ADMINISTRATIVO RESUMEN PARA FINAL Baggio

Respuestas a exámenes – DERECHO ADMINISTRATIVO
etunia Pastor
23 de noviembre a las 10:18
temas a estudiar si o si para adm, desde 2012 hasta ahora toma esto:
entes reguladores
licitación pública y sus ppios, fracaso y extinción, etc
servicio público, todo
contrato adm, concepto y potestades de la adm - ius variandi y potestad revocatoria
revocación del acto por ilegitimidad, por irregularidad, resp extracontractual
todos los recursos, concepto, cuándo proceden, ante quién, etc
acto adm y sus elementos, saneamiento, condición instrumental, consecuencias
la jerarquía y la competencia como ppios
régimen exhorbitante
reglamentos delegados, de necesdad y urgencia, de ejecución
función adm y criterios
la mutabilidad del contrato adm
entidad autárquica
la expropiación
vista de las actuaciones adm
ppios de legitimidad y de ejecutoriedad
contrato adm y dif con el civil
reclamo adm previo, rec jur y concepto
relaciones interorgánicas e interadministrativas
actos de alcance gral y particular
der subj e interés legítimo
responsabilidad del estado por omisión
vía de hecho adm
modos normales y anormales de terminación del procedim adm
centralización y descentralización
activ adm jurisdiccional y jurisprudencia
ppios grales del procedim adm
activ reglada y discrecional de la adm
entidades autárquicas
delegación legislativa
funciones del estado
función jurisdiccional de la adm pública
nulidad absoluta y nulidad relativa
BOLILLA 1
1. La función administrativa: a) Concepciones subjetivas u orgánicas; b) El criterio objetivo o ma -

terial; c) Otras teorías.
Concepciones subjetivas u orgánicas: consideran a la función administrativa como toda o la mayor

parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los órganos y sujetos que actúan en su esfera.
Hay quienes incluyen dentro del concepto de Administración actividades que materialmente no son
administrativas (actividad reglamentaria y actividad jurisdiccional), aun cuando reconocen, al pro-
pio tiempo, que la Administración no constituye la única actividad que ejerce el Poder Ejecutivo,
pues también tiene atribuida la función de gobierno.
El criterio objetivo o material: Considera el contenido del acto sin reparar en el órgano que lo cum-
ple, reconociendo las actividades materialmente administrativas no sólo del Poder Ejecutivo, sino
también de los órganos legislativo y judicial. Las notas que caracterizan a la Administración son fun-
damentalmente la concreción, inmediatez y continuidad. Algunos autores añaden una actividad
práctica y normalmente espontánea. En el aspecto finalista, debe orientarse en la realización del
bien común. Deben excluirse de la noción de función administrativa en sentido material todas
BRAGGIO MARIA LOURDES UG 145 1

aquellas actividades reguladas tradicionalmente por el derecho privado, especialmente la actividad
industrial o comercial.
En consecuencia, la función administrativa en sentido material, puede ser definida como aquella ac -
tividad que en forma inmediata, permanente, concreta, práctica y normalmente espontánea desa-
rrollan los órganos estatales para alcanzar el bien común, conforme a regímenes jurídicos de dere-
cho público.
Otras teorías: existen otras posturas, como la llamada concepción residual, para la cual laAdminis-
tración era toda aquella actividad que restaba luego de excluir a las funciones legislativa y jurisdic-
cional. Otra teoría sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún órgano en
forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella debe defi -
nirse como toda la actividad que desarrollan los órganos administrativos y la actividad que realizan
los órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos material-
mente legislativos y jurisdiccionales.
2. Función jurisdiccional de la Administración Pública. Problemática de su validez constitucional y

eventuales requisitos. Jurisprudencia.
Función jurisdiccional: los integrantes de la Administración pública (p.ej.: entes regulatorios) pue-
den realizar la función jurisdiccional bajo ciertas circunstancias, y el Poder Judicial puede controlarla
a través del “control judicial suficiente”.
Según algunos autores, el art 109 de la Constitución Nacional no prohíbe a la administración ejer-
cer funciones jurisdiccionales, lo que este artículo prohíbe son las funciones judiciales, no las juris-
diccionales. Es decir que dentro de la función jurisdiccional habría 2 especies: judicial y administra-
tiva. Entonces, se infiere que excepcionalmente la administración pública puede ejercer funciones
jurisdiccionales en causas contencioso-administrativas, pero siempre dentro de ciertos límites:
Requisitos:
a) otorgamiento de las funciones jurisdiccionales por ley formal;

b) justificación razonable del otorgamiento de las funciones;
c) garantías formales de independencia e imparcialidad para los integrantes del órgano adminis-
trativo;
d) control judicial suficiente, medido con arreglo a las siguientes pautas:
1. naturaleza del derecho individual invocado;

2. índole y magnitud de los intereses públicos comprometidos;
3. carácter de la organización administrativa establecida para garantizarlos; y
4. complejidad de la materia sobre la que verse la función.
Jurisprudencia: La Corte ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos

administrativos ha de quedar sujeto a "control judicial suficiente" y que el alcance de este control
"no depende de reglas generales u omnicomprensivas sino que ha de ser más o menos extenso y
profundo según las modalidades de cada situación jurídica".
Al respecto, ha señalado que: "control judicial suficiente quiere decir:
a. Reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordina-
rios;
b. Negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en
cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que,
existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose
voluntariamente de la judicial".
3. El régimen exorbitante como nota peculiar del Derecho Público. Contenido del régimen exorbi-
tante: Las prerrogativas de la administración. Las garantías del administrado: clasificación y
enumeración. Tratamiento en la Ley 19.549.
El régimen administrativo es exorbitante del derecho privado (excede su órbita) porque está com-
puesto por las potestades o prerrogativas del poder público: poderes o facultades especiales utili-
zados para satisfacer inmediatamente el bien común; y las garantías de los particulares o adminis-
trados: creadas para contrarrestar, de algún modo, ese poder del Estado, con el interés privado
(ej.: garantía de igualdad, de propiedad, principio de legalidad, etc.). La denominación de régimen
exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a su significado ori-
ginario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de poder público, con las garan-
tías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para compensar el poder es -
tatal y armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya
concreción está a cargo de la Administración Pública. De este modo, el régimen exorbitante se
configura como el sistema propio y típico del derecho administrativo.
Las prerrogativas de la administración: Son los poderes irrenunciables, intransferibles e impres-

criptibles que tiene la Administración Pública para cumplir con los objetivos del Estado. Esta po-
testad no tiene un objeto determinado, es genérico, abstracto. Esto significa que no nace de una
relación jurídica, sino de una ley que la crea, atribuye y precisa su contenido para que sea razona-
ble; no hay ni deberes concretos ni sujetos obligados.
Esas potestades son:
- Potestad reglamentaria: es el poder de emitir reglamentos de alcance general y obligatorios (art.

99, inc. 2 de la Constitución Nacional);
- Potestad imperativa o de mando: es el poder de dar órdenes y exigir su cumplimiento;

- Potestad sancionadora: es el poder de aplicar disciplina (al personal interno o a otras personas);
- Potestad ejecutiva: es el poder de ejecutar los actos surgidos de las otras potestades, a través de
la fuerza, la protección, etc.;
- Potestad jurisdiccional: es el poder excepcional -ya que es una función propia de los jueces- de
decidir controversias con fuerza de verdad legal.
Las garantías del administrado: clasificación y enumeración. Tratamiento en la ley 19.549:
- Debido proceso adjetivo (art. 1 inc. f). Este principio se relaciona con la garantía de defensa en
juicio y contiene una serie de formas procesales cuyo fin es proteger el bien común sin violar in -
tereses de los particulares:
1. Derecho a ser oído: la Administración no puede decidir (es decir emitir el acto) sin antes es-
cuchar a la parte interesada (por medio de pruebas o alegatos) o sin darle la posibilidad de
expresarse sobre el mérito de la decisión (a través de recursos y reclamos).
2. Derecho a ofrecer y producir pruebas: la finalidad es descubrir la veracidad de los hechos
que hacen a la cuestión planteada. Tanto el particular como la Administración (de oficio) tie-
nen derecho a ofrecer y producir las que crean convenientes (ya sean pericial, documental,
testimonial, etc.). La Administración solamente podrá negarse a hacer efectiva la prueba
ofrecida por el particular, cuando esta sea claramente irrazonable (debiendo fundamentar
su rechazo).
3. Derecho a una decisión fundada: la decisión que tome la Administración debe expresar los
fundamentos de la emisión del acto, debiendo ser fundada, a fin de resolver todas las pre-
tensiones de las partes (ya que se aplica el principio de congruencia).
- Gratuidad del procedimiento. Salvo que una norma exprese lo contrario, el procedimiento es
gratuito (no hay condena en costas, ni tasas o impuestos) y el particular no está obligado a ha -
cerse representar profesionalmente por un abogado (salvo cuando se debatan cuestiones jurídi-
cas) para que todos los afectados tengan la posibilidad de reclamar sin que la falta de dinero o
de abogado sea un impedimento.
- Sencillez, rapidez y eficacia del procedimiento (art. 1 Inc. b y 5 del reglamento). A través de este
principio se quiere lograr usar el tiempo y los medios de la mejor manera posible a través de di-
ferentes facultades dadas a la Administración.
4. Régimen exorbitante y contratos administrativos: enumere y explique las prerrogativas estata-

les y las garantías del contratista en la contratación pública.
Potestades del Estado:

1. El principio de la continuidad en la ejecución: Es uno de los principios generales que rigen

la ejecución de los contratos administrativos, y tal vez el que más influencia tiene en ella; es
aquel según el cual la administración pública tiene el derecho de exigir a su cocontratan -
te particular la continuación, en toda circunstancia, de la ejecución del contrato, de modo
que éste, en principio, no se vea interrumpido por ninguna causa, y cuyo fundamento reside
en la finalidad de interés público que es propia de estos contratos, y en la posición de
subordinación que mantiene el cocontratante particular en la relación contractual esta-
blecida con la administración.
2. La potestad de dirección y control: Otra de las consecuencias que se derivan de la finalidad

que es propia de todo contrato administrativo y de la posición de subordinación que en
ellos tiene el cocontratante particular, es la de que en esos contratos la administración públi -
ca tiene facultades de dirección y control sobre la forma y modo como dicho contratante
cumple las obligaciones a su cargo.
Es que la administración no puede permanecer ajena a la manera como va desarrollándose un

contrato administrativo, a la forma como van cumpliéndose las prestaciones, ya que esas con-
diciones y circunstancias, por vincularse con el interés público, son de vital importancia.
3. El principio de mutabilidad: Los contratos administrativos presentan la singularidad de que en

ellos una de las partes contratantes (la administración pública) tiene la posibilidad de modifi-
car unilateralmente sus términos, afectando de ese modo la ejecución de esos contratos y va -
riando las prestaciones debidas por el contratante particular. Esta prerrogativa, exorbitante
del derecho privado, encuentra su fundamento y razón de ser en la exigencia, que pesa per-
manentemente sobre la administración, de la necesaria atención del interés público, confiado
a su custodia y gestión.
4. La potestad rescisoria: Otra de las singularidades que caracterizan a los contratos administra-
tivos y a sus modos de ejecución, es la presencia en ellos de otra potestad de la administra-
ción pública, en virtud de la cual ésta tiene la prerrogativa de disponer, en todo momento y
de manera unilateral, la rescisión de esos contratos.
Se trata de una potestad exorbitante del derecho privado, y que encuentra también su
fundamento en la finalidad esencial de los contratos administrativos y, en general, de todo
el accionar administrativo, es decir, en las exigencias del interés público.
5. La potestad sancionatoria: De nada serviría que la administración pública tuviera, en el

proceso de ejecución de los contratos administrativos, un poder de dirección y control de esa
ejecución, si en forma correlativa no tuviera, también, la potestad de sancionar las faltas en
que incurra el cocontratante particular, ya sea al transgredir lo establecido en el contrato o al
no acatar o desatender las órdenes de servicio e instrucciones que se le impartan, en razón
del contrato o de los poderes o facultades que le son propios dentro de la relación contrac -

tual administrativa. En consecuencia, junto al poder de dirección y control, y aun como una
consecuencia necesaria de él, está el de sancionar, que aparece como la expresión máxima
del estado de subordinación en que se halla, dentro del contrato administrativo, quien acepta
contratar con la administración pública.
Garantías del contratista:
El contratista frente al contrato tiene el principio de riesgo y ventura.
Frente a este principio hay a favor del contratista las siguientes figuras jurídicas:
a) Doctrina del derecho del príncipe: Existen casos en que el Estado indirectamente influye en
romper la ecuación del contrato para un interés general. En esta situación el contratista tiene
derecho a pedir la resolución del contrato. El hecho del príncipe: caso fortuito, fuerza mayor o
acto de autoridad.
b) Teoría de la imprevisión: Se supone que hay una alteración de la ecuación financiera del con-
trato sin ponerlo en caso de incumplimiento, lo cumple en forma mas onerosa, esto ocurre
por causas posteriores al contrato, deben haber sido imprevisibles, deben ser por situaciones
ajenas a las partes. Se indemniza al particular en forma equivalente a la alteración de la ecua-
ción financiera (en Chile se acepta esta teoría).
c) Teoría de la fuerza mayor o caso fortuito: Las cosas perecen para su dueño, pero cuando con -
curre un hecho imprevisto sin culpa de la parte que lo invoca hay una situación diversa. La
teoría de los riesgos en la licitación se debería incumplir el contrato, pero no se puede hacer
por interés público. Se da un derecho de indemnización al particular. Si el caso fortuito o fuer-
za mayor fuera de cargo del contratista este tomaría un seguro y carga al seguro a la licitación.
d) Teoría de la cláusula de revisión del precio: En el pliego de condiciones se establece un siste -

ma de revisión del precio, un reajuste frente al alza que dependerá del costo de la vida.
BOLILLA 2 - BOLILLA 3
5. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo.
Esta clase de reglamentos se halla constituida por aquellas normas generales que dicta el Poder Eje-
cutivo y, en general, la Administración sobre materias que pertenecen a su zona de reserva. En su
dictado, el gobierno y la Administración no aplican una ley, sino que directamente interpretan y
aplican la Constitución.
El concepto de reglamento autónomo se vincula con la llamada zona de reserva de la Administra-

ción, cuya titularidad está a cargo del Poder Ejecutivo. Alguna doctrina afirma que el reglamento
autónomo es dictado por el Poder Ejecutivo en materias acerca de las cuales tiene competencia ex-
clusiva de acuerdo a textos o principios constitucionales. Sostiene que, así como existe una zona de
reserva de la ley que no puede ser invadida por el poder administrador, también hay una zona de
reserva de la Administración en la cual el Poder Legislativo carece de imperio.
Otra corriente doctrinaria sostiene la ausencia de una zona de reserva de la Administración: inter -
preta que la competencia para dictar reglamentos autónomos desaparece si el Congreso decide re-
glar las instituciones, teniendo el Poder Legislativo amplias facultades, dado que el artículo 75, inci-
so 32 CN lo faculta a hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejer-

cicio los poderes antecedentes y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Go-
bierno de la Nación Argentina.
Para los sostenedores de la “zona de reserva” la citada disposición constitucional no puede invocar-
se para facultar al Congreso a dictar normas sobre materias claramente atribuidas por la Constitu -
ción al Poder Ejecutivo.
6. Reglamentos autónomos y de ejecución: conceptos, fundamentos normativos, límites, diferen-

cias entre ambos.
Reglamentos de Ejecución: son los que dicta el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades normati-
vas propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes, llevando o regulando de -
talles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el le-
gislador.
Se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad primaria que es la ley. Las
normas reglamentarias integran la ley, siendo castigada su violación con las sanciones previstas
para el caso de incumplimiento de ésta.
En el orden nacional, la Constitución (art. 99, inc. 2) establece que corresponde al Presidente de la
Nación expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes
de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
Sólo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicación corresponde al Poder Ejecutivo. Las nor-
mas de derecho privado son aplicadas directamente por los particulares, correspondiendo su apli-
cación en caso de controversia a los tribunales federales, nacionales o provinciales; en consecuen-
cia, el Poder Ejecutivo carece de competencia para reglamentar las disposiciones de los Códigos Ci-
vil o Comercial, con excepción de los aspectos donde su aplicación le ha sido encomendada (inscrip -
ciones de operaciones inmobiliarias o de actos registrables en general, etc.).
La reglamentación de una ley no puede prescribir cargas u obligaciones que por su naturaleza sólo
puedan ser dispuestas por la ley en sentido formal.
7. Desarrolle los requisitos sustanciales y formales de validez y los límites y control con relación a
los reglamentos de necesidad y urgencia.
El art. 99, inc. 3 CN establece que el Poder Ejecutivo no puede dictar disposiciones de carácter legis-
lativo, siguiendo así la teoría de Montesquieu de la división y control recíproco entre poderes. Pero
también da excepciones a ese principio general de división de poderes: el Poder Ejecutivo podrá
dictar reglamentos de necesidad y urgencia ante casos excepcionales en los que fuera imposible
aplicar el mecanismo de la Constitución Nacional para sancionar leyes (es decir que existan razones
de necesidad y urgencia) y siempre que los temas de esos reglamentos no sean sobre materia pe -
nal, tributaria, electoral, de partidos políticos.
Requisitos:
- Ser aprobado por los ministros, conjuntamente con el Jefe de Gabinete.

- Pasados 10 días de la emisión del decreto, el Jefe de Gabinete de Ministros deberá someterlo a
una Comisión Bicameral Permanente, que tendrá 10 días para analizarlo y elevar un dictamen
al plenario de cada Cámara para que lo traten expresamente.
- El Congreso debe dictar una ley especial (con la mayoría absoluta de la totalidad de los miem -
bros de cada Cámara) que exprese si el decreto es válido o no. El art. 82 manifiesta que no se
acepta la sanción tácita del Congreso.
8. Reglamentos Delegados: concepto. Régimen jurídico establecido en la Constitución Nacional y

en la Ley 26.122.
Concepto: reglamentos delegados, habilitados o de integración son los actos de alcance general
normativo dictados por el Poder Ejecutivo o, eventualmente, por otro órgano de la Administración
Pública, sobre materias propias de la competencia del Congreso, con base en la autorización previa-
mente acordada por éste mediante una ley formal.
Régimen jurídico en la CN. El artículo 76 de la Constitución Nacional, consigna, como principio, la

prohibición de la delegación legislativa, salvo en materias determinadas de administración o de
emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el
Congreso establezca. La fijación como regla, de la improcedencia de la delegación legislativa, es co-
herente con el sentido de la prohibición contenida en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución, a
tenor de cuyo párrafo segundo el Poder Ejecutivo no puede en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Como excepción a la prohibición, se habilita una delegación circunscripta a ciertas materias y a una
situación y, en ambos casos, ejercitable con arreglo a límites materiales y temporales.
Régimen jurídico establecido por la ley 26.122: esta ley regula el trámite y los alcances de la inter-
vención del Congreso respecto de los decretos de necesidad y urgencia, decretos delegados y la
promulgación parcial de leyes, reglamentando la Comisión Bicameral Permanente. Esta Comisión
está integrada por 8 diputados y 8 senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cá-

maras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones
políticas. Tanto el quórum como la conformación del dictamen de la Comisión se conforman con la
mayoría absoluta de sus miembros. En caso de que haya más de un dictamen con igual número de
firmas, el dictamen de mayoría es el que lleva la firma del presidente.
Art. 11: Las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no pueden ser objeto de reglamen-
tación por el Poder Ejecutivo.
Art. 12: El Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de delegación legislativa lo
someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.
9. Reglamentos de Necesidad y Urgencia: concepto. Régimen jurídico establecido en la Constitu-

ción Nacional y en la Ley 26.122.
Concepto: son los que dicta el Poder Ejecutivo en los casos autorizados por la Constitución Nacio-
nal, sin que medie autorización o habilitación legislativa, para regular materias que son propias del
legislador.
Régimen jurídico en la CN. El art 99 establece las atribuciones del Poder Ejecutivo.
Art. 99 inc.3: (El Presidente) Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las
promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir dispo-
siciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se
trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políti-
cos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo
general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a con -
sideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción
de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de
diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considera -
rán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miem -
bros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.
Régimen jurídico establecido por la ley 26.122: esta ley regula el trámite y los alcances de la inter-
vención del Congreso respecto de los decretos de necesidad y urgencia, decretos delegados y la
promulgación parcial de leyes, reglamentando la Comisión Bicameral Permanente. Esta Comisión
está integrada por 8 diputados y 8 senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cá-
maras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones

políticas. Tanto el quórum como la conformación del dictamen de la Comisión se conforman con la
mayoría absoluta de sus miembros. En caso de que haya más de un dictamen con igual número de
firmas, el dictamen de mayoría es el que lleva la firma del presidente.
Art. 10: La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del de-
creto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos for-
males y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones perma-
nentes competentes en función de la materia.
Art. 17: Los decretos a que se refiere esta ley dictados por el Poder Ejecutivo en base a las atribucio-
nes conferidas por los artículos 76, 99, inciso 3, y 80 de la Constitución Nacional, tienen plena vigen -
cia de conformidad a lo establecido en el artículo 2º del Código Civil.
Art. 18: En caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el plazo establecido a la Comisión Bica-
meral Permanente los decretos que reglamenta esta ley, dicha Comisión se abocará de oficio a su
tratamiento. Para ello, el plazo de diez días hábiles para dictaminar, se contará a partir del venci -
miento del término establecido para la presentación del Jefe de Gabinete.
Art. 19: La Comisión Bicameral Permanente tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la
presentación efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su
consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras. El dictamen de la Co-
misión debe cumplir con los contenidos mínimos establecidos, según el decreto de que se trate,
en los Capítulos I, II, III del presente Título.
Art. 20: Vencido el plazo a que hace referencia el artículo anterior sin que la Comisión Bicameral
Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las Cámaras se abocarán al expreso e in-
mediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con lo establecido en los artícu-
los 99, inciso 3 y 82 de la Constitución Nacional.
Art. 21: Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle in-
mediato y expreso tratamiento.
Art. 22: Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los
decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional.
Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata.

Art. 23: Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder
Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la
mayoría absoluta de los miembros presentes.
Art. 24: El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su dero-
gación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos
adquiridos durante su vigencia.
Art. 25: Las disposiciones de esta ley y el curso de los procedimientos en ella establecidos, no obs-
tan al ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso relativas a la derogación de normas de
carácter legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo.
Art. 26: Las resoluciones de las Cámaras que aprueben o rechacen el decreto de que se trate, en
los supuestos previstos en esta ley, serán comunicadas por su presidente al Poder Ejecutivo para
su inmediata publicación en el Boletín Oficial.
10. Régimen constitucional de la delegación legislativa: delegación preexistente a la reforma de

1994.
El tratamiento de los reglamentos en el marco de la Constitución histórica de 1853-1860, estuvo

signada, en la praxis de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por tres ele -
mentos fundamentales:
a) Una alta dosis de insinceridad jurídica en el encuadre otorgado por el Alto Tribunal de la Na -
ción, a través de sus diversos pronunciamientos sobre el tema, a la realidad legislativa y regla -
mentaria que en estos debió juzgar, constituida, en rigor, por auténticas, propias y verdaderas
delegaciones en el sentido que antes indicamos;
b) Una consecuente resistencia a llamar las cosas -las delegaciones que debía juzgar- por su
nombre y, a partir de esa resistencia, el empleo de eufemismos (delegación impropia) dirigi-
dos a encubrir la realidad que con sus fallos legitimaba; y
c) Finalmente, la articulación de una construcción conceptual confusa y gravemente apartada de

nuestro régimen constitucional, pero, a nuestro juicio, funcional a la actitud insincera y eufe-
mística indicada, al identificar el poder reglamentario del Congreso con el propio y específico
del Poder Ejecutivo y derivar, a su vez, de esa identificación, la categorización histórica de los
reglamentos delegados como una especie de los reglamentos ejecutivos.
BOLILLA 4
11. Actividad reglada, discrecional y conceptos jurídicos indeterminados. Conceptos y alcance del
control judicial.
En función de la forma en que se la regula, la función administrativa puede ser reglada o discrecio -
nal.
Actividad reglada: Cuando una norma jurídica predetermina la conducta que el órgano administrati-
vo debe observar, se dice que su actividad es reglada. En este caso, el órgano no puede apartarse
de lo que las normas le indican. Aquí, las normas fijan lo que deben hacer los órganos administrati -
vos: dada una situación de hecho corresponde dictar tal acto administrativo. Un ejemplo típico lo
brinda el derecho jubilatorio, cuyas normas establecen minuciosamente cuáles son los beneficios
que corresponden a los afiliados según sus respectivas situaciones.
Actividad discrecional: Cuando el órgano puede decidir, según su leal saber y entender, si debe ac-
tuar o no y, en caso afirmativo, qué medidas adoptar, se dice que su actividad es discrecional. La
discrecionalidad es una libertad, más o menos limitada, de apreciación del interés público a fin de
valorar la oportunidad de la acción y de su contenido. La discrecionalidad es la libertad que el orden
jurídico da a la Administración para la elección oportuna y eficaz de los medios y el momento de su
actividad, dentro de los fines de la ley.
Conceptos jurídicos indeterminados: La ley regula toda la actividad administrativa, aunque tal regu-
lación puede hacerse de una manera precisamente determinada o elásticamente indeterminada.

Así, por ejemplo, cuando la norma impone conductas a un fin, por ejemplo utilidad pública, bien co-
mún, interés general, seguridad pública, justo precio, urgencia pública, costumbres públicas, etc.,
regula el obrar administrativo por medio de fórmulas jurídicas indeterminadas en su ejecución,
pero precisadas en su orientación.
La diferencia entre la discrecionalidad y la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados estriba

en que en la primera, la Administración, es libre y actúa a voluntad para elegir entre esos medios,
entre esas posibilidades fijadas por ley. En estos supuestos cualquier solución que adopte dentro de
esas posibilidades será jurídicamente irreprochable.
Por el contrario, tratándose de conceptos jurídicos indeterminados, la elección no es libre, o al me-

nos no es absolutamente libre entre varias posibilidades, sino que trata de la aplicación forzada de
las medidas administrativas inferidas en la solución final-justa señalada por la ley.
Alcances del control judicial: el Poder Judicial puede revisar el ejercicio de las facultades regladas y
también si se han transgredido o no los límites a las facultades discrecionales, salvo que haya una
norma legal que lo excluya.
El juez controla en sentido amplio la legitimidad del acto administrativo en cualquiera de sus aspec-
tos, sea como ejercicio de facultad reglada o como ejercicio de facultad discrecional; pero no podrá,
sin embargo, anular un acto por considerarlo meramente inoportuno o inconveniente: sólo cuando
lo estime ilegítimo puede hacerlo. La administración, en cambio, puede revocar sus propios actos
tanto si los considera ilegítimos como si los reputa meramente inconvenientes; a ella no la limita el
mismo principio que rige la revisión judicial.
12. Personas jurídicas públicas y privadas: criterios de distinción.
La noción jurídica de “persona”, su caracterización, la determinación y explicación de su naturaleza

propia, así como su clasificación, son cuestiones que atañen al derecho civil, donde son objeto de
un minucioso estudio, que el derecho administrativo no puede sino aceptar y aplicar.
El CC, art. 30 determina: “son personas todos los entes susceptibles de adquirir derechos y contraer
obligaciones”, condición que les es otorgada por las leyes, y cuya capacidad o incapacidad nace de
esa facultad, que las mismas leyes les conceden o niegan.
Las personas, así entendidas y definidas, pueden ser distinguidas en dos grandes grupos, a saber:
por un lado, las personas de existencia visible o personas naturales, que son todos los seres huma-
nos, sin excepción, cuya existencia comienza desde que han sido concebidas en el seno materno;
por el otro, las personas de existencia ideal o personas morales, que son todos los entes capaces de
adquirir y contraer obligaciones que no son personas de existencia visible, y a las cuales el propio
CC art. 31 llama “personas de existencia ideal” o “personas jurídicas”.
Las personas jurídicas, finalmente, siempre según nuestro CC, pueden ser de carácter público o pri-
vado. Tienen carácter público el Estado nacional, las provincias, y los municipios, las entidades au -
tárquicas, y la Iglesia Católica, mientras que tienen carácter privado, las asociaciones y las fundacio-
nes que tengan por principal objeto el bien común, posean patrimonio propio, sean capaces por sus

estatutos de adquirir derechos y contraer obligaciones, aunque no requieran autorización expresa
del Estado para funcionar (art. 33).
Toda la doctrina administrativa coincide en aceptar esa división, que responde, además, a una inne-
gable realidad material, pero las divergencias aparecen cuando se trata de precisar sobre qué crite-
rios o bases conceptuales debe fundarse la diferenciación y consecuentemente, cuáles son las notas
caracterizantes que permiten calificar a una persona jurídica dada como pública o privada.
1) Criterio del origen de la persona jurídica. Este sistema reconoce que son personas jurídicas
públicas las que han sido creadas por el Estado, por cualquiera de los medios viables para ha -
cerlo, mientras que son personas jurídicas privadas aquellas que han sido creadas por los par-
ticulares, aun cuando esa decisión necesite ser aprobada, aceptada, o convalidada por el Esta-
do.
Se ha señalado con razón que este criterio es, en sí mismo, insuficiente, ya que es posible
comprobar la existencia de personas jurídicas públicas que no han sido creadas por el Estado,
y la de entidades que son indudablemente privadas y que, no obstante, han sido originadas
por él.
2) Criterio del fin público. En este sistema se entiende que son personas jurídicas públicas aque-
llas que persiguen un fin público, o, más precisamente, un fin de interés público; y que son
personas jurídicas privadas que sólo tienen en mira la consecución de un mero interés privado
o particular.
La noción del interés público, de tal modo, se constituye en un elemento esencial para la dife-
renciación, y siendo como es una idea de contenido variable, permitirá ir actualizando, en el
tiempo, las bases para su aplicación.
Este es, sin lugar dudas, el método que mejor contribuye a fundar la diferenciación entre una
y otra clase de personas jurídicas, y el que más adhesiones ha recibido.
3) Criterio de las prerrogativas de poder público. Según esta teoría lo que singulariza a las perso-
nas jurídicas públicas es la particularidad de que tienen y ejercen prerrogativas que son pro-
pias del poder público, y que las personas jurídicas privadas, en cambio, no tienen.
Esta solución, tomada aisladamente, no es enteramente satisfactoria, ya que aquí también es
factible comprobar la existencia de personas públicas que no gozan de tales prerrogativas, y
personas privadas que sí las tienen, como ocurre en el caso de concesionarios de servicios pú-
blicos.
4) Criterio del grado de control estatal. En este sistema, el elemento que se toma como base
para distinguir las personas jurídicas públicas de las privadas, es el grado de intensidad del
control o tutela que sobre dichas personas jurídicas ejerce el Estado, el cual, siendo muy in-
tenso en el supuesto de las personas públicas, tiene mucho menor relieve en el de las perso -
nas privadas.
Dos circunstancias han contribuido a disminuir la importancia de este criterio. Una es la con -
vicción de que el mayor o menor control que sobre las personas jurídicas lleva a cabo el Esta-
do es, en realidad, consecuencia, y no causa, de su caracterización como públicas o privadas;
el otro es el de las dificultades de su aplicación, ya que no se ha logrado precisar debidamente
cuándo el control o tutela son intensos y cuándo menores, lo que torna prácticamente inapli-
cable el sistema, sobre todo en los casos marginales, que son, justamente, los que reclaman
mayor precisión.
5) Criterio del servicio público. Según este sistema, son personas jurídicas públicas sólo aquellas
que tienen a su cargo la prestación de un servicio público.
Como fácil resulta advertirlo, este criterio carece de verdadero asidero, no sólo porque exis-
ten numerosas personas jurídicas públicas que no llevan a cabo la presentación o atención de
servicios de esa clase, sino porque, además, debe considerárselo subsumido dentro del crite-
rio del fin público, del cual sería un resultado parcializado.
En conclusión, se puede aceptar que el criterio del fin público o de interés público es el que mejor
servirá para determinar si una persona jurídica es pública o privada, a lo que contribuirá también
eficazmente la aplicación de los restantes criterios, en cuanto estos últimos servirán para acentuar
o reafirmar la conclusión a que con el otro se hubiera llegado.
13. Entes públicos estatales y entes públicos no estatales: criterios de distinción.
Al principio, las personas jurídicas públicas fueron entendidas y calificadas como personas jurídicas
públicas estatales, aceptándose de ese modo un necesario parangón entre ambos conceptos: toda
persona jurídica pública era estatal, y toda persona jurídica estatal era pública, lo cual implicaba,
además su sometimiento prioritario y preponderante al derecho público.
La doctrina destacó la posibilidad de que existieran personas jurídicas públicas estatales, y personas
jurídicas públicas no estatales, que no pertenecen a la colectividad, ni integran la administración
pública, ya sea porque el legislador las creó con ese carácter, ya sea porque su propia naturaleza re -
sulta incompatible con la calidad de estatal, lo cual no impide, sin embargo, que tales personas jurí-
dicas sean públicas y estén regidas, en todo o en gran parte, por el derecho público.
Los criterios propuestos para diferenciar a una y otra clase de personas jurídicas públicas, son los si-
guientes:
1) Sistema de la satisfacción de fines específicos del Estado. Según este criterio, son personas ju -
rídicas públicas estatales aquellas que tienen como objetivo la satisfacción de fines específicos

del Estado, es decir, propios de éste, mientras que son personas jurídicas públicas no estata -
les las que no persiguen el logro de finalidades específicas del Estado, aún cuando las que pre -
tenden alcanzar sean de interés general. Así ocurriría, por ejemplo, en el caso de aquellas en-
tidades públicas que desarrollan actividades de tipo comercial o industrial.
2) Sistema que atiende al origen del capital de la entidad. Para quienes propugnan este sistema,
la nota que permite diferenciar y clasificar a una persona jurídica pública como estatal o no
estatal es el origen y la composición de su capital. Si éste pertenece o ha sido suministrado ín-
tegramente por el Estado, la entidad es estatal; si el capital pertenece o ha sido suministrado
total o parcialmente por personas privadas, la entidad es no estatal. Se ha señalado, con ra-
zón, que este sistema no suministra un criterio de diferenciación cierto, ya que una u otra for-
ma de integración del capital (total o parcialmente proveniente del Estado o aun totalmente
proveniente de personas privadas) puede darse tanto en el caso de personas jurídicas públi-
cas estatales o no estatales, citándose, en apoyo de esta objeción, la situación de las Cajas Na-
cionales de Previsión.
3) Sistema que atiende al encuadramiento orgánico de la entidad. Finalmente, se ha sostenido

que una persona jurídica pública es estatal cuando pertenece y está incluida dentro de los
cuadros que componen la administración pública, siendo no estatal en el caso contrario. Este
criterio no aparece, tampoco, como suficientemente claro y categórico, máxime si se recuer-
da que en muchos supuestos no es fácil concluir si una entidad determinada está o no inclui-
da realmente en la administración pública, sin perjuicio de que pueda estar o no incluida en
los cuadros orgánicos de ésta.
Todo lo dicho pone de manifiesto que la diferenciación de las personas jurídicas públicas en estata-
les y no estatales, no obstante aparecer como atrayente y fundada, es en realidad bastante confu-
sa, máxime si se considera que los criterios puntualizados para distinguir una y otra clase de entida -
des se superponen o coinciden, en gran parte, con los que se aplican para diferenciar las personas
jurídicas públicas de las privadas, y a los cuales ya nos referimos en el parágrafo anterior.
Es por eso que distintos autores destacan que la distinción no puede fundarse en uno sólo de los
elementos propuestos, sino más bien en varios o en todos ellos, aún cuando esa coincidencia no se
extienda a la determinación de cuáles deben ser ellos.
Dentro de esa tónica, se ha sostenido que las personas jurídicas públicas no estatales presentan los
siguientes caracteres:
a) Por lo común, su creación resulta de la ley.

b) Persiguen fines de interés público, que no son fines específicos del estado.
c) Pueden gozar de ciertas prerrogativas de poder público.
d) El estado ejerce sobre ellas y su actividad un control intenso.

e) Su capital y sus recursos provienen, principalmente y por lo general, de las personas que están
afiliadas o incorporadas a ellas.
f) Las personas que se desempeñan en esas entidades no son agentes públicos.
g) Sus decisiones y resoluciones no son actos administrativos, aún cuando tales entidades puedan
estar sometidas, con mayor o menor preponderancia, al derecho público.
14. Condición jurídica y elementos de la entidad autárquica. Clases. Creación: competencia. Régi-
men jurídico de la entidad autárquica. Modificaciones de su status y órgano competente para
disponer la extinción de la entidad.
Las entidades autárquicas son personas jurídicas estatales, exclusivamente administrativas, es de-
cir, entes descentralizados con funciones administrativas o de gestión de servicios públicos. En
otros términos, por entidad autárquica debe entenderse a toda persona jurídica pública estatal, con
aptitud legal para administrarse a sí misma de acuerdo con la norma de su creación, que cumple fi -
nes públicos específicos.
Caracteres. Del concepto precedentemente dado, pueden extraerse los rasgos esenciales de tales
entidades:
- Son personas jurídicas públicas estatales, que integran los cuadros de la Administración Públi-
ca.
- Realizan fines públicos, propios del Estado.
- Su competencia o capacidad jurídica importa la de "administrarse" a sí mismas, conforme a la
norma que las origina, bajo un régimen íntegramente de derecho público.
- Son creadas siempre por el Estado.
Clases. Dentro de la aparente uniformidad del régimen del ente autárquico, cabe distinguir las si -
guientes modalidades:
1. Entidades autárquicas que cumplen funciones administrativas. Tienen por objeto la satisfac-
ción de un fin estatal de orden netamente administrativo. Sería el caso de los llamados entes
regulatorios. También, dentro de esta clasificación, puede citarse la Biblioteca Nacional, de
conformidad con las disposiciones del decr. 1386/96.
2. Entidades autárquicas que inciden en la economía. Tienen poder de intervención en un sector

del sistema económico; se las denomina también autarquías económicas y pueden clasificarse
en:
a) Autarquías de crédito con intervención empresarial en el proceso económico, más por ac-
ción que por regulación normativa.

b) Entes autárquicos que se dedican a la prestación de algún servicio público, pero que no in-
tervienen ni regulan directamente el sistema económico.
c) Entes autárquicos de fomento a un sector de la economía o de la industria.
Régimen jurídico. No existe en nuestro derecho un régimen jurídico único que establezca las pautas
y principios a que deberán ajustarse la constitución, desarrollo, gestión y extinción de las entidades
autárquicas, razón por la cual en todos los casos debe atenerse, en cuanto a su régimen jurídico, a
lo previsto en la ley o decreto de creación y en el estatuto orgánico del ente.
Los entes autárquicos son siempre personas públicas dotadas de personalidad jurídica propia, que
persiguen un fin público y se rigen íntegramente por el derecho público, emiten actos administrati -
vos, celebran contratos administrativos, sus agentes son públicos y en la generalidad de los casos se
les aplican las leyes de obras públicas, contabilidad y procedimientos administrativos.
Modificación de su status: El status jurídico de una entidad autárquica puede ser modificado. Tal
cambio de situación jurídica no puede disponerlo por sí la propia entidad autárquica, sino que debe
hacerlo única y exclusivamente la misma autoridad que la creó.
Disolución: Las entidades autárquicas pueden ser extinguidas o disueltas. La disolución no puede
ser dispuesta por la propia entidad, pues, aunque todos los entes descentralizados se autoadminis-
tran, la creación y la extinción debe resolver las el órgano que las creó, a menos que, habiendo sido
creadas por el Poder Legislativo, medie a favor del Ejecutivo alguna habilitación legislativa de com-
petencia.
Disuelta la entidad, los bienes, en principio, pasan al Estado, que dispondrá de ellos en la forma es-
tablecida por la legislación.
15. Discusión doctrinaria sobre el órgano competente para la creación de entidades autárquicas.
Respuesta legislativa.
La Constitución no estableció la competencia para crear entidades autárquicas a ninguno de sus ór-
ganos. Esto originó en la doctrina una discusión referente a cuál es el órgano que conserva el poder
o atribución residual para crear una entidad autárquica. Las posturas son:
1. La facultad para disponer la creación del ente autárquico pertenece al Congreso. El principal
argumento que se esgrime a favor de la exigencia de la ley formal para fundar una entidad
autárquica, es que la atribución del Parlamento tiene su apoyo en lo dispuesto en el art. 75,
inc. 20 CN, que estatuye que corresponde al Congreso "crear y suprimir empleos, fijar sus atri-
buciones".
2. La creación de entidades descentralizadas pertenece al ámbito de la llamada zona de reserva

de la Administración (o del Poder Ejecutivo, después de la reforma constitucional) enmarcada
por el artículo 99, inc. 1 CN).
3. La creación de las entidades autárquicas es de competencia concurrente. Le corresponde al

Poder Ejecutivo en virtud del art. 99, inc. 1 CN, por ser el responsable político de la adminis -
tración general del país, y al Poder Legislativo, en tanto es el órgano responsable de la asigna -
ción presupuestaria y tiene la facultad de crear y suprimir empleos. Según este criterio las for-
mas serían:
 Por "ley formal" del Congreso de la Nación. La creación del ente descentralizado debe ha -
cerse por ley en los supuestos en que la Constitución Nacional lo exige expresamente. Este
es el caso de creación de las Universidades Nacionales, que debe efectuarse por ley.
 Por "decreto" del Poder Ejecutivo. También las entidades autárquicas pueden ser creadas
por decreto del Poder Ejecutivo, por cuanto el presidente de la Nación "es el jefe supremo
de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país"
(art. 99, inc. 1, CN).
Respuesta legislativa: el congreso, al dictar el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Ad-

ministrativos se ubica en la postura de las competencias concurrentes, al reconocer un amplio con-
trol por parte del Ejecutivo sobre los actos de los entes descentralizados, cuando éstos no fueren
creados por el Congreso en ejercicio de sus expresas facultades constitucionales.
16. Teorías sobre la atribución de conductas al Estado: teoría del mandato, teoría de la represen-
tación legal; teoría del órgano.
Teoría del mandato: como natural resultado de la influencia del derecho privado, inicialmente se
reconocía que las personas físicas que actuaban como agentes del Estado eran simples mandatarios
de la persona jurídica estatal, la cual, a su vez, era quien había otorgado ese mandato, es decir, era
el mandante. De ese modo, y tal como ocurre en todo mandato, los actos de los agentes estatales
podían ser imputados al Estado y obligarlo.
Sin embargo, a pesar de la aparente corrección y simplicidad de esta explicación, pronto se hizo evi -
dente que ella se fundaba en una contradicción inicial, que fue imposible salvar. En efecto, si el Es-
tado era una personalidad jurídica carente de voluntad y querer propios, no se podía entender có-
mo podía haber otorgado el primer mandato y constituido su primer mandatario, ya que en ese
momento no existía ninguna persona física que pudiera, en su nombre, otorgar aquél acto inicial.
Teoría de la representación: o de la representación legal, asentada en principios extraídos igual-

mente del derecho civil, según la cual las personas jurídicas, y entre ellas el Estado, al carecer de vo -
luntad, son representadas por las personas físicas a las cuales se atribuye esa función. La ley, al
crear una persona jurídica, determina quiénes serán sus representantes, o al menos precisa cómo
serán designados tales representantes. La representación tiene lugar, de esa manera, del mismo
modo y con los mismos efectos como se lleva a cabo la representación de un menor o de un insano,
y con el objeto de suplir su incapacidad, haciendo que los actos del representante sean tomados
como actos del propio representado, al cual obligan.
La teoría de la representación se hace pasible de las mismas críticas efectuadas en torno de la teo -
ría del mandato, pues no da razón de cómo puede ser que el Estado, careciendo de voluntad, pudo
haber llegado a designar a sus primeros representantes.
Teoría del órgano: parte del supuesto innegable de que la voluntad es un atributo propio e inheren-
te a las personas físicas, las cuales son las únicas realmente capaces de querer, motivo por el cual,
al disponerse la organización del Estado, se previó qué personas físicas tendrán el encargo de ex-
presar una voluntad que sería imputada al ser colectivo, al Estado. Esas personas son los órganos de
voluntad de la persona colectiva, de la persona jurídica, mediante los cuales ésta puede querer jurí-
dicamente.
El órgano, así entendido, no es un ente extraño a la persona jurídica, ni un sujeto diferente de ella,
sino que, al contrario, forma parte de ella. El órgano nace con la persona jurídica, siendo uno de sus
elementos constitutivos, y es el instrumento o el medio para que exprese su voluntad y actúe.
17. Principios generales de la organización administrativa: competencia, jerarquía centralización

y descentralización. Concepto y características de cada uno.
Los principios jurídicos de la organización administrativa, al articular a los órganos ordenadamente,

les permiten cumplir con los fines que les corresponden dentro de la organización.
Competencia: se la puede entender como el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que el

ordenamiento jurídico otorga a un ente u órgano del Estado, conforme con la doctrina que utiliza el
término en un sentido genérico al comprender en él no sólo la aptitud legal de obrar de los órga-
nos, sino, también, de los entes; o, según otra orientación, como el círculo de atribuciones de un ór-
gano en su relación con los demás, postura, ésta, que emplea la palabra capacidad para referirse a
los fines de las personas y que excluye, respecto de ellas, el uso del término competencia.
Jerarquía: Es el vínculo piramidal de la interrelación que guardan los órganos administrativos, en re-
lación de subordinación, coordinación y supraordinación.
La Administración se organiza piramidalmente por vía de diferentes líneas que conducen a un mis-
mo centro. Las líneas jerárquicas son la sucesión de distintos órganos de Administración unidos por
la identidad de la materia, pero diferenciados por la competencia que tienen en esa materia. En ra-
zón de esa diferente competencia ocupan un grado jerárquico.
El grado jerárquico es la situación o posición de cada órgano en una línea jerárquica.
Con estos dos principios se responde al qué y al quién en la organización dinámica de la Administra-
ción. Luego el procedimiento administrativo regula el desenvolvimiento de esos órganos en los
asuntos de su competencia según el grado que ocupen en la escala jerárquica, y articula las técnicas
de la revisión por vía de avocaciones, recursos, reclamos y otras modalidades operativas que le in -
corporan el conducto por el que transita la energía y el poder de la organización.
Centralización: importa reunir varias materias en un centro común, e implica necesariamente de-
pendencia de un poder central. Los órganos que integran la Administración guardan entre sí una re-
lación piramidal: convergen hacia una autoridad con quien se enlazan los demás órganos del siste-
ma.
Los órganos no están dotados de personalidad jurídica propia, e independiente de la personalidad
jurídica estatal. Por el contrario, esos órganos se agrupan respecto de otros, se enlazan y unifican
para la acción en situación de dependencia y subordinación, manteniendo entre sí una estricta rela-
ción jerárquica con diversos grados y niveles, pero siempre respetando las instrucciones y directivas
que imparte el órgano superior, generalmente el jefe de Estado. El ejemplo típico es el ministerio.
Descentralización: Tiene lugar cuando el ordenamiento jurídico confiere atribuciones administrati-

vas o competencias públicas en forma regular y permanente a entidades dotadas de personalidad
jurídica, que actúan en nombre y por cuenta propios, bajo el control del Poder Ejecutivo. Por ejem-
plo, entes autárquicos, Banco Nación y Universidades Nacionales.
Las entidades descentralizadas deben ser creadas o autorizadas por ley cuando tienen participación
estatal y están sujetas al control jerárquico institucional, que constitucionalmente recae en la órbita
del Poder Ejecutivo, a través del jefe de gabinete. También pueden ser creadas por decreto.
18. La competencia como principio de la organización administrativa: clases y caracteres.
Clases: Las clasificaciones más frecuentes respecto de la competencia son las siguientes:
a) En razón de la materia. Atiende al conjunto de poderes, facultades y atribuciones que le co-

rresponden a un ente u órgano, en razón de la naturaleza de las funciones o cometidos asig -
nados.
b) En razón del territorio. Toma en cuenta el ámbito espacial en que el órgano o ente puede váli-
damente desplegar el ejercicio de sus atribuciones.

c) En razón del tiempo. Esta clasificación responde al hecho de que el ejercicio de la aptitud legal
del órgano o ente estatal, en algunas ocasiones, puede estar condicionado por el tiempo, sea
para el comienzo de su desenvolvimiento o bien para su cese.
d) En razón del grado. Se vincula con la ubicación que el órgano tenga en la jerarquía administra-
tiva, y su alcance varía, por lo general, en relación proporcionalmente inversa a la distancia
que separe al órgano del jerarca máximo.
Caracteres: El análisis de la institución en la doctrina y en el derecho positivo permite deducir sus

caracteres fundamentales, que son los siguientes:
1. Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al principio
de la especialidad.
2. En principio, resulta obligatoria, cuando el órgano o ente tenga el deber de efectuar la activi-
dad, dentro de las atribuciones conferidas.
3. Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hallarse establecida en interés públi-

co por una norma estatal.
4. Es irrenunciable, perteneciendo al órgano y no a la persona física que lo integra.
Los principios de obligatoriedad e improrrogabilidad han sido recogidos por la LNPA.
19. La competencia como principio de la organización administrativa. La delegación y la avoca-

ción.
Delegación: consiste en la transferencia parcial del ejercicio de la competencia de un ente u órgano

a otro ente u órgano, de donde se genera, respectivamente, la delegación intersubjetiva e interor-
gánica.
Conforme a la ley, la delegación no requiere autorización legislativa; es suficiente la habilitación

"normativa", de modo que, en el marco de aquélla, un reglamento puede operar como fuente de
competencia para delegar, o de competencia delegada.
Avocación: es el acto por el cual un superior jerárquico (o titular de una relación de tutela) asume el
conocimiento o la decisión de un asunto que corresponde al ámbito de la competencia de un infe -
rior o ente sujeto a su tutela; la LNPA la habilita como principio, a menos que una norma expresa
disponga lo contrario. Y el artículo 2° del Reglamento determina, por su parte, que aquélla procede
a menos que una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al inferior, norma ésta que no
comprende al propio Presidente de la Nación.
20. La jerarquía como principio jurídico de la organización administrativa: concepto y consecuen-

cias.
Se extraen una serie de consecuencias de la relación jerárquica, que se resumen de la siguiente ma -

nera:
1) La posibilidad de que el superior jerárquico dirija e impulse la acción del inferior.
2) La facultad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación. Atribución

del superior para nombrar a los titulares de los órganos inferiores, así como para formalizar los
contratos en la rama concreta de su competencia y cuantas vicisitudes de la vida administrati-
va correspondan. (si bien no nombra a los ministros, sí nombra a los inferiores de los ministe -
rios, en la medida en que no le concierna la Presidente)
3) Posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores, aunque aclarando el autor que,
"por existir en los ordenamientos modernos una delimitación exacta de competencia, no es
posible en términos generales pretender dicha suplencia".
4) Aptitud para delegar competencia y avocarse a ella.
5) Facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través de recursos, bien so-
bre los propios titulares.
6) Facultades de resolver las competencias y conflictos que se produzcan entre órganos inferio-
res.
Coincidentemente, la doctrina nacional enuncia, entre los efectos propios de la relación jerárquica,
el reconocimiento, para el órgano superior, de la facultad de vigilar y controlar la actividad de los in-
feriores, a través de diversos actos y del sistema de recursos administrativos.
21. Concepto y características de: concentración y desconcentración. Ventajas e inconvenientes.
La concentración y la desconcentración, en el campo de la organización administrativa, aparecen

como técnicas que tienden al agrupamiento o distribución de las competencias administrativas atri-
buidas a un órgano o ente determinado, dentro de éste. Atañen, pues, a la manera o forma como
se organiza una persona pública estatal.
La concentración y la desconcentración, en consecuencia, no deben ser confundidas ni relaciona-

das, específicamente, con la centralización y descentralización, ya que como principios de organiza -
ción pueden ser aplicadas en uno u otro caso, indistintamente, pudiendo por ello existir órganos
centralizados que están sujetos a desconcentración, y órganos descentralizados que responden, en
cambio, a los principios de concentración.

Esta situación se comprende aún mejor, si se advierte que mientras que la centralización y la des -
centralización producen y afectan las relaciones interadministrativas, la concentración y la descon-
centración se refieren a las relaciones interorgánicas, o sea, a las que se producen dentro de un
mismo órgano o ente.
La concentración existe en aquellos casos en que las facultades de decisión han sido atribuidas sola-
mente a los órganos superiores de la administración directa (centralizada) o de los entes que com-
ponen la administración indirecta (descentralizada).
Inversamente, cuando esas facultades de decisión están también atribuidas, a otros órganos infe-
riores de la administración centralizada, o a otros componentes inferiores dentro de un mismo ente
descentralizado, cabe concluir que se está frente a supuestos de desconcentración.
La aplicación de una u otra técnica de organización habrá de depender, necesariamente, del come-
tido del órgano o ente al cual habrán de aplicarse, buscando, por ese medio, la mayor eficacia de su
accionar, y de ese modo la mejor satisfacción del interés público.
BOLILLA 7
22. Control interno de la Administración Pública: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
Es una entidad con personería jurídica propia, y autarquía administrativa y financiera, dependiente
del presidente de la Nación. Es un órgano normativo de supervisión y coordinación que tiene a su
cargo el control interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los orga-
nismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependen del mismo, sus méto-
dos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica.
El control que aplique y coordine la Sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los aspectos
presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de
programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia.
Entre sus funciones se encuentran: dictar y aplicar normas de control interno; vigilar el cumplimien-
to de las normas contables, emanadas de laContaduría General de la Nación; poner en conocimien-
to del presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear significa -
tivos perjuicios para el patrimonio público.
La Sindicatura General podrá requerir de la Contaduría General de la Nación y de los organismos

comprendidos en el ámbito de su competencia, la información que le sea necesaria para el cumpli-
miento de sus funciones. Para ello todos los agentes y/o autoridades del sector público nacional
prestarán su colaboración, considerándose la conducta adversa como falta grave.
Además, deberá informar: al presidente de la Nación, sobre la gestión financiera y operativa de los
organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia; a la Auditoría General de la Na-
ción, sobre la gestión cumplida por los entes bajo fiscalización de la Sindicatura, sin perjuicio de
atender consultas y requerimientos específicos formulados por el órgano externo de control; y a la
opinión pública, en forma periódica.

BOLILLA 8
23. Concepto de acto administrativo. Enumeración y descripción de sus elementos esenciales y

accidentales o accesorios.
Concepto. La noción de acto administrativo comprende toda declaración proveniente de un órgano

estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régi -
men exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados
destinatarios del acto.
Elementos esenciales: La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos
elementos esenciales: competencia, objeto, voluntad, forma y causa o motivación, los cuales deben
concurrir simultáneamente de acuerdo con el modo requerido por el ordenamiento jurídico. Caso
contrario se afecta la validez del acto.
1. Competencia: es la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho

objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones
que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. La competencia es irrenunciable e impro-
rrogable. Debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida
como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación previstos por las disposi-
ciones normativas pertinentes.
2. Objeto: es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina. El objeto
tiene que ser determinado, cierto, posible y lícito. El acto debe decidir, certificar o registrar
todas las cuestiones propuestas en el curso del procedimiento.
El objeto comprende: las materias que necesariamente forman parte del acto y sirven para in-
dividualizarlo (contenido natural); las cuestiones mandadas a contener por imperio de la ley

(contenido implícito), y las cláusulas que la voluntad estatal pueda introducir adicionalmente
en forma de condición, término y modo (contenido eventual).
3. Voluntad: Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos (intelectivos de los

órganos-individuos) y objetivos (normativos procesales). Así, la voluntad del acto administrati-
vo está compuesta por la voluntad subjetiva del funcionario y la voluntad objetiva del legisla-
dor. Por ello, los "vicios de la voluntad" pueden aparecer tanto en la misma declaración (for-
malmente), en el proceso de producción de dicha declaración (objetivamente), como en la vo-
luntad intelectual (subjetivamente) del funcionario que produjo la declaración. La voluntad
debe encaminarse con la finalidad concreta de interés público o bien común que por él acto
se persigue. Debe manifestarse sin los vicios de error, dolo o violencia.
4. Forma: el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa. Es decir, el

modo de exteriorización de la voluntad administrativa.
La omisión o incumplimiento parcial de las formas de instrumentación (escritura, fecha, firma,

etc.) o de las formas de publicidad (notificación), puede afectar en distintos grados la validez
del acto, según la importancia de la transgresión. Los actos administrativos deben ser notifica-
dos al interesado. La publicación no suple la falta de notificación. La falta de publicación no vi-
cia al acto.
5. Motivación: es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a

la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se denominan "consideran -
dos". La constituyen, por tanto, los "presupuestos" o "razones" del acto. Es la fundamenta-
ción fáctica y jurídica de él, con que la Administración sostiene la legitimidad y oportunidad
de su decisión.
Elementos accesorios (accidentales o eventuales): la condición, el modo y el plazo. Estos, aunque

no afectan su existencia, sí conciernen a su eficacia. Estos elementos pertenecen al cuándo y al có-
mo de la producción de los efectos jurídicos del acto.
 Condición: Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el naci-
miento o extinción de los efectos del acto administrativo, lo cual da origen, respectivamente, a
la condición suspensiva o resolutoria. Cierta doctrina considera que la condición suspensiva no
es válida en DA, alegando que el respectivo acto debe emitirse conforme a una situación de he-
cho actual y no futura, puesto que de lo contrario existiría un vicio en la causa, al faltar los an -
tecedentes de hecho que justifican su emisión.
Sin embargo, se considera que la condición suspensiva es procedente en el DA, donde común-
mente en ciertas relaciones se subordina el comienzo de los efectos del acto al dictado de otro
acto futuro e incierto, como acontece en materia de aprobación.
En este último caso, si existiera un vicio en el acto que la dispone, tal defecto no incide en la va-
lidez del acto aprobado, si bien para que éste produzca efectos jurídicos es necesario que se
subsane el vicio o defecto existente en el acto de aprobación.
 Modo: consiste en una carga u obligación que se le impone al particular administrado, que la
Administración puede discrecionalmente incluir o no, pero que no existiría si la respectiva cláu -
sula accesoria no hubiera sido establecida. Suele ser común la inclusión de cláusulas modales
en determinadas contrataciones administrativas (ej.: construcción de un hospital por parte del
contratista de una obra pública que se realizara en sitios alejados de los centros urbanos).
 Plazo: indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir efectos jurídicos, o bien,
el momento en que los mismos cesan. Con referencia a estos dos tipos de plazo, se habla de un
término inicial, en el primer supuesto, y de un término final en el segundo.
24. Notificación de los actos administrativos: ¿es un requisito de validez o de eficacia de los actos
administrativos? Posiciones doctrinarias, regulación de la LNPA. Consecuencias de admitir
una u otra postura ante una notificación inválida.
La necesidad de que todo acto administrativo sea dado a conocer a quien lo afecta, en sus derechos
subjetivos o intereses legítimos, ha hecho nacer la exigencia de la publicidad como una garantía ju-
rídica para la protección de los administrados, la certeza y seguridad de las relaciones jurídicas.
En materia de publicidad del acto administrativo, se dan 2 posturas:
 Una postura tradicional considera que la publicidad es un requisito que hace a la eficacia del
acto. Se sostiene, de esta manera, que un acto puede ser válido en el sentido de que reúna to-
dos los elementos esenciales, pero al propio tiempo ineficaz, si no ha sido dado a publicidad. La
publicidad haría estrictamente a la eficacia del acto y no a su validez.
 Otra postura sostiene que la publicidad, en cuanto constituye un requisito de exteriorización de

la voluntad administrativa, configura un recaudo inherente al elemento forma. Si la publicidad
aparece exigida por el ordenamiento jurídico y no se cumple con tal requisito, es evidente que
el acto como tal, no habrá nacido. Si por el contrario, la publicidad se observa, pero en forma
defectuosa, el acto será inválido, siempre que la irregularidad tenga trascendencia jurídica sufi-
ciente.
Regulación de la LNPA: esta prescribe que la notificación del acto puede realizarse por diferentes
medios: a) por la notificación del particular en el expediente administrativo, dejándose constancia
expresa con justificación de la identidad del interesado; b) por la presentación espontánea del ad-
ministrado de la cual surja que se ha tomado conocimiento fehaciente del respectivo acto; c) por
cédula diligenciada conforme al procedimiento que prescribe el CPCCN; d) por telegrama colaciona-

do, con aviso de entrega; e) por oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción; f)
por carta documento o por los medios que indique la autoridad postal y g) también en forma ver -
bal, cuando el acto no se encuentre documentado por escrito.
Consecuencias: la primera postura admite la validez del acto luego de producirse la notificación.
Para la segunda, si el acto no ha sido notificado es nulo
25. El acto administrativo y su condición instrumental. Consecuencias.
El problema básico en esta cuestión consiste en determinar si los documentos que emanan de fun-
cionarios públicos en ejercicio de la función administrativa asumen el carácter de instrumentos pú-
blicos, con las consecuencias que el CC les asigna en cuanto a su valor probatorio. Sobre este punto,
el art. 979, inc. 2, del CC dispone que constituyen instrumentos públicos los que extendieren los es -
cribanos o funcionarios públicos en la forma que las leyes hubieren determinado.
La cuestión estriba entonces en determinar qué se entiende por instrumento extendido por funcio-
nario público en la forma que las leyes hubieren determinado. La doctrina ha dicho que, por una ra-
zón elemental de lógica, tal norma debe ser interpretada en forma restrictiva y que si bien todos los
documentos administrativos son susceptibles de integrar, en principio, el género documentos públi-
cos, sólo cuando la ley les atribuya ese carácter (estableciendo las formalidades del caso) podrá
atribuirse carácter de instrumento público a tales documentos.
26. Acto administrativo y acto institucional. Conceptos, diferencias, control judicial.
El acto institucional es producto de la llamada función gubernativa o política y engloba la actividad

de los órganos superiores del Estado respecto de aquellas relaciones que hacen a la subsistencia de
las instituciones esenciales que organiza la Constitución, tanto en el plano de Derecho Público in-
terno como en el concerniente al Derecho Internacional Público.
La característica típica del acto institucional es la circunstancia de que constituye un acto que no
produce efectos jurídicos directos en la esfera jurídica de los particulares o administrados, operan -
do consecuencias respecto de órganos del Estado (ej.: apertura de sesiones del Congreso) o entida-
des estatales (ej. intervención federal a las provincias).
Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de acción para demandar ante
la justicia la anulación de tales actos que vinculan esencialmente órganos o entidades estatales,
cuya supervivencia definitiva será determinada por otros órganos constitucionales a través del pro-
cedimiento que la misma Constitución establece.
BOLILLA 9
27. Nulidad absoluta y nulidad relativa de los actos administrativos. Régimen de la LNPA.
El acto administrativo tiene que satisfacer todos los requisitos relativos al objeto, competencia, vo-
luntad y forma, y producirse con arreglo a las normas que regulan el procedimiento administrativo.
La exclusión o inexistencia de los elementos esenciales o el incumplimiento total o parcial de ellos,

expresa o implícitamente exigidos por el orden jurídico, constituyen la fórmula legislativa común
para definir los vicios del acto administrativo.
Hay una relación de causa a efecto entre vicios y nulidades. Precisamente la nulidad es la conse -
cuencia jurídica que se impone ante la transgresión al orden jurídico.
Los vicios se clasifican, según la gravedad e importancia que reviste la antijuridicidad en el caso con-
creto, en muy graves, graves, leves y muy leves.
Los vicios del acto administrativo, según su gravedad, afectan su validez. Es inválido el acto adminis-
trativo con vicios muy graves, graves y leves. El vicio muy leve no afecta la validez, sin perjuicio de la
responsabilidad del agente público.
Los vicios que afectan la validez del acto administrativo producen como consecuencia jurídica su
inexistencia, nulidad o anulabilidad.
Existen cuatro categorías de consecuencias jurídicas aplicables a los actos según el vicio de que ado -
lezcan: anulabilidad art. 15, LNPA o "nulidad relativa" en la terminología de la CSJN; nulidad o "nuli-
dad absoluta" según expresión de la Corte y de la LNPA (art. 14); nulidad constitucional o actos insa-
nablemente nulos, conforme al art. 36 de la Constitución, e inexistencia
La nulidad constitucional y la inexistencia corresponden al vicio muy grave, la nulidad al vicio grave
y la anulabilidad al vicio leve.

28. Vías de hecho administrativas. Noción conceptual.
Concepto: las vías de hecho administrativas son los simples comportamientos materiales o físicos
de las autoridades administrativas, que, sin alcanzar a configurar una declaración, implican una gro-
sera o grave violación del ordenamiento jurídico. La lesión que la configura debe implicar un ataque
efectivo, un comportamiento material, que como tal sea tangible, no bastando con la lesión poten-
cial o una mera amenaza de sufrir perjuicio.
El ordenamiento no contempla la impugnación recursiva de las vías de hecho administrativas ni de
los hechos administrativos, En estos casos, procederá, si se opta por la vía previa administrativa, in-
necesaria en los dos casos, acudir a la vía del reclamo prevista en el art. 30 LNPA.
En síntesis, el objeto de los recursos administrativos puede ser, en principio, la impugnación de

cualquier clase de acto entendido éste en sentido genérico, como resultado del ejercicio de la fun -
ción administrativa y no limitado al sentido técnico estricto que antes hemos expuesto. Es cierto,
sin embargo, que la posibilidad de impugnar directamente por vía de recurso actos de alcance ge-
neral está discutida; pero ello es posible en los casos de los actos generales normativos (reglamen-
tos) autoaplicativos o también denominados “de directa aplicación”.
29. Saneamiento del acto administrativo: ratificación y confirmación. La conversión
El saneamiento del acto administrativo consiste en hacer desaparecer las causas del vicio del acto.
Es realizado por el órgano que lo emitió o sus superiores, dependiendo esto de la gravedad del vi-
cio.
Confirmación: Por confirmación del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la cual la
Administración o el administrado (en el acto administrativo bilateral, por ejemplo) proceden a sub-
sanar el vicio que lo afecta.
Ratificación: es la confirmación por el superior de un acto viciado porque el órgano que lo dictó era
incompetente en razón del grado. La ratificación del acto administrativo se asemeja a la aproba-
ción, porque ambas son posteriores al acto. Sin embargo, se diferencian, pues mientras la aproba-
ción se da a un proyecto de acto administrativo que aún no ha producido efectos jurídicos, la ratifi-
cación se da a un acto administrativo que producía efectos jurídicos, pero que estaba viciado.
Conversión: es una forma de subsanar la invalidez de un acto administrativo; consiste en el dictado

de un nuevo acto administrativo a través del cual se declara la voluntad de aprovechar los elemen-
tos válidos que contenía el acto viciado, integrándolos en otro acto distinto y extinguiendo los ele-
mentos y cláusulas afectados de invalidez (absoluta o relativa).
30. Régimen de la anulación de oficio del acto administrativo.

La sanción de la LNPA introdujo, en el Derecho Administrativo federal, fundamentales regulaciones

vinculadas a cuestiones de naturaleza sustancial en dicha disciplina, entre las cuales cabe mencio-
nar la anulación del acto administrativo.
En tal sentido, después de considerar irregular al acto administrativo afectado de “nulidad absolu-
ta”, y coincidiendo con la jurisprudencia de la CSJN, en la primera parte del art. 17 consagró expre-
samente el deber de “revocar” (“anular”) o sustituir, por razones de ilegitimidad, aun en sede admi-
nistrativa, esa clase de actos.
Cabe destacar que si bien la ley no contempla expresamente la posibilidad de “modificar” el acto
(por motivos de “ilegitimidad), tal posibilidad debe considerarse incluida no sólo por aplicación del
principio según el cual quien puede lo más (en el caso, “revocar” o “sustituir”), puede lo menos
(“modificar”), sino, además, porque la modificación es una modalidad de sustitución parcial.
Por ello, pues, debe entenderse que cuando hablamos de la anulación de oficio con referencia al
texto legal, lo hacemos comprendiendo en su ámbito conceptual tanto la extinción propiamente di-
cha como la “sustitución” y “modificación” dispuesta por motivos de ilegitimidad.

BOLILLA 10
31. Desarrolle los caracteres de presunción de legitimidad y ejecutoriedad de los actos adminis-
trativos.
Presunción de legitimidad. Es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible

nulidad no haya sido declarada por autoridad competente. La presunción de legitimidad importa,
en sustancia, una presunción de regularidad del acto, también llamada presunción de legalidad, de
validez, de juridicidad, o pretensión de legitimidad.
Es una de las prerrogativas de que dispone la Administración y uno de los pilares del régimen admi -
nistrativo
Según la jurisprudencia, la presunción de legitimidad produce dos consecuencias importantes: la

prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto administrativo y la necesidad
de alegar y probar su ilegitimidad.
Presunción de ejecutoriedad: Es la atribución que el ordenamiento jurídico, en forma expresa o ra-

zonablemente implícita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el
cumplimiento del acto. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del acto.
En los regímenes democráticos, en donde la relación autoridad-libertad, mando-obediencia se des-

envuelve con un razonable y justo equilibrio, el ordenamiento jurídico reconoce a la autoridad el
privilegio o la prerrogativa de obtener el cumplimiento del acto administrativo sin recurrir al órgano
judicial. Esto es así porque previamente atribuyó al órgano ejecutivo la competencia para gobernar,
mandar, ejecutar y administrar, competencia imposible de imaginar sin la consiguiente fuerza para
hacer cumplir u obtener, en última instancia, la ejecución coactiva del acto administrativo. Al mis -
mo tiempo que reconoce la prerrogativa al Estado, reconoce la garantía al administrado, a través de
la figura de la suspensión del acto administrativo.

BOLILLA 11
32. Revocación del acto administrativo irregular. Concepto. Procedencia. Consecuencias. Límites.
Concepto: la revocación es la declaración unilateral de un órgano en ejercicio de la función adminis-

trativa por la que se extingue, sustituye o modifica un acto administrativo por razones de ilegitimi -
dad. Puede ser total o parcial, con sustitución del acto extinguido o sin ella.
Jurídicamente se caracteriza porque se realiza a través de un acto administrativo autónomo o inde-

pendiente. Es una nueva declaración, de un órgano en función administrativa, generadora de efec -
tos jurídicos directos e inmediatos. Es obligatoria cuando se funda en razones de ilegitimidad.
Se distingue entre revocación y anulación de acuerdo con el órgano que dispone la extinción. Se de-
nomina revocación a la que se opera en sede administrativa originada en razones de ilegitimidad.
Se reserva el término anulación para nominar la extinción del acto ilegítimo dispuesto en sede judi-
cial.
Procedencia: La revocación por razón de ilegitimidad procede en dos supuestos: por ilegitimidad
originaria, es decir cuando el acto ha nacido viciado, y por ilegitimidad sobreviniente, cuando un
acto nació válido y se torna inválido por un cambio en el ordenamiento jurídico o la desaparición de
un presupuesto de hecho que altera la relación entre las normas y el acto.
Consecuencias: Si la causal que genera la extinción del acto la constituye un vicio del acto adminis-
trativo, es decir cuando la revocación es por razones de ilegitimidad, los efectos del acto se retro -
traen en principio al momento en que se dictó el acto que se invalida, lo cual constituye una lógica
consecuencia de la postura que se ha sustentado al tratar los efectos de la invalidez administrativa.
En principio, la revocación de actos inestables no es indemnizable.
Límites: La estabilidad del acto administrativo es un carácter esencial de él, que significa la prohibi-
ción de revocación en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho
subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado, salvo que se extinga o altere el acto en
beneficio del interesado. Pero hay actos administrativos que no gozan de estabilidad (p.ej. el acto
adolece de un vicio de nulidad absoluta y el mismo no ha tenido principio de ejecución). Por lo cual
son susceptibles de revocación por la Administración.

Régimen jurídico: Art 18 LNPA: El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos
subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede ad-
ministrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio
en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sus-
titución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expre-
sa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones
de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administra-
dos.
33. Revocación de actos administrativos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.

Concepto. Procedencia. Consecuencias.
Concepto: aparece como consecuencia de una modificación de la situación de interés público teni -
da en cuenta al dictar el acto, al producirse un cambio en las condiciones de hecho existentes. Su
fundamento (que es similar a la expropiación, donde el interés privado cede frente al interés públi-
co por causa de "utilidad pública") da origen a la obligación de indemnizar al administrado que haya
sufrido el correspondiente menoscabo patrimonial.
Procedencia: la facultad de revocar un acto en sede administrativa por razones de oportunidad, mé-
rito o conveniencia no es enteramente discrecional. En tal sentido, mientras la norma no exija la
concurrencia de condiciones de hecho específicas para que la Administración pueda revocar un
acto, se exige para su procedencia:
- Que el interés público sea de igual orden y naturaleza que el del acto objeto de la revocación.
- que la Administración disponga de facultades genéricas en orden a la apreciación del interés
público y de realizar actos administrativos en consecuencia.
Si la atribución de emitir el acto se hallare relacionada con el cumplimiento de condiciones de he -

cho específicas, la amplitud de las facultades de revocación se limitará a la inexistencia o desapari-
ción de las condiciones a que estaba vinculado el dictado del acto administrativo.
Además hay que tener en cuenta las limitaciones establecidas para la delegación o habilitación le-
gislativa (art. 76 CN). En tal sentido, si la revocación por oportunidad entraña el ejercicio de una po-
testad similar a la expropiatoria habrá que cumplir con el requisito constitucional que exige, en ta -
les casos, el dictado de una ley declarativa que califique interés público que funda la revocación por
razones de oportunidad, en virtud de la exigencia que prescribe el art. 17 CN.
Consecuencias: art. 18 LNPA autorizó este tipo de revocación en sede administrativa, con la obliga-
ción de indemnizar al particular o administrado los perjuicios que se le ocasionen.
34. Revocación del acto administrativo por ilegitimidad sobreviviente o cambio de derecho obje-
tivo.
Cuando una ley en sentido material posterior al dictado del acto administrativo modifique las condi-
ciones de legalidad del acto que regían hasta ese momento, tornándolo ilegítimo para el futuro
como consecuencia del cambio que se opera en el derecho objetivo, la Administración puede pro-
ceder a revocar el acto, siempre que las disposiciones legales o reglamentarias que motivan la ex -
tinción revistan carácter de orden público, atribuyéndole la respectiva potestad y estableciendo el
régimen indemnizatorio correspondiente.
La similitud que existe entre este tipo de extinción y la que se decreta por razones de interés públi -
co en función al cambio de las condiciones de hecho originariamente previstas (ya que también en
la revocación por ilegitimidad sobreviniente está de alguna manera comprendido el interés público
que aunque aparece de un modo genérico, no por ello pierde su naturaleza), lleva a un sector de la
doctrina a incluirla dentro de la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Si
bien este tipo de revocación se rige por los mismos principios que la extinción por causales de opor-
tunidad, pensamos que no todo cambio del derecho objetivo autoriza a la Administración a revocar
retroactivamente el acto por esta causal, que se limita a aquellas situaciones que de continuar pre-
sentes den lugar a una invalidez absoluta y sean incompatibles con el interés público legalmente ca-
lificado.
35. Revocación de la autorización para construir: Distintos supuestos. Otros casos de revocación.
Supuestos:
1. Revocación por ilegitimidad: en el caso de la autorización para construir la aplicación de ese

criterio hace que la revocación por razones de ilegitimidad resulte improcedente en dos su-
puestos: a) cuando la obra comenzó a ejecutarse; b) si la obra fue levantada, finalizando la
pertinente construcción. En tal caso, la autorización se extingue por cumplimiento del objeto
y no puede ser revocada por ilegitimidad en sede administrativa. Esta solución se justifica y se
conciba con el caso enunciado en el punto anterior ya que no puede existir una solución más
rigurosa cuando la prestación ha sido cumplida que cuando está en su etapa de cumplimien -
to.
A título excepcional, cuando el vicio es de nulidad relativa, el acto administrativo puede ser
revocado por ilegitimidad en el supuesto de que el administrado hubiera conocido el vicio.
2. Revocación por razones de interés público: su procedencia debe ajustarse a ciertos requisitos
y límites que condicionan la pertinente potestad, a saber:

a) Los perjuicios deben estimarse previamente por la Administración y consignarse judicial-
mente a la orden del administrado por aplicación de las reglas imperantes en materia de
expropiación.
b) La Administración ha de tener adjudicada la respectiva potestad por norma de rango legis-

lativo.
c) El interés público que motiva la revocación ha de ser de igual orden y naturaleza, que el del
acto objeto de la revocación. En este sentido, una autorización para construir sólo puede
ser revocada por razones urbanísticas.
d) Si la autorización para construir ha comenzado a ejecutarse, no se puede revocar la autori-

zación, sin perjuicio de la potestad expropiatoria. Esto es así en virtud de la incorporación
del derecho al patrimonio del administrado y en mérito a que ella se ejerce sobre su dere-
cho individual de dominio, donde el efecto principal de la autorización, que era levantar
una condición, se ha cumplido.
3. Revocación por cambio del derecho objetivo: este tipo de extinción se rige por los mismos
principios que la revocación por razones de mérito; corresponde aclarar que el cambio del de -
recho objetivo no convierte al acto en ilegítimo sino en revocable.
Otros casos de revocación: hay dos tipos de revocación independientes de las grandes clasificacio-
nes:
1. la revocación que favorece al administrado

2. la revocación cuando el derecho ha sido concedido a título precario.
La primera procede siempre, habida cuenta de que en tal caso la potestad revocatoria no tiene los
límites impuestos en orden a la protección de los derechos individuales (p.ej. petición del propio
administrado). La segunda, en virtud de la débil naturaleza del derecho emergente, que no ha per-
mitido consolidar una situación jurídica estable.
En ambos tipos de revocación no procede indemnizar al administrado, ya que mientras la revoca-

ción lo favorece no cabe hablar de indemnizaciones en tanto el administrado solicita la extinción o,
al menos, la consiente; en el 2do. caso la situación de precariedad con que nació el derecho no pue-
de dar lugar a restituciones que sólo se conciben cuando se priva al administrado de un derecho
emergente de una situación estable, excepto los daños derivados de una revocación interpretativa.
36. Desarrolle la potestad revocatoria de la Administración de actos irregulares. Límites.
La sanción de la LNPA pese a que su denominación parecería indicar un contenido normativo apa -
rentemente referido sólo a materias de orden procesal, introdujo, en el Derecho Administrativo fe-
deral, fundamentales regulaciones vinculadas a cuestiones de naturaleza sustancial en dicha disci-

plina, entre las cuales cabe mencionar, precisamente, la anulación del acto administrativo.
En tal sentido, después de considerar irregular al acto administrativo afectado de “nulidad absolu-
ta”, y coincidiendo, en ese aspecto, con la correlación que ya resultaba de la jurisprudencia de la
Corte, dicha ley, en la primera parte del art. 17 consagró expresamente el deber de “revocar” (para
nosotros “anular”) o sustituir, por razones de ilegitimidad, aun en sede administrativa, esa clase de
actos.
Si bien la ley no contempla expresamente la posibilidad de “modificar” el acto por motivos de “ilegi-
timidad”, tal posibilidad debe considerarse incluida no sólo por aplicación del principio según el cual
quien puede lo más (en el caso, “revocar” o “sustituir”), puede lo menos (“modificar”), sino, ade-
más, porque la modificación es una modalidad de sustitución parcial.
Por ello debe entenderse que la anulación de oficio, con referencia al texto legal, comprende en su
ámbito conceptual tanto la extinción propiamente dicha como la “sustitución” y “modificación” dis-
puesta por motivos de ilegitimidad.
En la segunda parte del artículo, según el texto de la ley, se estableció que, si el acto hubiera gene-
rado prestaciones que estuvieran en vías de cumplimiento, sólo se podrá impedir su subsistencia y
la de los efectos aún pendientes, mediante declaración judicial de nulidad.
37. Régimen jurídico y alcance de la indemnización.
El fundamento del derecho y la obligación resarcitoria resultan de la misma Constitución, en cuanto

asegura la inviolabilidad de la propiedad privada (art. 17, CN).
El deber indemnizatorio tiende a reparar la desmembración del dominio, la lesión experimentada

en su exclusividad. Si bien la cosa no pasa al régimen de cosa pública, y sólo la servidumbre o el de -
recho público de uso que se crea integra el dominio público, es obvio que el propietario ve reducida
la disponibilidad plena y exclusiva de su propio bien, la que se recompensa con la reparación pro-
porcionada a la reducción y cercenamiento de aquellas atribuciones jurídicas. La protección de la
inviolabilidad de la propiedad, comprende cualquier clase de lesión, que no sea una de las restric-
ciones normales, ordinarias y comunes. Debe ser, decíamos, fuera de esa única excepción, indemni-
zada. La circunstancia de que la limitación resulte por un cambio del derecho objetivo, el estableci-
miento de una nueva regla de derecho, una norma general indeterminada que afecte a todos (no a
unos ni a algunos), no varía en nada la conclusión jurídica sustantiva, en mérito a la garantía indis -
criminada de la propiedad. El agravio no desaparece porque los perjudicados sean todos o el mayor
número. La generalidad del agravio no purga, ni exime ni disminuye la antijuridicidad, imputabilidad
y responsabilidad del Estado.

38. Denuncia de ilegitimidad.
Concepto: es la presentación de un sujeto de derecho que, sin tener un interés directo y personal,
teniendo sólo un interés simple, se presenta ante la Administración para hacerle notar un acto o
hecho irregular. La denuncia así planteada no se ajusta a forma, término ni trámite. También se
contempla la denuncia de ilegitimidad como un recurso formalmente improcedente en su origen, y
que por imperativo legal se transforma en recurso procedente.
Todo recurso interpuesto fuera de plazo, o para impugnar decisiones definitivas, resoluciones mi-
nisteriales definitivas, o decretos del Poder Ejecutivo, que no sean susceptibles de recurso de revi-
sión, pueden ser considerados por el Poder Ejecutivo, o en su caso por el ministro, como denuncia
de ilegitimidad (art. 1º, inc. e, ap. 6, LNPA).
El fundamento de este medio de impugnación está en el art. 14 de la Constitución, derecho a peti -

cionar, y en el deber del Estado de proteger y mantener la vigencia de la legalidad objetiva en con -
sonancia con la protección del derecho individual de los administrados.
La LNPA establece un término o plazo para estimar la denuncia, cuando dice que "...por estar exce-
didas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho" (art.
1º, inc. e, ap. 6). Ahora bien, no cualquier transcurso de tiempo puede reputarse en el sentido invo-
cado por la norma, por lo que en cada caso concreto debe valorarse si es procedente la causal para
desestimar la denuncia. La denuncia por ilegitimidad, aunque se haya dejado transcurrir un lapso
más que prudencial, debe ser tramitada por la Administración, pues su sola presentación prueba
que el interesado no abandonó voluntariamente el derecho.
39. Caducidad del acto administrativo.
Concepto: La caducidad es un modo de extinción del acto administrativo en razón del incumpli-
miento por el interesado de las obligaciones que aquél le impone.
La posibilidad de declarar la caducidad es una competencia otorgada por la ley a la Administración

Pública, para extinguir unilateralmente un acto administrativo (de modo análogo a la resolución
contractual), a título de "sanción" cuando media "culpa" del administrado por el incumplimiento de
las obligaciones a su cargo.
Requisitos. Son requisitos para la procedencia de la caducidad del acto administrativo, los siguien -
tes:
- Incumplimiento. Además de la mera configuración objetiva del incumplimiento material doloso

o culposo de las obligaciones a cargo del administrado, es menester, la concurrencia de dos re -
caudos específicos instituidos por el art. 21 LNPA: previa constitución en mora y otorgamiento
de un plazo suplementario razonable.
- Mora. La constitución en mora (art. 509, CC) es un recaudo formal previo que debe ser obser-
vado, por imperio de lo dispuesto en el art. 21 de la LNPA. Debe acreditarse el atraso imputable
al administrado en el cumplimiento de las "obligaciones condicionantes".
La interpelación al cumplimiento (requerimiento) viene a ser el mecanismo constitutivo de la
mora. Además, para que la mora adquiera relevancia jurídica, es indispensable que dicha inter-
pelación haya sido, entre otras condiciones, "categórica y oportuna".
- Plazos vencidos. También hay que observar el segundo recaudo previsto en el art. 21 de la
LNPA, por el que se otorga un plazo "suplementario razonable", plazo éste que guarda conti-
nuidad con el plazo "principal" y debe ser fijado acorde con la magnitud de la obra, servicio o
prestación, y con los inconvenientes que deba superar el administrado para concluir con las
ejecuciones a su cargo.
Los plazos principal o básico y suplementario fijados para el cumplimiento de las obligaciones,
tienen que haber nacido (no estar pendientes de condición o modo) y estar vencidos.

40. Servicios Públicos: concepto y competencia para su creación.
Concepto: es aquella actividad de prestación que es asumida por la administración pública, en for-
ma directa o indirecta, a fin de atender a la satisfacción de necesidades de interés público, bajo un
régimen especial, predominantemente de derecho público.
Competencia para su creación: existen 2 posturas al respecto:
1. La creación del servicio público corresponde a la competencia del Ejecutivo salvo la erección
en monopolio o el otorgamiento de privilegios (que pertenecen a la competencia específica y
privativa del Parlamento, conforme al art. 75, inc. 18 CN).
2. El acto de creación del servicio público debe ser llevado a cabo mediante una ley del respecti -
vo parlamento (nacional o provincial) pues, aun haciendo abstracción de los aspectos presu-
puestarios que forzosamente precisan de la aprobación legislativa. Las razones que se dan
para sostener esta interpretación son las siguientes:
 La naturaleza de ley en sentido material que posee la norma que declara que una deter-
minada actividad constituye un servicio público.
 El objeto del servicio público se halla constituido por prestaciones de naturaleza econó-
mica que, por principio, corresponden a la actividad de los particulares (art. 14 CN); en-
tonces la asunción legal por el Estado de su titularidad (instituyendo un servicio público
propio) requiere el dictado de una ley formal y material, porque impone una de las máxi-
mas restricciones a la propiedad y libertad que en algunos casos resulta equivalente a
una expropiación.
 La admisión de la existencia del servicio público impropio exige una declaración legislati-
va, en atención a que la norma que sujete una determinada actividad de titularidad priva-
da al régimen del servicio público implica transformar una actividad esencialmente libre
en una actividad reglamentada por el Estado.
41. Régimen jurídico del servicio público. Reglas generales, caracteres.

Régimen jurídico: La necesidad y el interés público a satisfacer por medio del servicio público justifi -
can que su régimen jurídico (marco regulatorio, ordenación y organización, fiscalización y régimen
sancionatorio) sea establecido por el Estado. Sin embargo, la relación jurídica contractual que se
entabla entre los usuarios o clientes y las empresas prestadoras privadas presenta caracteres mix -
tos, correspondiendo la aplicación del derecho privado, sin perjuicio de los aspectos de derecho ad-
ministrativo, y del marco regulatorio especial que cabe por tratarse precisamente de un servicio pú -
blico. Por su parte, la relación entre el sujeto prestador y el Estado es plenamente de derecho públi-
co. Sus caracteres son:
- Restricción del derecho de huelga.
- Auxilio de la fuerza pública.
- Aplicación de medidas de restricción, servidumbre y expropiación para una mejor prestación.
- Celebración de contratos administrativos, con cláusulas exorbitantes y prerrogativas de poder

público, para su prestación.
- Régimen especial de pago, a través de tarifas tasas y precios sujetas a autorización o aproba -
ción administrativa provincialización, municipalización, cooperativización o privatización de los
servicios públicos.
- Control o fiscalización administrativa cuando la prestación del servicio público esté en manos
de los particulares, sin perjuicio del recíproco control legislativo y judicial establecido en nues-
tro ordenamiento jurídico.
42. Desarrolle los principios de continuidad, regularidad, igualdad y obligatoriedad.
Continuidad: Según este principio, el servicio público ha de prestarse sin interrupciones; sin embar-
go, ello no implica en todos los supuestos, la continuidad física de la actividad pues sólo se requiere
que sea prestada cada vez que aparezca la necesidad (v.gr. servicio público de extinción de incen-
dios).
La continuidad del servicio público se protege por dos medios, a saber: a) por la posibilidad de que
la Administración proceda a la ejecución directa del servicio cuando éste sea prestado por particula-
res, y b) por la reglamentación del derecho de huelga en los servicios públicos sobre la base de que,
en principio, la huelga se encuentra limitada por las leyes que reglamentan el ejercicio de los dere-
chos al igual que los paros patronales.
Regularidad: Debemos distinguir entre regularidad y continuidad. Regularidad significa que el servi-
cio debe prestarse conforme a reglas preestablecidas o a determinadas normas; la continuidad sig-
nifica que el servicio debe prestarse de manera ininterrumpida.
La regularidad habla del ritmo y equilibrio con que se presta el servicio, la continuidad hace referen-
cia a la no paralización o suspensión. La primera se refiere, por ejemplo, al horario en los transpor-
tes. La segunda a que no se interrumpa el servicio de transporte.
Igualdad: se encuentra reconocida en el art. 16 CN que prescribe que todos los habitantes son igua-
les ante la ley; la igualdad juega como una garantía para los usuarios del servicio en el sentido del
derecho que poseen a que se les dispense igual tratamiento, jurídico y económico, sin efectuar dis-
criminaciones, a menos que éstas se funden en la desigual condición o situación en que objetiva-
mente se encuentra cada usuario.
Obligatoriedad: establece tanto una vinculación entre el Estado y el prestatario (en los supuestos de
los llamados servicios públicos impropios), como el derecho de los usuarios que utilizan el servicio
para reclamar ante quienes lo prestan (ya sea el Estado o los particulares) su realización efectiva.
43. Entes reguladores, naturaleza, condición jurídica, órgano competente para crearlos y faculta-
des.
Para llevar a cabo la fiscalización y control de las empresas privatizadas se han creado entes con
funciones específicas a tal fin.
En tal sentido, para que puedan cumplir con las funciones que se les encomienda, los marcos regu -
latorios contienen disposiciones que facultan a los entes reguladores a efectuar el examen de los li-
bros y documentos del concesionario para comprobar la marcha del negocio, la evolución de acti-
vos y pasivos, el nivel de endeudamiento, las inversiones realizadas, los criterios de amortización y
todo otro aspecto que redunde en un control adecuado al carácter de interés general de los servi-
cios públicos, como ser la fiscalización de ciertos contratos, p.ej., obtención de créditos realizados
por el concesionario.
Los entes reguladores son el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), el Ente Nacional Regula-
dor de la Electricidad (ENRE), la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) y el Ente Regulador
(tripartito) del Agua y Servicios Sanitarios (ETOSS).
Naturaleza jurídica: A dos de los entes se les atribuye, por ley formal, la condición de entes autár -
quicos (ENARGAS y ENRESS) y a uno (ETOSS), por vía reglamentaria, consignándose en los tres casos
su capacidad para actuar en el campo del derecho público y privado. El Decreto de creación de la
CNT (hoy CNC) no atribuye a la Comisión, al menos expresamente, personalidad jurídica. La existen-
cia de una asignación normativa de patrimonio y la procedencia de la alzada contra sus decisiones,

en tanto recurso previsto contra entes autárquicos, no tornaría irrazonable, no obstante, el recono-
cimiento de esa personalidad jurídico pública.
El órgano constitucional competente para su creación: Ver 15.
Facultades: En todos ellos concurre la atribución de facultades de regulación, de control o fiscaliza -

ción, de asesoramiento y también de las denominadas jurisdiccionales. En esta última situación, en
algunos casos la jurisdicción para resolver controversias entre particulares es obligatoria (ENARGAS,
ENRE, CNC, ex-CNT) y, en otros, voluntaria (ETOSS).
BOLILLA 14
44. Conceptos y características de la actividad de policía (o policía administrativa) y del poder de

policía.
Policía: es la actividad del Estado que pretende la convivencia pacífica y ordenada de los individuos
y de sus actividades, dentro del grupo social al cual pertenecen, o más concretamente, la función o
actividad administrativa cuyo objeto es la seguridad, moralidad y salubridad pública, y la economía
política, en cuanto llega a afectar a la primera.
Poder de policía: es la potestad atribuida por las normas constitucionales al órgano o Poder Legisla-
tivo para reglamentar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones que esas
mismas normas reconocen o imponen a los individuos.
Policía administrativa: o sea la actividad de policía de la administración pública se la define como el

conjunto de medios coactivos utilizables por la administración, a fin de que los particulares ajusten
sus actividades a una finalidad o exigencia de interés público, o más concretamente, como la activi -
dad de la administración que ésta despliega en ejercicio de sus propias potestades, para garantizar
el mantenimiento del orden público, del interés público, limitando o restringiendo las libertades y
los derechos individuales, mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los administrados.
Características del poder de policía:
a) Es una actividad administrativa, es decir, una actividad consistente en un conjunto complejo

de hechos, actos y procedimientos, realizados por la administración, enderezados al logro de
las finalidades que le son propias. Es una actividad concreta, singular, y también operativa.
b) Como tal actividad administrativa, es una actividad subordinada al orden jurídico, o sea que
no es eminente ni superior, sino regida y regulada, en su organización y desarrollo, por el or-
denamiento normativo vigente. Ello no quita, como es obvio, que la actividad discrecional de
la policía administrativa cubra un campo realmente amplio, exigido por la propia índole de su
cometido.

c) Es una actividad de limitación o restricción de las libertades y los derechos individuales, que
produce un cercenamiento de ellos, fundado en la ley, y que mientras se mantenga dentro de
sus límites debidos, no genera para el Estado ningún tipo de responsabilidad, ni consiguiente-
mente, indemnización alguna a su cargo.
d) Es una actividad que utiliza, como técnica principal, la de la coacción, ya sea mediante el po-
der conminatorio de la sanción prevista, ya sea por medio de la imposición de ellas a quienes
transgreden o violan las restricciones y el ordenamiento fijado; o más frecuentemente por
medio de una acción material coercitiva no sancionatoria.
e) Es una actividad teleológica, como toda actividad administrativa, ya que adecua, limita y ar-
moniza las libertades y los derechos individuales, en procura de finalidades relativas al interés
público, al bienestar general.
f) La administración pública, al cumplir su accionar en materia de policía administrativa, dentro

del orden jurídico previsto, actúa en ejercicio de potestades propias, debiendo mantenerse
dentro de la zona de reserva de la administración, sin pretender excederse o transponerla.
BOLILLA 15
45. Concepto de contrato administrativo, evolución y caracteres. Diferencias con los contratos ci-
viles
Concepto: es aquel contrato celebrado por la administración pública con una finalidad de interés
público y en el cual pueden existir cláusulas exorbitantes del derecho privado o que coloquen al co-
contratante de la administración pública en una situación de subordinación respecto de ella.
La existencia de un contrato administrativo exige que una de las partes contratantes deba ser la
siempre administración pública.
Pero el hecho de que la administración pública concurra a celebrar un contrato no es razón suficien-
te definir al contrato como administrativo, porque la administración puede celebrar contratos típi-
cos del derecho privado y regido por sus normas.
La nota que determina al contrato como contrato administrativo es la finalidad que persigue la ad-
ministración, el objeto del contrato, que debe ser la satisfacción del interés público.
El contrato administrativo es, pues, un contrato celebrado por la administración pública con una fi-
nalidad de interés público.
Caracteres de los contratos administrativos:
a) Son verdaderos contratos, es decir, participan de la noción esencial de contrato;
b) Los celebra la administración pública, o sea, alguno de sus órganos, con capacidad suficiente
para hacerlo;
c) Tienen como finalidad el interés público;
d) Pueden contener cláusulas expresas exorbitantes del derecho privado o que coloquen al co-
contratante de la administración en una posición de subordinación respecto de ésta;

e) Al perseguir la administración pública el cumplimiento de una finalidad administrativa, de in-
terés público, actuará con las prerrogativas especiales que le son propias para el cumplimien-
to de esas funciones.
Criterios para diferenciar el contrato administrativo del contrato de derecho privado.
a) Criterio subjetivo: el contrato es administrativo por el hecho de que es celebrado por la admi-
nistración pública, o por una de sus partes, obrando como tal y relacionándose por ese conduc-
to con los particulares. Es el criterio más elemental de todos, y es en sí mismo insuficiente para
caracterizar la noción esencial del contrato administrativo, ya que no permite precisar cuándo
la administración obra como tal, celebrando un contrato administrativo, y cuándo actúa como
una persona de derecho privado, celebrando entonces contratos de derecho común.
b) Criterio de la jurisdicción: son contratos administrativos aquellos cuyos diferendos y controver-

sias deben ser sometidos a la decisión de los tribunales contencioso administrativos, mientras
que los contratos de derecho privado serían aquellos que quedan sometidos, en esos mismos
supuestos, a la decisión de la jurisdiccióncomún. Laescasaconsistenciadoctrinaldeestecriterio-
seponedemanifiestoencuanto serecuerdaquelajurisdicciónnopuedealterarniafectarlaesencia-
deloscontratos,ni muchomenosmudarsunaturaleza.
c) Criterioformal: elhechodequeelcontratoadministrativoestésujeto,comoenefectoloestá,en
cuantoasucelebración,aformalidadesconcretasyespeciales,precisadaspornormas propiasdelde-
rechoadministrativo,nosirvetampococomocriteriociertoquepermita otorgarle a este contrato-
supropiaindividualidad. Tales procedimientos particulares, como la realización de una licita-
ción, privada o pública, la formulación de pliegos de condiciones, los procedimientos de pread-
judicación, adjudicación, aprobación, etc., en efecto, no son en realidad exclusivos del contrato
administrativo, sino que la práctica jurídica pone de manifiesto que tales procedimientos son
cada vez más utilizados para concluir contratos de indudable carácter privado.
d) Criterio de la cláusula exorbitante: señala quelanotapropiade los contratosadministrativos ra-

dicaenlaexistenciaenellosdecláusulasexorbitantesdel derechoprivado,esdecir,decláusulasque-
notendríancabidanipodríanseraceptadas dentrodelderechocomún,lasquevendríanaponerde-
manifiestolaexistenciadeun régimen especial de derecho público. Sin embargo, aun en los ca-
sos en que no existen, en forma expresa, cláusulas de este tipo, la administración mantiene
siempre, en los contratos de naturaleza administrativa, una posición predominante, que se
manifiesta en la existencia de poderes y atribuciones que en su conjunto no son sino manifes -
taciones de las distintas potestades administrativas; el criterio de la cláusula exorbitante, por
tanto, no es tampoco suficiente, ni permite, en sus términos absolutos, caracterizar a los con-
tratos administrativos, como tales.
e) Criterio de la subordinación: los contratos administrativos serían aquellos en que la relación ju-
rídica creada adopta la forma de la supraordinación-subordinación, y en los cuales los particu-
lares, por un acto de propia voluntad, se relacionan con la administración, subordinándose a
ella, subordinación que no es personal, sino de contenido patrimonial. Los contratos comunes
o de derecho privado, en cambio, serían aquellos en que las relaciones jurídicas creadas se es -
tablecen bajo la forma de la coordinación. Sin embargo, el criterio de la subordinación no sirve
para fundar la noción del contrato administrativo, ya que no alcanza a explicar por qué en al-
gunos casos esa subordinación existe, y por qué en otros –los contratos de derecho privado
que celebra la administración- no se presenta.
46. Contratos administrativos de atribución y de colaboración: conceptos, distinción y ejemplos

de cada categoría.
La distinción está en la prestación. Cuando ella está a cargo del Estado, nos encontramos con un
contrato de atribución, donde la Administración es la que pone el bien o cosa a disposición del par-
ticular; en cambio, en el de colaboración, es el co-contratante quien con su actividad satisface nece-
sidades de interés general.
47. Discusión sobre la sustantividad del contrato administrativo. Jurisprudencia.
La doctrina ha discutido sobre si era necesario una la teoría general del contrato administrativo.
Los contratos administrativos, como una de las especies de los actos administrativos, desde su gé -
nesis se diferencian de los contratos de derecho privado, al ser la actividad administrativa una acti-
vidad eminentemente reglada.
La autonomía de la voluntad que rige en el derecho común no tiene relevancia en materia de dere -
cho público.
En efecto, mientras el acto jurídico privado pone acento en la intención, en la inteligencia y el deseo
natural de los sujetos físicos. El acto administrativo -ya sea este unilateral o bilateral- como expre -
sión de acto estatal, no puede ser producto de ninguna intención o voluntad natural sino resultado
objetivo y previsto de normas legales previas imputadas a un órgano (actividad eminentemente re-
glada), y a una función estatal a través del proceso respectivo.
La doctrina del acto jurídico privado ignora la existencia técnica de los actos previos de un proceso y
de los actos de administración existentes en cada una de las funciones estatales. Las normas de de-
recho privado por ende sólo deber ser aplicadas análogamente en tanto y en cuanto existan lagu -
nas en el derecho público y no sean contrarias a los principios propios del derecho público.

48. La mutabilidad del contrato administrativo. El principio de flexibilidad. Los poderes de direc-
ción y control. La prerrogativa de ejecución directa.
Mutabilidad: La Administración Pública puede modificar unilateralmente los términos para variar
las prestaciones debidas por el contratista en la ejecución del contrato.
La competencia de la Administración Pública para variar por sí lo establecido en el contrato y alterar
las prestaciones y condiciones de su cumplimiento, expresa una menor estabilidad de las situacio-
nes individuales. Por ello las alteraciones dispuestas por la Administración son, en principio, obliga-
torias para su contratista, excepto en los casos en que la Administración infringe los límites reglados
y/o discrecionales del ius variandi.
El principio de la mutabilidad de los contratos administrativos es una consecuencia impuesta por fi -

nalidades de interés público, dado que con ellos se tiende a lograr una más eficiente realización de
la "justicia distributiva".
Flexibilidad: La mutabilidad del contrato importa que si el interés público lo justifica, podría adap-
társelo y modificárselo; es su flexibilidad, frente a la rigidez de los contratos privados.
Dirección y control: es una consecuencia que se deriva de la finalidad de los contratos administrati-
vos y de la posición de subordinación que en ellos tiene el cocontratante particular; en esos
contratos la administración pública tiene facultades de dirección y control sobre la forma y modo
como dicho contratante cumple las obligaciones a su cargo.
La administración no puede permanecer ajena a la manera como va desarrollándose un contrato

administrativo ni a la forma como van cumpliéndose las prestaciones, ya que esas condiciones y cir-
cunstancias, por vincularse con el interés público, son de vital importancia.
Ejecución directa: cuando el cocontratante no lo hiciera dentro de plazos razonables, la Administra-

ción tiene la facultad de ejecutar en forma directa el objeto del contrato, pudiendo disponer de los
medios y bienes de éste.
49. Conceptos de licitación pública, licitación privada y contratación directa.
Licitación pública: Es un procedimiento administrativo por el cual la Administración invita a los inte-
resados a que, sujetándose a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas de
las cuales se seleccionará y aceptará (adjudicación) la más ventajosa, o conveniente.
Licitación privada: Es un procedimiento de contratación en el que intervienen como oferentes sólo

las personas o entidades expresamente invitadas por el Estado. El Estado dirige la invitación o pedi -
do de ofertas a empresas o personas determinadas discrecionalmente para cada caso. También
suele denominarse a la licitación privada, licitación restringida o concurso limitado por oposición a
la licitación pública abierta o concurso ilimitado.
Contratación directa: Es el procedimiento por el cual el Estado elige directamente al contratista, sin
concurrencia, puja u oposición de oferentes.
En los supuestos en que el ordenamiento jurídico habilita este procedimiento de contratación en
forma facultativa, ello significa que en esos casos es facultativo para el Estado recurrir, si quiere, al
procedimiento de la licitación pública o de la licitación privada, o preferir el de contratación directa.
50. La licitación pública: concepto, naturaleza jurídica y principios específicos que la rigen.
Este procedimiento se usa preferentemente en los contratos de obra pública, concesión de obra
pública, suministro, concesión de servicio público.
La licitación puede ser facultativa u obligatoria. En este segundo caso debe seguirse inexcusable -
mente por imperativo de la ley. Pero hay ocasiones en que, a pesar de que no esté prescripta por
norma alguna, es también observada por razones de conveniencia y moralidad administrativa.
Naturaleza jurídica: la conforman un conjunto de formas jurídicas, públicas y privadas, por ejemplo:
1) Pliego de condiciones generales (reglamento administrativo);

2) Pliego de especificaciones técnicas (acto administrativo);
3) Llamado a licitación o concurso (acto administrativo);
4) Publicaciones (hecho administrativo);
5) Solicitud de inscripción registral, constitución de garantía y presentación de propuesta, (acto jurí-
dico privado);
6) Exclusión de oferente (acto administrativo);
7) Recepción de ofertas (acto administrativo);
8) Negativa a recibir oferta (acto administrativo);
9) Apertura de ofertas (hecho administrativo);
10) Observaciones e impugnaciones al acto de apertura (acto jurídico privado);
11) Admisión (acto administrativo);
12) Desistimiento del licitador (acto jurídico privado);
13) Desistimiento del licitante (acto administrativo);
14) Preadjudicación (simple acto de la Administración);
15) Adjudicación (acto administrativo), y
16) Notificación y aprobación de la adjudicación (acto administrativo).
51. Pliego de condiciones: concepto, clases, naturaleza jurídica y efectos.

Concepto: Se trata de un conjunto de cláusulas obligatorias, impuestas unilateralmente por el
Estado de conformidad con las pautas reglamentarias, que regulan el trámite del procedimiento y la
elección o aceptación del candidato, cláusulas igualmente obligatorias tanto para el Estado que
hace el concurso como para los concursantes que acuden al llamado.
Los pliegos de condiciones deben establecer reglas generales e impersonales que mantengan
fielmente el principio de igualdad, lo cual no excluye que se establezcan otras preferencias en favor
de determinadas categorías de oferentes. Son nulas las cláusulas que impliquen monopolio, salvo
excepciones previstas por la ley. Tampoco pueden fijarse cláusulas determinantes de circunstancias
subjetivas, ni señalar marcas de fábricas o rótulos comerciales preferenciales. Es, asimismo, nula
toda fórmula de tanteo, retracto o mejora de proposición una vez conocidas las de los demás
concurrentes, salvo excepción normativa expresa, como es el caso del "empate de ofertas".
Consecuentemente, la adjudicación o la formalización del contrato respectivo debe hacerse exacta
y precisamente sobre las bases del pliego de condiciones que determinaron la adjudicación, no
pudiendo después de ella realizar alguna modificación de la oferta aceptada ni del pliego de
condiciones sobre el que se hizo la licitación. Si se lo hace, es ilegal y viola el principio de igualdad.
Naturaleza jurídica ¿?
52. El concepto de “oferta más conveniente”. Distinción entre oferta inadmisible y oferta
inconveniente.
Concepto: La oferta más conveniente no es necesariamente la de menor precio. Según la jurispru-

dencia: "La apreciación de la oferta más conveniente en una licitación constituye el ejercicio de una
facultad que, si bien es discrecional, en modo alguno puede quedar exenta del sello de razonabilidad
que debe ostentar toda actividad administrativa para producir efectos jurídicos válidos"; "Al aplicar
la discrecionalidad el poder administrativo obra conforme a consideraciones sobre la mejor manera
de manejar los negocios públicos. Sólo su fundamento de razonabilidad puede dar fuerza de convic-
ción a un acto administrativo dictado en ejercicio de facultades discrecionales, conferidas por la ley
a la Administración”
Oferta inadmisible: son las ofertas que no se ajustan a las exigencias específicas del pliego de condi-
ciones.
Oferta inconveniente: es la oferta presentada, admisible, ajustada a las bases, cláusulas y condicio-
nes del pliego y al objeto solicitado, pero que por razones de inconveniencia de precio, financiación,
etc., son rechazadas.
53. Los principios del Procedimiento Administrativo. Tratamiento en la LNPA y en la doctrina.
Los principios jurídicos fundamentales del procedimiento administrativo son pautas directrices que
definen su esencia y justifican su existencia, permitiendo explicar, más allá de las regulaciones pro -
cesales dogmáticas, su por qué y su para qué.
Tratamiento en la LNPA: en su art. 1º, enuncia expresamente los principios que rigen el procedi-
miento administrativo.
Tratamiento en la doctrina (Cassagne):
 Legitimidad: se compone de dos facetas distintas que conjugan armónicamente el proceder

del órgano administrativo. Por una parte la legalidad, que procura ajustar el obrar administra -
tivo al ordenamiento jurídico positivo, mediante la limitación o el condicionamiento del poder
jurídico del órgano que lleva a cabo la función administrativa. Del otro lado, la legitimidad
comprende también la razonabilidad o justicia de la actuación administrativa, en cuanto exige
que los actos y conductas estatales posean un contenido justo, razonable y valioso.
 Verdad material: A diferencia de lo que acontece en el proceso judicial, donde el juez circuns-
cribe su función jurisdiccional a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, siendo
ellas el único fundamento de la sentencia, en el procedimiento administrativo, el órgano que
lo dirige e impulsa ha de ajustar su actuación a la verdad objetiva o material, con prescinden-
cia o no de lo alegado y probado por el administrado. De esta manera, el acto administrativo
resulta independiente de la voluntad de las partes, a la inversa de lo que acontece en el pro-
ceso judicial, donde el acuerdo de los litigantes obliga al juez.
 Oficialidad: La Administración Pública, como gestora del bien común, tiene el deber de actuar
ex officio en la prosecución del interés público, impulsando el procedimiento para llevarlo a
cabo, cualquiera fuere la intervención e impulso que tuvieran los administrados. Desde luego
que ello no suprime en modo alguno la intervención de los administrados en el procedimiento
ni les cercena el derecho al impulso del mismo para llegar a la decisión definitiva o pedir la re -
vocación de un acto por razones de ilegitimidad o de mérito.

 Informalismo: se concibe siempre a favor del administrado; tiende a que éste pueda lograr,
superando los inconvenientes de índole formal, el dictado de una decisión legítima sobre el
fondo del asunto, que plantea o peticiona ante la Administración. Por aplicación de este prin-
cipio cualquier duda que se plantee en el curso del procedimiento referida a las exigencias
formales (cómputo de plazos, legitimación, decidir si el acto es definitivo o de mero trámite,
calificación de los recursos, etc.) debe interpretarse a favor del administrado y de la viabilidad
del recurso.
 Debido proceso adjetivo: implica el reconocimiento de tres derechos fundamentales, que ga-
rantizan la defensa del administrado durante el transcurso del procedimiento, a saber:
a) derecho a ser oído;

b) derecho a ofrecer y producir pruebas;
c) derecho a una decisión fundada.
 Eficacia: El obrar administrativo requiere de una buena dosis de eficacia para cumplir los fines
de interés público que debe alcanzar con su actuación. La afirmación del principio de eficacia
y de sus complementos (celeridad, economía, sencillez) se traduce en el ordenamiento positi-
vo nacional en una serie de facultades y deberes de los órganos superiores y, en general, de
los demás órganos administrativos.
 Gratuidad: A diferencia del proceso judicial, el procedimiento administrativo es absolutamen-

te gratuito. Es una condición de la participación posible e igualitaria. Por ello, no hay "conde-
na en costas" ni se requiere en las impugnaciones abonar impuesto o tasa alguna. Ese es el
principio para evitar que en el orden práctico la Administración imponga trabas contributivas
al procedimiento administrativo.
54. Vista de las actuaciones administrativas: legitimación para solicitarla; formas de solicitud y
otorgamiento; limites a la vista; efectos del pedido y el otorgamiento de la vista frente a los
plazos para impugnar.
El Derecho Administrativo consagra como esencial el derecho de los interesados a tener pleno acce-
so a las actuaciones administrativas. Constituye un derecho subjetivo público que el administrado
puede ejercer en cada caso y que, en principio, no puede ser retaceado por el administrador; de lo
contrario el agente estatal puede incurrir en violación de los deberes de funcionario público.
La "vista" de las actuaciones administrativas constituye una reglamentación del principio del debido
proceso adjetivo enunciado en la LNPA y había sido ampliamente reconocida por la doctrina nacio-
nal aun antes de la sanción de la norma que actualmente la reglamenta.
Pero aparte del sentido principal que tiene la vista en el procedimiento administrativo, ella también
puede traducir el concepto de "traslado", ya fuere otorgado de oficio o a pedido de parte, sobre
todo cuando hubiere particulares con intereses distintos en una misma actuación.
El art. 38 RLNPA consagra con amplitud el derecho a la vista de las actuaciones en los siguientes
términos: "La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrán tomar vista del expe-
diente durante todo su trámite, con excepción de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dic-
támenes que, a pedido del órgano competente y previo asesoramiento del servicio jurídico corres-
pondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante decisión fundada del respectivo sub-
secretario del Ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate".
El RLNPA estatuye el llamado carácter "informal" de la vista en el procedimiento, al prescribir que el

pedido de vista puede hacerse verbalmente debiendo concederse sin necesidad de resolución ex -
presa al efecto en la oficina en que se encuentre el expediente, aunque no sea en la Mesa de Entra -
das o Receptoría.
En principio, el otorgamiento de la vista no implica la suspensión del trámite del expediente, con
excepción de aquellas vistas que tuvieran el carácter de un verdadero traslado donde si se estable-
ce un plazo perentorio para que el administrado las conteste, es lógico que el trámite principal se
suspenda hasta tanto el particular evacúe la contestación.
El administrado puede requerir (aun cuando ello no sea preceptivo) la fijación de un plazo para to -
mar vista de las actuaciones, lo cual no significa que las alegaciones respectivas tengan que ser pre-
sentadas dentro de tal plazo, como suele exigir una defectuosa práctica de nuestra Administración.
El interesado está facultado para sacar copias de las piezas que solicitare, a su costa.
La petición solicitando vista de las actuaciones produce un importante efecto en el procedimiento

recursivo cual es la suspensión de los plazos para recurrir durante el plazo en que se le conceda la
vista. En tal caso, la suspensión es automática y la norma se justifica en orden a que en la práctica
administrativa argentina suele ser corriente el dictado de actos sin vista previa al particular afecta -
do en sus derechos subjetivos o intereses legítimos.
En igual forma se suspenden los plazos previstos en el art. 25 de la LNPA para interponer la deman -
da en vía judicial.
55. Modos anormales de terminación del procedimiento.
El modo normal de conclusión del procedimiento administrativo es la "resolución" mientras que

pueden señalarse como medios anormales el desistimiento, la renuncia y la caducidad.

Desistimiento y renuncia. Su característica común radica en que ambos implican el desplazamiento
voluntario de la parte interesada respecto del trámite promovido.
Las diferencias versan sobre los efectos de uno y otro pues mientras el desistimiento del procedi-
miento mantiene intangibles los derechos del administrado para plantear nuevamente la preten-
sión, la renuncia (denominada por el RLNPA "desistimiento del derecho"), impide volver a promo-
ver la pretensión e implica una dejación del derecho, el cual no podrá ejercitarse en el futuro.
Si hubiera varias partes interesadas, la reglamentación nacional estatuye que el desistimiento o la

renuncia de una o alguna de ellas no gravitará sobre las otras, respecto de las cuales proseguirá el
trámite del expediente. Tampoco el desistimiento o la renuncia producen sus efectos propios cuan-
do "se pudiere llegar a afectar de algún modo el interés administrativo o general", lo cual requiere
siempre una "decisión fundada" y, en tal caso, beneficia, inclusive, a los interesados que hubieran
desistido o renunciado.
Ni el desistimiento del procedimiento ni la renuncia se configuran sólo con la declaración del intere-
sado, requiriéndose en todos los casos, el dictado de un acto administrativo expreso que declare
clausurado el procedimiento.
Caducidad. Consiste en un acto por cuyo mérito la Administración declara, con efectos provisorios,
la terminación del procedimiento a causa de la inactividad del trámite imputable al interesado, dis-
poniendo el archivo de las actuaciones.
Para que el órgano administrativo pueda decretar la caducidad de una determinada actuación o ex-
pediente se requiere que la paralización o inactividad del trámite obedezca a una "causa imputable
al administrado", previa intimación a que remueva el obstáculo que tenía paralizado el expediente.
La caducidad no se produce en forma automática ni de pleno derecho, y requiere de un acto admi-

nistrativo expreso que la declare. Tampoco la Administración se encuentra obligada a decretarla,
pudiendo subsistir la inactividad del interesado y continuar, inclusive, la tramitación del expediente
pese al transcurso de los plazos de caducidad.
56. Silencio administrativo.
Comprende la inactividad o pasividad de la Administración, que no se expide en tiempo y forma

sobre las peticiones formuladas, por lo que por vía legal y presuntiva se equipara la omisión a la
resolución tácita denegatoria
Es decir. Se admite que la conducta omisiva o ambigua de la Administración, cuando se requiera de

ella un pronunciamiento concreto, sea interpretada como negativa, reglamentando la ley los
distintos términos en que se configura el silencio dentro del procedimiento administrativo. En este
sentido, la norma legal exige la intervención activa del administrado al obligarlo a requerir pronto
despacho frente a la inactividad de la Administración como condición para que se opere el silencio,
salvo que una norma especial prevea un plazo expreso dentro del cual la Administración deba
emitir un pronunciamiento concreto.
57. Concepto de recurso administrativo. Diferencias con el reclamo administrativo previo y la de-
nuncia. Requisitos formales y sustanciales exigidos para la interposición de recursos adminis-
trativos.
Concepto: es el medio por el cual se acude a un juez o a otra autoridad con una demanda o petición
para que sea resuelta. En sentido restringido el recurso es un remedio administrativo específico por
el que se atacan solamente actos administrativos y se defienden derechos subjetivos o intereses le-
gítimos.
El recurso administrativo tiene por finalidad impugnar un acto administrativo, dando lugar a un pro-
cedimiento en sede administrativa. La Administración revisa el acto emitido por ella misma y proce-
de a ratificarlo, revocarlo o reformarlo.
Diferencias. Con el reclamo administrativo previo. Estos son recaudos procesales de la acción o del
recurso contencioso-administrativo, no participando de la naturaleza de las meras reclamaciones
administrativas ni de aquellas que se encuentran regladas; aunque no pertenecen a las vías recursi-
vas, estos "reclamos" pueden también tener por objeto la impugnación de un acto administrativo
en forma directa o indirecta, si se reclamaren, por ejemplo daños y perjuicios.
Con la denuncia. La denuncia administrativa, que a diferencia de los recursos puede formular el
portador de un interés simple, consiste en el acto por cuyo mérito un particular pone en conoci -
miento del órgano administrativo la comisión de un hecho ilícito o la irregularidad de un acto admi -
nistrativo o reglamento, sin que exista obligación de tramitarla ni de decidirla por parte de la Admi-
nistración Pública.
Puede ocurrir, no obstante, que una vez acogida la denuncia el administrado posea un verdadero
poder jurídico para que la misma se tramite como recurso. Es lo que acontece con la llamada "de-
nuncia de ilegitimidad" que se encuentra reglada en el ordenamiento positivo nacional.
Requisitos formales y sustanciales: La deducción de recursos administrativos se halla sometida a un

conjunto variado y abundante de formalidades y recaudos exigidos con miras a que la Administra-
ción pueda ejercitar adecuadamente sus poderes de control o fiscalización. Pero no todos los requi-
sitos son de carácter formal ni poseen la misma trascendencia para la marcha del trámite adminis -
trativo. Existen ciertos requisitos que prácticamente configuran la existencia de un recurso adminis-
trativo y ellos son:

 La indicación del acto que se recurre y consecuente declaración precisa de impugnarlo a
fin de obtener el dictado de un acto de la Administración que lo revoque, modifique o de -
rogue, según los casos.
 Su redacción por escrito sin importar el medio empleado.
 La firma del recurrente o su apoderado indicando el nombre, apellido y domicilio real del
recurrente.
Aunque las formalidades y recaudos que se requieren son numerosos el RLNPA, acogiendo el princi-
pio del informalismo, determina que cuando se advierta alguna deficiencia formal hay que intimar
al recurrente a subsanarla.
58. El reclamo administrativo previo: concepto, régimen jurídico, excepciones.
Concepto: Es un medio impugnativo contra actos, hechos y omisiones en tutela de derechos subje-
tivos o intereses legítimos de los administrados. Su interposición puede hacerse en cualquier opor-
tunidad, antes de la prescripción ante la autoridad superior de la Administración, tramitando en el
ámbito nacional en el Ministerio del ramo competente, según la materia objeto del asunto y en el
ámbito provincial en el Poder Ejecutivo local.
Además, es requerido por el ordenamiento jurídico en algunos supuestos como previo a los efectos
de agotar la instancia administrativa y habilitar el proceso contencioso-administrativo. En este últi-
mo caso es un presupuesto de admisibilidad de la demanda.
Están legitimados para realizarlo los que poseen derecho subjetivo o interés legítimo lesionado.
Régimen jurídico: está regulado en los arts. 30 a 32 de la LNPA:
Art. 30. El Estado nacional no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo
dirigido al ministerio o comando en jefe que corresponda, salvo cuando se trate de la impugnación
judicial de actos administrativos de alcance particular o general.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda
judicial y será resuelto por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare delegación
de esa facultad.
Recurrido un acto en todas las instancias administrativas correspondientes, las cuestiones plantea-
das y resueltas expresamente en esa vía por la última instancia no podrán reiterarse por vía de re-
clamo; pero sí podrán reiterarse las no planteadas y resueltas y las planteadas y no resueltas.
Art. 31. El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los 90 días de formula -
do. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros 45 días, po-
drá iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia
de prescripción.
Excepciones: El Estado Nacional podrá ser demandado judicialmente una vez realizado el reclamo
administrativo previo, estableciéndose como excepción cuando se trate de la impugnación judicial
de actos administrativos de alcance particular o general. El reclamo administrativo previo no es ne -
cesario, si hay una norma expresa que así lo establezca y en los casos previstos en el art. 32 LNPA:
a. Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del art.
31;
b. Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere pre-
sentado expresando su pretensión en sentido contrario;
c. Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un grava-

men pagado indebidamente;
d. Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción de desalojo

contra él o una acción que no tramite por vía ordinaria;
e. Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedi-
miento, transformando el reclamo previo a un ritualismo inútil;
f. Se demandare a un ente autárquico, o a una empresa del Estado, una sociedad mixta o de
economía mixta o a una sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, o a las so-
ciedades del Estado, o a un ente descentralizado con faculta des para estar en juicio.
59. El recurso de alzada. Concepto, caracteres y régimen jurídico.
Concepto: El recurso de alzada es procedente contra actos de entidades descentralizadas, entida-

des autárquicas o empresas del Estado, en función de la tutela que el Estado Administración central
ejerce sobre los mencionados entes descentralizados.
El recurso es procedente contra actos definitivos o asimilables de entidades descentralizadas, ya se

trate de entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades mixtas o entes
públicos no estatales. También fue admitido contra las decisiones de un Ente regulador.
Régimen jurídico: Este recurso está reglado en los arts. 94 a 98 del RLNPA. El recurso debe interpo-
nerse dentro del plazo de 15 días hábiles administrativos a partir del día siguiente a la notificación
del acto impugnado, ante el mismo ente descentralizado, y éste lo elevará al

Ministerio pertinente. El interesado tiene la posibilidad de opción entre la vía administrativa del re-
curso de alzada y la acción judicial directa. Por ello no es obligatorio el recurso de alzada como ins-
tancia previa a la acción judicial. Esta puede intentarse directamente contra el acto lesivo del ente
descentralizado. Si el particular elige la vía administrativa, no por ello pierde la judicial; en cambio,
si opta por la judicial, pierde la administrativa. Elegida la vía administrativa, el administrado puede
desistirla para promover la acción judicial o esperar la decisión definitiva que recaiga sobre el recur-
so de alzada.
Compete a los ministros de la jurisdicción en que actúe el ente descentralizado, resolver el recurso.
Sin embargo, el Poder Ejecutivo tiene la atribución constitucional para avocarse a la resolución del
recurso, o puede revocar directamente de oficio el acto impugnado que está pendiente de resolu-
ción por el ministro.
60. El recurso de reconsideración. Concepto, caracteres y régimen jurídico.
Concepto: El recurso de reconsideración es aquel que se deduce ante la propia autoridad que ha
dictado el acto administrativo o reglamento a fin de que lo revoque, derogue o modifique, según
sea el caso, por contrario imperio.
Se trata de un recurso administrativo de carácter ordinario y optativo, en el sentido que el particu -

lar que impugna no está obligado a deducirlo para agotar las llamadas instancias administrativas ni
es un presupuesto para la procedencia de otros recursos que promueva ante la Administración.
Procede tanto contra los actos definitivos o aquellos que sin tener ese carácter impidan totalmente
el trámite de la impugnación (actos asimilables) como también con respecto a los actos interlocuto-
rios o de mero trámite, siempre que se afecte un derecho subjetivo o un interés legítimo del admi -
nistrado.
El recurso de reconsideración obliga al órgano administrativo a resolverlo y, en el derecho positivo

nacional, cuando es interpuesto contra actos definitivos o asimilables a ellos, lleva implícitamente el
recurso jerárquico en subsidio.
Régimen jurídico: está regulado por el RLNPA en sus arts. 84 a 88. El plazo para interponer este re-
curso es de diez días hábiles a partir del día siguiente al de la notificación del acto impugnado.
El órgano competente tiene el deber de resolver el recurso dentro de los 30 días desde que fuera
interpuesto o, en su caso, de la presentación del alegato o del vencimiento del plazo para hacerlo si
se hubiera recibido prueba. El acto que resuelva la impugnación puede desestimar el recurso, ratifi-
car o confirmar el acto impugnado, o bien revocar, sustituir o modificar el acto recurrido.
La omisión de expedirse dentro del plazo reglamentario por parte del órgano que debe resolver el
recurso de reconsideración permite al administrado darlo por denegado en forma tácita, sin que
sea necesario el requerimiento de pronto despacho.
61. El recurso jerárquico. Concepto, caracteres y régimen jurídico.
Concepto: El recurso jerárquico es el que procede es el medio jurídico para impugnar un acto admi-
nistrativo ante un superior jerárquico del órgano que emitió el acto; se interpone ante la autoridad
que emitió el acto impugnado y lo resuelven:
 El Jefe de Gabinete de Ministros cuando el acto cuestionado provenga de un órgano que de él
dependa.
 Los titulares de los entes descentralizados cuando el recurso se interpone contra un acto de un
órgano inferior en el ámbito del ente descentralizado.
 El Ministro, o el Secretario de la Presidencia de la Nación que corresponda, salvo cuando el

acto proviene de alguno de estos funcionarios, excepto de los titulares de las entidades descen-
tralizadas, pues no corresponde el recurso jerárquico sino el de alzada.
En estos supuestos la decisión compete al Poder Ejecutivo Nacional, agotándose, en todos los ca-
sos, la instancia administrativa.
Tiene limitada objetivamente la materia recurrible a dos tipos de actos:
a) actos administrativos de carácter definitivo;

b) actos administrativos que sin ser definitivos impidan totalmente la tramitación del recurso o la
petición del administrado.
Puede interponerse directamente, sin previa reconsideración. Ahora bien, si se ha interpuesto el de

reconsideración, éste no hará perder el jerárquico, pues el de reconsideración lleva implícito el je-
rárquico en subsidio. El derecho positivo contempla tres clases de recursos jerárquicos:
1) Directo: se interpone contra actos definitivos ante la autoridad que emitió el acto y es resuelto
por el ministro;
2) Implícito: cuando el administrado ha optado por la reconsideración; este recurso lleva implícito
el jerárquico.
3) Interno: procede contra actos definitivos emanados de autoridades inferiores de un ente des-
centralizado para que lo resuelva la autoridad superior. Contra la decisión definitiva de la auto-
ridad superior del ente cabe recurso de alzada.

Régimen jurídico: Está reglado en los arts. 89 a 93 del RLNPA. El plazo para interponer el recurso je-
rárquico es de 15 días hábiles administrativos, contados a partir del día siguiente al de la notifica-
ción del acto impugnado. Si previamente se deduce recurso de reconsideración, no es necesario in-
terponer el recurso jerárquico, pues aquél contiene de pleno derecho el jerárquico en subsidio, por
lo cual dentro de los cinco días y de oficio o a petición de parte, se elevan las actuaciones cuando se
ha desestimado la pretensión.
62. Recurso de revisión (art. 22 LNPA).
Concepto: el medio de impugnación procedimental extraordinario y típico, tendiente a examinar un

acto firme en sede administrativa, cuando se ha dictado mediando actos ilícitos o graves irregulari-
dades, comprobados en legal forma, sin culpa o negligencia del recurrente, con el objeto de que la
Administración lo revoque, modifique o sustituya, por razones de ilegitimidad.
Procede contra actos definitivos, firmes, en los excepcionales supuestos previstos en los cuatro inci-
sos de la norma examinada. Se afirma que la firmeza requerida para la procedencia formal de este
recurso debe configurarse sólo en sede administrativa, es decir, que no sea susceptible de recurso
administrativo ordinario, sin perjuicio de que sea posible la impugnación judicial del acto cuestiona-
do.
Este medio impugnativo se halla regulado en la LPA y no en su reglamentación, debido a su carácter

extraordinario y a que, se ha afirmado, implica una importante excepción al principio de estabilidad
del acto administrativo.
Su procedencia se ha considerado de interpretación restrictiva. En ese sentido, la PTN ha expresado

que el recurso de revisión "es de carácter excepcional y, como regla general, resulta viable en au -
sencia de otros medios recursivos ordinarios".
El término para interponer el recurso de revisión es de 10 días en el supuesto de resultar contradic-

ciones en la parte dispositiva y de 30 días en los demás casos.
Pueden interponerlo quienes posean un derecho subjetivo o interés legítimo. Se presenta ante el
mismo órgano que emitió el acto, que es quien resuelve. El acto debe ser definitivo y firme. Pueden
aplicarse las normas del recurso de reconsideración o del jerárquico, en su caso, respecto de la de-
negación tácita.
BOLILLA 18
63. El agotamiento de la vía administrativa para impugnar judicialmente actos de alcance gene-
ral. Impugnación directa e indirecta.
Agotamiento de la vía administrativa: es una prerrogativa de la administración, de índole procesal;

implica la necesidad de agotar la vía administrativa antes de la actuación judicial y la promoción de
ésta dentro de plazos breves de caducidad.
El sistema recursivo constituye una garantía del particular integrante del régimen exorbitante, ine-
xistente en el plano de la actividad de los sujetos privados, donde sólo rigen las garantías judiciales.
Sin embargo la garantía funciona también como una prerrogativa estatal, en aquellos supuestos en
los cuales el ordenamiento jurídico consagra la exigencia de agotar la instancia administrativa a tra -
vés de la vía recursiva, antes de promover la demanda en sede judicial.
Impugnación directa: implica cuestionar un reglamento aun antes de su aplicación a través de actos
de alcance particular, la mayor parte de la doctrina y la actual doctrina de la Procuración del Tesoro
de la Nación sólo aceptan su procedencia por la vía del reclamo administrativo, dado en llamar im-
propio (por oposición al regulado en el art. 30, LNPA), previsto en los arts. 24, inc. a), de la LNPA y
73 del Reglamento de Procedimientos.
Según esta posición, la LNPA y su Reglamentación estableció un doble sistema para la impugnación
de la actuación administrativa: uno, para los actos de alcance particular consistente en el otorga-
miento de recursos administrativos que exigen su agotamiento para habilitar la ocurrencia ante el
Poder Judicial; y otro, diferente, para la impugnación directa de los actos de alcance general a tra-
vés de un reclamo impropio y su denegatoria irrecurrible, único recaudo para acceder a la vía judi-
cial.
Impugnación indirecta: es la que se deduce contra el acto de alcance general, pero a través del acto
de alcance particular que le da aplicación. En esta situación se podrá acudir a cualquiera de los re -
cursos ordinarios según sea la autoridad emisora del reglamento, a la cual corresponderá resolver-
los.

64. El amparo por mora. Requisitos de procedencia. Contenido de la sentencia.
En sede judicial, el administrado afectado por el retardo administrativo puede solicitar, por medio
de la acción de amparo de urgimiento, un pronunciamiento expreso de la Administración.
Requisitos de procedencia: La procedencia de la acción judicial de amparo por mora administrativa

requiere la concurrencia conjunta de los siguientes presupuestos: 1) acto omitido o presupuesto
objetivo de una situación de morosidad administrativa; 2) órgano inactivo o presupuesto subjetivo
de legitimación pasiva, y 3) parte interesada o presupuesto subjetivo de legitimación activa.
La acción es procedente ante la mera situación objetiva de mora administrativa acaecida en la tra -
mitación, sustanciación o resolución de un procedimiento administrativo, en el que sea parte un
particular. El acto omitido, como actividad estatal cuestionada o requerida, puede ser un dictamen,
informe, resolución de mero trámite o resolución de fondo.
Contenido de la sentencia: En el caso de ser favorable al administrado la sentencia, el juez librará

orden "para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo pru-
dencial que se le establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes"
(art. 28, LNPA).
El mandamiento judicial de pronto despacho es el contenido de la parte resolutiva de la sentencia.

El acto jurisdiccional por el que normalmente concluye este proceso judicial, versará sobre si se
despacha (en caso favorable) o no se despacha (en caso desfavorable) el mandamiento judicial de
pronto despacho administrativo.
En caso de inexistencia de mora por estar pendiente el plazo legal o no haber transcurrido aún un
plazo razonable, procederá el rechazo de la demanda.
65. Vías de impugnación de los actos de alcance general o reglamentos.
Si bien los reglamentos están sometidos al control administrativo y judicial, y pueden ser impugna -
dos en ambas sedes, la Procuración del Tesoro ha entendido que no es aplicable, al menos, en
forma directa, el régimen de la Ley y su reglamentación a la impugnación de reglamentos de necesi-
dad y urgencia, por entender que se trata de procesos institucionales o políticos, y no administrati-
vos.
En el mismo sentido, la CNCAF ha dicho que la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia
es una atribución excepcional de que goza el Poder Ejecutivo que obliga a seguir un procedimiento
distinto, previsto en el cuarto párrafo del inc. 3° del art. 99 de la Ley Fundamental, que no se
compadece, stricto sensu, con el de impugnación de actos administrativos de la ley 19549. Por
ello, deviene lógico concluir en que los recaudos de impugnación establecidos en aquélla (art. 24)
no pueden ser aplicados a los actos emanados de la atribución constitucional sub examine.
Asimismo, el citado Tribunal ha resuelto que estos reglamentos no están sujetos a los requisitos
de habilitación de la instancia judicial previstos para los actos administrativos de alcance gene-
ral en los arts. 24 y 25 de la ley. El modo en que han sido regulados aquellos decretos –de excep -
ción- en la norma introducida por la Convención Constituyente de 1994 excluye la exigencia
de un tratamiento de la cuestión en sede administrativa como paso previo a su impugnación
judicial y, consiguientemente, la sujeción del ejercicio de la acción al plazo de caducidad fijado en
el art. 25142.
A nuestro modo de ver, los reglamentos de necesidad y urgencia son susceptibles de impug -
nación por la vía del reclamo impropio mientras no hayan sido ratificados expresamente por ley for-
mal, porque, más allá de la fuerza de ley que les resulta inherente, en tanto ésta no se sancione
nada impide que el Poder Ejecutivo los derogue, de oficio o a pedido de parte, mediante el dictado
de otro reglamento del mismo nivel jerárquico normativo.
Igual conclusión corresponde sentar, asimismo, en relación con los reglamentos delegados, cuya vi-
gencia, en ausencia de ley expresamente ratificatoria, se mantiene mientras el Poder Ejecutivo no
decida, de oficio o a pedido de parte, derogarlos.

BOLILLA 19
66. Dominio público: noción conceptual. Elementos del dominio público. Caracteres.
Concepto: Conjunto de bienes de propiedad del Estado, “lato sensu”, afectados al uso público, di-
recto o indirecto, de los habitantes, y sometidos a un régimen jurídico especial de derecho público,
y por tanto exorbitante del derecho privado.
Elementos:
o Subjetivo: persona jurídica estatal como titular del bien.

o Objetivo: cualquier tipo de bien (cosas, derechos, objetos inmateriales).
o Teleológico: los bienes dominiales deben estar afectados al uso directo o indirecto de la
comunidad y el legislador los debe tipificar.
o Normativo: se refiere al régimen jurídico especial a que están sujetos los bienes y cosas del
dominio público.
Caracteres:
 Inalienabilidad: están fuera del comercio. Un bien afectado al dominio público no puede em-
bargarse, hipotecarse o ser objeto de ejecución forzosa.
 Imprescriptibilidad: no puede ser adquirido por la posesión continua durante un lapso determi-
nado de tiempo. Toda ocupación de hecho de un bien público es una contravención y usurpa -
ción.
 Sujeción a un régimen especial de policía.

BOLILLA 20
67. La ocupación temporánea.
Concepto: También llamada temporal o temporaria se produce cuando por razones de utilidad pú-
blica, el Estado, imponiendo una limitación al dominio, sustrae al propietario de un bien cualquiera
su uso y goce, en forma transitoria.
Ocurre que no siempre el Estado tendrá la necesidad de adquirir la propiedad de un bien para satis-
facer una necesidad de interés público, sino que en muchos casos sólo le bastará con tener ese uso
y goce durante un tiempo determinado. En tales supuestos, sería excesivo o contraproducente pri-
var definitivamente a un propietario de su propiedad, causando un perjuicio jurídico inútil; la ocu -
pación temporánea brinda el medio idóneo para que la utilidad pública sea cumplida, sin lesionar
enteramente el derecho de propiedad del titular del bien de que se trate. Transcurrido el lapso fija-
do para la ocupación temporánea, y cesada ésta, el propietario readquirirá el uso y goce de su pro-
piedad, que continuará siendo tal, en plenitud.
Naturaleza jurídica: que ciertos autores la consideran una locación forzosa, otros con más funda-
mento la califican como un derecho real administrativo.
Clases: La ley 21.499 define 2 clases: anormal y normal.
 Anormal: La ocupación temporánea anormal es la que se dispone en razón de una utilidad pú-
blica que implica una necesidad urgente, imperiosa o súbita, que no admite dilación. Por tal
causa, no necesita la calificación de utilidad pública por ley formal, sino que puede ser dispues-
ta y ejecutada directamente por la autoridad administrativa, sin ningún tipo de intervención ju-
dicial. Como su duración está limitada al tiempo estrictamente indispensable para satisfacer la
necesidad de que se trate, el cual, por principio, se supone breve, no genera tampoco derecho
a indemnización a favor del propietario ocupado, excepto la reparación de los daños o deterio-
ros que se hayan ocasionado al bien ocupado, o resulten de la ocupación.
 Normal: se funda en una necesidad que no es urgente, ni imperiosa ni súbita, ni inminente,

sino posible de prever y contemplar adecuadamente. En consecuencia, esta forma de ocupa-

ción requiere que su finalidad de utilidad pública sea previamente calificada por ley formal, al
igual que en la expropiación, genera derecho a indemnización a favor del propietario ocupado,
y su duración puede ser prolongada, fijándola la ley 21.499 como máximo en dos años. Por lo
demás, el ocupante no puede alterar, durante la ocupación, la sustancia, calidad o condición
del bien ocupado.
El procedimiento para ejecutar y cumplir la ocupación temporánea normal puede ser tanto la
vía del avenimiento, por acuerdo de partes, como la instancia judicial correspondiente.
BOLILLA 21
68. La responsabilidad estatal por hechos y actos ilegítimos. Presupuestos determinantes de la

responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad ilegítima. Responsabilidad del
Estado por omisión.
La responsabilidad del Estado por su actividad ilícita deriva su fundamento mediato de la inviolabili-
dad de la propiedad (artículos 14 y 17 de la CN) y del principio de libertad (artículo 19 de la CN).
Como es obvio la ley formal no es título idóneo para imponer la obligación de soportar conductas
dañosas ilegítimas aunque éstas provengan de la acción u omisión estatal. El principio del deber de
no dañar tiene raíz constitucional.
Presupuestos: Los recaudos que deben concurrir para que sea procedente responsabilizar al Estado
por su actividad ilícita son:
a) El daño;
b) Que medie una relación de causalidad directa e inmediata, o directa y relevante, entre el ac-
cionar estatal y el perjuicio;
c) Imputabilidad jurídica del daño al Estado, resultante de la recognoscibilidad exterior del acto,
como estatal;
Daño: comprende toda lesión a una situación jurídicamente protegida. Para hacer lugar a su repara-
ción, los tribunales deben constatar que el perjuicio sea cierto y actual, o futuro aunque no hipoté -
tico o conjetural. Por lo demás, debe ser apreciable en dinero y subsistir al momento de la indemni -
zación.
En relación con la carga de la prueba del daño, se aplican los preceptos generales en el sentido de
que le corresponde a quien lo alega. Se reconoce además el daño moral.
Relación de causalidad: Para que corresponda responsabilizar al Estado, debe existir entre el daño
alegado y la conducta estatal una relación directa e inmediata de causa a efecto. Y, en este sentido,

recuerda que es lo que en doctrina se denomina “relación de causalidad” o “causación o causalidad
adecuada”.
Imputabilidad: El perjuicio indemnizable debe ser jurídicamente imputable al Estado. Hoy en día, la
atribuibilidad de una conducta al Estado se basa en la relación orgánica, esto es, en la consideración
de que sus agentes son órganos de aquél y no representantes ni mandatarios. El órgano imputa, así,
su actuación al Estado.
Teniendo en cuenta que ni los concesionarios, ni los licenciatarios de servicios públicos son órganos
del Estado, los daños causados por éstos no se pueden, en principio, imputar alEstado.
Omisión: todo lo dicho para los actos ilegítimos vale para las conductas omisivas del Estado que
causen daño reparable.
Alcance de la indemnización: En las hipótesis en que proceda responsabilizar al Estado por su activi-
dad ilegítima, la reparación de los perjuicios incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante
y el daño moral.
69. Responsabilidad del Estado por actividad lícita o legítima. Régimen jurídico. Presupuestos. Al-
cance del resarcimiento
El fundamento de la responsabilidad del Estado por su actividad lícita radica en las garantías de la
propiedad, igualdad, libertad y razonabilidad consagradas por la CN (artículos 14, 17, 16, 19 y 28,
respectivamente) conjuntamente consideradas.
Régimen jurídico: En el derecho civil se acude, para evidenciar la responsabilidad sin antijuridicidad,
a las causas de justificación, entre las cuales se incluye, a veces, el ejercicio regular de los derechos.
Pero no existe causal de justificación del derecho civil resulta aplicable al Estado cuando, por razo-
nes del interés público, expropia, revoca actos o contratos por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia; o bien cambia su política económica o genera perjuicios a causa de obras públicas,
La Corte en el caso “Laplacette”, sostuvo que en ausencia de ley expresa procede indagar la solu-
ción en los principios generales del derecho y en las disposiciones que rigen situaciones análogas de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 16 del Código Civil, no siendo otras, en la especie, que las
contempladas en la ley de expropiaciones, paradigma de la actuación lícita dañosa. Si la actuación
lícita del Estado que causa daños debiera asimilarse o aproximarse a algún supuesto del derecho ci-
vil.
Presupuestos: Los recaudos que deben concurrir para que sea procedente responsabilizar al Estado
por su actividad lícita son, en primer lugar los 3 que corresponden a la responsabilidad por compor -
tamiento ilícito:
1. El daño.
2. Que medie una relación de causalidad directa e inmediata, o directa y relevante, entre el ac-
cionar estatal y el perjuicio;
3. Imputabilidad jurídica del daño al Estado, resultante de la recognoscibilidad exterior del acto,
como estatal;
Además se ha considerado que deben concurrir:
a) Ausencia del deber jurídico de soportar el daño.

b) existencia de un sacrificio especial en el afectado.
Asimismo, según la doctrina que se desprendería de algunos pronunciamientos del Máximo Tribu-
nal, la relación de causalidad debería ser, además de directa e inmediata, exclusiva.
Alcance del resarcimiento: La reglamentación legal de la expropiación y del concepto que le da fun-
damento (sacrificio de derechos patrimoniales por razones de bien común) está destinada a tener
en este aspecto, una fuerza expansiva suficiente como para considerar incluida en ella, genérica-
mente, todo supuesto de responsabilidad estatal por actividad lícita. La ley de expropiaciones ac -
tual, coherente con las anteriores, excluye de la indemnización el lucro cesante, como lo hacen, en
general, las leyes provinciales de expropiación.
En lo que se refiere a la jurisprudencia se puede sostener la existencia de una tendencia a recono -

cer la indemnización amplia cuando se trata de actividad contractual, siendo oscilante la situación
en los casos de actividad unilateral pues mientras en algunos casos se ha fijado un temperamento
restringido en otros se ha admitido una reparación amplia.
70. Responsabilidad del Estado por su actividad legislativa.
La mayor parte de la doctrina reconoce, al menos tácitamente, que el Estado puede ser responsabi-
lizado extracontractualmente por los perjuicios que sufran los administrados, por actos legislativos
que hayan sido sancionados. Dentro de esa corriente no se distingue si la ley en cuestión es o no
constitucionalmente válida, aunque es innegable que cuando la ley carece de esa validez, la respon-
sabilidad estatal surge como más clara y evidente. Tampoco se diferencia si el acto legal es una ley
formal o una ley material, ya que a los fines de sus efectos, ambas categorías están equiparadas.
El fundamento mediato de esta responsabilidad por actos legislativos deriva de la inviolabilidad de

la propiedad (artículos 14 y 17 de la CN) y del principio de libertad (artículo 19 de la CN).
Las situaciones que se pueden suscitar en relación con la norma legal que ha producido el perjuicio
de los administrados, y en atención a su reparación, han sido agrupadas en tres posibilidades:

1) Que la propia ley lesiva reconozca el derecho a una indemnización.
2) Que la ley lesiva no contenga ninguna disposición de esa clase, guardando silencio sobre la
indemnización de los perjuicios.
3) Que la ley en cuestión niegue expresamente el derecho al resarcimiento.

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Respuestas a exámenes – DERECHO ADMINISTRATIVO

1. La función administrativa: a) Concepciones subjetivas u orgánicas; b) El criterio objetivo o ma -

Concepciones subjetivas u orgánicas: consideran a la función administrativa como toda o la mayor

BRAGGIO MARIA LOURDES UG 145 1

2. Función jurisdiccional de la Administración Pública. Problemática de su validez constitucional y

a) otorgamiento de las funciones jurisdiccionales por ley formal;

1. naturaleza del derecho individual invocado;

Jurisprudencia: La Corte ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos

Al respecto, ha señalado que: "control judicial suficiente quiere decir:

Las prerrogativas de la administración: Son los poderes irrenunciables, intransferibles e impres-

Esas potestades son:

- Potestad reglamentaria: es el poder de emitir reglamentos de alcance general y obligatorios (art.

BRAGGIO MARIA LOURDES UG 145 3

Las garantías del administrado: clasificación y enumeración. Tratamiento en la ley 19.549:

4. Régimen exorbitante y contratos administrativos: enumere y explique las prerrogativas estata-

Potestades del Estado:

1. El principio de la continuidad en la ejecución: Es uno de los principios generales que rigen

2. La potestad de dirección y control: Otra de las consecuencias que se derivan de la finalidad

Es que la administración no puede permanecer ajena a la manera como va desarrollándose un

3. El principio de mutabilidad: Los contratos administrativos presentan la singularidad de que en

5. La potestad sancionatoria: De nada serviría que la administración pública tuviera, en el

BRAGGIO MARIA LOURDES UG 145 5

Garantías del contratista:

El contratista frente al contrato tiene el principio de riesgo y ventura.

d) Teoría de la cláusula de revisión del precio: En el pliego de condiciones se establece un siste -

5. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo.

El concepto de reglamento autónomo se vincula con la llamada zona de reserva de la Administra-

BRAGGIO MARIA LOURDES UG 145 7

6. Reglamentos autónomos y de ejecución: conceptos, fundamentos normativos, límites, diferen-

- Ser aprobado por los ministros, conjuntamente con el Jefe de Gabinete.

8. Reglamentos Delegados: concepto. Régimen jurídico establecido en la Constitución Nacional y

Régimen jurídico en la CN. El artículo 76 de la Constitución Nacional, consigna, como principio, la

BRAGGIO MARIA LOURDES UG 145 9

9. Reglamentos de Necesidad y Urgencia: concepto. Régimen jurídico establecido en la Constitu-

maras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones

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10. Régimen constitucional de la delegación legislativa: delegación preexistente a la reforma de

El tratamiento de los reglamentos en el marco de la Constitución histórica de 1853-1860, estuvo

c) Finalmente, la articulación de una construcción conceptual confusa y gravemente apartada de

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La diferencia entre la discrecionalidad y la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados estriba

Por el contrario, tratándose de conceptos jurídicos indeterminados, la elección no es libre, o al me-

12. Personas jurídicas públicas y privadas: criterios de distinción.

La noción jurídica de “persona”, su caracterización, la determinación y explicación de su naturaleza

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13. Entes públicos estatales y entes públicos no estatales: criterios de distinción.

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3) Sistema que atiende al encuadramiento orgánico de la entidad. Finalmente, se ha sostenido

a) Por lo común, su creación resulta de la ley.

d) El estado ejerce sobre ellas y su actividad un control intenso.

2. Entidades autárquicas que inciden en la economía. Tienen poder de intervención en un sector

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c) Entes autárquicos de fomento a un sector de la economía o de la industria.

2. La creación de entidades descentralizadas pertenece al ámbito de la llamada zona de reserva

3. La creación de las entidades autárquicas es de competencia concurrente. Le corresponde al

Respuesta legislativa: el congreso, al dictar el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Ad-

Teoría de la representación: o de la representación legal, asentada en principios extraídos igual-

17. Principios generales de la organización administrativa: competencia, jerarquía centralización