MSJ Sociedad

El buen Gobierno: abierto,

transversal y pluralista

Luciano Tomassini

Abogado y cientista político, Instituto de La reciente invitación del MMinistro del Interior
Estudios Internacionales U. de Chile a modernizar el Estado tiene una justificación
sólida: la mayor complejidad de la sociedad
chilena ha hecho más riesgosa la gestión de
gobernar.

E
n el Palazzo Publico de la Piazza del Campo de Siena se
encuentran los frescos de Pietro y Ambroggio Lorenzetti
que contienen una alegoría sobre el buen gobierno y el
mal gobierno y que fueron pintados en la misma época en que
Nicolas Machiavello estudiaba en Florencia, desde un punto
de vista ya moderno, en qué debía consistir el desempeño del
príncipe para hacer un Gobierno efectivo y obtener respaldo
ciudadano.
En el último tiempo en Chile, sectores de oposición y La impresión de que la Concertación ha perdido parte
Gobierno se han formado la impresión de que hemos olvidado de su capacidad de gobernar es recogida en este libro, cuyo
cómo gobernar. Y eso se ha dado pese a que son muchos los autor sostiene que “el ejercicio indefinido del poder tiende a
que reconocen, explícita o reservadamente, que la presidenta convertirlo en un objetivo en sí mismo, produce acostumbra-
Michelle Bachelet posee visión de estadista, tiene un profun- miento y, eventualmente, corrupción”. Esto es lo que ocurrió
do compromiso social, conoce los problemas del país y sabe en Italia a principios de los 90, después de cuarenta y cinco
expresarlos admirablemente. años de Gobiernos sustentados por coaliciones parecidas,
El muy bien valorado libro presentado el año pasado lideradas permanentemente por la Democracia Cristiana. Es
por Edgardo Boeninger se refiere a la calidad de las políticas lo que poco después sucedió en América Latina, donde mu-
públicas implementadas a partir de 1990 y, por lo tanto, a la chos países sufrieron el derrumbe de su sistema de partidos,
evaluación de sus Gobiernos desde entonces1. Es difícil de- particularmente Venezuela.
terminar si el mayor mérito de ese texto se basa en el análisis En estas notas queremos sugerir que la experiencia de los
realizado en él o en el papel que su autor jugó en la recuperación últimos años apunta a la necesidad de fortalecer el Gobierno
de nuestra democracia, en los Gobiernos que encabezaron tal y eventualmente rediseñarlo, cualquiera sea la coalición go-
proceso y en el modo en que estos formularon sus políticas. bernante en el futuro.
Todos los comentaristas que intervinieron en la presentación
del libro, desde el senador de la UDI Hernán Larraín hasta UN PAÍS MÁS COMPLEJO
el dirigente socialista Ricardo Solari, incluyendo el ministro
Alejandro Foxley —militante en la DC—, destacaron en forma En los últimos veinte años el país ha experimentado un
transversal que su autor ha sido permanentemente un ejemplo acelerado proceso de desarrollo y modernización, traducido
para el desempeño gubernamental y para la formulación de sus en la construcción de una sociedad mucho más compleja que
políticas, en el diseño de las cuales muchas veces intervino. La la del pasado.
obra de Boeninger ofrece un marco adecuado para reflexionar, Entre 1985 y 1997 —hasta la crisis asiática— el Producto
en general, sobre la función de gobierno. creció al 7.6% anual. En la actualidad, el ingreso per cápita bor-

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 Hermanos Lorenzetti, Alegoría al buen gobierno, siglo XIV.

dea los US$ 10.000 —duplicando su nivel de 1973— mientras La experiencia de los últimos años en Chile
que a partir de 1990 la proporción de nuestra sociedad que se apunta a la necesidad de fortalecer el Gobierno
encuentra por debajo de la “línea de la pobreza” se redujo de y eventualmente rediseñarlo, cualquiera sea la
un 45% a un 13%, al tiempo que crecientes grupos de chilenos
coalición gobernante en el futuro.
han tenido acceso a una vivienda, a la educación y a la salud.
Esto se debe a que, contrariamente a la imagen de neoliberales
que algunos les asignan, los Gobiernos de la época optaron para el Desarrollo (PNUD), la modernización que ha encarado
por conservar una economía de mercado complementándola el país durante el último período tendió a abrir una brecha
con políticas eficaces de protección social: los ingresos de las entre los avances materiales de nuestra sociedad y la visión del
familias más pobres se duplican si a ellos se agregan los servicios país que forja la subjetividad de las personas, diferencia que es
prestados por el aparato estatal. Al mismo tiempo, éste hoy en la principal fuente del cuestionamiento que en la actualidad
día es responsable de solo el 20% del PIB —hace 30 ó 40 años, concita este proceso.
lo era del 80% —, a la vez que su función de proveer servicios Al mismo tiempo, la creciente complejidad de nuestros
a las personas de menores ingresos contempla la participación problemas y de las soluciones que deben darles las políticas
mayoritaria de agentes privados y cobra mayor preponderancia gubernamentales, nos está haciendo ingresar a la “sociedad
el rol del Estado de proponer una visión estratégica acerca del del riesgo” que describiera el sociólogo alemán Ulrich Beck.
desarrollo nacional y sus consecuentes políticas públicas. Se No es de extrañar entonces que la responsabilidad de gobernar
trata de funciones más delicadas que las del pasado y giran en también se haya vuelto más compleja y riesgosa. Lo que sí es
torno a políticas de complejidad creciente, como las de salud, de extrañar, en cambio, es que el país siga enfrentando esa
transporte urbano, seguridad ciudadana o abastecimiento responsabilidad con un Estado —y sobre todo con un tipo de
energético. Gobierno— que ha cambiado mucho menos que la sociedad
Como desde fines de los años 90 han destacado los Informes que preside, y mucho menos también que el sector privado y
sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas que el entorno internacional al cual se ha incorporado.

1
BOENINGER, Edgardo: Políticas Públicas en Democracia: Institucionalidad y Experiencia Chilena 1990-2006, Uqbar, 2007.

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La modernización del Estado nunca alcanzó una

gran notoriedad ante la opinión pública y la clase
dirigente y, en la práctica, entre sus diversos
y cambiantes objetivos, nunca se propuso el
fortalecimiento o rediseño del Gobierno. Y, sin
embargo, este es el agente y el fin –el alfa y el
omega– de la acción del Estado.

EL FORTALECIMIENTO DEL GOBIERNO

Desde hace once años se encuentra en marcha en Chile un
proceso de modernización y reforma del Estado que, con nu-
merosas interrupciones y altibajos, ha producido importantes
resultados y es observado con interés desde el extranjero.
Al objetivo de modernizar la gestión de los servicios pú-
blicos que impulsó la presidencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle
se agregaron, en la administración de Ricardo Lagos, otros
como el rediseño de ciertas instituciones, la ampliación de
la participación ciudadana, un nuevo impulso a la descen-
tralización, la informatización y la transparencia. De hecho,
mientras se desdibujaba el resto de los objetivos atribuidos al
proceso, lo que ha persistido en el tiempo son los programas de
mejoramiento de la gestión de los servicios públicos (PMG),
emprendidos gradualmente por estos. “NÚCLEO ESTRATÉGICO DEL ESTADO”
La modernización del Estado nunca alcanzó, en verdad, una
gran notoriedad ante la opinión pública y la clase dirigente y, En la literatura especializada en estos temas, la capaci-
en la práctica, entre sus diversos y cambiantes objetivos, nunca dad del Gobierno depende generalmente de algo que se ha
se propuso el fortalecimiento o rediseño del Gobierno. Y, sin denominado el “núcleo estratégico” del Estado2. Este núcleo
embargo, este es el agente y el fin —el alfa y el omega— de puede adoptar distintas formas de país en país y de tiempo en
la acción del Estado. Dicho esto, hay que reconocer que en tiempo. En general, la mayor o menor capacidad de gobernar,
rigor ese desafío no forma parte de lo que ha sido o podría ser suponiendo un contexto político y constitucional constante,
la reforma del Estado, sino que la trasciende. no depende necesaria ni fundamentalmente de su institucio-
En lengua castellana hay una clara diferencia entre el Es- nalidad formal o normativa. La reforma del Estado en Brasil
tado y el Gobierno, vocablos que se utilizan indistintamente en los años 90 contempló expresamente la creación de dicho
en lengua inglesa. núcleo. El Gobierno de Aylwin —expuesto permanentemente
El Gobierno se refiere solamente al escalón superior del a dar examen ante los militares, el mercado y el sector priva-
Estado y, a diferencia de cómo debería ser este último, tiene do— lo encontró en la peculiar relación que se formó entre sus
un alto componente político. Podría decirse que la función del ministros de la Presidencia, Edgardo Boeninger; de Gobierno,
Gobierno consiste en la gestión global del aparato del Estado Enrique Correa, y de Hacienda, Alejandro Foxley. Lo que un
y, a través de este, en la promoción y compatibilización de los gobernante no puede permitirse es prescindir del todo de ese
intereses de los diversos sectores de la sociedad. Los anteceden- núcleo estratégico.
tes más relevantes a tomar en cuenta para el fortalecimiento
del Gobierno no deberían provenir del proceso de reforma del EL ROL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Estado que se ha dado en Chile (aunque la superación de fallas
en ese proceso sea esencial). Al mismo tiempo, el perfecciona- La principal responsabilidad del Gobierno —y de su núcleo
miento de la capacidad de gobernar no supone necesariamente estratégico— es la de formular las políticas públicas que deben
un incremento del tamaño ni de las facultades estatales. encuadrar su proceso de desarrollo y deslindar los intereses y la

2
Ver Koldo Echavarría: “La Nueva Gestión Pública en la Reforma del Núcleo Estratégico del Gobierno: Experiencias Latinoamericanas”, en P. Spiny y otros, Nueva Gestión Pública y Regulación
en América Latina, CLAD, 2001.

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 acción de los diversos actores. requeridos para la eficaz implementación de sus políticas. La
En las actuales sociedades experiencia indica que estas condiciones no siempre se realizan.
ellas han asumido el rol de
ser (1) las portadoras de una EL RÉGIMEN POLÍTICO
visión de país en el mediano
plazo; (2) el principal factor Chile —aún más que el resto de los países latinoamerica-
de cohesión del Gobierno; (3) nos— ha tenido históricamente un acentuado presidencialismo.
el factor de ordenamiento de Sin embargo, conforme la democracia se ha consolidado, par-
los partidos que lo apoyan; (4) ticularmente desde 1990 —a partir de su recuperación después
el eje de las relaciones entre el del gobierno militar—, la fortaleza del régimen presidencialista
Ejecutivo y el Congreso; (5) la ha dado muestras de debilidades, que se ponen de manifiesto a
mesa de negociación entre el causa de la mayor complejidad de la sociedad y de la economía
Gobierno y la oposición, y (6) del país, falencias que comienzan a dificultar el desempeño del
el nexo por excelencia de la ar- Gobierno.
ticulación entre el Gobierno y Esa complejidad desvaloriza el ejercicio de una autoridad cen-
la sociedad civil. De allí que, tralizada y pone a prueba, en cambio, la capacidad articuladora del
en un régimen tan presiden- Gobierno. Debido al peso de nuestra tradición presidencialista no
cialista como el nuestro, la es viable optar por un sistema semi-parlamentario, como estuvo
apertura a la ciudadanía del de moda explorar en el plano académico a comienzos de los años
proceso de formación de polí- 90, pero es necesario dar pasos que flexibilicen la actual estructura
ticas sea uno de los principales del Gobierno. Los sistemas parlamentarios facilitan extraordina-
sustentos de la democracia riamente la coordinación interna y externa de este último. En tal
junto a un sistema de partidos régimen los partidos que obtienen mayoría forman el Gobierno y
y de elecciones regulares en proponen al jefe de Estado el primer ministro (quien generalmen-
que pueda haber alternancia te los ha liderado); este, a su vez, designa a los demás ministros
en el poder. de entre los miembros del propio parlamento, en el cual aquellos
Por otra parte, la función de gobernar determina funda- siguen participando activamente. De este modo, en el seno de esta
mentalmente cómo se hacen y se aplican sus políticas y no en institución se alinean día a día los parlamentarios, los partidos y
qué consisten ellas. Con todo, aunque su contenido depende el Gobierno, el cual allí también mantiene una relación cotidiana
de opciones técnicas en que intervienen numerosos actores, con la oposición. En nuestro sistema, en cambio, el Gobierno,
existe una evidente ecuación entre la calidad del Gobierno y la sus ministros, los partidos que lo apoyan, sus bancadas y cada
de sus políticas. parlamentario díscolo ocupan su propio rincón en un escenario
Ahora bien, las funciones fundamentales y exclusivas del de intereses particulares conflictivos.
Gobierno —y de ese núcleo— son, en primer lugar, entregar Si bien no es posible reemplazar nuestro régimen presiden-
al país una interpretación correcta y comprensiva del contexto cialista, sí es factible tomar medidas que lo flexibilicen, como
económico-social en que tendrán que desempeñarse sus políticas; la designación de un primer ministro que coordine el gabinete,
segundo, poseer una visión estratégica que oriente esas medidas mantenga sus relaciones con el Congreso y blinde de la coyuntura
y, en tercer lugar, ejercer una coordinación estrecha entre estas al presidente, cuyo período, en ese contexto, debería alargarse
últimas, tanto durante su etapa de diseño como de implemen- nuevamente.
tación de esas políticas, y de los distintos ministerios y sectores La posibilidad de que en los casos más importantes intervenga
involucrados en ellas. Esas tres capacidades son particularmente el gabinete reunido en consejo, el buen funcionamiento de las
esenciales para la gestión de la transversalidad que debe existir comisiones parlamentarias, la asignación de recursos para dotar
en el Estado, de la capacidad regulatoria que este debe desplegar de asesoría legislativa en forma objetiva y no personalizada, la
en una economía de mercado y de la gobernabilidad del país instauración de una Contraloría que ejerza una fiscalización más
en su conjunto. cualitativa, la creación de alguna variedad de consejo económico
De la excelencia del Ejecutivo en estos planos depende una y social o la institucionalización de comisiones o consejos presi-
serie de condiciones necesarias para un buen gobierno: el logro denciales representativos de los intereses y las capacidades técnicas
de acuerdos políticos necesarios para su programa; la obtención de la sociedad civil, pertenecen al campo de lo viable. Y contri-
de las mayorías parlamentarias necesarias; el ordenamiento de las buiría al fortalecimiento de un Gobierno cuyo carácter cerrado
coaliciones que lo apoyan; la prevención de los conflictos a que lo perjudica y que tendría mucho que ganar de una práctica más
pudiesen dar lugar ciertas medidas; la comunicación estratégica transversal y pluralista. Porque tal vez la principal limitante que
de sus objetivos y logros; la coordinación del gabinete; el evitar este enfrenta no sea su falta de atribuciones, sino la ausencia o la
tareas en las cuales no haya nadie claramente responsable y, por escasez de canales de articulación con el mundo político, el sector
lo tanto, el alineamiento entre la dirección, la tropa y los recursos privado y la sociedad en su conjunto. MSJ

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