Tema 2.

Normativa en materia de Patrimonio Histórico

1. Normativa estatal en materia de Patrimonio Histórico

1.1 Primeros testimonios de protección
1.2 La Constitución de 1978
1.3 La Ley de Patrimonio Histórico Español de 1985
1.4 Evolución posterior a la LPHE de 1985

2. Acuerdos y tratados internacionales en materia de Patrimonio suscritos por España

2.1 La protección del patrimonio cultural en el ámbito internacional
2.1.1 La protección del patrimonio cultural en el ámbito de la UNESCO
2.1.2 La protección del patrimonio cultural en el ámbito del Consejo de Europa

3. El tratamiento del patrimonio Histórico en la Unión Europea

3.1 La acción comunitaria en materia cultural anterior al Tratado de Maastricht
3.2 La acción de la Unión Europea en materia cultural posterior al Tratado de Maastricht

En este tema se aborda la Normativa en materia de Patrimonio Histórico tanto en el ámbito estatal como en el internacional
1. Normativa estatal en materia de Patrimonio Histórico
1.1 Primeros testimonios de protección
Las primeras iniciativas destacadas orientadas a la protección de las obras de arte se remontan al siglo XVIII. Es con la
Ilustración cuando surge la necesidad de ordenar legalmente el patrimonio histórico, sobre todo el mueble.
Se crean bibliotecas y museos con diversas colecciones, que eran de carácter privado, como la Librería Pública de Madrid -luego
Biblioteca Nacional- (por decreto de Felipe V de 2 de enero de 1716) o la Academia de las Nobles Artes -luego Academia de Bellas
Artes de San Fernando- (creada por Fernando VI).
Asimismo se encuentra una normativa que manifiesta la preocupación estatal por proteger e impulsar las Bellas Artes: Real
Orden de 16 de octubre de 1779, que prohíbe la exportación de pinturas y objetos artísticos antiguos o de autores fallecidos sin
expresa autorización real, y la Real Célula de 1803, que encomienda a la Academia de la Historia recoger y conservar los
monumentos antiguos que se descubran en el reino.
En el siglo XIX se advierte toda una serie de normas inspiradas en tesis conservacionistas y que reconocen la importancia del
Patrimonio Artístico e Histórico:
-Real Orden de 1844, que crea las Comisiones de Monumentos Históricos y Artísticos en cada provincia.
-Reales Ordenanzas de 1850, sobre la protección de los edificios del Estado.
-Real Orden de 1866 prohíbe la transmisión de obras de arte de la Iglesia sin el previo informe de la Real Academia,
-Decreto de 1873 ordena a Ayuntamientos y Diputaciones que vigilen los monumentos a efectos de evitar su pérdida . Se crean
además el Real Museo de Pintura y Escultura -luego Museo del Prado- en 1844 y el Museo Arqueológico Nacional en 1867.
Un cambio en la legislación española se manifiesta a partir de la Ley Moyano de 1857, que pretendía proporcionar protección al
patrimonio histórico artístico, tratando de dar una visión unitaria de toda la política educativa y de Bellas Artes. Destaca por
tratar las colecciones muebles e inmuebles por vez primera como bien de disfrute público, siendo protegidos legalmente por la
administración del Estado. Incorpora a la Institución Pública toda la política de Bellas Artes , las Comisiones de Monumentos
pasan a depender de la Academia de San Fernando y ésta dependerá a su vez de la Institución Pública; y crea el Cuerpo de
Facultativos de Archivos y Bibliotecas.
En 1900 se crea el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, que incluye por vez primera la Dirección General de Bellas
Artes. A partir de este momento comienza a haber una legislación específica, que trata las colecciones muebles y los inmuebles
como bienes susceptibles del disfrute público y con una protección regulada legalmente por la Administración del Estado.
Entre las normativas de esta época están:
-Real Decreto de 1 de junio de 1900, que ordena la formación del Catálogo Monumental y Artístico.
-Real Orden de 19 de agosto de 1901, que prohíbe la salida de los Museos de las obras y objetos en ellos custodiados.
-Ley de 7 de julio de 1911, estableciendo las normas a que han de someterse las excavaciones artísticas y científicas y la
conservación de ruinas y antigüedades;
-Ley de 4 de marzo de 1915, que define y dicta normas sobre conservación de Monumentos Arquitectónico-Artísticos, ordena
hacer el Catálogo, urge a los organismos locales y estatales a dar una lista de sus bienes muebles.
-Real decreto de 9 de enero de 1923, sobre la enajenación de obras artísticas, históricas y arqueológicas en posesión de
entidades religiosas.
-Decreto-Ley de 9 de agosto de 1926, que trata de la protección y conservación de la riqueza artística y en el que, por vez
primera, se delimita el Tesoro Artístico Nacional.
-La Constitución de 1931, en su Art. 45, delimita los elementos que componen el Tesoro Cultural de la Nación (toda riqueza
artística e histórica del país), que pone bajo la salvaguardia del Estado, prohibiendo su exportación y enajenación.
-La Ley de 10 de diciembre de 1931 establece el límite en los bienes que no se pueden enajenar en 100 años de antigüedad.
-La Ley más significativa del periodo republicano es la Ley de 13 de mayo de 1933, que alude a la defensa, conservación y
acrecentamiento del patrimonio histórico-artístico español, y reconoce como tal las obras de más de un siglo de antigüedad y las
que sin esa antigüedad tengan un valor artístico o histórico indiscutible y no sean de autores contemporáneos.
Tras la Guerra Civil española se continuaron desarrollando normas referentes a la protección y conservación del patrimonio:
-Decretos de 1940 y 1941 ordenando la realización del Catálogo Monumental de España
-Decreto de 22 de abril de 1949 de protección de todos los castillos.
-Decreto de 12 de junio de 1953 regulando el modo de llevar a cabo la elaboración del Inventario del Tesoro Artístico Nacional.
-Decreto de 2 de junio de 1960 sobre exportación de obras de importancia histórica y artística.
-Decreto de 14 de marzo de 1963 que amplia la protección del Patrimonio a escudos, emblemas, piedras heráldicas, rollos de
justicia, cruces de términos y piezas similares
-Decreto de 25 de septiembre de 1969 regulando el ejercicio de actividades subacuáticas y la protección de objetos sumergidos
de presunto valor histórico, arqueológico o científico
-Ley de 21 de junio de 1972, para la defensa del Tesoro Documental y Bibliográfico de la nación
-Decreto de 22 de febrero de 1973 que coloca bajo la protección del Estado los hórreos antiguos existentes en Asturias y Galicia.
-18 de febrero de 1975 España firma el Instrumento de Adhesión al Convenio Europeo del Patrimonio Arqueológico (Londres, 6 de
mayo de 1969).
2.1.2 La Constitución de 1978
Los derechos culturales de los españoles se recogen en el Capítulo III del Título I, en concreto en los arts. 44, 45 y 46. El primero
habla de tal derecho de todos los ciudadanos españoles, el segundo se centra en el Patrimonio Natural y el tercero en el
Patrimonio Cultural.
El Art. 44 alude al derecho de todos los ciudadanos españoles al acceso a la cultura, es decir, la capacidad de apreciar los
productos culturales, que implica el derecho a la educación y formación y la capacidad de acercarse a estos bienes y productos
que implica derechos a verlos, estudiarlos y participar de ellos.
Asimismo los poderes públicos deben promover y tutelar ese acceso; promoverlo a través de una labor de educación, formación
y acercamiento que facilite el conocimiento por la cultura y despierte un interés por ella; y tutelarlo garantizando el acceso una
vez que se ha aprendido a apreciarlos. El papel del Estado debe cumplir cuatro funciones: de promoción, de inventariar y
catalogar, de dotar al Patrimonio de una legislación y una función ejemplar.
El Art. 46 garantiza la conservación y promoción del enriquecimiento del Patrimonio por parte de los poderes públicos. Se
introduce en este Art. el concepto "Patrimonio Histórico, Cultural y Artístico". El Patrimonio comprende todos los bienes que por
su naturaleza tengan esa significación histórica, cultural o artística, cualquiera que sea su régimen jurídico o titularidad. Se
contempla en la Constitución la sanción penal de los atentados contra el Patrimonio.
2.1.3. Ley de Patrimonio Histórico Español 16/1985, de 25 de junio
Consta dicha Ley de un Preámbulo, un Título Preliminar, nueve Títulos
I. Sobre la declaración de Bienes de Interés Cultural;
II. Sobre los bienes inmuebles;
III. Sobre los bienes muebles;
IV. Sobre la protección de los bienes muebles e inmuebles;
V. Del Patrimonio Arqueológico;
VI. Del Patrimonio Etnográfico;
VII. Del Patrimonio Documental y Bibliográfico de los Archivos, Bibliotecas y Museos;
VIII. De las medidas del fomento;
IX. De las infracciones administrativas y sus sanciones y 18 Disposiciones.

En el Preámbulo se especifica que el valor del Patrimonio está en función de la estima y de la sensibilidad de los ciudadanos ,
reconociendo también el derecho de toda la población a su contemplación y disfrute. Se dice también que la protección y el
enriquecimiento de los bienes que integran el Patrimonio Histórico Español constituyen obligaciones fundamentales que vinculan
a todos los poderes públicos. Hay que destacar que, frente a anteriores normativas legales, esta Ley consagra una nueva definición
de Patrimonio Histórico en la que queda notablemente ampliada su extensión.
El Art. 1, del Título Preliminar, define el Patrimonio como "los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico,
paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico"; y también "el patrimonio documental y bibliográfico, los
yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques naturales que tengan valor artístico,
histórico o antropológico".
El objetivo de la ley es su protección, acrecentamiento y transmisión a las generaciones futuras.
En el Art. 4 de este mismo título, lo que se entiende por expoliación y exportación de los bienes que integran el Patrimonio
Histórico Español.
 -Y en el Art. 5 Se reconocen como organismos competentes para la protección del Patrimonio a los dispuestos con tal fin en cada
comunidad autónoma, así como los de la Administración del Estado (Art. 6).
Los Ayuntamientos cooperarán con los organismos competentes para la ejecución de la Ley 16/1985 en la conservación y
custodia del Patrimonio Histórico Español comprendido en su término municipal.
La Ley se desarrolla conforme a tres clasificaciones distintas de los bienes que integran el Patrimonio Histórico Español.
-Una es según el diferente nivel de protección de que son objeto los bienes y por lo que pueden ser declarados: Bien de Interés
Cultural, los incluidos en el Inventario General de Bienes Muebles y los que figuren en el Patrimonio documental y bibliográfico),
-Según sean bienes Muebles o Inmuebles, y según la naturaleza y conforme a unos criterios funcionales: Patrimonio
Arqueológico, P. Etnográfico, P. Documental y Bibliográfico de Archivos, Bibliotecas y Museos).

I. Los Bienes de Interés Cultural (Título I) son los más atendidos por la legislación y los que gozan del máximo nivel de
protección. La declaración se hará por Real Decreto, una vez declarado, tiene que inscribirse en un Registro donde se
detallarán todas sus particularidades e historia.

II. Bienes inmuebles (Título II) se consideran edificios, elementos consustanciales con los edificios y que formen parte de los
mismos o de su exorno, o lo hayan formado, obras de ingeniería o de escultura colosal. Los bienes integrados en el PHE
pueden ser declarados Monumentos, Jardínes, Conjuntos y Sitios históricos y Zonas arqueológicas, todos ellos como bienes
de interés cultural (arts. 14-15). Un inmueble declarado BIC es inseparable de su entorno y no podrán realizarse obras en su
interior o exterior que afecten directamente al inmueble o sus partes integrantes sin autorización expresa de los
Organismos competentes para la ejecución de la Ley de PHE (Art. 19). La declaración de un Conjunto Histórico, Sitio
Histórico o Zona Arqueológica como BIC determinará la obligación para el municipio o municipios donde se encuentren de
redactar un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración (Art. 20)

III. Para los bienes muebles de especial relevancia (Título III) no incluidos entre los Bienes de Interés Cultural será elaborado un
Inventario General, pudiendo ser propiedad del Estado, privados o de instituciones eclesiásticas. Los propietarios de los
bienes muebles de relevancia quedan obligados a comunicar a la Administración competente la existencia de estos objetos
antes de proceder a su venta o transmisión a terceros. Se establecen las normas y tasas para su exportación o salida temporal.

IV. Asimismo se establecen en el Título IV los medios para la protección de bienes muebles e inmuebles (entendiendo por tal,
según el Art. 36, conservación, mantenimiento y custodia), pudiéndose llegar a la expropiación forzosa en caso de
incumplimiento de las obligaciones establecidas. La Administración competente podrá impedir un derribo y suspeder toda
clase de obra o intervención en un BIC. Se establece la formulación periódica de Planes Nacionales de Información sobre el
PHE.

V. En el Patrimonio Arqueológico (Título V) quedan incluidos los bienes muebles o inmuebles de carácter histórico, susceptibles
de ser estudiados con metodología arqueológica, hayan sido o no extraídos. Toda excavación o prospección arqueológica
deberá ser expresamente autorizada por la Administración competente, que comprobará que los trabajos estén planteados
y desarrollados conforme a un programa detallado y coherente. Esta autorización obliga a los beneficiarios a entregar los
objetos obtenidos, debidamente inventariados, catalogados y acompañados de una memoria al museo o centro que la
Administración competente determine.

VI. El Patrimonio Etnográfico (Título VI) lo componen los bienes muebles e inmuebles y los conocimientos y actividades que son
o han sido expresión relevante de la cultura tradicional del pueblo español en sus aspectos materiales, sociales o
espirituales. Estos bienes se rigen por los dispuesto en los títulos II, III y IV de la Ley de PHE.

VII. Respecto al Patrimonio Documental (Título VII), se incluyen los documentos de cualquier época generados, conservados o
reunidos en el ejercicio de su función por cualquier organismo o entidad de carácter público o relacionada con los servicios
públicos, así como documentos con una antigüedad mayor a cuarenta años relacionados con el ámbito privado, y todos
aquellos con más de cien años de antigüedad; dentro del Patrimonio Bibliográfico se incluyen las bibliotecas y colecciones
bibliográficas de titularidad pública y aquellas obras de las que no se tenga constancia de la existencia de al menos tres
ejemplares en las bibliotecas o servicios públicos y los ejemplares producto de ediciones de películas cinematográficas,
discos, fotografías, materiales audiovisuales y otros similares. Los Archivos, Bibliotecas y Museos son instituciones o
conjuntos de depósito cultural.

VIII. Entre las medidas de fomento (Título VIII), la ley diseña las técnicas administrativas para financiar las obras de conservación,
mantenimiento y rehabilitación, y en definitiva para proteger y acrecentar el Patrimonio Histórico. Se contempla el destino
de al menos el 1% de los fondos de las obras públicas para financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del PHE o de
fomento de la creatividad artística. Se prevén además distintas exenciones fiscales como compensación a las cargas que
impone la Ley a los poseedores de bienes integrantes del PHE.

IX. En el Título IX se contemplan técnicas de control (de la construcción, de excavaciones arqueológicas, de exportación), de
inspección y de inventariación, de fomento (tributarias y crediticias), de coerción mediante sanciones administrativas y pena,
de limitación de propiedad y de impulso administrativo con los que los poderes públicos toman la iniciativa y realizan políticas
específicas.

2.1.4. Evolución posterior a la LPHE de 1985

-Real Decreto 111/1986, de 10 de enero de desarrollo parcial de la Ley 16/1985
Su intención es elaborar una regulación precisa de los aspectos procesales y organizativos enunciados en la Ley 16/1985. La
finalidad del Título I es regular la organización y funcionamiento de los órganos colegiados enunciados en el Art. 3 de la Ley
16/1985, que alude en concreto en su punto 1º al Consejo del Patrimonio Histórico y en su punto 2º a diversos órganos
consultivos de la Administración del Estado, fundamentalmente la Junta de Calificación, Valoración y Exportación de Bienes del
Patrimonio Histórico Español.
-El Consejo tiene por finalidad esencial facilitar la comunicación y el intercambio de programas de actuación e información
relativos al Patrimonio Histórico Español entre las Administraciones del Estado y las CC.AA.
-La Junta se encarga de: dictaminar las solicitudes de permiso de exportación, informar de las solicitudes de permiso de
exportación temporal del territorio español, informar la permuta de bienes muebles de titularidad estatal que el Gobierno
proyecte con otros Estados, fijar el valor de los bienes exportados ilegalmente a los efectos de determinar la correspondiente
sanción, valorar los bienes que se pretendan entregar al Estado en pago de la deuda tributaria y otras valoraciones para llevar
a cabo las medidas de fomento establecidas en el Título VIII de la Ley 16/1985, valorar los bienes que el Ministerio de Cultura
proyecte adquirir con destino a Bibliotecas, Archivos y Museos de titularidad estatal, y cualquier otra función que se le atribuya
por alguna disposición legal o reglamentaria.
El Título II desarrolla los instrumentos administrativos básicos para aplicar las categorías de protección especial previstas en la
Ley y para posibilitar a los organismos competentes el seguimiento y control de los bienes así protegidos.
Sobre la declaración de Bien de Interés Cultural, los expedientes serán incoados por cada C.A. o el Ministerio de Cultura (de
oficio o a instancia de cualquier persona), y la instrucción del expediente corresponde a la Administración Pública que lo haya
incoado. La declaración de BIC se efectuará mediante Real Decreto, a iniciativa, en su caso, de la correspondiente C.A. y a
propuesta del Ministro de Cultura.
El Registro General de Bienes de Interés Cultural tiene por objeto la anotación e inscripción de los actos que afecten a la
identificación y localización de los bienes integrantes del PHE declarados de Interés Cultural.
El Inventario General de Bienes Muebles comprenderá los bienes muebles integrantes del PHE, no declarados de interés
cultural, que tengan singular relevancia por su notable valor.
Existirá además un Censo de los Bienes Integrantes del Patrimonio Documental y Catálogo Colectivo de los Bienes Integrantes
del Patrimonio Bibliográfico.
El Título III determina la regulación de la transmisión (por enajenación) y exportación de los bienes con un interés relevante,
conciliando los intereses del tráfico mercantil con la necesidad de proteger este Patrimonio.
Las medidas tributarias previstas como estímulo al cumplimiento de la Ley centran el Título IV, entre las que destacan el 1% del
presupuesto de cada obra pública financiada total o parcialmente por el Estado y de las obras que construyan y exploten
particulares en virtud de concesión administrativa del Estado (en los casos en que el presupuesto exceda de 100 millones), la
deducción de una cuota del 20% de las inversiones realizadas en la adquisición de bienes que estén inscritos en el Registro
General de BIC y de las donaciones de bienes que formen parte del PHE incluidos en el Registro General de BIC o en el Inventario
General de bienes muebles y se realicen en favor del Estado; y la regulación del pago de la deuda tributaria del Impuesto de
Sucesiones, del Impuesto sobre el Patrimonio o del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas mediante la entrega de
bienes integrantes del PHE.
-El Real Decreto 1680/1991, de 15 de noviembre, desarrolla la disposición adicional novena de la Ley 16/1985, habilitándose los
medios para que el Estado indemnice por la destrucción, pérdida, sustracción o daño de aquellas obras del Patrimonio Histórico
Español que se cedan temporal o definitivamente a Museos, Bibliotecas o Archivos para su contemplación pública.

-El Real Decreto 64/1994, de 21 de enero, modifica el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, adoptándolo a la Sentencia del
Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero, e introduciendo diversos cambios aconsejados por la experiencia acumulada por
los años de aplicación. Uno de los cambios principales es que el Ministerio de Cultura tramitará los expedientes para la declaración
de BIC sólo en aquellos bienes adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración General del Estado o que formen
parte del Patrimonio Nacional, mientras que las CC.AA. se encargarán de la declaración de BIC en los restantes casos -los bienes
que tenga a su cargo-, siguiendo para su tramitación su propia normativa.

-Real Decreto-ley 2/2018, de 13 de abril, por el que se modifica el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva
2014/26/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, y la Directiva (UE) 2017/1564 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 13 de septiembre de 2017
2.1.5. Situación actual
Por un lado la Ley ha sido positiva, pues hoy se cuenta con más medios y personal que nunca orientados hacia el Patrimonio, la
conciencia social se encuentra especialmente agudizada y existe una normativa de protección completa y que puede aplicarse a
todo el territorio nacional. Pero por otro lado, se ha perdido la visión global del Patrimonio y unas administraciones no
aprenden de los errores que se han producido en otras, o no se llegan a coordinar actuaciones. Además, aunque el gasto público
es esencial en la conservación del Patrimonio, en España es en exceso predominante y eso le impide económicamente abarcar la
conservación integral del Patrimonio. Asimismo hay problemas no abordados como el del Patrimonio de áreas rurales que están
sufriendo una progresiva despoblación. O el de la finalización de los inventarios del Patrimonio, contemplados en la Ley.
Otro punto es el papel de los Ayuntamientos, sin competencias claras pero con la obligación de establecer en sus planeamientos
la protección de sus conjuntos históricos. Una vez redactados los Planes Especiales, los ayuntamientos demuestran una
incapacidad absoluta para llevarlos a efecto, tanto desde el punto de vista financiero como ejecutivo. E incluso se produce un
incumplimiento de la normativa de patrimonio en el momento de construir dentro de áreas protegidas.
2.2 Acuerdos y tratados internacionales en materia de Patrimonio suscritos por España (revista PH Instituto Andaluz del
Patrimonio Histórico n.º 97 junio 2019 pp. 88-116 | ARTÍCULOS)

El patrimonio cultural, tanto material como inmaterial y, en general, la cultura, constituye una riqueza común de todos los
europeos. Como diría el nobel de literatura Darío Fo, antes incluso de que Europa estuviera unida en el plano económico, era la
cultura lo que unía a todos los países de Europa. En el ámbito concreto de la Unión Europea, la cultura ha desempeñado también
un papel importante desde los inicios del proceso de integración.
Como ha puesto de manifiesto la Comisión Europea, una de las razones de su éxito ha consistido en su capacidad de respetar la
historia, las lenguas y las culturas de los Estados miembros, que son variadas y están entrelazadas, forjando al mismo tiempo
unas normas comunes que han garantizado paz, estabilidad, prosperidad y solidaridad.

La cultura no es un concepto fácil de definir, en la medida en que engloba un amplio espectro de actividades. Puede hacer
referencia a las bellas artes, incluidas distintas obras de arte, y a los bienes y servicios culturales. Desde un punto de vista
antropológico, se refiere también a toda una serie de creencias, valores y tradiciones que se expresan a través de la lengua, el
arte, la religión o los mitos. Sea como fuere, lo cierto es que la cultura constituye el núcleo del desarrollo humano y de la
civilización, y debe considerarse, como han señalado el Consejo y el Parlamento Europeo, un recurso compartido y un bien
común que se debe legar a las generaciones futuras.

Pero la cultura, y dentro de ella el patrimonio cultural al que denominamos material (dentro del cual quedaría incluido el
patrimonio cultural subacuático), se encuentra hoy en día enfrentada a graves amenazas. Dichas amenazas provienen no sólo de
actividades ilícitas, tales como el expolio o el tráfico ilegal de bienes, sino también de actividades humanas perfectamente
legales y legítimas, tales como la planificación urbanística o, en el caso del patrimonio subacuático, determinadas actividades
pesqueras o la creación de parques eólicos marinos.

Es más, la propia polución y el cambio climático pueden considerarse también factores que representan una grave amenaza para
el patrimonio cultural. Todas estas amenazas requieren una respuesta por parte de los Estados donde se encuentra dicho
patrimonio, incluyéndose aquí todo tipo de instituciones culturales, públicas o privadas.

Pero la preservación y protección del patrimonio cultural también necesita una implicación que trasciende la esfera estatal y
alcanza a otros agentes, desde las organizaciones internacionales con competencias en materia de cultura, hasta las
organizaciones no gubernamentales, entre las que mencionaremos especialmente el Consejo Internacional de Monumentos y
Sitios (ICOMOS).

En el ámbito internacional y tras la Segunda Guerra Mundial, dos han sido las principales organizaciones internacionales que han
prestado un interés especial a la protección del patrimonio cultural: la UNESCO, como organismo especializado de las Naciones
Unidas y, en el ámbito regional, el Consejo de Europa.

Desde los más antiguos convenios internacionales firmados en los años cincuenta, como la “Convención para la Protección del
Patrimonio cultural en caso de conflicto armado” , o el “Convenio Cultural Europeo”, los más antiguos firmados en el seno de la
UNESCO y del Consejo de Europa respectivamente, hasta los más recientes (firmados en 2005), como la “Convención para la
protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales”, en el seno de la UNESCO o el “Convenio sobre el Valor
del Patrimonio Cultural para la sociedad”, en el seno del Consejo de Europa, todos ellos han tenido como objetivo principal la
protección del patrimonio cultural en todas o en alguna de sus manifestaciones.

En el ámbito de la Unión Europea, sin embargo, y como pondremos de manifiesto más adelante, la cultura tardó bastante tiempo
en abrirse paso y en hacerse un hueco en el derecho originario y no fue hasta el año 1992, con la reforma de los tratados llevada
a cabo en Maastricht, que la Unión Europea dedicó un espacio ex professo a esta materia.

Hoy, 25 años más tarde, el patrimonio cultural sigue desempeñando un papel importante en la sociedad europea, no solo desde
un punto de vista estrictamente cultural, sino también desde la óptica medioambiental, social y económica, como bien común
que se debe legar a las generaciones futuras.

Así lo ponen de manifiesto las instituciones europeas en los distintos documentos e instrumentos jurídicos en los que se aborda el
tema. No en vano, el año 2018 ha sido declarado Año Europeo del Patrimonio cultural por el Consejo y el Parlamento Europeo.
Al margen de su importancia simbólica, esta declaración representa una forma eficaz de concienciar al público, difundir
información sobre buenas prácticas, promover el debate político, la investigación y la innovación y elaborar estadísticas sobre
el impacto social y económico del patrimonio cultural.

Sin embargo, pese al reconocimiento de la importancia que posee la cultura y el patrimonio cultural como elementos clave del
proceso de integración, y como importantes motores del desarrollo personal, la cohesión social, el crecimiento económico la
innovación y la competitividad, la Unión Europea continúa teniendo un papel que podríamos calificar de secundario en la
protección del patrimonio cultural.

2.2.1 La protección del patrimonio cultural en el ámbito internacional

En este epígrafe aportaremos una panorámica general sobre la acción llevada a cabo en el seno de dos Organizaciones
internacionales, de ámbito mundial y regional respectivamente, especialmente implicadas en materia cultural.
Nos referimos a la UNESCO, Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, y, en el ámbito
regional, al Consejo de Europa. Ambas organizaciones empezaron a adoptar acuerdos orientados a la protección del patrimonio
cultural material a mediados del s. XX, pero desde principios del s. XXI esta protección se ha extendido también al patrimonio
inmaterial.

Nos centraremos en los instrumentos jurídicos más importantes, las Convenciones, obligatorias para los Estados partes, sin
abordar otros instrumentos jurídicos adoptados en el seno de ambas organizaciones en materia cultural tales como las Cartas,
Recomendaciones o las Declaraciones, carentes de valor jurídico vinculante.

2.2.1.1 La protección del patrimonio cultural en el ámbito de la UNESCO

En el ámbito de la UNESCO existen seis convenciones en vigor en materia cultural. Las cuatro primeras regulan la protección del
patrimonio cultural material y solo una de ellas se refiere expresamente al patrimonio cultural subacuático.
Nos referiremos a todas ellas en la medida en que esta parte del patrimonio puede considerarse implícitamente comprendida
dentro del ámbito de aplicación de las otras tres.

Las dos últimas Convenciones, la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, aprobada en el año 2003 y
la Convención para la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales, aprobada en 2005, se refieren al
patrimonio cultural inmaterial.

Refiriéndonos pues al patrimonio cultural material, la primera convención es la Convención para la Protección del Patrimonio
Cultural en caso de conflicto armado, firmada en La Haya en 1954 y en vigor desde 1956. La Convención establece en su artículo
2.º, una noción de bien cultural reducida y circunscrita a bienes materiales, muebles o inmuebles, que tengan una gran
importancia para el patrimonio cultural de los pueblos. Asimismo, prevé una protección especial para determinados refugios
destinados a preservar bienes culturales muebles o inmuebles considerados de gran importancia bajo determinadas
condiciones (artículo 8) y garantiza la inmunidad de determinados bienes culturales bajo protección especial (artículo 9).

La segunda Convención, relativa a las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la
transferencia de propiedades ilícitas de bienes culturales, fue aprobada en París, en 1970, y entró en vigor en 1972. La
Convención considera como bienes culturales una serie de objetos que por razones religiosas o profanas hayan sido designados
por cada Estado como de importancia para la arqueología, la prehistoria, la historia, la literatura el arte o la ciencia y que
enumera en su primer artículo.

La Convención obliga a las partes a establecer un certificado en el cual el Estado exportador autoriza la exportación de bienes
culturales que deberá acompañar a todos los bienes culturales regularmente exportados. Igualmente, respecto de la importación
de bienes, los Estados se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para impedir la adquisición de bienes culturales
procedentes de otro Estado parte en la Convención por los museos y otras instituciones similares situados en su territorio si esos
bienes se hubieran exportado ilícitamente.

La tercera Convención, aprobada en 1972, se refiere a la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural. Su principal
novedad es que da un tratamiento conjunto a los bienes culturales y naturales, a los que define respectivamente en sus artículos
1.º y 2.º. Los Estados parte en la Convención se obligan a identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las
generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio. Para ello se comprometen a instituir en su
territorio, si no existen, uno o varios servicios de protección del patrimonio cultural y natural dotados de personal y medios
adecuados para llevar a cabo las tareas que le incumban. La Convención prevé, en su artículo 8, la creación de un Comité
intergubernamental del Patrimonio Mundial, compuesto por Estados partes en la Convención (15 en un principio y 20
posteriormente) cuya misión será, previa elaboración por cada uno de los Estados de un inventario de los bienes del patrimonio
cultural y natural situados en su territorio, la elaboración de una Lista del Patrimonio Mundial (artículo 11.2). Esta lista recogerá
los bienes que considere que poseen un valor universal excepcional.
Junto a esta lista, el Comité será también el encargado de establecer una Lista del Patrimonio Mundial en Peligro, donde se
recojan aquellos bienes que figuren en la lista del patrimonio mundial cuya protección exija grandes trabajos de conservación
para los cuales se haya pedido ayuda en virtud de la Convención (artículo 11.4).

La cuarta Convención, aprobada en 2001 y única que tiene que ver específicamente con el objeto último de este trabajo, es la
Convención para la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático (en adelante CPCS). La Convención tiene en cuenta las
peculiaridades de dicho patrimonio y da por primera vez una definición específica del mismo en su artículo primero.
La Convención establece tres principios fundamentales que deberán respetar los Estados partes en la misma y que están
presentes tanto en el articulado como en las normas anejas que forman asimismo parte integrante de la Convención.
El primero de estos principios se refiere a la obligación de los Estados partes de cooperar entre sí y prestarse asistencia para
preservar el patrimonio cultural subacuático en beneficio de la humanidad, incluyendo los restos humanos y los sitios venerados
que se hallen bajo el mar (artículo 1, 2.9. y norma 5 del anexo). Esta cooperación implica colaborar en la investigación,
excavación, conservación, estudio e intercambio de información en relación con el patrimonio cultural subacuático.
El segundo principio se refiere a la conservación in situ como opción prioritaria, aunque no única, pues la recuperación de
objetos puede autorizarse cuando aporte una contribución significativa a la protección, el conocimiento o el realce del
patrimonio cultural subacuático (artículo 2.5 y norma 1 del anexo).
El tercer principio se refiere a la prohibición de explotar comercialmente el patrimonio cultural con fines de lucro o especulativos
y de diseminarlo de forma irremediable (artículo 2.7 y norma 2 del anexo).

Ello sin perjuicio de que la Convención alienta un acceso responsable y no perjudicial del público al patrimonio cultural
subacuático in situ, con fines de observación o documentación o para favorecer la sensibilización del público respecto de ese
patrimonio (artículo 2.10 y norma 7 del anexo).
Asimismo, la Convención no pretende dirimir disputas o demandas relativas a la propiedad. Por lo tanto, no reglamenta la
cuestión de la propiedad de un bien cultural en litigio entre distintas partes interesadas. La Convención ha supuesto un avance
considerable en la protección del patrimonio cultural subacuático.

Sin embargo, presenta algunas lagunas que tienen que ver con su limitado ámbito de aplicación, tanto desde el punto de vista
material –el concepto de patrimonio cultural subacuático que recoge es limitado como desde el punto de vista espacial –a fecha
27 de junio de 2019, solo 61 Estados, 12 de ellos pertenecientes a la Unión Europea, son partes en la Convención –. Si comparamos
este número con los 115, 133 y 193 Estados que son parte en las Convenciones de la UNESCO analizadas, no es difícil concluir que
la CPCS está lejos de tener, actualmente, un respaldo universal.

2.2.1.2 La protección del patrimonio cultural en el ámbito del Consejo de Europa

descendiendo al ámbito regional, y en el ámbito del Consejo de Europa, nos encontramos con cinco convenios que, con diferente
alcance, tratan sobre la protección del patrimonio cultural en sus distintas manifestaciones. Estos convenios cubren tanto el
patrimonio cultural material como el inmaterial. A diferencia de lo que veíamos en el ámbito de la UNESCO, ninguno de ellos se
refiere de manera exclusiva a la protección del patrimonio cultural subacuático y solo dos de ellos, el segundo y el cuarto, como
veremos, se refieren de manera expresa a dicha parte del patrimonio.

-El primero es el Convenio Cultural Europeo, firmado en París en 1954. El convenio no define qué debe entenderse por
patrimonio cultural. Sin embargo, al referirse al fomento del estudio de las lenguas, la historia y la civilización de cada Estado
parte, parece estar dando de manera indirecta una definición que englobaría a los tres elementos.

-El segundo es el Convenio relacionado con las infracciones relativas a los bienes culturales, rubricado en Delfos, en 1985. Este
convenio fue firmado como respuesta a la preocupación mostrada por los Estados miembros del Consejo de Europa respecto a
los atentados sufridos por el patrimonio cultural. En cuanto al ámbito de aplicación del convenio, este se aplica a un amplio
listado de bienes culturales enumerados en la 1.ª parte del apéndice II del Convenio, entre los cuales se hallan los productos de
exploraciones o excavaciones arqueológicas (regulares o clandestinas) realizadas bajo tierra o agua.

-El tercer convenio es el relativo a la Salvaguarda del Patrimonio Arquitectónico de Europa. Firmado en Granada en 1985, este
convenio se refiere concretamente al patrimonio arquitectónico y da una definición del mismo en la que incluye una serie de
inmuebles, sin mencionar en ningún momento al patrimonio arquitectónico bajo el agua.
En él los Estados partes se obligan a identificar los monumentos, conjuntos arquitectónicos y sitios susceptibles de ser protegidos
y se comprometen a realizar un inventario de los mismos.

-El cuarto convenio –y segundo que se refiere de forma expresa, como señalábamos, al patrimonio cultural subacuático– es el
Convenio Europeo para la Protección del Patrimonio Arqueológico (revisado), firmado en La Valeta en 1992 y en vigor desde
1995. La definición de patrimonio arqueológico dada por el convenio incluye todos los restos y objetos y cualquier otra huella
dejada por la humanidad en épocas pasadas que cumplan los siguientes requisitos: en primer lugar, su conservación y estudio
deben poder ayudar a reconstruir la historia de la humanidad y su relación con el entorno natural; en segundo lugar, las
principales fuentes de información sobre dichos restos y huellas deben ser la realización de excavaciones o descubrimientos y
otros métodos de investigación de la humanidad y su entorno; por último, en tercer lugar, deben estar localizados dentro del
territorio de las Partes. La definición del patrimonio arqueológico incluye estructuras, construcciones, grupos de edificios, obras
de ingeniería civil, objetos transportables y monumentos de cualquier otro tipo, así como su contexto, sea sobre tierra o bajo el
agua (artículo 1).

El quinto convenio, firmado en Florencia en el año 2000 y en vigor desde 2004, es el Convenio Europeo del Paisaje. El convenio
define qué debe entenderse por paisaje23 y reconoce que la calidad y la diversidad de los paisajes europeos constituyen un
recurso común y la importancia de cooperar para su protección, gestión y ordenación. El sexto convenio es el Convenio sobre el
Valor del Patrimonio Cultural para la Sociedad, firmado en Faro en 2005, en vigor desde 2009. En él, y en esto consiste una de sus
principales novedades, los Estados partes se obligan, por primera vez, a reconocer que el derecho al patrimonio cultural es
inherente al derecho a participar en la vida cultural, tal y como es definido en la Declaración Universal de Derechos del Hombre
(artículo 1). Este convenio adopta un enfoque general sobre el patrimonio cultural, superando la noción materialista del mismo y,
en consonancia con ello, da una definición amplia de patrimonio cultural que abarca todos los aspectos del entorno resultantes de
la interacción entre las personas y los lugares a lo largo del tiempo24.

2.3 El tratamiento del patrimonio Histórico en la Unión Europea

Si hasta ahora hemos pretendido trazar una panorámica general sobre la labor que en materia de protección del patrimonio
cultural se ha venido desarrollando en el seno de las dos principales organizaciones internacionales con competencias en la
materia, en la tercera parte de este trabajo nos centraremos en la acción que la Unión Europea ha llevado a cabo en materia
cultural, en general, y nos fijaremos en la evolución producida en esta materia antes y después de la inserción de la cultura en el
derecho originario.

Analizaremos así, en primer lugar, algunas de las primeras manifestaciones en las que las instituciones europeas mostraban su
preocupación por los temas culturales.

A continuación nos fijaremos en el punto de inflexión que representó el Tratado de Maastricht en materia cultural y pondremos
de manifiesto cómo el capítulo de la cultura se ha ido afianzando a través de las reformas de Ámsterdam y Lisboa . Este análisis
nos permitirá extraer unas conclusiones sobre el alcance y la extensión de la competencia de la Unión europea en materia
cultural, conclusiones que podremos hacer extensivas, en su caso, a la protección del patrimonio cultural.

2.3.1 La acción comunitaria en materia cultural anterior al Tratado de Maastricht

Como señalábamos al inicio de este trabajo, la cultura no se recogió expresamente en los tratados hasta la reforma de
Maastricht en el año 1992. Esto suponía, en la práctica, que en principio las acciones en materia cultural quedaban reservadas a
la esfera de los Estados miembros al no haber en los tratados una base jurídica que habilitase a las instituciones a actuar en el
ámbito normativo. Esta ausencia de base jurídica en el derecho originario no impidió sin embargo que las instituciones y otros
órganos políticos, las denominadas entonces Cumbres de jefes de Estado y de gobierno, mostraran una clara voluntad de
proteger las culturas nacionales y avanzar en el terreno de la protección del patrimonio cultural.

-En diciembre de 1969, en la Cumbre de la Haya, los jefes de Estado y de gobierno ya señalaban a Europa como foro excepcional
para el desarrollo de la cultura que es necesario proteger. Cuatro años más tarde, en diciembre de 1973, los jefes de Estado y de
gobierno, reunidos en Copenhague, redactaron una Declaración sobre la Identidad Europea en la que mostraban su voluntad
política de conservar la rica variedad de sus culturas nacionales.

El Parlamento Europeo, por su parte, también mostró una especial sensibilidad hacia la protección del patrimonio cultural en las
décadas de los años 70 y 80.

-En 1974, en su Resolución de 13 de mayo sobre la protección de la herencia cultural europea, el Parlamento pedía a la Comisión
que propusiera medidas al Consejo para la aproximación de las legislaciones nacionales en materia de protección del patrimonio
cultural.

-Años más tarde, en su Resolución de 14 de septiembre de 1982 sobre la protección de la herencia arquitectónica y arqueológica
europea, el Parlamento Europeo mostraba su preocupación por los peligros a los que se enfrentaba el patrimonio arqueológico
europeo, en particular en forma de planificación del tráfico moderno, la construcción de nuevos edificios, el impacto del
desarrollo técnico e industrial y la destrucción de emplazamientos históricos, incluyendo los monumentos arqueológicos.

-En 1988, en su Resolución de 28 de octubre sobre la conservación del patrimonio arquitectónico y arqueológico de la
Comunidad, pedía a la Comisión la presentación de una propuesta legislativa formal tendente a establecer en la Comunidad
normas comunes de protección del patrimonio cultural europeo contra los robos, los saqueos, el vandalismo y el ocultamiento ,
así como propuestas dirigidas a mejorar la cooperación entre las autoridades competentes de los Estados miembros con objeto
de combatir de manera más eficaz estas infracciones contra los bienes culturales.

-Por su parte, la Comisión también empezó en la misma época a mostrar preocupación por la cultura; en su Comunicación al
Consejo relativa a la actuación comunitaria en el sector cultural, de 22 de noviembre de 1977, disponía que la Comunidad debía
actuar en los aspectos económicos y sociales de la cultura.

-En la Comunicación de 12 de octubre de 1982 se refería a los límites de la acción cultural de las instituciones comunitarias al
considerar que debía ser subsidiaria de las políticas culturales de los Estados miembros y complementaria a las que se
desarrollaban a escala internacional y, en 1987, a través de la Comunicación.

El relanzamiento de la actuación cultural en la Comunidad Europea, proponía un marco general para el desarrollo de la
actuación cultural de la CE. Junto a las manifestaciones institucionales apuntadas, sobre todo declaraciones y comunicaciones,
cuyo valor político es innegable, la entonces Comunidad Económica Europea también pudo llevar a cabo en estos primeros años
ciertas acciones en materia cultural sin que hubiera, como hemos apuntado, una base jurídica ex professo en este ámbito. Ello
fue posible gracias a las competencias que poseía la Comunidad en materia de mercado interior.

El mercado interior, noción introducida en 1987 en el Tratado por el Acta Única Europea, suponía la creación de un espacio sin
fronteras en el interior del cual quedarían garantizadas, antes del 31 de diciembre de 1992, la libre circulación de personas,
mercancías servicios y capitales. Precisamente en materia de libre circulación de mercancías, el Tratado incluía una disposición, el
artículo 36 TCEE (hoy artículo 36 del TFUE), que autorizaba a los Estados miembros a mantener restricciones cuantitativas a la
importación y exportación por diversas razones, una de las cuales era la protección del patrimonio artístico, histórico o
arqueológico nacional. Es decir, que incluso antes de que la cultura fuera incluida como uno de los ámbitos de competencia de
la Comunidad, el Tratado intentó mantener un equilibrio entre la libre circulación de mercancías y la protección del patrimonio
cultural y admitió que esta protección pudiera hacerse valer pese a que ello pudiera afectar a una de las libertades fundamentales
del mercado interior. Teniendo en cuenta el artículo 36 en cuestión, y las competencias atribuidas a la Comunidad en materia de
aproximación de legislaciones, la Comunidad pudo adoptar los primeros actos jurídicos de derecho derivado con valor jurídico
vinculante:

-Reglamento 3911/1992 del Consejo de 9 de diciembre de 1992 relativo a la exportación de bienes culturales,

-Directiva 93/7 del Consejo de 15 de marzo de 1993, relativa a la restitución de los bienes culturales que hayan salido de forma
ilegal del territorio de un Estado miembro.

-Reglamento 3911/92, posteriormente modificado por el Reglamento 116/2009, de 18 de diciembre, se refería a las
exportaciones de bienes culturales fuera del territorio de la Comunidad y por eso su adopción se realizó con base en el artículo
113 del TCEE, que entonces regulaba la política comercial común. La finalidad fundamental del reglamento era supeditar la
exportación de bienes culturales fuera del territorio aduanero de la CE a la necesidad de presentación de una autorización de
exportación. Dicha autorización debía ser concedida por las autoridades del Estado miembro competente para ello a petición del
interesado.
La autorización de exportación era válida en toda la Comunidad y podía denegarse cuando los bienes culturales estuviesen
amparados por una legislación protectora del patrimonio nacional de valor artístico, histórico o arqueológico en el Estado
miembro interesado.
El Reglamento precisaba, en su anexo, y sin perjuicio de las competencias que en virtud del artículo 36 TCEE correspondían a los
Estados en esta materia, cuáles eran los bienes culturales que debían contar con una protección especial en los intercambios
comerciales con terceros países. Entre esos bienes, el reglamento se refería expresamente a objetos arqueológicos, de más de
100 años de antigüedad, procedentes de excavaciones y descubrimientos terrestres y subacuáticos.

-Por su parte, la Directiva 93/7, que también fue modificada posteriormente por la Directiva 2014/60 de 15 de mayo de 2014, fue
adoptada con base en el artículo 100.A del TCEE, hoy 114 del TFUE, relativo a la aproximación de legislaciones en el ámbito del
mercado interior. El objeto de la directiva es establecer una colaboración administrativa entre los Estados miembros a los
efectos de recuperar los bienes culturales que hayan sido trasladados de modo ilícito entre los Estados miembros de la
Comunidad. Dicha colaboración se llevaría a cabo por una o varias autoridades centrales que deberían ser nombradas a tal efecto
por los Estados miembros. Para ello la Directiva creó una acción de restitución, calificada por la doctrina como la primera acción
procesal estrictamente comunitaria incorporada a los ordenamientos internos de los Estados miembros. Al igual que el
Reglamento 3911/92, la Directiva establecía en su anexo una lista de bienes culturales que podían ser objeto de protección a los
efectos de la misma. En esa lista también figuraban los objetos arqueológicos, de más de 100 años de antigüedad, procedentes
de excavaciones y descubrimientos terrestres y subacuáticos.

-Junto a estos dos instrumentos jurídicos relacionados con la libre circulación de mercancías, o más bien con las limitaciones que
pueden imponerse al ejercicio de esta libertad, y siempre en el marco de sus competencias en materia de mercado interior, las
instituciones también pudieron intervenir en materia de libre prestación de servicios, concretamente en materia audiovisual,
mediante la adopción de la Directiva 89/552/CEE (televisión sin fronteras) o del programa de fomento del audiovisual europeo
MEDIA.

2.3.2 La acción de la Unión Europea en materia cultural posterior al Tratado de Maastricht

El Tratado de Maastricht supuso un punto de inflexión en el tratamiento de la cultura en el ámbito europeo con la introducción
de una nueva base jurídica, el entonces artículo 128 del TCE (hoy artículo 167 del TFUE).
En dicho artículo se reconocía la cultura como una nueva competencia comunitaria y se otorgaban de manera expresa poderes
de acción a las instituciones para adoptar medidas en materia cultural.

En el epígrafe que sigue a continuación abordaremos dos cuestiones:

Analizaremos, en primer lugar, esta nueva base jurídica y su evolución en las reformas de los tratados posteriores a Maastricht
para centrarnos, en segundo lugar, en las principales acciones llevadas a cabo por las instituciones en materia cultural.

Las competencias atribuidas en el Derecho Originario En virtud del artículo 128.1, “La Comunidad contribuirá al florecimiento
de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo
tiempo, el patrimonio cultural común”.

Ahora bien, esta atribución de competencias a las instituciones comunitarias no despojaba a los estados de las suyas propias .
Muy al contrario, se trataba de una competencia de las entonces denominadas complementarias por la doctrina y la
jurisprudencia, lo que significaba que la Comunidad solo actuaría, si fuera necesario, favoreciendo la cooperación entre los
Estados, apoyando y completando la acción llevada a cabo por los Estados, adoptando medidas de fomento o recomendaciones
y siempre respetando el principio de subsidiariedad.

La cultura pasaba a ser, junto a otros ámbitos que se introdujeron también en el Tratado de Maastricht, tales como la educación,
la formación profesional o la juventud, una política “de baja intensidad”.

-La acción de la Comunidad se centraba según el artículo 128.2, en cuatro ámbitos:

1. La mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los pueblos europeos,
2. La conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea,
3. Los intercambios culturales no comerciales
4. creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual.

Como vemos, se trata de sectores muy amplios dentro de la cultura en los que puede tener cabida no solo el patrimonio cultural
material, sino también cualquier manifestación cultural de carácter inmaterial.

-El artículo 128.3 se refería asimismo a la cooperación que deberán mantener la Comunidad y los Estados miembros con terceros
países y con organizaciones internacionales en materia cultural. El tratado mencionaba expresamente al Consejo de Europa pero
dicha cooperación debe entenderse referida también a otras organizaciones internacionales como la UNESCO que, como ya
hemos visto en la primera parte de este trabajo, tiene importantes competencias en materia cultural.

-Por otra parte, el artículo 128.4 establecía que: “La Comunidad tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en
virtud de otras disposiciones del presente Tratado”. Ello supone que la cultura se consideró desde su inclusión en el Tratado, una
política transversal, y que cualquier política podría tener una dimensión cultural que las instituciones estarían obligadas a
respetar. Ello permitía que el sector cultural pudiera participar y beneficiarse de las acciones llevadas a cabo en otros ámbitos.

-En cuanto a las acciones que la Comunidad podía emprender, el artículo 128.5 se refería a medidas de fomento y
recomendaciones. Estas acciones debían adoptarse por el Consejo, y éste debía decidir por unanimidad, lo que hacía más difícil
la adopción de dichas medidas.
Además, el mismo párrafo se encargaba de excluir expresamente la posibilidad de armonizar las disposiciones legales o
reglamentarias de los Estados miembros, lo que suponía la imposibilidad de recurrir al instrumento jurídico armonizador de
legislaciones nacionales por excelencia: la directiva.

En fin, puede concluirse que tras la reforma de Maastricht y pese a la importancia que tanto desde el punto de vista político como
jurídico supone la inclusión de la cultura en el Tratado, el protagonismo en materia cultural va a seguir estando principalmente
en manos de los Estados, y la Comunidad tan sólo va a poder actuar de modo complementario, en calidad de apoyo.

A partir de la reforma de Maastricht, y al margen del artículo 128 del TCE, la cultura se mencionaba también en otra sede bien
distinta relacionada con el mercado interior:
El régimen de ayudas de Estado (artículo 92 del TCE, hoy artículo 107 TFUE). Como es sabido, estas ayudas siempre se
consideraron en el Tratado incompatibles con el mercado común en la medida en que afectasen a los intercambios comerciales
entre Estados miembros. Sin embargo el Tratado también establecía una serie de excepciones en relación con algunas materias
para las cuales esas ayudas sí podrían ser consideradas compatibles con el mercado común. Entre ellas se encontraban las
ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones con un nivel de vida anormalmente bajo, las destinadas a
fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o las destinadas a facilitar el desarrollo de
determinadas actividades o de determinadas regiones económicas.

Pues bien, el Tratado de Maastricht añadió una nueva categoría de ayudas que podrían declararse compatibles con el mercado
común. Nos referimos a aquellas ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren
las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en contra del interés común.

-La Reforma de Ámsterdam, en 1997, apenas modificó el panorama que acabamos de presentar, limitándose a introducir un
inciso en el apartado 4 del artículo 128 TCE (que pasa a ser el artículo 151 del TCE), en el que se hace más patente la obligación
por parte de las instituciones comunitarias de respetar y fomentar la diversidad de sus culturas cuando en virtud de otras
disposiciones del Tratado se adopten acciones que puedan presentar aspectos culturales. Según este nuevo inciso, “la
Comunidad tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del presente Tratado, en
particular a fin de respetar y fomentar la diversidad de sus culturas”.

-El Tratado de Niza, firmado en febrero de 2001 y en vigor desde 2003, no introdujo ninguna novedad en materia cultural, ya que
su objetivo fundamental se centró en llevar a cabo la reforma de las instituciones europeas.

-El Tratado de Lisboa, por su parte, sin suponer en ningún caso un avance espectacular en la materia, sí introduce tanto en el TUE
como en el TFUE algunas precisiones en relación con la cultura y algunos ajustes desde el punto de vista del proceso de toma de
decisiones en materia cultural. En primer lugar, el artículo 3 del TUE, que establece los objetivos de la Unión, se refiere al respeto
a la riqueza de la diversidad cultural y lingüística de la Unión y a la conservación y desarrollo del patrimonio cultural europeo.
La cultura en general y el patrimonio cultural europeo aparecen así, por vez primera, entre los objetivos perseguidos por el
Tratado de la Unión, situándose de iure, aunque como veremos no en la práctica, en el mismo nivel que otros objetivos como el
mercado interior, la cohesión económica, social y territorial o el espacio de libertad, seguridad y justicia.

-Por su parte, el TFUE (Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea) clarifica y por primera vez categoriza en el derecho
originario los tipos de competencias que puede tener la Unión europea, distinguiendo entre competencias exclusivas,
compartidas y de apoyo, coordinación o complemento.

Entre estas últimas, que se recogen en el artículo 6, se incluye la cultura, junto a la protección y mejora de la salud humana, la
industria, el turismo la protección civil o la educación, entre otras.

Además, el Tratado específica, en su artículo 2.5, que en determinados ámbitos, entre los que se encuentra la cultura, la Unión
dispondrá de competencias para apoyar, coordinar o complementar la acción de los estados sin sustituir la competencia de
estos y añade, como ya se establecía en Maastricht, que en estos ámbitos los actos jurídicos que se adopten no podrán conllevar
armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.

Por último, el artículo 167 TFUE (Título XIII), donde finalmente ha quedado ubicada la cultura, no introduce apenas ningún
cambio en la regulación anterior. Los ámbitos de la actuación en materia cultural siguen siendo los mismos que ya se
establecían en el Tratado de Maastricht y, entre ellos, se sigue haciendo referencia a la conservación y protección del
patrimonio cultural. Tampoco va a variar la tipología de medidas que las instituciones están habilitadas a adoptar: medidas de
fomento con exclusión de toda armonización de legislaciones estatales y recomendaciones.
Ahora bien, se actualiza el proceso de toma de decisiones según los cánones establecidos por el Tratado de Lisboa . Así, las
medidas en materia cultural se adoptarán mediante el procedimiento legislativo ordinario, es decir, actuando en pie de igualdad
Consejo y Parlamento y previa consulta al Comité de las Regiones.

Ello no supone en la práctica ningún cambio respecto a la situación anterior, pues la intervención tanto del Parlamento como del
Comité de las Regiones ya se preveían en Maastricht; pero el Consejo decidirá por mayoría cualificada, suprimiéndose de este
modo la unanimidad que se exigía anteriormente.

-Finalmente, dentro de esta panorámica destinada a analizar la incardinación de la cultura en el derecho originario, hemos de
mencionar la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que con el Tratado de Lisboa adquirió valor jurídico
vinculante y que, por tener el mismo valor jurídico que los Tratados, se considera también derecho originario, pese a no tener
carácter convencional.
Tras reconocer en su preámbulo que la Unión contribuye a defender y fomentar los valores comunes dentro del respeto de la
diversidad de culturas y tradiciones de los pueblos de Europa, establece en su artículo 22, dentro de Título III dedicado a la
Igualdad, que la Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística. Aunque se trata, en ambos casos, de referencias muy
sucintas, la inclusión de las mismas en la Carta es muy significativa, y viene a confirmar que en el estadio actual del proceso de
integración europea, hay un espacio reservado para la cultura.

La acción llevada a cabo por las instituciones en materia cultural visto el margen de acción que en base a las previsiones de
derecho originario poseen las instituciones en materia de cultura, analizaremos a continuación algunas de las principales acciones
llevadas a cabo por estas haciendo hincapié en las dedicadas a la protección del patrimonio cultural.

De entrada debemos avanzar que todas estas acciones se van a mover en el terreno del soft law quedando descartada, salvo en el
ámbito de la lucha contra el tráfico ilícito de bienes, la utilización de normas jurídicas armonizadoras (directivas). Así, vamos a
encontrarnos con comunicaciones de la Comisión, programas culturales llevados a cabo por las instituciones, convocatorias de
ayudas, declaraciones o planes de trabajo elaborados por el Consejo, entre otras medidas.

En cuanto a los programas culturales, adoptados por el Consejo y el Parlamento Europeo a propuesta de la Comisión,
encontramos, en una primera etapa –que situaríamos entre el Tratado de Maastricht y el año 2000- encontramos:

-El Programa Calidoscopio, creado en 1996, tenía como objetivo el fomento de la creación artística y cultural, centrándose en las
artes visuales y en las artes escénicas.

-El Programa Ariadna, creado en 1997, se dirigía a desarrollar la cooperación entre los Estados miembros en el sector del libro, la
promoción de un mayor conocimiento de las obras literarias y de la historia de los pueblos europeos a través de la traducción, y
la mejora de la formación profesional en este sector.

-El Programa Rafael, creado también en 1997, actuaba en materia de patrimonio cultural, arquitectónico y arqueológico. Buscaba
fomentar la cooperación entre los Estados miembros en el ámbito de la conservación y restauración del patrimonio cultural con
una dimensión europea. Además, pretendía estimular que se tuviera en cuenta la dimensión patrimonial en los demás
programas y políticas culturales. El programa, que tuvo una duración de 4 años (desde el 1 de enero de 1997 hasta el 31 de
diciembre de 2000), incluía 4 acciones concretas:
I. Conservación, salvaguardia y valorización del patrimonio cultural europeo a través de la cooperación europea;
II. Cooperación para el intercambio de experiencias y el desarrollo de técnicas aplicadas al patrimonio;
III. Acceso, participación y sensibilización del público al patrimonio cultural.
IV. Cooperación con terceros países y organizaciones internacionales, entre las cuales la decisión se refiere expresamente al
Consejo de Europa y a la UNESCO.

-Estos tres programas, denominados “de primera generación”, fueron sustituidos, en una segunda etapa comprendida entre el 1
de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2004, por el Programa Cultura 2000. Este programa establecía un instrumento único de
financiación y programación para la cooperación cultural.

-El programa establecía 8 objetivos entre los cuales encontramos uno dirigido a la protección del patrimonio cultural. Nos
referimos al 4.º objetivo: “compartir y destacar, a nivel europeo, el patrimonio cultural común de importancia europea, difundir
las técnicas y promover las prácticas adecuadas para su conservación y salvaguardia”.
En el anexo II del programa se proponen tres acciones en tres ámbitos culturales concretos y uno de esos ámbitos es el
patrimonio cultural de relevancia europea, que incluye el patrimonio mueble e inmueble, de carácter material e inmaterial
(museos y colecciones, bibliotecas y archivos, incluidos los fotográficos y audiovisuales referentes a obras culturales), el
patrimonio arqueológico y subacuático, el patrimonio arquitectónico, así como todos los enclaves y parajes de importancia
cultural (bienes culturales y naturales). En este ámbito, el programa se propone fomentar proyectos de cooperación dirigida a la
conservación y la restauración del patrimonio cultural europeo, fomentar el desarrollo de la cooperación internacional entre
instituciones u operadores, para contribuir al intercambio de conocimientos prácticos y al desarrollo de los métodos más
adecuados para la conservación y salvaguardia del patrimonio cultural, mejorar el acceso al patrimonio cultural de dimensión
europea y fomentar la participación activa del público, fomentar la movilidad y la formación en materia de patrimonio cultural
para las personas que trabajan en el ámbito cultural, fomentar la cooperación internacional para el desarrollo de las nuevas
tecnologías y la innovación en los distintos sectores del patrimonio, así como en la conservación de oficios y métodos
tradicionales, tomar en consideración el patrimonio en otras políticas y programas comunitarios y fomentar, por último, la
cooperación con terceros países y con las organizaciones internacionales pertinentes.

-El programa Cultura 2000 fue sustituido, en lo que podríamos considerar como una tercera etapa, por el Programa Cultura 2007,
para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013. Este programa tenía un objetivo general
consistente en impulsar un espacio cultural común, mediante el desarrollo de una cooperación cultural entre creadores, agentes
culturales e instituciones culturales de los países participantes en el Programa, y tres objetivos específicos:
1. promover la movilidad transnacional de las personas que trabajan en el sector cultural ,
2. fomentar la circulación transnacional de las obras de arte y productos europeos ,
3. favorecer el diálogo intercultural . Ni entre estos objetivos ni en las acciones concretas previstas para llevarlos a cabo en el
anexo del programa figura ninguna referencia a la protección del patrimonio.

-El programa cultura 2007 fue sustituido por el que está vigente en la actualidad, el Programa Europa Creativa (2013-2020).
Este programa, el primero tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, presenta dos novedades respecto a los anteriores. En
primer lugar, este ha sido adoptado en forma de reglamento mientras que los anteriores lo fueron como decisiones. En segundo
lugar, este posee una base jurídica más amplia, pues no solo se fundamenta en el artículo 167.5 del TFUE, en materia de cultura,
sino también en los artículos 166.4, en materia de educación, formación profesional, juventud y deporte, y en el artículo 173.3,
en materia de industria. Por primera vez también se va a utilizar el llamado procedimiento legislativo ordinario, se va a trasladar
el proyecto de reglamento a los parlamentos nacionales para que lleven a cabo el control sobre el respeto al principio de
subsidiariedad y se va a consultar no solo al Comité de las Regiones sino también, de conformidad con lo exigido en los artículos
166.4 y 173.3, al Comité Económico y Social.
Podemos señalar que en este programa solo existe una referencia tangencial y muy general al patrimonio cultural.
Cuando el programa define, en su artículo 2, qué se entiende por sectores cultural y creativo, se hace una sucinta referencia al
patrimonio cultural, material e inmaterial y, por tanto, este se entiende comprendido dentro de este programa. También es
cierto que uno de los objetivos generales del Programa, y así se señala en el artículo 3 del reglamento, es salvaguardar,
desarrollar y promover la diversidad cultural y lingüística europea y promover el patrimonio cultural europeo . Sin embargo, en
nuestra opinión, el programa se encamina más a reforzar la competitividad de los sectores cultural y creativo europeos y,
particularmente, el sector audiovisual, con vistas a promover un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

En este mismo sentido, el programa no menciona entre sus objetivos específicos, ninguna medida en relación con la protección
del patrimonio cultural y mucho menos referida al patrimonio cultural subacuático. Es más, el programa consta de tres
subprogramas: el subprograma MEDIA, el subprograma Cultura y un capítulo intersectorial. Dentro del subprograma cultura, se
menciona la mejora del acceso al patrimonio cultural material e inmaterial como una de las prioridades en el ámbito de la
promoción de la circulación transnacional y la movilidad.
El programa se refiere en sus considerandos a las principales convenciones relacionadas con el patrimonio cultural firmadas en
el seno de la UNESCO, como la Convención sobre la Protección y la Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales de
2005, la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de 2003 y la Convención sobre la Protección del
Patrimonio Mundial Cultural y Natural de 1972.

En cuanto a la acción llevada a cabo por la Comisión en materia cultural, podemos dividirla en dos etapas coincidiendo con las
dos comunicaciones más importantes presentadas por ella al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones.
1. La primera etapa estaría comprendida entre los años 2007 y 2014 y su principal hito es la Comunicación sobre una “Agenda
Europea para la Cultura en un mundo en vías de globalización”, presentada en mayo de 2007.
2. La segunda, a partir de 2014, está presidida por la Comunicación Hacia un enfoque integrado del patrimonio cultural
europeo, presentada en julio de 2014.

De la lectura de ambas comunicaciones se desprende el compromiso de la Comisión con la defensa y la promoción de la

diversidad cultural y el patrimonio cultural en general.

En primer lugar, y en relación con su comunicación relativa a una Agenda Europea para la cultura de 2007, la Comisión proponía
tres objetivos estratégicos que debían orientar la acción de la Unión europea:

1. La promoción de la diversidad cultural y el diálogo intercultural , la Comisión propone unos objetivos específicos que tienen
que ver con el fomento de la movilidad de los artistas, la promoción de la movilidad de las colecciones pertenecientes al
patrimonio cultural y la promoción del diálogo intercultural.
2. La promoción de la cultura como catalizador para la creatividad en el marco de la Estrategia de Lisboa para el crecimiento,
cuyos objetivos específicos están relacionados con el fomento de la educación artística, el desarrollo de la creatividad y la
innovación, y la promoción del espíritu empresarial en los sectores de la cultura en especial a través de las PYME.
3. El empleo y la promoción de la cultura como elemento vital de las relaciones internacionales de la Unión . Se prevén acciones
específicas relacionadas con la incentivación del dialogo entre la sociedad civil de los Estados miembros de la UE y los
terceros países y organizaciones internacionales.

-Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la Comunicación Hacia un enfoque integrado del patrimonio cultural europeo, de 2014,
la Comisión examina en ella la acción que puede llevar a cabo la Unión Europea para aumentar el valor intrínseco del patrimonio
y aprovechar su potencial económico y social. Entre otras medidas, la Comisión incide en la necesidad de fomentar el turismo en
torno al patrimonio cultural e industrial europeo y, por primera vez en este ámbito concreto, se refiere al patrimonio cultural
submarino europeo. La Comisión señala que “los naufragios y los sitios arqueológicos sumergidos por la subida del nivel del mar
se encuentran ocultos y en peligro por el aumento de las actividades humanas marinas y no explota su potencial económico”. La
Comisión propone que los mapas de esos sitios estén disponibles para garantizar su protección y que se incluyan en los planes de
ordenación del territorio y desarrollen su potencial para atraer una industria turística costera que ofrezca oportunidades de
empleo.