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Resumen

Inversiones en infraestructuras de transporte y


desarrollo regional

Overview

Impact of Transport Infrastructure Investment on Regional


Development

Los Resúmenes son traducciones de extractos de publicaciones de la OCDE.


Todos los Resúmenes se pueden obtener de forma gratuita en el OCDE Online Bookshop
(www.oecd.org/bookshop).

Este Resumen no es una traducción oficial de la OCDE.

ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT


ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS
INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE Y DESARROLLO REGIONAL RESUMEN

SÍNTESIS

Antecedentes y objetivos

La idea de que los proyectos de infraestructuras de transporte tienen una importante repercusión
en el desarrollo de las economías regionales se ha esgrimido frecuentemente para justificar la
asignación de recursos para este tipo de proyectos. No obstante, todavía queda por determinar el claro
significado de estos impactos y de cómo se podrían evaluar.

El enfoque que emplean normalmente las personas que deciden las inversiones para el transporte
es el análisis de costos y beneficios (ACB). Aunque la forma de los ACB tradicionales varía de un
país a otro, su aplicación es limitada, dado que se centra en las ventajas directas del usuario del
transporte. La evaluación de proyectos mediante ACB tradicionales no justifica de forma satisfactoria
el interés socioeconómico de los sectores público o privado, dado que no toma bien en cuenta los
posibles impactos regionales de la inversión.

Enfrentados con las crecientes limitaciones que supone financiar infraestructuras de transporte,
muchos países tienden a asignar sus recursos maximizando los retornos netos a la sociedad. Para
facilitar la asignación habría que entender plenamente todos los impactos que tienen las inversiones
en infraestructuras de transporte.

Es extraordinariamente difícil medir la relación exacta entre las inversiones en infraestructuras de


transporte y el desarrollo regional. A pesar de que algunos análisis teóricos indican la presencia de
importantes impactos, estos estudios se tienen que completar con evidencias empíricas de los estudios
de evaluación ex post existentes.

El programa de investigación de la OCDE sobre transporte rodado y conexiones intermodales


estableció un grupo de trabajo para que realizase un amplio estudio sobre cómo afectan las
inversiones en infraestructuras de transporte en el desarrollo regional y cómo se pueden manejar estos
impactos en las valoraciones de los proyectos. El objetivo es establecer una guía para gobiernos y
administraciones de transporte sobre cómo determinar los impactos e incluirlos en las metodologías
de valoración con el fin de mejorar la eficiencia de las inversiones en infraestructuras de transporte.

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INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE Y DESARROLLO REGIONAL RESUMEN

Enfoque
Las tareas principales del grupo de trabajo fueron:

• Analizar la literatura existente en busca de estudios de evaluación y métodos ex ante y ex post


en los países miembros y así poder evaluar la capacidad que tienen los métodos actuales para
determinar los efectos de las inversiones en infraestructuras de transporte en el desarrollo
regional.
• Investigar para: i) determinar y caracterizar las conexiones entre las inversiones en
infraestructuras de transporte y el desarrollo regional; y ii) evaluar el impacto de las
infraestructuras de transporte en el desarrollo regional en un sentido más amplio, estudiando
cuestiones como accesibilidad, empleo, mejora de la eficiencia y de la cohesión social.
• Basándose en los resultados de estos estudios, desarrollar un marco de evaluación que incluya
estos impactos más amplios para analizar las evaluaciones ex post realizadas por los países
miembros.
• Analizar los estudios de evaluación ex post basándose en el marco de valoración para
determinar si hay evidencia empírica sobre la existencia y la importancia de impactos más
amplios que podrían justificar su inclusión en la evaluación de las propuestas de inversiones
en infraestructuras de transporte.
• Ofrecer una guía para políticos, proveedores y operadores de infraestructuras de transporte
sobre cómo determinar los efectos más amplios de las infraestructuras de transporte en el
desarrollo regional y cómo evaluar los impactos importantes en la evaluación de proyectos de
infraestructuras.

Marco de evaluación
El efecto directo de las inversiones en infraestructuras de transporte es la mejora de las
condiciones de viaje para sus usuarios. El comportamiento del usuario cambia, con impactos más
amplios en la red. Podría haber más impactos como accesibilidad, nivel y ubicación del empleo, y
aumento de la eficiencia, que contribuirían a la regeneración de una región. También hay que ser
conscientes de los efectos externos generados por las inversiones en infraestructuras de transporte.

Estos impactos más amplios (no tenidos en cuenta en los ACB tradicionales) se pueden evaluar
de dos maneras: i) ampliando el enfoque de los ACB tradicionales al incorporar impactos que van más
allá de los beneficios directos de los usuarios; y ii) presentando las ventajas del usuario directo de los
ACB tradicionales y los impactos más amplios como análisis complementarios, ofreciendo a la vez un
marco de valoración mayor. El grupo de trabajo ha adoptado el enfoque último, el “complementario”.
En él es importante señalar que las inversiones en infraestructuras de transporte pueden contribuir al
crecimiento global y a la redistribución de los beneficios. Hay que distinguir entre ambos para evitar
contarlos por duplicado.

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Beneficios para el usuario directo


Los principales beneficios para el usuario directo determinados en los ACB tradicionales son la
duración del viaje, los costos operativos del vehículo y la seguridad. El ahorro de tiempo se considera
normalmente como el mayor beneficio económico de las inversiones en infraestructuras de transporte,
a pesar de que su amplitud y valor todavía están por discutirse.

Al definir los proyectos de infraestructuras de transporte que se van a evaluar, su larga vida
plantea la cuestión de por cuánto tiempo hay que a estimar los costos y beneficios. Cuando se fijan los
plazos hay que estudiar cuestiones como evaluación de riesgos, tasa de descuento, y determinación y
estimación de costos y beneficios. Otra posibilidad de valorar los proyectos es establecer la
amortización de la inversión (número de años hasta que el proyecto empieza a cubrir gastos). A
menudo se prueban las diversas combinaciones y pesos de riesgos aplicando análisis de sensibilidad.

Efectos más amplios en la red de transporte


La mejora del transporte resultante de las inversiones realizadas en sus infraestructuras puede
tener mayores impactos en la red al inducir y afectar a la demanda intermodal y al mejorar la
fiabilidad y calidad del servicio.

Efectos socioeconómicos indirectos

Accesibilidad
En muchos casos el objetivo de las inversiones en infraestructuras de transporte es mejorar la
accesibilidad de una región al reducir el tiempo de transporte o aumentar las posibilidades de traslado.
La accesibilidad se puede medir como la cantidad de actividades económicas o sociales a las que se
pueden llegar mediante el sistema de transporte. Una mayor accesibilidad aumentará el tamaño del
mercado de producción, turismo o de mano de obra, llevando a una mayor competencia o
centralización. Por otra parte, el impacto para la región en cuestión podría ser positivo y negativo
según su nivel inicial de competitividad.

Empleo
El empleo regional es a menudo un importante objetivo de los gobiernos. La construcción,
explotación y mantenimiento de infraestructuras de transporte tiene como consecuencia la creación de
empleo y el traslado de puestos de trabajo. La repercusión de la construcción se podría evaluar
mediante métodos que permiten valorar cómo influyen en el empleo directo, indirecto e inducido las
inversiones en infraestructuras de transporte. El empleo directo e indirecto relacionado con la
explotación y el mantenimiento de infraestructuras de transporte depende en gran medida del nivel de
tráfico, que también se puede evaluar.

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Eficiencia
El ahorro de costos y tiempo, y el aumento de accesibilidad y fiabilidad, resultado de la
infraestructura de transportes, permitiría a la industria de una región obtener un aumento de
productividad al mejorar su producción y distribución. Un acceso más amplio al mercado crearía
nuevas oportunidades de negocio y una mayor competencia, con el consiguiente aumento de
rentabilidad. El mercado se redistribuiría a favor de las empresas capaces de adaptarse al nuevo
mercado. El mismo proceso se podría producir en el mercado laboral. Por ello se puede decir que un
proyecto de infraestructura de transportes influye en el capital privado y en la productividad laboral, y,
por consiguiente, en el crecimiento económico global.

Inclusión social
Cuando las regiones sufren problemas económicos o sociales, los proyectos de infraestructura de
transportes podrían tener como consecuencia una mayor exclusión de dichas comunidades o
contribuir a enfrentarse al problema de la exclusión social mejorando la accesibilidad y la movilidad.
En ambos casos hay que entender estos efectos y tenerlos en cuenta en la evaluación del proyecto.

Medio ambiente
Al planificar inversiones en infraestructuras de transporte hay que incluir en la valoración los
efectos externos en el medio ambiente. Por lo general, se estudian los diversos impactos
medioambientales en la planificación estratégica y en la del proyecto. Entre estos impactos destacan
la calidad del aire y del agua, el ruido, la severidad del impacto e impactos regionales y uso de
recursos naturales.

Casos prácticos
Para analizar los estudios de evaluación ex post existentes se utilizó un marco analítico destinado
a encontrar pruebas sobre la inclusión de impactos más amplios en la evaluación de propuestas de
infraestructuras de transporte. El grupo de trabajo descubrió que muy pocos estudios de evaluación ex
post terminados habían analizado las repercusiones más amplias provocadas por las inversiones en
infraestructuras de transporte.

La dificultad para comparar los estudios ex post encontrados por el grupo de trabajo estriba en
que las “áreas de observación” para analizar los impactos regionales difieren significativamente de un
estudio a otro. Por ello, si se van a realizar estudios ex post hay que definir claramente desde el
principio el área regional que se está considerando para evaluar las repercusiones en el desarrollo.

Falta una visión sistemática de las repercusiones de las infraestructuras de transporte en el


desarrollo regional. En general los estudios ex post se centran en un solo modo de transporte y evitan
cuestiones importantes de las dimensiones intermodales o multimodales de los proyectos de
transporte. Además, no se han establecido de forma sistemática objetivos de proyecto claros.

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Entre estas variables, comunes a la mayoría de los casos estudiados, destacan: tiempo de
transporte, costos operativos del vehículo, accesibilidad y seguridad. También se incluyen las
repercusiones en el empleo y en las empresas (creación o destrucción). Además, entre otras variables
a menudo enunciadas como importantes para los objetivos políticos y que no siempre se tienen en
cuenta, destacan: variables de impacto medioambiental, relación con otros desarrollos, cohesión
social, calidad y nivel de servicios, fiabilidad y redistribución regional.

Conclusiones
La conclusión fundamental a la que llegó el grupo de trabajo es que falta información de los
estudios ex post que pueda ofrecer una base sólida y cuantitativa para realizar afirmaciones sobre la
repercusión de las inversiones en infraestructuras en las economías regionales y en la regeneración. Es
por ello que el grupo de trabajo tiene una capacidad limitada para brindar una guía sobre mejoras en
la metodología para valorar proyectos.

A pesar de todo, este grupo extrajo una serie de lecciones importantes para cualquier valoración.
Localizó áreas en las que se está avanzando en la valoración de beneficios económicos más amplios.
Ello se refiere particularmente a la valoración de repercusiones en el empleo local y a las
contribuciones que el transporte puede hacer en la mejora de la eficiencia económica. Hay que seguir
investigando para obtener indicaciones sólidas sobre la forma en que se pueden asegurar estos
impactos positivos y para indicar el nivel potencial de tales impactos. El grupo de trabajo reconoció
los riesgos implícitos en lo que el “Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment
(SACTRA)” ha denominado el “camino de ida y vuelta”, esto es, que la mejora de las infraestructuras
no sólo puede atraer el desarrollo hacia un área, sino que también puede alejarlo.

El grupo hizo especial hincapié en que es improbable que sólo las inversiones en transporte sean
capaces de repercutir en el empleo y en una mejor accesibilidad e inclusión social. Se necesitan
muchas iniciativas como formación, alojamiento, servicios sociales, etc., para asegurar que el gasto de
regeneración tenga el efecto deseado.

El grupo de trabajo apuntó la necesidad de establecer objetivos claros para proyectos de


infraestructuras relacionados con el desarrollo regional; dichos objetivos deberían incluir el contexto y
las necesidades estratégicas concretas de las regiones. Se debería incluir una descripción de las
relaciones de estos objetivos con las políticas de otros sectores y su importancia en otros niveles de la
administración, para que los que toman decisiones puedan coordinar sus políticas y planes de
infraestructuras. Siempre se deberán valorar estas repercusiones del proyecto, tanto en las
evaluaciones ex ante como ex post, frente a los objetivos más amplios.

Por último, se recomienda iniciar un esfuerzo investigador más importante para mejorar nuestros
conocimientos sobre las cuestiones mencionadas en este informe. En este sentido resultan muy
prácticos los “estudios sobre el antes y el después” que se están realizando actualmente (como el
estudio de impacto de la JLE de Londres). El gobierno del Reino Unido se ha comprometido a
introducir, en respuesta al informe del SACTRA sobre “Transporte y economía”, un informe de
impacto económico como parte fundamental de sus métodos de valoración.

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INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE Y DESARROLLO REGIONAL RESUMEN

Índice correspondiente a la versión original en inglés de la publicación


(no incluye listas de cuadros, tablas ni gráficos)

SÍNTESIS
Antecedentes y objetivos
Enfoque
Marco de evaluación
Beneficios para el usuario directo
Efectos más amplios en la red de transporte
Efectos socioeconómicos indirectos
Casos prácticos
Conclusiones
Capítulo 1. INTRODUCCIÓN
Objetivos
Estructura y enfoque del informe
Definición de desarrollo regional
Capítulo II MARCO PARA POLÍTICAS Y EVALUACIONES
Introducción
Desarrollo de políticas
Contexto: análisis de costos y beneficios
Marco de evaluación
Toma de decisiones y desarrollo de políticas
Importancia de objetivos para políticas nacionales y regionales
Capítulo III FORMATO PARA DESCRIPCIÓN DE PROYECTOS
Definición del proyecto
Objetivos y metas del proyecto
Plazos
Evaluación de riesgos
Tasa de descuento
Análisis tradicional de costos y beneficios
Efectos más amplios en la red de transporte
Medio ambiente
Implantación de proyectos
Referencias
Capítulo IV CASOS PRÁCTICOS
Necesidad de estudios ex post
Lecciones extraídas de los estudios ex post
Casos prácticos

Anexo 1. Miembros del grupo de trabajo sobre efectos de las inversiones en


infraestructuras de transporte en el desarrollo regional

Anexo 2. Repercusiones de las infraestructuras de transporte en el uso de la tierra

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Este Resumen es la traducción de extractos de: Todos los Resúmenes se


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