TEMA 5

INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

5.1 LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN GENERAL

Es en el Derecho Civil en donde nace la teoría de invalidez de los

actos y negocios jurídicos, aunque en la actualidad esta construcción dogmática
constituye patrimonio común de la ciencia jurídica, formando parte de la Teoría
General del Derecho.

Los dos tipos de categorías básicas a analizar aquí son la nulidad

absoluta, radical o de pleno derecho, y la anulabilidad o nulidad relativa.

A) Actos jurídicos nulos de pleno derecho. La característica de

los mismos es que la ineficacia de este tipo de actos es intrínseca y por ello
carecen desde el primer momento de efectos jurídicos, sin necesidad de que
exista una impugnación de dichos actos jurídicos. Esto conlleva tres
consecuencias:

- Esa ineficacia es inmediata, “ipso iure”, de tal manera que no es

necesario que dicha ineficacia sea declarada por un Juez.

- Esa ineficacia es de carácter general o “erga omnes”, es decir,

frente a todos, de tal manera que cualquier persona, no solo el
afectado, puede poner de manifiesto la nulidad de ese acto
jurídico. Incluso el Juez, de oficio, puede declarar esa invalidez.
Esto conlleva además que todos los actos posteriores a ese acto
jurídico nulo de pleno derecho que sean consecuencia de aquel
son a su vez nulos.

- La ineficacia de ese acto jurídico nulo no puede evitarse mediante

la prescripción, ni tampoco mediante la convalidación por las
partes. La nulidad absoluta puede alegarse siempre.

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 Un ejemplo que se puede citar es el del contrato de arrendamiento
de una finca rústica en el que el arrendatario no es agricultor, ya que dicho
contrato sería un acto jurídico nulo según la legislación aplicable en esta materia.

B) La nulidad relativa o anulabilidad. Los efectos de esta invalidez

de los actos jurídicos son más limitados que los de la nulidad de pleno derecho.
El régimen jurídico de la anulabilidad está delimitado por dos coordenadas:

- El libre arbitrio de la persona afectada por la anulabilidad. Solo la

persona afectada puede pedir la declaración de nulidad de ese
acto jurídico dentro de un cierto plazo. Por ello, si no se recurre
ante el Juez el acto va a sanarse, es decir, se convalida. Además,
también se evita la invalidez si la persona afectada consiente en
ese acto, ya sea de manera expresa o tácita. Igualmente, el vicio
que causa la nulidad se puede subsanar por el propio autor del
acto inválido.

- El principio de seguridad jurídica. Si el interesado en que ese acto

jurídico resulte nulo no reacciona en el plazo, el acto anulable
también se sana, es decir, deja de ser inválido.

Esta teoría de los diferentes grados de invalidez se traslada

posteriormente al Derecho Administrativo. MUÑOZ MACHADO ha descrito en
detalle cómo se forman, en la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, las
nociones de acto inexistente y de acto nulo, y las de acto nulo/acto anulable en
el Derecho alemán. Pero esta traslación se produjo con unas modulaciones o
características propias de nuestra rama del Derecho. Estas peculiaridades
son:

a) El ámbito de las categorías de invalidez. En el Derecho Privado

la regla general es la nulidad absoluta de los actos contrarios a la ley. En
Derecho Administrativo ocurre lo contrario, es decir, la regla general, en los
casos de contravención del ordenamiento jurídico, es la anulabilidad. Si un
acto administrativo es contrario a la ley va a ser anulable y sólo será considerado
nulo de pleno derecho en los casos, tasados, en los que la ley fije expresamente
que sea así. Por lo tanto, como ya se ha dicho, la regla general es la de la
anulabilidad. Sólo en supuestos excepcionales y de especial gravedad se
incurre en nulidad de pleno derecho.

El que esta regla se invierta en el Derecho Administrativo obedece

a dos razones. La primera, la necesidad de seguridad jurídica en la actividad de
los particulares; el transcurso del plazo, si el acto es anulable, lo convalida, y

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ello proporciona la imprescindible seguridad jurídica. Y la segunda, una
necesidad de tipo práctico de la actuación de la Administración, ya que ésta
trabaja con actos administrativos en masa, lo cual, de aplicarse la regla general
de la nulidad posibilitaría un constante re-examen de los asuntos ya resueltos,
con la consiguiente pérdida de eficacia (MUÑOZ MACHADO, BOCANEGRA).

b) Otra característica es la presunción de validez de los actos

administrativos. Como vimos en el tema anterior, por expreso mandato legal
se entiende que el acto administrativo es válido salvo que alguien lo impugne y
demuestre lo contrario (artículo 39.1 de la LPAC). Sólo en los casos en los que
se demuestre una gravedad clara en la actuación de la Administración daría
lugar a la nulidad de pleno derecho.

Los actos nulos de pleno derecho no se presumen válidos. Otra cosa

es que surtan efectos ciertas partes del acto en base al principio “favor acti”,
que resulta de la presunción legal de validez. Este principio tiene una serie de
manifestaciones en nuestro Derecho positivo (LPAC):

- En Derecho Administrativo la invalidez de un acto no se

comunica a los actos administrativos posteriores que sean
independientes (artículo 49.1 LPAC).

- Otra técnica de garantía de este principio es la incomunicación

de la invalidez de una parte del acto administrativo a las otras
partes de ese acto que sean independientes (artículo 49.2
LPAC).

- La conservación de los actos y trámites cuyo contenido no esté

afectado por la nulidad (artículo 51 LPAC).

- La posibilidad de convalidar los actos anulables a través de la

subsanación de sus vicios, sin límite de tiempo (artículo 52. 1
LPAC).

Todas estas manifestaciones o técnicas apuntan a la presunción de

validez y a la conservación, dentro de lo posible, de la validez del acto
administrativo. Esto plantea un problema en el caso de los actos administrativos
nulos de pleno derecho, es decir, los que no deben surtir efectos por no existir
desde un principio. Pero llevándolo a la práctica y por el principio de autotutela,
si no hay recurso contra el mismo la Administración lo va a ejecutar, por lo que
obliga al administrado a interponer el recurso correspondiente contra ese acto

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nulo de pleno derecho, es decir, el administrado debe reaccionar frente a dicho
acto.

c) Las matizaciones a la imprescriptibilidad de los actos nulos.

La imprescriptibilidad de los actos nulos debería conllevar la existencia de un
plazo abierto indefinidamente para hacer valer la nulidad de pleno derecho en
los Tribunales. Pero esto no ocurre exactamente así en el ámbito del Derecho
Administrativo, donde el transcurso del plazo para recurrir supone la
imposibilidad de presentar recurso (tanto en vía administrativa como en vía
contencioso-administrativa), y ello aunque la impugnación se fundamente en la
nulidad de pleno derecho del acto. Pero, en estos supuestos, el Profesor
GARCÍA DE ENTERRÍA entiende que esa impugnación puede ejercitarse,
aunque hayan pasado los plazos para recurrir, mediante lo que se denomina
como “acción de nulidad”: el artículo 106.1 de la LPAC permite que las
Administraciones Públicas revisen en cualquier momento los actos nulos de
pleno derecho, por iniciativa propia “o a solicitud de interesado”. La
Administración, si el acto administrativo ha incurrido en alguno de los supuestos
del artículo 47.1, tiene que invalidarlo.

d) Y una última característica propia en Derecho Administrativo, que

no existe en el Derecho Privado, es que hay una especie de tercera categoría
en lo que se refiere a la invalidez de los actos. Son aquellos actos que a pesar
de ser contrarios a la ley no son inválidos, ni siquiera anulables, lo que
denominamos con el nombre de irregularidades no invalidantes. En este tipo
de acto administrativo, por el principio de economía procesal, dicha irregularidad
no conlleva a la invalidez del acto (artículo 48.2 y 3 LPAC).

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5.2 LA NULIDAD DE PLENO DERECHO

La nulidad radical o de pleno derecho es la máxima sanción que

puede recibir un acto administrativo, el máximo grado de invalidez. Por tal razón,
los vicios que el ordenamiento contempla como supuestos de nulidad absoluta
consisten en infracciones de especial gravedad y carácter evidente, que
atentan contra los principios fundamentales del sistema (GARCÍA LUENGO). El
acto nulo no reúne ni siquiera las condiciones mínimas para que pueda ser
considerado una manifestación válida de un poder público que actúa de
conformidad con el Ordenamiento Jurídico (BOCANEGRA), de ahí que resulte
ineficaz “ab initio”.

- Supuestos de nulidad de pleno derecho.

En nuestro ordenamiento se sigue un sistema de casos tasados, de

tal modo que sólo existirá nulidad de pleno derecho de los actos administrativos
en los supuestos expresamente previstos en la LPAC (artículo 47.1). A
continuación los pasamos a desgranar uno por uno.

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional.

Se trata de los actos lesivos de derechos y libertades fundamentales

establecidos en los artículos 14 a 29 y 30.2 de la CE. Es éste uno de los dos
tipos de nulidad absoluta introducidos ex novo por la anteriormente vigente LRJ-
PAC, innovación que obedeció en su momento a la doctrina establecida en este
sentido por las Sentencias constitucionales (entre las que cabe citar la STC
38/1981), y que deriva del carácter de los derechos y libertades fundamentales
como principios superiores al ordenamiento, dotados de efectividad inmediata y
preferente frente a todos los poderes públicos y, por supuesto, ante la
Administración y ante los Tribunales. Dichos derechos tienen carácter
imprescriptible e indisponible, y se encuentran protegidos por un procedimiento
preferente.

La lesión de ese derecho se puede producir porque se impida su

ejercicio (por ejemplo, la prohibición de celebrar una manifestación) o por una
limitación injustificada de su contenido (ejemplo: la aplicación de unos servicios
mínimos excesivos en una convocatoria de huelga). Algunos de los casos que
se plantean más a menudo tienen que ver con el artículo 24 de la CE. Un ejemplo
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de acto administrativo nulo de pleno derecho podría ser uno por el que se
deniega inmotivadamente la práctica de la prueba solicitada en un
procedimiento sancionador. Otro grupo bastante común serían aquellos actos
administrativos en los cuales se incurre en desigualdad en la aplicación de la ley
(artículo 14 CE). Y también los que impongan una sanción no tipificada en una
Ley, contraviniendo así el artículo 25 de la CE.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón

de la materia o del territorio.

El precepto se refiere a la incompetencia manifiesta del órgano

administrativo actuante. La interpretación usual de este primer supuesto de
nulidad absoluta ha girado siempre en torno al adverbio manifiestamente, que,
con la única ayuda del Diccionario de la Real Academia de la Lengua, se
identificaba con lo notorio, claro, evidente, irremediable o palmario. Así lo reflejó
la jurisprudencia del Tribunal Supremo: la incompetencia debe ser clara y nítida,
sin que exija esfuerzo interpretativo o intelectivo alguno. Este criterio de la
ostensibilidad de la infracción carece de todo tipo de rigor técnico y es por ello
muy poco seguro. De cualquier modo, la valoración de esta circunstancia ha de
hacerse en relación con cada caso concreto.

Como ya vimos, la competencia es uno de los elementos subjetivos

del acto administrativo. Y reviste tal importancia que si la incompetencia es por
razón de la materia o del territorio el acto es nulo de pleno derecho. No se
contempla aquí la incompetencia por razones jerárquicas, porque esta podría
ser convalidada sin problemas por el órgano jerárquicamente competente, lo
que la convierte en un supuesto claro de anulabilidad.

Estos son algunos ejemplos de actos administrativos dictados por

órganos manifiestamente incompetentes:

- Los actos dictados por la Administración en aquellas

competencias que corresponden a la jurisdicción laboral o
jurisdicción civil. Ejemplo: una orden de desahucio de un particular
dictada por un Alcalde, cuando la competencia corresponda en ese
caso a un Tribunal de la jurisdicción civil.

- Otro ejemplo que podemos citar: aquel supuesto en el que

alguien realiza una actividad consistente en lavar un vehículo en el
cauce de un río y el Delegado del Gobierno le impone una sanción
por uso de dominio hidráulico público, cuando la competencia para

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 sancionar dicha actividad es de la Confederación Hidrográfica
correspondiente.

- También sería otro ejemplo el recurso de reposición

resuelto por órgano diferente al que dictó el acto administrativo
recurrido. O el de la imposición de una sanción por un Alcalde por
circular por una carretera en un tramo que no es travesía.

c) Los que tengan un contenido imposible.

Aquí se incluyen, en primer lugar, los supuestos de imposibilidad

material o física. Ejemplo: la concesión a un agricultor de agua para regar pero
de un canal con poco caudal o sin agua; sería imposible que dicho agricultor
pudiera regar, esto sería una imposibilidad de carácter originario.

También son actos de contenido imposible aquellos de contenido

ambiguo o contenido indeterminado, que provoca que no se pueda saber qué
se está exigiendo Un ejemplo sería la resolución imponiendo una sanción de
tráfico en la que no se determina la cuantía. Este tipo de actos está muy próximo
a la categoría de los que se denominan actos inexistentes.

Otro ejemplo de acto de contenido imposible sería una resolución

de un recurso que en realidad no se ha interpuesto. O la aprobación de una
moción de censura, no contra un Alcalde si no contra un concejal. O la
adjudicación de un contrato administrativo a una persona que ha fallecido.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como

consecuencia de ésta.

La infracción penal comprende todos los delitos, incluyendo los

delitos leves (anteriormente denominados faltas).

Pero no sólo resultan nulos de pleno derecho los actos constitutivos

de una infracción penal sino también aquellos actos cuya existencia haya sido
posible como consecuencia de la infracción penal, es decir, aquellos que tengan
una relación directa con el acto constitutivo de delito.

Los supuestos más comunes son la prevaricación y el cohecho.

El primero es la emisión de una resolución injusta a sabiendas de que lo es. El
segundo lo comete aquel funcionario público que acepta la adquisición de una
determinada ventaja para dictar una resolución administrativa favorable a la
persona que le da la ventajA.

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 En estos dos supuestos esos actos administrativos son constitutivos
de delito y por lo tanto nulos de pleno derecho. Pero pueden existir unos actos
subsiguientes a los anteriores que también son nulos de pleno derecho, por
ejemplo, una resolución que se basa en un informe falso emitido previamente.

En coherencia con su consideración como actos nulos de pleno

derecho, en la Ley se establece la posibilidad de interponer el recurso
extraordinario de revisión contra los mismos (artículo 125 LPAC).

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento

legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas
esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados.

Este supuesto lo podemos subdividir en dos:

1) Ausencia de procedimiento establecido. El apartado e) dice

que debe haber una omisión total y absoluta del procedimiento legalmente
establecido, no valiendo que se haya cometido cualquier vicio procedimental, es
decir, se tiene que haber dictado con un olvido total del procedimiento.

Pero esto es difícil que concurra en la práctica, ya que existirá al

menos alguna apariencia de procedimiento en la mayoría de las ocasiones. Por
dicho motivo, este supuesto de nulidad de pleno derecho ha sido matizado por
los Tribunales y la doctrina en el sentido de que existiría nulidad siempre que se
omitan los trámites esenciales que integran un determinado procedimiento
administrativo, sin los cuales ese procedimiento es inidentificable. Ejemplo: en
la expropiación forzosa no podría procederse sin la oportuna declaración de
utilidad pública o necesidad de ocupación de ese bien en concreto, o si la
Administración toma el bien expropiado sin haber hecho el depósito que la
marca la Ley. También ocurre en aquellos procedimientos donde se regula como
trámite esencial de procedimiento la información pública. Especiales problemas
plantean los supuestos de omisión del trámite de audiencia: en algunos casos,
como el estudiado en la STS de 12-2-2001 (Ar. 628), la jurisprudencia ha
entendido que la omisión de este trámite provoca la nulidad radical del acto por
este motivo; pero en otras ocasiones, como ocurre en la STS de 11-7-2003 (Ar.
5433), no se ha estimado así.

Otro supuesto sería cuando la Administración sigue un

procedimiento pero no el procedimiento que concretamente está
establecido para ese supuesto de hecho. Por ejemplo: si la Administración

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adjudica directamente un contrato administrativo cuando lo que cabe hacer es
seguir el procedimiento de adjudicación del contrato previsto en la LCSP.
Igualmente, otro ejemplo sería cuando la Administración revisa un acto propio
de oficio sin seguir los trámites establecidos en los artículos 106 y 107 de la
LPAC. O cuando la ley marca que una determinada plaza en la función pública
se adjudique por oposición y la Administración lo hace a través de otro
procedimiento distinto al marcado en la Ley.

2) El quebranto de las normas esenciales para la formación de

la voluntad del órgano colegiado. Aquí esa infracción del procedimiento no
tiene que ser una omisión total y absoluta del procedimiento, si no que basta con
que se infrinjan algunas de las normas esenciales a los órganos colegiados
(artículos 15 a 18 de la LRJSP). Es precisamente la vulneración de esas normas
esenciales las que dan lugar a la nulidad de pleno derecho, entre otras:

- Cuando se convoca solo a parte de los miembros del órgano

colegiado.

- Cuando en la convocatoria no se acompaña el orden del día.

- Cuando se adopten acuerdos no incluidos en el orden del día.

- Cuando algunos de los miembros no tuvieran tal condición.

- Cuando no exista el quórum que esté marcado para la

constitución del órgano.

- Cuando los acuerdos no se adopten por la mayoría requerida

para su aprobación

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico

por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca
de los requisitos esenciales para su adquisición.

Es una causa de nulidad que se introdujo en la anteriormente

vigente LRJ-PAC, con la intención de evitar que se adquieran por silencio
administrativo derechos para los que no se reúnen ni siquiera los requisitos
mínimos.

La doctrina del Consejo de Estado ha declarado que esta causa de

nulidad únicamente es aplicable a actos muy graves y manifiestamente ilegales.
Los requisitos esenciales habría que verlos caso por caso, es decir, determinar

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qué presupuesto de hecho establece la ley para que el administrado pueda
adquirir un derecho o una facultad. Ejemplo: el Ayuntamiento concede una
licencia para edificación cuando el terreno no es edificable. O el nombramiento
como funcionario de carrera de quien carece de la titulación exigida por la
convocatoria.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición

de rango legal.

Es un supuesto abierto de nulidad de pleno derecho, ya que

cualquier norma con “rango legal” (lo que excluye que pueda hacerse mediante
un Reglamento) puede establecer cualquier otro caso. Algunos ejemplos los
podemos encontrar en:

- El ámbito de la contratación administrativa. Según el artículo

39 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, son
causas de nulidad de Derecho Administrativo de los contratos de las
Administraciones Públicas, además de las previstas en el artículo 47.1 de la
LPAC, entre otras:

- La falta de capacidad de obrar o de la solvencia económica,

financiera, técnica o profesional, debidamente acreditada, del
adjudicatario o el estar incurso el adjudicatario en alguna de las
prohibiciones o incompatibilidades señaladas en el artículo 49 de
dicha Ley.

- La carencia o insuficiencia de crédito.

- El ámbito urbanístico. El artículo 55 de la Ley del Suelo y

Rehabilitación Urbana (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo
7/2015, de 30 de octubre) declara nulas de pleno derecho las licencias que se
otorguen con infracción de la ordenación de zonas verdes.

- El ámbito de la ejecución de sentencias contencioso-

administrativas. Según el artículo 103 de la LJCA, serán nulos de pleno
derecho “los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las
sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”.

- El régimen local. Son nulos de pleno derecho los acuerdos

adoptados en sesiones extraordinarias sobre asuntos no comprendidos en su
convocatoria, así como los que se adopten en sesiones ordinarias sobre
materias no incluidas en el respectivo orden del día (artículo 51 TRRL).

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 - La normativa presupuestaria. El artículo 46 de la Ley 47/2003,
de 26 de noviembre, General Presupuestaria establece la nulidad de pleno
derecho de los actos administrativos en los que se adquieran compromisos de
gasto por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados
de gastos.

- Consecuencias jurídicas de la nulidad de pleno derecho.

Las consecuencias jurídicas de que los actos administrativos

hayan incurrido en nulidad de pleno derecho son las siguientes:

- Son ineficaces “ab initio”. No resultan jurídicamente obligatorios.

- No pueden ser objeto de convalidación y son insubsanables,

como se deduce, “sensu contrario”, de lo establecido en el artículo 52 de la
LPAC.

- El consentimiento del afectado no puede convertir en válido un acto

que es inválido por ser nulo de pleno derecho. Si un interesado no interpone el
recurso correspondiente en el plazo establecido esto no supone que el acto sea
inatacable, y ello es así porque a través de la acción de nulidad se puede solicitar
que la Administración lo declare nulo de pleno derecho (artículo 106.1 de la
LPAC, ya visto). Son por lo tanto recurribles (bien que sea mediante la acción
de nulidad) en todo tiempo.

- La nulidad de pleno derecho puede ser declarada de oficio

(artículo 106.1). La gravedad de los vicios que la determinan trasciende del puro
interés de la persona a la que afecta y repercute sobre el orden general, por lo
que dicha nulidad de pleno derecho resulta ser entonces de orden público lo
cual explica que pueda ser declarada de oficio por la propia Administración e
incluso, por los Tribunales, aún en el supuesto de que nadie haya solicitado esa
declaración. Ello supone, además, que si el asunto llega a los Juzgados y
Tribunales, éstos lo tienen que examinar en primer lugar, incluso si no lo alegan
las partes.

- La declaración de nulidad produce siempre efectos “ex tunc”.

Supone la eliminación radical del acto, el cual se considera que no llegó a existir,
por lo que deben eliminarse los efectos del mismo que aún subsistan.

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5.3 LA ANULABILIDAD

Si la infracción del ordenamiento jurídico cometida por el acto

administrativo no la podemos subsumir en alguno de los supuestos del artículo
47.1 de la LPAC, ese acto estaría viciado de nulidad relativa.

Esta anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio

exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Ello quiere decir que se le
da la posibilidad de que reaccione frente al acto administrativo anulable con la
interposición del correspondiente recurso, mediante el cual solicitaría la
declaración de nulidad de dicho acto. Y si el particular no interpone el recurso,
el acto, a pesar de incurrir en causa de anulabilidad, se entiende válido a partir
de ese momento. Si la reacción impugnatoria del afectado no se produce, el
ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este modo, se
considera purgado en aras de la seguridad jurídica.

Hasta aquí, el régimen de la anulabilidad de los actos

administrativos no difiere en nada de la de los actos y negocios jurídicos
privados. Sin embargo, ha existido una diferencia muy importante entre ambos
campos, administrativo y privado, y es la siguiente:

- En el Derecho Privado el plazo para hacer valer la anulabilidad

de un acto o negocio jurídico es un plazo más amplio que en el Derecho
Administrativo, ya que en Derecho Privado suele medirse por años. Además,
ese plazo es de prescripción, lo cual significa que puede ser objeto de
interrupción.

- En el Derecho Administrativo, por el contrario, debido al

principio de seguridad jurídica y de eficacia administrativa, los plazos son mucho
más breves. Aquí hablamos de un plazo medido en días o en meses. Además,
ese plazo para presentar el recurso o alegaciones es de caducidad, es decir,
no se interrumpe ni se abre un nuevo plazo. Y si el afectado no recurre en esos
plazos tan fugaces de tiempo, esto determina que ya no pueda iniciar la vía
contencioso-administrativa contra ese acto, siendo el acto definitivo e irrecurrible
(artículo 28 LJCA).

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Tema 5
- Supuestos de anulabilidad
Para BOCANEGRA, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1
de la LPAC hay que entender que cualquier acto administrativo ilegal es
anulable, salvo que se trate, por excepción, de un acto nulo de pleno derecho,
o, en el extremo opuesto, de un acto incurso en una mera irregularidad no
invalidante. La anulabilidad de los actos administrativos, por lo tanto, es una
figura residual y genérica, que está limitada entre dos niveles: por arriba, los
vicios determinantes de nulidad de pleno derecho establecidos en el artículo
47.1 de la LPAC; por abajo, las irregularidades no invalidantes a que se refieren
los números 2 y 3 del artículo 48 de la LPAC.

Los vicios que acarrean la anulabilidad son los que están

expuestos, de manera muy genérica, en el artículo 48.1 de la Ley: cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Dada la generalidad de la expresión “cualquier infracción del

ordenamiento jurídico”, los supuestos de ilegalidad que pueden producir, en
la práctica, la anulabilidad son de lo más variado: inexistencia del presupuesto
de hecho de la norma, aplicación de normas no vigentes, interpretación
incorrecta de preceptos legales, etc. Un claro ejemplo de una infracción del
ordenamiento jurídico que da lugar a la anulabilidad es la incompetencia
manifiesta del órgano que dicte el acto por razón de la jerarquía, ya que la
misma supone un vicio que no es reputado expresamente como de nulidad de
pleno derecho (cosa que sí ocurre cuando dicha incompetencia manifiesta es
material o territorial).

Por lo que respecta a la desviación de poder, la misma se

produce cuando hay un ejercicio de potestades administrativas para fines
distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (artículo 70.2 LJCA). Por lo
tanto, habrá desviación de poder tanto cuando la Administración persiga con su
actuación un fin privado ajeno por completo a los intereses generales, como
cuando lo que persigue es un fin público distinto del previsto en la norma que
habilita su actuación. Se trata de “una discordancia entre el ordenamiento
jurídico y la actividad administrativa, en cuanto con ésta se persiguen fines
distintos de los objetivos previstos en aquél, inspirándose en la satisfacción del
bien común que es el que debe constituir la meta de la actividad administrativa”
(STS 14-10-1989; Ar. 7058).

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- Anulabilidad y defectos de forma.

Mientras que los vicios materiales del acto son siempre

determinantes de su anulabilidad (salvo en el caso de que sean supuestos
nulidad de pleno derecho), eso no ocurre así con los vicios formales. Por esto,
resulta relevante precisar bien el tratamiento que se le da en la Ley a los
llamados defectos de forma (artículo 48.2 LPAC). Y es que, aunque tales
defectos formales suponen, claro está, una infracción del ordenamiento jurídico,
de acuerdo con lo previsto en la LPAC su concurrencia sólo determina la
anulabilidad en dos supuestos concretos: cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables, o bien cuando dé lugar a la indefensión de
los interesados.

En cuanto al primero de los supuestos, la carencia de los

requisitos formales indispensables, para BOCANEGRA se trataría
únicamente de aquellos vicios de forma o de procedimiento que no permitan
conocer si el acto es o no válido en cuanto al fondo, como por ejemplo, cuando
falta un informe técnico preceptivo que hace imposible valorar si se cumplen los
requisitos legales de una actividad industrial que tiene que respetar el medio
ambiente.

El otro supuesto de defecto de forma invalidante, es el de que se

haya provocado la indefensión de los interesados. GAMERO pone como
ejemplos de este supuesto la denegación indebida de una prueba, la omisión de
un trámite de alegaciones, o la falta de motivación de un acto restrictivo de
derechos.

Este supuesto merece alguna precisión, porque ha sido muy

matizado por la doctrina y la jurisprudencia.

Así, GARCÍA DE ENTERRÍA entiende que es difícil que se

produzca dicha indefensión, porque, desde una perspectiva dinámica, el
procedimiento administrativo y la vía de recurso ofrecen al particular
oportunidades continuas de defenderse y de hacer valer sus puntos de vista, lo
cual contribuye a reducir progresivamente la inicial trascendencia de un vicio de
forma o de una infracción procedimental. Por ejemplo, si el interesado no fue
oído en el expediente primitivo esa falta puede eventualmente remediarse con
la interposición del correspondiente recurso, cuya propia tramitación incluye un
nuevo período de audiencia y vista del expediente. De este modo, la
interposición de un recurso permite a la Administración poner en juego los
poderes de convalidación que le reconoce el artículo 52 de la LPAC y subsanar
los defectos iniciales una vez advertida su existencia. Así, lo probable es que

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cuando se llegue a alcanzar la resolución capaz de causar estado en la vía
administrativa, los vicios formales del acto inicial hayan quedado totalmente
eliminados. Pero si esto no fuera así y subsistiera todavía una sombra de
indefensión, el propio recurso contencioso-administrativo ofrece a lo largo de su
tramitación nuevas oportunidades de eliminar esa sombra (alegaciones, prueba,
diligencias finales, etc.).

Por lo tanto, el vicio de forma invalidante ha sido objeto de una

reducción progresiva. La jurisprudencia sólo anula los actos administrativos
cuando la indefensión ha sido real, y no basta con su mera alegación: si, a pesar
de haberse cometido un vicio formal, los particulares han podido ejercer
materialmente su defensa, no se anula el acto administrativo (STC 157/2000 y
STS de 22-11-2000).

- Consecuencias jurídicas de la anulabilidad.

Los actos administrativos que incurren en anulabilidad presentan

las siguientes características, que resultan opuestas, en principio, a las
correlativas de los actos nulos:

- Al contrario de los actos nulos de pleno derecho, los actos

anulables no son ineficaces “ab initio”, sino que surten efectos mientras no se
anule o se suspenda su eficacia.

- De no impugnarse en plazo, se convierten en firmes y consentidos,

lo cual impide que se puedan ya recurrir (salvo los supuestos excepcionales y
tasados en que procede el recurso extraordinario de revisión).

- Pueden ser convalidados o subsanados, en la forma que se verá

en el último epígrafe de este Tema.

- Los efectos de la declaración de anulabilidad son “ex nunc”, esto

es, desde que se produce dicha declaración.

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Tema 5
5.4 IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES

Son todos aquellos supuestos en que se incurre en un defecto de

forma pero el mismo no da lugar a la anulabilidad del acto, porque el defecto es
de tan escasa entidad que carece de trascendencia anulatoria.

Se trata de aquellos defectos formales que no podemos incluir

dentro de los que, según el artículo 48.2, provocan la anulabilidad del acto. Es
decir, por interpretación “sensu contrario” del mencionado precepto, son los
defectos de forma que no provocan indefensión de los interesados o no
producen la carencia de los requisitos indispensables para el fin del acto. Un
ejemplo, citado por GAMERO, sería el de la ausencia de unos de los miembros
del órgano colegiado en la toma de una decisión, cuando con el resto de los
componentes se alcanza igualmente la mayoría requerida para adoptar el
acuerdo (STS de 9-4-1996; Ar. 3227).

Esto ocurre en relación con los actos administrativos dictados

fuera del plazo establecido en cada caso por la Ley (artículo 48.3 LPAC). Esta
actuación fuera de tiempo tampoco determina la invalidez del acto, salvo en el
supuesto de que el término o plazo sea verdaderamente esencial. Por ejemplo,
cuando la Ley determina que en un procedimiento sancionador hay un plazo
máximo para resolver y que la falta de resolución administrativa en ese plazo
supone la caducidad del procedimiento. Aquí sí sería esencial el plazo.

Al margen de estos supuestos excepcionales, la inobservancia del

plazo de actuación por la Administración no invalida esa actuación, si bien puede
determinar la responsabilidad del funcionario causante de la demora o la de la
propia Administración, si ello ha dado lugar a perjuicio para el particular afectado
por el acto dictado fuera del tiempo. Por ejemplo, la Ley obliga a notificar a los
interesados los actos que les afecten en el plazo de 10 días. Si un funcionario
ha incumplido ese plazo ello no supondría la invalidez del acto, pero aunque no
se invalide el acto, si el retraso ocasiona perjuicios a un particular, éste puede
pedir que se le indemnice por el daño causado por la mala actuación de la
Administración. Y el funcionario responsable podría ser objeto de una corrección
disciplinaria.

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Tema 5
5.5 CONVALIDACIÓN, CONVERSIÓN E INCOMUNICACIÓN DE LA
INVALIDEZ

La presunción de validez de los actos administrativos se traduce en

un principio favorable a la conservación de los mismos (el principio “favor acti”),
que da lugar a una serie de técnicas concretas que vienen a mitigar la
anulabilidad de los actos administrativos, técnicas a las que la LPAC ha dado
consagración en el Derecho positivo.

- Convalidación de los actos anulables (artículo 52 LPAC).

Consiste en un mecanismo a través del cual la Administración autora

del acto subsana los vicios de que adolece ese acto que sean subsanables, para
evitar la posible anulación del mismo. Aunque pueden existir muchos otros
supuestos de vicios susceptibles de subsanación, concretamente, el referido
artículo 52 hace referencia expresa a dos tipos de vicios:

a) La incompetencia jerárquica. En caso de que se produzca este tipo

de incompetencia, se convalida el acto mediante la ratificación por el
órgano superior (artículo 52.3). Así, el acto deja de ser inválido.

b) Otro supuesto de convalidación es cuando el vicio consiste en la falta

de autorización de otro órgano administrativo. En estos casos si
ese órgano administrativo otorga la autorización el acto se convalida
(artículo 52.4).

La convalidación se debe realizar a través de un acto nuevo de

convalidación, que se debe dictar por el órgano competente para ello. Además,
este acto convalidante solo puede producir efectos a partir de la fecha en que
se dicta. Y no procede cuando se provoque indefensión (STS de 28-1-1981; Ar.
1119).

Evidentemente, la convalidación sólo puede operar en relación con

los actos anulables, nunca en los actos nulos de pleno derecho.

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Tema 5
- Conversión de los actos viciados (artículo 50 LPAC).

A través de este mecanismo, a pesar de que el acto viciado se

mantiene como inválido, es posible que produzca efectos si contiene los
elementos de un acto válido. Ejemplo: un Alcalde decide crear una comisión de
asesoramiento. El Alcalde lo aprueba y dicta el correspondiente acto
administrativo. Este acto es anulable ya que el Alcalde no tiene la competencia,
sino el Pleno. A través de la técnica vista de conversión, el Alcalde tiene la
potestad para hacer la propuesta que pueda servir para un acto sucesivo que
sería la aprobación de la propuesta por el Pleno.

- Incomunicación de la invalidez (artículo 49 LPAC).

Significa que la invalidez no se transmite más allá de sus límites

estrictos. Esta incomunicación es de dos clases:

a) La invalidez de un acto no se comunica automáticamente a

los actos sucesivos en el procedimiento que sean independientes del
primero (artículo 49.1 LPAC). Por ejemplo, los sucesivos actos de trámite: Lo
que ocurre en la práctica es que entre los actos sucesivos es difícil encontrar
actos independientes ya que el procedimiento administrativo es una
concatenación de actos para resolver la cuestión planteada.

b) Validez de aquellas partes del acto que sean independientes

de la parte inválida (artículo 49.2 LPAC). La invalidez en parte de un acto
administrativo no implica la de las partes del mismo independientes de aquella,
salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto
administrativo no se hubiera dictado. Un ejemplo de invalidez parcial: la
Confederación Hidrográfica del Guadiana impone, por tomar agua de un cauce
público sin autorización, una sanción de multa y la obligación de resarcimiento
de los daños ocasionados. Podría darse el caso de que la infracción hubiera
prescrito, pero que la obligación de indemnización (que tiene diferente, y más
amplio, plazo de prescripción) no. En tal supuesto, habría una parte de la
resolución inválida (la sanción) y otra válida (la obligación de indemnizar).

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