7

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

1.- EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN DEL CONSEJO EUROPEO

1.1.- LA CREACIÓN DEL CONSEJO EUROPEO

1.2.- EVOLUCIÓN POSTERIOR Y LEGITIMACIÓN

1.3.- EL TRATADO DE LOSBOA. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL CONSEJO EUROPEO

2.- NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO EUROPEO

3.- ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES

3.1.- ORGANIZACIÓN DEL CONSEJO EUROPEO

3.2.- FUNCIONES DEL CONSEJO EUROPEO

1.- El proceso de institucionalización del Consejo Europeo.

1.3.- El Tratado de Lisboa. Institucionalización del Consejo.

Con el Tratado de Lisboa se institucionaliza en los Tratados el Consejo europeo. Con ello, se concluye por un
lado el proceso de institucionalización iniciado en París, y por otro deja, de estar en el limbo jurídico para
formar parte de las Instituciones de la Unión. Y esto tendrá una serie de consecuencias jurídicas como son:
su sumisión al sistema de acceso público a los documentos de las instituciones, su capacidad de adoptar
decisiones con valor jurídico, aunque no
legislativo y el control judicial de tales decisiones.

El Consejo Europeo está regulado actualmente en los artículos 15 del TUE y 235 y 236 del TFUE. En concreto,
la nueva redacción del artículo 15.1 establece “El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios
para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales”. La referencia en esa misma
disposición a que esta institución “no ejercerá función legislativa alguna” es el reconocimiento de una
división del trabajo en el seno de la UE, el político y el normativo. Por otra parte, las funciones específicas se
amplían considerablemente. El nuevo alcance del Consejo Europeo en el sistema constitucional de la UE
está relacionado con su institucionalización y su ampliación de poderes, ya que antes no era considerada
como institución y ahora sí, lo que hace que tenga más poderes que antes.

La consecuencia de la nueva regulación del Consejo Europeo es que la función de dirección, orientación e
impulso político se interioriza en el sistema institucional y, en este sentido, estamos ante el reconocimiento
de la supremacía política en el seno del marco institucional. Esta función política sólo es ejercida por el
Consejo Europeo y por tanto, sin equilibrio institucional. Además en el TUE se manifiesta la supremacía del
Consejo Europeo sobre el Consejo, puesto que será el Consejo Europeo quien establezca las formaciones del
Consejo, al tiempo que en el ámbito legislativo, el poder del Consejo se puede ver menoscabado por la
emergencia de asuntos concretos. El incremento del peso específico del Consejo Europeo pone de relieve
que el “principio intergubernamental, lejos de retroceder, se ha incrementado para compensar los avances
del principio supranacional a través del incremento de competencias del
Parlamento Europeo. Por último, no se mejora en nada la relación con el Parlamento Europeo, que sigue
reducida a presentar un informe tras cada Consejo Europeo.

Por ello, tras una lectura detallada del Tratado de Lisboa, las funciones del Consejo Europeo se pueden
resumir del siguiente modo:

1) la función de impulso y de orientación;

2) la función arbitral;
3) la función de desarrollo de los tratados;
4) la función de nombramiento;
5) la función de gestor de crisis.

Finalmente, la influencia del Consejo Europeo será mayor sobre el resto de las Instituciones porque estos
poderes genéricos de que dispone se extenderán a todos los campos y materias de la Unión. Pero además
de estos poderes genéricos, también el Tratado le atribuye competencias decisorias sobre algunas
instituciones de la Unión, de tal manera que condicionan su vida.

2.- Naturaleza jurídica del Consejo Europeo

Así, la conversión del Consejo Europeo en institución de la Unión Europea traerá las siguientes consecuencias
en su naturaleza jurídica:

- En primer lugar, el Consejo Europeo forma parte de un marco institucional tal como menciona el
artículo 13 del TUE, lo que implica la subordinación de tal marco a los valores y objetivos de la Unión
recogidos en los artículos 2 a 4 del TUE. De acuerdo con el Tratado, las Instituciones de la Unión, para
cumplir los principios y valores de la Unión Europea, deberán asegurar la unidad, coherencia, eficacia
y continuidad de las políticas y acciones de la Unión Europea y respetar los principios generales del
funcionamiento de las instituciones como el principio de la atribución de las competencias y el de
lealtad institucional. Esto permite, al menos teóricamente, al Consejo Europeo establecer acuerdos
interinstitucionales con las otras instituciones de la Unión que consoliden o desarrollen determinadas
prácticas informales.

- en segundo lugar, el Consejo Europeo como institución adquiere capacidad de adoptar decisiones
jurídicas , lo que le obliga a respetar los procedimientos recogidos en los Tratados y, entre ellos, las
reglas relativas al voto aunque sus decisiones nunca podrán implicar funciones legislativas. Dichas
decisiones podrán ser vinculantes y estarán sujetas al control del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea excepto aquellas relativas a la PESC (art. 263 TFUE).

- en tercer lugar, el reconocimiento del Consejo Europeo como institución independiente modifica las
relaciones interinstitucionales.

- en cuarto lugar, la institucionalización del Consejo Europeo permitió confirmar determinadas

prácticas que este llevaba a cabo relativas a la política económica (art. 121.2 TFUE) o la situación del
empleo (art. 148 TFUE) y que ya estaban recogidas en el Derecho primario.

- y, en quinto lugar, la institucionalización del Consejo Europeo permitió llevar a cabo una tarea de
racionalización de los textos. Se suprimieron las referencias que los Tratados anteriores realizaban a
las decisiones adoptadas por «el Consejo compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno» y algunas
de las decisiones que debían tomar por acuerdo común de los Estados miembros.

Todas estas circunstancias explican por qué el Tratado de Lisboa incluye más de 150 referencias al Consejo
Europeo.

3.- Organización y funciones

3.1.- Organización del Consejo Europeo

Convocado por su presidente, el Consejo Europeo está compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de
los 27 Estados miembros y por el presidente de la Comisión (artículo 15, apartado 2, del TUE). El alto
representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad participa en sus trabajos. En
general, se invita al presidente del Parlamento Europeo a intervenir al principio de la reunión (artículo 235,
apartado 2, del TFUE).

Los jefes de Estado o de Gobierno podrán, por invitación del presidente cuando la situación lo exija, verse
asistidos en las reuniones por sus ministros de Asuntos Exteriores, y el presidente de la Comisión por uno de
sus comisarios.

Excepcionalmente, cuando se ha deliberado sobre materias relacionadas con la Unión Económica y

Monetaria, también han sido invitados los ministros de Economía y Hacienda, tal y como está previsto en la
Declaración 4.ª del Tratado de la Unión Europea.
El propio Consejo Europeo elige a su presidente, que representa a la Unión ante el mundo exterior, por un
mandato de dos años y medio que puede renovarse una vez.

Los Tratados han puesto fin a las antiguas presidencias semestrales, que debido a la institucionalización
autónoma del Consejo Europeo, quedan en adelante limitadas al Consejo de Ministros. Sin embargo, la
presidencia rotatoria desempeña todavía algún papel como apoyo político y logístico a las actividades y
responsabilidades del presidente en el Consejo Europeo.

Las funciones del presidente del Consejo Europeo son las de presidir las reuniones, impulsar su actividad
favoreciendo los acuerdos y el consenso en su seno, coordinar y sostener la dirección de sus trabajos, y
representar a la Unión en el ámbito de las relaciones internacionales en el nivel que le es propio, esto es: en
las cumbres, conferencias y reuniones en las que participen jefes de Estado y de Gobierno extranjeros.
También le corresponde en el ámbito interno, como es natural, la máxima representación de la Institución
que preside.

El presidente del Consejo Europeo se halla asistido en todo momento por tres órganos que, perteneciendo
al Consejo (o Consejo de la UE), extienden sin embargo sus funciones de asistencia al Consejo Europeo:

- La Secretaría General del Consejo, que actúa como infraestructura administrativa de asistencia
- La Presidencia rotatoria, que debe apoyar y facilitar sus tareas por medios políticos y logísticos,
siguiendo las instrucciones del presidente del Consejo Europeo,
- El Consejo de Asuntos Generales, formación del Consejo de la UE cuya función es, entre otras de
índole legislativa y de coordinación de las tareas de esta institución, la de garantizar con su apoyo la
continuidad y preparación de los trabajos y reuniones del Consejo Europeo, así como colaborar, en
estrecha cooperación con los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión, en la elaboración
del orden del día para aquellas.

El Consejo Europeo resuelve habitualmente por consenso, pero decide varios nombramientos importantes
por mayoría cualificada (por ejemplo, los de su presidente, la elección de los candidatos a presidente de la
Comisión Europea, alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y
presidente del Banco Central Europeo).

El Consejo Europeo se reúne normalmente cuatro veces al año. Desde 2008 se ha reunido con mayor
frecuencia, en especial durante la crisis financiera y la posterior crisis de la deuda de la zona del euro y de la
COVID-19. En los últimos tiempos, los flujos migratorios hacia la Unión y las cuestiones de seguridad interior
también han ocupado considerablemente al Consejo Europeo.

En cada reunión, el presidente del Parlamento Europeo interviene al comienzo de la reunión del Consejo
para expresar la opinión del órgano que representa cuando hay cuestiones importantes a tratar en el orden
del día. Se estableció la obligación de presentarle al Parlamento un informe tras cada reunión y un informe
escrito anual sobre los pasos dados y sobre los avances de la Unión Europea.

3.2.- Funciones del Consejo Europeo

Sus funciones las podemos sistematizar en:

A) Su papel en el sistema institucional de la Unión

el Consejo Europeo forma parte del «marco institucional único» de la Unión. Su papel es, sin embargo, el de
proporcionar un impulso político general, en vez de actuar como órgano de toma de decisiones en sentido
jurídico. Únicamente toma decisiones con consecuencias jurídicas para la Unión en casos excepcionales,
pero ha adquirido una serie de competencias decisorias institucionales. Es más, el Consejo Europeo está
autorizado a adoptar actos jurídicamente vinculantes, que pueden recurrirse ante el Tribunal de Justicia de
la Unión Europea, también por omisión (artículo 265 del TFUE).

El artículo 7, apartado 2, del TUE dota al Consejo Europeo de la facultad de iniciar el procedimiento de
suspensión de los derechos de un Estado miembro si se constata una violación grave de los principios de la
Unión, previa aprobación por el Parlamento Europeo.

B) Sus relaciones con las demás instituciones

El Consejo Europeo toma sus decisiones con total independencia y en la mayoría de ocasiones no se requiere
una iniciativa de la Comisión ni la participación del Parlamento.

De todos modos, el Tratado de Lisboa mantiene un vínculo organizativo con la Comisión, dado que su
presidente forma parte, sin voto, del Consejo Europeo y que el alto representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad participa en los debates. Asimismo, el Consejo Europeo pide a menudo a
la Comisión que le presente informes preparatorios para sus reuniones.

Según el Tratado de Lisboa, el nuevo cargo de alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad pasa a ser un actor adicional, que propone y ejecuta la política exterior en nombre del
Consejo Europeo. El presidente del Consejo Europeo asume la representación exterior de la Unión en los
asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del alto representante
de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.