CLASES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
CONTENIDO: Los contratos administrativos: elementos, caracteres. Formación de los
contratos administrativos: habilitaciones previas. Procedimientos de selección del
contratista estatal: la licitación púbica. Ejecución: prerrogativas, derechos y
obligaciones de la Administración y derechos y obligaciones del contratista estatal.
Extinción. Contratos administrativos en particular.

LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Concepto de contrato administrativo. Diferencias con el contrato del Derecho Privado.

Los contratos administrativos tienen caracteres propios y distintos de los
contratos del Derecho Privado. Poseen un molde especial dado por su régimen
exorbitante.
¿Por qué el marco jurídico es excepcional? Porque los contratos administrativos
poseen cláusulas propias y distintivas.

Conviene anticipar que en los contratos estatales el principio no es la igualdad

porque el Estado está ubicado en un escalón por encima de la otra parte. ¿En qué
consiste ese plano de desigualdad, más allá de su validez o no? Su contenido es el
poder exorbitante que ejerce el Estado en el proceso de formación, ejecución y
extinción contractual y está reconocido por medio de las cláusulas llamadas
exorbitantes (Balbín, 2015).
¿Cuándo una disposición contractual es exorbitante? Cuando en el contexto del
Derecho Privado serían ilícitas o inusuales puesto que rompen el equilibrio e igualdad
entre las partes contratantes.
Veamos qué ocurre en los contratos del Derecho Privado. Por un lado, el
contrato es ley entre las partes. Es decir, todo contrato válidamente celebrado es
obligatorio para las partes. Su contenido sólo puede ser modificado o extinguido por
acuerdo entre ellas o en los supuestos en que la ley lo prevé (artículo 959, CCyC) y por
el otro, el contrato no puede oponerse a terceros ni invocarse por ellos: sólo tiene
efecto entre las partes contratantes; no lo tiene con respecto a terceros, excepto en los
casos previstos por la ley (artículo 1021 CCyC).
En cambio, en el ámbito del Derecho Público el Estado puede modificar
unilateralmente el contrato, es decir, puede ejercer la facultad de aumentar o
disminuir el monto total del contrato (artículo 12, inc. b), RCAN) y, también, el contrato
público puede afectar a terceros, por ejemplo, el caso de las tarifas en el contrato de
concesión de servicios públicos.
Asimismo, en el Derecho Público el contrato presenta cláusulas propias y
distintivas, a saber:
a) Interpretación unilateral: es el Estado quien decide como leer el
contrato y hace valer su criterio.
b) Modificación unilateral del contrato por el Estado por razones de interés
público: carácter cambiante del interés público y necesidad de adaptar las conductas
estatales en torno de éste (ius variandi).
c) Dirección del contrato por el Estado: puede inspeccionar y fiscalizar el
cumplimiento de las prestaciones; dictar órdenes y, en caso de incumplimientos,
aplicar sanciones.
d) Imposición de penalidades y sanciones: penalidades (infracciones circunscriptas
al marco contractual específico) y sanciones (exceden contrato puntual).
e) Revocación unilateral por razones de interés público y sin intervención judicial:
por razones de razones de oportunidad, mérito o conveniencia o por razones de
ilegitimidad.
f) Prorrogar los contratos: contratos de suministros de cumplimiento
sucesivo o de prestación de servicios (artículo 12, inc. g), RCAN).
Ahora bien, ¿cabría la posibilidad de incluir alguna cláusula exorbitante en un
contrato del derecho privado?
Balbín explica que ciertas cláusulas de contenido exorbitante (por ejemplo,
imponer sanciones) son comunes en el derecho privado: cláusula penal (artículo 790
C.C. y C.). También señala que el concepto de cláusulas exorbitantes en los contratos
del Estado es relativo ya que existen límites que no se pueden traspasar. Por ejemplo,
el Estado posee la facultad de aumentar o disminuir el monto total del contrato
administrativo pero el marco normativo le fija un porcentaje de hasta el 20% (artículo
12, inc. b), RCAN).
En suma, los matices señalados no modifican el concepto básico de contrato
administrativo. En otras palabras, en el contrato estatal existen cláusulas exorbitantes
y exageradas ajenas o extrañas al derecho privado. Por lo tanto, el principio no es la
igualdad porque el Estado está ubicado en un escalón por encima de la otra parte. El
postulado es la desigualdad entre las partes contratantes.
Reiteramos, los contratos administrativos constituyen una categoría especial en
el orden jurídico porque sus reglas son distintas a las del contrato privado. En ese
sentido, la Corte sostuvo que “si bien la noción de contrato es única, común al derecho
público y al derecho privado, pues ambos configuran un acuerdo de voluntades
generador de situaciones jurídicas subjetivas, el régimen jurídico de estos dos tipos es
diferente” (CSJN, Yacimientos Petrolíferos Fiscales c. Provincia de Corrientes y Banco
de Corrientes s/ cobro de pesos”, 3/3/1992).
Ahora bien, en lo que concierne al concepto la Corte Suprema ha dicho en el
caso “Cinplast” (1993) que el contrato es administrativo cuando “una de las partes
intervinientes es una persona jurídica estatal, su objeto está constituido por un fin
público o propio de la Administración y contiene explícita o implícitamente, cláusulas
exorbitantes del derecho privado”.
Dicho concepto parte del concepto que ya había sido por unos de los miembros
del Alto Tribunal Federal en el caso “Dulcamara” (1990). Así, “los contratos
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administrativos constituyen una especie dentro del género contratos, caracterizados
por elementos especiales, como que una de las partes intervinientes es una persona
jurídica estatal, que su objeto está constituido por un fin público o propio de la
Administración y que llevan insertas explícita e implícitamente cláusulas exorbitantes
del derecho privado” (voto del juez Fayt).
También en el caso “Punte” (2006) la Corte señala que "a los fines de calificar la
naturaleza del vínculo contractual corresponde seguir la jurisprudencia del Tribunal,
según la cual cuando el Estado en ejercicio de funciones públicas que le competen y
con el propósito de satisfacer necesidades del mismo carácter, suscribe un acuerdo de
voluntades, sus consecuencias serán regidas por el derecho público”.
En síntesis, el criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es que el
contrato es administrativo cuando es celebrado por el Estado, en ejercicio de funciones
públicas, y con la finalidad de satisfacer necesidades públicas. Por consiguiente, según
el Tribunal, los elementos definitorios del contrato administrativo son el SUJETO, el
OBJETO y el FIN.
Si el acuerdo reúne esos caracteres, es contrato administrativo y su
consecuente jurídico es que debe regirse por el Derecho Público.
Ahora bien, Balbín señala que el OBJETO, esto es, el ejercicio de funciones
administrativas y el FIN, o sea público, no contribuyen a definir el contrato
administrativo puesto que el Estado en su obrar siempre deberá cumplir ese objeto y
perseguir esos fines. También, explica que el RÉGIMEN JURÍDICO es el consecuente y
no el antecedente de la construcción del concepto. Es decir, régimen normativo de
derecho administrativo es consecuencia de la existencia de contratos de derecho
público.
En verdad, según dicho criterio, el único elemento que define al contrato como
administrativo es el elemento SUJETO. Entonces, es contrato administrativo todo
acuerdo celebrado por el ESTADO con terceros sobre una declaración de voluntad
común destinada a reglar sus derechos y obligaciones.
Como vemos, el criterio a seguir para definir al contrato público es el criterio
subjetivo.
Caben ahora, plantear los siguientes interrogantes: ¿es posible diferenciar entre
contratos administrativos y contratos privados del Estado? Es decir, ¿puede el Estado
celebrar contratos civiles o cualquier acuerdo celebrado por el Estado es
necesariamente contrato administrativo?
Ya vimos que el concepto de contrato administrativo es AUTÓNOMO. En otras
palabras, podemos distinguir el contrato administrativo de los contratos civiles y
comerciales celebrados por las personas físicas y jurídicas del Derecho Privado.
Por lo tanto, insistimos todos los convenios celebrados por el PODER EJECUTIVO
son contratos administrativos regulados por el Derecho Público, sin perjuicio de que en
ciertos casos cabe aplicar normas del Derecho Privado respecto de su objeto: art. 1193
del C.C. y C. (por ejemplo, si el Estado alquila un inmueble para el funcionamiento de
sus oficinas a una persona privada).

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Caracteres del contrato administrativo
Son caracteres del contrato administrativo, los siguientes:
a) FORMALISMO: A diferencia de los particulares que gozan de autonomía de su
voluntad, la Administración está limitada en cuanto a las posibilidades de contratar.
Los contratos administrativos supeditan su validez y eficacia al cumplimiento de ciertas
formalidades exigidas por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, que
refieren a la forma y a los procedimientos de contratación. Por lo tanto, la prueba de
su existencia se halla íntimamente vinculada a la forma en que éste queda legalmente
perfeccionado, razón por la cual, si la legislación aplicable exige una forma específica
para su conclusión, dicha forma debe ser respetada pues se trata de un requisito
esencial de su existencia (“Mas Consultores”, 2000).
b) DESIGUALDAD: Las partes contratantes están en un plano desigual desde el
punto de vista jurídico. Constituye esta situación un carácter específico del contrato
administrativo por el cual el cocontratante se encuentra en una situación de
subordinación jurídica ante la Administración. Por ello, en los contratos administrativos
desaparece el principio de igualdad entre partes, que es uno de los elementos básicos
de los contratos privados, siendo que la Administración aparece en una situación de
superioridad o prevalencia jurídica respecto del contratista. En suma, la
Administración, junto con los derechos y obligaciones que surgen del contrato (por ej.,
exigir el cumplimiento de lo prometido), es titular de una serie de prerrogativas
especiales denominadas, como dijimos, clausulas exorbitantes:
• Prerrogativa de interpretar los contratos
• Facultad de aumentar o disminuir el monto total del contrato
• Revocación del contrato por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
• El poder de control e inspección.
• La facultad de prorrogar el contrato.
• Ejecución forzada del contrato.
c) INTUITU PERSONAE: como consecuencia de los específicos caracteres y
naturaleza del contrato administrativo, a la Administración no le es posible la libertad
de elegir con quién contrata según el gusto y comodidad del funcionario, sino que a tal
fin son impuestas una serie de procedimientos y requisitos que deben ineludiblemente
cumplirse. Al respecto y con fundamento en dotar de la mayor transparencia a la
actividad contractual del Estado, tales recaudos se orientan a seleccionar
objetivamente al contratista, quién debe a su vez reunir determinadas condiciones. En
ese sentido, resulta necesario por ejemplo cierta solvencia económica en relación a la
importancia de la obra o servicio público contratado; también se requiere solvencia
moral en la medida en que el contrato administrativo se celebra en tutela del interés
público, por lo que su cumplimiento debe concretarse con apego a la lealtad y buena
fe; etc. En definitiva, la persona del contratista no resulta indiferente en cuanto al
cumplimiento del contrato, de lo que resulta que una vez seleccionado, aquel no
puede ceder ni subcontratar. Lo expuesto afirma que los derechos y obligaciones
emergentes de un contrato administrativo, respecto del contratista, serán de carácter
personal ("intuitu personae"), es decir, intransferibles, salvo autorización o cláusula
expresa.

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Los principios de la contratación administrativa
En materia contractual, los principios generales son:
a) PRINCIPIO DE CONCURRENCIA: impone a la Administración el deber de
garantizar la participación de la mayor cantidad posible de oferentes así
contrata en las mejores condiciones que el mercado puede ofrecer. Así, por
ejemplo, el procedimiento de licitación pública ha sido instituido como regla
general con el propósito de que la competencia entre las distintas ofertas
permita a la Administración obtener los mejores productos al precio más
conveniente, y tiende a evitar la existencia de sobreprecios.
b) PRINCIPIO DE IGUALDAD: sólo es posible una real competencia de
precios cuando se coloca a los oferentes en un pie de igualdad, evitando
discriminaciones o tolerancias que favorezcan a unos en detrimento de otros.
Es decir, la igualdad de tratamiento de los interesados y de los oferentes se
exige no sólo en razón de su interés, sino en razón del interés colectivo de
elegir correctamente al adjudicatario.
c) PRINCIPIO DE PUBLICIDAD: hace referencia a la posibilidad de los
interesados de acceder a la información acerca de la contratación, tanto en lo
que se relaciona con el llamado a licitación como en lo relativo al trámite
posterior a la apertura de sobres que no puede conducirse de manera
clandestina y oculta a los ojos de los oferentes. Apunta a la divulgación del
procedimiento de contratación estatal de modo de hacerlo manifiesto y público
y, de ese modo, posibilitar el acceso de todos los ciudadanos a fin de conocer el
manejo de fondos públicos.
d) PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA: implica “dejar ver” el trámite de las
contrataciones. Es decir, la contratación pública debe desarrollarse en todas sus
etapas en un contexto de transparencia que se basará en la publicidad y
difusión de las actuaciones, la utilización de las tecnologías informáticas que
permitan aumentar la eficiencia de los procesos y facilitar el acceso de la
sociedad a la información relativa a la gestión del Estado en materia de
contrataciones.
e) PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD DEL PROYECTO Y EFICIENCIA DE LA
CONTRATACIÓN: los órganos administrativos que requieran bienes o servicios
deben determinar la prioridad y justificar la necesidad. Por ello, es necesario
que programen las contrataciones estableciendo las necesidades en relación
con la naturaleza de sus actividades. Esa programación, se materializa en el
denominado Plan Anual de Compras y Contrataciones.
f) PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS: los
funcionarios que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones asumen
responsabilidad administrativa-patrimonial entendida como aquella
responsabilidad asociada a la idea de dolo, culpa o negligencia (art. 14, RCAN).
En definitiva, la responsabilidad de los funcionarios tiene su origen en daños
que se ocasionan en una relación de empleo público o asimilable a ella que
vincule o haya vinculado a una persona física con la Administración.

El régimen jurídico de las contrataciones de la Administración Pública Nacional:

régimen general y regímenes especiales

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El esquema normativo en materia de contratación pública nacional es el siguiente:
a) Régimen general:
• Decreto Delegado 1023/01: Régimen de
Contrataciones de la
Administración Nacional.
• Decreto Reglamentario 1030/16: Reglamento del
Régimen de
Contrataciones de la Administración Nacional.
• Disposición E Nº 63/2016 (DI-2016-01712506-APN-ONC#MM): Pliego Único de
Bases y Condiciones Generales. b) Regímenes especiales:
• Ley 13.064 de Obras Públicas
• Ley 17.520 sobre Concesión de Obras Públicas
• Ley 22.460 de Consultoría
• Ley 25.164 de Empleo Público
• Ley 27.328 de Contratos de Participación-Privada (PPP)
Asimismo, integra el régimen de las contrataciones de la Administración Pública
Nacional la ley 19.549/72 de Procedimientos Administrativos puesto que se aplica a los
contratos administrativos directamente el Título III referido a los “Requisitos esenciales
del acto administrativo” (artículos. 7º a 22).
En ese sentido, la última parte del artículo 7º establece que “Los contratos que
celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Público Nacional se
regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de las
normas del presente título, en cuanto fuere pertinente”.
Por lo tanto, el acto administrativo es el género y el contrato administrativo una
de sus especies. No existe el acto bilateral como categoría autónoma, sino que las
conductas estatales deben clasificarse entre actos administrativos (acto unilateral) y
contratos (acto bilateral).
En síntesis, el cuadro normativo básico es el siguiente: el decreto delegado
1023/01, el decreto reglamentario 1030/2016 y la ley 19549. A su vez, caben adicionar
los regímenes contractuales especiales, por ejemplo, la ley de obras públicas; la ley de
empleo público; etc.

Elementos de los contratos administrativos

Para establecer cuáles son los elementos del contrato administrativo, Balbín
propone seguir el criterio del legislador, es decir, las disposiciones del Título III de la ley
19.549 ya que, como dijimos, son de aplicación directa a los contratos celebrados por
la Administración.
Como ya vimos, el artículo 7º de la LPA nos dice cuáles son los elementos del
acto administrativo y, entonces, debemos seguir el criterio legal en este aspecto; sin
dejar de advertir que el contrato administrativo, a diferencia de lo que ocurre con el
acto administrativo, supone la concurrencia de voluntad de dos partes. De de modo
que no se trata simplemente de actos unilaterales, sino de voluntades concurrentes.

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 Veamos entonces los elementos del contrato administrativo bajo el molde de la
LPA:
a) COMPETENCIA Y CAPACIDAD:
El contrato administrativo exige dos elementos concurrentes. Por un lado, la
competencia del órgano estatal y, por el otro, la capacidad de las personas
contratantes.
Así, la competencia del órgano para contratar debe resultar la Constitución
Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. De allí que el
decreto 1030/16, en su artículo 9º, señala quiénes son las autoridades competentes
para autorizar los procesos de adquisición de bienes y servicios, y aprobar los actos de
contratación y adquisición de bienes y servicios.
A su vez, los artículos 27 y 28 del RCAN establecen quiénes son personas
habilitadas para contratar y quiénes no podrán contratar con la Administración Pública
Nacional.
Pueden contratar con el Estado las personas con capacidad para obligarse en
los términos del Código Civil y Comercial, y que estén incorporadas en la base de datos
que lleve la Oficina Nacional de Contrataciones.
No pueden contratar con el Estado, por ejemplo, las personas físicas y jurídicas
que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas en su carácter de contratistas del
Estado; los agentes públicos y las empresas en que éstos tengan una participación
suficiente para formar la voluntad social, en razón de la incompatibilidad o conflicto de
intereses; los condenados por delitos dolosos, por un tiempo igual al doble de la
condena; las personas físicas y jurídicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones
tributarias o de previsión; etc. b) OBJETO:
El objeto que debe perseguir el contrato estatal es obtener bienes, servicios y
obras determinadas, con el menor costo y la mayor calidad posible.
Debe ser: a) posible en términos físicos y jurídicos; y b) determinado.
Según Balbín, se encuadran dentro de este elemento los derechos y
obligaciones del Estado y de los particulares contratantes.
1.- Derechos y obligaciones del Estado:
Tal como anticipamos, el Estado goza de facultades, derechos y prerrogativas
exorbitantes. Entre ellas, se encuentran las siguientes:
• Interpretar los contratos, resolver las dudas y modificarlos por razones de
interés público.
• Controlar, dirigir e inspeccionar las contrataciones.
• Aumentar o disminuir hasta en un veinte por ciento el monto total del
contrato.
• Imponer penalidades.
• Ejecutar directamente el objeto del contrato y disponer de los bienes y medios
del contratante, cuando éste no cumpliese con la ejecución del contrato dentro
de plazos razonables.
• Prorrogar los contratos de suministro de cumplimiento sucesivo o prestación
de servicios, siempre que ello esté previsto en el pliego de bases y condiciones.
• Decidir la caducidad, rescisión o resolución del contrato.
A su vez, el Estado asume las siguientes obligaciones:

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 • Pago del precio convenido por la obra, servicio o suministro contratado.
• Entrega de las cosas o bienes comprometidos, por ejemplo, en una concesión
de bienes del dominio público debe ponerlos a disposición del concesionario.
2.- Derechos y obligaciones del Estado:
El contratista tiene derechos los siguientes derechos:
• Cobro del precio convenido.
• Recomposición del contrato cuando acontecimientos extraordinarios o
imprevisibles de origen natural, tornen excesivamente onerosas las
prestaciones a su cargo.
A su vez, el contratista tiene las siguientes obligaciones:
• Ejecutar el contrato por sí mismo, salvo que la Administración lo autorice a
ceder el contrato o a subcontratar.
• Cumplir las prestaciones en cualquier circunstancia salvo caso fortuito, fuerza
mayor y actos o incumplimientos de autoridades públicas nacionales o del
Estado contratante, que por su gravedad tornen imposible la ejecución del
contrato.
• Constituir garantías de mantenimiento de oferta, de cumplimiento del
contrato, contragarantía (cuando recibe anticipos financieros) y de
impugnación.
c) PROCEDIMIENTO:
Conjunto de actos que constituyen el trámite de formación y perfeccionamiento
de contrato. Inicia con plan anual de compras, es decir, con la programación de dicha
contratación y la consecuente previsión presupuestaria; y concluye con el acto
administrativo de adjudicación o la firma del contrato, según corresponda.
En el procedimiento contractual se distinguen los siguientes pasos o etapas:
1.- Elaboración de los pliegos:
Los pliegos son los documentos que contienen las bases y condiciones del
contrato y el tipo de selección del contratista. Son la ley de la licitación o ley del
contrato puesto que es en el pliego donde se especifican el objeto de la contratación y
los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario.
Es posible distinguir entre los pliegos de bases y condiciones generales y
particulares y también en algunos casos se prevé el pliego de condiciones técnicas.
2.- Encuadre del procedimiento de selección:
La selección del contratista estatal debe hacerse por regla general mediante
licitación pública o concurso público y, por excepción, por los trámites de subasta
pública, licitación privada o concurso privado y contratación directa.
En cuanto licitación pública o concurso público, son mecanismos de
competitividad y ofertas múltiples entre los que aspiran a encargarse de ejecutar las
obras, proveer los bienes o prestar los servicios bajo determinadas condiciones, a fin
de que el Estado elija la propuesta más ventajosa.
¿Cuál es la diferencia entre la licitación y el concurso? En el primer caso, el
criterio de selección es básicamente el factor económico; y, en el segundo, la
capacidad técnica, científica o artística de los contratantes.
¿Cuál es la diferencia entre licitaciones o concursos públicos y privados? Es
público cuando el llamado esté dirigido a un número indeterminado de oferentes y es
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privado cuando está dirigido a proveedores especialmente invitados a participar por
estar inscriptos en la base de datos que lleva la Oficina Nacional de Contrataciones. Eso
no significa que también otros proveedores, a quiénes no se haya invitado, puedan
participar presentando sus ofertas.
¿Cuáles son las clases de licitaciones o concursos públicos y privados? Podrán
ser: i) de etapa única o múltiple: única cuando la comparación entre las ofertas y
cualidades de los oferentes se lleva a cabo en un mismo acto y múltiple cuando la
comparación entre las ofertas y cualidades de los oferentes se lleva a cabo en dos o
más instancias con preselecciones sucesivas y ii) nacionales o internacionales:
nacionales cuando la convocatoria está dirigida a oferentes con domicilio en el país e
internacionales cuando, por las características del objeto o la complejidad de la
prestación, la convocatoria se extienda a interesados u oferentes que posean su sede
principal en el exterior y sin sucursal registrada en el país.
A continuación, se describen los distintos procedimientos de selección del
contratista estatal ya mencionados:
i) Licitación o concurso público: dirigido a un número indeterminado de
oferentes. Es la regla. No obstante, es obligatorio implementarlo cuando el contrato a
celebrar supere la suma de $ 8.000.0000 (más de 5000 Módulos). ii) Licitación o
concurso privado: dirigido a proveedores especialmente invitados a participar por estar
inscriptos en la base de datos que lleva la Oficina Nacional de Contrataciones. Pueden
también presentar sus ofertas, otros proveedores a quiénes no se haya invitado. Se
puede recurrir a este procedimiento de selección, cuando el contrato a celebrar no
supere la suma de $ 8.000.000 (menos de 5000 Módulos).
iii) Subasta pública: es un método público de venta y compra de bienes, y se hace
al mejor postor en caso de compras y ventas de bienes inmuebles, muebles y
semovientes por el Estado.
iv) Contratación directa: tiene lugar cuando el monto no supere la suma de $
1.600.000 (hasta 1000 Módulos) y también en los siguientes casos: realización o
adquisición de obras científicas, técnicas o artísticas, cuya ejecución sólo pueda ser
hecha por ciertas empresas, artistas o especialistas (criterio de especialidad); cuando
se trate de la contratación de bienes o servicios "cuya venta fuere exclusiva... o de sólo
posea una determinada persona física o jurídica", siempre que no existan sustitutos
convenientes
(criterio de exclusividad); cuando las licitaciones o concursos hubiesen fracasado
o sean declarados desiertos por segunda vez; por razones de urgencia o emergencia;
las contrataciones secretas por razones de seguridad o defensa nacional; las
reparaciones de maquinarias, vehículos, equipos o motores cuyo desarme, traslado o
examen previo sea imprescindible para determinar la reparación y esto resulte más
oneroso que el propio arreglo; las contrataciones de los órganos o entes estatales
entre sí, o con organismos provinciales municipales y la Ciudad de Buenos Aires, y con
empresas y sociedades de participación mayoritaria del Estado; siempre que tengan
por objeto la prestación de servicios de seguridad, logística o salud; los contratos que
celebre el Estado con las Universidades Nacionales y los contratos que se celebren con
las personas físicas y jurídicas inscriptas en el Registro Nacional de Efectores de
Desarrollo Local y Economía Social.
3) La convocatoria o llamado:

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 Una vez elegido el procedimiento de selección del contratista estatal y
aprobadas las bases y condiciones, corresponde realizar la convocatoria a una cantidad
determinada o indeterminada de oferentes, según corresponda.
El llamado deberá realizarse mediante acto administrativo y cumplir con la
difusión y publicidad. Por ejemplo, en el caso de las licitaciones públicas, se deben
publicar avisos en el Boletín Oficial por dos días; difundir en el sitio de Internet; enviar
comunicaciones a las asociaciones de proveedores; y, por último, invitar a por lo
menos cinco proveedores del rubro.
Cabe señalar que la comprobación de que en un llamado a contratación se
hubieran omitido los requisitos de publicidad y difusión previa, en los casos en que la
norma lo exija, dará lugar a la revocación inmediata del procedimiento.
4) La presentación de las ofertas:
Una vez realizada la convocatoria, Luego del llamado comienza a correr el plazo
en el que los interesados deben presentar sus ofertas (es decir, sus propuestas de
contratación), hasta el día y hora fijados en el acto del llamado. Las ofertas que se
presenten fuera de término, aun cuando no se hubiese iniciado el acto de apertura de
éstas, deben ser rechazadas.
Las ofertas deben cumplir las siguientes formalidades: deben ser presentadas
por escrito, firmadas, en idioma nacional, con copias e indicación del domicilio
especial. Deben estar perfectamente cerrados y las enmiendas deben ser salvadas. En
cuanto a su contenido, las ofertas deberán indicar el precio unitario y cierto; el precio
total por renglón y el precio total.
La presentación de la oferta supone que el proponente tiene conocimiento y
acepta las reglas de la contratación contenidas en los pliegos. Una vez presentadas las
ofertas, tras el vencimiento del plazo, se extingue la posibilidad de modificarlas. Por lo
tanto, si en forma previa al vencimiento del plazo para presentar ofertas, un oferente
quisiera corregir, completar o reemplazar una oferta ya presentada en un mismo
procedimiento de selección, se considerará como válida la última propuesta
presentada en término.
Las ofertas deben mantenerse por un lapso de tiempo. Puede ser por sesenta
(60) días corridos, contados a partir de la fecha del acto de apertura o por el plazo el
respectivo pliego particular fijare si difiere de aquel. El plazo se prorroga en forma
automática por igual término, salvo que el oferente manifestara en forma expresa su
voluntad de no renovarlos.
Sin embargo, si el oferente manifestara su voluntad de no mantener su oferta
fuera del plazo fijado para realizar tal manifestación o retirará su oferta sin cumplir con
los plazos de mantenimiento, corresponderá excluirlo del procedimiento y ejecutar la
garantía de mantenimiento de la oferta.
5) Apertura de las ofertas:
Debe realizarse en acto público en el lugar, día y hora determinado, con
participación de cualquiera que tenga interés en presenciar el acto. Una vez vencido el
término de recepción de las ofertas, no pueden recibirse otras, aun cuando el órgano
competente no hubiese iniciado el acto de apertura de los sobres.
En el acto de apertura, la autoridad competente debe labrar el acta
correspondiente haciendo constar: el número de orden asignado a cada oferta; el
nombre de los oferentes; el monto de las ofertas; el monto y tipo de garantías que

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hubiesen presentado los oferentes; y, por último, las observaciones. Cuando las ofertas
fueren observadas, no pueden ser rechazadas en el acto de apertura, sino que el
planteo debe ser agregado en el expediente con el objeto de su posterior análisis y
resolución.
¿Cuáles son las causales de rechazo de las ofertas? Entre otras, las siguientes:
que las ofertas no contengan firma; cuando fueren escritas con lápiz; las presentadas
por personas inhabilitadas o suspendidas; cuando no cumplieren con las garantías;
cuando tuvieren condicionamientos, etc.
Hemos dicho que la Administración tiene el deber de garantizar la participación
de la mayor cantidad posible de oferentes, así contrata en las mejores condiciones que
el mercado puede ofrecer. Por esta razón el principio de concurrencia no deberá ser
restringido por severidad en la admisión de ofertas o exclusión de éstas por omisiones
intranscendentes. En efecto, podrá darse a los oferentes incursos en faltas, la
oportunidad de subsanar deficiencias insustanciales, no pudiendo alterar los principios
de igualdad y transparencia ya mencionados.
6) Evaluación de las ofertas: pre adjudicación
Se entiende por evaluación de ofertas el período o etapa que va desde el
momento en que las actuaciones administrativas son remitidos a la Comisión
Evaluadora de Ofertas y hasta la notificación de la pre adjudicación (dictamen de
evaluación).
En el ámbito de cada órgano o ente administrativo se deberá designar una
comisión evaluadora de ofertas como servicio administrativo técnico de asesoramiento
de carácter permanente. Además de los miembros permanentes, cuando se requieran
conocimientos técnicos o especializados se podrán designar peritos técnicos o
especializados o solicitar informes a instituciones estatales o privadas con
conocimientos específicos sobre el objeto de la contratación.
La competencia técnico consultiva de la Comisión Evaluadora de Ofertas se
manifiesta a través de la pre adjudicación (simple acto de la Administración) que es un
proyecto de adjudicación, una propuesta o asesoramiento al órgano administrativo
que debe adjudicar (acto administrativo) y que, aun cuando sea un dictamen, está
sometido a requisitos de publicidad y es susceptible de impugnación. El dictamen de
pre adjudicación es impugnable pero no recurrible. 7) La adjudicación:
El dictamen de evaluación emitido por la Comisión Evaluadora de Ofertas (pre
adjudicación) es remitido a la autoridad competente. Si bien este dictamen no es
vinculante, resulta especialmente complejo que el órgano administrativo pueda
apartarse de sus conclusiones si no existieran fundamentos suficientes para ello.
A partir del dictamen y, coincidiendo o no con sus conclusiones, el órgano
competente emite el acto administrativo que resuelve el proceso, decidiendo las
impugnaciones contra el dictamen de evaluación y adjudicando el contrato a la mejor
oferta. En caso de corresponder, con motivo del dictado del acto administrativo de
adjudicación se celebra el contrato.
En síntesis, en esta el órgano competente debe resolver las impugnaciones
presentadas contra el dictamen de la Comisión Evaluadora y adjudicar el contrato de
modo fundado y definitivo.
¿Cuál es el criterio legal para adjudicar el contrato administrativo? La
adjudicación deberá realizarse en favor de la oferta más conveniente para el

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organismo contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del
oferente y demás condiciones de la oferta.
Cuando se trate de la compra de un bien o de la contratación de un servicio
estandarizado o de uso común cuyas características técnicas puedan ser
inequívocamente especificadas e identificadas, se entenderá, en principio, como oferta
más conveniente, la de menor precio.
8) Perfeccionamiento del contrato:
Los contratos quedan perfeccionados en el momento de la emisión de la orden
de compra, la que deberá ser notificada dentro del plazo de mantenimiento de oferta y
siempre que el adjudicatario no la rechace o al momento de suscribir el contrato
administrativo, como ocurre en el caso del contrato de obra pública que se perfecciona
con la firma del instrumento respectivo.
d) CAUSA:
¿Cuáles son los antecedentes de hecho de los contratos? La programación de la
contratación (plan anual de compras y contrataciones) y previsión presupuestaria del
gasto (créditos asignados en el presupuesto).
El Estado sólo puede contratar si existe crédito presupuestario suficiente. Por
consiguiente, en principio, el contrato celebrado sin previsión presupuestaria es nulo.
¿Cuáles son los antecedentes de derecho de los contratos?
El régimen jurídico, es decir, los antecedentes de derecho, está integrado por
los principios generales; la ley; el decreto reglamentario; los pliegos de condiciones
generales; los pliegos de condiciones particulares; y por el contrato en sí mismo o las
órdenes de compra. e) MOTIVACIÓN:
Las contrataciones administrativas deben estar motivadas. Es decir, la autoridad
administrativa competente deberá expresar en forma concreta las razones que
inducen a emitir el acto.
En ese sentido, está obligada a explicitar los sustentos fáctico y jurídico que le
dan causa a la contratación que pretende celebrar. e) FINALIDAD:
La finalidad que persigue el Estado por medio de los contratos administrativos
es alcanzar los resultados requeridos por la sociedad coadyuvando al desempeño
eficiente de su gestión.
Así, a través del logro del objeto del contrato (la obtención del bien, servicio o
realización de la obra), se satisface la finalidad de cumplir con sus cometidos estatales,
con la mejor tecnología y al menor precio. Es decir, el contrato administrativo
celebrado debe asegurar que se obtuvo es el mejor producto o servicio y la mejor obra,
teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y demás condiciones
de la oferta. f) FORMA:
El elemento forma está asociado de modo indisoluble con la prueba y validez
del contrato.
En otras palabras, en el marco del derecho privado, como vimos, el punto
central es la autonomía de la voluntad de las partes contratantes, incluso respecto de
las formas del acuerdo. en el ámbito del derecho público no: los aspectos formales y de
procedimiento son presupuestos indispensables e ineludibles para que un contrato
administrativo sea válido.

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 Las formas y su cumplimiento en el derecho público son requisitos esenciales
de validez del contrato. Por eso, la prueba de la existencia de un contrato
administrativo se halla íntimamente vinculada con la forma en que dicho contrato
queda legalmente perfeccionado. Si la legislación aplicable exige una forma específica
para su conclusión, por ejemplo, como ocurre con el contrato de obra pública, dicha
forma debe ser respetada pues se trata de un requisito esencial de su existencia.
De igual manera, si no se observaron los procedimientos sustanciales
pertinentes ni se contó con la habilitación presupuestaria necesaria para atender el
gasto respectivo, tal como exige la normativa, el contrato administrativo celebrado
será inválido.
El contratista (persona humana o jurídica privada) no puede, en principio,
desconocer el incumplimiento de las formas contractuales, pues tiene a su cargo un
deber de diligencia calificado.
En conclusión, ante el incumplimiento de las formas contractuales y
consecuente inexistencia del contrato administrativo, la persona de que se trate podrá
reclamar el pago de los bienes y servicios prestados en concepto de enriquecimiento
sin causa, es decir, el enriquecimiento del Estado, su empobrecimiento y nexo
existente entre ambos.

Extinción de los contratos administrativos

Normalmente los contratos administrativos concluyen cuando las partes
cumplen con el objeto y, también, cuando se produce el vencimiento del plazo de
vigencia.
Sin embargo, los contratos administrativos pueden concluir de manera anormal
en los siguientes casos:
a) REVOCACIÓN: la Administración decide extinguir el contrato administrativo:
1.- Por razones de ilegitimidad: ocurre esta causal cuando la Administración
resuelve el contrato ante la existencia de vicios acaecidos en sus orígenes y con
posterioridad, durante su ejecución. Se trata de un contrato nulo y por tanto, es
necesario extinguirlo. Al respecto, cabe aclarar que la Administración no podrá
revocarlo en su propia sede, cuando hubieren nacido derechos subjetivos que se estén
cumpliendo. Para ello, deberá obtener la declaración judicial de nulidad.
2.- Por razones de oportunidad, mérito o conveniencia: la Administración puede
en forma unilateral extinguir un contrato por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia, en cuyo caso el contratista tiene derecho a indemnización, excluyendo el
lucro cesante (art. 12, RCAN). Sin embargo, aclaramos que la Corte Suprema de Justicia
de la Nación aceptó el daño emergente y el lucro cesante ("Sánchez Granel", 1984;
"Ruiz Orrico", 1993; "El Jacarandá", 2005; "IMSA", 2009).
b) RESCISIÓN: la extinción del contrato se produce:
1.- Por culpa de alguna de las partes:
i) Incumplimiento de las obligaciones del contratista: por ejemplo, si el
contratista cede el contrato administrativo sin el consentimiento de la
Administración, ésta debe rescindirlo de pleno derecho, sin necesidad de
interpelación (intimación). Tal circunstancia, determina la pérdida de la
garantía por ejecución del contrato; la responsabilidad del contratista por los
daños causados al Estado y la obligación de afrontar todos los gastos que
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 resulten a su exclusiva cuenta. En este supuesto, obviamente no corresponde
indemnización alguna: el contratista debe asumir las pérdidas y perjuicios
causados por su propia culpa. Cabe aclarar que, ante el incumplimiento del
contratista, el Estado puede optar entre exigirle el cumplimiento aplicando las
penalidades que correspondan, más los daños y perjuicios; o rescindir el
contrato ante sí, es decir, en su propia sede sin intervención judicial.
ii) Incumplimiento por razones imputables al Estado: ocurre cuando el
Estado no cumple con sus obligaciones contractuales. En este supuesto, se
considera que, al no rescindirse el contrato por causas imputables al
contratista, éste deberá ser resarcido de modo pleno, esto es, la Administración
deberá responder tanto por el daño emergente como por el lucro cesante
(Balbín, 2015).
2.- Por acuerdo de las partes: es posible que las partes convengan la extinción
de un contrato administrativo, siempre que no existan razones imputables al particular
por incumplimiento de sus obligaciones.
c) RESOLUCIÓN: tiene lugar por hechos extraños o ajenos a las partes celebrantes
del contrato y se produce:
1.- Por caso fortuito o fuerza mayor: sabido es que la fuerza mayor o caso
fortuito son hechos de la naturaleza o del hombre de carácter imprevisible y, por tanto,
ajenos a las partes contratantes. Si bien el contratante está obligado a cumplir con las
prestaciones por sí mismo y en todas las circunstancias, queda exceptuado tal
obligación ante el acaecimiento de un caso fortuito o fuerza mayor (artículo 13, inciso
c), del RCAN). De igual manera, el contratista puede resolver el contrato de obra
pública por caso fortuito y/o fuerza mayor que imposibilite el cumplimiento de las
obligaciones emergentes del contrato (artículo 53, ley 13.064).
2.- Por actos del Estado no contratante ("hecho del príncipe"): se trata de un
acto que no corresponde al órgano o ente que es parte en el contrato administrativo.
Es decir, el incumplimiento del contrato tiene origen por una decisión de otro órgano,
ente o poder del Estado que se convierte en un hecho impeditivo para el cumplimiento
de las obligaciones contractuales. Por lo tanto, como existe imposibilidad de ejecución
contractual, el deudor se libera de cumplir siempre que el hecho hubiese resultado
imprevisible. En este caso de resolución contractual, el Estado debe indemnizar.
3.- Por hechos naturales ("imprevisión"): se trata de otro supuesto de
resolución del contrato por hechos ajenos, extraordinarios e imprevisibles, que
obstaculizan o dificultan su cumplimiento, pero en ciertos casos puede tornar al
contrato celebrado de ejecución imposible. La imprevisión supone que la prestación a
cargo de unas de las partes, se torna excesivamente onerosa por una alteración
extraordinaria de las circunstancias existentes al tiempo de la celebración del contrato
administrativo. Por lo tanto, puede resultar un camino de resolución del contrato y las
partes, en tal supuesto, no tienen derecho a indemnización por daños y perjuicios.
d) CADUCIDAD: se da por aplicación del principio establecido en el artículo 21 de
la 19.549, extensible perfectamente al contrato, y se configura ante el incumplimiento,
por parte del contratista, del objeto contractual. Dicha caducidad no opera de pleno
derecho, sino que la regla es que la Administración debe procurar el cumplimiento del
contrato, por lo tanto, debe mediar intimación previa y el otorgamiento de un plazo
razonable para que el contratista pueda cumplir con sus obligaciones.

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e) OTRAS CAUSALES: puede dar lugar a la extinción del contrato de obra pública,
la muerte del contratista, salvo que los herederos ofrezcan continuar con las obras en
las condiciones oportunamente convenidas (artículo 49, ley 13.064). Se extingue
también el contrato de obra pública, en los supuestos de quiebra o concurso del
contratista. Son también causales de extinción de los contratos administrativos la
incapacidad sobreviniente del contratista, la extinción de la personalidad jurídica de
una sociedad, etc.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
Alonso Regueira, Enrique y otros, Contratos de la Administración Pública. Teoría y Práctica, 1ª ed., Diamantes en
Almíbar, Buenos Aires, 2017.
Balbín, Carlos F., Manual de Derecho Administrativo, 3ª ed. actualizada y ampliada, La Ley, Buenos Aires, 2015.
Puig, Alfredo G., Derecho Administrativo para Ciencias Económicas. Disponible en
https://economicas.unsa.edu.ar/web/archivos/tecPAU/Derecho_administrativo.pdf

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