DERECHO DE LA UE (2019/20)

ESQUEMA TEMA 1

ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA

I. INTRODUCCIÓN

1. Antecedentes históricos
⮚ II GM. Movimientos pro-europeístas: reconstrucción del espacio europeo por medio de la acción colectiva.
El proceso de integración nace tras la IIGM, después surge un nuevo mundo de grandes potencias y tras ella cobran
fuerzas movimientos europeístas, de pensadores que promueven una Europa. Algunos apuestan por una cooperación
entre Estados independientes y otros por superar las fronteras y avanzar hacia una Europa integrada incluso algunos
desde perspectivas federalistas.
Se promueve el congreso europeo, en el congreso de la Haya donde se debate qué Europa queremos a partir de esas
dos corrientes, pero todos deciden cooperar, y tras ello encontramos la firma en 1949 del tratado constitutivo del
Consejo de Europa.
Se instauraron los Derechos Humanos y el Tribunal de Estrasburgo de Derechos Humanos.
Algunos líderes políticos son partidarios de seguir en la integración, y esto ocurre en 1950 cuando el ministro de
exteriores francés hace un declaración pública dirigida a Alemania proponiendo un mercado común del carbón y
acero, materiales incluso provocadores de la IIGM por su control en territorios.
Se propone este mercado único bajo una entidad supranacional que administre este mercado común.
Surge así el tratado de la CECA.

⮚ El Congreso de Europa (La Haya, 1948): cooperación intergubernamental (Reino Unido-Consejo de Europa) versus
integración (Francia-CECA)
Con la CECA se suma Benelux, Italia, Francia y Alemania, pero una propuesta lanzada a los países europeos
occidentales, y primer tratado europeo.

2. Creación de las Comunidades Europeas

⮚ Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA):
● La “Declaración Schuman”, de 1950
● El Tratado constitutivo de la CECA (Tratado de París, de 1951): Francia, Alemania, Luxemburgo, Países Bajos,
Italia, Bélgica
La propia Francia se lanzó a proponer avances de integración muy rápidos y drásticos. Integración a partir de un
mercado común, crear Europa desde abajo y paso a paso, así parten primero de un mercado común y si funciona
se seguirá avanzado a crear un Europa unida e integrada, ideas de Schuman.
Luego encontramos la postura de Bonet que influyó en la creación de Europa por etapas y no de golpe.

⮚ Fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y de la Comunidad Política Europea. Francia que defendió primero las
etapas y poco a poco, tras la CECA se traicionaron sus propios principios y propusieron la CED y CPE que fracason y
nunca entraron en vigor.
Tras este fracaso los países del Benelux toman la iniciativa y proponen una conferencia para crear otro tratado para el
resto de aspectos económicos. Así, en Messina se celebran otros dos tratados creadores y precedentes de la UE, que
son la CEE y el EURATOM. La CEE controla todos los aspectos económicos menos el carbón y el acero, y la energía
atómica que deriva en otro tratado.

1
 Tenemos así tres distintos tratados con los mismos países miembros e instituciones precedentes como son el CE,
TJUE…
⮚ Comunidad Económica Europea (CEE) y Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA/EURATOM):
● La Conferencia de Messina, de 1955
● El Tratado constitutivo de la CEE y el Tratado constitutivo de la CEEA/EURATOM (Tratados de Roma, de
1957): los seis Estados fundadores de la CECA
Así, se pretende crear Europa pero no se sabe como va a ser, no hay un modelo político. Pero los objetivos principales son
crear un mercado común en el que supriman los obstáculos para la libertad de circulación de trabajadores, libre pretación
de servicios, libre circulación de capitales y mercancías, y libre instalación de empresas en cualquier territorio miembro.
Lo que conlleva una eliminación de aduanas.
Y el mismo régimen de importación y exportación para todos los países miembros con los terceros.
Y la última idea, la libre competencia entre empresas saliendo de la economías autárquicas.
Se concibe así una creación de políticas comunes como la PAC.

3. El proceso de integración diseñado por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas
⮚ Proceso gradual: método funcionalista
⮚ Objetivos iniciales:
● Creación de un mercado común: unión aduanera, libertades básicas y libre competencia
● Políticas comunes: Política Agrícola Común, Política Común de Transportes y Política Comercial Común
La agricultura siempre ha sido un sector intervenido por definición, por razones sociales, medioambientales,
protección de determinados cultivos… Por tanto, es imposible tener un mercado común si el régimen aplicable de
intervención es distintos en cada país, así hay que tener normas comunes en distintos sectores.
Y la política comercial pertenece a la UE, se rompería el mercado común si España tuviese con Argentina tratados
especiales por ejemplo.

Así, se empieza la creación de la Unión Europea suprimiendo totalmente los aranceles y produciéndose la integración
aduanera.

II. PROCESO DE AMPLIACIÓN

Las bases de Europa son democracia, libertad y mercado común. Y el proyecto se prevé con la posibilidad de adherirse
nuevos Estados. Para poder adherirse es necesario cumplir los valores de la UE: que son estado de derecho, democracia,
libertad , etc. Y también hay valores indirectos no explícitos como por ejemplo la exigencia de un economía de mercado o
que haya cierta madurez en las instituciones, en el sistema jurídico…
Primera adhesión en 1972 con Reino Unido e Irlanda, que lo negoció Noruega pero no llegó a entrar.
La segunda adhesión fue por parte de Grecia, un Estado que fue más una apuesta política para estabilizarlo en la UE
porque no cumplía requisitos.
La tercera fue por parte de España y Portugal que se firmó en 1985 con años de negociación durísimos. Se nos impusieron
muchísimas condiciones.
Después siguió la ampliación a países nórdicos, y después a países del centro y este de Europa tras la caída del muro de
Berlín con 28 Estados miembros en total en la actualidad.
Vemos así un proyecto abierto.

1. Procedimiento y condiciones de adhesión: art. 49 TUE*

⮚ Procedimiento de adhesión (referencia básica al sistema institucional de la UE):
● El Estado aspirante dirige su solicitud al Consejo, que informa al PE y a los Parlamentos nacionales (cualquier
Estado).
2
 ●El Consejo se pronuncia por unanimidad, tras consulta a la Comisión y previa aprobación del PE (por mayoría de
sus miembros). Si se pronuncia a favor se negocia un tratado de adhesión tras estos dos requisitos cumplidos. Así,
incluso un Estado pequeño como Malta o Chipre podrían bloquear la adhesión al requerirse la unanimidad.
● Los EEMM y el Estado aspirante negocian el Tratado de adhesión (en la que se contienen disposiciones de
adaptación de las instituciones de la UE a la ampliación y se establecen condiciones y regímenes transitorios)
● El Tratado de adhesión entra en vigor después de ser ratificado por todos los Estados, de conformidad con sus
respectivos procedimientos constitucionales
⮚ Las condiciones para la adhesión:
● Que se trate de un Estado “europeo” respetuoso de los valores de la UE que se enuncian en el art. 2 TUE: respeto
de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos
entre otros, democracia, Estado de Derecho, respeto de los derechos fundamentales, incluidos los derechos de las
personas pertenecientes a minorías
¿Dónde acaba Europa? Pues no hay una clara delimitación, parece estar en la mitad de Rusia por lo cual este país
podría ser incluso candidato.
● Consideración de los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo (condiciones políticas añadidas
después). Consejo Europeo de Copenhague de 1993:
o Instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, el respeto de los derechos humanos
y el respeto y la protección de las minorías
o Existencia de una economía de mercado en funcionamiento, que está implícitamente en el tratado.
o Capacidad para asumir y cumplir de manera eficaz las obligaciones que se derivan de la adhesión

-Han surgido distintas instituciones en la UE, que son el Consejo Europeo (que no es lo mismo que el Consejo
de Europa), Consejo de la Unión, Comisión Europea y Tribunal de Justicia.
El Consejo Europeo reúne periódicamente a los jefes de Estado de gobierno, tiene por objeto dar discursos
políticos, no es así un órgano técnico o de creación de derecho, sino político.

El Consejo de la UE (consejo de ministros), lo integran los gobiernos de los EM, y se organiza sectorialmente,
como por ejemplo el consejo de agricultura, consejo de pesca… Convocando a los ministros según su función.
Es el legislador de la UE, aprueba los actos y normas jurídicas de la Unión, las llamadas directivas, normativas
o decisiones además de acuerdos internacionales con terceros.
Y este papel lo comparte desde hace unos años con el Parlamento Europeo elegido por sufragio universal y
directo y de manera proporcional más o menos por la población del Estado, antes era un órgano meramente
consultivo integrado por diputados nacionales. Así ha ido avanzado en su poder de representación y como
colegislador.
Así, comparando la UE con un Estado encontramos como un modelo bicameral, una cámara puramente
territorial (consejo de la UE) y otro de los pueblos de Europa (parlamento europeo).

Si la UE lo comparamos con un Estado, la Comisión Europea sería como el ejecutivo. Y el Tribunal de

Justicia como función jurisdiccional.

2. Ampliaciones habidas
⎯ 1ª ampliación: Tratado de 1972 - Reino Unido, Irlanda y Dinamarca (9 EM)
⎯ 2ª ampliación: Tratado de 1979 - Grecia (10 EM)
⎯ 3ª ampliación: Tratado de 1985 - España y Portugal (12 EM)
⎯ 4ª ampliación: Tratado de 1994 - Austria, Finlandia y Suecia (15 EM)

3
 ⎯ 5ª ampliación: Tratado de 2003 - República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia,
Lituania, Malta y Polonia (25 EM)
⎯ 6ª ampliación: Tratado de 2005 - Bulgaria y Rumania (27 EM)
⎯ 7ª ampliación: Tratado de 2011 - Croacia (28 EM)

3. ¿Futuras ampliaciones?
⮚ Negociaciones iniciadas: Turquía (desde 2005, congelada desde 2016 por su situación política), Montenegro (desde
2012), Serbia (desde 2014).
⮚ Nuevo enfoque en las negociaciones (desde la “Estrategia de ampliación 2011-2012” de la Comisión): mayor énfasis
en el Estado de Derecho

III. RETIRADA

Los tratados originarios no preveían la posibilidad de la retirada de la UE, y algunos entendían como que era
irreversible este tratado, pero esto es una barbaridad jurídica porque desde el derecho internacional cabe la
denuncia y la retirada de los tratados. Todos los tratados son denunciables, excepto el de paz que puede suponer la
declaración de la guerra lo cual es antijurídico.

(De este tema es importante tener una idea general pero no necesario saber todos los hitos, o saber los acuerdos
comerciales, si eso pregunta sobre el receso y acuerdo de retirada “Convencional” de la UE)

1. Procedimiento de retirada
⮚ Desde el T. Lisboa, el TUE contempla expresamente la posibilidad de la retirada de un EM de la UE: art. 50 TUE
⮚ Procedimiento:
● EM notifica su intención de retirarse al Consejo Europeo → El TJUE ha aclarado que, mientras la retirada no
se haya hecho efectiva, el EM en cuestión puede revocar unilateralmente, de manera unívoca e
incondicional, su notificación, mediante escrito dirigido al Consejo Europeo, añadiendo que la decisión de
revocación por parte de dicho EM habrá de adoptarse de conformidad con sus normas constitucionales (STJ
2018 as. Wightman)
● En principio, la retirada se hace efectiva en virtud de un acuerdo entre UE y el Estado en cuestión, que establecerá
la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de las futuras relaciones entre ambas partes:
o Habrán de seguirse las orientaciones del Consejo Europeo
o Por parte de la UE será el Consejo el que celebre el acuerdo por “mayoría cualificada” (ver Tema 4), previa
aprobación del PE
o EM que desea la retirada no participará en las deliberaciones y en las votaciones que adopten el Consejo
Europeo y el Consejo
● Si pasados 2 años desde que el EM notifica su intención al Consejo Europeo el acuerdo no ha entrado en
vigor, se hace en todo caso efectiva la retirada. Plazo de 2 años ampliable por decisión unánime del Consejo
Europeo con el acuerdo del EM en cuestión → Hasta que la retirada no sea efectiva, el estatuto del EM
permanecerá inalterado (STJ 2018 as. RO)
⮚ Junto al acuerdo de retirada, parece razonable que la UE y el Estado que se retira celebren un acuerdo internacional
que rija sus futuras relaciones.
-Se puede pensar que este procedimiento es para facilitar la retirada porque antes ni se contemplaba, pero al revés,
esto complica la retirada para que se haga de forma ordenada y con un retirada que no sea inmediata.

4
2. El “Brexit”
⮚ Hitos:
● Referéndum en Reino Unido: junio 2016
● Notificación oficial retirada: 29 marzo 2017
● Noviembre 2018: concluida la negociación del Acuerdo de retirada (art. 50 TUE), rechazado por el Parlamento
británico
● 21 marzo 2019: se extiende el período de 2 años previsto en el TUE (que expiraba el 29 marzo 2019) hasta el 12
abril 2019
● 10 abril 2019: se extiende de nuevo, hasta el 31 octubre 2019
● 29 octubre 2019: nueva extensión, hasta el 31 enero 2020
El CE puede así ampliar el plazo de la retirada de dos años para que no se produzca sin acuerdo lo cual es más
gravoso para todas las partes.
España tiene una estrecha relación con el Reino Unido, gran proveedor de turismo de RU y de ciudadanos
inmigrantes de RU en España, inversión española en RU y con ciudadanos españoles trabajando allí y viviendo…
Relaciones muy importantes que los liga e interesa un acuerdo.
⮚ Tratado de retirada:
● Dos versiones:
o Primera: adoptada en noviembre 2018; fue rechazada por el Parlamento británico (fundamentalmente por
oposición a la previsión del ‘backstop’ relativa a Irlanda del Norte)
o Segunda: versión revisada, adoptada en octubre 2019, incluye un Protocolo revisado sobre Irlanda/Irlanda del
Norte y se acompaña de una Declaración política (también revisada) sobre las relaciones futuras UE-Reino
Unido; ratificación aprobada por el Parlamento británico; entrará en vigor el 1 febrero 2020
● Principales contenidos: situación ciudadanos UE residentes en RU o ciudadanos RU residentes en EEMM;
cuestiones financieras; período transitorio (que expiraría el 31 diciembre 2020; aunque, en principio, se prevé una
única posible extensión hasta un máximo de 1 o 2 años, Boris Johnson ha anunciado que no la solicitará);
solución de controversias a través de negociación en Comité mixto y, en última instancia, arreglo arbitral
● El Acuerdo de retirada no aborda como tal los términos de la futura relación UE-Reino Unido, aunque se
acompaña de una Declaración política sobre el tema. La futura relación será objeto de uno o varios tratados
ulteriores. Para evitar vacíos, se pretende que ese/esos acuerdos ulteriores puedan estar listos y entrar en vigor
para el 31 diciembre de 2020, y ha sido objeto de revisión hasta enero de 2021, fecha en que finaliza el período
transitorio, previsto en el Acuerdo de retirada.
● Especial referencia a la cuestión irlandesa (el "backstop")

IV. PROCESO DE PROFUNDIZACIÓN (REVISIONES DE LOS TRATADOS)

Encontramos así dos posturas, una ampliación que no sabemos hasta dónde llegará y por el contrario una
profundización en Europa en la que se revisan los tratados y se profundizan.  
La revisión desde los primeros tratados es tardía, pasan muchos años, hasta el 86 para la gran reforma.  

1. Principales tratados de revisión de los Tratados de las Comunidades Europeas hasta el Tratado de Lisboa

1.1. Procedimiento
⮚ Los Tratados de las Comunidades Europeas preveían un mismo y único procedimiento de revisión: negociación de un
Tratado de revisión en el seno de una Conferencia intergubernamental de EEMM (CIG), sometido a la ratificación de
todos los Estados miembros. Así se desembocan diversas revisiones sometidos a la ratificación unánime de todos los
EEMM, que son los siguientes:

1.2. Acta Única Europea (AUE) (1986)

5
⮚ Algunos de los principales hitos:
● Establecimiento del mercado interior, que es un paso más allá del básico mercado común. Se consigue así un
mercado interior equivalente a uno de cualquier Estado en su interior.
En el mercado común había una salvedad para establecer límites a éste por razón de salud, medioambientales, de orden
público… Estos eran obstáculos a la libre circulación que podían poner los Estados miembros.
Por ejemplo cada Estado establecía sus condiciones de sanidad para los productos, como prohibiendo ciertos aditivos, o la
producción de ciertos químicos.

Así, en el acta única, se introduce un artículo que dota de competencia a la UE para armonizar la legislación de los
EEMM para crear un mercado interior.
Esta armonización ha sido bastante notable, incluso llegando a eliminar las fronteras físicas entre los Estados cuando se
constituyó el espacio Schengen.
● Reforzamiento de los poderes del Parlamento Europeo, ahora ya la Asamblea Consultiva pasa a ser el PE
como colegislador en ciertas políticas, no en todas pero es un primer paso para lo conseguido hoy en día.
Consecuencia del debate sobre cierta falta de democracia en Europa, por ello se adopta esta decisión de irse
transformar en un Parlamento legislador que se elige por sufragio universal y directo.
Antes el único órgano legislativo era el consejo de la UE (integrado por los ministros). Introduce un cambio, dando al
parlamento europeo un papel colegislador. Antes el PE era un órgano meramente consultivo, de ahí que antes se llamara
asamblea consultiva.
● Atribución de competencias a la CEE en nuevas materias (medio ambiente, I+D). En los tratados iniciales no
se pensó en el medioambiente por ejemplo, solo en el mercado común básico, y no se pensó que el
medioambiente afectaba hasta que Dinamarca impone por ley por ejemplo instalar catalizadores de gases en los
vehículos lo cual ningún país lo tenía, esto dispara las alarmas para armonizar también las políticas
medioambientales.
La UE de esta manera armoniza la legislación. En el acta única se incorporan las exigencias de bases jurídicas,
para poder dotar de un fundamento de estas competencias.
Además, en el art 114 de este acta se dice que la UE puede utilizar directivas de armonización de políticas
que tengan por objetivo el buen funcionamiento del mercado interior. Esto es la atribución de competencias
limitadas, para un objetivo amplio y algo difuso.

Como vemos desde los 50 hasta la primera gran reforma pasa mucho tiempo, pero desde la del 86 a la del 92 pasa
poco tiempo, esto ocurre por dos factores: el Acta Única Europea fue un gran éxito y en términos económicos
contribuyó en un crecimiento económico e intercambio masivo creando un mercado internacionalizado, además
de una coyuntura favorable, esto llevó a una gran euforia que llevó a una segunda gran revisión.
Como consecuencia de este acta vemos una multiplicación de los intercambios, gracias a la eliminación de los
obstáculos y barreras al comercio que había (obviamente continúa habiendo barreras culturales, etc. Pero no tiene
nada que ver con antes).

1.3. Tratado de la UE o Tratado de Maastricht (TUE) (Maastricht, 1992)

En esta época, encontramos una bonanza Europea desde el Acta único Europeo, de gran europeísmo. Así, el éxito y
euforia llevan al Tratado de Maastricht. Este tratado modifica los tratados iniciales, pero también contiene nuevos
capítulos que los complementan y no se insertan directamente en los tratados iniciales, se regulan así nuevos aspectos.

6
 Nacen números empresas y la actividad económica crece de tal manera que el mercado único europeo comienza a
considerarse un potente éxito. Comienza la idea de establecer finalmente y culminar la unión económica; no
únicamente con la coordinación de las políticas económicas sino añadiendo una unión fiscal. Se establece la idea de la
armonización fiscal y la moneda única. La unión monetaria tiene algunas discrepancias y algunos Estados no llegan a
introducirse en estas reformas como Suecia o Reino Unido, que buscan mantener su situación con la libra y la corona
sueca.
En este tratado comienza el término de la ciudadanía europea y se introducen competencias en materia de cultura y
consumidores. Y se institucionalizan las políticas exteriores y seguridad (PESC) y de justicia interior.

Institucionalización de la PESC y justicia interior

A finales de los 60 ya existe un mercado común y hay una política comercial común. las reglas de exportación y de
importación. Impone a la UE, controlan las relaciones de los países con terceros. . Y esto exige un diálogo con los
ministerios de asuntos exteriores de los estados miembros. Los jefes de estado de cada eemm empieza a reunirse, porque
antes solo eran los ministros, en las cumbres europeas.. Esto comenzó a denominarse la CPE (Cooperación Política de
Europea), basada en la organización de los Estados y el establecimiento simplemente de posición conjuntas con el
objetivo de una organización supraestatal.

Política exterior de seguridad común = PESC

Ojo hay que distinguir las competencias que tiene la UE al exterior (in extra)(ej. El protocolo de Kioto),.Ejemplo el
conflicto que hemos tenido con Marruecos , es política exterior p no tiene tanta carta la ue, aunque está sirve de marco,
para la concertación de las políticas exteriores de los estados para los temas de seguridad, defensa, OTAN, etc. Así que lo
que hace maastricht es consagrar este ámbito de manera internacionalizada per
Se reduce la criminalidad entre los Estados gracias a la coordinación pero se multiplican por ejemplo, los procedimientos
jurídicos entre los diferentes Estados, la armonización jurídica es complicada debido a la situación de los diferentes
Estados y sus procedimientos burocráticos.

⮚ Procede a la revisión de los Tratados de las Comunidades Europeas y aporta un nuevo Tratado (el Tratado de la Unión
Europea)

⮚ Revisión de Tratados de las Comunidades Europeas:

● Algunos de los principales hitos:
− UEM, Unión Económica Monetaria, en este tratado se establecen las bases para la creación de una moneda
única y un Banco Central Europeo, en el que quien cumpla ciertos requisitos puede participar en la moneda
única y quien no quiera no está obligado.
Esto llevó por ejemplo, a que los países tengan que enviar sus presupuestos generales a una comisión europea
para que opine, aunque no es algo vinculante pero sí tiene especial relevancia ya que tiene un impacto grande
su opinión.
− Ciudadanía europea, se introduce este concepto, como electores e incluso para poder ser elegido en las
elecciones municipales un europeo en cualquier país. Libertad de circulación y establecimientos en los
territorios europeo, derecho a la asistencia consular de cualquier país europeo en territorio extranjero. Vemos
así ciertos derechos como ciudadanos europeos.
− Nuevo reforzamiento de los poderes del PE, se introducen nuevas materias como colegislador.
− Atribución de nuevas competencias (consumidores, cultura, etc.) a la UE, en sectores ya que son incluso no
económicos. Desbordamiento político de la integración al principio meramente económico. Se culmina
prácticamente la configuración definitiva competencial, se termina de configurar la idea de la UE como
proyecto político.
7
 ● La integración económica y su desbordamiento político: el Tratado CEE (Comunidad Económica Europea) pasa a
denominarse TCE (Tratado Comunidad Europea). Ya no es una simple unión económica. 

Es decir, Maastricht representa el avance hacia la unión monetaria, la configuración política, el reforzamiento del
Parlamento, la institucionalización de la PESC y la organización de la ciudadanía y las competencias de la UE.

⮚ El (nuevo) Tratado de la Unión Europea (TUE):

Viene a institucionalizar dos ámbitos de cooperación, la PESC y en temas de justicia e interior.
● Además de revisar los Tratados CEE, el TUE institucionalizó la “PESC” y la “Cooperación en Asuntos de Justicia
e Interior” (el “Tercer Pilar”), como ámbitos de cooperación intergubernamental: El Tercer Pilar consiguió
consagrar el llamado Consejo europeo.

o La PESC (panorámica):
− Surgimiento espontáneo de la “Cooperación Política Europea” (CPE) y su consagración por el AUE
− Institucionalización de la PESC en el TUE
− Debemos recalcar que la Unión sólo puede intervenir en las competencias que se le atribuye en su tratado,
no es un Estado así no tiene competencias ilimitadas. La UE no es competente en todo, por ejemplo en lo
exterior económico es competente, pero en la política exterior solo tiene competencia en lo que tiene en lo
interior. Así, por ejemplo, la gestión de guerras, crisis internacionales... no tenía competencias.
Esto se puede ver en la cumbre de las Azores, donde Europa no actúa conjuntamente sino dos países
europeos actúan unilateralmente.
A medida que vamos avanzando en la integración, los ministros de asuntos exteriores se reúnen en el
consejo y conversan sobre que hará cada país en lo exterior, se empiezan a reunir para hablar de sus
políticas exteriores donde no es competente la UE. Se reúnen por primera vez en el año 1969, los tratados
iniciales no preveían su reunión, y de esta reunión surgió el Consejo Europeo donde se empezaron a
reunir periódicamente.
A estas reuniones informales y espontáneas se les llama PESC (Política Exterior y Seguridad Común). Lo
llaman así, pero la UE no tiene competencias en esos ámbitos.
La UE desarrolla así una política exterior. Por ejemplo, España no puede celebrar tratados de pesca, los
celebra la UE. Así, la UE sí tiene ciertas competencias exteriores limitadas, se les llama relex (relaciones
exteriores).
Para la UE no es útil que estén los países integrados económicamente pero vayan por libre en lo exterior,
así surge la PESC aunque cabe recalcar que hoy en día sigue sin ser al cien por cien efectiva.

Al igual que la PESC, los ministros de justicia y los de interior empiezan a reunirse espontáneamente.
Esto ocurre ya que hay un tráfico jurídico que se intensifica entre los países europeos, y surgen cuestiones
de donde demandamos a ciudadanos europeos, donde se ejecuta la sentencia... la seguridad jurídica es
indispensable para que funciona incluso el mercado económico. Así, surge el grupo de Trevi, que es
donde se reúnen por primera vez espontáneamente, y luego se le paso a llamar Cooperación Judicial y
Policial en Materia Penal.
El tratado de Maastricht lo que hará es consolidar por escrito estos dos movimientos espontáneo,
instalando las distintas instituciones que lo harán funcionar. Así, en Maastricht aparece por primera vez el
término de Unión Europea.
La UE se configura con tres pilares, el de la integración de la Comunidades Europea, la PESC y el
CJPMP (llamado también tercer pilar) que luego se llamará realmente como Cooperación en Asuntos de
Justicia e Interior (CAJI).
8
 La UE es la unión carente de significación jurídica, carente de personalidad jurídico, los que tienen
personalidad jurídica son las Comunidades Europea que la integran, pero a ese templo lo llamamos Unión
Europea.

o El “Tercer Pilar” (panorámica):

− Surgimiento espontáneo de la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJI)
Nos encontramos en una situación de mercado común donde hay por ejemplo litigios con fundamento económico que se
llevan a tribunales de otro país. Surgen dudas como, ¿cuál es la validez o vigencia de esa sentencia en mi territorio? Por
ello hace falta llegar a acuerdos. Ejemplo. Acuerdo de Bruselas donde se establece la validez de las sentencias en otros
sitios.
Se llama “tercer pilar” porque se representa la UE como un templo con. pilares. El principal y más importante es el de las
comunidades europeas (el de la integración y el traspaso de las competencias en favor de la UE)y a su lado están la PESC
y la CAJI, que se denomina tercer pilar.
− Institucionalización por el TºUE
o El TUE no atribuía expresamente personalidad jurídica a la UE: la “UE” como expresión que abarcaba las
CC.EE. (el “Pilar Comunitario”), la PESC y el “Tercer Pilar” (los tres “pilares” de la UE)
A medida que se van revisando los tratados se van resolviendo estas cuestiones.
● El TUE se mantiene como un Tratado añadido a los Tratados de las Comunidades Europeas, cuyo objeto era:
o Regular los elementos comunes de los tres “pilares”: la “membresía”; principios y objetivos básicos; las
instituciones; el procedimiento de revisión
o Regular la PESC y el “Tercer Pilar”

1.4. Tratado de Ámsterdam (1997)

Se ha avanzado en el tercer pilar, porque hay preocupación en la delincuencia transnacional por ejemplo, o en España
surge el problema de ETA que preocupa a España para que todos los Estado luchen en contra de la organización
terrorista. Así, surge el tratado de Ámsterdam que profundiza en este tercer pilar.

Lo anterior (CAJI) abarcaba integración judicial, penal, cooperación policial, y el tráfico de migración pero sin
competencias para la UE. Ahora las materias se comunitarizan, ahora ya son materias propias de la UE donde
empezará a tomar medida y a legislar.

⮚ Algunos de los principales hitos:

● Atribución de competencias a la CE en materia de visados, asilo e inmigración (materia objeto hasta entonces del
“Tercer Pilar”) y reforma del “Tercer Pilar”, que se reduce a la Cooperación Policial y Judicial en materia Penal
(CPJP)
● Introducción de la cooperación reforzada
Encontramos competencias exclusivas de la UE como el euro, pesca o comercia y alguna más. El resto son
competencias compartidas con los Estados.

1.5. Tratado de Niza (2001)

⮚ Principal hito: la reforma de las instituciones en la perspectiva de la ampliación a los países del centro y del este de
Europa. Busca reformar la estructura institucional, esto es para afrontar la enorme ampliación que pasó de 15 Estados
a 28.

2. Expiración de la CECA

9
⮚ Terminación del Tratado CECA: julio de 2002. El tratado había establecido un tiempo de vigencia y expiró, por el
contrario el Euratom y el tratado de comercio único no previó una fecha de expiración. Pero la CECA sí que incluyó
fecha de expiración.
-Consecuencias jurídicas. Pero no ocurrió nada, porque el CEE previó el mercado común para todos los ámbitos excepto
los que tengan ámbito especiales que era el caso de CECA, así cuando desapareció el carbón y acera ya no tuvieron
ámbito especial y se integró en la regulación común. Fue una absorción por fusión jurídicamente.  
Así, ocurrió también cuando la República Democrática de Alemania se integró en la parte occidental, donde no ocurrió
nada jurídicamente sino que al pertenecer a un Estado Europeo se adhirió ese territorio automáticamente, así ese territorio
no pacto nada con la UE para convertirse en Estado miembro, sino que entró "por la puerta de atrás".  

3. La revisión de los Tratados de las Comunidades Europeas y del TUE operada por el Tratado de Lisboa (2007)
⮚ Antecedentes: Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (denominado “Constitución Europea” o
“Tratado Constitucional”), de 2004: proyecto fallido por dificultades en su proceso de ratificación
Por la bonanza económica, se empezó a hablar de crear una Constitución, que formalmente seguía siendo un tratado
internacional que sustituiría a los anteriores. España lo ratificó, pero en algunos Estados convocaron referéndums
como en Francia u Holanda donde salió el "no" y este proyecto se cerró.

Un aspecto importante de la Constitución fue crear una carta y catálogo de derechos fundamentales. En Lisboa está
escondido este catálogo. Está en el artículo 6 del TUE, la carta no está dentro del TUE pero lo incluye aunque sea un
texto aparte.
Artículo 6: La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en
Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.

Así, se inicia otro proceso de revisión de los tratados que se llamaría Tratado de Lisboa. Si comparamos el Tratado de
Lisboa con el texto de la Constitución, la gran mayoría del contenido era coincidente pero suprimiendo lenguajes y
símbolos políticos.

Lisboa lo que hizo fue suprimir el tratado de la Comunidad Europea (la CECA había expirado, y seguía el Euratom).
También elimina partes de Maastricht. Y crea el Tratado de la UE y el TFUE.
El TUE es breve, y el TFUE extenso.
El TUE es un resumen del segundo, donde se incluyen elementos básicos institucionales y constitucionales de la
Unión Europea.
El TFUE, es básicamente lo mismo que los anteriores en su estructura y contenidos, pero añadió elementos nuevos.

La UE deja de ser una expresión política y pasa a ser la persona jurídica, ahora desaparecen las Comunidades
Europeas como entes jurídicas que quedan absorbidos por la UE como una única persona jurídica. La UE absorbe los
tres pilares.

El Euratom se crea en un momento donde la energía nuclear es la esperanza del futuro, pero la energía nuclear entra
pronto en crisis con movimientos de protesta y muchos Estados se apartan de ella. Entonces, en Lisboa se dejó el
tratado de lado.

Importante reforma de las instituciones. Encontrábamos el Consejo Europeo, como curso político. Y luego
encontramos al Consejo de la Unión, también llamado de ministros, como órgano legislador de cámara territorial.
Tenemos la Comisión Europea como ejecutivo. Y al Tribunal de Justicia Europea.

10
 Pues el Tratado de Lisboa establece definitivamente al Parlamento Europeo como colegislador.
Recordemos que los tres pilares desaparecen, la CAJI que se comunitarizó en ciertas materias en tratados anteriores,
pero quedaron algunas al margen, así finalmente las comunitariza todas teniendo plena competencia legislativa. La
PESC no se comunitariza, se mantiene dentro de la UE unificada y emboscada como un ámbito de cooperación
interno como lo que era antes, sigue sin ser un ámbito de competencia. Y como ya hemos dicho la Comunidades
Europeas se absorben por la UE.
La PESC abarca la política exterior (excepto lo que es relex, que es la competencia exterior de la UE que sí tiene en
ciertos temas).

⮚ El T.Lisboa:
● Entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009
● Revisión del Tratado CE y del TUE, retomando en lo esencial los contenidos del “Tratado Constitucional”, pero
abandonando el lenguaje constitucional:
o TUE mantiene su denominación
o El TCE pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE)
o El TCEEA: mantenimiento y revisión
● Atribución expresa de personalidad jurídica a la UE: la UE sustituye a la CE, asumiendo las competencias que
ésta tenía
● Importante reforma de las instituciones
● Fusión formal de los 3 pilares y atribución de personalidad jurídica a la UE:
o La CPJP se “comunitariza”: se extienden a este ámbito las reglas propias de la antigua CE
o La CPJP se integra, junto con el título IV del TCE en materia de “Visados, asilo, inmigración y otras políticas
relacionadas con la libre circulación de personas”, en un nuevo título (V) del TFUE denominado “Espacio de
libertad, seguridad y justicia”
o La PESC como ámbito de competencias de la UE, pero con identidad propia (manteniendo su anterior
naturaleza)
● El nuevo TUE prevé un nuevo procedimiento ordinario y varios procedimientos simplificados de revisión (que
estudiaremos en Tema 6), pero todos ellos exigen su ratificación por todos los Estados miembros de la UE

V. LA UE ANTE LA CRISIS
El proceso de la UE ha resultado ser deficiente en ciertos aspectos, por ejemplo en la pesca, seguimos
dependiendo de la OTAN, falta implicación e integración en políticas exteriores, problemas ante la inmigración,
incluso problemas en la integración económica que resulta evidente con la crisis en 2008 a la cual la UE no tiene
instrumentos para actuar en contra de ella y surgen países europeos en situación de quiebra.
Los Estados digamos que tuvieron incluso que salirse de la UE para crear un tratado internacional denominado
MEDE para estabilizar la UE y permitir el rescate financiero de los países en quiebra.

⮚ La crisis financiera de los últimos años demostró la insuficiencia de los instrumentos con que contaba la UE para
combatirla. Ello obligó a que, junto a la adopción de medidas por las propias instituciones de la UE, los Estados
miembros tuvieran que acudir a la celebración de acuerdos internacionales entre sí, de los que destacan:
● El Mecanismo Europeo de Estabilidad, de 2011 (MEDE), como instrumento de asistencia financiera a EEMM del
euro con problemas de solvencia y liquidez:
o Acuerdo entre los 17 EEMM del euro
o Sustituyó a otros instrumentos que permitieron el rescate de Grecia, Irlanda y Portugal
o Permite la asistencia a un EM (en forma de préstamos), sujeta a su devolución y al cumplimiento de
condiciones financieras para que el EM en cuestión logre el ajuste presupuestario
11
 o El Acuerdo MEDE es anterior a la entrada en vigor de la revisión del art. 136 TFUE, que atribuye
competencia a la UE para adoptar mecanismos de que permitan conceder ayudas financieras
● El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, de 2012:
Para asumir compromisos los estados para salir de la crisis, lo que llevó a España a reformar su Constitución en el
artículo 135.
o Acuerdo entre los 17 EEMM del euro + 8 (quedan fuera Reino Unido, República Checa y Croacia)
o Persigue la consecución del equilibrio presupuestario (no déficit público)
o Prevé que la llamada “regla de oro” del equilibrio presupuestario (según la cual la situación presupuestaria de
las partes contratantes será de equilibrio o de superávit) se transponga en los ordenamientos internos mediante
disposiciones de rango constitucional o similar (la reforma del art. 135 de la Constitución se produjo en 2011)

[Juntos a estos acuerdos entre Estados miembros, la UE ha adoptado numerosas medidas, tales como:
● Medidas de gobernanza económica dirigidas a asegurar la coordinación de las políticas económicas de los EEMM, a
vigilar sus políticas presupuestarias y a luchar contra el déficit público.
● Medidas tendentes a lograr la Unión Bancaria: código normativo único aplicable a todas las entidades financieras y
productos financieros para reducir riesgos y proteger los depósitos; Mecanismo único de supervisión financiera; y
Mecanismo único de resolución bancaria (aplicado al Banco Popular).]

Tema 2 - Marco constitucional de la Unión Europea. 

Debemos recordar que la UE al fin y al cabo es una organización internacional como sujeto secundario a la que le
dan vida los Estados, pero a pesar de ello ejerce materias constitucionales que los Estados le han cedido, por tanto es algo
más que una organización realmente. 

NATURALEZA DE LA UE 
-Organización internacional (sucesora de la CE), con personalidad jurídica internacional, que se rige por el TUE y el
TFUE: 
● Se trata de una Organización internacional de integración:  
o Los EEMM le han cedido el ejercicio de competencias soberanas, fundamentalmente de carácter normativo. 
o Esa cesión se produce en unos casos con carácter exclusivo (ej. Aduanas), pero la mayoría de las competencias
atribuidas a la UE son compartidas con los EEMM (ver Tema 3).  
● Las competencias atribuidas a la UE le permiten también actuar en el plano internacional: 
o Bien a través de la celebración de acuerdos internacionales o la participación en otras organizaciones
internacionales, bien mediante la adopción de actos internos con proyección exterior (p.ej., Reglamentos en
materia comercial). 
o En esa dimensión exterior cabe distinguir entre: 
-Las “Relex”: relaciones exteriores de la UE en los ámbitos de sus competencias. 
-La PESC: abarca todos los ámbitos de la política exterior no cubiertos por las restantes políticas de la UE,
incluidas las cuestiones relativas a la seguridad y a la defensa -PCSD-. La PESC constituye un ámbito sui
generis de actuación de la UE, por las numerosas singularidades que presenta (ver art. 24.1.2º TUE). 
 
La UE es caracterizada porque es un modelo de integración anclado en el principio de descentralización política. No es un
proceso de asunción gradual para desposeer a los Estados de sus competencia a un modelo supranacional, todo lo
contrario, queremos una unión para superar las limitaciones de una Europa de pequeños Estados que no pueden hacer
frente al futuro globalizado. Con una integración para lograr sus objetivos de prosperidad.  
¿Es necesario así crear un Código Penal Único? Se podría, pero la idea es entregar a la UE solo las competencias
necesarias para conseguir una efectiva integración.  
12
Pero, en cambio, es totalmente necesario entregar a la UE competencias aduaneras y comerciales exteriores para no
destrozar el mercado.  
Así, hay competencias que tiene la UE que son necesarias, y otras que no lo son pero también las tienen porque puede ser
positivo como la cultural.  
 
Competencias compartidas .En materia de medioambiente la UE tiene competencia compartida, donde los 27 Estados son
los que legislan, y la UE solo puede actuar si lo justifica como principio de subsidiariedad, así si tiene relevancia
transnacional y a nivel de los Estados es imposible que lo legislen de manera efectiva para toda la Unión Europea.  
Así, la UE no puede legislar cuando quiera solo cuando lo justifique, si lo justifica su legislación prevalece sobre los
Estados, si no lo justifica esas normas pueden ser impugnadas ante el Tribunal Europeo de Justicia.  
  
-La UE dispone también con un sistema de “recursos propios”, que le garantiza independencia en su actuación, al no estar
a expensas de las contribuciones de los EEMM (ver infra). 
-Desde su concepción, el fin último de la UE (y antes de las CC.EE.) ha sido la Unión política. Los sucesivos Tratados de
revisión se han presentado como una nueva etapa en esa dirección. 
  
-El modelo político-constitucional de la UE se caracteriza por: 

● Los Tratados como Constitución (el TJUE ha calificado los Tratados como la “Carta constitucional” -STJ 1986
as. Los Verdes-):  
o El TUE y TFUE constituyen el fundamento de la existencia de la UE y de sus órganos y el límite para su
actuación. 
o Contienen también, incorporado por referencia, un catálogo de derechos fundamentales (la Carta de Derechos
fundamentales de la UE).  
● Ser un modelo descentralizado en sus fases ascendente y descendente: 
o Fase ascendente: los EEMM participan en la formación de la voluntad de la UE -a través, fundamentalmente, de
su presencia en el Consejo Europeo y en el Consejo- y conservan competencias normativas en los numerosos
ámbitos en los que la competencia de la UE es compartida con los EEMM.  
o Fase descendente: las Administraciones nacionales asumen, por regla general, la aplicación de las medidas
aprobadas por la UE y los órganos jurisdiccionales de los EEMM ejercen normalmente la función de órganos de
garantía del Dº de la UE. 
o En definitiva, la existencia de la UE, lejos de suponer la desaparición como entes políticos de los EEMM,
descansa sobre éstos. 
Generalmente la UE legisla y las administraciones ejecutan.
Solo hay una materia donde la ejecución administrativa es por parte de la UE, y le dejan a la UE el control, inspección y
sanción de manera exclusiva (por parte de la comisión). Y es el derecho de la competencia que se basa en dos arts. del
TFUE que son el 101 y 102. El art 101 prohíbe a las empresas realizar prácticas restrictivas de la competencia (ej. Un
cartel).  Pero esto es cuando tiene una dimensión internacional, comunitaria.

● Pluralismo constitucional:  
o Los Tratados y los principios de la UE conviven con las Constituciones nacionales y los principios que encierran.
Es una convivencia difícil, por ejemplo en España se prevé en el art.95 CE que no se pueden celebrar tratados
contrarios frente a nuestra CE proclamando así su supremacía incluso sobre la UE. Esto puede derivar en
conflictos y tensiones.  
o Aunque es cierto que el TUE y TFUE contiene artículos propensos a paliar esos conflictos como por ejemplo: 

13
El art. 4.2 TUE proclama, en este sentido: “La UE respetará la igualdad de los EEMM ante los Tratados, así como su
identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente
a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado (…)”. 
Básicamente se dice que se respete la libertad constitucional del Estado.
Así, la identidad nacional es un límite frente a la UE, y el conflicto en principio debería no ser posible, pero sin embargo
en la práctica no es así y surgen conflictos.  
o Aunque el discurso de algunos Tribunales constitucionales nacionales puede parecer de confrontación con la UE
(en particular en relación con el TJUE; ver más adelante en el curso), en la práctica las relaciones son, por lo
general, pacíficas. La “doctrina de la protección equivalente” de los derechos fundamentales se acuña en este
marco (ver Tema 6). 
  
II. PRINCIPIOS EN LOS QUE SE ASIENTA LA UE 
-El art. 2 TUE enumera los valores en los que se fundamenta la UE y que deben presidir su actuación: 
● Respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos
humanos, incluidos los derechos de las minorías. 
● Valores comunes a los EEMM en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la
tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres. 
  
-El T. Lisboa incorpora a los Tratados la Carta de Derechos fundamentales de la UE con el mismo valor jurídico que éstos
(art. 6.1 TUE) y prevé la adhesión de la UE al Convenio Europeo de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales (art. 6.2 TUE). 
 
 
-La proyección de dichos valores en la acción exterior de la UE (art. 21 TUE): 
● Acción exterior basada en dichos valores y dirigida a fomentarlos en el resto del mundo. 
● Los derechos humanos como valores universales e indivisibles. 
● La adhesión a los principios de la Carta de Naciones Unidas. 
  
-El respeto de los mencionados valores constituye una condición para la adhesión (art. 49 TUE) y para el pleno disfrute de
los derechos asociados a la condición de EM. 
 
¿Qué pasa cuando un Estado Miembro se separa de estos ppios? Art. 7 TUE - a propuesta de un tercio de los EEMM,
Parlamento o Comisión, el consejo de ministros por mayoría de ⅘ y previa aprobación, podrá constatar de un riesgo
claro de violacion grave por parte de un eemm de los valores del art 2. Es un mecanismo de seguimiento de estos ppios.
Además establece la posibilidad de que puedan establecerse sanciones como suspender su derecho. Voto. Hay dos países
contra los cuales se estableció esto, que son Hungría y Polonia que hicieron una reforma de sus sistemas judiciales.
  
III. SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UE: PANORÁMICA 
-Instituciones (con competencias propias) (ver Tema 4): 
● Consejo Europeo. No estaba previsto en los tratados originales, lo crean los jefes de Estado de forma
espontánea. Ahora es una institución consagrada por los tratados que se reúne periódicamente 2 veces al semestre
y en esas reuniones adoptan directrices que tienen por objeto marcar el rumbo del resto de las instituciones.
OJO. El Consejo Europeo no es lo mismo que el Consejo de Europa, que no está integrado en la UE. 
 
● Consejo (de ministros): órgano de representación territorial, cámara territorial, integrada por ministros que
representan a los gobiernos de los Estados. Su aparición estaba prevista desde el principio, integrada por

14
 representantes de los EEMM, órgano legislativo. Las reuniones giran en torno a la temática y reúne a los
ministros del sector el cual se vaya a tratar. Hoy comparte este poder legislativo con el Parlamento. 
 
● Comisión Europea, un órgano con una función fundamentalmente comparada a un ejecutivo, pero es una
institución singular. Monopolio de la iniciativa legislativa. Vigila si los EEMM respetan el derecho de la UE.
Representa a la UE en el ámbito internacional. Gestiona y administra el presupuesto.  
Está integrada por un nacional de cada Estado miembro, decisiones de forma colegiada y por la regla de mayoría.  
 
● Parlamento Europeo: colegislador. Cámara baja, integrada por los representantes de los ciudadanos de la UE
que elegimos por sufragio universal y directo. Los grupos parlamentarios se adscriben formaciones con los
mismos postulados políticos y que pertenecen a distintos EEMM, de hecho no se admiten grupos formados por un
grupo de un solo EM.  
 
● Tribunal de Justicia , integrado por magistrados y jueces de los EEMM, 27 miembros uno de cada nacionalidad.
¿Por qué existe este tribunal si los Estados nacionales podrían aplicar el derecho de la UE? De hecho, si quiero
hacer valer un derecho europeo voy a mi tribunal nacional y no al de Luxemburgo.  
La garantía jurisdiccional, el respetar el derecho de la UE, también incumbe a los tribunales nacionales. Así, los propios
tribunales nacionales son los garantes de que las propias administraciones españolas cumplan el derecho de la UE.  
Existe porque hay ciertas funciones jurisdiccionales que los tribunales nacionales no pueden cumplir. Por ejemplo, frente
a los actos de poder público de las instituciones europeas debe caber la posibilidad de impugnar ese acto, si no tuviésemos
este tribunal no podríamos impugnar actos de poder público frente a los tribunales nacionales. Se rompería el sistema si
por ejemplo Alemania su tribunal impugna un poder público, porque en Francia, España… no tendría ningún efecto.  
Otra función jurisdiccional es la de auxiliar a los tribunales nacionales en la aplicación del derecho europeo, los tribunales
nacionales a través de la cuestión prejudicial de validez pueden acudir con sus dudas al tribunal de Justicia.  
 
● Tribunal de Cuentas 
● Banco Central Europeo 
 
Tribunal Europeo de Derecho Humanos, vincula su jurisprudencia al TJ, pero no es de la UE como tal aunque juega un
papel fundamental. En él se encuentra incluso Rusia como miembro.  
 
-Órganos (asisten al Consejo, al PE y a la Comisión, con función consultiva): 
● Comité de las Regiones ,también consultivo, se reparte entre los EEMM según la demografía de cada país, en
España les toca 20 escaños aquí, para dar respuesta a la integración y descentralización política de los EEMM.  
● Comité Económico y Social: como el que tenemos en Madrid, lo integran representantes de los trabajadores,
empresariado y de la sociedad civil, tiene un papel consultivo. Así cuando las instituciones toman ciertas
decisiones deben acudir a estos comités, pero no vinculan es solo una opinión.  
 
Como vemos la estructura de la UE nos acerca a un Estado federal, y nos recuerdan solo en parte a un verdadero Estado
sus instituciones, además la UE cuenta con unos recursos propios lo cual no lo tiene ninguna organización internacional.  
 
IV. MEDIOS DE FINANCIACIÓN: LOS RECURSOS PROPIOS 
● Si vamos a los tratados ninguno nos muestra cuales son los recursos de la UE. Solo encontramos el 311 TFUE que
nos dice que la UE contará con sus recursos propios y que el Consejo adoptará el sistema. 
 

15
-Desde 1970, la UE cuenta con un sistema de recursos propios, que no la hacen depender de las aportaciones de los
EEMM. 
 
-Las Decisiones relativas a los recursos propios se aprueban sobre la base del art. 311 TFUE, que prevé su adopción por el
Consejo, por unanimidad, y su posterior ratificación por los EEMM (la actualmente vigente es la Decisión 2014/335).  
 
Aquí vemos que se necesita unanimidad, ratificación por los EEMM, y no actúa el PE como colegislador, lo cual no se
encuentra en ninguna otra directiva o reglamento de la UE, este artículo es una especialidad.  
Estas decisiones son realmente tratados internacionales celebrados por los EEMM en el seno de la UE con el objetivo de
regular los recursos propios ya que no lo hacen los tratados, no es así derecho derivado.  
Esta decisión de que haya una ratificación posterior de los EEMM es porque son tratados internacionales, no son
decisiones como tal que toma la UE.  

-Principales recursos: 
● Recursos propios tradicionales (siempre han estado previstos): derechos agrícolas y derechos de aduana (los
EEMM retienen el 25% en concepto de gastos de recaudación). (Alrededor del 15% de los ingresos). 
 La UE es la única que puede regular la importación de aduana del extranjero, de manera que cuando importamos
un coche de Corea por ejemplo, da igual en qué país lo importemos que siempre se aplicará la norma de la UE, y esta
recaudación la regula la UE. Las Administraciones públicas nacionales, eso sí, son las que recaudan la importación
aduanera, la UE lo que hace es que el país pueda quedarse un porcentaje y el resto se envía a la UE.  
Política agrícola proteccionista: para asegurar las provisiones de alimentos, para asegurar los sueldos de los agricultores,
incluso de protección del medioambiente.
Política intervencionista que hace que la UE intervenga en los precios, garantiza un precio mínimo en la venta de sus
productos. Si importásemos de Centroamérica bienes agrícolas mucho más barato nos cargaríamos el modelo agrícola, así
si lo importamos además de derechos de aduana se paga un exacción extra por los derechos agrícolas.  
Exacción: diferencia de precio entre la importación y el que se produce en la UE.
 
● Porcentaje de la base imponible del IVA recaudado por los EEMM (conjunto de comprar de bienes y servicios en
Europa): 0,3% de la base imponible armonizada del IVA limitada al 50% de la Renta Nacional Bruta (RNB) de
cada EM (tipo reducido al 15% en el caso de algunos EEMM, como Alemania). (Alrededor del 13 % del total de
ingresos).
Es decir, cuando España recauda por ejemplo mil millones de IVA, el 0,3% va a la UE. Grava así igual a países y no tiene
en cuenta este mecanismo la riqueza o pobreza del Estado. Eso sí, se puso el tope del 50% de la RNB para evitar aplicar
desmesuradamente el sistema a países pobres. Esto no significa que dé un 0,3% de todo lo que recaude sino que de todo
los bienes y servicios que grava, proporcionalmente se lleva un 0,3% de la base imponible.
● Porcentaje de la RNB de cada EM (porcentaje fijado en cada ejercicio presupuestario a la luz de los otros ingresos
para equilibrar el presupuesto). (Alrededor del 72% del total de ingresos). 
Recurso más equitativo, grava a cada Estado según su riqueza. Cada Estado prevé sus ingresos y gastos, la UE hace lo
mismo, y con los recursos anteriores no le da para cubrir sus gastos, así, lo que reste, se divide según la renta de cada
país.  
● Tributos a funcionarios, multas a empresas (Dº de la competencia) y contribuciones a programas de la UE por
terceros países.  
  
-Mecanismos de corrección: el “cheque británico” (5.000 millones de euros). Margaret Tcatcher hizo las cuenta de Reino
Unido, lo que daba y lo que recibía de la UE directa e indirectamente, y se dieron cuenta de que aportaba mucho más de lo
que recibía, y negoció un sistema de devolución de dinero excesivo que entregaba el Reino Unido. Así, se les devolvió

16
5.000 millones.  
  
-[Presupuesto 2019: 165.800 millones de euros en compromisos (importe máximo de pagos futuros que puede proponer la
UE)]. 

V. FUNDAMENTO DE LA PERTENENCIA DE ESPAÑA A LA UE 

  
-El art. 93 Constitución española contempla la posible celebración de un tratado por el que se atribuya a una organización
o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de las Constitución: 
● Introducido en la Constitución con vistas a la adhesión a las entonces CC.EE. 
● La conclusión de este tipo de tratados ha de contar con la autorización de las Cortes, mediante ley
orgánica. Aprobación parlamentaria reforzada. Nos podemos fijar, que es conforme a la CE que el gobierno pueda
hacer un tratado internacional que ceda competencias constitucionales a una institución supranacional. (Art 94
CE)
● No sólo ha servido de base para la adhesión a las CC.EE. (Tratado de adhesión de 1985), sino igualmente para la
ratificación de los Tratados de revisión y de adhesión de nuevos Estados. 
  
-Nuestro Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance del art. 93 Constitución española en: 
● Declaración 1/1992 (sobre el Tratado de Maastricht): 
o Art. 93 no permite la celebración de tratados contrarios a la Constitución española (como era el caso), sin la
previa revisión constitucional; el art. 95.1 Constitución resulta, pues, de plena aplicación para los tratados del art.
93 y la revisión deberá articularse a través de los mecanismos para la reforma constitucional previstos en los arts.
166 ss. 
● Declaración 1/2004 (sobre el “Tratado Constitucional” o “Constitución Europea”): 
o Art. 93 no sólo tiene una dimensión formal (describe el procedimiento de autorización), sino que también tiene
una dimensión material (permite la asunción de las consecuencias que implica la participación de España en una
organización internacional de integración: cesión de competencias, primacía del Derecho de la UE, etc.). 
o La cesión constitucional que posibilita el art. 93 tiene límites materiales que se imponen a la propia cesión. Estos
límites materiales no están expresamente reconocidos, pero se derivan implícitamente de la Constitución y del
sentido esencial del propio precepto y se traducen en “el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras
estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales consagrados en nuestro
Constitución, en el que los derechos fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE)”. 
 
El artículo 93 prevé lo que prevé, pero no más allá de él. Por ejemplo, los tratados de revisión debían ratificarlos todos los
EEMM para que entren en vigor, entonces imaginemos que esto se modifica y vale con la mayoría, pues esto en España
sería inconstitucional. Si España rechazase el tratado de Lisboa por ejemplo, pero se aprobase por mayoría, pues para
España no sería vinculante por ir en contra de su CE.  
Por ello, es necesario crear una CE Europea y que nuestras CE se subordinen a ella.  
Saber de este tema:
- concepto como lo que es el Iva o la identidad nacional del art 4.2 TUE. No van a ser preguntas de desarrollo sino
de conceptos en el tipo test.

DERECHO DE LA UE
ESQUEMA TEMA 3
(2019/20)

3. EL SISTEMA COMPETENCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

17
I. INTRODUCCIÓN

⮚ Los Tratados, en particular, el TFUE contienen varios tipos de disposiciones:

● Disposiciones que imponen directamente obligaciones a cargo de los EEMM (p.ej. art. 30, en materia de libre
circulación de mercancías) o de los particulares (p.ej. art. 101, en materia de Dº de la competencia).
● Disposiciones que atribuyen competencias a la UE para actuar.
● Disposiciones de carácter institucional.

Artículo 43, competencia exclusiva en materia pesquera. Pero, no dice que pueda celebrar acuerdos de pesca, pero el
Tribunal de Justicia ha dicho que sí es competencia de la UE y además exclusiva. El artículo no lo dice explícitamente,
pero lo interpreta así el TJ.

II. COMPETENCIAS DE LA UE

1. Principio de la competencia de atribución

Cada competencia se atribuye a un artículo, que es la base jurídica.

La UE tiene competencias normativas (legislativa, excluyendo la ejecución administrativa de esas normas) o puede
ser no normativa (cultura, educación… donde solo puede adoptar medidas de fomento, apoyo o coordinación), en las
no normativas no puede legislar, complementa la legislación de los Estados Miembros.

Excepción, en algunos ámbitos la UE tiene competencias ejecutivas administrativas en ciertas materias, el 101 y 102
TFUE. El 101 prohíbe las prácticas concertadas entre empresas, y el 102 dice que las empresas que ocupan una
posición de dominio en el mercado dicen que está prohibido que abuse. Normas para defender al consumidor.
Así, se puede vigilar las empresas para controlar que no incumplan los artículos 101 y 102, esto lo puede hacer la UE
como competencia ejecutiva administrativa, la Comisión Europea es quien asume esta competencia, la Comisión tiene
funcionarios que controlan a las empresas.

En materia de libre competencia es libre de la UE para legislar y controlar y sancionar a las empresas, pero se reduce
a la limitación de que debe afectar a más de un Estado, si solo afecta a un Estado será aquel afectado el que tenga la
competencia para actuar.
Las competencias pueden ser exclusivas (política monetaria, recursos pesqueros, política comercial, derechos
aduaneros) o pueden ser compartidas (las demás).
⮚ Definición: art. 5 (apdos. 1 y 2) TUE.
⮚ Atribución (expresa o implícita) de competencias limitadas:
● “Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los EEMM” (arts. 4.1 y 5.2 TUE).
● Posible ampliación (aunque también reducción) de competencias a través de los Tratados de revisión (ver Tema
6).

2. Naturaleza de las competencias atribuidas

No son competencias solo para elaborar normas:

⮚ Normalmente las bases jurídicas atribuyen competencias normativas, cuyo ejercicio se traduce en la adopción de
Reglamentos, Directivas o Decisiones -normalmente por el Consejo y el PE-, así como en la celebración de acuerdos
internacionales (ver Tema 4):
18
 ● P.ej., art. 114 TFUE, sobre armonización de legislaciones para la realización del mercado interior. Referencia a
las cuatro libertades básicas del mercado interior.
● Referencia al criterio funcional en la atribución de competencias y sus consecuencias: el método teleológico
o finalista en la interpretación de los Tratados. → Existen competencias funcionales. ¿Qué son? Son aquellas
que están destinadas a cumplir una función; que tienen un objetivo. No es una lista cerrada de acciones que
pueden o no realizar como tal, sino que se dice que pueden adoptar “las medidas necesarias para alcanzar un
fin”.

⮚ Hay también bases jurídicas que atribuyen a la UE competencias convencionales, esto es, para celebrar acuerdos
internacionales con terceros Estados o con otras organizaciones internacionales (ver infra)

⮚ Otras bases jurídicas atribuyen competencias para adoptar medidas de fomento, de apoyo o de coordinación, que
adoptan la forma de Decisiones, Programas, etc. (p.ej., art. 167 TFUE, en materia de cultura).

⮚ Excepcionalmente, algunas bases jurídicas, atribuyen competencias de ejecución administrativa (a la Comisión

Europea), cuyo ejercicio da lugar a la adopción de actos individuales en forma de Decisiones:
● P.ej., art. 108.3 TFUE, en materia de ayudas públicas.
● La ejecución administrativa de las normas y actos de la UE corresponde normalmente a los EEMM, pero puede
ser atribuida en ellos a la Comisión.

⮚ Hay también preceptos de los Tratados que confieren a la UE (al Tribunal de Justicia) competencias de naturaleza
judicial.

⮚ La naturaleza particular de las competencias de la UE en otros sectores: especial referencia a la PESC (art. 2.4 TFUE
y arts. 23 ss. TUE).

3. “Bases jurídicas”

⮚ Se conocen como bases jurídicas los preceptos del TUE y del TFUE que reconocen a la UE competencia para actuar
en la materia de que se trate. Las bases jurídicas se encuentran dispersas a lo largo de los Tratados.
Se exige explicar el fundamento jurídico, la base jurídica, de cada competencia que tiene la UE y sus organismos.
Si hay 2 funciones tendremos que fundamentar cada una de las competencias con una base jurídica, y generalmente
utilizamos 2 bases jurídicas distintas. En ocasiones no se pueden utilizar 2 bases jurídicas: cuando se vulnera un derecho o
los procedimientos son incompatibles.

⮚ Cada base jurídica determina:

● El ámbito material de la competencia.
● La naturaleza de la competencia (normativa o no) (ver epígrafe anterior).
● Su carácter exclusivo o compartido (ver infra).
● El procedimiento decisorio a seguir (instituciones que intervienen, reglas de votación, etc.) (ver procedimientos
legislativos y otros procedimientos en Tema 4).
● Tipo de medida que se puede adoptar (Reglamento, Directiva, Decisión, etc.).

⮚ La elección de la base jurídica:

● De acuerdo con la jurisprudencia del TJUE, la elección de la base jurídica de un acto “debe basarse en elementos

19
 objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en particular, el objetivo y el contenido del
acto”.
● La obligación de motivación de los actos de la UE (art. 296.2º TFUE) implica la obligación de que todo acto
señale cuál es su base jurídica.
● La elección de la base jurídica es una operación capital: un error en su determinación supone un “vicio sustancial
de forma” (en el sentido del art. 263.2º TFUE).
● El TJUE puede controlar la correcta elección de la base jurídica a través de los mecanismos que le permiten
controlar la legalidad de los actos de la UE: recurso de anulación y cuestión prejudicial de validez
● El TJUE admite que un mismo acto pueda afectar a dos ámbitos materiales diferentes, correspondiendo a cada
cual una base jurídica distinta. Criterios que guían la elección de la(s) base(s) jurídicas en tales supuestos: el “test
del centro de gravedad” y la posibilidad de “doble base jurídica”.
● Límites al recurso a la “doble base jurídica” y solución.
o No se acepta que haya una doble base jurídica cuando:
▪ Se vulnera un derecho del Parlamento
▪ Son incompatibles los procedimientos

4. Artículo 352 TFUE

La UE tiene competencias atribuidas que veremos en qué materias leyendo las bases jurídicas, pero el artículo 352 TFUE
parece contrario a esto.
El 352 es una base jurídica más que atribuye competencias de forma residual y subsidiaria (porque nos dice que
miremos si hay una base jurídica específica, y si no el 352 es la base jurídica). De este art nacen competencias
residuales.
Esto nos permite tomar acciones necesarias para lograr un objetivo de la UE.
Por ejemplo, no hay una competencia determinada en materia de universidades, así para armonizar su legislación en la
Unión podemos utilizar este artículo siempre justificándolo. Pero da competencias limitadas aunque indeterminadas, pero
no son ilimitadas. O por ejemplo este último año, legislando sobre la pandemia.

¿Cuál es el fundamento de este art.352 TFUE?

Al ppio cuando nace la UE se dan unas competencias mayoritariamente económicas. Y a medida que iba avanzando se
daba cuenta de que iba tocando un montón de temas (comercio, transporte, medio ambiente…) sobre los cuales no tenía
competencia. De forma que se creó esta cláusula de competencia residual y a utilizar mucho, y a medida que se
empezaron ampliando sus competencias expresas dejó de hacer falta este art.

El artículo 114 TFUE también es una base jurídica que permite la armonización de legislaciones para el buen
funcionamiento del mercado interior, se lo permite al Parlamento y Consejo. El 114 ha sido el artículo más utilizado para
armonizar legislaciones de la UE. Así, el 114 también atribuye competencias limitadas pero indeterminadas.

⮚ Es una "base jurídica":

● De atribución residual de competencias: insuficiencia de los poderes de acción previstos en el ámbito de las
políticas definidas por los Tratados.
● Que opera con carácter supletorio respecto de las demás bases jurídicas.
● Que opera vinculada a la consecución de los objetivos previstos en los Tratados (criterio funcional).

⮚ Procedimiento decisorio aplicable:

● El Consejo decide por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación PE.
● El procedimiento descrito puede ser calificado de “legislativo” o no (ver Tema 4).
● Tipo de medida que se puede adoptar: “disposiciones”.
20
⮚ Límites a su operatividad:
● No opera respecto a la PESC, ni permite la armonización de las legislaciones de los EEMM en ámbitos en los que
esté excluida. Ejemplo, en cultura son sólo competencias de apoyo, fomento o coordinación pero no legislativas,
así no se puede armonizar la cultura.
● No permite modificar los Tratados sin seguir el procedimiento que éstos fijan al efecto (Dict. 2/94 sobre Adhesión
al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos, de 1996).

5. Competencias implícitas

⮚ Concepto: poderes derivados de competencias expresamente atribuidas en una base jurídica del TFUE y cuyo
ejercicio resulta necesario para la realización de las funciones y el logro de los objetivos a los que sirve dicha base
jurídica. Construcción jurisprudencial del TJUE.

Ejemplo: la UE tiene competencia sobre el turismo y su promoción. Y quiere promover una norma para que el turismo
sea más seguro y esté más controlado. Esto tiene que ver con la promoción del turismo pero no es del todo promoción,
es más bien coordinación de éste. Pero como la coordinación contribuye a la promoción (estaría dentro del marco), se
hace una interpretación amplia y se entiende que existe está competencia implícita.

⮚ Poderes implícitos versus art. 352 TFUE. Diferencia entre las competencias residuales e implícitas
La competencia para la pesca es de la UE ad intra, ¿puede celebrar tratados internacionales de la pesca? Pues no
se dice nada en los tratados, pero se justifica como una competencia implícita porque si no nos cargaríamos la política
pesquera. Así, implícitamente la competencia de la pesca ad intra, me lleva implícitamente a una competencia ad extra.
¿Por qué usamos las competencias implícitas si tenemos el 352? Vemos que es un objetivo de la UE y es algo necesaria la
pesca entonces podría utilizarse el 352, la cosa es que el proceso del 352 es más difícil y complejo, y por ejemplo países
como Alemania por el 352 podría tumbar la competencia. Además, conceptualmente no es lo mismo, el 352 fija una
competencia indeterminada y las otras son competencias implícitas.

Por el 352 no tengo competencia, no existe una base jurídica mientras que en las competencias implícitas sí hay base
jurídica, solo que se hace una inerpretación amplia.

6. Competencias expresas e implícitas de la UE para celebrar acuerdos internacionales: el art. 216 TFUE.

⮚ Competencias expresas: atribución expresa de competencias exteriores a la UE en pocas bases jurídicas de los
Tratados:
● Ver art. 216.1 TFUE: “Cuando así lo prevean los Tratados”.
● Política comercial común (art. 207 TFUE), Medio ambiente (art. 191), I+D (art. 186), Cooperación al desarrollo
(art. 209), Ayuda humanitaria (art. 214), Acuerdos de asociación (art. 217), Acuerdos de readmisión de nacionales
de terceros países (art. 79.3) y Acuerdos sobre tipo de cambio del euro (art. 219).
● PESC (art. 37 TUE).

⮚ Competencia basada en la doctrina del TJUE de los poderes implícitos aplicada a la acción exterior de la UE y su
concreción en el art. 216.1 TFUE:
● Cuando pueda afectar a normas comunes o alterar su alcance (STJ as. AETR, de 1971).
● Cuando la celebración del acuerdo “sea necesaria para alcanzar, en el conjunto de las políticas de la UE, alguno
de los objetivos establecidos en los Tratados”: el criterio de “la necesidad de la acción” (Dict. 1/76 sobre un
21
 Fondo de inmovilización de la navegación, de 1977).
● Cuando la celebración de un acuerdo esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la UE (p.ej., en un
Reglamento) (Dict. 1/94 sobre Acuerdo OMC, de 1994).

Existía una política comercial única y exclusiva en el territorio de la Unión. Pero los Estados tenían a su vez acuerdos
comerciales con terceros estados, que incidían en cierta manera al final en las políticas comerciales del mercado único
europeo. de forma que, para que funcione el mercado interior, necesito competencia para el comercio exterior. Si que está
sentencia dice que las mismas competencias interiores que tiene la UE también las tiene en el comercio exterior cuando
estos tratados tengan incidencia en el mercado interior; osea para que no perturbe el funcionamiento de la competencia
interior. Así es como nacen las competencias implícitas y se conocían también como ad extra.

III. TIPOLOGÍA DE COMPETENCIAS SEGÚN SU ALCANCE: EXCLUSIVAS Y COMPARTIDAS

1. Competencias de la UE ad intra

1.1. Competencias exclusivas

Es una competencia de toda la UE. Son muy pocas y están expresamente dispuestas en el art.3 TFUE
⮚ Noción: art. 2.1 TFUE:
● Excluye la acción de los EEMM, incluso si la UE no actúa.
● Posibilidad, no obstante, de habilitación a favor de los EEMM.
● Son principalmente competencias de naturaleza normativa, salvo en el caso del Dº de la competencia de la UE.

art 3 TFUE: “1.La Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes:
a) la unión aduanera;
b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior;
c) la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro;
d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común;
e) la política comercial común.
2. La Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional
cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer
su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas”

1.2. Competencias compartidas de carácter concurrente

Es una competencia que se comparte entre la UE y los Estados Miembros.
Plantean un problema bastante importante y es diferenciar entre lo que puede hacer la UE y los EEMM.
Inicialmente estas competencias son de los EEMM, y estos dejan ejercer dicha competencia a la UE porque hay un
beneficio que si los EEMM intentan hacer individualmente no lo van a conseguir.
Ejemplo: Reglamento sobre la tarjeta sanitaria para viajar. La UE no tiene competencias exclusivas sobre sanidad pero los
EEMM a nivel nacional no podían crear una tarjeta que funcionase en los demás países; necesitaban crear un modelo a
nivel internacional, organizado, etc.

⮚ Noción: art. 2.2 TFUE:

● Competencia tanto de los EEMM como de la UE y, por tanto, concurrentes:
o Si la UE ejerce su competencia, se produce la “ocupación del campo” (preemption), quedando la competencia
estatal desplazada.
El ejercicio de la UE de la competencia, desplaza el posible ejercicio de competencia por parte de los EMM;
22
 no puedo ejercer mi competencia porque ya lo ha hecho la Unión.
o Mientras no actúe la UE: obligación de los EEMM de cooperación leal (art. 4.3 TUE).
● Son competencias de carácter normativo. La acción normativa de la UE se dirige preferentemente a la
armonización de las legislaciones de los EEMM.
● Se aplica el principio de subsidiariedad (ver infra).

⮚ Supuestos de competencias compartidas o concurrentes: estudiar art. 4 (apdos. 1 y 2) TFUE.

art 4 TFUE: “1. La Unión dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros cuando los Tratados le
atribuyan una competencia que no corresponda a los ámbitos mencionados en los artículos 3 y 6.
2. Las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán a los siguientes ámbitos
principales: a) el mercado interior; b) la política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado; c) la cohesión
económica, social y territorial; d) la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos
marinos; e) el medio ambiente; f) la protección de los consumidores; g) los transportes; h) las redes transeuropeas; i) la
energía; j) el espacio de libertad, seguridad y justicia; k) los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública,
en los aspectos definidos en el presente Tratado.”

1.3. Competencias compartidas de carácter complementario

⮚ Noción: art. 2.5 TFUE:

● Competencias de fomento, apoyo o coordinación de la acción de los EEMM.
o La Unión ejerce la competencia pero no prevalece sobre las normas nacionales, solo puede complementar
(“amoldarse”) a lo que diga el Estado.
● No sustituyen las competencias de los EEMM; no desplazan la competencia nacional frente a lo que haga la UE.
● Los actos adoptados por la UE en el ejercicio de competencias complementarias no pueden comportar
armonización de las legislaciones de los EEMM.

⮚ Supuestos de competencias complementarias y de coordinación: estudiar art. 6 TFUE.

1.4. Ámbitos de competencia sui generis

⮚ La PESC: art. 2.4 TFUE.

PESC= política exterior y seguridad común
Hay ámbitos materiales donde no se han transmitido competencias a la Ue, pero los EEMM han tomado conciencia de
que es necesaria una actuación coordinada (aunque no sea a nivel de la UE) para no entorpecer el ejercicio de las
funciones y el logro de los objetivos de la UE.
Cuando hablamos de política exterior no solo hablamos de relaciones comerciales, sino a lo estrictamente político
internacional. Esto es competencia nacional pero estamos comprometidos con la UE para coordinar estas políticas porque
si ocurre un acontecimiento (ej. crisis de Venezuela) o se prolongan ciertas relaciones en el tiempo, esto acaba afectando
a las relaciones y la economía del país. Y por eso hay que ponerse de acuerdo, a nivel UE, sobre las relaciones que
establecemos con terceros.
En estos ámbitos no funcionan las competencias que hemos visto antes (compartidas, concurrentes, etc.) porqeu
realmente son unas competencias más de cooperación, coordinación… Esto son las competencias sui generis, que no
responden a la transferencia de competencias “al uso” que hemos visto.

⮚ Referencia a la coordinación de las políticas económicas, de empleo y sociales (arts. 2.3 y 5 TFUE)

23
⮚ Investigación, desarrollo tecnológico, espacio, cooperación para el desarrollo y ayuda humanitaria: “competencias
paralelas” (art. 4, apdos. 3 y 4, TFUE).

2. Competencias de la UE ad extra (en particular, para celebrar acuerdos internacionales)

Ad extra: competencias exteriores (fuera de la UE). ¿Cuándo tiene competencias exteriores? Pues en primer lugar cuando
lo digan los tratados, cuando lo digan las bases jurídicas. Pero hay bases jurídicas como la pesca que no dicen que la UE
tenga competencia ad extra.

Por ejemplo, el 114 ha servido para la legislación de la propiedad intelectual, el 114 no nos dice que la UE pueda celebrar
tratados internacionales de propiedad intelectual, pero por ejemplo si los Estados firman sus propios tratados
internacionales se cargarán la armonización, así el TJ dice que cuando la UE toma reglas comunes ad intra también tiene
competencia ad extra para celebrar acuerdos en esa materia (competencia implícita). A esto se le llama doctrina AETR.
También el 216 nos dice que será competente ad extra cuando la celebración del acuerdo es necesario para lograr los
objetivos de la UE.
También cuando el acuerdo esté previsto en un acto legislativo de la UE.

Por tanto, la UE tiene competencias ad extra no solo cuando la base jurídica lo diga expresamente, sino también cuando
no lo diga y suceda alguno de los tres criterios anteriores del 216.

⮚ Las competencias exclusivas ad intra también son exclusivas ad extra.

¿Las competencias ad extra son exclusivas o compartidas con los EEMM? Esto lo establece el artículo 3.2.

⮚ Las competencias compartidas ad intra se tornan en exclusivas ad extra (para celebrar acuerdos internacionales),
según el art. 3.2 TFUE, siempre que la celebración del acuerdo internacional (comparar con art. 216 TFUE):
● Sea “necesaria para permitirle ejercer su competencia interna”. En el 216 nos dice que la UE es competente en
acuerdos internacionales cuando la celebración sea necesaria para lograr un objetivo de la UE, ahora esa
competencia será exclusiva cuando además (criterio distinto del de atribución de competencia) sea necesaria la
competencia para ejercerla ad intra. Si el acuerdo no es necesario para ejercerla ad intra no será exclusiva si no
compartida. (Dict. 1/76 sobre un Fondo de inmovilización de la navegación).
● Pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas serán exclusivas, esto en el criterio de la
doctrina AETR (STJ as. AETR).
● Esté prevista en un acto legislativo de la UE, si está previsto esta materia es exclusiva de la UE. (Dict. 1/94 sobre
Acuerdo OMC).

⮚ En otro caso, las competencias compartidas ad intra se tornan en exclusivas ad extra siempre que el acuerdo
internacional sea necesario o pueda afectar a normas comunes.
● Tratándose de la celebración de acuerdos internacionales, exigirá que sean celebrados como “ acuerdos mixtos”, es
decir, celebrados a la vez por la UE y por los EEMM, de acuerdo con sus respectivas normas constitucionales.
● También se celebrarán como acuerdos mixtos los acuerdos internacionales que afecten a la vez a competencias
exclusivas de la UE y de los EEMM.

IV. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO POR LA UE DE SUS COMPETENCIAS

1. Principio de subsidiariedad

24
⮚ Rige el ejercicio de las competencias compartidas, determinando a quién (si a la UE o a los EEMM) le corresponde
poner en práctica sus competencias.

⮚ Regulación: estudiar art. 5.3 TUE y Protocolo sobre los principios de subsidiariedad y proporcionalidad:
art 5.3 TUE: “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la
Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser
alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan
alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión”

Cuando es una competencia compartida de la UE siempre es subsidiaria a la competencia de los EEMM y tiene que
justificar la ejecución de ésta, explicando el porqué de su actuación y su conformidad con el ppio de subsidiariedad.

● Definición: el doble test de necesidad y de mejora.

● Aplicación:
o Cada institución debe velar por su respeto en el marco del proceso decisorio.
o En el caso de los actos legislativos, exigencia de motivación.

⮚ El control del respeto del principio de subsidiariedad:

● Control judicial: la "justiciabilidad" del principio en el marco del control de la legalidad de los actos de la UE por
el TJUE.
● Control político: ante proyectos de actos legislativos y de actos basados en el art. 352 TFUE, consulta a los
Parlamentos nacionales conforme al “sistema de alerta temprana”:
o Mecanismos de “tarjeta amarilla” y “tarjeta roja”.
o Referencia al caso español: el papel de la Comisión Mixta para la UE, los plenos de las Cámaras y los
Parlamentos autonómicos, a la luz de la Ley 24/2009.

2. Principio de proporcionalidad
Hace referencia a la intensidad de la acción; a que debo actuar solo en la medida que es necesaria la ejecución para el
objetivo perseguido.
⮚ Rige el ejercicio de todas las competencias de la UE: el criterio de la intensidad.

⮚ Regulación: estudiar art. 5.4 TUE y Protocolo sobre los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

⮚ "Justiciabilidad" del principio.

V. FLEXIBILIDAD Y COOPERACIÓN REFORZADA

1. Necesidad de introducir mecanismos de flexibilidad y algunas de sus manifestaciones

⮚ Frente a la lógica de la uniformidad, necesidad de introducir mecanismos que permitieran el avance en la integración
de los EEMM interesados.

⮚ Los primeros mecanismos de flexibilidad:

● Los períodos transitorios (previstos en los Tratados de adhesión).
● La UEM (introducida por el Tratado de Maastricht): referencia a la llamada “zona euro”:
o Condiciones para participar en el euro: art. 140.1 TFUE.

25
 o EEMM que cuenta con un “opt-out”: Reino Unido y Dinamarca.

⮚ El Espacio de libertad, seguridad y justicia:

● Los actos adoptados en el marco de este Espacio (Título V de la Parte Tercera del TFUE) no se aplican a Reino
Unido, Irlanda y Dinamarca (en el caso de Dinamarca, salvo en determinadas materias).
● Posible “opt-in” respecto de determinados actos: posibilidad de participar en la adopción y aplicación de
determinadas medidas: previa notificación (en el plazo de tres meses desde que se presenta la correspondiente
propuesta).

2. Articulación de un mecanismo general de flexibilidad: la cooperación reforzada

⮚ Mecanismo introducido por el Tratado de Ámsterdam en los ámbitos de la CE y del “Tercer Pilar”. El Tratado de Niza
lo extendió a la PESC.

⮚ Supone poner en marcha el aparato institucional de la UE, con la particularidad de que en el Consejo sólo votan los
representantes de los EEMM que participan en la cooperación reforzada, únicos vinculados por el acto resultante.

⮚ Regulación actual: estudiar art. 20 TUE y arts. 326-334 TFUE:

● La finalidad de las cooperaciones reforzadas será impulsar los objetivos de la UE.
● No aplicable en los ámbitos de competencia exclusiva (art. 328.1 TFUE).
● Condiciones generales: arts. 20.2 TUE y 326-328 TFUE.
● Procedimiento de autorización: art. 329 TFUE.
● La posible incorporación de un nuevo EM a un ámbito de cooperación reforzada: art. 331 TFUE.

⮚ Puesta en práctica tardía (se estrena en 2010) y limitada:

● Primer caso: Reglamento 1259/2010 por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la ley
aplicable al divorcio y a la separación judicial.
● Otro ejemplo: Reglamento 2017/1939 por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la
Fiscalía Europea, a petición de Alemania, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, España,
Finlandia, Francia, Grecia, Lituania, Luxemburgo, Portugal, República Checa y Rumanía (con incorporación
posterior de Malta y Países Bajos).

 DERECHO DE LA UE (2019/20)
ESQUEMA TEMA 4

LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

Consejo Europeo, Consejo, Parlamento Europeo, Comisión
I. SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UE

1. Instituciones: panorámica (art. 13 TUE)

● Consejo Europeo
● Consejo de la UE
● Comisión Europea
● Parlamento Europeo
● Tribunal de Justicia

26
 ● Tribunal de Cuentas
● Banco Central Europeo

2. Breve referencia a los órganos (asisten al Consejo, al PE y a la Comisión, con funciones consultivas):

⮚ Composición (art. 300 TFUE):

● Comité Económico y Social (CES): representantes de las organizaciones de empresarios, de trabajadores y de
otros sectores representativos de la sociedad civil, en particular, en los ámbitos socioeconómico, cívico,
profesional y cultural.
● Comité de las Regiones (CdR): representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato
electoral en un ente regional o local, o que tengan responsabilidad política ante una asamblea elegida.

⮚ Función:
● Ambos órganos están dotados de una competencia consultiva
● La consulta puede producirse en los siguientes supuestos (arts. 304 y 307 TFUE):
- Cuando así lo dispongan los Tratados.
- Cuando el Consejo, el PE o la Comisión lo consideren oportuno.
- Cuando el CES o el CdR decidan motu proprio dar a conocer su parecer.
- Además, cuando se consulte al CES, el Consejo o la Comisión informarán al CdR, que podrá emitir un
dictamen si estima que hay intereses regionales en juego.
● Los dictámenes no son vinculantes, aunque, cuando el Tratado exige su consulta, son preceptivos, de modo que la
omisión de la consulta (bien porque no se solicita su dictamen, bien porque no se espera a recibirlo) supone un
vicio sustancial de forma que puede comportar la anulación del acto.

II. EL CONSEJO EUROPEO

1. Origen

⮚ Reuniones que, de forma espontánea, empiezan a mantener los Jefes de Estado y de Gobierno de los EEMM
(“cumbres”) (consagradas por el Acta Única Europea, 1986). Reuniones espontáneas no previstas, luego se consagran
en los tratados como una institución.
⮚ Con el T.Lisboa pasa a ser formalmente una institución de la UE (art. 13 TUE).
2. Estructura y reuniones (art. 15 TUE)

⮚ Composición:
● Miembros: Jefes de Estado o de Gobierno de los EEMM, Presidente del Consejo Europeo y Presidente de la
Comisión.
● El Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores, colabora, pero no es miembro como tal, participa en sus
trabajos.

⮚ Presidencia:
La presidencia del Consejo lo preside cada seis meses un EEMM, es rotatoria, y el Consejo de Ministros igual era
rotatoria. Pero esto cambió con el Tratado de Lisboa.
● Con el T.Lisboa dejó de ser rotatoria para pasar a ser electiva:
o Elección por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada.
o Mandato de 2 años y medio, renovable una sola vez.
● Funciones: presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo y asumir la representación exterior de la UE en
asuntos PESC, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante (ver infra). Impulso político.
● No puede ejercer mandato nacional alguno.
27
⮚ Reuniones ordinarias (2 veces al semestre), extraordinarias e informales. Las reuniones son preparadas por el Consejo
(Consejo de Asuntos Generales; ver infra). Es frecuente que se reúna más de dos veces al semestre.

3. Funciones
El Consejo Europeo se reúne y da resoluciones, pero son meramente políticas, no legislan. En la UE no hay
paralelismo alguno entre la Comisión Europea (ejecutivo) y Parlamento Europeo, los grupos así van por libre digamos
en la UE. Así, el Consejo Europeo asienta directrices políticas generales, pero el Parlamento puede decir que no
porque no tienen correspondencia los dos órganos.  

⮚ Función principal: dar los impulsos necesarios para el desarrollo de la UE, definiendo sus orientaciones y prioridades
políticas generales. Las orientaciones se contienen en las Conclusiones redactadas por la Presidencia al término de
cada reunión y que se aprueban por consenso (art. 15.1 TUE).

⮚ Poder decisorio: importante poder decisorio en el ámbito institucional, p.ej.:

● Nombramiento del Alto Representante (ver infra).
● Composición del PE y de la Comisión (ver infra).
● Establecimiento de la lista de las formaciones del Consejo y determinación de su presidencia (ver infra).

⮚ Poder decisorio en el ámbito de la PESC:

● Determinar, por unanimidad, los intereses y objetivos estratégicos de la UE en el ámbito de la PESC (art. 22.1
TUE).
● Decidir, en su caso, por unanimidad, el establecimiento de una defensa común, decisión que luego habrá de ser
ratificada por los EEMM (art. 42.2 TUE).
● Asuntos que el Consejo decida elevar al Consejo Europeo (art. 31.2 TUE).

⮚ Otras funciones:
● Constata la violación de derechos fundamentales por parte de un EM (ver Tema 6). Por ejemplo, artículo 6 que se
ha aplicado a Polonia, sanciona a una EEMM que de forma sistemática vulnera los derechos fundamentales. 
● Participa en el nombramiento de los miembros de la Comisión (ver infra).
● Participa en el procedimiento previsto para la revisión de los Tratados (ver Tema 6) y de retirada de la UE de un
EM (ver Tema 1).

4. Adopción de decisiones en su seno

⮚ Regla general: consenso, que no es unanimidad (art. 15.4 TUE).

⮚ Los Tratados prevén otras reglas de adopción de decisiones (arts. 235 y 236 TFUE):
● En unos casos por unanimidad:
o P.ej.: PESC y procedimientos de revisión simplificados de los Tratados (Tema 6).
o Las abstenciones no la impiden.
● En otros, por mayoría cualificada (ver infra Consejo): p.ej.: elección de su Presidente y nombramiento del Alto
Representante (ver infra).
● El Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión no toman parte en las votaciones.

5. Valor jurídico de sus actos*

28
⮚ Las medidas de orientación del Consejo Europeo son actos de naturaleza política, que, en su caso, dan lugar a medidas
aprobadas por otras instituciones y que pueden ser jurídicamente vinculantes. En este sentido, no pueden constituir
motivo de anulación de las decisiones que aprueban las otras instituciones (STJ as. Polonia c. Parlamento y Consejo,
de 2018).
No son susceptibles de ser impugnados estos actos.
⮚ Los actos que el Consejo Europeo puede adoptar en el ejercicio de sus otras funciones pueden ser obligatorios. En la
medida en que lo sean (y no pertenezcan a la PESC), podrán ser objeto de un recurso de anulación ante el TJUE (ver
Tema 8).
⮚ Los actos decisorios jurídicos vinculantes sí son impugnables. Pero en la PESC el TJ no tiene jurisdicción, excepto
algunas excepciones que veremos más adelante.

III. EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (Consejo de Ministros)

1. Estructura (art. 16 TUE)

1.1. Composición y sede

⮚ El Consejo se compone de un representante por cada EM (ministro):

● Invitación a la Comisión (y al BCE, cuando proceda) a participar en sus sesiones. Una reunión del Consejo sin
que esté presente la Comisión no tiene ningún sentido, esto es así porque el Consejo y Parlamento no pueden
legislar si no hay una iniciativa de la Comisión.
● Presencia en sus reuniones de funcionarios que asisten a los representantes de los EEMM (“delegaciones”). Los
ministros acuden con sus delegaciones.
Reuniones donde cada miembro habla en su idioma.

No tiene una formación permanente porque se reúne sectorialmente convocando (los Gobiernos de los Estados
miembros cambian) los ministros convenientes y porque el número es variable, ya que los Gobiernos de los Estados
cambian. Por ejemplo, los ministros de educación apenas se reúnen porque solo pueden dedicarse al fomento de la
educación, no pueden legislar alegremente porque no tienen apenas competencias.

⮚ La persona que acuda como representante de un EM al Consejo debe tener rango ministerial y estar facultada para
comprometer al Gobierno de su Estado. Es complicado en Estados complejos, por ejemplo, en España en temas de
medio ambiente va el ministro pero la competencia la tienen las CCAA, así se dice que debe ser un representante de
rango ministerial para poder permitir la presencia de representantes territoriales.
En España lo que hemos hecho para la cooperación Estado-CCAA donde las Comunidades tienen la competencia son
las conferencias sectoriales por materias que se reúnen en el ministerio correspondiente, y en el 2004 se aseguró la
presencia de un Consejero autonómico que acompaña al ministro nacional a las reuniones.

⮚ Se permite (no impone) que miembros de los Gobiernos de los entes infraestatales acudan al Consejo en
representación de su Estado. Caso español:
● La participación en el Consejo forma parte de las “relaciones internacionales”, que son una competencia exclusiva
del Estado (art. 149.1.3º Constitución española). Pero nada impide la presencia de representantes autonómicos en
las “delegaciones”.
● El Acuerdo de la Conferencia para Asuntos Relacionados la UE (CARUE, regida por Ley 2/1997) sobre el
sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de la UE de 2004 (objeto de varias
modificaciones) prevé:

29
 o La presencia de un Consejero autonómico en la delegación española que asiste a las reuniones de ciertas
formaciones del Consejo, cuando se aborden aquellos asuntos previamente identificados por las CC.AA.,
prestando asesoramiento.
o El citado representante es elegido por la Conferencia Sectorial concernida y ocupará el puesto durante, al
menos, un semestre de presidencia del Consejo.

⮚ Formaciones del Consejo: aun siendo un órgano único, la composición del Consejo varía:
● Los Tratados contemplan expresamente dos formaciones: el Consejo de Asuntos Generales y el Consejo de
Asuntos Exteriores.
● La determinación de las restantes formaciones corresponde al Consejo Europeo (10 formaciones + “Eurogrupo” –
vertiente del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros en el que participan los EEMM de la zona Euro-).

⮚ Sede: Bruselas, aunque en abril, junio y octubre las sesiones se celebran en Luxemburgo.

1.2. Presidencia

⮚ La Presidencia del Consejo de Asuntos Exteriores es permanente y corresponde al Alto Representante (ver infra). Que
se ocupa de la acción exterior de la UE (Relex y PESC).

⮚ La Presidencia de las restantes formaciones del Consejo es ejercida por rotación, sobre las base de las siguientes
reglas aprobadas por el Consejo Europeo:
● Entre los EEMM se forman grupos predeterminados de 3 EEMM, atendiendo a la diversidad de los
EEMM y a los equilibrios geográficos en la UE.
● Cada grupo está al frente de la Presidencia durante un período de 18 meses y cada miembro del grupo,
durante un período de 6 meses, ejerce la Presidencia de todas las formaciones del Consejo.
Se prevé que trabajen siempre juntos los EEMM sobre el que preside en el presente, el del pasado y el
futuro para asegurar una continuidad. Conocido como la troyka europea.

1.3. COREPER (art. 240.1 TFUE)

COREPER = comité de representantes permanentes.
El Consejo de Ministros tiene un orden del día y tan solo se suele discutir sobre los temas en los que hay discrepancia, en
los que hay consenso no se suele discutir y es meramente formal su acción de aprobación.
El COREPER preparan las reuniones del Consejo, y los grupos de trabajo lo llevan a un ámbito más técnico.
Aquí esta presente también la Comisión como hemos visto en el procedimiento legislativo, porque si quiere contraponerse
a lo discutido luego tendrán que levantar su contradicción por unanimidad.

⮚ Órgano único con dos formaciones: COREPER I (integrado por los Representantes Permanentes Adjuntos de los
EEMM) y COREPER II (compuesto por los Representantes Permanentes de los EEMM).
Cada Estado miembro debe tener una embajada, con un embajador y adjunto, lo cual es requisito indispensable en la
UE para integrar la COREPER.
COREPER I-> políticas muy técnicas y especializadas.
COREPER II —> asuntos exteriores y asuntos generales, temas más políticos.

⮚ Presidido por el Estado que preside el Consejo y con presencia de un representante de la Comisión.

30
⮚ Prepara las reuniones del Consejo y ejecuta los mandatos que éste le confíe: referencia al reparto de tareas entre
COREPER I y COREPER II.

⮚ En ciertos ámbitos intervienen otros Comités, tales como el Comité Especial de Agricultura o el Comité Político y de
Seguridad (presidido por un representante del Alto Representante).

1.4. Grupos de trabajo

En el grupo de trabajo los funcionarios expertos discuten con la Comisión la propuesta, sobre todo importancia en las más
técnicas y especializadas, esto es así porque por ejemplo los diplomáticos del COREPER que no suelen ser muy
especializados no podrán discutir bien materias como la propiedad intelectual. Después del grupo de trabajo para al
COREPER, cuando ya ha habido consenso o ha habido una discrepancia no salvable y a ver si con una discusión más
política se puede salvar.
De la COREPER al Consejo de Ministros ocurre igual, pasan las materias consensuadas o las con discrepancia. Las
materias consensuadas ya ni se debaten ni hay votación a no ser que lo pida un EEMM, debaten ya los puntos donde hay
discrepancia.

⮚ Creación por el COREPER (alguno está previsto en el TFUE o en actos del Consejo).

⮚ Compuestos por un representante por EM:

● Normalmente Consejeros de la REPER o funcionarios que se desplazan desde sus capitales.
● Al igual que en el Consejo, algunos Grupos cuentan con la presencia de representantes de las CC.AA.

⮚ Como el COREPER, presidido por el EM que preside el Consejo y con presencia de un representante de la Comisión.
⮚ La iniciativa legislativa es de la comisión, que manda un proyecto al consejo. Los comités sectoriales son los
encargados de estudiar estas iniciativas.

⮚ Función: preparación de trabajos del COREPER y de los otros comités.

2. Poderes

2.1. Órgano legislativo (junto al Parlamento Europeo)

⮚ El Consejo encarna, junto al PE, el poder legislativo, cuyo ejercicio se traduce en la adopción de “actos legislativos”
en forma de Reglamentos, Directivas y Decisiones (ver Tema 7). Colegislador.
⮚ El Consejo actúa como colegislador, y lo dicen diversas bases jurídicas como el artículo 114 TFUE. Actúa en un
verdadero proceso legislativo, peculiaridad el gran poder de la Comisión donde el PE y Consejo no tienen la iniciativa
legislativa, y para modificarla el Consejo lo debe acordar por unanimidad lo cual es difícil. El juego está en el diálogo
con la Comisión, porque al fin y al cabo la Comisión quiere que se apruebe y debe verse flexible a modificar su
propuesta sobre todo cuando se ve que no se va a aprobar.
⮚ Hay bases jurídicas donde se prevé un procedimiento legislativo especial, como el artículo 19 TFUE. Es discutible
que sea un procedimiento legislativo, no es un procedimiento colegislativo, pero lo llama así.
El especial no siempre es el mismo, en cada base jurídica se describe cual es ese procedimiento. Todos los especiales
tienen en común que intervenga tanto Consejo como PE, pero en muchos casos vemos que la actuación del PE es
residual donde a veces solo se prevé su consulta no vinculante.
Luego hay otras bases jurídicas que atribuyen poder decisorio al Consejo y no lo llama procedimiento legislativo, así
es un procedimiento no legislativo que afecta a la naturaleza de los actos. Por ejemplo, una directiva o un reglamento

31
 podrá ser acto legislativo o no según lo diga la base jurídica. Así un mismo acto puede ser acto legislativo o no según
el procedimiento legislativo ordinario.

⮚ Existen dos tipos de procedimiento legislativos:

● Procedimiento legislativo ordinario:
o La autoría del acto corresponde conjuntamente al Consejo y al PE
o Ambas instituciones actúan a partir de una iniciativa de la Comisión, salvo en raras excepciones (ver infra
poder de iniciativa de la Comisión).
o Estudiar procedimiento legislativo ordinario en Anexo 1.
● Procedimientos legislativos “especiales”: la autoría del acto corresponde, según los casos:
o Al Consejo con la participación del PE, en forma de consulta o aprobación: p.ej. arts. 19 y 21 TFUE, en
materia de ciudadanía europea.
o Al PE, previa aprobación del Consejo: ver p.ej. art. 223.2 TFUE, sobre elecciones al PE.
o El Consejo o el PE también actúan a partir de una iniciativa de la Comisión, salvo que la base jurídica
disponga otra cosa (ver infra poder de iniciativa de la Comisión).

⮚ Alguna base jurídica le atribuye competencia para adoptar actos normativos que no se califican como “actos
legislativos” (pues no resultan de un procedimiento legislativo), sino como “actos reglamentarios”: p.ej. art. 103
TFUE, sobre Dº de la competencia (este artículo no dice que el Consejo actúa en el marco de un procedimiento
legislativo).
El. 103 TFUE es la base que permite adoptar normas del 101 y 102 TFUE, ese precepto que prohíbe a las empresas que se
concierten (prácticas restrictivas de las competencias) y empresas que ocupan situación de dominio en el mercado (para
que no abusen de su poder). Atribuye a la UE la competencia para poder investigar e inspeccionar las empresas y
sancionarlas.
*Puede ocurrir que mediante una base jurídica se dé opción a crear un acto que no siga el procedimiento legislativo
ordinario, sino otro que se establezca en la misma base.

2.2. Papel en la PESC

⮚ El Consejo detenta el poder decisorio, que ejerce sin intervención de la Comisión ni del PE. El poder de iniciativa
corresponde, en este caso, a los EEMM y al Alto Representante.

⮚ En este ámbito existe una tipología propia de actos: decisiones que establecen las acciones que va a realizar la UE;
decisiones que fijan las posiciones de ésta en torno a un tema; y, medidas de ejecución de las decisiones anteriores
(ver Tema 7).

⮚ La actuación del Consejo se enmarca dentro de las orientaciones generales y las líneas estratégicas definidas por el
Consejo Europeo.

⮚ Sobre la celebración de acuerdos internacionales en el ámbito de PESC, ver Anexo 2.

⮚ El Consejo es el foro donde se celebra la PESC. Es un lugar donde se intenta llegar a una posición común o acción
común en política exterior por unanimidad, y la ejecución de esas medidas puede ser adoptadas por mayoría
cualificada.

2.3. Papel en la celebración de acuerdos internacionales por la UE

32
⮚ El Consejo tiene un papel central en la celebración de acuerdos internacionales, junto con la Comisión y el PE.
Hablamos de acuerdos y no de tratados, tratados solo para los de la UE, pero no es algo relevante solo para
diferenciarlos.
⮚ La Comisión negocia, una vez hecho el tratado para decidir que se concluya es el Consejo, y a su vez para que el
Consejo pueda decidir es necesario antes la aprobación del Parlamento Europeo.

⮚ Estudiar el procedimiento de celebración de acuerdos internacionales en Anexo 2.

2.4. Poderes presupuestarios

⮚ El Consejo aprueba las Decisiones sobre recursos propios (art. 310 TFUE; ver Tema 2) - estas decisiones no son de
derecho derivado, está ratificado por los eemm.
⮚ Aprueba también el presupuesto anual:
● Se inicia con la elaboración por la Comisión de un proyecto de presupuesto sobre la base de las previsiones de
gastos que le remiten las restantes instituciones.
● La aprobación del presupuesto corresponde al Consejo y al PE. Pueden modificar la propuesta en este caso sin
necesidad de unanimidad.
● Se sigue un procedimiento que recuerda al procedimiento legislativo ordinario.
● Debe respetar el “marco financiero plurianual” (quinquenal; art. 312 TFUE).

Se aprueba año a año el presupuesto. El Consejo no negocia el presupuesto, solo da orientaciones políticas. Pero
hay un marco financiero plurianual que se aprueba cada cinco años para que haya una estabilidad y no haya
grandes saltos cada año.

2.5. Funciones de coordinación:

⮚ Especial referencia a la UEM: coordinación de las políticas económicas y procedimiento en caso de déficit público
excesivo (art. 121.1 y 2 y art. 126.9 y 11 TFUE).
⮚ Políticas donde no legisla, hace políticas de coordinación o fomento.

3. Adopción de decisiones en su seno

3.1. Iter (procedimiento que sigue el Consejo para adoptar sus decisiones).

⮚ Recepción de la propuesta de la Comisión o de la iniciativa de cualquier otra instancia en la Secretaría General del
Consejo:
● Obligación de transmitir a los Parlamentos nacionales las propuestas de actos legislativos (art. 12 TUE) (ver
principio de subsidiariedad en Tema 3). Para que los parlamentos nacionales puedan debatir sobre si está
justificado que actúe la UE en las materias compartidas, en las materias exclusivas no hace falta. Para que la UE
no abuse de las competencias compartidas haciendo un mal uso del principio de subsidiariedad.

⮚ La propuesta o iniciativa pasa al correspondiente grupo de trabajo y examen en esta sede. Negociación ya presente en
el grupo de trabajo. Reuniones donde habla cada uno en su idioma.

⮚ La propuesta o iniciativa pasa después al COREPER (o al Comité correspondiente) como “punto I” (consenso, y no se
discute solo da trámite) o “punto II” (no hay consenso). Si no hay consenso en el grupo de trabajo, se intentará
33
 desatascar en el COREPER, si no lo consigue lo puede pasar al Consejo para que lo intenten ellos. Eso sí, el
COREPER puede devolver incluso la propuesta otra vez al grupo de trabajo.

⮚ La propuesta o iniciativa pasa por fin al Consejo (al COREPER II), como “punto A” o “punto B”, para su adopción o
devolución al COREPER I (o al Comité competente). Los puntos A luego en la práctica ni se. pasan, directamente se
aprueban, y los puntos B se debaten.

⮚ La presidencia del Consejo coordina por donde pasa la propuesta, es quien la va pasando de los distintos grupos de
trabajo o COREPER.

3.2. Formación de la voluntad del Consejo: reglas generales de votación (arts. 16 TUE y 238 TFUE)

⮚ Reglas de votación: unanimidad, mayoría cualificada y mayoría simple. Depende de lo que diga la base jurídica.
Normalmente el procedimiento legislativo ordinario prevé la mayoría cualificada.
Si la base jurídica no dice nada sobre la regla de la mayoría se aplicará la mayoría cualificada.
Es decir, es siempre mayoría cualificada excepto que la base jurídica diga lo contrario.
Por ejemplo, en materia fiscal se atribuye la unanimidad en su base jurídica en el 113 TFUE.

Antes de Lisboa la mayoría cualificada cada EEMM tenía un número de votos según población y riqueza, así por
ejemplo los cuatro grandes (Reino Unido, Alemania, Francia e Italia) tenían 10 votos, España tenía 8 por ejemplo,
pero países como Malta o Chipre tenían solo 3 votos.

⮚ Mayoría cualificada (regla habitual)

● Opera:
o Cuando sea la regla de votación prevista por base jurídica.
o En todo caso, en el marco del procedimiento legislativo ordinario (con excepciones; ver infra poder de
iniciativa de la Comisión).
o Con carácter subsidiario (salvo en el ámbito de la PESC, ver infra).
● Formación de la mayoría cualificada (tras Brexit): tras el T.Lisboa y a partir de 1 de abril de 2017 se aplica un
sistema de “doble mayoría”:
o Los EEMM que votan a favor deben representar el 55% de los miembros del Consejo, con un mínimo de 15
de los 27 EEMM (si el Consejo no decide a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, el porcentaje
se eleva al 72% - porque no está interviniendo la Comisión, que defiende el interés comunitario, por eso se
exige un porcentaje mayor).
o Además, los EEMM que votan a favor deben representar al 65% de la población de la UE.
o Así, es un doble criterio dando peso al Estado, pero sobre todo que representen un porcentaje de población.
Así, alguien de la Comisión siempre controlan el porcentaje de la población porque es algo que va cambiando.
● “Minoría de bloqueo”: se impedirá la adopción de una decisión por parte del Consejo cuando los EEMM que
voten en contra o se abstengan sean al menos 4 EEMM y sumen algo más del 35% de la población de la UE.
● Pero, no hay necesidad de votar si queda claro que la propuesta se va a aprobar o si no se va a llegar a la minoría
de bloqueo.

⮚ Unanimidad (reducida notablemente tras T.Lisboa):

● Opera:
o Cuando sea la regla de votación prevista por la base jurídica.

34
 o Cuando el Consejo desee modificar la propuesta de la Comisión (ver infra poder de iniciativa de la
Comisión).
● La abstención no impide la unanimidad.
● La sustitución de la unanimidad por la mayoría cualificada en una base jurídica puede realizarse a través del
procedimiento de revisión simplificado del art. 48.7 TUE (ver Tema 6). Así, hay un proceso para llegar a mayoría
cualificada sin tener que revisar los tratados.
● En el ámbito de la PESC sigue siendo la regla de votación subsidiaria (ver infra). PESC como ya hemos dicho
unanimidad, pero las medidas de ejecución en medidas de PESC sí se pueden adoptar por mayoría cualificada.
● Cuando se deba dar la unanimidad normalmente siempre se suele votar.

⮚ Mayoría simple: se aplica para cuestiones de procedimiento (voto a favor de la mayoría de miembros del Consejo -
hoy, 15 EEMM-).

3.3. Reglas de votación en el ámbito de la PESC: (art. 31 TUE)

⮚ Unanimidad (regla general)

● “Abstención constructiva”:
o Permite a un EM abstenerse en la votación (sin frustrar la adopción del acto), con la consecuencia de que el
acto aprobado no será vinculante para él.
o Si el número de miembros del Consejo que formulan una declaración en este sentido fuera al menos de 1/3
de todos los EEMM que reúnen como mínimo 1/3 de la población de la UE, no se adoptará la decisión.

⮚ Mayoría cualificada:
● Cualquier decisión por la que se establezca una acción o una posición de la UE a partir de una decisión del
Consejo Europeo y por la que se aplique una decisión que establezca una acción o posición común (ver otros
supuestos en art. 31.2 TUE). Ejecución de las medidas tomadas en la PESC podrá ser por mayoría cualificada.
● La mayoría cualificada no se aplica a las decisiones PESC que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la
defensa.
● Tiene carácter reversible: si un EM declara que, por motivos vitales y explícitos de política nacional, tiene
intención de oponerse a la adopción de una decisión que se debe adoptar por mayoría cualificada, y el Alto
Representante no encuentra una solución aceptable para aquél, el Consejo podrá decidir por mayoría cualificada
elevar el asunto al Consejo Europeo para que éste adopte una decisión por unanimidad. (No entra el carácter
reversible).
● Puede extenderse a nuevos casos (pero nunca a las decisiones con repercusiones militares o en el ámbito de la
defensa) a través del procedimiento de revisión simplificado (ver Tema 6).

⮚ Mayoría simple: únicamente para cuestiones de procedimiento.

4. Formación de la voluntad nacional ante el Consejo

Los EEMM se privan de las competencias constitucionales de una parte sustancial voluntariamente, y se privan de
legislar en otras materias compartidas si lo justifica en el principio de subsidiariedad la UE, incluso en la política
monetaria los EEMM no lo regulan. Y todas estas medidas se gestan sobre todo en el Consejo, y también en el PE.
Esto es muy importante porque la UE se impone a leyes nacionales, por tanto los parlamentos nacionales deben poder
controlar a la UE para que no haga lo que le dé la gana digamos.

35
 Así, en el Consejo debería estar representada España y no el gobierno español como lo está actualmente, porque
además del gobiernos están las Cortes o CCAA y la representación del gobierno únicamente en el Consejo no es
suficiente.
Así se toman medidas para que se controle la representación del gobierno en la UE.

4.1. Participación de los Parlamentos nacionales

⮚ Motivo: la cesión de competencias a la UE supone una pérdida de poderes por parte de los Parlamentos nacionales,
que no ven compensada en el plano comunitario. Entonces, ¿a qué institución nacional le corresponde ser consultado?

⮚ En España, la participación de las Cortes en la fijación de la posición que mantendrán España en el Consejo se
articula a través de la Comisión Mixta del Congreso y del Senado para la UE (Ley 8/1994).

⮚ Debemos recalcar que la propia UE ha introducido el mecanismo de la subsidiariedad controlada por los parlamentos
nacionales para dotar de legitimidad el acto de la UE.

4.2. Participación de los entes infraestatales

⮚ En España, la intervención de las CC.AA. en la formación de la voluntad nacional se articula a través de las
Conferencias sectoriales y la Conferencia para asuntos relacionados con la UE (CARUE). Está regulada en el
Acuerdo sobre la participación interna de las CC.AA. en los asuntos comunitarios a través de las Conferencias
sectoriales, de 1994.
⮚ Aunque debemos decir que se reúnen poco y además son poco efectivas porque no suelen llegar a consensos.
⮚ En Alemania por ejemplo el presidente de los lands manda un mandato al representante sobre el tema que le afecta.

IV. EL PARLAMENTO EUROPEO

1. Composición y sede

⮚ Compuesto por representantes de los ciudadanos de la UE: 705 diputados (tras Brexit):
● Mínimo por EM: 6 (Chipre, Luxemburgo y Malta).
● Máximo por EM: 96 (Alemania; le sigue Francia, con 79).
● España: 59 (le sigue Polonia, con 53).
● Criterio: representación decrecientemente proporcional. No es estrictamente proporcional, hay un mínimo y un
tope, así países como Chipre están sobrerrepresentados.

⮚ Presidente: elegido por mayoría absoluta de sus miembros por dos años y medio (renovable).

⮚ Sede: Bruselas, Estrasburgo y Luxemburgo. Se reúnen en Bruselas.

2. Elección

⮚ Miembros PE elegidos por sufragio universal directo (desde el “Acta electoral” de 1976, aprobada conforme al
antiguo TCEE). Mandato: 5 años. Últimas elecciones: mayo 2019 (con participación del Reino Unido)
⮚ El Acta Electoral realmente dice pocas cosas, solo que se hace por sufragio universal y directo. Pero no hay una clara
armonización.

36
⮚ Procedimiento electoral: art. 223.1 TFUE prevé elecciones en EEMM conforme a procedimiento uniforme o de
acuerdo con principios comunes a todos los EEMM:
● El Acta electoral de 1976 fue modificada en 2002 para establecer algunos principios comunes: introducción de un
sistema de escrutinio proporcional (sistema de listas abiertas o cerradas o voto único transferible, da opciones).
● En los aspectos no regulados se aplican las previsiones de cada EM (en España, LOREG). La mayoría de EEMM
cuentan con una circunscripción única (España); unos pocos organizan las elecciones en circunscripciones
regionales (caso de Francia o Italia).
● Cualquier reforma del Acta electoral debe aprobarse siguiendo el procedimiento legislativo especial previsto en el
art. 223.1 TFUE (a iniciativa y previa aprobación del PE, decisión del Consejo por unanimidad) y habrá de ser
posteriormente ratificada por todos los EEMM conforme a sus respectivas normas constitucionales.

⮚ Adquisición de la condición de miembro PE a efectos del disfrute de los privilegios e inmunidades que lleva
aparejados (art. 9 Protocolo privilegio e inmunidad de la UE): STJ as. Oriol Junqueras, de 2019.

⮚ Derecho de sufragio activo y pasivo de todos los ciudadanos de la UE en el territorio del EM de residencia (art. 20
TFUE, sobre ciudadanía de la UE). Así, por ejemplo residentes alemanes en España pueden votar y ser elegidos en las
elecciones.

3. Grupos políticos y funcionamiento

⮚ Los miembros del PE se agrupan por sus afinidades políticas, no por su nacionalidad. Condiciones para la
constitución de un grupo político:
● Debe estar integrado por diputados elegidos en, al menos, una ¼ parte de los EEMM. Así, no cabe un grupo
parlamentario nacional o de pocos Estados, así que sean grupos por afinidades políticos y no por nacionalidad.
● Mínimo necesario para constituir un grupo político: 25 diputados.

⮚ El PE funciona en pleno y en comisiones. Pleno:

● Se reúne en “períodos parciales de sesiones” una vez al mes en Estrasburgo; también celebra períodos parciales de
sesiones adicionales en Bruselas.
● Quórum: 1/3 de los miembros.
● Regla de votación, salvo disposición en contrario: mayoría de votos emitidos.
● Derecho del Consejo y de la Comisión a asistir a sesiones del pleno; también pueden asistir a las comisiones por
invitación.

4. Poderes

Replica en cierta parte los poderes del Consejo.

4.1. Órgano legislativo (junto al Consejo)

⮚ Evolución histórica: creciente participación del PE en la adopción de actos de la UE (inicialmente sólo desempeñaba
una función consultiva).

⮚ Actualmente participa en la aprobación de todos los “actos legislativos” junto con el Consejo en el marco de los tipos
de procedimiento señalados supra:
● Procedimiento legislativo ordinario: estudiar Anexo 1.
● Procedimientos legislativos especiales (ver supra, Consejo)

37
⮚ Hay bases jurídicas que permiten la adopción de actos normativos no legislativos (“reglamentarios”) y que también
contemplan la intervención del PE, bien requiriendo su consulta (p.ej. art. 103 TFUE), bien requiriendo su aprobación
(p.ej. art. 82.2.d) TFUE).

4.2. Participación en la celebración de acuerdos internacionales por la UE

⮚ Relevante papel en la celebración de acuerdos internacionales, junto con el Consejo y la Comisión.

⮚ Estudiar el procedimiento de celebración de acuerdos internacionales en Anexo 2.

⮚ Para que el Consejo concluya los acuerdos internacionales, lo debe aprobar previamente el PE por la regla de mayoría
a vista.

4.3. Participación en la PESC:

⮚ La participación del PE se limita a la consulta por el Alto Representante “sobre los aspectos principales y las opciones
fundamentales” de la PESC. Solo un control político general tiene el PE, la PESC se regula como tal solo en el
Consejo.

⮚ Ejerce también un control político sobre el Consejo y el Alto Representante.

4.4. Poderes presupuestarios:

⮚ Ver supra Consejo.

⮚ Control de ingresos y gastos: controla la ejecución del presupuesto por parte de la Comisión.

4.5. Control político

⮚ Control ordinario:
● Preguntas parlamentarias: la Comisión está obligada a contestarlas y el Consejo se ha sometido voluntariamente a
ellas (escritas, orales y formuladas dentro del turno de preguntas) - es una manera de presionar
● Examen y debate de informes y programas que le presentan la Comisión o el Consejo.
● El control político es muy importante sobre todo para controlar el ejercicio de otras instituciones, sobre todo de la
Comisión. La Comisión debe observar si los EEMM cumplen el derecho de la UE, si no lo cumplen puede instar
un procedimiento que puede invocar en una demanda contra ese Estado ante el TJ. La Comisión utiliza esto con
bastante discrecionalidad, ningún artículo exige la actuación de la Comisión, y parece a veces que la Comisión
trata mejor a unos miembros que a otros y con unos inicia el procedimiento y otros no.
Así, el control político sirve para controlar estas actuaciones de la Comisión y presionarla mediante estas
preguntas.

⮚ Moción de censura frente a la Comisión en su conjunto: (art. 234 TFUE)

● Puede presentarla 1/10 parte de los diputados del PE.
● “Período de enfriamiento” de 3 días.
● Prosperará cuando sea aprobada por una mayoría de 2/3 de los votos emitidos, que representen, a su vez, a la
mayoría de los diputados que componen el PE. Es una mayoría reforzada a la regla general.

38
 ● Para el Alto Representante supondrá la dimisión del cargo que ejerce en la Comisión, pero no del que ejerce en el
Consejo (Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores).
● No es posible contra el Consejo.

⮚ Comisiones de investigación.
⮚ En el procedimiento legislativo ordinario, el Consejo actúa por mayoría cualificada a no ser que quiera introducir sus
propias enmiendas y la Comisión no quiere modificar su propuesta será por unanimidad.
Pero, si se llega al Comité de Concialiación la Comisión ya no tiene ningún poder. Así, otro elemento de presión para
la Comisión es amenazar con llegar a este Comité.

5. Adopción de decisiones en su seno

⮚ Regla general: mayoría de los votos emitidos (art. 231 TFUE).

⮚ Tratados pueden prever otras reglas de votación: p.ej. art. 234 TFUE, relativo a la moción de censura.

V. LA COMISIÓN EUROPEA

1. Composición y sede

⮚ 27 miembros, incluidos su Presidente y el Alto Representante (ver infra).

⮚ Tras el T.Lisboa, el art. 17.5 TUE establece que desde el 1 noviembre 2014 la Comisión estaría compuesta por
número de miembros correspondiente a 2/3 del número de EEMM, a menos que el Consejo Europeo decidiera por
unanimidad modificar dicho número. En 2009 el Consejo Europeo decidió mantener un miembro por cada EM.

⮚ Sede: Bruselas

2. Nombramiento y mandato (art. 17 TUE)

Proceso nuevo introducido por el Tratado de Lisboa (antes se proponía y votaba directamente), con la intención de
buscar una correlación entre la mayoría del PE, Consejo y Comisión.
⮚ Sistema de nombramiento:
● Propuesta del Consejo Europeo al PE, por mayoría cualificada, del candidato a Presidente, “teniendo en cuenta el
resultado de las elecciones al PE” (ej. No tiene sentido un presidente comisario socialista y una mayoría
conservadora o viceversa).
● Elección del candidato por el PE, por mayoría de los miembros que lo componen.
● El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adopta la lista de las demás personalidades que se
proponga nombrar miembros de la Comisión (lista establecida de conformidad con las propuestas presentadas por
cada EM).
● El Presidente, el Alto Representante y los demás miembros de la Comisión se someten colegiadamente al voto de
aprobación del PE. Así el Consejo debe tener muy en cuenta la configuración del Parlamento porque serán ellos
quien lo aprueben o no, deberán elegir una lista del signo de la mayoría del PE para que la aprueben. El
Parlamento tiene así un papel muy importante en este procedimiento.
● El Consejo Europeo nombra, por mayoría cualificada, a la Comisión.

39
⮚ Previsiones específicas relativas al Alto Representante, que es miembro de la Comisión (ocupa una de las
Vicepresidencias) (ver infra)

⮚ Mandato:
● Ejercicio de sus funciones con absoluta independencia y en interés general de UE.
● 5 años, renovable (coincide con legislatura del PE).
● Posible moción de censura (ver supra).

3. Organización interna
Los comisarios no dejan de ser representantes de los EEMM, aunque se dice ingenuamente que son independientes y
miran por los intereses de la UE, pero sí lo hacen aunque no necesariamente porque quieren sino porque la Comisión
actúa colegiadamente, a través de la reunión semanal de comisarios que se celebra en Bruselas. Son reuniones a puerta
cerrada (para garantizar la independencia) que se deciden por mayoría.
Por ejemplo, si debe actuar contra Holanda probablemente el holandés vote en contra la sanción, pero el resto puede votar
a favor de sancionarles. Aun así al ser a puerta cerrada no se sabe el voto del holandés que puede votar con mayor
independencia al no someterse a la presión pública.

⮚ Colegialidad: todas las decisiones, aunque adoptadas por mayoría, se imputan a la institución en su conjunto y son
asumidas colectivamente por todos sus miembros.

⮚ Reparto de “carteras”: Cada comisario tiene una cartera, y cada cartera tiene su dirección general que trabaja
siguiendo instrucciones del comisario, pero realmente las decisiones de cada cartera no la toman ni la dirección ni el
comisario sino que se toman colegiadamente entre todos.
● Asignación a cada Comisario de sectores de actividad en los que serán especialmente responsables de la
preparación de los trabajos de la Comisión.
● El reparto de “carteras” es efectuado por el Presidente, salvo Alto Representante.

⮚ Referencia a los Servicios de la Comisión y a las Agencias (creadas por acto legislativo; p.ej., Agencia Europea del
Medicamento o Agencia Europea de Propiedad Intelectual).

4. Poderes principales (pregunta probable de examen)

4.1. Poder de iniciativa normativa

⮚ Monopolio del poder de iniciativa para la adopción de actos legislativos (procedimiento legislativo ordinario y
procedimientos legislativos especiales), con excepciones establecidas en algunas bases jurídicas:
● Posible iniciativa de otras instituciones: p.ej., art. 129.3 TFUE.
● En el Espacio de libertad, seguridad y justicia, el art. 76 TFUE también prevé la posible iniciativa de una ¼ parte
de los EEMM para la adopción de medidas en materia de cooperación judicial penal y de cooperación policial.
Pero también lo puede iniciar la Comisión, este artículo solo prevé otra posibilidad.
El procedimiento legislativo ordinario lleva incluso implícito la iniciativa de la Comisión.

⮚ También se establece el poder de iniciativa de la Comisión en otras bases jurídicas que no prevén un procedimiento
legislativo: p.ej., art. 103 TFUE citado supra.

⮚ La consecuencia es que si el poder de iniciativa es de la Comisión, el Consejo y Parlamento no puede actuar, ¿se les
puede obligar a que propongan una propuesta? Sí, por iniciativa popular desde el Tratado de Lisboa, pero no vincula
40
 de la Comisión pero tiene una presión política muy grande. O requerimiento del PE y Consejo pero tampoco es
vinculante.

⮚ Mecanismos para instar a la Comisión a que ejerza su poder de iniciativa:

● Iniciativa legislativa popular (tras T.Lisboa): 1 millón de ciudadanos de un número representativo de EEMM (art.
11.4 TUE); no vincula a la Comisión.
● El PE y el Consejo pueden requerirle: la Comisión no está vinculada por el requerimiento, pero debe motivar su
negativa.

⮚ Implicaciones del poder de iniciativa: art. 293 TFUE:

● No cabe obviar la propuesta de la Comisión.
● Sólo cabe modificación de la propuesta de la Comisión por unanimidad en el Consejo, salvo en el Comité de
Concilación y en tercera lectura del procedimiento legislativo ordinario (–ver infra Procedimiento legislativo
ordinario, en Anexo 1) y en el procedimiento presupuestario. El Consejo si quiere modificar la propuesta debe
hacerlo por unanimidad, lo cual es muy complicado. El Parlamento no puede modificar, solo puede hacerlo el
Consejo por sus propias enmiendas o las que vienen del PE, pero el Parlamento no puede modificar como tal.
● Facultad de la Comisión para modificar o retirar su propuesta mientras no haya sido adoptada: la Comisión puede
retirarla si median razones objetivas (cuando las enmiendas proyectas por el Consejo y el PE puedan
"desnaturalizar" su propuesta), debiendo motivar su decisión (que es susceptible de recurso de anulación). El TJ
decide si se ha desnaturalizado o no la propuesta, porque si es así la puede retirar dejando sin poder legislar al
Consejo y PE.
La Comisión debe ver así las modificaciones que hace el Consejo y Parlamento para ver si las aprueba o no, por
eso la Comisión participa siempre en las reuniones de estas dos instituciones.
● Funcionamiento práctico: diálogo permanente con el Consejo y el PE en el marco del procedimiento decisorio
correspondiente (“trílogos”).

4.2. Poder normativo. Es como un ejecutivo, adopta normas también, normas de rango no legislativo sino
reglamentario digamos.

4.2.1.Adopción de “actos delegados” (art. 290 TFUE - copiar) (novedad introducida por T.Lisboa)

Art.290 TFUE: 1. Un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no
legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto
legislativo.
Los actos legislativos delimitarán de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la
delegación de poderes. La regulación de los elementos esenciales de un ámbito estará reservada al acto
legislativo y, por lo tanto, no podrá ser objeto de una delegación de poderes.
2. Los actos legislativos fijarán de forma expresa las condiciones a las que estará sujeta la delegación, que
podrán ser las siguientes:
a)el Parlamento Europeo o el Consejo podrán decidir revocar la delegación;
b)el acto delegado no podrá entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el Consejo han formulado objeciones en
el plazo fijado en el acto legislativo.
A efectos de las letras a) y b), el Parlamento Europeo se pronunciará por mayoría de los miembros que lo
componen y el Consejo lo hará por mayoría cualificada.
3. En el título de los actos delegados figurará el adjetivo «delegado» o «delegada».

41
⮚ Supuesto: cuando un “acto legislativo” (Reglamento o Directiva, adoptados por procedimiento legislativo -ordinario o
especial-) delegue en la Comisión los poderes para adoptar actos “de alcance general que completen o modifiquen
determinados elementos no esenciales del acto legislativo”:
⮚ Actos en los que la Comisión complementan o modifican en elementos no esenciales, caso de un reglamento muy
amplio que es el de marcas, donde había artículos muy amplios y les permitió concretar los detalles digamos. Pero
incluso a veces se le puede delegar la modificación.
⮚ Características:
● El acto legislativo delimitará de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance, la duración y las
condiciones de la delegación de poderes.
● La regulación de los elementos esenciales no puede ser objeto de delegación de poderes. El TJ ha precisado que
los actos delegados no pueden contener elecciones políticas, ni afectar a los derechos fundamentales.
● El acto adopta la forma de Reglamento delegado o de Directiva delegada o Decisión delegada.

El TJ puede controlar si la Comisión se excedió o no, pero esto puede ser muy complejo y es difícil decir si se
excedió o no.

⮚ La delegación puede estar sometida en el “acto legislativo” a una o varias condiciones. El art. 290 TFUE contempla
expresamente dos (que permiten al “legislador” mantener un control):
● La posibilidad de revocación de la delegación por el PE o el Consejo; o
● La posibilidad de formular objeciones por el PE o el Consejo para que el acto delegado no entre en vigor.

4.2.2.Adopción de “actos de ejecución normativa” (art. 291 TFUE)

Recordemos que la ejecución administrativa corresponde normalmente a los EEMM, pero en algunos ámbitos la
Comisión sí que tiene competencia para la ejecución administrativa como por ejemplo en la inspección de empresas.
Solo si hay una atribución específica la Comisión tiene está competencia legislativa. Los actos legislativos suelen dar el
poder ejecutivo a la Comisión; aunque en algunos casos se le puede dar al consejo (lo cual no tiene mucho sentido porque
es un órgano legislativo pero se hace).

Cuando aprueban un acto legislativo el PE y Consejo pueden hacer tres cosas, reservarse la regulación exhaustiva para
ellos y regularlo todo, descartando que haya actos delegados o de ejecución de la Comisión, pero esto no suele ocurrir. Lo
lógico es que cuando el legislador actúa no agote la legislación de la materia y opte por delegar en actos delegados, o lo
habitual que es encomendar a la Comisión el desarrollo de la ejecución de esa norma a través de Reglamentos, Directivas
o Reglamentos de ejecución.
Así, realmente la decisión es del legislador sobre quien agota la legislación, pero normalmente no la agotará.

Por ejemplo, materia de pesca marítima que establece entre otras cosas que las pesquerías (especies que viven en una
zona, por ejemplo pesquería de merluzas en el cabo del sol) en peligro de extinción la Comisión debe aprobar medidas de
ejecución cada año, así cada año deberá aprobar un acto de ejecución para conservar y proteger esas especies en riesgo.
Así, no se trata de modificar o complementar el acto, sino de ejecutarlo.
Los actos legislativos pone siempre que son del PE o Consejo, si dice que es medida de la Comisión será acto delegado o
de ejecución. Así es fácil identificar que tipo de acto es por su denominación.

La Constitución quiso simplificar esto en leyes europeas (legislador) que pueden ser leyes a secas o marco, y luego los
reglamentos europeos (actos delegados o de ejecución). Pero al no aprobarse esta simplificación no se llevó a cabo.

42
La Comisión en su iniciativa claramente pondrá que el acto sea delegado o de ejecución a la Comisión, pero luego el PE y
Consejo pueden modificar esto y ahí entra el diálogo. Estarán más dispuestos a los actos de ejecución que a los de
delegación, ya que en los de delegación pueden incluso modificar aspectos que han legislado.

⮚ Supuesto: posibilidad de que el PE y/o el Consejo aprueben Reglamentos, Directivas o Decisiones “de base” o
“marco”, ya sea en el marco de un procedimiento legislativo o de otro procedimiento decisorio, atribuyendo a la
Comisión el poder para adoptar las correspondientes normas de desarrollo:
● Las normas de desarrollo adoptan la forma de Reglamentos, Directivas o Decisiones “de ejecución”.
● “En casos específicos” (debidamente justificados) puede reservarse esta competencia para el Consejo.
● El TJUE ha precisado que los elementos esenciales de la materia deben contenerse en el acto de base y que, como
los actos delegados, los actos de ejecución tampoco pueden contener elecciones políticas o afectar a los derechos
fundamentales.

⮚ De acuerdo con el art. 291.1 TFUE, los actos vinculantes de la UE son ejecutados por los EEMM. Pero el art. 291.2
TFUE añade que “cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de
la Unión, éstos conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados
[…], al Consejo”.
Los actos de decisión son normas subordinadas a los actos legislativos.

⮚ El poder de ejecución normativa de la Comisión se ejerce en el marco del “procedimiento de comitología” previsto en
el Reglamento, Directiva o Decisión “de base” o “marco”:

⮚ En la comitología la Comisión antes de aprobar los actos de ejecución debe someter el proyecto a un Comité.
● La Comisión ha de someter su proyecto de medidas de ejecución a un comité compuesto por representantes de los
EEMM y presidido por un representante de la Comisión, que dispone de un plazo para emitir un dictamen.
● El Reglamento 182/2011 sobre “comitología” prevé básicamente dos tipos de procedimientos (se aplican según
diga la base):
o “Procedimiento de examen” (ver detalles en Reglamento 182/2011):
o Aplicable para la adopción de actos de ejecución de alcance general y otros actos de ejecución relacionados
con ciertas políticas (p.ej., PAC, Política pesquera común, medio ambiente, protección de la salud, PCC
(política comercial) o fiscalidad).
o El Comité lo que hace realmente es vigilar por parte de los EEMM: examinan lo que hace la Comisión e
incluso pueden llegar a paralizar el acto de ejecución.
o El comité se pronuncia por mayoría cualificada. Su dictamen en este procedimiento es vinculante.
o Si el comité emite un dictamen favorable al proyecto de acto de ejecución de la Comisión, ésta podrá
adoptarlo.
o Si el comité emite un dictamen desfavorable, la Comisión debe modificar el acto o acudir a un comité de
apelación, salvo en casos excepcionales.
o Caso de ausencia de dictamen en plazo, la Comisión puede adoptar el acto salvo casos excepcionales.
o “Procedimiento consultivo”: aplicable en el resto de casos y también en los casos antes señalados si está
“debidamente justificado”. Consulta no vinculante, pero es preceptivo y si no se requiere el acto estará viciado.

Así, la participación de los EEMM está muy presente en los actos de las instituciones ya sea por figuras como
la comitología o en los grupos de trabajo donde se mandan funcionarios nacionales también.

43
o Distinción entre poder delegado y poder de ejecución normativa:
La Comisión tiene dos tipos de reglamentos, de función normativa y actos delegados.
● Función del poder delegado: “completar o modificar” un acto legislativo. Función del poder de ejecución
normativa: “precisar” el acto legislativo, cuando sea necesario adoptar condiciones uniformes de ejecución (ver
supra). (Más o menos como un real decreto en España)
● Margen de apreciación del legislador para optar por una u otra vía, susceptible no obstante de control por el TJUE
en caso de error manifiesto de apreciación.

4.3. Poder normativo autónomo

⮚ Alguna base jurídica del TFUE faculta la Comisión para adoptar, directamente con base en el Tratado, actos de
alcance general. P.ej., art. 105.3 TFUE, sobre Dº de la competencia.
⮚ Poder directo de la Comisión para adoptar normas, el 105.3 es el único ejemplo de esto. El 105.3 atribuye a la
Comisión hacer Reglamentos de exención por categorías. Este ejemplo no es muy importante, no entra.
⮚ Este poder normativo autónomo no está presente en España, lo que tenemos es la reserva de ley y reserva material,
pero no hay reserva de reglamento digamos en las que determinadas materias solo las pueda regular el gobierno. Pero
en la UE y en otros países sí hay una reserva reglamentaria.
La comisión puede tener competencia para crear normas o hacer medidas que sean de impulso. De manera que las bases
que dan poderes a la unión pueden ser exclusivos o compartidos pero se encargan fundamentalmente de adoptar normas.

Poder normativo- acto legislativo- reglamentario- autónomo y de aplicación administrativa

4.4. Poder de aplicación administrativa

Las competencias de la UE son competencias normativas y en otros campos medidas de apoyo, fomento y
coordinación. ¿Pero quién ejecuta esas competencias normativas? Es decir, por ejemplo la UE legisla la recaudación
de aranceles, ¿pero quien los recauda? Pues la ejecución corresponde a los EEMM, pero en dos ejemplos por razones
lógicas corresponde a la UE.
En ocasiones aunque la UE tenga competencia exclusiva por las bases jurídicas, la exclusividad puede referirse sólo al
ámbito normativo también al ejecutivo. Lo normal suele ser que la ejecución venga por parte de los EEMM.

Los dos ejemplos son: cuando afecte al presupuesto de la UE, y en el derecho de la competencia la UE no solo legisla
sino que gracias al Reglamento 1/2003 la Comisión también hace la aplicación administrativa donde puede vigilar a
las distintas empresas y en su caso imponerles sanciones, esto es así porque difícilmente se puede hacer desde los
EEMM porque se abarca en una dimensión transnacional donde se afecta más de un Estado.
⮚ La aplicación administrativa del Dº de la UE corresponde a los EEMM; excepcionalmente los Tratados o actos de Dº
derivado atribuyen este poder a la Comisión:
● P.ej., arts. 105 TFUE (Dº de la competencia) y 108 TFUE (ayudas públicas).
● P.ej., Reglamento 1/2003 sobre Dº de la competencia, que faculta a la Comisión para imponer multas en caso de
violación de los arts. 101 y 102 TFUE.

⮚ El ejercicio de este poder se articula a través de la adopción de actos individuales (Decisiones con destinatario).

4.5. Poder de control del cumplimiento del Derecho de la UE por los EEMM

44
⮚ La Comisión puede iniciar contra un EM el procedimiento por incumplimiento (art. 258 TFUE), que puede
desembocar en un recurso ante el TJ y, eventualmente, en una sentencia declarando el incumplimiento del Dº de la UE
(ver Tema 11).
La Comisión vigila a los EEMM cada acto que adoptan para ver si se infringe el derecho de la UE, o incluso los
ciudadanos pueden denunciar a la Comisión cualquier situación que crean contrarias al derecho de la UE incluso en
situaciones cotidianas.
4.6. Papel en las relaciones exteriores (incluida la PESC)

⮚ Representación exterior de la UE, junto con el Alto Representante (ver infra):

● Participación de la UE en Organizaciones y Conferencias internacionales.
● Así quien representa a la UE en organizaciones internacionales o negocia acuerdos internacionales es la
Comisión.
En materia exterior, la Comisión es quien representa a la UE, tanto en conferencias como en organizaciones
internacionales.está representación lo comparte con el Alto representante en la PESC.

⮚ Papel en la PESC: tras el T.Lisboa, la Comisión ha perdido, en favor del Alto Representante, el poder de iniciativa
que antes tenía en este ámbito (compartido con los EEMM). Pero en sí el Alto Representante es vicepresidente de la
Comisión, aunque se dice que tiene un rango independiente como Alto Representante, pero aun así tiene su influencia
la Comisión.
No confundir con el servicio exterior, con el cuerpo de diplomáticos que trabajan para la UE (las delegaciones)

⮚ Participación en la celebración de acuerdos internacionales por la UE: art. 218 TFUE: estudiar Anexo 2.

5. Adopción de decisiones en su seno

⮚ Comisión decide normalmente en reunión (deliberación secreta):

● Quórum: mayoría de miembros.
● Regla de votación: mayoría de miembros (art. 250 TFUE).

⮚ Otras formas de adopción de decisiones: referencia a los procedimientos escritos, de habilitación y de delegación
(arts. 12 a 14 Reglamento interno Comisión).
⮚ La Comisión puede así por ejemplo delegar en un comisario su aprobación por su cuenta, pero son en actos de puro
trámite y no importantes. O puede ser por procedimiento escrito si se propone y ningún comisario se opone, para
agilizar sobre todo para materias de trámite también.

VI. EL ALTO REPRESENTANTE DE LA UNIÓN PARA ASUNTOS EXTERIORES (art. 18 TUE)

⮚ Figura creada por el T.Lisboa (la “Constitución Europea” lo denominaba Ministro de Asuntos Exteriores) con el
objetivo de dotar a la acción exterior de la UE de mayor visibilidad, coherencia y eficacia:
● Nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con aprobación del Presidente de la Comisión (puede
ser cesado siguiendo el mismo procedimiento).
● Pivota entre la Comisión (de la que es Vicepresidente nato y dentro de la cual se ocupa de los asuntos exteriores) y
el Consejo (preside el Consejo de Asuntos Exteriores que se ocupa de PESC y Relex).
● En la PESC tiene un papel particularmente relevante, correspondiéndole, entre otras funciones, presentar
iniciativas, representar a la UE frente a terceros (delegaciones de la UE) y en foros internacionales y participar en la
celebración de acuerdos internacionales (ver Anexo 2). Tiene un poder de iniciativa pero no fuerte porque puede
proponer iniciativas cualquier Estado.
45
⮚ Se apoya en un Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE; art. 27.3 TUE):
La UE tiene muchísimas delegaciones por todo el mundo con funcionarios con competencias diplomáticas, y todo
esto lo dirige el Altos Representante.
El Alto Representante está en la PESC, pero también en Relex, así este Alto Representante pretende integrar el Relex
y PESC para dotar de coherencia en las acciones exteriores de la UE. Porque PESC es de los EEMM y Relex
pertenece a la UE, así se pretende unificarlos en esta figura.
● Se nutre de personal diplomático de los EEMM y de funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría
General del Consejo y de la Comisión.
● Decisión 2010/427 relativa a la organización y el funcionamiento del SEAE:
o Configurado como organismo autónomo, sometido a la autoridad del Alto Representante.
o Se estructura en una Administración central (en Bruselas) y las delegaciones de la UE en terceros países y ante
otras organizaciones internacionales (unas 150).
o No abarca toda la acción exterior de la UE (así, exclusión de la política comercial o la ayuda humanitaria).

VII. PRINCIPIOS QUE RIGEN LAS RELACIONES ENTRE LAS INSTITUCIONES

Como hemos visto hay un triángulo de las principales instituciones y para que no haya tensiones o desequilibrios su
relación rige por dos principios:
⮚ Principio de equilibrio interinstitucional:
● Significado: las instituciones deben actuar dentro de los límites de sus respectivas atribuciones, sin invadir los
poderes de las demás.
● Especial vigencia de este principio en el proceso de adopción de decisiones.

⮚ Principio de cooperación interinstitucional:

● Significado: las instituciones están obligadas a colaborar entre sí para permitir el correcto funcionamiento del
sistema institucional de la UE. Básicamente, se pide un diálogo continuado entre las instituciones.
● Especial vigencia de este principio en el proceso de adopción de decisiones.
● Acuerdos interinstitucionales entre PE, Consejo y Comisión como concreción de la cooperación interinstitucional
(art. 295 TFUE): el valor (vinculante o no) de estos actos interinstitucionales depende de si hubo o no intención por
parte de las instituciones de vincularse.

⮚ Control por el TJUE del respeto de ambos principios en la adopción de decisiones.

46
Procedimiento legislativo ordinario (pregunta de examen)

Iniciativa = Comisión
Una vez recibida la propuesta, Consejo y PE no pueden cambiar la propuesta salvo el consejo por unanimidad.
Cierto es que en el tiempo que tardan, la comisión quiere que se lleve a cabo la propuesta por lo que ve las enmiendas
que le ofrecen El PE y Consejo en primera y segunda lectura, y si el Consejo está unánimemente de cambiar algo, la
Comisión verá útil cambiar lo que indiquen. porque el consejo tiene mucha fuerza hasta que llega a tercera lectura,
que entonces PE y Consejo pueden cambiar lo que quieran.

No hay correlación entre el grupo parlamentario y el Gobierno, ni correspondencia con los comisarios.

47
 ANEXO 1
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO (art. 294 TFUE)
INICIATIVA

⮚ Normalmente corresponde a la Comisión; ver alcance del poder de iniciativa de la Comisión (supra
epígrafe V.4.1 Tema 4).

⮚ El Consejo se pronuncia por las siguientes reglas de mayoría:

● Por mayoría cualificada a lo largo del procedimiento, salvo en el supuesto siguiente.
● En el caso de que el Consejo pretenda introducir enmiendas propuestas por el PE o formuladas por él
mismo que no hayan sido aceptadas por la Comisión (que debe siempre emitir dictamen sobre las
enmiendas), se aplica la regla de la unanimidad.
● Sin embargo, en el seno del Comité de Conciliación y en tercera lectura el Consejo se pronuncia en
todo caso por mayoría cualificada (no opera el poder de iniciativa de la Comisión).

⮚ El PE se pronuncia por mayoría de los votos emitidos, salvo en los casos que se indican seguidamente.

1ª lectura Envío de la Propuesta al PE y al Consejo

LECTURA
PE APRUEBA SU POSICIÓN (con o sin enmiendas a la propuesta) Y LA ENVÍA
AL CONSEJO, QUE PUEDE:

1) Aprobar la posición del PE (por mayoría cualificada o unanimidad; ver supra) → ACTO
ADOPTADO
2) No aprobar la posición del PE, en cuyo caso adopta su posición, con sus propias enmiendas y, en su
caso, con enmiendas del PE (por mayoría cualificada o unanimidad; ver supra) → PASO A 2ª LECTURA

Nota: el Consejo no puede actuar mientras el PE no se pronuncie

2ª lectura
lecturaLECTU
PE EXAMINA POSICIÓN DEL CONSEJO (plazo de 3 meses) Y PUEDE

1) Aprobar la posición del Consejo o no pronunciarse → ACTO ADOPTADO

2) Rechazar la posición del Consejo (por mayoría miembros PE) → ACTO NO ADOPTADO
3) Proponer enmiendas (igual mayoría), → ENVÍO A CONSEJO

Nota: en caso de silencio del PE, el acto se considera adoptado

EN EL SUPUESTO 3): EL CONSEJO SE PRONUNCIA PREVIO DICTAMEN DE LA COMISIÓN

(3 meses), PUDIENDO:

1) Aprobar todas las enmiendas del PE (mayoría cualificada o unanimidad; ver supra) → ACTO
ADOPTADO
2) No aprobar todas las enmiendas del PE → PASO A CONCILIACIÓN

CONCILIACIÓN

48
 …. REUNIÓN COMITÉ DE CONCILIACIÓN PARA LOGRAR TEXTO CONJUNTO
(6 semanas) (miembros del Consejo e igual nº representantes del PE)
No opera el poder de iniciativa de la Comisión

1) Si Comité de Conciliación no aprueba un texto conjunto → ACTO NO

ADOPTADO
2) Si lo aprueba, por mayoría cualificada Cº y mayoría representantes PE → PASO A 3ª
LECTURA

3ª lectura
CONSEJO Y PE PUEDEN (PLAZO DE 6 SEMANAS):

1) Aprobar el acto conforme al texto conjunto, por mayoría cualificada y mayoría de votos emitidos del
PE.
2) No aprobar el acto.

Notas adicionales:
1) Intervención del COREPER (o Comités que lo sustituyen) así como de los Grupos de trabajo del Consejo en la
preparación de la posición del Consejo.
2) Intervención de las Comisiones parlamentarias en la preparación de la posición del PE.
3) Presencia de la Comisión en los trabajos el Consejo (incluidos COREPER y Grupos de trabajo) y del PE,
manteniendo un diálogo permanente en relación con las enmiendas que pretenden introducir (dado el alcance del poder de
iniciativa de la Comisión). Este diálogo a veces da lugar a reuniones triangulares (“trílogos”).
4) Véase Tema 3 sobre: competencias de la UE; aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad;
participación de los parlamentos nacionales.

En el proceso en primera lectura y segunda es difícil introducir enmiendas por la unanimidad que se requiere,
pero la Comisión les hará caso y modificará ella misma su propuesta en la mayoría de ocasiones porque sino
luego estas instituciones pueden rechazar la propuesta por mayoría. O incluso si no se aprueban se podrá llegar
al Comité de Conciliación donde la Comisión ya no tiene ningún poder. Por eso la Comisión presiona en la
primera y segunda lectura sobre todo, pero cederá si ve que se llega al Comité de Conciliación. El Parlamento
representa a los ciudadanos, Consejo a los EEMM, y Comisión representa el interés comunitario que se
conforma a través de intereses particulares gracias a la colegiabilidad. Tenemos así un equilibrio entre las tres
instituciones.

ANEXO

EL PROCEDIMIENTO DE CELEBRACIÓN DE ACUERDOS INTERNACIONALES (ART. 218

TFUE)

49
⮚ La celebración del acuerdo se basa en la correspondiente base jurídica y sigue el procedimiento previsto en el art.
218 TFUE (que no obstante deja a salvo el art. 207 TFUE sobre Política comercial) dic que un procedimiento pasa
por la s 3 instituciones:
● Competencias de la UE para la celebración de acuerdos internacionales: ver Tema 3 . Solo hay competencia
externa exclusiva cuando se produce el efecto AETR = acuerdo sobre los transportes en carretera. En una
sentencia que dice que cuando un acuerdo internacional pueda afectar a las normas de la UE , entonces es
competencia de la UE aunque la competencia ad intra sea competencia compartida de la UE y EE MM.
o Luego están los acuerdos sobre la EPSC que claramente eran competencia de la UE.
● El Consejo se pronuncia a lo largo del procedimiento:
o Por mayoría cualificada o por unanimidad, según disponga la base jurídica correspondiente (si no prevé
expresamente la celebración de acuerdos internacionales, se aplica la regla de mayoría prevista para la
aprobación de actos internos) (p.ej, art. 207 TFUE prevé mayoría cualificada para los acuerdos
comerciales). Es decir, siempre hay que fijarse en el 218 para el procedimiento, y el artículo de la base
jurídica de la competencia.
o Unanimidad para los “acuerdos de asociación” (art. 217 TFUE) y para el acuerdo de adhesión al CEDH.
● La Comisión se encarga de negociar y el Consejo decide si finalmente se adhiere o no al tratado. El
parlamento autoriza o no al Consejo para celebrar el tratado.
● Ojo, esta base del 218 TFUE no es suficiente para celebrar un tratado, se necesita también la base jurídica de
la materia que se está tratando (ej. si es de medio ambiente, la competencia de medio ambiente). Y también
según está se describirán los pasos, las mayorías que hay que seguir, etc.

⮚ Iniciativa:
● Presentación de recomendaciones al Consejo por la Comisión o, si el acuerdo previsto se refiere exclusiva o
principalmente a la PESC, por el Alto Representante. Vemos como la iniciativa es de la Comisión o Alto
Representante, pero, debe autorizar el Consejo.
● El Consejo autoriza, en su caso, la apertura de negociaciones, aprueba directrices de negociación y designa al
negociador o jefe del equipo de negociación según la materia del acuerdo (en materia de Política comercial,
el art. 207 precisa que corresponde a la Comisión).
● El Consejo puede designar a un comité especial integrado por representantes de los EEMM que debe
consultarse durante las negociaciones, sirve de órgano de consulta (en materia de Política comercial, el art.
207 prevé la intervención de un comité especial, el Comité de Política comercial).

⮚ Terminadas las negociaciones, corresponde al Consejo autorizar la firma del acuerdo (forma de “autenticación”)
y, en su caso, su “aplicación provisional” (ver curso de Dº internacional público). Fase inicial, negociar, adoptar
y autenticar el texto. En la fase final se concluye el texto.

⮚ La decisión de concluir el acuerdo (manifestar el consentimiento de la UE en obligarse por él) corresponde al

Consejo, previa intervención del PE, salvo en el caso de acuerdos que se refieren exclusivamente a la PESC:
● Se requiere la aprobación del PE (equivalente a autorización parlamentaria) para los siguientes acuerdos:
o Acuerdos de asociación.
o Acuerdo de adhesión al CEDH.
o Acuerdos que creen un marco institucional específico de cooperación.

50
 o Acuerdos que tengan importantes repercusiones presupuestarias para la UE, y
o Acuerdos que se refieran a materias para las que la correspondiente base jurídica requiera seguir el
procedimiento legislativo ordinario para la adopción de actos internos (o un procedimiento legislativo
especial que prevea la aprobación del PE, esto es porque se afecta al poder del PE).
● En el resto de casos, se exige consulta previa al PE (consulta simple, no vinculante).
● Debe informarse al PE a lo largo de todo el procedimiento.

LOS “ACUERDOS MIXTOS”

⮚ Concepto: ver Tema 3. Acuerdo celebrado por la Unión y los EEMM conjuntamente, porque hay competencias
que pertenecen tanto a la UE como a los EEMM. Cuando la UE celebra un acuerdo internacional, es fácil que
surjan cuestiones concretas para las que la UE no tiene competencias, que son de los EEMM.
Por ejemplo, CETA acuerdo con Canadá, se solicitó un dictamen al TJ por la Comisión, y preguntaba si este acuerdo
de libre comercio con Canadá correspondía toda la competencia a la UE porque se entendía que era política
comercial, aunque abarcaba más ámbitos), y no era así, por lo que se exigió un acuerdo mixto (acuerdo que se
celebra tanto la ue como los EEMM porque este acuerdo toca competencias que corresponden tanto a la UE como a
los EEMM). Que se somete tanto a las reglas constitucionales de los EEMM como a las reglas que regulan esto en la
UE. Basta con que un EEMM no ratifique, para que no se adopte este acuerdo.

⮚ Se hace con el procedimiento del artículo 218 de la UE, pero también cada procedimiento específico
constitucional de los EEMM. Así estos acuerdos son muy complejos, y con que un Estado lo rechace pues este
acuerdo no se puede concluir.

⮚ Participación de los EEMM en la negociación.

⮚ Intervención de los EEMM en la conclusión del acuerdo (previa autorización de sus parlamentos
nacionales, en su caso).

ACUERDOS “INTER-PILARES” (no es relevante)

⮚ Concepto: acuerdos internacionales cuyo objeto afecta, en parte, a materias de PESC y, en parte, a políticas
comunes de la UE (Relex). Muy técnicos, no es materia de examen.

⮚ Problemas con la base jurídica:

● El TJUE ha aceptado la aplicación del ‘test del centro de gravedad’.
● Ante acuerdos en los que el componente PESC y el componente correspondiente a los otros ámbitos de
acción de la UE, el TJUE ha descartado la posibilidad de adoptar un acto sobre una doble base jurídica
“inter-pilar”, bien porque se infringe el art. 40 TUE o los procedimientos previstos en las bases jurídicas son
incompatibles.
● Posible solución en estos casos: que el Consejo adopte dos decisiones paralelas (PESC y Relex) de acuerdo
con sus regímenes jurídicos correspondientes.

51
ESQUEMA TEMA 5

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE

I. INTRODUCCIÓN
Cuando hablamos del sistema jurisdiccional de la UE no solo el TJ forma parte de él sino todos los tribunales
nacionales. Modelo descentralizado, no se busca concentrar en unas instituciones únicas las funciones legislativas,
ejecutivas y judiciales. Y solo buscamos que la UE tenga competencias exclusivas si es necesario.
Así, en sede judicial también encontramos un modelo descentralizado. Si hay controversias donde está en duda alguna
norma de la UE normalmente se resolverá por los tribunales nacionales siguiendo las reglas procesales nacionales.
Pero hay funciones jurisdiccionales que no conviene que las tengan los tribunales nacionales. Como el control de
legalidad de los actos de la UE vinculantes, competencia exclusiva del TJ. Y se realiza a través del recurso de anulación
o la cuestión prejudicial de validez que pueden plantear los tribunales nacionales cuando estén en un litigio sobre
derecho de la UE.

1. Titulares de la función jurisdiccional en la UE

El TJ es una institución con dos órganos, el tribunal de justicia y el tribunal general.
La razón de que haya dos órganos es que ciertos recursos deben interponerse ante el tribunal general, y sus sentencias
tienen la posibilidad de un recurso de casación ante el tribunal de justicia, y luego hay otras materias donde van
directamente al TJ que no cabe recurso (jerarquía).

⮚ El Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), que comprende:

● Tribunal de Justicia (TJ)
● Tribunal General (TG)
● Tribunales especializados:
o Posibilidad prevista en el art. 257 TFUE de crear otros tribunales especializado, sobre cuya base se creó el
Tribunal de la Función Pública.
o En 2016 (a resultas de la reforma del TG de 2015) se produjo la integración en el TG del Tribunal de la
Función Pública que conocía los recursos de los funcionarios antes las instituciones, ahora los conoce el TG
en primera instancia.

⮚ Los órganos jurisdiccionales de los EEMM como “jueces comunes” de Dº de la UE.

2. Regulación del TJUE y sede

⮚ Regulación: art. 19 TUE y arts. 251 ss. TFUE. Estatuto del TJUE (contenido en un Protocolo a los Tratados).
Reglamentos de procedimiento del TJ y del TG.

⮚ Sede: Luxemburgo

II. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

El TJ es una institución con dos órganos, el tribunal de justicia y el tribunal general.

52
La razón de que haya dos órganos es que ciertos recursos deben inteponerse ante el tribunal general, y sus sentencias
tienen la posibilidad de un recurso de casación ante el tribunal de justicia, y luego hay otras materias donde van
directamente al TJ que no cabe recurso (jerarquía).
1. Composición del TJ

⮚ Composición: 1 juez por EM y 11 Abogados Generales :

● 1 Abogado General nacional de Alemania, Francia, Italia, España y Polonia y 6 rotatorios.
● Función del Abogado General: presentar públicamente, con total imparcialidad e independencia, “conclusiones”
motivadas para cada asunto (antecedente de la figura del “Commissaire du Gouvernement” –actual “Rapporteur
public”- del Consejo de Estado francés).
● Presidente del TJ elegido por y entre los jueces. Carece de voto de calidad.
● Formado así por 27 jueces tras el Brexit.
● El abogado general tiene el mismo estatuto que los jueces, son miembros del tribunal igual que los jueces, pero
empeñan una función distinta que es que cada vez que llega un asunto al TJ interviene uno de los abogados
generales que va a formular antes de que se dicte sentencia unas conclusiones propias con su opinión y propone
una solución, es imparcial e independiente.
El abogado general es un figura traída del derecho francés, viene del Consejo del Estado francés donde existe esta
figura.
Es una figura relevante, junto a la sentencia encontramos también las conclusiones del abogado general. Las
conclusiones son opiniones y no está tan sujeto a la motivación o justificación, tiene más libertad y puede incluso
especular, formularse preguntas…

⮚ Nombramiento de los miembros del TJ y mandato:

● De común acuerdo por los Gobiernos de los EEMM, cada Estado propone su candidato y son aceptados por los
demás gobiernos.
● Intervención de un comité de evaluación, que dictamina sobre la idoneidad de los candidatos, para evitar abusos
donde antes a veces se ponían personas que no estaban capacitadas. Es un examen de evaluación que permite
filtrar algunas candidaturas no aptas.
● Mandato: 6 años, renovable.

2. Funcionamiento del TJ

⮚ El TJ puede actuar en:

● Salas: de 3 o 5 jueces; formación ordinaria del TJ.
● Gran Sala: compuesta por 15 jueces (incluido el Presidente); el TJ actuará en esta formación cuando lo solicite un
EM o una institución de la UE que sea parte en el proceso y para los asuntos particularmente complejos o
importantes. También puede decidirlo el presidente del tribunal si así lo considera.

● Pleno: la actuación en pleno tiene carácter excepcional y solo ocurre a veces:

o Sólo para determinados asuntos, como por ej. cese de un comisario, y
o Para asuntos que revisten una importancia excepcional a juicio del TJ

III. EL TRIBUNAL GENERAL

1. Creación del TG

53
⮚ Creado, bajo el nombre de “Tribunal de Primera Instancia”, en 1988 (Decisión 88/591). No estaba previsto en los
tratados. Se creó con la finalidad primordial de descargar de trabajo al tribunal de justicia que estaba desbordado. El
Tratado de Lisboa cambia su nombre a TG.

⮚ No es una institución distinta e independiente del TJ: el TJUE es una institución única, con un doble grado
jurisdiccional.

2. Composición del TG y Presidencia

⮚ Jueces:
● TUE dispone que el TG estará compuesto por “al menos un juez por EM”.
● Desde septiembre de 2019 (a resultas de la reforma de 2015): 2 jueces por EM (54 jueces), esto es para crear más
salas y absorber más trabajo.
● Nombramiento y mandato de los miembros del TG y Presidencia es igual que el TJ.

⮚ Abogados Generales: los jueces pueden ser llamados a actuar como Abogados Generales en determinados asuntos, en
cuyo caso no podrán participar en su resolución, es una práctica que no se suele dar. Pero no hay abogados generales
como tal.
Es un miembro del tribunal que interviene en el procedimiento no para deliberar sino para añadir una posición
independiente. El abogado general elabora un escrito de conclusiones donde da al tribunal su opinión del derecho. Se
entiende que es imparcial, no tiene interés en la causa, tiene una respuesta ajustada al Derecho y sus conclusiones no
vinculan al tribunal, aunque en realidad si afectan al resultado o la opinión que se pueda crear en el juez.

3. Funcionamiento del TG

⮚ El Tribunal General puede actuar en:

● Salas: de 3 o de 5 jueces; formación ordinaria.
● Pleno: asuntos cuya atribución al pleno esté justificada por su importancia, la dificultad de las cuestiones de
Derecho que se plantean o las circunstancias particulares (también pueden atribuirse a la Gran Sala o una Sala
compuesta por un número mayor de jueces).
● Gran Sala (15 jueces): “cuando la dificultad de las cuestiones de Derecho o la importancia del asunto o las
circunstancias particulares lo justifiquen” (alternativamente, el asunto puede también atribuirse al pleno o a una
sala compuesta por un número mayor de jueces).
● Como Órgano unipersonal (muy excepcional en la práctica, busca agilizar): los asuntos atribuidos a una Sala de 3
jueces pueden ser juzgados por el juez ponente cuando se presten a ello (ausencia de dificultad, escasa
importancia del asunto) y así lo decidan por unanimidad los miembros de la Sala (un EM o una institución, parte
en el procedimiento, se puede oponer).

Uno de los jueces siempre tiene el papel de ponente, que prepara el asunto y realiza su proyecto que deberá
cambiar si no obtiene apoyo.

IV. COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE

1. Panorámica

⮚ Las competencias del TJUE pueden clasificarse en:

● Competencias obligatorias de naturaleza contenciosa:
54
 o Recurso directos (litigios entre dos partes, un demandante y un demandado):
- Recurso de anulación
- Recurso por omisión
- Recurso por incumplimiento
- Recurso por responsabilidad extracontractual
- Recurso de funcionarios
o Cuestiones prejudiciales (todo órgano nacional que conoce de un recurso cuya resolución debe aplicar el
derecho de la UE, y le surgen dudas interpretativas o de validez de una norma comunitaria puede en unos
casos y otros está obligado a plantear la cuestión prejudicial, suspende el procedimiento y emite un auto al TJ
planteando su duda, una vez conteste el TJ en una sentencia y esta se remite al caso):
-De validez: Estas figuras existen también porque podríamos plantear un recurso de anulación como recurso directo, pero
tiene de plazo dos meses, así si expira este plazo y surgen dudas acerca de la norma pues se puede producir esta cuestión.
Además, el recurso de anulación no lo puede ejercer cualquier ciudadano porque sería inviable, pero la cuestión de validez
permite que en los casos de los particulares éstos puedan suscitar al juez nacional que interponga la cuestión prejudicial de
validez.
Así, la cuestión prejudicial de validez viene a paliar los efectos negativos del recurso de anulación.

-De interpretación: Como hemos visto el modelo judicial es descentralizado, y los tribunales pueden llegar a romper la
uniformidad del derecho de la UE, así se inventó este mecanismo de cooperación de los tratados nacionales con el TJ.
Están obligados a presentar cuestión prejudicial cuando resuelve un tribunal nacional de última instancia, en nuestro caso
sería el Tribunal Supremo, pero esto tiene excepciones porque si no se colapsaría el sistema. Así hay uniformidad y
armonía en la aplicación del derecho de la UE.

● Competencias obligatorias de naturaleza consultiva: control previo de la compatibilidad con los Tratados de los
acuerdos internacionales que se propone concluir la UE. Modelo que sigue también el sistema español en el
artículo 95 CE donde se ve si el tratado es compatible con la CE.
Así el TJ también recibe solicitudes sobre la compatibilidad de los Tratados con los acuerdos internacionales. (Art.
218, apartado 11 del TFUE: Un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión podrán
solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo
previsto. En caso de dictamen negativo del Tribunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá entrar en
vigor, salvo modificación de éste o revisión de los Tratados.)
● Competencias facultativas:
o Controversias contractuales que surgen en la aplicación de un contrato celebrado por la UE o por su cuenta,
cuando el contrato contiene una cláusula por la que se someten las controversias que pudieran surgir a la
competencia del TJUE.
Por ejemplo, la UE contrata permanentemente servicio, obras… en España por ejemplo, pues esos contratos
que celebra están sometidos en principio al derecho español y tribunales españoles. Pero, cuando celebra estos
contratos puede proponer a la otra parte el someterse al TJ en caso de controversias y deberían incluir una
cláusula compromisoria en el contrato que celebran.
o Controversias entre EEMM relacionadas con el objeto de los Tratados, controversias sobre el Derecho de la
UE, pues lo conoce el TJ pero esto nunca ha ocurrido.

⮚ Por lo que se refiere a la PESC ( recordemos que la PESC es un ámbito común donde la UE no es competente, en
relex sí es competente):
● El TJUE no es competente, salvo para el control de legalidad de los actos PESC en los siguientes supuestos (arts.
24.1 TUE y 275 TFUE):
55
 o Respeto del art. 40 TUE, según el cual la ejecución de la PESC no afectará a la aplicación de los
procedimientos y al alcance de las atribuciones que corresponden a las instituciones de la UE en el ejercicio
de sus competencias (distintas de la PESC). Puede ocurrir que la UE en la PESC adopte una decisión común y
por ejemplo podemos ver que se meten en cuestiones de política comercial, así esta decisión su contenido
invade una competencia de la UE (relex), así si invade competencias de la UE el TJ puede actuar.
o Decisiones PESC que impongan “medidas restrictivas” frente a personas físicas o jurídicas. En la PESC se
adoptan posiciones comunes o actos comunes (ej. Posición frente a Venezuela), pero también en ejecución de
una acción o posición común pueden adoptar medidas restrictivas a particulares (las sanciones inteligentes,
como embargos de cuentas corrientes o prohibición de personas en territorio de la UE) así, esas personas
tienen disponible un recurso de anulación que va al TJ de esa restricción.
● El TJ ha afirmado recientemente que puede realizar dicho control de legalidad no sólo a través del recurso de
anulación (art. 263 TFUE), sino igualmente a través de la cuestión prejudicial de validez (art. 267 TFUE) (STJ de
2017, as. Rosneft, C-72/15).

2. Competencias obligatorias contenciosas: principales recursos directos

2.1. Recurso de anulación (art. 263 TFUE): ver Tema 8.

⮚ Tiene como objeto el control de la legalidad de los actos adoptados por las instituciones de la UE destinados a
producir efectos jurídicos para terceros (actos vinculantes para terceros). Así se puede dirigir contra reglamentos,
directivas, acuerdos internacionales de la UE…

⮚ Dependiendo de quién sea el demandante y de qué institución proceda el acto impugnado, la competencia para
conocer de los recursos de anulación corresponde:
● Al TJ, en única instancia, o
● Al TG, en primera instancia:
o Es el caso, destacadamente, de los recursos interpuestos por particulares.
o Las resoluciones del TG son susceptibles de recurso de casación ante el TJ.

Si lo interpone un particular siempre irá al TG que luego podremos recurrir en casación al TJ. Si no lo hace un particular,
en ese caso, salvo algunas excepciones que no estudiaremos, irá directamente al TJ.
El recurso de anulación tiene de plazo dos meses, y los particulares debemos decir que tienen una legitimación muy
limitada.
Así, cuando la UE aprueba una norma vinculante lo normal en derecho es que los particulares no puedan impugnarla.
Los particulares pueden interponer recursos de anulación cuando sean destinatarios de esa norma, pero tienen
limitaciones.
Y como ya hemos visto para garantizar la legalidad de los actos de la UE está la cuestión prejudicial de validez ante las
limitaciones de este recurso.

2.2. Recurso por omisión (art. 265 TFUE): ver Tema 8.

Artículo 265: En caso de que, en violación de los Tratados, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el
Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las
demás instituciones de la Unión podrán recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea con objeto de que
declare dicha violación. El presente artículo se aplicará, en las mismas condiciones, a los órganos y organismos
de la Unión que se abstengan de pronunciarse.

56
Toda persona física o jurídica podrá recurrir en queja al Tribunal, en las condiciones señaladas en los párrafos
precedentes, por no haberle dirigido una de las instituciones, o uno de los órganos u organismos de la Unión un
acto distinto de una recomendación o de un dictamen.

⮚ Tiene por objeto el control de la legalidad de las inactividades o abstenciones de las instituciones de la UE (no de sus
EEMM). No lo imponemos por un acto ilegal, si no por su falta de acción que consideramos ilegal. Se busca que el TJ
declare que una institución de la UE no ha adoptado un acto cuando debía hacerlo.

⮚ Competencia del TJ o del TG: idem recurso de anulación.

2.3. Recurso por incumplimiento (arts. 258 y 259 TFUE): ver Tema 11.

⮚ Tiene por objeto controlar el cumplimiento del Dº de la UE por los EEMM. Si un EEMM no cumple el derecho el TJ
puede declarar su incumplimiento y violación del derecho de la UE.

⮚ Puede ser interpuesto por la Comisión o por un EM.

⮚ La competencia corresponde en exclusiva al TJ.

2.4. Recurso por responsabilidad extracontractual (art. 268 TFUE)

⮚ Tiene por objeto determinar la responsabilidad (y la consiguiente obligación de reparación) de las instituciones de la
UE por los daños ocasionados por sus actuaciones u omisiones que no derivan de un contrato. Daños a terceros que
pueden ser a particulares (personas físicas o jurídicas) o incluso a otros Estados miembros. Y las instituciones deberán
responder.
⮚ Normalmente la UE actúa con directivas que exigen que se complementen por legislación nacional, así en muchas
ocasiones si queremos hacer responder por responsabilidad en muchas ocasiones tendremos primero que plantear
responsabilidad al Estados miembros que legisla y luego a la Unión Europea. Así, en la práctica es difícil que este
recurso se plantee.

⮚ Competencia para conocer de este tipo de recursos:

● Corresponde siempre en primera instancia al TG.
● El TJ conoce de los recursos de casación contra las resoluciones del TG.

En España lo conocemos como la responsabilidad patrimonial del Estado, donde puede responder también el estado
enviado por una ley, la administración de una comunidad autónoma, etc por daños que ha causado una administración en
el ejercicio de sus funciones aunque esa actuación no sea ilegal. (Ej: te comes un socavón por la calle y te revienta la
rueda. Que haya un socavón no es ilegal, tampoco tu actuación, pero te ha causado un daño y puedes reclamarlo).

3. Competencias obligatorias contenciosas: las cuestiones prejudiciales: en muchas situaciones los jueces están
obligados a la aplicación de las cuestiones prejudiciales si son Tribunales de última estancia y quieren solucionar un
litigio ya comenzado. A su vez, las cuestiones prejudiciales están vinculadas con la posibilidad de que los Tribunales
de ultima estancia son aquellos que crean jurisprudencia y por ende, acaban vinculando al resto de organismos
jurisdiccionales.

⮚ Cuestión prejudicial de interpretación: (art. 267 TFUE): ver Tema 10.

57
 ● Planteada por un órgano jurisdiccional nacional, tiene por objeto solicitar al TJ que se pronuncie sobre el sentido
o el alcance de cualquier acto o disposición del Dº de la UE que el órgano nacional deba aplicar para resolver el
litigio sometido a su conocimiento.

⮚ Cuestión prejudicial de validez: (art. 267 TFUE): ver Tema 10.

● Planteada por un órgano jurisdiccional nacional, tiene por objeto solicitar al TJ que se pronuncie sobre la
legalidad de un acto adoptado por las instituciones de la UE que el órgano nacional deba aplicar para resolver el
litigio sometido a su conocimiento.

⮚ Hasta la fecha, la competencia para conocer de las cuestiones prejudiciales corresponde en exclusiva al TJ.

4. Competencia obligatoria consultiva: ver Tema 7

Al igual que en España, donde las CCGG pueden solicitar a través del recurso previo de inconstitucionalidad a los
Tribunales de última instancia que se pronuncien sobre un tema en específico para establecer previamente si su
celebración es legítima. Esto también pueden hacerlo los Tribunales Internacionales, los cuales suelen adoptar los
llamados “Dictámenes”

⮚ Control previo de la compatibilidad con los Tratados de los acuerdos internacionales que la UE proyecta concluir (art.
218.11 TFUE).

⮚ Competencia exclusiva del TJ, que se pronuncia mediante dictámenes.

V. EL PROCEDIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y EL TRIBUNAL GENERAL

1. Fases del procedimiento

⮚ El procedimiento ante el TJUE consta de 2 fases, con mucho peso ambas:

● Fase escrita.
● Fase oral.
Esto es fruto de la confluencia de culturas jurídicas que hay en la UE.

⮚ Fase escrita:
● En los recursos directos tenemos la demanda y contestación a la demanda; réplica (demandante que replica) y
dúplica (del demandado a la réplica- la última palabra la tiene él) (en el caso del TG, puede decidir que no es
necesario); y escritos de intervención de los coadyuvantes (terceros que no son ni demandante ni demandado que
pueden solicitar intervenir en apoyo de una de las partes - pueden ser EEMM o instituciones de la UE- que
escriban un escrito de apoyo).
Por ejemplo, si España demanda al Consejo pues probablemente el Parlamento le interese intervenir como
coadyuvante a favor del Consejo. Otro ej. Francia plantea un procedimiento y España lo apoya.
● En la cuestión prejudicial: la resolución del órgano jurisdiccional nacional en la que se plantea la cuestión al TJ y
las observaciones escritas (ver infra). Las partes en el litigio principal pueden presentar observaciones ante el TJ,
porque el litigio principal ocurre en el tribunal nacional.
Además, la cuestión puede tener importancia, por ejemplo si es de validez se cuestiona una acto de las
instituciones legisladoras, así les interesa hacer observaciones escritas.

58
En ambas partes entonces los EEMM y las instituciones del Estado pueden intervenir como coadyuvantes. A su vez, es de
gran importancia su intervención si es un litigio de importante relevancia pues son estos Tribunales de última instancia
quien crearán jurisprudencia

⮚ Fase oral (en Luxemburgo):

● Primero audiencia a los agentes y abogados de las partes (la “vista”). En una sala, gran sala o pleno donde
tenemos a los jueces de los EM, a los abogados generales, representantes del demandante y demandado,
representantes de las partes coadyuvantes si las hay… Así podemos tener multitud de personas que intervienen en
el procedimiento, y las vistas suelen ser muy activas donde hay gran intervención.
● La audiencia de testigos y peritos, si los hubiera.
● Lectura de las conclusiones del Abogado General, en su caso. Se acaba la vista con la lectura del Abogado
General de sus conclusiones.

2. Deliberación y sentencia/dictamen

⮚ Deliberación secreta en la que sólo participan los jueces.

⮚ Sentencia/dictamen:
● Se aprueban por mayoría de los jueces.
● Tienen fuerza obligatoria.
● No caben votos particulares. Los votos particulares que se hacen públicos hace que los demás jueces argumenten
mucho más detalladamente su posición para ver porque no están a favor del voto particular. Pero, desde el
principio no se dio la posibilidad de votos particulares lo cual es objeto de discusión y críticas. Aunque la figura
del abogado general cumple esa función de hacer que los jueces detallen más su sentencia sobre todo cuando no
siguen su criterio.
o Fundamento del voto particular: sirve para reducir las discrepancias entre los jueces, para forzar que se
cuenten las opiniones de todos, para aportar garantías al proceso (una efectiva tutela judicial).
o No caben los votos pero sí las conclusiones, que de alguna forma obligan al TJ pronunciarse, da su
opinión, en busca de esta garantía.

3. Intervención de terceros

⮚ Cabe la posibilidad de que un tercero que no sea parte en un asunto sometido al TJUE intervenga en el mismo en
apoyo de las pretensiones de una de las partes: (art. 40 Estatuto TJUE)
● Los EEMM e instituciones de la UE (que hayan adoptado el acto) pueden intervenir en todo tipo de litigios.
● Los órganos u organismos de la UE y los particulares tienen que demostrar un interés en la solución del litigio;
estos últimos no pueden intervenir en los litigios entre EEMM, entre instituciones de la UE o entre EEMM e
instituciones de la UE.
● Admitida la intervención, al “coadyuvante” presenta un escrito apoyando u oponiéndose a las pretensiones de una
de las partes.

⮚ No procede la intervención en el caso de cuestiones prejudiciales, pero sí la presentación de observaciones escritas por
parte de: (art. 23 Estatuto TJUE)
● Las partes en el litigio principal.
● Los EEMM, la Comisión y las instituciones, órganos u organismos que hayan adoptado el acto objeto de la
cuestión.

59
4. Medidas cautelares (o provisionales) (arts. 278 y 279 TFUE)
Las medidas cautelares surgen como figura por el tiempo que puede transcurrir hasta que haya una sentencia. Por
ejemplo, si un acto de la UE nos impide trabajar en nuestra profesión podremos solicitar la medida cautelar para
suspender esta medida que ya ha sido impugnada hasta que haya sentencia, luego ya se verá si el TJ lo concede o no.
⮚ El TFUE reconoce al TJUE la capacidad de:
● Ordenar la suspensión cautelar de cualquier acto de la UE cuya validez es impugnada (art. 278): ver Tema 8.
● Adoptar cualquier otro tipo de medida cautelar distinta (p.ej., obligar a un EM contra el que se ha interpuesto un
recurso por incumplimiento a suspender la aplicación de la medida nacional considerada incompatible con el Dº
de la UE) (art. 279).

⮚ Procedimiento:
● La adopción de medidas cautelares por parte del TJ o el TG tiene lugar a instancia de parte, mediante la
interposición, en cualquier momento y en escrito separado, de una demanda de medidas cautelares.
● Resuelve (mediante auto) el Presidente del TJ o del TG, si bien puede atribuir la decisión al TJ o al TG,
respectivamente.
● El auto concediendo medidas cautelares puede ser modificado o revocado en cualquier momento a petición de
parte si varían las circunstancias (en todo caso, quedará sin efecto cuando se dicte la sentencia que ponga fin al
proceso).
● Se hace en menos de 15 días generalmente, aunque no hay un plazo fijo pero se entiende que cuanto menos
posible.

⮚ Condiciones para su concesión:

● Fumus boni iuris. Humo de buen derecho, es decir, que a primera vista la cosa huela bien, el recurso de anulación
parece bueno y tiene sentido a primera vista el recurso. No es decir que tiene razón el demandante desde el primer
momento, pero que tenga buena pinta, que parezca “justo” en un primer momento, para que luego se juzgue.
o Pero cuando se trate por ejemplo de la suspensión de una ley no solo se necesita “humo” sino fuertes
noticiones motivos. que sean prácticamente evidentes. Porque el interés general que hay en una
suspensión de una ley es mayo ue el interés detrás de la suspensión de una multa por ejemplo.
● Periculum in mora. (peligro en la espera) Hay un riesgo en la espera, peligro en la espera de la sentencia. Por
ejemplo, si me impiden trabajar por un acto de la UE debo demostrar el peligro económico que me supone.
● El equilibrio de intereses en juego. Debemos ver los intereses en juego, ponderar los intereses de las partes porque
realmente lo que hacemos es perjudicar a una parte provisionalmente en favor de otra.
● Puede subordinarse a que se constituya una fianza por parte del demandante de la medida.
Si la medida consiste en suspender un acto de la UE que impone una sanción pecuniaria al recurrente, es decir
una multa, parece sensato que si el Tribunal concede la suspensión tendrá que imponer una caución, una garantía
(aval bancario, una garantía por parte del recurrente para que no quede en insolvencia cuando pierda el pleito).

VI. RECURSOS CONTRA LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y DEL TRIBUNAL
GENERAL

1. Recursos contra las resoluciones del TJ y del TG

⮚ Las resoluciones del TJ tienen efecto de cosa juzgada (son definitivas mejor dicho): no pueden ser objeto de recurso
ante ninguna otra instancia.

60
 ⮚ Las resoluciones dictadas por el TG en primera instancia pueden ser objeto de un recurso de casación1 ante el TJ en el
plazo de 2 meses (apelación es volver a plantear el caso tanto en el derecho como en los hechos, incluso cabe revisar
la práctica de la prueba. El de casación se limita a las cuestiones de derecho y no entra en los hechos que los da ya por
buenos):
● El recurso se limita a las cuestiones de Derecho, pudiendo fundarse en:
o Incompetencia del TG.
o Irregularidades del procedimiento ante el TG que lesionen los intereses de la parte recurrente.
o Violación del Dº de la UE por parte del TG.
● Legitimación activa (el legitimado para interponer el recurso):
o Cualquier parte cuya pretensión haya sido total o parcialmente desestimada por el TG.
o Los coadyuvantes afectados directamente por la resolución del TG.
o Un EM o una institución de la UE, aun cuando no hayan intervenido como coadyuvantes en el litigio.
● El recurso de casación no tiene efecto suspensivo, no suspende la eficacia de la sentencia, se debe solicitar
expresamente como medida cautelar.
● Si el TJ estima el recurso de casación, anula la resolución del TG, pudiendo resolver él mismo definitivamente el
litigio o devolver el asunto al TG.

2. Recursos extraordinarios contra las resoluciones del TJ y del TG

⮚ Las sentencias del TJ y del TG pueden ser objeto de varios recursos extraordinarios, ante el mismo Tribunal que las
dictó (muy excepcionales). Destacan:
● Recurso de interpretación: mediante el cual se solicita al TJ o al TG que aclare el sentido y el alcance de una
sentencia previa. No es un recurso en sentido estricto.
● Recurso de revisión: mediante el cual se solicita al TJ o al TG que revise una sentencia, cuando, tras haberla
dictado, se descubre un hecho que podría tener una influencia decisiva y que era desconocido por el Tribunal y
por la parte que solicita la revisión en el momento de pronunciarse la sentencia. Este sí es un recurso en sentido
estricto, pero es muy excepcional plantearlo, tiene un juego muy limitado.

Tema 6
DERECHO DE LA UE (2019/20)
ESQUEMA TEMA 6

EL DERECHO PRIMARIO DE LA UE.

El derecho primario se constituye por los tratados constitutivos, la carta de ddff y los principios generales. El
derecho primario es como la Constitución de la UE, y luego tenemos el Derecho derivado, donde entran todos
los actos adoptados por las. instituciones en el ejercicio de sus competencias (vinculantes - directivas,
reglamentos y decisiones- o no vinculantes).

I. LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS COMO DERECHO PRIMARIO

1. Los Tratados constitutivos, que rigen la UE y forman la constitución desde un punto de vista material.

1 No confundir, no tenemos un sistema de doble apelación. La casación sirve para estudiar si la sentencia ha sido conforme al
Derecho y si el proceso ha cumplido las garantías.
61
⮚ Tratados actualmente en vigor:
● Tratado de la UE (TUE).
● Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE).
● Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (TCEEA).
La parte de los derechos fundamentales entra dentro de los tratados (art 6 TFUE) ya que se hace una incorporación por
referencia de la Carta de los DDFF.

⮚ Evolución histórica (recordatorio Tema 1): tratados originarios, tratados de revisión y tratados de adhesión.

⮚ Relación entre los Tratados sobre los que se asienta la UE:

● TUE: Constituye el Tratado marco, donde se recogen los principios y normas ‘constitucionales’ de la UE, que
desarrolla el TFUE. Además, contiene la regulación específica de la PESC.
● TFUE: Se configura como el Tratado de desarrollo del TUE.
● Ambos Tratados tienen el mismo valor (art. 1.3º TUE).

⮚ Protocolos y Anexos al TUE y al TFUE:

● Textos anexos a los Tratados, que forman parte integrante de éstos (mismo valor) (art. 51 TUE).
● Recogen disposiciones detalladas relativas a las instituciones y a cuestiones específicas (p.ej., Protocolo sobre los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad o sobre el Estatuto del TJUE) o aplicables a determinados EEMM
(p.ej., Protocolo sobre determinadas disposiciones relativas a Dinamarca).
● Estos tratados cuentan con protocolos y anexos, cuyo valor es el mismo que los tratados, en los que se regulan
cuestiones específicas que son cuestiones que tratan los tratados de forma general.
Ej: protocolo núm. 2 sobre los Principios de subsidiariedad y proporcionalidad

⮚ Declaraciones a los Tratados: posible valor interpretativo (ver Curso de Dº internacional público). Declaraciones que
se hicieron al aprobar el tratado, las declaraciones pueden ser para formular una reserva aunque no todos los tratados
las admiten y este es el caso del TUE y TFUE, que aunque no contenga ningún artículo que prohíban las reservas,
pero por su naturaleza y objeto propias no son susceptibles de reservas. O pueden ser declaraciones interpretativas, en
principio, no vinculan a los demás este tipo de declaraciones, a no ser que sean conjuntas de todos los EEMM que
tendrían un valor interpretativo, si solo una parte de Estados la hacen obviamente influirá pero no es vinculante. Y
luego están las declaraciones políticas, por ejemplo España en acuerdos con Reino Unido manifiesta su descontento
con la situación en Gibraltar, pero, es una declaración política sin efecto jurídico.

2. Contenido de los Tratados en tanto que “Carta constitucional” de la UE

⮚ Sientan los principios y valores en los que se asienta la UE: ver Tema 2.
(Ppio de atribución, subsidiariedad, proporcionalidad…)
⮚ Delimitan las competencias (fundamentalmente normativas) de la UE a través de distintas “bases jurídicas”: ver T 3.

⮚ Articulan el sistema institucional de la UE y el ejercicio de los poderes atribuidos a cada institución.

⮚ Establecen las bases del sistema de financiación de la UE.

⮚ Además, contienen disposiciones que establecen obligaciones directamente exigibles a los EEMM: especialmente al
consagrar las llamadas “libertades básicas del mercado interior”.

3. Ámbito de aplicación espacial y temporal de los Tratados y, en general, del Dº de la UE

62
⮚ Ámbito espacial de aplicación (art. 355 TFUE): La UE no tiene un territorio propio, sino que el derecho de la UE se
aplica al territorio de los EEMM.
● Territorio de los EEMM (los territorios se pueden expandir o reducir):
o Reenvío al Dº interno de los EEMM: art. 52 TUE (referencia a la “reunificación alemana”). Vemos así la
reunificación de Alemania, cuando la RDA se unificó de un día a otro a Alemania occidental y a la UE a su
vez sin cumplir los estrictos requisitos.
o Se puede producir la reducción de un territorio, por ejemplo, el caso de Cataluña si se independizará dejaría
de pertenecer a la UE en virtud del 355 TFUE que prevé el territorio a los EEMM, y el Estado miembro es
España y Cataluña sería un nuevo Estado que ya no estaría en la UE.
o Territorios de los EEMM a los que, por su gran lejanía, insularidad o reducida superficie, entre otros factores,
el TFUE prevé la aplicación de medidas específica (349 TFUE): p.ej., Canarias, Azores, Madeira.
o Excepciones: territorios de los Estados miembros excluidos; p.ej., Islas Feroe. Estos territorios pertenecen a
los EEMM pero no se les aplica el derecho de la UE.
● Territorios europeos cuyas relaciones exteriores asume un EEMM: Gibraltar: art. 355.3 (estatuto especial en
virtud del Acta de adhesión de 1972: no forma parte de la Unión aduanera ni se le aplica la armonización en
materia de IVA). Era para Gibraltar, que era un territorio colonial que no formaba parte de Reino Unido por ello,
y quedaría por tanto fuera del territorio de la UE si no se hubiese hecho este tratado, donde se le dio un régimen
especial.

⮚ Ámbito temporal:
● Por tiempo ilimitado (arts. 53 TUE y 356 TFUE).
● Posibilidad de retirada de la UE: art. 50 TUE (ver infra). Antes de este artículo se debatía la retirada de la UE, y
todo tratado aunque no se contemple expresamente se puede renunciar a él, excepto a algunos tratados por su
objeto y naturaleza como los de paz que al salirse sería una declaración de guerra. Luego ya se incluyó en la UE
un procedimiento específico para la salida de los EEMM.

4. Procedimientos de revisión de los Tratados: ordinario y simplificado

4.1. Procedimiento ordinario de revisión del TUE y del TFUE : art. 48 (apdos. 2-5) TUE

Antes los tratados se podían revisar celebrando otro tratado que debía ser ratificado por todos los EEMM, este
procedimiento era clásico y debía ser así en aquel momento, pero constituye una barrera a la integración porque basta con
que un Estado miembro lo rechace para que no siga adelante.
Así, en Lisboa se ha querido avanzar, pero aun así se sigue demandando la ratificación de todos los EEMM lo cual es
inevitable porque si se adoptan nuevas políticas en la revisión, éstas podrían ir contras las constituciones de los EEMM sin
que estos puedan rechazar la revisión.

Procedimiento actual:
⮚ EEMM, PE o Comisión pueden presentar proyectos al Consejo, el cual los remitirá al Consejo Europeo y a los
Parlamentos nacionales. Cuando en consenso, se llegue a un texto acordado, se convoca la Conferencia (o
Convención) Internacional y se somete a la ratificación de todos los EEMM.

⮚ Si el Consejo Europeo adopta una decisión favorable a proyectos presentados, convoca (por mayoría simple), según la
importancia de las modificaciones propuestas:

63
 ● Una “Convención”, conferencia formada por representantes de los Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado
o de Gobierno de los EEMM, del PE y de la Comisión, que adopta por consenso una recomendación (texto de
revisión) dirigida a una Conferencia de Representantes de los Gobiernos de los EEMM (CIG) (se requiere
consulta al PE y a la Comisión), o
● Directamente una CIG (conferencia intergubernamental) (se requiere previa aprobación del PE).
● En ambos casos, la CIG adopta de común acuerdo un Tratado de revisión, que entrará en vigor después de ser
ratificado por todos los EEMM, de conformidad con sus normas constitucionales.

4.2. Procedimientos de revisión simplificados: art. 48 (apdos. 6 y 7) TUE

Cuando el alcance de la revisión es más limitado, y no tiene que servir para aumentar competencias, solo para
modificarlas. Pero también deben ser ratificadas por los EEMM.
Estos mecanismos los añade el tratado de Lisboa.

⮚ Procedimiento simplificado de revisión de las disposiciones de la Parte III del TFUE, relativas a las acciones y
políticas de la UE (art. 48.6 TUE), que NO sirve para aumentar las competencias de la UE:
● Las enmiendas al TFUE se aprueban mediante una Decisión del Consejo Europeo, adoptada por unanimidad,
previa consulta al PE y a la Comisión, que entra en vigor una vez aprobada por todos los EEMM, de conformidad
con sus normas constitucionales. Está decisión del Consejo es un verdadero tratado internacional que deberá ser
ratificado.2
● Caso de la revisión del art. 136 del TFUE mediante Decisión 2011/199 del Consejo Europeo, que introdujo en él
un nuevo apartado 3 por el que reconoce la posibilidad de que los EEMM cuya moneda es el euro puedan
establecer un mecanismo de estabilidad.

⮚ Procedimiento simplificado de revisión para modificar el sistema de votación en el Consejo (pasar de la unanimidad a
la mayoría cualificada) o el procedimiento legislativo (pasar de un procedimiento legislativo especial al procedimiento
legislativo ordinario) (“gran pasarela”) (art. 48.7 TUE):
● Las enmiendas se aprueban mediante una Decisión del Consejo Europeo, adoptada por unanimidad, previa
aprobación del PE
● Un Parlamento nacional podría frustrar la adopción de la Decisión. Es decir, no deben oponerse, pero no se pide
la ratificación específica de todos los Estados.

⮚ El TUE y el TFUE prevén otros procedimientos simplificados de modificaciones menores, como puede ser la
modificación del número de miembros de la Comisión (art. 17.5 TUE) o la ampliación de los derechos de ciudadanía
(art. 25 TFUE).

5. Referencia a las Decisiones de Dº primario

⮚ Decisiones del Consejo adoptadas sobre la base de algunos artículos del Tratado, que reclaman la posterior
ratificación por los EEMM, según sus normas constitucionales:
● P.ej.: Acta electoral (art. 223.1 TFUE) y Decisión relativa al sistema de recursos propios (art. 311 TFUE).

II. LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE COMO PARTE DE LOS TRATADOS (no

entra).

2 Recordamos que un tratado internacional puede denominarse de cualquier otra manera, pero sigue siendo un tratado si cumple sus
características (que sea escrito, consentimientos, etc.). Por eso está decisión puede ser y es un tratado.
64
Tiene una función de ser límite de la actuación legislativa de los Estados. Pero también es oponible a las instituciones
europeas en la medida que el Estado ha adoptado las medidas europeas.
La carta pone un estándar exigible, no es ni un estándar mínimo ni máximo, es lo medio exigible.

1. Situación anterior al Tratado de Lisboa

⮚ Ante el silencio inicial de los Tratados de las CC.EE., el TJ pronto consideró que los ddff son parte de los PGD-UE
(ver infra epígrafe IIII) cuyo respeto debe asegurar el TJ (STJ as. Stauder, de 1969), operando:
● Como parámetro de legalidad y de interpretación de los actos de las instituciones, y
● Como parámetro de enjuiciamiento de los actos de los EEMM cuando aplican el Dº de la UE.

⮚ El TJ configuraba el contenido y alcance de los ddff a la luz de las particularidades del ordenamiento jurídico de la
UE y sobre la base de:
● Las tradiciones constitucionales comunes de los EEMM (a partir de STJ as. Internationale Handelsgesselschaft,
de 1970);
● Los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que son parte los EEMM, en especial, el Convenio
Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950 (CEDH) (a partir de STJ as. Nold II, de
1974).

⮚ El T.Maastricht consagró esta jurisprudencia en el entonces art. 6.2 TUE (hoy art. 6.3 TUE)

2. Las dos versiones de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE

⮚ Elaborada por una “Convención” y proclamada por el PE, el Consejo y la Comisión en Niza, en 2000, como texto de
naturaleza política: fue empleada por el TJUE (y por tribunales constitucionales de los EEMM) como fuente de
inspiración en materia de ddff.

⮚ En 2007 se proclamó una nueva versión en Estrasburgo, de cara a la eventual entrada en vigor del T.Lisboa.

3. La “constitucionalización” de la Carta por el Tratado de Lisboa (art. 6 TUE)

⮚ La vinculación de la UE a la Carta: “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta
de los Derechos Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en
Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados” (art. 6.1 TUE).

⮚ Además, para hacer frente a posibles lagunas de la Carta, el art. 6.3 TUE sigue declarando que los ddff que garantiza
el CEDH y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los EEMM forman parte del Dº de la
Unión como principios generales.

4. Alcance de la Carta y de los derechos protegidos

⮚ Ámbito de aplicación de la Carta (art. 51): la Carta está dirigida a:

● Las instituciones, órganos y organismos de la UE.
● También a los EEMM pero únicamente cuando apliquen el Dº de la UE.
● El TJUE ha declarado que el art. 51 no prejuzga la cuestión de si las disposiciones de la Carta pueden ser fuente
directa de obligaciones también a cargo de los particulares (STJ as. Bauer, de 2018). Sin embargo, el TJ ha
declarado, en relación con el art. 21.1, que prohíbe la discriminación por motivos religiosos (SSTJ as.
65
 Egenberger, as. IR y as. Cresco, de 2018 y 2019) y al art. 31.2, que consagra el derecho a las vacaciones anuales
retribuidas (SSTJU as. Bauer y as. Shimizu, de 2018), que, al conocer de un litigio entre dos particulares, un
tribunal nacional debe inaplicar cualesquiera normas nacionales que los contradigan.

⮚ No atribuye competencias a la UE en materia de ddff (arts. 51.2 y 6.1.2º TUE): sólo opera como límite al ejercicio del
poder público por la UE:
● No obstante, el TFUE le atribuye competencias normativas en relación con determinados ddff (p.ej., art. 19.1
TFUE, sobre no discriminación por razón de sexo, origen racial, etc.).

⮚ Distinción entre derechos y principios:

● Art. 52.5 Carta: “Las disposiciones de la presente Carta que contengan principios podrán aplicarse mediante actos
legislativos y ejecutivos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la Unión, y por actos de los
Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión, en el ejercicio de sus competencias respectivas. Sólo
podrán alegarse ante un órgano jurisdiccional en lo que se refiere a la interpretación y control de la legalidad de
dichos actos.”
● El TJUE ha reconocido la condición de principio al derecho de información y consulta a los trabajadores, que
consagra el art. 27 (STJ as. AMS, de 2014). Otro ejemplo podría ser la protección del medio ambiente (art. 37).

⮚ Alcance de los derechos protegidos:

● Interpretación de la Carta:
o El sentido y alcance de los ddff reconocidos en la Carta que correspondan a derechos garantizados por el
CEDH serán iguales a los que les confiere dicho Convenio (art. 52.3): el CEDH como estándar mínimo de
protección.
o Los ddff reconocidos en la Carta resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los EEMM, deben
interpretarse de forma que ofrezcan “un nivel elevado de protección que resulte apropiado para el derecho de
la Unión y esté en armonía con las tradiciones constitucionales comunes” (art. 52.4).
● Posibilidad de que la UE confiera una protección más extensa que el CEDH (art. 52.3) y que los EEMM.

⮚ La Carta admite posibles limitaciones a los ddff en los siguientes términos (art. 52.1):
● Cualquier limitación a través de actos de la UE del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Carta
debe ser establecido por “ley” y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades.
● Pueden introducirse limitaciones, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, cuando sean necesarias y
respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de
los derechos y libertades de los demás.

⮚ Estándar de protección de los ddff por la UE y los EEMM:

● Según su art. 53, la Carta no afecta al nivel de protección que, en sus respectivos ámbitos de aplicación, ofrecen el
Dº de la UE, el Derecho Internacional, los convenios de derechos humanos de los que son partes los EEMM y las
Constituciones de los EEMM.
● Como antes se vio, la Carta no opera en los ámbitos de actuación de los EEMM que no presentan elementos de
conexión con el Dº de la UE:
o En esos ámbitos, como es natural, operan los estándares nacionales de protección de los ddff.
o No obstante, en el caso de España, recordar art. 10.2 de la Constitución.
● Ahora bien, en el ámbito de aplicación del Dº de la UE, debemos distinguir los siguientes supuestos:

66
 o Cuando un acto del Dº de la UE que afecta a los ddff no reclama medidas nacionales de ejecución, los Estados
miembros no tienen la facultad de imponer sus estándares nacionales de protección a la hora de aplicarlo (STJ
as. Melloni, de 2013), pues ello afectaría a la primacía, unidad y efectividad del Dº de la UE.
o Cuando un acto del Dº de la UE que afecta a ddff requiere medidas nacionales para su ejecución:
✔ Si el acto de la UE determina el nivel de protección de los ddff en juego (lo que es infrecuente), los
EEMM no pueden tampoco aplicar sus propios estándares de protección (STJ as. Melloni, de 2013).
✔ Si, por el contrario, el acto deja (que es lo habitual) margen de actuación a los EEMM (armonización
escasamente intensa), corresponde a estos determinar el estándar de protección de los ddff en juego (STJ
as. Åkerberg Fransson, de 2013).

5. La adhesión de la UE al CEDH (Roma, 1950) como complemento a la Carta

⮚ Antes de la entrada en vigor del T.Lisboa se planteó la posibilidad de que la CE se adhiriese al CEDH para paliar la
insatisfactoria situación en materia de protección de los ddff. En su Dictamen 2/94 (de 1994), el TJ negó la
competencia de la CE para dicha adhesión.

⮚ El TEDH en su sentencia de 2005 as. Bosphorus articuló unos criterios de relación del CEDH con el Dº de la UE
basados en el margen de actuación de los EEMM y en la presunción de que el Dº de la UE proporciona una protección
equivalente a la que ofrece el CEDH:
● Cuando los EEMM (todos son partes en el CEDH) ejecutan actos de Dº de la UE y tienen un cierto margen de
maniobra en la ejecución, son responsables del cumplimiento del CEDH y el TEDH tiene competencia plena para
entrar a conocer.
● Si los EEMM no cuentan con ningún margen de apreciación en la ejecución del Dº de la UE, el TEDH primero
verificará si la UE ofrece una protección equivalente del derecho fundamental en juego y, sólo en caso afirmativo,
se abstendrá de controlar el respeto al CEDH por parte de la medida nacional, porque presume que el Estado
habrá actuado de conformidad con esa protección equivalente.
● La presunción de conformidad no es absoluta: el TEDH afirma que si en un asunto concreto se demostrara la
existencia de una insuficiencia manifiesta en la protección que ofrece el Dº de la UE, la presunción no jugaría y el
Tribunal se reserva el poder de ejercer su control.

⮚ Tras el T.Lisboa:
● El art. 6.2 TUE prevé la adhesión de la UE al CEDH, estableciendo la adhesión como mandato (la UE “se
adherirá”) con un límite muy claro: no modificación de las competencias de la Unión.
● En 2013 se adoptó entre los Estados partes en el CEDH y la UE un Proyecto de acuerdo de adhesión de la UE al
CEDH. La Comisión solicitó al TJUE un dictamen sobre su compatibilidad con el Dº de la UE.
● En su dictamen 2/13 (de 2014), el TJ negó que el proyecto de acuerdo fuera compatible con el Dº de la UE por
diversos motivos, entre los que figura que el acuerdo afectaría a la autonomía del Dº de la UE.

6. El respeto derechos fundamentales como condición para la adhesión y como obligación de los Estados miembros
(recordatorio)

⮚ Condición para la adhesión: art. 49 TUE.

⮚ Aplicación de sanciones en caso de “violación grave y persistente” de los ddff por un EM: estudiar arts. 7 TUE y 354
TFUE.

67
III. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL Dº DE LA UE COMO DERECHO PRIMARIO NO ESCRITO

Un principio es una norma cuyo contenido es principial. No es comparable a un reglamento, claramente, pero
conforman valores esenciales de la UE, en este caso. A veces se recogen en cartas de derechos fundamentales o
constitución.
Son límites al ejercicio del poder público, al igual que los derechos fundamentales, además de ser parámetros de
interpretación y de llenar lagunas, etc.

⮚ El TJ ha recurrido sistemáticamente a los principios generales del Derecho (PGD-UE) otorgándoles “rango
constitucional”:
● Principios que informan los sistemas jurídicos de los EEMM: seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe, etc.
● Principios específicos de la UE, pero que también encuentran su fuente de inspiración en el Derecho nacional:
p.ej., principio de equilibrio institucional.

Como vemos la fuente de inspiración son los principios reconocidos por los EEMM, pero, no debe asegurarse de
que esté recogido en todos los EEMM. Incluso se han reconocido principios que solo recogían una minoría de
Estados miembros, como la protección de la confianza legítima que se adopto teniéndolo pocos Estados y luego
los demás Estados acabaron recogiendo este principio. Vemos así un fenómeno de fertilización mutua de los
ordenamientos de los EEMM.
Hay principios que fueron enunciados por el TJ y luego pasaron a los tratados, como el de proporcionalidad.

⮚ Función de los PGD-UE:

● Colman lagunas.
● Operan como parámetro de legalidad y de interpretación de los actos de las instituciones de la UE. Los principios
son derecho primario al fin y al cabo, jerárquicamente superior al derecho derivado, y si el derivado es contrario a
este pues el derivado podrá ser declarado nulo porque al ir en contra de los principios es como ir en contra de los
tratados también. Y sirven para interpretar actos de derecho derivado, si el derecho derivado admite varias
lecturas se escogerá aquella que sea conforme con los principios generales.
● Operan también como parámetro de enjuiciamiento de los actos de los EEMM cuando aplican el Dº de la UE. Las
actuaciones nacionales que aplican derecho de la UE, como normas nacionales que vienen a plasmar el derecho
de la UE, pues debe conformarse también con los principios generales, si no se hace se podrá llevar al TJ por
incumplimiento.

ESQUEMA TEMA 7
EL DERECHO DERIVADO DE LA UNIÓN EUROPEA Y LOS ACUERDOS INTERNACIONALE
CELEBRADOS POR LA UNIÓN EUROPEA
(REFERENCIA AL DERECHO COMPLEMENTARIO)
I. LOS ACTOS DE DERECHO DERIVADO
Recordatorio. Derecho primario = “constitución”
Derecho derivado: Conjunto de actos que adoptan las instituciones en el ejercicio de sus competencias = reglamentos,
decisiones, directivas, etc. Todo es derecho derivado aunque no valga lo mismo.

68
1. Noción y tipología

⮚ Actos adoptados por las instituciones sobre la base de los Tratados (TUE y TFUE) en ejercicio de sus competencias
atribuidas, se clasifican en:
● Actos típicos, contemplados en el art. 288 TFUE 3, como vemos los tipifica (señala cuales son):
o Vinculantes: Reglamento, Directiva y Decisión.
o No vinculantes: Dictamen y Recomendación.
● Actos atípicos:
o Concepto de acto atípico. Por exclusión, actos que no se encuentran en los típicos del 288, como por ejemplo,
conclusiones, modos de conducta…
o Hay actos atípicos vinculantes y no vinculantes (dependiendo del contenido)
o No son de contenido más que político, ya que no pueden ser actos jurídicos, solo políticos.
● Irrelevancia de la denominación del acto a efectos de su calificación jurídica.

El TJ puede recalificar un acto si entiende que el título que se le ha dado no corresponde con su contenido, figura
excepcional.

⮚ La elección de uno u otro tipo de acto puede venir determinada en la base jurídica:
● Sin embargo, hay bases que dejan libertad a las instituciones para elegir el acto que les parezca más conveniente
(p.ej.: art. 352 TFUE, que se refiere a la adopción de “disposiciones”). O hay otras bases jurídicas que permiten
optar entre dos tipos de actos.
● Para estos casos el art. 296.1 TFUE dispone que las instituciones decidirán en cada caso conforme a los
procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad.

2. Actos típicos vinculantes: el Reglamento, la Directiva y la Decisión (art. 288 TFUE)

2.1. El Reglamento:
Artículo 288: el reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y
directamente aplicable en cada Estado miembro. De naturaleza normativa, es el equivalente a la ley de los
sistemas nacionales.
⮚ Acto de alcance general = directamente aplicable a todos
Es un acto de eficacia directa, normativamente perfecto,que no requiere normas de ejecución.
Cabe aun así la posibilidad de que los estados tengan que desarrollar algo, además de encargarse de la aplicación
administrativa.
⮚ Obligatorio en todos sus elementos (no caben aplicaciones parciales o selectivas de los reglamentos) y directamente
aplicable desde su entrada en vigor (desde su entrada en el boletín europeo, llamado DOUE, entran en vigor sin
necesidad de que entren en los boletines nacionales o los acepten los EEMM, de hecho está prohibido publicar en los
boletines nacionales los reglamentos):
● Los EEMM se limitan a adoptar, cuando procede, actos de aplicación administrativa.
● Excluye la acción normativa de los EEMM, excepto en los supuestos de habilitación por el propio Reglamento.

⮚ Ámbitos en los que se recurre preferentemente al Reglamento: competencias exclusivas y políticas comunes.

3 No es cierto del todo que la UE sólo utilice estos actos. ej: el programa de la UE de I+D es mucho más importante que algunas
directivas incluso. Pero los actos típicos son los que están tipificados. De ahí que los que no están tipificados en este art 288 TFUE se
denominen no típicos.
69
 2.2. La Directiva:

“La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando,
sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.”

⮚ Acto de alcance general (excepcionalmente dirigido a un solo EM: p.ej., art. 106.3 TFUE). Lo normal es que se dirija
a todos los EEMM, pero hay veces que esto no ocurre. En la práctica van rígidas al conjunto de los EEMM. hay
alguna base jurídica (ej. 106.3) en las que se pueden hacer directivas dirigidas a un solo estado miembro.

⮚ No directamente aplicable:
● Impone un objetivo normativo a los EEMM, obligándoles a adaptar su ordenamiento a dicho objetivo mediante la
aprobación de normas internas (= transposición de la Directiva, así es como se denomina la aprobación de normas
de los EEMM para desarrollar la directiva). Exige así por definición un acto normativo de los Estados miembros
para el desarrollo de la directiva.
Vemos así dos actos legislativos, una directiva y un acto normativo nacional.
● Cada Directiva establece el plazo de transposición. Plazos variables. Los recursos por incumplimiento más
comunes que llegan al TJ son cuando los Estados miembros no cumplen la transposición dentro de plazo. Se dice
normalmente que los Estados comunicarán a la Comisión los actos que adoptarán para la directiva para así saber
si los Estados han cumplido con la directiva en su contenido y plazo.
● Hay supuestos en que la transposición no es necesaria, o solo habrá que adaptar algunos detalles. Por ejemplo,
casos donde los Estados ya han adoptado normas en relación con lo que regula la directiva que ha salido.
Esto está dejando de ser así, porque últimamente se pide que las normas nacionales hagan una referencia expresa
que son para transponer la directiva. Así, aunque ya haya normas deberán modificarlas mínimamente aunque solo
sea para indicar la transposición. Esto se está exigiendo porque las normas nacionales se deben interpretar
conforme a la directiva, la directiva opera como parámetro de interpretación de la norma nacional, así es bueno
que se indique.

Diferencia entre las directivas y los reglamentos que se pueden completar por los estados miembros: la directiva pone un
objetivo e intenta armonizar la legislación de los estados. miembros estableciendo unos principios nativos. comunes. Y
hay un plazo que da a los EEMM para que adapte su derecho interno. Y estas directivas pueden ser más o menos
desarrolladas.
Que estén más o menos desarrolladas es consecuencia de las bases jurídicas y competencias que tenemos. Por el principio
de primacía prevalecerá el derecho europeo sobre lo que hay escrito antes en derecho nacional, y por el Ppio de
subsidiariedad se justifica su necesidad de la acción e intensidad de esta acción. Así que en función de está necesidad e
intensidad de acción utilizaremos un reglamento o una directiva.
No tienen mucho sentido las directivas en ámbitos de competencia exclusiva.

⮚ Directivas detalladas: su abandono por el juego del principio de subsidiariedad. Había directivas tan detalladas que no
dejaban márgen a los Estados, eran sobre todo por materias técnicas que era prácticamente inevitable el detallarlas, o
era porque los Estados no se fiaban de lo que podía hacer el resto de EEMM y preferían detallarla y con el principio
de subsidiariedad esta práctica se ha ido abandonando.

⮚ Ámbitos en los que se recurre a la Directiva: armonización de legislaciones (p.ej. art. 114 TFUE) y ámbitos de
competencias concurrentes. Los reglamentos eran de uniformización y se aplicaban a todos los EEMM por igual,

70
 pero, la directiva armoniza, es decir, no todas las regulaciones de los EEMM serán iguales pero sí se armonizarán en
relación a la directiva.

2.3. La Decisión:
“La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para
éstos.”
⮚ La Decisión es obligatoria en todos sus elementos.

⮚ Cuando designa destinatarios, el valor vinculante de la Decisión se limita a estos últimos:

● Posibles destinatarios: particulares o EEMM.
● Cuando se dirige a particulares, se configura como un acto individual, de naturaleza administrativa, siendo
normalmente adoptada por la Comisión:
o La mayor parte de estas decisiones son adoptadas en ejecución de un Reglamento (p.ej. Decisiones en materia
de Dº de la competencia ex Reglamento 1/2003).
● En ocasiones también se configuran como actos individuales dirigidos a un EM con base en el propio TFUE
(p.ej., art. 108 TFUE, ayudas públicas).

⮚ La Decisión puede ser directamente aplicable (como el Reglamento), pero habitualmente reclama de los EEMM a los
que se dirige un resultado concreto, exigiendo la adopción de medidas de desarrollo.
⮚ No confundir con las Decisiones que tienen la naturaleza de Dº primario (ver Tema 6). Ejemplo; laque tienen ue ver
con NNUU.
⮚ La decisión cuando tiene destinatario puede ser un acto individual. puede tratarse de cuestiones administrativas o de
ejecución normativa o directamente ser normativo. depende. Mucho de su contenido.
⮚ Cuando la UE adopta actos administrativos individuales, es complete exclusivo la. UE, este acto se llama decisión.
⮚ En el ámbito de la PESC,los acuerdos que se toman se llama decisión PESC.

3. Actos típicos no vinculantes

⮚ Dictamen: expresa la opinión de una institución.

⮚ Recomendación: invita a los EEMM o a los particulares a adoptar una conducta determinada (p.ej., art. 167.5 TFUE,
en materia de cultura). Invitación, no imposición.

⮚ Aunque no sean vinculantes y no creen obligaciones, sí pueden desplegar posibles efectos jurídicos los actos no
vinculantes:
● Como parámetro de interpretación de las normas nacionales y de la UE.
● Pueden llegar a producir efectos jurídicos por el juego del principio de protección de la confianza legítima (p.ej.,
una comunicación de la Comisión en materia de Dº de la competencia).
Por ejemplo, la Comisión emite un dictamen de como actuará cuando reciba peticiones de ayudas públicas, ese
dictamen no es vinculante pero puede generar expectativas en los EEMM, así completado con el principio de
respetar las expectativas que uno mismo ha suscitado, ese dictamen tendrá mayor relevancia.

4. Actos atípicos

71
⮚ Denominación y tipos:
● Reciben todo tipo de denominaciones: declaraciones, resoluciones, comunicaciones, códigos de conducta,
directrices, etc.
● En algunos casos su adopción está prevista en los Tratados (p.ej.: reglamentos internos de las instituciones;
acuerdos interinstitucionales –ver Tema 4-; programas marco de I+D).
● En otros, son actos de “creación espontánea”, resultado del ejercicio por parte de una institución de sus
competencias (p.ej.: comunicaciones de la Comisión en materia de Dº de la competencia).
La Comisión suele recurrir a comunicaciones y no a dictámenes, con las comunicaciones suele decir como será su
actuación.

⮚ Valor jurídico: según los casos, vinculante o no vinculante. Hay que ver cada caso concreto para saber si es vinculante
o no, se debe ver si hay una intención de vincularse o no.
Si el acto atípico no es vinculante, puede hacer surtir otros efectos jurídicos. Por ejemplo, la Comisión debe atenerse a
sus comunicaciones aunque no sean vinculantes porque han generados expectativas.

5. Clasificación de los actos típicos vinculantes (Reglamentos, Directivas y Decisiones) según su naturaleza y
procedimiento de aprobación.

5.1. Aclaraciones previas:

⮚ El T. Constitucional introdujo la clasificación de los actos vinculantes de la UE en “legislativos” y “no legislativos”,

atendiendo a la denominación del instrumento:
● Actos legislativos: ley europea y ley marco europea.
● Actos no legislativos: reglamento europeo y decisión europea.

⮚ El T.Lisboa mantuvo esta clasificación, aunque la distinción entre los “actos legislativos” y los “no legislativos” deja
de radicar en el tipo de instrumento (se abandona la expresión “ley”) para pasar a depender del procedimiento de
adopción:
● Un Reglamento, una Directiva o una Decisión pueden ser legislativos o no legislativos, según el procedimiento
(legislativo o no legislativo) que se haya seguido para su adopción.

⮚ En la clasificación de los actos de la UE que proponemos a continuación distinguimos entre:

● Actos legislativos y no legislativos, todos ellos de carácter normativo (de alcance general), y
● Actos individuales, de naturaleza, por tanto, administrativa.

5.2. Actos normativos legislativos (art. 289 TFUE):

⮚ Reglamentos, Directivas o Decisiones aprobados con fundamento en una base jurídica del TFUE que prevé que se
siga un “procedimiento legislativo”, ya sea (ver Tema 4):
● El “procedimiento legislativo ordinario”.
● Un “procedimiento legislativo especial”.

5.3. Actos normativos no legislativos (“actos reglamentarios”):

⮚ Dentro de los actos no legislativos, cabe distinguir entre:

● Actos “autónomos”.
● Actos delegados.
72
 ● Actos de ejecución

⮚ Actos normativos “autónomos”:

● Actos de alcance general adoptados por el Consejo o el PE con fundamento directo en una o varias bases jurídicas
de los Tratados siguiendo un procedimiento que los Tratados no califican como “procedimiento legislativo”:
o P.ej.: art. 103 TFUE, en materia de Dº de la competencia.
● Actos de alcance general adoptados por instituciones distintas al Consejo y al PE con fundamento directo en una o
varias bases jurídicas de los Tratados:
o P.ej.: art. 105.3 TFUE, en materia de Dº de la competencia, que reconoce poder normativo autónomo a la
Comisión.

⮚ Actos delegados (art. 290 TFUE):

● Reglamentos, Directivas y Decisiones aprobados por la Comisión por delegación de un “acto legislativo”: ver
Tema 4.
● Los Reglamentos, Directivas y Decisiones delegados pueden ser calificados como “Dº terciario”, para destacar su
subordinación al acto legislativo al que se vinculan.
● No son legislativos porque no se aprueban por un procedimiento legislativo, pero sí tienen naturaleza normativa.
Completan un acto anterior legislativo, derecho terciario, ya que completan al derecho derivado (secundario).

⮚ Actos de ejecución (normativa) (art. 291 TFUE):

● Reglamentos, Directivas o Decisiones aprobados por la Comisión (excepcionalmente por el Consejo) en ejecución
de un “acto de base” y siguiendo el procedimiento de “comitología” previsto en el “acto de base”: ver Tema 4.
● Los Reglamentos, Directivas o Decisiones de ejecución también pueden ser calificados como “Dº terciario”, para
destacar su subordinación al acto de base al que se vinculan.
● Completan un acto anterior llamado de base, se les puede llamar terciario porque su base jurídica no está en los
tratados sino en otro acto anterior.

5.4. Actos individuales (administrativos):

⮚ Decisiones adoptadas por la Comisión con fundamento directo en una base jurídica de los Tratados y que están
dirigidas individualmente a un EM (p.ej., art. 108 TFUE, en materia de ayudas públicas).

⮚ Decisiones dirigidas a un EM o un particular en aplicación de las previsiones generales contenidas en un Reglamento

o en una Decisión:
● P.ej.: decisiones adoptadas en ejecución del Reglamento 1/2003, sobre Dº de la competencia.
● Estas decisiones también pueden ser calificadas como “Dº terciario”, para destacar su subordinación al acto que
vienen a aplicar.

5.5. Comentarios al modelo:

⮚ El carácter legislativo de un acto lleva aparejadas una serie de consecuencias jurídicas. Así, p.ej., supervisión por los
Parlamentos nacionales del respecto del principio de subsidiariedad (ver Tema 3), restricción de la legitimación de los
particulares para interponer un recurso de anulación contra ellos (ver Tema 8) o posible atribución a la Comisión de
un poder normativo delegado (ver supra ‘Actos delegados’).

⮚ No existe necesariamente una correspondencia entre el carácter legislativo o reglamentario de un acto y el papel (más
o menos decisivo) que tuvo el PE en su proceso de adopción:
73
 o Una medida adoptada por el Consejo con la simple consulta al PE tendrá carácter legislativo si su base
jurídica califica ese procedimiento decisorio como “procedimiento legislativo especial”.
o Al contrario, una medida aprobada por el Consejo con la aprobación del PE no tendrá carácter legislativo si su
base jurídica no califica ese procedimiento decisorio como legislativo (ver supra ‘Actos normativos
autónomos’).

⮚ Tampoco existe necesariamente una correspondencia entre el carácter legislativo o reglamentario de un acto y la
intensidad de la acción normativa de la UE:
o Algunos actos legislativos se limitan a recoger medidas de apoyo, fomento o coordinación (p.ej.: art. 167
TFUE, en materia de cultura).
o Al contrario, hay actos en los que la acción normativa de la UE es muy intensa y que no se califican de
legislativos, porque, inexplicablemente, su base jurídica no prevé un procedimiento decisorio legislativo (por
ej., art. 103 TFUE, antes mencionado).

⮚ Los actos resultantes de un procedimiento legislativo ordinario son los únicos cuyo título (con alusión a la autoría del
PE y del Consejo) delata su carácter legislativo.

6. Motivación, publicidad y entrada en vigor

⮚ Motivación: art. 296 TFUE:

● Los actos jurídicos deberán estar motivados y se referirán a las propuestas, iniciativas, recomendaciones,
peticiones o dictámenes previstos por los Tratados.
● La ausencia o la insuficiente motivación constituye un “vicio sustancial de forma”, susceptible de determinar la
anulación del acto en cuestión: ver Tema 8.

Una garantía esencial de la justicia es la motivación, si no podemos hablar de sentencias arbitrarias, y es esencial para
plantear recursos.
¿Qué requiere más motivación una norma o acto administrativo como una multa? Pues el acto administrativo requiere
mucha más motivación, análisis más detallados a estos actos que afectan a la individualidad. Las normas en general
requieren menos motivación. El real decreto sí que necesita más motivación que una ley.
Como vemos la motivación tiene una gran importancia, hay que tener en cuenta todas las circunstancias. Si no
motivas o es insuficiente constituye un vicio sustancial de forma, tanto en la UE como en cualquier ordenamiento
jurídico.

⮚ Publicidad: art. 297 TFUE:

● La publicidad se hace efectiva a través de la publicación oficial en el Diario Oficial de la UE (DOUE) o a través
de la notificación. No cabe después que los Estados publiquen otra vez las normas en sus diarios nacionales.
Se publican en el DOUE sobre todo los actos de alcance general y los que tienen destinatarios. Las que tienen
destinatario se notifican.
● Actos que deben publicarse en el DOUE:
o Actos legislativos
o Reglamentos
o Directivas que tengan por destinatarios a todos los EEMM
o Decisiones que no indiquen destinatario
● Actos que deben notificarse al destinatario:

74
 o Demás Directivas (existen incluso directivas a un solo Estado, estas se notifican)
o Demás Decisiones
● La ausencia de publicidad no afecta a la legalidad del acto en cuestión, pero sí a su aplicación: su cumplimiento
no podrá ser exigido.
Los actos individuales no tienen que publicarse en el DOUE, pero tienen que notificarse (esa es la publicidad de los actos
individuales).
La no publicación no afecta a la validez del acto pero sí a la publicidad.

⮚ Entrada en vigor: art. 297 TFUE:

● Los actos que deben publicarse en el DOUE entran en vigor en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a
los 20 días de su publicación. (La vacatio legis)
● Los actos que deben notificarse surten efecto en virtud de su notificación a los destinatarios.

7. El juego del principio de jerarquía normativa

⮚ El Dº derivado se encuentra subordinado al Dº primario (escrito y no escrito).

⮚ El “Dº terciario” se encuentra subordinado no sólo al Dº primario, sino también al Dº derivado (al acto de Dº derivado
en el que encuentra su fundamento).

⮚ La conformidad del Dº derivado con el Dº primario y del Dº terciario con el Dº primario y el Dº derivado,
respectivamente, se controla por el TJUE a través fundamentalmente de (ver Tema 8):
● El recurso de anulación, y
● La cuestión prejudicial de validez.
El acto es nulo si no respeta el principio de jerarquía.

⮚ Entre los actos de Dº derivado no juega, en cambio, el principio de jerarquía normativa.

⮚ El principio de jerarquía no actúa entre el derecho de la UE y los actos de los Estados. El derecho de la UE prima
sobre las normas nacionales, pero no las anula si son contrarias, sino que las inaplica. Esto es porque no puede hacer
nulas las normas nacionales.
Los reales-decretos o decretos administrativos establece el derecho español que la UE o acuerdos internacionales son
parámetro de su validez y los pueden anular por ser contrarios, pero esto lo fija el derecho español (no tiene nada que
ver con la UE, es por curiosidad), por el contrario, las normas nacionales no.

II. LOS ACTOS DE LA PESC (ARTS. 25 SS. TUE)

⮚ Resoluciones del Consejo Europeo definiendo los intereses estratégicos de la UE y estableciendo los objetivos y las
orientaciones generales de la PESC (ver Tema 4).

⮚ Decisiones del Consejo (en su caso, del Consejo Europeo) que establecen (ver Tema 4):
● Las acciones operativas que va a realizar la UE (art. 28 TUE).
● Las posiciones de la UE sobre un asuntos concreto (art. 29 TUE).
● Medidas de ejecución de las Decisiones anteriores, incluidas medidas restrictivas contra particulares o grupos y
entidades no estatales.

Adoptan la forma todo esto de Decisiones, pero que Decisiones de la PESC que son más particulares. En principio, no
cabe impugnación contra estas Decisiones, a no ser que sea de ejecución de medidas restrictivas contra personas o si
75
 el acto de la PESC contiene partes o el total que no son propias, actos que por mucho que les llamen PESC no lo sean.
Por ejemplo, si regulan algo del comercio es un acto de competencia exclusiva de la UE, pues sí lo regula la PESC es
impugnable porque no es de su competencia, son actos falsos de PESC.

III. LOS ACUERDOS INTERNACIONALES CELEBRADOS POR LA UE Y OTRAS FUENTES DEL

DERECHO INTERNACIONAL

1. LOS ACUERDOS INTERNACIONALES

1.1. Procedimiento de celebración de acuerdos internacionales por la UE en los ámbitos de las “Relex” y de la PESC:
ver Tema 4.

1.2. Su recepción en el Dº de la UE: ver art. 216.2 TFUE:

⮚ Recepción automática:
● Los acuerdos válidamente celebrados por la UE forman parte integrante del Dº de la UE a partir de su entrada en
vigor.
● Sin necesidad siquiera de publicación oficial, aunque se publican en el DOUE (se requiere su publicación, junto
con la Decisión del Consejo por el que se concluye el acuerdo, para producir efectos frente a los particulares). En
España por ejemplo, un acuerdo internacional que no se publique en el BOE no es válido en el derecho español,
en la UE no es así. Tan solo si incide efectos sobre los particulares y no lo publican no les sería exigible, por ello,
en la práctica la UE publica siempre los acuerdos internacionales.
o No obstante en la práctica se publica por el ppio de publicidad, para que los estados conozcan sus
obligaciones.
La invalidez de la que habla el derecho español es una validez constitucional, porque si no se publican o aceptan
en la fase parlamentaria los tratados, tiene vicios y es inconstitucional y entonces no es aplicable y es nulo.

⮚ Naturaleza vinculante:
● Vinculan a la UE y también a los EEMM, en tanto que forman parte del Dº de la UE. Los acuerdos
internacionales son exigibles a los EEMM porque forman parte del Derecho comunitario, no son parte del acuerdo
como tal.
● Frente a las demás partes en el acuerdo, el único sujeto obligado es la UE (no los EEMM).
● La UE asume la responsabilidad internacional activa (como demandante) y pasiva (como demandada) en relación
con el cumplimiento del acuerdo. Si por ejemplo España incumple el acuerdo, la otra parte deberá dirigirse a la
UE y no a España.

⮚ Según los casos, las previsiones de los acuerdos serán directamente aplicables (self-executing) o requerirán la
adopción de actos normativos de ejecución por la UE. Por ejemplo, el acuerdo de cooperación entre la UE y
Marruecos es directamente aplicable
⮚
-¿Quién celebra los acuerdos en materia de política comercial? la unión.
-ppio básico de derecho: PACTA TERCIS. es decir, no me afecta, lo que la unión y marrueco pacten no me afecta a mi
españa, aunque España sea parte de la unión. Es así porque el TFUE en el art 216.2… ¿Cómo interpreta el tribunal de
justicia? Porque los países son terceras personalidades jurídicas, que no deberían estar vinculadas a un contrato del que no
han “formado parte”, como es un acuerdo entre la UE y Marruecos . El TJUE interpreta este artículo como que los
acuerdos internacionales vinculan a los estados. miembros porque estos deben cumplir el derecho de la unión y los
acuerdos pasan a formar parte del derecho con recepción automática.
76
¿Quién puede pedir entre todas las instituciones de la UE, el cumplimiento del tratado de la UE y Marruecos a España,
que es EM? La Comisión, que es el guardián de los tratados.

1.3. Su posición en el Dº de la UE:

⮚ Subordinación de los acuerdos internacionales al Dº primario (al TUE y TFUE):

● Fundamento: art. 218.11 TFUE (lo mismo que el 95 de la CE) Un estado miembro, el parlamento y la comisión
pueden si consideran (que un acuerdo internacional antes de haber sido concluido por la unión) solicitar un
dictamen vinculante que determinará si el tratado es conforme con el derecho primario y si la unión puede
celebrarlos. Los dictámenes suelen ser porque no creen que la unión sea competente para hacer un acuerdo
internacional sobre x tema.
● Mecanismos de control por el TJUE: control a priori y a posteriori.

⮚ Control a priori: control previo por el TJ de la “constitucionalidad” material y formal de los acuerdos proyectados
(art. 218.11 TFUE):
● Concepto de “acuerdo previsto”. Debe presentarse antes de que se concluya el tratado.
● Legitimados para dirigirse al TJ: EEMM, PE, Consejo y Comisión.
● Se pueden presentar observaciones escritas por parte de los que están legitimados para dirigirse.
● Consecuencias del dictamen negativo del TJ: La UE no puede celebrar el acuerdo y debe reabrir las negociaciones
si lo quiere celebrar para adecuarlo al derecho de la UE.
o Si en España planteas una solicitud sobre la conformidad de un tratado y el TC dice q no hay problema,no
obsta que juego se diga que el tratado sea inconstitucional. Y este control no cabe a priori , sólo a
posteriori.

⮚ Control a posteriori: ver Temas 8 y 10 (igual que en españa, y no todos los países de la uuee tienen este mecanismo)
● Posibilidad de impugnar a través del recurso de anulación (art. 263 TFUE) y la cuestión prejudicial de validez
(art. 267 TFUE) la legalidad de las decisiones o los reglamentos del Consejo por los que se concluye un acuerdo
internacional en nombre de la UE.
● Por ejemplo, la Comisión realizó con EE.UU un acuerdo de cooperación para la competencia. Francia alegó que
era contrario al derecho primario del momento mediante un recurso de anulación, esto es porque la Comisión
negocia pero lo concluye el Consejo y esto no ocurrió, así, el TJ dio la razón a Francia.
Pero a pesar de ser un recurso de anulación, ese recurso no puede anular el tratado realmente porque es como un
contrato y quien decide que es nulo no puede ser solo una parte unilateralmente, como en este caso lo haría el TJ.
El acuerdo internacional, que vive en el plano internacional, solo podría ser nulo si lo declara un tribunal
internacional que es un tercero.
Pues la solución es que el tratado sobrevive en el plano internacional, pero no en el plano interno. Y no pueden
tampoco incumplir el tratado la UE porque EE.UU podría reclamar responsabilidad internacional.
Por ello, el TJ declara contrario el tratado al Derecho de la UE, y decide mantener los efectos futuros hasta
celebrar otro tratado válido para que no haya responsabilidad internacional. Y esto ocurrió, la UE y EE.UU
volvieron a negociar el tratado y ahora la UE respetando el proceso que debía seguir.
Vías:
- Recurso de anulación (2 meses)
- Cuestión prejudicial sobre la validez del acuerdo.
-Nadie (ningún país) puede utilizar su derecho interno para decir que una norma internacional sea nula. Lo único que
podrá decir es que no es conforme a su constitución y entonces no se va a cumpir por España y consencuencia...pues
españa podrá comentárselo al otro país o podría sino denunciarlo ya que suelen ser denunciables.
77
EL TJ lo que hace es anular la decisión de la comisión, a partir de ahí la unión ya no están vinculadas y no pueden
cumplirlo, y el TJ lo que hace es posponer los efectos de la nulidad. (tema 8)

⮚ Prevalencia de los acuerdos internacionales sobre el Dº derivado: (explica en tema 9)

● Fundamento: ver art. 216.2 TFUE
● Los acuerdos internacionales como posible parámetro de validez de los actos de Dº derivado: remisión a Tema 8.
Los tratados internacionales que haga españa tienen prevalencia sobre todas las leyes menos sobre la constitución (ART
96)

En el derecho de la UE no hay un principio de primacía entre el Derecho derivado y los acuerdos internacionales.
Cuando haya un reglamento contrario a un acuerdo internacional (o viceversa)lo que se realiza es un parámetro de
legalidad. Se hace un control de legalidad de ambas leyes; y esto se puede interpretar como una aproximación a la
defensa de los actos de la UE (del derecho derivado). Se estudia si el acuerdo internacional es justiciable, si puede
actuar como parámetro de legalidad.

2. Los acuerdos mixtos

⮚ Concepto: ver Tema 3. Acuerdo que celebran tanto la UE como los EEMM con un tercero, porque parte de su
contenido incide en las competencias de la UE y parte lo excede. Lo que es competencia de la UE se incorpora por sus
reglas, y lo que es parte de los EEMM se incorpora por sus reglas.
En la práctica son reglas casi imposibles, es muy difícil seleccionar que pertenece a los EEMM y que a la UE.

⮚ Recepción de los acuerdos mixtos en el Dº de la UE y en los ordenamientos internos:

● Disposiciones de los acuerdos mixtos que corresponden a ámbitos de competencia de la UE: recepción en el Dº de
la UE como en el caso de los acuerdos “puramente comunitarios” (EU only).
● Disposiciones de los acuerdos mixtos que corresponden a ámbitos de competencia estatal: se incorporan en el Dº
interno de los EEMM conforme a sus reglas en materia de recepción de tratados.

⮚ Referencia a la responsabilidad internacional: ¿oponibilidad del reparto de competencias UE/EEMM frente a los
terceros?:
● Las partes asumen en el acuerdo o de otro modo el reparto competencial existente entre la UE y sus EEMM.
● A falta de esta previsión: un sistema de responsabilidad conjunta y solidaria.

Por ejemplo, EE.UU quiere demandar pero no sabe si a los EEMM o a la UE, lo hace porque no sabe bien quién ha
entregado ayudas económicas a Airbus lo que incumple su acuerdo de competencia. ¿A quién demanda? El acuerdo
celebrado es de tipo mixto. No le incumbe a EE.UU estudiar a quien demandar, es una cuestión de derecho interno de la
UE que no cabe invocar como excusa frente al tercero.
En la práctica, esta cuestión se ha resuelto diciendo la Comisión que demande a todos o a la Comisión tan solo, y luego la
Comisión será quien determinará en el ámbito interno quien debe responder.

3. Referencia a otras fuentes del Derecho internacional

En el derecho español se dice que la costumbre internacional se incluye en el derecho español directamente, es parte
del derecho español.

⮚ El Dº internacional general (consuetudinario): su recepción automática en el Dº de la UE. La costumbre internacional

también forma parte del Derecho de la UE.
78
⮚ Las resoluciones obligatorias de otras Organizaciones internacionales de las que sea miembro la UE:
● Su recepción en el Dº de la UE.
● Resoluciones directamente aplicables (self-executing) o que requieren la adopción de actos normativos de
ejecución.

⮚ Prevalencia del Dº internacional general y de las resoluciones de Organizaciones internacionales sobre el Dº derivado:
remisión a Tema 8.

IV. EL DERECHO COMPLEMENTARIO: NOCIONES GENERALES.(NO ENTRA)

1. Noción

⮚ Acuerdos celebrados entre los EEMM en ámbitos que siguen siendo de competencia estatal. Acuerdos donde la UE no
es competente, pero para coadyuvar a los objetivos de la UE.
Por ejemplo, en la crisis de 2008 se creó el acuerdo MEDE para rescatar países, esto es porque la UE no tenía
competencias para ello. Igual pasó con el Tratado de Estabilidad.
Estos tratados desde el punto de vista jurídico no son Derecho de la UE, sino tratados internacionales surgidos de la
competencia de los EEMM. Pero, a pesar de no formas parte estrictamente de la UE, se adoptan al calor o al servicio
de la UE por ello no se puede ignorar su existencia y se les definen como derecho complementario.

⮚ Se incluyen entre las fuentes del Dº de la UE entendidas lato sensu, porque se adoptan para favorecer la aplicación del
TFUE y la consecución de los objetivos de la UE.

⮚ Tipos de actos de Dº complementario:

● Actos de los representantes de los Gobiernos de los EEMM reunidos en el seno del Consejo:
o Son actos adoptados, colectivamente, por los miembros del Consejo en su calidad de representantes de los
EEMM y no como institución.
o No deben confundirse con los actos atípicos de origen institucional adoptados en ámbitos en los que la UE sí
tiene competencia.
o El contenido de estos actos es muy diverso y su denominación también (acuerdos, decisiones, resoluciones,
declaraciones, etc.).
o Según concurra o no en ellos la intención de sus autores de vincularse por lo establecido, tendrán naturaleza
de tratados internacionales o serán meros acuerdos políticos.
● Otros actos:
o Acuerdos internacionales celebrados por los EEMM entre sí en el ámbito de su competencia, que
complementan los objetivos de la UE.
o Como muestra de este tipo de acuerdos se pueden mencionar el antiguo Convenio de Roma de 1980 sobre la
ley aplicable a las obligaciones contractuales.
o Especial referencia al Tratado del MEDE y al Tratado de Estabilidad (ver Tema 1) y al Tratado de
Estabilidad, Crecimiento y Gobernanza de 2012:
✔ Presentan la singularidad de que en ellos no participan todos los EEMM.
✔ STJUE 2012 en el as. Pringle (C-370/12) confirma la compatibilidad del Tratado MEDE con el TUE y el
TFUE.
✔ Incluyen cláusulas compromisorias sometiendo las controversias que puedan surgir en su interpretación y
aplicación al TJUE

79
2. Su relación con el Dº de la UE

⮚ En rigor, el Dº complementario no está subordinado al Dº originario, ya que no tiene su fundamento en los Tratados
constitutivos, pero su propia finalidad postula una relación de compatibilidad con éstos:
● El Tratado del MEDE y el Tratado de Estabilidad afirman expresamente su subordinación a los Tratados.

⮚ El art. 4.3 TUE (cooperación leal) y el art. 48 TUE (procedimiento de revisión del TUE y el TFUE) conducen a la
misma conclusión.

DERECHO DE LA UE (2019/20)
ESQUEMA TEMA 8

EL CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS Y DE LAS OMISIONES DE LAS

INSTITUCIONES DE LA UE

I. CONSIDERACIONES GENERALES

Cualquier acto que emana del poder público en un Estado de derecho debe poder ser impugnado, y así ocurre en
la UE también.

⮚ El TJUE tiene el monopolio del control de la legalidad de los actos de la UE, así como de sus omisiones, a través de:
● El recurso de anulación (control directo, sometido a plazo).
● La cuestión prejudicial de validez (control indirecto, sin plazo): remisión a Tema 10 (mencionada en Tema 5).
● La excepción de ilegalidad (incidente procesal).
● El recurso por omisión. (en España no existe, consiste en comprobar la legalidad o ilegalidad de una omisión, esto
es porque en algunos supuestos el poder público está obligado a actuar).

No tiene sentido que está competencia la tengan los tribunales nacionales, porque no tendría sentido que un tribunal
alemán anule un acto de la UE y valiese en España.

-También contra la legalidad de los reglamentos y de los actos individuales, asique a la vez ejerce funciones del
contencioso administrativo de un estado (que en España por ejemplo podría ser la sala contenciosa-administrativa del TS.
En la UE metemos en el mismo saco estas dos funciones, la constitucional y contenciosa-administrativa)

II. EL RECURSO DE ANULACIÓN: art. 263 TFUE

1. Objeto

⮚ Actos de la UE con efectos jurídicos obligatorios para terceros (los actos vinculantes que producen efectos jurídicos a
terceros):
● El art. 263 TFUE se refiere a: (los actos con fuerza vinculante)
o Actos legislativos
o Actos del Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes (porque las
recomendaciones no son vinculantes)
o Actos del PE y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
80
 o Los actos de los órganos u organismos de la UE destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
(Porque vinculan)
● Se incluyen los actos de aprobación de acuerdos internacionales celebrados por la UE.
● Es indiferente el carácter típico o atípico del acto (siempre que sea vinculante).
● Quedan fuera: dictámenes, recomendaciones, actos preparatorios, actos puramente internos, etc. Véase, los actos
no vinculantes.

⮚ Actos de la PESC: por regla general, el TJ no puede controlar la validez de los actos adoptados en el ámbito de la
PESC: remisión a Tema 5.

2. Legitimación pasiva

⮚ Los demandados serán las instituciones u órganos autores del acto impugnado.

3. Legitimación activa

⮚ Consejo, Comisión, PE y EEMM:

● Se dice que son “demandantes privilegiados”, porque no tienen que demostrar ningún interés. Pueden demandar
cualquier acto, incluso de los que no son destinatarios.
● Parlamentos nacionales: pueden someter ante el TJ, a través de los Gobiernos nacionales, un recurso de anulación
de actos legislativos por vulneración del principio de subsidiariedad (Protocolo sobre aplicación de los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad; ver Tema 3).

⮚ BCE, Tribunal de Cuentas y Comité de las Regiones:

● Legitimación limitada a la “defensa de sus prerrogativas”. Solo si en la aprobación de ese acto la base jurídica
determina su intervención, por ejemplo, “el acto se adoptará previa consulta al Comité de las Regiones”.
● El Comité de Regiones también puede interponer recurso contra actos legislativos que requieran su consulta por
violación del principio de subsiariedad (Protocolo sobre aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad).

⮚ Los particulares únicamente pueden recurrir:

● Las decisiones de las que sean destinatarios (p.ej., decisión de la Comisión en materia de Dº de la competencia).
● Otros actos vinculantes que les afecten “directa e individualmente”:
o Afectación directa: la medida impugnada debe producir directamente efectos en la situación jurídica del
particular y no dejar ninguna facultad de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación.
o Afectación individual: el acto incide en la esfera jurídica del particular debido a cualidades que le son propias
o a una situación de hecho que lo diferencia en relación con cualquier otra persona y, así, lo individualiza
como si fuera el destinatario del acto.
o El TJ ha admitido la posible naturaleza híbrida de las disposiciones de un reglamento: una misma disposición
puede afectar de manera individualizada a un administrador y ser de alcance general para el resto (STJ as.
Codorniú, de 1994).
● Los “actos reglamentarios” que “les afecten directamente” siempre que no incluyan medidas de ejecución (art.
263.4 TFUE):
o Novedad introducida por el T.Lisboa (referencia a la STJ as. UPA, de 2002).
o El TJ considera “actos reglamentarios” a estos efectos únicamente los actos de alcance general que no sean
actos legislativos (ver Tema 7) (STJ as. Inuit, de 2013).

81
 o Con respecto al requisito de que “no incluyan medidas de ejecución”, el TJ ha aclarado que es irrelevante que
las medidas de ejecución procedan de las Instituciones de la UE o de los Estados miembros o que tales
medidas tengan o no carácter mecánico (STJ as. T&L Sugars, de 2015).

Los particulares tienen legitimación limitada, esto es para la eficacia del sistema porque habría un desborde de recursos,
además sería ineficiente porque las normas son de alcance general, por ello quien puede impugnarlo es quien representa
de una u otra forma a la generalidad. Cuando la norma se aplique al caso concreto de un particular podrá pedir la cuestión
prejudicial, mientras tanto no sería producente que pudiese impugnarla.

4. Causas

⮚ Causas establecidas en el art. 263 TFUE:

● Incompetencia: ausencia de competencia de la UE o cuando la competencia para adoptar el acto corresponde a
otra institución.
● Vicios sustanciales de forma: p.ej., falta de motivación o motivación insuficiente; errónea determinación de la
base jurídica; violación del procedimiento decisorio (ausencia de algún dictamen preceptivo, ausencia de
propuesta de la Comisión, etc.).
● Violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución: colisión del acto impugnado con una
previsión del Dº de la UE jerárquicamente superior (ver Tema 7).
● Desviación de poder: la institución adopta un acto con fines distintos de aquellos para los que se le atribuyó el
poder (motivo que no se suele alegar, porque es difícil de probar).

⮚ El TJ ha admitido que operan como parámetro de legalidad de los actos de la UE (en el marco de la tercera causa
antes citada):
● Los PG (principios generales) del Dº de la UE y los derechos fundamentales (consagrados en la Carta y los que
resultan de las tradiciones constitucionales de los EEMM): ver Tema 6. Así, una vulneración a estos parámetros
de legalidad llevará a un recurso de anulación por la violación de la norma jerárquicamente superior.
● Los acuerdos internacionales celebrados por la UE también son parámetro de legalidad de los actos de derecho
derivado, es construcción del TJ a través de su jurisprudencia, si bien únicamente en dos supuestos que es cuando:
o El acuerdo sea “justiciable”, opere por su naturaleza como parámetro de legalidad:
✔ Esto es, que, considerando la naturaleza y el sistema del acuerdo, el TJ admita que puede operar como
parámetro de legalidad.
✔ Supuesto análogo al de la posible eficacia directa de un acuerdo internacional, si no puede desplegar
eficacia directa no lo considera como parámetro de legalidad.
✔ El TJ ha negado tal posibilidad, p.ej., a los Acuerdos de la OMC. Por ejemplo, los acuerdos de la OMC no
son justiciables porque a juicio del TJ no despliegan eficacia directa, no es porque no haya disposiciones
que reúnan los requisitos de la eficacia directa porque sí los hay, les niega la eficacia directa porque en su
conjunto no la tienen. Esto es así porque si una parte vulnera los acuerdos de la OMC, otra parte puede
denunciarlo ante el órgano de solución de diferencias de la OMC, por ello cuando el órgano de solución
de diferencias estima la demanda, su decisión no es necesariamente debe cumplirlo la parte condenada, la
parte condenada se le permite negociar y compensar a la parte demandante yendo así en contra de la
OMC, solo si no llegan a un acuerdo es cuando la parte demandante pueda aplicar represalias. Entonces
este sistema de arreglo de diferencias como se puede sustituir la condena por sistemas de negociación o
represalias, entiende el TJ que por su naturaleza no puede desplegar eficacia directa.
o El acto de Dº derivado impugnado hubiese sido adoptado en ejecución del acuerdo internacional considerado
o se remitiera expresamente a él.

82
 ● El Dº internacional general (son las normas consuetudinarias, que también son parámetro de legalidad de los actos
de la UE) (STJ as. Pasta de Madera, de 1988).

5. Procedimiento: ver Tema 5

⮚ Plazo de interposición del recurso: 2 meses a partir (i) de la publicación (final del 14º día siguiente a la publicación),
(ii) de la notificación al recurrente (día siguiente a la notificación) o (iii) desde el día en que éste haya tenido
conocimiento del contenido y motivos del acto (ver Tema 7).

⮚ Los países más alejados del TJ hay un plazo extra por la distancia. Al principio, tenía sentido, pero desde hace años
los recursos se presentan por internet, sin embargo, el plazo adicional se ha mantenido.

⮚ Dependiendo de quién sea el demandante y de qué institución proceda el acto impugnado, la competencia para
conocer de los recursos de anulación corresponde (art. 256 TFUE) (ver Tema 5):
● Al TJ, en única instancia.
● Al TG, en primera instancia, con posible recurso de casación ante el TJ: el TG conoce de los recursos interpuestos
por particulares y de determinados recursos interpuestos por los EEMM.
Siempre que lo presente un particular irá en primera instancia al TG. Si lo presenta una institución o EEMM, como regla
general, irá al TJ, pero hay algunas excepciones por las que va primero al TG.

6. La sentencia de anulación: arts. 264 y 266 TFUE

⮚ Objeto:
● El TJUE “declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado”.
● Si el TJUE no aprecia la concurrencia de la causa de nulidad, no proclamará la validez del acto impugnado, sino
que se limitará a afirmar que la causa alegada no concurre. La validez del acto podrá ser cuestionada de nuevo por
otros motivos distintos a los alegados.

⮚ Efectos:
● Efectos erga omnes, pues implica la desaparición del acto declarado nulo del ordenamiento jurídico.
● El TJUE puede decretar la anulación parcial del acto si entiende que el vicio no afecta a todo el acto y las
disposiciones viciadas son separables del resto.
● Efectos retroactivos o ex tunc, si bien el TJUE puede decidir que:
-Se mantengan algunos de los efectos desplegados por el acto e, incluso, (Que se mantengan algunos efectos es para dar
seguridad jurídica, se entiende además que el TJ debe limitar los efectos retroactivos a los terceros de buena fe)
-Que el acto se siga aplicando hasta su sustitución por uno nuevo (efecto “prospectivo”). Esto significa mantener sus
efectos futuros, por ejemplo, en una sentencia el TJ condenó a España por una omisión del legislador cántabro por no
declarar un espacio natural de relevante protección (marismas de Santoña). La Comisión requirió a España para que
ejecutara la sentencia, y España contestaba que la competencia es exclusiva de las CCAA y no podía hacer nada, al no
cumplir España la Comisión podía pedir sanciones ante el TJ, entonces España creó una ley del Estado declarando las
marismas de Santoña espacio protegido cuando era algo inconstitucional, entonces el TC lo estimó porque era evidente la
invasión de competencias, así el TC declaró nula la ley pero mantuvo los efectos futuros de la disposición hasta que esa
ley sea sustituida por otra ley autonómica de mismo contenido, se basó en el valor de la responsabilidad del Estado que
era quien respondía internacionalmente, y en el valor del medio ambiente. No hay disposiciones en las que puedan seguir
los efectos futuros, jugó con los principios generales, algo que vemos también que lo hace el TJ.
● Obliga a la institución autora del acto anulado a eliminar sus efectos en el ordenamiento jurídico y, en su caso, a
sustituirlo por un nuevo acto.
83
7. Especificidades del control de validez de los acuerdos internacionales celebrados por la UE

⮚ Cabe interponer recurso de anulación una vez concluido el acuerdo internacional (además del control previo del art.
218.11 TFUE - ver Tema 7-).
⮚ Objeto del control: la decisión (o el reglamento) del Consejo por el que se aprueba, en nombre de la UE, el acuerdo
internacional (y no el acuerdo en sí). El acuerdo internacional se mueve en el plano del derecho internacional, por ello
un órgano interno de una de las partes no puede pronunciarse sobre él y declararlo nulo.
⮚ Consecuencias jurídicas:
● La eventual sentencia estimatoria no afecta a la validez del acuerdo, sino a su inserción en el ordenamiento de la
UE.
● Posible responsabilidad internacional de la UE.
● Vías de solución y posible mantenimiento de efectos a futuro (art. 264.2 TFUE).

8. Medidas cautelares en el marco del recurso de anulación: art. 278 TFUE

⮚ La interposición del recurso de anulación no tiene efecto suspensivo (presunción de validez de los actos); sin
embargo, el demandante puede solicitar al TJUE su suspensión con carácter cautelar.

⮚ Requisitos para la concesión de una medida cautelar por el TJUE:

● Fumus boni iuris o “apariencia de buen derecho” de las pretensiones en el litigio principal. Por ejemplo, una
urgencia clara es una multa millonaria que hace que la empresa entre en quiebra, pero, debemos valorar si hay
fumus, es decir, no habría fumus si la empresa a primera vista haya hecho trampas y por ello se le ha impuesto la
multa.
● Periculum in mora o “urgencia”. ¿Hay peligro en la espera o no? Eso es lo que se pregunta. Si no hay periculum
se acabó, si sí lo hay debe haber fumus también.
● El equilibrio de los intereses en juego. Detrás de un acto del poder público debemos entender que está el interés
general, así debemos ponderar el interés general y el interés particular. Debemos aclarar que suspender
cautelarmente una ley es muy difícil por su alto interés general, pero, en actos como una multa que se dirigen a un
particular es más fácil pedir una medida cautelar.
o Es diferente pedir la suspensión de un acto individual que de uno de alcance general. Hay que valorar los
bienes que están afectados.
● Si el acto recurrido impone una obligación pecuniaria: si se admite la medida cautelar, se debe exigir una garantía,
esto es porque si el recurso no prospera se quiere evitar que la empresa oculte su capital mientras y luego no
pueda pagar.

III. LA EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD: NOCIONES GENERALES (art. 277 TFUE)

Lo importante es el concepto, las causas, tampoco el procedimiento específicamente

⮚ Procedimiento incidental para permitir el control indirecto de la validez de un acto de la UE de alcance general en el
marco de un litigio pendiente ante el TJUE:
● Puede alegarla “cualquiera de las partes de un litigio” pendiente ante el TJUE: particulares, EEMM e
Instituciones.
● No se prevé límite temporal alguno para su invocación, siempre que el recurso principal se haya entablado en
plazo.
● Las causas que fundamentan la petición de inaplicación del acto de alcance general son las previstas en el art. 263
TFUE.
84
 Esto es cuando en un litigio impugna una decisión en la que afirma que la norma de la que trae causa es ilegal. El TJ
suspende entonces el procedimiento y se plantea a sí mismo una cuestión prejudicial de validez.
Como vimos en el recurso de anulación solo se puede dar por un particular cuando le afecta directa e individualmente,
lo cual es difícil de alegar. Por ello, cuando la norma le afecte al particular, ese particular podrá cuestionar esa norma
por la cuestión prejudicial de validez, o si es por una decisión puede plantear la excepción de ilegalidad.

Ejemplo de cuándo se puede ejercitar: un particular recurre una multa impuesta por un reglamento diciendo que dicho
reglamento es ilegal. Y este reglamento se revisa y se ve que lo ilegal es el reglamento marco del que trae causa, así que
se plantea la excepción de ilegalidad contra este reglamento marco.

⮚ Procedimientos en los que se puede invocar: siempre en el curso de una acción directa (no cabe en el caso de
cuestiones prejudiciales):
● Recurso de anulación: constituye el marco habitual en la práctica; aunque también puede plantearla la institución
demandada, lo normal es que lo haga el demandante; el supuesto más frecuente es, más concretamente, el de un
particular destinatario de una Decisión que interpone contra ella un recurso de anulación y, en apoyo de dicho
recurso, suscita la ilegalidad del acto de alcance general que la Decisión impugnada viene a aplicar (la excepción
de ilegalidad constituye así un paliativo a la limitada legitimación activa de los particulares en el recurso de
anulación contra los actos de alcance general).
● También se ha planteado la excepción de ilegalidad en el marco de recursos de funcionarios y recursos por
omisión. Y podría suscitarse en apoyo de recursos por responsabilidad extracontractual.
● En cuanto a los recursos por incumplimiento, después de cierta indeterminación, el TJ ha terminado descartando
que el EM demandado pueda invocar la ilegalidad de la medida de cuya infracción se le acusa para escapar a una
sentencia condenatoria.

⮚ Si prospera la excepción de ilegalidad, el TJUE inaplicará en el asunto pendiente ante él el acto de alcance general
objeto de aquélla. Pero el acto, como tal, pervive en el ordenamiento jurídico de la UE (aunque la institución, órgano
u organismos autor de aquél deberá derogarlo o ajustarlo a Derecho). Si la excepción de ilegalidad se plantea en el
marco de un recurso de anulación, la inaplicacón del acto de alcance general supondrá la anulación del acto
impugnado a título principal.

IV. El RECURSO POR OMISIÓN (arts. 265-266 TFUE)

Saber en qué consiste

⮚ Objeto: casos en que una institución se abstiene de actuar en violación de los Tratados que preven la obligación de
actuar; de acuerdo con la jurisprudencia del TJ también cabe en caso de omisiones contrarias al Dº derivado (su
empleo es infrecuente).

⮚ Legitimación pasiva: PE, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, BCE y los órganos y organismos de la UE.
- Les demandas porque han omitido actuar según un acto. No atacas el acto sino la inacción,la misión del deber de
actuar frente a ese acto.

⮚ Legitimación activa:
● Demandantes privilegiados: EEMM y demás instituciones de la UE: no han de demostrar interés alguno.
● Particulares: pueden recurrir cuando una institución o un órgano u organismo de la UE se abstiene ilegalmente de
dirigirles un acto distinto de una recomendación o dictamen. No pueden reclamar por la falta de adopción de un

85
 acto general, salvo que tuviera que afectarle directamente e individualmente (ver supra legitimación activa de los
particulares en el recurso de anulación).
Ejemplo. Haces una petición, siguiendo el procedimiento del derecho de acceso y no te responden en
mucho tiempo, puedes poner un recursode omisión (porque no te hacen caso)
⮚ Fase precontenciosa y plazo:
● Se exige que la institución u órgano sea previamente requerido para que actúe.
● Si pasados 2 meses no hubiera fijado su posición, cabe entonces recurrir ante el TG o el TJ dentro de un nuevo
plazo de 2 meses.

⮚ El recurso debe dirigirse ante el TG, salvo en ciertos supuestos (art. 51 Estatuto del TJUE).

⮚ Efecto de la sentencia: de estimarse el recurso, la institución, órgano u organismo condenado estará obligado a adopta
las medidas correspondientes, además de declarar la omisión como ilegal.

DERECHO DE LA UE (2019/20)
ESQUEMA TEMA 9

LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UE EN LOS ESTADOS MIEMBROS

Tema importante - pero lo vemos en seminarios xd

I. CONSIDERACIONES GENERALES

⮚ La aplicación normativa, administrativa y judicial del Dº de la UE en los EEMM. Muchas competencias son
compartidas, y cuando la UE se justifica en el principio de subsidiariedad puede legislar, y además, este
principio controla la intensidad y alcance de lo que puede legislar.
El derecho de la UE necesita de actos de aplicación por los poderes de los EEMM, tanto en el terreno normativo
como administrativo como judicial.
Por ejemplo, cuando se adopta una directiva se necesitan normas nacionales de transposición. O cuando se
adopten normas como para derechos de particulares, serán los tribunales nacionales los encargados de tutelar
esos derechos. O cuando se aprueba un reglamento de aduanas, aunque sea competencia exclusiva, necesita la
ejecución administrativa de los EEMM.

⮚ Principio de cooperación leal (ver art. 4.3 TUE): implica para los EEMM
● Una obligación de acción: adoptar las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados.
● Otra de contención: abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos
de la Unión.
● Hacer todo lo necesario para el adecuado cumplimiento delos objetivos de la Unión
Esto de la cooperación leal significaría en derecho internacional y el civil el pacta sunt servanda, es decir, que
los acuerdos deben respetarse y cumplirse.

⮚ Principio de autonomía institucional y procedimental en la aplicación del Dº de la UE:

Cuando se aplica el derecho de la Unión por parte de las instituciones de la UE y los EEMM, es importante tener en
cuenta este principio. Sabemos que la UE tiene competencias limitadas a ciertas materias y que no debe entrar a

86
decir cómo debe desarrollar una norma (más que dando las líneas generales) o por qué institución nacional o con
qué control judicial nacional…
● Autonomía institucional: libertad de los EEMM para determinar el órgano que debe actuar.
● Autonomía procedimental: libertad de los EEMM para determinar el instrumento a través del cual actuará.
= “vaya usted al derecho interno y verá cuál es el órgano competente, cuál es el plazo, si cabe apelación o
casación…” No hay un código procesal sobre temas civiles o penales de la Unión. Aunque puede haber alguna
norma que toque aspectos procesales, pero son cuestiones generales (no tendría sentido que la UE se metiera a
legislar las normas procesales del derecho interno).

● La autonomía puede verse limitada o incluso desaparecer en virtud de los límites que imponga en cada caso
la medida de la UE considerada.

Por ejemplo, la UE adopta una directiva y establece un plazo de transposición, y los EEMM deben emplear
todos sus recursos para adoptarla (cooperación leal), ¿Cómo debe hacerlo? Pues la UE no entra como debe
adoptarla el Estado miembro, que cada uno lo haga como lo digan sus procedimientos. Todo lo que no regula el
Derecho de la UE se remite al derecho nacional.

Lo importante de este principio son sus límites, pero, claro, para conocerlos hace falta saber su contenido.

⮚ Límites derivados de los principios de equivalencia y de efectividad:

● Principio de equivalencia: las reglas nacionales no pueden ser menos favorables para el efectivo
cumplimiento del Dº de la UE que las previstas para el cumplimiento del Dº interno.
● Principio de efectividad: las reglas nacionales no pueden hacer imposible o excesivamente difícil en la
práctica el cumplimiento del Dº de la UE.
= “usted regule como quiera, siempre que no sea extremadamente difícil el cumplimiento del derecho de la Unión”
● Su virtualidad práctica se manifiesta, en especial, respecto de las reglas procedimentales para hacer efectivo
el ejercicio de derechos reconocidos por el Dº de la UE (p.ej., plazos procesales o vías para hacerlos valer –
STJ as. Aziz, de 2013, en materia de ejecuciones hipotecarias─) (véase infra aplicación judicial del Dº de la
UE).

Por ejemplo, directiva que reconoce una deducción del IVA y no es debidamente traspuesta en plazo, ¿Qué
plazo tiene el particular para recurrir esta directiva de la UE? Pues el plazo que diga el procedimiento nacional,
y ante el órgano que diga el procedimiento nacional.
Pero, son muy importantes los principios de equivalencia y de efectividad.
Equivalencia, las normas nacionales no pueden ser menos defensivas en los derechos de la UE que en las
nacionales. Por ejemplo, no puede dar un plazo de seis meses para reclamar la deducción del IVA cuando lo
normal en las reglas nacionales es que sea un año. Por tanto, ese plazo no es oponible al particular.
Y efectividad, ahora vemos que dan un plazo de quince días, pero, quince días también es el plazo de las normas
nacionales, no incumpliríamos el principio de equivalencia. Pero, es un plazo que hace imposible la efectividad
del recurso, es un plazo excesivamente corto. Se puede oponer que no es un plazo efectivo.

Ejemplo STJ as. Aziz , problemas de las cláusulas suelo, un marroquí compra un piso por hipoteca y firma
cláusulas muy abusivas por las que perderá el piso al quedarse en paro, además de no saldar ni siquiera la deuda.
El banco va a la ejecución de la hipoteca, el abogado invoca que el banco quiere ejecutar la hipoteca basándose

87
 en un contrato de cláusulas abusivas que determinó la UE en una directiva que las tiene por nulas, la ejecución
es contraria a la directiva.
En la ley hipotecaria del momento no existía la oposición a la ejecución hipotecaria, entonces el abogado dice
que no es posible no oponer la abusividad de las cláusulas porque lo que está en juego es el principio de la
efectividad de la UE el cual se ve vulnerado. Al tribunal español le pareció muy válida la argumentación,
planteó la cuestión prejudicial de validez, y el TJ dijo que efectivamente eran abusivas las cláusulas y que por el
principio de efectividad se debían permitir la oposición a esas cláusulas.
Así, provocó la reforma de la ley hipotecaria para poder oponerse a la ejecución.
-era contrario al derecho de la UE y no a ninguna norma en concreto sino al principio de efectividad

II. LA APLICACIÓN NORMATIVA DEL DERECHO DE LA UE POR LOS ESTADOS MIEMBROS

1. Disposiciones de la UE de aplicación directa por los órganos nacionales.

⮚ La aplicabilidad directa atiende a la “autosuficiencia” normativa del acto (actos self-executing):

● Son directamente aplicables las disposiciones de Dº de la UE que no requieren para su aplicación por los
órganos administrativos de los EEMM de normas de desarrollo (ya sean normas nacionales o de la UE).
● Estos actos son normativamente perfectos, no porque no puedan tener taras sino porque no necesita
desarrollo. Son “auto-ejecutables”.

⮚ Son de aplicación directa:

● Los Reglamentos (por su naturaleza), a salvo las disposiciones de los “Reglamentos marco” que reclamen
medidas de ejecución por parte de la UE o de los Reglamentos de delegación (ver Tema 7). No requiere
normas para su desarrollo, y ni siquiera las permite a no ser que lo determinen expresamente.
● Algunas disposiciones de los Tratados constitutivos: p.ej., art. 34 TFUE, en materia de libre circulación de
mercancías.
❖ En algunos casos son “auto-ejecutables”, en otros no, depende de la disposición. Para ser “auto-
ejecutable” es necesario que impongan obligaciones claras, precisas, directamente aplicables para
sus destinatarios(que no dejen cabos sueltos, cosas a interpretar)
● Dependiendo de su contenido, también pueden ser de aplicación directa las Decisiones, así como los
acuerdos internacionales celebrados por la UE y las resoluciones de Organizaciones internacionales (véase
Tema 7).

⮚ Una disposición de Dº de la UE que sea directamente aplicable puede, además, gozar de “eficacia directa”, esto
es, de la capacidad de crear derechos y obligaciones en la esfera jurídica de los particulares: ver infra aplicación
judicial del Dº de la UE.

*Por construcción jurisprudencial, hay excepciones muy excepcionales donde las directivas son de aplicabilidad
directa pero como regla general NO son de aplicación directa.

2. Disposiciones de la UE que reclaman normas nacionales de desarrollo

⮚ Precisan un desarrollo normativo nacional:

● Las Directivas, por su propia naturaleza, reclaman normas nacionales de transposición (ver Tema 7).

88
 ● También pueden reclamar normas nacionales de desarrollo, dependiendo de su contenido normativo:
o Las disposiciones de los Tratados constitutivos y las Decisiones.
o Los acuerdos internacionales celebrados por la UE y las resoluciones de otras Organizaciones
internacionales (ver Tema 7).
● Recuérdese asimismo el caso de los Reglamentos de la UE que habilitan a los EEMM para adoptar normas
de desarrollo (ver Tema 7), o incluso reclaman expresamente a los EEMM las normas de desarrollo.

⮚ Los actos o disposiciones de Dº de la UE que reclaman normas nacionales de desarrollo no gozan en principio
de eficacia directa: ver infra aplicación judicial del Dº de la UE (ver excepciones en el caso de las Directivas) .

3. Principios que rigen la aplicación normativa del Derecho de la UE

⮚ Autonomía institucional y procedimental de los EEMM (para determinar el órgano y el tipo de norma a adoptar)
y límites.

⮚ Límites derivados del principio de seguridad jurídica: garantizar las condiciones para que los particulares
conozcan con claridad cuál es el Derecho aplicable en cada caso; ello supone dos obligaciones:
● Eliminar el Derecho interno incompatible con el Dº de la UE (ver infra aplicación judicial del Dº de la UE).
● No recurrir a simples prácticas administrativas desprovistas de una publicidad adecuada y revisables en
cualquier momento por el aplicador ni invocar los principios generales del Derecho para ejecutar el Dº de la
UE (especialmente importante en el caso de la transposición de Directivas).

4. Derecho español
Las preguntas vitales son quién desarrolla una directiva y cómo/ con qué.

4.1.¿Competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas (CCAA)?

⮚ Constitución: competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art.149.1.3) y de

comercio exterior y sanidad exterior (149.1.10 y 16).

⮚ Jurisprudencia TC:
● El TC descartó tempranamente una interpretación amplia de dichos preceptos (se hubiera producido un
vaciamiento de las competencias de las CCAA con la adhesión a la UE):
o Con carácter general, el TC afirma la neutralidad del Dº de la UE en el reparto interno de competencias,
es decir, que la ejecución del Dº de la UE corresponde al Estado o a las CCAA según que la materia sea
de competencia estatal o autonómica (por todas, STC 165/94, as. Oficina del País Vasco en Bruselas).
o Ver, en este sentido, Estatutos de Autonomía (p.ej., art. 189.1 Estatuto de Cataluña de 2006).
o No obstante, el TC admite el juego del Dº de la UE como canon hermenéutico en la definición de los
títulos competenciales Estado-CCAA.
● Ahora bien, hay que tener en cuenta que es infrecuente que el Estado no intervenga a título de “legislación
básica” (=legislación de armonización, esto guarda similitud con el concepto de directiva como
armonización de legislación)
Por ejemplo, la legislación de medio ambiente es exclusiva de las CCAA, pero esto no obsta para
que el Estado pueda adoptar normas de medio ambiente siempre lo hará como legislación básica,

89
 armonización y principios básicos sobre medio ambiente. Así, en principio la transposición del medio
ambiente debe ser de las CCAA, pero lo que se suele hacer es que el Estado la traspone como legislación
básica, y luego legislan las CCAA sus especificidades.
Cataluña afirmó que la Directiva ya contenía una legislación básica y no hacía falta seguir ese
procedimiento, pero hoy en día se sigue todavía el procedimiento de legislación básica.

4.2.¿Ley o reglamento?

⮚ En función del contenido de la norma a adoptar; en particular, habrá que observar si la materia está sometida a
reserva de ley.
⮚ Por el ppio de autonomía institucional la Unión no puede decir nada sobre qué hay que usar, es cuestión del
derecho nacional.

⮚ En el caso del Estado, posible recurso al Decreto legislativo y al Decreto-Ley como instrumentos idóneos
cuando urge adoptar normas de desarrollo y límites:
● Decretos legislativos: referencia al art. 82 CE, que permite delegar en el Gobierno la adopción de normas
con rango de ley (ley de bases + texto articulado o texto refundido) sobre determinadas materias y con
determinados límites. Por ejemplo, cuando España se adhirió a la UE debía legislar todas las Directivas que
había, y como no daba tiempo material para hacerlo, se utilizó esta técnica.
❖ Ojo, no es igual que la delegación de la Unión a los EEMM para legislar sobre ciertos temas.
● Decretos-leyes: referencia al art. 86 CE, que permite al Gobierno, bajo ciertas condiciones (“extraordinaria y
urgente necesidad”) y límites, adoptar normas con rango de ley que requieren una convalidación posterior
por el Congreso de los Diputados o, en su caso, la tramitación como proyecto de ley:
o STC 1/2012, confirmando la idoneidad del RDL para la transposición de Directivas en caso de urgencia
(retraso en su transposición e inicio de un procedimiento por incumplimiento contra España).

4.3.¿Y si una CA no procede a la aplicación normativa del Dº de la UE? ¿De qué acciones dispone el Estado?
Esto NO entra, fue un debate de los años 90.

⮚ ¿“Cláusula de supletoriedad” del 149.3 CE?: el TC descarta la intervención del Estado con el único propósito de
crear Dº supletorio en materia de competencias exclusivas CCAA:
● Esta doctrina, sin embargo, no se consideraba incompatible con la posibilidad de que, al dictar legislación
básica, el Estado adoptará con carácter preventivo disposiciones supletorias de la legislación de desarrollo
que correspondiera adoptar a las CCAA (lo que venía haciendo en la práctica).
● Pero esta posibilidad fue descartada por el TC (SSTC 118/96 y 61/97).
● El Estado al principio quería trasponer él solo pero, se dio cuenta que no podía , acudió a la legislación
básica y no se limitaba a ello sino que legislaba todo como cláusula de supletoriedad, esto se descartó.

⮚ ¿Posibilidad adopción de medidas con fundamento en el 149.1.3 CE (que, de acuerdo con el TC, abarca la
responsabilidad internacional del Estado) y el 93 CE? El 149.1.3 dice que las relaciones exteriores son del
Estado, y que la responsabilidad es suya. Y el 93 España hace los tratados y quien debe velar por su
cumplimiento.

90
 Se reclaman estos dos preceptos para que el Estado actúe cuando no lo hace la Comunidad Autónoma, el TC no
se ha pronunciado aún, y cuando se ha pronunciado sobre un caso lo resolvió de otra forma, el caso de las
Marismas de Santoña:

⮚ Referencia a STC 195/98, as. Marismas de Santoña:

● Cantabria no actúa, para no incurrir en responsabilidad España hace la ley 6/1992, el TC estima el recurso de
inconstitucionalidad porque se invaden competencias autonómicas, pero, lo que hace es dejar que siga la ley
hasta que Cantabria adopte la ley autonómica.
● Tras declarar inconstitucional la Ley 6/1992, por la que se declara Reserva Natural a las Marismas de
Santoña y Noja, por invadir las competencias de la CA de Cantabria, la sentencia difiere (pospone) los
efectos de la declaración de inconstitucionalidad (nulidad de la Ley) hasta el momento en que la Comunidad
Autónoma de Cantabria dicte la pertinente disposición en la que las Marismas de Santoña sean declaradas
espacio natural.
● La sentencia justifica esta solución tanto en la protección del medio ambiente como en la STJ 1993 que
condenó a España por no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial (en
violación de la Directiva 79/409, relativa a la conservación de las aves salvajes).

⮚ En todo caso el Estado dispone del mecanismo del art. 155 CE. Usar el 155 porque una CA no transpone parece
un poco excesivo.

4.4.¿Y si una CA procede a una aplicación normativa incorrecta del Dº de la UE? ¿De qué acciones dispone el
Estado?
En este caso sí se transpone, pero lo hace mal.

⮚ Posibilidad de impugnación de los Reglamentos autonómicos contrarios al Dº de la UE; no en cambio de las

Leyes autonómicas: ver infra primacía del Dº de la UE. Si adopta un reglamento hay un cauce para impugnarla,
la ley contencioso administrativa configura como parámetro de los reglamentos tanto estatales como
autonómicos no solo a las leyes, sino también al Derecho de la UE o tratados internacionales, y si el reglamento
es contrario a esto se puede declarar nulo por la vía contencioso administrativa.
Pero, las leyes solo son susceptibles de control de validez por recurso o cuestión de constitucionalidad, y el TC
ya ha dicho que el Derecho de la UE no es parámetro de constitucionalidad, lo único que quedaría es que los
jueces deben inaplicar la ley en virtud del principio de primacía de la UE, pero no hay un instrumento de
depuración de esa ley, solo queda que el legislador autonómico modifique o derogue la ley.
Todo esto nos lleva a pensar que la CE para hacer frente a todo esto...no prevé mecanismos de protección.

4.5.Conflicto Estado-CCAA versus cooperación

⮚ Principio de cooperación (jurisprudencia TC). En los Estados federales por ejemplo se articula en la cámara
territorial, como el senado, pero, en España el senado no tiene esta función. La cooperación se remite a través de
conferencias sectoriales que no operan en la práctica de manera eficaz.
⮚ ¿Mecanismos de cooperación?: Acuerdo de 1994 que articula la cooperación Estado-CCAA a través de las
Conferencias sectoriales, tanto en fase “ascendente” como “descendente” (Acuerdo de 1994 adoptado en el
marco de la Conferencia Sectorial para Asuntos relacionados con la UE).

91
III. LA APLICACIÓN ADMINISTRATIVA DEL DERECHO DE LA UE

El modelo de la UE es descentralizado, solo se le atribuyen a la UE las competencias necesarias para cumplir

sus objetivos. Si hay que darle competencias, en este modelo descentralizado, deben quedarse en el nivel
legislativo, pero, no hay aparentemente ningún motivo para que esa competencia la ejecutan los Estados
miembros. Aunque hay ciertas excepciones en las que es imposible la no intervención de la UE en la ejecución
administrativa, si se necesita actúa la Comisión Europea. Derecho europeo de la competencia es una, la
Comisión Europea vigila e inspecciona a las empresas, y si ve competencias desleal es ella misma quien
sanciona. O en sectores como la pesca o agricultura son de subvención de la UE, lo cual requiere la intervención
de la Comisión para ejecutar los pagos comprobando los requisitos, esto es así porque se hace del presupuesto
de la EU.
Hay otras materias que son exclusivas de la UE, pero, su ejecución es de los Estados, por ejemplo, en la
competencia aduanera es de la UE, pero la recaudación es de los Estados, incluso estos se quedan una parte para
cubrir sus gastos en esta materia.
⮚ Carácter excepcional de la ejecución administrativa por las propias instituciones de la UE (en virtud de las
competencias atribuidas a la UE) (p.ej., art. 108 TFUE, obre ayudas públicas); ver Tema 4.

⮚ Ejecución administrativa por las Administraciones públicas nacionales (con la salvedad anterior):
● Tanto de actos de la UE, ya sean normativos (p.ej., ejecución de Reglamentos UE sobre pesca) o no (p.ej.,
ejecución de las Decisiones de la Comisión Europea exigiendo la recuperación de ayudas públicas en virtud
arts. 107 ss. TFUE).
● Como de normas adoptadas por EEMM en ejecución del Dº de la UE.

⮚ De nuevo, autonomía institucional y procedimental y sus límites: ver supra epígrafe I.

⮚ ¿Competencia del Estado o de las CCAA?:

● Aplicación del sistema interno de reparto de competencias.
● Caso de que el Estado o una CA adopte un acto administrativo contrario al Dº de la UE, existe la posibilidad
de recurso (contencioso-administrativo) directo por los particulares afectados (así como por el Estado, si el
acto procede de una CA): ver infra primacía del Dº de la UE.

IV. LA APLICACIÓN JUDICIAL DEL DERECHO DE LA UE EN LOS ESTADOS MIEMBROS:

EFICACIA DIRECTA, INTERPRETACIÓN CONFORME Y PRIMACÍA
También podemos decir que el judicial es un modelo descentralizado, son los Estados quienes deben asegurar el
derecho de la UE incluso en los litigios entre particulares, es el tribunal nacional quien garantiza el derecho de la UE
entre particulares, no vamos al TJ. Aunque está el TJ que sí tiene ciertas competencias que no podrían tener los
tribunales nacionales.
El sistema judicial de la UE se basa en los órganos jurisdiccionales nacionales, porque todos los tribunales
nacionales son tribunales de la UE, son garantes de la aplicación de su derecho.
El TJUE existe porque hay actos que no pueden hacer los nacionales, como la revisión de la legalidad, o los
supuestos de responsabilidad extracontractual de la UE… Y tiene la función de auxiliar a los tribunales nacionales
sobre la aplicación del derecho de la UE.

Pero está descentralización supone dos problemas:

92
 1. Los tribunales nacionales no pueden cuestionar la validez de las normas de derecho europeo. El monopolio
de la legalidad de los actos de la UE tiene que tenerlo el TJUE porque si no sería un caos y faltaría
uniformidad en el sistema.
a. Por eso existen las cuestiones prejudiciales
2. Puede haber discordancia en las interpretaciones de los jueces con el derecho europeo.Por eso existe la
herramienta de las cuestiones de interpretación. Y tiene sentido por una interpretación del sistema de
derecho europeo, porque si puedo preguntar sobre la validez de la norma, tiene sentido que pueda preguntar
sobre la interpretación (y no la validez) de esta. Porque el derecho es aplicación y la aplicación es
interpretación.

1. La posible eficacia directa del Derecho de la UE

1.1.Caracterización y condiciones

⮚ Eficacia directa: capacidad del acto o disposición de Dº de la UE para crear derechos y obligaciones en la
esfera jurídica de los particulares que pueden ser invocados ante los órganos judiciales de los EEMM, que
habrán de tutelar tales derechos o imponer tales obligaciones: construcción jurisprudencial, a partir de STJ as.
Van Gend en Loos, de 1963 (dice que son de eficacia directa las que cumplan las siguientes condiciones).

⮚ Condiciones generales (verificación caso por caso):

● Que el acto o disposición reconozca un “derecho” o imponga una obligación para los particulares, de forma
directa o indirecta (noción amplia de derecho). Si estamos ante una norma que solo articula principios por
ejemplo, no tendrá eficacia directa.
● Que lo haga de forma precisa: que defina el derecho o la obligación de forma inequívoca; por ejemplo, una
Directiva decía que cabe la rescisión en 7 días en ciertos casos, como vemos lo configura de forma precisa el
derecho. Si dijese que cabe la rescisión en el plazo que digan los Estados, no sería de forma precisa y no
cabría la eficacia directa.
● Que lo haga de forma incondicional: que no exija para su aplicación un desarrollo a través de disposiciones
de los Estados miembros o de la UE (ni, por lo tanto, deje un margen de apreciación en su aplicación), ni
esté sometido a condición, reserva o plazo alguno (la incondicionalidad no exige en cambio que el acto no
deje margen alguno a la interpretación o que no contemple excepciones).
Recordamos: las directivas por su naturaleza no gozan de eficacia directa, reglamentos por su naturaleza sí pero no
siempre lo son (hay que ver caso por caso), los de la carta de derechos fundamentales si...

⮚ Invocabilidad ante los tribunales nacionales y ¿ante las Administraciones públicas nacionales?:
● STJ as. Costanzo, de 1989. Las Administraciones públicas nacionales también deben descartar normas
nacionales si son contrarias al derecho de la UE.
● Dificultades para el reconocimiento de eficacia directa por las Administraciones públicas en caso de que
norma nacional contraria al acto o disposición de la UE con eficacia directa.

⮚ El “efecto sustitución” de la norma nacional por el acto o disposición de Dº de la UE en caso de conflicto entre
ellos como consecuencia del juego combinado de los principios de eficacia directa y de primacía (véase infra).
Cuando invocamos una norma de la UE de eficacia directa normalmente lo hacemos contra una norma nacional

93
 contraria a esa norma de la UE, para la eficacia directa debemos tener en cuenta también la primacía de la UE lo
cual ambas juntas producen el efectos de sustitución. El juez debe inaplicar la norma nacional contraria.

⮚ Posible alcance de la eficacia directa: eficacia directa vertical, inversa y horizontal:

● Vertical: facultad del particular de hacer valer el derecho que le reconoce la disposición de Dº de la UE
frente a los EEMM. Aquí una norma al Estado crea un derecho u obligación al particular. Pensar en pleitos
entre particular y Estado.
● Ejemplo: art 30 TFUE. Configura la libre circulación de mercancías y dice que quedan prohibidos entre
estados miembros derechos de aduana. Esto es una imposición de un límite a los EEMM, y de está
obligación se deduce un derecho para un operado económico, un agente económico (que en este caso es el
consumidor y vendedor, quien tiene el derecho de que no tener que pagar más o que no le cobren más por
importar un producto).
o Otro ejemplo: si quiero poner una tasa por control sanitario, esto no es un caso en el que se
incumpla este artículo porque se pone está tasa tanto a los productos nacionales, que se controlan en
su distribución, como a los extranjeros importados.
● Vertical inversa: posibilidad del EM de oponer la disposición de la UE frente a los particulares y exigirles
el cumplimiento de la obligación derivada de ella. Impone una obligación al particular, y esa obligación
resulta exigible ante los tribunales nacionales.
● Horizontal: invocabilidad de la disposición de la UE en las relaciones entre particulares. Posibilidad de que
una distinción de eficacia directa considere derechos u obligaciones entre agentes privados, con relación
horizontal no como el Estado-particular. Ejemplo: prohibición del cartel (art 101 TFUE).

1.2.Actos y disposiciones de Derecho de la UE que pueden gozar de eficacia directa

⮚ Las disposiciones de los Tratados (STJ Van Gend en Loos antes citada), incluida la Carta de Derechos
Fundamentales de la UE, y los Reglamentos siempre que cumplan las condiciones generales antes señaladas (si
cumplen las condiciones generales):
● En el caso de los Reglamentos: posibilidad de que necesiten de ulterior desarrollo normativo o que
contengan disposiciones que no cumplan las condiciones exigidas para la eficacia directa.
● En el caso de la CDFUE, recuérdese la distinción entre derechos y principios (ver Tema 6).
● Posible eficacia vertical, inversa y horizontal (p.ej., art. 101 TFUE en materia de Derecho de la
competencia).

⮚ La posible eficacia directa de las Decisiones que designan destinatarios concretos:

● Posible eficacia directa vertical e inversa para los particulares destinatarios de la Decisión
● Posible eficacia directa vertical de Decisiones dirigidas a los EEMM: STJ as. Grad, de 1970.
● Posible eficacia directa horizontal de una Decisión dirigida a un particular (invocabilidad por un particular
frente al destinatario)

⮚ La posible eficacia directa, vertical y horizontal, de los Principios generales del Derecho (ver Tema 6): SSTJ as.
Mangold, de 2005, y as. Kücükdeveci, de 2010.
o Cuando invoco un principio es como si fuera una norma. Cuando invoco la eficacia ya sea vertical
directa o inversa u horizontal, generalmente este terreno donde lo invoco no será virgen de regulación.

94
 Así que querré hacer valer un derecho frente a una norma contraria nacional. O igual no que sea
contraria sino que no se reconozca.
La primacía del derecho y la eficacia directa son el inverso y reverso de la misma moneda.

La primacía consiste en que el juez tendrá que inaplicar la norma nacional y aplicar a de eficacia directa. Y el efecto
de esto es el “sustituto” = cuando hay una contradicción de normas, no tiene por qué ser una válida y la otra
invalida.
No hablamos de jerarquía de normas, no hay nada por encima de otra que la suple o la invalida.

1.3. La eficacia directa de los acuerdos internacionales - estudiar esto con la posibilidad de que un tratado sea
parámetro de constitucionalidad.

⮚ En el caso de los Acuerdos internacionales, el TJ exige como condición previa y adicional a las condiciones
generales antes señaladas que “el objeto y la naturaleza del acuerdo” considerado en su conjunto permitan
sostener la aptitud general de sus disposiciones para ser directamente invocables (no basta con que la
disposición considerada del acuerdo reúna las condiciones para la eficacia directa). Ejemplos:
● Acuerdos de asociación: aptitud para la eficacia directa (STJ as. Demirel, de 1987).
● Acuerdos OMC: no aptitud para la eficacia directa (STJ as. Dior/Assco, de 2000).
Los acuerdos de la OMC no tienen eficacia. directa (ej: GATT…) aunque cumplan las condiciones. Pero el TJ
les niega la aptitud, porque no sabe si aplicar un filtro jurídico o político.

⮚ Misma doctrina aplicable a la posible eficacia directa de los actos adoptados por Organizaciones internacionales
creadas por acuerdos internacionales de los que es parte la UE.

Tienen que cumplir las 3 condiciones generales,sumado a la economía procesal (que sea viable
económicamente).

Un reglamento no puede ser nulo por ser contrario a un tratado que no cumple las condiciones de eficacia
directa.

1.4.¿El caso de las Directivas?: su posible eficacia directa vertical

La Directiva a pesar de cumplir las condiciones generales, los propios Tratados las definen como actos que exigen
transposición, se dirigen a los Estados miembros. Por lo tanto, por su propia naturaleza deberíamos en principio
negar su eficacia directa. Sin embargo, el TJ ha reconocido su eficacia directa en ciertos casos. (PERO VERTICAL)
Como tal el TJUE niega la posible eficacia directa como la horizontal o vertical inversa, pero, reconoce la vertical
no por su naturaleza, sino para que el Estado no saque provecho de su propio incumplimiento.

⮚ No son actos de aplicación directa, sino que requieren normas nacionales de transposición (ver Tema 7).

⮚ No obstante, el TJ ha reconocido la posible eficacia directa de una disposición de una Directiva (a partir de STJ
as. Van Duyn, de 1974) si, además de cumplir las condiciones generales antes señaladas:
● Hubiera expirado el plazo de transposición; y,

95
 ● La Directiva no hubiera sido transpuesta o la transposición fuera incompleta o incorrecta.

⮚ Fundamento: el incumplimiento por el EM de su obligación de transponer en plazo y correctamente: el EM no

puede obtener un beneficio de su propio incumplimiento; STJ as. Ratti, de 1979.

⮚ Sin embargo, el TJ sólo admite la posible eficacia directa vertical de las Directivas (no, en cambio, su eficacia
directa inversa ni horizontal): la naturaleza de las Directivas y el principio de seguridad jurídica; STJ as. Faccini
Dori, de 1994.

Solo tiene eficacia vertical las directivas cuando la invocas frente al Estado emisor.esto da juego porque si hay
normas en la UE que inciden en la esfera directa con mayor intensidad y en mayor número de sectores son las
directivas. De aquí la importancia para los ciudadanos. Y estas directivas que se tienen que transponer, gracias a esta
jurisprudencia, es un instrumento de defensa frente al estado.

Eso sí, no cabe eficacia inversa vertical.

⮚ Ahora bien, el TJ mitiga la falta de eficacia directa horizontal de las Directivas por 2 vías:
● Acogiendo un concepto amplio (y autónomo) de Estado (frente al que se puede invocar las Directivas): SSTJ
as. Marshall y as. Foster, ambas de 1986.
● Afirmando que incumbe a los tribunales nacionales la obligación de interpretación conforme del Dº nacional
a la luz del Dº de la UE (véase infra).

El TJ tiene aquí una concepción amplia de Estado, y un concepto propio, y es como cualquier ente dando igual su
naturaleza jurídica que ejerza prerrogativas de poder público o esté controlado por el Estado, eso es Estado. Renfe
sería Estado por ejemplo.
Telefónica era una entidad privada que ejercía el monopolio en la red de telecomunicaciones en España, estaba bajo
el poder público. Desde el punto de vista del derecho de la Unión Europea, Telefónica sería Estado.

1.5.Otros posibles efectos de las Directivas

⮚ Cabe el posible efecto horizontal “reflejo” o “indirecto” de una Directiva: posibles perjuicios derivados para un
particular de la invocación por otro particular frente al Estado de una disposición con eficacia directa de una
Directiva: de nuevo, SSTJ as. Costanzo, de 1989, y as. Wells, de 2004.
Por ejemplo, en el caso Constanzo la empresa quería que no se le excluyera del concurso público, lo cual
beneficia a otra empresa, pero, si Constanzo impugna la resolución por la que se le excluye por vulneración del
derecho de la UE, si el juez estima la reclamación la empresa que antes se había beneficiado ahora es
perjudicada, realmente ¿estamos en una situación vertical u horizontal? Lo que pasa es que reclama ante un ente
público concebido como Estado, lo cual la definimos como vertical, para ver si es vertical u horizontal lo que
hay que ver es contra quien dirigimos la demanda y en este caso es contra el Estado.
⮚ Materialmente el conflicto es entre dos particulares pero formalmente el recurso que utilizan no es contra la otra
empresa (particular) sino contra el Ayuntamiento.

⮚ El “efecto bloqueo” de las Directivas: las Directivas despliegan efectos incluso antes del vencimiento del plazo
previsto para su transposición, en la medida en que, según ha declarado el TJ, durante ese plazo los EEMM

96
 deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado
prescrito por ellas (STJ as. Inter-Environnement Wallonie, de 1997):
● Consecuencia: inaplicabilidad de la norma nacional.
● Lo debe apreciar el juez nacional en cada caso.
La posible eficacia directa de la Directiva solo surge después de que finalice el plazo para su transposición y si no lo
hace el Estado, hasta entonces nada es exigible salvo este efecto bloqueo.
Por ejemplo, Directiva para deducciones de impuestos. Entonces el Estado recaudará menos, pues imaginemos que
el Estado dice pues todo este tiempo subo los impuestos aunque vaya en contra de la Directiva, entonces esto es
mala fe digamos, entonces por el efecto bloqueo el Estado no puede ir en contra de la Directiva hasta que finalice su
plazo. Habrá que ir caso por caso.
Si el juez aprecia que esa norma compromete gravemente la consecución del resultado de la Directiva, el juez debe
inaplicar la norma nacional.
El TJ ha dicho que más allá de que una directiva pueda tener eficacia directa o no pues que los Estados (en esos dos
años que la directiva da de tiempo para empezar a actuar así) no puede aplicar medidas que sean incompatibles con
la directiva porque sino vas a comprometer los objetivos de la ue que quiere conseguir. esto es el ppio de buena fe y
esta obligación de adoptar medidas contrarias o que puedan comprometer el resultado (parece recordarnos al art 18
de la convención de viena
El TJ dice que cuando un Estado adopta medidas que pueden comprometer la consecuencia de un objetivo pues el
resultado debe ser que la norma nacional no es aplicable. No es efecto sustitución sino que se aplica la norma
Europea y la norma nacional queda desplazada.

1.6.Vías para hacer valer la eficacia directa del Derecho de la UE ante los tribunales nacionales

⮚ De nuevo, autonomía institucional y procedimental y sus límites: ver supra epígrafe I. Por la vías nacionales.

⮚ Principios de equivalencia y de efectividad y sus límites: ver supra epígrafe I.

2. La obligación de interpretación conforme del Derecho nacional a la luz del Derecho de la UE

⮚ Obligación de todos los órganos del Estado de interpretar y aplicar su Dº interno a la luz de la letra y la finalidad
del Dº de la UE (directa o indirectamente aplicable, con o sin eficacia directa):
● Diferencia con la eficacia directa:
o Cuando juega la eficacia directa lo que se aplica es la disposición de la UE.
o En cambio, cuando no juega la eficacia directa (porque no se reúnen las condiciones para ello o porque
se trata de Directivas y estamos en un plano de relaciones horizontales) lo que se aplica es el
ordenamiento interno, pero interpretado, si es posible, a la luz del Dº de la UE.
● Esta obligación adquiere una gran relevancia con respecto a las Directivas para compensar la falta de
reconocimiento de su eficacia directa horizontal: STJ as. Marleasing, de 1990.

⮚ Límites a la obligación de interpretación conforme:

● La interpretación contra legem:
o La interpretación conforme no puede llevar a realizar interpretaciones contra legem del Dº interno. Se
debe interpretar el derecho de la UE conforme a las normas nacionales, pero dentro de ellas digamos. Si
la norma nacional dice A, no podemos hacer que diga B para interpretarla conforme al derecho de la UE.

97
 o La interpretación conforme se exige sólo en la medida de lo posible, es decir, en la medida en que el
ordenamiento interno se deje interpretar a la luz del Dº de la UE.
Si afirmamos que la interpretación conforme exige el contra legem diríamos que el derecho europeo siempre tiene
eficacia directa a todas las normas europeas así que el límite es el contra legem.
● El principio de seguridad jurídica:
o Impide una interpretación que implique la determinación o la agravación de la responsabilidad penal o
administrativa de los sujetos que incumplen dicha Directiva (STJ as. Arcaro, de 1996) o que imponga
una carga fiscal. No agravar la responsabilidad del particular por la interpretación de la Directiva.

⮚ Obligación de interpretación conforme a la luz de una Directiva durante su plazo de transposición:

o Desde la entrada en vigor de la Directiva, los tribunales nacionales deben abstenerse en lo posible de
interpretar su Derecho interno de manera que comprometa gravemente la realización del objetivo
perseguido por la Directiva tras la expiración de su plazo de transposición: STJ as. Adeneler, de 2006. Es
una especie de efecto bloqueo pero en el ámbito de la interpretación conforme.

3. La primacía del Derecho de la UE

3.1.Primacía normativa y primacía aplicativa

⮚ Primacía normativa: los EEMM deben eliminar las normas contrarias del Dº de la UE.

⮚ Primacía aplicativa del Dº de la UE en caso de conflicto con una norma nacional. Inaplicar normas nacionales
contrarias al derecho de la UE. No hay que esperar a que la norma se depure del ordenamiento, se debe
inaplicar. Eso sí, el juez no tiene competencia para declarar nula una ley.

3.2.Caracterización y alcance del principio de primacía aplicativa:

⮚ Principio de construcción jurisprudencial que proclama la prevalencia del Dº de la UE sobre el Derecho

nacional:
● STJ as. Costa c. ENEL, de 1964.
● El Tratado Constitucional incluía un art. I-6, a cuyo tenor: “La Constitución y el Derecho adoptado por las
instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que le atribuye a ésta primarán sobre el
Derecho de los Estados miembros”. Este art fue revisado en España para discutir si era inconstitucional o no
porque en nuestra CE tenemos la supremacía de esta pero sin embargo este art dice que ese derecho prima
sobre los EEMM y...prima sobre mi constitución? pues sí, tiene carácter absoluto, prima sobre TODO, es
decir no sólo sobre normas sino también sobre las leyes y también en última instancia sobre la Constitución.
(vid infra)
● El T.Lisboa no ha incorporado al nuevo TUE ni al TFUE una referencia expresa al principio de primacía,
pero ésta fue objeto de una Declaración que recuerda la jurisprudencia del TJ.

⮚ Alcance (en principio) absoluto del principio de primacía:

● Se predica de cualquier acto o disposición de Dº de la UE (Tratados, actos de Dº derivado, acuerdos
internacionales).

98
 ● Opera tanto frente a las normas nacionales anteriores al acto o disposición de Dº de la UE considerado como
a las posteriores.
● Opera frente a cualquier norma o acto nacional, así como respecto de las resoluciones jurisdiccionales:
● Según el TJ, incluso frente a las disposiciones constitucionales: ver infra. Sin embargo:
o No afecta a los actos administrativos firmes, salvo que quepa su revisión de oficio.
o Excepción en el caso de resoluciones judiciales que gocen de fuerza de cosa juzgada (STJ as.
Kapferer, de 2006).
imp. primacía sobre la CE si, pero primacía sobre cosa juzgada NO (si ya hay sentencia firme) no cabe entrar en
litigio “oye mira usted, que esto ya fue a los tribunales” y este es el primer límite a la primacía.
los actos administrativos firmes es el otro límite (por ejemplo una multa que puede ser contraria a la ley)

3.3.Consecuencias del principio de primacía

Cuando en derecho hablamos de jerarquía normativa estamos haciéndolo en términos de validez e invalidez así que
la norma que es de rango superior sería válida y la inferior inválida pero en este caso no es así, así que no queda una
inválida. NO HAY JERARQUÍA NORMATIVA. Si el juez encuentra un conflicto entre ley y tratado, inaplica la
ley nacional; esta es la primacía en derecho europeo, es una “primacía aplicativa” y el juez descarta la norma
nacional cualquiera sea su rango para aplicar la europea.
Esto lo dice por primera vez el TJ en la sentencia Simmenthal.
La primacía aplicativa del Dº de la UE con eficacia directa: el “efecto sustitución”:
● Inaplicación por los jueces y tribunales nacionales de las normas nacionales contrarias a actos y
disposiciones del Dº de la UE con eficacia directa:
o STJ as. Simmenthal, de 1978: en caso de conflicto entre una disposición de Dº de la UE (con efecto
directo) y una norma de Dº nacional: el juez nacional ha de inaplicar -por su propia autoridad- la norma
nacional contraria al Dº de la UE (sin tener que esperar o solicitar la eliminación de la norma nacional
por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional interno).
o Inaplicación de oficio o a instancia de parte.
o El posible planteamiento de cuestión prejudicial (de interpretación o de validez) por el juez o tribunal
nacional: remisión esquema Tema 10.
● ¿Inaplicación por las Administraciones públicas nacionales?
o STJ as. Costanzo, de 1989.
o ¿Capacidad de las Administraciones públicas para apreciar la incompatibilidad de una norma nacional
con el Dº de la UE?: especial referencia a la Ley (sujeción de la Administración a la legalidad)
o No cabe acudir a la cuestión prejudicial.

⮚ La primacía no opera en términos de invalidez o nulidad de la norma nacional contraria al Dº de la UE (sino de

inaplicación de la norma nacional contraria):
● El Dº de la UE no exige a los EEMM crear una vía de recurso para enjuiciar las leyes (STJ as. Unibet, de
2007).
● No cabe supeditar la inaplicación de la norma nacional a su previa eliminación:
o Sentencia Tribunal Constitucional italiano de 1975 equiparando las infracciones del Dº comunitario a
infracciones de la Constitución y exigiendo al juez el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad
en caso de apreciar posible contradicción entre una ley y aquel: reacción del TJ con la sentencia
Simmenthal. El TJ decía que el juez por su propia autoridad debe inaplicar la norma nacional, no hace
falta como dijo el TC italiano que se plantee su inconstitucionalidad. Osea “si tu Juez quieres plantear la
99
 inconstitucionalidad para el futuro en tu ordenamiento pues okay adelante pero ahora para este litigio tu
lo inaplicas y punto”
● Tampoco cabe exigir a los jueces y tribunales nacionales que previamente planteen cuestión prejudicial ante
el TJ: STJ as. Kükükdeveci, de 2010. El legislador francés ante la gravedad de tener que inaplicar una ley
pues...dijo…”no puedo inaplicarla sin plantear cuestión prejudicial” pero se le dijo que no, que como habían
dicho antes en Simmenthal se dijo que los jueces tenían autoridad.
● Lo anterior no obsta, sin embargo, para que el Dº interno de los EEMM pueda prever tal consecuencia. Así,
en España:
o Posibilidad de impugnación, directa o indirecta, de los Reglamentos autonómicos y de los actos
administrativos contrarios al Dº de la UE (Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
o No cabe en cambio en el caso de leyes contrarias al Dº de la UE: frente a la ley (estatal o autonómica)
sólo cabe el recurso de inconstitucionalidad o la cuestión de inconstitucionalidad y el TC ha declarado
que el Dº de la UE no es canon de constitucionalidad (STC 29/91, as. Parlamento vasco).
● Ahora bien, constada por un juez o tribunal nacional la incompatibilidad de una norma nacional con el Dº de
la UE, el principio de seguridad jurídica, que opera en la UE, obliga al legislador nacional a eliminar dicha
norma o a modificarla.
El derecho interno puede recoger o no un mecanismo para declarar nula la norma nacional contraria al
derecho de la UE, en Italia esto sí ocurre, pero, en España no tenemos un mecanismo así y solo queda la
inaplicación. Aunque, el legislador advertido de la situación puede tener la obligación de modificar o
derogar la ley, y si no lo hace la Comisión puede iniciar un proceso contra el país.
Aunque hay un cauce de depuración en los reglamentos contrarios al Derecho comunitario, por ejemplo un
Real Decreto o decreto autonómico, lo inaplica el juez, si es el competente puede anularlo, si no es
competente puede luego poner una excepción de ilegalidad ante el órgano competente.

⮚ El juez nacional puede suspender cautelarmente la aplicación de la norma nacional aparentemente contraria al
Dº de la UE con independencia de su rango normativo (ley o norma reglamentaria), para garantizar
preventivamente los derechos derivados de la norma europea hasta que se resuelva la compatibilidad entre la
norma nacional y el Dº de la UE (si se cumplen los principios de periculum in mora y fumus):
● Incluso cuando el ordenamiento interno no le atribuya esta facultad (STJ as. Factortame, de 1990).
● Se aplican las normas nacionales, tanto sustantivas como procesales, en materia de medidas cautelares.

3.4.Primacía del Derecho de la UE versus obligación de interpretación conforme

⮚ Antes de proceder a la inaplicación de la norma nacional (aparentemente) contraria al Dº de la UE, el juez

nacional habrá de procurar (obviamente) salvar la contradicción interpretando aquélla a la luz de la disposición
de la UE considerada: ver supra. porque a ver, inaplicar una ley es heavy.

3.5.¿Límites constitucionales a la primacía del Derecho de la UE?

⮚ Perspectiva del Derecho UE:

● El TJ afirma la primacía del Dº de la UE respecto de todas las normas nacionales, incluidas las de rango
constitucional (muy polémico) (STJ as. Internationale Handelsgesellschaft, de 1970):
-Enjuiciamiento por el TJ de normas constitucionales nacionales (p.ej., prohibición de que las mujeres portaran
armas en el ejército en Alemania, igualdad de trato permitiéndole portar armas a las mujeres -STJ as. Kreil, de

100
2000). El TJ enjuició como vemos normas constitucionales de los Estados por incumplir el derecho de la UE. A raíz
de este procedimiento, Alemania aceptó el pronunciamiento y regularon la ley. Aquí no pasó nada porque los
propios alemanes eran conscientes de que esta legislación no era siquiera conforme a sus propios valores y había
que modificarla.
-Pero, en el caso Melloni por ejemplo, nos encontramos con una Directiva (decisión marco se llamaba en el
momento) que decía que no cabía negar una euroorden por razón de un condenado en rebeldía que no comparecía
pero sí sabía del juicio y asignaba abogado. El TC tuvo un debate interno muy fuerte, debate de si permitían la
euroorden de un rebelde cuando en España no caben los juicios de rebeldía, contrario a la tutela judicial efectiva del
24 CE, y tenemos que no pueden denegarla por la Directiva. Encontramos un conflicto entre la Constitución y la
Directiva, el TC pregunta al TJ si la Directiva debe interpretarse literalmente, y también pregunta si se interpreta
literal si no debe considerarse inválido por la tutela judicial efectiva consagrada incluso en la Carta de Derechos
Fundamentales de la UE. La tercera pregunta, que se le permita un estándar de protección más alto por el artículo 53
de la Carta de Derechos Fundamentales. El TJ que claramente se interpreta literal, dice a la segunda pregunta que es
válida la ejecución de la euroorden. Y en el 53 dice que es si la norma europea no regula es cuando entra el estándar
nacional, pero, como vemos la Directiva ya regula y deben hacerle caso por el principio de primacía.
El TC se preguntó entonces si debía reformar su Constitución, pero, realmente se le pedía cambiar su jurisprudencia
e interpretación de su artículo 24 CE y es lo que hizo.

● El monopolio del control de validez de los actos adoptados por las instituciones de la UE por el TJ: descarta
un posible control de constitucionalidad por los tribunales nacionales o tribunales supremos (dicho
monopolio no alcanza al TUE, al TFUE o los Tratados de revisión).
Los tribunales nacionales (ej: TC en España) pueden hacer un control de validez del TFUE y TUE, y no lo puede
hacer el TJUE porque no tendría sentido que el TJUE hiciese un control de constitucionalidad de su constitución. Y
como no tiene ese monopolio el TJUE, lo pueden hacer los nacionales.
● Ahora bien: al enjuiciar la validez de los actos de la UE o al interpretar su sentido y alcance, el TJ debe
respetar la “identidad nacional” de los EEMM (ver art. 4.2 TUE) y los derechos fundamentales (ver Tema
6).

⮚ Perspectiva de las Constituciones nacionales :

● La Constitución como norma suprema y la transferencia de competencias a la UE derivadas de la propia
Constitución.
● El posible control de constitucional (a priori y a posteriori) del TUE, del TFUE y de los Tratados de
revisión.
● ¿El posible control de constitucionalidad de los actos de las instituciones?: especial referencia a la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional federal alemán:
o Asunto Solange I (1974), el TCFA declaró que, hasta tanto no existiera un catálogo de derechos
fundamentales establecido con la participación de un parlamento elegido por sufragio universal, se
reservaría el control de la conformidad de los actos de la UE con los derechos fundamentales
consagrados en la Ley Fundamental de Bonn.
o En el asunto Solange II (1986), sin embargo, admite que, gracias al TJ, las Comunidades Europeas
habían alcanzado una protección eficaz de los derechos fundamentales y que, mientras se mantuviera
esta situación, renunciaría a ejercer un control sobre los actos de la UE.
o En la sentencia sobre el TUE de 1992 (1993)el TCFA no se limita a la cuestión de los derechos
fundamentales y, tras afirmar que los EEMM son “los Señores de los Tratados”, sostiene que cualquier

101
 acto de la UE que exceda de las competencias que le han atribuido los Estados (actos ultra vires)
carecería de validez en Alemania. En cuanto a los derechos fundamentales, señala que le compete
asegurar “de un modo general” la protección de los derechos fundamentales frente a las entonces
Comunidades Europeas.
o En la sentencia sobre el T.Lisboa (2009), el TCFA se reserva igualmente el control de los actos de la UE
que excedan el ámbito de sus competencias (control ultra vires), señalando los ámbitos particularmente
relevantes a tal efecto (entre ellos, los derechos fundamentales).
o Sin embargo, en la sentencia Honeywell (2010), el TCFA señala que soló cabe el control sobre un acto
ultra vires de la UE en caso de que sea “manifiestamente lesivo de las competencias” y sea de
“importancia significativa para el reparto de competencias” entre la UE y los EEMM; además, precisa
que sólo cabe tras plantear cuestión prejudicial ante el TJ. Y así, en el as. OMT (programa del BCE de
compra de deuda pública de los EEMM), el TCFA se dirigió al TJ antes de dictar sentencia (descartando
que el programa OMT fuera contrario a la Constitución alemana).
Con el reparto de competencias se refiere a cuando la UE no tenga competencias para ese acto, o las
tenga pero no respete los principios, si vulneran las competencias de la UE se entiende que vulneraría la
Constitución alemana. Y lo denomina como acto ultra vires, adoptado por la UE más allá de sus
competencias. Afirma que primero deja al TJ pronunciarse, si no lo hace el TC alemán se lo preguntará.
● Referencia a la sentencia del Tribunal Supremo checo de 2012 declarando que un Reglamento de la UE
(sobre períodos de cotización de la seguridad social), tal y como había sido interpretado por la STJ de 2011
en el as. Landtová, había incurrido en ultra vires.
● Referencia a otras sentencias de Tribunales constitucionales y Supremos.

El 5 de mayo de 2020 el TC federal alemán hizo una importante sentencia, fue una auténtica bomba. Su contenido
es por la inconstitucionalidad de la compra de deuda pública del Banco Central Europeo que sacó al mercado por la
crisis del 2008, el BCE hizo un programa de compra de deuda pública de los Estados Miembros en 2015, compraron
2,5 billones de euros. El programa fue objeto de quejas ante el TC alemán (equivalente a nuestro recurso de
amparo), plantean los ciudadanos su inconstitucionalidad aludiendo a que la UE está prohibido que financie a los
EEMM. El TJUE en la sentencia OMT se pronunció sobre esto declarando que el programa es conforme y legal con
los Tratados que rigen la UE. Así, el TC alemán afirma en un primer momento también su conformidad con la
constitucionalidad alemana.
Pero, luego se plantean otros motivos por los que podría ser contrario a la constitución alemana, y el 5 de mayo el
TC alemán declara el programa de deuda pública contrario a la Constitución alemana. El TC analiza otros motivos
en los recursos de queja, de nuevo se plantea su contrariedad al TFUE ppr la financiación pero esto lo niega, pero, sí
llega a la conclusión qu vulnera el reparto de competencias entre la UE y EEMM, afirma que el BCE excede las
competencias de la UE, es un acto ultra vires que quiere decir un acto adoptado por la UE más allá de sus
competencias. Si bien el BCE tiene competencias para crear un programa de deuda pública, debe hacerlo en sus
funciones y competencias, el BCE lo hace por la función de asegurar la estabilidad de precios de la UE.
El TC alemás llega a la conclusión que si bien el programa redució los tipos de interés y una contención de la
inflación de la UE, estima finalmente que el programa si bien atiende a los objetivos vulnera a la proporcionalidad
porque no justifica su impacto en ese función.
Así, entiende que si bien tiene competencias, no respeta los límites de las competencias de la UE que debe respetar.
Como es una competencia exclusiva, debe respetar la proporcionalidad y no lo hace.

102
La sentencia supone que el TC alemán reconoce su capacidad de observar una contradicción entre el derecho de la
UE y la Constitución alemana puede volver a revisar el problema a pesar de haberlo hecho la TJUE, por tanto
cuestiona el monopolio del TJ cuando esta en cuestión la Constitución alemana (cuestionando su monopolio, y
diciendo que el TC alemán tiene la última palabra puede poner en riesgo toda la integración de la UE). Además,
cuestiona estos programas limitando en un futuro al BCE de adoptar estas medidas.
La sentencia acaba de forma muy “chulesca” del TC alemán, dando un plazo de 3 meses al Banco Central Alemán
que participa en el BCE, para que analice las decisiones del BCE en estos programas para ver si se dan las
condiciones de adoptar una nueva decisión haciéndolo de forma motivada y justificada desde el punto de vista de
proporcionalidad, y si no lo justifica prohíbe al BC Alemán participar en el actual programa de compra de deuda y
en los futuros programas.
Es también un claro aviso a la UE a respetar la Constitución alemana que empezó ya con las sentencias de Solange.

¿Tiene la UE algún instrumentos jurídico para reacción contra esta sentencia del TC alemán? Pues que entregamos
el monopolio de legalidad de los actos de la UE al TJ, entonces el TC alemán vulnera el derecho de la UE y son
actos imputables al Estado alemán por tanto. Se puede demandar a Alemania ante el TJ por vulnerar el derecho
comunitario, lo cual obviamente ocurre pero saliéndonos de los jurídico, puede ser un gran choque político. Por lo
tanto, será mas sensato llegar a un acuerdo y revisar el programa fundamentándolo al máximo para que el TC
alemán lo acepte.

⮚ El caso español: marco constitucional y jurisprudencia del TC:

● El art. 95 Constitución y el control (previo y a posteriori) de los Tratados.
● Declaración 1/92 del TC: niega que el art. 93 permita “disponer” de la Constitución y atribuye al precepto
un carácter meramente “orgánico-procedimental”.
● Declaración 1/2004 del TC: reconoce también carácter sustantivo a art. 93 CE y, entre otros aspectos, niega
la existencia de contradicción entre el art. I-6 del Tratado Constitucional, relativo a la primacía del Dº de la
UE, y el art. 9 de la Constitución española, del que se desprende la supremacía de esta última:
o Construye su argumentación en torno a los conceptos de primacía (opera en el ámbito de la aplicación de
normas válidas) y supremacía (opera en el ámbito de los procedimientos de formación de normas),
afirmando: distingue entre:
✔ La supremacía de la Constitución española sobre el ordenamiento jurídico de la UE, dada su
condición de norma fundamental, y su compatibilidad con regímenes de aplicación que otorguen
preferencia aplicativa a normas de otro ordenamiento siempre que la propia Constitución lo haya así
dispuesto, como ocurre en relación con el Dº de la UE en virtud de la previsión contenida en el art.
93 de la Constitución. (mediante ley orgánica…)
✔ La primacía del Dº de la UE sobre el ordenamiento jurídico nacional no es una primacía de alcance
general, sino que está acotada al “ámbito del ejercicio de competencias atribuidas a las instituciones
comunitarias”. Opera, por tanto, respecto de competencias cedidas a la Unión por voluntad soberana
del Estado a través del art. 93 y ejercidas de conformidad con los Tratados, que, entre otras cosas,
exigen respeto de los derechos fundamentales y de las estructuras políticas y constitucionales
de los EEMM (ver art. 4.2 del actual TUE). esas competencias que se les da a la UE aún así tienen
límites y deben respetar los ddff y no puede existir conflicto
o Ahora bien, el TC señala que “en el caso difícilmente concebible de que en la ulterior dinámica del
Derecho de la Unión Europea llegase a resultar inconciliable este Derecho con la Constitución española,
sin que los hipotéticos excesos del Derecho europeo respecto de la propia Constitución europea fueran

103
 remediados por los ordinarios cauces previstos en ésta [control de legalidad ante el TJUE] en última
instancia la conservación de la soberanía del pueblo español y de la supremacía de la Constitución que
éste se ha dado podrían llevar a este Tribunal a abordar los problemas que en tal caso se suscitaran (…) a
través de los procedimientos constitucionales pertinentes”. Dice que es difícil de concebir un conflicto
entre la Constitución española y el Derecho de la UE, pero, si se llega a producir el conflicto en ese caso,
además el TJ no declara la invalidez de la norma europea, afirma que el TC se reserva la posibilidad de
intervenir y de declarar la norma europea inaplicable en España por inconstitucional. El TC afirma que
en el remoto caso de que ocurra pues debe hacer valer la supremacía de la CE.
Es una situación compleja, se deberían adoptar mecanismos, sino este problema lo tendremos siempre.

⮚ ¿Posibilidad de conflictos reales?:

● STS as. Cordero Alonso, de 2006: incompatilidad con el Dº de la UE de jurisprudencia del TC en materia de
igualdad.
● STJ as. Melloni, de 2013: incompatilidad con el Dº de la UE de jurisprudencia del TC en materia de
euroorden.

⮚ Conflicto versus cooperación: el diálogo entre Tribunales.

Claro que puede existir conflictos como en la sentencia Melloni por ejemplo; España no podía ser más papista que el
papa, en España por ejemplo los juicios de rebeldía no están permitidos pero en Italia sí, y la UE dice que sí también
así que España tiene que rebajar sus niveles. Siempre que se cumplían dos requisitos: lo de estar avisado y alguien
ha ido a abogar por él y la otra (mirar en seminarios). El TJ le dice básicamente al TC lo que tiene que hacer de
malas maneras y el TC agacha la cabeza e inaplica la norma nacional y cambia su jurisprudencia.

Esto pone de relieve que estamos en un estadio de la integración y cooperación en la UE y que si quisiéramos una
constitución realmente con supremacía pues no podríamos estar en esta.

DERECHO DE LA UE (2019/20)
ESQUEMA TEMA 10

LA CUESTIÓN PREJUDICIAL ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA.

I. LA CUESTIÓN PREJUDICIAL DE INTERPRETACIÓN Y DE VALIDEZ

Existen estas dos cuestiones prejudiciales. La primera (validez) es igual o funciona igual que el sistema de
constitucionalidad en España. La segunda (interpretación) se plantea igual pero el objeto no tiene nada que ver, este
es puesto que son los jueces los que aplican, que pueden tener una duda sobre, la interpretación y es preferible que
pregunten para que así no haya una ruptura en la aplicación de actos jurídicos o normas. Esto sino daría lugar a una
libertad interpretativa que hay que evitar.

Si estamos en la cuestión prejudicial de validez (está en juego la uniformidad). Si un juez nacional tiene dudas sobre
la validez tiene dos opciones:

104
1) disipar la duda y decir “ale, no tengo duda ya” (osea hacer un juicio positivo) y si nos ponemos en esa posición,
entonces entendemos que hay cierta tendencia a evitar estas cuestiones porque llevan mucho tiempo y no quieres
hacer esperar mucho al ciudadano. Sin embargo, si no eres capaz de hacer este juicio positivo, tienes la otra opción:
2) hacer un juicio negativo y tratar la cuestión prejudicial de validez.

En cuanto a la cuestión prejudicial de interpretación, si como jueces interpretamos mal, pues esa discrepancia va a
acabar en el Supremo, precisamente buscando unificar y ahí es donde tiene sentido que el supremo diga “oye, lleváis
unos años haciendo lo que os da la gana y ahora…”

1. Caracterización y condiciones: art. 267 TFUE

⮚ Recordatorio: el juez nacional como juez común de Dº de la UE.

⮚ La cuestión prejudicial articula un procedimiento de cooperación judicial entre el TJ y los órganos

jurisdiccionales nacionales:
● Su objetivo es asegurar la aplicación e interpretación uniformes del Dº de la UE.
● Distinción entre:
o Cuestiones prejudiciales de interpretación y
o Cuestiones prejudiciales de validez.
● No tiene por objeto la participación del TJ en la resolución del litigio ante el órgano jurisdiccional nacional,
sino resolver las cuestiones de interpretación o validez del Dº de la UE aplicable al litigio planteadas por los
tribunales nacionales. Es decisión del juez y lo suspende mediante un auto y se lo envía al TJ y espera a que
le conteste mediante sentencia que es vinculante para ese juez. Debe haber un pleito ante un tribunal
nacional para cuya resolución debe aplicar el derecho de la Unión. Cuando el juez recibe la sentencia del TJ
y condena a Faccini (mirar seminario 7 sentencia).

⮚ Procede su planteamiento cuando en un litigio pendiente ante un tribunal de un EM resulte aplicable una
disposición de Dº de la UE sobre cuya interpretación aquél albergue una duda razonable o cuya validez
cuestione:
● En tal caso, el órgano jurisdiccional nacional puede o debe, según los casos (ver infra), suspender el
procedimiento principal y solicitar el pronunciamiento sobre la cuestión del TJ.
● Tras la respuesta del TJ, el órgano jurisdiccional nacional reanuda la tramitación del litigio y resuelve a la
luz del pronunciamiento (sentencia prejudicial) del Tribunal.
● La cuestión prejudicial es, pues, un incidente procesal en el marco de un procedimiento principal ante un
tribunal nacional.

2. Objeto

2.1. Cuestión prejudicial de interpretación:

⮚ El tribunal nacional solicita al TJ que se pronuncie sobre la interpretación (sentido y alcance) de una disposición
de Dº de la UE.

105
⮚ Se puede referir a disposiciones de D° originario (incluida la Carta de Derechos Fundamentales de la UE), D°
derivado y actos del BCE (actos típicos o atípicos, vinculantes o no vinculantes), acuerdos internacionales, actos
adoptados por los órganos creados por un acuerdo internacional, las propias sentencias del TJUE o el D°
primario no escrito (Principios generales del Dº de la UE).

⮚ EL TJ no puede enjuiciar por esta vía la conformidad del Dº nacional con el Dº de la UE:
● No obstante, la cuestión prejudicial tiene con frecuencia por objeto la interpretación de una disposición del
Dº de la UE que el órgano jurisdiccional nacional considera vulnerada por la norma nacional.
● En tal caso, el TJ puede ofrecer al tribunal nacional los elementos de interpretación del Dº de la UE que le
ayuden a apreciar si la norma nacional es o no compatible con el Dº de la UE. De este modo, al hacerlo, el
TJ a veces se pronuncia indirectamente sobre la compatibilidad de la norma nacional con el Dº de la UE.

Cuando preguntas, debería ser sobre la norma europea. El TJ no dice nada sobre la nacional, solo sobre la europea
pero en el fondo sí que está diciendo que la nacional está mal aunque no llegue a afirmarlo así.

2.2. Cuestión prejudicial de validez:

⮚ Es un mecanismo a través del cual se lleva a cabo un control indirecto de la legalidad de los actos de Dº de la
UE:
● El tribunal nacional cuestiona incidentalmente al TJ sobre la validez de una disposición de Dº de la UE
aplicable al litigio principal que ha de resolver:
o Son de aplicación las mismas causas que en el caso del recurso de anulación (ver Tema 8).
● A diferencia del recurso de anulación, la cuestión prejudicial de validez no está sometida a plazo.
● Ayuda, además, a superar la limitada legitimación activa de los particulares en el recurso de anulación (art.
263 TFUE) (ver Tema 8).
o No obstante, de acuerdo con la jurisprudencia del TJ, cuando se pueda considerar sin duda alguna que
una persona habría estado legitimada para solicitar la anulación del acto discutido no será admisible la
alegación de su invalidez por dicha persona ante el tribunal nacional competente (STJ de 2010 as. TWD).
● Sólo puede referirse a los actos de las Instituciones, de los órganos y organismos de la UE:
o Sin importar si se trata de actos típicos o atípicos, vinculantes o no vinculantes.
o Incluidos los actos de conclusión de los acuerdos internacionales y los actos PESC (STJ as. Rosneft, de
2017).
o No en cambio a los Tratados (Dº primario) (salvo las Decisiones del Consejo Europeo para la revisión
simplificada de los Tratados; ver Esquema Tema 6). Los Tratados son el parámetro de validez de los
actos de la UE, por tanto obviamente son válidos, sería como plantear en España una cuestión de
constitucionalidad contra la propia CE, no tendría sentido.

Tienen que ser actos vinculantes y no contra el TUE o TFUE que es como si España pusiese un recurso de
inconstitucionalidad contra la CE.
Contra los actos de la PESC no se puede interponer recurso de anulación menos en dos supuestos excepcionales que
sí se puede, pero no dice nada de cuestión prejudicial de validez o interpretación en estos dos supuestos.

106
3. Legitimación

⮚ Únicamente los “órganos jurisdiccionales” (art. 267 TFUE) de los EEMM están habilitados para plantear la
cuestión prejudicial ante el TJ:
● Concepto autónomo “europeo” de “órgano jurisdiccional”:
o El TJ entiende que se trata de todo órgano con las características siguientes: creación por ley, carácter
permanente, competencia obligatoria, procedimiento contradictorio, aplicación de normas de Derecho e
independencia.
o Aplicación flexible de estos criterios por el TJ.
o Quien sabe realmente cual es un órgano jurisdiccional es el Estado sobre sus órganos, por ello la UE ha
creado su propio concepto autónomo para definir que es un órgano jurisdiccional para la UE, sin atender
al derecho interno de cada país para ver cuales son o no. Por ejemplo, en el derecho interno español el
TC no sería realmente un órgano jurisdiccional.
● En el caso de España, quedan incluidos:
o Tribunal Constitucional (as. Melloni).
o Además, el TJ ha admitido cuestiones prejudiciales planteadas por órganos que no se insertan en el
poder judicial: el antiguo Tribunal de Defensa de la Competencia (hoy Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia) y los tribunales económico-administrativos -adscritos al Ministerio de
Economía-. Si bien en su jurisprudencia más reciente ha corregido esta apreciación, al menos con
respecto a los TEACs (STJ as. Banco de Santander, de 2020). Por ejemplo, estos tribunales económico-
administrativos eran órganos constitucionales pero ahora ya no, se cambió porque no es consistente que
digas desde el punto de vista del derecho europeo ...FALTA

⮚ La cuestión del “doble vicio”: Un órgano jurisdiccional nacional que conoce de un litigio relacionado con el Dº
de la UE y considera que una disposición nacional no solo es contraria a éste, sino que, además, adolece de
vicios de inconstitucionalidad no está privado de la facultad ni exento de la obligación de plantear al TJUE
cuestiones sobre la interpretación o al validez del Dº de la UE por el hecho de que la declaración de la
inconstitucionalidad requiera necesariamente un recurso previo ante un juez constitucional (STJ as. Melki, de
2010).

4. Carácter facultativo u obligatorio del planteamiento de la cuestión prejudicial

4.1. Cuestión prejudicial de interpretación:

⮚ Facultativa: (todas las de interpretación son facultativas)

● Tribunales nacionales cuyas decisiones son susceptibles de ulterior recurso (salvo que se trate de recursos
extraordinarios, como el de tercería o de revisión).
● Excepción: si el TJUE se ha pronunciado previamente sobre la interpretación de la disposición de Dº de la
UE y el tribunal nacional quiere apartarse de dicha interpretación (en este caso, la cuestión prejudicial es
obligatoria).

⮚ Obligatoria:

107
 ● Tribunales nacionales que deciden en última instancia: el TJ se decanta por la “teoría del litigio concreto”
(frente a la “teoría orgánica”). Está obligado para asegurar la uniformidad del Derecho de la UE en todos los
EEMM, por ello se aplica a los tribunales de última instancia porque son los que crean jurisprudencia.
● Excepciones (permiten omitir el planteamiento de la cuestión prejudicial):
o Doctrina del “acto aclarado”: cuando el TJ ya ha tenido ocasión de interpretar la cuestión de que se
trata en un pronunciamiento previo (con independencia de la naturaleza de los procesos que han dado
lugar a este pronunciamiento del TJ e incluso a falta de identidad entre las cuestiones en litigio) y el
tribunal nacional no pretende apartarse de la interpretación del TJ (STJ as. Cilfit, de 1982).
o Doctrina del “acto claro”: cuando “la correcta aplicación del Derecho comunitario (se impone) con tal
evidencia (al juez nacional) que no deje lugar a duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión
suscitada” (STJ as. Cilfit, cit.), teniendo en cuenta:
✔ Que tal evidencia se debe imponer igualmente a otros tribunales y al propio TJ (objetivación del
juicio), lo que no ocurre cuando se han producido interpretaciones divergentes del acto de la UE por
parte de los tribunales nacionales (STJ as. Ferreira da Silva, de 2015).
✔ Las distintas versiones lingüísticas del texto de Dº de la UE considerado.
✔ La existencia en el Dº de la UE de conceptos y terminología propios.
✔ La necesidad de una interpretación sistemática de toda disposición del Dº de la UE en el contexto de
este ordenamiento.
● Posible aplicación abusiva de la doctrina del “acto claro” hay casos donde era evidente que no era claro. Si
tres jueces nacionales discrepan sobre un tema y de repente el Supremo dice “aaa no, clarísimo, aplico la
doctrina del “alto claro”” pues oye mira no se puede.

4.2. Cuestión prejudicial validez: (aquí no dice nada de la facultativa)

⮚ Obligatoria:
● Los tribunales nacionales no tienen la facultad de declarar inválidos los actos de las Instituciones:
o Sólo pueden formular juicios positivos de validez (estimar que el acto de Dº de la UE aplicable al litigio
principal que ha de resolver es válido).
o Si consideran fundados los motivos de invalidez que las partes alegan, están obligados en todo caso
(sean o no recurribles sus resoluciones) a plantear cuestión prejudicial de validez ante el TJUE (STJ as.
Foto-Frost, de 1987).
● Excepción: decae la obligación si existe un pronunciamiento anterior del TJUE en el que declara la invalidez
del acto de Dº de la UE en cuestión. SOLO SE PUEDE DECLARAR INVÁLIDO Y NO VÁLIDO (y esto
no tiene ningún sentido, es una mera estupidez del sistema)
Si algo ya se ha declarado nulo entonces no existe. No cabe entonces cuestión prejudicial de validez contra una
norma que no existe.
5. Justicia cautelar en sede nacional

⮚ Posible suspensión de los actos nacionales por incompatibilidad con el Dº de la UE:

● Cuando un órgano judicial interpone una cuestión prejudicial de interpretación de un acto de la UE para
determinar si una norma nacional que resulta de aplicación al caso pudiera ser contraria a aquel, si bien
queda suspendido el procedimiento principal, la norma nacional sigue desplegando sus efectos.
● Para evitar que esto ocurra, el órgano judicial puede decidir la suspensión cautelar de normas nacionales
contrarias al Dº de la UE.

108
⮚ En cuanto a la suspensión de actos de la UE (por el mismo motivo) (el juez está ante un acto de la UE sobre el
cual tiene dudas de su legalidad). El particular le pide con el fumus bunus iuris y periculum in mora que
suspenda cautelarmente el acto porque no puede esperar todo el tiempo hasta que sentencie el TJ.
● Los tribunales nacionales no pueden declarar la invalidez de un acto de Dº de la UE porque tiene el
monopolio el TJ (no pueden suspenderlo cautelarmente porque significa cuestionar su invalidez que no
puede hacerlo el tribunal nacional) y el TJ no soluciona el litigio por ello no puede declarar él tampoco una
suspensión cautelar, pero pueden inaplicarlo provisionalmente como solución a la tutela judicial efectiva:
o Bien suspendiendo un acto administrativo nacional de ejecución de dicho acto europeo cuya validez se
cuestiona (STJ as. Zuckerfabrik, de 1991).
o Bien por medio de la concesión de una medida cautelar positiva que conlleve la inaplicación del acto
europeo (STJ as. Atlanta, de 1995).
o Fundamento: el derecho a la tutela judicial efectiva, en su dimensión del derecho a la justicia cautelar
(art. 47 Carta de Derechos Fundamentales de la UE).
● En tal caso, se le exige el inmediato planteamiento de la cuestión prejudicial de validez.
El TJ responde en ambos casos (ambas sentencias, Zuckerfabrik y Atlanta) que prevalece la tutela judicial efectiva.

II. PROCEDIMIENTO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA PREJUDICIAL

1. Procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional

⮚ Corresponde al tribunal nacional decidir el planteamiento de la cuestión prejudicial, pudiendo actuar de oficio o
a instancia de parte.
⮚ El órgano jurisdiccional nacional suspende la tramitación del procedimiento principal hasta que el TJ se
pronuncie.

⮚ En España esta resolución se instrumenta a través de una medida interlocutoria (Auto que no pone fin a la
instancia), contra la que cabe recurso de reposición en el ámbito civil (arts. 451 y 452 LEC), recurso de súplica
en el orden administrativo (art. 79 LJCA) y recurso de reforma o queja en el ámbito penal (art 261 LECr.), ante
el mismo órgano.

2. Procedimiento ante el TJ (ver Tema 5)

⮚ Hasta la fecha, sólo el TJ es competente para conocer de cuestiones prejudiciales:

● El TFUE prevé la posible atribución de competencia al TG para conocer de determinadas cuestiones
prejudiciales mediante la modificación del Estatuto TJUE (art. 256.3).
● Esta posibilidad, por el momento, no se ha hecho efectiva.

⮚ Presentación de observaciones escritas:

● Recibida la cuestión prejudicial en el TJ, el Secretario notifica esta circunstancia a las partes en el litigio
principal, a los EEMM y a la Comisión, así como a la institución, órgano u organismo que haya adoptado el
acto objeto de la cuestión.

109
 ● Todos ellos disponen de un plazo de 2 meses para hacer llegar al TJ sus observaciones escritas (art. 23
Estatuto TJUE). Luego habrá una audiencia y ahí podrán presentarse todos los letrados que interpusieron
observaciones.

⮚ En 2008 se introdujo el “procedimiento prejudicial de urgencia” (PPU), aplicable a las cuestiones prejudiciales
en el ámbito del Espacio de libertad, seguridad y justicia. Para el resto de materias, cabe la aplicación de un
procedimiento acelerado.

3. Procedencia
(quedarnos con la idea de que el Tribunal filtra las cuestiones, hace un juicio de admisibilidad, ¿esto realmente es
un litigio?” puede no admitir o puede devolver la cuestión prejudicial al juez nacional)

Debemos decir que el TJ debe ver si la cuestión es pertinente, sino podrá no admitirla. Por eso el tribunal que emite
la cuestión prejudicial debe motivarla. Aunque el TJ es flexible y parte de que es pertinente la cuestión. Pero, debe
motivar que ocurre en un litigio real, que la solución es realmente relevante para el caso…
⮚ Debe tratarse de una cuestión relativa a la interpretación o validez de una disposición de Dº de la UE en el
marco de un procedimiento abierto ante un tribunal nacional, que tenga una relación evidente con el objeto en
disputa en el procedimiento principal y no sea naturaleza hipótetica. El TJ parte de la presunción de pertinecia
de las cuestiones prejudiciales que recibe.

⮚ Si el TJ estima que la cuestión prejudicial planteada es idéntica a otra anteriormente resuelta o se deduce
claramente de su jurisprudencia anterior (doctrina del acto aclarado) o que no suscita ninguna duda razonable
(acto claro), puede resolver mediante Auto motivado. La misma solución se aplica si se trata de una cuestión
prejudicial de validez sobre la que ya se ha pronunciado previamente el TJ. Así, mediante auto motivado puede
afirmar que la cuestión no procede realmente.

4. Efectos de la sentencia prejudicial

⮚ Alcance general (efectos erga omnes): fuerza vinculante para:

● El tribunal que planteó la cuestión.
● Todos los órganos del Estado que apliquen el acto litigioso (STJ as. Kühne, de 2004).
● Resto de EEMM y sus órganos. La invalidez debe surtir efecto a todo el territorio de la UE mientras que
quienes hacen el acto deberán modificarlo o derogarlo, y en la interpretación una vez hecho es vinculante
también para todos no pudiendo interpretarla de otra forma ni plantear dudas porque es un acto claro ya (a
no ser que tengas como objetivo que el TJ revise su interpretación).

⮚ Alcance retroactivo (ex tunc), si bien el TJ puede limitar sus efectos en el tiempo por motivos de seguridad
jurídica (como en el recurso de anulación: ver Tema 8). (Como vimos puede seguir manteniendo efectos futuros
hasta que haya una modificación o mantener efectos pasados para terceros de buena fe)

⮚ Caso de la cuestión prejudicial de validez:

● Si el TJ declara inválido el acto de Dº de la UE, el tribunal nacional queda obligado a no aplicarlo, pero el
acto europeo -a diferencia de lo que sucede en el recurso anulación- subsiste en el ordenamiento jurídico de
la UE. Esto es porque el acto no lo declara nulo, sino inválido. Entonces, será el autor del acto el que deba

110
 revisarlo para modifcarlo o derogarlo, y las instituciones deberán hacerlo por cuestiones de seguridad
jurídica.
● Si no declara inválido el acto de Dº de la UE, el TJ indica que no son fundados los motivos de invalidez
alegados, pero la validez del acto se puede cuestionar ulteriormente por otros motivos.

III. LA OMISIÓN DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL Y SU POSIBLE SANCIÓN

⮚ Sanción en el plano de la UE:

● Posibilidad de iniciar un recurso por incumplimiento contra el EM → De exigir que se trataran de
incumplimientos generalizados por los tribunales nacionales (STJ as. Comisión c. España, de 2009), el TJ
ha pasado a contentarse con un solo incumplimiento por parte del más alto tribunal (STJ as. Comisión c.
Francia, de 2018).
● Posibilidad de reclamar la responsabilidad patrimonial del EM (ver Tema 11)

⮚ Sanción en el plano nacional: ¿posible recurso de amparo por vulneración del art. 24 de la Constitución?:
● La STC 78/2010 confirma la existencia de una infracción del art. 24 de la Constitución cuando un tribunal
español de última instancia inaplica una norma con rango de ley y, además, no plantea una cuestión
prejudicial en términos contrarios a la doctrina Cilfit porque vulnera la tutela judicial efectiva.
● Para los demás supuestos, es decir, aquellos en los que existe una obligación de planteamiento basada en el
art. 267.3º TFUE, pero no se produce una inaplicación de una norma española con rango de ley, el art. 24 de
la Constitución quedará infringido únicamente cuando se confirme la existencia de una conducta del órgano
judicial “arbitraria, irrazonable o fruto de un error patente”.

⮚ Sanción en el sistema del CEDH: posible vulneración del art. 6.1 del Convenio, que consagra el derecho a un
proceso equitativo, si el órgano jurisdiccional nacional actúa de forma “arbitraria” al negarse al planteamiento
de la cuestión prejudicial, entendiendo que hay arbitrariedad cuando el rechazo al planteamiento no está
motivado y carece de fundamento en el Derecho UE (STEDH as. Ullens de Schooten, de 2011).

DERECHO DE LA UE (2019/20)
ESQUEMA TEMA 11
EL CONTROL DEL CUMPLIMIENTO POR LOS ESTADOS MIEMBROS DEL DERECHO DE
LA UE Y LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS ESTADOS MIEMBROS POR
VIOLACIÓN DEL DERECHO DE LA UE (tema muy importante)
I. POSIBLES REACCIONES ANTE EL INCUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UE POR UN EM
Vías posibles para controlar el incumplimiento de los Estados:

⮚ Primera (ver Tema 9):

● Invocación por los particulares ante los órganos administrativos y jurisdiccionales nacionales de las
disposiciones de Dº de la UE violadas que gocen de eficacia directa a fin de que, por el juego de la primacía
del Dº de la UE, salvaguarden los derechos u obligaciones establecidos en tales disposiciones: efecto
sustitución de la norma nacional contraria. El juez nacional por primacía deberá inaplicar la norma nacional
contraria.
● Posible efecto “bloqueo” y efecto “exclusión” de las Directivas.

111
⮚ Segunda: apertura de un procedimiento por incumplimiento contra el EM infractor (ver infra). Puede desembocar
en una sentencia del TJ condenando al Estado.

⮚ Tercera: reclamación de una indemnización al EM por el particular perjudicado por el incumplimiento

(responsabilidad patrimonial del EM, ante sus propios jueces nacionales) (ver infra).

II. EL PROCEDIMIENTO POR INCUMPLIMIENTO (arts. 258 ss. TFUE)

1. Concepto de "incumplimiento" y atribución al Estado

⮚ Concepto:
● Violación de disposiciones obligatorias de Dº primario, de Dº derivado, de acuerdos internacionales
celebrados por la UE o de sentencias del TJUE.
● También violación de los derechos fundamentales que forman parte del Dº de la UE y de los Principios
generales del Dº de la UE (ver Tema 6).
● Puede ser una acción u omisión.
● Carácter objetivo: sin necesidad de perjuicio o intencionalidad, e independientemente de la intensidad,
frecuencia y alcance del incumplimiento.

⮚ Atribución al Estado:
● Concepto amplio de Estado: le son imputables todas las infracciones de Dº de la UE cometidas por
cualquiera de sus órganos o por las entidades subestatales (como hemos visto concepto de Estado amplio).
● Resoluciones de los órganos jurisdiccionales nacionales:
o La jurisprudencia “reiterada” de los tribunales nacionales contraria al Dº de la UE puede ser considerada
“incumplimiento” por el TJ.
o También una única sentencia, especialmente cuando la resolución se dicta en un procedimiento cuya
función es imponer una interpretación autorizada del Derecho en todo el territorio nacional (STJ de 2018
as. Comisión c. Francia).

2. Circunstancias eximentes (pregunta jugosona)

⮚ Es jurisprudencia constante del TJ que un EM no puede ampararse en disposiciones, prácticas o situaciones del
ordenamiento interno, incluso de naturaleza constitucional, para justificar el incumplimiento de las obligaciones
que le incumben en virtud del Dº de la UE. No juegan las contramedidas como sí lo hace en derecho
internacional, el incumplimiento previo de un Estado miembro no justifica el incumplimiento de otro Estado
miembro.

⮚ Otras circunstancias rechazadas por el TJ:

● Incumplimiento previo de otro EM.
● Inacción de una institución.
● Dificultades internas políticas, económicas o sociales, etc.

⮚ El juego de la excepción de la ilegalidad en el marco del procedimiento por incumplimiento:

112
 ● Directivas y Decisiones (con o sin destinatario): el TJUE ha rechazado expresamente que un EM pueda
alegar su ilegalidad para entender que está eximido de su cumplimiento.
● Reglamentos: falta un pronunciamiento expreso, pero cabe entender que les extenderá el mismo tratamiento.

3. Legitimación activa

⮚ Comisión: art. 258 TFUE.

Art 258 TFUE : “Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le
incumben en virtud de los Tratados, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho
Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en
el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.”

⮚ Otro EM: art. 259 TFUE.

⮚ Excepcionalmente, el Consejo de Administración del BEI (art. 271.a) TFUE) y el Consejo de Gobierno del BCE
(art. 271.d) TFUE) en sus respectivos ámbitos competenciales.
⮚ Ausencia de legitimación activa de los particulares, pero posibilidad de denuncia ante la Comisión (ver infra).

4. Procedimiento iniciado por la Comisión (art. 258 TFUE)

4.1. Iniciación por la Comisión

⮚ Medios de la Comisión para conocer las infracciones:

● De oficio (Servicios de la Comisión). La Comisión debe seguir el cumplimiento del derecho de los EM, y
muchas veces encuentra irregularidades que puede suponer el inicio del procedimiento.
● Queja, interpuesta por un particular o por un EM.

⮚ Apertura del procedimiento:

● Discrecionalidad de la Comisión. No hay condiciones concretas para iniciar el procedimiento por parte de la
Comisión.
● Ausencia de plazo.
● Eventual remisión previa al EM del “escrito de queja” en un momento anterior a la apertura formal del
procedimiento: el juego en este supuesto del principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE).

4.2. Fases administrativa o precontenciosa y judicial o contenciosa

⮚ Procedimiento estructurado en 2 fases:

● Fase administrativa o precontenciosa.
● Fase judicial o contenciosa.

⮚ Fase administrativa o precontenciosa: contactos entre la Comisión y la Administración nacional

● “Carta de emplazamiento”:
o Describe los términos de la infracción imputada al EM.
o Fija un plazo para que el EM le haga llegar sus alegaciones. El EM puede allanarse y cesar en su
incumplimiento, puede discrepar ya sea en la descripción de los hechos, su veracidad, o a la calificación

113
 jurídica de esos hechos, la tercera posibilidad es que no conteste. En los dos últimos supuestos, la
Comisión puede seguir el procedimiento con el dictamen motivado.
● “Dictamen motivado”:
o Caso de ausencia de respuesta o de respuesta insatisfactoria a la carta de emplazamiento.
o Delimita definitivamente, de hecho y de Derecho, el incumplimiento imputado al EM.
o Imposibilidad de ampliar las imputaciones consignadas en la carta de emplazamiento por el principio de
congruencia y la garantía del derecho de defensa: habría en tal caso que enviar una carta de
emplazamiento complementaria.
o El dictamen exige el cumplimiento del Dº de la UE y fija un plazo para comunicar a la Comisión las
medidas adoptadas a tal fin: la Comisión no podrá presentar demanda ante el TJ hasta la expiración de
dicho plazo. Como hemos visto antes puede ante el dictamen allanarse y cumplir, contestando en
contrario o no contestar. En los dos últimos supuestos se abre la puerta a la fase judicial demandando al
EM infractor.
● Tanto la carta de emplazamiento como el dictamen motivado son requisitos sustanciales de forma: su
omisión o irregularidad conlleva la inadmisibilidad de la demanda de incumplimiento ante el TJ.

⮚ Fase judicial o contenciosa: demanda de la Comisión ante el TJ

● Discrecionalidad de la Comisión:
o Para interponer o no el recurso.
o Cabe que interponga el recurso incluso en caso de cumplimiento tardío respecto del dictamen motivado
siempre que exista “un interés suficiente”.
● Ausencia de plazo.
● Identidad de los motivos alegados con los expuestos en la fase anterior: de nuevo, principio de congruencia.
● El recurso no tiene per se efectos suspensivos:
o La medida nacional adoptada en violación del Dº de la UE seguirá desplegando efectos mientras dure el
procedimiento.
o Para evitarlo la Comisión puede solicitar medidas cautelares (ver infra).
● Competencia exclusiva del TJ (no del TG) para conocer de los recursos por incumplimiento.

4.3. Medidas cautelares que puede adoptar el TJ

⮚ La Comisión puede solicitar al TJ la imposición al EM de una medida cautelar (art. 279 TFUE):
● Ésta puede consistir en ordenar que se suspenda la aplicación de la medida nacional adoptada en violación
del Dº de la UE (p.ej. Auto TJ as. Merchant Shipping Act, de 1989), pero también en la imposición de una
medida positiva al EM de que se trate (p.ej. Auto TJ as. Comisión c. Polonia, de 2018).
● Las medidas cautelares pueden, de uno u otro modo, imponer una conducta al EM, cosa que no puede hacer
la sentencia declarando el incumplimiento(ver infra).
● Necesario el fumus y periculum in mora. Y tener en cuenta los intereses en juegos y hacer un balance de
ellos a la hora de tomar la decisión. Sobre todo por ejemplo cuando ponemos intereses públicos contra
intereses privados.

5. Procedimiento iniciado por un Estado miembro (art. 259 TFUE)

114
⮚ Es necesario poner previamente el asunto en conocimiento de la Comisión para que, en su caso, inicie el
procedimiento por incumplimiento ella misma.
⮚ Si en un plazo de 3 meses desde la fecha de solicitud la Comisión no hubiera emitido dictamen motivado, el EM
puede recurrir directamente al TJUE.
⮚ Uso muy infrecuente.
⮚ Esto le ocurrió a España incluso, los vinos de Jerez les pareció discriminados fiscalmente en Reino Unido, la
Comisión no emitió dictamen y España denunció ante el TJ, aunque finalmente llegaron los gobiernos a un
acuerdo y se archivó el asunto.

6. La sentencia por incumplimiento: sus efectos

⮚ Carácter declarativo de la sentencia, que afirma que hay incumplimiento, esta sentencia:
● No anula los actos nacionales declarados contrarios al Dº de la UE.
● No determina las medidas a adoptar por el EM para terminar con la infracción.
● Ejecución a cargo del EM condenado: ejecución “inmediata en el plazo más breve posible”.
● Es sentencia obligatoria, pero, declarativa, es el EM quien debe ejecutar.

⮚ La sentencia no es susceptible de recurso: adquiere fuerza de cosa juzgada

7. El procedimiento de ejecución de las sentencias por incumplimiento

¿Qué ocurre si el Estado miembro no cumple la sentencia declarativa? Hay dos procedimientos. Hasta Maastricht
no había ningún mecanismo previsto, este tratado lo introduce que se regula en el 260 TFUE.

7.1. El procedimiento general (art. 260.2 TFUE)

La Comisión puede iniciar un nuevo procedimiento por incumplimiento contra ese Estado.
⮚ Consta también de 2 fases: fase administrativa y fase judicial:
● Fase administrativa:
o Envío por la Comisión de una carta de emplazamiento.
o El T.Lisboa suprime la exigencia en este caso de dictamen motivado, aligera así este proceso.
● Fase judicial: demanda de la Comisión ante el TJUE para que éste imponga al EM el pago de una "suma a
tanto alzado" o de una "multa coercitiva", como vemos ahora además de declarar su incumplimiento pide
medidas económicas:
o Suma a tanto alzado: sanción pecuniaria de cantidad fija.
o Multa coercitiva: cantidad por cada periodo (fijado por el TJ -diario, mensual, etc.-) transcurrido desde
que el TJUE dicta sentencia ex art. 260.2 y hasta que el EM ejecuta la sentencia.
o La multa coercitiva y la suma a tanto alzado no son necesariamente medidas alternativas dado que tienen
finalidades distintas (la suma a tanto alzado tiene carácter retrospectivo –castigar la conducta del Estado-,
en tanto que la multa coercitiva tiene carácter prospectivo –poner fin al incumplimiento-). Así, se pueden
pedir ambas medidas a la vez, o solo una.
o En su Comunicación de 2005 la Comisión declara que, en principio, solicitará al TJ la imposición
conjunta de una suma a tanto alzado y una multa coercitiva.
o En ese mismo instrumentos la Comisión también anuncia los elementos que tomará en cuenta para el
cálculo de la suma a tanto alzado y de la multa coercitiva que propondrá al TJ: gravedad de la infracción,

115
 duración de la misma y necesidad de garantizar el efecto disuasorio. Así, las sanciones económicas no
siempre serán de la misma cantidad, se determina en cada caso.

⮚ Sentencia:
● El TJUE no está vinculado por la demanda de la Comisión:
o Ni en el tipo de medida, ni en su cuantía.
o También puede decidir no imponer ninguna medida al EM aunque constate la inejecución de una
sentencia ex art. 258 (criticable).
● Evolución jurisprudencial:
o En un principio, el TJ optó por imponer exclusivamente el pago de una multa coercitiva en el marco del
procedimiento del (actual) art. 260.2 TFUE. Desde 2005 el TJ ha preferido la imposición conjunta de
multa coercitiva y suma a tanto alzado.
o Entre los elementos que considera para calcular la cuantía destacan la duración dela infracción, su
gravedad y la capacidad de pago del EM demandado (STJ as. Comisión c. Grecia, de 2000).

7.2. El nuevo procedimiento en relación con la transposición de Directivas (art. 260.3 TFUE)

⮚ Introducido por el T.Lisboa. Mecanismo más ágil para la no transposición de directivas.

⮚ Si un EM no informa sobre las medidas de transposición de una Directiva en el plazo establecido:

● La Comisión podrá, al interponer demanda ante el TJ en el marco del procedimiento por incumplimiento,
solicitar al TJUE que en la misma sentencia imponga ya al Estado en cuestión el pago de una suma a tanto
alzado o de una multa coercitiva. Como vemos no habrá que esperar al incumplimiento de la primera
sentencia declarativa, sino que desde el primer momento puede pedir medidas económicas.
● Sólo resulta de aplicación en el caso de Directivas que hayan sido adoptadas con arreglo a un procedimiento
legislativo (ver Tema 4).
● Si el TJ apreciara el incumplimiento, podrá imponer dicho pago a partir de la fecha que determine en la
sentencia.

⮚ Comunicación de la Comisión de 2010 sobre la aplicación del art. 260.3 TFUE:

● La Comisión anuncia que recurrirá de forma sistemática a este nuevo instrumento.
● Considera que, si bien es también posible combinar ambas medidas (suma a tanto alzado y multa coercitiva),
en este supuesto resulta en principio suficiente solicitar una multa coercitiva.

7.3. España

⮚ Imputabilidad al Estado de los actos u omisiones contrarios al Dº de la UE cometidos por las CC.AA., los entes
locales y otros organismos públicos:

⮚ Posibles acciones del Estado frente a una CA incumplidora: ver esquema Tema 9.

⮚ RD 515/2013, por el que se regulan los criterios y procedimientos para determinar y repercutir las
responsabilidades por incumplimiento del Dº de la UE (mecanismo de repetición del pago contra el infractor
autónomo o local):

116
 ● Repercusión a las CC.AA. y entes locales de las “sanciones” que pudieran imponerse al Estado.
● Posible responsabilidad concurrente:
o Para la determinación de la correspondiente responsabilidad se atenderá a las sentencias, actos o
decisiones de las instituciones europeas que declaren el incumplimiento, y se ponderará en función, entre
otros, de los criterios de competencia, intensidad de la intervención, participación en la financiación
asignada y reiteración.
o Cuando no sea posible la aplicación de dichos criterios, la distribución se realizará por partes iguales
entre cada uno de los sujetos incumplidores.

8. Procedimientos especiales

⮚ Procedimientos especiales de control de cumplimiento del Dº de la UE:

● Ejemplos: art. 108 TFUE, en materia de ayudas públicas, y art. 126 TFUE, sobre déficit público excesivo.
● Operan como lex specialis frente al procedimiento de los arts. 258-260 TFUE.

III. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS ESTADOS MIEMBROS POR VIOLACIÓN

DEL DERECHO DE LA UE
Ejemplo, una persona compra un curso de inglés en una estación de tren y se arrepiente después, conoce una
directiva que le concede el derecho a rescindir ese contra en el plazo de 7 días. La editorial que vende el curso se
opone porque la directiva no ha sido transpuesta en el país, no puede desplegar eficacia directa en el plano
horizontal, el tribunal deberá desestimar su pretensión de rescisión. Esa persona realmente no tiene responsabilidad,
sufre las consecuencias por el incumplimiento de transposición del país. La persona puede interponer una denuncia
para que se inicie un procedimiento contra el país, es un proceso largo y no obtendrá beneficio directo aunque se
estime el incumplimiento del Estado. Pero, lo que puede hacer es pedir la reclamación del daño causado como se
afirmó en la STJ Francovich, se dará una indemnización monetaria por el propio tribunal nacional.

1. Consideraciones introductorias

⮚ Desde la STJ en as. Francovich (2001), el TJ ha proclamado la obligación de los EEMM de indemnizar a los
particulares por los perjuicios que éstos hayan podido sufrir a consecuencia de un incumplimiento del Dº de la
UE con independencia de que este último haya sido previamente constatado o no por el TJ:
● Fundamento: plena eficacia de las normas de la UE, protección efectiva de los derechos que éstas reconocen
y obligación de cooperación que incumbe a los EEMM en virtud del actual art. 4.3 TUE.
● Los requisitos para que exista la responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares por la
violación del Dº de la UE no deben, a falta de justificación específica, diferir de los que rigen la
responsabilidad de la UE en circunstancias comparables (en materia de responsabilidad extracontractual de la
UE, el art. 340 TFUE remite a los principios generales comunes a los Derechos de los EEMM).

⮚ El origen de la responsabilidad puede encontrarse en la actuación de todos los órganos del EM:
● Incluidos los pertenecientes al poder legislativo: STJ as. Brasserie du Pêcheur/Factortame, de 1996.
● También al poder judicial: STJ as. Klöber, de 2003.
● Tanto por sus acciones como por sus omisiones.

117
2. Condiciones sustantivas de la responsabilidad patrimonial de los EEMM

⮚ Condiciones establecidas por el TJ para conseguir la indemnización patrimonial (STJ as. Brasserie du
Pêcheur/Factortame, cit.):
● Primera: la disposición vulnerada por el EM reconoce derechos a los particulares, con independencia de que
tenga o no eficacia directa.
● Segunda: debe ser una violación del derecho de la UE, pero no cualquiera, sino que debe tratarse de una
“violación suficientemente caracterizada”: inobservancia grave y manifiesta de los límites impuestos a la
facultad de apreciación del Estado:
o Al igual que en materia de responsabilidad extracontractual de la UE, deben tenerse en cuenta diversos
aspectos.
o Entre los elementos a considerar de la violación suficientemente caracterizas, el TJ ha señalado los
siguientes: el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de
apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales, el carácter intencional o
involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un
eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institución de la UE
hayan podido contribuiral incumplimiento, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas
nacionales contrarias al Dº de la UE.
o Supuestos en los que el TJ considera que existe en todo caso violación suficientemente caracterizada:
✔ La no transposición de una Directiva en plazo. Una mala transposición pero en plazo no sería una
violación suficientemente caracterizada por ejemplo, sobre todo sí hay gran margen de apreciación
de los EM.
✔ Cuando la violación ha perdurado a pesar de que el TJ hubiera dictado una sentencia declarando la
existencia del incumplimiento, así como una sentencia prejudicial o una jurisprudencia reiterada en la
materia de la que resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido.
● Tercera: ha de existir una relación de causalidad entre el daño sufrido por el particular (daño evaluable
económicamente) y el incumplimiento del Dº de la UE.

⮚ Estas condiciones tienen carácter de estándar mínimo: si el ordenamiento interno estableciera condiciones más
laxas y, por tanto, beneficiosas desde el punto de vista de los particulares, serían éstas las que deberían aplicarse.
Cada vez que se dan estar tres condiciones, los EM están obligados a reparar el daño causado. Pero, eso no quita
que la regulación interna de un EM sea menos exigente, por ejemplo, un EM puede exigir que la violación no sea
suficientemente caracterizada, y sería válido si solo hay violación por ejemplo.

⮚ La apreciación de la concurrencia de estas condiciones corresponde al órgano jurisdiccional nacional que

conozca de la demanda de la víctima (v. infra).

3. Condiciones formales para hacer efectivo el derecho de los particulares a la indemnización

⮚ Los particulares han de dirigirse a los órganos nacionales que resulten competentes, a través de las vías
procesales establecidas en el Dº interno. Principio de autonomía institucional y procedimental.

⮚ Límites a esta remisión al Dº procesal de cada EM:

118
 ● "Principio de equivalencia": las condiciones de forma establecidas por las diversas legislaciones nacionales
en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones
semejantes de naturaleza interna.
● "Principio de efectividad": esas condiciones de forma previstas en los ordenamientos nacionales tampoco
pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la
indemnización.

4. Cuantía de la reparación

⮚ El TJ ha señalado que la reparación debe ser adecuada al perjuicio sufrido.

⮚ En todo lo demás, nueva remisión al ordenamiento jurídico interno, con las mismas dos limitaciones antes
aludidas.

⮚ El TJ ha declarado asimismo que, según un principio general común a los sistemas jurídicos de los EEMM, la
persona perjudicada debe dar pruebas de que ha adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del
perjuicio.

5. La aplicación del principio en España

⮚ Caso de acciones u omisiones imputables a las Administraciones públicas (distintas de las acciones
contempladas en el siguiente punto):
● Régimen de responsabilidad patrimonial regulado en la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público
(LRJSP) (art. 32 y ss.), en vigor desde octubre de 2016 (antes Ley 30/1992).
● El derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización (art. 67.1
Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas –LPAC-)
● (La reclamación debe dirigirse al Ministro respectivo, al Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone o a
los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la
Administración Local).

⮚ Caso de daños derivados de la aplicación administrativa de una norma contraria al Dº de la UE:

● La LRJSP dispone (art. 32.5) que si la lesión es consecuencia de la aplicación de una “norma declarada
contraria al Derecho de la UE” procederá su indemnización cuando:
o El particular haya obtenido “sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación
administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la
Unión Europea posteriormente declarada”;
o Y se cumplan los requisitos establecidos en la jurisprudencia del TJ, antes referidos (STJ as. Brasserie
du pêcheur /Factortame).
● Otros requisitos y límites:
o Plazo para reclamar: prescribe al año de haberse publicado en el BOE o en el DOUE, según el caso, la
sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Dº de la UE (art. 67
LPAC).
o (El procedimiento se resuelve por el Consejo de Ministros o, en el ámbito autonómico y local, por los
órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales -art. 67 LPAC-).

119
 o Límite de indemnización: la LRJSP señala que serán indemnizables los daños producidos en el plazo de
los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad
de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Dº de la UE, salvo que la sentencia
disponga otra cosa (art. 34).

⮚ La Comisión Europea ha iniciado un procedimiento por incumplimiento del Dº de la UE contra España por esta
nueva regulación. Es porque no es un régimen conforme al principio de equivalencia, porque es un régimen dual
en el que la reclamación patrimonial no es idéntica en el incumplimiento interno e incumplimiento del derecho
de la UE.

⮚ Caso de omisiones imputables al Legislador:

● La LRJSP calla: aplicación del régimen de responsabilidad por daños derivados de la aplicación de normas
contrarias al Dº de la UE
● Bajo la Ley 30/1992, régimen general

⮚ Responsabilidad por acciones u omisiones del poder judicial:

● LOPJ: art. 293, sobre responsabilidad por error judicial (SAN de 2009).

(no probable que caiga la responsabilidad patrimonial del Estado, porque es algo muy específico ha dicho)

120