SCJN. Libro Blanco de La Reforma Judicial

Primera edición: agosto de 2006
D.A. © Suprema Corte de Justicia de la Nación

Av, José María Pino Suárez Núm. 2
C.P. 06065, Mé~o,W., .' '.
ISBN 970-712~14-0' '.
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Impreso en MéxiCo" '.~ y .• ' .. ,
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Printed in Mexico
la edición de esta obra estuvo al cuidado de la Dirección General de la Coordinación de Compilación y

Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de J~sticia de la Nación.
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I
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Una agenda para la justicia en México
C •• fr. de ConswU. . .
a Información Jurld/ca
Biblioteca
México 2006
El Comité Organizador de la Consulta Nacional, integrado por los ministros Mariano
Azuela Güitrón, José Ramón Cossío Díaz y José de Jesús Gudiño Pelayo, encomendó a
los Doctores José Antonio Caballero Juárez (Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Nacional Autónoma de México), Sergio López Ayllón (Centro de Investigación
y Docencia Económicas, CIDE) y al Maestro Alfonso Oñate Laborde (Ex Consejero de
la Judicatura Federal y consultor independiente) la redacción del Libro Blanco de la
Reforma Judicial. El contenido del Libro Blanco corresponde a la interpretación de los
autores de los resultados de la Consulta Nacional.sobre una Reforma Integral y Coherente
del Sistema de Impartición de Justicia en el Estado Mexicano, es de su exclusiva res-
ponsabilidad y,no representa la opinión institucional del Comité ni de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación.
CONTENIDO
Presentaci ón ." .. ,....................................... ,,,, "" ,.. '......... ,,,, ,.. " ........ " ..... ',.. ,........ ,", ,....,.,...... 13
Introducción ................................................................................,.....,., ........... ,....... " .. ,..... ", 21
l. EL PODER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA

CONTEMPO RÁN EA ............................................." .......................... ".......... "......... ....... ...... 29
A. LAS FUNCIONES DEL PODER JUDICIAL .......................................................... "............... 31

1. Funciones inmediatas ", .... " ... ,' ......... "" ........ "" ......... ,... "............................................. 31
2, Funciones mediatas " ... ,.... '................... '....... ,..... ,.. " .. ,.. " .................. '..... ,..................... 33
B. CONDICIONES QUE REQUIEREN LOS PODERES JUDICIALES PARA REALIZAR
SUS FUNCIONES ",' ................. "" .... ",,,,,,,,, .............. ,.. ,...... """""" .. " ....... " ....... " ... ,.. ,...... " 35
1, Independencia y rendición de cuentas ....... " .............. "............................................... 35
2, Eficiencia y eficacia .......... " ..................................,.. ,........ ", ....... ,...... ", ........ ,.......... ..... 37
3, Accesi bi Ii dad ""' .... ,' .... ,, .......... '.......... ,.... '"'''' ......... ', .... ,.. " ....... ,.... " ", ......... ,... ,.... ........ 38
C. UNA VISiÓN INTEGRAL DE LA FUNCiÓN JURISDICCIONAL ........................................... 39
1, Con una organización moderna ................................................................................... 40
2, Con actores funcionales (internos y externos) .......................................................... ' 42
3, Con una visión social .......................................:..........................................................' 43
4, Con legitimidad ante la sociedad .................................................. ,............................. 44
5, Inserto en un mundo globalizado ................................................................................ 45
11. ¿QUÉ ES UNA REFORMA JUDICIAL? .................................................................... 51
A, INDEPENDENCIA: JUSTICIA Y TRANSICiÓN DEMOCRÁTICA ......................................... 53

6 LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
B. EFICIENCIA: JUSTICIA Y TRANSICiÓN DEMOCRÁTICA .................................................. 58

C. ACCESO: JUSTICIA Y LA CONSTRUCCiÓN DE UNA SOCIEDAD EQUITATIVA ............... 59
D. BALANCE Y PERSPECTIVA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA ............. 61
111. LA REFORMA JUOICIAL EN MÉXICO ................................................................... 67
A. ¿CUÁNDO INICiÓ LA REFORMA JUDICIAL EN MÉXICO? ................................................ 68

B. LOS GRANDES TEMAS DE LA REFORMA JUDICIAL ........................................................ 72
1. La consolidación de la jurisdicción constitucional.................................................... 73
2. Designación y permanencia de jueces supremos ....................................................... 77
3. Crecimiento e infraestructura ....... ~............................................................................... 79
4. Gobierno y administración judicial.............................................................................. 81
5. Carrera judicial. ............................................................................................................. 84
6. Medios alternativos de resolución de controversias. ................................................. 86
C. LOS DEBATES ALREDEDOR DE LA REFORMA JUDICIAL. ............................................... 88
1. ¿Un tribunal constitucional? ........................................................................................ 88
2. Consolidar el sistema mexicano de defensa de la Constitución. .............................. 89
3. Ley de Amparo. ............................................................................................................. 89
4. Amparo y federalismo judicial. .................................................................................... 89
5. El presupuesto. ............................................................................................................. 90
6. Nombramiento de jueces supremos. ........................................................................... 90
7. Los consejos de la judicatura y el gobierno judicial. ................................................ 91
8. La carrera judicial. ........................................................................................................ 91
9. La ética judicial. ............................................................................................................ 92
10. La facultad de iniciativa. ............................................................................................... 92
11. La profesión jurídica. .................................................................................................... 92
12. La unidad de jurisdicción. ............................................................................................ 93
13. La codificación uniforme. ............................................................................................. 93
14. La facultad de investigación......................................................................................... 94
15. Justicia Penal................................................................................................................ 94
IV. LA FORMACiÓN DE POLíTICAS JUDICIALES Y LA ESTRUCTURA

DE LA AGENDA JUDiCiAL................................................................................................ 99
A. LA ORGANIZACiÓN DE LA AGENDA PARA LA REFORMA JUDICIAL .............................. 99

CONTENIDO 7
1. Eje temático ................................................................................................................... 103

2. Eje conceptual............................................................................................................... 105
B. LA FORMACiÓN OE POLfTICAS PÚBLICAS PARA UNA REFORMA JUDICIAL ............... 106
1. Identificación del problema .......................................................................................... 109
2. Identificación de objetivos y actores ........................................................................... 110
3. Identificación de alternativas........................................................................................ 110
4. Identificación de modificaciones al marco jurídico .................................................... 111
5. Identificación de costos y recursos asociados a la polrtica....................................... 111
6. Identificación de acciones de implementación y responsables ................................. 112
7. Establecimiento de calendarios de seguimiento ......................................................... 112
8. Evaluación ..................................................................................................................... 112
V. REGLAS Y PROCEDIMIENTOS.................................................................................. 117
A. INDEPENDENCiA.......................................................... ........................................................ 117

1. Tribunal constitucional ................................................................................................. 117
2. Facultad de investigación ............................................................................................. 120
3. Facultad de iniciativa .................................................................................................... 122
4. Juicio político................................................................................................................ 123
5. Amparo ................................................................. ......................................................... 125
6. Fortalecimiento de la justicia ordinaria ....................................................................... 130
7. Control constitucional local..................................... .................................................... 136
8. Control jurisdiccional en materia electoral ...................................... ,.......................... 139
9. Transparencia y rendición de cuentas ......................................................................... 140
B. EFICIENCIA Y EFiCACiA ..... :................................................................................................ 147
1. Medios de control conslitucional ................................................................................ 147
2. Amparo .......................................................................................................................... 157
3. El amparo y la justicia ordinaria .................................................................................. 171
4. Tratados internacionales ............................................................................................... 175
5. Unificación de códigos ................................................................................................. 177
6. Procedimientos ordinarios ........................................................................................... 179
7. Procedimiento mercantil............................................................................................... 183
8. Sentencias ..................................................................................................................... 184
9. Unidad de jurisdicción ................................................................................................. 186
10. Incorporación de soluciones tecnológicas al proceso ............................................... 186
C. ACC ESO ........................................................................................."'" ................................. , 187

1. Medios de control constitucional ................................................................................ 187
2. Control constitucional en materia electoral................................................................ 189
3. Amparo .... ,... ............... ........... ........ ...... ...... ........................ ........................ ............ ........ 190
4. Derechos fundamentales ...... .................... .................................................................... 193
5. Procesos ordinarios y procesos especiales ................................................................ 195
6. Medios alternativos para resolver controversias ........................................................ 199
7. Defensoría pública .......... ............... ................ ........................... ................... ................. 202
VI. ORGANIZACI ÓN ................................................................... ....................................... 205
A. INDEPENDENCIA .. ""'" " ................................................................................" ..................... 205

1. Carrera jud icia I ................. """"""'''''''' ........................................"................ ..... ..... ..... 206
2. Reclutamiento ................................ "."."." ............. """""'" .......... " ................. ".... ........ 210
3. Nombramiento ......................... "'''' ............ """"""'''''''''''''''' ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ....... ............ 216
4. Capacitaci ón ................................. "'''' .......... ,........................ ""'''''''''''''''' """",,,,,,,,,,,, 227
5. Promoción y ratificación ...............................................................:.:.............................. 231
6. Disciplina y responsabilidad ........................................................................................ 233
7. Retiro y jubilación ......................................................................................................... 238
8. Rendición de cuentas .................................................................................................... 240
9. Unidad de jurisdicci ón ................................................... ........... ................................... 242
10. Presupuesto ... """,,,,,,,,,, """"'" ........................................... ,............ "'''''''''' ...... ..... ...... 248
11. Tribunal Constitucional ................................................................................................. 251
12. Nombramiento de jueces supremos ............................................................................ 252
B. EFI CIEN ClA y EFI CACIA .................. ,""""""'" ... " ........ ............. ........... ............ ................... 258
1. Gobierno judicial """'''''''''''''''''''' ...............................................................,................. 258
2. Administración de órganos jurisdiccionales ............................................................... 266
3. Servicio civil de carrera para el personal no jurisdiccional...................................... . 272
4. Tecnologías de la información ..................................................................................... 275
5. Sistemas de información y estadística judicial........................................................... 284
6. Gestión documental ........ ""'''''' """" ........... """""",,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ................... " "'"'''''' 289
7. Infraestructu ra ............................ " ........................................................................",,,,,,, 290
B. Evaluación del desempeño """"".""."".""""""""."""."""""""."""""""".""."""." 291
9. Capacitación ...............................,................................................. "'"'''''''''''''' .............. 295
10. Comun icaci ón institucional ........................ "'''''''''''''' ""'"'' .......... ""'"'''''''''''' ............ 296
CONTENIDO 9
C. ACCESO ................................................................................................................................ 297

1. Tecnologías de la información ..................................................................................... 297
2. Satisfacción de usuarios .............................................................................................. 299
VII. ACTORES INTERNOS Y EXTERNOS ..................................................................... 303
A. INTERNOS: INDEPENDENCIA ............................................................................................. 304

1. Carrera judicial.............................................................................................................. 304
2. Ética y valores ............................................................................................................... 305
3. Ejecución de las sentencias de amparo ...................................................................... 308
B. EXTERNOS: INDEPENDENCIA ............................................................................................. 309
1. Establecer o consolidar un servicio civil de carrera en la defensoría pública ......... 309
C. INTERNOS: EFICIENCIA YEFICACIA ................................................................................. 311
1. Cultura judicial.............................................................................................................. 311
2. Capacitación: ideología de los juzgadores sobre la utilidad de la capacitaCión ...... 314
3. Tratados internacionales ............................................................................................... 316
4. Medios alternativos para resolver controversias ........................................................ 318
D. EXTERNOS: EFICIENCIA YEFiCACiA................................................................................. 321
1. Regulación de la profesión jurfdica ............................................................................. 321
E. INTERNOS: ACCESO ............................................................................................................ 326
1. Derechos humanos ....................................................................................................... 326
F. EXTERNOS: ACCESO ........................................................................................................... 328
1. Ética y responsabilidad profesional............................................................................. 328
VIII. JUSTICIA Y SOCIEDAD ........................................................................................... 333
A. INDEPENDENCiA.................................................................................................................. 333
1. Transparencia y rendición de cuentas ......................................................................... 333
2. Imagen pública del juez................................................................................................ 339
B. EFICIENCIA YEFiCACiA...................................................................................................... 340
1. Educación jurfdica y universidades ............................................................................. 340
C. ACCESO ............................. :.................................................................................................. 345
1. Comunicación ............................................................................................................... 346
2. Sentencias ..................................................................................................................... 352
3. Amicus Curiae .............................................................................................................,. 354
4. Medios alternativos ....................................................................................................... 354

5. Creación de ONGs en materia de impartición de justicia .......................................... 355
IX. JUSTICIA PENAL ......................................................................................................... 359
A. PRISiÓN PREVENTIVA ......................................................................................................... 363

B. LOS PROCESOS PENALES ..........................................................................................:....... 364
C. SALIDAS ALTERNATIVAS .................................................................................................... 369
D. EL OFENDIDO COMO PARTE ACTIVA EN EL PROCEDIMIENTO PENAL ......................... 370
E. LA DESPENALlZACIÚN ........................................................................................................ 372
F. LA AVERIGUACiÓN PREVIA ................................................................................................ 372
G. LA DEFENSA DE LOS INDICIADOS .................................................................................... 375
H. LOS DEFENSORES DE OFICIO ........................................................................................... 377
1. MEDIDAS DE SEGURIDAD EN LOS PROCESOS ............................................................... 378
J. LOS SERVICIOS PERICIALES. ............................................................................................ 379
K. JUSTICIA PENAL Y SOCIEDAD .......................................................................................... 380
L. LA AUTONOMíA DE LA PROCURACiÓN DE JUSTICIA .......................'.............................. 381
X. CONCLUSIONES: 33 ACCIONES PARA REFORMAR LA JUSTICIA

EN MÉXICO ........................................................................................................................... 387
XI. BIBLIOGRAFíA.............................................................................................................. 413
XII. ANEXOS LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL

(Material contenido en el disco compacto adjunto)
A. CUADROS DE PROBLEMAS Y PROPUESTAS DE SOLUCiÓN

B. DIAGNÓSTICOS DE PERCEPCiÓN CIUDADANA Y CONCLUSIONES DE LOS FOROS
DE REFLEXiÓN
C. ESTADíSTICAS DE LA CONSULTA Y FOROS
D. íNDICES ONOMÁSTICOS
E. INICIATIVAS LEGISLATIVAS EN EL ÁMBITO FEDERAL
F. DECLARACiÓN DE JURICA
PRESENTACiÓN
L a Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su actual integración, es producto de la
profunda reforma de 1994-1995. Contrario a lo que pudiera sugerir este dato, la
propia Corte no considera esa reforma como una reforma definitiva ni la concibe como
un acto fundacional. La percibe como parte importante de un proceso de reforma en
curso que demanda de consolidación y profundización.
La Suprema Corte se sabe, como tribunal constitucional, pieza clave del sistema
de impartición de justicia; pero es plenamente consciente de ser sólo una parte de dicho
sistema. El lugar estratégico que en él ocupa le permite apreciar que una reforma judicial
requiere para su consolidación y avance de la coordinación y articulación de políticas,
programas y acciones que toquen los distintos órganos y actores que participan en la
función estatal de impartir justicia.
La Corte asume la responsabilidad de Estado que le corresponde, junto con los demás
órganos jurisdiccionales del país, de impartir justicia en forma imparcial, pronta, completa
y gratuita. Entiende que este es su mandato, pero que no puede hacerlo de manera
aislada. Por ello se propone lograrlo mediante un esfuerzo integral en el que participen
cabalmente los distintos miembros del sistema nacional de impartición de justicia.
Consciente de que la reforma judicial se encontraba inacabada, la Corte emprendió,

a fines de 1999, un esfuerzo por prolongarla. Comprendió que para avanzar, la reforma
precisaba de complementarse con una reforma sustancial a la Ley de Amparo. Este
13
impulso la llevó a elaborar un proyecto de nueva Ley y consiguió que las instancias
facultadas para ello la presentaran como iniciativa de ley.
Lejos de conformarse con haber llevado ese esfuerzo hasta el límite señalado por
el diseño institucional del Estado mexicano, y ajena a las razones que impidieron que
este esfuerzo culminara exitosamente, buscó nuevas vías para proseguir con la reforma
judicial de la Que era parte.
Imbuida de tal ánimo, la Suprema Corte decidió, hace tres años, iniciar un proceso
incluyente de interlocución con la sociedad mexicana para que ella le manifestara las
deficiencias y problemas que percibía en el sistema de impartición de justicia. La Corte
se abrió a escuchar críticas y otorgó la oportunidad de sugerir las vías para atenderlas
y solucionarlas. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte acordó, en agosto de 2003,
impulsar y realizar una Consulta Nacional, amplia e incluyente que permitiera escuchar
no sólo a los operadores y especialistas, sino ala población en general. Para tal propósito
se integró un comité especializado integrado por tres ministros.
Este comité determinó que el esfuerzo al que se convocaba a la ciudadanía precisaba

que ésta pudiera participar no sólo mediante la formulación de propuestas, sino que lo
pudiera hacer en forma accesible y permanente mediante la consulta de las propues-
tas y el seguimiento del ejercicio. Para tal fin se pusieron a disposición del público
todas las propuestas recibidas y las diversas fases del proyecto, en su página de interne!.
Este empeño persiste y el Ubro Blanco que presentamos, así como sus accinnes
precursoras pueden ser consultados en el portal de internet de la Suprema Corte.
La respuesta ciudadana excedió por mucho nuestras expectativas. Las rebasó en el

número de propuestas recibidas, en la variedad de los temas abordados, en la diversidad
de enfoques adoptados y en la pluralidad de opciones aportadas. Precisamente la multi-
plicidad de temas nos condujo a instruir una nueva agrupación temática que permitiera
recojer la riqueza de los trabajos recibidos. Los catorce temas sugeridos en la convocatoria
de 2003 se ampliaron a treinta y cuatro en la sistematización y clasificación efectuada en
2004 y 2005. La difícil compaginación de soluciones planteadas llevó al comité a pro-
cesar las propuestas en mesas de trabajo en las que grupos de expertos y especialistas
provenientes de muy variados horizontes profesionales, geográficos y políticos analizaron
con la mayor libertad tanto los diagnósticos de percepción ciudadana como las propuestas
PRESENTACiÓN 15
de solución. De tales mesas de trabajo se extrajeron conclusiones que sirven de insumo

para la elaboración de una agenda judicial.
Hemos aprendido mucho de la Consulta. El siempre valioso diagnóstico ciudadano

se volvió pieza fundamental y punto de partida, sobre todo dada la escasez de
trabajos empíricos y sistemáticos sobre la impartición de justicia en nuestro país. Este
diagnóstico en términos generales es crudo pues revela que los avances que advertíamos
se habían alcanzado en los últimos diez años, no han sido percibidos aún por la ciuda-
danía que manifiesta una seria insatisfacción con el estado actual de la impartición de
justicia en nuestro país.
Convocamos a una Consulta integral y mediante ella ratificamos que éste es

precisamente el enfoque de los usuarios del sistema de justicia. Ellos perCiben a la
impartición de justicia como un todo y por ello las insuficiencias en algún sector las
atribuyen a su conjunto, sin reparar en las distinciones que con frecuencia hacemos
los operadores, académicos y especialistas.
Los participantes en la Consulta, tanto autores de propuestas como panelistas, nos

han mostrado que con independencia de eventuales reformas legislativas, se puede
empezar a trabajar mediante la adopción de medidas al interior de los poderes judiciales.
Hemos tratado de atender esta sugerencia dentro de nuestro propio ámbito de compe-
tencia. En materia de comunicación y transparencia la Suprema Corte ha implementado
ya algunas de las propuestas y sugerencias. A la Consulta debemos, en buena medida,
que hoy los mexicanos puedan seguir las deliberaciones del Pleno de la Corte en tiempo
real y que puedan consultar la transcripción de las discus.iones el mismo día en que se
celebran las sesiones. También hemos atendido las voces que nos solicitaban mejorar
nuestra página de interne!. La Consulta nos impulsó a trabajar conjuntamente con el
resto de los impartidores de justicia del país en el análisis de propuestas para la elabo-
ración de las grandes líneas de la agenda judicial. Por ello en diciembre de 2005 nos
reunimos en Jurica y logramos plasmar los grandes acuerdos de los impartidores de
justicia del país para hacer avanzar la reforma judiCial. Durante el presente año hemos
celebrado reuniones regionales que permitan a todos los impartidores de justicia no
sólo compartir diagnósticos sino adoptar medidas que atiendan algunos de los problemas
detectados, desde un punto de vista práctico.
No sólo Queremos actuar como intermediarios entre la sociedad y los órganos del
Estado facultados para intervenir en el proceso legislativo. Deseamos adoptar políticas,
programas y acciones que impulsen la reforma judicial que se encuentra en curso.
Entendemos que el sistema de impartición de justicia que nuestro país requiere

para el siglo XXI necesita de un nuevo impulso. Estamos convencidos que este renovado
esfuerzo precisa de la elaboración de una agenda judicial que incluya políticas, programas
y acciones de distinta naturaleza, horizontes diversos y diferentes responsables.
Sabemos que para proseguir con la reforma judicial es menester lograr amplios
consensos. De ahí que hayamos convocado a los impartida res de justicia del paíS
a compartir los primeros resultados de la Consulta. Por ello acordamos con ellos, en
diciembre de 2005, el establecer medios de consulta y cooperación que nos permitan
acuerdos básicos entre los principales operadores del sistema de impartición de justicia
nacional. Gracias a su excelente disposición hemos podido seguir trabajando con
ellos a lo largo del presente año para impulsar nuestros acuerdos y conseguir entre
todos incidir en una agenda judicial que profundice y haga a\(anzar la reforma.
Decidimos compartir los resultados de la Consulta no sólo con quienes han

participado en ella, sino con la población en general, aunque este Libro Blanco que los
recoge está dirigido primordialmente a los actores políticos, a los responsables de
las políticas públicas ya los legisladores, ya que deseamos contribuir con ellos, queremos
aportarles insumos para sus tareas, quehaceres y responsabilidades.
La obra que presentamos trata de reflejar la riqueza y variedad de las sugerencias,

por ello se apuntan propuestas de acción en ocasiones excluyentes y a veces comple-
mentarias. Encomendamos la realización de este trabajo a un grupo de investigadores
externos, independientes de la Corte, para que pudiera contener diagnósticos y enfo-
ques que resultan difíciles de exponer desde una perspectiva institucional. Su principal
virtud es tener una visión integral que permita diseñar una agenda integral y coherente
para la reforma judiCial del país, y no meras respuestas a problemas particulares cuyos
resultados, en muchas ocasiones, lejos de aportar soluciones sólo contribuyen aagravar
los problemas.
No obstante la prevención anterior, estamos convencidos de que la agenda jUdiCial

deberá comprender los tres ejes temáticos que se apuntan en las conclusiones. Para
PRESENTACIÚN 17
consolidarse y avanzar, la reforma jUdicial deberá transitar necesariamente por los cauces
de una reforma a la justicia penal. Este fue el tema Que concitó mayor número de pro-
puestas, sobre el Que se desarrollaron más foros de reflexión y sin duda el Que ocupa el
lugar más destacado en el debate nacional.
La reforma judicial Que el país requiere para el siglo XXI debe incluir una profunda
reforma del juiCio de amparo. Esta institución ocupa un lugar estratégico en la integralidad
de nuestro sistema de impartici6n de justicia y su necesaria transformación lleva ya
varios años en el debate entre académicos y especialistas.
De igual manera, la reforma judicial con la Que estamos comprometidos debe

incorporar una política Que permita el fortalecimiento de los poderes judiciales de las
entidades federativas. Sin duda, ellos son los más próximos a los usuarios de nuestro
sistema de impartición de justicia y son ellos Quienes atienden y resuelven el mayor
número de asuntos.
Nos complace presentar a ustedes el Libro Blanco de la Reforma Judicial,

confiamos contribuir con él no sólo al debate, sino fundamentalmente a la consecución
de una pOlítica judiCial Que tenga visión integral, Que establezca con claridad las
responsabilidades de los diversos órganos del Estado Que deben de intervenir en su
concreci6n y Que permita a la Corte, tal como se lo planteó al convocar a la Consulta,
servir de intermediario entre la pOblación y los demás órganos del Estado para que
entre todos asumamos la responsabilidad de proporcionar la justicia de calidad a la
Que aspira el pueblo mexicano para el siglo XXI.
Comité Organizador de la Consulta Nacional para una Reforma Integral

y Coherente sobre el Sistema de Imparlición de Justicia en el Estado Mexicano
Ministro Mariano Azuela Güitrón
Ministro José Ramón Cossio Diaz
Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo
INTRODUCCiÓN
·.
E nagosto de 2003, La Suprema Corte de Justicia de la Nación lanzó una convocatoria
para iniciar la Consulta Nacional para una Reforma Integral y Coherente del Sistema
de Imparfición de Justicia en el Estado Mexicano. Esta consulta tenía el propósito de
recoger la opinión de la comunidad jurídica nacional y en general de la población sobre
la operación, las percepciones y las propuestas para mejorar el sistema de impartición
de justicia de nuestro país.
Con esta convocatoria el Poder Judicial Federal salía de su aislamiento en busca

de preguntas y respuestas, apreciaciones y opiniones sobre su quehacer. La Consulta
está al origen de una etapa caracterizada por la voluntad de diálogo y la transparen-
cia. Pero la Consulta iba más allá del ámbito de la Corte, y se dirigía de la manera más
incluyente posible a todos los usuarios del sistema de impartición de justicia. Se buscó
así, con el mayor respeto y "humildad", encontrar un diagnóstico integral de la justicia
mexicana. La Corte se asumió como una parte de un esfuerzo común y compartido, en
el que todos participaran para satisfacer, mediante una reforma judicial integral, una
demanda común: una justicia accesible, rápida y expedita para todos los mexicanos.
La Consulta tuvo rasgos que la distinguen de otras. Los poderes judiciales son
siempre objeto de la reforma judicial, pero es infrecuente que asuman la iniciativa de la
misma. En esta ocasión, los poderes judiciales, encabezados por la Suprema Corte,
condujeron y participaron activamente en la Consulta. Usualmente, las consultas se
centran en las propuestas de reforma legislativa. Esta vez, la Consulta amplió su búsqueda
de sugerencias al incluir también medidas a ser adoptadas internamente sin necesi-
dad de mediar enmienda legislativa. Las consultas suelen atacar problemas puntuales,
en esta ocasión se intentó lograr una visión integral. Finalmente, la Consulta trató a
21
todos con igualdad de oportunidades y reconoció en cada voz que participó, tanto de
los miembros de los poderes judiciales como de la comunidad jurídica y la sociedad,
una aportación valiosa y digna de consideración.
Han pasado ya tres años desde que se inició la Consulta. Quizá a los ojos de
algunos pueda parecer mucho tiempo, pero en realidad fue un proceso sereno, sin
prisa, donde hubo tiempo para recibir, dialogar y procesar una enorme cantidad de
información, cuya síntesis es la que ahora se presenta. Este Libro Blanco es una sínte-
sis respetuosa de la pluralidad que entrañó la Consulta. Por ello, en su parte sustantiva,
reconoce diferencias y presenta las alternativas. Se cuenta así con la materia prima para
que los tomadores de decisión, en los diferentes ámbitos de competencia, puedan asumir
sus responsabilidades con una visión de conjunto, tanto con metas como con horizontes
definidos, y con una visión de mediano y largo plazo que facilite y asegure resultados.
La duración y amplitud del proceso de consulta plasmado en este Libro Blanco

sugieren repasar, así sea someramente, las distintas fases de la Consulta.
En sesión celebrada el 11 de agosto de 2003, el Tribunal en Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación aprobó la propuesta de realizar una consulta sobre
la reforma del sistema de impartición de justicia de carácter nacional, y para llevarla a
cabo formó un comité organizador que se integró, mediante votación del propio Pleno,
con los ministros José Vicente Aguinaco Alemán, José de Jesús Gudiño Pelayo y
Humberto Román Palacios.
EI26 de agosto de ese año se dieron a conocer las bases de la Consulta y la lista
de los 14 temas indicativos para la formulación de propuestas; al final del elenco temático
se dejó abierta la posibilidad de que los participantes abordaran un tema distinto a los
catorce sugeridos.
En noviembre de 2003, el Comité Organizador amplió la fecha límite para la recepción

de trabajos hasta el 31 de agosto de 2004; flexibilizó las características que debían
reunir los trabajos que contuvieran las propuestas a ser recibidas en la Consulta, y
decidió la celebración de foros para la recepción de las propuestas.
Durante el primer semestre de 2004 se celebraron 40 foros para que los participantes
en la Consulta entregaran sus documentos. El 31 de agosto de 2004 se cerró la recepción
de trabajos que sumaron un total de 5,844.
INTROOUCCIÓN 23
Los trabajos recibidos fueron clasificados en 28 temas y, luego de su análisis, se

identificaron en ellos más de 11 ,000 propuestas. Tanto los trabajos en su versión original
como las propuestas Que de ellos se extrajeron estuvieron siempre disponibles en la
página de internet de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Una vez procesada esta información, se determinó iniciar una segunda etapa Que
buscaba Que los temas tratados durante la Consulta fueran discutidos y analizados
temáticamente por grupos plurales de expertos y especialistas, tanto internos como
externos, federales como locales, académicos como practicantes. Para este efecto se
prepararon 34 diagnósticos de percepción ciudadana Que recogieron las percepciones
y propuestas presentadas y Que sirvieron como base para la reflexión de los expertos.
De abril a noviembre de 2005, se celebraron dichos foros de reflexión en dife-

rentes ciudades del país. En ellos se discutieron de manera abierta y pública los diferentes
temas. De cada mesa se obtuvo un conjunto de conclusiones Que recomendaban
propuestas de acción, tanto legislativas como de otra índole, y Que se sumaron a las
aportaciones, ya numerosas, derivadas directamente de la Consulta. Con el mismo ánimo
de participación y transparencia, las conclusiones de cada mesa fueron validadas por
los panelistas y puestas a disposición en la página de internet de la Corte.
En noviembre de 2005, el Comité Organizador de la Consulta convocó a los pane-

listas participantes en los foros de reflexión para darles a conocer los resultados de la
Consulta, y en particular de todas las mesas de trabajo de los foros de reflexión.
Un tercera etapa fue compartir institucionalmente los resultados obtenidos con el

resto de los poderes judiciales del país, Que por lo demás tuvieron una excepcional
participación como puede verse en los anexos estadísticos de .este Libro Blanco. Para
ello, un grupo de expertos independientes realizó una selección de los temas tratados
en las distintas fases de la Consulta Que se consideró tuvieran mayor interés y repercusión
para los distintos órganos impartidores de justicia en el país y en torno a ellos la
Suprema Corte de Justicia convocó a los presidentes de los tribunales superiores de
justicia del país, a los presidentes del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa; del
Tribunal Superior Agrario; de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje y del Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje. Igualmente invitó a los presidentes de las asociaciones
de tribunales y juntas locales de conciliación y arbitraje; de los tribunales y salas electo-
rales de las entidades federativas y de los tribunales de lo contencioso administrativo
para compartir y analizar los resultados y a partir de ellos acordar acciones específicas.
Durante los días 30 de noviembre, 1 y 2 de diciembre de 2005, se reunieron por

vez primera los impartido res de justicia del país, sin distinción de fueros o materias,
para discutir los rumbos que habrá de seguir el proceso de reforma judicial. Como
resultado de estos trabajos, los impartidores de justicia del país acordaron y emitieron
la Declaración de Judea, documento en el cual los distintos órganos de impartición de
justicia del país se comprometen a participar activamente en la definición de la agenda
judicial para el país y a ensayar vías de colaboración, hasta ese momento inéditas.
Este Libro Blanco contiene los resultados de la Consulta para una Reforma Integral
y Coherente del Sistema de Imparfición de Justicia en el Estado Mexicano y se divide en
dos grandes partes.
En una primera parte, integrada por 3 capítulos, se proporciona el marco conceptual

para entender no sólo la Consulta, sino las funciones y los procesos de reforma judi-
cial, específicamente en los países de América Latina. En particular se enfatiza que el
sistema de impartición de justicia del país está integrada por múltiples subsistemas que
se relacionan entre sí e interactúan en forma tal que deben de ser considerados en su
conjunto para consolidar y avanzar en el proceso de reforma judicial en marcha.
El primer capítulo despliega las líneas generales de carácter conceptual que permiten
ubicar la función jurisdiccional dentro de las sociedades democráticas contemporáneas.
El segundo capítulo explica el concepto de reforma jUdiCial y la forma en la cual ésta ha
evolucionado en América Latina. El tercer capítulo desarrolla la forma en la cual se
desenvuelve el proceso de reforma judiCial en México durante los últimos veinte años.
La segunda parte del libro expone los resultados directos de la Consulta. Para ello
un primer capítulo, que corresponde al cuarto del libro, plantea el marco conceptual y la
metodología que se utilizó para reagrupar los resultados de la Consulta, así como desde
un punto de vista teórico, los contenidos, estructura y diseño que deben tener las políticas
judiciales.
Los capítulos V a IX, en la segunda parte de esta obra, ordenan y sistematizan los
problemas y propuestas aportadas durante las tres fases de la Consulta.
En el capítulo quinto se ordenan las propuestas destinadas a resolver problemas

de reglas y procedimientos. Los aspectos organizacionales se abordan en el capítulo
INTRODUCCiÓN 25
sexto, mientras que en el séptimo se agrupan las propuestas relativas a los actores
internos y externos del sistema de justicia del país.
Un capítulo entero, el octavo, se dedica a los temas relativos ajusticia y sociedad.

Finalmente, por la importancia que le dieron los participantes en la Consulta yellugar
destacado que ocupa en el debate nacional, la justicia penal es tratada como tema por
separado en el capítulo IX, el último de la segunda parte de este Libro Blanco.
La parte final de esta obra presenta, a manera de conclusiones, los elementos que
no pueden faltar en una agenda judicial que busque consolidar y avanzar en el proceso
de reforma judicial. Se establecen así 33 acciones que se agrupan bajo tres grandes
ejes temáticos: la reforma del amparo, el fortalecimiento de los poderes judiciales esta-
tales y la reforma de la justicia penal. A las 19 acciones agrupadas bajo esos tres ejes
les siguen veinte acciones específicas que, aunque no se pueden agrupar en torno a los
tres ejes temáticos antes referidos, se consideran de suficiente relevancia para ser inclui-
das en la agenda judicial.
Como colofón del Libro Blanco se incluye una bibliografía agrupada bajo los temas
siguientes: obras generales en materia de Poder Judicial e impartición de justicia; publi-
caciones sobre reforma judicial en América Latina, y obras específicas de la reforma
judicial en México.
Los anexos del Libro Blanco están contenidos en versión electrónica en un disco
compacto. Su contenido se apunta a continuación.
El anexo I contiene cuadros, en los que de manera esquemática y abreviada se

anotan los problemas y propuestas de solución extraídos tanto de lbs trabajos presentados
por la ciudadanía durante la Consulta como los formulados en los foros de reflexión.
En el segundo de los anexos se incluyen los diagnósticos de percepción ciudadana

mencionados anteriormente, y las conclusiones de los foros de reflexión.
El anexo 111 está conformado por los datos y cuadros estadísticos generados a
partir de las distintas fases de la Consulta. Éstos permiten observar, entre otros aspectos,
el número, procedencia y diversidad de los participantes; el número de trabajos recaba-
dos sobre cada uno de los temas.
En el anexo número IV se contienen los índices onomásticos de quienes participaron

en la Consulta mediante el envío de propuestas; los expertos y especialistas que inter-
vinieron en los foros de reflexión y los impartidores de justicia que asistieron al Primer
Encuentro Nacional de Impartidores de Justicia, celebrado en Jurica en diciembre de
2005. En este anexo se pueden encontrar los nombres de todos los que han participado
en este esfuerzo por proseguir y ahondar en la reforma judicial.
El quinto anexo contiene las iniciativas legislativas presentadas a la LlX Legislatura

del Congreso de la Unión respecto de los temas que abarcó la Consulta. Este anexo
incluye un vínculo (link) que permite consultar cada iniciativa en su versión original.
El último de los anexos, marcado con el número VI, reproduce la Declaración de

Jurica, documento que contiene los compromisos suscritos por los representantes
de los órganos jurisdiccionales que componen el sistema de impartición de justicia del
Estado mexicano, en diciembre de 2005.
.. que integraron
Esta obra contó con el decidido e invariable apoyo de los ministros
el Comité Organizador de la Consulta, tanto en su configuración original como la actual.
Así los ministros José Vicente Aguinaco Alemán, Mariano Azuela Güitrón, José Ramón
Cossío Díaz, José de Jesús Gudiño Pelayo y Humberto Román Palacios fueron los
promotores y garantes de un proceso siempre abierto, incluyente y transparente. Sin
embargo, es preciso subrayar que los contenidos de este libro no reflejan sus opiniones,
como tampoco las de la Comisión o las de la Suprema Corte. La Secretaría Ejecutiva
de la Comisión estuvo bajo la responsabilidad del Dr. Héctor Hermoso.
La elaboración de esta obra contó siempre con el decidido y entusiasta apoyo del
Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor. Especial agradecimiento merece el Dr. Héctor Fix-Fierro
por los comentarios a diversos pasajes del libro.
En la elaboración de los anexos participaron: la Lic. Hi Ida Gabriela Enrigue González,

Alfredo Erick Fossado Mayorga; Lic. Lizzy Guadalupe Huesca Abascal Sherwell,
Lic. Ricardo Manuel Marlínez Estrada, Lic. Aída Araceli Patiño Álvarez y el Lic. Fernando
Toral Fonseca.
Especial mención merece la Lic. Fernanda Arciniega Rosales quien contribuyó eficaz-
mente no sólo con una parte importante de los anexos, sino también con la revisión y cuidado
editorial del Libro Blanco, así como a la solución de multitud de problemas cotidianos.
I
EL PODER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD
DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA
·.
¿ e
a uál es el papel de los poderes judiciales en las sociedades democráticas?
Más específicamente, ¿qué debemos esperar de ellos en el México con-
temporáneo? ¿Cuáles son las funciones de un Poder Judicial en un Estado constitucional
de derecho? ¿Y qué condiciones requiere para cumplirlas adecuadamente? Las preguntas
anteriores constituyen el punto de partida para una reflexión amplia sobre el quehacer de
la justicia. En realidad, la función de los poderes judiciales ha sufrido importantes trans-
formaciones y es necesario revisar de qué manera se articula la función jurisdiccional con
el diseño constitucional de nuestros días.
El sistema de administración de justicia en México es heredero de dos grandes tradicio-

nes jUdiciales occidentales, la continental europea y la del constitucionalismo de los Estados
Unidos. Por ello, a pesar de sus especificidades, no ha sido ajeno a los grandes debates
y transformaciones de ambos modelos en los últimos doscientos años.
La discusión sobre la transformación de la función jurisdiccional nos lleva a observar

el tránsito de un Poder Judicial que nace con el Estado Liberal en la tradición europea y
particularmente la francesa. Se trata de una institución sobre la que recae una desconfianza
permanente. El diseño de aquellos tiempos intenta constreñir a los poderes judiciales a la
resolución de conflictos mediante la estricta aplicación de la ley, evitando su intervención
en cualquier otra cuestión. Apartir de esta concepción se observan una serie de cambios
que producirán paulatinamente una transformación en la manera de entender el trabajo de
los jueces. El ideal de la aplicación mecánica de la ley pronto muestra sus límites. Ante las
29
dificultades de elevar al Poder Legislativo cualquier consulta sobre la interpretación de los

ordenamientos, los jueces deben asumir dicha labor. La escuela de la exégesis constituye
la consolidación de esta nueva corriente.
Con posterioridad, la interpretación judicial, inscrita principalmente en la tradición

estadounidense, empezó aemplearse no sólo como un instrumento para resolver problemas
de entendimiento de la norma, sino que también tuvo una función de integración del de-
recho. El ritmo cotidiano de las actividades judiciales y la incapacidad del legislador para
prever soluciones en la ley, hizo que dicha labor se realizara sin mayores sobresaltos por
los jueces. Sin embargo, los cambios más importantes se presentan con la aparición del
control jurisdiccional de la Constitución. La consolidación de la Constitución como Norma
Suprema del orden jurídico trajo nuevas responsabilidades a los poderes judiciales.
En esta ocasión se empezó por aceptar la falibilidad de los órganos legislativos en cuanto
a su apego a la Constitución. Entonces se identificó a los tribunales constitucionales
como las instancias idóneas para corregir cualquier acción legislativa o ejecutiva que
pudiera poner en entredicho la vigencia de algún precepto constitucional. De esta manera,
la aparición de la justicia constitucional se enfrenta directamente a los postulados fundadores
del modelo de Estado liberal clásico en donde regía la soberanía popular, y lo sustituye
por un régimen en donde rige la Constitución como Norma Suprema.1 Su interpretación se
encuentra a cargo de la justicia constitucional.
La nueva configuración obligó necesariamente a repensar la labor de los poderes

judiciales. Su papel como instancias encargadas exclusivamente de resolver conflictos
que afectan principalmente la esfera de los particulares se ha transformado. En la actualidad,
los poderes judiciales han acumulado funciones a sus responsabilidades tradicionales.
Esta nueva configuración también exige una serie de condiciones adicionales que permitan
garantizar que los poderes judiciales se encuentren en posibilidad de prestar sus servicios.
Asimismo, plantea una serie de nuevos retos para quienes desempeñan la función
jurisdiccional. En los apartados siguientes se abordan estos temas.
, La aparición de la justicia conslilucional típicamente se identifica en dos tradiciones. Por una parte se encuentra
la estadounidense que suele reconocer el caso Marbury vs. Madison como el precedente inicial. Por la otra. la europea.
con la propuesta de un tribunal constitucional y su expansión con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. En el caso
mexicano. la siluación presenta un desarrollo helerodoxo. La aparición del amparo a mediados del siglo XIX produjo un
desarrollo temprano, aunque limitado, de la just'lcia constitucional. El modelo contemporáneo es producto tanto de la
evolución del amparo como de la incorporación de nuevas alternativas de justicia constitucional a partir de 1994,
1. EL PODER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA 31
A. LAS FUNCIONES DEL PODER JUDICIAL
Esta sección se ocupa de hacer una breve descripción de las funciones que realiza el
Poder Judicial en un Estado constitucional de derecho. En primer lugar se presentan las
Que pueden denominarse funciones inmediatas de la justicia. Posteriormente se presentan
las funciones mediatas.
1. Funciones inmediatas
Las funciones inmediatas de la justicia se caracterizan por su estrecha relación con los
asuntos que resuelven cotidianamente los poderes judiciales. Detrás de ellas se encuentra
el papel fundamental de la justicia, consistente en dar una salida institucional a los'conflictos
Que se presentan en la sociedad.
En esencia, el paradigma que generalmente se emplea para describir el quehacer

jurisdiccional supone (1) un juez independiente aplicando (2) normas jurídicas preesta-
blecidas (3) en un procedimiento contradictorio (4) al final de! cual se generará una decisión
dicotómica en la cual a una de las partes se le dará la razón legal, ya la otra se declarará
que jurídicamente no tenía la razón 2• En consecuencia, la solución de controversias es la
función del Poder Judicial por antonomasia. Lo anterior implica que los conflictos que
llegan al Poder Judicial deben ser tramitados de tal forma que las partes involucradas
puedan expresar su posición y que la resolución se base en la aplicación de la ley o de
criterios júrrdicos derivados de aquella. Ello implica necesariamente que los pOderes judi-
ciales deben resolver con imparcialidad pues su actuación está delimitada no sólo por las
leyes aplicables sino por la forma en que las partes plantean el litigio.
Por lo que respecta a la manera en la que los conflictos llegan al Poder Judicial, es
necesario advertir que la materia de los conflictos debe expresarse en un lenguaje jurídico
con el objeto de que los poderes judiciales puedan estar en condiciones de conocerlos.
Asimismo, se requiere que una de las partes solicite expresamente la intervención del
Poder Judicial. Los poderes judiciales por sí solos no pueden empezar aconocer jurisdiccio-
nalmente ninguna clase de conflictos.
, El modelo Que describe y problematiza la función de los poderes iudiciales como órganos encargados de
resolver conflictos puede consultares en Shapiro, 1981. Este mismo autor se refiere a las funciones de los poderes
judiciales.
LIBRO BLANCO OE LA REFORMA JUDICIAL
32
La función de resolver conflictos se traduce fundamentalmente en dos subfunciones.

En el primer caso, se encomienda a los poderes judiciales proteger los derechos de los
usuarios potenciales, definir los alcances de dicha protección y establecer quiénes son
los titulares de los mismos. En el segundo caso, los poderes judiciales deben armoni-
zar las atribuciones de los distintos órganos del Estado con el fin de permitir que funcionen
de manera coordinada.
a. Protección y adjudicación de derechos
La función de protección de derechos se manifiesta desde distintos planos. Una primera

perspectiva involucra ala justicia en la definición de los derechos derivados de la interacción
social que se produce cotidianamente entre los particulares. En estos casos, la justicia
debe identificar cuáles son los derechos alegados por cada una de las partes en una
controversia y tomar una decisión que resuelva el asunto mediante la adjudicación del
derecho a una de ellas.
En un segundo plano, la justicia se encarga de la definición y protección de los

derechos de los particulares frente a la acción de los órganos del Estado. En estos
casos, la intervención de la justicia puede realizarse tanto a solicitud de los particulares
como del Estado. En el primer caso, los particulares tienen la oportunidad de cuestionar
las acciones de los órganos del Estado, mediante argumentos en donde se alegue una
afectación de derechos. El segundo caso, trata de los asuntos en los que el Estado está
obligado a solicitar la intervención de la justicia con el objeto de dirimir controversias
relacionadas con la responsabilidad de los particulares derivada de la violación de derechos
de otros particulares o de la afectación de cuestiones que el Estado estima necesario
tutelar. El proceso penal típicamente caracteriza esta función. Aunque no es necesariamente
el único ejemplo.
En ambos casos, la labor de la justicia se centra en identificar las normas que se

encuentran a debate y definir sus alcances. Los poderes judiciales pueden tomar diversas
pOSiciones en relación con su papel como encargados de definir el derecho. De esta
manera, pueden optar por posiciones discretas en donde las decisiones traten de asimilarse
al texto expreso de la legislación. En otros casos, pueden inclinarse por otras posturas en
donde el resultado sea producto de interpretaciones más amplias del texto legislativo.
Incluso pueden presentarse casos en donde la resolución restrinja los alcances de una
norma.
1. EL POOER JUOICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA 33
b. Definición de las competencias de los órganos del Estado
La labor de los poderes judiciales, como los encargados de definir las competencias de
los órganos del Estado, se encuentra estrechamente ligada con el diseño del funcionamiento
del aparato estatal. En algunos modelos se puede contemplar al Poder Judicial como el
encargado de arbitrar en prácticamente todos los conflictos que se susciten entre los
órganos del Estado. En otros diseños, la intervención de la justicia en la materia
puede estar expresamente limitada. Pero incluso en estos casos, los órganos encargados
de resolver los conflictos de competencias suelen adoptar para su funcionamiento una
forma semejante a la del proceso jurisdiccionaL3 Es decir, tratan de fijar con claridad las
reglas de los procesos y procuran basar sus decisiones en la interpretación de la ley.4
Lo anterior refleja claramente la creciente importancia del proceso jurisdiccional como un
mecanismo que contribuye a delimitar los alcances de la acción de los órganos del Estado.
2. Funciones mediatas
Las funciones mediatas de la justiCia se producen como el resultado agregado de la acción

de los poderes jUdiciales en la solución de los conflictos en particular. Los resultados de
esta función pueden identificarse tomando en consideración los efectos de las resoluciones,
los requerimientos para iniciar nuevos procesos y la previsibilidad del comportamiento
de los integrantes del Poder Judicial, entre otras variables. En todo caso, las funciones
mediatas indican que la acción de los poderes judiCiales ditrcilmente se circunscribe a la
esfera de las partes involucradas en los procesos, sino que generalmente los resultados
de los procesos tienen importantes implicaciones para la sociedad en general.
a. Genera seguridad jurídica
El concepto de seguridad jurídica no es unívoco ni sencillo de articular. En su acepción

generalmente más aceptada supone que las reglas y las instituciones contribuyen areforzar
las motivaciones y los incentivos de las partes para entrar en acuerdos o contratos y para
cumplir sus obligaciones mutuas. La falta del cumplimiento de una de las partes estaría
sancionada por la intervención de las instituciones del Estado, principalmente los tribunales.
'Sobre las características del proceso iurisdiccional véase López Ayllón, 1988a y Garapon, 1997.
4 Este fenómeno es identificado en una de las acepciones de lajudicialización de la política. Ver Tate y Vallinder, 1995.
LIBRO Bl~NCO DE l~ REFDRM~ JUDICI~l
34
Es justamente esta intervención la que generaría un ambiente estable que permitiría y

favorecería la celebración de los contratos y, de manera más amplia, la previsibilidad de la
acción humana en la sociedad. Así, por ejemplo, la existencia de certidumbre en la contra-
tación de obligaciones privilegia la articulación de relaciones da largo plazo en donde las
partes tienen más oportunidades para maximizar sus ganancias.
El análisis agregado de las resoluciones emitidas por los poderes judiciales, permite
conocer la manera en la que se definen los alcances y las condiciones de aplicación de la
ley. Adicionalmente, las decisiones de los jueces terminan de integrar el derecho me-
diante la creación de nuevas reglas inspiradas en la interpretación de la legislación.
La información que se obtiene sobre la forma en que resuelven los tribunales, también
proporciona a la sociedad una estimación sobre el tiempo y las condiciones en las cuales
se resuelven los asuntos. En consecuencia, los datos que se producen con motivo de los
procesos jurisdiccionales no solamente tienen implicaciones para quienes han participado
en el proceso, sino que proporcionan a la sociedad en general parámetros claros sobre el
derecho Que la rige y sobre las condiciones en las que el mismo es aplicado. Cuando los
tribunales, sin importar las razones, producen resultados erráticos o incongruentes, se
reduce el entorno de seguridad jurídica con consecuencias inmediatas en el entorno
económico o social. Sucede lo mismo cuando se carece de la información suficiente
sobre la acción de los tribunales, pues la falta de información incrementa la incertidumbre
e impide que los diversos actores sociales puedan prever las consecuencias jurídicas
. de los actos en los Que participan.
b. Crecimiento económico
Los tribunales desempeñan sin lugar a dudas una función económica. Esto sucede cada
vez que resuelven controversias de negocios o reformulan normas jurídicas con implica-
ciones económicas (por ejemplo en materias comerciales ofiscales). Sin embargo, cuando
se agregan estas funciones tienen una implicación mucho mayor que incide en las
condiciones de intercambio en la sociedad. 5 De esta manera se dice que cuando realizan
su labor de manera eficiente y eficaz contribuyen a generar condiciones Que favorecen el
desarrollo de la economía. En este sentido, los tribunales pertenecen a las instituciones
5 Fix-Fierro, 2006. 27
1. EL PODER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA 35
que "estructuran los incentivos en los intercambios humanos, ya sean políticos, sociales
o económicos" y ejercen una influencia fundamental sobre "el desempeño diferencial de
las economías en el tiempo .. ."5
Bajo este postulado se inscriben posiciones en las que se sostiene que una sociedad
en donde el Poder Judicial proporciona un servicio de calidad favorece el incremento en
las transacciones de los actores,1 toda vez que éstos tienen la seguridad de que se puede
exigir el cumplimiento forzoso através de la justicia. Asimismo, un servicio de calidad en
la justicia reduce los costos de transacción, toda vez que permite que los actores no
distraigan tantos recursos en garantizar el cumplimento de las obligaciones -fianzas,
depósitos, etcétera- y se concentren más en la sustancia de sus transacciones.
Así, aunque se reconocen ciertas dificultades teóricas para medir el impacto de la

justicia en la economía, se coincide generalmente en que la eficiencia con la que los tribunales
actúen tiene una importancia creciente sobre la inversión, el comercio y el mejoramiento
de la competitividad de un país. La noción subyacente es que un sistema judicial eficaz y
eficiente facilita el crecimiento económico.8
c. Fortalece las instituciones del Estado constitucional de derecho
La actuación de los poderes judiciales también puede contribuir afortalecer las instituciones
del Estado constitucional de derecho. En su acepción elemental el Estado de derecho
se define como la situación en donde rige el derecho. Esta afirmación es especialmente
crítica para el aparato del Estado, cuya existencia y funciones se encuentran estricta-
mente regUladas por la legislación.
Por otro lado, cuando existe certeza sobre la aplicación del derecho, aumentan las
expectativas sobre el adecuado funcionamiento de las instituciones del Estado. En conse-
cuencia, un Poder Judicial accesible, que resuelve bien, de manera oportuna y cuyas
resoluciones son acatadas, es un claro indicador de que el derecho prevalece en la sociedad.
'North, 1990, 3.
7 Messik, 1999. Este autor aclara que la evidencia empírica sobre el impacto de la justicia sobre el crecimiento
económico es todavía limitada.
, Snack y Keefer, 1995.
36 LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICiAl
Este mensaje genera confianza en la ciudadanía sobre el funcionam'l8nto de las instituciones

del Estado. Adicionalmente, garantiza la posibilidad de acudir a los tribunales para obtener
remedios efectivos en contra de todo abuso en el ejercicio del poder.
De esta manera, la labor de la justicia constituye uno de los pilares fundamentales

para la articulación de la vida institucional, toda vez que genera incentivos para el empleo
del derecho y confianza en que éste es respetado.
B. CONDICIONES QUE REQUIEREN LOS PODERES JUDICIALES PARA

REALIZAR SUS' FUNCIONES
Dadas las funciones que se encomiendan a la justicia en el Estado constitucional de

derecho, es necesario revisar de qué manera es posible garantizar que los poderes judiciales
puedan cumplir con sus funciones. El tema tiene importantes implicaciones tanto sobre la
organización del propio Poder Judicial como en las garantías, atribuciones y controles
considerados para su regulación. Este apartado analiza estas cuestiones.
1. Independencia y rendición de cuentas
La independencia es una herramienta para garantizar que los jueces resuelvan los asuntos
que se someten asu consideración con imparcialidad. La construcción de la independencia
típicamente involucra dos áreas. La primera es el aspecto institucional. La segunda es el
aspecto personal.
Por lo que respecta a la primera, se trala de todas aquellas condiciones encaminadas

a permitir que los poderes judiciales no tengan injerencias externas en su funcionamiento
de tal manera que generen dudas sobre su actuación. El tema involucra necesariamente la
manera en la que se obtienen los recursos para financiar las actividades jurisdiccionales
y la forma en la que se definen los mecanismos que gobiernan al Poder Judicial. El objetivo
principal de una pOlítica orientada hacia la consolidación de la independencia instHucional
es constituir un Poder Judicial capaz de proteger a sus juzgadores frente a cualquier tipo
de presión externa Que intente afectar el sentido de sus sentencias.
En el segundo caso, la cuestión se centra en el establecimiento de una serie de

garantías Que permitan que los jueces gocen de autonomía para emitir sus resoluciones.
1. EL POOER JUDICIAL EN LA SOCIEOAO OEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA 37
De esta manera, existen diseños institucionales que permiten dar previsibilidad a los
jueces sobre su permanencia en la función jurisdiccional. Asimismo, se busca garantizar
que los jueces tengan suficientes recursos para vivir con comodidad. Adicionalmente, se
establecen mecanismos que buscan asegurar que la función jurisdiccional se realice con
calidad. La carrera judicial es la institución que caracteriza estas cuestiones.
Un aspecto estrechamente relacionado con la independencia judicial es el tema de la

rendición de cuentas. En realidad, no es posible hablar de independencia judicial sin tener
en cuenta un diseño que permita garantizar que los jueces pueden ser llamados a rendir
cuentas por su desempeño. Evidentemente, el diseño de un esquema de rendición
de cuentas debe tomar en cuenta los eventuales riesgos de afectación de la independencia
judicial. Sin embargo, el tema de la rendición de cuentas rebasa ampliamente la cuestión
de la responsabilidad de los jueces por sus resoluciones. El tema involucra cuestiones
que tienen que ver con todo el aparato de administración de justicia, como aspectos
estrictamente relacionados con la labor de los jueces y de su personal. En el primer caso,
la rendición de cuentas aparece en varias formas. Por una parte, se traduce en la obligación
del Poder Judicial de informar periódicamente a la sociedad sobre la manera en la que
emplea sus recursos y los resultados de su actuación. Pero por otro lado, implica que los
poderes judiciales deben difundir a la sociedad la función que realizan y la manera en la
que es posible acceder a la justicia.
En el segundo caso, la rendición de cuentas se materializa através de la existencia de

controles que permiten supervisar la labor de los juzgadores y sancionarlas por la comisión
de faltas de carácter disciplinario. En general, la labor debe centrarse en asegurar la pres-
tación de un servicio de calidad.
En realidad, la rendición de cuentas a cargo de los poderes judiciales constituye un

elemento útil para el fortalecimiento de la independencia judicial, toda vez que su realización
permite que la sociedad conozca el desempeño de la justicia. Cuando éste es adecuado,
es de esperarse que la sociedad sea la primera en cuestionar cualquier intento por interferir
con el funcionamiento de la justicia.
2. Eficiencia y eficacia
El tema de la eficiencia y la eficacia se refiere tanto a la manera en la que los poderes

jUdiciales resuelven los asuntos, como al impacto que sus resoluciones tienen en la socie-
dad. Si bien el término eficiencia tiene una connotación claramente económica, su presencia
en la discusión sobre el funcionamiento de los poderes judiciales tiene mucha relevancia.9
La eficiencia aplicada a un Poder Judicial puede establecerse como una condición en la
que el aparato de justicia resuelve rápido, con calidad y con un costo moderado, todos los
asuntos que se presentan.
Al descomponer los elementos del concepto de eficiencia, encontramos que la rapidez

se refiere al tiempo de procesamiento de los asuntos. Al efecto, los poderes judiciales y la
ley suelen contar con estándares que permiten prever los tiempos que rigen la actuación
de la justicia. En el caso de la calidad, los requisitos tienen que ver con la manera en la
que se proporciona el servicio de administración de justicia. En particular, destaca el
contenido de las resoluciones. Este debe ajustarse a los parámetros técnicos reconoci-
dos como adecuados. Adicionalmente, el tema de la calidad incluye la cuestión de la
previsibilidad. Las resoluciones de la justicia deben ser previsibles en el sentido que
casos semejantes deben tener soluciones semejantes. Por lo que respecta a los costos,
los poderes judiciales, al igual que cualquier otro órgano del Estado, tienen la obligación
de hacer un uso eficiente de los recursos que reciben. Finalmente, de la última parte de
la definición se desprende el concepto de cantidad. Éste se refiere a la capacidad de los
poderes judiciales para procesar la demanda de administración de justicia. Es decir, que
todos los asuntos que ingresan sean procesados.
Por lo que respecta a la eficacia, la discusión se centra en el análisis de los efectos

de las resoluciones. En primer lugar debe observarse si la resolución es efectivamente
acatada. En segundo lugar, hay que atender a la manera en que la resolución impacta
el problema que dio origen al conflicto. Es decir, si la resolución efectivamente resuelve el
conflicto. En tercer lugar, se observa la forma en la que la resolución es recibida por la
sociedad en general. El análisis se concentra en establecer de qué manera contribuye a
generar seguridad jurídica y confianza en las instituciones del Estado.
3. Accesibilidad
Finalmente, la última condición necesaria para la operación de los poderes judiciales es la

accesibilidad. El acceso a la justicia constituye la pieza fundamental para articular la fun-
9 Sobre la relaciones entre justicia y eficiencia véase Fix·Fierro, 2006.

l. EL PODER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA 39
ción jurisdiccional y en general para hacer efectivo el derecho mediante el recurso a la tutela
jurisdiccional. En principio, el acceso a la justicia puede concebirse como la posibilidad
de que los justiciables puedan llevar sus conflictos a las instancias jurisdiccionales y
obtener de ellas respuestas que contribuyan a solucionar sus problemas en lo particular
y los problemas sociales en lo general. 10
El acceso a la justicia puede analizarse desde diversas perspectivas. Por una parte,
conviene destacar el tema como un problema de derecho procesal. En ese sentido, la
revisión del acceso pasa por señalar las condiciones establecidas en la ley para poder
hacer uso del aparato judicial. Por otra parte, el acceso puede observarse como el resultado
de una política institucional de los poderes judiciales orientada a expandir la oferta del
servicio y mejorar su calidad. En los dos casos anteriores es necesario revisar cuestiones
relacionadas tanto con la oferta como con la demanda del servicio. La ley y las políticas
judiciales diseñadas para facilitar el acceso deben reconocer que la capacidad de la justicia
para absorber todos los conflictos sociales es limitada. El acceso a la tutela jurisdiccional
debe mantenerse como último recurso para los usuarios con el fin de evitar colapsar el
sistema. Sin embargo, al mismo tiempo, el aparato debe permanecer abierto para evitar
que existan dificultades para acceder. Los poderes judiciales deben resolver este tipo de
tensiones en la articulación de sus políticas de acceso. Al efecto, es necesario definir qué
tipo de servicios se requiere prestar y la capacidad que se tiene para ofrecerlos.
Desde una tercera perspectiva, el acceso a la justicia puede analizarse a la luz del
punto de vista de la sociedad. En este sentido la pregunta gira en torno a las razones por
las que los potenciales usuarios optan por usar o no usar la justicia. Tradicionalmente, se
habla de la existencia de obstáculos para acceder a la justicia. Al efecto, se identifican
barreras económicas, sociales o técnicas, entre otras. En general, este tipo de enfoque
puede contribuir a hacer más eficaces las políticas judiciales que buscan expandir el
acceso de los usuarios de la justicia.
C. UNA VISiÓN INTEGRAL DE LA FUNCiÓN JURISDICCIONAL
Los tribunales y la justicia parecen encontrarse en medio de una paradoja. Por un lado son
objeto de críticas permanentes sobre su actuación y su capacidad de cumplir con las
10 Cappellelti y Garth, 1978.

40 LIBRO BLANCO DE lA REFORMA JUDICIAL
funciones que tienen encomendadas. Los juicios serían lentos, costosos, caros; el acceso
a la justicia limitado y las decisiones sesgadas por los poderes reales. Si se ha de dar
crédito a las notas de prensa y estudios de opinión, los poderes judiciales del mundo
entero parecen encontrarse en medio de una enorme crisis para la cual no se avizora una
pronta solución. 11 Simultáneamente se les exigen enormes responsabilidades relaciona-
das con la defensa de las libertades y la democracia; se concibe a los jueces como
los únicos capaces de poner freno a los abusos de los poderes públicos y privados, y
como los responsables últimos de la eficiencia de la economía y la producción de certeza
en un mundo que enfrenta con dificultades el riesgo y la incertidumbre. Los poderes
judiciales se erigen entonces como los guardianes de las promesas democráticas y la
única institución capaz de elevarse sobre las mezquindades del mundo de la política y los
negocios.12 Es este complejo entramado el que enmarca la acción judicial y en el que debe
reflexionarse sobre las dimensiones múltiples de la aftividad jurisdiccional.
1. Con una organización moderna
Los poderes judiciales no constituyen entidades abstractas, sino que se constituyen como
organizaciones. Una organización es, en un sentido muy general, "un conjunto de roles
estructurados, con Objetivos comunes y modos estandarizados de operación para lograr
dichos objetivos"13. Esta definición es directamente aplicable a un concepto moderno básico
de lo que es un tribunal consistente en establecer que es un órgano del poder público que
se encarga de resolver controversias. 14
Entender que los poderes judiciales constituyen organizaciones tiene consecuencias

muy importantes para comprender, mejorar y orientar la actividad jurisdiccional. Implica
que no basta considerar la actividad de cada juez en lo individual, ni de un tribunal en lo
particular, sino que es necesario conceptualizarla dentro de un contexto complejo en donde
tienen influencia determinante los fines y objetivos del conjunto de la organización, las
operaciones y procedimientos técnicos utilizados para realizar esas operaciones y la
coordinación y control de las tareas de las personas que participan en la organización.
" Fix-Fierro. 2006. pp. 3 Yss.

12 Así. se espera que los tribunales "distingan el bien del mal y que fijen la injusticia sobre la memoria colectiva
en un mundo privado de una autoridad moral superior". Véase Garapon. 1996.
13 Fix-Fierro. 2006. p. 201.
14 Véase Shapiro. 1981. pp. 1 Yss.
1. EL PODER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRATICA CONTEMPORANEA 41
Así, concebir a los tribunales como organizaciones proporciona una perspectiva teórica
y práctica para examinar sus dimensiones administrativas y de gestión. En efecto, muchos
de los problemas de gestión de los tribunales tienen elementos comunes o equivalentes
con los de otro tipo de organizaciones. Ello permite adoptar estrategias y mecanismos
para modernizar la actividad de los tribunales y lograr una mayor eficiencia de la organización
judicial en su conjunto.
Un aspecto particularmente relevante respecto de los tribunales lo constituye su "capa-

cidad de procesamiento", es decir los rnedios y estrategias que utilizan los sistemas judi-
ciales para manejar su trabajo y mejorar su capacidad para resolver los asuntos de manera
eficiente. 15 Esto es particularmente relevante si consideramos que la actividad de los tribu-
nales se ha venido modificando con el tiempo y que al incremento de la demanda por los
servicios judiciales se han sumando otras exigencias igualmente importantes. Los jueces
no sólo deben enfrentar cargas de trabajo crecientes, sino también deben gestionarlas en
sus diferentes etapas, administrar al personal adscrito al tribunal, y dar respuesta a un
número significativo de otras tareas relacionadas con la administración del sistema judicial
en su conjunto (por ejemplo los informes que deben rendir a los órganos de administración
y supervisión del sistema judicial, las visitas de inspección, etcétera). Por ello, la función
de los tribunales ha cambiado con el tiempo. A decir de dos profundos observadores:
Bajo el doble impacto de la creciente demanda de servicios y la limitación de recursos

fiscales yorganizacionales, la administración de justicia se racionaliza. Los tribunales
están dejando de ser dominios semifeudales, controlados profesional y COlegiada-
mente por los jueces, para convertirse en dependencias administrativas modernas,
análogas a las empresas, preocupadas por la celeridad, la eficiencia, la productividad,
la simplificación y la efectividad de costos en la provisión de los servicios judiciales.
La función judicial, bajo el eje del debido proceso y los procesos contradictorios, se
dirige hacia la gestión de los asuntos, las sentencias negociadas y la negociación
informal dentro de un sistema organizacionalmente integrado, basado en
conocimiento experto de tipo técnico-gerencial y tecnología de información
computarizada. 16
Los cambios en la demanda de los servicios judiciales y las exigencias respecto de

su cumplimiento obligan a establecer estrategias de gestión modernas que permitan hacer
15 Fix-Fierro, 2006, p. 198.

16 Heydebrand, Wolf y Carofl Seron, 1990, p. 3, cil. por Fix-Fierro, 2006.
más eficiente la actividad jurisdiccional en su conjunto en beneficio de las labores sustan-

tivas de la institución. No se trata de "burocratizar" la actividad jurisdiccional, sino de
introducir nuevas formas de gestión y administración para aumentar en conjunto su flexibi-
lidad y capacidad de dar respuesta a las nuevas demandas, sin menoscabo de las formas
específicas a la actividad jurisdiccional. Pero los tribunales son también organizaciones
profesionalizadas, aspecto que consideraremos en seguida.
2. Con actores funcionales (internos y externos)
Los poderes judiciales son organizaciones profesionales en el sentido de que parte de su

autoridad depende del conocimiento experto socialmente sancionado tanto de los jueces
como de los abogados que intervienen en los procedimientos jurisdiccionales. Resulta
importante considerar ambos elementos.
En el modelo judicial continental los jueces forman una rama separada de la profe-
sión jurídica. Son seleccionados y reclutados por mecanismos endógenos a la organización
judicial (desde procedimientos informales hasta otros más estructurados como exámenes
y concursos). Su entrenamiento y formación se lleva también a cabo dentro de la institu-
ción judicial y en general la organización judicial es jerárquica en el sentido que la promoción
desde los cargos inferiores se lleva a cabo mediante procesos de selección que suponen
la evaluación del desempeño y los conocimientos. Estas características han llevado a
algunos estudiosos a considerar que se trata más de un modelo burocrático que profe-
sionalY Sin embargo, el papel de los jueces en los países romanistas ha sufrido una
. profunda transformación en las últimas décadas que los conduce a un rol y una posición
más prominente que lleva a una revalorización de los elementos específicamente profe-
sionales de la función judicial. 18
Existen diversos factores que han contribuido a esta situación. Entre ellos es pOSible
referirse al papel social más relevante y el reconocimiento de sus facultades creadoras de
derecho, al que ya se ha hecho referencia anteriormente. Junto con la anterior, la amplia-
ción de la función jurisdiccional generada por la demanda de servicios jUdiciales,la especia-
lización creciente que requiere su ejercicio y la creación de la carrera judicial ha llevado a
11 Damaska, 1986.
lB Fix-Fierro, 2006, pp. 219 Yss.
1. EL POOER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA 43
incrementar las exigencias de profesionalización de los jueces. Un juez moderno debe ser
capaz de responder a múltiples demandas con base en sólidos conocimientos técnicos -no
sólo de naturaleza jurídica- y aun culturales. Ello obliga al establecimiento de programas
de capacitación continuos, flexibles, rigurosos y de amplio espectro que permitan incremen-
tar los conocimientos técnicos de los jueces, su capacidad de interlocución con diferentes
actores sociales, su comprensión de las diferentes dimensiones de los problemas que
deben resolver, y la interiorización de los valores éticos que deben orientar la actividad
jurisdiccional.
Más allá, tanto la organización judicial en su conjunto como los jueces deben modificar
una tendencia "natural" hacia la burocratización de la actividad jurisdiccional para orientar
su actividad a dar respuesta concreta a las necesidades de los usuarios de los servicios de
justicia. Se trata de generar y alinear los incentivos institucionales y personales para
asegurar que la actividad jurisdiccional se entienda como la prestación de un servicio
basado en la calidad y el conocimiento experto de los jueces y demás funcionarios
jurisdiccionales.
Jueces de alta calidad son, sin embargo, poco útiles si no se atiende también a la
calidad profesional de los abogados y demás actores que intervienen en los procesos
jurisdiccionales (ministerios públicos, peritos, etcétera). De nuevo, esta profesionalización
debe atender tanto a los criterios de pericia y conocimientos técnico jurídicos, como de
valores y calidad del servicio. Una profesión jurídica débil, mal estructurada y sin capacidad
de asegurar la prestación de servicios profesionales de calidad incide necesaria y fatalmente
en la calidad de la impartición de la justicia. Ello obliga tanto a la reflexión como a la
creación de los mecanismos institucionales que permitan alinear los incentivos de los actores
para lograr estándares mínimos de calidad profesional para los usuarios de los servicios de
justicia.
3. Con una visión social
Como hemos ya ex~uesto, los jueces en el ejercicio de la función jurisdiccional no sólo

resuelven un conflicto en particular, sino que al hacerlo realizan otra serie de funciones
que van desde la aplicación, interpretación y creación del derecho hasta la definición de la
orientación de las normas y las políticas públicas, el contenido de los derechos fundamen-
tales, los límites del ejercicio de la autoridad, el control social y la generación de seguridad
jurídica, entre otras cuestiones. En este sentido cumplen una función social de enorme
relevancia.
El ejercicio de la función jurisdiccional implica una visión social compleja que se

desarrolla en medio de diversas tensiones no fácilmente conciliables. Por un lado, el
cumplimiento riguroso de las exigencias técnicas del debido proceso y las reglas de
aplicación e interpretación del derecha; por otro lado las demandas e incentivos
organizacionales que pueden favorecer la resolución de asuntos por los caminos del forma-
lismo. Finalmente, la realidad inmediata del caso concreto que requiere una atención
especial asus circunstancias específicas y a las demandas de una justicia "pronta y expedita"
de quienes recurren a los tribunales. La actividad del juez puede enfrentar así diversas
lógicas que lo sitúan en una encrUCijada entre eficiencia y justicia. La cuestión pone de
relieve la tensión existente entre los criterios de justicia formal y los de justiCia materiaL19
De este modo, la visión social de los jueces pasa por tener una profunda comprensión
de la función que realizan, por una orientación alos valores que animan al Estado de derecho,
por un apego estricto a la defensa de los derechos fundamentales, y por una vocación de
servicio que supone dar una atención especial a las demandas de quienes recurren a la
justicia.
4. Con legitimidad ante la sociedad
La legitimidad de los poderes judiciales es una construcción compleja de múltiples variables.

En efecto, en los países de tradición continental la legitimidad de los jueces no se obtiene
mediante los procedimientos de elección democrática, sino que se genera por otros meca-
nismos basados en la imparcialidad, la independencia, la pericia técnica, el procedimiento
contradictorio, la eficacia, la eficiencia y la rendición de cuentas.
Puede suponerse que en la construcción de la legitimidad de la institución judicial

todas las variables mencionadas no tienen el mismo peso y que en realidad se trata de una
"De acuerdo con Max Weber la justicia formal se deriva exclusivamente de las reglas del sistema juridico; es justo
10 que se establece y es conforme a la letra o a la lógica del sistema. La justicia material tiene en cuenta elementos
extrajurídicos y obtiene su validez de valores exteriores al sistema juridico. Una justiCia exclusivamente material significaría,
si se lleva al extremo. la negación del. derecho. Al mismo tiempo. jamás ha existido una jusnc"la puramente formal que
pueda abstenerse de consideracIOnes ajenas al derecho. Se trata de oposiciones '"ideales' que buscan ayudar a comprender
la tensión permanente del juez. Véase López Ayllón, 1998b, p. 450.
l. EL PODER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA 45
construcción compleja en la que intervienen múltiples elementos. Sin embargo, experiencias

recientes muestran que puede existir una relación favorable entre la independencia y
la rendición de cuentas pues ambas se refuerzan mutuamente. De este modo, a mayor
independencia se produce una mayor exigencia agenerar los mecanismos de información
que permitan una adecuada rendición de cuentas de las instituciones judiciales. Esto
genera legitimidad y refuerza la independencia judicial.
De este modo la legitimidad de los poderes judiciales pasa necesariamente por la

generación de flujos de información debidamente estructurados que otorguen transparencia
a la actividad jurisdiccional. Ello implica desde sentencias claras y comprensibles para los
usuarios hasta la existencia de indicadores de desempeño judicial comprensibles para
quienes recurran a ellos; desde mecanismos institucionales para comunicar las sentencias
que tengan un impacto significativo sobre la vida de los ciudadanos hasta la difusión de
quiénes son y qué hacen los jueces y magistrados.
Finalmente, otro de los factores determinantes para la legitimidad de los poderes

judiciales lo constituye la calidad y eficiencia en los servicios que presten a los ciudadanos,
así como su capacidad de ampliar el acceso a los servicios de impartición de justicia.
5. Inserto en un mundo globalizado
El mundo de hoyes un mundo "global izado" en el sentido de que existen un conjunto de

procesos que suponen una transformación de la organización temporal y espacial de las
relaciones y transacciones sociales y que genera flujos y redes de actividad e interacción
(económica, política, jurídica y cultural) entre Estados, regiones y continentes. Los flujos
son los movimientos de mercancías, servicios, personas, símbolos e información en el
espacio y el tiempo. La redes se refieren a las interacciones regularizadas o que siguen
una pauta entre agentes independientes (personas, empresas, organizaciones, gobiernos).20
Es importante destacar que no es sólo el mercado el que se encuentra global izado,

sino también, en mayor o menor medida, la política, la cultura y el derecho. Se trata de un
proceso diferencial, lo Que explica que no todos estos campos están integrados de la
misma manera o con el mismo alcance o profundidad, pero si que el fenómeno afecta al
conjunto de las relaciones y organizaciones sociales, incluyendo a los poderes judiciales.
20 Held, David, el al., 2001, pp. XLVII-L.

46 LIBRO BLANCO DE LA REfORMA JUDICIAL
Todos los fenómenos "globales" acaban por tener una expresión localizada, y en
muchas ocasiones esta expresión se refleja en una acción judicial. Esto ha generado una
nueva dimensión para la acción de los tribunales cuyas decisiones, en ocasiones, trascien-
den el espacia "nacional" en el que tradicionalmente se circunscribían para alcanzar una
dimensión mucho más amplia y compleja pues es posible trazar líneas de continuidad
entre lo local, lo nacional, lo regional y lo global.21
Desde esta perspectiva, los tribunales parecen estar sometidos aun paradójico proceso
de debilitamiento y fortalecimiento simultáneos. En cuanto al debilitamiento, sus decisio-
nes se ven limitadas, incluso supervisadas, por la intervención de otros tribunales, na-
cionales o internacionales, que intervienen en asuntos de su competencia. Por el lado del
fortalecimiento, los tribunales nacionales se convierten en los centros que determinan en
última instancia el reconocimiento, aplicación einterrelación del derecho "global", principal
pero no únicamente contenido en los tratados internacionales. Más allá de lo anterior, los
tribunales han creado redes de interacción anivel regional que refuerzan su independencia
y favorecen el intercambio de experiencias y prácticas.
La consecuencia de todo lo anterior puede resultar obvia. Hoy, los jueces y la actividad
jurisdiccional tienen una dimensión global. Como puntos centrales de la articulación de
un sistema normativo extraordinariamente complejo que escapa al control de los órganos
legislativos y administrativos nacionales, los jueces tienen una responsabilidad especial
en el reconocimiento, creación y aplicación del derecho "global". Por otro lado, sus deci-
siones tienen con frecuencia consecuencias que van mucho más allá del espacio nacional.
Por ello, resulta necesario generar conciencia entre los jueces de las implicaciones potencia-
les de sus decisiones, fortalecer los mecanismos procesales del debido proceso, ampliar
el conocimiento y la cultura de los jueces sobre los aspectos del derecho internacional y
comparado; finalmente, diseñar los mecanismos de cambio y adaptación aun nuevo entorno,
particularmente en aspectos relacionados con el funcionamiento de la economía, la pre-
servación de la democracia, el ejercicio de los derechos fundamentales, la lucha contra el
crimen organizado y la protección del medio ambiente, campos todos altamente globalizados.
Los tres aspectos anteriores proporcionan una descripción sobre el complejo entorno
en el que se desarrolla la actividad juriSdiccional en la sociedad contemporánea. En el
" López Ayllón, 2004, pp. 119 Yss.

1. EL POOER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA 47
primer apartado se expusieron las funciones de la justicia. En el segundo se establecieron

las condiciones necesarias para que los poderes judiciales realicen satisfactoriamente
su labor. Finalmente, en el tercero, se discutieron los retos que los poderes judiciales
deben enfrentar en el mundo contemporáneo. El argumento principal de una reforma judi-
cial debe orientarse necesariamente hacia generar las condiciones sociales, políticas y
técnicas para dar respuesta electiva a los temas planteados en los tres aspectos aquí
tratados. La responsabilidad no es exclusiva de los jueces. Pero sin su participación
decidida, poco se puede lograr.
11
¿QUÉ ES UNA REFORMA JUDICIAL?
E l concepto de reforma judicial ha tomado carta de naturaleza en la terminología de
la reforma del Estado. No obstante, los contenidos y los alcances del concepto
no son fáciles de precisar. Si bien en sus orígenes la reforma judicial aludió a un
ejercicio de reestructuración de las instituciones que administran justicia, hoy en día el
concepto incluye transformaciones que abarcan al sistema de justicia en su totali-
dad. Es decir, se habla de cambios que pueden afectar no sólo a los tribunales sino
también a las fiscalías, las defensorías y los abogados, por mencionar algunos sectores.
Sin embargo, la simple noción de la transformación no parece dar contenido alguno a la
expresión reforma judicial. Evidentemente, una primera aproximación debe referirse
necesariamente al mejoramiento de las instituciones de justicia. No obstante, el contenido
de dicha expresión sigue siendo vago. En realidad, la expresión reforma judicial, si bien
siempre presumiblemente relacionada con el mejoramiento de las instituciones de justicia,
puede ser identificada con una diversidad de corrientes y tendencias que van desde
definiciones sobre la manera en la que debe organizarse un Poder Judicial, hasta con-
cepciones sobre su rol en un Estado de derecho. El concepto de reforma judicial no es
unívoco, su empleo ha tenido diversos significados.
El presente apartado y el siguiente tienen como objetivo identificar los diversos usos
de la expresión reforma judicial y ubicar sus alcances de acuerdo con el contexto mexicano
contemporáneo. La discusión inicia con una aproximación al concepto de reforma judicial
desde la perspectiva de los esfuerzos llevados a cabo en América Latina desde los años
51
ochenta del siglo XX, con el objeto de ilustrar la forma en la que se ha intentado mejorar
el funcionamiento de la justicia y sus resultados. El objetivo principal es identificar el con-
cepto de reforma judicial como una expresión que no solamente tiene implicaciones téc-
nicas sobre el proceso de administración de justicia, sino también como un planteamiento
estrechamente relacionado con la forma en la que se concibe el papel del Poder Judicial
en un Estado democrático de derecho. Es decir, la reforma judicial, tal y como se ha desa-
rrollado en los últimos años en América Latina y en otras partes del planeta, no es
simplemente la introducción de modificaciones orientadas a mejorar aspectos muy
concretos de un Poder Judicial o de la legislación procesal. Se trata de un planteamiento
que reconoce la trascendencia del Poder Judicial para el funcionamiento de las institu-
ciones del Estado y para la sociedad en general.
El recorrido por las diversas experiencias de reforma jUdicial latinoamericanas

muestra selectivamente la forma en la que las concepciones empezaron a desarrollarse
con la idea del papel de la justicia durante la transición a la democracia, hasta los
movimientos que identifican el funcionamiento de la justicia con la reducción de las de-
sigualdades, pasando por las posiciones que colocan a los poderes jUdiciales como
instituciones fundamentales para el correcto funcionamiento de una economía de mercado.
Asimismo, se presentarán algunos argumentos que permitirán justificar la inserción de
México dentro del panorama de la reforma judicial de América Latina. La discusión
concluye con la identificación de una serie de elementos que permiten identificar los pará-
metros de la reforma judicial en América Latina, sus aciertos, sus límites y sus fracasos,
así como su posiCión en el contexto de las experiencias de otras regiones.
Las primeras aproximaciones a la reforma de la justicia en América Latina tuvieron

un enfoque limitado. Los esfuerzos se concentraron en el fortalecimiento de aspectos
muy concretos de los poderes judiciales. Los resultados pronto dieron cuenta de las ca-
rencias de dichos enfoques. Los reformadores encontraron que la introducción de
cambios en los poderes jUdiciales representa una tarea compleja y que es muy difícil
prever los resultados de una reforma. El éxito de los primeros resultados no siempre se
mantiene. En otros casos, las experiencias fracasaron completamente. Precisamente a
partir de estas experiencias fue que se comenzó a considerar la necesidad de diseñar
"reformas integrales'. Es decir, reformas diseñadas para impactar en prácticamente
11. ¿auÉ ES UNA REFORMA JUDICIAL? 53
todas las áreas de un Poder Judicial, incluso de un sistema de justicia. 1 Asimismo, el

diseño de los procesos de reforma se perfeccionó mediante la generación de diagnósticos
que describen mejor la problemática de la justicia y de herramientas útiles para la
conducción de las diversas acciones que integraron los procesos de reforma.
Sin embargo, en muchos otros casos, los fracasos no fueron producto de las
deficiencias técnicas del proceso de reforma. La política, las resistencias y otros factores
coyunturales han tenido mucho impacto sobre los resultados. De esta manera, la
experiencia latinoamericana parece indicar que el proceso de reforma judicial excede
por mucho al de una mera reforma legislativa, requiere de toda una labor de programación
y de planeación técnica y de perseverancia en su implementación. Pero al mismo tiempo,
es necesario contar con condiciones favorables para el desarrollo de los cambios y,
sobre todo, considerar el establecimiento de bases sólidas para que los mismos per-
manezcan. Las experiencias que se mencionan acontinuación proporcionan precisamente
una visión general de los éxitos y fracasos de los distintos procesos de reforma judicial
en América Latina.
A. INDEPENDENCIA: JUSTICIA Y TRANSICiÓN DEMOCRÁTICA
El diseño de planes orientados hacia la reforma de los poderes judiciales es una actividad
que puede identificarse prácticamente desde el surgimiento de la función jurisdiccional
como una rama especializada del Estado. Dentro de dicho guión es posible encontrar
esfuerzos orientados hacia la mejora del servicio, hacia el fortalecimiento o el
debilitamiento de la independencia judicial o a la expansión del servicio de administración
de justicia. De esta manera, en 1937, Franklin D. Roosevelt, presidente de los Estados
Unidos de América, anunciaba el envío al Congreso de su país de un paquete de re-
formas a la Suprema Corte de Justicia. La reforma prometía acelerar la administración
de justicia y garantizar un mejor servicio para la ciudadanía. Una de las principales
propuestas era establecer la jubilación obligatoria para los jueces que superaran los 70
1 La noción de sistema de justicia o la noción de sector justicia serán empleadas como sinónimos en el presente
apartado. Dichas expresiones se refieren al conjunto de inslituciones, organizaciones y actores que interactúan en los
procesos de procuración e impartición de justicia, es decir no solo a los poderes judiciales, sino también a las procu-
radurías, a las policías, a los defensores públicos, a los tribunales adminislrati,os e incluso a las organizaciones de
abogados. Como se ,erá más adelante, la incorporación de ambas expresiones dentro del lenguaje de la reforma
jUdicial significó la expansión de los alcances de los procesos de reforma judicial. Ver Hammergren, 1999. Una discusión
sobre los periodos de la reforma en Jensen, 2003.
años. Sin embargo, detrás de dicho paquete se encontraba un grave problema político.
Los jueces de la Suprema Corte de Justicia estaban bloqueando los esfuerzos del Poder
Ejecutivo para implementar las pOlíticas del New Deal. Bajo dicha lupa, la reforma se
entendía como una estrategia para presionar y cambiar a los jueces opuestos a las
medidas políticas del gobierno. 2 Eventualmente, la clase política norteamericana llegó a
algunos consensos, las reformas no fueron aprobadas, pero las políticas del gobierno
dejaron de ser bloqueadas. Sin embargo, la experiencia es muy ilustrativa sobre las diná-
micas que pueden encontrarse detrás de un movimiento orientado hacia la reforma de la
justicia. La lección principal indica que las reformas de la justicia, si aspiran a tener
cierta legitimidad, deben ser ejercicios cuidadosamente pensados en donde se tomen
en cuenta todas las consecuencias que tendrá su ejecución en el marco de la adminis-
tración de justicia y de una manera más amplia en los pesos y contrapesos de las
instituciones en los sistemas democráticos.
En el caso de América Latina, los primeros esfuerzos por reformar a la justicia se

produjeron durante los años sesenta en Cuba y en Perú. 3 Sin embargo, el verdadero
inicio de la reforma judicial latinoamericana tiene que ubicarse en los años ochenta y
necesariamente debe analizarse como una consecuencia de las profundas transfor-
maciones políticas experimentadas en la región durante dicho periodo. En muy pocas
palabras, la reforma judicial en América Latina inicia como una parte esencial del proceso
de consolidación de la vida institucional y del Estado de derecho en países que dejaban
atrás las formas autoritarias -dictaduras- del ejercicio del poder. 4
Los primeros esfuerzos se concentraron en temas como el fortalecimiento de la

independencia de los poderes judiciales con el objeto de habilitarlos para conducir los
procesos en contra de autoridades y militares acusados de la violación a los dere-
chos humanos. Es decir, la idea del fortalecimiento del Poder Judicial se entendía como
una parte esencial para la articulación de una democracia comprometida con el respeto
2 Krock. 1937.
J Hammergren. 2004; Pásara, 2004. Existen otros ejercicios. En particular, aquellos que pertenencen al movimiento
"derecho y desarrolio";Sin embargo, hacia mediados de los años setenta, el movimiento concluyó abruptamente
en mediO de muchas crlllcas. Una reflexión sobre los problemas del movimiento "derecho y desarrollo" puede verse en
Galanter, 1974.
, Una discusión sobre las dificultades para laconsolidación del Estado de derecho en países en transición en
Carothers, 1998. Algunos comentarios en un trabal o posterior en Carothers, 1999. Una visión crítica del proceso
en Thome, 2000. .
11. ¿au~ ES UNA REFORMA JUDICIAL? 55
a los derechos humanos. Paralelamente, se trabajó en el rediseño de la legislación, en

particular se introdujeron reformas al procedimiento penal. Las experiencias de El Sal-
vador y Argentina, entre otros, en los años ochenta, son ejemplos muy ilustrativos de
esta primera corriente. 5 Las experiencias latinoamericanas en estos primeros ejercicios
mostraron las dificultades que necesariamente acompañan a los procesos de reforma de
la justicia, pero al mismo tiempo, mostraron que las exigencias de los procesos de tran-
sición de los años ochenta requerían de una transformación del papel que tradicionalmente
habían jugado los poderes judiciales.
En el caso de las dificultades inherentes a los procesos de reforma, se presentaron

problemas tanto en el diseño de las reformas como en su proceso de implementación.
Por lo que respecta a los diseños, su puesta en funcionamiento mostró que sus enfoques
eran parciales e insuficientes para la construcción de instituciones judiciales capaces de
responder a la demanda de justicia en materia de derechos humanos. El énfasis en el
fortalecimiento de la independencia judicial hizo a un lado áreas fundamentales para
la administración de justicia. El trabajo en acceso a la justicia fue muy limitado. Tampoco
se realizaron mayores esfuerzos para transformar el funcionamiento de los juzgados.
Los formalismos, la lentitud del aparato de administración de justicia y, en general, la
operación cotidiana de los poderes judiciales permaneció prácticamente inalterada.
Evidentemente, la construcción de una independencia judicial en una estructura en donde
el acceso a los usuarios del sistema es limitado y los resultados de la función jurisdic-
cional son lentos y poco previsibles, generó muchas más expectativas de las que podían
cumplirse y con ello una explicable frustración y escepticismo respecto a la reforma.
Por otra parte, el planteamiento de la construcción de la independencia judicial,

como un ejercicio centrado exclusivamente en el fortalecimiento de los jueces y de los
pOderes judiciales mostró ser un ejercicio incompleto. Los avances en la formación de
jueces y fiscales autónomos se vieron limitados por la ausencia de condiciones efectivas
para el ejercicio de la acción penal en contra de los funcionarios responsables de la
comisión de violaciones alos derechos humanos. En términos generales, la clase política
encontró muchas dificultades para apoyar las causas en contra de militares. Desde
luego que la propia clase militar y los grupos que respaldaron los regímenes autoritarios
estuvieron especialmente interesados en bloquear cualquier iniciativa que pudiera
, Un análisis de ambos casos puede verse en Prillaman, 2000.

afectarlas. En consecuencia, la independencia que se construyó mediante las reformas

mostró ser mucho más endeble de lo esperado. La lección principal de estas experien-
cias es que la reforma judicial requiere de un consenso bastante amplio de la clase
política y de la sociedad en general. En el caso de las primeras experiencias latinoame-
ricanas, los enfoques constreñidos a la introducción de cambios en los poderes judiciales,
al margen de otras acciones externas, no produjeron los resultados que se esperaban.
Una consecuencia adicional del proceso de reforma fue la manera en la que sus
nuevas responsabilidades impactaron al interior de los poderes judiciales. En términos
generales, los poderes judiciales latinoamericanos eran considerados como institucio-
nes que típicamente se encontraban al margen de la arena política. Los jueces se percibían
como funcionarios responsables de resolver controversias entre particulares. Incluso,
desde la perspectiva del derecho penal, la función jurisdiccional se entendía como una
actividad estrechamente relacionada con la protección de la vida y la propiedad. Los
jueces latinoamericanos rechazaban -y muchos siguen haciéndolo- cualquier carac-
terización que sugiriera que jugaban un papel pOlítico. 6 Desde su perspectiva, la función
jurisdiccional se limitaba al proceso técnico de la aplicación de la ley. Las presiones de
la transición hacia la democracia se dirigían a identificar a los poderes judiciales como
defensores de los derechos de los ciudadanos. La responsabilidad que se les otorgó de
procesar avioladores de derechos humanos implicó necesariamente un replanteamiento
de la función jurisdiccional en los nuevos diseños institucionales de la democracia. Sin
embargo, los diseñadores de las reformas no fueron especialmente cuidadosos en
este aspecto. El resultado fue que los jueces no siempre se identificaron a sí mismos como
los responsables de procesar aactores políticos por violaciones a los derechos humanos,
sino que entendieron que dicha responsabilidad estaba más en manos de la propia clase
política. Una lección adicional de estos primeros procesos es que los cambios en la
legislación o incluso en las organizaciones resultan insuficientes. La percepción sobre
el papel que juegan las instituciones que se reforman es también un aspecto que nece-
sariamente debe trabajarse tanto al interior de las instituciones reformadas como en la
sociedad en general.
Sin embargo, muchos de los cambios introducidos se mantuvieron a pesar de que

no todos los objetivos de las reformas fueron satisfechos. Entre las modificaciones
, Incluso en aquellos~asos en donde se persiguieron delitos políticos. los jueces argumentaban que su labor se
limitaba a la estricta apllcaclon de ta ley. Con ello indicaban que su actividad no era potilica sino estrictamente técnica.
11. ¿OUt ES UNA REFORMA JUDICIAL? 57
que subsistieron deben considerarse aquellas que incidieron en el establecimiento de la

carrera judicial en los poderes judiciales. 7 Al efecto, se discutieron los mecanismos
para la designación de los juzgadores y se introdujeron los concursos de oposición.
Asimismo, se establecieron las bases para la profesionalización de los funcionarios
jurisdiccionales mediante la capacitación y el aumento de las percepciones. Los cam-
bios afectaron inclusive al gobierno judicial. Muchos planes de reforma incorporaron la
figura del Consejo de la Judicatura, como un organismo responsable de la administración
de la carrera judicial.
Por lo que respecta a las modificaciones experimentadas en la legislación procesal,

los cambios se centraron en la transición de un sistema inquiSitivo o incluso de siste-
mas mixtos aun sistema acusatorio. Dichas modificaciones exigieron la creación de nuevas
instituciones como los ministerios públicos y la desaparición de los jueces de instrucción.
La incorporación de procesos orales y el fortalecimiento de las garantías procesales de
los indiciados y de las víctimas. Pero al igual que los cambios en otras áreas, la nueva
corriente procesal enfrentó importantes obstáculos para su implementación. Si bien, la
reforma procesal penal fue impulsada como un complemento necesario de la construcción
de un Estado democrático de derecho, la profundidad de sus implicaciones para el fun-
cionamiento ordinario del aparato de administración de justicia probó ser un reto difícil
de enfrentar. Los proyectos más recientes de reforma procesal penal han tratado de
enfrentar estos problemas con desiguales resultados. 8
Una consecuencia adicional de la transición fue el reposicionamiento del derecho

en el Estado. La desaparición de los regímenes autoritarios generó necesariamente una
discusión sobre las condiciones para el ejercicio del poder en las nuevas democracias.
Las Constituciones latinoamericanas sufrieron mod ificaciones sustanciales. En ese con-
texto, apareció la jurisdicción constitucional como un elemento básico para el funcio-
namiento institucional. Los reformadores de América Latina empezaron a diseñar
instituciones cuya función fundamental sería la tutela de los derechos constitucionales y
la solución de controversias entre los distintos órganos del Estado mediante la interpre-
7 Si bien, la mayor parte de los poderes judiciales latinoamericanos contaba con mecanismos informales de
reclutamiento y desarrollo profesional para los jueces, la formalización de la carrera judicial significó un cambio
cualitativo de primer nivel.
8 Riego y Santelices, 2002 y 2003.
tación del texto constitucional.9 Sin embargo, a pesar de la notable expansión de la

justicia a través de la jurisdicción constitucional, el proceso de consolidación de los
tribunales constitucionales en la región no ha concluido.
B. EFICIENCIA: JUSTICIA Y TRANSICiÓN DEMOCRÁTICA
El inicio de la década de los noventa marcó un importante cambio en la dirección de la

reforma judicial. La nueva tendencia se centró en privilegiar la función jurisdiccional
como un aspecto esencial para el correcto funcionamiento de una economía de mercado.
Los reformadores identificaron la labor jurisdiccional como una cuestión clave para el
fortalecimiento de las instituciones del Estado y consecuentemente con la generación
de un ambiente apropiado para la existencia de una economía de mercado. lO Asimismo,
el periodo marcó el ingreso de Europa del Este a las experiencias de reforma judicial.11
El nuevo paradigma se concentró en la introducción de reformas orientadas a incidir
sobre el funcionamiento de los poderes judiciales a fin de hacerlos más eficientes.
Cuestiones como los tiempos de tramitación de los procesos, el abatimiento del rezago, el
rediseño de los despachos judiciales y la introducción de mecanismos alternativos para
resolver controversias, aparecieron en las agendas judiciales. Adicionalmente, los
proyectos de reforma judicial estuvieron acompañados por reformas legales orien-
tadas en el rediseño de la legislación mercantil y la regulación de las quiebras, entre
otros temas.
La incorporación en la agenda de la reforma judicial de cuestiones relacionadas

con el mejoramiento de la eficiencia de la función jurisdiccional se presentó acompañada
de los objetivos de construcción de independencia provenientes de la década anterior.
Aunque en muchas ocasiones, los proyectos optaron por concentrarse exclusivamente
en cuestiones relacionadas con la eficiencia.12 La cuestión de la independencia jUdicial
se abordó en tanto la misma garantizaba imparcialidad, pero sin llegar a los niveles de
responsabilidad en la defensa de los derechos humanos mostrados en la década de los
ochenta.
, Garcia Belaunde y Fernández Segado, 1997.

10 Buscaglia, 1996. Este trabajo refleja claramente la forma en la que los enfoques reformistas se concentraban
exclusivarnente en la eficiencia de los poderes judiciales.
" Dietrich, 2000.
12 Messik, 1999.
11. ¿QUt ES UNA REFORMA JUDICIAL? 59
En el marco de la nueva agenda, se realizaron importantes esfuerzos por mejorar la

infraestructura de los poderes judiciales. Los tribunales iniciaron un proceso de moder-
nización con la renovación del equipamiento y el mobiliario. Incluso se aprobaron
proyectos de construcción de nuevos edificios para los poderes judiciales. De igual
manera, la reforma incidió sobre la carrera judicial, en particular, mediante el aumento
de las percepciones de los jueces. Como era de esperarse, un elemento fundamental de
la reforma se centró en la financiación de los poderes judiciales. Poderes judiciales
como el de Venezuela recibieron garantías constitucionales que establecieron lí-
mites mínimos de financiación. 13
Los resultados de la segunda ola reformista no fueron uniformes. En términos

generales los proyectos de reforma tuvieron muchos problemas para ser aceptados por
los miembros de los poderes judiciales. Las resistencias generaron diversas dificul-
tades para el avance de las reformas. En otros casos, las dificultades experimentadas en
otros sectores de la vida pública terminaron por afectar la vida institucional de los
impartidores de justicia. En los casos de Perú y Venezuela, los poderes judiciales expe-
rimentaron importantes purgas y rediseñas institucionales con posterioridad a la
aplicación de las reformas. De esta manera, los objetivos proyectados difícilmente
pudieron verse satisfechos en su totalidad.14
C. ACCESO: JUSTICIA Y LA CONSTRUCCiÓN

DE UNA SOCIEDAD EQUITATIVA
Los últimos años de la década de los noventa generaron nuevas reflexiones sobre el
papel de la justicia en los Estados contemporáneos. Los especialistas empezaron por
evaluar los efectos de las políticas de ajuste económico en la sociedad e identificaron el
potencial de las instituciones judiciales como agentes para el combate a la desigualdad
en las sociedades. 15 Detrás de esta nueva corriente se centró una tercera ola de reformas
a la justicia. En esta ocasión los diseñadores de las reformas privilegiaron el acceso a
la justicia. El argumento principal para respaldar el acceso consistió en que el mejo-
13 Pérez Perdomo. 2004 .

.. Hammergren, 2004; Pérez Perdomo, 2004.
"Sen. 2000. Sen se refiere a la necesidad de impulsar en forma coordinada el desarrollo económico, político,
social y jurídico.
ramiento de la impartición de justicia tenía pocas perspectivas si no aparecía acom-

pañado de políticas encaminadas a lograr que los usuarios potenciales del sistema de
justicia tuvieran un acceso efectivo a la jurisdicción. Otro aspecto relevante de las reformas
fue la incorporación de planteamientos integrales para el diseño y la implementación de
las reformas. Dentro de esta nueva concepción, los alcances de la reforma jUdicial se
extendieron para involucrar no solamente atodas las instituciones públicas relacionadas
con el proceso de impartición de justicia, sino que los ejercicios también incluyeron a
los abogados y a los propios usuarios del sistema de justicia.
Los nuevos esquemas de la reforma judicial abrevaron de los éxitos y los fracasos
de los movimientos anteriores. Bajo esta nueva corriente, los mecanismos alterna-
tivos para resolver controversias se transformaron. Pasaron de ser instrumentos
orientados a hacer más eficiente el funcionamiento de los poderes judiciales mediante
la reducción de la carga de trabajo, aser una nueva faceta del menú de servicios judiciales
orientados a dar un mejor servicio a los justiciables. En general, la justicia diversificó
sus servicios sustancialmente. Los juzgados móviles empezaron a ser empleados para
acceder a zonas remotas,16 se crearon áreas de servicios integrales para los justiciables17
y se establecieron jurisdicciones especiales para la pOblación indígena18 , entre otras
innovaciones.
Al mismo tiempo, la planeación de las reformas se modificó para incorporar a

jueces, abogados y usuarios. Se realizaron diagnósticos con el objeto de identificar con
claridad los problemas de la reforma. Aunque un cambio fundamental fue el recono-
cimiento expreso de la necesidad de contar con un consenso entre la clase política y la
sociedad, como un elemento indispensable para el éxito de la reforma. Una consecuencia
de dicho reconocimiento es el movimiento orientado hacia la rendición de cuentas cuyas
vertientes principales son la incorporación de políticas de transparencia y la reglamen-
tación del acceso a la información judicial. 19
"Los casos de El Salvador y Brasil son especialmente importantes. El Banco Mundial ha participado en este
tipo de proyectos.
17 Hendrix. 2000. describe la experiencia de los centros de justicia en Guatemala.
"Véase el caso colombiano.
19 Véase Caballero. Gregario. Popkin y Villanueva. 2005.
11. ¿QUÉ ES UNA REFORMA JUDICIAL? 61
D. BALANCE Y PERSPECTIVA DE LA
REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA
¿Es posible hablar de problemas comunes en la justicia en América Latina? En principio

la respuesta es afirmativa. La perspectiva latinoamericana en su conjunto tiene muchas
más semejazas que diferencias. El tránsito por las ideas reformistas también puede
verse como un resultado de la manera en la que los poderes judiciales de la región
comparten soluciones semejantes a problemas similares. Evidentemente no todos los
procesos son iguales. Las condiciones en las que se relaciona el Poder Judicial con
los otros poderes del Estado pueden ser muy variables y los procesos de consolida-
ción de las instituciones fundamentales del Estado constitucional de derecho no llevan
necesariamente la misma velocidad. Sin embargo, un análisis general de la región revela
claramente que las dificultades enfrentadas en muchos de los procesos en lo particular
se terminan encontrando en el análisis comparado. En consecuencia, la perspectiva de
mantener una postura aislacionista en la construcción de una reforma judicial no parece
ser una estrategia adecuada. El diseño de una reforma debe alimentarse necesa-
riamente con las experiencias de la región. Para ello, la experiencia reformista en América
Latina tiene que ser analizada y las conclusiones deben alimentar el diseño de los
nuevos procesos. 20
Un primer tema es el relativo a los efectos de las reformas y su permanencia. Los

efectos del impacto de las reformas judiciales no son inmediatos. En muchos casos, es
necesario esperar al menos un par de años para empezar a visualizar los resultados, en
otros casos debe pasar más tiempo.21 Sin embargo, en ocasiones el problema no radica
en obtener los resultados sino en hacer que los mismos se mantengan. De esta manera,
un ejercicio tan complicado como la propia reforma judiCial es lograr que las instituciones
de la justicia conserven el impacto favorable de los cambios oponiéndóse a cualquier
esfuerzo por regresar al pasado. Los poderes judiciales de América Latina experimentan
continuamente este tipo de regresiones.
La capacitación judicial también ha sido un componente permanente de los esfuer-

zos de reforma judicial. No obstante, es necesario reconocer que los resultados de los
~ La reforma judicial en América Latina se analiza desde una perspectiva comparada en los siguientes trabajos:
Fuentes, 1999 y Pásara, 2004.
21 Macelan, 2004; Hewko, 2002.
ejercicios son muy desiguales. En general, se percibe una falta de definición en los
objetivos de la capacitación judicial. Las áreas encargadas de capacitar funciona-
rios judiciales suelen privilegiar la transmisión de conocimientos teóricos. El énfasis
teórico de los cursos de capacitación, si bien fortalece la formación de los funcionarios
jurisdiccionales, no ayuda a resolver las necesidades inmediatas de operación de la
justicia.
En términos generales, la falta de una política explícita en el área de capacitación

ha ocasionado Que muchos esfuerzos se caractericen por la improvisación. Adicional-
mente, las experiencias exitosas no suelen resistir los cambios en las instituciones. Las
nuevas administraciones han mostrado poco interés por los programas de sus
antecesores.
La reforma del gobierno judicial es otro aspecto Que ha tenido un desarrollo

generalizado en la región. La institución insignia del rediseño del gobierno judicial es el
Consejo de la Judicatura. Si bien el diseño y las atribuciones de los consejos en América
Latina presentan importantes diferenéias, muchos de los objetivos son semejantes.22
En primer lugar, la llegada de los consejos fue vista como un elemento orientado a
fortalecer la autonomía de los jueces y mejorar su desempeño. Es decir, los consejos
se entendieron como el órgano responsable de la carrera judicial. En segundo lugar, se
trató de emplear a los consejos como órganos especializados en la administración de
los poderes judiciales. La expectativa era evitar Que los jueces se distrajeran con asuntos
administrativos aumentando su tiempo para el ejercicio de la función jurisdiccional.
Los consejos no han sido bien recibidos por la clase judicial. En ocasiones su
presencia es vista con recelo. Las atribuciones de los nuevos consejos suelen chocar
con las atribuciones de los órganos de gobierno tradicionales de los poderes judiciales.
En ocasiones estos enfrentamientos han generado parálisis en las instituciones. En otros
casos, se ha optado por introducir reformas orientadas a limitar el poder de los consejos.
Otro tema importante es el de la integración de los consejos. La cuestión parte

desde la definición del origen de los consejeros. El debate se centra en la conveniencia de
contar con consejos en donde prevalecen los integrantes del Poder Judicial frente a los
22 Hammergren. 2002.
11. ¿QUÉ ES UNA REFORMA JUDICIAL? 63
consejeros provenientes del exterior. Otro aspecto es el relacionado con la capacidad de

los consejeros. La experiencia latinoamericana indica que no siempre se designa aquienes
reúnen condiciones para realizar la labor. También debe destacarse el tema de la captura
de los consejeros. En ocasiones las designaciones pasan por una excesiva influencia de
los partidos políticos. El resultado se refleja en la presencia de consejeros que tienen
más interés en la defensa de sus posturas partidistas que en el mejoramiento de la
justicia.
El tema del crecimiento de los consejos es motivo de preocupación en algunos

poderes judiciales. Se argumenta que el aparato burocrático del Consejo representa una
pesada carga financiera para la justicia.
En términos generales, el balance de los consejos en América Latina arroja resultados

desiguales. Los consejos han enfrentado muchas dificultades para articular la carrera
jUdicial. A pesar de ello es posible identificar avances, quizá el más importante se rela-
ciona con la profesionalización de la gestión administrativa. Sin embargo, debe
reconocerse que pese a su potencial, los consejos de la judicatura todavía no han sido
capaces de desempeñar sus funciones en forma adecuada.
No obstante, al margen de la existencia o no de los consejos, el tema que sigue

pareciendo fundamental para el gobierno judicial es el de la articulación de políticas
judiciales viables y el seguimiento de las mismas. Los encargados de la conducción de
las instituciones judiciales muestran un interés limitado por la planeación estratégica y
por el empleo de otros instrumentos útiles para el diseño, ejecución y evaluación
de políticas públicas.
Para concluir este apartado nos referimos al tema de la tecnología en los poderes
judiciales. La llegada de las computadoras a las unidades jurisdiccionales parecía anun-
ciar cambios importantes en la manera en la que trabajaban los juzgados. Sin embargo,
el paso del tiempo ha mostrado que las tradiciones se siguen imponiendo y el cambio
es extremadamente lento. Los poderes judiciales latinoamericanos se han deslumbrado
con la tecnología pero no todos han resuelto claramente la manera en la que ésta debe
incorporarse. Los fracasos han sido muy costosos. En general, el tema de la tecnología
en los poderes judiciales latinoamericanos requiere de una profunda revisión.
111
LA REFORMA JUDICIAL EN MÉXICO
E nel capítulo precedente se ubicó el concepto de reforma judicial dentro del contexto
de América Latina y se analizaron las características de dicho movimiento durante
las últimas tres décadas. En el caso de México no resulta tan frecuente el empleo del
término reforma judicial y cuando se usa normalmente se le circunscribe a la reforma
constitucional de 1994-1995, el presente capítulo busca remontarse a los origenes de
dicha reforma y señalar los ulteriores desarrollos de la misma.
La reforma judicial en México no es un momento sino un proceso en marcha.' Este

proceso se inicia en 1987 con las primeras reformas encaminadas al establecimiento de
un tribunal constitucional en México y se prolonga desde entonces a diferentes ritmos
y profundidades a lo largo del país. Aunque resulta muy difícil hacer una periodización
precisa, sin duda la reforma constitucional de 1994 significó un punto de inflexión de
capital importancia. Desde entonces, las reformas constitucionales y legales se multi-
plicaron tanto a nivel federal como local. Resulta posible afirmar que entre ese año y
2002 prácticamente todos los poderes judiciales del país experimentaron cambios
estructurales. Desde entonces, la dinámica de las reformas que se describirán adelante
se desaceleró, incluso en algunos casos hay estancamientos y retrocesos. Junto con lo
anterior, se han multiplicado las iniciativas de reforma, tanto a nivel federal como local,
sumando incluso cientos de ellas, casi todas atendiendo a problemas puntuales, espe-
1 Sobre la transición jurídica en México véase González y López Ayllón, 1999 y Serna y Caballero, 2002.
67
cíficos y sin posibilidad alguna de articulación entre sU Esto muestra claramente la

falta de una visión de conjunto entre los legisladores y la necesidad de una reflexión
que considere el conjunto del sistema de impartición de justicia. La Consulta responde
justamente a esta necesidad.
Este capítulo busca en una primera parte hacer un somero recuento sobre el
desarrollo de la reforma judicial en nuestro país. Para facilitar la exposición no se sigue
una secuencia cronológica sino analítica. En la segunda parte se expone de manera
sintética el estado del debate. Ello permitirá posteriormente dar contexto a las diferentes
propuestas presentadas con motivo de la Consulta.
A. ¿CUÁNDO INICIÓ LA REFORMA JUDICIAL EN MÉXICO?
Es de hacerse notar que a partir de la Constitución de 1917 no existió una entidad

del Estado mexicano encargada de elaborar la agenda de la impartición de justicia del
país. En países en los cuales ha existido un ministerio o secretaría de justicia corresponde
precisamente a este organismo la elabúración de dicha agenda, al tiempo que tiene la
labor de darle seguimiento a las diversas acciones, planes y programas de ella derivadas.
La ausencia de un órgano focal con dichas atribuciones y la división competencial
derivada de la doble jurisdicción del Estado federal mexicano ha traído como una de sus
consecuencias, probablemente no planeada, que el sistema de impartición de justicia
en México no sea abordado en forma integral y que los diversos cambios y modificaciones
hayan resultado parciales y desarticulados.
Por otra parte, en México se ha vivido lo que pUdiera llamarse un "fetichismo

legislativo", consistente en suponer y asumir que el simple cambio legislativo habrá de
producir los resultados esperados, o en ocasiones apenas sospechados. Esta actitud
soslaya los aspectos relativos a implantación e implementación. Con frecuencia es
en estos aspectos, considerados menores, donde reside la clave del éxito o fracaso de un
cambio o de una nueva política. Normalmente, mientras mayor la profundidad o la sustan-
cia de la reforma, mayor relevancia adquieren los aspectos instrumentales y los tiempos
requeridos por una modificación cultural para rendir resultados. Asimismo, el suponer
2 Para el periodo que comprende hasta 1999. véase Fix-Fierro. 1999. Para el periOdo 2003 a 2005 se identificaron
565 iniciativas de ley presentadas a nivel federal. mismas que pueden consultarse en los Anexos de este Libro Blanco.
111. LA REFORMA JUDICIAL EN MÉXICO 69
o asumir que los cambios legislativos son suficientes para producir las transformaciones
conlleva el no establecer objetivos ni metas, así como el no considerar los tiempos en
los cuales dichos objetivos habrán de alcanzarse, ni tampoco los mecanismos, criterios
o índices que permitan medir el grado de acercamiento o desvío respecto a los objetivos y
metas establecidas. De igual manera, la ausencia de tales indicadores imposibilita
la medición y el monitoreo que pudieran advertir los desfases o resultados disfuncionales
que se van produciendo a medida que los cambios y modificaciones se instrumentan.
En consecuencia, la percepción de desvíos e insuficiencias, cuando llega a darse, suele
acontecer en forma tardía y normalmente lo que se advierte es un problema de tal
magnitud y complejidad que la elaboración de un diagnóstico certero entraña alto grado
de dificultad.
La ausencia de una entidad encargada y responsable de la agenda judicial; de darle

seguimiento aésta y de adoptar o proponer las medidas necesarias para corregir el rumbo;
la falta de una agenda en materia de justicia con visión integral, y la carencia de elementos
y criterios de medición para ponderar los efectos de los cambios legislativos en el sistema
de impartición de justicia, propician que cuando se advierten las insuficiencias o el
agotamiento de los cambios adoptados se recurra a una nueva modificación de carácter
legislativo, sin tener la certeza de si los problemas o deficiencias percibidos tuvieron su
origen en una legislación deficiente o si por el contrario su causa se ubica en el ámbito
de la implementación. De ahí que normalmente el remedio que se propone para el pro-
blema detectado consista precisamente en una nueva reforma legislativa.
Con base en lo anterior y bajo el supuesto que en el caso mexicano la reforma

judicial no es un acto fundacional sino un proceso continuo, es preciso señalar una
fecha a partir de la cual se inicie el análisis de las distintas reformas y modificaciones
que se han venido produciendo en el sistema de impartición de justicia en México, con
el Propósito de esclarecer los objetivos (no siempre explícitos) de los cambios yapre-
ciar si éstos se han dado y de ser así, si éstos se encuentran articulados.
La fecha seleccionada para dar inicio a este recuento es la de 1987, de tal forma que
se analizará el proceso de reforma judicial a lo largo de los últimos veinte años. La elec-
ción de la fecha obedece a que la reforma de agosto de 1987 señala dos directrices
capitales para pOder entender la dirección del proceso de reforma judicial en su conjunto.
A saber, se le otorgan facultades a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para poder
iniciar, así fuese en forma incipiente, la elaboración de una agenda judicial, circunscrita
al Poder Judicial de la Federación, y por otra parte se inicia lo que podría denominarse el
proceso de conformación de un Tribunal Constitucional.
Estas dos líneas estratégicas fijadas por la reforma de 1987 habrán de marcar en
buena medida el derrotero que habría de seguir el proceso de reforma jUdicial mexicano
en los años siguientes. Si bien en su momento aparecieron como vertientes paralelas y
aparentemente complementarias, no tardarían en confluir, competir eincluso, hasta cierto
punto, tornarse incompatibles. Lo que es más, podría aseverarse que la tensión entre
ambas originó en buena medida la reforma constitucional de 1994 que habrá de abordarse
más adelante.
Antes de la reforma constitucional de 1987 correspondía al Poder Legislativo Federal

la creación de tribunales federales, el establecimiento de distritos y circuitos judiciales,
así como también fijar la competencia que, por materia, les correspondía a los diversos
órganos jurisdiccionales del ámbito federaP. No resulta casual el que sea precisamente
a partir de las postrimerías de los ochenta cuando se advierte un crecimiento notable
del propio Poder Judicial Federal4• Lo que es más, si hubiera que identificar algún rasgo
distintivo de este proceso de reforma judicial durante las dos últimas décadas, éste
habría de ser, sin lugar a dudas el del crecimiento del mismo. Este perfil emblemático se
aprecia desde distintos ángulos, en el número de órganos jurisdiccionales5, en la dis-
persión geográfica de los mismos, en el número de circuitos judiciales, en el número
de impartidores de justicia, en el número de órganos especializados y en el número de
asuntos atendidos cada año.
Al igual que todas las reformas constitucionales y legislativas sobre la impartición

de justicia a nivel federal en el siglo XX, la de 1987 también estuvo enfocada, de una u
3 De 1951 a 1986 sólo se reformó la Constitución en 14 ocasiones para los efectos de crear tribunales federales.
Resulta fácil imaginar que para cuando los referidos órganos jurisdiccionales se establecían era ya demasiado tarde.
Esto dio origen a que al interior del Poder Judicial de la Federación se hablara con frecuencia de que éstos "nacían
muertos". Para mostrar dramáticamente esta situación, sirva señalar que mientras en 1950 se daba una relación de un
juzgado por cada 560,674 habitantes, para 1980 la relación se había modificado a un juzgado por cada 751,088
habitantes. Véase Fix-Fierro, 1999.
, Sólo en 1988 se crearon 63 órganos jurisdiccionales, lo que permite percatarse del acusado rezago, en cuanto
a creación de tribunales, producto de lo complicado y dilatado del procedimiento legislativo requerida para su creación.
5 En sus tres diversos tipos, Le .• juzgados de distrito, tribunales unitarios y tribunales colegiados de circuito.
otra forma, a atender el recurrente y aparentemente irresoluble problema del rezago

judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; pero, adiferencia de sus precursoras
que habían ensayado insistentemente el aumento del número de ministros de la Corte y
el conferir y ampliar competencias a los tribunales colegiados, ésta tuvo como rasgo
distintivo el otorgar al máximo órgano del Poder Judicial de la Federación la atribución
de tomar en sus propias manos parte de la agenda judicial, al menos en el ámbito federal,
mediante la facultad de fijar el número, la división en circuitos, la jurisdicción territo-
rial y la especialización por materia de los tribunales de circuito y de los juzgados de
distrito, así como también para regular, mediante acuerdos generales, los asuntos que
debieran conocer tanto el Pleno como las salas de la Corte. Se trató de un cambio cuali-
tativo en la medida en la cual se dotó a la propia Suprema Corte de una herramienta
para que, sin necesidad de acudir al Poder Legislativo, pudiera determinar la forma en
la cual haría frente por una parte al consabido problema del rezago judicial y por la otra al
creciente número de asuntos que ingresaban al Poder Judicial de la Federación.
Si bien es igualmente cierto que en esta reforma se recurrió a un ajuste competencial

mediante la modificación al artículo 107 constitucional para otorgar atribuciones a los
tribunales colegiados de circuito para conocer, en amparo directo o en revisión de todas
las resoluciones en las que no se impugnaran de modo directo la constitucionalidad de
normas de carácter general, es menester señalar que este cambio no sólo obedecía a
aligerar la carga de asuntos de los que conocía hasta ese entonces la Suprema Corte de
Justicia, sino que incubaba la idea de convertir a este órgano jurisdiccional en un
tribunal constitucional, mediante la transferencia a los tribunales colegiados de circuito
de la decisión última en los amparos de legalidad, reservando para la Suprema Corte, en
lo esencial, los asuntos de constitucionalidad 6• En concordancia con esta concep-
ción se pueden leer las modificaciones, de la misma fecha, al artículo 106 constitucional
mediante las cuales se suprimió la atribución de la Corte para dirimir los conflictos
competenciales entre los tribunales de la federación, entre éstos y los de los Estados, o
entre los de uno y otro Estados, confiriéndoseles a órganos del Poder Judicial de la
Federación, diversos a la Suprema Corte.
'Esta reforma traza por primera vez con nitidez la línea divisoria entre las esferas jurídicas de la lega!idad y la
constitucionalidad y con ello posibilita el alumbramiento de una justicia político-constitucional distinta de la justicia
ordinaria. Sobre los aspectos esenciales de esta reforma puede consultarse Fix-Zamudio, 1987.
De esta forma y por los motivos expuestos, el periodo a considerarse es el par de

décadas que median entre 1987 Y2006 Ylos cambios ocurridos en el sistema de justicia
mexicano en dicho lapso. Sin duda tanto el orden jurídico en general y el sistema de
justicia en particular han sufrido cambios importantes en el periodo señalado. No pocos
de tales cambios han tenido su génesis o detonador en áreas fuera del propio sistema de
justicia y responden claramente a las nuevas condiciones económicas y políticas del país,
tal vez por ello se han llevado a cabo de manera no planeada, ni sistemática. Asimismo,
en no pocas ocasiones han obedecido más asituaciones coyunturales que auna planeación
con visión de mediano o largo plazos. En parte estriba ahí la razón de que a la vuelta de
los años llegaran a estimarse tales reformas como insuficientes o incompletas y esto a
su vez haya repercutido en que el sector justicia reflejara un rezago relativo a otros sec-
tores. De ahí que surgiera la necesidad de una reforma de mayor profundidad y alcance
en las postrimerías de 1994.
B. LOS GRANDES TEMAS DE LA REFORMA JUDICIAL
Para poder describir las modificaciones ocurridas entre 1987 y 2006 se agruparán en tres
grandes grupos. Aquellas sobre el diseño institucional, las que amplían o restringen
competencias y las que modifican los procedimientos.
Se ha señalado ya el por qué se fija convencionalmente el año de 1987 como la

fecha de inicio del proceso de reforma judicial en México y se hizo una descripción somera
de las más importantes modificaciones ocurridas en tal año en el ámbito federal. No obs-
tante, es nBcesario tener presente que la justicia federal no es sino una parte de todo el
sistema de justicia del país 7 y coincidentemente en ese mismo año tiene lugar una
reforma capital para la impartición de justicia a nivel local. Dicha reforma constitucional
estableció las bases para los tribunales de las entidades federativas y otorgó garantías
jUdiciales para sus integrantes al establecer el artículo 116 constitucional, en su frac-
8
ción 111 , que las constituciones y leyes locales garantizarían la independencia de jueces
7 Incluso si se atiende a criterios exclusivamente cuantitativos d . .

corresponden al Poder Judicial de la Federación son significativamente m e numero de asuntos atend,dos. los que
judiciales locales. enores a los que se atienden en los poderes
B Véase Ovalle Favela. 1987.
y magistrados mediante el establecimiento de condiciones para el ingreso, formación y

permanencia de los miembros de los poderes judiciales locales9.
La campaña electoral por la Presidencia de la República de 1994 reflejó que una de

las preocupaciones compartidas y uno de los reclamos más extendidos tenían que ver
con el sector justicia. lO
Si bien es cierto durante buena parte de 1994 se reunieron diversos grupos de

expertos para analizar, discutir y diseñar las propuestas de reforma sobre esta ma-
teria, en términos generales se coincide en la apreciación de que la reforma resultante
puede ser considerada como una reforma inconsulta. Lo que subraya el hecho de que
no se dio una amplia discusión entre los múltiples sectores que pudiesen haber opinado
sobre el tema. l1
A menudo se señala la celeridad con la cual las cámaras de origen y revisora, a

nivel federal, aprobaron la referida reforma, incluso hay quienes anotan que no se le dio
por parte del Legislativo Federal el tiempo mínimo de reflexión que ameritaba una reforma
de tal trascendenciaY
'Una de las consecuencias de dicha reforma; pero. sobre lodo de las implantaciones que tuvieron lugar en las
entidades federativas fue el reducir, al menos en un aspecto, la enorme brecha que se había abierto entre el Poder
Judicial de la Federación y aquellos de las entidades federativas. No debe soslayarse que la existencia de tal brecha en
poco contribuye a la conceptualización y tratamiento del sistema de justicia como un todo. Esta reforma puede con-
siderarse como un primer paso en la visión integral y sistémica del sistema de justicia, en la medida en la cual se
tratan de acompasar los desarrollos y evoluciones de los sistemas de impartición de justicia locales con el más
evolucionado de la esfera federal, fundamentalmente a través del establecimiento de garantías mínimas para la
independencia de los pOderes judiciales y la autonomía de los impartidores de justicia. Se verá cómo la reforma de
1994 continúa con esta consideración de los dos fueros como parte de un mismo sistema de impartición de justicia.
10 No es mera casualidad el que las plataformas de los tres principales partidos políticos hayan contenido un
capltulo referente a este tema. Especlficamente en el caso del candidato que a la postre resultó electo es de destacarse
el planteamiento realizado en juliO de 1994, en Guadalajara, Jalisco, bajo el título de "Diez propuestas para un nuevo
sistema de seguridad y justicia" (seis de las propuestas se referían al tema de seguridad, concretamente a un nuevo sistema
de seguridad pública, delincuencia y justicia penal), Zedilla, 1994.
" la iniciativa de reforma presentada por el Presidente Zedilla al Senado de la República, el 5 de diciembre de
1994, fue objeto de una inusual cobertura de prensa e incluso puede afirmarse que en términos generales su recepción
fue pOSitiva por parte de la opinión pública. Fix-Fierro, 2004.
"Para advertir la rapidez con la cual se aprobó la reforma de 1994 es conveniente tener presente que del día de
su presentación en la Cámara de Senadores (5 de diciembre) a la publicación del decreto de reforma (31 de diciembre)
mediaron tan sólo 27 días, lapso en el cual no sólo se analizó, dictaminó, discutió y aprobó la iniciativa en ambas
cámaras del legislativo Federal, sino que se aprobó también en la totalidad de las legislaturas estatales. la brevedad
del lapso que llevó el dilatado proceso de reforma constitucional no debe preCipitar la conclusión de que el papel del
Organo Reformador de la Constitución fue en realidad un mero trám;te de ratificación, ya que es preciso tener presente
que en el Senado de la República la iniciativa presidencial fue objeto de numerosas modificaciones que no pueden
catalogarse en forma alguna como cosméticas.
1. La consolidación de la jurisdicción constitucional
El primer eje de la reforma de 1994 es sin duda el de continuar con una de las líneas
trazadas por la reforma de 1987, en el sentido de proseguir con la conformación de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en un Tribunal Constitucional. Esta línea estraté-
gica presenta dos vertientes principales: por una parte la del diseño institucional y por
la otra la de una redefinición competencial.
El diseño institucional comprendió por una parte una nueva estructura organizacional
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al mismo tiempo la incorporación de
nuevos agentes, mediante la renovación total de los integrantes del máximo tribunal del
país. Para este último propósito los artículos transitorios dispusieron por una parte
el retiro anticipado y forzoso de la totalidad de los integrantes de la Corte,13 y por el otro
un nuevo sistema para la designación de quienes habrían de asumir la función de
ministros de la misma.
En otro de los artículos transitorios se establecía un sistema de renovación gradual

o escalonado de los ministros cuyo diseño permitiría contar durante los primeros siete
años con los mismos integrantes, lo que debería de permitir la .integración y cohesión
necesarias para poder instaurar una Corte renovada que asumiera el nuevo papel que se
le asignaba. Se fijaba un plazo de 20 años para lograr la renovación total de todos los
miembros, modelo diseñado para dar estabilidad ala nueva Suprema Corte. La renovación
escalonada por parejas, cada tres años, a partir del séptimo, pareciera un sistema
adecuado para lograr tanto la renovación generacional como la introducción de ideas y
criterios nuevos a un órgano colegiado, sin afectar la cohesión, el funcionamiento y las
prácticas de trabajo del mismo. 14
u Pr~bablemente este haya sido el aspecto de la reforma de 1994 Que más llamó la atención de los medios de
comUnlcaClOn durante el mes de diciembre de ese año.y el Que provocó algún tipo de debate público en el cual
algunos, con cierta exageración, llegaron afirmar Que habla desaparecido uno de los tres poderes. Sin duda este fue el
aspecto más controvertido de la reforma, aunque es de llamar la atención Que en té . I f di'
Poder ~4udicial no encontró mayores objeciones. Véase Fix-Fierro, 2004. ' rmlnOS genera es y uera e propio
enD~i~~:~~~:,:e;~003ca~~~OnraernoQnUperosbeIPuso edn práctica el sistema de renovación parcial de los integrantes de la
Corte
, , emas e interpretación con el nue t t d i ' I 96 ., I
Pareciera Que estos problemas no tuvieron su ori en t t '_" vo ex o, e artlcu o constltuclOna.
a la coyuntura política Es de señalarse Que algu g an o en el diseno institucIOnal, SinO Que obedecieron más bien
. nas voces se esCucharon en ocas'ó d l b ' t d " t
noviembre de 2004 para señalar Que la 'Interpret 'ó d I S i n e nom ramlen o e mlnlS ro en
, aCI n e enado del artículo 96 t't' 'd' •
del esquema original y Que pudiera, al correr del tiempo de "cons I uClOnal contrariaba el Ise"o
señalarse Que los problemas de interpretación en I'ó y proseguir dicha interpretación, desVirtuarlo. Es de
ciativas de reforma (todavía pendientes de dictame;~ ~CI t ntC0t' el articulo 96 ya han suscitado la presentación de ini-
como de modificarlo. an o ra ando de aclarar la Interpretación del texto constitucional,
El número de integrantes de la Suprema Corte volvió a su configuración original

establecida por el Constituyente de Querétaro, no como un signo de nostalgia, sino
debido a la redefinición competencial prevista en la propia reforma. Es de hacer notar
Que la Exposición de Motivos al abordar este tema señala cómo el incremento de Salas
y ministros a lo largo de la mayor parte del siglo XX tuvo como propósito el abatir el rezago
judicial de la Corte, y si bien existía rezago en noviembre de 199415 , éste no constituía,
a diferencia de lo acontecido en ocasión de la mayoría de las reformas del siglo XX, el
motivo central de la reforma. La reforma estaba orientada acontinuar con la transformación
de la Suprema Corte en un tribunal constitucional y la estrategia para hacer frente al
problema del rezago existente, pese a la disminución del número de ministros, consistiría
más Que en una redefinición, en una verdadera reingeniería competencial.
Ya en 1951, para hacer frente al problema del rezago Que enfrentaba la Suprema
Corte se había recurrido a una redefinición competencial. En esa ocasión la reingeniería
competencial se concentró en el aspecto jurisdiccional y se crearon por tanto nuevos
órganos jurisdiccionales, los tribunales colegiados de circuito, Que a partir de ese
momento pudieran encargarse de funciones Que hasta ese momento eran competencia
de la Corte, liberando con ello a esta última de algunas de sus responsabilidades para
aplicarse al resto de sus competencias.
Casi medio siglo después la redefinición competencial deja de lado la cuestión

jurisdiccional y afronta un problema Que si bien no había surgido de la reforma de1987,
sí se había agudizado a partir de ésta. Este problema no era otro Que el referente al des-
medido crecimiento del Poder Judicial de la Federación 16• Al abordarse la reforma de
1987 se anotó Que mediante ésta se dotó a la Corte de un importante instrumento para
la planeación, la administración y el gobierno del propio Poder Judicial Federal consistente
en la capacidad de crear órganos jurisdiccionales, establecer y dividir circuitos judi-
ciales al tiempo Que estaba facultada para determinar y modificar la competencia y
especialidad de tribunales federales. Basta un vistazo a los datos referentes a la crea-
ción de tribunales federales entre 1988 y 1994 para constatar Que la Suprema Corte
15 De hecho la Exposición de Motivos utiliza el eufemismo siguiente: •... al concluir el presente año, el rezago
es casi inexistente". Sin embargo, si se consulta el Informe de Labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
correspondiente a 1994, se advertirá que efectivamente la exposición de motivos empleó un eufemismo.
"Ya se señaló con anterioridad cómo a raíz de la reforma de 1987. y concretamente a partir de 1988, el crecimiento
del Poder Judicial de la Federación se vuelve exponencial.
ejerció sin titubeos esta nueva facultad, sin embargo al hacerlo se produjo la paradoja
de no poder consolidarse como tribunal constitucional en la medida en la cual buena
parte del tiempo del Pleno, de los ministros en lo individual, y especialmente de la Comi-
sión de Gobierno y Administración 17, se consumían en actividades distantes de aquellas
propias de un tribunal constitucional.
Por añadidura, los problemas del gobierno y de la administración del Poder Judicial
de la Federación no sólo se volvían más numerosos, sino que adquirían mayor com-
plejidad y requerían para su adecuada atención, no sólo de dedicación de tiempo completo,
sino igualmente de mayor especialización y profesionalización para poder lograr niveles
razonables de eficiencia.
La situación descrita propició que la reforma de 1994 optara por un cambio de

paradigma, profundizando una de las vertientes de la reforma de 1987, quitando distrac-
ciones a la Corte para que estuviese en aptitud no sólo de concentrarse en funciones de
órgano de control constitucional (ejerciendo tanto competencias y funciones que ya tenía,
sino también nuevas que le fueron asignadas por medio de la reforma de referencia). El eje
de esta iniciativa de reforma optó por una clara distinción entre las funciones jurisdic-
cionales y aquellas de otra índole que correspondían a la Corte, confiriendo las de esta
última naturaleza a un nuevo órgano,IB el Consejo de la Judicatura Federal, responsable
del gobierno y la administración del Poder Judicial de la Federación, con excepción de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La creación del Consejo de la Judicatura Federal contribuyó decididamente a la

especialización de la Corte, proSiguiendo así su consolidación como tribunal encargado
de la jurisdicción constitucional con facultades para conocer de asuntos que si bien ya
poseía la competencia desde 1917, las controversias constitucionales, merced a las reformas
de 1994 y la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional de 1995 se vieron revigori-
zadas. Simultáneamente, se le confirió competencia para realizar funciones de control
17 Conforme a la fracción IV de artículo 13 de la entonces vigente ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
el Presidente de la Corte y otros dos ministros conformaban la ComisiÓn de Gobi ". .
administrativas estaban estipuladas por el art'lculo 30 d i ' erno y Administración cuyas funCIOnes
e a misma entre las que se e c nt b i t
de pre;~puesto y ejer:erlo para todo el Poder Judicial de la Federación, nora an proponer e anteproyec o
Es precIso senalar que a nivel de las entidades federativas ase h b" .
iniciativa de diciembre de 1994 los Estados de C h'l S' y a la incursionado en este esquema antes de la
. oa UI a y Inaloa ya contaba . .. d
el Presidente Zedilla envió su iniciativa al Senado de la República, n con consejos de la Judicatura cuan o
abstracto de la Constitución mediante un nuevo procedimiento constitucional, a saber

las acciones de incostitucionalidad, de nuevo cuño dentro del sistema mexicano de defensa
de la Constitución.
Dentro del proceso de reforma judicial a nivel nacional las entidades federativas, si
bien no estaban obligadas aobservar las reformas de la justicia federal ni tampoco contem-
plaron a éstas como modelo prototipo, no cabe duda que las reformas federales se
conviertieron cuando no en detonador, sí en acicate para emprender sus propios procesos
de reforma, aunque con intensidad, ritmo y modo diversos. A partir de 1995 se contemplan
transformaciones en las entidades federativas para crear órganos de gobierno y admi-
nistración de los poderes judiciales hasta lograr que en más de la mitad de los Estados
se encuentren hoy en día consejos de la judicatura. Un lustro más tarde se iniciaría
también, en las entidades federativas, una tendencia, menos intensa que la anterior,
para establecer medios de control constitucional a nivel local. Si bien es cierto esta
línea de reforma no ha contado con tantos Estados adherentes como la anterior, su adop-
ción amerita estudio y evaluación para poder apreciar en qué forma ha contribuido, y
pudiera contribuir, a lograr una mayor independencia de aquellos poderes judiciales
locales que han optado por seguir esta línea de desarrollo. Deberá analizarse igualmente
en qué medida esta nueva vertiente contribuye o no a una mayor eficiencia del sistema de
justicia en su conjunto.
2. Designación y permanencia de jueces supremos
Es probable que el tema que primero se asocia con aquel de la independencia de los
pOderes judiciales sea el de la designación de jueces supremos. Ya se anotó cómo apartir
de 1987 se establecieron lineamientos mínimos para el nombramiento de jueces y
magistrados de los poderes jUdiciales locales. A partir de tal fecha y con ritmos dispares,
las entidades federativas han ido adoptando mecanismos de designación de magis-
trados que en términos generales tienden al fortalecimiento de la independencia de los
pOderes judiciales, mediante una cada día menor o más acotada intervención de los pode-
res ejecutivos.
La intervención de diversos órganos en el procedimiento de designación de jue-

ces supremos sin duda contribuye con una mayor independencia de los poderes judiciales
aunque no la garantiza por sí sola. No se ha adoptado hasta ahora un modelo típico de
designación, coexisten aquellos esquemas en los que se da una colaboración entre el

Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, con casos en los cuales las legislaturas por sí mismas,
sin intervención de otro órgano, tiene a su cargo la designación de magistrados y en
otros casos los órganos de gobierno y administración judiciales intervienen en el
procedimiento. 19
La designación por sí misma no garantiza la independencia de los poderes judiciales,

ésta debe de estar acompañada de otras garantías judiciales, y entre éstas destaca la
permanencia. Mientras en materia de designación se advierten, aunque dispares, avances
en la dirección correcta, en materia de permanencia el espectro de tratamientos por
parte de las entidades federativas es todavía más amplio, y con frecuencia ciertas prácticas
se resisten a abandonar la escena. La estabilidad y sobre todo la certidumbre, mediante
reglas claras y objetivas, constituyen aspectos fundamentales de la carrera judicial y deben
por tanto estar regidos por los principios de la misma. De ahí que las garantías judiciales
en materia de designación y permanencia no puedan ser vistas como principios en sí
mismos, sino como vehículos para lograr los fines de la carrera judicial.
La práctica no siempre ha contribuido aeste importante aspecto de la independencia

de los poderes judiciales y de la autonomía de los jueces supremos. Por una parte la
convergencia del relevo del Poder Ejecutivo con el periodo de ratificación o reelección
de magistrados echa por tierra, en la mayoría de los casos, las disposiCiones legales
sobre estabilidad y permanencia atentando contra la autonomía de los jueces ~upremos
y la independencia de los poderes judiciales. Desde la otra vertiente, la reelección o
ratificación tácita (reconocida como tal por la Suprema Corte) pone en entredicho los
principios de excelencia que rigen la carrera judicial y que debieran normar invariable-
mente la ratificación. 20
Por lo que atañe al ámbito federal, se han señalado ya sus problemas, especialmente
en lo relativo a su interpretación. Estos problemas ponen de manifiesto la necesidad de
19 Concha y Caballero, 2001.

~ la variedad de mecanismos tanto para la designación de jueces supremos, como para su ratificación, adoptados
por las entidades federativas se presenta como campo propicio para la realización de estudios empíricos que permitan
establecer cuáles de éstos contribuyen de mejor manera a afianzar la independencia y autonomía, cuáles logran mayores
índices de eficiencia y eficacia; en suma, poder disponer de datos confiables para establecer cuáles son las mejores prác-
ticas, en materia de desiganación y permanencia de jueces supremos, en el sistema de imparticíón de justícia a nivel
nacional.
transparentar los procedimientos, al tiempo que se incorporen mecanismos de rendición

de cuentas por parte de los órganos que intervienen en el procedimiento de propuesta
yen el de designación. La introducción de estos elementos contribuiría de forma notable
no sólo a la legitimidad de quienes resulten designados en el futuro, sino lo que resulta
más importante aún, a la de la institución y a la del sistema de justicia en su conjunto.
Paralelamente a la designación y permanencia de jueces supremos debe abordarse

el tema de los mecanismos para la integración de los consejos de la judicatura, materia
por cierto muy debatida en México durante los últimos once años.
Baste apuntar que en la esfera federal durante 1995, año de instalación del Consejo
de la Judicatura Federal, se ensayaron dos mecanismos diversos y antes de que algún
consejero pudiera cumplir el periodo de cuatro años, establecido por la reforma de
1994, se modificó de nueva cuenta el procedimiento y se procedió a la renovación total
de dicho Consejo.
Lo anteriormente apuntado, aunado a la gran diversidad de integraciones y proce-

dimientos adoptados por las entidades, torna difícil el poder realizar una evaluación
comparativa que permitiese establecer las mejores prácticas a nivel nacional. Pareciera
que el debate sigue estancado en una cuestión principista que gira fundamentalmente
en torno al asunto sobre la conveniencia de la integración plural o no de los consejos y
las proporciones o variantes que una composición plural pudiera adoptar.21
En buena medida el proceso de reforma judicial requiere que el debate se focal ice
en la necesidad de profesionalizar los órganos de gobierno y administración de los
poderes judiciales para a partir de ahí establecer el perfil que deberán reunir los conseje-
ros. Una vez establecido dicho poder abordar el tema tanto de la composición y el balance
de los integrantes de los órganos de gobierno como del procedimiento de selección
y designación. Éste se verá enormemente beneficiado con la introducción de elementos
que faciliten la transparencia de los procedimientos de selección y designación y la
rendición de cuentas de quienes intervienen en ellos.
11 Sobre los principales aspectos de este debate y las variedades de esquemas adoptados por las entidades
federativas. Véase Concha y Caballero, 2001.
3. Crecimiento e infraestructura
Ya se apuntó, en un apartado anterior, que si algún rasgo había de ser identificado para
caracterizar la evolución del aparato impartidor de justicia a lo largo de los últimos veinte
años ese habría de ser precisamente el del crecimiento. Incluso en los últimos veinte años
han aparecida órganos jurisdiccionales especializados que no existían antes. Tal es el
caso de los tribunales y salas electorales y del Tribunal Agrario.
Con ritmos y enfásis distintos, pero presente tanto en los poderes judiciales lo-
cales, como tal vez en forma más acentuada, en el Poder Judicial de la Federación. Este
crecimiento en número de tribunales y por supuesto en el número de asuntos atendidos,
se ha visto reflejado en un notable crecimiento en instalaciones y equipamiento.
Pudiera incluso afirmarse que los crecimientos anteriormente referidos no hubiesen

podido darse sin contar con mejoras sustanciales en la infraestructura inmobiliaria y
tecnológica de los poderes judiciales.
la forma en la cual se han dado estos innegables avances materiales ponen de

manifiesto la ausencia de una visión integral del sistema de impartición de justicia y la
falta de planeación en su instrumentación. Esto es así porque salvo contadas excepciones
los referidos avances han sido de tipo reactivo e incluso con frecuencia tardío.22
Hasta la década de 1990 el Poder Judicial de la Federación había seguido la política

de rentar inmuebles ya construidos y adaptarlos para la función jurisdiccional hasta
donde lo permitían las propias limitaciones físicas de los inmuebles y con las deficiencias
consiguientes. 23 Apartir de mediados de los noventa la política inmobiliaria experimenta
un cambio radical con el cual se busca, preferentemente, la adquisición de terrenos para
"Un dato que resulta por demás revelador tanto del crecimiento como de la falta de planeación lo constituye el
que al concluirse el Palacio de Justicia de San Lázaro, inmueble del Poder Judicial de la Federación en el Distrito
Federal, en el año de 1993 se estimó que éste satisfacía las necesidades ínmobiliarias de los siguientes 25 años. A trece
. años de tal acontecimiento el Poder Judicial Federal ha tenido que incorporar tres inmuebles para alojar órganos
jurisdiccionales, uno para el Instituto Federal de Defensoría Pública y uno más para el Instituto de la Judicatura
Federal.
13 Un estudio realizado por el Consejo de la Judicatura Federal en 1995 reveló que sólo e15% de los inmuebles
ocupados por juzgados ytribunales federales contaba con instalaciones eléctricas adecuadas para soportar los equipos
de cómputo establecidos por la plantilla establecida para cada órgano juriSdiccional. Oñate, 2005.
elaborar proyectos arquiiectónicos y construir edificios concebidos y construidos expre-

samente para el desarrollo deta función jurisdiccional. 24
Con diversos grados de avance y con peculiaridades y matices propios todos los
poderes judiciales y la mayoría de los órganos jurisdiccionales han visto su crecimiento
acompañado de importantes construcciones y edificaciones que no sólo han revitalizado
la función jurisdiccional sino que la han dotado de la dignidad que requiere la propia
función.
Reformas recientes como la procesal del Estado de Nuevo León han puesto de
manifiesto la importancia de los aspectos inmobiliarios y de adecuado equipamiento y
subrayado la necesidad de contemplar en las distintas fases de la reforma judicial las
necesidades de tener en cuenta recursos suficientes y tiempos de implementación.25
El otro aspecto material en el que se ha reflejado el crecimiento de los poderes

jUdiciales y los demás órganos jurisdiccionales del país es el del equipamiento tecnológico.
En este último aspecto los contrastes resultan todavía más notables y si se busca
un denominador común que abarque a todos los órganos jurisdiccionales del país éste
habrá de ser la aún muy modesta dotación de equipos de cómputo, todavía en muchos
de los casos utilizados como meros sustitutos de las máquinas de escribir. Sin embargo,
es de hacer notar que en algunos poderes judiciales han dado los pasos siguientes para
emprender una verdadera definición de la política tecnológica.
La planeación estratégica de tecnologías de la información es una de las áreas en

donde más se requiere de una visión integral del sistema de impartición de justicia y en la
cual se presenta en forma más clara la ventana de oportunidad para la cooperación y
colaboración de los diversos subsistemas que integran el sistema nacional de impartición
de justiCia.
14 Al emblemático Palacio de San Lázaro lo acompañaron, pocos añOS después, los palacios de justicia de Boca
del Río y Villahermosa y con ellos dio inicio lo que pudiera llamarse "la etapa de los palacios de justicia" que pronto
empezaron a edificarse por todo el país. Una visión muy ilustrativa de esta etapa puede verse en la obra publicada por
el Consejo de la Judicatura Federal. Véase, Espacios de justicia y libertad, 2004.
• 25 Entre los muchos cambios que trajo consigo la adopción de juicios orales, se encuentra el de contar con los
recintos adecuados para la tramitación de dichos procedimientos. De igual forma, la implantación de medios alternativos de
Sol.ución de controversias en los poderes judiciales ha requerida de la construcción y adaptación de inmuebles de carac-
tertstlcas distintas a los juzgados tradicionales.
4. Gobierno y administración judicial
Es probable que sea en esta área donde se adviertan cambios más significativos en los
últimos tres lustros. Asimismo, pudiera ser en este campo en el que se encuentre el mayor
número de expectativas insatisfechas.
Los diversos subsistemas judiciales -que en conjunto componen el sistema judicial

nacional- poseen cada uno su propio gobierno y administración que comprenden como
sus principales aspectos los siguientes: la definición de los lineamientos y políticas
generales de la organización; la administración del estatuto profesional de los jueces y
otros funcionarios jurisdiccionales pertenecientes a la carrera judicial; la organización
general de la labor judicial y la administración de los recursos judiciales, incluyendo la
decisión de establecer nuevos tribunales o racionalizar los existentes.26
El hecho de que se trate de múltiples subsistemas que responden a diversas visiones,

disponen de muy dispares recursos y están gobernados por órganos distintos que, en las
contadas ocasiones en que se comunicar} entre sí, lo hacen casi exclusivamente de
manera informal, trae como consecuencia que los avances no sólo sean desiguales,
sino que lleven distintos ritmos y no siempre compartan los mismos propósitos.
Se apuntó en la sección anterior que hasta 1994 estas labores se encontraban confun-
didas con las propiamente jurisdiccionales, fundamentalmente por recaer en el mismo
órgano que tenía como función primigenia precisamente la jurisdiccional. Las reformas
de ese año buscaron, entre otros objetivos ya anotados, y mediante la creación del
Consejo de la Judiciatura, la creación de un órgano profesional y especializado encargado
fundamentalmente de dos funciones, a saber la administración de una carrera judicial
formal y la planeación del creciente número de órganos jurisdiccionales para hacer
frente a una aparentemente imparable demanda de servicios de administración de justicia
a nivel federal.
A partir de la reforma al Poder Judicial Federal un número creciente de entidades

federativas, hasta alcanzar la mitad de las mismas, siguieron el ejemplo. Sin embargo,
.el diseño institucional adoptado presenta una gran variedad, tanto por lo que hace a su
" Fix-Fierro, 2006.

111. lA REFORMA JUDICIAL EN MtXICO 83
tamaño e integración, como en lo referente afunciones y facultadesP Con independencia

de las formas adoptadas, la observación de su desarrollo y desempeño parecen señalar
que más que asumir las funciones descritas en el párrafo anterior, los consejos se han
centrado en el control disciplinario y la gestión administrativa. Probablemente habría
que subrayar que esta gestión administrativa no ha logrado trascender a una verdadera
planeación, ni siquiera en los aspectos exclusivamente administrativos.
Pudieran señalarase como razones de tales desviaciones respecto al modelo y

objetivos originales las siguientes: en muchos de los casos, los consejos han debido
aplicar buena parte de su esfuerzo a la búsqueda de aceptación y legitimación al interior
de los propios poderes judiciales. Con frecuencia han precisado atender de manera
prioritaria asuntos urgentes einaplazables, sin poder concentrarse en aspectos de planea-
ción, fijación de objetivos o establecimiento de perfiles. No es inusual que los objetivos
que impone la carrera judicial hayan sido pospuestos y la improvisación haya sido vista
como una forma de hacer frente a las urgentes necesidades y requerimientos. Las caracte-
rísticas de la presupuestación anual, máxime cuando ésta debe ser negociada para
mantener al menos los mismos niveles del año precedente, en poco contribuye a una
planeación de mediano y largo plazos. Por último un factor, al que ya nos hemos referido,
es que la falta de definición de las capacidades profesionales de los Consejeros ha
impedido que estos puedan desarrollar a plenitud sus funciones.
Sin embargo, la vertiente de la especialización y profesionalización de órganos

encargados de la administración pareciera afianzarse. Recientemente, el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa lo adoptó en su diseño institucional.
Amás de diez años de la implantación de este esquema de gobierno y administración

para los poderes judiciales, se impone efectuar una evaluación objetiva de la forma en
la cual funcionan en la realidad y la medida en la cual han contribuido a lograr los
objetivos de independencia y autonomía; eficiencia y eficacia, y satisfacción de los
usuarios del sistema de impartición de justicia.
Dicha evaluación supone y requiere de estudios empíricos que permitan advertir

los objetivos que se han cumplido y aquellos que se encuentran aún pendientes. Poder
"Véase Concha y Caballero, 2001.

establecer el porqué no se han logrado estos últimos y qué se requiere para acceder a
ellos, así como establecer los tiempos que conlleva su consecución y los recursos que
precisan.
Estos estudios deberán arrojar luz sobre los problemas originados por deficiencias
en el diseño institucional y distinguirlos con nitidez de aquellos derivados de errores o
deficiencias en la instrumentación.28 El contar con dichos estudios permitirá asimismo
establecer comparaciones y determinar cuáles son las mejores prácticas a nivel nacional.
5. Carrera judicial
Sin duda uno de los pilares de cualquier proceso de reforma judicial lo constituye la
{ormalización de la carrera judicial a través de criterios objetivos, aplicados con trans-
parencia, que busquen la profesionalización y la excelencia del personal jurisdiccional,
garantizándole a cada uno de ellos su autonomía.
Una de las constantes distintivas det proceso de reforma judicial de los últimos
veinte años, pero sobre todo de los últimos once ha sido el de consolidar, mediante su
formalización, la carrera judiCial. Sin duda el establecimiento a nivel constitucional de las
características que debe reunir la carrera judicial, a partir del 31 de diciembre de 1994,
constituye un paso decisivo en tal sentido. Sin embargo, esto no es suficiente para
lograrlo. De ahí que la Simple reforma constitucional no basie para afirmar que hoy en
día el sistema de impartición de justicia mexicano tenga una carrera judicial formal. 29
. La formalización de la carrera judicial está regida por los principios de excelencia,

objetividad, profesionalismo e independencia. 3o Por tanto, dichos principios deben guiar
invariablemente la administración de la misma, en sus políticas, programas y acciones;
" La ausencia de tales estudios y evaluaciones se advierte con facilidad en la esfera federal en el caso de la
reforma constitucional de 1999. Aunque pudiera ser que la misma no haya tenido como principal propósito el buscar
que el Consejo de la Judicatura Federal lograra los Objetivos fijados en la reforma constitucional de 1994, incluso
varias voces señalaron que aquélla no se encontraba alineada con los objetivos de ésta.
29 La exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional presentada a la Cámara de Senadores el 5
. de diciembre de 1994 señalaba, en relación a la carrera judicial lo siguiente: "A fin de que en lo futuro se eleve la
calidad profesional de quienes habrán de impartir justicia. mediante esta reforma se pretende elevar a rango constitucional.
la carrera judicial, de manera que en lo futuro el nombramiento, adscripción y remoción de jueces y magistrados quede
sujeto a los criterios generales, objetivos e imparciales que al respecto determinen las leyes".
30 Así lo señala explícitamente la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
publicada en el Diario Oficial de la Federación de 26 de mayo de 1995.
111. LA REFORMA JUDICIAL EN MtXICO 85
pero, sobre todo dichos principios deben reflejarse en reglamentos y acuerdos genera-
les que le confieran su carácter formal y con ello contribuyan a conseguir la objetividad
y otorguen a los miembros de la carrera judicial la certidumbre que requiere la autonomía
de que deben gozar para realizar su función jurisdiccional.
La gran mayoría de las legislaciones que organizan y regulan el funcionamiento de

los poderes judiciales contienen disposiciones que norman los procedimientos de selec-
ción del personal jurisdiccional, que fijan como objetivo la capacitación del mismo, que
establecen mecanismos para vigilar su actuación y que establecen la forma en la cual
dicho personal puede acceder a promociones 31 • Pero como se asentó en el párrafo
precedente, la mera incorporación normativa de tales principios no es razón suficiente
para afirmar que la carrera judicial tiene plena vigencia en el sistema de impartición de
justicia mexicano. Si bien es cierto se perciben avances, éstos son dispares y se advierten
aún ausencias que son comunes a la mayoría de los poderes judciales. Tal es el caso de los
perfiles para las distintas categorías de la carrera judicial y de los indicadores de desempeño
de las mismas. Aunado a lo anterior, dentro de los propios poderes judiciales persis-
ten no sólo resistencias, sino un esceptismo marcado sobre la forma en la cual se admi-
nistran los distintos procedimientos de la carrera judicial.
La formalización, el grado de avance y la forma de administrar la carrera judicial,

muestran notables asimetrías en los distintos poderes judiciales del país. Aunado a lo
anterior, se advierten evoluciones dispares en las distintas áreas que componen la carrera
judicial, incluso al interior de un mismo Poder Judicial, lo que dificulta una apreciación
general sobre la forma en la cual la carrera judicial se ha implementado en el país en los
últimos once años.
Tal vez el sector de la carrera judicial en el que se perciben avances más notables sea
el de la selección y el nombramiento de jueces. En esta área se percibe un sostenido, aunque
gradual, esfuerzo dirgido hacia los objetivos y principios de la carrera judiciaj32. No obs-
tante lo anterior, es de hacer notar que pese al diseño legal que prevé la celebración de
31 Véase Concha y Caballero, 2001.

32 Sin embargo, es preciso señalar algunos retrocesos como el que se dio con la discontinuidad que tuvo lugar
en el Poder Judicial de la Federación en el segunda semestre de 1999, cuando se abandonaron los concursos de
OPosición para volver a los de mérilos. Incluso algunos observadores consideraron más grave el retroceso ya que
vieron en el concurso de méritos sólo una apariencia para encubrir designaciones directas masivas.
concursos de oposición abiertos éstos se mantienen prácticamente inéditos lo que reper-

cute en que uno de los propósitos de la carrera judicial,la revitalización y enriquecimiento
del capital humano que se dedica a la impartición de justicia, se encuentre todavía
distante.
Otra de las áreas en las que sin duda se han tenido avances es en la de la capacita-
ción. Día a día son más los poderes jUdiciales que cuentan con institutos de formación,
capacitación o especialización. Sin embargo, los esfuerzos hasta hoy han estado más
enfocados asuplir las deficiencias de que adolece la instrucción y formación de las escue-
las de derecho que a ofrecer educación continua en forma sistemática al personal
jurisdiccional. Tampoco se han podido emprender investigaciones que redunden en
beneficio de la administración de justicia. Sin duda que ésta es un área de oportunidad
para la cooperación y colaboración entre los distintos poderes judiciales.
Entre las asignaturas pendientes que presenta la carrera judicial se encuentran: la

definición de perfiles para juzgadores; el establecimiento de indicadores de desempeño;
la implementación de programas de reclutar:.niento; la adopción de un sistema de concur-
sos para las adscripciones, que logre' que las necesidades del servicio se vuelvan la
excepción y no la regla, y la ubicación del régimen disciplinario como una faceta, o
consecuencia, de un sistema de medición y evaluación del desempeño.
De poco sirve una carrera judicial que cuenta con métodos adecuados para la selec-
ción y designación, si no cuenta con el perfil de funcionario que se busca y si no contiene
además los medios para evaluar sitemática y objetivamente el desempeño de quienes
han ingresado a la misma.
No cabe duda que la reforma judicial deberá enfocarse a estos aspectos de manera
prioritaria y al hacerlo deberá instrumentar métodos transparentes para la administración
de la carrera judicial. Sólo en esta forma podrá legitimarse, sobre todo al interior de los
propios poderes judiciales, y erradicar las sospechas de subjetivismo que todavía rondan
por los pasillos de los recintos judiciales .
. 6. Medios alternativos de resolución de controversias
Ha quedado asentado al referirse a las características de la reforma judicial que una de las
líneas de acción seguidas en tal proceso es el de la adopción e incorporación de meca-
nismos alternativos de resolución de controversias. No obstante lo anterior, en el caso

mexicano esta recepción no ha sido uno de los rasgos distintivos del proceso de reforma
judicial a nivel federal, sin embargo en la esfera local sí se advierte el desarrollo de esta
vía de desenvolvimiento de la reforma judicial, particularmente en la última década.
Es probable que debido a la falta de una política bien definida y con objetivos claros,
los objetivos de la adopción de estos mecanismos alternativos carezca de propó-
sitos claros o explícitos. Con frecuencia la incursión en los medios alternativos de
resolución de controversias ha tendido a tratar de aliviar la congestión judicial y
su adopción se contempla como una medida dirigida a lograr una mayor eficiencia de
los órganos jurisdiccionales y por ende más que como medios alternativos se les
contempla como medios complementarios. Cuando se le mira desde tal perspectiva,
es frecuente concluir que sus efectos son más bien reducidos.
Es importante tener en cuenta que la implantación de medios alternativos de

resolución de controversias tiene un propósito múltiple. En primer término, los medios
alternativos de resolución de controversias deben ser vistos como un medio para ampliar
el acceso a la justicia. Constituyen una vía para encauzar conflictos que de otra forma
difícilmente llegan a plantearse ante los tribunales y cuando lo hacen difícilmente son
solucionados en las instancias jurisdiccionales, e incluso, con frecuencia se les da
solución formal que deja intocado el conflicto subyacente que les dio origen.
En segundo lugar, los mecanismos alternativos de solución de conflictos deben

ser vistos como un medio para incrementar la eficiencia y eficacia del sistema de adminis-
tración de justicia en su conjunto y no sólo como una vía para eficientar el desempeño
de los órganos jurisdiccionales. El sistema de justicia en su conjunto adquiere mayor
eficiencia y eficacia tanto por solucionar conflictos que de otra manera no hubiesen
sido objeto de composición, como por poseer éstos características de flexibilidad,
confidencialidad y rapidez que permiten atender y resolver no sólo un mayor número de
asuntos con una inversión notablemente inferior de recursos, sino sobre todo posibilta
atender asuntos que no serían susceptibles de ser atendidos y resueltos de no existir
tales medios alternativos.
Finalmente, y como un subproducto de su adopción, es probable que en el mediano

y largo plazos la implantación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos
también contribuya a aliviar la congestión de asuntos que padecen los órganos jurisdic-
cionales. Sin embargo, ha de insistirse en que éste no es el objetivo fundamental de su
adopción y que repercusiones de este tipo sólo se advierten en el largo plazo.
La ausencia de planeación para la adopción de mecanismos alternativos de solución

de controversias ha tenido como una de sus consecuencias el que se les contemple
genéricamente sin precisar las distinciones y características propias de cada uno de los
tres principales medios alternativos, así como también la ausencia de discusión respecto
a las ventajas y desventajas de que tales servicios sean proporcionados por los propios
poderes judciales o por instancias diversas, así como la conveniencia de que estas últi-
mas cuenten con la certificación o respaldo requerido de parte de los órganos oficiales
tradicionales, encargados de resolver, controversias mediante métodos adjudicatarios.
La incipiente incorporación de métodos alternativos en la jurisdicción ordinaria ha

dejado prácticamente intocada la introducción de tales medios en la materia penal, a dife-
rencia de lo acontecido en otros países que han tenido un mayor avance en estos aspectos
de la reforma judicial.33
También se hace notar la falta de planeación en la ausencia de mecanismos que

permitan evaluar los efectos y la eficacia de la incorporación de métodos alternativos de
solución de conflictos. En esta área se echan de menos estudios empíricos que permitan
no sólo conocer los resultados de dichas incorporaciones, sino que posibiliten el efectuar
estudios comparativos y la adopción de mejores prácticas.
C. LOS DEBATES ALREDEDOR DE LA REFORMA JUDICIAL
Uno de los resultados arrojadOS por la Consulta y por los foros de reflexión es conocer
cuál es el estado del debate en torno a la reforma judicial, para a partir de dicho cono-
cimiento discernir cuáles son los derroteros que puede tomar ésta, dependiendo de la
toma de posición en torno a las disyuntivas que plantea el propio debate.
Acontinuación se presentan en forma esquemática y somera las principales disyun-

tivas del debate en torno a los grandes temas de la reforma judicial. Una agenda judicial
J3 Un recuento de los avances la justicia alternativa en México puede consultarse en www.mediacionenmexico.org

111. LA REFORMA JUOICIAL EN MÉXICO 89
deberá ir optando por las alternativas para construir algo coherente y a partir de ahí
establecer las prioridades y definir las acciones requeridas. Esta sección se limita a enun-
ciar los principales temas del debate con sus grandes disyuntivas. La exposición deta-
llada de los problemas con sus diferentes alternativas de solución será objeto de la
segunda parte de este Libro Blanco.
1. ¿Un tribunal constitucional?
En los últimos años se ha suscitado un debate en torno a la necesidad de crear un tribunal

constitucional. No obstante que se pueden identificar diversas variantes, es posible
distinguir los dos principales campos en los que se agrupan quienes se inclinan por
una u otra opción.
En uno de los extremos del debate se ubican quienes estiman que debe crearse un
tribunal constitucional siguiendo el modelo europeo. Al otro lado del espectro se encuentran
quienes estiman que debe consolidarse a la Suprema Corte como tribunal constitucional,
continuar con su especialización como tal e idear diversos mecanismos para que deje
las funciones que no son propias de un tribunal constitucional.
2. Consolidar el sistema mexicano de defensa de la Constitución
Si bien es cierto existe consenso en relación con la consolidación del sistema de control
constitucional, las posturas difieren entre aquellos que consideran necesaria la inclusión
de nuevos mecanismos, como el control previo de constitucionalidad en materia de
tratados internacionales, legislación oambos, así como de figuras tales como la cuestión
de inconstitucionalidady la acción por omisión legislativa y quienes estiman que debe
mantenerse el actual estado de cosas. Otro sector considera oportuno unificar la legis-
lación procesal constitucional en un sólo cuerpo normativo y aprovechar para efectuar las
reformas que requiere el amparo, al tiempo que se elimine la supletoriedad del Código
Federal de Procedimientos Civi les. Un punto en torno al cual sí existe consenso es el de
la introducción de la figura del amicus curiae, aunque hay quienes estiman que ésta
debiera ser incorporada sólo en los casos del control abstracto de la Constitución.
3. Ley de Amparo
El debate arroja una plena coincidencia no sólo respecto a la ingente necesidad de refor-
mar la Ley de Amparo, sino a que una reforma integral requiere necesariamente de una
reforma a fondo de la misma. Las divergencias y los matices se presentan, sin embargo,
en el plano estratégico, pues mientras algunos sugieren impulsar la iniciativa propiciada
por la Corte y que aguarda ser dictaminada en el Senado, otros estiman que es la ocasión
de retomar el proyecto originalmente diseñado por el grupo de expertos o bien elaborar
uno nuevo, e incluso quienes se inclinan por aprovechar para formular un proyecto de
código procesal constitucional. No obstante también hay quien recomienda la presen-
tación de reformas parciales dirigidas a resolver problemas concretos, para no generar
un debate de proporciones mayores y de resultado incierto; quienes por esto se inclinan
señalan que dichas enmiendas parciales pueden verse complementadas y apuntaladas por
la adopción de medidas de gobierno judicial que no entrañan modificaciones legislativas.
4. Amparo y federalismo judicial
Tema central del debate en torno a cómo deberá ahondarse el proceso de reforma judicial
lo constituye el del amparo directo, sobre todo por sus repercusiones para la configuración
del federalismo judicial. En los extremos del debate se encuentran quienes en forma radical
sugieren su supresión, y aquellos que estiman que debe prevalecer en su forma ac-
tual. En el sector medio del espectro se encuentra una masa crítica convencida de la
necesidad de limitarlo, y para este efecto surgen diversas opciones, ya que mientras
algunos apoyan una reforma a la Ley de Amparo para restringir su procedencia, otros
sugieren armonizar las legislaciones adjetivas locales con el amparo directo y limitar
éste mediante acciones reglamentarias al interior del Poder Judicial de la Federación.
Uno de los aspectos que concitan mayor coincidencia es el de acotar las resoluciones
para efectos en el amparo casación, sea mediante la explicitación de sus efectos o su
restricción como una deferencia hacia la justicia local. Incluso hay quienes propugnan
por su eliminación.
5. El presupuesto
Existe unanimidad en torno a considerar que la cuestión presupuestaria es uno de los

elementos críticos para lograr una verdadera independencia de los poderes judiciales y
de los órganos jurisdiccionales en general. Sin embargo, las líneas de acción que se
sugieren plantean diversas opciones, ya que mientras que algunas voces insisten en que
se establezca un porcentaje fijo del presupuesto de egresos, hay quienes distinguen el
gasto corriente, que debiera mantenerse al margen de negociaciones anuales asegurando

que no sufra reducciones, y el gasto de inversión. En relación con este último se plantean
alternativas, a saber, por un lado que el gasto de inversión se apruebe conjuntamente
con un plan de desarrollo multianual y esté sujeto a la consiguiente rendición de cuentas.
Una variante menos ambiciosa plantea que el gasto de inversión sea objeto de nego-
ciaciones anuales, dejándose al margen el gasto corriente a través de algún mecanismo
que lo establezca como fijo y aplicándoles los ajustes inflacionarios para que no sufra
decrementos en términos reales.
6. Nombramiento de jueces supremos
En torno a este tema el debate plantea por una parte la posición de quienes opinan que
el sistema prevaleciente debe mantenerse, con la adición de algunos elementos que en el
caso de las entidades federativas reduzcan la injerencia de los poderes ejecutivos y
refuercen la autonomía de los poderes judiciales y quienes los encabezan. Hay quienes
opinan por otro lado, que tanto a nivel federal como local, debe de avanzar la reforma
jUdicial en este aspecto, mediante la inserción de elementos de transparencia, acompa-
ñados de esquemas de rendición de cuentas, tanto de quienes formulan propuestas de
designación, como de quienes deciden sobre la misma. Una cuestión adicional está
relacionada con los mecanismos de ratificación, que han generado problemas con la
independencia y rendición de cuentas de jueces supremos. En un extremo se encuentran
quienes abogan por una ratificación que garantice la permanencia del juez supremo en
el cargo de manera indefinida, y del otro quienes consideran que conviene establecer
periodos suficientemente largos pero sin ratificación.
7. Los consejos de la judicatura y el gobierno judicial
Si bien es cierto existe un amplio consenso respecto a la necesidad de que los poderes
judiciales y los órganos jurisdiccionales en general cuenten con órganos o unidades profe-
sionales y especializadas en su gobierno y administración, las opiniones en torno a la
necesidad de que los poderes judiciales cuenten con consejos de la judicatura ya no
coinciden. El estado del debate sugiere la necesidad de contar con información empírica
que permita evaluar el desempeño de los consejos para poder discernir en qué medida
han contribuido al fortalecimiento de la independencia de los poderes judiciales y
la autonomía de los juzgadores, de qué forma han mejorada la eficiencia y la eficacia de la
función jurisdiccional, así como también si su desempeño ha colaborado en alguna

forma a ampliar el acceso a la justicia. De dichos estudios se podrá colegir cuáles son
los modelos que debieran ser emulados por arrojar los mejores resultados en la
evaluación.
Independientemente de lo anterior, parece indispensable definir con mayor rigor el

perfil que deben reunir los consejeros y que debiera ser adoptado para garantizar el profe-
sionalismo y la excelencia en las funciones de gobierno y administración de los poderes
judiciales. La evidencia que existe muestra que los nombramientos no siempre han
recaído en las personas idóneas.
8. La carrera judicial
Quizá el más amplio consenso dentro del debate en torno a la reforma judicial sea el que
se suscita en torno a la carrera judicial. Existe unanimidad respecto a la necesidad de
consolidarla y profundizarla, no así respecto de los cargos que forman parte de la misma.
Un aspecto en torno al cual hay grandes coincidencias es el relativo a la necesidad de
intercambiar experiencias, establecer el sistema de mejores prácticas y el poder emprender
proyectos conjuntos que involucren a los diversos poderes judiciales y cuenten con el
concurso de las instituciones de educación superior más prestigiadas. A propósito de
la carrera judicial existen otros debates relacionados con el ingreso a la carrera judicial
mediante concursos abiertos de oposición, la calidad y transparencia de los concursos,
así como la confianza en la administración de la carrera judicial al interior de los propios
poderes judiciales.
9. La ética judicial
Como parte importante de la carrera judicial se considera la necesidad de incluir en ésta

de manera preponderante la ética del personal jurisdiccional, en particular, y en general de
todo el personal del sistema de impartición de justicia. Una de las consecuencias de este
convencimiento es la creciente proliferación de códigos de ética por lo cual se apunta
hacia la necesidad de establecer cuáles son las mejores prácticas y a partir de ellas
tratar de unificar los cuerpos éticos en busca de que sea un sólo cuerpo normativo el
Que establezca los estándares éticos a que deben ajustarse todos aquellos que trabajan
en el sistema de impartición de justicia.
10. La facultad de iniciativa
El debate en torno a este aspecto no arroja unanimidad ya que mientras algunos lo ven
casi como una cuestión de principio, hay quienes estiman que debiera evaluarse la forma
en la cual ha operado en aquellas entidades federativas en las que los poderes judiciales
tienen dicha facultad para hacer una ponderación sobre bases más firmes. De igual forma,
hay quienes sugieren que más importante que la obtención de la facultad de iniciativa, es
que los poderes judiciales desarrollen esquemas y estrategias que les proporcionen
capacidad de interlocución con los poderes legislativos, con independencia de que sean
los poderes judiciales por sí o a través de instancia legitimada quienes introduzcan los
proyectos legislativos.
11. La profesión jurídica
Amplia convergencia se da en el sentido de que el ejercicio de la profesión jurídica ante

los diversos órganos de impartición de justicia debe asegurar estándares de calidad
ética, técnica y responsabilidad profesional, pues de lo contrario, por más esfuerzos que
se realicen en el ámbito de la carrera judicial, si no se ven acompañados por empeños
similares de quienes acuden ante los tribunales en representación de las partes, poco
habrá de lograrse para mejorar la calidad de la justicia mexicana.
El debate plantea algunas medidas alternativas pues mientras hay quienes se inclinan
por la colegiación obligatoria, otros sugieren el registro de los abogados postulantes
ante los tribunales para de ahí pasar a mecanismos de certificación. En este punto se
amplía el abanico de opciones pues algunos se inclinan porque sean las instituciones
académicas las encargadas de la certificación, mientras que otros consideran que
corresponde a los poderes judiciales o las agrupaciones de profesionales.
12. La unidad de jurisdicción
Este tema ha estado en el debate de la reforma judicial por largo tiempo, hay quienes
sostienen que no podrá consolidarse la reforma judicial en tanto no se dé la unidad de
jurisdicción y perciben por tanto el tema como una cuestión de principio. Aliado de estas
opiniones hay quienes señalan que la incorporación de los diversos tribunales administra-
tivos alos poderes judiciales debe propiciarse únicamente si dicha incorporación contribuye
en forma sustancial a la independencia, eficiencia y eficacia oa la ampliación del acceso

a la justicia.
Lugar aparte dentro de este debate ocupa el de la justicia laboral, pues se estima
que ésta tiene especificidades que no aconsejan tratarla con el mismo rasero de otros
tribunales administrativos. Respecto a este tema existe una amplia coincidencia en el
sentido de profesionalizar a los órganos encargados de la justicia laboral, estudiar con
detenimiento y sin sesgos ideológicos la pertinencia de conservar la integración tripartita.
De igual forma, se considera conveniente propiciar la incorporación de nuevos mecanis-
mos alternativos para resolver controversias laborales, sobre todo la mediación.
13. La codificación uniforme
El debate arroja un amplio consenso en el sentido de que una reforma integral deberá
abordar el tema de la dispersión y desarticulación de los ordenamientos normativos que
privan en el país. Si bien es cierto la mayoría de las voces se inclina por tratar en un primer
término el caso de la legislación adjetiva, también apuntan que inmediatamente después
deberá abordarse el tema de lus códigos sustantivos.
Se identifican claramente en el espectro del debate dos aproximaciones alternativas,

por una parte quienes se inclinan por adoptar el esquema de los códigos modelo ya que
este enfoque presenta como una de sus ventajas el no requerir de una reforma constitu-
cional para su adopción y en contrapartida quienes aconsejan enmendar la Constitución
para propiciar la adopción de códigos únicos
14. La facultad de investigación
Como parte del debate en torno a cómo debe proseguir el proceso de reforma jUdicial
en torno a la Suprema Corte, hay quienes apuntan que para consolidar a ésta como
tribunal constitucional y debido a su vocación, deberá despojársele de esta facultad
pues carece de la infraestructura necesaria para ejercitarla; facultad excepcionalmente
utilizada y cuyos efectos o resultados tienden a diluirse, con lo que se pone en entredicho
no sólo la utilidad del mecanismo, sino a la propia institución.
En contrapartida hay quienes se inclinan por mantener la facultad de investigación

pero aconsejan que se regule tanto por lo que hace a la procedencia, como a los efectos
de los dictámenes que se llegasen a emitir al ejercerla.
15. Transparencia y rendición de cuentas
La mayor parte de las entidades federativas han expedido legislación en materia de

transparencia y acceso a la información que afecta a los poderes judiciales. Sin embargo,
no existe consenso sobre la idoneidad de esa legislación a la especificidad de los órganos
jurisdiccionales ni sobre los criterios que deben regir la transparencia y la rendición de
cuentas en ellos. Así, resulta necesario avanzar rápidamente en la comprensión de cuál
es el sentido de la transparencia judicial, de considerar los problemas derivados de la
protección de datos personales, y sobre todo de generar un consenso sobre cuáles
deben ser los mecanismos e indicadores de la rendición de cuentas de los órganos de
impartición de justicia del país.
16. Justicia Penal
Se ha dejado al final este tema por su especificidad, no por su importancia, ya que por
mucho es el que concita mayores debates y respecto al cual existe un más extendido
consenso en el sentido de que se requiere con urgencia una reforma integral que abarque
desde la prevención hasta la aplicación de sanciones, pasando por supuesto por el
procedimiento penal en todas sus facetas. Pese a darse en esta arena el mayor número
de voces y propuestas, también abundan las coincidencias, de entre las cuales se pueden
apuntar la necesidad de armonizar nuestros procedimientos penales con la jurisprudencia
internacional propiciando un sistema acusatorio, con inmediación y concentración. El tema
de la oralidad se debate en cuanto a sus alcances y los tiempos para su incorporación.
Igualmente está en la mesa de discusión la autonomía de las procuradurías de justicia,
la revisión del monopolio de la acción penal, la armonización de tipos penales y
penalidades, así como la despenalización y la restitución del derecho penal como última
ratio. Otros temas de la misma importancia se refieren a las garantías de las víctimas
ya dar mayor relevancia a la reparación del daño. Finalmente, se apunta el reforzamiento y
profesionalización de las defensorías públicas, con varias voces sugiriendo que éstas
adquieran autonomía.
Hasta aquí los principales temas del debate sobre la reforma judicial en México a
dos décadas de su inicio en México. En el siguiente capítulo se discutirá el marco
teórico para la elaboración de una agenda jUdicial ya partir del capítulo V se analizarán
en forma más pormenorizada tanto las posturas aquí tratadas como las contenidas en
la Consulta, en torno a los principales temas del debate.
IV
LA FORMACiÓN DE POLíTICAS JUDICIALES
V LA ESTRUCTURA DE LA AGENDA JUDICIAL
E l desarrollo e implementación de una reforma judicial supone el diseño de políticas
públicas específicas para los poderes judiciales, a las cuales nos referiremos
genéricamente como políticas judiciales. Una implementación eficiente de una reforma
jUdicial depende en gran medida de un diseño adecuado de estas políticas, por ello la
primera sección de este capítulo expone algunos conceptos básicos en la materia, mismos
que servirán de marco de referencia general a la identificación específica de problemas
y alternativas que se presentará en los capítulos subsecuentes. Luego de esta revisión,
pasaremos a exponer en la segunda sección la forma en que se organizó el material
derivado de la Consulta para una identificación y exposición sistemática de temas,
problemas y alternativas de solución.
A. LA ORGANIZACiÓN DE LA AGENDA PARA LA REFORMA JUDICIAL
La Consulta generó como resultados la identificación de una gran cantidad de problemas

y de propuestas para solucionarlos, todos relacionados con el sistema de impartición
de justicia del país. La variedad de los temas y las diferentes profundidades en su
tratamiento son una clara muestra de la riqueza del ejercicio, pero, al mismo tiempo,
plantean un reto para su sistematización y organización.
Un aspecto a considerar es que la Consulta enfatizó la necesidad de analizar en

forma integral al sistema de justicia. Para ello, es necesario reconocer que las propues-
tas no deben ser analizadas como acciones aisladas, sino que es necesario estudiarlas
99
como acciones que se relacionan entre sí y cuyos efectos -individuales o agregados-

repercuten sobre el conjunto del sistema. Así, el diseño de una agenda para la reforma
judicial debe ser el resultado de una combinación de las distintas acciones propuestas
agrupadas en líneas que permitan identificar sus objetivos, relaciones y prioridades, así
como los tiempos de implementación, los agentes responsables, la factibilidad y con-
gruencia entre ellas.
Para lograr lo anterior, resultaba indispensable organizar y sistematizar los resultados

de la Consulta. Para este propósito se diseñó una matriz que permite ubicar las propuestas
presentadas durante las diversas etapas de la Consulta en lo que podemos considerar
un mapa de la Reforma Judicial.
El diseño del mapa de la Reforma Judicial se integra con cinco áreas temáticas
colocadas en el eje vertical, y que son las siguientes:
• Reglas y procedimientos;
• Organización (instituciones);
• Actores;
• Justicia y sociedad, y
• Justicia penal.
Las cuatro primeras corresponden a lo que se ha identificado teóricamente como

los componentes del sistema jurídic0 1 y, por extensión, del sistema de impartición de
justicia. La quinta área temática podría haberse subsumido en las cuatro anteriores, sin
embargo por el número de propuestas recibidas -que suman en números gruesos el25
% del total- y la importancia relativa del tema, se determinó darle una identidad propia
que permitiera reflejar de manera puntual su contenido.
1 Enlre otros Friedman, 1975. Estos elementos se encuentran ligados en forma concéntrica: las normas son
producidas y aplicadas en procedimientos, los cuales se llevan a cabo en el contexlo de determinadas instituciones;
estas instituciones funcionan a través de la interacción y las decisiones en que participan delerminados agentes, los
cuales se encuentran inmersos dentro de una cultura que moldea sus expectativas sobre el derecho y el sistema
jurídiCO en su conjunto.
IV. LA FORMACiÓN DE POLfTlCAS JUDICIALES y LA ESTRUCTURA DE LA AGENDA JUDICIAL 101
Por su parte el eje horizontal identifica las tres grandes vertientes conceptuales de
lo que constituye una reforma judicial, mismas que se han desarrollado en el primer
capítulo de este Libro Blanco, y que son:
• Independencia;
• Eficiencia y eficiacia, y
• Acces0 2
Los problemas derivados de la Consulta se insertan en una matriz ordenados de

acuerdo con el eje temático al que corresponden y en la columna del eje conceptual
sobre el que tienen incidencia. El diseño de la matriz permite tener una lectura múltiple
einterrelacionada de los resultados de la Consulta. Así, una lectura "horizontal" permite
leer los resultados de la Consulta agrupados por los elementos sistémicos, mientras
que una lectura "vertical" reagrupa las propuestas en razón de su vinculación con los
elementos de una reforma judicial. Una tercera lectura, que no se desprende directamente
de la matriz, es a través de un índice analítico y de un campo de relación (véase ¡ntra)
que permite reagrupar los diferentes aspectos tratados en grandes temas. Así, por ejemplo,
si se quiere saber lo que en la Consulta se dijo en materia de "sentencias" o de "jueces",
habrá que recorrer los diversos capítulos en los que estos asuntos han sido abordados.
La figura 1 presenta la matriz del mapa de la Reforma Judicial.
Figura 1: Matriz para el análisis de los resultados de la Consulta

.'~ ,
~
i\
"~~"
Independencia
- , '
Eficiencia yeficacia
- .
.'. "
Acceso
Reglas y
procedimientos
".' ,
~ .
~ Organización' ....... f"~ ... _ ..n.····"·E ..
"_~,, ,_,; ;",<,_o. ",_ ,,,,'h< '-.' '. .' _. .~- -".~ . "-, -"
Actores internos y
externos
¡ Justicia y ~~~iedad . ........ ..
Justicia penal
. 'En relación con las tres grandes vertientes conceptuales de la justicia ver Concha y Caballero. 2001 y
P"llaman. 2000.
Para cada propuesta se identificaron los siguiéntes elementos.
En primer lugar el nivel de acción requerido bajo las tres siguientes posibilidades:
Nacional, cuando la acción implica una reforma a la Constitución General de la

República o bien cuando supone acciones que, aunque pueden ser realizadas por los
poderes judiciales federal o estatales, requieren algún grado de concertación entre
ellos para potenciar los beneficios de la acción.
Federal, cuando la acción corresponde en exclusiva al ámbito de competencia del

Poder Judicial Federal.
Local, cuando la acción corresponde al ámbito de competencia de los Poderes

Judiciales de las Entidades Federativas.
El siguiente campo identifica la relación que guarda esa propuesta con otras. Esto
permite interrelacionar las diferentes acciones. Para simplificar la nomenclatura, las
referencias incluyen el número de capítulo en romano, la sección en letra mayúscula y
la subsección en número arábigo. Así, por ejemplo, la indicación VI.A.2 significa que
esa acción está relacionada con otras que se encuentran en el capítulo VI (Organiza-
ción) en la sección A (Independencia) en la subsección 2 (Administración de órganos
jurisdiccionales) .
En cuanto al tipo de propuestas se distingue entre las normativas y las no normativas.

Las acciones normativas se diferencian entre constitucionales, legales y reglamenta-
rias. Por su parte las no normativas pueden ser de diseño institucional, de gestión y de
capacitación y educación. Esta última distinción permite mostrar toda la capacidad
de maniobra de los poderes judiciales como instituciones que gozan de independencia.
En realidad se trata de un conjunto estratégico para la reforma judicial, toda vez que
estas acciones pueden realizarse directamente sin contar necesariamente con el con-
curso de otros actores. La figura 2 contiene la manera en que se sistematizaron las
propuestas.
IV. LA FORMACiÓN DE POLlTICAS JUDICIALES y LA ESTRUCTURA DE LA AGENDA JUDICIAL 103
Figura 2. Descripción de las propuestas derivadas de la Consulta
Normativa No normativa
Cabe señalar que, por el carácter abierto, plural e inclusivo de la Consulta, muchas
propuestas pueden resultar contradictorias. La matriz es simplemente una herramienta
de análisis que busca ordenar y sistematizar la información y proporciona referencia
sobre su posición en el mapa de la Reforma Judicial.
Ahora bien, la ordenación y el análisis del conjunto de la información, junto con

una valoración integral de las alternativas, sienta las bases para plantear una agenda de
la Reforma Judicial. Esta labor no se desprende directamente de la Consulta, sino de su
integración en un sistema coherente que retome las líneas que resultan más significativas.
Esta propuesta integra el capítulo final del Libro Blanco pero encuentra su fundamento
en la propia Consulta.
Con el objeto de transparentar la metodología utilizada para cada uno de los criterios
de clasificación, en los apartados siguientes se presentan para cada eje temático
las definiciones que sirvieron para construirla.
1. Eje temático
a. Reglas y procedimientos
El eje reglas y procedimientos se define como el espacio en donde se tratan todas las
cuestiones normativas relacionadas con la función jurisdicci onal. La atención se centra
en las normas procesales que definen la jurisdicción, establecen la competencia de los
órganos jurisdiccionales y plantean las reglas de los procedimientos. Asimismo, se
incluyen las normas generadas por los poderes judiciales que inciden sobre los procesos,
ya sea que su origen sea reglamentario o jurisprudencia!. En ocasiones, se identificaron
planteamientos que, si bien se pueden considerar como cuestiones de derecho sustantivo,

no puede dejar de tomarse en cuenta sus efectos sobre los procesos. Finalmente,
se consideraron aquellas acciones que implican la realización de acciones que pueden
contribuir aevaluar aspectos particulares del funcionamiento jurisdiccional con el objeto
de informar el proceso de toma de decisiones en la materia.
b. Organización
El eje organización se integra con todas aquellas normas y acciones que repercuten
sobre el gobierno de los órganos que imparten justicia. De esta manera, se incorporan
cuestiones relacionadas con la administración judicial, la infraestructura y los recursos
materiales, financieros, tecnológicos y humanos. Los asuntos relacionados con el forta-
lecimiento de los poderes judiciales desde el punto de vista de su funcionamiento también
se incluyen en el eje de organización. Al efecto, se tratan cuestiones relacionadas con la
carrera judicial, el presupuesto de los poderes judiciales y el desarrollo del personal
que no pertenece a la carrera jUdicial.
c. Actores
El eje actores se divide en dos subapartados. Por lo que respecta a los actores inter-
nos el criterio de clasificación incluye cuestiones relacionadas con el desarrollo de los
integrantes de la carrera judicial en una organización judicial y como prestadores del
servicio de administración de justicia. Aspectos como la ética de los jueces y el desarrollo
de los usos y prácticas de los funcionarios jurisdiccionales se integran en este eje.
Por lo que respecta a los actores externos, el subapartado contiene los plan-
teamientos relacionados con quienes resultan fundamentales para el funcionamiento
del aparato de administración de justicia pero que no se encuentran formalmente adscritos
a los órganos impartidores de justicia. En este espacio se colocan cuestiones relaciona-
das con la regulación del ejercicio de la profesión jurídica, la relación con las procuradu-
rías de justicia, temas relacionados con los servicios periciales y los servicios de las
defensorías.
d. Justicia y sociedad
El apartado de justicia y sociedad agrupa a todos aquellos temas que se refieren al

servicio de administración de justicia como un elemento central para el Estado de derecho.
IV. LA FORMACiÓN DE POLITICAS JUDICIALES y LA ESTRUCTURA DE LA AGENDA JUDICIAL 105
Todos los temas aquí incluidos se refieren a las relaciones de los órganos impartidores
de justicia con los distintos actores sociales. Al efecto, se incorporan problemas y
propuestas sobre la legitimidad del aparato de administración de justicia, la rendición
de cuentas a la sociedad, la formación profesional de los abogados y, en general, la
cultura jurídica.
2. Eje conceptual
a. Independencia
La independencia se entiende como la condición fundamental para garantizar la impar-

cialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional. Se integra con aspectos que afectan
al Poder Judicial como organización y cuestiones que inciden sobre los impartidores de
justicia en lo particular. Adicionalmente, la independencia se complementa con la trans-
parencia y la rendición de cuentas que se traducen en las herramientas que permiten
justificar el manejo autónomo de los órganos que imparten justicia.
b. Eficiencia y eficacia
La eficiencia y la eficacia constituyen el objetivo operativo principal de los órganos que

imparten justicia. Se trata de la materialización de la obligación constitucional de pro-
porcionar un servicio jurisdiccional rápido y que solucione los problemas que la sociedad
plantea.
C. Acceso
El acceso a la justicia constituye el centro de la actividad jurisdiccional. Los órganos

que imparten justicia solamente pueden funcionar si generan condiciones favorables
para que los potenciales· usuarios de la justicia puedan presentar sus planteamientos.
Bajo el rubro de acceso se incluyen todas las condiciones que se requieren para que los
tribunales estén en condiciones de recibir y dar una salida pacífica a los problemas
sociales.
Bajo esta organización se presentan en los capítulos subsecuentes la sistematización

de los resultados de la Consulta. Sin embargo, antes de ello conviene reflexionar breve-
mente sobre qué son y cómo se construyen las políticas judiciales.
B. LA FORMACiÓN DE POLíTICAS PÚBLICAS PARA UNA REFORMA

JUDICIAL
En la literatura especializada se define a la política,3 en términos genéricos, como "una

estrategia de acción colectiva, deliberadamente diseñada y calculada, en función de deter-
minados objetivos" ,4 o "el curso intencional de acción que sigue un actor o un conjunto de
actores al tratar un problema o un asunto de interés".5 Con base en estos conceptos, las
"políticas públicas" pueden ser definidas como estrategias racionalmente diseñadas
que, mediante una serie de cursos de acción y el uso de diversos instrumentos, buscan
solucionar problemas de carácter colectivo, previamente definidos.
La materia judicial no escapa al proceso de toma de decisiones que conforma una

política. En efecto, el diseño de los instrumentos normativos y la orientación de los
modelos de gobierno jUdiCial y de administración de las unidades jurisdiccionales impli-
can, de manera implícita o explícita, un diseño de política. Este proceso se vuelve
especialmente importante y delicado cuando de lo que se trata es de orientar el sentido
de la acción de los poderes judiciales hacia los objetivos plasmados en el artículo 17
constitucional. En este sentido podemos postular que las pOlíticas judiciales son un con-
junto de estrategias racionalmente orientadas para, mediante una serie de cursos de
acción y el uso de diversos instrumentos, proveer una justicia pronta y expedita mediante
un mejor, mayor y más eficiente acceso de los ciudadanos al aparato de imparlición de
justicia.
Congruente con la definición anterior, resulta obvio que las pOlíticas no se generan
espontáneamente, sino que implican un proceso que los tomadores de decisión deben
seguir para elaborarlas. Existe una abundante literatura que ha a.nalizado las diferentes
etapas que constituyen el proceso de diseño de las políticas y generalmente se coincide
en identificar al menos cuatro momentos analíticos (no cronológicos) de este proceso:
formación de la agenda; formulación y diseño de la política; implementación de la política;
y finalmente, evaluación de sus efectos. 6
3 En español. a diferencia del idioma inglés, el término politica es usado indistintamente para referirse: a) a la
función de distribución del pOder en la sociedad; b) a la acción de gobierno, y c) al juego cotidiano de actores por
espacios de peder e influencia. Aquí utilizaremos este término en el sentido de acción de gobierno.
• AguiJar, Luis, 2000.
5 Anderson, U., 1984.
, Aguilar, Luis, 2000.
IV. LA FORMACiÓN DE POLíTICAS JUDICIALES Y LA ESTRUCTURA DE LA AGENDA JUDICIAL 107
La formación de la agenda es la etapa en la que los asuntos son definidos como

problemas de interés general. La formulación y diseño de la política es el momento en
el que se establecen los fines, metas y medios de efectuación (programas y otros instru-
mentos de política). La etapa de implementación consiste en materializar los cursos de
acción que integran la política, concretamente en operar sus instrumentos y programas.
Finalmente, la evaluación es la etapa en donde se lleva a cabo un análisis de los niveles
esperados y ocurridos de rendimiento de la política en general, y de sus instrumentos y
programas en particular.
En los regímenes democráticos, en donde la toma de decisiones no puede hacerse

al margen de una sociedad plural y participativa, el proceso de política anteriormente
descrito adquiere características peculiares que implican una multiplicación de los agentes
que intervienen y la necesidad de conciliar los diferentes puntos de vista generados por
sus intereses. Así, por ejemplo, la etapa de formulación y diseño "se lleva a cabo entre
los argumentos racionales y técnicos que funcionarios expertos en la materia proponen,
y los intereses y preferencias de grupos sociales diversos" J En la implementación, la
presencia de la burocracia así como de diversos grupos de interés exige un proceso perma-
nente de negociación que va a determinar el buen curso de la política. Finalmente, puesto
que en un régimen democrático la ciudadanía es la beneficiaria final de todas las acciones
gubernamentales, en ésta recae principalmente la función de evaluar los resultados de
las políticas y programas.
Lo anterior tienen consecuencias importantes en la manera de entender el proce-

so de formación de una agenda de política, pues en los regímenes democráticos el
proceso de política se lleva a cabo de una manera pública, entendiendo el concepto de
lo público como aquello que el ciudadano, a través de sus distintas formas de organiza-
ción, define como de interés general. Como se puede observar, en esta concepción lo
público rebasa lo gubernamental.
Así, en el diseño de políticas públicas se sustituye el proceso de decisión tradi-

cionalmente centralizado y cerrado a un grupo limitado de tomadores de decisión, por
otro en donde ses reconoce la pluralidad de agentes y se admite una mayor intervención
1 Cabrero, Enrique, 2003 .

• Esta manera de dise~ar la pol~ica contrasta con el diseño de políticas "gubernamentales· que se caracterizan
Por ser estrategias de gobierno jerárquicamente establecidas y burocráticamente implementadas, Que no necesariamente
reconocen la singularidad de los problemas públicos ni la pluralidad de actores que pudieran estar involucrados en su
solución, lo Que provoca que dichos problemas, independientemente de sus especificidades, sean atendidos de manera
homogénea. Aquí el proceso de formación de las políticas es endógeno al aparato gubernamental.
108 LIBRO BLANCO OE LA REFORMA JUDICIAL
de los destinatarios, así como por una cooperación sistemática entre los actores involucra-
dos en torno al problema público a solucionar. Nos importa destacar este aspecto en
una doble dimensión.
La primera, que en nuestro país las pOlíticas judiciales no se han formulado tradi-
cionalmente de manera explícita, sino que se han construido implícitamente en los
procesos de toma de decisión de los órganos de gobierno judicial, que además solían
coincidir con los órganos de decisión jurisdiccional. No fue sino hasta 1994 en que, con
la creación de los Consejos de la Judicatura,9 se diferenciaron orgánicamente las fun-
ciones jurisdiccionales de las de "gobierno judicial". Ello no implicó, sin embargo, una
nueva manera de formular las políticas judiciales. Tampoco se ha avanzado en entender
la interrelación que existe entre las decisiones jurisdiccionales y las de los órganos de
gobierno judicial, aunque resulta claro Que ambas tienen efectos en la operación del
sistema de impartición de justicia.
La segunda dimensión es que el proceso de consulta iniciado por la Suprema

Corte de Justicia implicó por primera vez en la historia del país llevar a una discusión
pública y abierta el problema de la justicia y con ello la discusión sobre las políticas
judiciales. Este es un paso muy Significativo pues, congruente con el nuevo entorno del
país, implica que las políticas judiCiales están justamente en un tránsito que las conduzca
de ser políticas gubernamentales a auténticas políticas públicas explícitas.
De este modo el proceso de consulta y las propuestas contenidas en este Libro

Blanco deben justamente inscribirse en un proceso de formación de una agenda de
política pública para la reforma judicial. En este sentido se trata de contribuir a la forma-
ción de los cursos de acción resultantes de un entramado institucional y de un conjunto
de actores -de distinta índole- que participan en el desarrollo de una reforma judicial,
y que sintéticamente puede definirse como lograr que los poderes judiCiales y los demás
órganos de impartición de justicia alcancen su plena independencia, actúen de manera
eficiente y eficaz, y se amplíe y consolide el acceso a la justicia. Se trata así de construir
a la reforma judiCial como una política pública que supone la acción concertada de los
diferentes actores Que en ella participan.
'Los Consejos de la Judicatura de Coahuila y Sinaloa se crearon antes de esta fecha. sin embargo su generalización
en la mayor parte de las entidades federativas se dio hasta la segunda mitad de la década de los noventas,
IV. LA FORMACiÓN DE POLíTICAS JUDICIALES Y LA ESTRUCTURA DE LA AGENDA JUDICIAL 109
Este enfoque es ciertamente nuevo pero es también un imperativo asumido por el con-
junto de los órganos de impartición de justicia del país, quienes recientemente en la Declara-
ción de Jurica reconocieron su compromiso con los valores esenciales de la democracia y
su compromiso por lograr un sistema de impartición de justicia con pleno acceso para
todos los mexicanos. lO
Desde otro punto de vista, la formulación de una agenda judicial implica reconocer
que los cambios normativos -a nivel constitucional, legislativo o reglamentario- consti-
tuyen elementos necesarios pero no suficientes para el logro de los objetivos planteados.
La reforma judicial implica considerar además los elementos adicionales -i.e. presu-
puestales, de gestión, educativos, políticos y aún culturales- que tienen que ponerse en
juego para alcanzar los objetivos específicos de las acciones identificadas.
Aún más lejos, el diseño de las políticas judiciales supone, como se ha advertido,
un proceso en el que deben distinguirse metodológicamente las siguientes etapas -que no
suceden necesariamente en orden cronológico-, cuyos contenidos se exponen de manera
sintética a continuación. 11
1. Identificación del problema
El primer paso para construir una política pública de manera rigurosa es identificar
claramente el problema que se pretende resolver. Esta identificación supone contar con
la información básica que permita mostrar que ese "problema" existe y que tiene una
dimensión tal que amerita una acción específica. Para lograr lo anterior la identificación
del problema debe incluir, en la mayor medida de lo posible, una parte cuantitativa, es decir
¿Qué tan grande es el problema? ¿Qué quiere decir que existen muchos casos? ¿Cuál
es la demanda de un servicio determinado y la capacidad de satisfacerla?
Evidentemente para lograr lo anterior debe contarse con datos o fuentes de

información que permitan cuantificar el problema, cuestión que en materia judicial pue-
de resultar difícil pues en muchas ocasiones se carece de ellos. No obstante lo anterior,
• 10 El texto completo de ta Declaraci6n de Jurica puede consu Itarse tanto en el Anexo F de esta obra. como en la
P~gma www.scin.gob.mx
" Existe una abundante literatura en ta materia, simplemente como referencia generat véase Bardach, 2004 y
Areliano, 2004.
debe de realizarse siempre un esfuerzo para tratar de formular el problema con base en
la mayor cantidad de información posible, aun si se trata de indicadores indirectos o de
información cualitativa o comparada, Que permita dar un sustento concreto al problema
·identificado". En el peor de los casos, el tomador de decisiones debe estar consciente
de Que se ha identificado un problema para el cual no existen datos Que permitan corro-
borarlo o determinar su magnitud. Esto es ya un buen comienzo pues implica admitir
Que se trabaja en un entorno ·ciego· Que requerirá de un cuidado especial para intentar,
en el curso de las acciones, cuantificarlo.
Finalmente, debe advertirse que la definición del problema no debe incluir una
solución implícita, cuestión que sucede con mucha frecuencia. La definición del problema
debe limitarse a una descripción, dejando abiertas las soluciones Y
2. Identificación de objetivos y actores
Una vez identificado y definido el problema debe procederse a determinar cuáles son
los objetivos de la política Que se pretende adoptar. De nuevo estos objetivos deben
plantearse, en la mayor medida de lo posible, de manera concisa, mensurable y con
un horizonte temporal definido, para poder después evaluar de manera objetiva si se
han o no alcanzado en los tiempos previstos.
Junto con la identificación de los Objetivos puede procederse a identificar a los

actores que van a ser afectados -positiva o negativamente- por los propósitos de la
política. Esto es muy importante pues permite prever aliados y opositores a las acciones
que se determinen y plantear las estrategias que permitan generar los consensos necesa-
rios para llevarlos a cabo. Al mismo tiempo permite hacer un análisis de viabilidad de los
Objetivos al considerar las fuerzas que intervendrán en un curso de acción determinado.
3. Identificación de alternativas
La solución a casi cualquier problema para alcanzar determinados objetivos admite

generalmente más de un curso de acción. En este sentido la construcción de una política
supone generar las diferentes alternativas o estrategias para abordarlo. Una vez generados
"Bardach, 2004, p. 22.

IV. LA FORMACiÓN DE POLlTlCAS JUDICIALES y LA ESTRUCTURA DE LA AGENDA JUDICIAL 111
los escenarios puede procederse a seleccionar aquellas que parezcan más adecuadas a las
circunstancias, los costos y los recursos específicos con los que se cuenta. En muchas
ocasiones esta selección implica alejarse de la solución "óptima" para escoger otras que,
aunque menos perfecta, ofrezca mayor viabilidad. Finalmente debe considerarse que "al-
ternativas" no quiere decir necesariamente que los cursos de acción se excluyan, sino
que en ocasiones pueden ser complementarios o requerir diferentes periodos de madura-
ción. En este sentido la construcción de escenarios busca ofrecer la mayor cantidad
posible de opciones para alcanzar los objetivos planteados.
4. Identificación de modificaciones al marco jurídico
Una vez seleccionados los cursos de acción, puede entonces procederse a identificar
cuáles de ellos requieren de modificaciones normativas y a qué nivel (constitucional,
legislativo, reglamentario, jurisprudencial). Este análisis supone identificar las dispo-
siciones normativas existentes que tratan el problema e identificar porqué han sido
insuficientes para resolverlo, incluso erJ qué medida han contribuido a generarlo. Supone
también traducir normativamente los objetivos de la política en cuestión y, en particular,
dotar alos órganos responsables de implementarlo las facultades necesarias para realizar-
los. Un buen diseño normativo es una de las claves del éxito en la implementación de
una política pública; lo contrario resulta también cierto.
5. Identificación de costos y recursos asociados a la política
La implementación de cualquier política genera Gastos, tanto para la institución como,

en ocasiones, para los usuarios del sistema de administración de justicia. El diseño
debe entonces de considerar estos costos de manera explícita y prever cuáles serán las
fuentes de financiamiento en el tiempo.
Junto con los costos deben identificarse tamnién los recursos -humanos, materiales
y de infraestructura- que se requieren para implementar la política en cuestión y las
acciones necesarias para asegurar que estén disponibles en el momento de su implemen-
tación. Ello obliga a una planeación de mediano y largo plazo y, en ocasiones, a dar
prioridad a ciertas acciones sonre otras.
112 LIBRO BLANCO DE LA REfORMA JUDICIAL
6. Identificación de acciones de implementación y responsables
El siguiente paso consiste en identificar las acciones específicas de implementación y,

muy particularmente, los responsables de ejecutarlas. Las acciones deben ser identi-
ficadas una por una para poder asociarlas con responsables específicos. En ocasiones
las acciones suponen la intervención de más de un actor, en estos casos es fundamental
poder precisar cuál de ellos debe tomar la responsabilidad de conducir la acción colectiva.
la mejor receta para asegurar el fracaso de una acción es permitir que se diluyan las
responsabilidades.
Junto con lo anterior debe de asegurarse que cada una de las unidades responsables
de implementar las acciones cuente con las facultades y recursos necesarios para llevarlas
a cabo con éxito dentro de los plazos definidos en el diseño general.
7. Establecimiento de calendarios de seguimiento
los calendarios son una herramienta indispensable para establecer parámetros que
penmitan un seguimiento adecuado de la implementación de las acciones acordadas.
Ellos permiten evaluar en periodos definidos el avance de las acciones y prever medi-
das correctivas en caso necesario. Una estrategia frecuente es establecer una ruta crítica
para cada acción de manera que los responsables de implementarlas puedan rendir
cuentas periódicamente de las acciones.
8. Evaluación
Finalmente la evaluación es un proceso que debe estar siempre presente en una política
pública. la evaluación debe permitir establecer si los objetivos planteados se alcanza-
ran de manera eficiente, o si existieron desviaciones durante el proceso de implementación
que requieren de nuevas acciones. la evaluación es en realidad un proceso de aprendizaje
permanente que permite ajustar, corregir o modificar el rumbo de las acciones de política.
Debe advertirse, sin embargo, que una buena evaluación depende de contar con
las metodologías correctas y de aplicarlas de manera rigurosa. Ello conduce con frecuen-
cia al uso de herramientas cuantitativas cuyos resultados deben poder contrastarse con
aquellas que dieron origen a la política. Sólo así resulta pOSible determinar si se alcan-
zaron los objetivos planteados.
IV. LA fORMACiÓN DE POLlTICAS JUDICIALES y LA ESTRUCTURA DE LA AGENDA JUDICIAL 113
En cierto modo la evaluación "cierra" un ciclo y abre uno nuevo, pues genera datos
que permiten redefinir los problemas y generar nuevos objetivos y estrategias. La política
es un proceso permanente, dinámico y complejo en donde los cursos de acción enfrentan
riesgo e incertidumbre. Por ello la claridad y precisión de los objetivos es un elemento
central pues debe permitir orientar las acciones y evaluarlas de manera permanente, de
modo tal Que no se pierda el horizonte en los innumerables accidentes de la realidad.
V
REGLAS Y PROCEDIMIENTOS
A. INDEPENDENCIA
E n esta sección se presentan las propuestas relacionadas con modificaciones a las

condiciones en las que se desarrollan los procesos jurisdiccionales que tienen
que ver con la independencia de los poderes judiciales y la autonomía de los jueces.
De esta manera se tratan temas relacionados con la consolidación del aparato de la
administración de justicia y la revisión de los procesos en tanto afectan la independencia.
1. Tribunal constitucional
El debate contemporáneo sobre la naturaleza jurídica y las funciones de la Suprema

Corte de Justicia tiene sus raíces en las reformas de 1987. Desde aquel entonces se
discute sobre la conveniencia de evitar que los asuntos de legalidad lleguen a la Corte
para propiciar su especialización en la materia constitucional. Las reformas de 1994,
1996 Y1999 replantearon la justicia constitucional en México y establecieron las bases
para consolidar a la Suprema Corte de Justicia como el máximo tribunal del país en
materia de constitucionalidad. No obstante, la discusión sobre la naturaleza y las funciones
de la Corte se mantiene. El debate gira en torno a la doble naturaleza de la Suprema
Corte de Justicia, como tribunal constitucional y como máxima instancia de la jurisdicción
federal, como ya se expuso en el capítulo 111. Pero el debate no debe centrarse exclu-
sivamente en la doble naturaleza de la Corte. También es necesario reconocer que la
117
práctica judicial mexicana ha terminado por mezclar los temas de legalidad y de consti-
tucionalidad. El amparo directo es el ejemplo más claro. El asunto repercute en la
Corte, toda vez Que si bien no suele conocer amparos directos en donde se debaten
cuestiones de legalidad, sí debe resolver las contradicciones Que se producen entre las
resoluciones de los tribunales cOlegiados de circuito en donde el debate suele concen-
trarse exclusivamente en legalidad.
La Consulta muestra diversos posicionamientos sobre el tema. Hay planteamientos

Que se inclinan por la separación de las jurisdicciones federal y constitucional a través
de la creación de un tribunal constitucional independiente del Poder Judicial Federal.
Por otro lado, hay Quienes proponen mantener el esquema actual y ~onsolidarlo mediante
reformas Que terminen de definir el sistema de medios de control constitucional en
México. Existe otra corriente Que propone crear un tribunal superior federal encargado
de resolver las controversias Que versen sobre legalidad y dejar a la Suprema Corte los
temas de constitucionalidad.
El análisis de las distintas posturas revela ventajas y desventajas en cada una de

ellas. El cálculo del impacto Que cada solución puede tener sobre el sistema de medios
de control constitucional debe ser necesariamente considerado. No hay soluciones sim-
ples. Bajo esta perspectiva, el análisis debe partir de una evaluación objetiva del papel
de la Suprema Corte de Justicia, de sus cargas de trabajo, de los resultados de su
actuación y de su grado de independencia. Cuando se discute la creación de nuevos
órganos también debe revisarse su impacto sobre los medios de control constitucional
existentes. También es necesario analizar los mecanismos para la designación de los
jueces, las condiciones para su permanencia en el cargo, el diseño del órgano jurisdic-
cional, su administración y su financiamiento. Asimismo, hay Que fijar con claridad los
mecanismos Que serán empleados para Que el órgano rinda cuentas a la sociedad sobre
su desempeño. Las anteriores cuestiones revelan las dificultades Que se presentan en el
diseño de un órgano jurisdiccional constitucional.
V. REGlAS Y PROCEDIMIENTOS 119
r"·~",...",-~·4~_"",'4 ___ ~~ __ "''' __

~ -~""",--",.",,,,, -;',>-_ , ,'~ '''''"''',-.,..'' · , _ _ -~"'c'" ,~..,...y" ,--'-..•___ •__,.._-•. -r" ,,- ""'.r-""'~~ ~ ...............---""",,_ =~J"~
: Propuesta: Mantener el esquema actual con una Suprema Corte de Justicia que conoce ~
'; asuntos constitucionales y, de manera limitada, asuntos de legalidad. Crear tribunales \
· regionales encargados de resolver contradicciones y otras cuestiones de legalidad;
¡ relevantes. ,.o.
!t..___ .'''' .,. ~ __ k _.,;-___ _ __
C-'~'<,,","Á~ __ . , ' __ ...... ,',- ___ "
. j'
___ ""___.<''' __ '''-
~ • • "'__ ,_~_~~,.;... ___ ~. . _ _' •• , ~ '_"--~<'_~~_.,_ -~_, _'"_'_,,~_ ~~ ~~. _~;_,_,'~_.
'>'" -- ,,-~,,~,- ,".,-,,-,- '-'~c-->t':o-· .~. O~'·'~""''''O-~''·-''''~'~'~'''''.''''·o'~""
e Constitucional: Reforma constitucional para

!: establecer tribunales colegiados regionales.
· Legislativa: Modificar la ley de Amparo
,. para hacer que la jurisprudencia de los Tri-
; bunales Colegiados de Circuito únicamente
! :.tenga validez en el circuito al que pertenezca
el Tribunal. la medida puede reducir el nú-
o mero de contradicciones que deba resolver
l··
llaSCJN, .... ........ .. . . . . .
~M ~ ~ ,_. _ _ _" , ~ ,_, • _"~,
Propuesta: Crear un Tribunal Superior Federal que se encargue de resolver asuntos de

., legalidad.
~, -- ., " .... ..-_.- .....,'...- ' .. - ~-"
"Constitucional: Modlfic'ar laConstituci6n"
para crear el Tribunal Superior Federal y
:. definir su competencia. la Suprema Corte
¡ mantiene sus facultades en materia de
~ constitucionalidad.
Legislativa: Modificar la ley Orgánica del
Poder Judicial Federal para establecer la
· organización y el funcionamiento del Tribu-
¡ nal Superior Federal. la SCJN mantiene la
" facultad de atracción de asuntos o puede
Optar por dejar todos los temas de legalidad
· en manos del Tribunal Superior Federal.
i Aiustar la ley de Amparo y en general la
legislación federal.
. -., . . w,_ ,_ ___ • --, - "_>c"',--. --,--'7'"-'·_1

íN¡;el de acci4n: Nacional.
~"._~~~. ~" ~
~.-- <
¡¡""'S_ ,,-, ,.' _'. ', __ ~ _, '- -, ..1
iConstitucion~I:Modifica~¡a C~n~titu~¡ón
,e para crear el Tribunal Constitucional. Debe
¡ resolverse su relación con la jurisdicción'
f ordinaria (federal y local). Se requiere redi-
¡ señar los medios de control constitucional. '
Debe resolverse la manera en que se trans-
fieran las funciones de tos jueces de distrito
al nuevo órgano constitucional. Considerar
sus efectos sobre el amparo directo.
Legislativa: Crear teyes orgánicas, sustan-
¡ tívas y procesales correspondientes. Refor-
Lrflas.alalegislaciónfederaL , """"', "'-'"
2. Facultad de investigación
La facultad de investigación atribuida por la Constitución a la Suprema Corte de Justicia

de la Nación plantea diversas cuestiones que requieren especial atención y que han
sido discutidas previamente. Al margen del debate sobre si es o no un medio de control
constitucional, la facultad de investigación debe analizarse como una función que se
encomienda a la Corte. Bajo dicha perspectiva, destacan dos cuestiones. En primer
lugar, definir las razones por las que es necesario que la Suprema Corte cuente con
facultades de investigación y establecer los casos en los que la misma es procedente.
En segundo lugar, se requiere precisar la manera en la que deben conducirse las
investigaciones y los alcances de sus resultados.
Por lo que respecta a la primera cuestión, debe considerarse la manera en la que

dicha facultad puede coincidir con facultades de investigación que están a cargo de las
procuradurías o de las comisiones de derechos humanos, En ese sentido, parece necesario
crear criterios que permitan prever en qué casos la Corte puede ser excitada para realizar
una investiga8ión y en cuáles corresponde a otras instancias iniciar las pesquisas,
Incluso, parece necesario reflexionar sobre la conveniencia de mantener dicha facultad,
V. REGLAS YPROCEDIMIENTOS 121
En cuanto a la segunda cuestión, los temas Que se plantean tienen Que ver con
la forma en Que la Corte puede conducir la investigación y con los efectos de la misma.
En relación con la conducción de la investigación interesa precisar Qué atribuciones se
pueden dar al órgano investigador, la naturaleza de sus relaciones con autoridades y
particulares durante la investigación y, en general, el marco jurídico bajo el Que se
desarrolla la investigación. Por lo Que respecta a los efectos de la investigación, la
Constitución no establece con claridad los efectos de la misma.
Propuesta: Establecer y hacer públicos los criterios de la Suprema Corte de Justicia en:
relación con su facultad de investigación. Reglamentar mediante acuerdos generales la '
,. sustanciación de las investigaciones, explorando las alternativas existentes.
· Nivel de acción: Nacional.

,.- . . . . ..
Relación: V.B.1, V.C.1
· Reglamentaria: Acuerdo de la Corte sobre Gestión: Revisar la forma en la que la Su-. ¡
substanciación de investigaciones. prerna Corte ha admitido y desechado
solicitudes de investigación. Revisar los'
resultados de las investigaciones realiza- .
das. Sistematizar la información con el .
propósito de esclarecer los supuestos en .
los que la Suprema Corte de Justicia puede
iniciar una investigación y los efectos de la .
misma.
Propuesta: Reglamentar la facultad de investigación de la Suprema Corte ele Justicia'~

mediante la expedición de una ley reglamentaria del párrafo segundo del artículo 97 de la
· Constitución.
· Nivel de acción: Nacio~al.
: Relación: V.B.1, V.C.1
: Legislativa: Expedir u~a ley' reglamentaria
del párrafo segundo del artículo 97 de la
· Constitución.
"~.,"_.-,, ... ,'-' .,,.,.,.' _". .,-",-". ,W''-_'''-' ,. "'~":'"'' _">,'"<"-::<,,,_-:-_,,,.,w._"~:,,,~~_"""<,:.,.,-,,,,":- ~_".,,''''- - "'_""""_:''''_''''~ =_·~.v"",,",,_.... ~~_" ~._,-":- -,- '''~.~ ~",_T,_W "'~"';~"""'''''1
Lflivel de acción: Nacional.:....... .......... ........ . . ...... ~
.. - , ..... _,
f'Constituci~~~I¡¡~f~'~;;;'~;'¡~'C~~~Út~aón .,
:~-","" ----~~ ,--,,-~ '-~-->- -.,..~ '""'.~"'~
~.
,
• para
. ....
derogar la facultad
....•
de investigación. :
..... ....... . . . ' ". .•.. . .... . ... . ... __ , " _
1
.-..,.i
3. Facultad de iniciativa
Una de las principales reivindicaciones de los poderes judiciales mexicanos en los

últimos años ha sido el otorgamiento de facultades para presentar iniciativas ante
los órganos legislativos. Los esfuerzos han sido exitosos en muchos poderes jUdiciales
de las entidades federativas. En algunos casos la facultad de iniciativa se ha establecido
limitándola a cuestiones relacionadas con las actividades de los poderes judiciales.
En el caso del poder judicial federal las reformas todavía se encuentran dentro del
proceso legislativo.
Sin embargo, al margen del reconocimiento formal de la facultad de iniciativa en

favor de los poderes judiciales, parece necesario revisar los efectos de la medida y,
en general, la capacidad y conveniencia de que los poderes judiciales impulsen proyectos
legislativos. En realidad es necesario reconocer que el proceso legislativo es un proceso
técnico·político que requiere de diversas acciones para llegar a buen fin. En ese sentido,
la elaboración de proyectos técnicamente viables no es suficiente. Es preciso estable-
cer vías permanentes de comunicación con los legisladores a fin de aclarar y responder
todas las cuestiones que se presenten durante el proceso legislativo.
f····.. .• .... . . ' . . .." ....... ' . .'. .... ... . ....... .,
l Propuesta: Establecer la facultad de 100CJatlva en favor de los poderes judiciales Que no la 1
. tengan.
--,~
; Nivel de acción: Federal y local. ---,""l
j
LÍlelació~:V:B.l•..
V. REGLAS Y PROCEDIMIENTOS 123
.. •••
Constitucional: Modificar la Constitución'
"
~~~~""...---'"~-'->-~.-..,''''''--~ _~'_ '"'--,.-~ ~-.,'.,,'" ~'-'--
·····_~_· __ ··_,·_'--·~_··l
de los Estados Unidos Mexicanos y las

i Constituciones de las entidades federati-
: vas para incorporar facultades de iniciativa
j
, para
L_ _____ _los poderes
, •• judiciales.
__ ._0_ . ___ .'_'._'••.. , ______ " ", .• __ ,A __,,_~.,~> .~" ...." .................,J
r'" ._-- ,,-----~.--, -"'---"-'-',' .,,-- ."-,,---'"-->~-- --~-~--~---~ ,,'-~,.,,-,--.- .-,-'," ., '"'~-'"-~'-''' "~p_.~~q~_~_·_._,c. _____,_ ,_, ..... ",'T'I]
; Propuesta: Mantener las cosas en el estado en que se encuentran y que los poderes j
, judiciales que carecen de facultad de iniciativa presenten sus proyectos a través de los!
L~rgan!lslegitimado~~ara .hacerlo: .• _........_ ... ..,J
!"'_.v. - '_'_'_' _' _, .~ __ ,_ ,.-.~._., ~,- _o, ,~~,,?' ... _'o .", _,...,.., ."__ =_~",_.""""~,_,~_,, ___.--;'--'......,..,.L,.,...,____,,,,.''''''''-"'_______ ',_''''''''~ .~~.-~ • ."....,..,."....,-~""'""1l
; Nivel de acción: Federal y local.

•. • . . . •• . . ..... . . . . . . . . ._ . ••. • . . . . . . . . ' 0 ' . • • • . ' . ..... .•. .
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1'''''' "" "" "~~ __"'._·_..... ·"·~ __ ~,·"_·"_~_-,-r'.· ___ ·,,·'"·~,,.c .•
r~r·' ~._-~"'",.-.'"--"""",'
; Relación:
j'-'-
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~ .~ __ , ___ " •• __ ~,_, __ ~ ..• _~,r'_. __ ._ .'--,-- ", __ ,_ -.'''.'-,' ,,--, "---"."'''..,- . '0','_"' .. ,,~".,,_,-~'lI
¡ Propuesta: Revisar las acciones de los poderes judiciales en los procesos legislativos en ¡
,d.onde se discu!e legislación relevante para la administración de justicia. ., ...J
, Relación:
-- ".,,~. ,,'"•• ,,·_-,-...... _,~.,,_~-c"""~, ~~,--_~_, __ ,<<'~ .-'" ~ _,,'o • - " . ," "' ,-~ "
Diseño institucional: Los poderes judicia-

les deben identificar las áreas que son res-
ponsables de dar seguimiento a los procesos .
legislativos que pueden impactar la admi- i
nistración de justicia. Eventualmente estas;
áreas puede ser responsables de elaborar:
los proyectos. ,
Educación: Sensibilizar a los juzgadores so- !
bre la importancia de complementar sus
iniciativas de ley con acciones encaminadas i
a facilitar su aprobación.
4. Juicio político
Durante la Consulta diversas ponencias mostraron preocupación por la eficacia tanto

del jUicio político como de la declaración de procedencia como mecanismos útiles y
124 LIBRO BLANCO OE LA REFORMAJUOICIAL
efectivos en materia de responsabilidad de los altos servidores públicos. En particular

se presentaron algunas propuestas orientadas a modificar el marco constitucional y
permitir en ellos la intervención del Poder Judicial de la Federación y en específico de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sin embargo, también durante la Consulta,
se reconoció que estas instituciones tiene una racionalidad eminentemente política y
que por ello escapan a la lógica jurisdiccional estricta. Es por esta razón que se consideró
que tanto la declaración de procedencia como el juicio político deben permanecer bajo
la responsabilidad última de un órgano político. En consecuencia se recomendó que la
Suprema Corte de Justicia no tuviera intervención alguna en estos procedimientos.
Acaso pudiera considerarse en materia de declaración de procedencia que un Juez pudiera
colaborar con la Cámara de Diputados en la instrucción del procedimiento y la deter-
minación del cuerpo del delito así como la presunta responsabilidad. Sin embargo aun
en esta hipótesis la decisión úlrlma correspondería al órgano legislativo.
rP~~puesta: MarÍtenerel esquema vigente de juicio político sin intervención de la SCJN. ]
: Nivel de acción: Nacional.
Relación:
, Constitucional: La Suprema Corte de Jus-
, licia de la Nación no debe tener intervención
" en el juicio politico ni en la declaración de
procedencia. Estas instituciones deben per-
manecer bajo la responsabilidad de órganos
· políticos y no judiciales.
• Propuesta: Permitir la intervención de un juez fed~ral como coadyuvante de la Cámara de'

;, Diputados durante el periodo de instrucción de la declaración de procedencia.
Relación:
· Constitucional: Modificar el diseño del
· procedimiento de la declaración de pro- .'
cedencia para permitir que durante el perio-
• do de instrucción participe un juez federal
, cuya responsabilidad sería instruir el pro-
, cedimiento, determinar el cuerpo del delito
, y la presunta responsabilidad penal. La re-
solución de procedencia debe permanecer
· como responsabilidad exclusiva de la Cá-
, mara de Diputados ..
5. Amparo
El amparo fue un tema que suscitó un amplio debate en el marco de la Consulta. Dada la
diversidad y riqueza de los planteamientos emitidos en relación con dicha institución,
su análisis se presenta dividido en dos grandes temas: el amparo directo y el amparo en
lo general. Cada uno de los temas, a su vez, se descompone en varios apartados que
se encuentran distribuidos en las diversas secciones del Libra Blanca. El presente apar-
tado se concentra en la revisión de aquellas cuestiones relacionadas con la consolidación
del amparo mediante el fortalecimiento de la posición de los juzgadores.
a. Cumplimiento de mandatos judiciales
La Consulta reveló una especial preocupación con respecto a la ejecución de las sen-
tencias de amparo y, en general, el cumplimiento de los mandatos judiciales. El tema
del cumplimiento de las decisiones de los jueces implica no solamente la introduc-
ción de modificaciones legislativas, sino también de importantes cambios en la forma
en la que los juzgadores se presentan ante las partes involucradas en el proceso y, en
general, ante la sociedad. Entre los planteamientos que sugieren la posibilidad de modi-
ficar ta legislación procesal destaca la revisión del marco jurídico existente para la
denuncia del incumplimiento de los mandatos judiciales y sus efectos sobre quienes
están obligados a acatarlos. De esta manera, se propone estudiar el tema de la violación
de las suspensiones y definir con claridad las sanciones. De manera general, se plantea
revisar el régimen de sanciones contempladas en la Ley de Amparo tanto en lo que
se refiere a incumplimiento de mandatos judiciales como al abuso en el empleo de las
instancias jurisdiccionales.
Por lo que respecta a las sentencias, se propone dejar en manos de los jueces la
facultad de establecer el término para el cumplimiento de las sentencias. Tambié~ hay
planteamientos que sugieren revisar la regulación sobre su cumplimiento. En particular,
se plantea la desaparición de la figura de la caducidad. Asimismo, hay posturas que se
inclinan por considerar la imposición de sanciones pecuniarias como una medida
adicional para obtener el cumplimiento de los mandatos judiciales. Detrás de estas
medidas está el reconocimiento de la potestad de los jueces y su fortalecimiento como
los encargados de vigilar que el derecho se aplique.
Los comentarios formulados a propósito de la Consulta subrayan una cuestión

trascendental para el adecuado funcionamiento de la justicia. Se trata del efectivo
cumplimiento de sus determinaciones. Las propuestas que se presentan a continua-
ción se ocupan principalmente de cambios legislativos. No obstante, como se verá en el
capitulo VIII, donde se aborda el tema sobre sociedad y cultura, el cumplimiento de fas
resoluciones de los jueces es una cuestión también estrechamente relacionada con la
forma en la que la sociedad percibe el papel de la justicia. Por ello, el mero planteamiento
de cambios legislativos no puede dar como resultado cambios drásticos. También se
requiere modificar las relaciones de los poderes judiciales con la sociedad en general.
Finalmente, una cuestión que suscita especial interés es el tema de las facultades
de los jueces para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado. En general, las
opiniones se inclinan por aumentar las facultades de los jueces. Se plantea Que el
Objetivo se puede conseguir mediante modificaciones a las reglas existentes para ampliar
el catálogo o mediante el otorgamiento de facultades discrecionales a los jueces. Eviden-
temente, dichos cambios también pueden tener repercusiones sobre las reglas para su
tramitación.
r"¡opuesta: Revis~r íos procedimiento~c~nte~idos·e~I;·i.~Yde Amparod¡~efi~d~;p;;ra'

: tutelar el cumplimiento
~. - -
de las resoluciones de los jueces.
- .
,.. . Nivel de acción: Nacional.

e Relación: V.B.Z, V.C.3, VIII.Ú"· .• .
.-'- • ,- "~_~ ' ' ' __
. ". _o,. "0' ,,,.0 ..•• ,. .••,..
~r~<_ -_ ',_~-_
o ••••••• " ' . ,
; Legislativa: Revisar y simplificar la regu-

, lación del recurso de queja. Fortalecer los
,i
: mecanismos existentes para facilitar la
ejecución de las sentencias. Incorporar pe-
: nas pecuniarias como alternativas para san- .1
cionar el incumplimiento. Revisar la regu-
; lación de la suspensión y los efectos de su .
. violación. Aclarar las sanciones a las auto-
. ridades por su violación .
.. '~ .• ,_ . ____ " - " ,,_.c ~ _ _ ~ __ ~ __ " ___ '_ ~ __ , '_-'_\"~"'''~' __ ' ' ' ' _ ' ,.,~.~~~_. __ ~-_,
...•.. .... - . . . . . . . . . . . . ... ..... . . . . , ........... "0 . .. . . . . . "."0'."""

Propuesta: Desaparecer la caducidad de la instancia en los procedimientos de ejecución j
'. de sentencias de amparo."_.'.<>"_,,.
1""-, _, ",' _ • .•
• ___ __ .. ,_,_,--_____ ,_"
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Nivel de acción: Nacional. _" _ _ , __ ~ _ _ ' ' ' _ ' __ ' N ' "
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'f -',"-'~-~- '--'," -~-~,".>'"-_ •. - .-.-._.. ~~- ....- .'- -.- ... _~~""l ","
'. Legislativa: Eliminar la caducidad en la

, ejecución de las sentencias.
J".,,-~ "_"."v • • -.,' • • • _____ ,~, ., . . . _.' '_' y". ,
" Propuesta: Otorgar facultades discrecionales a los jueces de amparo para determinar el .
~. término paraet cumplimiento de. sus sentencias. ,
._" --""--'''-'<~'-''--,-,> .~-~-~.,.--",-_ .. _"" -, _.- '~,,"'-'-l
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Legislativa: 'Modific;;I~i~y de Á~paro
, para permitir que los jueces puedan
determinar con mayor flexibilidad los
términos para el cumplimiento de sus
, resoluciones.
'->¡¡
Propuesta: Revisar las sanciones existentes en la ley de Amparo en contra de autoridades .

o particulares que incumplan mandatos judiciales y en contra de litigantes temerarios. ;
; Fortalecer las facultades de los jueces para permitir que puedan emplear efectivamente el
~atálogo de sanciones existente.,.
Nivel de acción: Nacional. o.....

o .'1
Relación: V.B.2, V.C.3,. VIIIA2 ..
Legislativa: Modificar la ley de Amparo
f para enriquecer el catálogo de sanciones.
Modificar la ley para otorgar mayores facul-
tades discrecionales a los jueces para
~ aplicar sanciones ...
Propuesta: Hacer ~fectÍ~~;I~~~tribuci~nes de 1;; justicia federal parasanciona~o;í-'

incumplimiento de resoluciones en materia de amparo.
:-Nivel de acción: Nacional.
Relación: V.B.2, V.C.3, VII!:Ú" _ •.. o' o........ .
, Legislativa: Modificar la ley de Amparo'
para hacer más efectiva la facultad de la
Suprema Corte para sancionar por incum-
plimiento de ejecutorias. Modificar la ley
o de Amparo para enriquecer el catálogo de
,. sanciones por incumplímientode ejecuto-
• rias. Modificar la ley para otorgar mayorflexi-
, bilidad a los jueces para aplicar sanciones.
~... • - -', .< "
.' Propuesta: Revisar laregulación de la suspensión con ~I objeto d~ dotar a lo~jueces de ,

·i .amparo de .mayor
.'
flexibilidad
__ " , .
para su otorgamiento.
. . j

· para permitir mayor flexibilidad en el
otorgamiento de las suspensiones, ya sea
· otorgando mayores facultades discrecio-
nales a los jueces o mediante la ampliación
del catálogo. Revisar el proceso de tramita-
· ción de las suspensiones.
b. Suplencia de la deficiencia de la queja
Un aspecto que se encuentra estrechamente relacionado con la justicia constitucional y

la naturaleza de los órganos decisorios es el relativo a la capacidad de los jueces para
intervenir en los procesos. En el amparo, la tradición ha sido la aplicación de normas y
criterios que permiten a los jueces intervenir supliendo las deficiencias de las quejas
o recursos interpuestos por los indiciados en los asuntos penales o por otras partes a
quienes la ley considera necesario otorgar una protección especial para tutelar sus
derechos. Adicionalmente, los jueces deben suplir las deficiencias de quejas en donde
se reclamen cuestiones relacionadas con leyes que ya han sido declaradas inconsti-
tucionales. Una figura semejante se creó en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y
11 del Artículo 105 de la Constitución que establece la suplencia para el momento en que
el Pleno de la Suprema Corte de Justicia emita la resolución que concluya el caso.
Dicho precepto ha sido ampliado por la jurisprudencia de la Corte de tal forma que la
suplencia de la deficiencia de la queja es una institución que encuentra un empleo
extendido al interior del Poder Judicial Federal.
Sin embargo, dadas las características de la suplencia de la deficiencia dé la queja,

es necesario reflexionar sobre sus efectos en los órganos impartidores de justicia.
La suplencia en la deficiencia implica que el juez debe abandonar su posición como
árbitro imparcial para asistir a una de las partes de la controversia aclarando su posición
opara asistir a la protección de un bien superior -la Constitución- frente a una posible
afectación. Dicha circunstancia puede repercutir sobre la imagen del juez en cuanto a su
Posición neutral. La Consulta reveló la existencia de un debate sobre la conveniencia
de mantener dicha institución y, en su caso, regularla.
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Legislativa: Establecer en la ley de A m p a r o :

los alcances de la suplencia de la deficiencia j
! de la queja.
, Jurisprudencia: Analizar la jurispruden-
cia existente en la materia para definir sus
Pr~p~~~t~:R~~isar I~;casos en do~d~~;proc~¡fent~"as~¡;'enciay ~n~lizar la~on-

veniencia
L~~, .
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-.~' ___'._"_'_'_ 'o' ',_,~;'_., __ , '''"_~w_ ., ..".~v~.
'. .'_''' __ '~,,, ____ ,,_,,,,,
Legislativa: Modificar la ley de amparo para
: acotar o suprimir los casos en donde es
,-procedente lasuplencia.
6. Fortalecimiento de la justicia ordinaria
La discusión sobre la consolidación de la justicia ordinaria puede dividirse en tres

grandes áreas. En primer término, destaca el tema del amparo directo y su impacto
sobre los poderes judiciales y otros órganos de administración de justicia tanto del
orden local como federal. En segundo lugar, se presenta el tema del cumplimiento
de los mandatos judiciales de la justicia ordinaria y la ejecución de sus sentencias.
En tercer lugar, abordamos el tema de la cooperación procesal entre la justicia federal y
la justicia local.
a. El amparo directo y la justicia ordinaria
La Consulta refleja muchas opiniones encontradas cuando se aborda el tema de la

relación entre la justicia ordinaria y el amparo directo. Por una parte, se plantea
la necesidad de mantener el actual esquema vigente, bajo el argumento de que la jus-

ticia local requiere de controles para asegurar su calidad e imparcialidad. Por otro lado,
se refieren las dificultades que se presentan para consolidar el servicio de administración
de justicia bajo la sombra del amparo directo. A continuación se analizan ambos
planteamientos y se presentan las propuestas de solución a los problemas encontrados.
(i) El amparo directo asegura una impartición de justicia imparcial
El argumento sobre el impacto favorable del amparo en la construcción de una justicia

local más imparcial tiene sus raíces en los debates del Constituyente de 1917. Aunque,
en realidad, la cuestión se remonta a la polémica decimonónica sobre el amparo judicial.
En todo caso, hoy en día parece necesario volver a evaluar la manera en la que el
amparo directo contribuye a asegurar que los usuarios de la justicia puedan tener un
servicio efectivamente imparcial. En el marco de la Consulta se presentaron plan-
teamientos en los que se subrayó la importancia del amparo directo y la necesidad
de su subsistencia. Al efecto, se expresaron cuestionamientos sobre la disparidad de
la calidad del servicio prestado por los órganos impartido res de justicia existentes en el
país. Asimismo, se advirtió sobre la importancia del amparo directo como un medio de
control constitucional y no solamente de legalidad.
'Propuest~: Evaíúar la f~nci6nque d~sempeña en l~actualidad~1 amparo directo co~~'l

"garante de una administración de justicia imparcial. ."J
,. .- ~,,,,_, _ " "-,O ~ ,-_"
:.Nivel de acción: Nacional.
[ Relación: V:B:2, V.C.3, VIII.Á.2 •
Gestión: Realizar un diagnóstico sobre el
impacto del amparo directo en la admi-
nistración de justicia. En particular revisar
. si garantiza que la impartición de justicia
sea imparcial.
(ii) El amparo directo limita el desarrollo de la justicia local
Desde la perspectiva de los órganos que imparten justicia, el amparo directo tiene un
impacto que fue identificado como desfavorable en la Consulta. En particular, destaca la
problemática relacionada con la consolidación de los órganos de impartición de justicia.

Entre los argumentos esgrimidos se sostiene que el amparo directo ocasiona que los
tribunales superiores de justicia y otras autoridades jurisdiccionales que debieran ser
órganos de última instancia, en realidad no lo son. Esta circunstancia tiene múltiples
repercusiones. Por una parte reduce la confianza en la justicia local toda vez que sus
resoluciones pueden ser revisadas y modificadas por la justicia federal. Por otra parte,
dificulta la generación de jurisprudencia local. En efecto, los ejercicios de generación
de jurisprudencia local siempre están expuestos a una eventual confirmación por los
tribunales federales. En tercer lugar, incide sobre el tiempo de resolución de los próce-
sos. En realidad, detrás del problema del amparo directo hay una especie de círculo vicioso
en donde se alimenta una desconfianza a la justicia ordinaria, pero, al mismo tiempo, no se
le da espacio para probar su capacidad.
Adicionalmente los señalamientos formulados durante la Consulta indican que hay

tribunales colegiados de circuito que se muestran excesivamente formalistas en la cons-
trucción de sus resoluciones. El formalismo reduce drásticamente los márgenes de
discrecionalidad de los juzgadores locales y en ocasiones provoca que los resulta-
dos de las controversias no tengan una relación precisa con el tipo de problemas plan-
teados originalmente en los litigios. De esta manera, la labor de algunos tribunales
colegiados de circuito parece realizarse sin atender a las consecuencias de las resolu-
ciones, sino tomando en consideración exclusivamente criterios estrictamente formales
que parecieran obedecer al objetivo de despachar expedientes más que a solucionar
conflictos. Dicha tendencia genera resultados poco satisfactorios para un adecuado
funcionamiento de la justicia y afecta en forma negativa atodo el sistema de impartición
de justicia.
En muchos casos, los señalamientos de la Consulta incluyen una gran variedad de

alternativas para solucionar la problemática apuntada. De esta manera, en uno de los
extremos se encuentran propuestas que se inclinan por la desaparición del amparo
directo. No obstante, dicho esquema no presenta soluciones para los problemas de
constitucionalidad en los contenidos de las resoluciones de la justicia de segunda
instancia. Adicionalmente, esta propuesta deja sin resolver el problema que plantean
aquellas jurisdicciones que sustancian sus procesos en una sola instancia. En el otro
extremo, hay quienes se pronuncian por mantener las cosas en el estado en que se
encuentran y simplemente hacer ajustes para hacer más eficiente la tramitación de los
amparos.
Otra alternativa es desaparecer el amparo para efectos, obligando a los tribunales

colegiados a resolver los asuntos en donde se estime que existen violaciones. A pesar
de las ventajas que dicha alternativa parece tener para acabar con los reenvíos que
suelen presentarse con motivo del empleo del amparo para efectos, dicha figura puede
terminar por convertir al amparo en una auténtica tercera instancia federal.
Una tercera línea de propuestas se inclina por modular la procedencia de los

amparos directos de tal forma que proceda únicamente en casos constitucionales o en
aquellos de legalidad estrictamente limitados a la casación. Las opciones para poner
en práctica este esquema pueden ir desde la adopción de medidas de corte reglamen-
tario hasta la introducción de reformas a la ley, pasando por la creación de nuevos
criterios jurisprudenciales.
· Propuesta: Regular la procedencia del amparo directo. Admitir su procedencia en asuntos .

que involucren un debate constitucional. En cuestiones de legalidad, establecer criterios .
rígidos para su procedencia y para determinar los efectos del recurso en caso de encon-
· trarse violaciones.
Relación: V.B.3, V.C.3, VII.C.1, VIII.A.2
· Jurisprudencia: las resoluciones de los Gestión: El Consejo de la Judicatura Federal
tribunales federales y de la Suprema Corte puede adoptar lineamientos que orienten
· de Justicia pueden construir jurispruden- a los juzgadores para determinar sobre la
: cíalmente el nuevo marco jurídico para esta- admisión o el desechamiento de los ampa-
• blecer la procedencia del amparo directo. ros directos.
Propuesta: Modificar la ley de Amparo para acabar con el amparo directo para efectos.
· Relación: V.B.3, V.C.3
· Normativa No normativa
Legislativa: Modificar la ley de Amparo Gestión: El Consejo de la Judicatura Federal
para obligar a los tribunales colegiados a puede adoptar lineamientos que orienten a
. corregir en sus resoluciones las violaciones los juzgadores para determinar los alcances
de legalidad que encuentren, evitando el y efectos de las resoluciones de amparo: I
· amparo para efectos. directo. ~~
......•.... , ........' .. "" .•.".-..•....... ,. ................ . ,......... . ...•.,

n~p~~~~·:·M~d¡fi~~r la Constitución y la ley de Amparo para definir nuevamente Jos;
L~as~s enl~sq~ellr~:e~eelaI11P¡¡ro directo.,. .. . ...:J
·····1
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Normativa
o _,~,.. "" 0'- • .-,-'. -,'- ,_,",~ __ '_', "., ".
No normativa
• , ,_ __ ", '_ - __ - - ,,_, o., _.' •• _ • . ,
Constitucional: Reformar la Constitución Gestión: El Consejo de laJudicatura Federal J

para delimitar con mayor claridad los casos puede adoptar lineamientos que orienten a "
en los que procede el amparo en cuestiones los juzgadores para determinar la proce-!
. de legalidad. dencia o improcedencia de los amparos 1
! legislativa: Modificar la ley de Amparo directos. j,
¡ para revisar las reglas de admisión del
:. amparo directo. Definir los alcances de las
, resoluciones en el amparo directo. Al aco-
tarse la procedencia y los alcances del
amparo se abre un espacio para que la justi-
cia ordinaria se fortalezca al asumir una
mayor responsabilidad en la resolución de
los asuntos de su competencia. Asimismo,
le permite desarrollar jurisprudencia.
b. Revisar el régimen de sanciones por no acatamiento de resoluciones judiciales
Al igual que en el caso del amparo planteado en el apartado que antecede, el tema del
cumplimiento de las sentencias y, en general, del acatamiento de todas las determi-
naciones de los juzgadores presenta cotidianamente muchas dificultades. El incum-
plimiento de las resoluciones de los jueces no solamente afecta a las partes involucradas
en el proceso, sino que daña seriamente la confianza hacia las instituciones que admi-
nistran justicia.
Es evidente que el problema no puede resolverse únicamente con la Simplificación

de los procedimientos de ejecución de las sentencias ocon el incremento de las sanciones
por oponerse a mandatos judiciales. La problemática también implica una profunda
redefinición del papel que juega la justicia en nuestra sociedad. En el presente apartado,
únicamente se hace referencia a las propuestas que se inclinan por fortalecer la posición
de los juzgadores a través de la revisión de los medios de apremio. Los señalamientos
en relación con los procedimientos de ejecución de las sentencias (V.B.6), así como
v. REGLAS Y PROCEDIMIENTOS 135
aquellos sobre el papel de los jueces en nuestra sociedad (VIII.A.2) se abordan más
adelante.
El tema de los medios de apremio representa un aspecto clave para la potestad

jurisdiccional. La revisión de su empleo, la posibilidad de diversificar los catálogos
existentes, así como el otorgamiento de mayores facultades discrecionales a los jueces
para su empleo, son cuestiones que se encuentran dentro del debate.
Por lo que respecta a la revisión de la forma en la que se emplean los medios de

apremio, es necesario revisar si los medios existentes son eficaces para lograr el cum-
plimiento de las determinaciones judiciales. Asimismo, es necesario establecer si los
juzgadores emplean en forma adecuada los medios que tienen a su disposición. Preci-
samente, a propósito del empleo de los medios de apremio, existen planteamientos que
cuestionan la intervención del Poder Judicial Federal através del amparo, argumentando
que se entorpece la capacidad de los jueces locales para emplear las medidas contem-
pladas en la legislación.
Propuesta: Hevisar lamaneraen la que emplean los juzgadores las medid¡¡s de apremio.
Nivel de acción: Nacional, federal y I,ocal.
Relación: V.6.S, VII.e.1
~' . ·"w·.···_'"-',·_,,~,·-'>·,o ~"",,"'t •
. Gestión: los poderes judiciales y los órga- .
nos de impartición de justicia del país deben .
analizar la manera en la que se emplean los ;
medios de apremio.
i I'ropuest~:·R~v¡sa~ ia l~gIslaciÓn procesal para compleme~tar los c~tálogos de medio;;

de apremio y f~rtalecer las atribuciones de los iueces para su imposición. ... '
rRelació~:
""
ÍI.6.S,VII.e:';:'· - ....
,,_, -{ ,," _". ",;,; _0 __ -~_""'-"
" - _" - - - 'c', . -" . _" ,',," -- '~-' "
. ' Legislativa: Reformar la legishlción proce~' .

: sal para diversificar los medios de apremio
" Ypara facilitar su empleo por los juzgadores. .-• .,1
c. Cooperación procesal entre la justicia local y la federal
Las relaciones entre la justicia local y la justicia federal tienen un punto de tensión en la
cooperación procesal. Una queja frecuente de los integrantes de algunos poderes judi-
ciales consiste en referir las presiones que enfrentan con motivo del desahogo de dili-
gencias que corresponden a la justicia federal a raíz de las requisitorias que reciben en
donde se les apercibe para que desahoguen dichas diligencias en un término especificado
con la amenaza de una medida de apremio. Los jueces locales argumentan que el desahogo
de las diligencias federales en los términos exigidos requiere distraer diversos recur-
sos de las unidades jurisdiccionales y no permite ningún tipo de planeación. Asimismo,
se cuestiona la naturaleza de las requisitorias. Al efecto, hay quienes sostienen que los
jueces de distrito no tienen facultades para apercibir a sus pares locales sino que deben
dirigirse a ellos mediante exhortos.
'~
'.. Propuesta:
. - de I~s requisitorias
Revisar el impacto ___ en
" la justicia de las entidades federativas. 0_'l
Nivel de acción: Federal y local.
;'Relación: V.B.6, VII.C.l

",.' '-'0 '~~--"
.
'1
Gestión: Revisar los casos en los que se .
solicita el desahogo de diligencias median- .
te requisitoria. Establecer sus alcances e .
. impacto en la justicia federal. .. A
7. Control constitucional local
El desarrollo de la jurisdicción constitucional en los Estados es un fenómeno reciente.

Las primeras experiencias tuvieron lugar en los Estados como Veracruz y Tlaxcala a
principios de la presente década. El movimiento se ha generalizado. Hoy en día más de
la mitad de las entidades federativas cuentan con algún medio de defensa de sus Consti-
tuciones. En todo caso, el desarrollo no ha sido uniforme. La creatividad de muchos
Constituyentes estatales se percibe claramente. De esta manera, el panorama actual
incluye tanto medios de control semejantes a los empleados para la defensa de la Consti-
tución de la República, como instituciones novedosas. En este rubro destacan algunos
diseños en donde se aborda el tema de la omisión legislativa o en donde se acepta el
control difuso, por mencionar algunos.
No obstante, a pesar de la rápida expansión del movimiento existen muchas cues-

tiones que suscitan un amplio debate. En particular, destacan dos. En primer lugar,
destaca el tema del empleo de los medios de control constitucional local. Las experiencias
muestran que el empleo de las nuevas jurisdicciones constitucionales en las entidades
federativas es escaso. En segundo lugar, es necesario abordar el tema de las relacio-
nes entre los medios de control constitucional local y aquellos que son competencia del
Poder Judicial de la Federación.
Por lo que respecta al primer tema, es necesario considerar tanto el diseño de los
medios de control constitucional local como la confianza de los posibles usuarios del
sistema en los titulares de la jurisdicción. En el tema del diseño debe considerarse la
posibilidad de hacer más atractiva la jurisdicción constitucional local con el objeto de
incentivar a los actores locales aemplearla. El tema de la confianza se encuentra estrecha-
mente relacionado con la consolidación de los poderes judiciales y su capaCidad para
mostrar que pueden ser imparciales. En todo caso, debe reconocerse que la perspec-
tiva de una justicia constitucional activa en las entidades federativas puede generar un
ambiente muy propicio para el desarrollo de los derechos fundamentales en México.
En el caso del segundo tema también hay varias cuestiones a tratar. Por una parte,
debe establecerse cuáles son los alcances efectivos de la justicia constitucional local.
Hasta el momento, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha planteado que la
justicia constitucional local puede desarrollarse en tanto no se incluyan derechos con-
tenidos en la Constitución de la República. 1 Sin embargo, el reconocimiento de derechos
en las Constituciones de las entidades puede coincidir e incluso ser más preciso que en
el caso de la Constitución de la República. No queda claro cuáles pueden ser los resulta-
dos de esta situación.
Por otra parte, tampoco existe una definición sobre la posible intervención del
Poder Judicial Federal en asuntos resueltos por las instancias jurisdiccionales de las
entidades federativas. Los cuestionamientos incluyen planteamientos en donde se explora
I Ver controversia constitucional. La facultad otorgada a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia
del Estado de Veracruz-Llave para conocer y resolver el juicio de protección ce derechos humanos. previsto en la
Constitución Política de esa entidad tederativa, no invade la estera de atribuciones de tos tribunales de la federación,
pues aquél se limita a salvaguardar, exclusivamente, los derechos humanos que establece el propio ordenamiento
lOcal. 9a. Época; Pleno; SiF. y su Gacel.. XVI, agosto de 2002; pág. 903; [lA.I.
la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia puede conocer de las resoluciones

emitidas por los tribunales superiores de justicia en su calidad de órganos jurisdicciona-
les constitucionales, en vía de controversia constitucional y teniendo como fundamento
violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales. No hay todavía precisiones claras
al respecto.2
........ .·....~.· ......... ··....w··.......· .. '. . ......... ...... ... ...............,
Propuesta: Elaborar un diagnóstico sobre el empleo de la justicia constitucional en las;
entidades federativas.
e ._ '~";-"C",~-" "","",~-""..,~,~"",~.~,.~".,.,." ,
¡ Relación: ..... ~ . . <• •
. _" "'-~~"'''''''''":q"..,.,,,<,-,,,,",,,,,,,..~,,.-~~.,,"",,,,, ...
,-,",--,.,-~..,.~-.,,,,-'!I,~-'-~ ,. ,- , --.-. __ ~ " ____ .- .''''''?_'" " " " " " " . " , . "
Gestión: Revisar los medios de control ;

existentes. Revisar los asuntos que se han ;
presentado en las jurisdicciones constitu- l
cionales locales. Elaborar un estudio com- "
parativo que permita identificar las mejores'
'~"
prácticas en-- -.
,--
la materia.
-
;
. Propu~sta:'F~rtal~~~r ~¡ pap~lde lajusti~ia'~~n~itucio~ale~ las entidades feder¡ti~a;';

.' como __"órganos
,- encargados del reconocimiento__ o. de ,derechos
. fundamentales.
4.-" __ ___
~ ""~ . ',,_ '''',', ___ ,,, ". .,1
Nivel de a~ió~: N~ci~n~I~"'-"""''''
- "~'. , .
-~7-'(~~'"Y·~"'.'-""""""~",,,·-~_·~~,·· -';-"-«"'''''''1:"'' '_._., __ <.' __ " __ . '. ~."_.~,-_,., .,,_.• ,~."_~,
Gestión: La justicia constitucional a cargo •

del Poder Judicial Federal y la justicia cons-
titucional a cargo de los poderes judiciales .
de las entidades federativas deben colabo- '
rar en la ampliación y el enriquecimiento del'
catálogo de derechos fundamentales exis- '
. tente en México. .
2 Un asunto que adelanta algunas cuestiones es la controversia constitucional 29/2005,

8. Control jurisdiccional en materia electoral
La justicia electoral representa una cuestión fundamental para el funcionamiento de

nuestras instituciones democráticas. Es necesario que los responsables de impartir
justicia en esta materia tengan un desempeño excelente eimparcial. Bajo esta perspectiva,
se han probado una serie de diseños institucionales que intentan consolidar la autonomía
de las instancias jurisdiccionales encargadas de resolver los conflictos electorales.
Entre las alternativas exploradas en los diseños se encuentra el tema de la per-

manencia de los jueces encargados de resolver los asuntos. Dada la naturaleza de la
jurisdicción electoral, la carga de trabajo es cíclica. De esta manera, hay etapas en
donde los jueces prácticamente no tienen ocupaciones. Dicha circunstancia ha sido
identificada como una situación que puede dar lugar a un mal empleo de los recursos
públicos. Para remediar esta problemática hay diseños que han optado por incorporar a
los magistrados electorales aotros órganos jurisdiccionales, con lo cual se les mantiene
ocupados durante los periodos en los que no hay disputas en su materia. En otros
diseños se ha tratado incluso la posibilidad de emplear a los jueces solamente en los
periodos electorales. Sin embargo, dados los impedimentos establecidos en la legislación
para quienes ocupan el cargo de jueces electorales, éstos difícilmente pueden encontrar
una ocupación profesional sin contravenir con ello los propios impedimentos. Dicha
circunstancia es asumida por muchos diseños en donde los tribunales electorales se
encuentran permanentemente en funcionamiento, al margen de la carga de trabajo.
La Consulta resalta la problemática de la materia electoral. Sin embargo, no parecen

existir respuestas concretas que permitan resolver la situación. En ese sentido, parece
necesario revisar los modelos de justicia electoral existentes en el país y establecer las
ventajas y desventajas de cada uno de ellos.
;Propuesta~E~alua~~íi~~~i~~~~i~~to del~ ju~ti~ia electoral en el pais.:'
Ni~el de acción: Nacio~~1.

r'" 'v -".- ~ ,. .-- ~ - -« - __ " , ' .'-""1 ,,_,'''''' __~-~_<''__ r ' ' ~~" '," " ___-~ _ ,_~_,_, "'~ o,,,,
;; Relación: V.A.S ..... ... ....

Gestión: Crear un grupo de trabajo res-
ponsable de determinar la manera en la que,
funcionan los diversos. modelos de justicia 1
electoral en el país. El grupo debe hacer !
recomendacion.es sobre las mejores prácti- I
cas en la matena.
Como ya se ha mencionado en el capítulo primero, la transparencia y la rendición de

cuentas aparecen como una consecuencia necesaria de la independencia judicial. Con
esa perspectiva como referencia, el presente apartado se ocupa de las cuestiones que
surgieron en la Consulta con motivo de la regulación de la transparencia y la rendición
de cuentas de los poderes judiciales. En otros capítulos (VI y VIII) se tratan otras cues-
tiones relacionadas con la transparencia en su dimensión de gestión y su relación con
la sociedad. En primer lugar se tratan temas relacionados con la transparencia y la
rendición de cuentas en forma general. En segundo lugar, el tema de los juicios orales
como una medida orientada a favorecer la publicidad de los procesos. En tercer lugar,
se aborda el tema de la publicidad de .Ias audiencias de los órganos colegiados.
El acceso a los proyectos de las resoluciones se analiza en cuarto lugar. Finalmente, en
quinto lugar, se aborda la cuestión de regulación de la responsabilidad judiCial como
un elemento clave de la rendición de cuentas.
a. El acceso a la información judicial
El debate en materia de transparencia y rendición de cuentas se centró principalmente

alrededor de la regulación del acceso a la información judicial. De esta manera, muchas
de las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas se materializan en las leyes
y reglamentos de acceso a la información judicial,
Una primera reflexión tiene que ver con la expedición de legislación sobre acceso
a la información. Estos ordenamientos suelen contener disposiciones que regulan el
acceso a la información de los poderes judiciales. Dicha regulación se expresa de dos
maneras. Por una parte se establecen obligaciones generales para todos los entes públi-
cos incluyendo al Poder Judicial. Por otra parte, hay preceptos que se ocupan de la
forma en la que debe permitirse el acceso a los datos que se generan en los juicios.
En términos generales, la legislación suele adoptar una postura amplia en relación con
el acceso adatos provenientes de los juicios. La graduación del acceso a la información
judicial es liberal en términos generales, aunque es posible encontrar diversos matices.
La legislación de Nuevo León y Coahuila destaca especialmente por su enfoque aperturista.
En cuanto a los contenidos concretos de la legislación, la tendencia mayoritaria se

inclina por introducir criterios que exigen que los asuntos se encuentren concluidos y
se plantean otras reglas generales. No obstante, cuestiones como la privacidad de las
partes o de otros sujetos involucrados en el proceso no queda regulada con claridad.
De lo anterior conviene reflexionar sobre la naturaleza de los procesos y las reglas de
acceso para cada uno de ellos. Las características y los niveles de atención pública que
se presentan en los distintos procesos obligan necesariamente a considerar una regu-
lación independiente o reglas que permitan adaptarse a las particularidades del proceso.
Mientras que en algunos casos el acceso al expediente puede ser muy importante para
la opinión pública nacional y no necesariamente hay que tutelar un derecho a la priva-
cidad -por ejemplo, una controversia constitucional- en otros, es necesario vigilar con
cuidado qué información puede ser pública. Una alternativa puede ser dotar de mayores
facultades discrecionales a los juzgadores.
La reglamentación del acceso a la información a cargo de los poderes judiciales

también ha suscitado importantes debates. Las experiencias del Poder Judicial de la
Federación son un claro ejemplo de ello. Los debates han dado buenos resultados para
la tendencia aperturista. La nueva reglamentación para el acceso a la información del
Poder Judicial Federal introduce el principio de publicidad y contribuye a mejorar signi-
ficativamente las condiciones del acceso. La reglamentación de otros poderes judiciales
todavía requiere adecuaciones a fin de ajustarla a la corriente prevaleciente.
Pero incluso en los casos en donde la reglamentación ya muestra importantes

avances, la perspectiva sigue siendo limitada en lo relativo a la publicación de las
resoluciones que emiten los órganos jurisdiccionales. Los problemas que se presentan
aquí no sólo tienen que ver con la publicación de las resoluciones sino con la oportunidad
con la que esto se hace. De poco sirve conocer que se tomó una resolución si no se conoce
su contenido. Al efecto, los poderes judiciales deben reflexionar sobre la conveniencia
de publicar periódicamente sus resoluciones y los medios a través de los que es con-
veniente hacerlo. En el caso de la publicación de resoluciones en medios electrónicos
es posible explorar el contenido de protocolos internacionales como las "Reglas de

Heredia" ,3 en donde se debaten los estándares para la publicación de documentos en interne!.
Finalmente debe considerarse que las obligaciones generales de transparencia

adquieren ciertas peculiaridades respecto de los órganos judiciales. Por ejemplo, junto
con la estructura administrativa existe una jurisdiccional que las leyes raramente prevén.
Por ello conviene hacer una reflexión específica sobre las disposiciones que las leyes
de acceso a la información deben contener en materia judicial.
:Propúesta: Establecer lineam¡~~to·sgeneraí~~-para armoniza~·;;í d~;echo a la privacidád :

; con el derecho de acceso
~"''''-_'_'~~ -.
a la información ',,>_~'_
judicial.
,- ......'_., .. ' __ , __" ,. , "".."'' ___
__'*~ •.• -_~" ,-,,-, _.,,_,._~_ __ __ •. ' __ <-" .',,_-1""* ",, __
~_
. ~. ,~.~_"'.=~"'~ ·~'v", "'-...;~_ ~_. ~ l __~ '.CM
Niy~1 de acción: Nacional, federal y local. ....

iRei~c¡6n:Ví:A.Í!:vÚ¡:5;vill.A.lo0
""-~'---~-"" """,.. "" --",_.'~~ .. ..
_~- ,,~-,'-_'"-" .. ~.~~,--,- .... ~,-,,--_.,~,,~ ".-
; Legislativa: D~finir la manera en i~ que -s~":
\ debe armonizar el acceso a la información
f judicial con el derecho a la privacidad. Gon-
00 siderar la posibilidad de otorgar mayores'

facultades discrecionales a los juzgadores., '.
7,-" -,-,.-.,' "",.--- - -,- '>',,--"'" -" - __ ". --','.",,- ""' --'--"-"--"""- '"--,,. -', _'_ ... _ _ "-1
: Propuesta: Revisar la reglamentación sobre acceso a la información judicial. para:

: incorporar el principio de publicidad y facilitar la tramitación de las solicitudes en órganos:
:. jurisdiccionales de todo el pais.
~-'" __ 'o '-. ." - _'_'''"'_
0, • • '~: .. ,,' ."", '<> '_,'. __ , _"o,
!f--". -. -, ~--- ., ,-., ,- ,"".<-v."'·
: Relación: VI.A.8, VI.B.5, VIII.A.l
: Reglamentaria: Revisar los reglamentos ¿~.¡
: acceso a la información judicial tanto de po-
, deres judiciales como de otros órganos de
¡ impartición de justicia. Introducir el princi-
: pio de publicidad de la información judicial

así como otras obligaciones específicas en
¡. matería detransparenciajudiciaL" ,J". .¡,
3 Ver www.iijusticia.edu.ar
_ ,~ __ • ~., ___ "_'~ _______ ~,_ ._'_"";_~_"_"'_;-" "~.,.",,,_ .>- ,- __ ~,_"",'W ,,', ~_ .. ". _~~ "~'>" ,'," '" .., _ "'~._~_"""_">_~_, ..."_.".,.h:~, ......~ __ ,~")'"......,-,-,",,,,",!
Propuesta: ~sta..ndarizar la publicación deresoluciones j~~iciales:....•..•~ •. ~"'"•....••j

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i,. Nivel de___acción:

'_ ,,__
Nacional,
____ _~
federal y local. ,._.~z _~ "o,~. _ _ ._ ", ." _"_~""'''~ _____ ' ' ' ' ' ' __ ~<''~_'___ ~'''L',,",'""_ .• ~<~.~,,_'~'''.~. ___ ~,,"_j' _ _ '''_''''A'''-''-'''_~''·_'''~.Jl
. 1
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; Relación: VI.A.8, VI.B.5,

1\."., ... ~ ,~._
,
VIII.A.1
,_ _ '- _________ .. _' ." __ ,-,_",_"_ •.A _'_, _____ .. ~H'-'.~ ,,~_" «,,_"_',,-~~,","'_,,~, ___,, ______ ,_ T"'.' __ ........ ~'-...",","~ •. ,.~' .... '_'~~ ..... "_,_~_ "4,
¡
- - -o • • ~'~-"",-_~.
'~~_"><"-.c_'''''''''''''_'>_'''"'"_~~ T ~ - •• ~.--~-.--·"" ........~'~r","I'"-""'.""'-. __ "~~_"'_~
. Diseño institucional: los poderes judícia- ,

les deben establecer mecanismos quefacili- ¡
ten la publicación de las resoluciones. los 1
mecanismos deben estar diseñados de 1
acuerdo con principios que aseguren un!
.. ,. empleo adecuado de la información iudicial.j
b. Los juicios orales y la publicidad de los procesos
En el caso de los juicios orales, las modificaciones implican cambios sustanciales en la

manera en la que se desarrollen los procesos. Si bien el debate se centra principalmente
en la materia penal, hay también posturas que recomiendan su adopción en procesos
civiles. En el caso penal, el debate no solamente se centra en la oralidad sino que
involucra una transformación del sistema de enjuiciamiento para transitar hacia un modelo
acusatorio. Esta discusión se aborda más adelante en el capítulo IX.
Quienes favorecen la transición de un procedimiento predominantemente escrito a

uno predominantemente oral sostienen que los juicios orales son una herramienta útil
para hacer efectivo el principio de publicidad de los procesos. En todo caso,la discusión
sobre dicha transición todavía requiere de una cuidadosa valoración sobre el impacto
que dicha medida puede tener en la operación cotidiana del sistema. En ese sentido, es
necesario incorporar a la discusión el tema de la eventual transición al nuevo sistema y
no solo concentrarse en su diseño. Asimismo, es conveniente tomar en cuenta las expe-
riencias nacionales en la implementación de procesos orales -justicia laboral, justicia
de menor cuantía, entre otras-, así como la experiencia internacional.
Los opositores a la oralidad manifiestan que las experiencias conocidas no han

sido favorables. Asimismo, estiman que la implementación del proceso oral puede generar
muchas dificultades a la función jurisdiccional y, en general, tener un impacto negativo
Sobre el sistema de justicia.
,. ,. ".'.N' ., _ ~ • "" _·'''~_'.O ___ ~_''''''_'_ : _____:¡
Propuest~:Discutir la conveniencia d.etransitara. un modelo de justicia oraL
7Ni~el d; a~iÓ~;Nacional. ._ • ~ ______ o.""~ ••'., _.., ".'_<~~_
~"--- ~~-"--. -
· legislativa: De estimarse pertinente, Diseño institucional: Se debe analizar la

· modificar la legislación procesal para tran- conveniencia de implementar procedimien- !
; sitar a procesos orales. Vigilar especial- tos orales y establecer las materias en donde !
· mente que la vacatio legis permita una puede ser viable hacerlo. Se debe discutir !
· implementación adecuada de los cambios .. la manera en la que, en su caso, se puede;

realizar la transición.
c. Publicidad de las sesiones de órganos colegiados
La publicidad de las sesiones de los órganos jurisdiccionales colegiados es un tema

que toma especial relevancia a propósito de la decisión de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en el sentido de hacer públicas sus sesiones. Los participantes en la Con-
sulta plantearon la necesidad de generalizar dicha medida en todos los órganos
jurisdiccionales colegiadas.
Ante el optimismo generalizado de la medida parece necesario evaluar la experiencia

de la Suprema Corte de Justicia y considerar la posibilidad de introducir algunos ajustes.
Un tema que puede resultar especialmente interesante es el de la incorporación de las
partes al debate. Las sesiones pueden plantearse de tal forma que durante un lapso
predeterminado se pueda permitir que las partes expresen sus posturas afin de enriquecer
la discusión.
, ,
Propuesta: Revisar los efectos de la publicid~d de los debates de la Suprema Corte deJusticia."
.- - , , < -- ' -"" , "" ". ',-_. , , - "
Nivel de acción: Federal.

",-'-,-., -
Relación: VI.A.8, VI.B.5, VIII.A.1
Gestión: Revisar los resultados obtenidos a
partir de que se han hechos públicos los
debates de la Suprema Corte de Justicia ..
Cons~derar la posibilidad de realizar ajustes'
al modelo existente.
¡ Propu~;t~':Estudiar la posibilidad d~ hacer públicos los debates de los órg~nos

Uurisd.i~ci?n3lIes colegiados. ..•.. . .. . ......• .....•..
~.'"'_' ,.,~ • "'" ., _ • , ._ ",'_.r _~~ __ ," ___ .~. __,,;
j Nivel de acción: Federal y local.

L, ___ ' __ " __" __ ~_~_' __ " ~_._ ~,_<,'". ____ ,_.,"_,.
" -.•";->. "-.,....

r~'--- '-'-," -"'" ,-
~_.,~---~~. -">'c",!"r~ __ "F'"'~
·'0" "'''''-''''~_' ''<''_~'''''''''''_:'j
LR.elaclon:VI:A.8. VI.B.5.ylll.A.1 ............. . ...•.•.••..... J
Normativa No normativa • ___ ,' "_'0_,_,_ ',,_,

¡Legislativa: Modificar,;~;~ ~aso.la legi~~ Gestión: Revisar las experiencias tanto
: lación orgánica de los poderes judiciales nacionales como internacionales en materia;
\ para hacer posible que las sesiones delibe- de publicidad de las sesiones de órganos ¡
¡ rativas sean públicas. colegiados. Considerar la posibilidad de 1
implementar la publicidad de las sesiones i
en los diversos órganos jurisdiccionales co- .
. legiados del sistema de justicia mexicano.
d. Publicidad de los proyectos
La discusión de los contenidos de los proyectos de las resoluciones jurisdiccionales es

un tema que suscita mucho interés entre los abogados. Al efecto se argumenta que el
conocimiento de los razonamientos que pueden ser empleados para sustentar una
resolución puede ser útil para que los abogados afinen sus alegatos. En términos
generales, la situación de la publicidad de los proyectos no se encuentra regulada.
Los proyectos pueden darse a conocer a las partes cuando los juzgadores lo estiman
pertinente. Es necesario ponderar si dicha cuestión debe permanecer como una facultad
discrecional o si conviene regular sus alcances.
Otro tema que destaca a propósito de la publicidad de los proyectos es el de las

filtraciones. Éstas representan la existencia de importantes irregularidades en el interior
de las unidades jurisdiccionales. No obstante, el control de las filtraciones es una empresa
compleja. En principio, puede pensarse que el control de las filtraciones pasa por el
establecimiento de políticas más claras sobre las condiciones en las que puede accederse
a la información judicial.
P;op~~~;·Diseií~~p~líti~~;~;i~~t~d~;~e;bbl~~e;parámetr~s paral~'p~bli~;cilÍn de
Lproyectos de sentencia. ." . 0... .... . .. j
r~~~~' '-,~",,".~. -, -~ ,-' ~"'-' '-',',," --, ," ~.--.-., -'" ," ~~~"--,"',','.' ",,,. ~-- .",_.,-~ ,'~ -~ --..--, ',.-"..
l Nivel de acción: Nacional. federal. y local. ..•...i
>!
< ~,.,~-". . .
,~_ >"_"""-~ " .. ~ "l

;r--' = --, - ' - '-'1
¡ Legislativa: Modificar leyes federales y lo- Gestión: Considerar la posibilidad de esta- ;

cales para establecer directrices en materia blecer lineamientos para la regulación de la :
•. de publicación de proyectos de sentencia. publicación de proyectos de sentencia. •
Reglamentaria: Emitir acuerdos generales
o reglamentos para normar la publicación
~de proyectosde sentencia,._
e. Los jueces y la rendición de cuentas
La rendición de cuentas es un tema esencial porque aparece como un mecanismo

diseñado para evitar el abuso en el ejercicio de la independencia judicial. En térmi-
nos generales, la discusión sobre la rendición de cuentas se ha centrado en el control
de los órganos jurisdiccionales. Sin embargo, el debate sobre la rendición de cuentas de
los jueces en lo particular ha sido poco frecuente. La Consulta arroja algunas propuestas
aI res pecto.
En particular, se plantea la posibilidad de establecer un sistema diseñado para

establecer los casos en los que procede fincar alguna responsabilidad al juez por el
contenido de sus fallos. Si bien la figura de la responsabilidad ya se encuentra con-
templada en la mayor parte de las legislaciones procesales del país, es necesario
reconocer que su empleo es prácticamente inexistente. Las propuestas se inclinan por
introducir modificaciones que permitan hacer efectiva la posible responsabilidad de los
jueces por actos en ejercicio de la función jurisdiccional. El tema es muy delicado, toda
vez que siempre existe la posibilidad de que se presenten abusos. Un mal diseño
institucional puede ser muy grave para la autonomía de los jueces. Sin embargo, a
pesar de los riesgos implícitos, es pertinente realizar un ejercicio que permita valorar
con cuidado los beneficios y los defectos de la medida. El esquema actual no parece
funcionar y es importante buscar soluciones .
. Propuesta: Estudiar el régimen de la responsabilidad de los jueces por suactuación.

.' ',1
Nivel de acción: Nacional.
. Relación: VI.A.6, VI.A.8, VI.B.5, VIII.A.l

Gestión: Establecer grupos de trabajo
encargados de determinar la forma en la
que es posible revisar la calidad de las
... _..... ..•• ...• resoluciones emitidas por los juec~s.
f. Datos personales
El tema de la protección de datos personales contenidos en las resoluciones o en los

expedientes que se encuentran bajo custodia de los órganos que imparten justicia plantea
importantes cuestionamientos en relación con el principio de publicidad de los procesos,
la obligación de transparencia de las instituciones jurisdiccionales y el derecho a la
vida privada de los usuarios del sistema. En términos generales, es difícil establecer
regulación que permita armonizar los intereses que se enfrentan a propósito del acceso
ala información judiCial. Esta cuestión es desarrollada en el apartado 1 de la sección A
del capítulo VIII.
B. EFICIENCIA Y EFICACIA
1. Medios de control constitucional
En 2005 se cumplieron 10 años del establecimiento del nuevo sistema de defensa de la

Constitución en México. No cabe duda que las nuevas instituciones se encuentran muy
avanzadas en el proceso de incorporación a la vida jurídica mexicana. Sin embargo,
existen diversos aspectos que la Consulta puso de relieve y que conviene tomar en
consideración a propósito de cualquier ajuste al sistema. Una de las enseñanzas más
importantes de la Consulta tiene que ver con la manera en la que se concibe a la justicia
constitucional en México. Bajo esta perspectiva, los medios de control constitucional
existentes no pueden ser vistos como procedimientos independientes sino que tienen
que ser analizados en su conjunto. Solamente de esta manera será posible generar
soluciones integrales a los problemas que se presentan.
Así, el presente apartado parte de la idea de que los medios de defensa de la

Constitución deben presentar un balance entre sí, de tal forma que aseguren su eficacia
como mecanismos de control constitucional al mismo tiempo que garanticen estabilidad
a la vida institucional de nuestro país. Para tal efecto, las cuestiones planteadas en la
Consulta plantean la manera en la que los medios de control constitucional operan

desde el punto de vista procesal y el impacto de sus resoluciones en México.
La distribución de los contenidos de este apartado se presenta de la siguiente

manera. En primer lugar se aborda el tema de la codificación del derecho procesal
constitucional. Posteriormente, se tratan cuestiones relacionadas con la integración del
sistema de justicia constitucional y la necesidad de complementarlo. En tercer lugar, se
trata el tema de los efectos de las resoluciones de la justicia constitucional. En particular,
se analizan las posturas emitidas durante la Consulta en relación con los requisitos de
mayoría calificada para establecer la validez de las resoluciones en acciones de incons-
titucionalidad y controversias constitucionales. Finalmente, se tratan problemas pro-
cesales relacionados con los medios de control contemplados en las fracciones I y 11 del
artículo 105 de la Constitución.
El caso del amparo se trata en diversas secciones de este Libro Blanco. Si bien el
amparo pertenece al sistema de control constitucional, se ha optado por tratarlo por
separado en vista del alto número de planteamientos recibidos en la Consulta. No obs-
tante, dicho tratamiento debe leerse y analizarse a la luz de la perspectiva sistémica de
los medios de control constitucional.
a. Codificaci6n de todos los procedimientos de control constitucional
La codificación de los medios de control constitucional se plantea como uno de los

temas de la agenda pendiente para el sistema mexicano de defensa de la Constitución.
Al efecto, el debate arroja varias cuestiones que requieren especial atención. Si bien la
integración en un solo ordenamiento de las reglas procesales de los medios de control
constitucional aparece como una idea útil para su integración, no pueden hacerse a un
lado los problemas que ello implica. El tema del amparo destaca en primer lugar. Al efecto
es necesario decidir si el amparo se integra a la codificación constitucional. En principio,
la respuesta tiene que ser afirmativa. Sin embargo, no puede dejarse a un lado la discusión
sobre la naturaleza del amparo y sus diferencias con los demás medios de control.
La práctica judicial ha establecido claras líneas de distinción entre el amparo y procesos
como las controversias y las acciones. Un eventual código único procesal constitucional
debe resolver esta situación. En todo caso, el principal reto del código será articular en
forma efectiva el sistema de defensa de la Constitución en México. Es decir, hay que
definir con claridad qué medio de control será eficaz para qué tipo de debate
constitucional.
V, REGLAS Y PROCEDIMIENTOS 149
Una cuestión estrechamente relacionada con la articulación de un sistema de defensa

de la Constitución consiste en analizar las relaciones del Poder Judicial Federal con los
órganos de control constitucional de las entidades federativas. Se debe trabajar para
definir la relación entre unos y otros.
Por otro lado, aparece el tema de la supletoriedad del reciente Código Federal de
Procedimientos Civiles. Existen opiniones que destacan las dificultades que se presentan
con motivo de la aplicación del referido código adjetivo. Eventualmente, esta discusión
tendrá que resolverse ya sea en el código procesal constitucional o en las leyes de
amparo y reglamentaria de las fracciones I y 11 del artículo 105 constitucional.
ro'- '--, . - ." . --',--
~ ~ "". "~"_""'.., __ r"~ __ • --., .... ' . - .,~,---".,.- "." "' ~""~----->-'" ~-~- •. ",,-,-_.,~-.,."~ .....,'''''_,-,,_.~ .... ,,~_ft-''._~~.,'''. __.. >; -'.~ --'~---"'-"t
'Propuesta: Revisar
.
el funcionamiento
--
de los
.""--
medios de control constitucional
. -, ,- .-
en México.,---"¡ , - -' ,.'"
Gestión: Realizar un diagnóstico sobre el fun-
cionamiento de la justicia constitucional a;
través de los distintos medios de control.'
Atender a las relaciones entre justicia cons- ,
titucional a cargo del Poder Judicial Federal
y justicia constitucional en las entidades,
, federativas. ., ,j
Propuesta:. Elab~~~r u~ ~ódig~~r~c~;~1 constitucional.

~,-.,,- ,
: Nivel de acció~;N~~i~~~1: "".,.---,--", ,,'0,' w_
• Relación: V.A.1, v.é:1
" Normativa No normativa

, legislativa; Iníegrar t~dos losproce:
: dimientos de defensa de la Constitución en
, un solo ordenamiento. Armonizar los dis-
tintos medios de control constitucional para
" asegurar la existencia de un sistema integral
"de defensa de la Constitución.
b. Necesidad de complementar el sistema de medios de control constitucional
La Consulta generó una amplia discusión en torno a la posibilidad de crear nuevos

medios de control constitucional o de incrementar los alcances de los medios existentes.
Sin embargo, también cabe destacar las voces que abogan por mantener el sistema con
los medios de control existentes y, en su caso, ajustarlos.
El primer tema abordado fue el relativo al control previo de la constitucionalidad

de leyes y tratados. No obstante, no hay consenso sobre la conveniencia de incorporar
un medio que garantice el control previo, toda vez que los pronunciamientos fueron
tanto a favor como en contra de dicha medida. La discusión también se centró en la
legitimación procesal activa y en los efectos de la medida. En el caso de los tratados
internacionales el tema encontró más respaldo. Los argumentos a favor de un control
previo en tratados sostienen que se trata de una medida que puede evitar que México
pueda ser sujeto de responsabilidad internacional por no cumplir acuerdos internacionales
que presenten problemas de constitucionalidad. Por lo que respecta al control previo de
las leyes, el argumento es que las acciones de inconstitucionalidad cumplen con dicha
función. Aunque la discusión se centra en su eficacia, tanto por las reglas para su
. procedencia como por sus efectos.
Otra cuestión planteada fue la acción por omisión legislativa. En este tema el debate
se centra sobre la manera en que la Suprema Corte de Justicia ha resuelto asuntos en
donde esto se plantea, así como en la conveniencia de habilitar un medio de defensa
constitucional que garantice una protección en caso de omisión legislativa. Nuevamente
en este caso parece necesario establecer si el actual tratamiento de las omisiones
legislativas en los medios de control constitucional es suficiente o se requieren
cambios.
La recepción de la cuestión de inconstitucionalidad como un medio de control

constitucional que puede permitir que los jueces hagan directamente los planteamientos
sobre la constitucionalidad de los ordenamientos que deben aplicar. Esta perspectiva
puede representar una solución a los debates sobre el control difuso de la Constitución,
toda vez que si bien no faculta a los jueces ordinarios a resolver los temas de
V, REGLAS Y PROCEDIMIENTOS 151
constitucionalidad, sí les permite plantear dichas cuestiones ante la instancia

jurisdiccional competente. En todo caso, es necesario discutir el impacto de dicha medida
en el sistema de defensa de la Constitución.
Finalmente, debe mencionarse el contenido de los planteamientos que proponen

abrir las controversias constitucionales a las controversias electorales. Se trata
de propuestas que implican no solamente una modificación de las controversias sino de
todo el sistema de medios de impugnación electoral. Al efecto, deben discutirse las
razones por las que pudiera justificarse la creación de una alternativa jurisdiccional
diversa a los medios de impugnación electoral existentes. El tema involucra también la
capacidad de los órganos jurisdiccionales electorales para conocer de temas de
constitucionalidad en su materia. Aunque este tema será tratado en la sección C del
presente capítulo .
. ,. ~'- - -' .. --:----<'.-.y-., 0',\_"" .,_ ._ -:: ',"" , " _' .< cy .'.~- __,- "_""'"_" -, 'c_ ' ,_'O<. '-'. '1:
Propuesta: Incorporar el control previo de tratados y leyes al sistema de defensa de la'

',' Constitución.
"RelaciÓn:, V.Á:l·,\i.c~l···'···
"J
.
: Constitucio~~¡~ Mo!lifi~~;'I~é~~s1:it~¿¡Ó~" Gestión: Analizar la conveniencia de incor- "
, para incorporar el control previo en tratados. parar el control previo. Revisar la posibili-
, Constitucional: Modificar la Constitución dad de hacerlo en el caso de los tratados y,
para incorporar el control previo en legislación por otra parte, la de hacerlo para leyes.
Legislativa: Crear la legislación necesaria Diseño institucional: Definir las caracte-
para regular el control previo. rísticas del procedimiento para el control de
tratados.
Propuesta: In¿orparar la acció~por o~isión legislativa.
'Ni~el de acció~: N~~i~n~I.·

I'Re.laCión: V.Ú,v.C.(',~· '.
"-,-",.-~,-'¡< • .,,~
Constitucional: Modificar la Constitu- Gestión: Analizar de qué manera se ofrece;

ción para incorporar la acción por omisión protección constitucional para los casos de ~
legislativa. . omisión legislativa y si es necesario revisar
f Legislativa: Crear la legislación necesaria dicho esquema para incorporar la acción.
, para regular la acción poromisión legislativa. Diseño institucional: Definir las caracte- ¡
rísticas del procedimiento para controlar la :
omisión_'- legislativa.
"_.4!,,,,". ,'"'
{
...,"" ~._>--'_""~."'~'_~"~'- ~.-
""_,,, . . -'~-"- . ,,--~ ~-··~'--""--"''''''··~-'''''''---~<1

¡Propuesta: Incorporar la cuestión de inconstitucionalidad. -'--_ ... ~,- - .. ..." ...
,.-
1'--'-"'< ,_.-_." -" ,.,~ '..-.,.,-,,- ...,. < ,--,~ '-'->'-~"~~'-.''''''''''' ' • .-.... ~,-'--,. ',"- ",.,---
" Nivel de acción: Nacional.
,,~" ~-,._., ".~ "-~<-~""~~-" -''¡
¡'Relación: VA1,V.C.1 ¡
- ,:.-1
~' - .-, -. "-~~-"-''''><-- . ,.,.. _~-,---,-,,,., - ,- -""o'_n'''_' --,~-""",,,,,,,,,,,,,,,,,-,",,,,,-,• ...,..........,'7'""'1"f
. Constitucional: Modificar la Constitución Gestión: Analizar la conveniencia de incor-';
para incorporar la cuestión de inconstitu- porar la cuestión de inconstitucionalidad. j
cionalidad. Diseño institucional: Definir las caracte- {
i Legislativa: Crear la legislación necesaria risticas del procedimiento para establecer ¡
i para regular la cuestión de inconstituciona- la cuestión de inconstitucionalidad.
; ·lidad. Definir qué instancias jurisdiccionales
; serán encargadas de conocer la cuestión de
,inconstitucionalidad. ..... 0.0;
_ - - -- '_" , -, .-_w_' "'''.-'_ " , __ ,_. , __ , " ,." __ -.""._,,,._~~__ . , .... ''''
. Propuesta: Ampliar la competencia de la Suprema Corte para que pueda conocer temas
electorales a través de controversias electorales.
re- ~.,-
:. Constitucional: Reformar la Constitución Gestión: Analiz;~;i';~tual sist~~a de •

para establecer la procedencia de controver- . medios de impugnación electoral. Definir
sias constitucionales en materia electoral. si debe mantenerse el actual sistema o se
debe abrir la posibilidad para plantear.
asuntos electorales mediante controversias,
constitucionales.
c. El proceso en las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales
El presente apartado trata los temas que se presentaron en la Consulta con motivo del
diseño y el funcionamiento de los procesos constitucionales contemplados en el artículo
105 de la Constitución. En primer lugar, abordamos la cuestión de la construcción y los
efectos de las decisiones. Posteriormente se tratan cuestiones relacionadas con el tiempo
requerido para resolver los asuntos. En tercer lugar, se tratan asuntos relacionados con
las controversias constitucionales. Finalmente, se plantean las ideas que se inclinan
por la incorporación de la figura del amicus curiae en los procesos constitucionales.
(í) Mayoría calificada para la integración de jurisprudencia en acciones de inconsti-

tucionalidad y controversias constitucionales
En el marco de la Consulta se realizaron comentarios sobre los inconvenientes que se

producen con motivo de las reglas que establecen la necesidad de contar con una
mayoría calificada para que las resoluciones en las controversias y en las acciones
puedan tener efectos generales. La cuestión suscita problemas especialmente en el
caso de las controversias constitucionales en donde los efectos de las mismas pueden
ser limitados de no lograrse una votación de al menos ocho votos.
Las posiciones que favorecen la existencia de un requisito de mayoría para regular

los efectos de las resoluciones sostienen que es necesario contar con reglas que con-
tribuyan a moderar el impacto contramayoritario de la acción de la justicia constitu-
cional. Por otro lado, quienes se inclinan por la desaparición del sistema de mayoría
calificada, argumentan que dicho sistema obstaculiza el correcto funcionamiento de la
justicia. Al efecto sostienen que el requisito de mayoría calificada ocasiona que un acto
al que una mayoría de los ministros ha encontrado vicios constitucionales permanezca
inalterado. 4
En todo caso, debe reconocerse que la construcción de los efectos de las reso-
luciones no es más que un aspecto de la justicia constitucional. Los medios de defensa
de la Constitución pueden expandirse o contraerse mediante el empleo de otras reglas
como la legitimación procesal o las reglas de procedencia.
d f 4 Evidentemente, los niveles de afectación del acto pueden variar en función del caso y del tipo de medio de
eensa constitucional empleado.
, • , . . . . , •• , . . "" ">'" • • • • ' • .' ' '." •• ".... • "'1

. Propuesta: Derogar los requisitos de mayoría calificada que regulan los efectos de las,
resoluciones de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. ""' "i
, ,~- ___ , __ ' c · · __ • __ o, ___ '_' _
1',,'----" , - --_'_', - ,_o _' :_~'_',~, .. -" ,.'" .. ,,,_-'Y"',',_,,,...,,' "" ,'''~_'r~'''''';.,_~ . •,.
:. Nivel de acción: Nacional.

4. •• < __ ~___ ._~ _____ . , __ • ' ___' ,_,+ .. " _________, , , , " ' , , _ " , _
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Relación:
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V.C.1 .
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'. Constitucional: Reformar las fracciones I

, Y11 del artículo 105 constitucional para per-
, mitir que las decisiones de la Suprema
Corte de Justicia puedan tener plena validez
: sin contar con un requisito de mayoría
~,calificada. , ....
(ii) Tramitación de los procesos constitucionales
El tiempo de tramitación de las acciones de inconstitucionalidad y las controversias

constitucionales también fue materia de discusión. En particular, destacan las posiciones
que se inclinan porque la Suprema Corte de Justicia de la Nación tenga capacidad para
distinguir aquellos asuntos de especial interés o los que requieren una resolución rápi-
da con el fin de evitar que un asunto sea sobreseído por concluir la vigencia del acto
impugnado.
El tema de los tiempos de tramitación de los procesos constitucionales en la Suprema

Corte de Justicia cada vez atrae más la atención pública en vista de la relevancia de los
temas controvertidos. Bajo esta perspectiva, parece necesario revisar de qué manera
puede reducirse el tiempo de tramitación de los procesos pero sin afectar el derecho a
una defensa efectiva de las partes. Una alternativa puede ser otorgar mayores facultades
discrecionales a los ministros instructores afin de permitirles tener una mejor conducción
de los procesos.
Otro aspecto estrechamente relacionado con la tramitación es el tema de la

inexistencia de una regulación de instituciones procesales que permita hacer más eficiente
la instrucción de los procesos. En la Consulta se tocó expresamente el tema de la
acumulación en las controversias y la necesidad de reglamentaria.
• ~_. , • •, - " " •• -' __ o ,_ _. __ - _,_. '" • • _,_ - ,,-_, _, • • • • •, . - - ',' _',,' ' ___ ,,~
Propuesta: Reformar la ley Reglamentaria de las fracciones I y " del artículo 105 con el '
Lllbjeto de agilizar la tramitación de los procesos.
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('''---'''-'"-- -,-,-_ ..._.-.. ,~-,..,... ,,,.--.---,~- "-'"'-._, .-',
; Relación: V.A,l,V,C,l
· Legislativa: Reformar la ley Reglamentaria
'. de las Fracciones I y " del Artículo 105 de
la Constitución para agilizar la instrucción
de los procesos. Revisar las facultades dis-
: crecionales de los ministros instructores.
Se debe evitar afectar el derecho a la defensa
· efectiva de las partes. Contemplar la posibili-
edad de acumular procesos constitucionales" '.
7 Propuesta: Revisar los trámites para el turnoy tramit~ción de~~~i~nes de' ¡n~'~n;ti~"'"
: tucionalidad y controversias constitucionales.
1''''

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,Relación:V.A.l, V.C.l
¡ Legislativa: Reformar la ley Reglamenta- Gestión: Establecer sistemas Que agilicen
· ria de las Fracciones I y " del Artículo 105 la tramitación de los procesos constitu-
· Constitucional. cionales y que proporcionen información:
oportuna sobre las condiciones particulares
de cada caso. El sistema debe reducir la '
posibilidad de que un asunto sea sobre-
seído por haber Quedado sin materia por-
que el acto que le dio origen dejó de estar
.. vigente: . , ..,
(iii) La suspensión en las controversias
En el marco de la Consulta se expresaron algunas consideraciones en torno a la manera

en la que opera la suspensión en las controversias constitucionales. En particular se
menciona el caso de la imposibilidad de suspender la vigencia de disposiciones generales
emitidas por autoridades administrativas. El argumento sostiene que al mantenerse la
aplicación de una disposición que puede tener vicios de constitucionalidad, los efectos
de la aplicación de la disposición no necesariamente serán invalidados ante una even-
tual declaración de inconstitucionalidad de la disposición.
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1.L,.__Nivel..de acción:~ Nacional.

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...... ........ ...... ~" ~ ::-~.~~=~ ." .•" ".~ ••",,!
Legislativa: Revisar la regulación de la sus· .
pensión en las controversias constituciona- . '
les en la Ley Reglamentaria de las Frac-
, ciones I y 11 del Artículo 105 Constitucional.
. Jurisprudencia: Revisar la jurispruden- , .
cia sobre suspensión en controversias
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constitucionales... ~""-'''----",-._--'- .,~" -,~--~". '~-'"-~-~~-~''' .-.."-,,.," ~_. '"-"'-." ..
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(iv) Amícus curiae
La figura del amicus curiae es empleada en diversos tribunales con el objeto de permitir
que quienes no se encuentran legitimados procesalmente para intervenir en los procesos,
pero que tienen interés en el tema controvertido, puedan expresar sus puntos de vista
ante el tribunal. Si bien los efectos de dichas expresiones no tienen ningún efecto
formal sobre el proceso, los tribunales que escuchan dichas opiniones pueden verse
favorecidos al tener puntos de vista adicionales sobre las cuestiones litigadas. La insti-
tución es especialmente útil cuando los temas que se litigan pueden tener importantes
consecuencias sociales. Lo anterior es particularmente relevante cuando un tribunal
constitucional se encuentra decidiendo asuntos que pueden repercutir sobre la manera
en la que se definen los derechos en la sociedad. Dichos asuntos siempre suscitan
expectación y la figura del amicus curiae permite que las opiniones puedan ser expresadas
al tribunal.
La Consulta reveló un especial interés por reconocer la posibilidad de aceptar que

la Suprema Corte de Justicia acepte la intervención de actores ajenos a los procesos
bajo la figura del amigo de la curia, Un sector de los participantes sostuvo que dadas
las características de la institución, no parece necesaria su incorporación mediante una
reforma legislativa, sino que se requiere de la implementación de medidas internas que

permitan regular la manera en la que los interesados en algún asunto en lo particular
pueden expresarse. Otros señalaron la necesidad de regular la institución mediante
reformas legislativas. En todo caso, se entiende la incorporación de la figura no implica
necesariarnente que los argumentos planteados por quienes eventualmente hagan uso
de la misma tengan que ser estudiados por quienes tienen la responsabilidad de resolver.
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. Reglamentaria: Emitir disposiciones re-
; glamentarias que reconozcan y regulen la
instituci.ón del amigode la curia.. ' .... . . . « •.•" .
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No normativa
-~--_ ",,_ """",,~"~', c'" ",,"', -', "'-"'"~r'''"
Legislativa: Reformar la Ley de Amparo y '.'

la Ley Reglamentaria de las Fracciones I
y " del Artículo 105 Constitucional para
, reconocer y regular la institución del amigo'
: de la curia.
"'" "" <"
2. Amparo
La discusión sobre la situación actual del amparo suscitó una amplia participación en la
Consulta. La tendencia general de las intervenciones muestra una creciente insatisfac-
ción con la regulación actual del amparo y se plantean diversas alternativas para su
solución. Este apartado se concentra en analizar los problemas y las propuestas plan-
teadas en relación con la manera en la que es posible mejorar el funcionamiento del
amparo. El análisis incluye tanto cuestiones procesales como aspectos relacionados
con los efectos de la regulación del amparo en el sistema de administración de justicia.
En primer lugar, se trata la discusión sobre el proyecto de Ley de Amparo. Pos-

teriormente, se abordan cuestiones relacionadas con el proceso en el amparo. Finalmente,
en tercer lugar, se presenta el tema de la jurisprudencia en el amparo, su conocimiento
y su impacto en otros ámbitos de la justicia.
a. Ley de Amparo
En términos generales, la participación en la Consulta se mostró crítica respecto a la

regulación actual del amparo. Las soluciones propuestas se inclinan principalmente
hacia dos vertientes. Una primera corriente opta por resaltar la necesidad de aprobar la
iniciativa de Ley de Amparo que recoge la propuesta elaborada bajo los auspicios de
la Suprema Corte. Dicha iniciativa se encuentra aún pendiente en el Congreso. Asimismo,
cabe aclarar que el proyecto original ha sufrido modificaciones y dio origen a nuevas
iniciativas. Estas últimas deben ser revisadas con todo cuidado.
Bajo esta perspectiva, la expedición de una nueva ley fundada en el proyecto de la

Corte, puede resolver la mayor parte de los problemas que se han identificado sobre
el funcionamiento del amparo. Una segunda postura se inclina por identificar cada
problema en lo particular y propone reformas parciales a la Ley Reglamentaria de los
Artículos 103 Y107 Constitucionales.
Sin embargo, al margen de la estrategia a seguir, parece importante destacar que la

Consulta confirma una percepción generalizada dentro de la comunidad jurídica mexicana
en el sentido de revisar la reglamentación del amparo. En consecuencia, la reforma del
amparo aparece como uno de los grandes consensos alcanzados en la Consulta.
'Propuesta: Apr~b~rí~i~iciativa que ~ecog~~1 Proy~ct~de Nue~a l~y d~ Amparo promovid~1

, por la Suprema Corte de Justicia dela Nación. j
,.,,' •.' "ÓI
>' "
, .Nivel de acción: NacionaL
Relación: VA5, V.C.3 1

.. Legislativa: Aprobar ia iniciativa en
los ... , ... ..,
términos del proyecto elaborado bajo el
auspicio de la Suprema Corte de Justicia.
b. Las reglas procesales en los distintos procedimientos de amparo
El presente subapartado recoge los principales cuestionamientos hechos en el marco de la

Consulta en relación con aspectos tanto generales como particulares de la regulación
del amparo. En primer lugar se trata cuestiones relacionadas con la naturaleza de los
distintos procedimientos de amparo contemplados por la ley. Posteriormente, se abordan
temas relacionados con aspectos particulares de la tramitación del amparo. Sin embargo,
al margen de los comentarios específicos que siguen sobre el funcionamiento del amparo
y de la posible necesidad de reformar la ley, es conveniente reflexionar sobre el potencial
de la jurisprudencia como una herramienta que permite modificaciones rápidas y efectivas.
Asimismo, hay que revisar la jurisprudencia existente afin de establecer la conveniencia
de modificar o aclarar los alcances de los criterios existentes.
" Propuesta: Revisar la jurisprudencia en materia de amparo.

'O., _ • ,. ,_ • , . , . <»< _ _ _ _
f'-'-'

':-~ ", -, - , ~-' <
• Relación: V.A.5, V.C.3 ,- '" -~ "'---"
, Jurisprudencia: la Suprema Corte de Jus- Gestión: Establ~ce~ ungrup~¡'ernianent~'l
· ticia debe revisar la jurisprudencia existente de trabajo encargado de revisar la juris-
· y modificarla cuando se estime que afecta prudencia existente; y de establecer la for- "
el desarrollo del amparo. Asimismo, se de- ma en la que la iurisprudencia puede incidir
· ben incorporar nuevos criterios que resuel- favorablemente en la tramitación de los
van problemas en la tramitación de los amparos.
amparos.
(i) El amparo y sus diversos procesos
Como es muy bien sabido, la Ley de Amparo reconoce diversos procesos con el objeto
de garantizar una mejor protección de las garantías constitucionales. La clasificación
contemplada por la legislación parte de la distinción entre el amparo directo y el indirecto.
Adicionalmente, existen algunas reglas concretas para regular las características del
amparo en sus distintas funciones. Dentro de las discusiones de la Consulta se identificó
la necesidad de revisar las normas que regulan los procesos en el amparo a fin de
lograr una regUlación más eficiente para cada caso.
En particular, destaca el tema de los plazos contemplados en la ley para las distintas
etapas procesales y para los distintos procesos. Es conveniente revisar si los tiem-
pos responden efectivamente a las circunstancias en las que se desarrollan los procesos.
En ocasiones, los plazos pueden ser excesivamente breves y dificultan mucho su
cumplimiento.
Otro aspecto general de los procesos en el amparo que fue ampliamente comentado
es el de los incidentes. Si bien la mayor parte de las propuestas se enfocaron en la
regulación del incidente de suspensión, existen también pronunciamientos sobre una
regulación general de los incidentes en el amparo y propuestas para complementar los
incidentes en los casos de problemas en la ejecución de las sentencias. El tema requiere
una revisión cuidadosa.
~ ....•.•.••....• , .................... '.' •....••..•.• .•..... ........... . ..... .... ••· .. ·..'1
¡ .Propuesta: Revisar los diversos procesos contenidos en la ley de Amparo para hacerlos!
. más eficientes.
.~ .', _ _ _. __ ''---_' >"" .<. c__ "'-~_¿,,_."';,,-,'~"'_>,,<> "'c~,'O".,
. .
_"'"" __ :~_." .. :~__ ,~'" ,,¡~--,,-,.. ~ _, __' ._.~~ _", '4"-'-,,', .• ~_~,_," __c ."'--'_,_~_~'"'_',__ ." ~v'_~" .,,,.' "
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",,~,,",~... y. ','_, -
; leg¡slativ~:'c~~í;;;~~~it;d~;d;'Ia'¡;¡;;;;" 'Gestión: Crea;';;;g;~p~d;t~~¡;;¡~'p"e";;:;;~l
; del grupo de trabajo elaborar un proyecto de. nente de jueces, magistrados, ministros y ¡
j reformas a la ley de Amparo para hacer abogados externos, encargado de analizar]
más eficientes los procesos. . los problemas que se presentan cotidiana-!
.~. fIl ente enelamparo y propone~ soluciones.j
F.' ,.~, - ~.~,_",-.-'-"".- ,.-,.,..,.'~--'_._' ..."'<>- _~~""'''_~O<-"_~''' '_'J_,,,- ""-'_"~, .""~~,-.-,..'~~"-
LPr.0~ul!sta:.Revisarlo~pl~~o~c~f1t-:mplados~enlaley de Amparo.
No normativa
legislativa:C~~I~~·~;~~lt~d~sd~ la 1~¡;~;~'Gestión: Anali~~;Tó;·pí;~~;~~;;.;;;;p¡;d~~-·l
del grupo de trabajo elaborar un proyecto en la ley de Amparo y determinar si res-í
de reformas a la ley de Amparo a fin de ponden o no a las características y a las.
revisar los plazos contemplados en el texto necesidades del proceso. En caso de no ser!
así, elaborar las propuestas para las corres-i
,,"' .....".. ' '. __,.• "..."" ;.pondientes reformas. ........" ... _.... ,........... ~ ...J..'
.........._
¡ Propuesta: Revisar la actual iegulación de I¿ leyd~ Am p~¡~:;n;;;ateria d~¡~·~¡d;ntes.

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¡ Relación:
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V.A.5, V.A.S, V.C.3
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, Legislativa: Con los resultados de la labor . Gestión: Analizar la regulación sobre inci-'¡
\ del grupo de trabajo elaborar un proyecto de dentes en la ley de Amparo. En caso de:
i reformas sobre incidentes en el amparo. encontrarse insatisfactoria, elaborar la pro-, ¡
, ,
~.,, ___ ~
, puesta de reformas.
___ -.C>," " - _ _ ~,_~ •• >-_~._._,. e' __ ~. <
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(ii) El ministerio público como parte en el amparo
Al entrar a la discusión sobre las partes en el amparo aparece inmediatamente el tema

del ministerio público y su papel en el amparo. Muchos argumentan que la participa-
ción del ministerio público es escasa y, por lo general, se limita a cumplir con la
formalidad de hacerse presente en el proceso, pero sin que sus intervenciones tengan
especial trascendencia. Varias propuestas se inclinan por la desaparición de la
participación del ministerio público en el amparo como una parte necesaria. De esta
manera, su participación puede ser reconocida en los casos en los que así lo solicite.
rp~opuesb-;: Re~isar laparticipa~ión del min'isterio público en el amparo. ,

-.,." -' <~.'-"'''- - --,-,'- - .- - , -•• ' , , - . ' " ~. ,,- .... ~ ' " , _ •• "-' • • -,,,,-,-,,,,,~,~,<,.'
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Nivel de, acción:

. , Nacional,
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__ . , . y ' __estatal.
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Normativa. ,____>-_._- -,•• .." ..,. '._ _ '".
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No normativa
'r--' ~'~_"~,~·"",.="',"N ,,,,,-,,,,, ",.,_.• ~,.~~-~...,..,
; Legislativa: Revisar la ley de Amparo para

, encontrar la manera en la que se puede
, reducir la participación del ministerio pú-
blico en los amparos. Permitir su partici-
[pación ~.ólo de mediar solicitud expresa.. " ' .. 0. , • • . •_ . . . . .
(iii) Improcedencia y sobreseimiento en el amparo
Las figuras de la improcedencia y el sobreseimiento en el amparo fueron motivo de

críticas. Destacan posturas en las que se plantean las dificultades técnicas que se
prOducen con motivo de la gran variedad de supuestos de improcedencia ysobreseimiento
existentes en la Ley. Al efecto, se argumenta que dichas figuras afectan el acceso de los
usuarios del sistema de justicia al amparo. Asimismo, hubo quien destacó el empleo de
dichas figuras como un mecanismo para tratar de regular la carga de trabajo de las
unidades jurisdiccionales del Poder Judicial Federal. De esta manera, el empleo de
improcedencias y sobreseimientos puede evitar el rezago y mantiene una estadística
saludable en las unidades jurisdiccionales.
Las propuestas se inclinaron por la reducción de los supuestos en los que puede
considerarse improcedente un amparo o dictarse su sobreseimiento. En un caso adicional,
se propuso establecer el requisito de audiencia previa declarar la improcedencia o el
sobreseimiento.
Sin embargo, conviene advertir que no existe información estadística disponible

que permita valorar la situación contemporánea. 5 El problema no es menor. Si bien por
una parte es inquietante pensar que puede existir abuso en el empleo de las figuras de
la improcedencia y el sobreseimiento, no puede simplemente optarse por desaparecer
dichas figuras. Las mismas tienen una función en el diseño procesal y es necesario
valorarlas en su justo medio.
~'''~ ,-",- ---'' "'~',,- ,___ T, _ "'_·"'~~'··_·_O-~-~_·_--- --,?-"..".-~-_'.-,.,,-.-' ,.'-"-,,, --'" .. ,", _. __'"_. _______ ,_,v~ __ • _______ ---"~-~""--.,,-""1'\
LPro~uesta; Reyisarlascausales.de.irnpr~ced~nciay sob~~sei,miento. en la ley de Amparo:J

,,_, " _~ <r "o, ""F."'""_'._",,,'~'~C~ __ '~~'._~,'
:!" '--Y-e _'" ~_. '-_~_- --.~.- -'CH_ ~ - "w_:~ ~ __
¡: legislativa: Revisar los supuestos contem-

¡ piados por la ley de Am paro para establecer
; la improcedencia y el sobreseimiento con el
: objeto de hacer más accesible el amparo.
, Evitar que la apertura del amparo genere
",L.,_abusos.
. -",_,
5 Dos trabajos que conviene citar a propósito del tema son: Fix-Fierro, 1994 y Magaloni y Negrete. 2002.
(iv) Caducidad en el amparo
El tema del sobreseimiento por caducidad presentó opiniones encontradas. Por una
parte se plantea la desaparición de la figura. Se sostiene que la caducidad genera
incentivos para que no se impulse el proceso y con ello, evitar dictar resoluciones. Por
otra parte, se plantea que el término para que opere el sobreseimiento por caducidad
debe reducirse de 300 días naturales a 90 días hábiles.
En ambos casos, las propuestas no se encuentran acompañadas de datos que

permitan valorar los alcances de los problemas que se exponen. Asimismo, la estadística
judicial disponible no reporta información. La figura de la caducidad cumple con una
función específica dentro del proceso, cualquier modificación a su situación debe ser
producto de un análisis sobre la manera en la que realmente opera en la actualidad. La
falta de datos al respecto dificulta dicho análisis.
[·~i;~íd~·II';;¡~~XÑacion~I~=~~~=:··:~.~·~=~~:~=:,=.:~::.=:~~:~=:=~~::='._:.~J
[R'j;í~~i6;;:-v:c~r~=.:=·:·:~=·~:·~:=.·:=:~=:::===-=:~=:~= ~::.~] . ,.
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t~ropues~: ~~forlT1ar.la.l~y de.Arnpa,ro. p~r¡¡.de~ap¡¡r~c~r~a cadlJci,dad ~ela, i~s!a".Si¡¡, .. "J
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Reformar la ley de Amparo>'
Legislativa:
t.~ara ~uítar la caducidad de la instancia. >~.; '. . ..... ~. ....>... ...... • ..... , ...~ .. ~..~"j
P~op~est~: R~alizar un estudio en'~¡que se cÍeter~in~ I~ ~a~er~ en laquefuncio'na la

. caducidaden el amparo.
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.: Nivel de acción: Nacional.

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No normativa
,-,.--.' ...,
Gestión: Revisar la estadística judicial y':
casos en lo particular con el objeto de deter-;
minar de qué manera se emplea la caduci- ,
dad en el amparo. los resultados indicarán ,
si es necesario
--, _. -,
reformar
- - ',.
la. -ley, de- Amparo .. :
-,_ .. " .-..«:
(v) Notificaciones
El tema de las notificaciones en el amparo suscitó un amplio número de participaciones

en la Consulta. La discusión incluyó desde los costos y la poca viabilidad de las
notjficaciones por edictos hasta la incorporación de medios electrónicos para
realizar notificaciones. Dada la diversidad de posturas en el tema y el enfoque crítico de
la mayor parte de las propuestas, resulta necesario recono'cer que las notificaciones
en el amparo representan un aspecto fundamental entre las propuestas de reforma.
El tema de la notificación por edictos destaca en primer término. La primera reflexión

tiene que ver con la naturaleza misma de los medios de comunicación procesal
contemplados en la legiSlación y su efectividad. Quizás el ejemplo más claro del problema
se encuentra representado por la publicación de edictos en el Diario Oficial de la
Federación. Se trata de una publicación muy costosa que representa una fuerte carga
para los usuarios de la justicia y cuyos efectos publicitarios son, en el mejor de los
casos, dudosos. La Consulta llama areflexionar sobre la manera en la que deben hacerse
los emplazamientos por edictos y otro tipo de publicaciones en periódicos oficiales y
ordinarios. Si bien las posturas se inclinan por favorecer la publicación en periódicos
locales en sustitución del Diario Oficial, el tema parece ir mucho más allá. Parece que
ha llegado el momento de emplear otros medios de comunicación para dar a conocer
eventos procesales. La publicación electrónica parece ser una alternativa.
Muchos actuarios y algunos abogadOS también abordaron problemas con motivo

de la reglamentación de las notificaciones. Al efecto, se mencionaron aspectos como el
término de 24 horas para notificar y las dificultades que hay para cumplirlo; la cuestión
del uso del correo certificado con acuse de recibo para comunicarse con autoridades
responsables; así como el tema de las notificaciones personales y la manera en la que
deben llevarse a cabo. Tal y como lo reconocen muchas ponencias y participaciones, el
proyecto de Ley de Amparo resuelve varios problemas. En particular aquel relacionado
con la obligación de los actuarios de regresar al domicilio del notificado. No obstante,
destacan las posiciones que se inclinan por la incorporación de medios electrónicos
para realizar notificaciones. Todo parece indicar que ha llegado el momento de considerar
seriamente la transformación de las notificaciones en el amparo y la incorporación de
nuevos mecanismos que agilicen su realización. Entre ellos destaca necesariamente el
empleo de medios electrónicos .
..... ~_.,. - .,.~ "_," " ~- " '," ",,8,"(
Propuesta: Modificar la ley de Amparo y el Código Federal de Procedimientos Civiles en;

materia de emplazamientos y n o t i f i c a c i o n e s . ... ,
,. - . " ' ','-- --
, Nivel de acción: Nacional.
· Relación: V.C.3, VI.B.4

'.' "
~- -, .- ,. ,., -',.'~"- _,o, _,
.. Legislativa: Reformar la ley de Amparo y .

· el Código Federal de Procedimientos Civiles.
para incorporar nuevas alternativas para
llevar a cabo emplazamientos y notifica-
· ciones personales. En particular, permitir
· que las publicaciones de edictos puedan
hacerse en medios distintos al Diario Oficial
¡de la Federación. . .,
· Propuesta: Reformar el~apítulo de notificaciones de la leyde Amparo:
.' Nivel de acción: Nacional.

...",-
· Relación: V.C.3
· legislativa: Ret~rm~; ~I c~pitulo IVdel tftul~' .
primero de la ley de Amparo. Revisar los
· medios y términos para realizar notifica-
ciones. Introducir la posibilidad de realizar
notificaciones por medios electrónicos:
166
C. Ld ;UflSpfudenciJ
la jurisprudenCia ha ex~flmen!;¡do un sensIble crecImiento a partir de la Novena Epoca

del SemJflJfJO JueICíJI de lJ FederaCión. la e,panSl6n también se ha reflelado en su
empleo. Balo esta pets~hva. 1.1 consulfa del SemJ[lJrio JudlclJl se ha transformado
dramáticamente. Hoy en dia la páQlna de Internet de la Suprema Corte de Justícia o los
diSCOS de junsprudercta que se pubhcan penód¡camenle se han convertido en herramien-
tas ¡ndls~nsables para la pl~cllca IUflsdlCClonal y para el eJerCICIO de la profesión
JurídIca. Es precisamente el camlllO en el papel de la rullsprudencia sobre la práctica
cotidiana del derecho la que SUscIta muchas reBeliones a propOSlto de la Consulta.
En ese senltdo. surgen comen!anos sobre la lorma en la Que se producen los criterios
y su relaclÓIl con !as e¡ecutorl4S que les dan ongen. AsimiSmo. se plantean cuestio-
namlentos sobre la validez e interpretacIón de la ilJflsprudencia. Destacan especialmente
cueshones como el amtl:!o de ap"cac'6n de las tesis y las contradicciones entre los
(¡"tenos sustentados por diverSOS órganos ¡Urlsd:CClonales. Un aspecto adicional. es el
lema de 1.1 SIS!ema!lZ3Clón de la Junsprudencla. los crlferlOS de claslllcaclón y. en
general. la ordenac,ón de las tesiS re\¡U;efen m,portanles reformas. Estas cuestIOnes
serán tratadas precisamente en el orden en el que han Sido mencionadas.
(i) la técnica de I.l jurisprudenCia
Una primera linea de comentarios !>ene Q'Je ver con la manera en la que se crea 1.1
jUlIsprudenCia. Al efecto. se ad'l;erte ur¡J ptl:!:et'a Ihw de pronunciamtefltos en el sentído
de revisar la cotlerencla de los cntenos llubhcados. Se set\ala que exls!en divergencias
entre el rubro y el contenido de la tesiS. En olros casos. se cuesllOna la necesidad de
publicar tesis que no parecen aportar rnayores elementos a la imerpretación de una
norma Oa las aportaciones ~,ec!>.as per otras JurisprudenCias. Asimismo. se presentan
cornentanos sable 1.1 redaCci6n de las tesiS.
Un tema especialmente relevante a proPÓsIto de la técnica de la jurisprudencia es

el de la relación de loS contenidos de !¿s tesIS con las ejecutorías Que les dan origen.
En ocaSiones. pueden presentarse SI!uaC10!le5 en donde ellex!o de la tesis. sacado del
contexto de la resolución que le da ongefl, p'Jece tener un significado dIstinto. En otros
casos. la tesis simplemente se OOSv1i1cula (je la resolución que le da origen y termina
siendo fuente de construCCIones ¡Ur¡cl!cas rmJ'1 díversas.
161
Una primera reflexión sobre fos problemas que aqueJan a la ;urispruclencia nece·
sariamente debe empe¡;u por cueslionar si eXiste una relación entre fas deficiencias
téctllcas y el alto númefO de tesiS que se publican. No Obstante. al margen de la respuesta
al anterior cues!ionamlento. es convenit~n:e eslablecer mecanismos encargados de re-
visar la manera en la que se produce la JUflsprudenCla. Dichos mecantsmos deben
revisar no solamente la calidad de las tesiS smo también su pe¡linencla. Esta labor
puede realizarse desde la Suprema Carie de Justicia de la I/actón a través de una
labor de SUperviSión y de la expediCión de lineamientos QUe regulen la creación de
tesis. Aunque también debe conSiderarse que cada cirCUito debe asumir un mayor peso
en la revisión de las tesis que publican lOs !nbunales colegiados ad~Cfilos al mismo,
Por último. conviene mencionar las discusiones Que se suscitaron en fama a la

relación con las tesIS y las e¡ecu!onas que les dan ongen Típicamente la consulta de
tesis se realiza sin tomar en cuenta las e/eculolias. Esta costumbre se refle¡a incluso en la
manera en la QUe se publican las tesis en el Semanario JudJcial de la Federación. Sin
embargo. en muchas ocasiones eJiS!en du~as sobre el alcance de las resolUCiones y
es necesano revisar las ejeculorias que les dan Oflgen En el marco de la Consulta se
destacó la importancia de relacion;¡r las tesis con las ejeculonas que les dan Origen
para permiflr un mejor empleo de la misma.
rPf•• i.. uá:Ite¡i$,ttOSlJI"délblloríd6nd.láju~;·,.:- _:-:'.~=:] .

~-"'''~·i#¡óñlC-~'~ __-::--._ .~~-~-..-: ...,
Norm81¡.,. No ao•••fi... .
',',.... ----.,.,""~-"""~""-~."'~""""',~',,..""'''''''''!~' - -~ ,,-,~' ..--'->,.'- "'-"~-'~---":"''-''''"'''''~'-'-"",- •.",,,
. GntI<Nt: U $uFt'mJ C<JrutlfeJu1tieb debe;
integrar lO" IIrupo d. ttal>aÍI'J q.... H ~t· .: .
11"'" lIe trm.a. lJ ca!md de b "'rUll' ud"",;' i
qw se ~a. El gt1.W lW>e e<TIltIt Inoam......
les que I)ef"'JUl'I mt'torat bl li;;nicu d.
Ñbofac~" !le las In".
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NIO ~(lJ¡d<» de tt'VIUf la c.t!id.td de la
Í""slltUdend.1 en ud.¡ C"~I:rtO.
OIURo ¡astltllc!oaal. Establecer mtea-
nismos ¡"s!ituzionalü llalJ implementar
-",-,,--,,~,.,-.,--~.-,
; los ruultldOJ d4t 101
-~."",--,-~._-- .. -------grupos
',-'-, --~
de uall.l¡o,
,-.,-,'-.,',,'
•. "',-'''' "''''' ...
''''_'''''"''".....,!'''-',;>~'?' , ",' -. -;"
.•.r''~'!,-='''~'-","'''''';;••,,,t.'":<''~,.''''''''' ~"'- ,>',,~ .,,",' .." ..__
_~.,.,.-"",ú.,,,.""~ _,"_'",',",,~.,~,._~., ~
.' ' . ' .' .'. Gestión: Definir la forma en que pueden con- ;
sultarse las ejecutorias que dan origen a las 1
tesis. Considerar la publicación electrónica;,
, .. n.ü,,; . . . . . . . . . . . u., ....~ c.
de. la información. .. ...• ........ .........M"J
(ii) El ámbito de validez de la jurisprudencia
El planteamiento principal en relación con el ámbito de validez de la jurisprudencia

es el Que tiene Que ver con su aplicación en la justicia ordinaria. La problemática gira en
torno a la creciente producción de criterios a cargo de los tribunales colegiados de
circuito, a las contradicciones existentes y a la obligatoriedad de la aplicación de toda
jurisprudencia. El tema de las contradicciones de tesis es particularmente complejo.
Las contradicciones no sólo generan inseguridad jurídica, también producen una impor-
tante carga de trabajo para la Suprema Corte de Justicia.
El problema se agrava si se toman en cuenta las dificultades Que enfrentan

los órganos jurisdiccionales ordinarios. Éstos se ven obligados a revisar con cuidado los
criterios emitidos en todos los circuitos y a revisar las posibles contradicciones, a fin
de emitir sus fallos. Los tribunales colegiados, por su parte, pueden emitir criterios Que
contravengan las decisiones de otros tribunales colegiados. Ello ocasiona Que resolu-
ciones de salas de tribunales superiores de justicia fundadas en jurisprudencia firme,
puedan ser consideradas violatorias de garantías en amparo directo por un tribunal
colegiado Que no acepte la jurisprudencia invocada.
Las alternativas para solucionar los problemas descritos se pueden agrupar en dos
líneas de acción. Por una parte, parece necesario generar incentivos institucionales Que
permitan reducir el número de tesis contradictorias. Por otro lado, puede explorarse la
posibilidad de limitar la obligatoriedad de la jurisprudencia de los tribunales colegiados
de circuito al circuito al Que pertenecen. Esta medida puede contribuir a generar mayor
seguridad jurídica tanto para los justiciables como para los tribunales superiores de
justicia.
r'-' '~""'~.""'-"''''''-' --""""'-~'-""""""'~-"'~""""-~""''''-''''''-'''''-'''''''~'''''''''''''''-''-'''''"'''''Y~'''''",,,,~'",,....,.,..~, ..,~"":'~~""""~--O ... ,_'..,"'""'. .,.~""T_.-...,,-,',,.",.,.,..'__ - ,
.' Propuesta: Establecer incentivos para que los tribunales colegiados de circuito establezcan¡
una mejor
~_~
comunicación
~
.,. ,'_o,
entre si"~o ,~.:para evitar
~ ~_~,. .,,_~_.~
la proliferación
_, ___ ,,','_....., •••._ , ',- ,,-,_'o ,,'_o
de criterios contradictorios. ¡
~_>""'''''~.~''-v'. '~'-4' ,,,,~,--",",,,_-,, "~"~_>_".,.C>. --.._~"~. ,_~,., u
__ • __ , , .• ______ ._. _" ., ... " , ,,"'- •.. _", .... ".-" ,".,, __ " __ _>.. ""-.. ..
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,·~~".""""""_,,·~ v~,, '''''·''''''"",'~'C'''i',.,.,>,~~~
. . Gestión: Organizar reuniones periódicas de 1

. magistrados seleccionados para discutir 1
criterios. J.
Gestión: Identificar criterios contradicto-l
rios e involucrar a los órganos que los ¡
. generan en la discusión de los mismos.!
.. Diseño institucional: Diseñar el meca- j
nismo para identificar los criterios y generar 1
mecanismos preventivos para reducir la;
,.,,~
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creación
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de tesis contradictorias.
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. . ";
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: Propuesta: Reformar la Ley de Amparo para regular la obligatoriedad de la jurisprudencia. ,

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; Relación: V.A.6, V.C.3·
"'-', <~" _ • .", ___, ,-> '.'_ , " " , , , .. ,-C.,, '_" ~"",_N,
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-
Legislativa: Reformar la ley de Amparo
para hacer que la jurisprudencia de los tribu-
nales colegiados de circuito solamente tenga
; ;. validez en el circuito al. que Jlertenecen._
(iii) La sistematización de la jurisprudencia
El aumento en la producción de tesis experimentado en los últimos años obliga

necesariamente a revisar los métodos de clasificación y consulta de la jurisprudencia.
Si bien los recursos disponibles para la consulta de información jurisprudencial han
mejorado considerablemente. todavía hay espacio para mejorar. La ubicación de posibles
criterios contradictorios y la depuración del catálogo de temas en los Que se clasifica la
información pueden ser el punto de partida de una política orientada a revisar su siste-
matización. Los participantes en la Consulta fueron especialmente enfáticos en este tema .
...,...., _,' '-_~'._"_ ="-,,, _ ,"",,~, ~"Y.,-",-"·,-,-",-",,,,,,,'>""'+"""''';,''-''''"''''~-''',''_ v';"",...·,'y"--'_··'f_~._' _':~,'"",.''"' -''''-'_''':.''_'_'~~;'';~~''~ .",~ .-~ "~:". -:",'~.,.'~~" -"",-'-' -." ~"""~"""""",,,~
¡' Propuesta: Revisar y depurarlos metodos de slstematl~aclo~del~ lunsprudencla'~.J

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. . Gestión: Analizar alternativas que permitan 1

enriquecer los sistema de clasificación y 1
...consultade la información jurisprudellciaLj
d. Revisión del principio de relatividad de las sentencias
Como era de esperarse, la Consulta retomó la discusión sobre el principio de relatividad

de las sentencias. La cuestión fue discutida especialmente en relación con el amparo
contra normas generales. La mayor parte de los pronunciamientos se inclina por seguir
los lineamientos establecidos en el Proyecto de Nueva Ley de Amparo de la Suprema
Corte de Justicia. No obstante, también hubo algunas posturas que abogan por la sub-
sistencia del principio de relatividad.
Quienes respaldan el proyecto promovido por la Corte reconocen la importancia

tanto de la incorporación de la declaración de interpretación conforme como de la
declaración general de inconstitucionalidad, como medidas diseñadas para dar efectos
generales a resoluciones en donde se cuestione la constitucionalidad de una nor-
ma general. Algunos señalamientos también indicaron limitaciones que advierten en el
proyecto. De esta manera se señala que no existen previsiones para generar una interpre-
tación conforme o una declaratoria general de inconstitucionalidad cuando la contro-
versia inicia con motivo de un amparo directo. Asimismo, se cuestiona la conveniencia
de establecer la improcedencia del amparo en los casos en los que el acto reclamado ya
ha sido declarado inconstitucional o existe una interpretación conforme.
Las posturas que se oponen a la posibilidad de que existan declaraciones generales

de constitucionalidad retoman los argumentos de la doctrina mexicana generados tanto
en el siglo XIX como en el siglo XX. Destacan cuestiones como la posible afectación a
v. REGLAS Y PROCEOIMIENTOS 171
la división del poder o argumentos en donde se establece que los efectos de las sentencias
solamente deben afectar a las partes involucradas en el proceso.
__....... ,' -," '-'_~~~7·'~ > " ' : .~ • • ~'''~,- ' , . " ••" ,'_"< "'_' '. _',.,, __ ._,, ____ ' __ ._"".,"",'"",.", _,_,,~_-.;,'_'~'~"~""'_"-"~"'N,", ~..,.,~~"'~ '--, ... _~.e""~~·'~""~.,,, __ ." _'.,. "...,',-,~~ '-<'~'-7",
1 Propuesta: Reformar la Constitución y la Ley de Amparo para incorporar la declaratoria!

L!ieneraI •••
de interpretación conformeyla
~ ~_, .~_~." ~~_ ~ "~ A~'~c•••~. _~~ ,,~_." _,~,_",,,
.. __
declaratoria general de inconstitucionalidad.]
~c.;,._~._~~ ."'~,._ ~"~" ~"_'''''~~~''' >..-.. •. _ "-"-~.~~,_.__ '"'". "'_""" __ ~"_"-".'iI..." ..:3'
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rC~n~itu~i~~;r¡¡~f;;~~a~·~I;rtf;~í;1Óide .• . ;~'~,. ······,,·"~·~~"'"~~~-~"~1
i
1 la Constitución para establecer que la Su-
I prema Corte puede emitir declaraciones i
. '~
; generales de interpretación conforme y de . ,
; inconstitucionalidad.
: Legislativa: Reformar la Ley de Amparo
i para reglamentar la forma en la que la Su· .. ,
, prema Corte puede emitir las declaraciones i
; de inconstitucionalidad y de interpretación· .i ,
Lconforllle.,,,,.... c . • • ' , . . . . . , . c , . _. • • • , . " , ••• L •••• 1 ••..•••. ......"..•..•••.•• ,.•• ~c..•..•.. '"... .."" , .., .•, .•.•. d
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......
; Relaclon: V.A.5,
. ...•..•... V.C.3 ...•..• ..•.
.•. ....... , . ,,, ..............". . . . .
. " .......•.•..•......."." .... ..•
.
......... , .......
, , ", ~
3. El amparo y la justicia ordinaria
El tema del amparo y su relación con los procesos tramitados en el fuero común fue
tratado en el apartado sobre el fortalecimiento de la justicia ordinaria de la sección
anterior, al analizarse desde la perspectiva de la independencia judiCial. En el presente
apartado se aborda el tema del amparo directo desde el punto de vista de los problemas
de eficiencia y eficacia de la justicia. Adicionalmente, es necesario mencionar que la
discusión también aborda el tema del amparo indirecto en aquellos casos en donde
puede emplearse como un recurso en contra de determinaciones de la justicia ordinaria.
En primer lugar se discute el impacto del amparo en la duración de los procesos.

Posteriormente, se analiza la situación actual del amparo, visto como un recurso
prácticamente ordinario.
a. El amparo y sus efectos en los procesos ordinarios
El tratamiento del impacto del amparo en los procesos ordinarios empieza por distinguir
los procesos uniinstanciales de los procesos biinstanciales. Cualquier modificación
que se proponga debe guardar estrecha armonía con las características de los procesos
sujetos al amparo directo.
A partir de la distinción anterior puede analizarse la manera en la que el amparo

puede incidir en el tiempo de tramitación de los procesos ordinarios. Si bien el argumento
que sustenta la existencia del amparo se relaciona con la necesidad de mantener
la calidad en el servicio de administración de justicia, es necesario reflexionar sobre la
manera en que la calidad del servicio también se ve afectada con la demora. En realidad,
la Consulta indica que ha llegado el momento de evaluar cuál es el grado de influencia
que tiene el amparo en la generaCión de un servicio de justicia de calidad.
Algunos aspectos que deben ser tomados en cuenta por dicha evaluación tienen
que ver con la calidad de las ejecutorias de amparo y los alcances de las resoluciones.
En el primer caso, hay planteamientos que destacan las dificultades enfrentadas por
los tribunales ordinarios, en su calidad de autoridades responsables, para descifrar los
alcances de las ejecutorias en donde se conceden los amparos. Por lo que respecta a
los alcances de las ejecutorias, en ocasiones se presentan casos en donde las resolu-
ciones rebasan el ámbito de la casación para emitir prácticamente lineamientos que
indican el sentido que las resoluciones impugnadas deben tener. Evidentemente, dichas
aproximaciones críticas también deben ser contrastadas con situaciones en donde el
amparo cumple satisfactoriamente con su función de velar por la aplicación tanto de
reglas sustantivas como de las adjetivas.
La Consulta revela algunas alternativas para el tratamiento del amparo. Las posturas
más radicales plantean la supresión de la procedencia del amparo en contra de
resoluciones del fuero común. No obstante, dichos planteamientos no resuelven
problemas como el de la revisión en procesos uniinstanciales o el planteamiento de
problemas de constitucionalidad en las normas aplicadas por la justicia ordinaria. Existen

otras posturas Que abogan por limitar el número de amparos Que se estimen procedentes
mediante reformas constitucionales o legales. Una alternativa es establecer en la Ley el
criterio de importancia y trascendencia para la procedencia del amparo directo. Incluso
hay Quienes estiman viable la introducción de medidas reglamentarias Que permitan
reducir el número de amparos procedentes sin necesidad de reformas legislativas. Las
propuestas también consideran la posibilidad de regular los efectos de las sentencias de
amparo en estos casos.
rProp~;~ia·: Re~¡;ar;1 funcionamiento del amparo co~~;;;~~·~i~·iIt;¡;~~~;;g·~í';:~í';:~a¡¡;í~d""

(de la justicia ordinaria. .' .... . . ............ " . . . " . . . . . ...........J
~-~-- . -" ,."" .. ,,--,: ..... ,~.,..~-'~\<i:->r"''"<j~~-~
·~-~,.·"',"'·"'.',""·,,_·,·,.._ ..,<,,.,o-.'' "••
,.,-''''>;~.,~."'''_"'"":, ~.,._~'''',_ '~-'-' -"""""-"""'''''''''Y
'. Nivel de acción: Nacional.
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..,..-.........
".,~,-~",_ .... " ............ ... '"
,...,-""'~---,.,,,._, ~
Diseño institucional: Crear un grupo detra-

bajo permanente de jueces y magistrados :
federales y del fuero común, ministros y !
. abogados externos, encargado de analizar :
los problemas del amparo y su relación,
'. con los procesos del fuero común y propo- .
. . ner soluciones.
_--,-_ ..1>,.:..,. ,. __,_ ._, ,.-,~_v_.'.~'""_,'_
"" ___ ~,"_,,,",'d, ••
b. El amparo como un recurso
En este subapartado se analizan los problemas identificados en la Consulta con motivo

de la situación actual del amparo en relación con la justicia ordinaria. Al efecto, se
tratan propuestas Que no cuestionan la vigencia del régimen existente sino Que buscan
hacer ajustes Que incidan en el mejoramiento de su operación.
En primer lugar, destacan las posturas Que critican la existencia del reenvío en el
amparo. Se mencionan asuntos en donde es posible Que se presenten varios amparos
directos antes de Que quede firme una resolución. Al efecto se propone Que los tribunales
colegiados de circuito conozcan tanto las violaciones procesales como las de fondo,
reclamadas durante la tramitación del primer amparo. Adicionalmente, se plantea la
necesidad de incorporar la figura del amparo adhesivo con el propósito de Que los
terceros perjudicados puedan reclamar en el amparo las cuestiones que estimen

violatorias en la resolución impugnada. Con ello, el tribunal colegiado encargado de
resolver el amparo tiene la oportunidad de revisar el conjunto de las violaciones advertidas
por las partes y resolver en un sólo acto todos los problemas encontrados.
En sintonía con la postura de revisar el funcionamiento del amparo, existe un

planteamiento especialmente interesante. Se trata de reconocer la necesidad de armo-
nizar la legislación procesal ordinaria con la legislación que reglamenta el amparo.
El planteamiento parte de reconocer que la legislación procesal ordinaria opera bajo un
supuesto en el que el amparo no existe. Sin embargo, en la práctica, el amparo tiene
un impacto permanente sobre los procesos ordinarios. De ahí que de estimarse necesario
mantener el régimen vigente del amparo sería necesario reformar la legislación adjetiva
ordinaria a fin de hacerla compatible con el impacto del amparo.
Un último planteamiento en relación con el empleo del amparo como un recurso

tiene que ver con otorgar al ministerio público la posibilidad de interponer amparos
directos o, en su caso, un régimen análogo al de la revisión contemplada en la fracción
I-B del artículo 104 de la Constitución.
r'''''-.' . , r --",_"," ~,',<}-.-- ~--'~,.;'~._"'<-- ".
.--"~-'-'-:'~,.~,.,'.,. : --- - "'" ''''·H".'',""-~'''~'' ___ "",~",.~~,.,' ~~ '_" __ "~,'''''''-__ c~"r_'_'_'O___ QC;_ •• >','","",,", ,_""~'" _,"~,_ ""_, __"",,,,~
¡' Propuesta: ReVisar el funCIOnamiento del amparo como recurso para Impugnar resolu- ¡
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¡".... ~.-.,,-,~-'~=."~., ,,-- •. , '---~ --,.""", , ,,,'o .,- ___ ~_ ••'~~",.,~......., •• _"',•._.>'~"'_",.~~,,._., __,.-'""",.'"' ___."~"._,,, _""-""," '<"~~"'-'.<''"'''''~~''_< ... ''''-~.~<w.-;,.".~~_~j
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, , Gestión: Crear un grupo de trabajo per- !

manente de jueces y magistrados federales :
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externos, encargado de analizar los proble-
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¡ Legislativa: Reformar la ley de Ampara'' j

lp.a!a.intr.ot!u~ire! ampar() adhesiva. :.' .c"': . ..J
.¡ Propuesta: Armonizar la legislación procesal de las entidades federativas con la ley del
l A~~~o.""""",_ ...,.,.,..,.. . ,,,,,,,,,,,,",~~~,,..., .~ ..,,-.;.,.;,"-,,,",-,..J..<.~~""»~-o,,,,~"-,,,~_~, ","""-"""'¿''''L'''''''',"--~-''''''","",''''''''''''.~",""~',,,.,,;,,,,,,,,,,,"-,,,",.o:;.<.~,_~
__
r."""""''''''-~--'"'''''''---''~",<.".,,,,,,", ...--->--...-,""",,,-,,, ,~,',-,:""'''' ...~e..".ry""''''''f,_>,·,~""",~,,,,,,,,,,,,,,_~,,,,,,,,,,,,?'_'~~~"~''i''-'··'··<···--""~'-="~""""-'''''f''-~~>1''I'i

, Relación: V.A.5,__,,V.A.S,
"~_r,~. '._~ '_,_"', V,C.3, VI.B.1
",,"_."" ".'A'"'
_,,_,_,.,.~~,_~._ '_,~_" ~""" o q . ...,..: "_'~_.-.w, __ ,,p_,&, ."~\L>:.d. '."... -<"
.. .' . ';
........ ~"'--' ""''''-' ___ '''"''''''',",.A'''._''''-',_""",, ... _.',c...~......_,_.'.>A."";.,.,..".,;,;\
_." _ _'_', r ,'_" '.• ,__ ""_""_W"",.'r.,,,,,,>,,
.,,'_~ ~, ~" ~ ~ ~"_.
¡ Legislativa: Reformar los códigos pro- '. '.
¡ cesa les para definir la forma en la que las.

¡ procesas ordinarias deben interactuar can .
L~I_arnP<l:ro...__. .... _ ." . __ ~.",._,,; " " .
Prop~;;rt~:¡;~r;;;it'i; q~e ¡;s ag;ntes' d;¡ ¡,; i~i~terjo pÚ¡;I¡~~" p~~d;~~í~t~~~~~;a;;;paros

¡ directas en contra de resoluciones adversas a la acusación.
l ... '.". . " .. , ... " , ............. " .... "~,",',', .... ",.,~,,,,',.
,...,." f -.'
'_ ........"-,~ .,", "",',~_.'"'' ' -""'o;'
! Legislativa: Reformar la ley de Ampara" .

\ para permitir que los agentes del ministe-
: rjo pública impugnen mediante el ampara
1 directo las resoluciones en materia penal
¡: que consideren
",-,-, .. afectan
- -'
a la acusación.
, - , ,
4. Tratados internacionales
El tema de los compromisos internacionales adquiridos por México fue tratado desde
diversos puntos de vista en la Consulta. Uno de los aspectos más discutidos a propósito
de los tratados internacionales fue el de su constitucionalidad. Dichos aspectos se

revisan en el apartado relativo a los medios de control constitucional. El presente apartado
analiza problemas relacionados con los sistemas de recepción de los tratados y su
jerarquía. Adicionalmente, se aborda el tema de las resoluciones y la jurisprudencia de
los tribunales internacionales y su relación con el orden jurídico mexicano.
En relación con el sistema de recepción de los tratados, la Consulta revela la

necesidad de introducir reformas constitucionales que permitan resolver de manera
integral la forma en que los tratados internacionales se incorporan en el orden jurí-
dico interno, y que debe considerar cuestiones como los procedimientos, de aprobación,
los efectos de la incorporación, su jerarquía y relación con la legislación interna federal
y estatal, la posibilidad de reglamentarios, su difusión, etcétera. Mientras tanto, debe
explorarse la posibilidad de que la jurisprudencia genere solucionés parciales al tema
de la recepción y aplicación de los tratados. En todo caso, parece importante subrayar
que en el entorno contemporáneo es cada vez más frecuente encontrar cuestiones cuya
resolución rebasa la aplicación del marco normativo nacional. Dicho ejercicio debe
distinguir con claridad la forma en la que el derecho internacional debe armonizarse
tanto con las normas federales como con las normas emitidas por las entidades
federativas.
Un tema adicional en el área de los compromisos internacionales es el relacionado

con las jurisdicciones internacionales. En particular destaca el caso de la Corte Intera-
mericana de Derechos Humanos. El reconocimiento de la jurisdicción de la Corte
Interamericana en México tiene importantes consecuencias sobre nuestro sistema jurídico.
Bajo este nuevo panorama es necesario dilucidar no sólo la manera en la que even-
tualmente deberán acatarse los fallos de la Corte Interamericana, incluyendo su impacto
en los procesos ordinarios, también es conveniente considerar de qué manera se debe
analizar su jurisprudencia y la manera en la que puede impactar en la práctica juris-
diccional mexicana. En caso de que esta cuestión no sea resuelta por el Constituyente
Permanente, la Suprema Corte de Justicia deberá construir soluciones a través de
jurisprudencia conforme los asuntos se presenten.
Prop~~~í~: MOdificar"liConstitución par~ establ~c~;'~~;;;~~~~i~;;;~'d;'~~~~Il~i6hde

" tratados y compromisos internacionales..
""'-_"'__ ._ •• ~,.'-.,_ .c ___ ",•• ", _
.'.
-_" _" ......
,," .. ' ................. h.C.....C
'~_"~ .,,_ .• ',', __ ,""_" "".,,,-,, '''.'_'."_, ___''''.~''-_._.,_,,~,,, •. "~.h' ,"'.~.'
rN¡~~i d-;;·~~iÓ~;N~·~io~~C······ .__.. " . ,.... ,."., ...-, .... ·_· ..... •......~c·....·c~-_·M .. ·-··~··"'~'l
;lO. _ .~ • , ••• _~.. _, .._" ~,, __ ~ ~ .-... __ :.'''' .... _..:,...''-''~ ... ,c,'--~_,_''"-,:....._~'''''c~_,;~~~,~_"_~ ___ ~ .....'..c-._'"'--__ .... ~~_,~ .. ~, :.-~ __ ,,_, ~~._,-_--,.,.¡.
LiI~lacióii:v:B.1
· Constitucion~1: In~~r¡;~r~r~~siste~a¡ht;;..·' ,.,.
· gral de recepción de tratados en la Constitu-
ción. Establecer un mecanismo que determine
Lla jerarquía de los tratados.
r~ --.-'--~ ,- "" ,... " -" -,,' -"',o" ----'",,,. ","'''-'-', >.,"-'
" Propuesta: Emitir resoluciones jurisdiccionales que permitan resolver los problemas de
? recepción de tratados y compromisos internacionales .. '
1'-'" .~-,,, .,. -._,. ,--,_.--.------< 'O • • • • ~-.. ~-~.'_",. ""~-r-~- -'"''',"'''> ,-~~,-''''''"'''~'''>"'"'-.,.''',~> __ ,~~'' .......... ...
" Jurispruden~i~i:c la S~prema Corte de Ju~:"' Ce
; ticia, en la solución de los asuntos sobre

· recepción y aplicación de compromisos
· internacionales, debe establecer reglas que'
.' permitan conocer los alcances del derecho·
!. internacional en México.
5. Unificación de códigos
El tema de la unificación de los códigos ha sido una cuestión tratada desde hace tiempo
por la doctrina. La Consulta refleja también esta discusión. La mayor parte de los
participantes se inclina por la unificación. Al efecto, argumentan que se pueden reducir
costos y asimetrías injustificadas .. También se advierten beneficios en la generación de
seguridad jurídica al existir una legislación uniforme. Los argumentos en contra men-
cionan la importancia de reconocer las particularidades de cada región y la soberanía
de los Estados. Sin embargo, en general se coincidió que existen ejemplos de países
federales en donde ha existido la codificación uniforme sin que se planteen estos
problemas.
La Consulta también arroja posiciones diversas en cuanto al tipo de legislación

que se requiere unificar. Por una parte, parece existir un mayor consenso entre quienes
identifican la conveniencia de unificar la legislación procesal. Incluso pueden mencionarse
ejercicios como el anteproyecto de Código Procesal Civil tipo presentado por la Comisión
Nacional de Tribunales Superiores de Justicia. Por otra parte, se habla de la necesidad
de unificar la legislación sustantiva. En estos casos, la mayor parte de las posiciones se
inclinan por discutir problemas relacionados con la materia penal.
En cuanto a los mecanismos para lograr la unificación, se plantean principalmente

dos vías. Por una parte, se habla de la expedición de códigos únicos con vigencia
nacional. Ello implica necesariamente una reforma constitucional. Por otro lado, se
considera la expedición de códigos modelo para su eventual adopción por las legislatu-
ras federal y de las entidades federativas. Esta última alternativa no requiere de reformas
constitucionales sino que puede implementarse mediante la integración de grupos de
trabajo representativos capaces de generar proyectos suficientemente atractivos para
su aprobación por las legislaturas.
En todo caso, la Consulta parece inclinarse por la necesidad de reducir las varia-
ciones que se presentan en la legislación nacional. La posibilidad de establecer códigos
modelo representa una alternativa de fácil implementación que puede producir resulta-
dos positivos en un corto o mediano plazos. En cuanto a las prioridades, parece necesario
enfocarse en primer plano en cuestiones procesales para posteriormente abordar temas
sustantivos.
'Propuesta: E~tablecer un grupo de trabajo nacional encargado de diseñar pioyeéto~ y

lineamientos legislativos que permitan establecer legislación uniforme en México.
O· Nivel de acción: Nacional:
Relación: V.B.1
Legislativa: Presentar a las legislaturas Gestión: los órganos impartidores de justi-
los proyectos de código modelo para su cia del país deben integrar grupos de trabajo
aprobación. encargados de elaborar y discutir códigos
modelo. En los grupos de trabajo debe exis-
tir representación tanto de jueces como de
abogados.
'Propuesta: Ilevi~ar el anteproyect~ d~ Código P;~~~saléi~iltipo del~ Co~i~¡ó~ Na~i~~~n

l de Tribunales
.C~",_-, ~.
.' ....... ",,_,
Superiores
.'.
de Justicia.
_'. ,,',, __ .', • ','.' ",.'
.'
o':"" ;~, _.~_ ",",-,,,,-,
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... ,.~ ,_ ~ • ._ _ • , ' ' o __ o., . , _,,, _,._. '~'C "._.'
, Relación: V.B.1
"~'_'?"'-'_"~.-' ,- ,." ,.--~.-: ~''',:: • • '. ','~ "" " , " . ' " ":'"-' "" ... ,,-••• -. ',", ,. • ,.-.-,." •• ~
Gestión: Revisar el anteproyecto de Código'

Procesal Civil tipo de la Comisió/J Nacional •
de Tribunales Superiores de Justicia y con- ,
vertirlo en una propuesta de código modelo'
" " con el apoyo dej~eces yabogados.,
6. Procedimientos ordinarios
Bajo el rubro de procedimientos ordinarios se agrupan los problemas y las propuestas

presentados en la Consulta con motivo del funcionamiento de los órganos de impartición
de justicia. En primer lugar, se tratan temas relacionados con las reglas que rigen
los procesos. A continuación se aborda el tema de la ejecución de las sentencias. Los
tiempos de tramitación de los procesos se tratan en tercer lugar.
a, Revisar las reglas procesales
La Consulta contiene una gran cantidad de propuestas muy concretas de reforma a la

legislación procesal. En términos generales, dichas discusiones deben ser tratadas
en lo particular. El ejercicio de discusión de la legislación modelo debe incorporar gran
parte de este debate. No obstante, existen aspectos que requieren de un tratamiento
especial en vista de su trascendencia. Destaca especialmente el caso de la posiCión de
los juzgadores frente al proceso.
La práctica jurisdiccional mexicana se caracteriza por la existencia de jueces cuyas

facultades se encuentran sumamente acotadas. Esta situación también se refleja en la
forma en la que se interpretan los alcances del principio dispositivo. Al efecto, algunos
juzgadores optan por mantener un bajo perfil en la dirección de los procesos. El plan-
teamiento sobre esta situación se inclina por transitar a un modelo en el que los juzgadores
cuenten con mayores facultades para dirigir los procesos y para hacer cumplir sus
decisiones. La legislación procesal y la interpretación judicial deben propiciar el fortale-

cimiento de los jueces. Evidentemente, dicho fortalecimiento debe verse estrechamente
acompañado de una mayor transparencia en la función judicial y de procesos claros
de rendición de cuentas.
Un tema tangencial a los procesos es el relacionado con los registros de los

abogados que se acostumbran llevar en juzgados y tribunales. La Consulta recibió pro-
puestas en el sentido de uniformar los requisitos para el registro de abogados y el
establecimiento de registros únicos. La medida no sólo evita que los abogados realicen
varias veces el mismo trámite sino que puede facilitar el acceso a información sobre la
labor de los abogados en el país. Este mismo tema se aborda apropósito de la regulación
de la profesión jurídica en el capítulo VII, sección D, apartado 1.
• ' ~ o.
C Propuesta: Revisar los códigos procesales con el objeto de fortalecer la posición de los
jueces.como los en~argadosd~ ~irigir lospr~~esos:......_._.. . ...•,....
F'O ,'o _0_, " ,." ' ~"_~_:' - ",",.'0"-, ... , ''''''-',~"",~ ~'~'~_:-<;"' __""'h" ·""""'""'\'."''''''-'''·'''"'''''''''·'-~~'-·~'''·"f--''·e''''''' ,,~."'."~'~'~ ..-.',-" ."',,," , ~-"""-"----""''''''''''--';''''''''''->!IJ
"- "
Nivel de acción: Nacional. '
' 'N_~,, __ .,.~-.....,,_. ~.'
~,,_ ,,'~,
<' _'."_" _ _, . . . , , ' - , ___ , '" _ ,_"- _' _ _ .""
.
•_~ ~ _~,_" ,..,j
:" • ,', , , ____ " . .' ...
Normativa ",. 0'" -"~~,,,-,,,,,~,-,~,,, ~ " __ "'~ __ ~"_<'_"~¡ ~"

No normativa
__ ._
. legislativa: Conceder mayores facultades

, discrecionales a los jueces. Crear reglas que
; faciliten el papel del juez como director del
¡proceso.
, ' ~-' ,- o',, ", -;~-,"-,,-_ ,,,-_,~_o_~~ __ ~," ,.. -,0_,_.• __ 'O",, ""'''''-'',-_,_ ,,,,,~_._~. 7~_
t Nivel de acción:
,,- "
Nacional.
" , ",-.- ,~ '."~,,
-'~.,,,., _""_,,,,_'~-"C-""_"'. """'-"",>.-;".S'" -,",,-~ " " ."-"" " ... "
Relación: VII.D.1 .
'. < r , Diseño instit~ci~~~I: Gr;a~~~g¡;t~~~·ú~¡:"
cos para los abogados en cada Poder Judi- C
cia!. Establecer los mecanismos necesa-
rios para dar a conocer la información de :
. ,; )os registros,' . "
b. Ejecución de sentencias
Como ya se ha mencionado, el tema de la ejecución de las sentencias no solamente

.. afecta a las partes sino a la sociedad en general. Sin embargo, ello no implica que en
todos los casos los jueces deban vigilar y exigir oficiosamente que sus sentencias se
cumplan. Al menos no en todos el casos. El principio dispositivo de la materia civil
contribuye a ilustrar la problemática. En dicha materia, en ocasiones es necesario contar
con la participación activa de la parte vencedora para la ejecución forzosa de la resolución
jurisdiccional. En estos casos, la sola voluntad del juzgador no es suficiente para la
ejecución de la sentencia sino que es necesaria la participación activa de una de las
partes. Sin embargo, incluso en estos casos, vale la pena reflexionar sobre el papel de
la justicia una vez que la parte interesada expresa su interés por la ejecución de la
sentencia. En ese sentido, parece conveniente revisar la manera en que la legislación
procesal regula la ejecución forzosa a fin de buscar simplificar los procesos .
... ~<.,- ~ - ., • • _ , - ' , - , ,-- " ~ ., '".'-"'--,~,"---
Propuesta: Revisar los trámites para la ejecución de s.ent.encias.

\~- --- ~-,-
. Nivel de acc:ión: Federal y local.

.. ,'"
~_"_
Relación:
'._
V.A.S ' • e., '-'-'''''_
-, -,. - ..,,-=¡
Legislativa: Modificar las leyes procesales Diseño institucional: Crear en los poderes
con el obieto de simplificar los procesos judiciales áreas encargadas de dar seguimien-
.. para la ejecución de las sentencias. . to a la ejecución de las sentencias.. ,;
c. Tiempos procesales
La Consulta también reveló que el tema de las resoluciones suscita discusiones en lo

relativo a los tiempos para su emisión. Si bien en muchos casos las leyes procesales
establecen términos precisos para el dictado de las resoluciones, dichas disposiciones no
son siempre acatadas. Muchos juzgadores alegan que los términos contemplados por
los legisladores no se ajustan a la realidad. De esta manera, los impartidores de justicia
suelen aceptar el empleo de estándares que rebasan los términos legales o de prácticas
en las que se aparenta dar cumplimiento a las normas.
Detrás de este debate se encuentra una importante discusión sobre la integración

de los tiempos procesales. Bajo esta perspectiva, los tiempos procesales no siempre
tienen relación con la práctica jurisdiccional. En ocasiones el problema tiene su origen

en una aparente intención de mejorar el servicio de administración de justicia mediante
reducciones arbitrarias de los tiempos procesales. Los resultados de este tipo de ejercicios
suelen dejar mucho que desear.
Sin embargo, lo anterior no implica negar la existencia de tiempos procesales que

no contribuyen a una rápida tramitación de los procesos. Por ello, es necesario revisar
el diseño de los procesos vigentes y establecer en qué medida se pueden reducir los
términos pero siempre atendiendo a las necesidades mismas del proceso. Dichas nece-
sidades se traducen en garantizar que las partes tengan tiempo suficiente para presentar
ante la justicia todos sus argumentos y pruebas. Es decir, garantizar que exista un
efectivo derecho de audiencia.
",~,_W _____ • .~. , ••_
,"p'ropuesta: ~evisa.rlos tiemPoS procesales.

'\1 -" • • _w , - ',"- ,'-~,- ••
".!Vivel de acción: Federal y locaL
· Relación:
Normativa <. ,_.,

No normativa
Legislativa: Revisar los tiempos proce-
sales establecidos en la legislación adjetiva
para adaptarlos a las circunstancias en las
· que opera la justicia. Asegurar que dichos
· tiempos garanticen el derecho de audiencia
de las partes.
d. Notificaciones
El tema de las notificaciones personales y, en general, las diligencias que se realizan

afuera de las unidades jurisdiccionales es fuente de muchos debates. En términos
generales, las opiniones coinciden en señalar que las diligencias realizadas fuera de las
unidades jurisdiccionales generan múltiples problemas y retrasos. Al respecto se habla
de dificultades en la supervisión de actuarios y ejecutores, así como de excesivos
formalismos para la realización de diligencias, entre otras cuestiones. Las posturas en
la Consulta se inclinan por revisar la regulación de estos temas en los códigos procesales.
'7P;~puesta: Revisarlos código;procesales~~~·;t~~¡a·de;~pi;~~mi~~t;~·:~~tifi~~~¡;~;s

, y, en general,
,,_", .',-" " ,".
diligencias
u,."",'._ .". o "
que se realizan fuera de las unidades jurisdiccionales.
,_. ,'. ' ___
_o, __ '_"'__ , ' , , , ,',,,_',.,., _o 'o, .,,,. ""'",_,, .",: .• ' ',_.,'~""C
Relación: V.C.5, VLB.4
· Legislativa: Reformar los códigos proce- .
sales para facilitar el desarrollo de diligencias
fuera de las unidades jurisdiccionales. Con-
siderar opciones para reducir las forma-
· lidades exigidas en la legislación procesal. .
Incorporar nuevas alternativas para llevar
a cabo emplazamientos y notificaciones
· personales. En particular, revisar el tema de
la publicación de edictos y buscar opciones
para hacerla más eficaz. Considerar la po-
· sibilidad de emplear medios de comuni-
cación como Internet, fax o teléfono para.
notificar.
7, Procedimiento mercantil
La jurisdicción mercantil y su impacto sobre los poderes judiciales de las entidades fede-
rativas fue el tema de discusión de varias participaciones. En términos generales, los
poderes judiciales de las entidades federativas expresan la necesidad de lograr una
distribución más equitativa de la carga de trabajo que se genera con motivo de los
jUicios mercantiles. Al efecto, se pide que la justicia federal asuma una parte de la carga
de trabajo de la materia mercantil.
Otras propuestas se inclinan por establecer mecanismos para financiar el costo de

la justicia mercantil a través de fondos federales. Desde esta perspectiva, se proponen
alternativas semejantes al Fondo Nacional de Seguridad Pública con el objeto de esta-
blecer partidas que contribuyan a financiar el costo de la jurisdicción mercantil.
La Consulta muestra la necesidad de analizar el tema de la jurisdicción mercantil e

identificar alternativas que permitan dar salida a los conflictos que se presentan en la
materia y un adecuado financiamiento de los órganos encargados de hacerlo.
, . '-""-."_"""''''~'' '" '':l''·--''''''-'rO"",-~,,:~-,,,,>..,.~,,--,y,.. W"-,,.~,·_·,.,...~·-'V*y<r<~~,:",,.NW<,_,_,,,"~ .. ,,,_..,.,"-,,,,,,,, ~~',-" "_''',~ -_..... - W·-_,,<~_-_··_ '<,'"" ",.•
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Relación:• • , •• } v__ <.c...-~ ___ .. , _._,,~'""._,,_ '_,,'_._"'_.~_"

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' . '_N"_"'. __ " _. ....... _..... _.. _.-J
•., __ ".-,~~~c" ....... ,. , .• ,_ . . . . ~ __
No normativa
'"-";-"--;o-."""'-'"'''''':<'''''''':'''';'>-P_'T'~-'-'''''''''_=·''' -"""""-. '-'_,."~,~'~
Diseño institucional: Integrar un grupo de

trabajo con representación de abogados y
jueces federales y locales para analizar la ¡
situación de la jurisdicción mercantil y pro- ¡
poner soluciones.
. ,,_o _ . .
1
'_''''
8. Sentencias
Las codificaciones procesales suelen contener disposiciones que establecen las

características que deben tener las resoluciones que emiten los órganos jurisdiccionales.
Dichas normas contienen reglas generales sobre la estructura de las sentencias pero no
incluyen mayores detalles sobre otras características. De manera paralela, los tribunales
han desarrollado una serie de criterios que se estiman necesarios para la redacción de
una resolución. Dichos criterios pueden variar de un Poder Judicial a otro e incluso
entre las distintas unidades jurisdiccionales dentro de un mismo Poder Judicial. En algunos
casos se privilegia la transcripción de los argumentos expresados por las partes o de
resoluciones relacionadas con la materia de la sentencia. En otros casos, los juzgadores
optan por resumir los argumentos de las partes. Evidentemente, los efectos de cada
criterio repercuten directamente en la extensión de las resoluci ones y en la manera en la
que se construye la decisión.
El empleo de jurisprudencia, así como de otras fuentes de información dentro de

las resoluciones tampoco se encuentra estandarizado. Cada tribunal, incluso cada unidad
jurisdiccional, cuenta con un sistema propio para la introducción de jurisprudencia y de
otras referencias en las sentencias. Una cuestión estrechamente ligada con lo anterior
es la relativa al empleo de doctrina. En algunos órganos jurisdiccionales se considera
inapropiada la cita de doctrina. Cuando las sentencias hacen referencia a posiciones
doctrinales se omiten las citas o se introducen frases que establecen generalizacio-
nes sin referir a algún autor en lo particular. En otros casos, se emplean muletillas como
"es de explorado derechd', pero no se proporcionan datos para sustentar las afirmaciones.
De esta manera, la argumentación contenida en las decisiones aparece incompleta.
El esti lo judicial también presenta problemas en aspectos como la claridad de las

resoluciones. Al margen de las dificultades que pueden presentarse por problemas de
redacción, destaca la costumbre de redactar los puntos resolutivos de las sentencias
con referencias al texto de los con.siderandos. Dicha práctica dificulta mucho la inter-
pretación de las resoluciones, toda vez que las referencias pueden ser vagas o imprecisas.
En términos generales, debe reconocerse que la diversidad de criterios existente

en materia de resoluciones genera dificultades tanto para la elaboración de las mismas,
como para su revisión en instancias superiores y para su observancia. Sin embargo,
también es necesario reconocer que la elaboración de resoluciones representa un ejercicio
en el que los juzgadores deben tener un amplio grado de discrecionalidad para su
construcción, de tal forma que puedan incorporar en ellas los elementos necesarios
para justificar la decisión y explicar sus alcances. Bajo dicha perspectiva, parece necesario
trabajar en criterios que permitan estandarizar algunos elementos de las resoluciones,
pero que dejen espacio suficiente para que los jueces puedan incorporar todos aquellos
elementos que consideren necesarios en función de las particularidades del caso de
que se trate. De esta manera, la introducción de reformas a la legiSlación aparece como
una acción que puede restar flexibilidad al proceso de construcción de las resoluciones.
La estandarización puede lograrse mediante la elaboración de documentos reglamentarios
que proporcionen a los jueces bases generales para la elaboración de sus resolucio-
nes y que puedan ser reformadas o ajustadas en función de las necesidades que se
presenten. La elaboración de dichos documentos debe ser producto de un proceso de
reflexión incluyente en el interior de los órganos impartidores de justicia.
~" '_'q_. _. _ _o, __ '<' : __ , ,_ _O"~ 'o'. _, _, _, _, ," , ,"'e
. Propuesta: Definición de los elementos y las características de las sentencias.
: Nivel de acción: N~cional, federal y local.

• ~ e', ,." -~'C
. Relación:VI.B.l O, VII.C.l
: Reglamenbrio:' los órganos impartido res " Gestión: Crear grupos de trabajo con juzga- .
de justicia deben discutir y aprobar libros de dores con objeto de definir la forma en la \
, estilo en donde se establezcan los elemen- que se deben elaborar las resoluciones. \
, tos y las características de las sentencias. "
9. Unidad de jurisdicción
La unidad de jurisdicción fue una cuestión abordada por muchos de los participantes en
la Consulta. La discusión acerca de la conveniencia de incorporar a todos los órganos
imparlidores de justicia a los poderes judiciales será abordada en el capítulo VI que se
ocupa de la organización, sección A, apartado 9, toda vez que se considera que el tema
afecta más a cuestiones organizacionales que a los temas estrictamente procesales.
10. Incorporación de soluciones tecnológicas al proceso
La Consulta arrojó posturas diversas que alertan sobre la necesidad de modificar las
condiciones en las que se desarrollan los procesos. En particular, se plantea la posibilidad
de emplear nuevas herramientas tecnológicas para facilitar la comunicación entre las
partes y la unidad jurisdiccional. Hasta el momento, los avances se han centrado prin-
cipalmente en la publicación de las listas de acuerdos a través de Internet. No obstante,
ya existe, en algunos poderes judiciales, la posibilidad de consultar en forma remota
los expedientes.
La mayor parte de los planteamientos reconoce la necesidad de hacer modificacio-

nes en la legislación procesal afin de permitir la incorporación de soluciones tecnológi-
cas en el proceso. Entre las alternativas más mencionadas se encuentra el tema de las·
notificaciones electrónicas. Se trata de un tema que puede tener un alto impacto en el
desarrollo de los procesos, toda vez que la práctica de la notificaciones fuera de los
locales judiciales es fuente permanente de problemas y retrasos, además de representar
un alto costo para la administración de justicia. Adicionalmente, se mencionan cuestiones
como la firma electrónica y la presentación por correo electrónico de promociones. Tam-
bién hay planteamientos en torno al expediente virtual y su consulta remota. Las solu-
ciones tecnológicas incluso plantean nuevas alternativas para la gestión ordinaria al
interior de las unidades jurisdiccionales.
La incorporación de soluciones tecnológicas que faciliten el desarrollo de los pro-

cesos debe ponerse en práctica en breve. Sin embargo, para ello es necesario hacer un
ejercicio orientado a identificar cuáles son las mejores prácticas en la materia y a definir
su impacto sobre los procesos. La transformación tecnológica de los procesos debe ser
el resultado de un trabajo coordinado que refleje tanto la perspectiva de los juzgadores
como la de los especialistas en tecnología.
""Nivel de acciólI~ F~¡feraIYI~cai.~··"· .,.,.••.•

",--, - ,,-,.", ~--"- ~- ,'- .".'. -- ~, o'·
". -, .' ,----
~,-_.
Legislativa: Reformar la legislación para

. contemplar figuras como la notificación
electrónica y la firma electrónica. Revisar
. las normas que regulan la gestión en las uni-
dades jurisdiccionales a fin de permitir la
incorporación de nuevas tecnologías para
el registro y manejo de los expedientes.
C.ACCESO
1. Medios de control constitucional
El análisis de los medios de control constitucional desde el punto de vista del acceso a la
justicia plantea dos temas. En primer lugar, destacan los asuntos relacionados con
la legitimación procesal. En segundo lugar, se menciona el tema de los tiempos para
iniciar las acciones.
Por lo que respecta a la legitimación procesal, las voces escuchadas en la Consulta

propusieron facultar a las comisiones de derechos humanos para interponer acciones
de inconstitucionalidad. El caso de los órganos constitucionales autónomos también
generó planteamientos similares, aunque en este caso se sugiere incluir la posibilidad
de que interpongan también controversias constitucionales. En términos generales, los
planteamientos se inclinan por revisar el catálogo de órganos legitimados para iniciar
acciones de inconstitucionalidad o controversias constitucionales. La ampliación de la
legitimación activa para emplear alguno de los medios de control constitucional debe
revisarse detenidamente. Es importante que órganos que juegan un papel importante
para la sociedad adquieran la posibilidad de plantear problemas de constitucionalidad.
No obstante, los medios de control constitucional deben entenderse como recursos
excepcionales dentro de nuestro sistema jurídico y no como medios de control ordinario.
En ese sentido, es necesario reconocer que antes del empleo de un medio de control
existe un espacio muy amplio para la acción política.
Adicionalmente, hubo planteamientos que se inclinan por ampliar los términos

para la interposición de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitu-
cionalidad. Esta alternativa debe ser revisada cuidadosamente toda vez que la extensión
de los plazos puede tener efectos sobre la seguridad jurídica, toda vez que el pro-
pósito de estos medios de defensa es precisamente cuestionar la vigencia de actos y
normas.
"y, <, , ~» • -, - " " - , , . , - , ... " " , ' - - - - ----, ',"" .. " --"""l!
Propuesta: Revisar el catalogo de órganos legitimados para iniciar controversias constitu- ;

: cionales y acciones de inconstitucionalidad.
~"",,' ,-,,-.>' --- ,-,--,_.- - -._-." •• "'-",,._'---_._, " - " , , " •• ~-,-,~-
~,,' ",-'-- - . -." . "'-";"O"""~' ~

p: ,_~_ .. , A_~___ y. ",~=" .. ,,-~,,.".
L~elació~: V.A.l, ",B; 1
, Constitucional: Revisar las fracciones l y , .
; 11 del articulo 105 para incorporar nuevos
órganos legitimados y realizar los correspon- .
;; dientes ajustes en la ley reglamentaria.
""Propuesta: Revisar los términos para la interposición de acciones de inconstitucionalidad';

: y c~ntroversias constitucionales. . ......._ . j
j¡>" . , -~- - - ,q- -'''~-,''-'-
:,. Nivel de acción: Nacional.

" ' . ,-- .- ~
,,_' , _ ,'e ___ , ___ ,_'"
Relación: V.A.l, ".B:1
/'! ->-~--"-''"----''"",' '~_''''~ """"~--~-f~ J
Constitucional: Revisar los términos esta- .'

blecidos en al articulo 105 constitucional
para la' interposición de controversias y
acciones de inconstitucionalidad.
Legislativa: Revisar la regulación de los
tiempos para interponer acciones de incons-
titucionalidad y controversias constitucio-
¡ nales a fin de hacerlos más flexibles.
",~, • • " , 0<. ~-- " - - - , - , , , •• ,-~ '., -, , , - , . _ , '"_,~.'_ '_"~_"_ -, __ ~"•• ___ " ,.. ,-_ -_~ _~",,""_"';,. 'YY,~" __'__,' -".,. _'",< __'1"<_, __,_,'-"_\""_,"" _. ,"-'-, "'0 __ ,w, __ ,_W '" ,,,_,_~.,"\¡>
Propuesta: No hacer modificaciones al régimen vigente de las acciones de inconsti c ,

,tucionalidad y controversias constitucionales.
Jo.C..;.~_. ".'_.A..,""_'"_~_' ____._ ••. ,._","_' _"",
' ~_.-._-~, .~ __ ~_","-,,, ___ ,,,,-_, ___ ,,_,,, ___ ,,,
r =- •.- "-,' - ". "-,~,, -,.--~-<- - .. -,-- _,o ._0"',- -"" "'",' _,-- 'T~"-"""'~(_1.~' -?,:~...."..;v",..,~'Y'.", -,(,.,"'.....,., """<v,"",'<_,,,,,,~_;,,,,,,,,~>:,,,",,_,,,,,,"_.~~:_U>Y,,,",,,·>'·""'~' ,,"'~N.""''''_< '__",..,.,,,,, ~"",-"'m
'Nivel de acción: Nacional. .. .. .. .. . .• . .. .. .....:

L. _,_ _..•_ "'" ~,~ _.. 0'''''''''''+'-_ ,-. ,.,. __ ~",,,~._ ."~_ ••- ''''''___ ''~~'~'''''''..c'''''''''~'_'~_'''._~_'''-i~, _'.W_>-'_''''_C'~_'''''>''-_''''''<_~_'_',,,·, _·~"--'".ú •__ .' '''.0..-.«1
I!'''- - -, . ,."".,,,",.," " "" ,-<' ¡--"""",'",-"-,,>,,,,,,,_ '"":"",,""""·-_;'--_,,,'r.,,'~·"-'T""'_"'''~'_'''''''~'''''''~~<_'''"<''~';>''"","":"-"""'~"''<>I"~,,,_'''' .~"~,,~ .•,,..,

; Relación:V.A.1,V.B.1
..... _ - ' - _,', ____ o . _ ' . ' . _ _ _" . " . , • • • • • ' , , - " • • • ~~ __ . ' - ' - . . ._ , '_ _ '~"'~_""_''''''''.-~~''".:....,..>..,, ..••. ,"~~,~',~,,,"~"~,,~."'"c,,.,.,
2. Control constitucional en materia electoral
El tema de acceso a la justicia en materia electoral estuvo dominado por la discusión

sobre los efectos de la contradicción de tesis 2/2000-PL. Como es bien sabido, en
dicha contradicción se resolvió que el Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal
no puede resolver sobre la constitucionalidad de una ley electoral. Los efectos de dicha
resolución generan dificultades para que los ciudadanos tengan acceso a una tutela
jurisdiccional efectiva de la constitucionalidad de normas en materia electoral.
Entre las alternativas discutidas se encuentran propuestas que piden incorporar

una figura semejante a la cuestión de inconstitucionalidad afin de que el Tribunal Electoral
pueda solicitar a la Suprema Corte de Justicia que resuelva los problemas de constitu-
cionalidad que se adviertan en las normas que regulan esta materia. En otros casos se
plantea la simple modificación de la jurisprudencia existente con el reconocimiento
implícito de facultades de interpretación para el Tribunal Electoral en los asuntos de su
competencia.
rpr~puesta:E~táblecer la cuestiÓ~ de inconstitucion~lidad par~que ~I Tribunal EI~ct~¡an

: solicite a la Suprema Corte de Justicia la revisión de normas electorales cuya constitu- !
L cionalidad
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sea cuestionada.
[Ni~~ld;; acción: Nacional.

t': ,-,,_.
¡. Relación:" V.B.1
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; Constitucional: Revisar las fracciones I y .

., " del artículo 105 para incorporar nuevos
órganos legitimados,.
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~ ." .
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i :" Propuesta: Modificar la jurisprudencia para permitir que el Tribunal Electoral pueda. I
: • conocer sobre la constitucionalidad de las normu electorales, ~'. ~, ... I
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I; NiYe' duccl6n: Nacional.' ,', ""..._......~,.. '~ __ JI

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I ,' Relaci6n: V.B.1 I
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Normativa
Jurisprudencial: Modificar la tesis deriva-
No normativa
. ~. -~' ~"""---"·-1, I
da de la soluci6n dada por la SCJN a la ,; !
~ Contradicción de tesis 2/2000·Pl... ~ ,~ ~ ~~ ~'AA !
3. Amparo
Las participaciones en la Consulta identificaron muchas cuestiones que se encuentran

ya contempladas en el Proyecto de Nueva Ley de Amparo, propuesto por la Suprema
Corte de Justicia. Al margen de una eventual entrada en vigor de dicho proyecto, se ha
optado por tratar dichas cuestiones en este apartado junto con otros temas relacionados.
En particular se hicieron planteamientos en tres áreas. En primer lugar, se tratan cuestiones
relacionadas con los requisitos de procedencia. Posteriormente se aborda el tema del
amparo contra particulares y la protección de derechos derivados de tratados interna-
cionales a través del amparo.
a. Requisitos de procedencia
En relación con los requisitos de procedencia, destaca espeCialmente el tema del interés
legítimo. Adicionalmente, se emitieron planteamientos en relación con las vías contem-
pladas en la Ley de Amparo para su interposición.
El interés legítimo en el amparo es uno de los aspectos que generan más amplio
consenso cuando se considera una eventual reforma del amparo. La Consulta muestra
un alto número de pronunciamientos en donde se ponen de manifiesto las limitaciones
del concepto de interés jurídico contemplado por la ley vigente, como requisito de
procedencia. El planteamiento fundamental detrás de las pOSiciones que apoyan la
posibilidad de que el amparo sea procedente en los casos en los que exista interés
legítimo es la ampliación de la protección constitucional a espacios nuevos. En términos
generales, la discusión también reconoce el rezago del amparo mexicano y su concepto
v REGLAS Y PROCEDIMIENTOS 191
de interés jurídico frente a procesos similares en otros países. Una eventual reforma del
amparo en esta materia puede dar lugar a una serie de procesos especialmente
interesantes. En ese sentido. será necesario considerar figuras como el amparo colectivo.
entre otras.
Por lo que respecta alos medios para hacer efectivo el concepto de interés legítimo
las propuestas se inclinan por considerar necesario reformar la ley de Amparo.
En cuanto al tema de los mecanismos existentes para interponer el amparo. algunas

ponencias optan por dotar a los particulares de mayor flexibilidad para interponer
el amparo. En realidad. las propuestas se inclinan por reducir las formalidades para la
presentación del amparo. En particular. se mencionan las dificultades actuales para pre-
sentar la demanda en representación del quejoso. Adicionalmente. se propone eliminar
el requisito de representación profesional de los quejosos en el amparo.
'O '~~ • • - - - . - • • • •' --,";1
Propuesta: Modificar la ley de Amparo para permitir su procedencia acreditando el interés !
legítimo. ;
¡' Niyel de acción: Nacional. "~ ,
· ~.. Relación: VAS. V.B.2

·
Legislativa: Modificar la ley de Amparo pa-
ra permitir la procedencia del amparo me-
l ,diante la acreditación del interés legitimo.
----'
._.-"-----._--_.-.
Propuesta: Ae~ibilizar los requisitos para interponer el amparo.
i ;,
Nivel de acción: Nacional. I
li , . o ~
! . Relación: VAS. V.B.,2
· para establecer alternativas adicionales pa-
" ra solicitar el amparo. Eliminar el requisito
!•• de representación legal.
b. Amparo contra particulares
La discusión sobre la tutela jurisdiccional en contra de actos de particulares que violen

derechos fundamentales es un tema que se discute ampliamente en el derecho comparado.
Los participantes en la Consulta retoman esta discusión y plantean su incorporación a
la Ley de Amparo. Al efecto, las propuestas identifican diversos supuestos en donde la
protección jurisdiccional puede ser efectiva. Cabe mencionar que esta discusión ya se
aborda en el Proyecto de Nueva Ley de Amparo propuesto por la Suprema Corte.
. . -u, '~"li:
Propuesta: Modificar la Ley de Amparo para permitir su procedencia en contra de actos;

de pa,!i~ulllres q~e v.iole.ndem~~~~I~.nd~lTI:n~I.:s.~ . . _.,_ .._ ~. . . .......•......•.. j
~-~- -.~- .. "'. ~_ .. _--'---"",'-,-.~, ,- .
1_
• '0'- _~ -'__ _,c. ,~-~. -,c. ," "
[Legislativa: M~;¡¡f¡~~~·I~L~yd~Á~·p;r;;p~=~ :.... . . . . • . • . • . ..••.••.••.••~
'. ra introducir la procedencia del amparo
: en contra de actos de particulares que vio-
1 len derechos fundamentales.
Ie,,_.. _ o · ,_o
c. Amparo para proteger derechos contenidos en instrumentos internacionales
El tema de la protección de derechos contenidos en instrumentos internacionales sus-

critos por México también fue contemplado por los participantes en la Consulta. Los
planteamientos en esta materia establecen que el amparo debe ser un medio eficaz para
la protección de derechos fundamentales reconocidos en instrumentos internacio-
nales e incorporados al derecho nacional en términos del artículo 133 constitucional.
No obstante, las opiniones difieren cuando se discute sobre la manera en la que dicha
protección puede hacerse efectiva. Por una parte se sostiene que se requiere una reforma
a la Ley de Amparo e incluso hay quienes aducen que es preciso modificar la Constitución.
Por otra parte, hay puntos de vista que consideran que dicha protección pudiera obtenerse
y hacerse efectiva sin adecuación legislativa, únicamente mediante la adecuada
interpretación de las normas vigentes.
Propuesta: Modificar la ley de Amparo para permitir que el amparo sea un instrumento
eficaz para la protección de derechos fundamentales contemplados en instrumentos
· internacionales.
Relación: V.A.S, V.B.2
Legislativa: Ampliar el ámbito de protec-
ción del amparo a los derechos contem-
plados en instrumentos internacionales
suscritos por México.
Propuesta: Reconocer al amparo como un instrumento eficaz para la protección de

derechos derivados de instrumentos internacionales suscritos por México. .
Relación: V.A.S, V.B.2
Legislativa: Incorporar los tratados inter-
nacionales en la ley de Amparo.
Jurisprudencial: Establecer una interpre-
tación idónea para extender la protección
del amparo a derechos fundamentales que
se incorporan al derecho nacional a partir de
instrumentos internacionales, en los térmi-
· nos del artículo 133 constitucional. .
4. Derechos fundamentales
Las discusiones en materia de derechos fundamentales se clasifican en dos vertientes.

Por una parte, sobresalen los planteamientos orientados a la necesidad de ampliar
el catálogo de derechos contemplado por la Constitución. Por otro lado, se habla de la
necesidad de incorporar los derechos contenidos en los instrumentos internacionales
suscritos por México. Este último tema se trata tanto en el apartado anterior como en el
apartado relativo a los tratados internacionales de la sección anterior. En consecuencia,
el presente apartado únicamente se ocupa de los derechos fundamentales contemplados
en la Constitución.
Es importante reconocer que hasta el momento la jurisprudencia ha tenido un papel

limitado en el desarrollo de los derechos contenidos en la Constitución. No obstante,
existe un amplio consenso en torno a la necesidad no sólo de revisar el catálogo exis-
tente, sino de desarrollar los derechos ahí contemplados. Las alternativas que se presentan
comprenden un amplio espectro que incluye desde la reforma de la Constitución para com-
plementar el catálogo existente hasta el desarrollo de los derechos existentes a través
de la interpretación jurisprudencia!. En este último caso, parece necesario revisar el
potencial de cada uno de los medios de control constitucional existentes para tal objetivo.
En el caso de la reforma constitucional,la alternativa puede tener importantes limitacio-
nes. La principal de ellas reside en la poca flexibilidad que puede tenerse en la definición
de derechos a cargo del Constituyente Permanente.
Propuesta: Enriquecer el catálogo de derechos fundamentales existente en México me-

. diante una reforma constitucional.
Relación: V.A.5, V.B.1, V.B.2, V.C.1, V.C.3
Constitucional: Adicionar el catálogo de
derechos fundamentales mediante su incor- ·
poración expresa en la Constitución, o in-

corporarlos por referencia. ·
Propuesta: Enriquecer el catálogo de derechos fundamentales existente en México

mediante la interpretación iurisprudencial.
. Nivel de acción: Nacional.
Relación: V.A.5, V.B.1, V.B.2, V.C.1, V.C.3
·
Jurisprudencial: Desarrollar criterios inter-
pretativos, fundamentalmente porla Suprema
Corte, que trasciendan la mera interpretación
literal y que desarrollen los derechos funda-
mentales contenidos en instrumentos inter-
nacionales. Emplear criterios jurispruden-
ciales internacionales como apoyo para ex-
pandir las interpretaciones restrictivas hasta ·
hoy imperantes en los tribunales mexicanos.
5. Procesos ordinarios y procesos especiales
El reto fundamental que enfrenta el acceso a la justicia en México se encuentra en la

justicia ordinaria. Si bien es necesario reconocer que el servicio de administración de
justicia ha experimentado una notable expansión en los últimos años, también debe
considerarse y reconocerse que una parte importante de la población sigue enfrentando
muchas dificultades para acceder al servicio de impartición de justicia.
Las alternativas para abrir el servicio de justicia al grueso de la pOblación son

variadas. De manera general, parece necesario reconocer la necesidad de diversificar
los servicios que ofrece la justicia. Este objetivo puede lograrse mediante nuevos esque-
mas para la definición de la cobertura territorial de la justicia, el establecimiento de
unidades jurisdiccionales que proporcionen servicios integrales a la población o la
especialización, entre otras alternativas. En todo caso, lo importante es que los poderes
judiciales tengan capacidad de cubrir efectivamente las necesidades de tutela juris-
diccional de la población a la que sirven.
En este apartado se tratan algunas de las alternativas mencionadas con motivo de

la Consulta. No obstante, el tema del acceso a la justicia debe ser materia de más
estudios y de mayor profundidad que permitan planear debidamente la manera en la que
se puede asegurar que toda la población -no sólo una minoría- goce del servicio de
administración de justicia. Los trabajos deben resaltar los casos en donde la ampliación
de la cobertura ha tenido éxito, sin dejar de mencionar aquellos en donde los objeti-
vos no se han conseguido. En estos últimos puede ser extremadamente útil determinar los
motivos por los cuales fallaron .
. . Propuesta: Realizar un diagnóstico sobre el acceso a la justicia en México.
Relación: V.A.6, V.8.6
Gestión: Efectuar estudios empíricos sobre Gestión: Realizar estudios sobre la efectivi-
acceso a la justicia que permitan un diag- dad de programas emprendidos para ampliar
nóstico sobre la forma en la cual acude la la cobertura de los servicios de impartición
población en demanda de servicios de de iusticia. •
justicia.
a. Acciones colectivas
Las acciones colectivas constituyen una alternativa viable para la tutela de intereses de
diversos grupos dentro de la sociedad. La acción colectiva representa una alternativa
procesal muy atractiva para la protección de determinados derechos, muchas veces
catalogados como difusos. Desde esta perspectiva, las acciones colectivas aparecen
como una variable especialmente atractiva para la consolidación de un servicio de admi-
nistración de justicia que garantice un acceso efectivo a la tutela jurisdiccional.
Sin embargo, hasta el momento no se han empleado en México. A pesar de que

existen disposiciones como las contempladas en la legislación sobre protección al con-
sumidor, el espacio para el ejerCicio de la acción colectiva se encuentra prácticamente
inexplorado.
La práctica jurisdiccional mexicana debe revisar las experiencias de países de

América Latina en materia de acciones colectivas y considerar su implantación en las
reglas procesales mexicanas. La Consulta revela un interés incipiente por las acciones
colectivas.
.
Propuesta: Incorporar las acciones colectivas en la legislación procesal. J
Relación: V.A.6, V.B.S
Legislativa: Reformar los códigos adjetivos ..
para proteger derechos colectivos o difu-
sos mediante la incorporación de las accio-
..
nes
..
colectivas a la. legislación procesal. ...
b. Justicia indígena
La justicia indígena ha sido motivo de varias reformas en los poderes judiciales del
país. En términos generales, la corriente prevaleciente se caracteriza por la creación de
juzgados en comunidades indígenas cuyos titulares son miembros de la propia comu-
nidad. La competencia suele establecerse en forma semejante a la de los juzgados de
menor cuantía.
Desde una perspectiva distinta se plantea que la justicia indígena no debe tener
limitaciones en cuanto a la competencia de sus órganos jurisdiccionales. Los
planteamientos que siguen esta línea de pensamiento sostienen que la jurisdicción
indígena debe tener su origen en la propia comunidad.
En términos generales, la cuestión de la jurisdicción indígena es un aspecto que

requiere del desarrollo de los contenidos del artículo 2º de la Constitución. En particular,
parece necesario definir la manera en la que el derecho al reconocimiento de usos y
costumbres en las instancias jurisdiccionales puede hacerse efectivo. De esta manera
y para tal propósito, tanto la legislación como la jurisprudencia pueden contribuir a
desarrollar y precisar los alcances de las prerrogativas ahí establecidas y la manera en
la que pueden salvaguardarse. En todo caso, es importante reconocer que en los procesos
de reconocimiento y desarrollo de los derechos constitucionales tanto la legislación
como la jurisprudencia deben entender y respetar las particularidades de cada comunidad,
sin pretender homogeneizarlas.
La solución efectiva del tema del reconocimiento de los usos y costumbres y la

juriSdicción indígena puede representar un importante avance para mejorar el acceso a
la justicia en México.
Propuesta: Desarrollar en la legislación el contenido del artículo 2" de la Constitución con

el objeto de reconocer plenamente los derechos ahí contenidos en materia de reco-
nocimiento de usos y costumbres y de la jurisdicción indígena. .
Relación:
Legislativa: la legislación debe establecer
las bases para reconocer la forma en la que
los usos y costumbres serán reconocidos
y aplicados en los procesos. la legislación
también debe establecer las bases para el
establecimiento de la jurisdicción indígena.
c. Justicia demenor cuantía
La justicia de menor cuantía ha tenido un desarrollo desigual. En ocasiones, ha consti-

tuido el punto de partida de políticas judiciales orientadas a facilitar el acceso a la
justicia de la población. En otros casos, ha permanecido sin grandes cambios. Sin
embargo, incluso en los casos en los que se ha buscado emplearla para ampliar el
acceso a la justicia los resultados no han sido del todo satisfactorios. La imagen de
juzgados con una carga de trabajo mínima es frecuente.
Una de las propuestas más frecuentes para simplificar el proceso en la menor

cuantía es la incorporación de procesos orales. Sin embargo, el éxito de este tipo de
medidas ha sido muy limitado debido a la falta de capacitación de los jueces encargados
de dirigir los procesos. En realidad, los procesos orales en la menor cuantía son proce-
sos escritos encubiertos que no guardan diferencias fundamentales con el resto de
procesos escritos que se tramitan ordinariamente en los juicios de primera instancia.
Si bien las políticas judiciales han identificado el potencial de la justicia de menor

cuantía, parece necesario revisar el modelo hasta ahora seguido. En ese sentido, conviene
revisar cuestiones tales como la definición de las competencias de las instancias
jurisdiccionales; el catálogo de servicios que puede ofrecer la unidad jurisdiccional; así
como los servicios adicionales que se requieren para la operación del juzgado (agencia
del ministerio público, defensoría pública). Asimismo, parece necesario explorar alterna-
tivas como la simplificación de los procesos de tal manera que se permita la com-
parecencia directa de los interesados, sin abogados.
La justicia de menor cuantía es un campo propicio para la incorporación de medios

alternativos de resolución de conflictos, sobre todo en lo concerniente a la mediación.
Sin embargo, para este propósito es menester una planeación adecuada y una implemen-
tación gradual que le dé la relevancia que merece a la capacitación y certificación de
quienes habrán de fungir como facilitadores. El tema de los medios alternativos será
abordado en el apartado siguiente.
Los poderes judiciales deben crear grupos de trabajo encargados de definir la

forma en la que debe implementarse un servicio de justicia de menor cuantía que garantice
efectivamente el acceso de la población. Para ello, es fundamental tomar en cuenta las
necesidades y las condiciones de la población a la que se espera servir.
. Propuesta: Revisar la justicia de menor cuantia.
. Relación: V.A.6, V.B.6
Gestión: Integración de grupos de trabajo,
en los poderes judiciales, con el objeto de
definir los procesos y los alcances de lajuris-
dicción de menor cuantía. Considerar la posi-
bilidad de establecer procesos en los que
no se requiera la asistencia de abogados.
6. Medios alternativos para resolver controversias
Los medios alternativos para resolver controversias han experimentado un rápida de-
sarrollo en los poderes judiciales del país. Más de la mitad de ellos cuentan ya con
áreas que ofrecen servicios alternativos de justicia. Si bien el desarrollo de la justicia
alternativa es todavía incipiente, las experiencias muestran el importante potencial de
instituciones como la mediación que complementa el servicio que se da a través de la
justicia ordinaria. Precisamente la posición complementaria de la justicia alternativa
respecto de la justicia ordinaria, genera una estrecha relación entre ambos servicios; la
primera puede funcionar siempre y cuando la segunda también funcione adecuadamente.
Las propuestas recibidas con motivo de la Consulta coinciden en reconocer la

relevancia de la justicia alternativa y plantean la necesidad de consolidarla. En el corto
plazo, los poderes judiciales del país deben explorar la posibilidad de iniciar proyectos
de justicia alternativa. Para ello, es fundamental que recojan las experiencias de los pro-
yectos que ya se encuentran en operación. Asimismo, es necesario realizar un esfuerzo
por conocer y sistematizar las experiencias de otros países en la materia, con el objeto
de definir cuáles son las mejores prácticas. Asimismo, debe considerarse la expan-
sión de la justicia alternativa a áreas en donde ha tenido hasta ahora una presencia en
extremo limitada.
Por otro lado, no pueden dejar de mencionarse los problemas técnicos que surgen
con motivo del empleo de la justicia alternativa. En este sentido, los poderes jUdiciales
del país deben revisar sus experiencias en la ejecución de sus programas de justicia
alternativa y proponer las reformas legislativas que se estimen necesarias. En particular,
parece necesario legislar sobre cuestiones como el carácter voluntario de la justicia
alternativa, la confidencialidad en la mediación y el reconocimiento de los convenios.
En el tema legislativo, parece necesario revisar la terminología empleada y tratar de
uniformarla. Incluso hay propuestas que se inclinan por reformar el artículo 17 de la
Constitución a fin de incorporar el derecho a la justicia alternativa.
En materia de arbitraje y servicios de justicia alternativa ofrecidos por particulares,

también se presentaron algunas propuestas. En primer lugar, se plantea la necesidad de
adoptar la legislación modelo de UNCITRAL sobre la materia. En segundo lugar, se
enfatizó la importancia del reconocimiento de los laudos y convenios emitidos en los
procesos que se desarrollan dentro del ámbito de la justicia alternativa. Esta circuns-
tancia resulta especialmente relevante si se toma en consideración que los beneficios
de la justicia alternativa pueden desaparecer si la justicia ordinaria no es eficiente en el
reconocimiento oportuno de las decisiones arbitrales. Este es un espacio en donde
el Poder Judicial Federal debe generar jurisprudencia que propicie el desarrollo de la
justicia alternativa.
Finalmente, se requiere identificar el espacio de acción de la justicia alternativa y

regular el ejerciCiO de quienes proporcionen dicho servicio. Para tal efecto, en el corto
y mediano plazos, los poderes judiciales del país deben establecer programas de capa-
citación y certificación de mediadores y árbitros. De igual manera, se debe mantener un
registro de los prestadores de servicio disponibles en cada entidad. Un planteamiento
general sobre la justicia alternativa considera la posibilidad de integrar un grupo de
trabajo permanente con representación de los poderes judiciales y de abogados encar-
gados de dar seguimiento al desarrollo de la justicia alternativa en el país e identificar
las mejores prácticas. En esta materia, hay iniciativas muy importantes a las que conviene
dar continuidad.
Propuesta: Consolidar y desarrollar la justicia alternativa.
Nivel de acción: Federal y local. ·
Relación: VA6, V.B.3, VII.C.4 ..
Diseño institucional: los poderes judicia-
les del país deben considerar la posibilidad
de ofrecer el servicio de justicia alternativa.
Gestión: Evaluar la forma en la cual han fun-
cionado los servicios de justicia complemen-
taria ofrecidos por los poderes judiciales.
Gestión: Efectuar estudios comparativos so-
bre la prestación de servicios alternativos
por poderes judiciales, con el propósito de
establecer las mejores prácticas e invitar a
. su emulación .
Propuesta: Reformar la legislación sobre justicia alternativa.

·

·
Relación: VA6, V.B.3, VII.C.4
Legislativa: Incorporar en la legislación so-
bre justicia alternativa un lenguaje unifor-
me. Definir cuestiones relacionadas con los
alcances de los compromisos de confiden-
cialidad.lncorporar las mejores prácticas.
Propuesta: Integrar un grupo de trabajo nacional sobre justicia alternativa. ·
Relación: VA6, V.B.3, VII.C.4
Diseño institucional: los poderes judicia-
les deben apoyar el desarrollo de un grupo
permanente de trabajo sobre justicia alter-
nativa.
7. Defensoría pública
La Consulta revela la necesidad de expandir los servicios de defensoría pública en el

país. El problema no es un tema exclusivo de la materia penal. En términos generales,
es necesario admitir que la comparecencia en juicio sin una representación legal limita
seriamente la posibilidad de que los justiciables sean escuchados debidamente. El tema
afecta a toda la sociedad y debe ser resuelto mediante una política pública diseñada
con el objeto de expandir el acceso a los servicios de asistencia jurídica a la población.
Al efecto deben considerarse cuestiones como el financiamiento de los defensores, la
cobertura del servicio y la autonomía de las instituciones encargadas de prestarlo .
.
Propuesta: Diseñar políticas públicas que garanticen el acceso a la representación legal

. para toda la población.
Nivel de acción: Federal y local. . .
. Relación: VI.B.3, IX.A
Diseño institucional: Los poderes de la
Federación y los Estados deben colaborar
en el diseño e implementación de un pro-
grama que garantice la existencia de un ser-
vicio de representación legal de calidad para
. . .
. toda la población. .
VI
ORGANIZACiÓN
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E n esta sección se analizarán las cuestiones relacionadas con la organización desde
la perspectiva de la independencia, la eficiencia y el acceso.
A. INDEPENDENCIA
La carrera jUdicial es uno de los pilares de la independencia requerida por la función

jurisdiccional en una sociedad democrática.
Se considera a la independencia como la característica que deben reunir los poderes

judiciales u órganos jurisdiccionales no pertenecientes aaquéllos que les permite cumplir
su función sin injerencias ni influencias ajenas. La contraparte y el complemento de la
independencia es la autonomía, la cual se refiere a los juzgadores individualmente con-
siderados. Esta última implica por tanto la no intromisión en la labor de juzgar que
corresponde individualmente a cada uno de los jueces, incluso de miembros del propio
Poder Judicial.
Una de las funciones que desempeña la carrera judicial es asegurar y preservar

tanto la independencia como la autonomía de la función juriSdiccional.
La carrera judicial habrá de ser abordada en una secuencia lógica que parte del
reclutamiento, selección y nombramiento para transcurrir por la adscripción, capacitación,
promoción y ratificación y concluir con la separación por jubilación. En el caso de la
205
evaluación del desempeño, el tema es tratado en el apartado 8 de la sección B, del

presente capítula.
1. Carrera judicial
La sustitución de un sistema informal de carrera judicial por uno formal se encuentra en

proceso, y la evolución de este último presenta desarrollos dispares en los ámbitos
federal y locales. Su instauración en los órganos jurisdiccionales administrativos es
apenas incipiente, con excepción quizá del Tribunal Fiscal de Justicia Fiscal y Admi-
nistrativa. Se carece de estudios empíricos que permitan evaluar la adopción de sistemas
formales de carrera judicial en los distintos ámbitos de impartición de justicia del país.
Consiguientemente, no resulta posible realizar estudios comparativos sobre las distin-
tas modalidades que adoptan los sistemas de carrera judicial y, en consecuencia, no es
posible identificar aún las mejores prácticas.
Propuesta: Conocer el grado de avance de la implantación de la carrera judicial formal a

nivel nacional, evaluar sus resultados y replicar las mejores prácticas.
Relación: VI.B.8, VII.A.1, VII.C.1
Gestión: Realizar estudios empiricos de
carácter nacional que permitan conocer resul- .
lados obtenidos y emular los más exitosos.
a. Elección de jueces
Salvo algunas voces aisladas, el debate actual en México pareciera no dar cabida a
argumentos que propugnan por una legitimidad de los jueces derivada de diversos
métodos de elección popular. Priva la visión compartida de que los procedimien-
tos electorales para funcionarios judiciales pueden partidizar la función y poner en riesgo
la independencia, la autonomía y la imparcialidad de la función jurisdiccional. Existe un
amplio consenso en el sentido de que la legitimidad democrática de los órganos
jurisdiccionales proviene de su propia función: la de juzgar conforme a los principios
democráticos plasmados en la Constitución.
VI. ORGANIZACiÓN· 207
La idea misma de la carrera judicial obedece a principios ajenos alos procedimientos

electorales, ya que ésta supone un ingreso a los niveles inferiores mediante proce-
dimientos de selección basados en capacidades, competencias y habilidades; transcurre
asimismo mediante evaluaciones de desempeño, capacitación, actitudes, actualización,
competencias y habilidades. Los principios de excelencia, profesionalismo, objetividad,
imparcialidad, independencia y antigüedad resultan difícilmente atendibles mediante
sistemas de elección.
o" Propuesta: Mantener el sistema actual y reforzar la carrera judicial sin intromisión de
! esquemas de elección popular que desvirtúan a la carrera judicial.
! Nivel de acción: Federal y local.
o Relación: VII.A.1
Legislativa: Establecer la carrera judicial en Gestión: Reforzar los sistemas de carrera o
: las legislaciones que aún no la establecen. judicial.
b. Problem~s de la designación de personal a cargo de los titulares de las unidades

juriSdiccionales
Las garantías propias de la carrera judicial respecto a la selección, nombramiento, ascenso

y estabilidad se ven en riesgo ante la facultad, escasa o deficientemente regulada, de los
titulares de los órganos jurisdiccionales para nombrar y remover al personal jurisdiccional
que labora en sus tribunales.
El sistema prevaleciente pareciera un resabio de los antiguos sistemas informales

e inhibe la adopCión plena de un sistema formal de carrera judicial en el que prevalezcan
la objetividad y la transparencia.
La dispersión de criterios adoptados por cada titular en la selección y designación,

así como la escasa transparencia en poco contribuyen al sistema de carrera judicial.
La falta de criterios objetivos aplicados a nivel general ocasiona con frecuencia que los
derechos de los funcionarios de las unidades juriSdiccionales resulten vulnerados, debido
a la amplia discrecionalidad en el ejercicio de esta facultad.
Propuesta: Eliminar las facultades de los titulares de los órganos jurisdiccionales respecto
de nombramientos y remociones del personal jurisdiccional de las unidades jurisdiccionales.
..
Relación: VI.B.3, VII.A.l
Constitucional: Reformar el párrafo cuarto
del artículo 97 de la Constitución para elimi- .
nar las facultades de los titulares de órganos
jurisdiccionales de designar a los funcio-
narios de las unidades jurisdiccionales y
sujetar dichos nombramientos a la carrera
judicial y servicio civil.
Legislativa: Reformar la LOPJF y las demás
leyes orgánicas locales, para establecer las re-
gias de designación de funcionarios de las
unidades jurisdiccionales.
Reglamentaria: Expedir reglamentos y
acuerdos para que todos los nombramien-
tos y remociones se ciñan a los principios
y criterios que rigen la carrera judicial. .
Propuesta: Sujetar los nombramientos y las remociones que realicen los titulares de
órganos jurisdiccionales a los principios, criterios y reglas de la carrera judicial.
Relac!ón: VI.B.3, VII.A.l
l· Legislativa: Reformarla lOPJFy las demás Gestión: los órganos de gobierno yadmi-
leyes orgánicas para que con independencia nistración deberán reclutar y seleccionar
del órgano facultado para nombramien- candidatos idóneos para que de entre ellos
tos y remociones, éstos deban sujetarse a los titulares de los órganos jurisdiccionales
los principios y reglas de la carrera judicial. puedan nombrar a quienes ocuparán car-
Reglamentaria: los órganos de gobierno gos comprendidos dentro de la carrera
y administración deberán emitir Acuerdos judicial.
Generales o reglamentos en los que se de-
fina con claridad que los nombramientos y
remociones de los puestos pertenecientes
a la carrera judicial se sujetan a los princi- ..
pios y reglas de ésta. . . ..
VI. ORGANIZACiÓN 209
c. Incorporación de la categoría de oficial judicial a la carrera judicial
La Consulta produjo un debate, tanto en relación con la justicia federal como local,
sobre la necesidad de revisar en qué peldaño debe de iniciar la carrera judicial. Múltiples
voces señalan la necesidad de que ésta parta de la posición de oficial judicial.
Esta sentida preocupación pareciera originarse en prácticas, aún extendidas del

antiguo sistema informal de carrera judicial, en el cual las personas que ocupan los
peldaños inferiores de los puestos de una unidad jurisdiccional comienzan a desempeñar
funciones diversas a las del puesto que ocupan. Quienes propugnan por la incorporación
de este nivel de servidores públicos a la carrera judicial parecieran soslayar dos factores
que resultan determinantes para atender este problema. Primero, que los requisitos y
los procedimientos para acceder a la posición de oficial judicial no obedecen a los
criterios que norman la carrera judicial y, en segundo lugar, que no todos los que
ocupan una plaza de oficial judicial se encuentran en la situación de desempeñar de
facto funciones jurisdiccionales, distintas a aquellas del puesto que ocupan.
Al existir un esquema abierto y objetivo de acceso a la carrera judicial se garantiza

que aquellos quienes por diversas circunstancias desempeñaron funciones juris-
diccionales ocupando puestos administrativos puedan demostrar su experiencia y acceder,
basados en ella, a los primeros niveles de la carrera judicial.
Propuesta: Mantener el sistema de carrera judicial, excluyendo la categoría de oficial

judicial.
. Relación: VI.B.2, VI.B.3, VII.A.l
Gestión: Evaluar la experiencia jurisdic-
cional de candidatos a ingresar a la carrera
judicial.
Educación y Capacitación: Ofrecer capa-
citación especializada a quienes han adqui-
rido experiencia jurisdiccional desde plazas .
administrativas.
2. Reclutamiento
El ingreso de nuevos cuadros a los poderes judiciales es una cuestión que requiere
especial atención. Con frecuencia, los primeros escalones de la carrera judicial se cubren
con personal que ya se encuentra trabajando para los poderes judiciales. Se trata de
personas que realizan funciones de apoyo en las unidades jurisdiccionales, que se les
conoce como oficiales judiciales, o también entre los meritorios. 1 Esta práctica genera
que, de hecho, el reclutamiento inicie a través de esta práctica informal que puede
generar vínculos clientelares. Sin embargo, la regulación del acceso a la carrera judicial
parece ignorar este hecho y supone que la inserción a la carrera se da en otros niveles.
De esta manera, en la práctica el reclutamiento de nuevos cuadros para las institucio-
nes que imparten justicia no se realiza durante el ingreso a los primeros niveles de la
carrera judicial, sino que se hace cuando los estudiantes o jóvenes abogados se acercan
a una unidad jurisdiccional para ocupar posiciones que aparentemente no exigen cono-
cimientos jurídicos. Evidentemente, la expectativa es que durante su paso por estos
cargos van a aprender cómo se trabaja en una unidad jurisdiccional, y eventualmente se
incorporaran a la carrera judicial. Esto genera importantes distorsiones en el proceso
de reclutamiento pues no se garantiza por mecanismos objetivos la idoneidad y capa-
cidad de los aspirantes.
En efecto, el ingreso a los cargos de apoyo administrativo o incluso a las estancias

como meritorios no siempre cuenta con una regulación formal producto de una política
judicial diseñada por los órganos de gobierno de los poderes judiciales. En ocasiones,
las reglas de ingreso de este tipo de personal dependen más del sindicato, toda vez que
es frecuente que exija que sus agremiados ocupen las nuevas plazas. Por lo que respecta
a los meritorios, su ingreso depende exclusivamente de los titulares de las unidades
jurisdiccionales. En ocasiones, puede presentarse algún control cuando se trata de
estudiantes que prestan su servicio social en los tribunales. Pero incluso en estos
casos, el futuro de los prestadores en la institución depende de su posibilidad de
mantenerse como meritorios hasta encontrar una plaza, sea como oficiales judiciales o
en los primeros niveles de la carrera judicial.
, Los meritorios son personas que laboran sin remuneración ni vinculaci6n formal con los juzgados adquiriendo
experiencia y con la expectativa de obtener una plaza.
Dadas las características de los procesos de reclutamiento, parece necesario que

los órganos de gObierno de los poderes jUdiciales tomen medidas para dar un cauce
más formal a los procesos de reclutamiento, en niveles en donde tradicionalmente no se
ha puesto atención. Dichos programas deben tomar en cuenta fenómenos como la crecien-
te presencia de pasantes o abogados titulados que ocupan cargos que no son consi-
derados de carácter juriSdiccional y que incluso, en ocasiones realizan funciones
jurisdiccionales. Asimismo, debe considerarse el impacto de los sindicatos sobre la
carrera judicial, dado que normalmente las plazas de apoyo son sindicalizadas. Al efecto,
es necesario decidir si el modelo de juzgado en donde todo el mundo cuenta con estudios
jurídicos debe prevalecer sobre el modelo de juzgado en donde hay una clara frontera
entre el personal de apoyo y el personal jurisdiccional.
'. ...
. Propuesta: Desarrollar políticas y programas de reclutamiento de acceso a la carrera:
judicial.
. Nivel de acción: Federal y local.
Relación: VII.A.1
Gestión: Suscripción de convenios con ~ni-:
versidades de excelencia para que canalicen .
.
a sus mejores egresa dos haCla
. los'organos .
de impartición de justicia.
Educación y capacitación: Establecer un .
programa de inducción, iniciación y capaci-
., para eI acceso d
taclon e osi '
mejores egresa- .
dos al sistema de impartición de justicia.
Diseño institucional: Abrir dentro de los'
institutos judiciales cursos especiales para
egresados de universidades con interés y cua-
lidades para el ingreso a la carrera judicial.
a. El sistema privilegia las relaciones personales
La ausencia de una política de reclutamiento a nivel institucional propicia que subsistan

esquemas de reclutamiento. informales basados fundamental y casi exclusivamente en
relaciones personales, con las características de subjetivismo y opacidad que en
ocasiones llegan a difuminar los esfuerzos emprendidos en otras áreas de la carrera
judicial y propician con frecuencia situaciones y prácticas difícilmente compatibles con
un sistema institucional de carrera judicial. Un sistema de tales características pudiera

incubar gérmenes que más tarde atentarán contra la autonomía de algunos juzgadores
reclutados bajo tal esquema.
En realidad, el sistema de reclutamiento por relaciones personales aparece para

llenar un vacío en los programas de reclutamiento. Los titulares de las unidades juris-
diccionales buscan que su nuevo personal no sólo conozca la función sino que sea
confiable. La falta de eficiencia institucional en los mecanismos de reclutamiento y
formación institucionales para formar personal con las capacidades, vocación y lealtad
institucional, ocasiona que se privilegie incorrectamente el vínculo personal para cubrir
las plazas. En ese sentido, es necesario que los órganos de gobierno generen programas
que permitan dotar a los titulares de las unidades jurisdiccionales con personal capaci-
tado y confiable. Los esfuerzos realizados hasta el momento en esta materia no han sido
enteramente satisfactorios .
. Propuesta: Desarrollar políticas y programas de capacitación de nuevos cuadros.
: Nivel de acción: Federal y local.
, Relación: VII.A.1
'.-,'
Gestión: Definir cuáles son los conocimien-
tos, las destrezas y las actitudes que se
requieren para el trabajo en las unidades
jurisdiccionales.
Educación y capacitación: Preparar al per-
sonal de nuevo ingreso para que se encuen-
tre en condiciones de trabajar en las unidades
jurisdiccionales.
Diseño institucional: Establecer listas con
candidatos capacitados y confiables para
ocupar plazas vacantes en unidades juris-
diccionales. Asistir a los juzgadores en los
procesos de selección de personal y en su
supervisión durante su primera etapa de
trabajo en el Poder Judicial. Es decir, es nece-
sario responsabilizar también a las áreas
que intervienen en la selección y capacita-
ción de los nuevos cuadros por los resultados
de la labor del personal que generan.
b. Programa para atraer a los mejores egresados de las universidades al Poder Judicial
Durante buena parte de la segunda mitad del siglo XX la carrera judicial competía
desventajosamente con otras áreas del desarrollo profesional; sin embargo, en la actua-
lidad está es ya una opción atractiva para los egresados de las escuelas de derecho.
En tal virtud, se considera que el sistema de impartición de justicia en su conjunto
puede aspirar a atraer a la carrera judicial a los egresados de derecho más destacados.
Para tal propósito es indispensable establecer un programa que permita difundir

entre. los estudiantes a la carrera judicial como una opción atractiva y con ventajas
respecto aotros desarrollos profesionales. Dentro de la difusión habrá de resaltar aspectos
tales como las garantías jurisdiccionales que supone una verdadera carrera judicial y
las características de objetividad, profesionalismo, excelencia y transparencia que deben
normar los distintos pasos de la misma.
El programa para atraer a los egresados más destacados está estrechamente

vinculado con el programa de reclutamiento, ya que forma parte de éste y además de los
aspectos de divulgación debe comprender un agresivo y serio esquema de servicio
social así como también un esquema que logre sustituir al todavía prevaleciente modelo
de "meritorios', es decir, de personas que ingresan a laborar en los tribunales por vías
informales y luego de desarrollar durante cierto tiempo funciones diversas en las unidades
jurisdiccionales formalizan su ingreso en la primera vacante disponible. Normalmente
como oficiales judiciales.
De esta forma, se podría instaurar una política de reclutamiento por medio de la

cual se captara a los egresados de excelencia de las universidades mejor calificadas del
país, para ofrecerles una beca (de entre nueve y dieciocho meses) que les permita
acercarse al sistema de impartición de justicia, prepararse, capacitarse y a su término
estar en aptitud de concursar para acceder a la carrera judicial.
Adicionalmente, se estima que el desarrollo de un programa de tales características

contribuiría a reducir algunos de los inconvenientes apuntados al hacer mención del
sistema mediante el cual se asignan funciones jurisdiccionales a personal que ocupa
plazas administrativas en las unidades jurisdiccionales.
r Pr~p~e~ta: Desarr~líar una política de reclutamiento vinculada a los c~ntros de educaciÓn!

, superior mediante mecanismos de información y un esquema de ingreso que permita que:
¡19smejores alumnos ~uedan «;Jptar por la carrera judiciaL ,l
, Nivel de acción: Federal y local.

• .c
Relación: VII.A.l, VIII.B,l
Gestión: Desarrollar campañas de difusión '
en centros universitarios. Suscribir conve-
nios con centros de educación superior de
excelencia.
Educación y capacitación: Desarrollar cur-
sos de introducción y difusión para estu- ,
diantes universitarios.
c. Eliminar meritorios e iniciar programa de becas
No obstante la cada vez más extendida adopción de sistemas de carrera judicial en los
distintos ámbitos de la administración de justicia a nivel nacional, aún subsisten esque-
mas informales, subjetivos y de dudoso apego a la normatividad laboral mediante los
cuales se realizan las funciones de reclutamiento y selección para el ingreso a la carrera
judicial. Aunque no se dispone de información sobre lo extendido de esta práctica, sí se
sabe que sigue siendo uno de los métodos utilizados para acceder a los estadios inferiores
de la carrera judicial.
Pese a las serias deficiencias de este sistema, también se advierten algunas bondades
que pudiesen ser preservadas a través de un esquema Que, integrante de una política
más general de reclutamiento y acceso a la carrera judicial, estuviere acorde con lo
apuntado en la sección anterior.
Propuesta: Establecer, en cada Poder Judicial, un plazo para la erradicación del esquema'
de meritorios y paralela o sucesivamente establecer un programa de becas para egresados
de las escuelas de derecho.
, ,Nivel de acción: Federal y local.
, Relación: VIIA1, VIII.B.l

Gestión: Fijar un plazo para cesar el sistema --
de "meritorios". Abrir algunas plazas tem-
porales (no más de 6 meses) para acomodar
a los becarios con mejor desempeño. Reali-
zar un estudio sobre los sistemas de becarios
exitosos. Establecer un sistema de becas pa-
ra reemplazar el esquema de meritorios.
Educación y capacitación: Ofrecer a los
actuales meritorios un curso para que pue-
dan al concluirlo y concursar por plazas dis-
ponibles de carrera judicial.
Diseño institucional: Abrir en los institutos
de capacitación judicial unidades encarga-
das de administrar el sistema de becas.
d. Sindicalismo
las prácticas vigentes en el país en materia de sindicalismo judicial son por demás
variadas. El personal susceptible de sindicalización varía y en ocasiones, al considerar
a personal jurisdiccional, entra en conflicto con una plena implantación de la carrera
judicial. los sistemas escalafonarios acordados entre los poderes judiciales y sus sindi-
catos no obedecen a aquellos criterios que deben privar en una verdadera carrera judicial,
sino que responden más a las dinámicas de las negociaciones de las partes. Ello puede
llevar a privilegiar cuestiones como la antigüedad para el ascenso frente a la calidad o
los méritos del personal.
Se carece de la información que permita conocer y analizar las prácticas sindicales

en los órganos de impartición de justicia del país, lo que impide realizar un diagnóstico
adecuado. Sin embargo, se puede afirmar que la independencia de los órganos juris-
diccionales y la autonomía de los juzgadores exigen que el personal jurisdiccional no
sea susceptible de sindicalización.
Por lo que concierne al personal no jurisdiccional, se sugiere explorar la forma en

la cual el sindicalismo puede acoplarse con la implantación de un servicio civil de carrera
para el personal no administrativo, ya que muchas de las garantías que les protege el
sindicato serían susceptibles de ser garantizadas por un adecuado servicio civil de
carrera, con ventajas adicionales.
Propuesta: Evaluar a nivel nacional la situación y las variantes del sindicalismo en los.
órganos de impartición de justicia del p a í s . ,
Relación: VI.B.3
Gestión: Efectuar estudios que permitan '
conocer la situación que priva en materia.
de sindicalismo en los distintos órganos
jurisdiccionales. Esta información permi-
tiría evaluar y diseñar la forma en la cual .
puden resultar compatibles el sindicalismo.
con la instauración de un servicio civil de
carrera para personal no jurisdiccional
de los órganos impartido res de justicia: .~
.. Propuesta: Asegurar que todos los niveles de la carrera judicial sean plazas de confianza. ;
.
. Nivel de acción: Nacional, federal y local.
Relación:
, Reglamentaria: Delimitar, mediante acuer-
dos generales o reglamentos, que las plazas
pertenecientes a la carrera judicial no son
susceptibles de sindicalización. ..
3. Nombramiento
Dentro de la carrera judicial el nombramiento constituye una etapa crucial por medio de
la cual o se accede a la propia carrera judicial o se asumen nuevas y mayores
responsabilidades. De ahí que los nombramientos sean uno de los elementos que han
de ser observados y evaluados, tanto por los actores internos como externos, para cono-
cer las fortalezas y las debilidades de un sistema de carrera judicial. Una carrera judicial
legitima debe ser transparente y aplicar criterios y reglas objetivos y autoexplicativos.
Sin duda, los nombramientos constituyen uno de los puntos de quiebre entre los
sistemas informales de carrera judicial y aquellos que empiezan a prevalecer en el
sistema de administración de justicia a nivel nacional. Resulta todavía prematuro, sobre

todo dada la ausencia de estudios empíricos al respecto, poder evaluar en forma
comparativa los diversos sistemas de nombramiento que se vienen empleando en aquellos
ámbitos en donde la carrera judicial formal ha logrado carta de naturalización.
Los nombramientos, dentro de un sistema de carrera judicial, cumplen una doble

función: por una parte, en relación con los juzgadores, constituyen una de sus garantías,
y, por la otra, desde el punto de vista institucional es una de las vías para lograr los
principios de excelencia, objetividad, profesionalismo, autonomía e imparcialidad, pro-
pios de la carrera judicial.
En la medida en la cual la carrera judicial adquiere rasgos atractivos para los

profesionales del derecho, la demanda por los puestos jurisdiccionales crece, y con
ello los nombramientos de quienes habrán de asumir las distintas responsabilidades se
vuelven por necesidad competidos. Por ello, los órganos de gObierno y administración
tienen a su cargo el idear mecanismos mediante los cuales no sólo se seleccione a
quienes cumplen con el predeterminado perfil (el cual se expuso ya en la sección VI.A.2.d),
sino de entre todos aquellos que cumplen con el perfil habrá que seleccionar al que
resulta el más capaz de conformidad con parámetros Objetivos.
En las secciones subsecuentes se abordarán los diversos sistemas en vigor y la

discusión que a partir de la Consulta se ha generado en torno a ellos.
I :. Propuesta: Evaluar la forma en la cual se han venido instrumentando los diversos sistemas· .
. de nombramiento de los distintos ámbitos del sistema de justicia nacional, asociar los
...resultados
- en forma comparativa para estar en aptitud de adoptar las mejores
.
prácticas. ,
l· Nivel de acción: Nacional. .
; Relación: VI.B.1, VI.B.8, VII.A.1 . :
Gestión: Desarmllar estudios internos y com-
parados que posibiliten la evaluación compa-
rativa de los diversos mecanismos de
nombramiento tanto para ver cuáles logran
mejor los objetivos de la carrera judicial,
como los que resultan más eficientes a nivel
de la institución. Una etapa ulterior sería la
de comparar y adoptar las mejores prácticas.
a. Necesidad de definir el perfil del juez
Los procesos de reforma judicial en México se han concentrado particularmente en la

instrumentación y el fortalecimiento de la carrera judicial. Las acciones que ejemplifican
los esfuerzos para consolidar a la carrera judicial son muy variadas. Destacan cuestiones
como el establecimiento de concursos para acceder a la función jurisdiccional, el desa-
rrollo de cursos de capacitación y la adopción de medidas orientadas en dar mayor
estabilidad a quienes realizan funciones jurisdiccionales. El éxito de las acciones es
muy variable. La participación en la Consulta muestra gran diversidad en los problemas
encontrados y en el tipo de soluciones propuestas.
Sin embargo, detrás del tema de la carrera judicial se encuentra una cuestión
elemental para la debida articulación de la carrera judicial. Se trata de la discusión sobre
las características de los jueces en México. Es decir, es necesario definir con precisión
cuál es el perfil de los jueces y de los funcionarios jurisdiccionales en general. La discu-
sión sobre el perfil de los jueces debe resolver varios aspectos. En primer lugar, debe
definirse con precisión la naturaleza de la carrera judicial. En segundo lugar, hay que
establecer con precisión cuáles serán las funciones que se espera desempeñen quienes
ocupen los cargos contemplados en la carrera judicial. En tercer lugar, es necesario
establecer los requisitos, los conocimientos, las destrezas y las aptitudes de quienes
realicen la función jurisdiccional. Finalmente, en cuarto lugar, deben fijarse los parámetros
que servirán de base no sólo para preparar a los funcionarios para realizar sus labores
sino para revisar que su desempeño es adecuado.
En el caso de la definición de la naturaleza de la carrera judicial, la discusión tiene

que resolver cuestiones como el reclutamiento y el ingreso de los nuevos cuadros.
Al efecto, se deben ponderar las ventajas de una carrera judicial que inicia con un
modelo discipular en donde se ingresa realizando funciones de apoyo administrativo y
las personas crecen paulatinamente en el Poder Judicial. Como alternativa, deben consi-
derarse los modelos en donde los candidatos a jueces son seleccionados a su salida de
las escuelas de derecho y preparados para el desempeño de sus funciones. Evidentemente,
existen muchos modelos intermedios. No obstante, los matices y las características
de cada modelo influyen necesariamente en la configuración de la carrera.
El tema de las funciones que deben desempeñar los integrantes de la carrera no es

menor. Si bien se puede considerar que sus atribuciones suelen establecerse con claridad
en la legislación, la realidad suele indicar que los funcionarios jurisdiccionales acumulan
muchas responsabilidades y funciones. La reflexión que se hace necesaria en este aspecto
es establecer con claridad el tipo de responsabilidades que se atribuyen a cada fun-
ción. El tema puede tener importantes repercusiones en los procesos, tanto de selección
como de capacitación de los funcionarios jurisdiccionales.
Los requisitos, conocimientos, destrezas y actitudes de los funcionarios jurisdic-

cionales todavía no se encuentran claramente definidos. La ausencia de una definición
concreta suscita muchos problemas para la operación de la carrera judicial. Quienes se
encargan de diseñar los concursos de oposición y, en general, de coordinar las actividades
de reclutamiento de los poderes judiciales, no tienen referentes claros para real izar su
función. Una discusión que permita precisar las características generales de los juzga-
dores, los conocimientos, las habilidades y las actitudes que se espera tengan, puede
contribuir a resolver cuestiones como el diseño de programas de selección de personal,
capacitación e incluso incidir sobre la supervisión de las labores que realizan coti-
dianamente quienes desempeñan la función jurisdiccional.
Precisamente, a propósito de la capacitación y el desempeño judicial, la Consulta

indica que ambos aspectos despiertan muchas inquietudes tanto en el interior como en
el exterior de los poderes judiciales. El reto que enfrenta la justicia en estas materias
pasa por la institucionalización de los programas de capacitación y revisión del desem-
peño judicial. Para ello es necesario definir con claridad qué tipo de juzgador se
quiere tener.
. Propuesta: Definir el perfil de los jueces mexicanos.
Nivel de acción: Nacional, federal y local.
Relación: VI.B.1, VII.A.2

Normativa· No normativa
Gestión: los poderes judiciales deben;
iniciar trabajos de diagnóstico que permitan '
establecer con precisión las características
que se espera reúnan quienes se desem- '
peñen en la función jurisdiccional.
Gestión: los poderes judiciales deben
intercambiar información sobre sus méto- i
dos de selección del personal, capacitación :
y revisión del desempeño judicial con el :
objeto de definir las mejores prácticas en
la materia.
, Propuesta: Establecer programas permanentes de capacitación y supervisión del,

desempeño judicial.
. Relación: VI.B.1, VI.B.8
Diseño institucional: Los poderes judicia- ,
les deben establecer áreas con la capacidad '
operativa suficiente para contribuir en el
diseño y ejecución de políticas judiciales en .
materia de capacitación y evaluación del
desempeño judicial.
b. Necesidad de definir el perfil de los funcionarios jurisdiccionales
Se apuntaba, al abordar el tema del perfil del juez, que no está definido ni se ha
hecho lo suficientemente explícito. En el caso de los funcionarios jurisdiccionales el
problema es todavía más agudo, ya que ha sido objeto de menores y menos profundas
reflexiones. Al mismo tiempo, es preciso tener en mente que el sector de los funcionarios
jurisdiccionales es por mucho el más numeroso, a nivel nacional, del sistema de
impartición de justicia. Por otra parte, debe de considerarse que la gran mayoría de los
funcionarios judiciales no accederán a las posiciones de juez, por lo que una simple
extrapolación del perfil de éste a las otras posiciones de funcionarios jurisdiccionales
podría no resultar exitosa.
De ahí que deban delinearse, explicitarse y difundirse los elementos que configuran
el perfil de los funcionarios jurisdiccionales con base en sus funciones propias y no en
las de los jueces. Ello, simplemente desde el punto de vista meramente cuantitativo,
supondría un avance significativo en el diseño de la carrera judicial.
Se considera que uno de los elementos más relevantes para el perfil de los fun-
cionarios jurisdiccionales es su actitud y vocación de servicio público, máxime que en
la mayoría de los casos son precisamente estos funcionarios los que atienden directa-
mente al público usuario y quienes proyectan, en consecuencia y en buena medida la
imagen de la función jurisdiccional. Por otra parte, los aspectos éticos normalmente se
asocian con la función del juez y pocas veces se individualizan a las funciones específicas
de los funcionarios jurisdiccionales. Si bien es cierto en materia de conocimientos,
habilidades y destrezas hay elementos coincidentes con las funciones del juez, tam-
bién lo es que adquieren algunos rasgos distintivos en el caso de los funcionarios
jurisdiccionales.
Es importante señalar que el delinear el perfil de los funcionarios jurisdiccionales

no es la descripción del estado de cosas que priva respecto a estos funcionarios; más
que una función descriptiva se trata de la construcción de cómo debieran ser los
funcionarios jurisdiccionales del sistema de impartición de justicia, aunque para ello
pudiera ser valioso contar con una descripción confiable de cómo son los funcionarios
jurisdiccionales que actualmente están en funciones .
. Propuesta: Definir el perfil de los funcionarios judiciales.
-'Ni~el d~ acción: Na~ional, federal y 10c~1.
< Relación: VI.B.1 y 8, VII.A.l y 2
< Gestión: Los ad ministrado res de la carrera
judicial deberán definir el perfil de los fun-
cionarios jurisdiccionales, el cual deberá com-
prender conocimientos, tanto jurídicos
como extrajurídicos, además de habilidades
y destrezas, perfil psicológico, vocación,
aspectos éticos, actitudes y espíritu de ser-
vicio público.
Educación y capacitación: Tan pronto se

defina el perfil del funcionario jurisdic-
cional, habrá de proporcionarse a quienes
se encuentran en funciones cursos de
capacitación para acercarlos al perfil
definido.
c. Concursos
La implantación de los sistemas de carrera judicial formales ha traído, como una de sus
consecuencias, la introducción de concursos como métodos idóneos para seleccionar a
aquellos candidatos que habrán de recibir un nombramiento; sin embargo su adopción,
como cualquier innovación que entraña cambios culturales, no ha sido labor fácil, ya
que incluso encara resistencias, en ocasiones, por aquellos que podrían beneficiarse
con su introducción. Esto es así en gran medida por los temores que procrea cualquier
cambio, máxime cuando el mismo no es adecuadamente difundido, y por tanto no llega
a ser interiorizado en el seno de las organizaciones. Si a lo anterior se añade el que los
concursos no se han visto acompañados por la necesaria transparencia en cuanto a sus
criterios, objetivos, principios y reglas, se tiene por consecuencia que los propios medios de
la institución cuestionan las bondades del nuevo sistema.
Adicionalmente, debe señalarse que cuando se da al interior de una misma insti-

tución, la coexistencia de funcionarios del mismo nivel y que fueron nombrados por
esquemas distintos, se genera una casi natural pugna entre los sistemas de selección y
nombramiento.
En términos muy generales, los concursos consisten en poner a competir entre sí

a personas con competencias, facultades, conocimientos y habilidades más o menos
similares para que de entre todos ellos (es importante señalar que todos los que compiten
deben, de inicio, cumplir con el perfil del puesto al cual aspiran) se seleccione al más
apto o idóneo. De aquí se sigue que en todo concurso resultará un número de aspirantes
que no lograron el objetivo respecto de los que sí lo obtuvieron y por ende existe, al
menos potencialmente, la tentación de que los propios aspirantes no beneficiados se
conviertan en opositores, cuestionadores o simples escépticos del sistema. Por esto,
resulta fundamental acompañar los concursos no sólo de objetividad, rigor y profesio-
nalismo, sino también de transparencia para evitar que los rumores, intrigas y frustraciones
encuentren campo fértil.
VI. ORGANIZACIÚN
223
i Propuesta: Transparentar los concursos, sobre todo al interior de las propias instituciones: ;
. Relación: VII.A.1
'. Gestión: Asegurar que los administradores "
de la carrera iudicial publiciten los criterios,
reglas, procedimientos y resultados para
que se perciba, tanto al interior de la insti- .
tución como hacia fuera, que los proce- .
dimientos de selección y nombramiento se
aiustan a los principios que orientan la
carrera iudicial, y para lograr la amplia acep-
tación de los concursos, incluso por quie-
nes no resultan triunfadores.
(i) Abiertos o cerrados
Los concursos, como método privilegiado de selección dentro de la carrera judicial,

han venido ganando carta de naturalización desde el último lustro del siglo XX. Sin
embargo, es menester señalar que su grado de implantación y las modalidades que
adoptan en los distintos ámbitos del sistema de impartición de justicia en México difiere
sign ificativamente.
La primera distinción que es preciso señalar es entre concursos abiertos y cerrados.

En la todavía joven experiencia mexicana en esta materia han sido mucho más frecuentes
los segundos que los primeros, no obstante que ambos se encuentran previstos en
la legislación. Una de las causas de tal práctica pudiera ser la acendrada tendencia a la
endogamia de los poderes judiciales.
Los concursos cerrados plantean de inicio un problema, consistente en que cuando

no se tiene bien definido el perfil del puesto para el cual se concursa, éstos tienden a
convertirse en concursos de méritos en los cuales se evalúa no tanto la idoneidad de
los candidatos para el puesto al cual aspiran, sino los méritos de su experiencia en
posiciones anteriores, lo que no necesariamente conlleva que estén debidamente
preparados o calificados para la nueva responsabilidad. Esto sin mencionar que los
concursos de méritos con frecuencia, al no estar bien diseñados, dejan resquicios para
evaluaciones subjetivas.
Se discute ampliamente si los concursos abiertos debieran restringirse a candidatos

externos, o si debieran permitir el concurso de candidatos internos. Sobre el particular
no existe una única respuesta, pues en gran medida esta dependerá de la pertinencia,
objetividad y transparencia con la cual se celebre el concurso, pues de no reunirse tales
características es probable que termine beneficiando -aun sin proponérselo- a los can-
didatos internos ya que cuentan con un conocimiento de la institución y una experiencia
dentro de la misma de la cual carecen los concursantes externos.
Pareciera recomendable, en tanto no logre garantizarse plena equidad e igualdad

de oportunidades para ambos tipos de candidatos, celebrar concursos aislados para
candidatos internos y para los externos, o bien pueden establecerse mecanismos mediante
los cuales se fijen porcentajes de uno y otro tipo de candidatos.
Existe una amplia corriente de opinión expresada en la Consulta en el sentido de

que debieran celebrarse más concursos abiertos para permitir la renovación del personal
profesional de los poderes judiciales, sus criterios, mentalidades, prácticas de trabajo y
experiencias profesionales. Asimismo, quienes propugnan por tal apertura apuntan que
sólo mediante la celebración de concursos abiertos podrá facilitarse el tránsito entre
personal jurisdiccional de los distintos órganos y ámbitos, lo cual resultará benéfico
para el sistema nacional de impartición de justicia.
Propuesta: lograr la renovación del personal de los poderes judiciales mediante la :

': celebración de concursos abiertos exclusivamente para candidatos externos.
Relación: VI.B.l, VII.A.l, VIII.B.l
Gestión: Asegurar que los administradores
de la carrera judicial celebren un número
mínimo de concursos para candidatos exter-
nos al Poder Judicial.
Educación ycapacitación: Brindar capacita-
ción previa al concurso a los candidatos
externos que cumplan con el perfil del puesto .. e
, Propuesta: Asegurar que los sistemas de carrera judicial establezcan concursos, tanto "
.' abiertos como cerrados, para seleccionar a quienes serán objeto de nombramiento para •
puestos jurisdiccionales, y asegurar la igualdad de oportunidades a los candidatos externos
, e internos,
. Relación: VI.B.l, VII.A.l, VIII.B.l
Legislativa: Establecer en las leyes orgáni- Gestión: Difundir ampliamente la celebra- '
cas de los poderes judiciales el concurso ció n de concursos abiertos y establecer
como método de selección para el nom- criterios y reglas que no se beneficie (inad- .
bramiento de juzgadores. vertidamente) a candidatos internos.
Reglamentaria: Establecer mediante re- Educación y capacitación: Ofrecer, previo
glamentos y acuerdos generales la nece- al concurso, cursos de preparación tanto a
sidad de celebrar tanto concursos cerrados candidatos internos como externos.
como abiertos para cumplir cabalmente con
, los principios de la carrera judicial.
: Propuesta: Fijar un porcentaje mínimo de plazas que deben concursarse abiertam'ente.
Nivel de acción: Federal y local. .
Gestión: Los administradores de la carrera •
judicial fijarán anualmente un porcentaje
mínimo de plazas a ser ocupadas por triun- ,
fadores en concursos de oposición abiertos.
(ii) Oposición o méritos
Ya se señaló en un apartado anterior que los concursos de méritos no resultan idóneos

para seleccionar a quien o quienes habrán de ocupar una plaza de mayor responsabilidad
en la medida en la cual tales concursos gravitan en torno ala evaluación de experiencias
y logros tenidos en una pOSición inferior, lo cual no necesariamente garantiza que aquél
que demuestre mayores méritos, muchas veces derivados del simple transcurso
del tiempo, sea quien de mejor forma cumple el perfil del puesto superior para el cual se
concursa. Esto con independencia de las dificultades que conlleva una evaluación objetiva
de los méritos desplegados, sobre todo si se consideran que las peculiaridades del
órganos jurisdiccional en el cual se desarrolló el servicio son a veces tan disímbolas
que resulta en extremo difícil determinar quién posee mayores méritos. Este último
rasgo cobra particular relevancia cuando quienes concursan por méritos aspiran a una
posición de juez, habiéndose desempeñado antes como secretarios o proyectistas, bajo
la directa conducción y supervisión de un superior; en este caso las cualidades y
características del supervisor resultan determinantes. Esta selección además poco puede
evaluar sobre la forma en la cual habrán de desempeñarse como titulares yadminis-
tradores de una unidad jurisdiccional.
Con frecuencia se recurre a los concursos de méritos como una etapa previa a la
instauración de concursos por oposición, cuando no se tiene bien definido el perfil de
la plaza por la cual se concursará, o cuando no se han establecido criterios sobre los
cuales se conducirá el concurso por oposición. Los concursos de méritos suelen ser
más expeditos que los de oposición, motivo por el cual en situaciones de urgencia se
puede recurrir a ellos para hacer frente a una emergencia; sin embargo éstos deberán
ser igualmente transparentes y habrá de asegurarse que se cuente con criterios claros y
objetivos para la evaluación del desempeño de los aspirantes.
""'p . 'L" Id'" , .. ,

ropuesta: Imitar os concursos e mentas a situaciones excepcionales, siempre y cuan- .
do se cuente con indicadores de desempeño claros, objetivos y preestablecidos.
1: Relación:VI.B.1, VII.A.1
'.
Gestión: Los administradores de la carrera
judicial deben establecer las circunstan-
cias excepcionales en las cuales se puede
recurrir a este tipo de concursos, fijando
con claridad y objetividad los indicadores
de desempeño a ser evaluados. Estos con-
cursos requieren de una gran dosis de
, .
transparencia.
d. Adscripción
El tema de las adscripciones puede enmarcarse desde el punto de vista de los sistemas
de designación. Existen en el mundo dos grandes sistemas para el nombramiento de
juzgadores. Aquel en el cual el nombramiento conlleva una adscripción determinada
y por tal motivo el juzgador nombrado adquiere en consecuencia un derecho a la plaza y
sólo podrá ser readscrito de mediar una circunstancia extraordinaria. En el otro sistema,
el nombramiento corresponde a un nivelo categoría y la adscripción a una plaza deter-
minada corre con relativa autonomía.
En el caso mexicano la mayor parte de los poderes judiciales emplea un sistema

que distingue como dos momentos la designación y la adscripción. Ello plantea dis-
yuntivas importantes para el gobierno judicial. Por una parte, la política de adscripciones
representa una herramienta muy útil para la conducción de los poderes judiciales. Sin
embargo, por otra parte, la seguridad en la adscripción se presenta como un elemento
de estabilidad para los miembros de la carrera judicial. En términos generales, una
política jUdicial en materia de adscripciones debe armonizar ambos polos de ten-
sión. Para ello, es necesario fijar criterios objetivos para la adscripción y transparentar
los procesos de toma de decisión .
. Propuesta: Fijar lineamientos para decidir adscripciones y transparentar los procesos de

toma de decisión.
: Relación: VI.B.1; VII.A.1
Reglamentario: Emitir acuerdos generales Gestión: Transparentar los procesos de
que contengan criterios objetivos para los toma de decisión en materia de adscripción.
distintos tipos de adscripciones.
4. Ca pacitación
Los participantes en la Consulta en general coincidieron en la necesidad de incrementar

las actividades de capacitación judicial. Este es un tema recurrente cuando se habla de
reforma de los poderes judiciales. No obstante, las reflexiones sobre los métodos, los
objetivos y las actividades contempladas en los programas de capacitación no se

encuentran claramente definidos.
Las propuestas recibidas durante la Consulta apuntan hacia varias direcciones,

que podemos sintetizar en cuatro grandes líneas de acción. La primera tiene que ver con
las actividades de capacitación para quienes entran por primera vez en contacto con la
actividad jurisdiccional. La segunda se refiere a las actividades de educación conti-
nua dirigidas a quienes ya se encuentran en el ejercicio de la función jurisdiccional.
La tercera línea tiene que ver con la formación de cuadros para realizar las actividades de
capacitación. Finalmente, la cuarta línea se refiere a actividades complementarias a las
labores de capacitación.
En relación con la primera línea de acción, las actividades deben enfocarse tanto
en el reclutamiento y selección de nuevos cuadros, como en su capacitación para
colocarlos en condiciones de prestar un servicio adecuado de impartición de justicia.
Los poderes judiciales deben formalizar sus programas de ingreso a la función jurisdic-
cional mediante el otorgamiento de apoyos e incentivos para los estudiantes. En cuanto
a los cursos, es necesario establecer un balance entre los conocimientos teóricos y
prácticos. Se debe privilegiar además el contacto directo con las actividades de las
unidades jurisdiccionales.
Por lo que respecta a la educación continua, las áreas encargadas de capacitación

deben generar una cultura que incentive el interés por la actualización y la supera-
ción de los funcionarios jurisdiccionales. La orientación de las actividades debe combinar
tanto aspectos especializados como de formación general. Asimismo, las actividades
deben considerar la posibilidad de que los juzgadores emprendan actividades de actua-
lización o especialización por su cuenta.
La formación de capacitadores judiciales constituye el eje fundamental de las

actividades de capacitación. Los encargados de impartir cursos tanto de iniciación como
de educación continua deben ser eficaces en sus actividades. Para ello, es posible
diseñar programas orientados tanto a la incorporación parcial de juzgadores a las
actividades de capacitación, la incorporación sistemática de expertos externos a los po-
deres judiciales, así como a la formación de cuadros permanentes para la capacitación.
VI. ORGANIZACION 229
Finalmente, los programas de capacitación se pueden complementar con otras

actividades. Los cursos monográficos, las conferencias y las reuniones de jueces, pueden
tener un impacto muy favorable para motivar al personal de los poderes judiciales.
Las anteriores líneas de acción requieren de un esfuerzo institucional articulado

que permita iniciar los programas de capacitación y darles continuidad. Bajo esta
perspectiva, la capacitación debe entenderse como una función estratégica para el
desarrollo de la carrera judicial.
Propuesta: Definir las líneas de acción de la capacitación judicial y la manera en la que:

•' serán ejecutadas,
: Nivel de acción: Nacional, federal y local.
Relación: VI.B.1, VIII.B.1
Diseño institucional: los poderes judicia- "
les deben diseñar las acciones de capaci- .
tación judicial y los mecanismos para su
ejecución a través del fortalecimiento de las
áreas responsables de la carrera judicial. i
Asimismo, durante la Consulta se manifestó reiteradamente la necesidad de

establecer, robustecer y ahondar las relaciones entre los poderes judiciales y los órganos
jurisdiccionales en general con las instituciones de educación superior. Si bien es cierto
en muchos casos éstas ya existen, como es común, las relaciones son más bien de
carácter informal y con frecuencia descansan en relaciones personales ante la ausencia
de vínculos institucionales.
La Consulta pone de manifiesto la necesidad de establecer relaciones con las escue-

las y facultades de derecho en una vertiente cuádruple: para influir en la formulación
curricular de las carreras de derecho; para aprovechar el claustro de profesores de las
instituciones de educación superior; para captar alos alumnos más aventajados y reclutar
a los egresados de excelencia y para emprender proyectos de investigación, capacita-
ción y difusión en forma conjunta.
En el primer rubro pueden instrumentarse diversos tipos de acciones que com-

prenden desde la inclusión de aspectos relacionados con la actividad jurisdiccional en
las materias que se imparten, tales como argumentación, clínicas procesales utilizando
procedimientos reales aportados por los órganos jurisdiccionales, hasta asignaturas
optativas o de especialización orientadas a la función jurisdiccional y administración y
gestión de órganos jurisdiccionales.
Ante la dificultad por capacitar, adaptar e improvisar como profesores, educadores

y capacitadores a juzgadores, resulta aconsejable aprovechar el capital humano con
que cuentan las universidades e instituciones de educación superior, para que quienes
ya tienen la formación, vocación y experiencia pedagógica se incorporen en la labor de
capacitación de los órganos jurisdiccionales. No debe soslayarse el hecho de que
la capacitación requerida por el personal de los órganos jurisdiccionales debe com-
prender, cada día más, materias de disciplinas complementarias a las estrictamente
jurídicas, tales como disciplinas económicas o sociológicas. Una de las ventajas adi-
cionales de esta línea de acción consiste en que su adopción propicia, casi de forma
natural, algunos de los aspectos buscados con la primera vertiente e incide, en
forma importante, en la consecución de algunos de los objetivos perseguidos en el
rubro que se abordará a continuación.
Por último, es importante que los poderes judiciales y las instituciones de educación
superior ubiquen y diseñen temas de investigación, capacitación y difusión en los cuales
se aprovechen las fortalezas y especificidades de cada institución. Una situación propicia
para tal tipo de empresas es aquella en la cual los poderes judiciales aportan los temas
o problemas que demandan análisis, estudio o investigación, y las instituciones educa-
tivas contribuyan con el personal especializado en labores de investigación para aportar
enfoques, metodologías y experiencias requeridas para su desarrollo. El objetivo final
de esta línea de acción sería el conjuntar equipos en los que coparticipen elementos de
ambas instituciones, quienes al final del ejercicio resultarán enriquecidos tanto a nivel
individual como institucional.
Propuesta: Convenir con escuelas y facultades de derecho programas que incluyan capa-'
citación, reclutamiento e investigación.
. Relación: VI.B.1, VIII.B.1
Gestión: los poderes judiciales celebrarán ¡
convenios de cooperación con instituciones

de educación superior.
Educación y capacitación: los institutos
de capacitación judicial deben incluir en su .
plantilla de instructores a profesores de
instituciones de educación e investigación
superiores.
Diseño institucional: Desarrollar proyectos
de investigación en el que coparticipen ins- .
tituciones de educación e investigación
superiores y poderes judiciales y obtengan
beneficios mutuos.
5. Promoción y ratificación
Promoción y ratificación no son términos que hayan sido introducidos a partir de la

formalización de la carrera judicial, de ahí que tengan raíces en la etapa informal de
la misma y por lo mismo mantienen resabios de ese estadio.
Se apuntó en algunas de las propuestas presentadas durante la Consulta la difícil

conciliación entre la promoción y los criterios que conlleva una carrera judicial de
carácter formal; sin embargo, no se trata de cuestiones irreconciliables. Lo que quizá se
percibe como difícil de compaginar sea el hecho de que durante la carrera judicial
informal tanto la promoción como la ratificación descansaban casi exclusivamente sobre
dos bases: el simple transcurso del tiempo y una evaluación subjetiva. Esta situación a
la par de las consecuencias que establece para ambos el artículo 97 de la Constitución
Federal, trajo por consecuencia que se les considerase con el mismo rasero. La adop-
ción de un sistema formal de carrera judicial exige darles un tratamiento diferenciado.
La promoción debe ser resultado de un sistema de selección, en el cual se discierne

quién de entre varios es el más apto para ocupar un puesto de mayor jerarquía dentro de
la carrera judicial, fundamentalmente mediante un concurso. Por su parte, la ratificación

entraña una evaluación integral del desempeño de un juzgador a lo largo de toda su
vida en la judicatura.
La todavía incipiente adopción de la carrera judicial formal no ha logrado que

la distinción anterior se aplique a cabalidad. Aunado a lo anterior el hecho de que en el
Poder Judicial de la Federación las plazas de magistrado de circuito excedan por mucho
a aquellas de juez de distrito, conduce a una errónea percepción de la promoción, que
en ocasiones pareciera casi como un paso automático, merced al tiempo transcurrido, y
no como un proceso de selección derivado de un concurso entre candidatos.
La ratificación adolece de otros problemas, principalmente aquél que lleva a

concebirla como un acontecimiento que llega por el simple transcurso del tiempo de no
mediar una causa de responsabilidad administrativa grave. De la percepción anterior
deriva el que muchas veces se estime que en realidad se trata de un procedimiento para
establecer responsabilidades administrativas y no se le contemple como lo que debiera ser:
una evaluación integral del desempeño de un juzgador durante el lapso en el cual se ha
desempeñado en una función jurisdiccional. Esta tergiversación deriva, en ocasiones,
en que algunos juzgadores lleguen a pensar que es un derecho que al que se accede por
el simple transcurso del tiempo.
Así, ratificación o reelección suponen una verdadera evaluación, misma que deberá
comprender aspectos de capacidad, actitud, vocación, compromiso y perfiles ético y de
servicio, además de la evaluación integral del desempeño durante el periodo en el
cual se ha ocupado una determinada categoría dentro de la carrera judicial. De aquí que
nada más ajeno a una verdadera carrera judicial centrada en los méritos, la excelencia y
el profesionalismo que el acceder a la inamovilidad o definitividad por el mero transcurso
del tiempo o merced a una omisión de evaluación por el órgano encargado de la admi-
nistración y el gobierno de los poderes judiciales.
De nueva cuenta se enfrenta la urgente necesidad de contar con criterios claros y

públicos para precisar los contenidos de la evaluación del desempeño, de tal manera
que permitan implementar en forma transparente y previsible el procedimiento por medio
del cual los juzgadores pueden acceder a una de las garantías jurisdiccionales: la
inamovilidad.
Propuesta: Establecer sistemas de selección mediante concursos para los procedimientos;

, de promoción en la carrera judicial, basados en criterios objetivos que permitan evaluar;
" la capacidad, honorabilidad, los méritos, aptitudes, profesionalismo y excelencia. ."j
" Nivel de acción: Federal y local.

,'."-'-'--. "
Relación: VI.B.l, V1.B.8
Reglamentaria: Expedir reglamentos o Gestión: Fijar criterios objetivos de evalua-
acuerdos generales en los que se esta- ción para la selección de candidatos que ,
blezcan sistemas de selección por oposi- aspiran a acceder a categorías superiores
, ción, transparentes y objetivos. de la carrera judicial.
Diseño institucional: Establecer unidades,
especializadas en realizar concursos de selec- ,
ción para la promoción de juzgadores: ' "
Propuesta: Fijar criterios objetivos y claros que rijan el procedimiento de reelección o ,

ratificación de los juzgadores.
Relación: V1.B.l, V1.B.8
Reglamentaria: Expedir acuerdos genera- Gestión: Definir los criterios a ser aplicados
, les o reglamentos en los que se establezcan en el procedimiento de ratificación o reelec- '
, criterios objetivos que normen la reelección ción de juzgadores.
o ratificación de juzgadores para acceder a Diseño institucional: Los órganos respon- ,
la inamovilidad. sables de la carrera judicial deberán aplicar
con transparencia los procedimientos de
ratificación de juzgadores mediante una '
evaluación integral en el que se apliquen
criterios de evaluación que permitan deter-
minar la excelencia y el profesionalismo de '
quienes acceden a la definitividad.
6. Disciplina y responsabilidad
El sistema disciplinario debe ser contemplada como lo que es, una parte del sistema de
evaluación del desempeño. Tal vez disciplina y responsabilidad son las partes más
visibles, y probablemente las que obtienen mayor atención de la opinión pública. Ello no
debe si n embargo hacer que se pierda de vista que se trata de uno de los elementos
integrantes de la medición y la evaluación del desempeño (el otro elemento lo constituye
en contrapartida el de los estímulos). La evaluación del desempeño, como sistema, será
abordada bajo el capítulo relativo a los aspectos de eficiencia y eficacia de la organización
en la sección VI.B.8 de este mismo capítulo.
Para efectos de la independencia es necesario señalar que el sistema de evaluación

del desempeño, y en particular el aspecto disciplinario, constituye mediante definiciones,
criterios y reglas, parte de las garantías jurisdiccionales. Desde el punto de vista insti-
tucionalla disciplina se convierte en valladar de la independencia y desde la perspectiva
del juzgador se traduce en garantía de la autonomía. Esto es así porque fuera de los
casos previstos y de no caer bajo los supuestos establecidos en el sistema disciplinario,
los juzgadores pueden desarrollar su función sin riesgo alguno de ser sujetos de sanción.
a. Ausencia de criterios para determinar la responsabilidad de los jueces por sus

decisiones
Los sistemas disciplinarios que se han implantado, tanto en el ámbito federal como en
el local, se enfocan a determinadas conductas de los juzgadores, distintas a las decisiones
mismas. Esto obedece a la autonomía inherente a la función jurisdiccional; sin embargo
esta visión pasa por alto que la función jurisdiccional, como función estatal, entraña la
rendición de cuentas de la forma en la cual se desarrolla, pues por tratarse de una
función pública no puede eludir el escrutinio público. De igual forma, el principio de
cosa juzgada pareciera sugerir la inconsecuencia de indagar y discernir respecto a
resoluciones que ya no admiten recurso. Si bien es cierto las decisiones de los jueces
deben ser autónomas y por ello no estar sujetas a injerencia o presiones externas
mientras se arriba a la resolución, una vez que se llega a ellas, éstas se vuelven suscep-
tibles de escrutinio y quien las emite debe ser capaz de responder por su contenido, con
independencia de que las resoluciones pudiesen ser modificadas o atacadas.
Los criterios prevalecientes hasta ahora han privilegiada el arbitrio judicial y con
tal base han determinado que las conductas jurisdiccionales y los criterios jurídiCOS
desplegados por los juzgadores en el ejercicio de su encargo no pueden generar respon-
sabilidad para los juzgadores.
VI. ORGANIZACIÚN
235
Los usuarios de los servicios de impartición de justicia se duelen en cambio de

Que los órganos de gobierno y administración excluyan de la evaluación de desem-
peño Que tienen como encargo a las decisiones mismas, con lo cual una parte importante
-podría afirmarse Que la más importante- del Quehacer judicial Queda al margen no
sólo de evaluación sino de eventuales responsabilidades .
. Propuesta: Establecer los criterios generales de un sistema de evaluación del desempeñ~ .

para de ahí derivar indicadores de desempeño cualitativos que permitan introducir esta
variable en un sistema disciplinario que contemple aspectos de calidad de contenido de
resoluciones.
Relación: VI.B.l, VI.B.8
Diseño Institucional: Cada Poder Judicial
y órgano jurisdiccional establecerá grupos
de trabajo con los magistrados más expe-
rimentados para diseñar criterios e indica-
dores de evaluación del desempeño, no
meramente cuantitativos, que sirvan como
base para el diseño de un régimen disci-
plinario que forme parte de un sistema
integral de evaluación del desempeño.
b. Diseño del régimen disciplinario considerando su vinculación con el resto del sistema
particularmente la evaluación
Durante la Consulta fue frecuente escuchar el malestar de los juzgadores respecto al

hecho de Que los sistemas de evaluación, y en consecuencia el régimen disciplinario
al cual están sujetos, gravita casi exclusivamente en torno a factores meramente cuan-
titativos, Quedando con ello sin ser evaluada buena parte de su labor, la cual debe ser
conocida, ponderada y evaluada atendiendo también a elementos cualitativos. Sólo así
se puede conocer la complejidad, dificultad, volumen y circunstancias Que rodean a los
asuntos de los cuales conocen. Curiosamente, los usuarios del sistema de impartición
de justicia también señalan Que la evaluación meramente cuantitativa se Queda corta ya
Que ellos Quisieran Que la calidad y oportunidad de las resoluciones fueran igualmente
objeto de evaluación.
El régimen disciplinario que priva tanto en el ámbito federal como en el local se

percibe incompleto al sólo atender, o hacerlo primordialmente, a cuestiones cuantitati-
vas. Este enfoque determina que en muchos casos los órganos jurisdiccionales y los
juzgadores se muestren más interesados en aparecer con estadísticas razonables y
aceptables, sin importar en igual medida la calidad y oportunidad de las resoluciones.
. Propuesta:Diseñar un sistema integral de evaluación permanente.

',- ,
. Nivel de acción: Federal y local..
Relación: VLB.1, VI.B.8
Normativa No normativa ...

Legislativa: Gestión: Diseñar, por parte de los órganos '
de gobierno y administración, sistemas de .
evaluación que operen sin necesidad de exci-
tativas externas (quejas administrativas) o'
visitas de inspección y permitan adoptar'
medidas no sólo correctivas, sino también
preventivas, de capacitación y desarrollo pro- ;
lesional, así como estímulos para los impar- :
tidores de justicia.
-- "
c. Transparencia del régimen disciplinario
Quizá el asunto que más preocupa a los usuarios del sistema de justicia es la apariencia
de que los sistemas disciplinarios no están funcionando, o al menos no en la forma en
la que debieran hacerlo. Esta percepción se ve alimentada primero por la falta de
información -o acceso a ella- respecto a la manera en la cual de forma cotidiana están
siendo instrumentados los sistemas disciplinarios en los distintos ámbitos de nuestro
país, y en segundo lugar al hecho de que cuando llegan a aplicarse sanciones a
juzgadores, el procedimiento a través del cual se llegó a dicha determjnación resulta
poco accesible, cuando no francamente opaco. Esta situación se ve seriamente agravada
cuando existen procedimientos de revisión de las sanciones -tales como el proceso de
revisión administrativa, al nivel federal- y dichos procedimientos culminan con la
anulación de la resolución disciplinaria.
Los procedimientos disciplinarios, para adquirir una legitimación de la cual hasta

ahora carecen, requieren de poner la información agregada a disposición tanto de los
miembros del propio poder u órgano jurisdiccional, como de los usuarios del sistema
Las mayores dudas que existen respecto a los distintos regímenes disciplinarios
provienen de los propios integrantes de la carrera judicial, quienes perciben una gran
discrecionalidad en la forma en la cual se aplica el régimen disciplinario. Esta percepción
es producto en buena medida de la opacidad, cuando no privacidad, con la que se
aplica. Para poder hacer frente al escepticismo existente con respecto a la forma en la
cual funcionan los sistemas disciplinarios es preciso primero tener disponible información
actualizada y agregada de la forma en la cual funcionan en realidad los sistemas
disciplinarios, en segundo lugar se requiere hacer públicos los criterios y razonamientos
que informan las decisiones de los órganos encargados de administrar los regíme-
nes disciplinarios.
Con frecuencia se señala que los sistemas disciplinarios se rigen por el sigilo y la
privacidad para salvaguardar tanto a los juzgadores individualmente considerados, como
a los órganos impartidores de justicia, desde el punto de vista institucional. No obstante
lo anterior, se pueden idear sistemas que salvaguarden los datos personales al tiempo
que permitan al conjunto de la sociedad conocer la forma en la cual operan los sistemas
disciplinarios y medir su eficiencia y eficacia.
, Propuesta: Poner a disposición de los propios órganos impartidores de justicia y de la "

: sociedad en general información agregada y actualizada sobre el diseño y aplicación de:
'- los sistemas disciplinarios.
" Relación: VI.B.1, VIII.A.1
Gestión: Comunicar tanto al interior como
al exterior de los poderes judiciales la forma '
en la cual se diseña y aplica el sistema
disciplinario, incluyendo los criterios con-
forme a los cuales se desahogan los pro- •
cedimientos disciplinarios y sus resulta- ,
dos, protegiendo en todos los casos los
datos personales que sean necesarios.
7. Retiro y jubilación
Todo sistema de carrera judicial debe de abarcar desde el reclutamiento y la selección

hasta la separación. Respecto de esta última cobran especial relevancia el retiro y la
jubilación, sobre todo a partir de la percepción que se tiene sobre los altos índices de
permanencia de quienes la integran. Ésta es otra de las áreas en las cuales se carece
de información confiable que permita establecer, tanto por órgano jurisdiccional como a
nivel nacional, la antigüedad promedio del personal como los principales motivos de
separación, entre otros elementos. Menos aún se dispone de estudios que- permitan
establecer las edades y antigüedades en las cuales son más eficientes o productivos los
miembros de la carrera judicial y el rango de edades en las cuales tienden a ser
menos eficientes. Tampoco existe información respecto de otras actividades menos deman-
dantes que permitan aprovechar la experiencia de quienes ya no están en aptitud de
asumir la responsabilidad que entraña la función jurisdiccional. Informalmente y
en casos aislados, en el Poder Judicial de la Federación se emplea a quienes se encuen-
tran en tales circunstancias en las extensiones del Instituto de la Judicatura Federal.
Propuesta: Realizar estudios para conocer la antigüedad, permanencia, edad y causas de "
, separación del personal iurisdiccional, tanto a nivel de órgano específico como nacional
del sistema de justicia en su conjunto.
Relación: VI.B.l
Gestión: los órganos de gobierno deberán '
disponer de estudios sobre su capital hu- ,
mano para estar en aptitud de diseñar polí- •
ticas en materia de retiro y jubilación, sobre
bases sólidas.
a. Separación por desempeño deficiente
Una de las causas para la separación del cargo deberá ser la de un desempeño deficiente.
Tal situación lejos de atentar contra las garantías jurisdiccionales deberá apuntalar éstas
mediante una adecuada, objetiva y clara reglamentación que señale cuáles son los criterios
que determinan un desempeño no idóneo. De igual manera, llegado el momento de la
, .~ . I
: :~. .,. .
VI. OAGANIZACIÚN 239
reelección o ratificación, deberá realizarse una evaluación global del desempeño y de

encontrarse que éste no corresponde a los estándares profesionales, de eficiencia o de
ética que demanda el ejercicio de la función jurisdiccional, habrá de procederse a la no
reelección o no ratificación, con la consiguiente separación del servicio judicial; pero
tal determinación deberá ajustarse siempre a reglas claras y objetivas, así como a datos
empíricos que revelen con claridad las circunstancias que motivaron la no ratificación .
. Propuesta: Establecer parámetros objetivos y claros para determinar lo que se considera'

, un desempeño deficiente o no idóneo que lleva a la no reeleccióno no ratificación ..
Relación: VI.B.1, VI.B.8
Reglamentaria: Establecer reglamentos Gestión: Desarrollar indicadores de de- .
que fijen con claridad qué desempeño se sempeño, evaluar sistemática y regularmen- ,
consideran como deficientes o no idóneos te el desempeño de los juzgadores. Difundir '
para llegado el caso conducir a una no rati- ampliamente entre los juzgadores los indi- '
ficación que se maneje con objetividad y cadores y la forma en la cual se realizan las'
transparencia. evaluaciones.
b. Pensión jubilatoria
Un aspecto que afecta a muchos funcionarios jurisdiccionales es el relativo a las condi-

ciones del retiro. Es muy frecuente encontrar gente que permanece en el servicio porque
sabe que su salida implica una sensible disminución en sus ingresos. El problema se
plantea desde la integración de las percepciones del personal que se encuentra activo.
Es frecuente encontrar que la integración del salario base para las cotizaciones a la
seguridad social no refleja la totalidad de las percepciones de los funcionarios. De esta
manera, las pensiones no guardan relación alguna con los ingresos efectivos de los
funcionarios. Por otro lado, las previsiones institucionales para establecer programas
de retiro son limitadas.
Para resolver la problemática existente se requiere realizar estudios actuaria les

que permitan conocer las condiciones bajo las cuales se pudiera instrumentar un esquema
complementario de la pensión que corresponde a los juzgadores como servidores pú-
blicos, para que una vez que se conozca la magnitud del problema establecer un programa
'-
BfBLfOTECA DE Dr
IIPROO CORTE DE JUSTIr.t1 n~ l. 8.-
con la planeación correspondiente y buscar las fuentes de financiamiento del mismo.

Una carrera judicial competitiva en el mercado laboral y atractiva para los egresados
más destacados de las escuelas y facultades de derecho, requiere de un retiro digno y
sin preocupaciones materiales.
"Propuesta: Desarrollar los estudios actuariales que permitan con~cer ladimensión del;
problema del retiro y desarrollar un modelo complementario a la jubilación que correspon- .
[deatod~ servidor público. .' ..... .
; Nivel de acción: federal y local.
Relación: VI.B.l
Gestión: Contratar estudios actuariales .
para cuantificar lo que costaría financiar un .
. programa complementario a la pensión iu- .
bilatoria que corresponde a los imparti- .
dores de justicia como servidores públicos .•
Dicho programa busca conseguir que la •
función jurisdiccional no sólo sea compe- .•
titiva en el mercado laboral de los abogados, .
sino que la carrera judicial sea atractiva para
los mejores egresados de las escuelas de
derecho.
8. Rendición de cuentas
La independencia de los poderes judiciales (y demás órganos de impartición de justicia)

y la autonomía de los juzgadores no debe ser malentendida como discrecionalidad o
irresponsabilidad. Los órganos que administran justicia y quienes juzgan, desempeñan
una función social y deben por tanto dar cuenta a la sociedad de la forma en la cual
desarrollan y desempeñan esa función. Se puede afirmar que en México se sigue
percibiendo a la función jurisdiccional como una impenetrable caja negra, respecto a la
cual se conoce, en casos selectos y contados, lo que llega al sistema de justicia -vía
demanda o denuncia, fundamentalmente-y lo que sale de éste. Esta percepción contribuye
en buena medida a que el sistema se aprecie lento en demasía, oscuro y formal por no
transparentarse, ni mucho menos entenderse lo que acontece en las distintas fases
procedimentales.
Los órganos impartidores de justicia no pueden utilizar a la independencia, con-

sustancial a los mismos, como pretexto o justificación para no rendir cuentas; por el
contrario la independencia institucional presupone y conlleva una rendición de cuentas
respecto a la función estatal que les corresponde.
a. Mecanismos para el control de calidad de las resoluciones
En un apartado anterior se mencionó el reclamo -tanto interno, como externo- por

introducir o acentuar los aspectos cualitativos en la evaluación del desempeño tanto de
órganos jurisdiccionales como de los titulares de los mismos.
El problema fundamental para idear mecanismos que permitan el control de calidad

de las resoluciones es el de cómo hacer compatible dicho control con la autonomía
jurisdiccional y el arbitrio judicial. Por una parte, ya se asentó que la naturaleza pública
de la función jurisdiccional conlleva la necesidad de rendir cuentas sobre la forma en
la cual se resuelve y se utiliza ese arbitrio judicial. Asimismo, se señaló que el análisis,
evaluación y control de calidad de las resoluciones no necesariamente entra en colisión
con el que las resoluciones sujetas a evaluación admitan o no recurso, ya que el control
de calidad de las resoluciones se encuentra fuera del ámbito procesal y no tiene por
finalidad un pronunciamiento respecto ala validez o invalidez de la resolución, sino con
la corrección o incorrección del contenido de la resolución y su propiedad o impropiedad
de acuerdo con parámetros de técnica jurídica, o si se prefiere de técnica judicial. Hay
quienes se cuestionan la utilidad de este ejercicio al admitirse de entrada que no surte
efecto alguno con respecto a la validez de las resoluciones. Su uti lidad es mucha si se
le contempla desde el punto de vista de la responsabilidad de los órganos de gobierno
y administración de los tribunales por mejorar la calidad de las resoluciones y por esa
vía satisfacer de mejor manera a los usuarios del sistema de impartición de justicia
quienes exigen y requieren no sólo de resoluciones, sino de resoluciones de calidad.
Dentro de los mecanismos para iniciar el control de calidad de las resoluciones

-preservando la autonomía del juzgador y el arbitrio judicial- se sugiere crear grupos de
magistrados experimentados y poseedores de prestigio y reconocimiento entre sus
compañeros, que se aboquen a conocer, ponderar y evaluar resoluciones de sus pares
y además de las evaluaciones aleatorias de las resoluciones sería aconsejable publicitar

las de mayor calidad tanto para que puedan ser emuladas, como para transparentar el
propio control de calidad. El llamado a la emulación puede cumplir funciones de un
estímulo informal; pero efectivo para el trabajo de calidad.
" Propuesta: Integrar grupos de magistrados experimentados y prestigiados que se aboquen

al estudio del contenido y calidad de las resoluciones y puedan establecer parámetros
, para establecer un control de calidad de las sentencias.
,Nivel de acción: Federal y local.
Relación: V.A.9, VI.A.6, VI.B.8, VII.A.l, VII.C.l
Gestión: Crear grupos de juzgadores
prestigiados encargados de analizar y
evaluar los contenidos de las sentencias.
Educación y capacitación: Utilizar las
sentencias destacadas como instrumentos
de capacitación para establecer paráme- .
tras a seguirse en cuanto al contenido de
las sentencias.
:;-.
9. Unidad de jurisdicción
La unidad de jurisdicción ha constituido, más que un reclamo, una aspiración presente

desde el momento en el que emergen, en el panorama de la impartición de justicia del
país, órganos jurisdiccionales situados fuera del ámbito de los poderes judiciales.
El planteamiento de este problema no debe ser visto como una cuestión de principios,
sino que debe de obedecer a una triple pregunta: una integración de órganos juris-
diccionales contribuye, o no, a lograr mayor independencia, eficacia y propiciar un
acceso más amplio al sistema de impartición de justicia.
Al margen de la ubicación orgánica de estos órganos impartidores de justicia se

puede afirmar que en muchos de los casos gozan de parámetros de independencia,
eficiencia y eficacia satisfactorios para cumplir la función jurisdiccional.
a. Evaluación de experiencias de incorporación
En la última década se han incorporado a los poderes judiciales algunas jurisdicciones

administrativas o electorales. Por ejemplo, se pueden mencionar los casos del Tribunal
Federal Electoral al Poder Judicial de la Federación (para convertirse en Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación, en 1996) y las incorporaciones de tribunales
electorales en Jalisco, Tlaxcala y Veracruz, por mencionar algunas. Estas experiencias
deberán ser evaluadas con detenimiento, no sólo para ponderar en qué medida han
contribuido a la independencia, eficacia y acceso de los órganos jurisdiccionales, sino
igualmente para evaluar los diversos mecanismos y modalidades y poder así determinar
la vía que se recomienda para dicha incorporación. La fase de instrumentación de tal
tipo de medidas no es trivial y a menudo entraña colisiones entre culturas institucionales
que deben de ser planeadas e instrumentadas con prudencia.
Por otro lado, es necesario evaluar el funcionamiento actual de los órganos que
imparten justicia que no se encuentran incorporados al Poder Judicial. Este ejercicio
debe aportar información sobre su problemática y permitirá tener una perspectiva clara
sobre las ventajas o desventajas de una posible incorporación.
Propuesta: Elaborar estudios que permitan determinar si la incorporación de tribunales.

administrativos o electorales ha contribuido a su independencia, eficiencia y acceso.
Relación: VAS, V.8.9
Gestión: llevar a cabo estudios completos
que permitan determinar si las incorpo-
raciones de tribunales electorales han
contribuido a mejorar o consolidar su inde-
pendencia, eficiencia y eficacia o a ampliar
el acceso de los usuarios del sistema de
justicia.
. - ....
. Propuesta: Elaborar estudios que permitan conocer la manera en la que funcionan los
tribunales
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que no se encuentran incorporados a los poderes judiciales.
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: Relación: V.A.S,
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-,.~~;,,- --"~-'''--'''~'-.' .', ~:~ "". ~._-,._,
Gestión: llevar a cabo estudios completos

que permitan determinar cuáles son los pro- .
blemas de los tribunales no incorporados:
y si su eventual incorporación contribuye a ,.
solucionar dichos problemas.. ......... , .•
b. Diseño de esquemas de incorporación
Una vez efectuada la evaluación anterior y de concluirse que la incorporación de

tribunales, tanto electorales como de manera más general los tribunales administrativos,
a los poderes judiciales propiciará o contribuirá a los objetivos de la impartición de
justicia, se requerirá estudiar los diversos esquemas que pudieran adoptarse para la
correspondiente incorporación.
CPropuesta: Elabon'lrestudios que permitán evaluar de manera cómpletáías ¡;nplicacion~s

• administrativas y jurisdiccionales de la incorporación de los tribunales administrativos y
electorales alos poderesjudiciales y diseñar esquemas para esa incorporación .. , ..
., -~ ''''"'''';W'"'\<' ~~,""F __ )'_,," " _.",~,,,, __ >:,, '~",_.,_,.~ __ ""'~~~<""' __ ""'>"'.'"'~_' "'.-_ '_"I'''' ___ ~,'~'_ ~<_."'''' -~'~

y¡;«'" - -~~ -
: Relación: V.A.S, V.8.9
",,,.,..-,-,~-,,,.~ "-''''',-"-"~"",.,.,,-,,'.,, ....... ,, ,,',,-,
Diseño institucional: Desarrollar modelos
que permitan establecer los eventuales,
esquemas de incorporación de los tribu- ,!
nales administrativos y electorales a los.
poderes judiciales que consideren todas
las implicaciones administrativas y jurisdic-
cionales de esta medida. En todo caso la
incorporación debe estar orientada a lograr
una mayor independencia. eficacia y acceso.
VI. ORGANIZACIÚN 245
c. Garantías jurisdiccionales
Uno de los aspectos fundamentales para determinar la conveniencia o no de la incorpo-

ración de tribunales administrativos a los poderes judiciales, resulta ser el de las garantías
jurisdiccionales, pues en caso de no gozar de garantías equiparables esto se convertiría
en una razón de peso para buscar la incorporación. Se requiere entre otras cosas contar
con estudios empíricos, a nivel nacional, que permitan saber exactamente de cuáles
garantías jurisdiccionales gozan los distintos impartidores de justicia del país. A partir
de ahí habría que propugnar por estandarizar tales garantías. Una de las vías para tal
propósito pudiera ser la de la incorporación de dichos órganos jurisdiccionales a los
distintos poderes judiciales, sin embargo aún se precisaría de hacer otro tipo de con-
sideraciones antes de llegar a una determinación concluyente. Algunas de estas conside-
raciones se explicitan en los siguientes apartados.
(i) Contribución a su independencia
Una eventual incorporación deberá contribuir a una mayor independencia del órgano
impartidor de justicia a ser incorporado y ésta deberá redundar en una mayor autonomía
de los juzgadores individualmente considerados.
(ii) Contribución a su eficiencia
De igual manera, una eventual incorporación deberá contribuir a que el órgano imparti-
dor de justicia aumente su eficiencia y eficacia. Por este motivo deberá de tenerse
especial cuidado en que las eventuales incorporaciones no se traduzcan en burocratismos
de gran escala, porque esto redundaría en un decremento de la eficiencia y eficacia de
los tribunales susceptibles a ser incorporados, ese mero hecho desaconsejaría la
incorporación.
(iii) Contribución al acceso
Factor clave para ponderar la posible incorporación de un tribunal a los poderes judiciales
resulta ser el de que la incorporación se convierta en un factor determinante para ampliar
y mejorar el acceso de la ciudadanía a la impartición de justicia en esa determinada
materia. El advertir que la incorporación pudiera traducirse en un deterioro en el acceso
a la justicia, este mero hecho la tornaría desaconsejable.
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; Propuesta: Realizar estudios de prospectiva respecto a los efectos de una eventual <
incorporación detribunales administrativos alos poderes judiciales.

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¡ Nivel de acción: Nacional.
Normativa No normativa < <
Gestión: Antes de considerar opciones de

incorporación para tribunales en particular, <
ordenar estudios que permitan predecir,

sobre bases firmes, si la incorporación de
tribunales a los poderes judiciales contribu-
ye a una mayor independencia y eficiencia, <
al tiempo que amplia y mejora el acceso a la <
justicia de los ciudadanos.
d. Establecimiento de garantías presupuestales para todos los 6rganos que imparten

justicia
Además del principio de unidad de jurisdicción, al que se hizo referencia con anterioridad,
otro de los motores detrás de la idea de incorporar a los tribunales orgánicamente
administrativos a los poderes judiciales es el convencimiento de que dicha incorporación
se traduciría en una mejor y mayor capacidad de negociación presupuestal que pudiera
redundar en beneficio de todos. No obstante esta predicción, es posible instrumentar
otras medidas que produzcan efectos similares, una de ellas pudiera ser el de establecer
a nivel constitucional garantías presupuestales, con independencia de su ubicación
orgánica en la estructura del Estado mexicano. En el apartado VI.B. 10 se analizarán
algunas opciones para resolver los problemas presupuestales de los órganos juris-
diccionales mexicanos
e. Justicia laboral
De entre los órganos jurisdiccionales que se ubican fuera de los poderes judiciales, la
justicia laboral requiere un tratamiento especial. Esto obedece fundamentalmente a dos
motivos: primeramente por tener la integración atípica respecto a otros órganos impar-
lidores de justicia, y en segundo lugar, aunque pudiese ser consecuencia de ella, porque
se advierte en la justicia laboral un menor grado de profesionalización que en los órganos
jurisdiccionales.
Las propuestas Que pugnan por la unidad de jurisdicción coinciden en señalar

como prioridad el caso de la justicia laboral y para hacerlo señalan que debe analizarse
y revisarse, sin prejuicios ni cargas ideológicas, la integración tripartita y la forma en la
cual se instrumenta en la práctica la fase conciliatoria. Sobre este último aspecto, se
aconseja el incorporar y robustecer medios alternativos de solución de conflictos Que
partan de la mediación a nivel centro de trabajo y preserven los procedimientos ante los
órganos jurisdiccionales, como última opción.
(i) Integración de las Juntas
Como parte de la necesaria evaluación del carácter tripartito de los órganos juris-
diccionales se sugiere abordar dos asuntos Que se consideran torales, uno el relativo a
la necesaria paridad de los integrantes de los órganos impartidores de justicia, no sólo
en cuanto a su procedencia, sino en cuanto a sus garantías, remuneraciones y res-
ponsabilidades, así como también en lo tocante a su profesionalización.
Si se parte de la base que el procedimiento laboral es uni-instancial, vale la pena

reflexionar si esa única instancia requiere necesariamente de un órgano jurisdiccional
colegiado. De concluirse que, en efecto, se requiere de un órgano colegiado, deberá
entonces definirse el perfil (distinto a procedencia) Que deberán reunir los integrantes
de dicho órgano jurisdiccional, y adoptar las medidas necesarias para asegurarse de
Que los integrantes de los órganos impartidores de justicia laboral los cumplan.
Resulta crucial que este tipo de estudios y evaluaciones no sean meramente análisis
de la legislación relevante, sino Que sean investigaciones empíricas que permitan conocer
la forma en la cual operan en realidad las juntas de conciliación yarbitraje. Sólo partiendo
de un conocimiento puntual de cómo opera en la realidad la administración de justicia
laboral podrá elaborarse un diagnóstico Que permita evaluar la conveniencia o no de
preservar el actual sistema, y ponderar la conveniencia de judicializar su operación,
considerando entre las opciones para ello su incorporación a los poderes judiciales.
Resulta aconsejable el considerar que diversos aspectos del procedimiento laboral

han sido objeto de estudio y discusión en lo últimos años, de suerte tal que habría Que
considerar la conveniencia de analizar el aspecto de la judicialización del procedimiento
laboral como parte de la reforma procedimental.
, Propuesta: Efectuar estudios empíricos sobre la forma en la cual funcionan las juntas de .
conciliación y arbitraje.
,'- - , - , ,~. , - -,~", .". -- ~---,> - -' - '''---'<''-''-- ,-)- '_.
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No normativa
...
Gestión: Realizar estudios empíricos que'
permitan conocer la forma en la cual fun-
ciona en la práctica el procedimiento laboral
y los órganos impartido res de dicha justicia .
para a partir de ahí elaborar un diagnóstico :
que permita formular opciones y estrategias .
para aumentar su independencia, su eficien- .
. cia y el acceso a dicha justicia. . , - . ' .- -,-, (,
10. Presupuesto
Uno de los reclamos más sentidos de los poderes judiciales en materia de independencia
se refiere a lograr niveles presupuestarios que aseguren un adecuado desempeño de la
función jurisdiccional, sin que su operación se encuentre comprometida por eventuales
restricciones de carácter financiero.
Durante la última década se observan avances dispares a nivel nacional. Mientras

algunas entidades federativas han logrado establecer porcentajes fijos del presupuesto
estatal para los poderes judiciales locales, en otros casos se han establecido reglas que
evitan la reducción de los montos asignados en años anteriores. En el ámbito federal
se emprendió una intensa campaña para lograr el establecimiento de un porcentaje fijo
del presupuesto de egresos destinado al Poder Judicial de la Federación. No obstante
haber encontrado un inicial eco en diversos grupos parlamentarios, la iniciativa permanece
sin un dictamen favorable.
En todo caso, es necesario reconocer que la cuestión fundamental en el tema del

presupuesto es garantizar la llegada de recursos a los poderes judiCiales y no el método
a través del cual esto se lleve a cabo. En ese sentido, deben analizarse las alternativas
existentes para asegurar un adecuado financiamiento de la justicia. En las líneas siguientes
se exploran algunas propuestas de solución derivadas del debate nacional.
a. Garantizar el presupuesto de los poderes judiciales
Existen diversas alternativas para garantizar el presupuesto de los poderes judiciales.
(i) Presupuestos fijos
La independencia de los órganos jurisdiccionales presupone que los recursos presu-

puestarios requeridos para la función de impartición de justicia no se encuentren sujetos
a negociaciones anuales que pudieran vulnerar o poner en entredicho la imparcialidad y
objetividad con las cuales debe desarrollarse la función jurisdiccional. De esta suerte,
asegurar un presupuesto mínimo para los poderes judiciales constituye una forma de
garantizar la independencia de éstos. No debe perderse de vista que durante la mayor
parte del siglo pasado los poderes judiciales y la impartición de justicia en general
presentaron rezagos significativos -respecto a los otros poderes- en materia presupues-
taria. Esta tendencia, que mostró algunos signos de reversión en la última década del
siglo pasado, no ha logrado subsanarse de ahí que el reclamo por la indexación de los
presupuestos judiciales sea más una demanda correctiva que una que obedezca a la
planeación tan urgente como necesaria de la función jurisdiccional y del sistema de
justicia nacional.
, .'-' -
Propuesta: Establecer constitucionalmente un porcentaje fijo para financiar a los poderes

judiciales. . .....
Relación:
. Constitucional: Reformar la Constitución
general o las constituciones locales para
. establecer un porcentaje fijo [sea del PIS o
del Presupuesto de egresos) para asegurar
.. el gasto de los poderes judiciales.
(ii) Presupuestos diferenciados con multianualidad
El establecimiento de porcentajes fijos del presupuesto para ser asignados a los poderes
judiciales pudiera en ciertos momentos resultar desaconsejable o inconveniente. Piénsese
por ejemplo en reformas legislativas con fuerte incidencia en el aparato de justicia,

cambios y transformaciones culturales o reingenierías institucionales o de procesos a
mediano plazo que requieren inversiones no sólo cuantiosas, sino extraordinarias.
En estos casos, el tener preasignado un porcentaje fijo del presupuesto puede conver-
tirse en valladar insalvable para conseguir los recursos requeridos para la adecuada
instrumentación de una determinada política judicial. De presentarse esa situación, de
nueva cuenta se pondría en riesgo la independencia judicial.
De aquí parte la propuesta de diferenciar el gasto corriente del de inversión y darle

a cada uno un tratamiento diferente que permita salvaguardar, en ambos casos la inde-
pendencia de los poderes judiciales.
Una de las causas por los cuales no ha logrado despegar la planeación en los
órganos de gobierno y administración de los poderes judiciales y uno de las razones
por las que hay ausencia de políticas judiciales pudiera residir en la falta de claridad
respecto a estos dos tipos de gasto y que al darles un tratamiento uniforme la "planeación"
termina siendo, en el mejor de los casos, una planeación por anualidades.
Una planeación adecuada por parte de los órganos de gobierno y administración de

los poderes judiciales debe contemplar las perspectivas no sólo de corto plazo (dentro
de las cuales caen los presupuestos anuales), sino sobre todo las de mediano y largo
plazo. Las propias características de las políticas judiciales a ser instrumentadas a
lo largo de los años requieren garantizar recursos durante todo el proceso de su
implementación .
. La única forma de evadir este círculo vicioso es a través de distinguir primero el

gasto corriente de aquel de inversión y como corolario de dicha distinción la elaboración
de planes y programas multianuales para los cuales se requiere asegurar recursos sufi-
cientes por más de un año, en el entendido que los poderes judiciales informarán periódica-
mente a los congresos sobre los avances de sus proyectos. Este proceso de evaluación
y rendición de cuentas debe propiciar conseguir una presupuestación diferenciada y
etiquetada para dichos programas, en los cuales la ministración de recursos es deter-
minada conforme al cumplimiento de metas y objetivos establecidos en los propios
programas. Esta forma de planear y presupuestar puede igualmente abrir la puerta a
otro tipo de financiamientos, incluso los de procedencia internacional.2
2 En el Congreso del Estado de Baja California se discute un esquema semejante al Que aquí se describe.
Propuesta: Establecer constitucionalmente garantias que permitan asegura~ un monto:

. minimo para el gasto corriente, y posibiliten asignar gasto de inversión mediante·
:. programas multianuales sujetos a evaluación periódica. ."<.\'
Nivel de acción: Federal y local..

. -,
Relación:
Constitucional: Reformar la Constitución
generala las constituciones locales para
establecer que el gasto corriente no po-
drá ser inferior en términos reales al del año
inmediato anterior. Asimismo, establecer
mecanismos que permitan la asignación de
gasto de inversión aplicable a programas
.multianuales, sujetos a evaluación periódica.
b. Fondo auxiliar
Un mecanismo que ha probado ser útil y flexible para subsanar algunos de los problemas
financieros de los poderes judiciales, en particular en gasto de inversión y capacitación,
son los fondos auxiliares. Conviene por ello mantenerlos, reforzarlos y, en la medida de
lo necesario, reglamentarios para asegurar su eficiencia.
Propuesta: Mantener los fondos auxiliares.
. Relación:
Gestión: Establecer mecanismos para efi-
cientar el uso de los fondos auxiliares e
incrementar su transparencia.
11. Tribunal Constitucional
Se ha sostenido en diversas secciones de este Libro Blanco que uno de los elementos
definitorios del proceso de reforma judicial vivido en México a lo largo de casi dos déca-
das, ha sido la consolidación de la Suprema Corte como tribunal constitucional. De igual
forma el seguimiento de este proceso pone de manifiesto que persisten funciones de la

Corte como cabeza del Poder Judicial de la Federación que no sólo son ajenas o impropias
De un tribunal constitucional, sino que distraen a la Corte de sus funciones de tribunal
constitucional. La consolidación de la Corte como tribunal constitucional supone y
requiere de una especialización en las funciones propiamente de control constitucional.
Precisamente por esa razón, el tema se aborda en el capítulo V, sección A, apartado 1.
12. Nombramiento de jueces supremos
Uno de los mecanismos centrales para garantizar la independencia de los poderes

judiciales se relaciona con los mecanismos para designar a los magistrados que ocupan
las posiciones más altas en la estructura judicial. Estas designaciones tienen una
dimensión política que resulta necesario reconocer explícitamente y que se explica tanto
por las funciones que desempeñan los jueces supremos como por la legitimidad
democrática indirecta que requiere su designación. En este sentido no es factible -proba-
blemente ni siquiera deseable-- que se trate de un proceso de selección "objetivo' basado
únicamente en méritos, o limitado a miembros de la carrera judicial, aunque desde
luego éstos no deben ser excluidos. Pero al mismo tiempo el reconocimiento de esta
dimensión política obliga a que el diseño de los mecanismos de designación garantice
su más plena independencia y una adecuada transparencia que permita la rendición de
cuentas de las razones que llevaron a una determinada designación. Se trata así
de controlar la injerencia de intereses indebidos que puedan condicionar las decisiones
futuras de esos jueces, transparentar los criterios políticos y profesionales que están
detrás de una designación y asegurar en la mayor medida de lo posible que los inte-
grantes de las cortes supremas tengan los méritos profesionales y éticos para desempeñar
el puesto.
La experiencia comparada muestra una diversidad de mecanismos para la desig-

nación de los jueces supremos, lo que es indicativo de que no existe un sistema ideal
que conforme consenso en la materia. La misma experiencia demuestra, sin embargo,
que existen algunos componentes que vale la pena tomar en consideración, tales como
un adecuado nivel de transparencia en el proceso, la oportunidad de una participación
amplia,la elaboración de perfiles previos a las designaciones que limiten las alternativas
de quienes los designan y la participación de más de una instancia en el proceso de
selección.
Una cuestión asociada con la designación es la de la duración del periodo de

nombramiento. Generalmente se considera que periodos de nombramientos largos sin
posibilidad de un segunda periodo contribuyen afortalecer la independencia, tal y como
acontece a nivel federal. Sin embargo, en muchos de los diseños de las entidades
federativas los magistrados de los tribunales superiores pueden ser reelectos, lo cual
ha generado que esto suceda casi de manera automática y con independencia de una
adecuada evaluación de su desempeño. Se consideró que este modelo no da resultados
óptimos y que es preferible que no exista la posibilidad de reelección, o bien reglamentar
los criterios específicos de evaluación de desempeño que justifique, o no, una designación
para un segundo periodo.
a. Designación de magistrados de Tribunales Superiores de Justicia y consejeros de

Consejos de Judicatura
Existe una gran variedad tanto en las fórmulas para la designación de miembros de los
tribunales superiores y consejeros de la judicatura, como en los periodos de nom-
bramiento. Durante la Consulta se expresó preocupación en el sentido de que en muchos
casos el diseño para la designación es deficiente pues no garantiza ni la independencia
ni la transparencia del procedimiento, en detrimento claro de la independencia de magis-
trados y consejeros. De manera más específica se señaló que en algunos casos estos
procesos se ·partidizan" generando malestar e incertidumbre en los ciudadanos, o bien
que los procesos de selección tienen tal opacidad que resulta difícil entender las razo-
nes que llevaron a una determinada designación en detrimento de la confianza en la
institución judicial.
Aunque durante la Consulta no se propusieron modificaciones puntuales a talo

cual sistema de designación de magistrados de tribunales superiores o consejeros de
los consejos de la judicatura, sí se generaron propuestas con criterios deseables en los
procesos de designación que se indican en la siguiente tabla.
Un tema adicional es el empleo de las ternas como mecanismo para la designación

de magistrados. La experiencia muestra que aunque existen ventajas teóricas, en la
práctica puede generar problemas para asegurar la autonomía de los designados. Durante
la Consulta se expresaron opiniones en el sentido que designaciones personales generan
una mejor selección y sobre todo justificación de la persona designada. Este proceso
acompañado de un riguroso escrutinio público riguroso del candidato propuesto mejora
la calidad del proceso y asegura la autonomía del designado y facilita la rendición de

cuentas de los órganos que intervienen en el proceso.
. . .
Propuesta: Establecer criterios para el diseño de los mecanismos de designación de jueces
, supremos y consejeros de los Consejos de la Judicatura.
· Nivel de acción: Nacional, federal y local. ,.;;
Relación: VI.A.5, VI.B.1
Constitucional: Establecer en la Constitu-
· ción Política de los Estados Unidos Mexica- ·
no o en las Constituciones de las Entidades
Federativas mecanismos de designación de
jueces supremos o consejeros que atiendan
·
a los siguientes criterios:
1. la participación de dos instancias (pode- ·
res) en la que una tenga la facultad de propo-

ner y la otra la de designar, o alternativamente
donde una tenga la capacidad de designar
y la segunda la de vetar esa designación.
· 2. Que los procesos sean transparentes, y
en donde ambas instancias tengan la obli- ••
gación de explicitar públicamente los

criterios profesionales y éticos bajo los cuáles
realizaron la designación.
3. la prohibición explicita de que los can-
didatos a un puesto realicen acciones direc-
tas de cabildeo con el órgano encargado de
la designación. ..
4. El escalonamiento delos nombramientos
•. para evitar que una conformación política
dada pueda sobredeterminar la orientación
· politica de un Poder Judicial o de un consejo ..
para un periodo determinado.
5. El establecimiento de period·os largos de
encargo sin la posibilidad de reelección ••
para un segundo periodo.

Legal: la elaboración en las leyes orgánicas
de los poderes judiciales de los perfiles ·
profesionales y éticos que deben cumplir

los jueces supremos y consejeros de la
judicatura. Dicho diseño debe ser explicito
y detallado. . . . . ... . . . .
Propuesta: Establecer criterios para evaluar el desempeño de magistrados y consejeros·

. de la judicatura en caso de ratificación.
... Relación: VI.A.5, VI.B.1
Legislativa: Establecer los criterios que
deben orientar la evaluación del desempeño
. y en su caso justificar o no una segunda
designación.
b. Designación de ministros de la Suprema Corte de Justicia
El mecanismo de designación de los ministros de la Suprema Corte de Justicia reviste

enorme importancia y es especialmente delicado por sus implicaciones. El actual diseño
ha funcionado generalmente bien y tiene notables ventajas sobre lo que sucedía ante-
riormente, sin embargo existen propuestas para mejorarla, todas orientadas a incrementar
sustantivamente su transparencia, así como la responsabilidad de quienes intervienen
en el proceso de selección y designación. Las propuestas en este sentido tienen dos
vertientes. Una se refiere a la eliminación del mecanismo de terna. Ello con el objeto de
obligar al Presidente de la República a justificar ampliamente las razones y criterios que
lo llevan a presentar aun candidato determinado. Esto eliminaría también la "competencia"
entre los integrantes de una terna y las acciones de cabildeo subsecuentes de los candi-
datos que pueden levantar suspicacias sobre su futura independencia. Esta propuesta
busca también reducir los incentivos para una negociación política en el Senado que
puede dar origen a una selección basada menos en los méritos y más en consideraciones
de otra índole. La segunda busca reglamentar el proceso de selección en el Senado para
incrementar su transparencia, permitir una mayor participación pública y, sobre todo,
obligar a este órgano a dar cuenta de las razones que lo llevan a optar por uno de los
candidatos presentados.
Propuesta: Eliminar el mecanismo de terna para la designación de ministros de la SCJN.
Relación: V.A.1
¡p' --~ . -~---,-~-- - -~_.-",,-,,"' -'",' ",--"'-.~ ''''J' '-"'--,~-~-"
Constitucional: Establecer en la Consti-
, tución que el Presidente enviará al Senado
de la República un candidato para ocupar
la posición de ministro de la SCJN. Su opción
deberá ir debidamente motivada en par-
, ticular respecto de los méritos profesio-
, nales y éticos del candidato. En caso de
vetarlo, el Senado deberá también dar cuen-
, ta de las razones de su decisión.
~---
Propuesta: Reglamentar el proceso de selección de candidatos a ministros de la SCJN en

el Senado.
Nivel de aéi:ión: i=éderal.

e _ ~'"
Relación: V.A.1
Reglamentaria: Que el Senado de la Repú-
blica reglamente el proceso de selección de
, los candidatos a ministros de la SCJN para
" prohibir las acciones directas de cabildeo
de los candidatos y sustituirlas por meca-
• nismos de examen más rigurosos, trans-
, parentes y públicos. Se deben asimismo
, establecer mecanismos para que el Senado
• explicite las razones, especialmente de ca-
, rácter profesional y ético, que lo llevaron a
elegir entre los miembros de la terna pre-
" sentada por el Presidente de la República.
C. Designaci6n de magistrados electorales
En materia electoral se plantea el problema tanto del mecanismos de selección de los

magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
como el de su relevo escalonado.
(i) Selección de los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación
Al momento de implementarse el nuevo mecanismo de selección de candidatos para

integrar la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la
Suprema Corte hubo de actuar con presteza ante los plazos reducidos, la ausencia de
reglamentación y la escasez de especialistas y expertos en materia de medios de impug-
nación electorales. Al hacerlo, acudió al expediente que entrañaba menos riesgos en la
selección y éste fue el de acudir preponderantemente al propio Poder Judicial de la Fede-
ración en busca de personal con experiencia jurisdiccional en el ámbito federal. En la
Consulta se recogieron opiniones que abogan por establecer mecanismos dé selección
que garanticen una procedencia y experiencia plural de quienes habrán de integrar la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
- .. - . . -,
Propuesta: Revisar y reglamentar el proceso de selección de candidatos a magistrados·
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Relación: V.A.l
Reglamentaria: Elaboración de un regla- Diseño institucional: Revisar los re;u¡'~"
mento para definir el perfil del cargo de tados de los procesos de propuesta de can-
magistrado electoral. El perfil debe consi- didatos para magistrados electorales.
derar tanto la necesidad de una integración
plural como la conveniencia de que algunos
candidatos tengan experiencia jurisdic-
cional previa.
(ii) Relevo escalonado
A la luz de 10 años de experiencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación, uno de los comentarios que cuenta con consenso es el de variar el esquema
de nombramiento integral de magistrados de la Sala Superior por uno de relevos esca-
lonados que garantice la permanencia y continuación de prácticas institucionales exitosas,
así como también reducir la curva de aprendizaje colectivo, mediante una inmersión e
iniciación individualizada que se nutra de la experiencia de quienes han tenido ocasión
de desarrollarse dentro de la institución.
Esta inquietud recogida en la consulta cuenta ya con algunas iniciativas legislativas

en el mismo sentido y ocupó un lugar destacado en la discusión que tuvo lugar en el
Senado, en ocasión de la única sustitución de un magistrado de la Sala Superior que ha
tenido lugar hasta esta fecha .
.
Propuesta: Establecer la sustitución escalonada de los magistrados de la Sala Superior

del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
l· Relación:
Legislativa: Reformar la ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación para esta-
blecer el relevo escalonado de los magis-
trados integrantes de la Sala Superior del
TEPJF y dotar a éste de continuidad insti-
tucional y reducir la curva de aprendizaje
I . de la integración de nuevos magistrados. .
1. Gobierno judicial
Respecto a pocos temas de la impartición de justicia se ha producida un cambio más

acentuado en la última década que el relativo al gObierno judicial. El estado de la cuestión
y del debate reflejan hoy un muy amplio consenso sobre la distinción necesaria entre
las funciones jurisdiccionales de aquellas que no lo son al interior de los órganos de
impartición de justicia y la consiguiente desagregación y especialización de ambas.
Hoy se reconoce como uno de los factores críticos para la eficiencia y la eficacia de la
impartición de justicia el contar con órganos especializados y profesionales a quienes
corresponda la responsabilidad del gobierno judicial.
Si bien en el debate el consenso es hoy muy amplio, en la práctica persisten

entidades federativas que no han adoptada alguna forma de gObierno judicial espe-
cializada. La situación se muestra aún más crítica en el caso de otros órganos
jurisdiccionales distintos a los poderes judiciales, tales como los tribunales adminis-
trativos, electorales y aún laborales.
VI. ORGANIZACiÓN
259
Propuesta: Introducir figuras de gobierno judicial especializado en las legislaciones locales

que aún no lo tienen.
Nivel de acción: local.
Relación:
Constitucional: Introducir en las consti-
tuciones locales figuras para el gobierno
judicial. Existen diferentes opciones para el
gobierno judicial. los consejos de la judica-
tura son una de ellas, pero hay otras alter-
nativas. En todo caso, la solución depende
de las características del Poder Judicial de
que se trate.
Legislativa: Adecuar la legislación estatal
para reglamentar adecuadamente la figura
de gobierno judicial que llegare a adoptarse.
Propuesta: Realizar una evaluación, basada en estudios empíricos, de los distintos

modelos de gobierno judicial empleados en México durante la última década con el objeto
de establecer las mejores prácticas.
Nivel de acción: Nacional. .
Relación: ..
Gestión: Llevar a cabo o contratar estudios
que permitan, a partir de la experiencia de
los últimos 10 años a nivel nacional, esta-
blecer las mejores prácticas en materia de
.
gobierno judicial.
Propuesta: Definir puntualmente el perfil y regular los requisitos de los miembros de los
órganos de gobierno judicial.
Relación: VI.A.2, VI.A.12

. Reglamentaria: Definirel perfil del puesto· Gestión: Efectuar los estudios conducentes
. de consejero de judicatura para asegurar a la definición del perfil del consejero de la
que quienes lleguen a dichos cargos tengan judicatura.
: la vocación y formación adecuadas para el Diseño institucional: Crear mecanismos'
cargo. que permitan asegurar que quienes ocupen;
el cargo de consejero no sólo cumplan los •
requisitos, sino que posean el perfil para el ;
desempeño del puesto., . .• . •... :
a. Fortalecer funciones de planeación, evaluación y conducción
Del diagnóstico arrojado por la Consulta se advierte que los órganos de gobierno judicial
se han circunscrito principalmente a una gestión administrativa, dejando de lado la
planeación. Se advierten tres principales causas para explicar la casi total ausencia
de planeación por parte de los órganos de gobierno: a) la presupuestación anual que
inhibe cualquier planeación que exceda esa temporalidad; b) la falta de tiempo para
madurar los cambios culturales que entraña adoptar órganos de gobierno que deben
legitimarse al interior de los poderes judiciales, y c) el propio crecimiento en los poderes
judiciales.
Las tres causas antes anotadas denotan no sólo una falta de planeación, sino de
capacidad para establecer una agenda jUdicial que permita reorientar el sentido de la
acción de los poderes judiciales. Esta ausencia de una agenda y de políticas ha originado
que los órganos de gobierno realicen una función de meros administradores con un
horizonte de corto plazo. De la Consulta se desprende la necesidad de que el proceso
de reforma judicial consolide los logros, al tiempo que avance y profundice las acciones
que tiendan a fortalecer la independencia, ampliar el acceso y lograr una mayor eficacia
y eficiencia. Los órganos de gobierno deben tener, de acuerdo con los resultados de la
Consulta, como función primordial la de planeación no sólo a corto plazo, sino funda-
mentalmente al mediano y largo plazos, para a partir de esta dimensión poder evaluar
las políticas y programas en forma permanente y sistemática y estar en aptitud de reali-
zar una adecuada conducción del proceso mediante la adopción de medidas correctivas
o complementarias que permitan alinear las acciones y reorientar el rumbo.
El primer requisito indispensable para que los órganos de gobierno puedan asumir
su función de planeación es que dispongan de información empírica de buena calidad y
confiable para que a partir de ella puedan elaborar los diagnósticos que permitan el
diseño de políticas adecuadas para los diferentes aspectos de la vida de los órganos
jurisdiccionales. El segundo requisito es que la planeación parta de escenarios desea-
dos en el largo plazo, de cinco a diez años, para a partir de ellos diseñar las polí-
ticas, programas y acciones que propicien mediante un esfuerzo sostenido lograr dicho
objetivo. El tercer requisito es que los planes y acciones sean evaluados, regularmente
con base en información empírica y en forma sistemática para posibilitar la corrección
en caso de desviaciones.
La planeación habrá de permitir por una parte el manejo de los programas de

mediano y largo plazo en forma tal que se puedan negociar razonablemente sus
presupuestos en forma multianual ya través de las evaluaciones periódicas rendir las
cuentas correspondientes al avance y grada de cumplimiento. Habrá de permitir,
igualmente evaluar el desempeño de los propios órganos de gobierno.
, , ,- - -- - .,
Propuesta: Desarrollar y mejorar las funciones de planeación de los órganos de gobierno .
judicial
~~o..~_
que permitan "el diseño
"" __ .,,, .__ . _ ., _, _' __ "
de. ' -políticas judiciales
,.• , , ' -_. "
a ,"mediano
-__
~._ -
y largo
' -
plazo.
•. ,.0.""
-r. •• ,,'. - " . ,', , - ".,-' .. ,. -

('
j' ---
Gestión: Auxiliarse de especialistas en pla- :
neación estratégica para diseñar los prime- .
ros pasos que habrán de darse, tales como .
características del área de planeación y .
recursos necesarios.
Educación y capacitación: Comenzar a .
formar administradores judiciales con'
especialidad en planeación.
Diseño institucional: Crear áreas de pla- .'
neación con personal profesional y capa- .
citado, no meramente improvisado.
b. USO Y desarrollo de sistema de informaci6n
Las tecnologías de la información y sus herramientas no deben ser utilizadas sólo en la

función de impartición de justicia; los órganos de gobierno y administración judicial no
sólo deben ponerlos al alcance y disposición de los órganos jurisdiccionales, sino

también beneficiarse de su utilización para las funciones de conducción y gobierno que
les corresponden. En particular, las tecnologías de información deben ser un insumo
para las funciones de planeación. Requisito previo e indispensable para una planeación
adecuada y eficiente es el disponer de información confiable en forma oportuna.
El levantamiento, acopio, sistematización, utilización y transmisión de la información
requerida para las labores de planeación exigen de la uti lización de herramientas y
tecnologías de información.
La generación, el empleo y la transmisión de información no basta, se requiere

igualmente contar con sistemas de administración desarrollados para organizaciones
complejas, adaptados a las necesidades específicas de administración y planeación de
los órganos jurisdiccionales. En esta materia es importante considerar los costos y
tiempo de implementación de estos sistemas, pues requieren de plazos largos e inver-
siones significativas, además de modelos de administración de cambio para reducir las
resistencias normales que se generan en su implementación. Especial cuidado debe
darse a los procesos de diseño e implantación pues existen altos índices de fracasos
durante estas etapas.
l· Propuesta: Introducir sistemas de información en la gestión de los órganos de impartición'

de justicia. .
Relación: VI.B.4
Gestión: Introducir, con las adaptaciones
necesarias, sistemas de información para
I la gestión y planeación judicial.
Educación y capacitación: Capacitar a los
I
funcionarios judiciales en el uso yadminis-
tración de estos sistemas.
c. Revisar esquemas que hagan más eficiente la gestión y reduzcan costos
El aumento en el número de órganos jurisdiccionales y la creciente complejidad de su

organización interna requiere en muchos de los casos de una profunda revisión,
acompañada en la mayoría de los casos de verdaderas reingenierías de sus procesos

administrativos, buscando la profesionalización de las tareas administrativas, la descen-
tralización de muchos de los procesos, todo encaminado a un doble propósito, por una
parte eficientar la gestión administrativa y por la otra reducir los costos.
Es práctica común que las instituciones encargadas de la administración de justicia

afronten sus problemas internamente y con sus propios recursos. Con frecuencia se
exagera la especificidad de la función judicial para no acudir al exterior de la propia
institución en busca de soluciones. Esta cultura organizacional ha generado en no pocas
ocasiones la improvisación, con frecuencia ha debido transcurrir por prolongadas cur-
vas de aprendizaje y a menudo se ha privado de aprovechar experiencias exitosas en
otros campos. Las organizaciones judiciales para proseguir y ahondar el proceso de refor-
ma judicial y alcanzar los niveles de eficiencia y eficacia que le imponen el mandamiento
constitucional del artículo 17, deben desarrollar programas de reingeniería de procesos
utilizando los servicios especializados que se encuentran en el mercado o, alternati-
vamente, mediante su personal debidamente capacitada y supervisado por expertos en
estos procesos. En todo caso la solución de desarrollos internos debe ser cuidadosamente
ponderada en términos de su relación costo/beneficio y evitar la creación de unidades
burocráticas costosas y poco eficientes.
Propuesta: Recurrir a empresas especializadas en procesos y administración o capacitar

personal internos para lograr una reingeniería de los procesos de administración de los
órganos jurisdiccionales.
Nivel de acción: Federal y local. ..
Gestión: Contratar mediante procesos trans-
parentes y bien diseñados empresas que
permitan un rediseño de los procesos
administrativos y de planeación de los órga-
nos jurisdiccionales con objeto de incremen-
tar la eficiencia y reducir costos. Compartir
la información sobre los resultados de esos
procesos y las empresas que ofrezcan la
mayor calidad/precio.
d. Modelos de especialización y subespecialización
Si bien es cierlo la Consulta marca una tendencia hacia la especialización de órganos

jurisdiccionales, ésta deberá ser cuidadosamente planeada, a partir de un diagnóstico
puntual basado en datos empíricos que permitan proyecciones confiables y que no pier-
dan de vista el tiempo de maduración e implantación que supone, sobre todo en lo
relativo a la formación de capital humano debidamente capacitado y especializado.
La especialización requiere también- estudios de prospectiva sobre las repercusiones
que pudieran provocarse en otras áreas del sistema.
Resulta insuficiente considerar a la especialización de órganos jurisdiccionales

como un mecanismo para abatir el rezago en el despacho de asuntos judiciales. La espe-
cialización también se encuentra estrechamente relacionada con la distribución de la
oferla de impartición de justicia y la calidad del servicio. Un programa de especialización
bien planeado habrá de tener como uno de sus resultados, a mediano plazo, una mayor
eficiencia.
La Consulta recoge también una preocupación por empezar a moverse hacia un

sistema más racional de distribución de cargas de trabajo entre órganos de la misma
especialidad que pudiera dar pie a la subespecialización. En este aspecto es preciso no
perder de vista que la subespecialización no es susceptible de ser aplicada a nivel
general y esto pudiera acarrear algunos desbalances para el sistema en su conjunto, por
lo que resulta aconsejable una cuidadosa planeación, acompañada de un programa
piloto antes de proceder a su implementación.
Asimismo, en la planeación de la especialización de tribunales no deberá perderse

de vista que el optar por dichos modelos requiere necesariamente la concentración de
órganos jurisdiccionales, lo que resulta difícilmente compatible con una política de multi-
plicación de localidades en las que tienen su asiento unidades jurisdiccionales.
. ,
Propuesta: Desarrollar modelos de especialización y subespecialización de tribunales,

, basados en información empírica y cuidadosamente planeados y evaluados.
. Relación: VI.B.2
VI. ORGANIZACiÓN
265
Gestión: Recabar información estadística
, que permita hacer proyecciones sobre los ,
escenarios posibles a partir de diversos mo-
delos de especialización y subespeciali-
zación e implantación de programas piloto
-probablemente a nivel de circuito judicial-- '
con un seguimiento y evaluación puntuales;
y rigurosos.
Diseño institucional: El Instituto de la Judi-'
catura Federal debe contar con una unidad
de investigación y estudios judiciales que .
se aboque, entre otras cosas, a realizar:
estudios sobre especialización y subespe-
cialización que permitan medir la eficiencia
y eficacia de los distintos tipos de órganos y :
dar seguimiento puntual a los índices de
eficiencia que arrojan la especialización y ,
. subespecialización.
e. Evaluar modelos para auxiliar a áreas con rezago crítico
En diversas ocasiones se han ensayado modelos para remediar situaciones críticas de

rezago en el despacho de asuntos. Se carece de información empírica que permita evaluar
la pertinencia e idoneidad de tales modelos para estar en condiciones de replicarlos.
De igual forma, es preciso determinar cuál es el momento oportuno en que debieran
activarse dichos modelos y para tal propósito se requiere de información que permita
prevenir las situaciones críticas y la adopción de medidas correctivas antes de llegar a
situaciones extremas, que con frecuencia se activan en forma extemporánea o que
pudieran incubar desincentivos para regularizar una situación. Los órganos de gobierno
deben disponer de un sistema de información capaz de ir monitoreando no sólo las
situaciones críticas y la eficacia de las medidas correctivas que se aplican para atender-
las, sino primordialmente modelos preventivos que permitan identificar situaciones que
de no atenderse pudieran al correr del tiempo devenir críticas.
Los modelos hasta hoy empleados para hacer frente a situaciones críticas no han
sido debidamente evaluados, de tal suerte que poco provecho se podrá sacar de tales
experiencias pues no se dispone de mecanismos que permitan establecer las experien-
cias exitosas y desechar aquellas que han probado ser poco eficaces o en ocasiones
hasta contraproducentes.
. .
Propuesta: Desarrollar mecanismos para evaluar los modelos adoptados en casos de
rezago críticos y establecer mecanismos preventivos.
Relación: VI.B.2, VI.B.4, VI.B.5, VI.B.6
Gestión: Diseñar mecanismos para evaluar
.
el resultado de las acciones tomadas para
resolver problemas de rezagos críticos y
adoptar modelos que permitan detectar
de manera temprana posibles situaciones de
rezago y adoptar medidas precautorias que
eviten se llegue a situaciones críticas.
.. . .
2. Administración de órganos jurisdiccionales
Debido a la autonomía de las unidades jurisdiccionales, los órganos de gobierno y

administración se han visto renuentes a intervenir o incluso incidir en la forma en la cual
aquellas se administran en su interior. Esta postura pasa por alto que parte de la función
y responsabilidad de los órganos de gobierno y administración es la de mejorar la
eficiencia de las unidades jurisdiccionales, lo que no entraña sustituir al titular del
órgano en su responsabilidad administrativa, ni realizar una microadministración de la
unidad jurisdiccional; pero sí sentar las bases y dictar las directrices que deberán seguir
los titulares de los órganos jurisdiccionales en su administración.
Esta actitud de aparente respeto es con frecuencia percibida como distanciamiento

de los órganos de gobierno y administración de los problemas cotidianos que aquejan
a los titulares, lo cual lleva con frecuencia a que los juzgadores no perciban ningún
beneficio de la nueva estructura de gobierno y administración que se ha estado implan-
tando como parte de la reforma judicial en marcha,
a. Rediseño del despacho judicial
El modelo de unidad jurisdiccional prevaleciente en México se caracteriza por la existencia

de plantillas con un alto número de personal. Hay juzgados cuyas plantillas rebasan los
cuarenta integrantes. Las características del modelo pueden repercutir sobre la capacidad
de los jueces para tener un control adecuado de las actividades que se desarrollan en
sus unidades jurisdiccionales y para procesar el trabajo de sus subordinados.
Los órganos de gobierno y administración, con el debido apoyo de especialistas

en gestión y administración, deben abocarse de inmediato al rediseño del despacho
judicial. Resultaría interesante que los institutos dedicarán esfuerzos y recursos para
conducir este tipo de investigaciones pues, por su naturaleza, no las pueden llevar a
cabo las unidades jurisdiccionales, aunque algunos de sus titulares, los más proclives
a este tipo de inquietudes, pueden participar en los proyectos aportando su experiencia,
misma que resultaría indispensables no sólo en la fase del diagnóstico, sino también en
las de diseño, implantación y prospectiva.
(i) Áreas de gestión comunes a diversos órganos jurisdiccionales
Una primera alternativa para el rediseño del despacho judicial pasa por distinguir las
funciones propiamente jurisdiccionales de aquellas de apoyo y gestión. La distinción
puede conducir a la creación de áreas de gestión que satisfagan las necesidades de
varios órganos, lo cual además del muy evidente ahorro en plazas y salarios puede gene-
rar economías de escala que contribuyan no sólo a una administración y gestión más
eficiente del despacho judicial, sino sobre todo a liberar a los impartidores de justicia
de las cargas administrativas que los distraen de su función sustantiva y les consumen
grandes cantidades de tiempo.
Es imperiosa la necesidad de emprender estudios e investigaciones sobre inno-

vaciones administrativas y organizacionales. Los poderes judiciales deben estar atentos
a las innovaciones implementadas en otros sectores a fin de adaptar las mejores prácti-
cas a sus necesidades.
Propuesta: Analizar las alternativas existentes para establecer áreas de gestión común
. para las unidades jurisdiccionales.
Relación: VI.B.4, VI.B.5, VI.B.6

Gestión: Diseñar mecanismos para evaluar '
resolver problemas de rezagos críticos y
adoptar modelos que permitan detectar de
manera temprana posibles situaciones
de rezago y adoptar medidas precautorias
que eviten se llegue a situaciones criticas ..
(ii) Diseño e implementación de nuevos modelos de gestión de órganos

jurisdiccionales
Al interior de los propios órganos jurisdiccionales es igualmente necesario efectuar

revisiones profundas, acompañadas de estudios que debieran conducir los institutos de
capacitación judicial para diseñar e implementar nuevos modelos de gestión y
organización de los órganos jurisdiccionales en los cuales se saque provecho de las
nuevas herramientas disponibles, de los avances en las disciplinas organizacionales y
que respondan a las nuevas competencias y habilidades de los funcionarios que se
incorporan y capacitan para servir en el sistema de impartición de justicia.
En forma similar a lo que se apuntó en la sección referente las áreas de gestión

común, se requiere de programas institucionales orientados al diseño e implementa-
ción de modelos más eficientes. Hoy en día se observa que algunos jueces o magistrados
por iniciativa propia emprenden muchas veces acciones en este sentido, sin embargo la
organización en su conjunto se priva de aprovechar y utilizar las experiencias, tanto
malas como exitosas. Es preciso contar con un programa institucional que se dedique
primero a recopilar las experiencias individuales ya emprendidas y que seleccione
aquellas que tengan mayores probabilidades de éxito para irlas implantando a través
de programas piloto.
Podría ser un complemento importante el otorgar estímulos a los juzgadores que

se presten a participar en los programas piloto.
Propuesta: Establecer foros que permitan el intercambio de experiencias entre losjuzga-'

"dores en cuestiones relacionadas con la gestión de las unidades jurisdiccionales. . '"

· .
~
Relación:
... -.
VI.B.4,-
VI.B.5
-
Educación y capacitació~: Diseñar activi~ ,
dades que permitan reunir a funcionarios .
jurisdiccionales para discutir problemas co- .
munes de la gestión ordinaria y compartir;
experiencias en su solución.
b. Mecanismos de asistencia en la gestión
Una cuestión adicional relacionada con el despacho judicial consiste en el desarrollo

de mecanismos de apoyo encargados de asistir a unidades jurisdiccionales que presentan
problemas de sobrecarga de trabajo. El empleo de jueces itinerantes o de personal
auxiliar adicional suele aparecer con frecuencia como una alternativa para apoyar a las
unidades jurisdiccionales. Una revisión cuidadosa de los resultados de esta labor puede
ser empleada por los órganos de gobierno judicial para dar mejor respuesta a las
necesidades de las unidades jurisdiccionales que enfrentan situaciones críticas.
· Propuesta: Desarrollar mecanismos para evaluar los modelos adoptados en caso de .

:.rezagos críticos y establecer mecanismos preventivos: _ ... ,
,_... .
· Nivel de acción: Federal y local ..
,,'-
¡ Relación: VI.B.4, VI.B.5
Gestión: Diseñar mecanismos para evaluar
resolver problemas de rezagos críticos y ;
adoptar modelos que permitan detectar de :
manera temprana posibles situaciones'
de rezago y adoptar medidas precautorias
'. que eviten se /legue a situaciones críticas.
c. Diseño de manuales de organización
Otra de las responsabilidades propias de los órganos de gobierno y administración es

dotar a los órganos jurisdiccionales de manuales de organización que permitan a los
titulares una administración ordenada y sin sobresaltos, que no requiera de mucho
esfuerzo ni tiempo. La ausencia de tales manuales provoca la improvisación, la atomi-
zación y proliferación de modelos informales de organización y gestión; en ocasiones
conduce a que los juzgadores señalen que los problemas más difíciles que enfrentan en
su función no son las funciones jurisdiccionales, sino las administrativas. Incluso en no
pocos casos la ausencia de dichos manuales genera errores y faltas que llegan atraducirse
en causas de responsabilidad.
Detrás de esta situación se refleja un problema que resalta la falta de un diseño

en la gestión de las unidades jurisdiccionales. El trabajo en los juzgados y tribunales es
típicamente producto de la costumbre. Existe poco espacio para la innovación. Asimismo,
hay altos niveles de discrecionalidad, tanto en la distribución de tareas como en la
asignación de responsabilidades entre el personal.
Los órganos de gobierno judiciales deben atender esta problemática mediante la

emisión de manuales de organización que, con base en las mejores prácticas, oriente
el trabajo con la flexibilidad que requiere el titular de toda unidad jurisdiccional.
.
. Propuesta: Desarrollar manuales de organización para las unidades jurisdiccionales.
Gestión: Revisar la manera en la que se de-
sarrolla el trabajo en las unidades juris-
diccionales. Establecer lineamientos que
permitan hacer un mejor uso de los recursos
.
disponibles en las unidades jurisdiccionales.
d. Revisión de las plantillas de las unidades jurisdiccionales
La Consulta apunta a que uno de los serios obstáculos para una administración eficiente
de las unidades jurisdiccionales reside en las plantillas de que disponen los órganos
jurisdiccionales. Éstas no sólo fueron elaboradas en otra época, sino teniendo en mente
un funcionamiento muy distinto de las unidades jurisdiccionales. Esta situación provoca
que frecuentemente los funcionarios judiciales realicen funciones distintas a las que
corresponden a la plaza que ocupan. En sección diversa del Libro Blanco se menciona
tan sólo uno de los problemas derivados de esta práctica: el que los oficiales judiciales
a menudo en la práctica desempeñen funciones jurisdiccionales, problema tan extendido
que ha llevado a generar un reclamo para que dicha plaza de naturaleza administrativa
sea incorporada a las categorías de carrera judicial.
(i) Creación del administrador de la unidad jurisdiccional
La Consulta recogió varias propuestas que sugerían la creación de una plaza de admi-
nistrador para cada unidad jurisdiccional. Los argumentos que acompañaban a tal
propuesta eran de dos tipos. Por una parte se señalaba que las funciones administrati-
vas no sólo distraían al titular del órgano jurisdiccional de sus responsabilidades y
tareas propiamente jurisdiccionales, sino que le quitaban un tiempo considerable. El otro
tipo de argumentación ponía el acento en el hecho de que la administración de los
órganos jurisdiccionales requiere de capacidades, habilidades y muchas veces vocación
y experiencia ausentes en los juzgadores. Ello sugiere que debería proporcionarse a las
unidades jurisdiccionales del personal especializado y profesional para tales menesteres.
Incluso algunas propuestas llegaron a sugerir que dicho personal administrativo y
especializada debiera depender directamente de los órganos de gobierno y adminis-
tración. Este último aspecto amerita una ponderación detenida ya que pudiera entrañar
problemas iguales o más serios que aquellos que se trata de resolver.
Propuesta: Analizar la posibilidad de incorporar administradores en las unidades

jurisdiccionales.

Gestión: Revisar las experiencias en otros .
países en relación con la presencia de admi- •
nistradores en las unidades jurisdiccionales. :
Diseño institucional: Crear la figura del
administrador de unidades jurisdiccionales..
Establecer en qué casos es procedente
incorporarlo en la plantilla de una unidad .
jurisdiccional. . oo.,
(ii) Secretario de trámite
Con el afán de que los titulares de los órganos jurisdiccionales puedan dedicarse
exclusivamente a la función propiamente jurisdiccional, algunas propuestas sugirieron
la creación de una plaza de secretario, cuya responsabilidad se concentraría en todos
los asuntos de trámite de la unidad jurisdiccional, relevando al juez de dicha carga de
trabajo y permitiéndole, en consecuencia, consagrarse al estudio y resolución de los
asunto de los que conoce su unidad jurisdiccional.
~ ",. > • " '
· Propuesta: Analizar la posibilidad de crear la figura del secretario de trámite en los'

· juzgados.
,Nivel de acción: Federal y local.

"'
· Relación:
,
Gestión: Revisar las experiencias en otros
. países en relación con la presencia de secre- '.
tarios de trámite en los juzgados.
Diseño institucional: Crear la figura del se-
cretario de trámite en los juzgados. Esta-
blecer las materias en donde es viable contar .
, .. con esta figura.
3. Servicio civil de carrera para el personal no jurisdiccional
Múltiples y variadas fueron las propuestas recogidas que sugieren y abogan por la
implantación de un servicio civil de carrera para el personal no jurisdiccional de los
poderes jurisdiccionales y órganos jurisdiccionales de cualquier tipo. Por un lado hay
quienes sugieren que dicho servicio civil de carrera es el complemento necesario al

sistema de carrera judicial que se está implantando, pues de lo contrario se crearán
profundas disparidades entre ambos tipos de servidores públicos, en detrimento del
espíritu de cuerpo y la conciencia institucional que supone y requiere el sistema
de imparlición de justicia.
Por otra parte hay quienes aducen que no se puede lograr una verdadera
profesionalización del sistema de impartición de justicia si no se cuenta con un servicio
civil de carrera, que al tiempo de garantizar los derechos laborales del personal adminis-
trativo, se base en los méritos, la objetividad, el profesionalismo y la evaluación del
desempeño del personal no jurisdiccional.
Se recabaron opiniones que denuncian que el personal no profesional a menudo

se ve a merced de subjetivismos e injusticias derivadas de la frecuente rotación de los
titulares de los órganos jurisdiccionales. Quienes hacen tales denuncias señalan que la
única vía para hacer frente a tales atropellos es la del establecimiento del servicio civil
de carrera para el personal no jurisdiccional.
a. Servicio civil de carrera para personal administrativo
Los poderes judiciales en México se encuentran en una importante encrucijada en lo

que respecta al personal administrativo que labora en las unidades jurisdiccionales.
Existe un proceso generalizado de cambio en el perfil del personal administrativo que
cada vez se compone menos de mecanógrafos y otros empleados con menor espe-
cialización y se integra cada vez más por personal con estudios jurídicos y que aspiran
a integrarse a la carrera judicial. Este cambio no ha sido plenamente reconocido. Más
allá parece necesaria una definición clara respecto del modelo que debe regir el desarrollo
del personal administrativo y de apoyo en un servicio civil de carrera adecuadamente
diseñado. De optarse por el modelo de servicio civil de carrera para el personal admi-
nistrativo , deben considerarse cuestiones como el reclutamiento, la movilidad, la capa-
citación y evaluación de su desempeño.
Propuesta: Definir la política judicial sobre el personal administrativo en las unidades

jurisdiccionales.
I Diseño institucional: Definir la forma en la
que se debe tratar al personal administra-
tivo en los poderes judiciales. Establecer de
qué manera se puede incorporar a la carrera
judicial y fijar los parámetros necesarios
para su desarrollo como personal de apoyo ..
b. Servicio civil de carrera para defensores públicos
Cuando la defensoría pública forma parte de los poderes judiciales es preciso incluirla
dentro de los criterios que rigen a la carrera judicial, sin que esto implique, en forma
alguna, el incorporarlos a dicha carrera, ya que el perfil, las aptitudes, habilidades y
vocación de los defensores se diferencian de las de los juzgadores.
No obstante lo anterior, se advierte que la función de los defensores requiere también

de independencia en su actuar, debe regirse por el profesionalismo, la excelencia y un
acendrado espíritu de servicio. Los defensores deben de ser objeto igualmente de un sis-
tema de evaluación del desempeño, guiado por criterios objetivos y acompañado tanto
de un régimen disciplinario como de un sistema de estímulos. Esto aconseja el estable-
cimiento de un servicio civil de carrera para los defensores o su inclusión dentro del
servicio civil para servidores públiCOS con funciones distintas a las jurisdiccionales.
--c
Propuesta: Crear servicio civil de carrera para defensores.
Diseño institucional: Definir las caracteris-
ticas y los alcances del servicio civil de carre-
ra para las defensorías que se encuentran
incorporadas a los poderes judiciales.
4. Tecnologías de la información
Las tecnologías de la información son una realidad de la sociedad contemporánea y su

desarrollo impacta a todas las organizaciones; los poderes judiciales no constituyen
una excepción. Por ello se impone una reflexión de conjunto que permita aprovechar las
ventanas de oportunidad que ofrecen dichas tecnologías encaminadas auna mejor impar-
tic ión de justicia, tanto desde una perspectiva interna al Poder Judicial en la toma de
decisiones, la gestión y la resolución de los asuntos; como externa, para mejorar los
servicios a sus usuarios. Asimismo resulta necesario avanzar en la creación de una
nueva cultura institucional para lograr el uso eficiente de las tecnologías en información.
De este modo, el uso de las tecnologías de la información puede lograr, con un

diseño e implementación adecuados, mejoras significativas en la eficiencia de los poderes
judiciales, tanto en lo individual como en su conjunto. Sin embargo, ello requiere una
adecuada comprensión de su potencial, de una buena planeación, diseño e implantación
de los sistemas, de los recursos necesarios para su desarrollo y de capacitación conti-
nua del personal judicial en su uso. Se trata en suma de tener una política tecnológica
definida cuyo objetivo último sea la creación de una red nacional de informática judicial.
a. Definición de la política tecnológica
El uso pleno de las tecnologías de la información implica el diseño explícito de una

política tecnológica que oriente tanto la formación de la infraestructura tecnológica como
el desarrollo de los sistemas de información, su implementación y capacitación asociadas.
En esta materia, la rapidez de los cambios tecnológicos y su costo relativamente alto
supone mecanismos institucionales que aseguren calidad en las decisiones, adaptabilidad
a las condiciones de cambio permanente y una adecuada planeación de los recursos
financieros y humanos que se requiere para su implementación. Durante la Consulta
estos mecanismos se plantearon tanto a nivel nacional-orientados acrear las bases de
un sistema nacional de informática judicial- como a nivel de cada uno de los poderes
judiciales. Estos mecanismos no son excluyentes, sino que buscan crear sinergias
posibles, aún necesarias.
Propuesta: Crear ~~ Comité Nacional de Tecnologías Aplicadas a la Justicia.•
Nivel de acción: Nacional. '.

; Relación:
,__ ~~.~ __ "_", _ ,,",,_.,,,,_.+. _"C,''''.,. - - .-,- _,-,_ --'-Vf
Diseño institucional: En el marco de las

asociaciones de impartidores de justicia, '
crear un Comité Nacional de Tecnologías ,
aplicadas a la Justicia, integrado por exper-
tos y representantes de los poderes judi-
ciales, que formulen las líneas estratégicas
de la política tecnológica para los poderes
judiciales y demás tribunales del país, le den
seguimiento y evalúen sus resultados,
coordinen el mejoramiento continuo de la .
infraestructura, los sistemas y la normati-
vidad en la materia, faciliten la capacitación '
y coadyuven a generar las condiciones para
, crear una Red Nacional de Informática Judi- ,
cial que una a todos los poderes judiciales
y permita compartir recursos e información
ce" judicial en todo el país.
Propuesta: Crear Comítés de Tecnologías de la Información en cada Poder Judicial y demás

órganos de impartición de justicia. e,
Relación: VI.B.5
Diseño institucional: En cada Poder Judi- :
cial y órgano de impartición de Justicia se e
debe crear un Comité de Tecnologias de la

Información que diseñe e implemente la po-
lítica tecnológica especifica de cada órgano, .
, proponga los cambios normativos que son
necesarios, participe y coordine sus accio-
nes con el Comité Nacional de tecnologías
aplicadas a la Justicia.
~"Propuesta: Elaborarplanes estratégicos e~materia d~tecnologiasd~ láinf~~mación. "
"" Nivel de acción: Nacional, federal y local. ""
Relación: VI.B.1
e ., _'__ ." __ ~
Gestión: Cada Poder Judicial deberá ela- ,

borar un plan estratégico en materia de tec- "
nologías de la información que considere ".
sus necesidades específicas en materia de "
programas de gestión judicial, información
capacitación, financiamiento, adquisi~ :
ción de hardware y desarrollo o adaptación .
de software. Estos planes, adaptados a las
necesidades de cada órgano, deberán en lo •
posible ser compatibles entre sí y estar "
orientados por las políticas generales que "
deriven de un plan nacional en la materia
desarrollado en el seno del Comité Nacio-,
nal de Tecnologías Aplicadas a la Justicia, "
" sugerido en el punto inmediato anterior. j
b. Compatibilidad de los sistemas
El desarrollo de tecnologías de información a nivel del sistema nacional de impartición

de justicia implica considerar los recursos existentes, sus posibilidades de desarrollo
compartido y el intercambio de información.
(i) Inventario de infraestructura Ysistemas
Carecemos de información básica sobre el desarrollo de las tecnologías de información

en el sistema nacional de impartición de justicia. Para remediar esta situación se propuso
durante la Consulta desarrollar un programa que permita conocer periódicamente los
avances tecnológicos que se presentan en cada Poder Judicial.
".. . .. '. . . . ' . ' ... "

Propuesta: Realizar un diagnóstico nacional de recursos en materia de infraestructura y ,
tecnologías de la información.
Relación: VI.B.5 .
Gestión: Desarrollar en el seno de las aso- :
ciaciones nacionales de impartidores de
iusticia un diagnóstico nacional en materia
de infraestructura y tecnologias de la infor- .
1: . , encamina
. do a conocer eIesta do'.
maclQn
que guardan estas materias en el coniunto
de los poderes iudiciales del país. Este diag-
nóstico debe incluir no sólo un recuento de
la infraestructura y los sistemas, sino tam-
I
bién los problemas identificados, el diseño
y eficacia de las soluciones utilizadas, así
como las dificultades de implantación. Este
diagnóstico debe servir de base para la ela-
boración de los planes estratégicos, tanto
a nivel nacional como de cada Poder Judi-
cial, y a establecer las bases para evaluar
las condiciones que se requieren para dise-
ñar y poner en operación una red nacional
de informática iudicial.
(ii) Creación de la red judicial nacional
El desarrollo tecnológico permite considerar que, en el mediano plazo, resultaría posi-

ble la creación de una red nacional de informática judicial, que permitiera la comunicación
e interacción de los diferentes poderes judiciales del país y que facilitara compartir y
mejorar los recursos de información.
Propuesta: Crear una red nacional de informática iudicial.
Relación: VI.B.5
Diseño institucional: Diseñar e implemen-
tar una red que permita conectar a todos
los poderes judiciales y demás órganos de
impartición de justicia del país con el objetivo
de compartir recursos y sistemas de infor-
mación, fomentar el desarrollo de sistemas,
de información cuyo costo excedería las po-
sibilidades de cada uno de los poderes judi-
ciales del país, facilitar la generación y reco-
pilación de información judicial y en general
mejorar la comunicación y eficiencia del
conjunto de los órganos de impartición de
justicia del país.
(iii) Padrón de proveedores
Un problema particular a las tecnologías de información está relacionado con su costo

y desarrollo. Para facilitar su adquisición se sugiere crear un padrón de proveedores
que permita reducir costos, mejore la calidad de los insumas que se adquieren y facilite
el desarrollo de los procedimientos de licitación.
Propuesta: Elaborar un padrón nacional de proveedores en materia de tecnologías de

información.
Relación: VLB.5
Gestión: Que en el seno del Comité Nacional
de Tecnologías aplicadas a la Justicia se de-
sarrolle un padrón nacional de proveedores
en tecnologías de la información tanto de
de hardware como de software.
C. Capacitación
El uso de las tecnologías de la información requiere una capacitación intensiva tanto de

los operadores internos de los poderes judiciales como de los usuarios. Implica también
una dimensión cultural que no debe soslayarse. La incorporación efectiva de la tecnología
en la justicia exige modificar tanto la organización del trabaja como los patrones de
conducta de las plantillas de cada unidad jurisdiccional.
(i) Técnica
La capacitación técnica en el uso de los sistemas de información es una condición

indispensable para maximizar sus beneficios. Al respecto se propone:
: Propuesta: Crear programas de capacitación en materia de tecnologías de la info'rmación .. ,

..
, Nivel de acción: Nacional, federal y local.
;,. Relación: VI.A.4
Educación: Que el Comité Nacional de Tec-
nologias Aplicadas a la Justicia o los Comités '
de Tecnologias de la Información de cada
Poder Judicial desarrollen actividades de
capacitación y educación, mediante, por
ejemplo, cursos presenciales o a distancia, .
en materia de tecnologías de la información,
no sólo para los miembros de los poderes
judiciales, sino también para estudian-
tes, abogados, organizaciones no guberna- .
mentales, periodistas y en general usuarios
del sistema de impartición de justicia, tanto
respecto de los sistemas, como de bases .
de datos y uso de recursos informáticos en
materia judicial.
(ii) Cultural
El uso de tecnologías de la información supone un cambio cultural entre los miembros

de los poderes judiciales. Esta cultura contiene al menos dos elementos fundamentales
que modifican los paradigmas existentes. El primero es que el uso adecuado de las tecno-
logías de la información garantiza un nivel de seguridad adecuado, incluso mayor al
que supone el uso de los soportes "tradicionales', principalmente el papel. El segundo
es un uso abierto de la información, en donde las instituciones judiciales y el conjunto
de la sociedad se beneficien del acceso a la información. Para ello se propone:
o. Propuesta: Generar una nueva cultura in~1.itú~io~~1 ~o~materia de tec~Ooí~gía~d~'I~;

información.
Relación: VI.A.4, VI.B.9, VII.C.1
. - ., . .
o Educación: Generar una nueva cultura.
institucional en el uso de las tecnologías de;
la información que permita su cabal
aprovechamiento, evite la duplicidad de .
procesos (por ejemplo soportes electró- :
nicos y papel) y genere nuevos paradigmas.
en materia de seguridad y acceso a la i
información .
. d. Aplicaciones
Las tecnologías de la información implican considerar no sólo los instrumentos (hardware)

sino también el diseño, implementación y soporte de los sistemas de información para
sus distintos usos posibles.
(i) Diseño
El diseño de los sistemas supone un dilema. Acogerse y adaptar aquellos que existen
en el mercado, o bien el desarrollo de sistemas específicamente diseñados para satisfacer
las necesidades de los poderes judiciales. Ambas opciones ofrecen ventajas e
inconvenientes, por lo cual resulta difícil tomar una posición general ex ante. Resulta
preferible establecer criterios generales de evaluación que permitan orientar la toma de
decisiones.
Propuesta: Establecer criterios generales para evaluar la conveniencia de desarrollo de

sistemas .
Relación: VI.B.5
Gestión: Que en el seno del Comité Nacional
de Tecnologías Aplicadas a la Justicia se
generen críteríos generales que ayuden a
los poderes judiciales a evaluar y orientar
su toma de decisiones en materia de
compra o desarrollo de sistemas en materia
judicial. Algunos de los criterios que deben
considerarse con especial atención 'son
aquellos relacionados con los costos de
soporte e implantación. -
En todo caso, el desarrollo de los sistemas se hace con una visión que frecuen-
temente descuida al usuario, sea este interno o externo al Poder Judicial. Es frecuente
que los sistemas se diseñen atendiendo a necesidades distintas a las que tienen quienes
serán sus usuarios efectivos. De la Consulta se deriva una recomendación específica
para que se tome explícitamente en consideración este factor.
Propuesta: Tomar en cuenta a los usuarios de los sistemas al momento de desarrollarlos.
Nivel de acción: Federaly local.
Relación:
Gestión: Que en el diseño de los siste-
mas se tome en consideración de manera
explícita a los usuarios, sean estos inter-
nos o externos a los poderes judiciales,
de manera que se facilite su implantación
y uso.
(ii) Implantación
Con frecuencia se olvida que no basta el desarrollo de un sistema, sino que su

implantación en su entorno operativo es un proceso complejo, largo, costoso y delicado
de cuyo éxito depende crucialmente que el sistema se use y logre sus objetivos. Esta
es una dimensión que debe considerarse en la toma de decisiones en materia de
tecnologías de la información.
Propuesta: Considerar los procesos de implantación de los sistemas en la toma de .

decisiones.
Relación:
Gestión: Que en la toma de decisiones res-
pecto de los sistemas se considere que los
procesos de implantación y adaptación son
complejos, largos y con costos. Por ello la
transferencia y puesta en marcha de los •
sistemas no es una operación sencilla y re-
quiere de una planeación adecuada y'
. cuidadosa .
. .'
(iii) Seguridad
Una de las preocupaciones constantes en el uso de sistemas son los niveles de seguridad.
Desde el punto de vista técnico, el diseño y uso adecuado de los sistemas puede garantizar
niveles de seguridad confiables, incluso mayores a aquellos proporcionados por los
soportes tradicionales. Resulta por ello importante considerar los contenidos de las
propuestas derivadas de la Consulta en la materia.
Propuesta: Determinar los niveles de seguridad requeridos por los sistemas de .

. información. .
· . Nivel de acción: Federal y local.

" .
. Relación: VI.B.5
•
Gestión: Que en el diseño e implantación'
de los sistemas de información se con-
sideren los niveles de seguridad requeridos
y que se establezcan los procedimientos ne-
cesarios para garantizarlos.
e. Investigación
Las necesidades de aplicaciones específicas a la labor jurisdiccional, especialmente en

sistemas de ayuda a la decisión, obliga a una inversión en investigación para generar
desarrollos que aprovechen las posibilidades que ofrecen los desarrollos tecnológicos.
Propuesta: Fomentar la investigaciónen materiade informática jurídica. ." i
• Relación: VIII.B.l
Educación: Fomentar la integración de gru- '
pos interdisciplinarios de investigación en
materia de informática judicial, muy par-
ticularmente en el desarrollo de sistemas '
expertos en inteligencia artificial, que auxi-
lien en la toma de decisiones judiciales. El de- ,
sarrollo de estos sistemas puede llevarse a
cabo mediante proyectos piloto que puedan ¡
después generalizarse.
5. Sistemas de información y estadística judicial
La información es un insumo fundamental para la organización judicial. Aunque mucho

se ha avanzado en esta materia, la Consulta muestra que los sistemas de información
judicial están aún poco desarrollados y que, menos aún, se utilizan de una manera
sistemática en la planeacíón y evaluación. Ello obliga a una reflexión de conjunto que
mire tanto a los sistemas de información, como su uso y acceso. La estadística judicial
amerita una reflexión especial pues las ventanas de oportunidad en esa área son muy
importantes y su desarrollo puede contribuir de manera significativa a una mejor
ímpartición de justicia.
a. Diseño y uso de los sistemas de información
El uso de información supone un diseño inteligente de los sistemas para su obtención

y explotación, así como de las políticas de acceso y uso.
(i) Diseño de los sistemas
El diseño de los sistemas de información es una tarea compleja Que amerita una aten-
ción especial. Existen dos factores cruciales Que deben ser tomados en consideración.
El primero se refiere a los mecanismos para obtener la información. De ellos depende la
confiabilidad de los resultados y Que la carga de trabajo Que supone obtenerla sea con-
siderada por los usuarios como una labor Que agrega valor a su trabajo. El segundo
aspecto tiene Que ver con los mecanismos de explotación de la información, y Que
dependen de las variables Que se hayan considerado en su diseño. Existen ya experiencias
importantes en la materia, especialmente a nivel del Poder Judicial de la Federación,
sin embargo de la Consulta se desprende Que una discusión más abierta del conocimiento
generado puede contribuir a avanzar de manera significativa en esta materia.
~ Propuesta: Compartir la experiencia generada en el diseño de los sistemas de información '

,judicial y p~omover el desarrollo y perfeccionamiento d~ los sistemas existentes., .d
. Relación: VI.C
Diseño institucional: Generar foros de
especialistas en los cuales se compartan las '
experiencia en el desarrollo de sistemas de
información judicial. Especial atención
debe darse a los mecanismos de obten- .
ción de información, al diseño de .los sis- J
temas, a las variables que se capturan y a
la explotación de lainformación. En el largo
plazo debe avanzarse en la generación de '
sistemas de información judicial con crite- oC
rios comparables ..
(ii) Políticas de acceso y uso de los sistemas de información
No basta con tener sistemas de información, si estos no se utilizan de manera abierta y

general. Una recomendación específica de la Consulta es establecer políticas para permitir
un acceso abierto y compartido de los sistemas de información judicial.
Propuesta: Generar políticas que permitan un uso abierto de los sistemas de información
judicial.
'NivelÍle acciÓn: Federal Yloéal.
. Relación: VI.B.1, VI.B.4, VI.B.8, VIII.A.1

' , . , I ' •
Gestión: Generar políticas que permitan un'
uso abierto de los sistemas de información
judicial. En su caso, las restricciones al uso
deben estar plenamente justificadas y ser
públicamente conocidas.
b. USOS de la información
Genéricamente existen cuatro usos posibles para los sistemas de información jUdicial
que tiene que ver con la planeación, la toma de decisiones, la evaluación y la rendición
de cuentas. La Consulta parece mostrar que los sistemas de información no se han
diseñado ni explotada plenamente y que su uso puede generar beneficios importantes
en estas cuatro dimensiones.
Propuesta: Diseñar los sistemas de información judicial para permitir su uso para la pla-
neación, la toma de decisiones, la evaluación y la rendición de cuentas. •.
Relación: VI.B.1, VI.B.4, VI.B.8, VIII.A.1 '.,
Gestión: los sistemas de información deben
utilizarse de manera sistemática por los
órganos responsables del gobierno judicial
para efectos de planeación, toma de deci-
.
siones, evaluación y rendición de cuentas ..
c. Estadística judicial
La estadística judicial es una herramienta de enorme impacto potencial en la

administración de los órganos de impartición de justicia. Sin embargo, hasta ahora se
VI. ORGANIZACION 287
ha confundido la mera recopilación de datos con una auténtica estadística judicial, que
supone el uso de sofisticadas herramientas capaces de proveer información útil para la
toma de decisiones. De la Consulta se desprenden tres áreas en las que se hacen
recomendaciones específicas en la materia.
(i) Desarrollo
Hasta ahora la "estadística judicial" se ha limitado a la simple recopilación de datos

diversos sobre el desempeño de las unidades jurisdiccionales. Adicionalmente, es
frecuente encontrar que los datos se encuentran muy agregados, con lo cual se dificulta
su análisis. Cierto, la base de la estadística son los datos, pero lo que realmente constituye
una "estadística judicial" es la explotación sistemática y científica de esos datos para
producir insumas para la toma de decisiones. Esto supone un desarrollo institucional
hasta ahora prácticamente inexistente.
'.'
'. Propuesta: Desarrollar institucionalmente la estadística judicial. .
.
l' Nivel de acción: Federal y local.
I
. Relación:
.'
VI.B.1, VI.B.8
. .
Diseño institucional: Desarrollar una
auténtica estadística judicial capaz de pro-
ducir resultados significativos para la toma
de decisiones y la evaluación del desem-
peño judicial Para ello se requiere fomentar
la investigación en la materia y el desarrollo
de programas pilotos en los que interven-
gan equipos interdisciplinarios integrados
por expertos en estadística, sistemas, orga-
nización y administración judiciales, ca-
paces de traducir los resultados en infor-
mación útil para los órganos de gobierno
judicial. .
: Propuesta: Rediseñar la adscripción de las unidades de estadística judicial a los órganos

; de gobierno judicial.
,-" ._. - _. o •• _ • • __ • • • " ._._._ • • • , - . __ • __ , ' - __ • _ _ __
~<-<. • "
¡Nivel de acción: Federal y local.
; Relación: VI.B.1
Diseño institucional: las unidades de esta-
dística judicial deben depender directa-
mente de los órganos de gobierno judicial .
y estar orientadas a proporcionar informa-
ción útil para la planeación,la toma de deci-
siones, la evaluación del desempeño y la .
rendición de cuentas.
(ii) Perfil de los funcionarios
En la mayor parte de los poderes judiciales los responsables de las unidades de esta-
dística son abogados sin una capaCitación específica en manejo de información estadís-
tica. Este perfil es claramente inadecuado. Las unidades de estadística deberían estar
integradas por equipo interdisciplinarios, con expertos en estadística, y con funcionarios
con capacidad de interpretar y generar información útil para los tomadores de decisión
en las diferentes áreas.
Propup.sta: Redefinir el perfil de los funcionarios de las unidades de estadística judicial.
• Relación: VI.B.1, VI.B.2
Diseño institucional: Redefinir el perfil de
los funcionarios de las unidades de esta-
dística judicial. Debe considerarse la
necesidad de integrar equipos interdisci-
plinarios que se especialicen en materia de
organización y administración de órganos
jurisdiccionales.
d. INEGI Y estadísticas nacionales
La estadística judicial no debe verse sólo como una responsabilidad propia de cada uno
de los poderes judiciales. El país requiere de una estadística judicial consolidada a
nivel nacional que permita evaluar el desempeño del sistema de impartición de justicia
en su conjunto y en el tiempo. Para ello parece necesaria la intervención del órgano de
Estado especializado en la materia que es el Instituto Nacional de Estadística, Geografía
e Informática (INEGI) que puede facilitar eimpulsar la creación de una auténtica estadística
judicial a nivel nacional.
Propuesta: Establecer una colaboración con eIINEGI.en materia de estadística judicial.
Nivel de acción: Nacional, federal y local. .
Relación: VI.B.1, VI.B.S
Diseño institucional: Establecer a nivel na- '
cional una colaboración sustantiva con el
INEGI para el desarrollo de los sistemas de ".
información y de estadística judicial.
6. Gestión documental
La gestión documental en las unidades jurisdiccionales es un tema estrechamente

relacionado con la organización del trabajo y los recursos tecnológicos. En términos
generales, el trabajo en juzgados y tribunales se realiza con una estrecha dependencia
del respalda documental. Incluso la circulación misma de los expedientes aparece
sistemáticamente registrada en libretas y libros de control. Las reflexiones emitidas en
torno a la organización del trabajo en las unidades jurisdiccionales y al uso de tecnologías
de información en la gestión, así como las propuestas ahí contenidas, impactan
directamente sobre la gestión documental. Se trata de diseñar, implementar y utilizar los
sistemas informáticos de gestión documental con medidas de seguridad suficientes, así
como reglamentarios adecuadamente para evitar el uso de registros dobles. Sobre las
propuestas específicas respecto de esta cuestión véase el apartado VI.B.4
7. Infraestructura
La arquitectura judicial es un tema muy relegado en las discusiones sobre la organización

del trabajo en los poderes judiciales. Sin embargo, un gran número de unidades
jurisdiccionales debe operar en instalaciones que no son adecuadas. El tema no solamente
afecta a los juzgados que se encuentran en locales arrendados, incluso en los casos en
los que se construyen edificios para albergar a los poderes judiciales existen importantes
problemas de diseño. De esta manera, es posible encontrar juzgados con rejillas de
prácticas que dificultan el desarrollo de las diligencias, archivos que no tienen capaci-
dad para el resguardo de expedientes o locales en donde los abogados no tienen espacio
para colocarse durante el desarrollo de las audiencias o para consultar expedientes.
Los poderes judiciales deben revisar las condiciones de sus locales. Asimismo, se
requiere integrar grupos de trabajo encargados de discutir con arquitectos y diseñadores
las necesidades de una unidad jurisdiccional y el tipo de distribución del espacio que se
requiere. Evidentemente, esta situación se encuentra estrechamente relacionada con los
espacios disponibles del Poder Judicial y su capacidad para construir locales adecuados.
Una cuestión particularmente delicada es el diseño de los juzgados penales que

por razones de seguridad se encuentran dentro de los centros de readaptación social.
Al respecto resulta indispensable un rediseño integral de las instalaciones existentes y
una planeación conjunta entre las autoridades administrativas y judiciales para los nuevos
centros que se construyan.
:. Propul!sta: Diseñar proyectos y modelos arquitectónicos especificas para cada tipo de ..

: unidad jurisdiccional y en general los "palacios de justicia" .
Gestión: Integrar grupos de trabajo con .
jueces, magistrados, arquitectos, ingenie-
ros y diseñadores encargados de revisar las
necesidades de espacio de cada tipo de
unidad jurisdiccional y proponer los modelos
que las hagan funcionales.
Gestión: Iniciar programas para reacon-
dicionar las unidades jurisdiccionales.
VI. ORGANIZACiÓN
291
Adicionalmente se requiere revisar el equipamiento de las unidades jurisdiccionales.

Las áreas encargadas de equipar a los juzgados deben considerar las necesidades efec-
tivas de cada unidad jurisdiccional. Con frecuencia se observa que el mobiliario, los
espacios y el equipamiento de las unidades jurisdiccionales dejan mucho que desear.
Por ello es necesario diseñar plantillas modelos de mobiliario y equipo por unidad
jurisdiccional, adaptables a las condiciones climatológicas de cada región .
. Propuesta: Revisar las requerimientos de equipamiento de las !lnidades jurisdiccionales.;)

""1
, Nivel de acción: Nacional, federal y local.
Gestión: Integrar un grupo de trabaja can
juzgadores y personal de las áreas admi-
nistrativas para discutir las necesidades de
equipamiento de las distintas unidades.
jurisdiccionales.
8. Evaluación del desempeño
El trabajo en las unidades jurisdiccionales requiere de métodos de evaluación objetivos,

formales, periódicos y transparentes. Dichos métodos deben comprender tanto crite-
rios cuantitativos como cualitativos. La evaluación sistemática debe traducirse, para los
miembros de la carrera judicial, en un elemento previsible que dé certidumbre y se
constituya en un factor de las garantías judiciales. La evaluación periódica, sistemática
y previsible debe propiciar y desembocar por igual en estímulos y medidas correctivas
y disciplinarias.
Una política de desempeño judicial debe empezar por distinguir los distintos niveles
en los que éste puede ser medido. Por una parte, es necesario definir parámetros que
permitan medir el funcionamiento de todo el Poder Judicial. De esta manera, la evaluación
necesariamente implica revisar si el servicio es adecuado y si su cobertura satisface
las necesidades de la población. En un segundo nivel, el desempeño debe enfocarse
en las unidades jurisdiccionales en lo particular. El análisis se concentra en revisar la
manera en la que se enfrenta la carga de trabajo. El tercer nivel se enfoca en los fun-
cionarios jurisdiccionales en lo particular. De esta manera, la medición del desempeño
individual involucra aspectos que tienen que ver no sólo con los resultados del trabajo
cotidiano sino con la manera en la que desarrollan sus actividades.
Los resultados de la Consulta indican que las políticas de supervisión y evaluación

del desempeño judicial requieren de una profunda revisión. En muchos casos es necesario
empezar por establecer con claridad los objetivos de la función de supervisión y de
la función de evaluación del desempeño judicial. Adicionalmente, debe considerarse la
manera en la que dichas funciones se llevarán acabo y el personal encargada de hacerlo.
Finalmente, resulta fundamental definir los instrumentos que serán empleados para
dicho fin.
Propuesta: Diseñar e implementar una política orientada a definir los criterios y los
mecanismos para supervisar el trabajo en las unidades jurisdiccionales y evaluar su .
'. desempeño.
, Nivel de acción: Federal y local.
. Relación: VI.A, VII.A.1, VII.G.1, VIII.A.1
Gestión: los poderes judiciales celebrarán
convenios de cooperación con instituciones .
de educación superior.
Educación y capacitación: los institutos'
de capacitación judicial deben incluir en su
plantilla de instructores a profesores de
instituciones de educación e investigación
superiores.
Diseño institucional: Desarrollar proyectos .
de investigación en el que ca participen ins-
tituciones de educación e investigación su-
periores y poderes judiciales y obtengan
beneficios mutuos.
a. Periodicidad
La evaluación periódica es una invaluable herramienta para que los titulares de los
órganos jurisdiccionales adopten medidas autocorrectivas. Para los órganos de gobierno
y administración la periodicidad de las evaluaciones es imprescindible para aplicar
medidas preventivas con oportunidad.
La aún incipiente adopción de métodos formales de evaluación hace que éstos

descansen en forma preponderante en las visitas de inspección que se practican a los
órganos jurisdiccionales. Varias de las propuestas recogidas durante la Consulta apuntan
hacia transitar de una evaluación periódica a una permanente, mas esto supone contar
con medios de información de los cuales actualmente carecen la mayoría de los poderes
judiciales.
1 . Propuesta: Establecer sistemas de evaluación periódicas para los tribunales y sus titula~es ..

'.
Relación: VI.A, VI.B.1
Gestión: Evaluar periódicam~nte el desem-
1
peño de los tribunales y sus titulares.

Diseño institucional: Establecer unidades .
dedicadas a definir medios para evaluar
periódicamente el desempeño de los órga- •
.
nos jurisdiccionales y de los juzgadores.
.
.
b. Criterios cuantitativos y cualitativos
Uno de los aspectos en los cuales coinciden tanto los juzgadores como los usuarios del
sistema de impartición de justicia es el de trascender los métodos meramente cuantitativos
de evaluación, para crear criterios objetivos que permitan evaluar desde el punto de
vista cualitativo la actividad jurisdiccional. Puesto que esto supone la ponderación y
evaluación de los contenidos de las resoluciones, muchos de lOS juzgadores tienen
reservas en cuanto a este aspecto pues consideran que puede poner en entredicho el
arbitrio judicial y la autonomía jurisdiccional. Para preservar estos dos aspectos,
fundamentales a la función jurisdiccional, se recomienda que la aproximación respecto
de los criterios cualitativos de evaluación sea mediante la conformación de paneles de
pares que cuenten con legitimidad al interior de los poderes judiciales.
f':' -' ,- - - , - , :.
, Propuesta: Definir criterios cualitativos para evaluar el desempeño de los miembros de la '
",carrera judicial. ,¡
- -,- , .~
;: Nivel de acción: Nacional, federal y local.
Diseño institucional: Establecer grupos de
juzgadores reconocidos y prestigiados,
para definir criterios cualitativos de evalua-
ción del desempeño.
C. Estímulos
Normalmente la evaluación se asocia con el sistema disciplinario, y es probable que

por esa asociación todavía existan juzgadores que la vean con sospecha y temor. Quizá
este es uno de los factores por los cuales la adopción de órganos de gobierno y
administración en los poderes judiciales haya encontrado resistencias de parte de los
juzgadores. El sólo contemplar los aspectos correctivos y disciplinarios ha opacado o
soslayado el otro término de los sistemas de evaluación. Varias propuestas apuntan en
el sentido de la inaplazable necesidad de complementar el sistema de evaluación con
un adecuado mecanismo de estímulos cuando los resultados de la evaluación así lo
indiquen. Los estímulos comprenden, pero no se circunscriben a cuestiones pecuniarias.
, ' Propuesta: Establecer un sistema de estímulos para juzgadores con un desempeño

l' sobresaliente. ,.
" Nivel de acción: Federal y local.
"
Gestión: Establecer sistemas de estímulos
que permitan su instrumentación objetiva
y sistemática. "
Diseño institucional: Definir criterios obje-
tivos para establecer parámetros que per-
mitan establecer lo que es un desempeño
, ,
sobresaliente. "
VI. ORGANIZACiÓN
295
9. Capacitación
Los participantes en la Consulta en general coincidieron en la necesidad de incremen-

tar las actividades de capacitación judicial como un aspecto fundamental para incrementar
la eficiencia en el desempeño de las unidades jurisdiccionales. Si bien muchos aspectos
de la capacitación ya fueron desarrollados en la sección VI.A.4. en este apartado se
considera la política de capacitación judicial.
Las propuestas recibidas durante la Consulta apuntan a varias direcciones. De esta

manera, cuando se debate el tema de la capacitación, se identifican cuatro grandes
líneas de acción. La primera tiene que ver con las actividades de capacitación para
quienes entran por primera vez en contacto con la actividad jurisdiccional, La segunda
se refiere a las actividades de educación continua dirigidas a quienes ya se encuentran
en el ejercicio de la función jurisdiccional. La tercera línea tiene que ver con la forma-
ción de cuadros para realizar las actividades de capacitación. Finalmente, la cuarta línea
se refiere a actividades complementarias a las labores de capacitación.
En relación con la primera línea de acción, las actividades deben enfocarse tanto
en el reclutamiento y selección de nuevos cuadros como en su capacitación para colocar-
los en condiciones de prestar un servicio adecuado de administración de justicia. Los
poderes judiciales deben formalizar sus programas de ingreso a la función jurisdiccional
mediante el otorgamiento de apoyos e incentivos para los estudiantes.
En cuanto a los cursos, es necesario hacer un balance entre los conocimientos

teóricos y prácticos. Se debe privilegiar el contacto con las actividades de las unidades
jurisdiccionales.
Por lo que respecta a la educación continua, las áreas encargadas de capacitación

deben generar una cultura que incentive el interés por la actualización y la superación de
los funcionarios jurisdiccionales. La orientación de las actividades debe combinar tanto
aspectos especializados como de formación general. Asimismo, las actividades deben
considerar la posibilidad de que los juzgadores emprendan actividades de actualización
o especialización por su cuenta.
La formación de capacitado res judiciales constituye el eje fundamental de las

actividades de capacitación. Los encargados de impartir cursos tanto de iniciación como
de educación continua deben ser eficaces en sus actividades. Para ellos es posible
diseñar programas orientados tanto a la incorporación parcial de juzgadores a las
actividades de capacitación como a la formación de cuadros permanentes para la
capacitación.
Finalmente, los programas de capacitación se pueden complementar con otras

actividades. Los cursos monográficos, las conferencias y las reuniones de jueces, pueden
tener un impacto muy favorable para motivar al personal de los poderes judiciales.
Las anteriores líneas de acción requieren de un esfuerzo institucional articulado

que permita iniciar los programas de capacitación y darles continuidad. Bajo esta
perspectiva, la capacitación debe entenderse como una función estratégica para el
desarrollo de la carrera judicial.
Propuesta: Definir las lineas de acción de la capacitación judicial y la manera en la que

. serán ejecutadas .
Relación: VI.A.4, VI.B.1, VIII.B.1
Diseño institucional: los poderes judi-
ciales deben diseñar las acciones de capaci-
tación judicial y los mecanismos para su
ejecución a través del fortalecimiento de las
... . . áreas responsables de la carrera judicial.
10. Comunicación institucional
La Consulta puso de manifiesto que, en muchas ocasiones, la comunicación

interinstitucional es muy limitada o claramente inexistente. Por ello, se requiere el
desarrollo de políticas y mecanismos que mejoren sustancialmente la comunicación
interna de las organizaciones judiciales. El uso de tecnologías de la información, la
capacitación y el recurso a dinámicas de integración a cargo de expertos, pueden incidir
favorablemente en la comunicación.
VI. ORGANIZACiÓN
297
, Propuesta: Establecer políticas que mejoren la comunicación interinstitucional.
Relación: VI.B.l, VI.B.4, VII.C.l
Diseño institucional: Los poderes judicia-·
les deben diseñar las acciones de capa- .
citación judicial y los mecanismos para su .
ejecución a través del fortalecimiento de las'
áreas responsables de la carrera judicial.
C.ACCESO
Para lograr un mayor acceso de la sociedad a la impartición de justicia la organización

de este sistema y en particular los órganos de gobierno y administración deben echar
mano de los notables avances y adelantos en materia de tecnologías de la información.
1. Tecnologías de la información
Uno de los aspectos sobre los que más se insistió en las propuestas recogidas durante
la Consulta es que los poderes judiciales y los órganos jurisdiccionales en general
deben aprovechar los avances tecnológicos para eficientar la tramitación de juicios.
Extendida coincidencia respecto aformalismos anacrónicos que impiden dar cele-

ridad a la tramitación de los juicios y que propician que la percepCión de la ciudadanía
sea la de un sistema de impartición de justicia anquilosado.
Es preciso distinguir con claridad aquellos aspectos de la tramitación de los juicios

donde pueden éstos beneficiarse de la implantación de nuevas tecnologías, con un
diseño adecuado en donde concurran especialistas y expertos en materia de tecnolo-
gías de la información y gente experimentada en la tramitación de juicios, de ser posible
tomando opinión de abogados postulantes respetables y con programas piloto que per-
mitan hacer ajustes y adaptaciones antes de su implementación a nivel general.
De los casos anteriores deben distinguirse otro tipo de implementaciones para las
cuales además del diseño arquitectónico y programático se requiere de una modificación
y adecuación legislativa. En este último supuesto bien se puede trabajar en paralelo en

el desarrollo tecnológico y la promoción de la propuesta legislativa.
En este tipo de desarrollos resulta altamente recomendable el intercambio de

información y experiencias entre poderes judiciales, con el propósito de buscar las
mejores prácticas, economías de escala y aprovechamiento eficiente de inversiones.
De entre los temas que con mayor frecuencia fueron mencionados en este rubro
destacan las listas de acuerdos y las promociones que en algunos ámbitos ya empiezan
a adoptar nuevas tecnologías y en muchos casos no requieren de adecuaciones legis-
lativas. De igual forma se señala abrir la opción de presentar promociones haciendo
uso de tecnologías de la información, en un primer momento como mera opción; pero
con miras a generalizar su uso más adelante.
Si bien es cierto que aplicar nuevas tecnologías a las notificaciones puede traer
beneficios y ventajas notables, su adopción requiere, en la mayoría de los casos, de
reformas legislativas. Este último elemento no debe ser impedimento para empezar
a realizar los estudios y diseños corresporldientes para que una vez que se efectúe la
reforma legislativa se esté en aptitud de instrumentarse de inmediato.
La adopción de este tipo de proyectos y programas son del tipo de los que pueden
requerir una programación y presupuestación multianual y su instrumerltación es sus-
ceptible de ser evaluada en sus distintas fases para la rendición de cuentas que se requiere
en tal tipo de proyectos, como se apuntó al abordar los temas presupuestarios.
Propuesta: Diseñar una política tecnológica para facilitar el acceso de los usuarios de la
justicia.
Relación: VI.B.4
Gestión: Integrar un grupo de trabajo en- '
cargado de proponer la manera en que la
tecnología puede ser empleada para faci-
litar el acceso de los justiciables y sus
rep resentantes.
2. Satisfacción de usuarios
Una de las consecuencias del monopolio del Estado en la función de impartir justicia es
la poca importancia que se presta al grado de satisfacción de los usuarios del sistema
de justicia. Aunado a lo anterior existe la creencia de que dada la naturaleza del pro-
cedimiento de adjudicación en todo asunto habrá una parte satisfecha con la resolución
y otra insatisfecha. De lo anterior se colige la falta de atención que se ha prestado a la
forma en la cual los usuarios perciben la forma en la cual se administra justicia.
Diversos sondeos de opinión muestran que en general la sociedad desconfía del

sistema de administración de justicia. La consulta puso de manifiesto una seria
insatisfacción con la forma en la cual se administra e imparte justicia en el país, y este
desencanto no se asocia directamente en los trabajos recibidos con resoluciones adversas
a los autores de los trabajos.
Uno de los cambios cualitativos que sugiere no sólo la Consulta, sino varios de los
foros de expertos y especialistas es el de reorientar el sistema de impartición de jus-
ticia. Esta nueva alineación debe poner el eje de la evaluación del sistema en su conjunto
en el grado de satisfacción que obtienen los usuarios, la confianza que les inspira el
sistema y la percepción que tiene la sociedad en general de la forma en la cual el Estado
cumple con la función de administrar e impartir justicia.
Una evaluación institucional a cargo de los órganos de gobierno y administración

debe utilizar como uno de sus instrumentos consultar la opinión de los usuarios, tanto de
los litigantes o abogados patronos, como de las partes representadas por éstos.
De igual forma, para poder medir la efectividad de las políticas diseñadas por los
órganos de gobierno, para saber los efectos de la adopción de ciertas medidas admi-
nistrativas, debe evaluarse si los usuarios del sistema perciben o no algún cambio o
modificación en las conductas, actitudes y competencias de los servidores públicos
encargados de la impartición de justicia.
Tomar el pulso a la ciudadanía debe ser una política diseñada profesionalmente y

aplicada con periodicidad, de tal forma que permita establecer tendencias, ubicar cam-
bios y desviaciones Yconstruir hipótesis explicativas de éstas. Asimismo deberá permitir
aplicar medidas correctivas a políticas, planes y programas que no muestren los efectos
esperados en los que debiesen ser los beneficiarios últimos de éstos, es decir los usua-
rios del sistema de justicia.
. . .
. Propuesta: Diseñar encuestas que permitan medir el grado de satisfacción de los usuarios '
. del- sistema
~. _. de impartición de justicia.
-.--- -
.
:. Nivel de acción: Nacional, federal y local.
Relación: VII.C.1
Gestión: Diseñar y aplicar periódicamente,
1: preferentemente por empresas especializa-
das, encuestas de satisfacción de usuarios
: ..
de los órganos impartidores de justicia y
hacer públicos los resultados. ..
I
Diseño institucional: Crear unidades y mé-
I todos para medir en forma periódica y
sistemática el grado de satisfacción de los ¡
usuarios del sistema de impartición e .

..
justicia.
VII
ACTORES INTERNOS Y EXTERNOS
L a. reforma .judicial implica conside:ar no sólo las reglas y los procedimientos,
SinO también a sus actores, es deCIr, a los agentes cuya suma de acciones indi-
viduales construyen la impartición de la justicia. En este capítulo se considera a los
agentes internos, es decir alos funcionarios jurisdiccionales y el personal administrativo
de los poderes judiciales, ya los agentes externos, principalmente los abogados, pero
también a otros auxiliares de la justicia como los ministerios públicos, los defensores
de oficio y los peritos.
Es importante destacar que de la Consulta se desprende que para lograr una reforma
integral del sistema de impartición de justicia no basta considerar a los agentes internos,
sino que deben considerarse también a todos aquellos que interactúan de manera
cotidiana con el sistema y cuya intervención es crucial para un buen desempeño judicial.
En efecto, si bien es cierto que los jueces y demás funcionarios jurisdiccionales desem-
peñan un papel central durante el procedimiento, lo es también que su acción es activada
yen gran medida determinada por el impulSO de las partes y de quienes las representan,
es decir, los abogados. Incluso existe clara evidencia que muestra que de la calidad
profesional, técnica, ética y argumentativa de los abogados depende en buena medida
el desempeño de la actividad jurisdiccional. Por ello, una visión integral del sistema de
impartición de justicia pasa necesariamente por revisar los aspectos que atañen a todos
los profesionales del derecho que participan en el proceso jurisdiccional.
303
A. INTERNOS: INDEPENDENCIA
1. Carrera judicial
Los aspectos institucionales de la carrera judicial fueron ya tratados en el capítulo

anterior. Sin embargo, resta considerar su dimensión cultural pues esta carrera no se
construye únicamente mediante arreglos institucionales. En efecto, su operación efectiva
implica que sus miembros compartan los valores y visión que la animan, así como
sus implicaciones en la vida institucional. Implica también un cambio en sus admi-
nistradores quienes deben ser capaces de dar cuenta de sus decisiones a partir de la
lógica inherente a la propia carrera judicial.
.
. Propuesta: Asegurar que los miembros de la carrera judicial entiendan su racionalidad y

compartan los valores que la animan.

...
Relación: VI.A.l y 4 . ..
Educación y capacitación: Incorporar en los .
programas de estudios y capacitación judi-
cial contenidos específicos sobre la racio-
nalidad, sentido y administración de la carrera
judicial, asi como mecanismos pedagógi-
cos para asegurar que los valores que la .
animan son compartidos por los miembros
. .
de los poderes judiciales . .
Propuesta: Transparencia en la administración de la carrera judicial.
L Relación: VI.A,1, VI.B.l y 10

VII. ACTORES INTERNOS Y EXTERNOS 305
Gestión: Asegurar que los administradores
de la carrera judicial (i.e. Consejos de la
Judicatura) sean capaces de rendir cuentas
de sus decisiones mediante una clara
justificación pública (transparencia) de sus
decisiones basadas en los principios que
orientan la carrera judicial, principalmente
al interior de los poderes judiciales.
2. Ética y valores
Los funcionarios jurisdiccionales deben tener no sólo conocimientos técnicos de las

reglas y procedimientos, sino también una sólida formación axiológica que les permita
orientar su conducta con base en los valores propios a su función, uno de los cuales es
la transparencia y la rendición de cuentas.
a. Considerar la ética como parte del perfil del funcionario judicial y contar con códigos
de ética judicial
Aunque en principio la ética se refiere a un comportamiento humano unilateral propio a

la conciencia del sujeto, resulta crucial para el desempeño de la función jurisdiccional
que los miembros de los poderes judiciales compartan un conjunto de valores yprincipios
de comportamiento que les permita un ejercicio equilibrado y con sentido del poder que
el Estado deposita en ellos.
En particular, es necesario reconocer que el juez desarrolla su actividad en un

entorno complejo que, de muy diversas maneras, ejerce influencia en su conducta. Desde
los medios de comunicación hasta las presiones de las instituciones y las partes, el
juez está inmerso en una dinámica de interrelaciones de múltiples intereses que genera
con frecuencia conflictos importantes sobre su manera de actuar. Por ello, es crucial
dotar a los jueces de los elementos que les permitan discernir los valores que deben
orientar su actuación. Es fundamental destacar que esta orientación debe fundarse
en valores compartidos e interiorizados por parte de todos los funcionarios judiciales,
y no ser una mera imposición externa incapaz de producir un cambio de comportamientos.
Se trata de generar un enfoque continuo de autoconocimiento que genere pautas de
comportamiento sólidamente fundadas en la conciencia y capacidad crítica del juzgador.
Propuesta: Elaborar un Código Modelo de Ética Judicial con base en las mejores prácticas
nacionales e internacionales.
Relación: VIII.A.2
Reglamentaria: Elaborar y consensuar Educación ycapacitación: Incorporar en los
mediante un grupo de trabajo integrado por programas de ingreso y capacitación de
representantes de todos los órganos de im- los poderes judiciales y órganos de im par-
partición de justicia del país y de expertos tición de justicia cursos y talleres (casos)
en materia ética un Código Modelo de Ética de ética judicial basados en los Códigos de
Judicial con base en las mejores prácticas ética adoptados y en la resolución de casos
nacionales e internacionales (en particular prácticos.
el Código Iberoamericano de ÉticaJudicial)
Este Código deberá ser posteriormente adop-
tado por la totalidad de los órganos de im-
partición de justicia del país.
Propuesta: Adoptar Códigos de Ética en todos los órganos de impartición de justicia del
país.
Relación: VIII.A.2
Reglamentaria: Que cada órgano de impar- Gestión: Incorporar en los programas de
tición de justicia del país adopte un Código ingreso y capacitación de los poderes judi-
de Ética basado en las mejores prácticas ciales y órganos de impartición de justicia
nacionales e internacionales (en particular cursos y talleres (casos) de ética judicial ba-
el Código Iberoamericano de ÉticaJudicial). sados en los Códigos de ética adoptados y
en la resolución de casos prácticos.
b. Fomentar una cultura de la transparencia y rendición de cuentas judicial
El poder del juez, así como las garantías y privilegios inherentes a su función conllevan
una responsabilidad especial ligada en los sistemas democráticos a la rendición de
cuentas. Una de sus dimensiones supone la capacidad tanto de informar sobre las
acciones como la de justificar las decisiones. Los jueces lo hacen en general a través de
sus sentencias, pero la transparencia judicial tiene una dimensión más amplia que supone
poder dar cuenta del conjunto de las acciones de la institución y que todas ellas puedan
ser sujetas al más amplio escrutinio público. Los jueces deben ser capaces de entender
el sentido institucional de la transparencia e incorporarla como uno de sus valores rectores.
Propuesta: Fomentar una cultura de transparencia en los funcionarios judiciales.
Relación: VAS, VI.A.1, VI.B.1, VIII.A.1
Educación y capacitación: Incorporar en
los programas de ingreso y capacitación
de los poderes judiciales y órganos de impar-
tición de justicia contenidos orientados a
que los funcionarios judiciales conozcan la
racionalidad y utilidad de la política detrans-
parencia y rendición de cuentas y que orien-
ten su conducta con base en principios que
la fomenten.
c. Revisar prácticas judiciales a la luz de la cultura de la transparencia judicial
Justamente una adecuada comprensión de la transparencia permite revisar algunas

de las prácticas judiciales comunes, en particular el llamado alegato de oído. Se trata de
una costumbre arraigada bajo el amparo de la obligación de los jueces de escuchar a
los usuarios del sistema, pero cuyo desarrollo puede generar suspicacias sobre la
probidad de los juzgadores. El alegato de oído permite que una de las partes se pueda
reunir a solas con el juez de la causa. El empleo generalizado de esta práctica ha ocasio-
nado que instituciones procesales formales caigan en desuso, como es el caso de la
etapa de alegatos. Muchos litigantes optan por no plantear sus posiciones durante las
audiencias reservando sus argumentos para el alegato de oído. La normalización de
éstas prácticas puede desarrollarse mediante mecanismos que hagan compatible la
posibilidad de que las partes puedan comunicarse con los juzgadores, al mismo tiempo
que se garantice que dicha comunicación sea abierta y con la presencia de la contraria.
Propuesta: Adoptar prácticas que tiendan a eliminar el alegato de oído y a lograr el empleo
efectivo de las etapas procesales existentes.
..
. Nivel de acción: Nacional, federal y local. ...
Relación: V.A.9, VI.B.1, VIII.A.2
Gestión: Establecer mecanismos que orien-
ten la conducta de los jueces hacia la elimi-
nación del alegato de oído y se sustituya por .
mecanismos más transparentes tales como
la comunicación simultánea con ambas
..
partes o una etapa de alegatos efectiva .
3. Ejecución de las sentencias de amparo
Tal vez el procedimiento en el que se pone a prueba con mayor énfasis la independencia
de los órganos de impartición de justicia sea el del juicio de amparo y dentro de éste el
momento culminante, aquel en el cual podrá advertirse dicha independencia, es el de
la ejecución de la sentencia, toda vez que el fallo protector obligará a la autoridad a
su acatamiento. Pocas cosas debilitan tanto al sistema de impartición de justicia como la
inejecución de sentencias de amparo. Ésta pone en entredicho a la totalidad del sistema
de impartición de justicia y vulnera el Estado de derecho en sus cimientos.
La Consulta puso de manifiesto un extendido consenso en el sentido de que el

plazo de veinticuatro horas fijado para el cumplimiento de las sentencias de amparo
resulta en muchos de los casos inaplicable. Esta imposibilidad obedece a motivos diver-
sos. En todo caso, la exigencia del acatamiento de todo tipo de ejecutorias en 24 horas
parece contribuir al desgaste de la justicia sin que en todos los casos se justifique la
necesidad de un cumplimiento tan rápido.
Pareciera aconsejable establecer plazos diferenciados, dependiendo de la naturaleza

del cumplimiento y en tanto se logra tal cosa es posible dotar al juez de amparo de las
facultades necesarias para discrecionalmente y atendiendo a las circunstancias particu-
lares fijar un plazo realista.
La falta de cumplimiento de las ejecutorias en los amparos y las dilaciones en su

cumplimiento, no son siempre el resultado de posturas ilegítimas a cargo de las
autoridades responsables. Los juzgadores federales deben saber discernir cuándo se

encuentran frente a actos que efectivamente obstruyen a la justicia y cuándo se trata de
circunstancias coyunturales que impiden el rápido cumplimiento de sus resoluciones.
Propuesta: Modificar la ley de Amparo para establecer plazos diferenciados para el

cumplimiento de las sentencias de amparo y dotar a los juzgadores de discrecionalidad
para tal efecto.
Relación: V.B.5
Legislativa: Reformar la ley de Amparo para Educación y capacitación: Organizar acti-
establecer plazos diferenciados en la ejecu- vidades que permitan la discusión y el
ción de las sentencias, que pueden ser aplica- intercam bio de experiencias sobre pro-
dos discrecionalmente a juicio del juez blemas relacionados con la ejecución de
considerando las circunstancias especificas sentencias.
del caso. .
B. EXTERNOS: INDEPENDENCIA
En esta sección se trata el tema de los abogados postulantes. La independencia en el

ejercicio de la profesión jurídica, tanto desde la perspectiva de la práctica independiente,
como desde las defensorías públicas, representa una cuestión fundamental para la con-
solidación de la justicia.
1. Establecer o consolidar un servicio civil de carrera en la defensoría pública
Durante la Consulta se pusieron de manifiesto una serie de percepciones sobre el grado

de profesionalización de los defensores públicos. Así, por ejemplo, los defensores públi-
cos expresaron su desconcierto ante el duro diagnóstico ciudadano sobre su actuación
y capacidades, considerando los esfuerzos de profesionalización que, al menos a nivel
federal, se han realizado en los últimos años. En contraste, diversas ponencias expusieron
experiencias y estudios recientes cuyos datos indican un problema serio en el funcio-
namiento de los defensores públicos, en particular a nivel estatal. Esta situación, que
evidencia al menos diferencias importantes de grado a nivel nacional, arroja como con-
secuencia la necesidad de avanzar significativamente en la profesionalización de los
defensores públicos mediante la implementación de un servicio civil, Que puede tomar

como base la experiencia y resultados, siempre perfectibles, del Instituto de la Defensoría
Pública del Poder Judicial de la Federación.
En todo caso, también de la Consulta se desprende la importancia de la institución

del defensor público, pues la mayor parte de los inculpados no tienen recursos para
sufragar los gastos de abogados capacitados y honestos. Por ello se debe buscar tener
defensores públicos con calidad profesional, autónomos y bien remunerados.
Adicionalmente, es posible considerar la incorporación de modelos alternativos de

defensoría pública en los Que la prestación del servicio se encarga directamente a profe-
sionales independientes. Bajo este esquema el Estado cubre los costos de los litigios
individualmente, de acuerdo con un arancel. Los abogados particulares toman los ca-
sos ofertados por el Estado y asumen la defensa. Cabe mencionar Que esta alternativa
exige la existencia de controles en el ejercicio de la profesión jurídica capaces de
garantizar la calidad del servicio Que se presta.
Propuesta: Crear un servicio civil de carrera para los defensores públicos.
Relación: V.C.l, VI.B.3,IX.H
Diseño institucional: Crear un servicio civil
para los defensores públicos, con el objeto
de profesionalizar sus servicios. Este servi-
cio deberá estar basado en la capacitación
permanente, un sistema de evaluación de
desempeño ligado a la satisfacción del defen-
dido y un sistema de estimulas y recono-
.
cimientos para defensores . .
Propuesta: Crear un servicio de defensores públicos a cargo de abogados particulares.
Relación: V.C.l ,IX.H

Legislativa: Reformar la regulación sobre la Diseño institucional: Crear áreas encar-
defensa pública para permitir que el servicio gadas de identificar abogados capaces de
pueda ser prestado por abogados indepen- prestar servicios en programas de defensa
dientes remunerados con recursos públi- pública. Supervisar el servicio prestado por
cos. Revisar los aranceles por la prestación los abogados. Definir las fuentes para finan-
de servicios jurídicos. ciar el servicio.
C. INTERNOS: EFICIENCIA Y EFICACIA
1. Cultura judicial
La cultura judicial se refiere a los valores, creencias, actitudes, expectativas y prácticas

propias de las organizaciones y los funcionarios encargados de la impartición de justicia.
Como se ha demostrado en innumerables estudios, la cultura es un factor que explica
ciertos comportamientos, y un factor clave a considerar en los procesos de cambio, y
por ello en la agenda judicial. Este apartado busca relacionar algunos aspectos que,
aunque ya han sido tratados desde la perspectiva de reglas, procedimientos y
organización, incluye la dimensión cultural.
a. Baja calidad de las sentencias
La calidad de las sentencias fue severamente cuestionada durante la Consulta. Con

frecuencia se utilizan machotes, se transcriben los antecedentes de todo el procedimiento,
la jurisprudencia se cita indiscriminadamente, sin relacionarla de manera específica
con el caso que se resuelve. Adicionalmente, la redacción de las sentencias es muy
deficiente, incluso al grado que en ocasiones las sentencias resultan ininteligibles, lo
que dificulta entender cuál fue el razonamiento preciso del juez.
Este problema tiene relación con la capacitación de los jueces y secretarios, pero
también con ciertas prácticas judiciales que favorecen la desconfianza y que obliga a
realizar transcripciones innecesarias. Finalmente, se debe también a la necesidad de
que los jueces avancen en la comprensión cabal de que la sentencia constituye el instru-
mento de comunicación con los usuarios del sistema y que una mayor claridad y precisión
asegura una mejor comprensión de la labor jUdicial. Sentencias poco claras producen
casi invariablemente usuarios insatisfechos.
Propuesta: Capacitar a los jueces y secretarios para mejorar la redacción de las sentencias
y que éstos tengan una mejor comprensión de su utilidad como medio de comunicación
con los usuarios del sistema de impartición de justicia. . ..
·
Plivel de acción: Federal y local.
· Relación: V.B.B, VIII.C.2
· Plormativa No normativa
Educación y capacitación: Establecer pr~
gramas de capacitación para mejorar las
habilidades de redacción de jueces y secre-
tarios e introducir elementos que les permitan
entender la función de la sentencia como
I un medio de comunicación con el usuario
..
del sistema de impartición de justicia .
b. El formalismo en la práctica judicial
Las participaciones en la Consulta también se ocuparon de las concepciones que

prevalecen entre algunos funcionarios jurisdiccionales. En particular, se destacaron
aquellas actitudes que reflejan una aplicación de la legislación alejada de los problemas
sobre los que gira el proceso. Dichas resoluciones no toman en cuenta las circunstan-
cias de los asuntos sino que aplican mecánicamente la ley desentendiéndose de cualquier
otra cuestión. Se trata del llamado formalismo en las determinaciones judiciales. Existen
mUchos ejemplos que permiten ilustrar esta cuestión. De esta manera, pueden consi-
derarse casos en donde un error en el número de expediente en el que se presenta la
prOmoción puede ocasionar que la misma no sea acordada o en donde se presenta un
rigorismo excesivo para calificar alguna solicitud realizada con motivo de un proceso.
En realidad no es complicado encontrar ejemplos de actitudes formales, basta echar un
vistazo a la jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación para
encontrar casos en donde se destierran prácticas excesivamente formales u otros en
donde los formalismos obtienen carta de naturaleza.
Pero, al margen de los ejemplos, la inquietud fundamental detrás del formalismo

es su afectación al servicio de administración de justicia y a la imagen del órgano juris-
dicCional. Los funcionarios jurisdiccionales deben reconocer que detrás de la tramitación
de los procesos hay problemas reales en la sociedad y es necesario Que hagan efectivo su
compromiso de proporcionar un servicio adecuado de administración de justicia.
Un primer paso para limitar el formalismo tiene que pasar por reconocer su exis-
tencia. En ese sentido, parece necesario realizar periódicamente ejercicios de identifi-
cación de prácticas formalistas y someterlas a discusión entre los propios funcionarios
jurisdiccionales. Acciones posteriores deben incidir sobre la manera en la que los juzga-
dores conciben su función.
Propuesta: Reducir el formalismo en las determinaciones judiciales.
Relación:
Educación: Crear grupos de discusión, al
interior de los poderes judiciales, encar-
gados de identificar prácticas formalistas y
definir alternativas para evitarlas.
c. Ausencia de una cultura de servicio
Un aspecto estrechamente ligado con las causas del formalismo es el de la ausencia de una
cultura de servicio. En la Consulta se identificó la importancia de transformar la actitud
de jueces, y en general del personal que labora en las unidades jurisdiccionales, con el
objeto de mejorar la calidad del servicio que se presta. Desde la perspectiva de la cultura
de servicio, el usuario de la justicia aparece como el objetivo principal de la función
jurisdiccional. De esta manera, el litigio no es identificado como el planteamiento abstracto
de una serie de criterios jurídicos encontrados sino que se presenta como un problema
entre dos personas.
La formación de una cultura de servicio implica replantear las condiciones en las

que se presta el servicio de administración de justicia. El ejercicio puede llevarse a
cabo en una sola unidad jurisdiccional, pero su impacto real se presenta cuando la
cultura de servicio se convierte en el elemento principal de una política judicial. Bajo
esta perspectiva, se incluyen cuestiones como el rediseño de las unidades jurisdic-
cionales, la reingeniería de los procesos internos y la motivación al personal, entre
otras acciones. Dentro de la transformación hacia la cultura de servicio es necesario el
monitoreo permanente del servicio que se presta en las unidades jurisdiccionales y
su evaluación.
Propuesta: Fomentar la creación de una cultura de servicio entre el personal del Poder Judicial. .
Relación: .
No normativa
Diseño institucional: Establecer un área
encargada de monitorear y evaluar el ser-
vicio que se presta a los usuarios en el Pode~
, Judicial. El área debe ser capaz de diseñar
programas para mejorar el servicio.
Educación y capacitación: Organizar acti-
vidades de capacitación con el propósito de
difundir entre el personal judicial las carac-
terísticas de la cultura de servicio e identi-
ficar los casos en donde debe ser empleada.
2. Capacitación: ideología de los juzgadores sobre la utilidad de la capa-

citación
La Consulta pone de manjfiesto un claro reclamo por una mayor capacitación y profe-
sionalización de jueces y personal jurisdiccional, al tiempo que esta labor sigue siendo
vista como una única modalidad educativa interna a los poderes judiciales y órganos
jurisdiccionales. En efecto, aún priva la creencia generalizada que una política institucional
en materia de educación continua y capacitación para juzgadores mina la autoridad de
éstos y pone en entredicho su competencia para la función que desarrollan. Esta situación
indica con claridad la necesidad de un cambio cultural de horizonte amplio que arroje
como resultado el que los juzgadores que se capacitan y actualizan son objeto de mayor
respeto que quienes se mantienen al margen de un esfuerzo por mantenerse al día.
En paralelo con la anterior creencia, prevalece aquella según la cual lo único que
requieren los juzgadores es la propia práctica jurisdiccional y de ahí se colige que cuando
en casos individuales, y muchas veces a regañadientes, aceptan participar en programas de
capacitación, se asuma que los únicos que pueden brindar dicha capaCitación sean los
propios pares. Esta actitud propicia que raramente las prácticas prevalecientes en la
actividad juriSdiccional se vean confrontadas con estudios einvestigaciones provenientes
de otras áreas del conocimiento, con reflexiones e indagaciones de corte académico o
con experiencias tenidas en otros países.
La aún persistente ideología de los juzgadores sobre la capacitación se convierte

en uno de los baluartes para la prevaleciente endogamia del sistema de impartición de
justicia. Por requerirse de una reorientación cultural es preciso diseñar programas de largo
y mediano plazo que la logren revertir y para hacerlo deberá apoyarse en el otorgamiento
de incentivos para aquellos juzgadores que accedan a programas de educación continua de
carácter institucional. Asimismo los institutos de capacitación deberán incorporar a
su planta docente a instructores provenientes de otros ámbitos profesionales de tal
forma que los juzgadores puedan enriquecerse con perspectivas y visiones complemen-
tarias a aquellas que provienen del ejercicio de la función jurisdiccional.
No resultaría extraño que la reticencia con la que se ve a la educación continua

para jueces y magistrados provenga, al menos en parte, de que cuando se instrumentan
cursos de capacitación o actualización lo que escuchan los juzgadores son perspectivas
muy similares a las suyas y de ahí su escepticismo respecto al provecho de los mismos.
Ello sugiere la conveniencia de utilizar también instructores externos con la capacidad de
entender la especificidad de la labor jurisdiccional, así como nuevos métodos pedagógicos
para la capacitación.
En todo caso, los programas de capacitación en donde se enfatice el contacto del

personal jurisdiccional con capacitadores externos, deben asegurar que los contenidos
de los cursos se encuentren relacionados con aspectos relevantes para el servicio de admi-
nistración de justicia. Muchas experiencias de este tipo han fracasado porque los capacita-
dores privilegian la exposición de temas que difícilmente guardan relación con las cuestiones
que preocupan a quienes desernpeñan la función jurisdiccional.
Propuesta: Fomentar una nueva cultura de la capacitación judicial.
Relación: VI.B.9
Gestión: Establecer programas de actua- ,
lización y educación continua para juzga-
dores, acompañados de incentivos para
éstos con miras a lograr una transfor-
mación cultural en el largo plazo.
Educación y capacitación: Incorporar
. como instructores de cursos de actualiza-
ción y educación continúa a profesionales
de otras áreas del conocimiento y profesio-
nistas del derecho ajenos a los poderes'
judiciales y órganos jurisdiccionales.lncen-
tivar la participación de jueces y magistra-
dos en el diseño de los cursos.
3. Tratados internacionales
El entorno en el que se desarrolla la actividad jurisdiccional ha cambiado junto con el

país. Al aislamiento relativo que generaba una economía cerrada ha seguido un proceso
de integración económica, y un incremento muy importante en los flujos de intercambio de
bienes, servicios, personas y capitales, al que genéricamente se le conoce como globa-
lización. Una consecuencia de este fenómeno es la importancia creciente de los tratados
internacionales en el orden jurídico interno. Independientemente de los problemas nor-
mativos, la Consulta identificó deficiencias en la aptitud y conocimientos de los jueces
y magistrados en materia de tratados internacionales, de las cuales se derivan varias
recomendaciones específicas.
a. Difusión de las contenidas y fomenta de su emplea
El desconocimiento de los contenidos de los tratados internacionales afecta tanto a los

abogados como a los funcionarios jurisdiccionales. Prevalece aún la falsa creencia de
que los instrumentos internacionales tienen sólo ese carácter, difícilmente se les en-
tiende y aplica como parte del derecho interno. Es necesario reconocer que el empleo de
este tipo de instrumentos es muy limitado. Los poderes judiciales deben tener una
mayor incidencia en el tema a través de programas de difusión de los contenidos de
tratados, así como dar aconocer casos en los que el derecho internacional es empleado
como fundamento para resolver asuntos.
Propuesta: Difundir los contenidos de los tratados internacionales y difundir su uso entre .
los funcionarios jurisdiccionales y entre los abogados .
Educación y capacitación: Difundir los.
contenidos de los tratados internacionales .
y fomentar su uso por los funcionarios ju-
risdiccionales y la profesión jurídica en ge- .
neral. Publicar resoluciones en las que se
emplea el derecho internacional.
b. Capacitación e interpretación
Los tratados internacionales son instrumentos jurídicos que tienen sus propias reglas
de interpretación. Adicionalmente su lenguaje dificulta en muchas ocasiones su aplicación
directa. No obstante, por el sistema de recepción contenido en el artículo 133 de la
Constitución, son parte del orden jurídico nacional. Por ello deben diseñarse mecanismos
de capacitación específicos para asegurar su debida aplicación e interpretación por
parte de los funcionarios jurisdiccionales.
Propuesta: Capacitar a los funcionarios jurisdiccionales en la interpretación y aplicación

de los tratados internacionales .
Educación y capacitación: Diseñar y
ejecutar mecanismos de capacitación para
todos los funcionarios jurisdiccionales en
materia de interpretación y aplicación de los
tratados internacionales.
c. Jurisprudencia internacional
Las fuentes de derecho internacional no se limitan a los tratados internacionales. Hoy

en días las decisiones de los tribunales internacionales, incluyendo los de tipo arbitral,
constituyen una fuente de enorme importancia pues sientan en muchos casos los
estándares que siguen muchas de las jurisdicciones nacionales. Por ello resulta
importante poner especial atención a los mecanismos que permitan difundir su cono-
cimiento entre los funcionarios jurisdiccionales .
.
Propuesta: Difundir las decisiones de los tribunales internacionales entre los funcionarios
jurisdiccionales y la profesión juridica en general.
Relación: V.B.4, V.G.4
Educación y capacitación: Diseñar meca-
nismos de difusión y capacitación perma-
nentes para dar a conocer a los funcionarios
jurisdiccionales las decisiones relevantes
de los tribunales internacionales, incluso
los de naturaleza arbitral, y analizar sus im-
plicaciones en la interpretación y aplicación
de los tratados internacionales.
4_ Medios alternativos para resolver controversias
a. Conocimiento, comprensión y uso de los medios alternativos
Los mecanismos alternatjvos para resolver controversias no cuentan con una valoración
uniforme al interior de los poderes judiciales. En muchas ocasiones se les considera
como instancias que representan una competencia ilegítima frente al servicio de impar-
tic ión de justicia. De esta manera, el empleo de un mecanismo alternativo puede visuali-
zarse como una acción que impide la rápida conclusión de los procesos. Incluso, cuando
existe una valoración positiva, se ¡es caracteriza como instancias que permiten descon-
gestionar alos juzgados al reducir su carga de trabajo. Sin embargo, estas concepciones
empiezan a cambiar. El fenómeno es particularmente visible en poderes judiciales en
donde se han articulado programas que conciben a la justicia alternativa como un meca-
nismo para facilitar el acceso a la justicia. Esta caracterización presenta a los mecanismos
alternativos como medios que permiten que los justiciables participen activamente en la
solución de sus problemas.
El cambio en la concepción prevaleciente sobre las características y funciones de

los mecanismos alternativos para resolver controversias se presenta como un importante
reto para los poderes judiciales. Los programas de justicia alternativa tienen que empezar
por difundir su potencial al interior de los poderes judiciales. Los juzgadores deben
conocer y entender sus alcances.
l· Propuesta: Difundir entre el personal iurisdiccional información sobre las características

y los alcances de los mecanismos alternativos para resolver controversias. .
Nivel de acción: local. ,
Relación: V.C.6
Educación y capacitación: Establecer cur-
sos de capacitación y actividades de difusión
orientadas tanto al personal jurisdiccional
como al público en general, que permi-
tan conocer las características de la justicia
alternativa.
b. Perfil de los mediadores en sede judicial
Uno de los aspectos importantes en la correcta operación de los mecanismos alternativos

de solución de controversias depende de la aptitud y perfil de sus operadores. En particular
los mediadores en sede judicial deben responder a un perfil muy específico que les
permita cumplir adecuadamente su labor. Actualmente los mediadores suelen carecer
de estas características, por lo Que se recomienda establecer un perfil para ellos.
Propuesta: Establecer el perfil de los mediadores en sede judicial.
Relación: V.C.6, VIII.C.4

Diseño institucional: Definir el perfil de los
mediadores en sede judicial. Este debe
asegurar que tengan la capacidad de mediar
de manera efectiva y no ser un mero trámite
antes de llegar al juzgador.
c. Profesionalización de los operadores de mecanismos alternativos para resolver

controversias
Un problema específico que plantea el desarrollo de medios alternativos de solución de

controversias es si sus operadores deben estar sujetos a mecanismos de regulación
y colegiación obligatoria. La racionalidad de esta medida sería garantizar a sus usuarios
una calidad mínima de desempeño profesional, técnico y ético.
Una cuestión previa al establecimiento de la regulación o cOlegiación obligatoria

de los operadores de los medios alternativos de solución de controversias es la deter-
minación de su perfil profesional. En este punto debe reconocerse que no todos los
tipos de medios alternativos requieren de un entrenamiento jurídico equivalente al de un
abogado, por lo que no sería deseable exigir en todos los casos como requisito el de tener
una licenciatura en derecho. Asimismo algunos tipos de medios alternativos requieren
de habilidades de las cuales muchas veces carecen los abogados. Deben por ello dife-
renciarse los perfiles profesionales de mediadores, conciliadores y árbitros.
Finalmente esta propuesta está relacionada con aquella relativa a la colegiación

obligatoria de los abogados, que se analizará adelante en el sección Dapartado 1 de este
mismo capítulo. En efecto, si se opta por establecer la colegiación obligatoria para el
conjunto de la profesión jurídica sería necesaria la expedición de una ley específica para
los operadores de medios alternativos. Alternativamente, si la ley establece únicamente
la colegiación obligatoria para aquellos que representen a los particulares ante un órgano
de impartición de justicia, puede considerarse incluir en ella las cuestiones relacionadas
con los operadores de medios alternativos .
. Propuesta: Establecer la colegiación obligatoria de los operadores de medios alternativos

. de solución de controversias.
Relación: V.C.5, VII.F.1, VIII.C.4

Legislativa: Que los Congresos Federal y
locales expidan legislación que establezca
la colegiación obligatoria para los operado-
res de medios alternativos con objeto de
asegurar estándares mínimos de calidad
profesional y ética. Previa a la expedición
. de la legislación debe definirse el perfil de
los operadores de los diferentes mecanis-
mos alternativos (mediadores, conciliado-
res, árbitros). No se considera conveniente
que en todos los casos se exija la licen-
ciatura en derecho.
D. EXTERNOS: EFICIENCIA Y EFICACIA
Como se ha destacado ya, los abogados juegan un papel crucial en el desempeño y

calidad de un sistema de impartición de justicia. Por ello, durante la consulta se coincidió
que deben mejorarse sustantivamente los estándares de calidad del ejercicio profesional
en todo el país. Para lograrlo se discutieron diversas alternativas en materia de regu-
lación de la profesión y capacitación.
1. Regulación de la profesión jurídica
Aunque es posible identificar un consenso respecto a la necesidad de establecer meca-

nismos institucionales para mejorar la calidad y responsabilidad del ejercicio profesional
de los abogados, no existe sin embargo acuerdo sobre cuál es el mecanismos idóneo
para hacerlo. Un número muy importante de las propuestas recibidas seorienta hacia la
necesidad de establecer la colegiación obligatoria. Otras sin embargo presentan otras
alternativas posibles.
a. Colegiación obligatoria
Debe distinguirse la colegiación obligatoria de los abogados de aquella que permitiría

otros mecanismos de supervisión y control del ejercicio de la profesión.
(i) Para abogados
Las barras y colegios de abogados han funcionado en nuestro país como mecanismos
de asociación profesional sin carácter obligatorio, como requisito para el ejercicio
profesional. Hay quienes consideran que la colegiación obligatoria constituiría una
violación a los artículos 5 y 9 constitucionales, sin embargo es menester reconocer
que este requisito existe en diversos sistemas jurídicos y que su establecimiento no es
incompatible con las libertades de profesión y asociación.
La colegiación obligatoria es en realidad un mecanismo de autoregulación, o de

regulación delegada, que tiene como objetivos asegurar una calidad mínima en las
habilidades y conocimientos de los abogados, así como de control de pares sobre el
desempeño eficiente y honesto del ejercicio profesional. En este sentido algunas pro-
puestas sostienen que sólo la colegiación obligatoria puede tener un efecto significativo
y eficiente para elevar los estándares de calidad técnica y ética del ejercicio profesional.
Al respecto deben diferenciarse las propuestas que se inclinan por la colegiación

obligatoria para el ejercicio de la profesión jurídica en general, de aquellas que limitan
esta figura para aquellos abogados que representen a los particulares ante un órgano de
impartición de justicia. Otra cuestión en la materia es a quién debe corresponder la facul-
tad de regular esta materia.
Un tema adicional a propósito de la colegiación es el relativo a las asociaciones de

abogados existentes. Es frecuente escuchar que muchos organismos que agrupan
abogados carecen de la representatividad necesaria en sus regiones. En otros casos, se
presentan problemas de confianza en cuanto asus directivos o a los fines de la asociación.
En todo caso, el tratamiento del tema de la colegiación debe resolver estas cuestiones,
antes de pensar en esquemas que exijan la pertenencia a una asociación como requisito
para el ejercicio de la profesión.
De la Consulta se desprenden dos alternativas específicas.

, Propuesta: Establecer la colegiación obligatoria de los abogados (amplia o restringida) a '

· nivel nacional.
· Relación: VII.F.l
, Constitucional: Modificación al artículo
, 5 constitucional para establecer la colegia-
ción obligatoria de los abogados (amplia o
restringida para aquellos que representen
: a los particulares ante un órgano de impar-
tición de justicia) y dar facultades a la Fede-
, ración para legislar en esta materia, o
: Legislativa: Expedir una ley Reglamentaria
, en materia de ejercicio profesional de abo-
gados donde se establezca la colegiación
, obligatoria (amplia o restringida como re-
, quisito para representar a una persona ante
los órganos de impartición de justicia). Esta
ley debería regular, entre otros aspectos, el .
funcionamiento, organización y facultades
de los colegios de abogados; precisar las
, obligaciones de actualización permanente;
garantizar estándares de calidad ética en la
, prestación de los servicios de represen-
· tación ante tribunales; determinar la partici-
· pació n de universidades en los procesos de
certificación de la calidad profesional y con-
, tener un régimen disciplinario y de responsa-
bilidad en materia de ejercicio profesional.
"Propuesta: Establecerla colegiación obligatoria de abogados {amplia o restringidal á nhief'l

estatal.
Relación: VII.F.l
; Legislativa: El Congreso de la Unión y los
Congresos de las Entidades federativas
, deben expedir leyes que regulen el ejercicio
profesional de los abogados en donde esta-
blezcan la obligación de colegiación obli-
gatoria como requisito para representar a
una persona ante los órganos jurisdiccio-
nales. Esta ley deberia regular, entre otros
, aspectos, el funcionamiento, organización
, y facultades de los colegios de abogados;
precisar las obligaciones de actualización
, permanente; garantizar estándares de cali-
, dad ética en la prestación de los servicios
: de representación ante tribunales; determi-
, nar la participación de universidades en los
procesos de certificación de la calidad profe-
, sional y contener un régimen disciplinario
y de responsabilidad en materia de ejer-
:,cicio profesional.
Los que se oponen a la colegiación obligatoria argumentan que, además de los

problemas de constitucionalidad ya mencionados, la función de certificación de cono-
cimientos debe estar en manos de las instituciones académicas y los de control de la
profesión en aquellas de las autoridades, sean éstas administrativas o judiciales. Las pro-
puestas específicas que se desprenden de esta visión se presentarán más adelante.
b. Certificación de abogados
Una alternativa a la colegiación obligatoria de los abogados es establecer mecanismos

de certificación profesional que constituirían un requisito para poder representar a un
particular ante un órgano de impartición de justicia. La certificación puede adoptar
diversas modalidades, según se detalla en la propuesta siguiente:
Propuesta: Establecer mecanismos de certificación como requisito para poder litigar ante;
los órganos jurisdiccionales.
- -,.~
Relación: VII.F.l
. Legislativa: Modificar las leyes orgánicas' Diseño institucional: Diseñar mecanis~ .
de los tribunales para establecer la obli- mas eficientes de certificación de los abo- ;
gación de certificación ante el órgano gados que litiguen ante los tribunales para
jurisdiccional. asegurar su calidad ética y profesional. Estos
Reglamentaria: Establecer mediante acuer- mecanismos pueden adoptar varias moda-
do generales de los Consejos de la Judica- lidades en cuanto a la institución que certifi-
tura u órganos equivalentes el requisito de que los conocimientos de los abogados, entre
. certificación. las cuales se pueden considerar a las si-
guientes: CENEVAL; los propios poderes ju-
diciales; o los colegios de abogados, entre
otros.
En todo caso, el modelo debe garantizar la
independencia de los abogados.
C. Registro de abogados en tribunales
Una alternativa a la certificación es establecer la obligación para los abogados de

registrarse ante el órgano jurisdiccional ante el cual desempeñen su labor de repre-
sentación. Esta alternativa tiene el riesgo de convertirse en un mero trámite burocrático
que no añada valor alguno respecto del objetivo de la medida, por ello su diseño debe
permitir que los tribunales mantengan una bitácora pública del desempeño de los abo-
gados ante ese órgano. Hasta el momento, los poderes judiciales cuentan con mecanismos
para el registro de los abogados. Sin embargo, dichos registros no parecen tener
repercusión alguna sobre el control en el ejercicio de la profesión.
Propuesta: Establecer registros que permitan conocer el desempeño de los abogados en

los poderes judiciales.
Relación: VII.F.1
Legislativa: Reformar las leyes orgánicas Gestión: Establecer un mecanismo efi-
de los tribunales para establecer y comple- ciente de registro de los abogados que'
. mentar la obligación de registro como litigan ante cada órgano jurisdiccional. Para;
: requisito para poder litigar ante ese órgano ser significativo ese registro no debe cons- J
jurisdiccional. tituir un mero trámite burocrático, sino per- ;
Reglamentaria: Establecer mediante acuer- mitir recabar información sobre el desem- ;
e do generales de los Consejos de la Judi- peño de los abogados registrados, misma
, catura u órganos equivalentes el requisito que deberá tener un carácter público.
, de registro y las actividades que quedarán
, .registradas. . ¡
E. INTERNOS: ACCESO
Se analizarán primero los actores internos, para posteriormente referirse a los externos.
1. Derechos humanos
Una cuestión crucial en el desempeño judicial es una clara concepción e interiorización

de los valores que implican los derechos humanos, misma que deberá incluirse dentro
de la cultura judicial a la que ya hemos hecho referencia.
a. Interpretación que favorezca construcción amplia de los derechos humanos
Una preocupación expresada por los participantes de la Consulta es el conocimiento y

orientación de los jueces, particularmente a nivel federal, en materia de derechos
humanos. En esta materia se considera fundamental que los jueces conozcan la
importancia de la protección jurisdiccional de los derechos humanos y que favorezcan
una interpretación amplia para facilitar su ejercicio.
,
Propuesta: Fomentar el conocimiento de los iueces en materia de derechos humanos y
favorecer una interpretación amplia en la materia .
. Niv~1 de acción: Federal y local.
." Relación: V.B.4, V.C.4, VII.C.3

'¡'
Educación y capacitación: Establecer ac-

ciones de capacitación para asegurar que los'
jueces tengan una cabal comprensión de la
importancia y contenido de los derechos .
humanos y favorezcan una interpretación am- '
plia que garantice su ejercicio.
b. Introducir perspectivas de género en las interpretaciones judiciales
Con frecuencia la perspectiva de género está ausente en las decisiones judiciales. Por
ello resulta necesario establecer políticas que permitan a los jueces explicitar los posibles
sesgos discriminatorios implícitos en algunas decisiones, y favorezcan una visión siste-
mática que integre la perspectiva de equidad de género.
Propuesta: Creación de unidades especializadas o grupos de trabajo para revisar las

e políticas implícitas o explícitas en materia de equidad de género y propongan las medidas
correctivas conducentes.
Relación:
Educación y capacitación: Introducir en los .
programas de educación y capacitación ele-
mentos que favorezcan la perspectiva de
género al interior de los poderes judiciales
del país.
Diseño institucional: Crear unidades espe-
cializadas para incorporar la perspectiva de
género en la labor interpretativa de los órga-
nos jurisdiccionales y asegurar que sus.
decisiones no introduzcan elementos dis-
criminatorios.
F.EXTERNOS:ACCESO
1. Ética y responsabilidad profesional
No basta el conocimiento técnico del derecho de los abogados si no se acompaña de

los más altos estándares de ética y responsabilidad profesional. Sobre ambas cuestiones
se presentaron propuestas durante la Consulta.
a. Códigos de ética para la profesión jurídica
La profesión jurídica carece, a nivel nacional, de códigos que orienten el ejercicio

profesional con estándares éticos bien definidos. Ello propicia con frecuencia simulación
o prácticas que atentan contra los intereses de los usuarios del sistema de imparti-
ción de justicia y contra la reputación y prestigio del conjunto de la profesión. Por ello
se recomienda su adopción y aplicación rigurosa, que contribuiría de manera sustancial al
mejoramiento de la imagen, confiabilidad y prestigio de la profesión y de la calidad de
impartición de justicia .
. Propuesta; Adopción de Códigos de Étic~ para el ejercicio profesional de los abogados.
Relación:
Regulatoria: Que los Colegios de Abogados Diseño institucional: Creación de mecanis-·'
promuevan la adopción de Códigos de Ética, mos institucionales al interior de las barras
de preferencia a nivel estatal, regional o y colegios de abogados para una aplicación
nacional, y de los mecanismos instituciona- rigurosa de los estándares de conducta
les para aplicarlos. ética establecidos en los Códigos que se
aprueben.
b. Falta de mecanismos para sancionar el mal ejercicio de la profesión jurídica
Los Códigos de Ética son una herramienta necesaria, pero no suficiente para mejorar
la calidad de los servicios jurídicos. Resulta también indispensable establecer meca-
nismos institucionales para sancionar las consecuencias que genera un ejercicio defi-
ciente de la profesión. En este sentido, algunas instituciones que ya funcionan en el
país, particularmente la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, pueden servir de base

para crear mecanismos similares.
"
Propuesta: Creación de una institución que facilite la aplicación de la responsabilidad

profesional de los abogados.
,
Nivel de acción: Nacional. .

Relación:
..
Legislativa: Crear legislación que regule Diseño institucional: Crear una Comisión,
los mecanismos para regular la responsa- similar a la CONAMED, para facilitar que los
bilidad profesional de los abogados. particulares que consideren se han visto
afectados por un ejercicio profesional defi-
ciente puedan fincar las responsabilidades
, ,
correspondientes ante un órgano imparcial. .
,
VIII
JUSTICIA V SOCIEDAD
1
1
E n este capítulo se revisarán las propuestas Que, de una manera general, se refieren
a la vinculación entre los poderes judiciales y la sociedad mexicana.
A. INDEPENDENCIA
La independencia judicial está estrechamente vinculada y se verá fortalecida con la

capacidad de los órganos jurisdiccionales de desarrollar sus labores de manera
transparente y con mecanismos eficientes de rendición de cuentas.
La transparencia genera beneficios institucionales, mejora la impartición de justicia,

reduce sus costos de transacción y en última instancia legitima la función jurisdiccional.
Sin embargo, presenta también algunos problemas específicos relacionados con la
actividad jurisdiccional relacionados con el manejo de información judicial y la protección
de datos personales. Este tema fue objeto de múltiples recomendaciones durante la
Consulta Que se exponen a continuación.
Desde otra perspectiva, no puede perderse de vista que la transparencia es una de

las herramientas más importantes -aunque no la única- de la rendición de cuentas, y
que la legitimidad de los poderes judiciales pasa por reforzar y ampliar de manera
sustantiva los canales de comunicación con la sociedad.
333
a. Internet
La internet es una herramienta poderosa para comunicar y transparentar la actividad

jurisdiccional. Aunque su uso se ha generalizado, el diseño y contenido de las páginas
de los poderes judiciales responde amuy diversas características que no siempre facilitan
el uso de la información. Desde otra perspectiva poco se ha reflexionado sobre qué
información deben contener las páginas de interne!.
(i) Diseño de las páginas
Propuesta: Mejorar el diseño de las páginas de internet de los poderes judiciales y los
consejos de la judicatura..
"",o.,
. Relación: VI.B.4 y 5
-,
Gestión: Realizar esfuerzos para mejorar el .
diseño de las páginas de Internet de los
poderes judiciales y consejos de la judica- .
tura de manera que sean más eficientes, .-
amigables yfáciles de usar. La información,
que en ellas se presente debe ser orga-
nizada, completa, clara y asequible a cual-
quier persona.
(ii) Contenido de las páginas
Propuesta: Establecer los contenidos mínimos y comunes para las páginas de internet de .
los poderes judiciales del país.
r Nivel d~ acción: Nacionál.
Relación: VI.B.4 y 5
VIII. JUSTICIA Y SOCIEDAD 335
Reglamentaria: Reformar los instrumentos Diseño institucional: Que en el seno de las
regulatorios de los poderes judiciales para asociaciones judiciales se establezcan gru-
establecer los contenidos mínimos de infor- pos de trabajo que definan los contenidos
. mación que deben proporcionarse en las deseables de las páginas de internet de los
páginas de internet. poderes judiciales, buscando proporcionar
la mayor cantidad y calidad de la informa- .
. ción posible.
".~. -.
(iii) Estadística judicial
La estadística judicial es una herramienta básica para medir el desempeño o rendir

cuentas sobre la actividad jurisdiccional, por ello se realizan recomendaciones específicas
respecto de su difusión en interne!.
Propuesta: Incluir información estadística en las páginas de internet de los poderes

, judiciales.
. Relación: VI.B.5
Gestión: Asegurar la publicación en interne! .
de información estadistica lo más actuali-
zada y desagregada posible, incluso por •
órgano jurisdiccional.
b. Criterios y políticas de transparencia en materia judicial
El acceso a la información y la transparencia en los poderes judiciales del país han

logrado avances sustantivos en los últimos años, sin embargo todavía resta un largo
camino por recorrer para poder consolidarlos y hacerlos parte de las rutinas cotidianas
de las organizaciones judiciales. De este modo se reconoció durante la Consulta que
existen asimetrías importantes en lo que se considera constituyen los estándares
deseables en materia de transparencia judicial, lo que ocasiona que tanto la producción
como el acceso y la divulgación de la información tengan diferencias importantes en los
distintos órganos jurisdiccionales a nivel nacional. Adicionalmente, no existe consenso
sobre los criterios de clasificación de la información judicial ni sobre los mecanismos
específicos de protección de datos personales. Todas estas cuestiones fueron objeto de

recomendaciones durante la Consulta.
(i) Crear Código de Buenas Prácticas
Puesto que el acceso a la información y la transparencia son materias de competencia

de cada entidad federativa, conviene pensar en soluciones que puedan ser adoptadas
por cada uno de los poderes judiciales, previa discusión y consenso sobre su contenido.
Propuesta: Consensuar y adoptar a nivel de todos los poderes judiciales del país un Código
. de Buenas Prácticas en materia de transparencia y acceso a la información.
Relación:
Reglamentaria: luego de un intercambio
de experiencias y de una discusión infor-
mada sobre la especificidad de la informa-
ción judicial en el seno de las asociaciones
judiciales, integrar un equipo de trabajo que
produzca un proyecto de Código de Buenas
Prácticas en materia de acceso a la informa- '
ción y transparencia judicial, que podría ser
luego adoptado por la Comisión Nacional
. de Tribunales Superiores de Justicia. Este
Código serviría de punto de referencia para
orientar la acción de los Congresos y los
propios poderes judiciales en la materia.
(ii) Reglas para clasificación de información jUdicial
La información que se genera en los órganos jurisdiccionales tiene ciertas características

especiales que obligan a reflexionar sobre las reglas específicas que deben guiar su
clasificación.
", PÍ"opuesta: Generar reglas específicas para la clasificación de información judicial.

, , . ~
Relación:
Reglamentaria: Establecer un grupo de Educación y capacitación: Capacitar a los
trabajo integrado por representantes de los funcionarios judiciales en materia de clasifi-
poderes judiciales y expertos en materia de cación de información.
clasificación de información que generen Gestión: Incorporar en las publicaciones de
lineamientos para la clasificación de la los poderes judiciales los nuevos criterios
información judicial, mismos que deben de clasificación de la información.
contemplar la aplicación de pruebas de daño
y de equilibrio. Estos lineamientos servirán
para orientar la elaboración de reglamen-
tos para cada Poder Judicial.
(iji) Protección de datos personales
Un aspecto que fue ampliamente debatido durante la Consulta es el referido a la protección

de los datos personales contenidos en las decisiones judiciales. La discusión plantea la
difícil tarea de balancear la protección del derecho a la vida privada de los usuarios del
sistema de justicia con el tema de la transparencia judicial y el principio de publicidad
de los procesos. El debate alrededor de estas cuestiones se plantea tanto en el derecho
internacional como en la legislación comparada. Las propuestas presentadas con motivo
de la Consulta sobre el tema proponen las siguientes alternativas:
Propuesta: Reformar la Constitución Federal para introducir los derechos a la intimidad y

a la imagen personal y expedir una ley de protección de datos personales.
". Relación:· "
Constitucional: Reformar la Constitución Educación y capacitación: Fomentar una
para que se incluyan los derechos a la inti- cultura de transparencia de la información
midad ya la imagen personal, así como los con un claro respeto de los datos perso-
mecanismos para su protección. nales que puedan resultar sensibles a la
Legislativa: Promover la expedición de una honra y dignidad de las personas, y con-
ley de protección de datos personales y ducente a promover también la eficiencia y
reformar el texto del artículo 8 de la ley competitividad del sistema de impartición
Federal de Transparencia y Acceso a la Infor- de justicia.
mación Pública Gubernamental para garanti-
zar la protección de los datos personales.
Reglamentaria: Reformar el Reglamento

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
y del Consejo de la Judicatura Federal para
la aplicación de la Ley Federal de Trans-
parencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, con el propósito de distin-
guir aquellos datos que tengan el carácter
de público, de los diversos datos sensibles
como los de origen étnico o racial, oque
estén referidos a las características físicas,
morales o emocionales de las personas, de
la vida afectiva o familiar, o aquellos que
puedan afectar la vida personal o familiar,
" entre otros análogos.
Un aspecto complementario en materia de datos personales se refiere al uso de

tecnologías de la información para la eliminación automática de los datos personales de
las sentencias cuando se generen versiones públicas en formato electrónico de las
sentencias. Las soluciones también plantean establecer buscadores que· permitan
consultar información pero que eviten abusos en el empleo de datos personales. El esta-
blecimiento de este tipo de medidas debe orientarse a garantizar que la información
generada en los procesos sea consultable, al tiempo que se evite que la misma sea
susceptible de ser empleada para fines ilegítimos.
Cabe señalar que la protección de datos personales debe relacionarse con las
características de los procesos y de los individuos que participan en ellos. El artículo 7
numeral5del Pacto de San José establece la publicidad de los procesos penales con la
única excepción de situaciones en donde se afecte el interés de la justicia. A la luz de lo
anterior, las decisiones en relación con el acceso a la información contenida en los
procesos debe hacerse compatible con los principios que regulan al proceso.
Propuesta: Usar tecnologías de la información para la generación de versiones públicas

de las sentencias en formato electrónico.
Relación: VI.B.4
Gestión: El desarrollo y uso de sistemas de
gestión documental automatizados que per-
mitan, desde la generación de los documen- ..
tos, la señalización de los datos personales
para proceder a su eliminación automática
cuando se produzcan las versiones públicas
de las sentencias y otros documentos que se
. generen dentro del proceso jurisdiccional.
c. Consejo consultivo ciudadano
Durante la Consulta se cuestionó la política de transparencia y comunicación de los

poderes judiciales pues se consideró que la sociedad desconoce qué son y cómo
funcionan. En este orden de ideas, se estimó necesario vincular las necesidades que
tiene la sociedad en materia de información con los programas de comunicación que
se elaboren al interior del Poder Judicial. Para este efecto la participación ciudadana
puede ser un instrumento de enorme valía para favorecer y asegurar la transparencia y
una adecuada comunicación entre los poderes judiciales y la sociedad.
Propuesta: Creación de Comités Ciudadanos Consultivos en materia de transparencia y ,

comunicación.
Relación:
Diseño institucional: Considerar la posibili-
dad de crear Consejos Ciudadanos Consul-
tivos en los Poderes Judiciales para que
coadyuven a la vigilancia de la transparen-
.. cia y comunicación con la sociedad.
2. Imagen pública del juez
El juez es el actor central del sistema de impartición de justiCia. Sin embargo, poco o
nada se conoce sobre los jueces. Quiénes son, cuál es su educación, cuáles sus
actividades y desarrollo profesional. Parece importante promover una nueva imagen
340 LIBRO BLANCO OE LA REFORMA JUOICIAL
pública de los jueces, que enfatice sus valores y visión, y que contribuya a generar
legitimidad y aprecio social por su función. Es necesario que los usuarios del sistema y
la población en general reconozcan la trascendencia de la función jurisdiccional para la
sociedad.
El tema también incluye, indirectamente, con la imagen de los juzgados, de la

indumentaria y de la arquitectura de los inmuebles y que los usuarios asocian con
aquella del juez y la justicia. Al efecto, es necesario asegurar que los edificios en donde
se encuentran los tribunales y el mobiliario de los mismos, sean sobrios, dignos· y
funcionales. Puede también considerarse el uso de la toga en las sesiones públicas .
. Propuesta: Promover una nueva imagen pública de los jueces.
Relación:
Educación y capacitación: Promover me-
diante acciones en los medios de comuni-
cación, en las escuelas y en general en las
organizaciones de la sociedad (asociacio-
nes de empresarios, academia, organiza-
ciones sociales) una nueva imagen de los
jueces que permita identificar quiénes son,
cuáles son sus valores y visión, y en general
contribuya a que se valore y legitime so-
cialmente su actividad.
Gestión: Revisar la arquitectura judicial. .
Establecer estándares para determinar los
espacios y el equipamiento requerido para
una unidad jurisdiccional.
1. Educación jurídica y universidades
Un aspecto claramente identificado durante la Consulta fue la calidad de la educación

jurídica y la mayor vinculación que podría existir entre los poderes judiciales y las
universidades.
a. La calidad de la educación jurídica
Durante la Consulta se expresaron en varias ocasiones serias preocupaciones por la

calidad de la educación jurídica, en particular por la proliferación de escuelas de derecho
que no reúnen las condiciones mínimas para impartir una educación jurídica de calidad.
En este campo se considera que el desarrollo por parte de las autoridades responsables
de un mecanismo de certificación parece necesario para mejorar la calidad de la educación
jurídica.
Propuesta: Establecer un mecanismo de certificación de los egresados de las escuelas de

derecho como requisito para obtener su cédula profesional. .
Relación:
Legislativa: Reformar las leyes de pro- Gestión: Establecer un mecanismo efectivo
fesiones de las entidades federativas para de certificación profesional, por ejemplo un
establecer mecanismos de certificación examen nacional de certificación que sea
como requisito previo a la obtención de la condición para el ejercicio profesional. Esta
cédula profesional. podría ser una responsabilidad del CENEVAl,
de las asociaciones de escuelas de derecho
o de los colegios de abogados.
Propuesta: Establecer controles más estrictos para autorizar la creación de nuevas

escuelas de derecho en el país.
Relación:
Reglamentaria: Que las autoridades edu-
cativas establezcan controles más estrictos
de manera previa a la autorización de crea-
.
. ció n de nuevas escuelas de derecho.
b. Revisión de programas de estudios para incorporar contenidos prácticos, en particular

relacionados con la función judicial
Otra de las preocupaciones expresadas durante la consulta fue la desvinculación de la

educación jurídica con la práctica. Los planes de estudio de las facultades y escuelas de
derecho no están diseñados adecuadamente para vincular la teoría que se imparte con
la práctica judicial. Por ello, la mayoría de los estudiantes desconoce el ejercicio práctico
de la función judicial y esto obliga a que los institutos judiciales se enfoquen funda-
mentalmente a suplir tal deficiencia.
" Propuesta: Modificar y revisar los planes y programas de estudio para introducir mayores
"elementos prácticos.
Relación:
Educación y capacitación: Modificar los
planes y programas de estudio de las es-
cuelas y facultades de derecho del país para
introducir elementos que los vinculen
con la práctica, en particular con la función
jurisdiccional.
c. Análisis de resoluciones
Otro elemento que se requiere en la educación jurídica es introducir con mayor énfasis
el estudio y análisis de las resoluciones judiciales.
Propuesta: Introducir en los cursos de las escuelas de derecho el análisis de resoluciones

". judiciales.
" Nivel de acción: Nacional.
• Relación:
Educación y capacitación: Introducir en los
programas de estudio de las escuelas y fa-
cultades de derecho del país el estudio y
análisis sistemático de las resoluciones ju-
diciales para fomentar su conocimiento críti-
co y valorar la importancia de las decisiones
judiciales para el desarrollo del derecho.
d. Considerar el diseño de programas terminales para formar cuadros que pueden

incorporarse al sistema de administración de justicia
La educación jurídica raramente ofrece como alternativa la posibilidad de orientar a los

egresados a la función jurisdiccional. De esta manera el reclutamiento y formación del
personal de los poderes judiciales parecería ser una responsabilidad exclusiva de éstos.
Por ello parece conveniente comenzar a diseñar programas especializados Que permitan
la formación de recursos humanos capaces de incorporarse a los diferentes organismos
del sistema de impartición de justicia del país .
.
. Propuesta: Diseñar en las universidades programas orientados a formar recursos humanos'

para que ingresen a la carrera j u d i c i a l . .
Relación: VI.A.2
No normativa
Educación y capacitación: Crear en las
universidades del país programas termi-
nales especializados para formar cuadros
capaces de incorporarse a los órganos de
impartición de justicia del país •
. . . ..' .
e. Desarrollar investigación en materia judicial
La generación de investigación original y rigurosa sobre el funcionamiento y desempeño

de los poderes judiciales y de los órganos jurisdiccionales del país es una necesidad
crucial para conocer la forma en la cual se imparte justicia Que permita a los órganos de
gobierno y administración una toma de decisiones más informada. Como lo demuestra
la Consulta se carece de una masa crítica de investigadores capaces de generar un

conocimiento básico sobre los órganos de impartición de justicia del país. Por ello
resulta urgente fomentar el desarrollo de grupos de investigación en este campo.
1, Propuesta: Incentivar el desarrollo de investigación en materia judicial.
l. Relación:
Educación y capacitación: Fomentar me-
I
diante todos los mecanismos posibles, por
ejemplo la intervención del CONACYT, insti-
tuciones internacionales y nacionales yaun
los propios poderes judiciales, el desarrollo
de investigación y de grupos de investiga-
ción en materia judicial capaces de generar,
en el largo plazo, investigaciones rigurosas
sobre el funcionamiento de los órganos de
impartición de justicia que amplíe el cono-
.
cimiento que de ellos se tiene .
f. Fomentar la presencia de jueces en universidades
Un mecanismo para despertar vocaciones, mejorar la calidad del reclutamiento judicial,

dar a conocer la actividad jurisdiccional en todas sus dimensiones e incluso generar
investigación pertinente es la de aproximar a los jueces a las comunidades académicas,
principalmente mediante la impartición de cursos. Para que este proceso genere toda su
riqueza potencial se requiere dar a los jueces facilidades, incentivos y entrenamiento
pedagógico.
Propuesta: Propiciar la participación de jueces en las universidades.
Relación: VI.A.2, VI.A.4, VI.B.9, VIII.A.2

Gestión: Generar incentivos al interior de
los poderes judiciales para que los jueces
se involucren en tareas de enseñanza en
las escuelas y facultades de derecho del
país. Esta participación no debe limitarse a
la impartición aislada de una cátedra, sino
formar parte de programas institucionales
que permitan la interacción de los jueces con
las comunidades académicas en activida-
des docentes, de investigación y extensión.
g. Formación ética de los abogados
La ética profesional no es una responsabilidad exclusiva de los abogados y jueces ya

formados y en ejercicio, sino que debe ser parte central de la educación universitaria.
. .
Propuesta: Introducir cursos de ética profesional en los planes de estudio de las escuelas
de derecho.

..
Relación: VII.F.l
Normativa No normativa ..
programas de estudio de las escuelas y
facultades de derecho cursos de ética pro-
fesional que generen valores capaces de
orientar la conducta de las nuevas genera-
ciones de profesionales del derecho en el
país, con independencia de las actividades
. profesionales que realicen en el futuro .
C. ACCESO
El acceso a la justicia implica considerar no sólo las condiciones formales en que los
ciudadanos pueden utilizar los mecanismos jurisdiccionales, sino una visión más amplia
que permita que la sociedad conozca cuál es la función y el quehacer de los tribunales.
En esta materia, como muestra la Consulta, hay un largo camino por recorrer y una
amplia ventana de oportunidad.
1. Comunicación
La Consulta puso en evidencia que un amplio sector de las personas que participaron
percibe como inexistentes, o en el mejor de los casos ineficaces, los esfuerzos de los
poderes judiciales, particularmente a nivel federal, para comunicar sus acciones,
decisiones y argumentaciones. Otro sector considera que se requieren acciones adicio-
nales y complementarias que se orienten agenerar una auténtica política de comunicación
social. En concreto, parece necesario emprender acciones específicas en materia de
comunicación de sentencias.
a. Políticas de comunicación social
Los poderes judiciales requieren de una política de comunicación social que parta de
una reflexión completa sobre su papel en el entorno político y social actual, y su res-
ponsabilidad en la construcción del Estado de derecho. La política de comunicación no
debe limitarse a una política de medios y periodistas; tampoco debe estar orientada sólo
a la modificación de la percepción de la opinión pública, mediante spots publicitarios.
Una política de comunicación judicial tendría que tener como objetivos centrales construir
la legitimidad del Poder Judicial, generar la confianza en la institución y mostrar su
eficacia en el desempeño de las funciones que tiene encomendadas. Adicionalmente,
esta política debe ser de doble vía, es decir, debe contemplar canales de comunicación
de ida y vuelta entre los poderes judiciales y la sociedad en general.
La construcción de esta política de comunicación social debe por tanto ser activa y
no simplemente reactiva. Debe por ello identificar los temas que, desde la perspectiva
judicial, deben estar en el debate público. Se trata de generar una pedagogía pública de
acompañamiento a la función judicial y a la construcción del Estado de derecho.
La construcción de una pOlítica de comunicación debe considerar la especificidad

de la función jurisdiccional y buscar los medios e instrumentos de comunicación que
permitan traducirlos al lenguaje social, en particular el carácter contradictorio del proceso
judicial. Asimismo, debe ser capaz de transmitir la importancia de los precedentes en
las decisiones jurisdiccionales y también, en forma destacada, las limitaciones inherentes
a la propia función judicial cuya actividad depende de la acción de las partes y del modo
en que planteen el litigio, tanto desde el punto de vista jurídico como procedimental.
Es frecuente que los medios de comunicación soslayen este aspecto propiciando con
ello una percepción distorsionada.
Propuesta: Crear políticas de comunicación social para los poderes judiciales.

¡'--
Relación:
Diseño institucional: Cada Poder Judicial
deber diseñar una política de comunicación
social que permita comunicar de manera
efectiva las tareas, funciones y visión de la
actividad jurisdiccional. Esta política debe
ser capaz de comunicar la especificidad de
la función jurisdiccional, al tiempo que ser
activa y no simplemente reactiva. Asimismo
debe concebirse no sólo como una polí-
tica de medios de comunicación, sino como
una estrategia integral y bidireccional para
asegurar un adecuado flujo de información
entre los poderes judiciales y la sociedad.
La construcción de esta política y su imple-
mentación puede ser además una labor com-
partida entre los poderes judiciales del país,
incluido el Poder Judicial de la Federación,
para generar sinergias que coadyuven a su
eficacia. En su elaboración deben participar
expertos externos a los poderes judiciales.
Propuesta: Crear voceros judiciales.
Relación:
Diseño institucional: Crear en los poderes
judiciales del pais voceros judiciales. Estos
funcionarios deben ser los responsables de
implementar una parte significativa de la
política de comunicación social y ser capa-
ces de traducir a la sociedad y a los medios
los temas de interés de los propios poderes
judiciales.
Con frecuencia los jueces deben resolver asuntos que atraen la atención de los
medios de comunicación, lo que genera presiones adicionales sobre los juzgadores.
La Consulta identificó como un problema la falta de capacidad de los jueces de comunicar
y enfrentar a periodistas.
Propuesta: Capacitara los jueces en materia de medios de comunicación.
. Relación:
Educación y capacitación: Capacitar a los
jueces para enfrentar a los medios de co-
municación. En particular se trata de darles
las herramientas y el entrenamiento sufi-
cientes para que sean capaces de comuni-
car a la sociedad, a través de los medios,
las razones de sus decisiones en casos que
sean de relevancia y por ello objetos de con-
troversia pública. El objetivo último debe
ser incrementar la legitimidad de las deci-
siones jurisdiccionales.
b. Difusión de sentencias
Las sentencias deben ser difundidas y debatidas. Ello obliga sin embargo a considerar
algunos aspectos que requieren de una atención especial por sus contenidos y carácter
técnico.
(i) Mecanismos para difundirlas
La sentencia es el medio de comunicación más importante de la actividad jurisdiccional,

en este sentido los jueces "hablan por sus sentencias". En ellas se expresa la labor
fundamental de los jueces y constituyen el instrumento más claro para una adecuada
rendición de cuentas. Por ello resulta crucial establecer las estrategias adecuadas para
difundirlas y debatirlas.
Al tiempo de lo anterior, es necesario reconocer que en ocasiones las sentencias

contienen datos personales que pueden comprometer la vida privada de los usuarios
del sistema o bien pueden poner en riesgo su integridad física o moral. La Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental estableció en su artículo
8 que el Poder Judicial de la Federación debe hacer públicas las sentencias que hayan
causado estado o ejecutoria. Al mismo tiempo señala que las partes pueden oponerse a
la publicación de sus datos personales. Por su parte, el artículo 8 del Reglamento
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal
para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental establece algunas reglas específicas en la materia. No obstante estos
avances específicos, resulta necesario profundizar en la manera en que puede generalizarse
la publicación de las sentencias, tanto anivel federal como estatal, utilizando los mecanis-
mos, incluso de carácter informático, que permitan proteger de manera eficiente y a bajo
costo los datos personales que en ellas se contengan, en los casos que así se requiera .
. Propuesta: Establecer la obligación de publicar en medios electrónicos (internet) versiones

públicas de las sentencias de los órganos jurisdiccionales con la debida protección de los
datos personales. •
".Relación: V.B.a, VI.B.4, VIII.A.l ..
Normativa: No normativa
Legal: Reformar las leyes federal y estatales Gestión: Desarrollar el uso de software que"
de transparencia y acceso a la información permita generación de versiones electró- .
para establecer la obligación de publicar las nicas de las sentencias con mecanismos .
sentencias en medios electrónicos previa que faciliten de manera automatizada la
protección de los datos; o protección y eliminación de datos personales. "
Reglamentaria: Establecer en los regla- .
mentos de las leyes de transparencia y
acceso a la información la obligación de
" publicar las sentencia de manera electró-
nica y los mecanismos para proteger los
datos personales que en ellas se contengan. .. ..
(ii) Propiciar el debate público de las sentencias
La discusión pública de las sentencias es uno de los mecanismos más eficientes para
dar transparencia a la actividad jurisdiccional, difundir las razones de los juzgadores y
poner en la mesa pública las diferentes visiones que construyen un problema. Se trata
de fomentar el debate público de las sentencias en el entendido que éste propicia una
mejor toma de decisiones; permite corregir e incorporar visiones alternativas en el
razonamiento judicial; pone en el foro público los dilemas que enfrenta el juez, y contribuye
de manera decisiva a generar confianza en el conjunto de la actividad jurisdiccional. Por
todo ello es necesario que los poderes judiciales participen en el debate público de las
sentencias, pues una adecuada rendición de cuentas supone la explicación de la acción.
Esta es una condición para la construcción de la confianza en las instituciones judiciales
y con ello fortalecer su legitimidad.
..
. Propuesta: Fomentar el debate público de las sentencias judiciales.
l· Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Educación y capacitación: Fomentar me-
diante la organización de foros y publicacio-
nes el debate público sobre las sentencias .
de los órganos jurisdiccionales, en estos de-
bates debe de asegurarse una amplia parti- .
cipación y asegurar condiciones de diálogo
..
y respeto. .
c. Capacitación para periodistas y comunicadores
La comunicación de la actividad jurisdiccional pasa necesariamente por los periodistas

y comunicadores. Resulta por ello crucial que ellos tengan una adecuada comprensión
de la especificidad de la función jurisdiccional y se conviertan en auténticos "traductores"
hacia la sociedad. Ello implica necesariamente un trabajo conjunto que pasa por una
capacitación de periodistas y comunicadores, e incluso por el establecimiento de un
código de ética en la materia.
Propuesta: Realizar acciones de educación y capacitación para comunicadores y

periodistas.
Relación:
Educación y capacitación: Establecer a
nivel nacional, mediante acciones con-
certadas de los poderes judiciales, cursos
y talleres de capacitación judicial para
periodistas y comunicadores.
Propuesta: Crear un código de ética sobre comunicación en materia judicial. .

.
Relación:
Diseño institucional: Propiciar la creación'
de un código de ética en materia de comuni-
cación judicial que sea el resultado de una
acción conjunta de las poderes judiciales
can los medios de comunicación a nivel
nacional. .
.
.
d. Transmisi6n de sesiones por medios electr6nicos
El proceso judicial tiene un carácter contradictorio, y el debate público es uno de los

pilares de su legitimidad democrática. Los argumentos, su valoración y la discusión
que sobre ellos se tiene deben ser ampliamente difundidos, como un mecanismo que
sirva a la vez para transparentar la actividad jurisdiccional, mostrar su calidad,
imparcialidad y contribuir a generar una cultura sobre el quehacer judicial. Esta difusión
debe incluir tanto a los tribunales superiores y la Suprema Corte de Justicia, como a los
demás órganos jurisdiccionales.
Propuesta: Difundir por medios electrónicos las sesiones de los órganos jurisdiccionales.
Relación:
Gestión: Difundir a través de medios elec-
trónicos, sea la Internet, la radio o la televi-
sión, las sesiones y debates de los órganos
jurisdiccionales en todos sus niveles. Esta
difusión puede ser en vivo o diferida, y ha-
cerse mediante audio, video o versiones
electrónicas, y estar a disposición pública
todo el tiempo.
e. Canal judicial
Una alternativa para ampliar la cultura judicial, así como difundir y transparentar las
actividades de los órganos jurisdiccionales es la creación de un canal judicial, Este
medio permite a los poderes judiciales aprovechar las posibilidades que ofrecen los
medios de comunicación para difundir y analizar sus actividades y comunicar su
desarrollo a nivel nacional. Los poderes judiciales deben evaluar las experiencias exis-
tentes y diseñar los proyectos que mejor se ajusten a sus necesidades .
.... Propuesta: Crear un canal judicial. ...
l' Nivel de acción: Nacional.
. Relación:
Diseño institucional: Crear un canal judi-
cial para divulgar, analizar y comunicar la
. .. .. .
actividad
...
de los órganos jurisdiccionales.
2. Sentencias
Durante la Consulta se señaló que las sentencias lejos de contribuir a comunicar la

racionalidad y sentido de las decisiones jurisdiccionales, tienen una estructura tal que
les impide cumplir esa función. En efecto, se coincidió en señalar que son largas, en
ocasiones con deficiencias de redacción, mal argumentadas y con frecuencia difícilmente
entendibles, no sólo para el pÚblico en general sino incluso para los especialistas. Por
ello, se recomendó una reingeniería completa tanto de su proceso de elaboración como
de su contenido. No se trata que éstas pierdan su carácter técnico y jurídico, sino que se
mejore su calidad y su argumentación, que sean más cortas y que reflejen adecuadamente
los argumentos de las partes y las razones del juzgador para tomar su decisión. Este
proceso de reingeniería es complejo, ya que va más allá de los aspectos lingüisticos
e implica dimensiones institucionales, de capacitación de recursos humanos, de uso de
recursos tecnológicos y, sobre todo, de una reflexión profunda sobre el fin último de la
sentencia. Se trata, pues, de una acción necesariamente de mediano y largo plazos,
pero que debe iniciarse de inmediato.
Propuesta: Rediseñar las sentencias para facilitar su comprensión y comunicación.
Relación: V.B.B, VII.C.1
Diseño institucional: Rediseñar de manera'
integral las sentencias para lograr que sean
un instrumento capaz de comunicar de ma-
nera clara, concisa y precisa el resultado de
la actividad iurisdiccional. El rediseño debe
incluir aspectos jurídicos, lingüísticos,
.
de formato y extensión .
.
. . . . .
Propuesta: Crear grupos de trabaio capaces de traducir a lenguaje común las sentencias
. judiciales.
I
Nivel de acción: Nacional, federal y local. .
..
Relación:
. .
Educación y capacitación: En tanto se .

logra el rediseño de las sentencias judi-
ciales, pueden integrarse grupos de tra-
bajo que tengan como objetivo ''traducir"
las sentencias a lenguaje común y con ello
mejorar de manera inmediata la comu-
nicación de la actividad de los órganos
.
jurisdiccionales .
3. Amicus Curiae
La introducción del amicus curiae es un mecanismo que permitiría ampliar el acceso a la

justicia y contribuir auna protección más amplia y activa de los derechos fundamentales.
Este tema, por sus implicaciones técnicas, fue tratado en el capítulo V, sección B, apartado
1 al cual remitimos.
4. Medios alternativos
Los medios alternativos serán mecanismos exitosos sólo en la medida en que la socie-
dad los conozca y existan recursos humanos capacitados para promoverlos y operarlos.
a. Generalizar su difusión
Aunque se reconoce el enorme potencial de los medios alternativos para ampliar el

acceso a la justicia, su implantación requiere de programas intensivos para difundirlos
entre los usuarios del sistema de impartición de justicia y generar confianza y legitimidad
en su uso.
Propuesta: Establecer programas para difundir el uso de los medios alternativos.

.
Relación: VII.C.4
Educación y capacitación: Establecer pro-
gramas para difundir el uso de los medios
alternativos de solución de controversias.
Estos programas deben estar dirigidos a
los núcleos de usuarios potenciales y de-
ben estar orientados a explicar en términos
sencillos su operación, fundamento y pro-
: pósito, asi como su relación y diferencia
con los mecanismos de justicia formal.
Se trata de difundir su uso, y generar con-
.. .
fianza y legitimidad en su operación .
b. Introducir los mecanismos alternativos en los planes de estudio de las escuelas de

derecho
El desarrollo de los medios alternativos requiere de la formación de recursos humanos

capaces de entender su uso y de operarlos correctamente. Esto supone alejarse de
los paradigmas tradicionales que fomentan el litigio como el único mecanismo para
resolver conflictos y formar abogados con una vocación orientada a resolver conflictos
mediante el uso de otras alternativas.
, .
Propuesta: Introducir en los programas de estudio de derecho el estudio y operación de

medios alternativos de solución de conflictos.
Relación: VII.C.4
programas de estudio de las escuelas y
facultades de derecho del país el estudio de
los mecanismos alternos de solución de con-
troversias. Esta educación debe contener
tanto contenídos teóricos como prácticos
para formar abogados capaces de entender
la lógica y la operación de estos mecanis-
mos. Se trata de dar a los ióvenes aboga-
dos una formación profesional orientada a
resolver conflictos de manera eficiente y
no únicamente a través del litigio judicial.
5. Creación de ONGs en materia de impartición de justicia
La experiencia muestra que la existencia de organizaciones no gubernamentales

especializadas en materia de derechos humanos, consumo o medio ambiente, por ejemplo,
ha contribuido al desarrollo de la protección de los intereses sociales en estas áreas.
Por ello, el sistema de impartición de justicia se fortalecería significativamente con la
existencia de organizaciones de la sociedad civil especializadas en darle seguimiento y
evaluarlo en sus diferentes dimensiones. Estas organizaciones juegan un papel fun-
damental como intermediarias entre los poderes judiciales y la sociedad y deben generar
capacidad institucional para funcionar como mecanismos de rendición de cuentas. Sus

funciones pueden ir desde participar como amicus curiae, como observadores, o la
divulgación de sentencias de los tribunales, el seguimiento del desempeño de los
tribunales y la discusión pública de sus decisiones. Por lo anterior, debe fomentarse a
través de diversos mecanismos la creación y operación de este tipo de organizaciones,
hoy prácticamente inexistentes.
Propuesta: Incentivar la creación de ONGs especializadas en materia de impartición de

justicia.
Relación:
Diseño institucional: Fomentar, mediante la '
capacitación, el acceso a la información,
la promoción e incluso el financiamiento
-directo o indirecto-la creación de ONG's
especializadas en materia de impartición de
justicia en sus diferentes dimensiones, que
incluyen desde la participación directa en
acciones de representación hasta la forma- .
. ción de observatorios judiciales.
IX
JUSTICIA PENAL
O entro de la amplia gama de temas Que integran la agenda de la reforma judicial,
la justicia penal ocupa un lugar destacado, tanto en el debate como en el estado
de la cuestión. En cuanto al debate, se advierte una presencia prominente del tema, no
sólo en el debate académico y social, sino también en el legislativo; muestra de ello son
las diversas iniciativas presentadas durante los últimos años, en particular la presentada
por el Presidente de la República en 2003. Vale la pena señalar también Que durante las
campañas presidenciales de 2006, éste fue un tema presente en todas ellas. Una gran
parte del debate público y político se ha concentrado en dos temas. El primero, la
autonomía del ministerio público, y el segundo, los denominados "juicios orales". Sin
duda, ambos forman parte de la agenda de la reforma del sistema de impartición de
justicia penal, sin embargo, como resulta evidente de I~ Consulta, el problema es mucho
más amplio y una solución de fondo, no meramente cosmética, implica considerar las
diversas variables Que inciden en la justicia penal.
Por lo anterior, no es de sorprender Que el sistema de justicia penal es el tema Que

suscitó el mayor número de participaciones en la Consulta. En términos generales, los
planteamientos fueron críticos respecto de su funcionamiento y se coincidió sobre la
impostergable necesidad de reformarlo. Las propuestas para modificarlo integran un
abanico muy amplio de alternativas y van desde aspectos puntuales hasta enfoques Que
se inclinan por replantear el sistema en lo general.
La visibilidad de la justicia penal se manifiesta también en su impacto sobre todo

el funcionamiento del sistema de justicia. Si bien desde una perspectiva estrictamente
359
cuantitativa, los asuntos penales no son necesariamente los que se presentan con más
frecuencia, es necesario reconocer que su número y los requerimientos para la tramitación
de los procesos inciden claramente sobre la conducción de la justicia.
Por las anteriores razones, se estima pertinente ubicar la discusión sobre la justicia
penal en el país como uno de los aspectos más delicados para la debida articulación del
sistema de justicia en México. En consecuencia, se ha optado por separar el tratamiento
de la justicia penal del resto de los temas de la Consulta y tratarlo como un capítulo
independiente.
Antes de entrar en materia, vale la pena hacer una reflexión sobre los alcances
de la reforma de la justicia penal. Con mucha frecuencia se suele relacionar la reforma de
la justicia penal como un elemento útil para reducir la criminalidad. El análisis que aquí
se presenta no comparte la existencia de un vínculo causal necesario entre la reduc-
ción de la criminalidad y una mejor operación de la justicia penal. La aproximación que
presenta este Libro Blanco concibe la función del sistema de justicia penal como una
obligación de un Estado democrático de derecho consistente en contribuir a la protec-
ción de los derechos de las víctimas de los delitos y en garantizar que los derechos y
las libertades de los indiciados sean debidamente respetados. Para ello, el Estado tiene
la obligación de dar una respuesta institucional a través de acciones encaminadas a
prevenir el delito, investigar su existencia, ubicar a los responsables, presentarlos ante
un juez y proteger los intereses de las víctimas de los delitos. La obligación del Estado
también se traduce en garantizar que los jueces resuelvan los asuntos que se les presentan
con imparcialidad y respetando el principio de la presunción de inocencia.
Si el análisis se circunscribe exclusivamente a la función jurisdiccional, el enfoque

necesariamente se haría más estrecho. Sin embargo, dada la naturaleza del procedimiento
penal mexicano, un análisis centrado exclusivamente en el funcionamiento jurisdiccional
puede resultar parcial y dejar a un lado problemas estructurales que necesariamente
afectan cualquier intento de reforma. Si bien el análisis que aquí se presenta aborda
principalmente cuestiones relacionadas con la impartición de justicia penal, durante la
Consulta también se presentaron temas que corresponden a una perspectiva más
amplia del procedimiento penal y que se exponen, por su importancia, como parte de
sus resultados.
IX. JUSTICIA PENAL 361
La reforma de la justicia penal
Las discusiones alrededor del marco normativo que rige a los procesos penales en
México se caracterizan por contar con diversas propuestas, en las cuales se hace refe-
rencia al tránsito de un sistema escrito a un sistema oral. Sin embargo, en muchos
casos esas propuestas no consiguen establecer una vinculación clara entre la problemá-
tica existente en el sistema de justicia penal y el potencial de la oralidad para resolverla.
Por ejemplo, suele subrayarse exclusivamente el potencial de la oralidad para acelerar
la tramitación de los procesos, sin considerar otros factores.
Asimismo, no hay claridad respecto de la conveniencia del tránsito hacia la orali-

dad en cuanto a los alcances de la transformación. Las posiciones van desde la incor-
poración de la oralidad en asuntos menores, hasta una transformación integral de la
justicia penal. En este último caso resulta obvio que la oralidad es sólo una técnica que
no puede por sí misma convertirse en el eje rector de una reforma integral. Tal reforma
implica necesariamente la articulación de un proceso penal acusatorio. Por otro lado, la
mayor parte de las propuestas se centran exclusivamente en el diseño normativo de
la oralidad, dejando de lado los problemas de su implementación, los cuales no pueden
considerarse triviales.
Otras propuestas contienen críticas al desempeño del conjunto del sistema de justicia
penal. Los planteamientos analizan desde la averiguación previa hasta la fase de ejecu-
ción de las sentencias. También se consideran a todos los actores del sistema -jueces,
agentes del ministerio público, abogados, defensores y policías-. El común denominador
de este tipo de posturas es un enfoque integral de la problemática de la justicia penal.
El enfoque aboga por favorecer la construcción de un procedimiento penal que permita
garantizar un debido proceso, tanto para víctimas como para inculpados y que, al mismo
tiempo, genere los incentivos necesarios para que los operadores del sistema mejoren
su desempeño.
Precisamente, a propósito de las posturas que revisan al sistema de manera integral,

es posible encontrar posiciones que privilegian el fortalecimiento de principios como el
de publicidad, el de concentración o el de inmediación. Incluso se habla de la necesi-
dad de articular efectivamente el proceso penal acusatorio. En forma general, también
se destaca la necesidad de consolidar el principio de presunción de inocencia y de
encontrar vías que permitan formalizar y fortalecer la participación de las víctimas en los
procedimientos. Este tipo de propuestas de reforma tiene generalmente puntos de con-
tacto con el derecho comparado. No obstante, el referente fundamental es el espacio de
consenso sobre la definición del debido proceso penal en las normas y en la jurispru-
dencia internacional.
Dentro del debate también es muy importante destacar la existencia de posturas

que si bien son críticas respecto al funcionamiento del sistema, se inclinan por la cautela
en lo tocante a su reforma. Esta línea de pensamiento se caracteriza por considerar que
acciones precipitadas, sin la debida evaluación y recursos, pueden resultar contraprodu-
centes agravando, y no solucionando, algunos de los problemas existentes. Por ello
recomiendan prudencia y mesura en el diseño e implementación de ella.
El análisis de los ejercicios presentados tanto en el marco de la Consulta como en

otros espacios de la vida pública nacional conduce necesariamente a una reflexión
sobre el futuro inmediato de la justicia penal. En principio, parece que existe un consenso
generalizado sobre las dificultades por las que atraviesa el sistema y las deficien-
cias que acusa. En cuanto a las alternativas de solución el escenario es más variado.
No obstante, parece también advertirse un consenso sobre la necesidad de introducir
cambios. Bajo esta perspectiva, la revisión del funcionamiento de la justicia penal a la
luz de los estándares reconocidos tanto por el derecho como por la jurisprudencia
internacionales parece una ruta adecuada. El ejercicio puede contribuir a esclarecer no
sólo las alternativas más viables para el cambio sino también puede mostrar mecanis-
mos cuya implementación no requiere necesariamente de la introducción de reformas
legislativas.
En todo caso, los cambios a la justicia penal deben empezar a discutirse inmediata-
mente y su ejecución tampoco debe demorar. La reforma de la justicia penal representa una
oportunidad para replantear y fortalecer la imagen del sistema de justicia en México.
Los poderes judiciales deben ser especialmente activos en la discusión.
·La Consulta reconoció que existen ya diversas iniciativas de reformas, algunas

constitucionales y otras de carácter legislativo. Apesar de sus diferencias, todas coinciden
en la reorientación del sistema de justicia penal. Por ello se antoja necesario discutir de
la manera más amplia y rápida posible la viabilidad y alcance de las reformas para
lograr un consenso mínimo sobre la dirección de los cambios y los mecanismos, tiempos
y recursos para su implementación. Lo que resulta obvio es la urgencia de avanzar en la
reforma del sistema de justicia penal.
Propuesta: Revisar el procedimiento penal mexicano a la luz de los estándares del derecho
y la jurisprudencia internacional. Para ello conviene considerar las iniciativas ya presen-
tadas en esta materia .
.
Relación: VII.C.3
Constitucional: Reformar el sistema de Gestión: Los poderes judiciales deben inte-
justicia penal. grar grupos de trabajo encargados de ana-
Legislativa: Hacer los cambios consecuen- lizar el funcionamiento de la justicia penal
tes con la reforma constitucional, o alterna- y definir si se satisfacen los estándares
tivamente existen proyectos que pueden del derecho y la jurisprudencia internacional.
desarrollarse sin necesidad de cambios Los grupos deben proponer acciones que
constitucionales. permitan mejorar el funcionamiento del
sistema.
Gestión: Los poderes judiciales deben revi-
sar las iniciativas y propuestas existentes
para reformar a la justicia penal. Al efecto,
se debe discutir la viabilidad de las pro-
puestas y los mecanismos para su im-
plementación. Los poderes judiciales deben
sensibilizar a los legisladores sobre los
alcances y las consecuencias de las pro-
puestas de reforma. En cualquier caso
asegurar la existencia de los recursos nece-
sarios para implementar los cambios.
A. PRISiÓN PREVENTIVA
Durante la Consulta se cuestionó tanto el diseño como el uso de la prisión preventiva.

En estos casos, los comentarios se centran en discutir las condiciones en las que
ésta debe ser empleada. Las críticas se enfocan en que la legislación penal sustantiva
ha extendido indiscriminadamente el uso de la prisión preventiva de manera que ésta
se ha convertido en la regla y no en la excepción, como corresponde a un diseño
respetuoso de las garantías de los procesados. Asimismo, se argumenta que la cuestión
no solamente afecta la libertad de los indiciados sino que el abuso en el empleo de la

medida se traduce en altos costos para el Estado y tiene otros efectos indeseables.
Por otro lado, el debate también incluye una discusión sobre la naturaleza de las
reglas que norman la prisión preventiva. Al efecto se sostiene su posible incompatibili-
dad con el derecho internacional.
· Propuesta: Revisar los supuestos en los que procede la prisión preventiva.
· Relación: .
Constitucional: Revisar si los requisitos
.' de procedencia de la prisión preventiva se
.
ajustan a los criterios de derecho interna-
cional reconocidos por el Estado mexicano.
Legislativa: Revisar los delitos conside-
rados graves por la legislación y determinar'
la conveniencia de mantener dicha clasifica-
l· ción para cada uno de ellos.
· .
.
B. LOS PROCESOS PENALES
El análisis del funcionamiento de los procesos penales realizado por los participantes
en la Consulta revela la existencia de diversas dilaciones en el desarrollo de las causas.
Asimismo, las ponencias presentadas cuestionan diversas instituciones procesales en
función de su impacto negativo sobre el debido proceso.
En primer lugar, debe mencionarse que la Consulta retomó un largo debate entre
los penalistas. Se trata del tema de la acreditación del cuerpo del delito o de los elementos
del tipo penal para el otorgamiento de órdenes de aprehensión y el dictado de autos de
formal prisión. La diversidad de las posturas en la materia indica que el debate no está
cerrado. La participación en la Consulta no permite encontrar con claridad una dirección
en el debate.
Sin embargo, a propósito de dicho debate fue posible encontrar posicionamientos

muy interesantes en relación con la llamada fase de preinstrucción. En particular, se
trata de posiciones que cuestionan dicha fase como un espacia que puede resultar
excesivamente breve para las partes. Tanto los agentes del ministerio público pueden
encontrar dificultades para acreditar debidamente los requisitos constitucionales, como
los indiciados pueden tener problemas para articular una defensa efectiva. Hay temas
Que necesariamente se encuentran relacionados con la estructura actual de la preins-
trucción. La figura del arraigo destaca claramente en ese sentido.
No obstante, también hay posturas Que defienden la existencia del plazo reducido
de 72 horas, argumentando que la preinstrucción únicamente debe servir para esta-
blecer si hay méritos para iniciar un proceso y no es un juicio en sí mismo. Pero,
incluso bajo esta perspectiva, es necesario revisar la forma en la que operan los actores
y sus requerimientos.
Si bien hay propuestas muy concretas para ampliar los plazos de la preinstrucción,
la relevancia del tema obliga necesariamente a un estudio cuidadoso.
Propuesta: Ampliar el plazo de la preinstrucción a solicitud del inculpado hasta por 30 días ..
Relación:
Constitucional: Establecer la posibilidad de
que los indiciados puedan solicitar la amplia-
· ción del término de la preinstrucción hasta
por un plazo de 30 días.
Propuesta: Ampliar el plazo de 72 horas de la preinstrucción.
·Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Constitucional: Ampliar la preinstrucción
para conceder un plazo razonable a las par-
tes para preparar tanto la acusación como
la defensa.
Propuesta: Ampliar el plazo de la preinstrucción a solicitud de las partes previo acuerdo

del juez.
Relación:
Constitucional: Mantener el término de 72
horas con posibilidad de prórroga en fun-
ción de las necesidades de las partes. los
jueces estarán facultados para decidir sobre
la prórroga y sus alcances.
Propuesta: Mantener el esquema actual de la preinstrucción.
I Re IaClon:
.,
Constitucional: No modificar el texto actual
de la Constitución en materia de preins-
trucción. .
El tema de la duración de los procesos penales también suscitó diversos comen-

tarios. En varias ponencias se señaló la existencia de demoras injustificadas en la
tramitación de los procesos. Asimismo, se mencionaron dificultades para el desahogo
de las pruebas y la celebración de múltiples audiencias durante la instrucción. Sobre
este particular, las propuestas incluyen acciones orientadas a limitar el número de
audiencias, reducir términos procesales e incluso quienes optan por la incorporación
de juicios orales como medio para abreviar el procedimiento.
No obstante, en varias ponencias se previene sobre la necesidad de revisar con

cuidado y proceder con cautela hacia las modificaciones propuestas. En primer lugar,
se reconoce que la celeridad de los procesos no es un fin por sí mismo, sino que hay
que verlo siempre en consonancia con la garantía de un efectivo derecho a la defensa.
Bajo estas circunstancias, el énfasis en la celeridad puede afectar la posibilidad de una
defensa adecuada. Asimismo, se previene sobre los desequilibrios procesales que pueden
originarse con motivo de reducciones arbitrarias de los términos procesales.
Se recogieron también advertencias sobre los riesgos que entraña el establecer

términos y plazos ambiciosos, pero de difícil cumplimiento. '
Una tercera línea de planteamientos identifica las demoras con la gestión de los
procesos en los juzgados así como con la duración de las instancias posteriores.
Propuesta: Revisar la regulación de los procesos penales a fin de reducir su duración.
Relación:
Legislativa: Revisar los códigos de proce-
dimientos penales para incorporar meca-
nismos que permitan agilizar la tramitación
de los procesos. .
Propuesta: Revisar la gestión en los juzgados con el objeto de agilizar la tramitación de

los procesos.
l·· Nivel de acción: Federal y local.
Relación: VI.B.2
Gestión: Plantear nuevos modelos de ges-
tión que permitan reducirtrámites y agilizar
el desarrollo de los procesos.
En cuanto a las condiciones en las que se desarrolla el proceso, hay propuestas en

el sentido de fortalecer principios como el de la inmediación y la publicidad. Por lo que
respecta al primero, se trata de una cuestión fundamental consistente en la presencia
del juez en el juicio. La naturaleza fundamentalmente escrita de los procesos penales
permite que las actuaciones queden registradas. Asimismo, permite que las pruebas se
vayan acumulando en el expediente paulatinamente. De esta manera, la dinámica de los
procesos se torna pausada y permite que los jueces no se encuentren siempre presentes
en el momento en que se desahogan las pruebas. Estas circunstancias hacen que se
reconozca que el juez ·preside" las audiencias mientras se encuentre en el local del
juzgado, aunque no lo haga de manera efectiva. En consecuencia, el fortalecimiento
del principio de inmediación no aparece como una medida aislada. Su consolidación
requiere de una profunda transformación de las dinámicas que rigen la instrucción de
los procesos en la que también se consoliden otros principios como el de concentración.
Algo muy semejante ocurre con el principio de publicidad. Dicho principio pretende
garantizar la transparencia del proceso. No obstante, la naturaleza escrita de los proce-
sos y el espacio que media en la integración del material probatorio ocasionan que los
espacios de visibilidad del juicio sean muy reducidos. De esta manera, la realización
efectiva del principio de publicidad presenta dos opciones. Por una parte se puede
considerar el establecer reglas que permitan el acceso a los expedientes mientras éstos
se encuentran en trámite. Esta posibilidad fue establecida en el Estado de Nuevo León y
ha sido cuestionada por la Procuraduría General de la República através de la acción de
inconstitucionalidad 25/2004. Por otra parte, se puede pensar en modificar la dinámica
procesal de tal forma que no sólo se garantice la publicidad sino también la inmediación
y la concentración.
Propuesta: Revisar los procesos con el objeto de garantizar los principios de inmediación,
-. concentración y publicidad.
Nivel..de acción: Nacional, federal y local.
: Relación: VI.B.2
Legislativa: Revisar los códigos de pro ce- ..
dimientos penales para garantizar la aplica-
ción de los principios de inmediación, con-
__ centración y publicidad en los procesos.
Propuesta: Regular el acceso de terceros a la información que se genera durante la

:. tramitación de los procesos.
~: Nivel de acción: Federal yloca/.
· Relación: V.A.9, VII/.A.l
· Legislativa: Regular en los códigos de pro-
cedimientos penales el acceso de terceros
a los expedientes.
Jurisprudencial: la Suprema Corte deJus-
ticia debe establecer la manera en la que se
puede considerar viable el acceso de ter-
· ceros a la información que se genera en los
· procesos y los tiempos en los que dicho
acceso puede realizarse.
C. SALIDAS ALTERNATIVAS
La Consulta muestra una corriente muy generalizada que se inclina por favorecer la
incorporación de salidas alternativas en el procedimiento penal. La mediación (entre
ofendido e indiciado en delitos menores), la suspensión de proceso a prueba y la apli-
cación del principio de oportunidad a cargo del ministerio público, entre otros, son
mecanismos que permiten salidas alternativas al proceso penal. Entre sus ventajas destaca
la posibilidad de confeccionar soluciones más adecuadas para las víctimas, la reducción
del número de asuntos que llegan a juicio, y en general reducir los costos de la opera-
ción del sistema de justicia penal.
Bajo esta perspectiva se presentaron propuestas en donde se coloca a instituciones

como la mediación como el eje de una política de salidas alternativas. En otros casos, la
mediación aparece como un elemento adicional en modelos que incorporan el principio
de oportunidad para el ministerio públiCO o la suspensión del proceso a prueba, entre
otras instituciones. Si bien la discusión es todavía incipiente, no puede ignorarse que la
legiSlación de varios Estados de la República ya contempla este tipo de instituciones.
En todo caso, la discusión sobre las salidas alternativas y sus beneficios como una
opción ágil para resolver mejor los problemas de los usuarios de la justicia y para
descongestionar al sistema penal, aparece como una necesidad apremiante.
l· Propuesta: Promover la incorporación de salidas alternativas a los procedimientos

I • penales.
Relación: VII.C.4 .
Constitucional: Algunos consideran nece-
saria la reforma de la Constitución para
.
incorporar el principio de oportunidad;

otros estiman que la redacción actual per-
mitiria su empleo mediante reformas
legislativas.
Legislativa: Incorporar en los códigos de
procedimientos penales instituciones que
generen salidas alternativas en los proce-
dimientos penales.
D. EL OFENDIDO COMO PARTE ACTIVA EN EL PROCEDIMIENTO PENAL
La discusión sobre la situación de los ofendidos durante el procedimiento penal se

abordó en diversas ponencias. En términos generales hay muchas coincidencias en
señalar la precaria situación de los ofendidos tanto en la averiguación previa como
durante el proceso. De esta manera, se habla de problemas derivados de una mala
integración de la averiguación previa, presentación de consignaciones con deficiencias
o dificultades en el seguimiento de los procesos.
Entre las propuestas se plantea la posibilidad de contemplar una mayor participa-

ción de los ofendidos mediante el otorgamiento de mayores facultades en la averiguación
previa y en los procesos. Hay posturas que incluso se inclinan por acabar con el
monopOlio de la acción penal a cargo del ministerio público. En este último caso, hay
dos corrientes. Una primera que opta por acabar completamente con el monopolio y una
segunda que propone reconocer una serie de delitos en donde se considere viable la
acción a cargo de los particulares.
Propuesta: Fortalecer la posición de los ofendidos en el procedimiento penal. .
Relación:
Legislativa: Revisar las fases del proce-
•. dimiento penal y permitir que los ofendidos
tengan IIna mayor intervención en su desa-
rrollo. Reconocer el derecho de los ofen-
didos a coadyuvar efectivamente con el
ministerio público. .
Propuesta: Reconocer la acción penal a cargo de particulares.

..
Relación:
Constitucional: Modificar la Constitu-
ción para acabar con el monopolio de la
acción penal a cargo del ministerio público
y permitir que los particulares puedan ini- .
. ciar procesos penales. .
. Propuesta: Reconocer el ejercicio de la acción penal a cargo de particulares en ciertos

delitos.
Relación:
·C onstltuclona
• • I: Modificar la Constitu-
ción con el objeto de reconocer el derecho
de los particulares a ejercitar la acción penal
respecto de algunos delitos.
Legislativa: Establecer en la legislación los
casos en los que se autorizará el ejercicio
de la acción penal a los particulares, sin inter-
vención del ministerio público.
E. LA DESPENALIZACiÓN
Los temas de política criminal también fueron tratados en la Consulta. En especial cabe
destacar el contenido de algunas ponencias en donde se cuestiona el incremento en el
número de conductas que se consideran delictivas. Se argumentó que es necesario definir
claramente el objeto de la justicia penal y limitar su aplicación únicamente a aquellos
casos en que exista una verdadera necesidad social de punición. Igualmente se expusieron
diversos argumentos para señalar que la mera tipificación de delitos o el incremento de
sanciones sin una política criminal bien estructurada no contribuye a reducir la comi-
sión de delitos y si crea otros efectos indeseables, tales como las sobrecargas de trabajo
a las policías, la sobrepoblación carcelaria y, sobre todo, un incremento en las tasas de
impunidad. Lo anterior sin considerar los altos costos sociales que implica el empleo
desmesurado de la justicia penal.
Propuesta: Revisar los delitos contemplados en la legislación penal, así como la tendencia
indiscriminada a incrementar las penas.
I ... Nivel de acción: Federal y local.·
Relación:
Legislativa: Revaluar la política criminal y Gestión: los poderes judiciales deben con-
eliminar los delitos contemplados en la tribuir en el diseño de la política criminal
legislación que no se ajusten a los lineamien- del Estado.
tos de la misma. Asimismo revisar los es-
quemas de sanciones y limitar el empleo
indiscriminado de la pena
. . de prisión. ...
F. LA AVERIGUACiÓN PREVIA
La Consulta contiene diversas propuestas en relación con la reforma de la averiguación

previa. En términos generales, las posturas son críticas en relación con la función del
ministerio pÚblico durante la averiguación previa. Al efecto se expresa que existe poco
control sobre la manera en la que se conducen las investigaciones, lo cual se traduce
en deficiencias en la integración de la averiguación previa y en violaciones a los dere-
chos de víctimas e indiciados. Asimismo, hay expresiones que identifican a la averigua-
ción previa como un verdadero juicio de instrucción en donde existe una limitada
capacidad para hacer efectivo el derecho a la defensa de los indiciados.
Las propuestas relacionadas con el tema se pueden inscribir en tres vertientes.

Una primera vertiente se inclina por retomar el modelo de juez de instrucción. Una
segunda vertiente plantea la existencia de jueces de garantías encargados de tutelar
los derechos de los particulares involucrados en los procedimientos iniciados por los
agentes del ministerio público. Una tercera vertiente se inclina por la reforma en el
funcionamiento de las procuradurías de justicia.
El primer tipo de propuesta implica una profunda modificación en la estructura del

proceso. Se trata de regresar la función de la instrucción a cargo de un juez. La función
de investigación del ministerio público se puede mantener, pero la dirección de la inves-
tigación y la eventual formulación de una acusación quedan en manos del juez de instruc-
ción. Esta propuesta exige la reforma de la Constitución, de la legislación procesal
penal y la dotación de recursos que permitan cubrir los costos de la transformación.
Las propuestas del segundo grupo plantean establecer un control judicial efectivo
sobre las actuaciones del ministerio público durante la averiguación previa. El modelo
se orienta hacia la defensa de víctimas frente a actuaciones violatorias de sus derechos.
Al mismo, tiempo, conserva el diseño actual del ministerio público. Este diseño plantea
una función semejante a la que realizan los jueces de distrito a través del amparo.
Aunque se argumenta que la diferencia radica en que los jueces locales pueden prestar
un servicio más expedito, mediante una mejor distribución y un procedimiento sumario.
Esta propuesta puede realizarse sin necesidad de modificar la Constitución. En este
caso, las reformas pueden hacerse en la legislación procesal y en las leyes orgánicas de
los poderes judiciales. También será necesario revisar la manera en .Ia que el control
judicial se realizará y si ello implica un incremento en el número de jueces.
La tercera postura sostiene que los problemas pueden resolverse mediante una
reforma en la organización de las procuradurías de justicia. El Objetivo principal de
dicha reforma es establecer nuevos controles y afinar los existentes de tal manera que
los agentes del ministerio público mejoren la calidad de su trabajo y se reduzcan las
irregularidades en contra de víctimas e indiciados. La propuesta no requiere de refor-
mas a la legislación. No obstante, se requiere de liderazgo y capacidad en las procura-
durías para ejecutar los cambios y mantenerlos.
Propuesta: Establecer la figura del juez de instrucción.

I
Relación:
Constitucional: Modificar la Constitu-
ción para incorporar la figura del juez de
instrucción.
Legislativa: Expedir la legislación procesal
penal que regule el nuevo sistema de
justicia penal.
Propuesta: Establecer jueces de garantías encargados de tutelar derechos durante la

averiguación previa.
Relación:
.
Legislativa: Modificar la legislación proce- Diseño institucional: Los poderes judicia- .

sal penal para incorporar la figura del juez les deben definir la manera en la que pres-
de garantías en la averiguación previa. tará el servicio de tutela de garantías
durante la averiguación previa. .'
Propuesta: Majorar el funcionamiento de las procuradurías de justicia durante la

averiguac!ón previa.
Nível de ,acción: Federal y local.
Relación:
Diseño institucional: las procuradurías de .
justicia deben crear los controles necesa-
rios para mejorar la calidad de las averigua- .
ciones previas y evitar que se violen dere- .
.
chos de los particulares . .
G. LA DEFENSA DE LOS INDICIADOS
La situación de los indiciados durante el procedimiento penal es una cuestión que

genera especial atención. Los problemas para asegurar el efectivo derecho a la defensa
se han externado tanto en la Consulta como en muchos otros foros que analizan el
sistema de justicia penal. Entre los aspectos más destacados hay que señalar la limi-
tada capacidad de los indiciados para defenderse durante la averiguación previa. Las
irregularidades que se presentan en la designación de la defensa de los detenidos.
El tiempo para la preparación de la defensa en la preinstrucción. De manera general, se
menciona la limitada vigencia del principio de presunción de inocencia.
Tanto la situación de la defensa en la averiguación previa, como el tema de los

tiempos en la preinstrucción ya fueron abordados en los apartados anteriores. Por lo que
respecta al tema de la designación del defensor, las propuestas giran en torno a la profe-
sionalización de la defensa penal. Ello implica la reforma de la Constitución con el
objeto de eliminar la posibilidad de que los indiciados puedan ser defendidos por quienes
no tienen una preparación de abogado. Bajo esa misma tendencia se ubica una corriente
que propone la necesidad de certificar a los abogados que pretendan ofrecer sus servicios
como defensores. Sin embargo, en este último caso, no hay propuestas claras sobre la
forma en la que la certificación puede realizarse ni sobre el órgano encargado de hacerlo.
Una cuestión adicional en relación con la defensa, tiene que ver con las condiciones
en las que se desempeñan quienes realizan dicha función. Al margen de su capacidad
para asumir la defensa, es necesario considerar las dificultades que se presentan para
comunicarse con los procesados y en general para preparar el caso. Esta situación
puede resolverse con modificaciones legislativas que esclarezcan los alcances del derecho
a la defensa y con jurisprudencia que desarrolle dicho principio constitucional.
Finalmente, en lo que hace al principio de presunción de inocencia, la discusión

parte del reconocimiento de dicho principio hecho por la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia. 1 No obstante, se estima necesario seguir desarrollando los alcances
de dicho principio tanto en la legislación como en la jurisprudencia. El tema fue abordado
brevemente a propósito de la prisión preventiva. Sin embargo, existen muchos otros
aspectos en donde es necesario fortalecerlo.
, Presunción de inocencia. El principio relativo se contiene de manera implicita en la Constitución federal.

Amparo en revisión 1293/2000, Jurisprudencia P.XXXV/2002.
Propuesta: Garantizar que la defensa en el proceso penal se encuentre a cargo de un

abogado.
Relación: . -',,-~
Constitucional: Modificar el artículo 20
fracción IX para establecer que la defensa
debe estar a cargo de un abogado .
. Propuesta: Garantizar una defensa de calidad en el procedimiento penal. .
Relación: ...,
Constitucional: Modificar la Constitución Diseño institucional: Establecer el orga-
para exigir que los defensores penales se nismo encargado de certificar a los abo-
encuentren certificados gados que se dediquen a la defensa de los
Legislativa: Elaborar la legislación nece- indiciados.
saria para regular el proceso de certifica-
ción de los defensores penales. Definir si
la certificación tiene alcances nacionales.
Propuesta: Fortalecer el derecho a la defensa.
Relación:
Legislativa: Adicionar la legislación proce-
sal con el objeto de garantizar un efectivo
derecho a la defensa.
Jur.isprudencial: Desarrollar el derecho a la
defensa. Modificar la jurisprudencia que
afecta a dicho principio.
... ... . ............. ,

: .. ..................." .•.
* Propuesta: Fortalecer
. el principio de presunción de inocencia.
_H, ____ . __ ' • '. ~ _. _._ <',L.' <_~~_"o .• ". __ " __,. __ ",,
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Nivel de acción: Nacional. ....................... ....... '. .... ............ ........... ,.,~ ........ ..:.
,
Relación:
• sunción de inocencia en la legislación.

Jurisprudencial: Modificar la jurispruden-
·.. cia que afecta a dicho principio. ..
. ..... .
H. LOS DEFENSORES DE OFICIO
En relación con los defensores de oficio, la Consulta muestra una serie de propuestas
orientadas al fortalecimiento de esta institución. Las alternativas incluyen desde modi-
ficaciones orientadas a la consolidación del servicio civil de carrera hasta la creación
de defensorías dotadas de autonomía constitucional.
En el primer caso, se plantean alternativas como el aumento en las percepciones

de los defensores y el establecimiento de sistemas que permitan su desarrollo institu-
cional, así como su profesionalización. En el segundo caso, se habla de la creación de
defensorías con autonomía constitucional. En todo caso, es necesario revisar con cuidado
el modelo de autonomía propuesto con el fin de establecer qué tan conveniente es su
adopción.
Por otro lado, existen planteamientos que abogan por la diversificación de los
servicios de las defensorías, De esta manera, se habla de la creación de áreas especiali-
zadas para la atención de indígenas, entre otros temas.
: Propuesta: Establecer la autonomía de las defensorías de oficio ..
· Nivel de acción: Federal y local.
R~lación: V.G.7
Constitucional: Establecer la autonomía de
las defensorías de oficio.
,lropuesta: Consolidar el servicio civil de carrera en las defensorías.

-- ,-
, Nivel de acción: Federal y locaL "
, Relación: V.C.7
Legislativa: Desarrollar el servicio cívil de Diseño institucional. Establecer el servicio ,
carrera en la legislación que regula el fun- civil de carrera en las defensorias.
· cionamiento de las defensorías.
Propuesta: Diversificar los servicios de las defensorías de oficio.
Nivel de acción: Federal y locaL .
· Relación: V.C.7
Gestión: Revisar los servicios ofrecidos por'
las defensorías y analizar la posibilidad de
, incorporar servicios adicionales.
l. MEDIDAS DE SEGURIDAD EN LOS PROCESOS
Un tema estrechamente relacionado con la autonomía de los jueces es el relativo a las

condiciones de seguridad de sus unidades jurisdiccionales y en general a la seguridad
de los juzgadores. En general deben reconsiderarse las medidas de seguridad en los
juzgados y eventualmente considerar medidas de seguridad personal para los jueces
cuya actividad lo justifique.
Propuesta: Establecer mecanismos que permitan reforzar la seguridad tanto de las

· instalaciones judiciales como de los juzgadores.
Nivel de acción: NacionaL
Relación:
Diseño institucional: Crear áreas respon- •
sables de resolver los problemas de segu-
ridad generados con motivo del desempeño'
de la función jurisdiccional.
J. LOS SERVICIOS PERICIALES
Los servicios periciales fueron tratados mediante el análisis de los problemas que se
suscitan alrededor de su empleo. Una primera cuestión fue la necesidad de establecer
padrones de peritos en donde no solamente se contengan nombres sino que se establezca
información adicional sobre el tipo de servicios que el perito ofrece y los resultados de
su trabajo en procesos jurisdiccionales. Siguiendo una línea semejante, hay propuestas
que abogan por establecer mayores controles para los peritos en el ejercicio de su labor.
Adicionalmente, existen dos temas en donde se plantean los problemas pero no se

apunta con claridad hacia las propuestas de solución. Se trata del acceso de la defensa
al empleo de servicios periciales y del pago de los servicios. En el primer caso, el
problema gira en torno a los desequilibrios que se presentan en los procesos debido a
la capacidad de las procuradurías para contar con áreas periciales especializadas. En el
segundo, se argumenta que el costo de los servicios impide su empleo.
La propuesta en el sentido de enriquecer la información contenida en los registros

de peritos puede ser una buena alternativa para resolver varios problemas relaciona-
dos con los peritos. Un registro al que se pueda acceder con facilidad permite que los
servicios periciales ofrecidos en una entidad puedan ser empleados en procesos en
otras entidades. La información contenida en los registros puede aportar datos valiosos a
los usuarios que les permitan saber con mayor claridad qué esperar de los servicios del
perito. El registro también puede orientar sobre la calidad de los servicios ofrecidos.
Propuesta: Establecer, depurar y enriquecer el padrón de servicias periciales en los

poderes judiciales.
Relación:
Gestión: los listados de peritos publicados
por los poderes judiciales deben contener
información adicional sobre la capacidad
y la experiencia de los peritos, asi como
los resultados de su participación en los .
.. procesos.
K. SOCIEDAD Y JUSTICIA PENAL
Bajo el rubro sociedad y justicia penal destaca una cuestión relacionada con el papel de
los impartidores de justicia en el proceso penal. Por lo general las opiniones que se
formulan en relación con los impartidores de justicia penal suelen considerarlos
como parte del aparato del Estado que se ocupa de combatir al crimen. Dicha concep-
ción parece presentar a los jueces más como encargados de condenar a quienes se
juzga que en funcionarios encargados de proteger sus derechos.
Los efectos pueden observarse tanto al interior de los poderes judiciales como en
la sociedad. En el primer caso, en ocasiones se advierte una actitud en los jueces que
parece inclinarse en favor de la acusación. Los jueces parecen asumirse como responsa-
bles de colaborar en la represión de los delitos. Evidentemente, ello afecta princi-
pios como el de presunción de inocencia y, en general, la protección de los derechos de
los acusados.
En el segundo caso, los efectos se traducen en una imagen del juez como el
encargado de evitar que los detenidos salgan a la calle. Esto se traduce en presiones a
los juzgadores para obtener sentencias condenatorias al margen de las condiciones en
las Que el procedimiento penal se haya desarrollado.
En general, los poderes judiciales hacen poco por difundir en la sociedad cuál es
la naturaleza de la función jurisdiccional en la materia penal. Este ejercicio puede
contribuir acrear una imagen del juez como un servidor público Que tiene como función
fundamental vigilar y proteger los derechos de los ciudadanos. El reto fundamental es
incidir sobre la concepción Que se tiene de la función del juez penal. Sin embargo,
el reto no sólo se encuentra en el exterior de las instituciones judiciales. En el interior
de los poderes judiciales también parece necesario discutir en todos los niveles el
papel de los jueces penales. El objetivo principal es establecer consensos sobre cuál
es el papel de la justicia penal en un Estado democrático de derecho y definir las vías
por las que dicha función puede hacerse efectiva .
. Propuesta: Crear campañas de difusión que contribuyan a fegitimar la íuncÍón juris~'

diccional en materia penal como un servicio comprometido con la protección de los
derechos de la ciudadanía.
Relación: VIII.A.2
Gestión: Formular planes de difusión en
donde se transmita a la sociedad que los •
juicios penales tienen como objeto funda-
mental la protección de los derechos de los .
ciudadanos .
• Propuesta: Establecer programas institucionales diseñados para discutir el contenido ..

de las resoluciones penales a la luz de las funciones que cumple un Poder Judicial en un
Estado democrático de derecho.
Relación:
Capacitación: Organizar grupos de discu-
sión en donde se analicen tanto resolucio-
nes como actitudes de los distintos sectores
sociales sobre el impacto de la función
jurisdiccional en materia penal. Generar
documentos que contribuyan en la forma-
ción de los juzgadores penales.
L. LA AUTONOMíA DE LA PROCURACiÓN DE JUSTICIA
La discusión sobre la autonomía de las procuradurías se divjde en dos grandes posturas.

Por una parte. están aquellas que se inclinan por un modelo de autonomía constitu-
cional. Por otra parte, se presentan las posturas que no consideran necesaria la adopción
de un modelo autónomo.
Las propuestas que se inclinan por la autonomía se basan en un modelo de

autonomía constitucional. La justificación del modelo se basa en una concepción técnica
del servicio de procuración de justicia en donde las decisiones deben tomarse en fun-
ción de los méritos de cada caso. Las propuestas son variadas en cuanto al diseño de la
autonomía y las competencias. En particular, llaman la atención dos temas. En primer
lugar, el de la autonomía de los agentes del ministerio público en lo particular y los
mecanismos institucionales para hacerla efectiva. En segundo lugar, se encuentra
el tema de la policía ministerial. Sobre esta cuestión la discusión trata de resolver si la
policía debe permanecer bajo el control institucional de las procuradurías o si debe
quedar en manos del Poder Ejecutivo en un modelo de policía unificada.
Las posiciones que se oponen a la autonomía contienen argumentos en donde se

enfatiza que los problemas en las procuradurías no necesariamente serán resueltos
al dotarlas de autonomía constitucional. Al efecto, sostienen que el tema fundamental es el
de la rendición de cuentas y un efectivo sistema de responsabilidad para los funcionarios.
Las alternativas incluyen la creación de mayores controles a cargo de los congre-
sos. Asimismo, se considera la posibilidad de comisionar a fiscales independientes
para que investiguen cuestiones en donde se requieran garantías especiales de imparcia-
lidad. En este caso, no hay definiciones claras sobre la ubicación institucional de la
policía ministerial.
: Propuesta: Dar autonomía constitucional a las procuradurías de justicía.
Nivel de acción: Nacíonal.
"
Re IaClon:
. Constitucional: Establecer un modelo de
autonomía para las procuradurías de justicia.
Legislativa: Expedir la legislación necesaria
para regular la organización de las procura'
durías autónomas. . .
Propuesta: Perfeccionar los modelos de rendición de cuentas y responsabilidad de los·

funcionarios de las procuradurías de justicia.
Nivel de acción: Nacional. .•
Relación:
Constitucional: Establecer nuevas atribu-
ciones para los congresos y otros órganos
autónomos que permitan exigir a las procu-
radurias rendir cuentas por su actuación.
Legislativa: Revisar la regulación sobre
rendición de·cuentas y responsabilidad de
los funcionarios de las procuradurías. .
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1
X
CONCLUSIONES
H asta aquí el resultado de la Consulta para una Reforma Integral y Coherente del
Sistema de Impartición de Justicia en el Estado Mexicano. El esfuerzo desplegado
durante más de dos años muestra tanto la complejidad del sistema de impartición de
justicia en México, como la diversidad de percepciones que existen en la sociedad
sobre su desempeño y devenir. Existen, sin embargo, denominadores comunes que
pueden sintetizarse en dos grandes ideas. Por un lado, identificar los avances real izados
durante la última década, y con ello la necesidad de consolidarlos. Por el otro, que
los cambios son aún insatisfactorios y es necesario prolongar el esfuerzo, pero de
manera más articulada y profunda, para alcanzar una mejor y más eficiente justiCia.
Consolidar y avanzar son así las grandes ideas motoras que surgen de la Consulta.
También de ella se desprende que carecemos de la información básica para elaborar

un diagnóstico riguroso, basado en "datos duros", sobre el estado que guarda el sis-
tema de impartición de justicia del país. De contar con esa informacián, la elaboración
de una agenda para la reforma judicial tendría mejores cimientos que los de un mero
análisis de opiniones y percepciones, por documentadas y certeras que puedan resultar.
En todo caso, una conclusión que surge de la Consulta es que resulta urgente desarro-
llar estudios e investigaciones empíricos sobre el desempeño de las instituciones que
intervienen en la impartición de justicia en el país. Estos estudios deberán aportar
elementos para un diagnóstico y planeación más sólidas.
No obstante la prevención anterior, la Consulta fue un mecanismo eficaz para

identificar los temas que deben dar contenido a la reforma judicial, pues su extensión y
387
388 LIBRO BLANCO OE LA REFORMA JUOICIAL
diversidad permitieron recoger las principales percepciones sobre el sistema de impar-

tición de justicia del país.
Un análisis de conjunto de sus resultados sugiere que el objetivo más amplio de

una reforma judicial debe encaminarse adar cabal vigencia al artículo 17 constitucional,
mediante un mayor y mejor acceso a la justicia para todos los mexicanos. Este acceso
implica considerar a la impartición de justicia como un servicio pronto y expedito,
capaz de resolver mediante la aplicación del derecho los conflictos de loúiudadanos,
así como de generar seguridad jurídica para el conjunto de la sociedad. Estos deben ser
los propósitos últimos que animen las diferentes acciones por emprenderse y servir de
parámetros para evaluar sus resultados. La reforma judicial sólo podrá considerarse
exitosa si estos objetivos se consiguen dentro de la próxima década.
Para lograr lo anterior resulta indispensable integrar una agenda para la reforma
judicial, entendida ésta como un conjunto de pOlíticas judiciales de corto, mediano y
largo plazos, articuladas entre sí, y con objetivos, responsables, tiempos de ejecución,
mecanismos de implementación y de evaluación. La variedad y amplitud de los resulta-
dos de la Consulta obligan a un esfuerzo de síntesis, reagrupación y jerarquización
que permitan formar esa agenda a partir de la integralidad del sistema de impartición de
justicia, para permitir a los diferentes actores del sistema orientar su acción con
un sentido compartida y explícito, en sus respectivos ámbitos de competencia y
responsabilidades. Estas conclusiones proponen, a partir de los resultados de la Con-
sulta, las bases para la construcción de esa agenda para la reforma judicial.
Una reforma judicial integral no puede alcanzar sus objetivos de un día para otro y
supone acciones con diversos periodos de implementación y maduración, con indepen-
dencia de que algunas de ellas puedan iniciarse de manera inmediata. Por ello, conviene
establecer plazos que indiquen de manera aproximada el tiempo en que esas acciones
deberán realizarse. Para este propósito, cada acción se clasifica en una de tres catego-
rías: acciones de corto (1 a 3 años), mediano (3 a 5 años) y largo plazo (5 a 10 años).
Ello para facilitar una planeación adecuada de los mecanismos de diseño, seguimiento
y evaluación. Es necesario reiterar que una reforma de esta envergadura sólo puede
construirse sólidamente en periodos de largo aliento, que los resultados difícilmente
son inmediatos y que para alcanzarlos se requiere claridad en los objetivos y perseve-
rancia en la ejecución de las políticas.
CONCLUSIONES 389
Otro elemento importante en la agenda es la identificación de los responsables de

las acciones. Al respecto es necesario advertir que el diseño constitucional no establece
un órgano con las facultades necesarias para conducir un proceso de reforma judicial
integral a nivel nacional. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, por vocación
natural, ha asumido hasta ahora el desarrollo de la Consulta. Sin embargo, la propia
Suprema Corte ha reconocido que su papel a futuro sólo puede ser el de coadyuvar en
un proceso que es una responsabilidad compartida por los diferentes poderes, tanto
federales como estatales, y los propios ciudadanos.
En este marco, y dada la diversidad de los actores y la complejidad del entramado

institucional, es importante determinar para efectos de la agenda, al menos de manera
indicativa, qué órganos deben asumir la responsabilidad de decidir, conducir, ejecutar o
evaluar las diferentes acciones propuestas. Esto permite identificar a los responsables
y posibilita la rendición de cuentas, en un entorno en donde es frecuente que las
responsabilidades se diluyan, o que la inactividad de uno de los actores sirva de justifi-
cación para la parálisis de los otros.
El análisis de los resultados de la Consulta permite agrupar un número importante

de propuestas alrededor de tres grandes ejes temáticos que son los siguientes:
La reforma del amparo como una condición previa y necesaria, pero no suficiente,
para mejorar sustantivamente la impartición de justicia del país, pues ésta es la institu-
ción que articula y da congruencia al conjunto del sistema.
El fortalecimiento de los poderes judiciales de las entidades federativas, pues

ellos son los responsables de dar respuesta a la mayor parte de la demanda de impartición
de justicia del país.
La reforma de la justicia penal que atraviesa por una crisis profunda y que
requiere de una revisión integral orientada por una aplicación efectiva de los principios
de presunción de inocencia, contradicción, concentración, inmediación, y un equilibrio
procesal adecuado entre defensa, acusación y víctimas.
Los tres ejes temáticos están interrelacionados, pues no sólo tienen múltiples puntos
de contacto, sino que las acciones que se realicen en uno inciden necesariamente en
los demás. Independientemente de los ejes, la agenda se integra con otras propuestas
expuestas durante la Consulta y Que también se identifican como prioritarias.
A continuación se presentan las 33 acciones para una reforma judicial integral.

Conviene advertir Que ellas no excluyen otras Que se exponen en el cuerpo del Libro
Blanco. Se trata simplemente de apuntar aquellas acciones Que se consideran
indispensables en la integración de la agenda.
Primer eje temático: La reforma del amparo
Los objetivos de la reforma al amparo son los siguientes:
• Consolidar al amparo como un instrumento fundamental del sistema mexicano

de defensa de la Constitución;
• Promover y enfatizar su uso como instrumento de protección de los derechos

fundamentales garantizados tanto en la Constitución como en los instrumen-
tos internacionales de derechos humanos.
• Ampliar la base de usuarios mediante la adopción del concepto de interés

legítimo;
• Lograr un procedimiento menos formalista y más eficaz;
• Modificar los efectos limitados de las sentencias de amparo para darles, bajo
ciertas condiciones, efectos generales y lograr una tutela más eficaz de los
derechos fundamentales;
• Precisar el alcance y procedencia de la suspensión para, al mismo tiempo Que

se preserve una protección oportuna, se evite su empleo con propósitos
ilegítimos;
.• Asegurar un cumplimiento más eficaz de las sentencias de amparo.
Las acciones específicas Que se proponen para alcanzar los objetivos anteriores
son las siguientes:
CONCLUSIONES 391
Acción 1. Reformar el amparo mediante modificaciones legislativas. Las modifi-

caciones al amparo requieren de la acción concertada de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, del Congreso de la Unión y del Ejecutivo Federal para que:
a) Se retome el proyecto de Ley de Amparo preparado por un grupo de los más

reconocidos expertos en la materia y se considere en la agenda legislativa
como un asunto prioritario. En esta materia es fundamental que la discusión
se oriente por los objetivos arriba planteados y se eviten las distorsiones
derivadas de las concepciones tradicionales del amparo;
b) La Suprema Corte de Justicia elabore uno o varios proyectos de reformas a la

Ley de Amparo que resuelvan cuestiones puntuales relacionadas con los princi-
pales objetivos de la reforma del amparo y que éstos se retomen por los
Poderes con facultad de iniciativa de Ley, o
c) La Suprema Corte elabore un proyecto de Código Procesal Constitucional

que incorpore a todos los medios de defensa constitucional en un mismo
ordenamiento para, en su momento, ponerlo a consideración del Congreso de
la Unión.
Las acciones a) y b) pueden alcanzarse en el corto plazo, mientras que la acción c),
por su complejidad, requiere de mayor tiempo y se ubica en el mediano plazo. La decisión
última sobre estas acciones recae en el Congreso de la Unión, por lo que se requiere
que los diversos actores que se han pronunciado sobre la necesidad de la reforma del
amparo -entre otros los órganos de impartición de justicia de país, los abogados y la
academia- transmitan al Congreso la importancia y urgencia de la reforma. También
resulta oportuno apuntar que el apoyo de los Poderes Ejecutivos, tanto a nivel federal
como estatal, es un elemento fundamental para asegurar el éxito de esta reforma. Debe
reconocerse que el amparo tiene un impacto directo sobre la gobernanza democrática y
el Estado de derecho. Sin la reforma del amparo, la reforma judicial enfrentará muchas
dificu Itades.
Acción 2. Reformar el amparo a través de la jurisprudencia: Independientemente

de lo anterior, el Poder Judicial Federal cuenta con un amplio margen de maniobra para
modificar el amparo a través de la jurisprudencia, pues ésta puede convertirse en un
instrumento útil de política judicial para incidir en su operación.
La responsabilidad de esta acción recae principalmente en la Suprema Corte de

Justicia de la Nación. La reforma a través de la jurisprudencia requiere de un programa
específico para identificar los cambios que requiera la jurisprudencia y proponer
soluciones específicas. Esta labor puede desarrollarse mediante la integración de un
grupo de expertos, tanto internos como externos al Poder Judicial Federal. El horizonte
temporal de la medida es de mediano plazo.
Acción 3. Mejorar la sistematización de la jurisprudencia: La claridad y

sistematización de la jurisprudencia es un factor que genera seguridad jurídica, orienta
la acción de los agentes que intervienen en los procesos jurisdiccionales e impacta al
conjunto del sistema jurídico. La Suprema Corte de Justicia debe implementar acciones
de corto plazo para mejorar sustantivamente su sistematización. Ello con objeto de
simplificar su consulta y mejorar la comprensión de sus alcances y efectos. Este esfuerzo
permitirá además depurar la jurisprudencia para evitar contradicciones entre tesis
expedidas en diferentes momentos históricos y asegurar la congruencia con las
orientaciones estratégicas de la reforma judicial. Esta labor requiere del trabajo conjunto
de los miembros del Poder Judicial Federal.
En el mediano plazo deberá realizarse un esfuerzo adicional para mejorar la calidad

de las tesis de jurisprudencia, tanto en su generación como en su contenido y redac-
ción. Adiciooalmente, debe explorarse la posibilidad de limitar el ámbito de validez
territorial de la jurisprudencia emitida por los tribunales colegiados de circuito,
circunscribiéndola al circuito donde se generó.
Acción 4. Adoptar medidas de gobierno judicial para la reforma del amparo:

El Consejo de la Judicatura Federal, mediante Acuerdos Generales, puede implementar
medidas para orientar la acción jurisdiccional y propiciar el cumplimiento de los obje-
tivos de la reforma del amparo. La acción de corto plazo en este ámbito se debe concentrar
en definir con claridad aquellas determinaciones de los órganos jurisdiccionales en
cuya adopción éstos no incurrirían en responsabilidad y quedarían por ello exentos
de una eventual medida disciplinaria. Un ejemplo de ello es la aplicación de causales de
improcedencia que les permita desechar de plano demandas de amparo que son admi-
tidas única y exclusivamente para no incurrir en responsabilidad.
CONCLUSIONES 393
Segundo eje temático: fortalecimiento de los poderes judiciales de las enti-

dades federativas
Los objetivos son los siguientes:
• Reducir significativamente la procedencia y precisar los efectos del amparo

directo, para fortalecer las decisiones de los Tribunales Superiores de Justicia;
• Establecer procedimientos que garanticen la autonomía de los integrantes de

los Tribunales Superiores de Justicia y Consejos de la Judicatura estatales
mediante mecanismos más transparentes de designación, remoción y
ratificación;
• Promover mecanismos de asignación de presupuestos que garanticen el gasto

corriente y permitan programas de inversión multianuales;
• Fortalecer los mecanismos de gobierno y carrera judicial;
• Establecer indicadores de desempeño judicial a nivel nacional, y
• Promover y fortalecer el uso de medios alternativos de solución de controversias.
Las acciones específicas son las Siguientes:
Acción 5. Reformar el amparo directo: Los cambios en esta materia, estrecha-

mente vinculada con las acciones identificadas con motivo del amparo ya descritas,
pueden realizarse mediante la reforma legislativa identificada en la acción número 1, o
bien mediante una serie de acciones concertadas entre el Poder Judicial Federal y los
Poderes Judiciales de las entidades federativas. En cualquiera de estas hipótesis, la
reforma del amparo directo deberá orientar su procedencia como un mecanismo de
control constitucional. Desde el punto de vista del control de la legalidad, debe
considerarse la conveniencia de restringir la procedencia del amparo exclusivamente a
la materia de la casación y la posible creación de la casación local. Ello implica prevenir
los abusos de su empleo como tercera instancia "funcional". Estas modificaciones deberán
considerar su impacto sobre los procedimientos uniinstanciales (por ejemplo, en materia
laboral).
Medidas adicionales deben orientarse aconsolidar el estudio de todas las violaciones

procesales en el mismo recurso y acabar con el reenvío; explicitar los efectos del
amparo; revisar la legislación procesal local para hacerla congruente con las funciones
del amparo directo; y propiciar una mayor deferencia de los tribunales colegiados hacia
los Tribunales Superiores de Justicia de los estados. Estas acciones deben emprenderse
de inmediato y completarse en el mediano plazo.
Acción 6. Garantizar la autonomía y la rendición de cuentas de los jueces supremos:

La Constitución Federal o, en su defecto, las Constituciones de las entidades federati-
vas, deben establecer mecanismos de designación, remoción y ratificación que garanticen
la autonomía de los jueces supremos y de los integrantes de los Consejos de la Judicatura.
Adicionalmente, las reformas deben considerar la incorporación de mecanismos que
aseguren la rendición de cuentas, tanto de jueces supremos como de consejeros.
La rendición de cuentas también debe comprender a los integrantes de los órganos encar-
gados de hacer las designaciones correspondientes. Esta acción, de mediano plazo, es
una responsabilidad del Constituyente Permanente o, en su caso, de los Constituyen-
tes locales del país, así como del Poder Judicial Federal en lo que atañe a la revisión
de los criterios que interpretan el artículo 116 fracción 111 de la Constitución.
Cualquiera que sea el mecanismo que se acuerde, su diseño debe responder a las
siguientes características: una definición más precisa del perfil de los jueces supremos
y miembros de los Consejos de la Judicatura; la intervención de dos poderes en el
procedimiento de designación, en donde uno tenga la facultad de nominar (de preferencia
eliminando. el mecanismo de ternas) y el otro de ratificar la designación. En ambos
casos, el proceso requiere ser transparente, quienes en él intervienen deben rendir
cuentas públicamente de los motivos técnicos, y aún políticos, que justifican una
determinada nominación o designación, y deben prohibirse expresamente los mecanis-
mos de cabildeo directo de los candidatos. Finalmente, una reforma en esta materia
debe resolver el problema de la ratificación tanto en las Constituciones como en la
jurisprudencia. Se puede optar por distintos diseños para regular la permanencia de
los jueces supremos en el cargo de tal manera que se garantice su independencia y se
asegure la rendición de cuentas. Las alternativas pueden incluir términos suficiente-
mente largos sin ratificación como en el caso de la Suprema Corte de Justicia, o términos
más breves sujetos a una ratificación.
CONCLUSIONES 395
Acción 7. Garantizar el presupuesto de los poderes judiciales: La asignación de un

presupuesto suficiente es una de las condiciones que contribuye al fortalecimiento de la
independencia judicial. Para este efecto se sugiere una reforma constitucional que
asegure que los poderes judiciales y demás órganos de impartición de justicia reciban
anualmente un nivel de gasto corriente no menor en términos reales al del año inme-
diato anterior. Por su parte, el gasto de inversión deberá ligarse a programas multi-
anuales con objetivos definidos y mecanismos transparentes de rendición de cuentas.
Esta acción, responsabilidad del Constituyente Permanente o de los Constituyentes
locales, debe realizarse en el corto plazo.
Acción 8. Profesionalizar a los órganos de gobierno judicial: El reto fundamental

para el gobierno judicial es incrementar sustantivamente su capacidad para el diseño,
conducción y evaluación de las políticas judiciales. Ello requiere personal capacitado
en materia de planeación estratégica y una mejor definición del perfil profesional de
estos funcionarios. Esta acción corresponde tanto a los órganos de gobierno de los
poderes judiciales en lo particular, como al trabajo conjunto que desarrollan los órga-
nos de impartición de justicia en asociaciones como la Comisión Nacional de Tribu-
nales Superiores de Justicia, y debe implementarse en el mediano plazo.
Acción 9. Consolidar la carrera judiciat. Perfeccionar la carrera judicial es una de

las condiciones estructurales para mejorar el desempeño de los poderes judiciales y
para consolidar la autonomía de los jueces. Aunque mucho se ha hecho en esta materia,
existen amplias ventanas de oportunidad que deberán aprovecharse mediante la
implementación inmediata de acciones cuyos resultados agregados se verán sólo en
el largo plazo. En primer lugar la carrera judicial deberá adoptarse en el corto plazo
en todos aquellos poderes judiciales que aún no cuentan con ella, así como de manera
general entre los órganos que imparten justicia en el país. Entre las acciones que
pueden instrumentarse de manera prioritaria en el corto y mediano plazos, y cuya respon-
sabilidad corresponde en la mayor parte de los casos a los Consejos de la Judicatura u
otros órganos de gobierno judicial, se encuentran las siguientes:
a) Una aplicación rigurosa de la regulación existente en materia de carrera judicial

para asegurar que la selección, designación, adscripción, ratificación, promo-
ción y remoción de sus miembros respondan exclusivamente a los criterios
contenidos en ella;
b) Transparentar su administración;
c) Definir con mayor rigor y precisión el perfil de los jueces, magistrados y

funcionarios jurisdiccionales en general;
d) Fomentar el reclutamiento de los egresados más destacados de las escuelas y

facultades de derecho del país;
e) Convocar a concursos abiertos de oposición que permitan a los poderes judi-

ciales reclutar profesionales ya formados y con experiencia que sólo requieren
de cursos de iniciación y talleres de prácticas judiciales para desempeñarse
en funciones jurisdiccionales y aporten a éstas nuevos enfoques y experiencias
que enriquecerán la propia carrera judicial;
f) Propiciar una capacitación amplia y continua que responda a las diferentes

necesidades derivadas de los perfiles de los funcionarios judiciales y que se
beneficie de expertos nacionales e internacionales, internos y externos a los
poderes judiciales; y
g) Establecer sistemas objetivos de evaluación del desempeño judicial y

relacionarlos con el régimen de disciplina y de estímulos.
Acción 10. Profesionalizar la administración de las unidades jurisdiccionales:

La administración de las unidades jurisdiccionales es una tarea que ocupa y distrae una
parte significativa del tiempo de los jueces y magistrados en todo el país. Por ello se
requiere en el mediano plazo una reestructuración de los modelos de despacho judicial
que permita una mejor gestión de los asuntos. Asimismo, debe profesionalizarse en el
largo plazo la administración de las unidades jurisdiccionales bien mediante la capaci-
tación de los jueces en esta materia o en su defecto mediante el establecimiento
de administradores judiciales profesionales. Esta tarea, de mediano plazo, corresponde
principalmente a los Consejos de la Judicatura u órganos equivalentes en todo el país.
Acción 11. Incorporar la planeación estratégica en el gobierno judicial: Como

cualquier organización moderna, los poderes judiciales deben incorporar la planeación
estratégica en los procesos de toma de decisiones y en la administración de su ges-
tión. Ello implica que los órganos de gobierno judicial tendrán que utilizar instrumentos
adecuados de planeación estratégica, particularmente el uso de herramientas de
CONCLUSIONES
397
información y de evaluación de desempeño. Para ello, es necesario capacitar en esta

materia a los funcionarios de los órganos responsables del gObierno judicial, así como
en el diseño e implementación de sistemas de información que proporcionen los
elementos necesarios para una adecuada toma de decisiones. Esta acción es de
mediano plazo y responsabilidad de los órganos de gobierno judicial.
Acción 12. Promover el uso de medios alternativos de solución de controversias:

Los medios alternativos para resolver controversias han experimentado un rápido
desarrollo en los poderes judiciales del país. Más de la mitad de ellos cuentan ya con
áreas que ofrecen servicios alternativos de justicia. Si bien el desarrollo de la justicia
alternativa es todavía incipiente, las experiencias muestran el importante potencial de
instituciones como la mediación, que complementan y hacen más eficiente el servicio
que se da a través de la justicia ordinaria. Precisamente el carácter complementario de
la justicia alternativa respecto de la justicia ordinaria, genera una estrecha relación
entre ambas; la primera puede funcionar siempre y cuando la segunda también lo haga
adecuadamente. Del mismo modo, deben diseñarse los incentivos necesarios para
que la justicia alternativa sea un mecanismo eficaz para concluir de manera defini-
tiva los conflictos, y no una vía para prolongarlos.
En el corto plazo, los poderes judiciales del país deben explorar la posibilidad de
iniciar proyectos de justicia alternativa. Para ello es fundamental que recojan las
experiencias de los proyectos que ya se encuentran en operación. En el mediano plazo,
debe considerarse la expansión de la justicia alternativa en áreas en donde ha tenido
hasta ahora una presencia limitada, por ejemplo la materia penal y mercantil.
No pueden dejar de mencionarse los problemas técnicos que surgen con motivo
del empleo de la justicia alternativa. En el mediano plazo los poderes judiciales del
país deben hacer un balance de los resultados de sus programas y diseñar las reformas
necesarias para mejorar su eficacia. Al mismo tiempo, el Poder Judicial Federal debe
generar jurisprudencia que propicie el desarrollo de la justicia alternativa.
Finalmente, se requiere identificar el espacio de acción del servicio de justicia

alternativa y regularlo. Para tal efecto, en el corto plazo los poderes jUdiCiales del país
deben establecer programas de capacitación y certificación de mediadores y árbitros.
Adicionalmente, conviene mantener un registro de los prestadores de servicio disponi-
bles en cada entidad.
Tercer eje temático: reforma al sistema de impartición de justicia penal
Los objetivos son los siguientes:
• Lograr un equilibrio procesal adecuado entre los inculpados, la acusación y

los ofendidos;
• Dar plena vigencia a los principios de presunción de inocencia, contradicción,

concentración, inmediación para alcanzar un proceso plenamente acusatorio;
• Revisar la política criminal del Estado, en particular, limitar el uso indiscri-

minado de la prisión preventiva, así como reducir y restringir la creación de
tipos penales;
• Fortalecer la eficacia de la defensoría de oficio;
• Dar autonomía a la actuación del Ministerio Público y mejorar sustantivamente

la calidad de las averiguaciones previas;
• Revisar la jurisprudencia en materia penal para adecuarla a los estándares y

la jurisprudencia internacional, en particular en lo relativo al principio de
presunción de inocencia y la integridad de los indiciados;
• Considerar el diseño de salidas alternativas al procedimiento penal, tales

como conciliación, suspensión del juicio a prueba y empleo del principio de
oportunidad;
• Tomar en consideración los derechos de la víctima, en particular la reparación

del daño y la coadyuvancia a partir de la averiguación previa, y
• Ampliar el catálogo de sanciones para limitar el uso de la pena de priva-

ción de libertad y revisar el régimen jurídico de la ejecución de sanciones, en
particular la creación de jueces de ejecución de penas.
CONCLUSIONES
399
Las acciones específicas son las siguientes:

-- - ---
Acción 13. Rediseñar el sistema constitucional de impartición de justicia penal.
Existen al menos tres iniciativas formalmente presentadas al Constituyente Permanente
que proponen reformar el conjunto del sistema de impartición de justicia penal. Las
iniciativas tienen aciertos y desaciertos, pero, sin duda, apuntan en la dirección correcta.
Se requiere que el Constituyente Permanente, a partir de una discusión sobre el diseño
técnico de las reformas, adopte tan pronto como sea posible las decisiones corres-
pondientes. Asimismo, es necesario que junto a la discusión técnica sobre el diseño de
la reforma, se analicen los mecanismos, tiempos y recursos humanos, materiales y
financieros necesarios para su implementación. Una reforma constitucional con proble-
mas de planeación puede tener resultados contraproducentes. Todos los actores del
sistema de justicia penal, sin exclusión alguna, deben participar activamente en esta
discusión.
Acción 14. Reformar la legislación en materia de justicia penal y revisar la política

criminal: La reforma constitucional, por diversas razones, puede resultar impracticable
en el corto plazo. Ello obliga a considerar otras alternativas, entre las cuales pueden
privilegiarse las reformas legislativas acorto plazo, pues el diseño constitucional vigente
permite márgenes importantes de mejora, tanto en el fuero federal como en el local.
En particular, destaca el espacio existente para propiciar un mayor equilibrio proce-
sal entre las partes. Las reformas adoptadas por los Estados de México y Nuevo
León, y los proyectos que se discuten en Chihuahua y Oaxaca, entre otras entidades,
deben servir como base para evaluar las alternativas y modelos existentes. Los congre-
sos estatales, los jueces, los agentes del ministerio público, los abogados y la sociedad
en general, deben participar activamente en la discusión.
Desde el punto de vista de la política criminal se requiere limitar la creación de

nuevos tipos penales sin justificación, revisar los existentes y evitar el empleo indiscri-
minado de la prisión preventiva. Estas acciones deberán ejecutarse por los Congresos
en el mediano plazo.
Acción 15. Modificar el proceso penal a través de la jurisprudencia: La jurisprudencia

tiene un impacto directo en el funcionamiento ordinario del proceso penal. Los criterios
jurisprudenciales son fundamentales para definir los alcances de los derechos existen-
tes y la manera en la que operan las instituciones del sistema de justicia penal. Bajo
esta perspectiva, resulta indispensable revisar y modificar la jurisprudencia existente
para eliminar criterios que se alejan de los principios que orientan al proceso acusatorio
y determinar la forma en la que ésta puede contribuir a construir mayores garantías para
consolidar un debido proceso penal. El derecho internacional y la jurisprudencia de los
tribunales internacionales proporcionan los parámetros que deben orientar la revisión
de la jurisprudencia. Esta acción es de corto plazo y responsabilidad del Poder Judicial
Federal y en particular de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Acci6n 16. Asegurar los recursos humanos, materiales y financieros necesarios

para implementar la reforma a la justicia penal: Cualquiera que sea el escenario de las
reformas normativas al sistema de impartición de justicia penal, no tendrá éxito si no se
consideran, desde su diseño, las acciones y los recursos necesarios para implementarlas.
Por ello, la responsabilidad de los Poderes Legislativos, y aun de los Ejecutivos, no
debe limitarse a la aprobación de esas reformas, sino debe extenderse a considerar sus
implicaciones en materia de recursos financieros, humanos y materiales. Muy particu-
larmente, deberán considerarse las necesidades de capacitación que se deriven de la
reforma, mismas que requieren de procesos largos de maduración y de la existencia de
una masa crítica de capacitadores. Los poderes judiciales deben identificar cuidadosa-
mente la forma en la que las reformas van a impactar a los procesos. Las consecuencias
pueden incluir modificaeiones en la demanda de administración de justicia penal,
nuevas funciones para los jueces y la transformación de los espacios en donde se
administra justicia, entre otras. También resulta crucial definir los tiempos de implemen-
tación de las reformas, para ello pueden considerarse el uso de programas pilotos o de
esquemas de implementación gradual.
Acci6n 17. Fortalecer la autonomía del ministerio público.: La autonomía de las

procuradurías de justicia es una discusión que recorre todo el país. Se requiere que
su operación se rija con criterios técnicos y que su actuación garantice imparcialidad y
la protección de los derechos, tanto de las víctimas como de los indiciados. Las propues-
tas existentes se centran principalmente en el otorgamiento de una autonomía consti-
tucionál a las procuradurías, sin embargo esta idea, aunque políticamente correcta, no
garantiza una solución al problema, incluso puede agravarlo. El tema es mucho más
CONCLUSIONES 401
complejo. No pueden soslayarse, por ejemplo, los problemas asociados con la super-
visión y controles efectivos de la acción de las procuradurías. Tampoco puede pasarse
por alto que deben transparentar su función y tener mecanismos de rendición de cuentas.
Independientemente del tema de la autonomía, en el corto plazo las medidas pueden
pasar por su reorganización con el objeto de afinar los controles internos, consolidar el
servicio civil de carrera y establecer los mecanismos de transparencia y rendición de
cuentas. En el mediano plazo, los poderes legislativos y ejecutivos locales deben discutir
los modelos de autonomía constitucional y decidir qué tan conveniente es adoptarlos.
Acci6n 18. Mejorar la defensoría de oficio: El derecho a una defensa a cargo de un

abogado constituye un elemento fundamental del proceso penal. Los defensores no
sólo contribuyen a garantizar que los procesados puedan tener un debido proceso,
sino que su acción también permite revisar que las actuaciones de los agentes del
ministerio público se ajusten a la ley. Bajo dicha perspectiva, no puede pensarse en
mejorar el sistema de justicia penal sin considerar fortalecer a la defensoría pública,
como el instrumento del Estado para garantizar que todo procesado cuente con un
abogado que lo represente. Este es una dimensión fundamental del derecho a una tutela
jurisdiccional efectiva. La acción es de mediano plazo y requiere de la intervención de
los congresos para dotar a las defensorías de oficio de mayores presupuestos, y de los
poderes ejecutivos o judiciales, según sea el caso, para garantizar la profesionaliza-
ción de los defensores, su capacitación permanente y una evaluación de su desempeño
con base en resultados.
Acci6n 19. Modificar el sistema de ejecución de penas y asegurar la aplicación

efectiva de la reparaci6n del daño: El sistema de ejecución de penas enfrenta diversas
críticas derivadas tanto de los amplios márgenes de discrecionalidad de las autori-
dades administrativas, como de la poca transparencia con la que opera. Las reformas en
el corto plazo deben enfocarse en la creación de un sistema que permita garantizar a la
sociedad que las decisiones que se toman se encuentran acordes con los objetivos
del sistema de justicia penal. La transferencia a los poderes judiciales de la respon-
sabilidad sobre la ejecución de sanciones aparece como una alternativa viable. Sin
embargo, la medida requiere revisar qué implicaciones puede tener sobre los presu-
puestos de los poderes judiciales y, en general, sobre su organización. Finalmente,
debe revisarse la lógica del sistema de justicia penal para que no gravite primordial-
mente en la imposición de penas, sino reequilibrarlo con la aplicación efectiva de la
reparación del daño.
Cuarto eje temático: otras acciones prioritarias identificadas durante la

consulta
Junto con las acciones señaladas en los tres ejes antes expuestos, se han identificado
otras, igualmente prioritarias, que refuerzan o complementan aquéllas, y que contribuyen
a fortalecer la independencia, la eficiencia y el acceso a la justicia.
Acción 20. Fortalecer a la Suprema Corte de Justicia como tribunal constitucional:

El diseño de la Suprema Corte de Justicia corresponde ya al de un tribunal constitucio-
nal. Sin embargo, mantiene un conjunto de competencias y funciones, resabios de su
anterior diseño, y que hoy dificultan su operación como tribunal constitucional. En este
sentido conviene profundizar en la especialización de las funciones de la Suprema
Corte como tribunal constitucional y eliminar aquellas competencias, que por no ser propias
de este tipo de órganos, pueden ser ejercidas por otras instancias del Poder Judicial de
la Federación, tales como las contradicciones de tesis en materia de legalidad, la
determinación de competencias y otras de carácter administrativo del Poder Judicial
Federal. Junto con lo anterior debe preservarse una amplia facultad discrecional de
atracción de la Suprema Corte. Asimismo debe considerarse revisar las reglas y prácti-
cas de acumulación de los amparos en revisión y las controversias constitucionales.
Muchas de estas acciones pueden ser implementadas en el corto plazo por la propia
Suprema Corte de Justicia de la Nación, con independencia de los cambios legislativos
que pueden requerirse y que deberán ser llevados a la consideración del Congreso en el
mediano plazo.
Junto con lo anterior, y por las razones expuestas en el cuerpo de este Libro Blanco,
se recomienda que el Constituyente Permanente proceda en el mediano plazo a la elimi-
nación de las facultades de investigación establecidas en el artículo 97 de la Constitución.
Ello por considerar que estas facultades no corresponden al diseño de un tribunal
constitucional. En caso de que esta recomendación no se considere adecuada, el Congreso
de la Unión deberá en el mismo plazo reglamentar dichas facultades para precisar tanto
sus causales de procedencia como sus efectos.
Acción 21. Rediseñar al Poder Judicial de la Federación: El fortalecimiento de las

funciones de la Suprema Corte de Justicia como tribunal constitucional obliga a un
rediseño del Poder Judicial de la Federación a fin de crear las instancias encargadas
CONCLUSIONES 403
de aquellas funciones en materia de legalidad y administración que dejarían de ser

responsabilidad del tribunal constitucional. Diversas opciones en esta materia están refle-
jadas en el cuerpo de este Libro Blanco y dependerían de las decisiones que se adopten
respecto de la modificación de las competencias de la Suprema Corte. Su diseño corres-
pondería al Poder Judicial de la Federación, quien deberá presentarlas a la consideración
del Congreso. Su horizonte es de mediano plazo.
Una cuestión adicional se refiere a la incorporación de los tribunales administra-

tivos y electorales al Poder Judicial de la Federación. En esta materia no existe con-
senso, pero tampoco hay razones que sugieran la necesidad de una acción inmediata. Por
ello, se recomienda continuar con esta reflexión con base en un análisis de sus implica-
ciones técnicas y materiales, ya la luz de los objetivos más generales de fortalecer la
independencia, incrementar la eficiencia y ampliar el acceso a estos tribunales.
Acci6n 22. Introducir el amicus curiae en procesos constitucionales: Las funciones

de un tribunal constitucional trascienden el interés de las partes en conflicto. Por ello,
para lograr un mayor acceso a la justicia y promover una mejor y más amplia participación
social en la defensa de los derechos fundamentales y las controversias políticas, se
debe introducir la figura del amicus curiae en algunos mecanismos procesales existen-
tes (e.g. controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, contradicciones
de tesis e, incluso en ciertas hipótesis, el propio amparo). Existen diversas maneras de
lograr este objetivo, discutidas en la sección correspondiente de este Libro Blanco, y
que incluyen desde una reforma constitucional hasta modificaciones legislativas. Sin
embargo, su implementación también puede lograrse en el corto plazo mediante una
decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en esta dirección. En cualquier
hipótesis es necesario subrayar que este mecanismo supone el ejercicio de una facultad
discrecional del tribunal quien debe determinar en cada caso la manera en que el amicus
curiae contribuye a informar su decisión.
Acci6n 23. Mejorar la calidad de las sentencias de los órganos de impartición

de justicia: La sentencia es el medio de comunicación más importante de los órganos de
impartición de justicia. En ellas se exponen no sólo sus resoluciones, sino los hechos
que las originan, los razonamientos que las fundamentan y el sentido de las mismas;
tienen un papel clave en la legitimidad y rendición de cuentas de los órganos jurisdic-
cionales. Durante la Consulta se señaló de manera reiterada que las sentencias son
deficientes, respecto de su estructura, sintaxis y argumentación. Por ello, se requieren

acciones de corto plazo para mejorar su calidad, tales como un rediseño de su estructura,
revisar su lenguaje, mejorar la argumentación. Corresponde a los órganos de gObierno
judicial determinar los mecanismos institucionales responsables de revisar las sentencias
que se emiten y establecer lineamientos y buenas prácticas que permitan mejorar
continuamente su calidad. Aeste rediseño deberá seguir, en el mediano plazo, las acciones
legislativas o reglamentarias necesarias para incorporar en los cuerpos normativos los
cambios acordados.
Acci6n 24. Crear un sistema nacional de informaci6n y evaluaci6n de desempeño

judiciat. La información es una herramienta básica para la planeación y la rendición de
cuentas. La Consulta puso de manifiesto que los mecanismos institucionales para
recopilar y procesar información son muy limitados. No existen parámetros claros
para la medición del desempeño judicial y, en general, para el uso y análisis de la
información que se genera tanto en las instituciones judiciales en lo general como
en las unidades jurisdiccionales en lo particular. En resumen, hay problemas tanto en la
generación de la información como en su empleo.
Se recomienda así que cada Poder Judicial cree en el corto o mediano plazo, según
su grado de desarrollo, un sistema integral de información útil para la planeación y
evaluación del desempeño judicial. Estos sistemas deberán estar diseñados de forma
tal que permitan que la información que producen pueda ser compartida de manera que
sirvan de base para la creación de una red y un sistema nacional de información judicial.
En este sistema puede considerarse la participación de instituciones como Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). La creación de este sistema
corresponde alos mecanismos institucionales de cooperación judicial, tales como la Comi-
sión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia. En esta materia es recomendable
iniciar, en el corto plazo, las acciones necesarias para levantar un primer censo nacional
en materia de recursos judiciales que siente las bases para la ulterior construcción del
sistema.
Junto con el sistema de información judicial resulta también necesario iniciar las
acciones necesarias de corto plazo para diseñar un sistema de evaluación del desempeño
judicial, que considere tanto aspectos cuantitativos como cualitativos, tal y como se
desprende de la Consulta. Este sistema, para ser realmente significativo, debería tener
CONCLUSIONES 4D5
un alcance nacional, pues sólo así podrán establecerse en el largo plazo parámetros de
comparación entre los diferentes poderes judiciales del país. En este campo resulta
también fundamental la acción concertada de los diferentes órganos de impartición de
justicia del país, aunque puede considerarse que el Poder Judicial de la Federación
funcione como un facilitador en esta materia.
Finalmente todo lo anterior requiere de programas de capacitación para los funcio-

narios jUdiciales en materia de recopilación, administración y análisis de la informa-
ción; estos cursos se requieren en todos los niveles de los poderes judiciales.
Acción 25. Adoptar políticas para el desarrollo de tecnologías de la información:

Las tecnologías de la información están impactando a las organizaciones judiciales. Sin
embargo, su desarrollo en el país es dispar y poco eficiente, pues no se ha acompañado
de una política explícita en materia tecnológica. De la Consulta se derivó que las
tecnologías de la información constituyen un instrumento útil para alcanzar muchos
objetivos de la reforma judicial. Congruente con lo anterior, se recomienda que en el
corto plazo se elabore una política tecnológica para los poderes judiciales. Esta política
no se identifica exclusivamente con la adquisición de equipos de cómputo y periféricos,
sino con el desarrollo y la implantación de sistemas y programas de gestión y admi-
nistración de los órganos jurisdiccionales, e incluso con programas de apoyo específicos
para las labores jurisdiccionales. Esta responsabilidad recae en los órganos de gobierno
judicial, y sería deseable se concierte en las instancias de cooperación jUdicial a nivel
nacional. Un segundo paso consiste en asegurar los recursos financieros multianuales
necesarios para llevarlas a cabo de manera exitosa. Finalmente se requieren programas
de capacitación y cultura informática para vencer las resistencias al cambio y poder
aprovechar al máximo su potencial.
Acción 26. Consolidar la transparencia y la rendición de cuentas de los poderes

judiciales: Incrementar la transparencia judicial es una demanda prioritaria que emana
de la Consulta, aunque de ella se desprende también que existe la necesidad de
una reflexión cuidadosa sobre sus contenidos específicos, muy particularmente la protec-
ción de los datos personales contenidos en las sentencias. Se recomienda por ello en el
corto plazo iniciar una acción concertada de todos los poderes judiciales del país para
analizar las experiencias en la materia, precisar sus contenidos y elaborar un Código de
Buenas Prácticas en materia de transparencia judicial, que sirva de referencia obligada
para orientar las acciones de los poderes judiciales sobre esta materia y como parámetro
de evaluación de sus logros.
Adicionalmente se recomienda una reflexión más amplia referida a los mecanismos

institucionales de rendición de cuentas de los poderes judiciales, pues los existentes
resultan claramente insuficientes. Estos mecanismos son indispensables para fortalecer
la independencia judicial e incrementar la confianza de la sociedad respecto del sistema
Acción 27. Fomentar la colaboración entre órganos impartidores de justicia: La

Consulta puso de manifiesto la integralidad del sistema de impartición de justicia y con
ello, las oportunidades que ofrece una cooperación más estrecha de los órganos que lo
integran. Esta colaboración tiene como objetivos compartir experiencias y desarrollos,
identificar mejores prácticas, mejorar el uso de los recursos, generar sinergias en materia
de capacitación y desarrollo tecnológico, fortalecer la identidad común y, en general,
hacer frente a problemas compartidos. Algunas experiencias exitosas de asociaciones
judiciales a nivel nacional muestran claramente los beneficios de la colaboración y las
acciones concertadas. Sin embargo, el alcance de la cooperación judicial es todavía
incipiente. Por ello, se requiere reconocer el potencial de la cooperación. En el corto
plazo se recomienda fortalecer y ampliar los mecanismos de colaboración judicial.
La acción corresponde a todos los órganos impartido res de justicia del país, así como
a las asociaciones existentes.
Acción 28. Evaluar el funcionamiento de la justicia laboral: La justicia laboral es

una de las piezas claves del sistema de impartición de justicia del país. La Consulta
reveló algunas carencias importantes en su funcionamiento. Asimismo puso de manifiesto
que no existe información que permita evaluar su diseño y operación. Se recomienda
así, como una acción prioritaria de corto plazo, que los poderes ejecutivos federal y
locales promuevan la realización de estudios que ponderen su desempeño y eficacia.
Estos estudios permitirían establecer de manera objetiva e informada las alternativas
para su reforma. Se recomienda que durante la evaluación se preste especial atención a
la operación y eficacia de los mecanismos de conciliación, al funcionamiento del modelo
tripartito, ya las ventajas de su eventual incorporación a los poderes judiciales. Indepen-
dientemente de lo anterior parece urgente iniciar un proceso de profesionalización del
personal encargado de la impartición de la justicia laboral.
CONCLUSIONES 407
Acción 29. Revisar el sistema de recepción de tratados internacionales: Los cambios

en el entorno internacional, en particular los J}l'ocesos de integración económica y de
incremento en los intercambios de bienes, servicios, personas e información -que se
identifican generalmente con la idea de globalización- obligan a un rediseño completo
del sistema de recepción de los tratados internacionales y en general del derecho inter-
nacional, incluidas las decisiones de los tribunales internacionales. Esta adaptación,
urgente para el buen funcionamiento del sistema jurídico nacional y la generación de
seguridad jurídica, obliga a una reforma constitucional que considere los diferentes
aspectos del problema, incluyendo la incorporación, aplicación, jerarquía, ámbito de
aplicación y reglamentación de los tratados internacionales y otras fuentes de derecho
internacional. Responsabilidad compartida de todos los Poderes de la Federación, la
complejidad técnica del tema y la necesidad de un proyecto con el suficiente consenso
sugiere que en el corto plazo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación elabore un
anteproyecto que pueda ser puesto a la consideración de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo, para posteriormente sujetarse a la aprobación del Constituyente Permanente.
Entre tanto, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia puede contribuir asolucionar
algunos aspectos de esta delicada cuestión, aunque necesariamente de manera parcial.
Acción 30. Adoptar códigos uniformes: Una de las conclusiones unánimes de la

Consulta fue la necesidad de avanzar en el proceso de codificación uniforme. En la sec-
ción correspondiente de este Libro Blanco se han analizado tanto sus ventajas como el
hecho de que este proceso no atenta contra la soberanía de las entidades federativas, y
que resulta perfectamente compatible con el federalismo, tal y como lo demuestran las
experiencias de países federales como Brasil y Alemania. En concreto, se recomienda la
elaboración en el mediano plazo de Códigos Procesales Modelo, tanto en rnateria civi I
como penal y administrativa, labor que puede ser facilitada por la intervención concer-
tada de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia y la Asociación
de Tribunales de lo Contencioso Administrativo. En el largo plazo se recomienda
también el desarrollo de Códigos Modelo sustantivos en las mismas materias. En todos
los casos corresponderá a los poderes legislativos de las entidades federativas la
responsabilidad de su adopción.
Acción 31. Mejorar la calidad de los servicios jurídicos prestados por los
profesionales del derecho: Durante la Consulta se reconoció que el desempeño profesional
de los abogados incide directamente en la calidad de la justicia. Este es un aspecto
crucial pues todas las medidas que puedan adoptarse para reformar la justicia en México
no tendrán éxito sin una modificación consecuente de algunos aspectos del ejerci-
cio profesional de los abogados, en particular la educación jurídica, la calidad de los
servicios prestados por los abogados y la responsabilidad profesional
Las deficiencias en la educación jurídica es un asunto que va más allá de la reforma

judicial. Por ello se refiere simplemente a las acciones que en esta materia se analizan
en este Libro Blanco. En cuanto a la calidad de los servicios prestados por los aboga-
dos se recomienda que los poderes judiciales tomen medidas de mediano plazo para
reglamentar y certificar la calidad de los profesionales del derecho que ejercen ante
ellos. Esta certificación, en cualquiera de sus variantes expuestas en este Libro Blanco,
busca garantizar a los usuarios del sistema de impartición de justicia el acceso a una
representación profesional calificada.
Una medida complementaria de la anterior es establecer, también en el mediano

plazo, mecanismos institucionales que faciliten el fincamiento de responsabilidades
profesionales que se deriven de faltas en el ejercicio de la abogacía. Esta medida
corresponde menos a los órganos jurisdiccionales y más a la profesión jurídica organi-
zada, lo cual sería una muestra palpable de su compromiso con la impartición de justicia.
Existen modelos que han tenido éxito para el control de la responsabilidad profesional
en otras áreas que pudiesen ser adaptados para su empleo en la profesión jurídica.
Tal es el caso de las instancias encargadas de definir la existencia de una responsabi-
lidad médica.
Acción 32. Aplicar estándares estrictos de ética profesional: El ejercicio de la

profesión jurídica debe estar sujeto a los más rigurosos estándares de ética profesional.
Esto implica que en el corto plazo se deben desarrollar códigos de ética tanto para los
jueces como para los abogados. La responsabilidad de su elaboración corresponde
respectivamente a los poderes judiciales en su conjunto como a las asociaciones profe-
sionales de abogados. Se recomienda finalmente que estos códigos se adopten a nivel
nacional para asegurar criterios uniformes y consensuados en todo el país.
Acción 33. Fomentar una cultura de servicio: Los jueces deben renovar su compro-
miso con la sociedad. Lo anterior implica reconocer que la impartición de justicia es un
servicio público fundamental para la vida de los ciudadanos y la consolidación del
CONCLUSIONES 409
Estado de derecho en nuestra sociedad. Los jueces deben, por ello, evitar los formalismos
excesivos, las ambigüedades y la evasión de sus responsabilidades para que su acti-
vidad se oriente por una auténtica vocación de servicio.
Lo anterior requiere rediseñar la operación de los órganos jurisdiccionales para

privilegiar las necesidades de los usuarios y no las del aparato burocrático. Además, se
requiere una transformación de la cultura judicial que implica una serie de acciones
encaminadas a revalorizar la imagen de los jueces, implementar una auténtica política
de comunicación social, mejorar la infraestructura judicial, y sensibilizar a todos los
funcionarios jurisdiccionales -no sólo a los jueces- sobre la trascendencia del servicio
que prestan a la sociedad y de la que son responsables. Estas acciones son de mediano
y largo plazos y exigen el decidido liderazgo de los jueces supremos y los órganos de
gobierno judicial.
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-.¡- • -.
". ",_~' . z - •{ .
.... :,.: -.~ ...._:~:
Esta obra se terminó de imprimir y encuadernar
en agosto de 2006 en los talleres de Edicio-
nes Corunda, S.A. de C.V., Tlaxcala núm. 17,
Col. San Francisco, Delegación Magdalena
Contreras, C.P. 10500, México, DJ. Se utili-
zaron tipos lOE Hlv Cond en 9, 10.5, 11, 12.5
Y15 puntos. La edición consta de 3,500 ejem-
plares impresos en papel bond de 75 grs.
BIBt1OTEC~ l)E LA
f'RIlIA CORTE DE JUSTICIA DE LA • •

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Primera edición: agosto de 2006

D.A. © Suprema Corte de Justicia de la Nación

ISBN 970-712~14-0' '.

la edición de esta obra estuvo al cuidado de la Dirección General de la Coordinación de Compilación y

Una agenda para la justicia en México

l. EL PODER JUDICIAL EN LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA

A. LAS FUNCIONES DEL PODER JUDICIAL .......................................................... "............... 31

11. ¿QUÉ ES UNA REFORMA JUDICIAL? .................................................................... 51

A, INDEPENDENCIA: JUSTICIA Y TRANSICiÓN DEMOCRÁTICA ......................................... 53

B. EFICIENCIA: JUSTICIA Y TRANSICiÓN DEMOCRÁTICA .................................................. 58

111. LA REFORMA JUOICIAL EN MÉXICO ................................................................... 67

A. ¿CUÁNDO INICiÓ LA REFORMA JUDICIAL EN MÉXICO? ................................................ 68

IV. LA FORMACiÓN DE POLíTICAS JUDICIALES Y LA ESTRUCTURA

A. LA ORGANIZACiÓN DE LA AGENDA PARA LA REFORMA JUDICIAL .............................. 99

1. Eje temático ................................................................................................................... 103

V. REGLAS Y PROCEDIMIENTOS.................................................................................. 117

A. INDEPENDENCiA.......................................................... ........................................................ 117

C. ACC ESO ........................................................................................."'" ................................. , 187

VI. ORGANIZACI ÓN ................................................................... ....................................... 205

A. INDEPENDENCIA .. ""'" " ................................................................................" ..................... 205

C. ACCESO ................................................................................................................................ 297

VII. ACTORES INTERNOS Y EXTERNOS ..................................................................... 303

A. INTERNOS: INDEPENDENCIA ............................................................................................. 304

VIII. JUSTICIA Y SOCIEDAD ........................................................................................... 333

4. Medios alternativos ....................................................................................................... 354

IX. JUSTICIA PENAL ......................................................................................................... 359

A. PRISiÓN PREVENTIVA ......................................................................................................... 363

X. CONCLUSIONES: 33 ACCIONES PARA REFORMAR LA JUSTICIA

XI. BIBLIOGRAFíA.............................................................................................................. 413

XII. ANEXOS LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL

A. CUADROS DE PROBLEMAS Y PROPUESTAS DE SOLUCiÓN

Consciente de que la reforma judicial se encontraba inacabada, la Corte emprendió,

Este comité determinó que el esfuerzo al que se convocaba a la ciudadanía precisaba

La respuesta ciudadana excedió por mucho nuestras expectativas. Las rebasó en el

de solución. De tales mesas de trabajo se extrajeron conclusiones que sirven de insumo

Hemos aprendido mucho de la Consulta. El siempre valioso diagnóstico ciudadano

Convocamos a una Consulta integral y mediante ella ratificamos que éste es

Los participantes en la Consulta, tanto autores de propuestas como panelistas, nos

Entendemos que el sistema de impartición de justicia que nuestro país requiere

Decidimos compartir los resultados de la Consulta no sólo con quienes han

La obra que presentamos trata de reflejar la riqueza y variedad de las sugerencias,

No obstante la prevención anterior, estamos convencidos de que la agenda jUdiCial

De igual manera, la reforma judicial con la Que estamos comprometidos debe

Nos complace presentar a ustedes el Libro Blanco de la Reforma Judicial,

Comité Organizador de la Consulta Nacional para una Reforma Integral

Con esta convocatoria el Poder Judicial Federal salía de su aislamiento en busca

La duración y amplitud del proceso de consulta plasmado en este Libro Blanco

En sesión celebrada el 11 de agosto de 2003, el Tribunal en Pleno de la Suprema

En noviembre de 2003, el Comité Organizador amplió la fecha límite para la recepción

Los trabajos recibidos fueron clasificados en 28 temas y, luego de su análisis, se

De abril a noviembre de 2005, se celebraron dichos foros de reflexión en dife-

En noviembre de 2005, el Comité Organizador de la Consulta convocó a los pane-

Un tercera etapa fue compartir institucionalmente los resultados obtenidos con el

Durante los días 30 de noviembre, 1 y 2 de diciembre de 2005, se reunieron por

En una primera parte, integrada por 3 capítulos, se proporciona el marco conceptual

En el capítulo quinto se ordenan las propuestas destinadas a resolver problemas

Un capítulo entero, el octavo, se dedica a los temas relativos ajusticia y sociedad.

El anexo I contiene cuadros, en los que de manera esquemática y abreviada se

En el segundo de los anexos se incluyen los diagnósticos de percepción ciudadana

En el anexo número IV se contienen los índices onomásticos de quienes participaron