Guía conceptual tema 2.

Advertencia previa. Con la finalidad de facilitar el estudio de la asignatura y el seguimiento de las

clases se proporciona una guía conceptual que contiene el resumen del contenido de las lecciones
que componen el programa, si bien debe tenerse en cuenta que se trata simplemente de una
herramienta de apoyo al estudio que ha de completarse con las propias explicaciones de clase y la
consulta directa de los textos legales debidamente actualizados. Asimismo, el estudio de alguno de
los manuales recomendados resulta imprescindible

1. Validez e invalidez de los actos administrativos.-

El artículo 39 LPAC parte de la presunción de validez de los actos

administrativos, por lo que será necesaria la impugnación de los mismos para desmantelar
lo que no deja de ser una apariencia cuando el acto contraviene el ordenamiento jurídico.

Dentro de la categoría general de la invalidez existen diversas especies: los vicios

más graves y trascendentes de los actos administrativos son determinantes de nulidad de
pleno derecho o radical, los de menor entidad de anulabilidad, mientras que las meras
irregularidades carecen de la entidad suficiente para impedir que el acto produzca sus
efectos válidamente. Finalmente, alguna doctrina habla de inexistencia para referirse a
aquellos supuestos en que el acto carece de la apariencia jurídica de tal.

Podemos sistematizar las diferencias entre la nulidad y la anulabilidad diciendo

que en el ámbito del Derecho Administrativo no opera la tradicional distinción en
función de la cual el acto nulo no produce efectos desde el inicio (regla quod nullum est
nullum effectum producit) y los anulables son eficaces hasta que no son anulados. En
efecto, todos los actos administrativos, sea cual sea su grado de invalidez, producen por
regla general efectos desde que son emanados. Tampoco es una diferencia entre ambas
figuras el que la resolución que se pronuncie sobre la nulidad produzca efectos ex tunc y
tenga naturaleza declarativa, mientras que la que lo hace sobre la anulabilidad produzca
efectos ex nunc y goce de naturaleza constitutiva. Dado que en ambos casos nos
encontramos ante actos existentes y eficaces, el pronunciamiento tendrá en todo caso
carácter constitutivo y eliminará del mundo jurídico algo que ya existía.

Las diferencias entre nulidad y anulabilidad modernamente ofrecidas por la

doctrina administrativista, se reducen a señalar que la nulidad es la consecuencia que
corresponde a actos que lesionan bienes especialmente transcendentes para el
ordenamiento jurídico, categoría que se ha reconducido a través del concepto de “orden
público”, mientras que la anulabilidad es la consecuencia invalidante de actos que
lesionan bienes que atienen exclusivamente al/los destinatario/s del acto. Por ello, se
dice que la acción para hacer valer la nulidad no prescribe y puede ser interpuesta en
cualquier momento, mientras que la acción para hacer valer la anulabilidad está
sometida a los breves plazos de caducidad de los recursos. Asimismo, mientras los actos
anulables son subsanables, esto es, su disconformidad con el ordenamiento se considera
irrelevante si el sujeto afectado por el acto no interpone los recursos en plazo, los actos
nulos no pueden ser subsanados por el transcurso del tiempo.
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a) Nulidad de pleno derecho

Los supuestos que dan lugar a la nulidad del acto se recogen en el artículo 47
LPAC:

a/ los que “lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional”, con lo que se ahonda en la protección de principios del ordenamiento
jurídico dotados de una efectividad inmediata y preferente frente a los poderes públicos
tras la CE.

b/ los “dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia

o del territorio”, quedando excluida la incompetencia por razón de la jerarquía ante la
posibilidad de convalidación por el superior jerárquico (artículo 52.3 LPAC), si bien no
se explica la diferencia de criterio cuando la incompetencia jerárquica es manifiesta y la
distancia entre ambos órganos en la cadena es grande. En todo caso, la incompetencia ha
de ser “manifiesta”, es decir “notoria, evidente y aparezca de manera clara, sin que exija
esfuerzo dialéctico alguno su comprobación”, lo cual parece todo menos un criterio
objetivo.

c/ los que “tengan un contenido imposible”, la imposibilidad puede de tener un

carácter material o jurídico, y ha de ser originaria, ya que la sobrevenida afecta a la
eficacia, pero no a la validez. En todo caso, también cabría en este supuesto la
imposibilidad lógica cuando la aplicación de un elemento del acto implica la imposibilidad
del efecto requerido por otro.

d/ los que sean “constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia

de ésta”, siendo necesaria, en el segundo supuesto, una relación de causalidad entre la
infracción y el acto viciado y quedando englobados tanto los delitos como las faltas
(criticable porque en muchas ocasiones lo que determina la inclusión de una infracción en
el Código Penal son meros criterios de oportunidad).

e/ los dictados “prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido

o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de
los órganos colegiados”, (falta de quorum, defecto de composición o no respeto a la
voluntad mayoritaria). Este precepto también incluye la omisión de trámites esenciales que
caractericen al procedimiento, ya que si se circunscribe a aquellos supuestos en que el acto
se ha dictado “de plano”, sin procedimiento alguno, carecería de operatividad práctica.

f/ los actos “expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición”, la referencia a los requisitos esenciales, junto al carácter excepcional de la
figura de la nulidad de pleno derecho, obligan a excluir una generalización en la aplicación
del precepto.

g/ “cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango

legal”.

b) Anulabilidad

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La anulabilidad se regula en el artículo 48 LPAC, donde se establece que son

anulables los actos de la Administración Pública que incurran en cualquier infracción del
Ordenamiento Jurídico, incluida la desviación de poder, por lo que se trata de la regla
general en materia de invalidez de los actos administrativos.

A las meras irregularidades se refieren los párrafos 2 y 3 de ambos preceptos al

señalar que:
- el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos esenciales para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados;
- la realización de actuaciones fuera de plazo sólo implicará la anulabilidad cuando
así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

La presunción de validez de que gozan los actos administrativos se traduce en el

principio “favor acti”, al servicio del cual la Ley prevé una serie de reglas:
- la convalidación, por medio de la subsanación de los vicios determinantes de
anulabilidad, con efectos ex nunc, a no ser que se den los requisitos para la retroactividad
(artículo 52 LPAC).
- la conversión del acto nulo o anulable que, sin embargo, contenga los elementos
constitutivos de otro distinto, en cuyo caso producirá los efectos de éste (artículo 50
LPAC);
- la no comunicación de la invalidez de los actos o trámites respecto de aquellos
otros que sean independientes de los anteriores, así como la no comunicación de la
invalidez de parte de un acto a las demás partes del mismo que sean independientes de
aquella, salvo que la parte viciada fuera determinante para dictar el acto (artículo 49
LPAC); de ahí que el artículo 51 LPAC disponga que el órgano que declare la nulidad o
anule las actuaciones ordenará la conservación de los actos o trámites cuyo contenido se
hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

2. Eficacia de los actos administrativos. Suspensión de la eficacia

La eficacia es aquella característica de los actos administrativos en virtud de la

cual se producen las consecuencias, previstas en el Ordenamiento Jurídico, a que el acto
se destina.

El artículo 39 LPAC señala que los actos de las Administraciones públicas sujetos
al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en
que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa; pero la eficacia puede quedar
diferida en más casos:
* el propio acto o una disposición así lo dispongan (artículos 39 y 98 LPAC);
* así lo exija el contenido del acto (artículo 39.2 LPAC);
* la eficacia esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior
(artículo 39.2 y 98 LPAC);
* en el caso de actos sancionadores, no serán eficaces hasta que pongan fin a la vía
administrativa (artículo 98.1 LPAC)
* que se acuerde la suspensión del acto.

El legislador contempla, no obstante, la posibilidad de que se proceda a la

suspensión de la eficacia de los actos administrativos, medida cautelar y provisional
llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso o a garantizar la imposición del criterio

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del ente que ostenta la tutela o el control, de forma que si resulta inválido o es revocado, la
eficacia cesa definitivamente (GARCÍA DE ENTERRÍA).

Por lo que se refiere al recurso administrativo, el artículo 118 LPAC establece que
su interposición no suspende la ejecución del acto impugnado salvo que se establezca
expresamente lo contrario. No obstante, el órgano al que competa la resolución del recurso
podrá suspender la eficacia del acto impugnado en uno de los siguientes casos:
* que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación;
* que la impugnación se fundamente en una de las causas de nulidad de pleno
derecho.

Todo ello previa la ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que

causaría el interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al
recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. En todo caso, si
no se resolviera expresamente sobre la petición de suspensión dentro del plazo de treinta
días desde la entrada de la solicitud en el registro de la Administración u organismo
competente para decidirla debe entenderse suspendida la eficacia del acto impugnado. No
obstante, cuando la suspensión pudiera ocasionar perjuicios al interés público o de terceros
deberán adoptarse las medidas cautelares apropiadas para su protección, si bien en la
regulación de la LPAC (artículo 117.4) la garantía habrá de concretarse en los términos
de una disposición reglamentaria que aún está sin dictar.

Asimismo, la suspensión acordada en vía administrativa se prolongará a la judicial

en caso de que se interponga la correspondiente acción en sede contencioso-administrativa,
bastando para ello que en el recurso de interposición se solicite expresamente. Dicha
suspensión se prolongará, al menos, hasta que el órgano judicial resuelva sobre dicha
solicitud, de manera que la Administración Pública no podría ejecutar el acto impugnado.

3. La ejecución forzosa de los actos administrativos

A pesar de que el rótulo del artículo 98 LPAC haga referencia a la ejecutoriedad,

su contenido refleja la ejecutividad de los actos administrativos, mientras que la
ejecutoriedad se regula en el artículo 99 LPAC.

El fundamento de ambas características radica en las siguientes razones:

1) formalmente, en la presunción de legalidad de los actos, de su ajuste a Derecho;
se trata de una presunción iuris tantum, por lo que queda abierta la posibilidad de
impugnar el acto administrativo y demostrar su ilegalidad;
2) desde una perspectiva material, en que la actuación de la Administración Pública
se dirige a la salvaguarda y defensa del interés general, el cual debe imponerse de forma
eficaz a los intereses particulares de cada uno de los ciudadanos, exigencia que encuentra
su reflejo en el artículo 103 CE.

La ejecutoriedad (también denominada ejecución forzosa o acción de oficio) no

opera cuando es a la Administración Pública autora del acto a la que se le imputa la
obligación, ya que en este supuesto es imprescindible acudir a la vía judicial a tenor de lo
dispuesto en el artículo artículo 25.2 LJCA.

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 Guía conceptual tema 2. Derecho Administrativo II

Ahora bien, la prerrogativa de la ejecución forzosa de los actos administrativos

requiere ser llevada a cabo según unas reglas esenciales cuyo incumplimiento puede
determinar la invalidez de la actuación administrativa:
* es necesario un acto que declare el derecho a ejecutar, debiendo ofrecer una
constancia formal inequívoca y una certeza del contenido y del destinatario, de forma que
sea innecesaria una interpretación de su alcance y extensión;
* la ejecución forzosa se limite, simplemente, a cumplir la obligación insatisfecha
que se deriva del acto que se pretende ejecutar; de ahí que si la ejecución comporta una
mayor onerosidad que la que se deriva del acto sea necesaria una disposición expresa que
lo autorice;
* la ejecución se ha de llevar a cabo por el órgano competente (artículo 99
LPAC).

Como garantías genéricas de los distintos medios de ejecución forzosa hemos

de señalar las siguientes:
a) es necesario el apercibimiento previo a la ejecución (artículo 99 LPAC), lo que
viene a constituir una oportunidad que se concede al destinatario para que proceda al
cumplimiento voluntario en el plazo que se señala; incluso, el artículo 97.2 LPAC obliga
al órgano que ordene un acto de ejecución material a notificar al interesado la resolución
que autorice la actuación administrativa;
b) respeto al principio de la proporcionalidad entre los medios empleados y los
fines que se persiguen (artículo 34 LPAC: el contenido de los actos será adecuado a los
fines de aquéllos), tanto a la hora de elegir entre los diversos medios, como al aplicar
concretamente cada uno de ellos (artículo 100 LPAC);
c) respecto al principio del “favor libertatis” cuando sean susceptibles de ser
utilizados varios medios de ejecución forzosa, se optará por el que suponga una menor
restricción para la libertad individual (artículo 100.2 LPAC);
d) la elección del medio a utilizar en cada caso no es una facultad discrecional de la
Administración Pública, ya que el legislador vincula cada uno de ellos a unos tipos de
obligaciones concretas;
e) cuando la ejecución de un acto implique la entrada en un domicilio será
necesaria la autorización del interesado y, en su defecto, la autorización judicial (artículo
100.3 LPAC).

A/ apremio sobre el patrimonio (artículo 101 LPAC); tiene lugar cuando se trata
de hacer efectiva una deuda consistente en una cantidad líquida, debiendo estar establecida
la obligación pecuniaria con arreglo a una norma con rango legal. Para su puesta en
práctica será necesario respetar el procedimiento que establece fundamentalmente el
Reglamento General de Recaudación: notificación de la liquidación, certificación de
descubierto ante el impago en período voluntario y expedición del correspondiente título
ejecutivo. Una vez iniciada la vía de apremio se devenga el correspondiente recargo y los
intereses de demora desde el día siguiente al vencimiento de la deuda impagada. En última
instancia, si persigue el incumplimiento por parte del deudor, se procede al embargo de sus
bienes a fin de ser ejecutados en la correspondiente subasta.

B/ ejecución subsidiaria: supone la realización por la propia Administración

Pública o un tercero de lo ordenado en el acto previo, si bien por cuenta del obligado,
quien debe soportar los gastos. En consecuencia, este medio sólo procede en aquellos
supuestos en que la obligación exigible no sea personalísima (artículo 102 LPAC).

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C/ multa coercitiva: (artículo 103 LPAC) consiste en una medida de

constreñimiento económico que impone la Administración Pública para conseguir la
ejecución de determinados actos ante la desobediencia del obligado, siendo necesaria una
habilitación legal previa. Se diferencia de la sanción administrativa en que:
-requiere la existencia de un acto administrativo previo;
-su finalidad es constreñir al cumplimiento de dicho acto previo, y no la represión
de una conducta;
-existe la posibilidad de una reiteración temporal.

D/ compulsión sobre las personas: (artículo 104 LPAC) implica el empleo de la

fuerza sobre las personas para llevar a efecto el contenido del acto administrativo. Esta
intensidad determina su carácter residual y la necesidad de que su aplicación esté prevista
por una disposición legal. Su principal campo de aplicación radica en las obligaciones
personalísimas negativas (de no hacer o de soportar). Por el contrario, en el caso de
obligaciones personalísimas de hacer, el incumplimiento del obligado determinará la
indemnización de los daños y perjuicios causados, procediéndose a su cobro a través de los
medios anteriores.

4. La revisión de oficio y la revocación de los actos administrativos

a) Revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho

Es un procedimiento formalizado por el que la Administración Pública, al margen

de las vías de recurso, vuelve sobre sus propios actos por motivos de legalidad y, en su
caso, los declara nulos en base a alguno de los supuestos a que se refiere el artículo 47
LPAC.

El artículo 106 LPAC regula la revisión de actos y disposiciones nulos de pleno

derecho, exigiéndose por lo que se refiere a los actos que hayan puesto fin a la vía
administrativa. La iniciativa puede corresponder tanto a la propia Administración Pública o
a los interesados, en cuyo caso deberíamos hablar más bien de acción de nulidad, si bien,
en el caso de las disposiciones generales, la iniciativa sólo podrá ser de la Administración
Pública. En consecuencia, transcurrido el plazo máximo de seis meses para resolver y
notificar sin que la Administración Pública lo haya hecho, se entenderá que nos
encontramos ante un supuesto de silencio desestimatorio —si se inició a a solicitud del
interesado— o de caducidad.

Por lo que se refiere a las condiciones de su ejercicio, la potestad de revisión de

oficio de los actos nulos puede ejercitarse en cualquier momento, aunque deben tenerse en
cuenta los límites establecidos en el artículo 110 LPAC. Asimismo, deben seguirse los
trámites previstos en relación con el procedimiento común, debiendo destacarse como
principal singularidad la necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano
autonómico equivalente, que tendrá carácter vinculante. No obstante, se establece
asimismo la posibilidad de que el órgano competente para la revisión pueda, sin necesidad
de recabar el dictamen consultivo, inadmitir a trámite motivadamente las solicitudes de
revisión en tres casos: cuando no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo
47 LPAC, cuando carezcan manifiestamente de fundamento o cuando se hubiesen
desestimado en el fondo solicitudes sustancialmente iguales.

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 Guía conceptual tema 2. Derecho Administrativo II

En relación con la eficacia de los actos administrativos afectados, el artículo 108

LPAC establece la posibilidad de suspender la ejecución del acto cuando de la misma
pudieran derivarse perjuicios de imposible o difícil reparación, medida que se extiende a
los procedimientos de lesividad de actos anulables. Transcurrido el plazo de seis meses
para resolver sobre la revisión del acto afectado, tendrá lugar la caducidad del
procedimiento si se ha iniciado de oficio, mientras que el silencio tendrá efectos
desestimatorios en el caso de que el procedimiento se hubiera iniciado a instancias del
interesado.

b) La revisión de los actos anulables

Por lo que se refiere a los actos anulables, es necesario en primer lugar que la
Administración Pública los declare lesivos al interés público y proceda a su posterior
impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, procedimiento regulado en el
artículo 107 LPAC. En este supuesto la iniciativa corresponde exclusivamente a la
Administración Pública y únicamente tiene por objeto aquellos actos administrativos
incursos en alguno de los supuestos del artículo 48 LPAC. El plazo máximo para poder
declarar lesivo un acto anulable es el de cuatro años desde que el mismo se dictó.

Cuando el acto provenga de la Administración General del Estado o de las

Comunidades Autónomas, la lesividad será declarada por el órgano competente que en el
caso de la Administración General del Estado es el Ministerio (artículo 61 LRJSP2015)
y, en el caso de las Entidades Locales, corresponderá al Pleno o, en su defecto, al órgano
colegiado superior de la entidad (artículo 107.5 LPAC). Por lo que se refiere a la Región
de Murcia, el artículo 16 de la Ley 7/2004 atribuye la competencia a los Consejeros. En
caso de que transcurran seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se dictara
resolución expresa se producirá la caducidad del mismo.

c) Revocación

Supone la eliminación por la propia Administración Pública de un acto de

gravamen o desfavorable principalmente por motivos de oportunidad, a pesar de que la
amplitud de los términos utilizados por el artículo 109 LPAC y una interpretación
sistemática en relación con los artículos 106 y 107 LPAC nos lleve a incluir, como una
forma de revocación, la revisión por motivos de legalidad de actos administrativos de
gravamen, aunque en realidad se trataría de anulaciones de actos administrativos viciados.
En todo caso, estos supuestos de eliminación de actos desfavorables por motivos de
legalidad, entran en el concepto de revocación.

El artículo 109 LPAC, que configura esta institución con un carácter potestativo,
excluye la revocación de los actos administrativos favorables para el interesado, por lo que
sería necesario para que esta potestad incidiera en dicho campo que lo previera una Ley
expresamente. No obstante, nuestro ordenamiento prevé la posibilidad de que puedan
revocarse ciertos actos administrativos favorables para los interesados, tal y como sucede
singularmente con el artículo 16 RSCL respecto de las licencias municipales para los
siguientes casos:
* incumplimiento de las condiciones a que estuvieren subordinadas, por lo que
tiene una evidente naturaleza sancionadora y su adopción resulta obligada para la
Administración Pública;

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* desaparición de las circunstancias que motivaron su otorgamiento o aparición

sobrevenida de otras que, de haber existido en el momento de la concesión, habrían
justificado la denegación;
* adopción de nuevos criterios de apreciación, supuesto en que nos encontraríamos
ante una verdadera expropiación de derechos que debe ser convenientemente
indemnizada.

Como límites a la revocación el artículo 109 LPAC establece que no procederá la

revocación cuando la misma constituya dispensa o exención no permitida por la leyes, de
manera que no podrían adoptarse por la Administración medidas como las condonaciones,
amnistías o moratorias no previstas legalmente. Asimismo, la revocación no puede ser
contraria al principio de igualdad o al interés público, ni tampoco puede vulnerar el
ordenamiento jurídico.

Por lo demás, la revocación es una potestad que puede ejercitarse “en cualquier
momento” (artículo 109.1 LPAC), sin sujeción, por tanto, a plazo alguno. No obstante, le
son de aplicación los límites contenidos en el artículo 110 LPAC que hace una referencia
genérica a “la revisión”, entendiéndose comprendida, en este caso, la revocación como
especie del género “revisión”.

d) Rectificación de errores

Al margen de los supuestos anteriores, el artículo 109.2 LPAC permite a las

Administraciones Públicas que rectifiquen en cualquier momento, de oficio o a
instancia del interesado, “los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus
actos”.