Redav 2015 5 197-225

VALOR JURÍDICO DEL EXPEDIENTE
ADMINISTRATIVO
Cecilia Sosa Gómez
Profesora de la Escuela de Derecho de la Facultad
de Ciencias Jurídicas y Políticas de pre y postgrado
de la UCV, UCAB y UAM
Resumen: El expediente administrativo es la materialización

del procedimiento de que se trate. Por ello, constituye la prueba
natural judicial, mas no la única, pero sí la central, dentro del
proceso administrativo y contencioso administrativo. Bajo estos
principios, el artículo desarrolla los principales aspectos del pro-
cedimiento administrativo.
Palabras clave: expediente administrativo, documento adminis-
trativo, pruebas, contencioso administrativo.
Summary: The administrative file is the formal expression of

the administrative procedure. Because of this, it is the main proof
–but not the only one– in the judicial review.
Keywords: Administrative file, administrative document, pro-

ofs, judicial review.
Recibido: 19 de enero de 2015 Aceptado: 30 de enero de 2015
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Valor jurídico del expediente administrativo
Cecilia Sosa Gómez
Sumario
Introducción
I. Rango constitucional
II. El expediente administrativo: un derecho y una carga
de la administración
III. Significado del expediente administrativo
IV. Noción y contenido del expediente administrativo
V. El expediente administrativo en juicio
VI. El juzgamiento en la jurisdicción contencioso administrativa
y el expediente administrativo
VII. El expediente administrativo como documento probatorio
VIII. La oposición o la impugnación del expediente
administrativo
Conclusiones
Introducción
Expediente es un vocablo que se asocia al curso o procedi-
miento de un asunto, es la materialización del procedimiento
de que se trate.Conforma así un conjunto ordenado de docu-
mentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento
a la resolución, incluyendo las diligencias encaminadas a
ejecutarla. La pregunta que determina este trabajo en mate-
ria administrativa es ¿Qué importancia jurídica tiene el expe-
diente administrativo en juicio? El expediente administrativo
constituye la prueba natural judicial mas no la única, dentro del
proceso contencioso administrativo de anulación.
Ante la Administración, siempre el abogado litigante había

considerado una pérdida de tiempo la exigibilidad del agota-
miento de la vía administrativa para optar discutir el asunto
en la vía judicial, es decir en la jurisdicción contencioso admi-
nistrativa. La razón que sostenía la inutilidad del agotamiento
de la vía administrativa era fundamentalmente pragmática, la
Administración “no se equivoca”, por tanto al no modificar el
contenido de sus actos, significaba, a juicio de estos abogados,
199
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 5/2015
un tiempo perdido en detrimento del conocimiento del asunto

por ante los tribunales de la República.
Esta posición trajo como consecuencia la desvalorización

del cuido y trabajo jurídico/administrativo por construir un
expediente administrativo, ante la eventualidad de tener que
recurrir ante la jurisdicción contencioso/administrativa.
En estas notas podremos examinar cuan equivocados

estaban los que lucharon por hacer optativos los recursos
administrativos para llegar con celeridad al juez contencioso/
administrativo y obtener así un resultado definitivo; hoy ya no
siendo obligatorio jurisprudencialmente agotar los recursos
en vía administrativa,resulta que el valor administrativo del
expediente exige repensar la actuación en vía administrativa y
atender las actuaciones que se practiquen en él, exigiendo del
interesado preparardesde la instancia administrativa la even-
tualidaddel recurso contencioso administrativo, de la misma
forma como se prepara en el curso del proceso el recurso de
casación.
I. Rango constitucional
La Constitución con la fuerza de norma suprema y cuerpo
que asegura su autosuficiencia, dedicó a la Administración
Pública no sólo la enumeración de los principios que deben
fundamentar su actuación, sino que consagró para los ciuda-
danos el derecho a la información oportuna y veraz por parte
de la administración pública, derecho que tiene suficiente
amplitud y precisión, ya que abarca lo relativo al estado de las
actuaciones de las cuales sean parte interesada, así como el
conocimiento de las resoluciones definitivas que se dictaren
sobre el particular, y el acceso a los archivos y registros admi-
nistrativos, salvo excepciones legales. Como complemento a
esta disposición (artículo 143 constitucional) se establece la
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Cecilia Sosa Gómez
prohibición absoluta a los funcionarios públicos de aplicar

la censura en relación con su deber correlativo al derecho a
la información de los asuntos bajo su responsabilidad (Expo-
sición de Motivos de la CRBV).
La razón de esta norma constitucional, es garantizar que

no basta que la Constitución consagre los derechos subjetivos,
las libertades públicas, por cuanto para su ejercicio es indis-
pensable asegurar la efectividad de su satisfacción, y precisa-
mente entre esos medios instrumentales está el procedimiento
administrativo, uno de los instrumentos más idóneos que el
derecho arbitra como reaseguro contra abusos o excesos en el
obrar de la Administración del Estado.
Ahora bien, donde verdaderamente se ubica el funda-

mento constitucional del expediente administrativo es en el
artículo 141 constitucional en concordancia con el artículo 49,
por cuanto si la Administración está al servicio de los ciudada-
nos y se fundamenta entre otros principios, en la transparen-
cia con sometimiento pleno a la ley y al derecho, los órganos
administrativos al sustanciar los expedientes deben observar
las normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (LOPA), que disponen la unidad, orden y
secuencia en la cual se llevan los expedientes.
Siendo entonces el expediente administrativo una prueba

judicial en un proceso contencioso administrativo de anula-
ción, y en razón de ello se erige como requisito fundamental
para la búsqueda de la verdad material, por lo que constituye
la prueba de importancia medular para que el juez contencioso
administrativo pueda formarse una acertada convicción sobre
los hechos y garantice que el proceso sirva como instrumento
para la realización de la justicia, como lo dispone el artículo
257 del texto fundamental 1.
1 Véase la sentencia de la Sala Político-Administrativo de 12 de julio de 2007,

Nº 01257 caso Echo Chemical 2000 C.A.
201
La violación al derecho a la defensa y a la tutela judicial

efectiva (artículo 49 y 26 constitucional) se refiere en cuanto
al primero, a la oportunidad para el ciudadano encausado o
infractor de hacer oír en sus alegatos, sino el derecho a exigir
del Estado el cumplimiento previo a la imposición de la sanción
del conjunto de actos o procedimientos destinados a permi-
tirle conocer con precisión los hechos que se le imputan y las
disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer oportu-
namente los alegatos de su descargo y promover y evacuar
pruebas entre otros aspectos. Desde la Constitución de 1999
esta protección y garantía es válida ya no sólo para actua-
ciones judiciales sino administrativas. El derecho a la tutela
judicial efectiva es aquél que permite acceder a los órganos de
administración de justicia para hacer valer sus derechos e inte-
reses, lo que implica el derecho al libre acceso, sin limitaciones
ni cargas excesivas o irracionales, a la justicia que imparten los
tribunales de la Republica, y a obtener de ellos una tutela efec-
tiva, situación que engloba una sentencia basada en el derecho
y ejecutable. Es por eso que cobra importancia constitucional el
expediente administrativo como instrumento probatorio que
satisfaga la garantía de los derechos constitucionales a la tutela
judicial efectiva, debido proceso y defensa. Así el derecho al
debido proceso estaría garantizado en sede administrativa.
II. El expediente administrativo: un derecho

y una carga de la administración
El expediente administrativo es el conjunto de documentos

reunidos por la administración, quien los recopila y ordena,
sobre un asunto determinado 2. Lleva implícito cierto orden,
concierto y disciplina, y constituye el núcleo central para
el control judicial, de allí que se transforma en un elemento
2 Rivero Ortega, Ricardo, El Expediente Administrativo. De los legajos a los

soportes electrónicos, Editorial Aranzadi, S.A., Pamplona, España, 2007,
p. 92.
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Cecilia Sosa Gómez
fundamental de la prueba judicial desde que el expediente

administrativo es parte del fundamento de la resolución o acto
administrativo de que se trate.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 3

(LOPA) al regular la sustanciación del procedimiento señaló
lo siguiente:
“Artículo 51. Iniciado el procedimiento se pro-

cederá a abrir expediente en el cual se recogerá
toda la tramitación a que de lugar el asunto.
De las comunicaciones entre las distintas autorida-
des, así como de las publicaciones y notificaciones
que se realicen, se anexara copia al expediente”.
Por su parte la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Jus-

ticia4 (LOTSJ)se refiere a los antecedentes administrativos en
los siguientes términos:
En los procesos ante la Sala Constitucional el artículo 135

establece que en la oportunidad del auto de admisión, ade-
más de otras actuaciones, “...si fuera necesario, se solicitará al
demandado o demandada los antecedentes administrativos
del caso.” Por su parte, cuando se establece el proceso con-
tencioso electoral, el artículo 184 consagra la oportunidad de
dar cuenta del escrito de la demanda, y la obligación de for-
mar expediente a cuyos fines establece que “...la Sala Electoral
remitirá copia de la demanda al ente u órgano demandado y
le solicitará los antecedentes administrativos, de ser el caso,
así como un Informe sobre los aspectos de hecho y de derecho
relacionados con la demanda...”
3 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Gaceta Oficial Nº

2.818 Extraordinaria de 1º de julio de 1981.
4 Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Gaceta oficial Nº 39.522 de
1 de octubre de 2010. Disposiciones Transitorias.
203
La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Adminis-

trativa (LOJCA) 5 en el procedimiento común a las demandas
de nulidad, interpretación y controversias administrativas,
consagra el Expediente administrativo en el artículo 79:
“Con la notificación se ordenará la remisión del expe-

diente administrativo o de los antecedentes correspon-
dientes, dentro de los diez días hábiles siguientes.
El funcionario o funcionaria que omita o retarde dicha
remisión podrá ser sancionado por el tribunal, con
multa entre cincuenta unidades tributarias (50 U.T.) y
cien (100 U.T.).”
III. Significado del expediente administrativo

La Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administra-
tiva, en sentencia de 27 de octubre de 1987 estableció la rela-
ción del expediente administrativo con la legalidad de la
actuación de la Administración. Señaló lo siguiente:
“La inexistencia del expediente administrativo esta-

blece una presunción negativa acerca de la validez de la
actuación administrativa carente de apoyo documental,
que permita establecer la legalidad de su actuación”.
Luego en sentencia de fecha 12 de diciembre de 1989, la
Sala Político-Administrativa de la –entonces– Corte Suprema
de Justicia, precisó el significado del expediente administra-
tivo cuando afirma:
“El expediente administrativo constituye una de las

piezas indispensables para que la jurisdicción con-
tenciosa-administrativa juzgue con acierto el recurso
5 Ley Orgánica del la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Gaceta ofi-

cial Nº 39.451 de 22 de junio de 2010.
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Cecilia Sosa Gómez
planteado, a fin de cumplir con las garantías al delicado

deber de administrar justicia en las controversias que se
plantean entre la Administración y los administrados.
Pero no se agota ahí la función del expediente adminis-
trativo en el procedimiento contencioso de anulación,
pues éste al reflejar el recorrido de formación de la
voluntad del acto que se emite es fuente de las alega-
ciones del administrado a través de la impugnación
en vía jurisdiccional y puede así mismo ser objeto
del debate probatorio en la oportunidad correspon-
diente”.
Luego en fecha 28 de mayo de 1998, la Sala Político-Admi-

nistrativa de la Corte Suprema de Justicia resolvió, visto los
distintos criterios que existían hasta ese momento sobre la
oportunidad en que la Administración podía consignar en
juicio el expediente administrativo, disponiendo que el
expediente administrativo debía ser anunciado en la fase de
promoción de pruebas y producido en la etapa de evacua-
ción, esto es, dentro del lapso probatorio, con fundamento en
el principio de la contradicción y concentración de la prueba,
con fundamento en el respeto del equilibrio procesal entre los
participantes en un litigio.
IV. Noción y contenido del expediente

administrativo
Para la Real Academia Española de la Lengua, por expe-

diente debe entenderse el “Conjunto de todos los papeles
correspondientes a un asunto o negocio. Se usa señaladamente
hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas,
y también de las judiciales...”. De igual forma, en la séptima
acepción permitida por dicha Academia, “expediente” es un
205
“Procedimiento administrativo en que se enjuicia la actuación

de alguien” 6.
En nuestro país, si bien la LOPA no establece definición

alguna de “expediente administrativo” 7, la característica esen-
cial de un expediente administrativo es la ordenación de los
documentos, una disciplina que la ciencia administrativa
califica de articulación formal de los mismos con la debida
conexión entre ellos, características uniformes que permiten
lograr una secuencia lógica de modo, tiempo y manera. Esta
actuación es garantía de eficacia administrativa y protección
de los derechos e intereses de los administrados que se venti-
lan en el procedimiento.
La foliación en orden cronológico y salvo el caso de docu-

mentos declarados confidenciales (artículo 59 de la LOPA)
6 En España, según el Reglamento de Organización, Funcionamiento y
Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto
2568/1986 del 28 de noviembre de 1986, se define al expediente adminis-
trativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que
sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así
como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, disponiendo también
que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de
cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notifi-
caciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán
rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramita-
ción”.
7 En la LOPA la regulación del expediente administrativo es del tenor
siguiente: “Artículo 31: De cada asunto se formará expediente y se man-
tendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban inter-
venir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos
autónomos.” “Artículo 32: Los documentos y expedientes administrativos
deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca
a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso,
al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del
asunto.” “Artículo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetará
rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razo-
nes de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la ofi-
cina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.La
administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara
su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos
más idóneos”.
206
Cecilia Sosa Gómez
deberán estar presentes en el expediente administrativo todos

los documentos que se refieren al caso. La unidad debe tenerla
desde su inicio hasta la decisión, aún cuando intervengan en el
procedimiento distintos ministerios u entes administrativos.
La finalidad de la norma es constreñir a la Administración

a mantener un cuerpo ordenado de documentos de cada una
de las actuaciones que realice en el marco de cualquier proce-
dimiento administrativo.
Por tanto, la apertura del expediente y el cuido de cum-

plir con las exigencias constitucionales y legales es fundamen-
tal para garantizar el derecho a la defensa de los interesados
durante su participación en el procedimiento y posteriormente
durante su impugnación si fuere el caso en sede administra-
tiva o jurisdiccional del acto definitivo.
Tiene el expediente administrativo la fuerza de combi-

nar e integrar en su unidad física, la promoción y evacuación
de “todos los medios de prueba establecidos en los Códigos
Civil, Procedimiento Civil y de Enjuiciamiento Criminal ( hoy
Código Orgánico Procesal Penal) o en otras leyes 8”, por tanto
las partes disponen de la posibilidad amplísima de apoyar sus
alegatos y de disputar la verdad de los hechos.
V. El expediente administrativo en juicio

De conformidad con las normas anteriormente transcri-
tas, es criterio de la Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia en el caso de impugnación de documenta-
les contenidas en un expediente administrativo 9, que el mismo
es conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en
8 Artículo 58 de la LOPA.
9 Sentencia de de la Sala Político-Administrativa de fecha 12 de julio de
2007, Nº 01257 caso Echo Chemical 2000 C.A., El Capítulo III Obiter Dictum.
207
el decurso del procedimiento administrativo que le sirven

de sustento a éste, agregando la Sala una afirmación que lo
impregna de contenido jurídico cuando afirma: “...el expe-
diente es la materialización formal del procedimiento.”
Establece la Sala Político-Administrativa:
“En atención a que el expediente conforma la materia-

lización del procedimiento administrativo, es preciso
que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en
sede administrativa, como lo preceptúa el artículo 49
de la Constitución de la República Bolivariana de Vene-
zuela y de conformidad con lo dispuesto en el artículo
141 eiusdem, el cual establece que “La Administración
Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas
y se fundamenta en los principios de honestidad, par-
ticipación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia,
rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio
de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y
al derecho” (subrayado de la Sala), los órganos adminis-
trativos al sustanciar los expedientes deben observar las
normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimien-
tos Administrativos, que disponen la unidad, orden y
secuencia en la cual se deben llevar dichos expedientes.
Sin embargo, a su vista se constata que el precitado
instrumento normativo no indica la manera porme-
norizada en la cual deben llevarse los expedientes en
sede administrativa, por lo que a fin de adminicular
los derechos de los particulares con las obligaciones
de la Administración dentro del procedimiento admi-
nistrativo, asegurando la integridad y unidad del expe-
diente, y en atención a lo dispuesto en el único aparte
del artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos que establece que “La administración
racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigi-
lara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medi-
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Cecilia Sosa Gómez
das y procedimientos más idóneos”, considera esta Sala

como procedimiento idóneo aplicable para asegurar la
regularidad y coherencia de los expedientes adminis-
trativos, lo dispuesto en el artículo 25 del Código de
Procedimiento Civil, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 25: De todo asunto se formará expediente
separado con un número de orden, la fecha de su ini-
ciación, el nombre de las partes y su objeto. Las actua-
ciones deben observar el orden cronológico, según la
fecha de su realización y la foliatura del expediente se
llevará al día y con letras, pudiéndose formar piezas
distintas para el más fácil manejo, cuando sea necesa-
rio”.
Por tanto el expediente administrativo constituido por el

conjunto de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad
administrativa deviene en la prueba documental que sustenta
la decisión de la Administración; sólo a ésta le corresponde la
carga de incorporar al proceso los antecedentes administrati-
vos. Lo relevante del orden ,exactitud, coherencia y secuen-
cia de los expedientes, dependerá la fuerza probatoria que se
desprenda del conjunto de actas que integran el mismo.
VI. El juzgamiento en la jurisdicción contencioso

administrativa y el expediente administrativo
La primera consecuencia, se refiere a la inexistencia del

expediente administrativo. En este sentido la sentencia de la
Sala Político-Administrativa referida a Seguros la Metropo-
litana S.A. 10 la recurrente enfocó la argumentación ante el a
quo en el expediente administrativo, al sostener la nulidad del
acto administrativo por la prescindencia total y absoluta del
10 Sentencia de de la Sala Político-Administrativa de fecha 26 de octubre de

2004, Expediente Nº 1273, caso Seguros La Metropolitana S.A.
209
procedimiento legalmente establecido, “...al no haberse dic-

tado dentro del mismo el acta respectiva, donde se notificara
al contribuyente de las razones de hecho y de derecho que fun-
damentaban el actuar administrativo, y la cual una vez noti-
ficada, habría permitido el derecho a la defensa de la empresa
recurrente”. “...Bajo este mismo contexto, fue alegada la no
apreciación de las defensas hechas valer por la contribuyente
por parte de la Administración Tributaria Municipal y la viola-
ción del principio de globalidad de la decisión administrativa;
la inexistencia del expediente administrativo; y otros argu-
mentos de fondo de los actos dictados.
En el caso que se examina, podría decirse que el funda-

mento de la apelación ante la Sala Político-Administrativa por
parte de la Municipalidad contra la sentencia del Tribunal
Superior de lo Contencioso Tributario que declaró con lugar
el recurso contencioso tributario interpuesto por la empresa,
se concreta en que el Juzgador incurrió en silencio de pruebas,
al no valorar las que conformaban los antecedentes adminis-
trativos.
Por su parte la contestación de la apelación se fundamenta

en “...la carencia de valor probatorio del supuesto expediente
administrativo consignado en el caso de autos. En tal sentido,
expone que la representación fiscal municipal pretendió hacer
valer como expediente administrativo un simple conjunto
documental que lo único que prueba es el desorden de la
Administración y que conllevan a considerar la prescinden-
cia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido
por ausencia de expediente administrativo...todo lo cual con-
figura...una violación de los derechos constitucionales a la
defensa y al debido proceso...”.
La segunda consecuencia, se refiere a la presentación extem-

poránea del expediente administrativo en juicio, es decir fuera
de la oportunidad probatoria, momento fijado por la jurispru-
dencia de la Sala Político-Administrativa.
210
Cecilia Sosa Gómez
La sentencia del caso Grupo Hardwell Technologies C.A. se

refiere a una apelación contra la sentencia interlocutoria que
negara a abrir la articulación probatoria solicitada por la men-
cionada empresa conforme lo establecido en el artículo 607 del
Código de procedimiento Civil.
La pregunta en este caso, es si el juez estaría obligado a

abrir una articulación probatoria establecida en el artículo
607 del Código de Procedimiento Civil a los efectos de que se
pueda ejercer el control sobre la prueba contentiva del expe-
diente administrativo y pueda activar las acciones pertinentes
con el propósito de atacar el medio probatorio. Disponemos de
una sentencia de la Sala Político-Administrativa que resuelve
este punto y se trata de un expediente que fuera consignado
después que el Tribunal de instancia dijera Vistos en el juicio 11.
El Juez de instancia, el Tribunal Superior Contencioso Tri-

butario, negó la petición de apertura de la articulación pro-
batoria considerando que luego de Vistos, no corresponde a
las partes ejercer actividad alguna de control de prueba, pues
esa etapa ya feneció dentro del procedimiento y el análisis del
cúmulo probatorio le corresponderá hacerlo al juzgador en la
sentencia definitiva. Además de la apelación de la que conoce
la Sala Político-Administrativa la representación judicial del
recurrente presentó escrito impugnando el expediente admi-
nistrativo.
Ahora bien, la sentencia argumenta que el juez a quo señaló

que valoraría las observaciones sobre el expediente adminis-
trativo afirmando que serán tomadas en cuenta en el análisis y
decisión de fondo de la causa. La Sala Político-Administrativa
estableció que la sentencia no podía entrar a adelantar opinión
respecto a la valoración del expediente administrativo si sobre
la tempestividad de su consignación en las actas procesales, de
allí que considere que el fallo apelado no lesionó el derecho
11 Sentencia de la Político-Administrativa de 17 de enero de 2012, Nº 0935
caso Grupo Hardwell Technologies C.A.
211
a la defensa ni al debido proceso, como tampoco a la tutela

judicial efectiva, por cuanto declaró con fundamento en sus
amplios poderes inquisitivos, que tomaría en consideración
tanto las observaciones como la extemporaneidad de la consig-
nación en autos del expediente administrativo.
Queda por constar si la sentencia definitiva que se dictará

en este caso se aparta del criterio jurisprudencial de 2007 de
la Sala Político-Administrativa donde se precisó la oportuni-
dad de impugnación del expediente, de acuerdo al momento
en que este sea consignado en actas procesales.
La tercera consecuencia para la Administración en un pro-

ceso contencioso administrativo ocurre, cuando la Adminis-
tración a quien se le ha notificado para que remita al Tribunal
el expediente administrativo no lo hace “...lo que constituye
una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Adminis-
tración y crear una presunción favorable a la pretensión de la
parte accionante” 12.
El expediente administrativo fue requerido por el tribu-

nal (Sala Político-Administrativa) en dos oportunidades. La
sentencia (caso Aserca Airlines, mencionada, se refiere a actos
administrativos sancionatorios (multas) declarado sin lugar
por el Ministro de Infraestructura). La decisión llama la aten-
ción a la Procuraduría General de la República y al Ministerio
Público, señalándoles que abundaron en detalles para justificar
la actuación de la administración pero que ambas instituciones
no hicieron alusión a la conducta omisiva del Ministerio, vista
la falta de remisión del expediente administrativo, mas cuando
en el caso del Ministerio Público está facultado por disposición
constitucional para actuar como parte de buena fe, razón de
más para advertir esta omisión.
12 Sentencia de fecha 16 de mayo de 2002, Expediente Nº 0929, caso Aserca

Airlines C.A.
212
Cecilia Sosa Gómez
En el caso concreto, la sentencia recaída en el caso de Aserca

Airlines C.A. la Sala Político-Administrativa primero cons-
tata que al Ministerio que dictara los actos impugnados “no
remitió el expediente administrativo que le fuera solicitado
por este Tribunal...” y hace referencia a la falta en los alegatos
directos de la ausencia del expediente administrativo en juicio,
observando que centraron su argumentación en invocar los
vicios que atribuyeron a los actos administrativos recurridos.
El caso judicial que comentamos trata de una apelación ante

la Sala Político-Administrativa de una decisión de un Tribunal
Superior Contencioso Tributario, y la sentencia apelada hace
referencia al desorden del expediente alegado por la empresa,
y decide que aceptando el desorden en el expediente “...carece
de elementos para considerar tal desorden como intencional
para lesionar los derechos de la recurrente.”
La Sala Político-Administrativa resuelve declarar con lugar

el recurso de nulidad contra la resolución del Ministerio de
infraestructura y establece los siguientes criterios:
1. La remisión de los antecedentes administrativos es una

carga procesal de la Administración.
2. La falta de expediente administrativo impide el

debido examen de la adecuación de las circunstan-
cias fácticas que dieron lugar al acto administrativo
impugnado con el supuesto de hecho contenido en el
dispositivo legal.
3. Establece una presunción favorable a la pretensión de

la actora y en consecuencia debe declararse forzosa-
mente la procedencia de la denuncia planteada, es decir
con lugar el recurso de nulidad interpuesto.
4. Al pronunciarse por la consecuencia de la falta de

expediente administrativo en juicio, declara inoficioso
213
pronunciarse sobre los restantes alegatos expuestos

por la empresa apelante.
VII. El expediente administrativo

como documento probatorio
Desde 1998 la Sala Político-Administrativa (sentencia Nº

300) estableció la especialidad del documento administrativo,
configurándolo como una tercera categoría de prueba instru-
mental, por tanto su carácter auténtico deviene del hecho de
ser una declaración emanada de un funcionario público, con
las formalidades exigidas en el artículo 18 de la LOPA.
Esta especial forma de documento escrito dice la jurispru-

dencia no puede asimilarse al documento público definido en
el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter
negocial que caracteriza a este último. Ahora bien, su carácter
auténtico deviene del hecho, como lo señalábamos antes, de
ser un documento emanado de un funcionario público, con las
formalidades exigidas para este tipo de documento.
Es por ello que ha confirmado una y otra vez la Sala Polí-

tico-Administrativa que el documento administrativo se ase-
meja a los documentos privados reconocidos o tenidos por
reconocidos (artículo 1.363 eiusdem) pero sólo en lo que con-
cierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos se tiene
por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectua-
das en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a
través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su
veracidad 13.
13 Sentencia de la Sala Político-Administrativa fecha 21 de mayo de 2002,

caso Aserca Airlines C.A.
214
Cecilia Sosa Gómez
Ahora bien, de acuerdo a la persona que incorpore algún

acta al expediente administrativo, se pueden dar tres supues-
tos:
• Los documentos emanados de los funcionarios públi-

cos sustanciadores del procedimiento administrativo,
en ejercicio de atribuciones legales, los cuales constitui-
rán propiamente documentos administrativos 14.
• Los documentos emanados de los particulares interesa-
dos en el procedimiento.
• Los documentos emanados de terceros, distintos a las
partes involucradas, entendiendo como partes a la auto-
ridad administrativa sustanciadora del expediente y
a los legítimos interesados en el procedimiento, tales
como informes emanados de organismos públicos o
privados necesarios para la resolución de la controver-
sia, en los términos del artículo 54 de la LOPA.
Visto lo anterior, cada instrumental incorporado al expe-

diente administrativo tendrá el valor probatorio conforme a
la naturaleza del documento de que se trate, pero tal como lo
ha establecido la Sala Político-Administrativa los documen-
tos administrativos se valorarán igualmente como un instru-
mento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido,
en aplicación del artículo 1.363 del Código Civil.
En el caso de una demanda por incumplimiento de con-

trato 15, la Sala Político-Administrativa determinó con funda-
mento en la sentencia también de la Sala, caso Aserca Airlines
C.A. de fecha 28 de febrero de 2000 que cuando ha sido estable-
cido el carácter de documento privado reconocido o tenido por
reconocido de las pruebas escritas bajo análisis, puede enton-
14 Véase sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de

7 de noviembre de 1984.
15 Sentencia de la Sala Político-Administrativa de fecha 2 de octubre de 2005,
caso empresa Reforman.
215
ces afirmarse que por no tener la naturaleza de instrumentos

públicos, éstas han debido ser producidas dentro de los 15 días
del lapso de promoción de pruebas o anunciarse en él de donde
debían compulsarse, de conformidad con lo preceptuado en el
artículo 434 del Código de procedimiento Civil”.
Agrega en esta sentencia que “No siendo este el caso, pues

la parte actora se limitó a producirlas junto con el escrito de
Informes, resulta forzoso para esta Sala desechar las copias
fotostáticas del memorándum de fecha 05 de junio de 1997 y
la de la nota informativa del 14 de julio de 1997. Así se decide.”
Por otra parte, cuando el impugnante proceda a objetar

determinada acta del expediente no el expediente, el medio de
impugnación dependerá de la naturaleza de la prueba instru-
mental que se pretenda desconocer, toda vez que el medio de
ataque deberá ser, según el caso, el propicio para enervar el
valor probatorio del instrumento que se discute. Por ejemplo,
si se pretende impugnar un instrumento público inserto en
el expediente administrativo, la vía de impugnación será , la
tacha de ese instrumento.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia

dictó sentencia en un recurso de revisión 16 donde precisa-
mente los alegatos se centran en que un funcionario de carrera
nunca presentó carta de renuncia y que el tribunal a quo
(Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo) no valoró la
prueba grafo técnica para esclarecer que la firma de la carta de
renuncia no era del funcionario, prueba que no fue impugnada
por la administración municipal.
La sentencia del a quo señala que el expediente adminis-

trativo se presentó en copia certificada por la demandada y
contiene la carta de renuncia es cuestionada por el deman-
16 Sala Constitucional, sentencia de fecha 30 de enero de 2009, caso recurso

de revisión sentencia Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Omar E.
Arévalo.
216
Cecilia Sosa Gómez
dante y solicita la exhibición del mencionado documento en

original. Habiéndose cumplido no puede pretender devolver la
carga sobre la veracidad del documento sino que correspondía
al accionante. En lugar de solicitar el cotejo o tacha del docu-
mento para demostrar su pretensión no produjo ninguna con-
vicción en el sentenciador sobre la falsedad del instrumento
más bien el expediente quedó arropado por el principio de
legitimidad del expediente administrativo.
La Sala Constitucional consideró en el caso que se comenta

que el a quo si se pronunció sobre la prueba grafo técnica,
para restarle valor probatorio en el proceso; el acto adminis-
trativo que contiene la aceptación de la renuncia cuya false-
dad no se comprobó según las reglas procesales aplicables, fue
en segunda instancia cuando el querellante consignó lo que
constituía la prueba fundamental de su pretensión como fue la
prueba grafo técnica que demostraría la falsedad de la firma,
en lugar de la inacción de la tacha de falsedad, en la primera
instancia, tal como el tribunal lo señaló. Estos alegatos se rela-
cionaron con la necesidad de protección de derechos y la SC
recordó que la revisión constitucional no tiene por objeto la
protección de derechos y declaró la causa como no ha lugar.
1. ¿Qué pasa cuando forman parte del expediente

administrativo copias fotostáticas?
La solución que acoge la Sala Político-Administrativa es la

aporta el Código de Procedimiento Civil (texto de aplicación
supletoria) cuando el artículo 429 señala que se tendrán como
fidedignas si no fueren impugnadas durante el lapso de pro-
moción de pruebas, y si estas copias son producidas en cual-
quier otra oportunidad, no tendrán ningún valor probatorio si
no son aceptadas expresamente por la otra parte.
De esta manera el juez apreciará las copias simples de

documentos privados reconocidos o tenidos legalmente por
217
reconocidos, los que presentan semejanza con los documentos

administrativos en lo que respecta a su eficacia probatoria 17.
2. ¿Qué pasa cuando forman parte del expediente

administrativo copias certificadas?
La Sala Político-Administrativa insiste en que las copias

certificadas del expediente administrativo constituyen una
tercera categoría de prueba documental, como lo señalamos
supra. Ahora bien, advierte que “...no debe confundirse el valor
probatorio de las copias certificadas del expediente administra-
tivo como una unidad íntegra, es decir, como un conjunto de
actuaciones administrativas debidamente documentadas, con
las actas que lo conforman individualmente consideradas,
pues en dichas actas poseen su valor probatorio propio según
el documento de que se trate.”
Así, un documento público que haya sido agregado en

copia certificada a un expediente administrativo no pierde su
carácter de público y su fuerza probatoria por estar inserto
dentro del expediente, ya que deberán ser valorado como lo
dispone el artículo 1.359 y 1.360 del Código Civil. También
pueden encontrarse en el expediente administrativo elementos
que no comportan el carácter de prueba instrumental.
Por tanto, dice la Sala Político-Administrativa que “...el

valor probatorio de las copias certificadas del expediente
administrativo como instrumento privado reconocido o tenido
legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que
emana de la certificación efectuada por el funcionario público,
de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal
son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese con-
17 En el caso de sentencia Aserca Airlines C.A. se concluye “...las copias fotos-

táticas de las resoluciones supra mencionadas, fueron producidas junto
con la demanda y visto que no fueron impugnadas por la representante
de la República en la oportunidad de dar contestación de la demanda, las
mismas deben ser tenidas como fidedignas. Así se decide”.
218
Cecilia Sosa Gómez
junto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas

dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el
particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdic-
ción contencioso-administrativa” 18.
En otro orden de valoración del expediente administrativo,

cuando se invoca el desorden del expediente que conlleva
la falta absoluta del procedimiento legalmente establecido
por ausencia de expediente administrativo, la Sala Político-
Administrativa en un caso de esta naturaleza, examina los
documentos traídos a juicio como expediente administrativo 19
y concluye:
1. “...del análisis de las actas del expediente se pudo

constatar, específicamente de las que conforman los
antecedentes administrativos consignados por la repre-
sentación fiscal municipal, que en el presente caso, la
resolución de multa impugnada no fue precedida de un
acta fiscal que señalara las razones conforme a las cua-
les debía sancionarse a la contribuyente de autos y que
permitiera instar un procedimiento donde ésta pudiera
hacer vales las defensas que estimara pertinentes para
enervar las pretensiones fiscales”.
2. “no habiendo sido dictada por parte de la Administra-

ción Tributaria Municipal el acta fiscal que diera inicio
al procedimiento administrativo ... la cual estaba obli-
gada a dictar ... debe concluir que ... hubo ausencia del
procedimiento legalmente establecido, resultando afec-
tada de nulidad la resolución impugnada”.
3. “...en atención a la carencia de valor probatorio del expe-

diente administrativo...respecto a que tal expediente
18 Sentencia de fecha 12 de julio de 2007, Nº 01257, caso Echo Chemical 2000

C.A.
19 Sentencia de fecha 26 de octubre de 2004, Nº 1273, caso Seguros La Metro-
politana S.A.
219
administrativo consignado...no cumplía a cabalidad con

los requisitos impuestos por la legislación...no obstante
haber advertido tales circunstancias, consideró (la Sala)
que ello no podía llevar a ...concluir la intencionalidad
de la Administración de lesionar los derechos de los
contribuyentes”.
VIII. La oposición o la impugnación del expediente

administrativo
La oposición y la impugnación de las pruebas son mani-

festaciones del derecho a la defensa que tienen las partes que
quiera objetarla. Mientras la primera constituye una figura
preventiva destinada a impedir la entrada del medio proba-
torio al proceso, la segunda está dirigida a enervar la efica-
cia probatoria de éste (medio de prueba). La impugnación se
dirige a demostrar la falsedad, inexactitud o ilegalidad de una
prueba.
La impugnación debe estar dirigida a discutir la exactitud

o veracidad de las actas que fueron remitidas por la Adminis-
tración al Tribunal, bien porque algún acta haya sido mutilada,
falseada, cambiada en su contenido, no conste en el expediente
remitido o cualquier otro motivo.
De acuerdo al mecanismo de defensa seleccionado para

enervar el valor probatorio del expediente administrativo, ya
hemos señalado cual es la oportunidad procesal para hacerlo.
Por tanto, al partir de la premisa que la autenticidad del

expediente administrativo emana de la certificación efectuada
por el funcionario público, la impugnación del expediente
administrativo como un todo o alguna de las actas que lo con-
forman, debe referirse a la falta de adecuación entre las copias
certificadas del expediente administrativo que consta en autos
y las actuaciones que conformaron el expediente adminis-
trativo, para lo cual la parte impugnante deberá producir la
220
Cecilia Sosa Gómez
prueba en contrario que demuestre la veracidad de sus alega-

tos, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.363
del Código Civil en concordancia con el artículo 506 eiusdem.
Si la impugnación es a todo el conjunto de copias certi-

ficadas, la forma de ataque va destinada a indicar que no es
encuentran incorporadas en dicho instrumento probatorio
una o varias actas que originalmente la componían, o que
las copias certificadas del expediente administrativo no son
fidedignas, es decir no se compadecen con el original que se
encuentra en poder de la Administración, lo que implica una
impugnación al elemento continente (expediente) y no de algún
acta específica de su contendido.
Por el contrario cuando se establece la posibilidad de la

impugnación de parte del expediente, la objeción debe refe-
rirse a la falta de adecuación entre el expediente remitido que
consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expe-
diente administrativo, bien porque alguna acta determinada
haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, o por
cualquier otro motivo, lo cual tiene como finalidad enervar el
valor probatorio que emana de la certificación del funciona-
rio público, lo que trae como consecuencia que el impugnante
deberá señalar e acta o conjunto de actas específicas que desea
atacar.
En cualquiera de los supuestos anteriores, el impugnante

tendrá libertad probatoria para producir la contraprueba nece-
saria tendente a destruir el valor probatorio que emana del
expediente administrativo 20.
20 Criterios tomados de la sentencia ya identificada, Sala Político-Adminis-

trativa, caso Echo Chemical 2000 C.A.
221
Conclusiones
1. El expediente administrativo es la materialización del pro-
cedimiento de que se trate.
2. Constituye la prueba natural judicial, mas no la única,

pero sí la central, dentro del proceso administrativo y con-
tencioso administra
3. Se lo califica como requisito para la búsqueda de la verdad

material, prueba de importancia medular para el juez con-
tencioso administrativo.
4. Desde la Constitución de 1999 el derecho a la defensa y

a la tutela judicial efectiva aplica tanto para actuaciones
judiciales como administrativas, es decir acceder ante los
órganos administrativos para hacer valer los derechos e
intereses estaría garantizado en sede administrativa y en
la actividad que se despliegue en la instancia judicial.
5. La finalidad del expediente administrativo es constreñir

a la Administración a mantener un cuerpo ordenado de
documentos, de cada una de las actuaciones que se reali-
cen en el marco de cualquier procedimiento administra-
tivo.
6. Por tanto, la apertura y el cuido de cumplir las exigencias

constitucionales y legales es esencial para garantizar el
derecho a la defensa de los interesados durante la parti-
cipación en el procedimiento administrativo y posterior-
mente durante la impugnación si fuere el caso en sede
administrativa o jurisdiccional del acto definitivo.
7. Si la Administración está al servicio de los ciudadanos y

se fundamenta en los principios de transparencia y some-
timiento pleno a la ley y al derecho, como manda la Cons-
titución, al sustanciar los expedientes la Administración
222
Cecilia Sosa Gómez
debe observar sus requisitos y estar habilitado el parti-

cular para utilizarlo, estas acciones preparan el valor del
expediente en el contencioso administrativo.
8. Si el expediente administrativo es el conjunto de actuacio-

nes previas dirigidas a formar la voluntad administrativa,
deviene en prueba documental que sustenta la decisión de
la Administración.
9. Lo relevante del orden, exactitud, coherencia y secuencia

de los expediente penderá de la fuera probatoria que se
desprenda del conjunto de actas que integran el mismo.
10. Tres consecuencias marcan el juzgamiento en la jurisdic-

ción administrativa en relación al expediente administra-
tivo:
• La primera: la inexistencia de expediente adminis-

trativo, se pretendió hacer valer como expediente
administrativo un simple conjunto documental que
lo único que prueba es el desorden administrativo.
• La segunda: la presentación extemporánea del expe-
diente administrativo. Se negó la apertura de arti-
culación probatoria para el control de la prueba del
expediente por haberse dicho vistos, y el aquo declaró
que valoraría los alegatos en sentencia definitiva.
• La tercera consecuencia: Cuando la Administración
a quien se ha notificado para que remita el expediente
administrativo no lo hace, y el tribunal considera
que la falta de expediente administrativo impide el
debido examen de la adecuación de las circunstan-
cias fácticas que dieron lugar al acto administrativo
impugnado, con el supuesto de hecho contenido en el
dispositivo legal.
223
11. El expediente administrativo como documento probatorio,

desde siempre se le ha considerado un tipo de prueba ins-
trumental, de carácter auténtico por la declaración ema-
nada de un funcionario público; ese carácter auténtico le
deviene del hecho de emanar de un funcionario público y
cumpliendo las exigencias para este tipo de documento.
12. El documento administrativo se asemeja a los documentos

privados reconocidos otenidos por reconocidos sólo en lo
concerniente a su valor probatorio, se tiene por cierto su
contenido, en tanto lo sean objeto de impugnación a tra-
vés de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su
veracidad.
13. Se dan tres supuestos de documentos dependiendo de las

personas que los incorporen:
• Los documentos emanados de funcionarios públicos,

son propiamente documentos administrativos.
• Los documentos emanados de los particulares inte-
resados en el procedimiento,
• Los documentos emanados de terceros, distintos a
las partes involucradas, informes emanados de orga-
nismos privados para resolver la controversia.
14. Por tanto el valor probatorio está referido o conforme a la
naturaleza del documento de que se trate.
15. Si el expediente administrativa tiene copias fotostáticas

se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas en
el lapso de promoción de pruebas, y si son producidas en
cualquier otra oportunidad no tendrán valor probatorio si
no son aceptadas expresamente por la otra parte.
224
Cecilia Sosa Gómez
16. Si las copias en el expediente son certificadas, si es un

documento público agregado en copia certificada a un
expediente administrativo, éste no pierde su valor de
documento público.
17. Si el expediente enviado al tribunal está certificado por

funcionario público los antecedentes administrativos
remitidos son copia exacta y fiel de su original.
18. Se puede oponer al expediente o se puede impugnar el

expediente, a primera es impedir la entrada del medio pro-
batorio al proceso, la segunda dirigida a enervar la eficacia
probatoria de éste medio de prueba. La impugnación se
dirige a demostrar la falsedad, la inexactitud o la ilegali-
dad de una prueba.
19. La impugnación del expediente puede ser total o alguna

de las actas que lo conforman. La impugnación es a todo el
conjunto de copias certificadas, sea porque no se encuen-
tran incorporadas una o varias actas que originalmente lo
componían, o que las copias certificadas del expediente no
son fidedignas, no se compadecen con el original.
20. Cuando se impugna parte del expediente, la objeción debe

referirse a la falta de adecuación entre el expediente remi-
tido bien porque alguna acta haya sido mutilada, falseada,
cambiada y por tanto la finalidad es enervar el valor pro-
batorio que emana de la certificación del funcionario, y el
impugnante señalar cual de las actas desea impugnar.En
ambos casos el impugnante tendrá la libertad probatoria
para producir la contraprueba necesaria tendente a des-
truir el valor probatorio que emana del expediente admi-
nistrativo.
225

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VALOR JURÍDICO DEL EXPEDIENTE

Resumen: El expediente administrativo es la materialización

Summary: The administrative file is the formal expression of

Keywords: Administrative file, administrative document, pro-

Recibido: 19 de enero de 2015 Aceptado: 30 de enero de 2015

Ante la Administración, siempre el abogado litigante había

un tiempo perdido en detrimento del conocimiento del asunto

Esta posición trajo como consecuencia la desvalorización

En estas notas podremos examinar cuan equivocados

prohibición absoluta a los funcionarios públicos de aplicar

La razón de esta norma constitucional, es garantizar que

Ahora bien, donde verdaderamente se ubica el funda-

Siendo entonces el expediente administrativo una prueba

1 Véase la sentencia de la Sala Político-Administrativo de 12 de julio de 2007,

La violación al derecho a la defensa y a la tutela judicial

II. El expediente administrativo: un derecho

El expediente administrativo es el conjunto de documentos

2 Rivero Ortega, Ricardo, El Expediente Administrativo. De los legajos a los

fundamental de la prueba judicial desde que el expediente

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 3

“Artículo 51. Iniciado el procedimiento se pro-

Por su parte la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Jus-

En los procesos ante la Sala Constitucional el artículo 135

3 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Gaceta Oficial Nº

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Adminis-

“Con la notificación se ordenará la remisión del expe-

III. Significado del expediente administrativo

“La inexistencia del expediente administrativo esta-

“El expediente administrativo constituye una de las

5 Ley Orgánica del la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Gaceta ofi-

planteado, a fin de cumplir con las garantías al delicado

Luego en fecha 28 de mayo de 1998, la Sala Político-Admi-

IV. Noción y contenido del expediente

Para la Real Academia Española de la Lengua, por expe-

“Procedimiento administrativo en que se enjuicia la actuación

En nuestro país, si bien la LOPA no establece definición

La foliación en orden cronológico y salvo el caso de docu-

deberán estar presentes en el expediente administrativo todos

La finalidad de la norma es constreñir a la Administración

Por tanto, la apertura del expediente y el cuido de cum-

Tiene el expediente administrativo la fuerza de combi-

V. El expediente administrativo en juicio

el decurso del procedimiento administrativo que le sirven

Establece la Sala Político-Administrativa:

“En atención a que el expediente conforma la materia-

das y procedimientos más idóneos”, considera esta Sala

Por tanto el expediente administrativo constituido por el

VI. El juzgamiento en la jurisdicción contencioso

La primera consecuencia, se refiere a la inexistencia del

10 Sentencia de de la Sala Político-Administrativa de fecha 26 de octubre de

procedimiento legalmente establecido, “...al no haberse dic-

En el caso que se examina, podría decirse que el funda-

Por su parte la contestación de la apelación se fundamenta

La segunda consecuencia, se refiere a la presentación extem-

La sentencia del caso Grupo Hardwell Technologies C.A. se

La pregunta en este caso, es si el juez estaría obligado a

El Juez de instancia, el Tribunal Superior Contencioso Tri-

Ahora bien, la sentencia argumenta que el juez a quo señaló

a la defensa ni al debido proceso, como tampoco a la tutela