Modernizacin de la Administracin Tributaria en la Repblica Dominicana

Tercer Seminario Latinoamericano de Contadores y Auditores Saln la Mancha, Hotel Lina Santo Domingo, D. N. Julio de 1997 Constituye un alto honor y un gran placer, dirigirme a tan importante auditorio, satisfaccin que se acrecienta an ms, ya que el tener la oportunidad de abordar el tema de "La Modernizacin de la Administracin Tributaria en la Repblica Dominicana", en un escenario tan especial como en el que nos encontramos, ms que un esfuerzo intelectual, es una responsabilidad ineludible que asumo como un privilegio ms de los tantos que nos ha dado la vida para compartir con el pas nuestras ideas y convicciones. En nuestro anlisis pretendemos presentar la Modernizacin de la Administracin Tributaria en su perspectiva ms amplia, aunque como es dable comprender sealaremos aspectos muy puntuales relacionados con la Direccin General del Impuesto Sobre la Renta, institucin que me honro en dirigir. En el caso de la Administracin Tributaria, modernizar est vinculado muy estrechamente con el objetivo de mejorar el Control Fiscal para reducir la evasin y aumentar las recaudaciones. En ese sentido, las medidas que sean tomadas tienen, necesariamente, que garantizar un crecimiento sostenido de las recaudaciones. Sobre este aspecto, la Direccin General del Impuesto Sobre la Renta ha definido programas especficos para mejorar el Control Fiscal, como son: Realizacin de un censo de contribuyentes: que ha permitido establecer sobre bases ciertas el grado de omisin en Santo Domingo. Un dato muy significativo que hay que destacar lo constituye el que un 51% de los negocios censados corresponden a contribuyentes con niveles de operaciones de poca importancia y que por consiguiente no presentan ningn tipo de inters para el fisco. Fiscalizaciones de Punto Fijo: que tienen como objetivo estimar ingresos a los contribuyentes; pero sobre todo, permitir el establecimiento de ndices de comportamiento sectorial que sirvan de parmetros para monitorear las variaciones que, en trminos de ventas, se verifican en los diferentes negocios. Sin duda, constituye una verdad de perogrullo, que la Modernizacin de la Administracin Tributaria, requiere de reformas simultneas tanto en la organizacin, en la legislacin tributaria, en el manejo de los recursos humanos como en la administracin presupuestaria. En el mbito de la reforma de la organizacin, hay que destacar la influencia que los debates en torno a las herramientas de Reingeniera y Calidad Total, han ejercido sobre el anlisis de un rea tan especfica de la administracin pblica como la Administracin Tributaria. Analizar los procesos tributarios para definir una estructura que facilite su cumplimiento, utilizar la Tecnologa de Informacin para establecer procedimientos eficientes y eficaces, brindar al contribuyente un servicio excelente, hacer tareas sin errores, mejorar continuamente y crear una cultura de compromiso de la gente con la organizacin, son aspectos que deben ser considerados hoy en da dentro de los objetivos de la Administracin, para hacer cumplir las Leyes Tributarias. Administrar planteando objetivos de eficiencia y modernizacin haciendo uso de las herramientas de Reingeniera, obliga a tener un profundo conocimiento de los procesos. En nuestro caso, es determinante conocer en detalle los procesos que generan las funciones tributarias y analizarlos con el sentido crtico que exige el compromiso de modernizar. Si algo pareciese estar claro en la Administracin Tributaria son las funciones que debe desempear y los procesos que involucra. No obstante, de ninguna manera esta afirmacin puede sustentar la tesis de que hacer reingeniera de los procesos tributarios es una tarea fcil, por lo menos no en la Repblica

Dominicana, donde la organizacin tiene caractersticas que son definitivamente anacronismos administrativos. El primero de estos anacronismos es que existen dos Direcciones Generales que comparten la ejecucin del proceso tributario, la de Rentas Internas y la de Impuesto Sobre la Renta. La primera administra tasas e impuestos internos, dentro de los que se destacan el Selectivo al Consumo (ISC), el de Placas y Circulacin de Vehculos y el de Casinos, y colecta los impuestos y tasas que componen el Sistema Tributario Interno. Por su parte, el Impuesto Sobre la Renta, administra los impuestos Sobre la Renta, Sobre Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), Sobre la Vivienda Suntuaria y los Solares no edificados (IVSS) y Sobre las Sucesiones y Donaciones, en cuanto a los procesos de Recaudacin, de Fiscalizacin y Legal. Hay que sealar que, modernizar la Administracin Tributaria no tiene como objetivo reformar la organizacin, sino redisear los procesos, y usualmente una nueva organizacin es consecuencia de ello. En el pas tenemos una Administracin Tributaria con responsabilidad compartida, que impone el anlisis segmentado de los procesos, obligando a adecuarlos a una estructura existente, por estar conscientes de que emprender la modernizacin en el contexto de la situacin actual, tiene una oportunidad de xito muy limitada. Tal vez, esta conviccin nos hace recordar la frase de James Champy en su libro Reingeniera de la Gerencia, cuando planteaba que " media revolucin no es mejor que nada: al contrario, puede ser peor.", y ciertamente tal apreciacin nos preocupa, porque estamos conscientes de que toda iniciativa de aplicacin de Reingeniera o Calidad Total, que no realice un anlisis de los procesos tributarios amargen de la estructura organizacional actual, podra resultar una revolucin fallida, por consiguiente un esfuerzo intil. Muy a pesar de esta preocupacin, en la Direccin General del Impuesto Sobre la Renta nos hemos planteado como objetivo mejorar la parte de los procesos que nos corresponden ejecutar. En ese sentido, pretendemos crear una organizacin que facilite el cumplimiento de las funciones estratgicas para la Direccin General, como son Recaudar y Fiscalizar, y al mismo tiempo pretendemos que nuestro objetivo contribuya a facilitar una posterior reforma que se traduzca en la creacin de un organismo responsable de administrar los impuestos internos. Cabe destacar que a nuestra llegada encontramos una Direccin General del Impuesto Sobre la Renta organizada por impuestos; es decir, existan unidades responsables de la administracin de cada impuesto, lo que provocaba procedimientos tortuosos, con mucha duplicacin de esfuerzo y una ausencia de propsitos comunes que apunten hacia la eficiencia. En la prctica, se trataba de varias organizaciones en una, y el contribuyente visto como uno distinto segn su obligacin tributaria. De manera que, nos definimos como objetivo principal, crear una organizacin que agrupe las tareas propias de cada proceso tributario de Recaudacin, Fiscalizacin y Legal. De tal forma que, por ejemplo, todas las acciones relacionadas con la verificacin de las declaraciones o autoliquidaciones presentadas por los contribuyentes, de cualquiera de los impuestos, para producir rectificativas, ajustes o estimaciones de oficio, en el mbito de la nueva estructura quedan agrupados en una nueva rea que ha sido denominada Oficina de Fiscalizacin. De igual forma, la nueva organizacin incorpora los conceptos de planificacin y descentralizacin en cuanto a los aspectos operativos, y es as como las acciones de planificar, supervisar y coordinar con las reas operativas regionales y centrales, todo lo relacionado con el Registro de los nuevos Contribuyentes, el control del cumplimiento de las obligaciones de declarar y pagar, lo asume una rea nueva denominada Oficina de Recaudacin. Por otro lado, dentro de los aspectos de nuestro programa de acciones para mejorar los procedimientos en el marco del Proyecto de Modernizacin de la Direccin General del Impuesto Sobre la Renta, hay aspectos que son importantes destacar: El mejoramiento del servicio a los contribuyentes: mediante un programa de concientizacin del personal para hacer entender que nuestro cliente es el contribuyente y de que el costo del mal servicio puede ser muy alto, a pesar de la ausencia de competidores en este "negocio".

Control Interno: basado en la evaluacin de programas de trabajo aprobados, que incluye la definicin de indicadores para la medicin de sus resultados. Se prev dentro de la nueva estructura la creacin de un rea de Control Interno, que velar porque se cumplan los procedimientos establecidos y se ejecuten los programas definidos. Automatizacin: de los principales procedimientos operativos, los cuales estn siendo rediseados atendiendo al criterio de facilitar los procesos. La introduccin de sistemas de informacin gerencial: que permiten a las reas gerenciales el estudio de la planificacin, supervisar y coordinar con las reas operativas regionales y centrales, todo lo relacionado con el Registro de los nuevos Contribuyentes, el control del cumplimiento de las obligaciones de declarar y pagar, lo asume una rea nueva denominada Oficina de Recaudacin. La introduccin de sistemas de informacin gerencial: que permiten a las reas gerenciales el estudio de las cifras de resultado, de anlisis y de gestin, utilizando modelos sistematizados de proyeccin de comportamiento de las recaudaciones y sistemas de control de la fiscalizacin. La Legislacin Al referirnos a la legislacin tributaria hay dos elementos involucrados, uno es el aspecto de "Normas Administrativas" para facilitar la ejecucin de las polticas de la administracin y el otro aspecto es el de profundas reformas del Sistema Tributario Interno. En un ambiente de incumplimiento generalizado, la Direccin General del Impuesto Sobre la Renta, haciendo uso de las facultades que le concede el Cdigo Tributario, ha preparado un programa de Normas que haga posible materializar, en lo adelante, la transparencia de las acciones del contribuyente frente al fisco, que facilite a la Direccin General cumplir con su facultad fiscalizadora y que permita al contribuyente conocer los procedimientos para cumplir con sus obligaciones. Sobre este ltimo aspecto, se prev la publicacin de un cdigo de procedimientos, que permitir que el contribuyente conozca entre otras cosas, cmo liquidar los impuestos, cmo realizar solicitudes de facilidades de pago, cmo solicitar exencin de anticipos, cmo calcular los recargos e intereses. La reforma, al margen de la modificacin de tasas, debera contemplar aspectos como: Un Cdigo Tributario que excluya impuestos particulares, de modo que contenga nicamente las normas que son comunes a todos. Actualmente, el Cdigo Tributario incluye leyes particulares como son la del Impuesto Sobre la Renta (Titulo II), el Impuesto Sobre Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (Titulo III) y el Impuesto Selectivo al Consumo (Titulo IV). La revisin de leyes que tienen elementos a todas luces obsoletos, como por ejemplo, el Impuesto a la Vivienda Suntuaria y los Solares no Edificados (IVSS), Sucesiones y Donaciones. La eliminacin de impuestos y tasas de baja recaudacin que elevan el costo operativo de la administracin. Por ltimo, hay que destacar que en su momento, los cambios de la organizacin requerirn la modificacin de las Leyes que crean las dos Direcciones Generales que componen la Administracin Tributaria Interna. Administracin de los Recursos Humanos Sobre el aspecto de los recursos humanos, la puesta en vigencia de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa dio el primer paso de avance; sin embargo, la experiencia de pases con mayor grado de desarrollo en el mbito de la Administracin Tributaria ha demostrado, que el grado de especializacin del rea tributaria amerita una reglamentacin distinta a la que es aplicada al resto del Sector Pblico. Es as que pases como Brasil, Colombia, Costa Rica, Venezuela, entre otros, poseen una legislacin especializada para este sector. Hay que ser categrico en plantear que es indispensable la profesionalizacin del recurso humano para lograr la eficiencia de la Administracin Tributaria, y para conseguirla debemos disponer de un nivel salarial que permita preservar tcnicos calificados, de herramientas de evaluacin de la gestin del personal y de un plan de capacitacin continuo. Y es que como plantean los tericos de la calidad, "La forma en cmo se sienten los empleados es la forma en cmo se sienten los clientes".

La definicin de funciones, responsabilidades e indicadores de cumplimiento por cada cargo existente en la organizacin, har posible establecer un esquema de promociones que se conviertan en un verdadero estmulo para el personal, lo que junto con un salario competitivo, la capacitacin continua, la evaluacin de la gestin, permitir disponer de tcnicos con el nivel requerido. En ese sentido, como primer paso en la importantizacin del Recurso Humano, hemos logrado un aumento importante en la escala salarial de los tcnicos de la Direccin General del Impuesto Sobre la Renta. Otro aspecto de vital importancia, lo constituye las regulaciones en la seleccin de tcnicos que desean ingresar a la Administracin. Un programa de seleccin de tcnicos permitira identificar el recurso adecuado para cada cargo. Finalmente, la aplicacin de penalidades por incumplimientos y el establecimiento de sanciones fuertes por violacin a la tica profesional del Administrador Tributario, deben formar parte de una legislacin que pretenda implementar de manera ms efectiva programas de control de la corrupcin. Autonoma Presupuestaria No es posible conducir un programa de modernizacin de la Administracin Tributaria sin disponer de los recursos necesarios. Los rigores del control presupuestario estatal, restringen la posibilidad de analizar las alternativas tcnico-financieras ms favorables. Muchos de los Proyectos en pro de la modernizacin que hemos emprendido, an contando con el apoyo de las autoridades superiores, se ven demorados y con alcance limitado debido a las dificultades para obtener los recursos oportunamente. Muchos pases han comprendido la necesidad de poseer la autonoma financiera, y el ms reciente ejemplo lo es el de Per, cuya administracin dej de ser una dependencia del ministerio de Hacienda y se convirti en una institucin pblica descentralizada, llamada Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) con un presupuesto de 2% del total de las recaudaciones que realiza la administracin. Las Administraciones Tributarias con autonoma presupuestaria constituyen experiencias que deben ser evaluadas, a fin de determinar la alternativa ms viable para el pas. Obviamente, los controles presupuestarios que impone la Ley de presupuesto y gasto pblico alcanzaran a la Administracin, no obstante, el simple hecho de contar ms oportunamente con los recursos programados constituye un gran avance. A manera de conclusin En sntesis, es importante resumir los aspectos que hemos identificado como vitales al abordar el tema de la Modernizacin de la Administracin Tributaria desde una perspectiva tcnicamente "moderna". Hemos planteado la necesidad de establecer una poltica de manejo del recurso humano, que permita a la Administracin exigir un buen nivel de desempeo y actuaciones correctas desde el punto de vista de la tica. Y es que, plantearse como metas lograr niveles aceptables de eficiencia en las tareas de gestin fiscal y en el servicio al contribuyente, sin un recurso humano adecuado y satisfecho, parecera ilusorio El Poder Ejecutivo est convencido de que ser una consecuencia ineludible de la modernizacin de los procesos tributarios, la reorganizacin de las unidades involucradas en la administracin de los impuestos internos, por lo que ha depositado en el Congreso Nacional el Proyecto de Creacin de la Direccin Nacional de Impuestos Internos, y es que pretender modernizar sin eliminar los errores e ineficiencias que se generan cuando los procesos son compartidos por varias organizaciones, puede ser un esfuerzo infructuoso. La Direccin General del Impuesto Sobre la Renta se ha trazado metas que ha ido cumpliendo exitosamente; en ese sentido estamos creando una organizacin que, sin lugar a dudas, le permitir realizar ms eficientemente sus funciones y, a la par podr facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

El hecho de que hoy estemos aqu reunidos discerniendo sobre el tema de la Modernizacin de la Administracin Tributaria es una prueba fehaciente de que estamos preocupados por el destino de ella, y es que hoy puede hablarse sin temor a equivocaciones de que los que tenemos responsabilidades dentro de la Administracin Tributaria estamos comprometidos con la modernizacin de sta. Eso es un buen inicio, cuyos primeros frutos estamos seguros de que sern cosechados muy pronto.