Tema 3

DERECHO ADMINISTRATIVO II TEMA 3
Curso 2018/2019 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TEMA 3
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
3.1 CONCEPTO Y SIGNIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
De acuerdo con la clásica definición de MERKL, el “procedimiento”

es el camino (“iter”) regulado jurídicamente a priori, a través del cual una
manifestación jurídica de un plano superior, generalmente una norma, produce
una manifestación jurídica en un plano inferior, que puede ser una norma de
rango subalterno o un acto singular no normativo. Así el procedimiento
legislativo dará lugar a la aprobación de una Ley, el procedimiento judicial, al
dictado de una sentencia, y el procedimiento administrativo, a la adopción de
una resolución administrativa.
De esta manera, podemos decir que el procedimiento

administrativo es el modo de elaboración o producción de los actos de las
Administraciones Públicas, constituyendo el cauce formal para el ejercicio de
las potestades administrativas. Se trata de una serie de actos encadenados
entre sí (los actos de trámite), que están ordenados a la aprobación de la
resolución (el acto definitivo) que ponga fin al procedimiento.
Para GARCÍA DE ENTERRÍA, el procedimiento administrativo tiene,

en nuestro ordenamiento, una doble finalidad:
- Por una parte, cumple una función de garantía de los derechos de

los administrados, posibilitando su participación en la adopción de
decisiones en defensa de sus derechos e intereses legítimos, y
garantizando el sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al
Derecho. El procedimiento administrativo es la primera de las
garantías de la posición jurídica del administrado, estableciendo los
cauces que deben seguirse para la actuación de la Administración se
pueda reputar como legítima.
- Y por otra parte, tiene una función de garantía del interés público,
ya que posibilita el acierto y oportunidad de la actuación administrativa
en aras del interés general. Es decir, pretende lograr que la decisión
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que se tome no sólo sea correcta y procedente en términos jurídicos,

sino también la más apropiada para la consecución del interés general
que persigue la actuación administrativa. En este sentido, es una
manifestación del principio de eficacia de la Administración, y
contribuye a racionalizar el ejercicio de la función administrativa.
Como consecuencias de esta doble finalidad:
- La eficacia no puede suponer el sacrificio de aquellas garantías

procedimentales que se reconocen como derechos constitucionales
(STC 162/1985).
- No se aplican exactamente las mismas garantías que el

procedimiento judicial, lo cual está motivado por el interés público que
está en juego, que obliga a ponderar la compatibilidad entre las
garantías jurídicas y el interés general que debe salvaguardar la
Administración.
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3.2 EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL PROCEDIMIENTO
3.2.1 REGULACIÓN
La exposición de Motivos de la primera ley española de

Procedimiento Administrativo (la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo
de 19 de octubre de 1889, conocida como Ley de Azcárate), ya expresaba la
necesidad de que la función administrativa se canalizará a través de un
procedimiento, de la misma forma que el Poder Judicial y el Poder Legislativo
disponían de los suyos. Ahora bien, dicha norma sólo reguló algunos principios
y reglas básicas del procedimiento, remitiendo para su concreción y desarrollo
a los Reglamentos de procedimiento de los diferentes Ministerios.
La diversidad de regulaciones de los procedimientos administrativos

en cada Departamento, no siempre justificada, provocó una corriente favorable
a la unificación de las reglas de procedimiento, lo que se llevó a cabo mediante
la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA),
inspirada en la Ley austriaca y en proyectos legislativos italianos. Esta Ley, por
la importancia de sus contenidos ocupó un lugar central en el Derecho
Administrativo. La LPA de 1958 estableció un procedimiento administrativo
general tipo, aplicable supletoriamente en defecto de previsión de un
procedimiento especial. También unificó el régimen del silencio administrativo y
de la revisión de los actos y reguló, por primera vez, los medios de ejecución
forzosa.
La actuación a través de un procedimiento es un principio del

Derecho administrativo contemporáneo que el artículo 105.c) de la
Constitución ha recogido explícitamente: "La Ley regulará el procedimiento a
través del cual pueden producirse los actos administrativos, garantizando
cuando proceda, la audiencia del interesado". En cuanto a la competencia para
legislar en materia de procedimiento administrativo, el artículo 149.1.18ª de la
Constitución le concede al Estado la competencia exclusiva sobre “el
procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”.
En este marco constitucional se aprobó la Ley 30/1992, de 25 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC). La LRJ-PAC fue
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posteriormente modificada en varias ocasiones, siendo quizás la reforma más

importante la operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
I
Como consecuencia del llamado Programa nacional de reformas
puesto en marcha a partir del año 2011, la Comisión para la reforma de las
Administraciones Públicas (CORA) emitió un Informe en 2013, en el que
aconsejaba desgajar la ley anterior en dos diferentes normas: una para regular
la actividad administrativa “ad intra”, es decir, referida a cuestiones internas
organizativas de las Administraciones Públicas; y la otra para la actividad “ad
extra”, o sea, la que tiene repercusión en los ciudadanos.
Siguiendo estas recomendaciones de la CORA se aprobó la

actualmente vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). La LPAC
dedica su Título II (“De la actividad de las Administraciones Públicas”, artículos
14-33) a los principios generales y derechos de los administrados, y su Título IV
(“De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, artículos
53-105), a la regulación de la tramitación del procedimiento administrativo
común. La LPAC fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad por parte de
la Generalitat de Cataluña, y en la STC 55/2018 se declaró la nulidad de algunos
de sus preceptos.
En lo referente a la regulación del procedimiento administrativo, la

LPAC mantiene gran parte de la regulación de la anterior LRJ-PAC. Para
MARTÍN REBOLLO, las principales novedades estriban en la ya comentada
separación entre los aspectos procedimentales y los aspectos organizativos
(regulados estos en la LRJSP) y en la pretensión de generalizar la
Administración electrónica (sistemas electrónicos de identificación y firma de los
interesados, registros electrónicos, notificaciones electrónicas, etc.).
Dado que, en materia de procedimiento, la LPAC se debe constreñir

a la regulación del procedimiento administrativo común, el panorama normativo
se tiene que completar, necesariamente, con las normas reguladoras de los
procedimientos específicos de las diferentes materias en las que se produce
la actuación administrativa. En la actualidad existen algunas normas
reglamentarias generales que regulan pormenorizadamente, y de manera
completa, determinadas clases de procedimientos. Pero en muchos casos, las
normas sobre procedimiento se limitan a regular sólo algunos aspectos tales
como el plazo de resolución y el sentido del silencio administrativo.
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Pero, ¿cómo se distribuyen concretamente las competencias

normativas sobre los distintos procedimientos administrativos?
- En cuanto a las normas generales de los procedimientos

administrativos, el Estado es quien regula el denominado procedimiento
administrativo común, y las Comunidades Autónomas quienes establecen las
reglas derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. A
los efectos de delimitar la competencia sobre la regulación del procedimiento
administrativo común, se entiende que ésta comprende la regulación de la
iniciación, ordenación, instrucción y terminación del procedimiento, así como la
ejecución de los actos administrativos; y también el régimen de los términos y
plazos, la presentación de escritos, forma, validez y eficacia de los actos
administrativos, la determinación de la condición de interesado, y las garantías
generales de los interesados (STC 227/1988 y STC 50/1999).
- Y las normas sobre procedimientos administrativos

específicos en materias concretas se dictan bien por el Estado o bien por las
Comunidades Autónomas, correspondiendo a uno o a otras en función de quien
sea el titular de la competencia sustantiva sobre la materia. Así lo declararon,
entre otras, las Sentencias del Tribunal Constitucional 227/1988 y 198/1991,
según las cuales, dado que el procedimiento administrativo no es sino la forma
de ejercitar una actividad administrativa, la competencia para regular el
procedimiento administrativo en una materia concreta está conectada a la
competencia para regular el régimen de esa actividad o servicio de la
Administración.
El denominado “Procedimiento Administrativo Común” no es un

procedimiento aplicable universalmente, ni tampoco un procedimiento aplicable
sólo supletoriamente, sino un núcleo de garantías mínimas que aseguran a
los administrados un tratamiento común ante todas las Administraciones
Públicas, en cualquier tipo de procedimiento. Dentro de la regulación del
procedimiento administrativo común se incluyen no sólo las distintas fases del
procedimiento, sino también otras cuestiones como el concepto de interesado,
los derechos que tienen los interesados, etc. Así, el procedimiento administrativo
común se configura como un procedimiento marco. ALARCÓN SOTOMAYOR
lo asemeja a un conjunto de piezas de un mecano (formado por piezas básicas,
reglas generales o principios esenciales) con las que luego se diseñan los
procedimientos administrativos en cada sector específico.
Derivado de lo anterior, GAMERO CASADO sostiene que la Ley que

regula el procedimiento administrativo común tiene una especial posición en el
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sistema de fuentes, porque las garantías procedimentales establecidas por ella

no pueden derogarse por leyes sectoriales posteriores.
La LPAC es aplicable a todo el Sector Público (artículo 2), dentro

del cual se comprenden todas las Administraciones Públicas (la
Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades
Autónomas, las Administraciones Locales). También se incluye a los
organismos públicos y entidades de Derecho Público vinculados o
dependientes de las Administraciones Públicas, los cuales se integran en el
sector público institucional, (artículo 2.2.a), y tienen expresamente también la
consideración de Administración Públicas (artículo 2.3). La LPAC también se
aplica a las entidades de Derecho Privado vinculadas o dependientes de las
Administraciones públicas, aunque sólo en cuanto ejerzan funciones públicas
(artículo 2.a). En cuanto a las Universidades públicas, se rigen por su
normativa específica y sólo supletoriamente por la LPAC (artículo 2.2.c).
Y también es aplicable incluso a la actividad no administrativa de las

Administración Públicas, en lo referente al procedimiento para la formación de
su voluntad (actos separables).
No obstante, hay determinados procedimientos administrativos a

los que, por disposición legal expresa, no se les aplica la LPAC, sino que se
rigen por lo dispuesto en su legislación específica y sólo supletoriamente por la
LPAC:
- Los procedimientos en materia tributaria (Disposición Adicional Primera

2.a LPAC), a los que se les aplica la Ley General Tributaria y demás
normativa tributaria.
- Los actos de Seguridad Social y Desempleo (Disposición Adicional

Primera 2.b LPAC), en lo que se refiere a su impugnación y a la gestión
recaudatoria de la Seguridad Social.
- El procedimiento sancionador por infracciones en el orden social

(Disposición Adicional Primera 2.c LPAC.
- El procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial

(Disposición Adicional Primera 2.c LPAC.
- Los procedimientos en materia de extranjería y asilo (Disposición

Adicional Primera 2.d LPAC).
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La pluralidad de potestades y de campos de la actividad

administrativa provoca una enorme variedad de procedimientos
administrativos. GARCÍA DE ENTERRÍA establece una clasificación de los
procedimientos administrativos, según diversos pares de conceptos:
• Procedimiento general - Procedimientos especiales. El

procedimiento general es un procedimiento-tipo, modelado en la Ley
con carácter general, y, en principio, aplicable a todos los casos. Los
procedimientos especiales son sólo aplicables a ciertas materias. Este
binomio era el existente en la anterior LPA de 1958.
• Declarativos - ejecutivos - de simple gestión. Los declarativos

tienen como finalidad la elaboración de una decisión (por ejemplo, el
procedimiento sancionador). Los ejecutivos tienden a llevar a cabo
efectivamente una decisión anterior que ya es definitiva (como ocurre
con el procedimiento de apremio). Los de simple gestión pretenden
preparar, en el ámbito interno, una decisión ulterior.
• Ordinarios - de urgencia. En estos últimos, los trámites se

simplifican y abrevian (artículo 33 LPAC).
GAMERO CASADO añade otras clasificaciones, entre las que tiene

especial relevancia la que hace referencia a los procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva, en los cuales se comparan, de acuerdo con unos
criterios previamente establecidos en la norma, una pluralidad de solicitudes
presentadas por los interesados, a fin de escoger a algunos de ellos. Ejemplos
de esta clase de procedimientos son los de selección de personal, adjudicación
de contratos administrativos o de concesión de subvenciones.
3.2.2 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
Para asegurar un mínimo de unidad entre los diferentes

procedimientos administrativos, conviene identificar y aislar los grandes
principios que constituyen el entramado básico y la estructura esencial de esta
institución jurídica, los cuales no son sino principios generales del Derecho en
su proyección procedimental. Aunque la doctrina ha señalado la existencia de
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otros muchos principios, nos vamos a centrar en los que se pueden considerar
más relevantes y característicos.
- Legalidad.
Como ya vimos en el tema dedicado al principio de legalidad, la

Administración Pública actúa con sumisión plena a la Ley y al Derecho
(artículo 103.1 Constitución).
Este principio de legalidad, que es aplicable en general a toda la

actuación administrativa, tiene dos manifestaciones claras en lo que respecta
a los procedimientos administrativos (artículo 34.1 LPAC):
- Los actos administrativos solo se pueden producir mediante el

procedimiento establecido en cada caso. Es decir, ha de regularse
la existencia de un procedimiento administrativo, y, además, todo
procedimiento que se siga ha de llevarse a cabo conforme a la
tramitación adecuada según su propia normativa (STS de 5-2-1990,
Aranzadi 940).
- Los actos administrativos solo se pueden aprobar por el órgano

competente, según determine la normativa aplicable.
- Oficialidad.
El procedimiento, tanto si se inicia de oficio o a instancia de parte,

se impulsa y se tramita siempre de oficio por la Administración (artículos
68.1 y 75.1 LPAC), sin que se requiera que los particulares realicen ninguna
actuación para recordarle que ha de hacer avanzar el expediente.
Esto constituye una diferencia fundamental con los procedimientos

civiles, en los que rige, por el contrario, el principio dispositivo, según el cual, el
Juez se limita a ordenar las actuaciones solicitadas por las partes. En los
procedimientos administrativos, por el contrario, una vez que se ha procedido a
su inicio, la actividad de impulso corresponde al órgano responsable del
procedimiento, sin necesidad de que lo soliciten los interesados.
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El fundamento de este principio se encuentra en la función de

realización de los intereses públicos que tiene el procedimiento administrativo,
lo que exige que su impulso no dependa de intereses particulares.
Algunas manifestaciones de este principio en la LPAC son el

desarrollo, de oficio o a petición de parte, de los actos de instrucción adecuados
para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de
los cuales deba pronunciarse la resolución, la apertura de un período de prueba
sin necesidad de petición de los interesados (artículo 78), y por último, que el
órgano competente en aras del interés general pueda extender el contenido de
su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras
derivadas del mismo (artículo 88).
- Contradicción.
Las partes en el procedimiento deben tener la posibilidad de hacer

valer sus derechos e intereses en condiciones de igualdad (artículo 75.4
LPAC). En esto consiste el principio de contradicción. Algunas manifestaciones
del mismo a lo largo del texto de la Ley son:
- El derecho de audiencia (artículo 82 LPAC).
- La necesaria llamada al procedimiento de todos los interesados

(artículos 4 y 8 LPAC).
- La posibilidad que tienen los interesados de formular alegaciones en

cualquier momento anterior al trámite de audiencia (artículo 76. Y
53.1.e LPAC).
- La posibilidad de oponerse a cualquier actuación de la Administración,

aun las no susceptibles de recurso (artículo 112 LPAC).
En cualquier caso, este principio no tiene la misma extensión que en

los procesos judiciales, ya que la posición del administrado y de la
Administración Pública no es de estricta igualdad, porque la Administración es
garante del interés público.
- Publicidad y transparencia.
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Se refiere a la publicidad de las actuaciones administrativas para las

partes de cada concreto procedimiento administrativo (53.1.a LPAC). La Ley
instaura el principio de acceso permanente, permitiendo que los interesados
conozcan "en cualquier momento el estado de la tramitación de los
procedimientos, cuando sean interesados y obtener copias de documentos
contenidos en los mismos" (artículo 53.1.a).
La publicidad general sólo se da en los procedimientos en que se

prevé la apertura de un trámite de información pública, como por ejemplo, el
procedimiento de aprobación de una declaración de impacto ambiental.
- Antiformalismo.
El procedimiento administrativo, a pesar de su enorme importancia,

es un mero instrumento, y no un fin en sí mismo. Por eso, los vicios del
procedimiento no se toman en consideración, salvo que sean insubsanables y
se produzca indefensión de los afectados.
Así, se reducen al mínimo los efectos invalidantes de los

defectos de forma, y ello a través de mecanismos como la obligatoriedad de
dar un plazo para la subsanación de solicitudes que hayan incurrido en algún
defecto (artículo 68 LPAC), o la irrelevancia del error en la calificación del
recurso (artículo 115.2 LPAC).
- Exigencia de legitimación.
La promoción de un nuevo procedimiento administrativo, o la

intervención en uno en marcha, requiere que el particular tenga una
cualificación específica, llamada legitimación (artículo 4 LPAC). Sólo
aquellas personas a las que la ley, por la concurrencia en su persona de un
derecho subjetivo o un interés legítimo, les reconoce la condición de interesados
pueden iniciar o participar en un procedimiento administrativo. No basta pues
con la condición de ciudadano, sino que es precisa una relación especial con el
objeto del procedimiento en cuestión.
Como veremos más adelante, este principio no resulta de aplicación

en los casos excepcionales en que existe la llamada acción pública.
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3.2.3 LOS SUJETOS
- La Administración.
La Administración Pública, como persona jurídica, interviene en los

procedimientos administrativos a través de los órganos administrativos a los
que, en cada caso, se haya atribuido la competencia para iniciar, tramitar y
resolver el procedimiento en cuestión. Los titulares de esos órganos
administrativos asumen la cualidad de responsables del procedimiento.
Aunque el artículo 20.1 de la LPAC diluye un tanto esta responsabilidad al
establecer que la misma corresponde a “los titulares de las unidades
administrativas y el personal que tuviesen a su cargo la resolución o despacho
de los asuntos”.
En todo caso, el artículo 103 de la Constitución exige que la

Administración Pública actúe con objetividad, y remite a la ley la regulación de
las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. Esas
garantías están plasmadas en la LRJSP mediante las técnicas de la
abstención y recusación (artículos 23 y 24).
En el artículo 23.2 de la LRJSP se recogen las causas que pueden

dar lugar a la abstención y recusación de los funcionarios y autoridades
intervinientes en los procedimientos administrativos. A efectos didácticos,
podemos dividirlas en:
- Motivos que suponen una especial vinculación con el asunto que se

trata en el procedimiento:
- Tener interés personal en el asunto (23.2.a). Se trata de un

interés privado, ajeno al interés público propio del ejercicio de la
función o cargo (STS de 16-4-1990). Se entiende que concurre
esta causa cuando la actuación administrativa “puede producir
consecuencias en la esfera jurídica del funcionario actuante o le
puede reportar cualquier clase de beneficio o ventaja personal”
(STS de 11-2-2003).
- Haber tenido intervención como perito o testigo en el

procedimiento (23.2.d). Debe tratarse de ese mismo
procedimiento, no de algún otro diferente.
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- Motivos que suponen una especial vinculación con el interesado en

ese procedimiento:
- Ser administrador de sociedad o entidad interesada (23.2.a).
- Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o

de afinidad dentro del segundo con los interesados, con los
administradores de sociedad o entidad interesada o con los
asesores que intervengan en el procedimiento (28.2.b). La
determinación y cómputo del parentesco se realiza conforme a las
normas civiles, establecidas en el artículo 915 del Código Civil.
- Asesorar o compartir despacho profesional con asesores de

interesados (23.2.b).
- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con interesados,

administradores o asesores (23.2.c). Estas circunstancias son de
difícil prueba, y pueden acreditarse, entre otros medios, con
comportamientos previos o frases cruzadas entre los afectados,
de las que quede constancia (STS de 29-4-1993, Aranzadi 3129).
- Tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado (23.2.a).

El pleito debe estar todavía activo, y en el mismo deben ser partes
procesales contrapuestas el funcionario y el interesado
- Tener relación de servicio con interesado o haberle prestado

servicios profesionales en los dos últimos años (23.2. e).
El funcionario o autoridad en quien concurran las circunstancias del

artículo 23.2 tiene el deber legal de abstenerse de intervenir en el procedimiento
(artículo 23.1 LPAC). Para ello, debe comunicar el hecho al superior inmediato,
quien resolverá lo procedente (artículo 23.1) sobre la abstención. El
incumplimiento de este deber de abstención puede ser causa de
responsabilidad personal de la autoridad o funcionario: se tipifica como falta
grave la no abstención cuando existe causa (artículo 7.1.g del Reglamento de
Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado).
Pero dicho incumplimiento no tiene que implicar necesariamente la

invalidez de los actos en que haya intervenido el funcionario, sino sólo de
aquellos en los que su intervención haya sido determinante de la decisión
(artículo 23.4). Para determinarlo, hay que estar a las circunstancias del caso
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concreto, siendo relevantes en este sentido el número de funcionarios o

autoridades intervinientes en el procedimiento, y la fase del mismo en que se
haya producido la intervención del funcionario que debió abstenerse (STS de 4-
5-1990, Aranzadi 3799).
De no producirse la abstención, entra en juego el mecanismo de la

recusación, la cual puede ser promovida por los interesados en cualquier
momento, cuando se den las circunstancias que motivarían la abstención
(artículo 24.1 LPAC). La recusación se plantea mediante un escrito en el que se
expresan las causas legales en las que se funda (artículo 24.2), lo cual
determina la suspensión de la tramitación del procedimiento.
Posteriormente, el funcionario recusado manifestará si acepta o

rechaza la recusación (artículo 24.3). La cuestión se resuelve por el órgano
superior jerárquico (artículo 24.4), resolución contra la que no cabe ulterior
recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación en el recurso que
proceda contra el acto que finalice el procedimiento (artículo 24.5).
- Los interesados.
La LPAC considera interesados en el procedimiento administrativo

tanto a los titulares de derechos subjetivos como a los titulares de intereses
legítimos, aunque con significativas diferencias en cuanto a su régimen.
- Titulares de derechos subjetivos.
Los derechos subjetivos (o derechos públicos subjetivos) implican

el reconocimiento por el orden jurídico de un poder a favor de un sujeto concreto,
que lo puede hacer valer frente a otros sujetos, imponiéndoles obligaciones o
deberes, y que implica la tutela judicial de dicha imposición (GARCÍA DE
ENTERRÍA). Esta figura, tomada del Derecho Privado, permite a una persona
exigir a la Administración una obligación o conducta concreta, ya sea de dar,
hacer, no hacer o abstenerse.
Quienes sean titulares de un derecho subjetivo tienen la condición

de interesados cuando:
- Promuevan el procedimiento, es decir formulen una solicitud de

iniciación (artículo 4.1.a LPAC).
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- O sean titulares de derechos que puedan resultar afectados por

la decisión que se adopte en el procedimiento (artículo 4.1.b
LPAC). En este caso son considerados siempre como interesados
“per se”, aunque no promuevan el procedimiento ni se personen
en él.
- Titulares de intereses legítimos.
Los intereses legítimos existen cuando la actuación administrativa

puede afectar al “círculo vital” de un ciudadano concreto (ciudadano que carece
de un derecho subjetivo para que la Administración haga algo o se abstenga),
por implicar una ventaja o un perjuicio para él. Se manifiestan en los casos en
los que, aunque no existe un derecho subjetivo de naturaleza sustantiva para
que la Administración haga algo o se abstenga, la actuación administrativa
puede implicar un beneficio o un perjuicio para un determinado ciudadano. Un
ejemplo es el interés legítimo del propietario de una parcela, vecina a donde va
instarse un centro comercial, en que dicho centro no sea una fuente de ruidos y
molestias. Otros ejemplos son el interés competitivo (evitar una competencia
ilegal en su negocio), el interés profesional o corporativo, y el interés derivado
de la vecindad (como ocurre con el emplazamiento del lugar donde se celebran
las fiestas).
Aunque la jurisprudencia viene realizando una interpretación amplia

del concepto, también ha señalado que no debe confundirse el interés
legítimo con un mero interés objetivo en que se cumpla la legalidad. El
interés legítimo equivale a una situación en virtud de la cual deriva para quien la
ostenta un beneficio o perjuicio propio real, actual o potencial (pero no
meramente hipotético), de la aceptación de sus pretensiones, pero puede
tratarse de un interés económico, profesional, político o inclusive intelectual o
moral o de cualquier otra naturaleza (STC 24/2001).
Estos administrados tienen la condición de interesados cuando:
- Promuevan el procedimiento (artículo 4.1.a LPAC).
- Sus intereses puedan resultar afectados por la decisión que se

adopte, y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva (artículo 4.1.c LPAC).
Su condición de interesados depende, por tanto, de que tomen una

actitud activa en relación con el procedimiento.
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Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses

económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los
términos que la Ley reconozca (artículo 4.2 LPAC). Un ejemplo son las
Organizaciones de consumidores y usuarios reconocidas como tales en la
legislación sobre consumo (Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa
de los Consumidores y Usuarios).
De todo lo anterior se concluye que son parte necesaria en todos

los procedimientos administrativos los interesados que los promuevan
(mediante la correspondiente solicitud), y los titulares de derechos subjetivos
que puedan resultar afectados por la decisión. Y son parte eventual (es decir,
que su presencia no resulta imprescindible), los titulares de intereses legítimos
que no hayan promovido el procedimiento ni se hayan personado todavía en el
mismo.
- La acción pública.
Pero no siempre se va a exigir una legitimación como titular de un

derecho subjetivo o un interés legítimo. Existen supuestos en los que, por
excepción a la regla general, el ordenamiento jurídico permite que cualquier
ciudadano pueda participar en el procedimiento, bastando el mero interés en la
defensa de la legalidad, porque se estima que existe un inequívoco interés
colectivo. Son los supuestos llamados de “acción popular” o pública. Como
ejemplos tenemos la existente en materia de urbanismo (artículo 4.f de la Ley
8/2007, de 28 de mayo, del Suelo), en materia de medio ambiente (artículo 22
de la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos a la información, de
participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente), o
en materia de protección del dominio público marítimo-terrestre (artículo 109.1
de la Ley 22/1988, de Costas).
- Otras cuestiones.
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, amén de la

condición de interesado es necesario tener capacidad de obrar, es decir, la
aptitud para, siendo titular de derechos y obligaciones (capacidad jurídica),
ejercer por sí mismo esos derechos y cumplir por sí mismo las obligaciones de
la que se es titular. La capacidad de obrar en el Derecho Administrativo la tienen
no sólo quienes la ostentan con arreglo al Derecho civil, sino también los
menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos nacidos de
relaciones jurídicas cuya constitución permita el ordenamiento administrativo sin
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la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, tutela o curatela

(artículo 3 LPAC). Por lo tanto, la capacidad de obrar, es más amplia en
Derecho Administrativo que en Derecho Privado, al ampliarse la capacidad
a los menores de edad en determinados casos. Así, por ejemplo, un menor
puede solicitar que se le expida un permiso de conducción de motos de pequeña
cilindrada, o los menores que pueden participar en los Consejos Escolares,
puesto que una norma así lo establece.
Por lo que se refiere a la representación, en el procedimiento

administrativo cualquier persona puede actuar en representación del interesado
(artículo 5 LPAC). Es decir, la representación no es necesaria pero se admite
que pueda darse, entendiéndose con el representante de las actuaciones
administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Se trata
en todo caso de una representación voluntaria no profesionalizada, siendo
innecesario actuar precisamente por medio de procurador, gestor administrativo,
graduado social, etc., puesto que dicha representación puede ser ejercida por
cualquier persona con capacidad de obrar. (STS de 19-1-1996).
La forma de acreditar la representación es variable en función del

alcance de la misma. Para las gestiones de mero trámite se presume la
representación (artículo 5.3). Pero debe acreditarse para formular solicitudes y
recursos, desistir y renunciar a derechos en nombre del representado. La
acreditación de la representación se puede realizar por cualquier modo válido
en Derecho que deje constancia de la misma: escritura pública, comparecencia
personal ante el funcionario instructor, o documento privado con firma
autenticada. En cualquier caso, existe la posibilidad de subsanar la falta de
acreditación de la representación (artículo 5.6). El artículo 6 de la LPAC prevé
la existencia de un Registro Electrónico de Apoderamientos en cada
Administración Pública, donde deben inscribirse los poderes generales
otorgados por los interesados.
La asistencia técnica de un profesional no es preceptiva por regla

general ante la Administración, pues la Ley no la impone. Pero la permite: los
interesados pueden “actuar asistidos de asesor cuando lo consideren
conveniente en defensa de sus intereses” (artículo 53.1.g).
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3.3 LA POSICIÓN DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
3.3.1 DERECHOS Y GARANTÍAS DE LOS INTERESADOS
El artículo 53 de la LPAC contiene una formulación de los derechos

de los interesados en los procedimientos administrativos, aunque existen otros
derechos reconocidos a lo largo del articulado de la LPAC y de otras leyes.
Además, hay que tener en cuenta que la Carta de los Derechos

Fundamentales de la Unión Europea recoge algunos de estos derechos bajo el
título de derecho a una buena administración y derecho de acceso a los
documentos (artículos 41 y 42).
En el caso de Extremadura, existe también el Decreto 149/2004, de

14 de octubre, por el que se aprueba la Carta de Derechos de los Ciudadanos,
que, entre otros, reconoce los derechos a una Administración moderna,
transparente, accesible y abierta a los ciudadanos; a recibir una atención
adecuada; a obtener información; a una Administración ágil y tecnológicamente
avanzada; a una Administración responsable ante el ciudadano; y a participar
activamente en los servicios públicos.
- Derecho a información particular sobre el procedimiento.
Quienes ostentan la condición de interesados tienen derecho a

conocer el estado de tramitación del procedimiento y a obtener copias de
los documentos contenidos en ellos (53.1.a LPAC). De este modo, el
interesado puede tomar un conocimiento preciso de las actuaciones que está
llevando a cabo la Administración en el procedimiento. También tienen derecho
a ser informados del sentido del silencio administrativo.
La conculcación de este derecho puede ser impugnada ante los

Tribunales, pero siempre y cuando se haya ejercido o invocado en concreto por
el interesado, ya que la Administración no tiene el deber de dar cuenta, por
propia iniciativa y sin ser requerida para ello, de todos y cada uno de los trámites
o actuaciones que realice en un procedimiento determinado (STS de 2-7-2007).
Tema 3
- Derecho a información particular sobre los responsables del

procedimiento.
La Ley reconoce el derecho a identificar a las autoridades y al

personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya
responsabilidad se tramitan los procedimientos (53.1.b LPAC). Es una
manifestación del principio de transparencia, y resulta necesario para poder
exigir responsabilidades, y para plantear la recusación. Este derecho opera
cualquiera que sea el tipo de relación que tenga la persona física responsable
del procedimiento con la Administración: autoridad, personal eventual,
funcionario de carrera, personal laboral, etc.
Para concretar el modo en que se lleva a efecto esta garantía, se

dictaron la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública
de 3 de febrero de 1993, por la que se define el Sistema de Identificación Común
del personal al servicio de la AGE, y la Orden de la Consejería Presidencia y
Trabajo de 14 de abril de 1993, por la que se establecen los medios de
identificación de dependencias y del personal de la Administración de la C.A. de
Extremadura ante los ciudadanos.
Los sistemas de identificación previstos en estas normas son la

Identificación telefónica, el distintivo personal, los rótulos de despacho y de
mesa, y la expresión del cargo o puesto, así como del nombre y apellidos, en la
firma.
Este derecho impone el correlativo deber a los empleados públicos

de utilizar los medios de identificación previstos, deber cuya transgresión
constituye una falta leve.
- Derecho a utilizar las lenguas oficiales.
Se reconoce el derecho de los ciudadanos a utilizar las lenguas que

sean oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo
previsto en la LPAC y en el resto del ordenamiento jurídico (artículo 13.c LPAC).
Hay que tener en cuenta especialmente la legislación autonómica aprobada en
materia de normalización lingüística.
La LPAC sienta el principio de libre elección de la lengua oficial

en los procedimientos gestionados por la Administración General del Estado
Tema 3
(artículo 15.1). Respecto de los procedimientos tramitados por las Comunidades

Autónomas, se remite a lo que establezca la legislación autonómica
correspondiente.
Por otro lado, establece la obligación, para la Administración Pública

instructora del procedimiento, de traducir al castellano los documentos que
tengan que surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, y los
dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente (artículo 15.3).
- Derecho a formular alegaciones y aportar documentos.
Los interesados tienen derecho a formular alegaciones y a aportar

documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia,
los cuales deberán ser tenidos en cuenta por el órgano responsable al redactar
la propuesta de resolución (artículo 53.1.e LPAC).
- Derecho a no presentar documentos.
Los ciudadanos tienen derecho a no presentar documentos que no

sean exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate,
o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante (artículo
53.1.d LPAC).
En cuanto al primero de estos supuestos, se trata de una

manifestación del principio de legalidad de la actuación administrativa, que
impone que la Administración sólo está facultada para exigir los documentos
que las normas prevean, y no otros distintos.
Y respecto a la falta de obligatoriedad de la presentación de

documentos de los que ya dispone la Administración, que constituyó en su
momento una novedad de la Ley 30/1992, se han dictado dos normas que
suprimen la exigencia de aportar el certificado de empadronamiento para probar
el domicilio y la residencia (R.D. 523/2006, de 28 de abril), y de presentar el DNI
(o una fotocopia del mismo) en los procedimientos donde se tiene la condición
de interesado (R.D. 522/2006, de 28 de abril).
Además, en el caso específico de las actividades de servicios

sujetas a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio, se prohíbe expresamente la exigencia de
Tema 3
presentación de documentos originales o copias compulsadas cuando se trate

de documentos emitidos por una autoridad competente, salvo en los casos
“previstos por la normativa comunitaria, o justificados por razones orden público
y seguridad pública” (artículo 17.3).
- Derecho a información y orientación.
Se reconoce el derecho a obtener información y orientación acerca

de los requisitos jurídicos o técnicos que la normativa vigente imponga a los
proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar los ciudadanos
(artículo 53.1.f LPAC). Se trata de información general, por lo que no se exige
la acreditación de ser interesado en un procedimiento concreto.
La información facilitada consiste en una simple determinación de

conceptos o de opciones legales, por lo que no implica vinculación jurídica
alguna para la Administración. Se presta por las Oficinas de Información y
Atención al Ciudadano (Administración General del Estado) y por los Centros de
Atención Administrativa y las Oficinas de Respuesta Personalizada (Junta de
Extremadura).
La información administrativa se ha visto reforzada con las

denominadas “Cartas de Servicios”, que son documentos escritos donde se
contienen un conjunto de informaciones de interés para los ciudadanos en
relación con los órganos administrativos (servicios que prestan, derechos
concretos de los ciudadanos, compromisos de calidad, etc.) y que están a
disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas (R.D.
951/2005 de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora
de la calidad en la Administración General del Estado).
Tema 3
3.4 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
El Titulo IV (“De las disposiciones sobre el procedimiento

administrativo común”) de la LPAC regula el Procedimiento Administrativo
Común utilizando para ello la estructura cronológica que deben seguir los
procedimientos administrativos. Seguiremos el mismo orden en nuestra
exposición.
3.4.1 INICIACIÓN (artículos 54-69 LPAC)
Según se recoge en el artículo 54 de la LPAC, el procedimiento

administrativo podrá iniciarse de oficio por la propia Administración o a
solicitud de persona interesada.
Cuándo resulta procedente una u otra forma de iniciación es algo

que fija la norma reguladora de cada procedimiento específico. Habitualmente
estas normas establecen que se inician de oficio los procedimientos que
restringen derechos de los ciudadanos (sancionadores, recaudatorios, etc.) y los
procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (selección de personal,
etc.), y que, por el contrario, se inician a instancia de parte aquellos de los que
puedan derivarse actos ampliatorios de la esfera de derechos de los ciudadanos
(subvenciones, autorizaciones, etc.). En otros supuestos, la norma establece
que un mismo tipo de procedimiento pueda iniciarse tanto de oficio como por
solicitud del interesado, como es el caso del procedimiento de exigencia de
responsabilidad patrimonial de la Administración.
- Iniciación de oficio.
La iniciación de oficio supone que el procedimiento administrativo

da comienzo mediante un acuerdo del órgano competente de la propia
Administración (artículo 58 LPAC), órgano que normalmente (aunque no
siempre) será el que tenga la competencia para dictar también la resolución que
ponga fin a dicho procedimiento. La decisión de iniciar el procedimiento
administrativo no depende, por tanto, de la existencia previa de una solicitud o
petición de parte.
Tema 3
Ese acuerdo de iniciación se puede dictar como consecuencia de:
- Propia iniciativa (artículo 59), es decir, por la actuación “motu

proprio” del órgano competente para la iniciación, quien tiene
conocimiento de la producción del presupuesto de hecho que debe
dar lugar a la iniciación.
- Orden superior (artículo 60), emitida por el órgano al que está

jerárquicamente subordinado el órgano competente para la
iniciación.
- Petición razonada (artículo 61), que puede provenir de órganos

inferiores o de otros órganos.
- Denuncia (artículo 62), que consiste en la puesta en conocimiento,

por un particular o por un funcionario, de unos hechos. La
presentación de la denuncia, a diferencia de lo que ocurre con las
solicitudes, no conlleva automáticamente la iniciación del
procedimiento, sino que es necesario que se dicte el acuerdo de
incoación. Según la jurisprudencia, el denunciante no tiene por esa
sola condición la cualidad de interesado en el procedimiento que
se inicie; aunque sí puede serlo si, además de denunciar,
concurren en su persona las circunstancias del artículo 4 de la
LPAC.
El acuerdo de iniciación debe ser notificado a los interesados en el

procedimiento (artículo 21.4 LPAC). Puesto que es un acto de trámite, en
principio, no es susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio,
aunque si se admite la posibilidad de recurrirlo en determinados procedimientos,
como sucede con las bases de la convocatoria en los procedimientos selectivos
de personal.
La Ley admite la posibilidad de que, como cautela antes de acordar

el inicio de un expediente, el órgano competente pueda abrir un “periodo de
información previa” para conocer las circunstancias del caso concreto y
determinar así la conveniencia de iniciar o no el procedimiento (artículo 55).
- Iniciación a solicitud del interesado.
Tema 3
Ante todo, conviene empezar distinguiendo esta forma de iniciación

del procedimiento de otra figura diferente como es el ejercicio del derecho de
petición (artículo 29 CE y Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre). El ejercicio
del derecho de petición tan sólo da derecho a obtener una contestación de la
Administración, pero, al no estar fundamentado en un derecho subjetivo o
interés legítimo (como si ocurre con la solicitud), no conlleva que la contestación
de la Administración tenga que, necesariamente, acoger la petición que se
formula.
En esta modalidad de iniciación, el procedimiento administrativo

principia por una solicitud que deberá reunir los requisitos previstos en el
artículo 66.1 de la LPAC. En ese escrito, conocido tradicionalmente como
“instancia”, se tienen que hacer constar las siguientes circunstancias:
a) Nombre, apellidos y domicilio del interesado y en su caso, además,

la persona que le represente, así como la identificación del medio
electrónico o del lugar físico que se señale a efectos de
notificaciones. La LPAC no establece expresamente como
obligatoria la mención del número de DNI del interesado.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad,

la solicitud. No es necesario incluir fundamentación jurídica alguna.
c) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige, y su

correspondiente código de identificación.
d) Lugar, fecha y firma del solicitante.
La Ley obliga a la Administración a establecer modelos

normalizados de solicitudes, que deberán estar a disposición de los
ciudadanos, cuando se trate de resolver una serie numerosa de procedimientos
(artículo 66.4), como ocurre, por ejemplo, con la matrícula en las Universidades
públicas. Aunque, en estos casos, también se permite que se puedan adjuntar
al modelo las alegaciones y/o documentos adicionales que los interesados
estimen conveniente para completarlos.
También cabe la posibilidad de presentar solicitudes conjuntas

por una pluralidad de personas en una única instancia (artículo 66.2).
Además, se admite la iniciación del procedimiento por medios

electrónicos.
Tema 3
Una cuestión importante es la referente a la posibilidad de que, en

las normativas sectoriales, se sustituya la presentación de determinados
documentos junto con la solicitud por una declaración responsable. La
“declaración responsable” es un documento suscrito por el interesado en el que
manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos
en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad
o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, y que
se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo
inherente a dicho reconocimiento o ejercicio (artículo 69.1 LPAC) La virtualidad
de la declaración responsable es la de permitir el reconocimiento o ejercicio de
un derecho o el ejercicio de una actividad desde el día de su presentación,
siempre y cuando así lo establezca en cada caso la legislación correspondiente,
y ello sin perjuicio de las facultades de comprobación e inspección de la
Administración (artículo 69.3). Su introducción en nuestro ordenamiento
obedece a la trasposición (por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre y la Ley
17/2009, de 23 de noviembre), de la llamada Directiva de Servicios.
- Presentación de la solicitud.
Por lo que hace a su presentación, la solicitud se podrá presentar

en cualquiera de estos lugares (artículo 16.4):
- En el registro electrónico de los órganos administrativos a los que se

dirijan.
- En el registro electrónico de cualquier otro órgano de las

Administraciones Públicas mencionadas en el artículo 2.1.
- En las oficinas de Correos.
- En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España

en el extranjero.
- En las oficinas de asistencia en materia de registros.
- En cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones vigentes.
El modo en que se tienen que presentar las solicitudes varía en

función del lugar de presentación:
Tema 3
- Si se presenta en un registro administrativo, se podrá exigir el

correspondiente recibo acreditativo de la fecha de presentación
(artículo 66.3).
- En las oficinas de Correos la presentación se realizará conforme a lo

previsto en el artículo 31 del Reglamento por el que se regula la
prestación de los Servicios Postales: en sobre abierto, estampando el
empleado de Correos un sello de fechas en la primera página del
escrito y en una copia, como recibo, y cerrándose y enviándose el
sobre a continuación.
Una vez recibida la instancia, el órgano competente debe, si el

escrito de iniciación no reuniera los datos mencionados, requerir a quien lo
hubiese firmado, para que en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe
los documentos preceptivos advirtiéndole de que, de no hacerlo, se le tendrá por
desistido de su petición (artículo 68). Hay que tener en cuenta que para que se
produzca la efectiva terminación del procedimiento por ese desistimiento se
requiere (como veremos en otro apartado de este Tema) que se dicte una
resolución en tal sentido.
Cabe la posibilidad de modificar o mejorar voluntariamente la

solicitud con posterioridad (artículo 68.3).
3.4.2 ORDENACIÓN (artículos 70-74 LPAC)
La ordenación no constituye, en sentido escrito, ni una fase ni un

trámite del procedimiento administrativo, sino que es más bien un conjunto de
normas y principios que ordenan las actividades procedimentales en las que se
encauza el curso del expediente.
- Términos y plazos.
Cuando se habla de “término” nos referimos a que la norma exige la

realización de un acto en un momento determinado. El vocablo “plazo” indica
que la norma fija un espacio de tiempo, más o menos amplio, para la realización
de un acto.
Tema 3
El artículo 29 de la LPAC establece que los términos y plazos fijados

por las normas son obligatorios, tanto para la Administración como para los
interesados.
Sin embargo, los efectos del incumplimiento de los términos y plazos

varían según quien haya incurrido en el mismo:
- Si el incumplimiento es por parte de la Administración, cabe

distinguir entre plazos estrictamente procedimentales y plazos
sustantivos. El incumplimiento de los primeros, como puede ser el
plazo de diez días para la notificación de los actos (artículo 40.2
LPAC), no implica por regla general la invalidez del acto realizado
fuera de plazo. En cambio, el incumplimiento de los plazos
sustantivos, que son aquellos que operan como límite para el ejercicio
de potestades administrativas, por regla general, supone la invalidez
del acto (un ejemplo de esto sería la incoación de un procedimiento
sancionador tras haber transcurrido el plazo de prescripción de la
infracción).
- Si el incumplimiento es achacable a los interesados, esto supone

automáticamente, la preclusión, es decir, la pérdida de su derecho al
trámite correspondiente (artículo 73.3 LPAC). Ello no obstante ese
mismo precepto de la Ley prevé que se admita la actuación
extemporánea del interesado si ésta se produce “antes o dentro del
día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido
el plazo”.
- Cómputo de los plazos.
El día inicial (“dies a quo”), tanto para los plazos expresados en

días como para los fijados en meses o años es el mismo: los plazos se contarán
a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación
del acto de que se trate (artículos 30.3 y 4 LPAC). Si el plazo estuviera fijado en
horas (una de las novedades de la LPAC), se empieza a contar desde la hora y
minuta en que tenga lugar la notificación o publicación.
La forma de cómputo difiere si el plazo está fijado en horas, en

días o por meses o años:
Tema 3
- Plazos en horas. Se cuentan de hora en hora y de minuto en minuto

(artículo 30.1 LPA). Hay que tener en cuenta que si el plazo es
superior a 24 horas, debe expresarse ya en días.
- Plazos en días. Como regla general se trata de días hábiles, salvo

previsión expresa en contrario de una Ley o normativa comunitaria
europea (artículo 30.2 LPAC). Son días hábiles todos los que no son
sábados, domingos o festivos (tanto festividades estatales como
autonómicas y locales). En el caso de que un día sea inhábil en el
domicilio del interesado, pero no lo sea en la sede del órgano
administrativo, o a la inversa, se debe considerar inhábil en todo caso
(artículo 30.6 LPAC).
- Plazos en meses o años. El artículo 30.4 de la LPAC deja

completamente claro ahora que el cómputo se realiza de fecha a
fecha, y que, en consecuencia, el plazo concluye “el mismo día en que
se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el
mes o año de vencimiento”. Con esto, el legislador a puesto fin a una
cierta inseguridad jurídica existente con anterioridad. Por lo tanto, si
un acto es notificado, por ejemplo, un 3 marzo y hay un plazo de un
mes para interponer recurso, el último día de plazo será el 3 de abril,
y la interposición el día 4 de abril será extemporánea.
El día final (“dies ad quem”) se entenderá prorrogado al primer día

hábil siguiente cuando el último día sea inhábil (artículo 30.5 LPAC);
evidentemente, está regla está únicamente establecida para los plazos en
meses o años. También en el caso de estos plazos, si en el mes de vencimiento
no hubiera un día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se
entenderá que el plazo expira el último día del mes (artículo 30.4 LPAC). De
esta manera, si tenemos, por ejemplo, un mes para interponer recurso contra un
acto notificado el 31 de agosto, el plazo termina el último día de setiembre, es
decir, el 30, y no el primero de octubre.
- Modificación de los plazos.
La LPAC prevé que en determinados supuestos se puedan

modificar los plazos inicialmente fijados, tanto ampliándolos como
reduciéndolos:
- La ampliación de los plazos se puede acordar de manera motivada

por la Administración, de oficio o a instancia de los interesados,
Tema 3
cuando las circunstancias lo aconsejen y ello no perjudique derechos

de terceros (artículo 32). La ampliación no puede exceder de la mitad
del plazo fijado, y no puede acordarse respecto de plazos ya vencidos.
- La aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia implica

la reducción a la mitad de los plazos establecidos para el
procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de
solicitudes y recursos (artículo 33.1). La Administración la acordará a
instancia del interesado o de oficio, mediante acuerdo motivado,
cuando existan razones de interés público que lo aconsejen.
- Principios de ordenación.
El procedimiento administrativo se encuentra sometido, con carácter

general, al principio de celeridad (artículo 71.1 LPAC), que es una
manifestación del principio constitucional de eficacia (artículo 103.1). Como
aplicaciones concretas de este principio tenemos:
- La posibilidad de acordar en un solo acto todos los trámites que

admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo (artículo 72.1 LPAC).
- La posibilidad de acumulación de procedimientos que guarden entre

sí una identidad sustancial o una íntima conexión, de tal manera que
todos ellos se tramiten en un único procedimiento (artículo 57 LPAC).
Otro principio constitucional, el principio de igualdad del artículo

14, también tiene su correspondencia en el procedimiento administrativo. Así, el
artículo 71.2 de la LPAC establece que en el despacho de los expedientes se
guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza,
salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en
contrario, de la cual quede constancia. Si se incumple este precepto se incurre
en responsabilidad disciplinaria, aunque ello no supone necesariamente la
invalidez del acto.
- Medidas provisionales.
La Administración puede acordar, mediante un acto administrativo

debidamente motivado, la adopción de las medidas provisionales que estime
Tema 3
oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que finalmente pueda

recaer (artículo 56 LPAC). Se trata de medidas preventivas o cautelares, cuyo
fin es evitar que la resolución haya perdido su objeto antes del momento de
dictarse. Algunas de tales medidas pueden ser la suspensión temporal de
actividades, la retirada o intervención de bienes productivos, o incluso el
embargo preventivo de bienes (artículo 56.3). Un ejemplo es el acto acordando
la suspensión de unas obras hasta tanto se decide sobre si dichas obras son
legalizables o no.
Las medidas provisionales están sujetas al límite previsto en el

artículo 56.4: no pueden dictarse si pueden causar perjuicio de imposible o difícil
reparación a los interesados, o implican violación de los derechos amparados
por las leyes.
Pueden ser previas al inicio del procedimiento (“medidas

provisionalísimas”), en cuyo caso sólo cabe su adopción en los supuestos
previstos expresamente en una norma con rango de Ley (artículo 56. 2), y deben
ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del
procedimiento. También pueden ser posteriores o coetáneas al inicio del
procedimiento (artículo 56.1). La jurisprudencia ha declarado que el acuerdo de
adopción de las medidas provisionales es impugnable separadamente (STS de
6-10-2009, Aranzadi RJ 2010\974).
3.4.3 INSTRUCCIÓN (artículos 75-83 LPAC)
La fase de instrucción tiene como finalidad la de proporcionar al

órgano resolutor todos aquellos elementos de juicio que resultan necesarios
para dictar la resolución ajustada al ordenamiento jurídico que sea más
adecuada al interés público.
Los actos de instrucción, que deben realizarse de oficio en función

del principio de impulsión de oficio, son los actos administrativos de trámite
necesarios para determinar, conocer y comprobar los datos en virtud de los
cuales deba dictarse la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo
(artículo 78.1 LPAC).
Tema 3
- Pruebas.
La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el

procedimiento para acreditar la realidad de los hechos, cuando ello constituye
presupuesto ineludible de la resolución que ha de dictarse. Su finalidad es
demostrar la veracidad y exactitud de los hechos alegados que van a servir de
fundamento fáctico a la resolución. El objeto de la prueba son los hechos
controvertidos, es decir, aquellos sobre cuya certidumbre y alcance no hay
acuerdo entre ambas partes. No es necesario probar la existencia y vigencia de
las normas jurídicas aplicables, pues se presume que el funcionario las conoce.
También están exentos de prueba los hechos notorios, y los hechos declarados
probados por una sentencia firme que sea vinculante en el procedimiento
concreto.
En cuanto a la carga de la prueba no hay reglas específicas. La

LPAC deja sin resolver a quien corresponde, dentro del período probatorio, la
carga de la probanza. Hay que tener en cuenta que las reglas de la atribución
de la carga de la prueba no pueden ser las mismas para todos los
procedimientos administrativos dada su variedad: en los procedimientos
sancionadores, por ejemplo, rige la presunción de inocencia, lo que implica que
incumbe a la Administración la aportación de todas las pruebas de cargo que
determinan la existencia de infracción; en cambio, en los procedimientos de
exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración, debe ser el
interesado que ha sufrido el daño derivado de la actuación administrativa el que
pruebe la existencia de todas las circunstancias previstas en la Ley para que la
Administración le indemnice por el mismo. Por ello, en el procedimiento
administrativo se da una combinación entre el principio de aportación de
parte propio del proceso civil, según el cual las partes son quienes deben
proponer las pruebas y practicarlas (el artículo 77.3 LPAC les permite proponer
las que estimen convenientes), y el principio de oficialidad, según el cual el
órgano instructor está obligado a desarrollar, aun cuando no lo pidan los
interesados, la actividad probatoria necesaria cuando no tenga por ciertos los
hechos alegados o la naturaleza del procedimiento lo exija (artículo 77.2).
Respecto a los medios de prueba, la Ley no establece limitación

alguna: los hechos se pueden acreditar “por cualquier medio de prueba
admisible en Derecho” (artículo 77.1 LPAC). En consecuencia son admisibles
todos los medios de prueba previstos en el artículo 299 y siguientes de la Ley
de Enjuiciamiento Civil, cuyas normas son aplicables, “mutatis mutandis”, para
la práctica de cada uno de ellos: interrogatorio de las partes, documentos
(públicos y privados), soportes físicos de la imagen o el sonido o soportes
Tema 3
informáticos, dictamen de peritos, reconocimiento judicial (inspección ocular),

interrogatorio de testigos y presunciones. Un medio de prueba muy
generalizado, específicamente administrativo, lo constituyen las inspecciones a
cargo de funcionarios. Quedan prohibidas, por no tratarse de pruebas
“admisibles en Derecho”, aquellas pruebas obtenidas de manera ilícita con
vulneración de derechos fundamentales.
El periodo de prueba no debe ser inferior a diez días ni superior a

treinta (artículo 77.2). La Ley no precisa en qué exacto momento del
procedimiento debe tener lugar este periodo de prueba, por lo que puede
llevarse a cabo en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. Durante
este término se tienen que proponer las pruebas que se estimen oportunas, y
se practicarán todas aquellas que se juzguen pertinentes por el instructor. Así,
en cuanto a su proposición, no sólo los interesados pueden proponer las que
estimen convenientes (77.3), sino que también el instructor del procedimiento
deberá acordar por si mismo las pruebas que crea oportunas. Respecto a su
admisión, corresponde acordarla al instructor, quien tiene restringida su
discrecionalidad: sólo puede rechazar las pruebas propuestas cuando “sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias” y ello mediante resolución
motivada (artículo 77.3). La prueba es pertinente si su objetivo es acreditar un
hecho relevante para la resolución, y útil o necesaria si sirve, además, para ello.
La inadmisión por el instructor de una prueba que es pertinente y necesaria
constituye un acto de trámite causante de indefensión, por lo que es susceptible
de recurso autónomamente (artículo 112.1).
La práctica de las pruebas que han sido admitidas, en virtud del

principio contradictorio, exige que los interesados tengan la posibilidad de estar
presentes, por lo que la Administración debe comunicarles, con antelación
suficiente, su celebración (artículo 78.1).
La Ley posibilita que la Administración pida por anticipado el cobro

de gastos ocasionados por las pruebas que no deba soportar (artículo 81.3).
Pero no establece qué gastos son los que no tiene el deber de soportar la
Administración, por lo que la doctrina ha entendido que el interesado debe
costear las pruebas propuestas por él que hayan sido practicadas con medios
personales y materiales ajenos a la Administración, siendo ésta quien corra con
los costos de las pruebas realizadas con sus propios medios personales y sin
coste material alguno.
En el Derecho Administrativo a la cuestión de la valoración de la

prueba le resultan aplicables los criterios generales de valoración de la Ley de
Tema 3
Enjuiciamiento Civil. En nuestro Derecho, frente al sistema de pruebas tasadas,

ha terminado por prevalecer el criterio de libertad de apreciación. Este criterio
se conoce jurisprudencialmente como el de "apreciación conjunta de la prueba".
En cualquier caso, hay pruebas que tienen un especial valor, como son los
documentos públicos o las periciales procedentes de órganos y personal al
servicio de la Administración.
- Informes.
Un informe o dictamen consiste en la declaración de juicio emitida

por un órgano administrativo en relación con determinados aspectos que plantea
un procedimiento. Son actuaciones administrativas, a cargo normalmente de
órganos especializados, que sirven para ilustrar al órgano decisor. Los informes
tienen mucha importancia en la actuación de la Administración, puesto que con
ellos se pretende garantizar en lo posible el acierto de la decisión que se va a
tomar. Pero, al no contener una declaración de voluntad, no se los considera
actos administrativos, motivo por el cual no pueden ser impugnados.
Su clasificación se puede realizar de acuerdo con los siguientes

criterios:
- Por la ciencia que aplican. Los informes jurídicos dictaminan sobre la

conformidad con el ordenamiento jurídico, o no, de la actuación que
se pretende. Los informes técnicos utilizan ciencias y técnicas
diferentes al Derecho, como por ejemplo los que determinan la
efectiva situación de ruina de un inmueble.
- Por la Administración que los emite, tenemos los informes internos,

que proceden de un órgano de la misma Administración que debe
resolver, y los informes externos, emitidos por órganos de una
Administración distinta, los cuales expresan su parecer en lo que
corresponde a sus respectivas competencias (artículo 80.4 LPAC).
- Por el carácter, obligatorio o no, de su petición. Si la petición del

dictamen es obligatoria para el órgano responsable del procedimiento,
se trata de un informe preceptivo. En cambio, si no existe tal
obligación, pero el órgano estima necesario solicitar el dictamen, dicho
informe es facultativo. Salvo que una norma diga expresamente lo
contrario, los informes son facultativos (artículo 80.1 LPAC).
Tema 3
- Por sus efectos. Si el contenido del informe obliga al órgano decisor,

estamos ante un informe vinculante, que vendría a equivaler a un
supuesto de competencia compartida. Si no es así, y el órgano tiene
libertad para seguir o no la opinión del informe, se trata de un informe
no vinculante. Los informes son no vinculantes, salvo disposición
expresa en contrario (artículo 80.1).
En cuanto a la petición de informes, la Ley establece que se

solicitarán aquellos informes que sean preceptivos, y también los que se juzguen
necesarios para resolver (facultativos). La petición tiene que concretar el
extremo o extremos sobre el que se solicita la emisión del informe, y deberá citar
el precepto que exija la emisión del informe, o fundamentará la conveniencia de
su solicitud (artículo 79.1). Es decir, que en el caso de los informes facultativos
se tiene que justificar su solicitud, para evitar que su petición se pueda utilizar
con una finalidad dilatoria.
Una vez solicitados, la evacuación de los informes debe producirse

en el plazo previsto en la legislación sectorial aplicable, o, en su defecto en el
plazo supletorio de diez días (artículo 80.2 LPAC). Su contenido será el
establecido en la legislación aplicable.
En lo referente a los efectos de la emisión del informe, cabe

distinguir si la misma se produce dentro del plazo establecido o fuera del mismo:
- El informe emitido dentro del plazo, si es vinculante, obliga a que

el órgano decisor siga su criterio, sin que pueda apartarse
válidamente del mismo. Y si no es vinculante, el órgano decisor
está obligado a motivar el acto para poder apartarse de su criterio
(artículo 35.1.c LPAC).
- Si es emitido fuera del plazo, el informe puede no ser tenido en

cuenta al adoptar la resolución (artículo 80.4 LPAC), aunque,
evidentemente, ello no es así en los casos de informes que pueden
paralizar la tramitación del procedimiento. En algunos casos,
ciertas leyes sectoriales y la jurisprudencia admiten que se pueda
tener en cuenta un informe emitido fuera de plazo pero que es
recibido antes de dictar resolución.
Quedan por analizar los casos en los cuales el informe solicitado

no llega a emitirse. El artículo 80.3 de la LPAC establece una diferencia entre
estas dos situaciones:
Tema 3
- Si se trata de informes facultativos, informes preceptivos pero

no determinantes para resolución del procedimiento, o informes
externos, se pueden seguir las actuaciones.
- Si se trata de informes preceptivos que sean determinantes

para la resolución del procedimiento (extremo éste que deberá
constatarse en cada caso concreto), el órgano actuante debe
interrumpir el plazo de los trámites sucesivos, aunque este plazo
de suspensión no puede ser superior a tres meses (artículo 22.1.c
LPAC).
La omisión de la petición de un informe preceptivo constituye,

en la vigente LPAC, un vicio que implica la anulabilidad de la resolución recaída
en ese procedimiento, pero este defecto puede ser subsanado a posteriori
mediante la emisión del informe preceptivo.
Por último, hay que mencionar, y esto es una muestra de la

importancia que revisten los informes en el procedimiento administrativo, que la
Ley prevé expresamente la posibilidad de que los informes sirvan de
motivación a la resolución, en cuyo caso se incorporarán al texto de la misma
(artículo 88.6).
- Alegaciones.
Las alegaciones consisten en el derecho de los interesados a

formular defensas, fundamentadas tanto en argumentos fácticos como en
argumentos jurídicos, y a aportar documentos u otros elementos de juicio que
las apoyen (artículos 53.1.e y 76.1 LPAC).
Pueden ser formuladas en cualquier momento del procedimiento

anterior al trámite de audiencia, no existe propiamente un trámite de
alegaciones. Los interesados pueden exigir la puesta de manifiesto del
expediente antes de formularlas (artículo 53.1.a) para que las realicen con pleno
conocimiento del mismo.
El principal efecto de la formulación de alegaciones y aportación de

documentos por los interesados es que obliga que la Administración los tenga
en cuenta (es decir, a darlos por buenos o a refutarlos), por el órgano
competente al redactar la propuesta de resolución (artículo 76.1).
Tema 3
- Trámite de audiencia.
El trámite de audiencia se encuentra previsto en el artículo 82 de la

LPAC, y conlleva que el responsable de la tramitación del procedimiento debe,
de oficio, notificar personalmente a todos los interesados que el expediente
queda a su disposición (se “pone de manifiesto”) para que estos puedan
examinarlo por completo, y además, puedan alegar y presentar los documentos
y justificaciones que estimen pertinentes. Es decir, incluye no sólo el derecho a
ser oído, sino también el derecho a la vista y examen del expediente. Su
contenido no se limita a asegurar la mera posibilidad de formular alegaciones,
sino que va más allá, en la medida en que pretende facilitar al interesado el
conocimiento de la totalidad del expediente y permitirle, consiguientemente
realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses en base a lo actuado en
el procedimiento.
La jurisprudencia ha calificado este trámite de esencial, en cuanto

expresivo del principio general del Derecho según el cual nadie puede ser
condenado sin ser oído. Este principio ha sido consagrado a nivel
constitucional en los términos más explícitos por el artículo 105.c) CE para el
conjunto de los procedimientos administrativos (“la ley deberá garantizar,
cuando proceda, la audiencia del interesado”), y por el artículo 24
específicamente para los procedimientos administrativos sancionadores.
El momento en que se debe acordar por la Administración, de oficio,

la apertura de este trámite de vista y audiencia es precisamente el momento
anterior a redactarse la propuesta de resolución (artículo 82.1), y ello con el
fin de que el interesado pueda formarse una visión completa del expediente
cuando ya ha finalizado la instrucción del mismo, y, de este modo, tener una
defensa lo más plena posible.
El plazo para vista y audiencia lo fija el instructor, pero no puede ser

inferior a diez días ni superior a quince (artículo 82.2). Si antes del vencimiento
de ese plazo el interesado manifiesta su decisión de no formular alegaciones ni
aportar nuevos documentos, se tendrá por realizado el trámite (artículo 82.3), en
aras de los principios de celeridad y economía procedimental.
La celebración del trámite de audiencia se puede omitir en el

supuesto previsto en el artículo 82.4 LPAC: cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras
Tema 3
alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Así ocurre en

bastantes procedimientos de los que se inician a solicitud del interesado, como,
por ejemplo, en el caso de las solicitudes de becas o la petición de licencias.
Fuera de ese caso, cuando se omite el trámite de audiencia, la

jurisprudencia es diversa en cuanto a los efectos que tiene su omisión. En
bastantes ocasiones, se ha declarado que no procede la anulación de la
resolución si la omisión del trámite de audiencia no ha producido una efectiva
indefensión (indefensión material), ya que la regla de medida de todos los vicios
de procedimiento radica en la indefensión que de ellos pueda resultar para los
afectados.
Otra línea jurisprudencial viene afirmando que esa indefensión debe

ser examinada caso por caso. Si se discuten cuestiones de hecho que pueden
ser objeto de controversia y de refutación por los interesados, se produce
indefensión, puesto que se les priva de la posibilidad de introducir elementos
fácticos que la Administración debería tener en cuenta. En cambio, si la
oposición del interesado se apoya exclusivamente en cuestiones de Derecho,
no habría tal indefensión, ya que esas cuestiones pueden reproducirse en vía
de recurso. Si la omisión del trámite no ha llegado a producir una indefensión
real y efectiva del interesado, sino tan sólo simplemente formal o aparencial, y,
por otra parte, puede demostrarse que la decisión final hubiera tenido que ser la
misma en todo caso, lo procedente será prescindir de anular el acto por ese vicio
formal y resolver el fondo de la cuestión debatida, en aplicación del principio de
economía procesal. En este sentido son explícitas las Sentencias del Tribunal
Supremo de 18 de marzo de 1987, 3 de octubre de 1994, 24 de mayo de 1995,
25 de mayo de 1998 y 5 de diciembre de 2000. Según se resume en la Sentencia
del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2008 (Aranzadi RJ 2009\66), han de
tenerse en cuenta “las consecuencias producidas por tal omisión a la parte
interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo
que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse
observado el trámite omitido”.
- Información pública.
A través del trámite de información pública se llama públicamente a

opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de Derecho a cualquier persona,
esté o no personada en el procedimiento. De este modo, se posibilita la
participación en el procedimiento administrativo, durante un plazo determinado,
de cualquier ciudadano, para que aporte sus puntos de vista sobre la actuación
Tema 3
que proyecta realizar la Administración. Es un cauce de participación ciudadana,

y sirve de fuente de información a la Administración.
Con carácter general, la información pública es un trámite

facultativo, no obligatorio, cuya celebración se contempla como discrecional
para la Administración “cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera” (83.1
LPAC).
Ahora bien, existen algunas normas que imponen como preceptivo

este trámite de información pública, normas referentes al ámbito local o a las
materias de urbanismo y medio ambiente. Es el caso, por ejemplo, de la
elaboración de los presupuestos municipales (artículo 169 de la Ley Reguladora
de las Haciendas Locales), de la aprobación de planes e instrumentos
urbanísticos (Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo), o de la aprobación de la
evaluación de impacto ambiental (artículo 3 R.D. Legislativo 1302/1986). En
estos supuestos en los que la información pública tiene carácter preceptivo, la
jurisprudencia ha declarado reiteradamente que su incumplimiento supone la
omisión de un trámite esencial, lo que implica la invalidez del acto que pone fin
al procedimiento.
Su apertura se debe producir antes del trámite de audiencia a los

interesados. Para facilitar la participación ciudadana, la apertura del trámite de
información se anuncia públicamente en el B.O.E., en el Diario Oficial de la
Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que se pueda
examinar el expediente quien tenga interés en el asunto (artículo 83.2). El plazo
para formular alegaciones no puede ser inferior a veinte días.
Las alegaciones pueden ser de legalidad, fácticas, o incluso sobre

la oportunidad de la actuación proyectada. Quienes hayan formulado
alegaciones en este trámite no adquieren por ello la condición de interesados,
pero sí tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta
razonada.
- Propuesta de resolución.
Se trata del último trámite anterior a la terminación del

procedimiento, trámite que sólo tiene lugar cuando la competencia para resolver
recae en un órgano distinto del competente para instruir el procedimiento, en
cuyo caso será el instructor quien eleva la propuesta de resolución al órgano
resolutorio (artículo 88.7).
Tema 3
Aparte de eso, la LPAC se limita a mencionarlo cuando establece la

obligatoriedad del trámite de audiencia, al cual debe ser inmediatamente
posterior la propuesta de resolución (artículo 82.1), y también cuando se refiere
a que las alegaciones realizadas en cualquier momento anterior al trámite de
audiencia “serán tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolución” (segundo párrafo del artículo 76.1).
3.4.4 TERMINACIÓN (artículos 84-95 LPAC)
Una vez que se ha iniciado un procedimiento administrativo, la

Administración tiene la obligación legal de resolverlo. En el artículo 84 de la
LPAC se enumeran las formas en las cuales se puede producir la terminación
de los procedimientos administrativos: “pondrán fin al procedimiento la
resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud
cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento jurídico, y la
declaración de caducidad”. El punto 2 del mismo artículo añade que “también
producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de
terminarlo por causas sobrevenidas”.
Desde un punto de vista formal, se pueden distinguir aquellas

modalidades de terminación mediante un acto unilateral del órgano
competente, mediante un acuerdo bilateral entre la Administración y los
interesados, y mediante la técnica del silencio administrativo, que no supone
ni resolución ni acuerdo. Además, dentro del primer grupo, es decir, cuando el
procedimiento termina mediante un acto unilateral de la Administración, se
puede distinguir entre la resolución en sentido estricto, que se produce cuando
hay una decisión sobre el fondo del asunto (artículo 88 LPAC) y otras
resoluciones que no deciden sobre el fondo, sino que se limitan a formalizar la
terminación por diversas circunstancias: imposibilidad material, caducidad,
desistimiento y renuncia (artículo 21.1 LPAC).
Y desde un punto de vista material, ateniéndonos al contenido de

la terminación, cabe diferenciar entre aquellas modalidades en las que la
Administración emite un acto jurídico-administrativo, bien unilateral (resolución)
o bien bilateral (terminación convencional) que decide el fondo del asunto, de
aquellas otras en las que no se resuelve el fondo del asunto, bien por causa
imputable a los interesados (desistimiento, renuncia y caducidad), bien por
causa imputable a la Administración (caducidad por la falta de actuación de la
Tema 3
Administración y silencio administrativo), o bien por causa no imputable a

ninguno de ellos (imposibilidad sobrevenida).
- Resolución.
La resolución, en el sentido técnico-jurídico estricto al que se acaba

de aludir, es el modo normal de terminación del procedimiento administrativo.
La obligación de dictar resolución resulta inexcusable (artículo 21 LPAC) y la
Administración no puede abstenerse de dictarla “so pretexto de silencio,
oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso”, según
precisa el artículo 88.4.
Respecto a los requisitos que debe reunir la resolución, se puede

distinguir entre los requisitos materiales y los formales.
- Requisitos materiales.
En su resolución, la Administración debe dar respuesta a todas las

cuestiones planteadas en el procedimiento administrativo, tanto las
suscitadas por los propios interesados como las que no:
- Cuestiones planteadas por los interesados (artículo 88.1). La

Administración debe decidir sobre todas las cuestiones suscitadas por
los mismos a lo largo de la tramitación del procedimiento. Además, si
el procedimiento se inició por solicitud del interesado, la resolución
tiene que ser congruente con sus peticiones (artículo 88.2), sin que se
pueda conceder más de lo pedido (incongruencia “ultra petita”) ni
tampoco algo distinto (incongruencia “extra petita”), so pena de incurrir
en nulidad.
- Cuestiones conexas. Por mor de las exigencias del interés público

al que debe atender la Administración, la resolución también tiene que
decidir sobre aquellas cuestiones derivadas del procedimiento que no
han sido planteadas por los interesados (artículo 88.1). Si se produce
esta circunstancia, y para evitar la indefensión, se tiene que abrir
previamente un nuevo trámite de alegaciones a los interesados, para
que se pronuncien sobre estas nuevas cuestiones y puedan aportar
medios de prueba.
Tema 3
Además, en relación con el contenido de la resolución, existe una

garantía adicional para los interesados que es la prohibición de la “reformatio
in peius”: en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, la
resolución en ningún caso puede agravar su situación inicial (artículo 88.2). Si
ocurre que la Administración considera que en ese procedimiento se ha puesto
de relieve alguna circunstancia que puede empeorar la situación jurídica del
interesado, entonces tiene que incoar de oficio un nuevo procedimiento, pero no
puede utilizar la resolución de este primer procedimiento iniciado a solicitud del
interesado.
- Requisitos formales.
La LPAC no exige grandes formalidades específicas para las

resoluciones limitándose a indicar en su artículo 88.3 que “contendrán la
decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35”, a cuyos
efectos servirá de motivación “la aceptación de informes o dictámenes cuando
se incorporen al texto de la misma” (art. 88.6).
Alcanza un relieve particular el requisito de la motivación. La Ley

obliga a la Administración a motivar la mayoría de sus decisiones, lo que quiere
decir a hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales las
mismas se apoyan. Es un requisito de fondo y también es un requisito formal,
de tal manera que si las razones no se incorporan al acto, aunque existan
realmente, el acto quedaría viciado. La ley exige que sea expresa en los actos
que se determinan en el artículo 35.1 de la LPAC, entre ellos, los que: limiten
derechos subjetivos o intereses legítimos; resuelvan procedimientos de revisión
o recurso; se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes; se dicten
en el ejercicio de potestades discrecionales; y todas aquellas que deban serlo
en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. Por “actos que limiten
derechos subjetivos o intereses legítimos” hay que entender todos los actos
desfavorables, incluidos por supuesto los sancionadores. Particularmente
importante es la exigencia de motivación de los actos discrecionales, que ha
establecido la nueva Ley de Procedimiento Administrativo.
La motivación se realizará mediante una “sucinta referencia de

hechos y fundamentos de derecho “(artículo 35.1) y ha de ser suficiente, esto
es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la
decisión. No resulta correcto a estos efectos utilizar una fórmula convencional
(como por ejemplo la tan manida de “las alegaciones no desvirtúan…”) sin
establecer su conexión concreta con el caso del que se trata.
Tema 3
Además de la decisión que se toma, la resolución debe contener la

expresión de los recursos que se pueden presentar contra la misma, órgano
ante el que se tienen que presentar, y plazo para interponerlos (artículo 88.3).
Por último, si la resolución se adopta por delegación, debe hacer

constar expresamente esa circunstancia (artículo 9.4 LRJSP), y lo mismo si
existe delegación de firma (artículo 16.3 LRJSP).
- Terminación convencional.
Esta modalidad de terminación es una de las novedades que en su

momento trajo consigo la anterior Ley 30/1992, al posibilitar la terminación del
procedimiento mediante un acuerdo bilateral entre la Administración y los
interesados (artículo 86 de la vigente LPAC). Este acuerdo puede finalizar por
sí mismo el procedimiento, sustituyendo en ese caso a la resolución, o bien
puede vincular el contenido de dicha resolución. En estos casos, la
Administración renuncia, en principio, a imponer de forma imperativa y unilateral
su propio criterio y se esfuerza en encontrar un punto de equilibrio adecuado
entre los intereses públicos, por los que debe velar en todo caso, y los intereses
particulares de las personas, físicas o jurídicas, sin cuyo concurso no podría
conseguir sus objetivos.
Ahora bien, la LPAC, no contiene una autorización genérica para

la celebración de este tipo de acuerdos, sino que lo que hace es remitir la
posibilidad de los mismos a la normativa específica reguladora de cada
procedimiento. En consecuencia, para que se pueda aplicar, debe existir una
norma que regule su alcance, efectos y régimen jurídico (artículo 86.1). Algunos
de los procedimientos en los que se permite la terminación convencional son: el
procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración,
la concesión de subvenciones públicas, el otorgamiento de autorizaciones, o la
expropiación forzosa.
Como requisito formal, el acuerdo se tiene que plasmar en un

documento donde conste, como contenido mínimo necesario, la identificación
de las partes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia.
No es necesaria su publicación en todos los casos, sino sólo cuando así lo exijan
“su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados” (artículo 86.2).
En cuanto a sus límites, el acuerdo no puede tener por objeto el

propio fin de interés público que tenga encomendado la Administración, ni
Tema 3
materias que legalmente no son susceptibles de transacción (artículo 86.1).

Tampoco pueden suponer, en virtud del principio de legalidad, alteración de las
competencias atribuidas a los órganos administrativos (artículo 8.1 LRJSP ).
- Desistimiento y renuncia.
El desistimiento y la renuncia son modos anormales de terminación

del procedimiento, en el sentido de que impiden una resolución sobre el fondo
del asunto, en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado. Ambos
tienen en común la concurrencia de un apartamiento voluntario del interesado
de la acción inicialmente emprendida, aunque se diferencian entre sí en razón
del concreto alcance dado a esa retirada por quien la realiza.
En el caso del desistimiento, el abandono se refiere única y

exclusivamente al concreto procedimiento en el que este se produce y deja
intactos los eventuales derechos que puedan asistir al interesado y que éste
podrá ejercer, si le conviene, más adelante en otro procedimiento distinto.
Consiste, por tanto, en el abandono de la pretensión ejercitada en ese
procedimiento, mediante la declaración de la voluntad de no seguir
interviniendo en el mismo. En principio, el desistimiento no tiene límite alguno.
La renuncia, en cambio, se refiere a los derechos mismos, de los

que se hace dejación expresa, de forma que ya no podrán ser ejercitados en el
futuro. Es el abandono del derecho subjetivo, declarando la voluntad de no
hacerlo valer en ningún otro procedimiento. A diferencia del desistimiento, la
renuncia sí que tiene límites: resulta posible siempre que no contradiga el interés
público o perjudique a terceros (artículo 6.2 Código Civil).
Tanto el desistimiento como la renuncia se pueden efectuar en

cualquier momento del procedimiento y por cualquier medio que permita su
constancia (artículo 94.3 LPAC).
La Administración está obligada a aceptar el desistimiento y la

renuncia del interesado cuya solicitud dio lugar a la iniciación del procedimiento,
salvo que terceros interesados que se hayan personado en el procedimiento
insten su continuación (artículo 94.4), o que la Administración decida que la
cuestión entraña interés general o “fuera conveniente sustanciarla para su
definición y esclarecimiento” (artículo 94.5).
Tema 3
De cualquier modo, es necesario siempre un acto expreso de la

Administración y es este acto, no la simple declaración del interesado, el que
pone fin al procedimiento a todos los efectos. Este acto de la Administración,
que constituye una resolución en sentido amplio, se limitará a declarar concluso
el procedimiento, expresando la circunstancia del desistimiento o de la renuncia,
con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables (artículo 21.1
LPAC).
En los procedimientos iniciados de oficio, el desistimiento o la

renuncia de los interesados no afectan, en principio, a la continuidad de dichos
procedimientos.
El artículo 93 de la LPAC ha introducido como novedad la

posibilidad de que sea la propia Administración quien desista del
procedimiento, en los procedimientos iniciados de oficio, en los supuestos y con
los requisitos previstos en las leyes.
- Caducidad.
La caducidad supone la terminación de un procedimiento

administrativo, y el consiguiente archivo de las actuaciones, por su paralización
durante un periodo de tiempo determinado por la normativa aplicable.
La caducidad no produce otro efecto que la conclusión o extinción

del concreto procedimiento en el que tiene lugar. Los eventuales derechos del
interesado causante de la misma quedan, en principio, intactos y podrán ser
ejercitados posteriormente en otro procedimiento distinto. La caducidad, en
suma, no produce por sí sola la prescripción de las acciones del particular o
de la Administración, pero los procedimientos caducados tampoco interrumpen
plazos prescriptorios, que siguen su curso normal como si tales procedimientos
no hubieran existido (artículo 95.3 LPAC).
Los plazos de caducidad no admiten, en principio, interrupciones,

salvo “cuando se da una situación de fuerza mayor o cualquier otra causa
independiente de la voluntad de los interesados”.
La LPAC prevé dos tipos de caducidad del procedimiento, con un

régimen diverso:
- Caducidad por inactividad del interesado (artículo 95).
Tema 3
Esta caducidad se aplica sólo en los procedimientos iniciados a

solicitud del interesado.
La paralización del procedimiento debe ser imputable al

interesado, quien no realiza las actividades necesarias que permiten reanudar
la tramitación del procedimiento (artículo 95.1). Pero no debe tratarse de
trámites aislados, para cuyo incumplimiento está prevista como consecuencia
simplemente la preclusión de dicho trámite, sino que deben ser trámites
indispensables para dictar resolución. Por lo tanto, no toda pasividad u omisión
del interesado puede servir de base a una declaración de caducidad del
procedimiento sino solamente aquéllas, especialmente cualificadas, que
determinen la paralización del procedimiento por imposibilidad material de
continuarlo. Cualquier otra omisión o inactividad justifica sólo la pérdida del
trámite en cada caso conferido o, incluso, la resolución negativa del
procedimiento mismo, pero no su caducidad propiamente dicha, ya que, en la
medida en que sea posible la prosecución de la tramitación, la Administración
está expresamente obligada a impulsarla hasta su normal desenlace.
Aun cuando exista esa paralización imputable al interesado, este

tipo de caducidad no se produce automáticamente, sino que es preciso que
la Administración advierta al interesado de que, si no reanuda las actividades en
el plazo de tres meses, acordará la caducidad del procedimiento. Si transcurre
dicho plazo sin que el interesado realice la actividad requerida, la Administración
debe dictar una resolución (en sentido amplio), en la cual constata la existencia
de caducidad, declara la terminación del procedimiento y ordena el archivo del
expediente (artículo 21.1).
El artículo 95.4 declara inaplicable esta figura a los supuestos en

que la cuestión objeto del procedimiento entrañe un interés general o sea
conveniente su definición o esclarecimiento.
- Caducidad por inactividad de la Administración (artículo 25.1.b).
Esta clase de caducidad únicamente se puede producir en los

procedimientos iniciados de oficio que, además, sean susceptibles de
producir efectos desfavorables para los interesados.
El supuesto de hecho que da lugar a la caducidad es que la

Administración no dicta resolución dentro del plazo previsto para ello,
salvo que el procedimiento se hubiera paralizado por una causa imputable
Tema 3
únicamente al interesado, en cuyo caso durante ese periodo se interrumpe el

cómputo del plazo para resolver.
En estos casos, la caducidad se produce automáticamente, sin

necesidad de manifestación o requerimiento por parte del interesado, y debe ser
declarada por la Administración mediante una resolución (en sentido amplio)
que finaliza el procedimiento y ordena el archivo de las actuaciones.
- Imposibilidad material.
El artículo 84.2 de la LPAC ha añadido una nueva causa de

terminación del procedimiento, de carácter residual, que pretende englobar una
serie de supuestos heterogéneos que impiden o privan de sentido a la
continuación del procedimiento y que no son reconducibles a ninguna de las
anteriores formas de terminación. Se trata de una paralización del
procedimiento que no es imputable ni a la Administración ni al interesado,
sino que obedece a causas sobrevenidas.
Algunos ejemplos de imposibilidad material de continuar el

procedimiento por causas sobrevenidas son los siguientes: la muerte del
interesado cuando el objeto del procedimiento sea la imposición de una sanción
administrativa, o el ejercicio de derechos de éste que sólo él puede hacer valer
(solicitud por un único funcionario de una determinada vacante); los casos de
inexistencia, pérdida o destrucción del objeto del procedimiento, bien sea física
(solicitud de cesión de un inmueble público, que, entre tanto, se derrumba) o
jurídica (petición de autorización para realizar una actividad que entre tanto se
liberaliza); o, por último, los casos de pérdida de la competencia de la
Administración actuante.
En estos casos, que, como puede verse, tienen carácter marginal,

la Ley exige una resolución motivada (artículo 84.2), esto es, una decisión que
constate la imposibilidad de continuar la tramitación a partir de las circunstancias
concurrentes, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables
(artículo 21.1).
Tema 3

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DERECHO ADMINISTRATIVO II TEMA 3

Curso 2018/2019 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

3.1 CONCEPTO Y SIGNIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

De acuerdo con la clásica definición de MERKL, el “procedimiento”

De esta manera, podemos decir que el procedimiento

Para GARCÍA DE ENTERRÍA, el procedimiento administrativo tiene,

- Por una parte, cumple una función de garantía de los derechos de

que se tome no sólo sea correcta y procedente en términos jurídicos,

Como consecuencias de esta doble finalidad:

- La eficacia no puede suponer el sacrificio de aquellas garantías

- No se aplican exactamente las mismas garantías que el

3.2 EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL PROCEDIMIENTO

La exposición de Motivos de la primera ley española de

La diversidad de regulaciones de los procedimientos administrativos

La actuación a través de un procedimiento es un principio del

En este marco constitucional se aprobó la Ley 30/1992, de 25 de

posteriormente modificada en varias ocasiones, siendo quizás la reforma más

Siguiendo estas recomendaciones de la CORA se aprobó la

En lo referente a la regulación del procedimiento administrativo, la

Dado que, en materia de procedimiento, la LPAC se debe constreñir

Pero, ¿cómo se distribuyen concretamente las competencias

- En cuanto a las normas generales de los procedimientos

- Y las normas sobre procedimientos administrativos

El denominado “Procedimiento Administrativo Común” no es un

Derivado de lo anterior, GAMERO CASADO sostiene que la Ley que

sistema de fuentes, porque las garantías procedimentales establecidas por ella

La LPAC es aplicable a todo el Sector Público (artículo 2), dentro

Y también es aplicable incluso a la actividad no administrativa de las

No obstante, hay determinados procedimientos administrativos a

- Los procedimientos en materia tributaria (Disposición Adicional Primera

- Los actos de Seguridad Social y Desempleo (Disposición Adicional

- El procedimiento sancionador por infracciones en el orden social

- El procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial

- Los procedimientos en materia de extranjería y asilo (Disposición

La pluralidad de potestades y de campos de la actividad

• Procedimiento general - Procedimientos especiales. El

• Declarativos - ejecutivos - de simple gestión. Los declarativos

• Ordinarios - de urgencia. En estos últimos, los trámites se

GAMERO CASADO añade otras clasificaciones, entre las que tiene

3.2.2 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO

Para asegurar un mínimo de unidad entre los diferentes

Como ya vimos en el tema dedicado al principio de legalidad, la

Este principio de legalidad, que es aplicable en general a toda la

- Los actos administrativos solo se pueden producir mediante el

- Los actos administrativos solo se pueden aprobar por el órgano

El procedimiento, tanto si se inicia de oficio o a instancia de parte,

Esto constituye una diferencia fundamental con los procedimientos

El fundamento de este principio se encuentra en la función de

Algunas manifestaciones de este principio en la LPAC son el

Las partes en el procedimiento deben tener la posibilidad de hacer

- El derecho de audiencia (artículo 82 LPAC).

- La necesaria llamada al procedimiento de todos los interesados

- La posibilidad que tienen los interesados de formular alegaciones en

- La posibilidad de oponerse a cualquier actuación de la Administración,

En cualquier caso, este principio no tiene la misma extensión que en

Se refiere a la publicidad de las actuaciones administrativas para las

La publicidad general sólo se da en los procedimientos en que se

El procedimiento administrativo, a pesar de su enorme importancia,