso de clausura.

▪ En el recorrido a la vereda Las Nubes se observó (sic) los siguientes

hechos:

1. Las parcelas cuentan con material de sedimento proveniente del

relleno sanitario.

2. En el jagüey ubicado en el predio del señor Juan Martínez se

encontraron peces muertos, el agua tenía un color oscuro con posible
contaminación, la cual puede ser causa de los lixiviados.

51. Por esta razón, la Sala considera que el daño sufrido por el señor Juan
Martínez es imputable a la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de
Barranquilla E.S.P. ocasionó que las aguas se desbordaran e inundaran el terreno
que era ocupado por el señor Juan Martínez, causando con ello la pérdida de su
cultivo de peces, que en consecuencia será condenada a repararlo por haber sido
negligente y descuidada en el manejo del relleno sanitario y en la adopción de las
medidas necesarias para el control de los lixiviados y de las aguas de escorrentías.

VII. Perjuicios

52. En el expediente no existe ninguna prueba que acredite el monto del

perjuicio material sufrido por el señor Juan Martínez. Por lo anterior, la Sala dará
aplicación a lo previsto en el artículo 172 del C.C.A., y condenará en abstracto a la
Sociedad de Acueducto y Alcantarillado de Barranquilla a pagar al demandante el
daño emergente generado por la pérdida de 3 000 tilapias rojas. La liquidación
deberá hacerse mediante el trámite incidental previsto en el artículo 137 del
C.P.C., dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de esta
sentencia.

53. Para la liquidación del perjuicio la parte actora deberá demostrar, mediante
los medios de prueba que considere pertinentes y conducentes, el porcentaje de
pérdida de los mismos, el costo de los insumos empleados para el mantenimiento
del cultivo, y el precio de venta en el mercado. La suma que arroje la liquidación
deberá actualizarse de conformidad con el índice de precios al consumidor.

VIII. La responsabilidad del llamado en garantía

54. En relación con el llamamiento en garantía, la jurisprudencia de esta Sala

ha señalado que:

(…) con arreglo al art. 57 del C.P.C. la figura procesal de llamamiento

en garantía, como su nombre lo indica, supone la titularidad en el
llamante de un derecho legal o contractual por virtud del cual pueda,
quien resulte condenado al pago de suma de dinero, exigir de un
tercero, la efectividad de la garantía o el reembolso del pago que
tuviere que hacer el demandado, como consecuencia de la sentencia
de condena. En otras palabras, el derecho sustancial por virtud del
cual se le permite a la parte demandada que se vincule al proceso a
un tercero, para que, en caso de sobrevenir sentencia de condena, se
haga efectiva la garantía y por lo mismo el tercero asuma sus
obligaciones frente al llamante o reembolse el pago a que aquel
resultare obligado. Así las cosas, el llamamiento supone la existencia
de una relación jurídico sustancial diferente a la que es objeto de las
pretensiones contenidas en la demanda aunque entre ambas exista
una dependencia necesaria, pues claro resulta que solamente cuando
se produzca una sentencia de condena, habrá lugar a estudiar si el
llamado debe asumir en virtud de la existencia de la garantía, dichas
obligaciones objeto de la condena. Es presupuesto indispensable para
poder hacer efectivos los derechos y las obligaciones objeto de la
garantía por virtud de la cual se produjo el llamamiento del tercero
garante, el que el llamante resulte condenado al pago de la obligación
indemnizatoria originada en el daño antijurídico causado46.

55. Es decir que para que proceda el llamamiento en garantía debe existir entre
el llamante y la persona natural o jurídica llamada en garantía, una relación
sustancial que haga procedente el reintegro del valor de la indemnización que la

46
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de septiembre de 1997, exp. 11514, C.P. Daniel
Suárez Hernández. En similar sentido, véanse los autos de 26 de marzo de 2007, exp. 32.723, y de 19 de julio
de 2007, exp. 33.226, ambos con ponencia de Ruth Stella Correa Palacio.
demandada llegue a cancelar a la víctima del daño en razón de la condena 47.

56. En el caso concreto, está probado que entre la Sociedad Equipos Universal
S.A. y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla E.S.P.
existió una relación contractual, originada en el contrato n.º 000107 del 5 de julio
de 1994, que tenía por objeto “la prestación del servicio de relleno sanitario:
disposición final y tratamiento de basuras mediante el sistema de relleno sanitario,
todo ello dentro de los términos establecidos en los pliegos de condiciones de la
licitación privada n.º 010 de 1993” (f. 186 c. 3).

57. Sin embargo, la Sala no tiene certeza de que esa relación contractual
estuviera vigente al momento en que se produjo la inundación que ocasionó la
pérdida del cultivo de peces del señor Juan Martínez. Lo anterior por cuanto al
expediente solo se aportaron los siguientes documentos: (i) el contrato n.º 000107
del 5 de julio de 1994, el cual tenía un plazo de ejecución de cinco años, contados
a partir de su perfeccionamiento, que ocurrió el 8 de julio siguiente; y (ii) el contrato
adicional n.º 1 que extendió el término de ejecución del anterior por cinco años
más, esto es, hasta el 9 de julio de 2004 (f. 131, 155 c. 3).

58. Esta falta de certeza obliga a denegar las pretensiones derivadas del
llamamiento en garantía pues no está probado que al momento en que se produjo
el daño que motivó la declaratoria de responsabilidad de la Triple A existiera un
vínculo contractual vigente entre esta entidad y la Sociedad Equipos Universal que
obligara a esta última a servir de garante de la obligación resarcitoria impuesta a
cargo de la primera.

IX. Costas

No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso

concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el
artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

47
Ver al respecto las sentencias de 31 de agosto de 2006, exps. 17482 y 28448, ambas con ponencia de Ruth
Stella Correa y que se refieren a las distintas relaciones derivadas del llamamiento en garantía de servidores
 FALLA

REVOCAR la sentencia apelada, esto es, la proferida el 2 de febrero de 2011 por

el Tribunal Administrativo del Atlántico. En su lugar se dispone:

PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa de los

señores María Manuela Cabarcas Corrales, María del Carmen García, Edilberto
Enrique García Daza, Plinio Teherán Mercado, Otoniel Jiménez Jiménez, Luis
Jesús Jiménez Guevara, Eduardo Enrique García Parra, Alfredo Antonio Anaya
Tirado, Berta Alicia Valencia, Alfonso María Castelblando, Herminia Jiménez
Rueda, Andrés Rafael Pineda, Armado Rafael Ávila Núñez, Yenis Silvera
Cabarcas, David Arsenio Jiménez Monroy, Hilda Roda Navarro Yepes, Gustavo
Alberto Bacca Cabarcas, Sergio Danilo Gutiérrez, Luis Fernando Durán Rueda y
Sixta Moreno Yepes.

SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Distrito

Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla

TERCERO: DECLARAR a la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de

Barranquilla S.A. E.S.P. administrativamente responsable de los perjuicios
causados al señor Juan Martínez como consecuencia de la inundación del terreno
que ocupaba, lo que ocasionó la pérdida de su cultivo de peces.

CUARTO: CONDENAR en abstracto a la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y

Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. a pagar al señor Juan Martínez el daño
emergente causado como consecuencia de la pérdida de su cultivo de peces, el
cual deberá liquidarse mediante trámite incidental y promoverse por la parte
interesada dentro del término de sesenta (60) días contados desde la ejecutoria de
esta sentencia y resolverse con sujeción a las pautas indicadas en la parte motiva
de este proveído.

QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: ABSOLVER de responsabilidad a la Sociedad Equipos Universal S.A.,

llamada en garantía.

públicos.
SÉPTIMO: Sin condena en costas.

OCTAVO. Cúmplase lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código

Contencioso Administrativo.

NOVENO: Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a

las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y
con observancia de lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero
de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado
judicial que ha venido actuando.

En firme este proveído, devuélvase al tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, DEVUÉLVASE Y CÚMPLASE.

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente de la Sala de Subsección

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Magistrada

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado