Procedimiento Administrativo: Concepto, Estructura, Fases.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO,
ESTRUCTURA, FASES.
I. Notas introductorias sobre el procedimiento administrativo.
En el presente artículo nos vamos a centrar en el procedimiento

administrativo como medio o cauce a través del que se canaliza la expresión de la
voluntad de la Administración, la cual viene a servir de garantía de los derechos de
los ciudadanos y del propio interés público. Sin lugar a dudas, seguir el iter
determinado en la norma en cuestión, arroja seguridad jurídica.
Teniendo en cuenta que el seguimiento del procedimiento administrativo es un

requisito esencial de validez de los actos administrativos, vamos a adentrarnos en
las distintas fases y requisitos formales que el procedimiento administrativo debe
tener para alcanzar su fin y no caer en causa de anulabilidad o nulidad de pleno
derecho, de acuerdo con lo establecido en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas (en adelante, “Ley del Procedimiento Administrativo Común” o “LPAC”).
En el presente artículo se van a analizar las diferentes fases del procedimiento

administrativo, que como veremos, son: la iniciación, la instrucción y la finalización,
haciendo hincapié en las cuestiones más relevantes.
II. Fases del procedimiento administrativo
Tal y como hemos mencionado, el procedimiento administrativo, como conjunto

ordenado de trámites, puede dividirse en tres grandes fases: iniciación, instrucción
y finalización. Las mismas se encuentran expresamente reguladas a lo largo del
título IV de la meritada Ley del Procedimiento Administrativo Común.
III. Iniciación del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo se puede iniciar bien de oficio por la

Administración o a instancia de cualquier interesado. En el primero de los
supuestos, es la propia Administración Pública la que promueve el procedimiento
administrativo, mientras que, en el segundo, es el interesado el que insta la
actuación de la administración y solicita la iniciación del procedimiento.
(i) Actuaciones previas.
Debemos destacar que el órgano competente podrá abrir un periodo de

informaciones o actuaciones previas tendentes a determinar si concurren
circunstancias que justifiquen la incoación del procedimiento. En el caso
del procedimiento administrativo de carácter sancionador, esta fase de
actuaciones previas debe ser realizada por órganos de investigación, averiguación
e inspección puesto que la finalidad de la misma es determinar con precisión los
hechos susceptibles de iniciar el procedimiento, identificar a los supuestos
responsables y las circunstancias relevantes que pudieran concurrir.
Las informaciones o actuaciones previas no deben ser confundidas con las medidas
provisionales cuya finalidad es asegurar la eficacia de la resolución que pudiera
recaer, ni las cuestiones incidentales que se vayan suscitando durante el
procedimiento ni con las actuaciones complementarias que pudieran ordenarse
para completar la instrucción del procedimiento sancionador.
Por último es importante puntualizar que, tal y como ha venido confirmando la

jurisprudencia del Tribunal Supremo, el tiempo que duren las actuaciones previas a
la incoación del procedimiento administrativo no computan en el espacio
temporal que tiene la Administración para resolver los procedimientos
sancionadores o de gravamen. No obstante, el periodo anterior al acuerdo de
iniciación del procedimiento debe ser forzosamente breve y no encubrir una forma
artificiosa y fraudulenta la realización de actos de instrucción y encubrir y reducir la
duración del propio expediente posterior.
(ii) Iniciación de oficio del procedimiento administrativo.
Tal y como hemos mencionado anteriormente, la iniciación de oficio

del procedimiento administrativo tiene lugar cuando la Administración Pública
decide por sí misma su incoación sin que sea necesaria la solicitud por parte de un
interesado.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 58 de la LPAC, los procedimientos se

iniciarán de oficio por acuerdo expreso del órgano competente, bien por su propia
iniciativa, como consecuencia de una orden de un órgano jerárquicamente superior,
a petición motivada de otro órgano o por denuncia.
En el caso de la denuncia, la persona que la haya presentado no obtiene la

condición de interesado automáticamente, sino que queda, en principio, fuera del
procedimiento. Esto no excluye que, posteriormente, pueda personarse y participar
en el mismo si reúne los requisitos establecidos para poderle ser reconocida tal
condición.
(iii) Iniciación a instancia del interesado.
El procedimiento administrativo puede ser iniciado por solicitud de persona

interesada, de acuerdo con lo recogido en el artículo 4 de la LPAC, la cual tiene
capacidad de obrar plena.
Dicha solicitud, además del contenido obligatorio establecido en el artículo 66 de la
LPAC, deberá expresar la petición de medidas provisionales o la proposición de
prueba en caso de que así lo creyera conveniente el interesado.
IV. Fase de instrucción del procedimiento administrativo
La fase de instrucción del procedimiento administrativo es aquella donde se

investigan los hechos objeto del procedimiento. En otras palabras, esta fase
comprende todas las actuaciones necesarias para proporcionar al órgano decisor
los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución.
De acuerdo con el principio de oficialidad, los actos de instrucción se realizan de

oficio por parte del órgano encargado de la tramitación del procedimiento. Sin
perjuicio de lo anterior, los interesados podrán proponer aquellas actuaciones que
requieran de su intervención o sean trámites establecidos, legal o
reglamentariamente.
La Ley del Procedimiento Administrativo Común incluye dentro de la fase de

instrucción: las alegaciones, la prueba, los informes, la audiencia de los interesados
y la información pública.
En este sentido, resultan especialmente relevantes:
(i) La aportación de pruebas, siempre que sean admisibles en Derecho, que permita
comprobar los hechos en los que se basa la resolución. En concordancia con el
principio de oficialidad, la Administración estará obligada a abrir un periodo de
prueba cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del propio procedimiento así lo exija. Asimismo, el interesado podrá
proponer las pruebas que considere oportunas, solo pudiendo rechazarlas el órgano
instructor cuando sean manifiestamente improcedentes.
(ii) En esta fase también se procederá a la solicitud de todos aquellos informes,

facultativos o preceptivos que sean necesarios.
(iii) La participación de los interesados en el procedimiento mediante la

presentación de alegaciones, proposición de actuaciones y pruebas, participación
en los trámites de audiencia e información pública, todo ello gracias al principio de
contradicción que impera en el procedimiento administrativo.
V. Fase de finalización del procedimiento administrativo
La terminación del procedimiento administrativo se regula en los artículos 84 al

95 de la tantas veces repetida Ley del Procedimiento Administrativo Común.
La doctrina suele diferenciar entre terminación normal y anormal del procedimiento.
Se entiende que la terminación normal del procedimiento administrativo se
produce con el dictamen de la resolución, mientras que los demás modos de
finalización del mismo, se entienden como formas anormales de terminación.
El artículo 84 de la LPAC establece que podrán poner fin al procedimiento

administrativo, la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en el que se
basa la solicitud, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de
continuación por causas sobrevenidas.
El desistimiento y la renuncia son medios de terminación del procedimiento

administrativo iniciado a solicitud del interesado. Ambos medios deben solicitarse
expresamente, dejando constancia de la petición, debiendo la Administración
admitirla y declarar el procedimiento por concluido.
En el caso de los procedimientos iniciados a instancia de parte, también se permite

que éste se tenga por terminado por caducidad cuando ha sido paralizado por causa
imputable al interesado, y la Administración le ha notificado que, transcurridos tres
meses sin instar la continuación del procedimiento, se procede a acordar
directamente la conclusión del mismo.
Por último, junto con estos medios de terminación mencionados, la Ley del
Procedimiento Administrativo Común añade la terminación convencional, lo cual
supone la celebración de acuerdos, pactos, convenios o contratos tanto con
personas privadas como públicas. Dichos medios están sujetos a los siguientes
límites:
(i) Que no contradigan al ordenamiento jurídico.
(ii) Que no versen sobre materias no susceptibles de transacción.
(iii) Que su objeto debe ser la satisfacción del interés público que tienen otorgado.
(iv) Que no alteren las competencias ni responsabilidades de los órganos,

autoridades y funcionarios públicos en relación al funcionamiento de los servicios
públicos.
VI. La ordenación y la ejecución de los procedimientos administrativos
Junto con las tres grandes fases del procedimiento administrativo analizadas
anteriormente, la Ley del Procedimiento Administrativo Común incluye dos fases
más: la de ordenación y la de ejecución.
(i) La fase de ordenación del procedimiento.

Esta fase comprende todas las normas y principios que se deben seguir para
procurar el correcto desenvolvimiento del procedimiento hasta la resolución final del
mismo. No podría considerarse una fase como tal, ya que los aspectos que
comprende deben regir y estar presente durante todo el desarrollo
del procedimiento administrativo.
La LPAC lo regula en sus artículos 70 a 74, y a grandes rasgos comprende, el

principio de oficialidad, el principio de celeridad y la colaboración de los interesados
en el procedimiento administrativo.
(ii) La fase de ejecución.
Una vez se ha obtenido la resolución administrativa del órgano competente, debe

llevarse a cabo la ejecución de la misma. Los actos administrativos gozan de la
cualidad de producir todos sus efectos contra la voluntad de los interesados. Esta
virtualidad del acto administrativo lo diferencia claramente de los actos de carácter
privado, que requieren del auxilio judicial para lograr el cumplimiento por parte del
sujeto obligado.
Y ello, sin perjuicio de que los mismos puedan ser en todo caso revisados por los
Tribunales de Justicia, orden de lo contencioso – administrativo.

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I. Notas introductorias sobre el procedimiento administrativo.

En el presente artículo nos vamos a centrar en el procedimiento

Teniendo en cuenta que el seguimiento del procedimiento administrativo es un

En el presente artículo se van a analizar las diferentes fases del procedimiento

II. Fases del procedimiento administrativo

Tal y como hemos mencionado, el procedimiento administrativo, como conjunto

III. Iniciación del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo se puede iniciar bien de oficio por la

(i) Actuaciones previas.

Debemos destacar que el órgano competente podrá abrir un periodo de

Por último es importante puntualizar que, tal y como ha venido confirmando la

(ii) Iniciación de oficio del procedimiento administrativo.

Tal y como hemos mencionado anteriormente, la iniciación de oficio

De acuerdo con lo establecido en el artículo 58 de la LPAC, los procedimientos se

En el caso de la denuncia, la persona que la haya presentado no obtiene la

(iii) Iniciación a instancia del interesado.

El procedimiento administrativo puede ser iniciado por solicitud de persona

IV. Fase de instrucción del procedimiento administrativo

La fase de instrucción del procedimiento administrativo es aquella donde se

De acuerdo con el principio de oficialidad, los actos de instrucción se realizan de

La Ley del Procedimiento Administrativo Común incluye dentro de la fase de

En este sentido, resultan especialmente relevantes:

(ii) En esta fase también se procederá a la solicitud de todos aquellos informes,

(iii) La participación de los interesados en el procedimiento mediante la

V. Fase de finalización del procedimiento administrativo

La terminación del procedimiento administrativo se regula en los artículos 84 al

El artículo 84 de la LPAC establece que podrán poner fin al procedimiento

El desistimiento y la renuncia son medios de terminación del procedimiento

En el caso de los procedimientos iniciados a instancia de parte, también se permite

(i) Que no contradigan al ordenamiento jurídico.

(ii) Que no versen sobre materias no susceptibles de transacción.

(iv) Que no alteren las competencias ni responsabilidades de los órganos,

VI. La ordenación y la ejecución de los procedimientos administrativos

(i) La fase de ordenación del procedimiento.

La LPAC lo regula en sus artículos 70 a 74, y a grandes rasgos comprende, el

(ii) La fase de ejecución.

Una vez se ha obtenido la resolución administrativa del órgano competente, debe

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