¿Cómo se desarrollan y se diferencian los procesos de formulación de políticas?

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estilos de política e itinerarios de poder
Los estudios que han tratado sobre la formulación de políticas han intentado también
proponer modelos o teorías que permitan describir y explicar comparativamente las
características del proceso de formulación mirando a dos o más dimensiones de este proceso
que permitan entender las diferencias entre sectores de política o entre países. Dos de los
más útiles, uno clásico y uno más reciente se exponen aquí por su interés y utilidad.
Los estilos de politica pública (policy styles)
Richardson et al. (1982) desarrollaron comparativamente la idea de que cada país tiene unas
pautas o estilo propio persistente de formulación de políticas y adopción de decisiones (policy
style) independiente de los asuntos tratados o el sector de políticas. El modelo del estilo de
las políticas públicas plantea que, si bien las modalidades de formulación de políticas en los
países industrializados muestran un cambio hacia estructuras de tipo “redes”, existen aún
importantes diferencias en la forma en que interactúan las comunidades de políticas públicas
en los diferentes países. En su modelo, las dos dimensiones principales del estilo de las
políticas públicas son:
• La forma de resolver problemas del gobierno: anticipatoria (tendencia a anticiparse a
los problemas) frente a reactiva (tendencia a reaccionar ante eventos y circunstancias
cuando se presentan).
• La relación del gobierno con otros actores en el proceso de formulación e implantación
de las políticas: búsqueda de consenso (tendencia a adoptar decisiones mediante
acuerdos entre las partes interesadas) frente a imposición (tendencia a imponer las
decisiones a la sociedad sin discutirlas).
Pregunta n.º 16 septiembre 2015: ¿Cuáles son las dimensiones del modelo de
Richardson et al. (1982) del estilo de políticas públicas? La forma de resolver
problemas y la relación del gobierno con otros actores.

Por ejemplo, en el cuadrante 1, el estilo de las políticas públicas hará que el gobierno trate de
planificar y consultar a los actores del subsistema de políticas para tomar sus decisiones. En el
cuadrante 2, se puede encontrar un estilo de formulación de políticas asociado a una política
“incrementalista”, pluralista, con adopción de decisiones improvisadas y conocimientos
imperfectos, aunque negociada con los actores privados del subsistema de políticas. En el
cuadrante 3, el gobierno recurre a la planificación, la racionalidad, la predicción, etc., y se
reserva el derecho de imponer sus planes y soluciones.
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 En el cuadrante 4, el gobierno no usa la planificación ni el consenso, sino que reacciona a los
problemas cuando es necesario e impone luego sus decisiones. En el libro de Richardson et al.,
esos diferentes estilos se atribuyen a varios países europeos, como puede verse en la Tabla
6.1.
Este concepto de estilo de políticas ha sido posteriormente criticado y completado por otros
autores, por ejemplo, Van Waarden (1992), que basa su tipología en el grado en que las
interacciones entre actores públicos y privados están formalizadas y hasta qué punto los
grupos de interés de la sociedad civil participan en la formulación e implantación de las
políticas. Así, por ejemplo, la combinación de alta formalización (es decir, un Estado fuerte) y
baja participación (débiles intereses sociales) daría lugar a un estilo estatista, como en Francia.
Otros estilos podrían ser el pluralista (EEUU, baja formalización y baja participación), el
corporativista social (alta formalización y alta participación, como en Austria, Holanda, Suecia)
y el clientelista o el corporativista liberal (Suiza, baja formalización y alta participación).
En el caso de España, ha habido varios intentos de determinar el tipo de estilo de políticas
propio de nuestro país, usando alguna de estas tipologías, todo parece indicar que en nuestro
país estamos ante un estilo estatista y reactivo con algunos momentos de concertación con
los grupos de interés más importantes y otros de pura imposición de los gobiernos. Como
señalan Chari y Heywood (2009) analizando el proceso de elaboración de políticas públicas
en España mediante tres estudios de caso sobre las privatizaciones, la redacción de la
Constitución europea y la política educativa, argumentan cómo el desarrollo de la política
educativa, por ejemplo, ha sido dirigida por un fuerte núcleo del ejecutivo, dejando al
margen a otros actores como las asociaciones de padres o los profesores.

Itinerarios de poder (pathways of power) de Conlan et al.

En su obra reciente Conlan, Posner y Beam (2014) parten del hecho de que los procesos de
formulación de políticas que afectan a varios temas dentro de un mismo país pueden variar
mucho de una decisión o proceso legislativo a otro, incluso dentro de un mismo sector de
políticas. En un caso, el proceso puede estar dominado por expertos o técnicos, en otro caso
partir de ciertos grupos de interés; también puede ocurrir que el proceso se esté dirigido por
los líderes políticos o el mismo presidente del gobierno o pueda ser impulsado por un
sentimiento entre la población que exige algún cambio en las políticas. En algunos casos, la
formulación de una política puede durar años y en otros puede llevar solo meses. Algunos
procesos ocupan la atención mediática durante meses y otros se desarrollan en las comisiones
parlamentarias o los ministerios sin que el público sepa nada de esas políticas hasta que se
aprueban.
Esta diversidad no se entiende bien, según Conlan et al. (2014) con los modelos usados hasta
ahora de formulación de políticas que no consiguen tratar esta complejidad ni explicar las
diferencias. Unos se centran en las diferentes etapas, otros en el papel de los grupos de
interés, pero ninguno de ellos da cuenta de las posibles diferencias a la hora de entender cómo
una política se formula de manera tan distinta a otra.
Este modelo sugiere que, en lugar de describir una sola ruta o itinerario a través del cual se
formulan todas las políticas es útil proponer una tipología de cuatro itinerarios que permita
entender el proceso de políticas. Cada uno de estos itinerarios requiere diferentes recursos
políticos, apela a los diferentes actores en el sistema y provoca un tipo peculiar de
estrategias y estilos de formación de coaliciones entre actores.

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 En general, estos cuatro itinerarios se distinguen por dos dimensiones claves:
1) la magnitud de la movilización política, es decir, el grado en que la política pública en
cuestión suscita la atención de un público reducido y especializado o, al contrario, es objeto de
atención y preocupación de un público masivo.
2) el método principal de movilización política utilizado, es decir, cuál es la forma
predominante de formación de coaliciones que participan en la promulgación de una política
determinada. O dicho de otro modo, se construye el apoyo para la política principalmente
mediante el uso de las organizaciones, por ejemplo de los partidos políticos y los grupos de
interés, o se consigue el apoyo principalmente a través de la construcción y manipulación
mediática de las ideas. En función de estas dos dimensiones, los cuatro tipos resultantes de
itinerarios son los siguientes:

El itinerario pluralista tradicional, donde las políticas se construyen en gran medida por los
procesos de ajuste mutuo entre intereses organizados contendientes, a través de la
negociación, el compromiso y el intercambio de votos. Los intereses pobremente
representados o no organizados, como por ejemplo el público en general, ejercen por lo
general menos influencia en este itinerario. Los resultados de las políticas que se desprenden
del itinerario pluralista son normalmente modestos y graduales. Los autores ponen como
ejemplo de este itinerario la desregulación de las compañías aéreas en EEUU. En España,
aunque sería necesario un estudio detallado de su desarrollo, podría poner se como ejemplo la
reciente regulación del uso de los drones. También podría mencionarse la Ley de
Dependencia, que una vez aprobada adquirió más relevancia pública, pero que había sido el
resultado de un largo proceso de debate entre expertos especializados que había comenzado
al menos una década antes y que acabó con el Libro Blanco de la Dependencia en 2005. Sin
embargo, algunas de las peculiaridades de la Ley finalmente aprobada se explican por la
presión de terminados grupos de interés como las ONG de discapacitados, los sindicatos o el
sector privado dedicado a los cuidados.
El itinerario partidista, que ha sido tradicionalmente la vía para la introducción de grandes
cambios de política pública no incrementales. En este modelo, un líder de partido fuerte llega
al poder con apoyo de una gran mayoría parlamentaria. Este líder moviliza los recursos a su
cargo para conseguir un programa legislativo coherente agrupando a los seguidores de su
partido y a la opinión pública alrededor de ese proyecto de cambio legislativo. En tales
circunstancias, una agenda o proyecto legislativo que había estado parado durante una
generación puede llevarse a cabo en pocos meses. Sin embargo, tales períodos de unidad y
mandato tienden a ser breves, ya que los apoyos en el propio partido o en otros y en el
electorado tienden a declinar rápidamente debido a fuerzas internas centrífugas o a pérdidas
electorales posteriores. Conlan et al (2014) citan el llamado Obamacare en Estados Unidos,
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que fue el proyecto estrella del presidente al llegar a la presidencia. En España podríamos
mencionar la introducción de la atención sanitaria universal en 1986. En ambos casos, fue el
empeño del partido en el gobierno y, en concreto, de sus líderes el que puso sobre la mesa
esta reforma a la que se oponían los principales partidos de la oposición en los dos países. En
ambos países, había mucha expectación ciudadana. En cierto modo, la reforma laboral del
gobierno del Partido Popular llevada a cabo en 2012 que causó cierta alarma popular,
también podría ubicarse en este tipo, así como la aprobación de la Ley de matrimonio
homosexual o la reciente reforma fiscal de Montoro.
El itinerario de expertos, que se ha desarrollado en los últimos años sobre todo y que
proporciona una ruta tanto para el cambio de políticas gradual como a veces para algún
cambio más radical y menos incremental. Este itinerario está dominado por un creciente
grupo de expertos en política pública, burócratas profesionales, así como por académicos y
miembros de diferentes think tanks. Su influencia se deriva de la capacidad de persuasión de
las ideas que han sido precisadas, discutidas y perfeccionadas en las comunidades de política
pública especializadas. Especialmente cuando los expertos en políticas han adquirido una gran
reputación sirven como puntos de referencia eficaces para los medios de comunicación, los
decisores y otros que no son especialistas en el campo de la formulación de políticas. En
España, la ley de violencia de género refleja el consenso de los expertos sobre que la mejor
forma de atajar el problema era una aproximación integral al mismo. La norma fue aprobada
por un amplio consenso en el Parlamento después de muchos años de discusión entre los
expertos y varios intentos fallidos. Otros procesos o trámites de decisión que parecen
corresponder a este itinerario son el control de la piratería en internet (Ley de Propiedad
Intelectual) y la recientemente aprobada Ley de transparencia, dominadas por las ideas de los
diferentes expertos.
El itinerario simbólico, se ha convertido cada vez en más importante en los últimos años. Al
igual que el itinerario de expertos, también se basa en el poder de las ideas. Pero las ideas
simbólicas suelen ser creencias simples teñidas de valores morales cuyo poder reside en su
apelación a nociones del bien o el mal de sentido común en lugar de apelaciones técnicas a la
eficiencia o a la eficacia empíricamente demostrada. Este itinerario se suele basar en gran
medida en los llamados empresarios de política pública y en su capacidad de comunicación a
través de los medios de comunicación para reducir la brecha entre los decisores y el público en
general. En España podríamos citar la introducción, pero especialmente la supresión posterior
de la asignatura de educación para la ciudadanía en la educación obligatoria. A pesar de las
recomendaciones del Consejo de Estado y otras instituciones internacionales especializadas, su
supresión como asignatura obligatoria se argumentó alegando que se pretendía el
adoctrinamiento en una serie de valores, lo que causó alarma entre algunas familias. La
restricción de la atención sanitaria a inmigrantes o la supresión del impuesto de patrimonio
en muchas CCAA responden a pautas similares, en las que se manejan ideas simples para
movilizar a un gran público ignorando las recomendaciones de los expertos.
Pregunta Nº6 febrero 2017; pregunta n.º 17 septiembre 2015; pregunta nº14 de septiembre
2016; pregunta n.º 13 septiembre reserva 2016; pregunta nº10 septiembre 2019. Los
itinerarios de poder de Conlan et al (2014) son: Pluralista, partidista, de expertos y simbólico.
Nos encontramos que en estos cuatro tipos hay variación sistemática en una serie de
variables como
• quién es su patrocinador principal en el trámite parlamentario,
• los diferentes niveles de relevancia pública que adquiere,

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 • cuáles son las pautas y tiempos de incubación y promulgación de la política,
• el nivel de consenso o división, y
• el nivel de partidismo en el proceso legislativo.

La Tabla 6.3 en la página 12 resume estas variables en los ejemplos del caso español
propuestos

Aunque no siempre los procesos encajan en la tipología, si uno examina ejemplos de políticas
correspondientes a estos cuatro itinerarios en un país concreto se encontrará con que estas
variables tenderán a agruparse de forma coherente en estos cuatro tipos. Por ello, Conlan et
al. consideran que su tipología de itinerarios capta con mayor éxito las diversas formas en que
nuevos asuntos llegan a la agenda y se formulan respuestas para ellos, ya que cada itinerario
se basa en diferentes recursos políticos, apela a diferentes actores y produce sus propias
estrategias, discursos y estilos de formación de coaliciones peculiares.

El cambio de las políticas públicas: Teorías y enfoques básicos

El estudio del cambio de políticas
El cambio de las políticas públicas (policy change) es de importancia fundamental para el
estudio de las políticas: ¿En qué condiciones podemos esperar ajustes o transformaciones de
las políticas existentes? ¿Por qué algunas políticas se mantienen, a pesar de su funcionalidad
limitada, mientras que otras se reforman?¿Siguen las políticas un recorrido secuencial de
desarrollo? ¿Por qué las políticas cambian habitualmente de forma incremental, pero en
algunos casos lo hacen radicalmente?

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 Estas son algunas de las cuestiones centrales que han guiado la investigación sobre el cambio
de política en las últimas décadas (Capano 2009; 2013; Real-Dato 2009; Howlett y Cashore
2009; John, 2012; Knill y Josun 2012).
El análisis del cambio de política pública es un tema que es común a las diferentes etapas
del ciclo de la política y, por tanto, su estudio permite combinar diferentes perspectivas
teóricas y conceptos analíticos. Los cambios en las políticas públicas pueden ser estudiados
mirando al proceso de establecimiento de la agenda o haciendo referencia a los problemas de
implantación o los resultados (negativos) de los estudios de evaluación. Además, muchas de
las teorías desarrolladas para explicar los procesos de formulación de políticas sirven también
para explicar el cambio de estas.
Actualmente existen varios marcos teóricos que analizan y tratan de explicar el cambio de las
políticas desde diferentes perspectivas de análisis y que persiguen diferentes intereses de
investigación. En algunos casos, la medición del cambio de políticas no es comparable entre los
diferentes estudios, debido a que las políticas públicas contienen muchos elementos y
dimensiones que pueden estar sujetas a cambios (p. ej. los instrumentos de políticas usados,
las ideas de políticas, los objetivos, etc.), lo que implica que no hay consenso respecto a cuál es
el objeto del cambio.
Un intento clásico, aún usado, de entender el cambio de las políticas públicas se debe a Peter
Hall (1993), basado en el cambio de políticas como aprendizaje social, que conceptúa la
formulación de políticas como un proceso que suele implicar tres variables fundamentales:
1. los objetivos básicos que guían una política en un sector concreto
2. los instrumentos de política utilizados para alcanzar esos objetivos y
3. el nivel, ajuste o configuración precisa de esos instrumentos.

Estos tres elementos forman conjuntamente lo que Hall llama un “paradigma de política
pública” (policy paradigm). Según Hall, el cambio de políticas es más probable que suceda en
el nivel o forma en que se usan o configuran los instrumentos de política (el llamado “cambio
de primer orden"), pero se hace más difícil cuando se trata del cambio de los instrumentos de
política pública ("cambio de segundo orden") y más improbable aún con el cambio los
objetivos de la política (“cambio de tercer orden"). Por tanto, los cambios de primer orden se
consideran más sencillos, ya que pueden lograrse usando los instrumentos existentes y con
referencia a los objetivos existentes. De manera similar, los cambios de instrumentos se
consideran más probables que los cambios de objetivos ya que estos últimos implicarían un
alejamiento de las ideas dominantes e institucionalmente arraigadas en la forma de percibir y
resolver problemas de política pública concretos.
Por poner un ejemplo concreto que aplica este argumento teórico de Hall sobre el cambio de
políticas, podemos referirnos al cambio en el sector de las políticas sociales o del bienestar en
los últimos años. Así, siguiendo a Del Pino y Rubio (2013), sabemos que existen una gran
variedad de programas de bienestar (por ejemplo, unos están basados en servicios y otros en
transferencias monetarias, unos son universales y otros contributivos). Los cambios y reformas
recientes en esta política han afectado a diferentes dimensiones, como la estructura o los
instrumentos de las prestaciones (forma de cálculo, nivel y duración, por ejemplo, de las
pensiones o de la protección por desempleo), a los criterios de elegibilidad (los requisitos para
que los ciudadanos tengan derecho a servicios o prestaciones, haciéndolos más estrictos,
como puede observarse en las reformas de las pensiones o la protección por desempleo), etc.

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Aplicando las ideas de Hall, podríamos entender los tres tipos de cambio en estas políticas
de la siguiente manera (Del Pino y Rubio 2013: 31).
a) el cambio de primer orden en el Estado de Bienestar consistiría en una utilización más
amplia de los instrumentos de política existentes (por ejemplo, elevar el nivel de las
contribuciones o reducir las prestaciones).
b) el cambio de segundo orden implicaría modificar tales instrumentos, sin que esto
suponga un cambio en la naturaleza del régimen de bienestar o sus objetivos básicos
(como la introducción de nuevas reglas de cálculo para la pensión, o la modificación de la
forma de algunas prestaciones).
c) el cambio de tercer orden modificaría los objetivos al introducir una nueva lógica del
bienestar o nuevos objetivos del sistema (por ejemplo, haciendo que un derecho o
servicio como la sanidad deje de ser universal, o haciendo que el seguro de desempleo se
conceda solo a condición de una búsqueda activa de empleo en vez de por el solo hecho
de estar desempleado).
Veamos a continuación otros enfoques más comprehensivos, no solo para describir o medir
el cambio de las políticas, sino para tratar de explicar qué combinación de factores lo
determinan y cuáles son los mecanismos por los que sucede.

El enfoque de corrientes múltiples: cambio de política pública por azar

El enfoque llamado de corrientes múltiples presentado por Kingdon (1984) y ya mencionado
en el Tema 5, subraya la posibilidad de cambio de política pública a través del
establecimiento de la agenda. Como se recordará, según este autor, al igual que las
organizaciones no seleccionan ni conectan de forma racional los problemas y las soluciones, el
proceso de establecimiento de la agenda puede concebirse como si estuviera compuesto de
tres corrientes separadas y distintas: los problemas, las políticas o soluciones y la política o
proceso político (Zahariadis 2007). Kingdon emplea otra metáfora para describir el momento
crítico en el que estas tres corrientes se convierten en una: es como una ventana de
lanzamiento durante una misión espacial. Si se pierde la ventana, el lanzamiento tendrá que
esperar otra ocasión en la que las condiciones y alineaciones sean adecuadas. El lanzamiento
exitoso de un cambio en las políticas públicas es resultado de que se abra esa ventana en el
momento en que las corrientes interactúan: las soluciones que han estado flotando se unen y
emparejan con un problema y los empresarios de las políticas públicas aprovechan la
oportunidad de modificar la agenda de las decisiones. De acuerdo con esta perspectiva, la
apertura de la ventana y por tanto el cambio de la política pública depende de tres factores.
• El primero es la necesidad de un cambio en la percepción o definición de un
problema de política dado por parte de los decisores de política pública, que deben pasar
a prestar atención a un problema por encima de otros. Por ejemplo, la política de
pensiones española, pensada para un contexto de pleno empleo y con una población joven
y empleada, se ve ahora desafiada por un problema de rápido envejecimiento de la
población y de alto desempleo.
• El segundo factor se refiere al desarrollo de soluciones apropiadas. Dado que varias
propuestas en liza pueden existir para el mismo problema, el hecho de que se seleccione
una suele llevar tiempo y voluntad de conseguirlo mediante diversas tácticas. La
probabilidad de que se adopte con éxito una propuesta dependerá de que sea
técnicamente viable, compatible con los valores de los decisores, tenga un coste
razonable y sea atractiva para el público. Siguiendo con el ejemplo de las pensiones,
desde hace años estaban sobre la mesa diversas opciones para reformar esta política (por
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 ejemplo, retrasar la edad de jubilación, reducir la cuantía de las pensiones, aumentar las
contribuciones sociales).
• El tercer factor es el proceso político, que influye en las posibilidades de que se
produzca un acoplamiento con éxito entre los problemas y las soluciones, como pueden
ser los cambios de gobierno, el clima o estado de ánimo político y la intervención de los
grupos de apoyo o de oposición. En el caso de las pensiones, la crisis permitió elegir
algunas de estas opciones de política pública mencionadas arriba, que en otro momento a
los políticos les hubiera sido muy difícil presentar ante una opinión pública muy sensible
en relación con las pensiones.
Si las tres corrientes (problemas, propuestas y condiciones políticas) se acoplan en una
ventana de oportunidad, el cambio en la política pública es muy probable que suceda e
incluso puede extenderse a otras áreas de política relacionadas.
Pregunta Nº12 enero 2017; pregunta nº10 1ª semana 2020 El enfoque de corrientes
múltiples explica que el cambio de las políticas públicas…

El modelo de coaliciones promotoras (Advocacy coalitions)

Sabatier (con otros autores: Sabatier y Jenkins-Smith 1993, 1999, y más recientemente
modificado por Sabatier y Weible 2007) sostiene que la idea de separar la etapa del
“establecimiento de la agenda” del proceso más amplio de la formulación de políticas no es
realista ni eficaz para explicar el cambio de las políticas públicas. Si bien Kingdon consideraba
que la corriente de soluciones y la del proceso político convergen de vez en cuando y así
brindan una ventana de oportunidad para el cambio, Sabatier sostiene que el análisis, las
ideas y la información son básicamente también parte de la corriente del proceso político y
una gran fuerza impulsora del cambio. Sabatier et al. defienden por ello la necesidad de una
teoría del proceso de políticas públicas que sea más exhaustiva y capaz de someterse a
prueba, combinando sintéticamente diferentes enfoques y marcos para poder predecir los
cambios en las políticas públicas. (ver Weible. y Nohrstedt 2013).
El cambio en los subsistemas de políticas públicas es resultado de la interacción de
“parámetros relativamente estables” y eventos externos. Esta interacción enmarca las
limitaciones y los recursos de los actores en el subsistema y las interacciones dentro del propio
subsistema de políticas. Todos aquellos que desempeñan un papel en la generación, difusión
y evaluación de las ideas de las políticas públicas conforman el subsistema de las políticas:
los elementos del triángulo de hierro, los grupos de interés, la burocracia y los políticos
electos, etc., pero también los analistas académicos, los think-tanks, los investigadores, los
periodistas y otros actores en diversos niveles de gobierno. Todo subsistema de las políticas
públicas incluye una serie de actores que participan en algún problema de políticas, y no
solamente a los decisores oficiales.
Asimismo, el subsistema de las políticas públicas está compuesto por determinado número
de “coaliciones promotoras” (advocacy coalitions), que pueden distinguirse entre sí por sus
convicciones y recursos. Sabatier considera que el proceso de las políticas, en cuanto al
establecimiento de la agenda y otras etapas, está dominado por la opinión de las élites. El
impacto de la opinión pública es, en el mejor de los casos, “modesto”. Por lo tanto, si se
quiere entender el cambio en las políticas públicas, Sabatier recomienda centrarse en la
opinión de las élites y en los factores que la hacen cambiar en períodos relativamente largos.
Las convicciones o creencias de estas coaliciones (belief systems) pueden analizarse en
función de una jerarquía de tres niveles:

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 a) creencias básicas normativas,
b) valores políticos fundamentales, que constituyen el "pegamento" que mantiene
unidas las coaliciones y
c) posiciones de política pública o instrumentales.

Pregunta nº10 febrero 2017; pregunta nº9 septiembre 2018, El modelo de coaliciones
promotoras de Sabatier defiende que para entender el cambio de las políticas públicas
El modelo predice que, cuando las convicciones centrales están en disputa, la composición
de los aliados y los oponentes permanecerá bastante estable. Dentro de las coaliciones
promotoras habrá un alto grado de acuerdo en los aspectos centrales de las políticas y un
menor grado de acuerdo en los aspectos secundarios. Es más probable que se produzcan
cambios o modificaciones en los aspectos secundarios que en los centrales o en las
convicciones más enraizadas de las políticas públicas. También predice que en un subsistema
de políticas públicas habrá una multiplicidad de coaliciones promotoras que compitan por
ejercer su influencia sobre y en el proceso de adopción de decisiones. Los “intermediarios de
políticas públicas” (policy brokers) son los actores que deben buscar acuerdos conciliatorios
razonables o factibles entre las posturas que defienden las diferentes coaliciones. Estos
intermediarios pueden ser funcionarios públicos, políticos electos, comisiones o tribunales
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).
Por tanto, aunque el sistema de creencias es el principal factor de apoyo de una coalición
promotora en una política pública determinada, las posibilidades de éxito de una coalición
promotora, para conseguir el cambio de las políticas depende de una gran cantidad de
factores adicionales, de los que pueden mencionarse al menos tres:
• Por la interacción de coaliciones promotoras concurrentes en el subsistema de políticas.
Los conflictos serán mediados por los "intermediarios políticos", más preocupados por
la estabilidad del sistema que por la consecución de objetivos de política pública.
• Por cambios exógenos al subsistema de políticas (como las crisis externas, la presión
causada por un problema, o las cambiantes condiciones socio-económicas) que pueden
conducir a un aprendizaje de política pública.
• Por los parámetros institucionales globales, tales como las normas constitucionales, que
limitan las acciones de las coaliciones promotoras, que deben preservar el statu quo de
política pública.
El modelo del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium)
Otro de los modelos de cambio de políticas públicas más relevantes es el de Baumgartner y
Jones (Baumgartner y Jones 1993; Jones y Baumgartner 2005). Basado en metáforas
provenientes de la biología y la informática, este modelo sugiere que el cambio en las
agendas de políticas públicas puede entenderse mejor en función de un “equilibrio
interrumpido” (punctuated equilibrium), es decir, largos períodos de estabilidad intercalados
con otros de inestabilidad y grandes cambios. El marco de equilibrio interrumpido trata de
explicar por qué los procesos de política pública se caracterizan por la estabilidad y el
incrementalismo, pero en ocasiones se producen cambios radicales (ver Boushey 2013). Este
marco concibe el marco institucional dado como crucial para influir en la dinámica de la
política y el grado de cambio. De acuerdo con este marco, las instituciones son estrictamente
conservadoras.

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 Por lo tanto, el cambio de política sólo puede suceder si ciertos desafíos y transformaciones
exógenas ayudan a los defensores del cambio de una política a crear nuevas imágenes de los
asuntos de política pública.
Asimismo, estos autores plantean que la capacidad humana para procesar información es
limitada; por lo tanto, es necesario enfrentar los temas de manera paralela y no en serie (un
asunto a la vez). Así, los subsistemas de políticas públicas permiten al sistema político procesar
los temas en paralelo y solo en períodos de inestabilidad éstos ascienden en la agenda para ser
procesados en serie. Baumgartner y Jones consideran que el modelo de equilibrio
interrumpido explica por qué el sistema político puede, al mismo tiempo, ser
incrementalmente conservador y estar sujeto a etapas más radicales de formulación de
políticas. Durante los períodos de estabilidad hay un alto grado de acuerdo en torno a la
definición de los problemas y su ubicación en la agenda de la formulación de políticas. A veces,
los temas surgen y provocan el cambio en las políticas y, de manera no menos relevante, en el
marco institucional. Estas nuevas instituciones crean la base de un nuevo período de
estabilidad.
Baumgartner y Jones plantean que el equilibrio interrumpido está determinado por dos
fuerzas interactivas:
• La forma en la que se presentan los temas: la imagen de las políticas públicas (policy
image).
• El contexto institucional de los temas: las sedes institucionales de las políticas
públicas (policy venues).
Pregunta Nº13 febrero modelo A 2017; pregunta Nº12 febrero modelo B 2017; pregunta nº9
2ª semana febrero 2018. Baumgartner y Jones plantean que el equilibrio interrumpido está
determinado por dos fuerzas interactivas:
Estos autores analizan con cierto detalle diversos asuntos de política pública como la energía
nuclear, los problemas urbanos, el tabaquismo y la seguridad vial para comprobar su modelo.
En estos y otros temas examinados durante un largo periodo encuentran una evolución
similar: un período de equilibrio en el que surge un tema; una perturbación de la manera en
que se presenta y de las instituciones implicadas en la toma de decisiones al respecto; la
creación de nuevas instituciones; un nuevo período de equilibrio.
En ciertos momentos, cuando se rompe la estabilidad que rodea al tema, el monopolio de las
políticas se ve desafiado, se reconstruye o se destruye y, finalmente se reemplaza por otra
serie de imágenes e instituciones dominantes. En períodos de inestabilidad se abre el acceso a
la agenda. El monopolio de las políticas públicas (compuesto por el subsistema dominante de
las políticas) queda entonces expuesto a las críticas o al apoyo entusiasta. El acceso a la agenda
mediante las críticas implica un ataque a los símbolos e instituciones vigentes, y puede
contribuir al surgimiento de nuevas instituciones para reemplazar al viejo subsistema.
Baumgartner y Jones señalan cómo los períodos en los que los asuntos alcanzan un punto
máximo de atención pública pueden tener un efecto continuo en las instituciones creadas en
el período de mayor relevancia. La función de los medios de comunicación masiva en períodos
de inestabilidad es crucial. Estos autores muestran que las actividades de los medios
constituyen una de las principales fuentes de inestabilidad para las imágenes y las
instituciones.
La influencia de los medios en la promoción del cambio en la agenda opera “dirigiendo la
atención alternativamente hacia diferentes aspectos de los mismos temas a lo largo del tiempo
y desplazando la atención de un tema a otro” (Baumgartner y Jones, 1993: 103).
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 Sin embargo, al “dar bandazos” de un tema a otro, los medios sirven para reforzar y reflejar
lo que ocurre dentro de las instituciones de formulación de políticas públicas.
La interacción dentro de los subsistemas de políticas junto con el refuerzo y la función de
espejo que desempeñan los medios de comunicación de masas lo que explica los cambios en la
agenda.
Pregunta N 12 septiembre 2017; pregunta nº9 reserva 2018; pregunta nº9 reserva 2019 El
modelo de equilibrio interrumpido del cambio de las políticas públicas… (Baumgartner y
Jones)
Inercia o querencia institucional (Path dependency) y puntos de veto (veto points)
Cabe mencionar un conjunto de modelos y explicaciones, usualmente relacionados con los
enfoques llamados neoinstitucionalismo histórico o neoinstitucionalismo racional, que
entienden el cambio de las políticas públicas como una evolución que sigue unas pautas
basadas en la querencia o trayectoria institucional, llamada usualmente, también con una
metáfora biológica, “dependencia de la senda” (path dependency). Ese concepto significa
básicamente que el cambio de las políticas públicas es una evolución secuencial y que las
decisiones adoptadas en el pasado tienen un impacto decisivo en las subsiguientes
decisiones. Esta evolución puede producirse en base a dos lógicas diferentes.
• Por un lado, por secuencias auto-reforzadoras, que pueden explicar por qué se
reproducen y permanecen estables ciertas pautas de política pública como
consecuencia de rendimientos crecientes, es decir, que una vez adoptada una
politica, su persistencia proporciona cada vez mayores beneficios para los agentes
interesados. Por lo tanto, con el tiempo se hace cada vez más difícil cambiar los
acuerdos de politica pública existentes y seleccionar otras opciones que estaban
también disponibles, incluso aunque se reconozca que la politica pública actual no es
eficaz (Pierson 2000).
• Por otro lado, por secuencias reactivas, que conciben el desarrollo de políticas
públicas como una serie de eventos ordenados temporalmente y conectados
causalmente. Cada evento dentro de la secuencia es en parte una reacción a los
acontecimientos anteriores y el evento final es típicamente la variable dependiente
bajo investigación, con la cadena de eventos considerada como la trayectoria que
conduce al resultado final (Mahoney 2000).
Pregunta nº11 febrero 2017; pregunta nº13 reserva 2017; pregunta nº9 febrero 2018;
pregunta nº9 1ª semana febrero 2020. El concepto de path dependency (dependencia de la
senda) aplicado al cambio de las políticas públicas significa:
Estos modelos de inercia o dependencia de la trayectoria se han considerado a la vez
altamente contingentes y bastante deterministas, ya que el azar u otros eventos menores y
marginales juegan un papel importante en la explicación de las decisiones iniciales de política
pública y por tanto el inicio de una trayectoria concreta, pero una vez iniciada esta, son esta
concepción es muy determinista al entender el subsiguiente desarrollo de la política pública
como una secuencia ya determinada y con pocas posibilidades de cambio en la politica pública
a no ser que ocurran grandes cambios externos (Capano 2009: 25). Por ejemplo, la decisión
sobre qué modelo de pensiones, si de reparto (donde los trabajadores de hoy pagan las
pensiones de los jubilados de hoy) o de capitalización (cada persona ahorra para su propia
pensión), se implanta en un país determina durante mucho tiempo las posibilidades de
reforma del mismo, puesto que cambiar de un modelo a otro supondría un coste económico
que casi ningún gobierno podría asumir.

11
 Por su parte, otros enfoques han hecho hincapié en la idea de puntos de veto (veto points) o
jugadores con veto (veto players) para explicar el cambio o la estabilidad de las políticas
públicas. Para ello se subraya la importancia de los factores institucionales (Immergut 1990) y
ciertos actores con la posibilidad de impedir este cambio en el proceso de decisión (Tsebelis
2002). Ambas perspectivas destacan el modo en que las instituciones políticas existentes
pueden obstruir el cambio de política pública (por ejemplo, cómo ciertas instituciones pueden
vetar las decisiones de otras mediante el recurso a los tribunales o unos niveles de gobierno
bloquear las propuestas de otros a través, por ejemplo, de una segunda cámara de
representación territorial). La teoría de los puntos de veto pone de manifiesto la relevancia del
proceso legislativo, que se concibe como una cadena de decisiones políticas tomadas en una
serie de arenas de política pública. La teoría de los jugadores con veto va un paso más allá, al
tener en cuenta las preferencias de política pública de diferentes actores políticos en un
proceso de formulación o reforma de una política.
El modelo de itinerarios de poder y el cambio de políticas
Por último, debemos mencionar el reciente enfoque de Conlan et al. presentado más arriba y
su utilidad para entender el cambio de las políticas públicas. Estos autores sostienen que el
conjunto de actores, comportamientos y resultados que llaman “itinerarios de poder”
también puede explicar el cambio de las políticas. En su libro aplican este modelo a ocho
políticas públicas para entender mejor el complejo proceso de cambio de las políticas. Su
estudio concluye que el hecho de estar en uno u otro itinerario influye significativamente en la
forma en que se presentan los asuntos y en los resultados de la política pública.
Así, el estudio de estos casos muestra que tanto el alcance como el método de movilización
política para un problema desempeñan un papel formativo en la configuración y explicación de
las decisiones de política pública. El itinerario elegido para un asunto determina básicamente
el éxito y afecta en gran medida los tipos de actores que están facultados para desempeñar
funciones en el establecimiento de la agenda y la adopción de decisiones, así como el tipo de
asuntos que se considera legítimo plantear. Debido a que los diferentes itinerarios de poder
dan lugar a ciertos encuadres o presentaciones públicas, a diferentes intereses y resultados,
se puede esperar un cambio de política pública cuando cambia el itinerario principal en que
se desarrolla una política (Conlan et al 2014).

12
 TEMA 8
LA IMPLANTACIÓN DE POLÍTICAS: CONCEPCIONES, FACTORES Y
CONDICIONES DE LA EFICACIA
Después de que un problema público haya llegado a la agenda política, se hayan propuesto
varias opciones por diferentes actores para hacerle frente, y el gobierno haya establecido los
objetivos de su política pública y decidido sobre un curso de acción concreto para alcanzarlos,
la decisión debe ponerse en práctica. El esfuerzo, el conocimiento y los recursos dedicados a
convertir las decisiones en acciones constituyen la etapa que se conoce como la
implantación dentro del ciclo de las políticas públicas. Aunque la mayoría de las decisiones
sobre políticas públicas identifiquen los medios para lograr sus objetivos, las elecciones
subsiguientes son inevitablemente necesarias para alcanzar los resultados deseados. Debe
proveerse financiación, asignarse personal, y desarrollarse las normas de procedimiento para
hacer funcionar una política pública. La implantación de las políticas se asienta a menudo en
la labor de los funcionarios públicos para establecer y gestionar las acciones necesarias. Sin
embargo, los actores no gubernamentales que forman parte del subsistema de políticas
públicas concreto también pueden participar en las actividades de implantación.
Una política pública tiene por objeto resolver un determinado problema social que ha
llegado a la agenda institucional. Por regla general, el problema que inició el proceso de
establecimiento de la agenda y pasó por un proceso de formulación de alternativas sólo puede
ser resuelto con eficacia si la política adoptada es ejecutada y puesta en práctica
correctamente. Si se introduce una política pública determinada, pero se implanta
insuficientemente, es posible que el resultado final sea menos deseable que el estado
anterior. A pesar de la importancia de este aspecto, durante mucho tiempo ha habido la
suposición (implícita) de que una vez que se adopta una política, se implantará y luego
producirá los resultados deseados por sí misma. Esta expectativa se basa en una serie de
condiciones, que no pueden encontrarse en todos los sistemas políticos.
La investigación sobre implantación de políticas ha demostrado, sin embargo, que poner en
práctica las políticas públicas es cualquier cosa menos una tarea sencilla. Un factor que puede
afectar a los resultados es, por ejemplo, los intereses específicos de los actores. En este
capítulo, el centro de atención está en lo que se ha llamado el proceso político “post
decisorio”. Nos acercaremos a la implantación de las políticas públicas desde diferentes
ángulos analíticos, incluyendo una aclaración sobre qué actores implantan las políticas públicas
y una presentación de las principales perspectivas teóricas sobre las actividades de
implantación (que puede combinar los enfoques “de arriba a abajo” y “de abajo a arriba”).
Consecuentemente, se proponen varias categorías para evaluar el grado en que una política
puede ser implantada de manera efectiva e identificar los factores que podrían obstaculizar
esa implantación. Estos últimos incluyen también las consideraciones sobre el diseño de las
políticas públicas, lo que subraya la interrelación entre la adopción de decisiones y la
implantación. Con este fin, seguimos en este tema estrechamente las contribuciones recientes
de Howlett, Ramesh y Perl (2011) y Knill, Tosun (2012).
¿Quién está involucrado en la implantación de las políticas públicas?
Pregunta nº14 enero 2015; Pregunta Nº18 setiembre 2015; pregunta Nº15 febrero 2016;
Pregunta Nº14 febrero 2019; La implantación … 4

13
 La implantación es la etapa del proceso de elaboración de las políticas públicas en el que
una política pública se pone en práctica por las administraciones responsables. De este
modo, puede decirse que la implantación es la etapa del ciclo de la política donde hay una
relación entre los decisores y los destinatarios de la política, mediada por los actores
administrativos ejecutores.
Pregunta Nº14 febrero 2015; pregunta Nº14 reserva 2015; Pregunta Nº11 reserva 2018;
Pregunta Nº14 febrero 2019; Pregunta Nº22 reserva septiembre 2019; Pregunta Nº11
reserva 2019; Pregunta nº22 febrero 2020; La implantación consiste en 8
En términos más técnicos, la implantación consiste en la transformación de un producto
(una ley, un presupuesto, un reglamento, una declaración o plan, una prohibición u obligación)
en un resultado de política pública (una reducción del fracaso escolar, una reducción del
consumo de tabaco, una reducción de los accidentes de tráfico, la violencia doméstica o una
reducción de las emisiones contaminantes). El logro del resultado intencionado de una
política pública es una condición necesaria para lograr su impacto deseado. Sin embargo,
hay que tener en cuenta que los ejecutores o implantadores de la política sólo pueden afectar
directamente el resultado de las políticas públicas, pero no el impacto social a medio plazo de
las políticas implantadas, ya que ese impacto puede verse también afectado por factores
adicionales (por ejemplo, factores internacionales, factores culturales, factores climáticos o
naturales, desastres naturales, etc.). Por tanto, todos los argumentos presentados en este
capítulo se refieren exclusivamente el proceso de cómo los productos de las políticas (policy
outputs) se convierten en resultados (policy outcomes), dejando completamente de lado las
consideraciones sobre los impactos de la política pública, sus efectos finales en la sociedad o la
economía (policy impact).
Pregunta Nº15 setiembre 2017; Pregunta Nº12 septiembre 2019; Pregunta Nº12 febrero
2020; Los productos de las políticas públicas se denominan: 3
En la mayoría de los sistemas políticos, la implantación de políticas se lleva a cabo
principalmente por los diferentes niveles de la administración. En el nivel central, se
encuentran los distintos ministerios (educación, defensa, comercio, etc.), que forman el
núcleo del poder ejecutivo. También en el nivel central hay organismos autónomos o
agencias situados fuera de los ministerios que se encargan de la implantación de políticas
públicas. Se constituyen con plantillas integradas por funcionarios o personal contratado que
dispone de conocimientos técnicos especializados para tratar nuevos o complejos ámbitos de
política pública. Por ejemplo, en 1970 el gobierno de Estados Unidos fundó la Agencia de
Protección del Medio Ambiente, que se encarga de la implantación de la política ambiental.
Muchos países han incorporado el medio ambiente a los ministerios centrales, mientras que
otros, como Irlanda o el Reino Unido, siguieron el ejemplo estadounidense y crearon
organismos similares.
Esta tendencia internacional de delegar las competencias de implantación y, a menudo,
también la formulación de políticas a los organismos autónomos se basa en el supuesto de
que éstos mejorarán el rendimiento y la eficiencia generales de la implantación. Esto
también está relacionado con la idea de separar la política de la administración y de aislar
ciertas decisiones de las consideraciones políticas, lo que se espera que minimizará las
desviaciones de las intenciones originales de los responsables políticos y evitará las demoras.
Las agencias reguladoras son un subgrupo de esos organismos autónomos y una de sus
principales tareas es implantar las políticas públicas en las áreas relacionadas con la
regulación del mercado, como la electricidad, las telecomunicaciones o el suministro de agua.

14
Estos organismos llevan a cabo la regulación utilizando su propio poder delegado, sus propios
recursos y sus responsabilidades.
Mientras que los ministerios, los organismos autónomos y las agencias desempeñan un papel
importante en la implantación de las políticas públicas, estas también se ponen en práctica
por entidades públicas en el ámbito local. Por ejemplo, la política de empleo y, en cierta
medida, también la política social se lleva a cabo habitualmente por las agencias autonómicas
o locales de empleo o de servicios sociales. En Alemania, por ejemplo, las agencias de empleo
no sólo apoyan a los demandantes de empleo para encontrarlo, sino que también son
responsables de tramitar las solicitudes de muchos tipos de prestaciones sociales, incluyendo
ayudas para los niños, subvenciones para la creación de empresas y de trabajo a tiempo
parcial, prestaciones por desempleo y pagos de insolvencia, formación profesional y
capacitación continua y la integración en el mercado laboral de ancianos y personas con
discapacidad.
También hay políticas públicas que requieren la actuación de múltiples organizaciones para
implantarse y que, incluso a veces están ubicadas en diferentes niveles de la administración.
En esa situación, la implantación implica esfuerzos de colaboración y coordinación y trae las
relaciones inter-organizativas o intergubernamentales a la palestra. Los estudios empíricos
recientes han señalado que una parte considerable de la legislación requiere estructuras multi-
organizativas para implantarse. En este contexto, se ha hecho hincapié en el papel de las
redes inter-organizativas, ya que pueden proporcionar un medio eficaz de coordinación. Este
tipo de redes son estructuras relativamente estables a través de las cuales los individuos y las
organizaciones actúan en situaciones en las que dependen de las contribuciones de los demás.
La política contra las drogas, por ejemplo, es un área que normalmente requiere la
colaboración de diferentes ministerios y agencias para implantarse adecuadamente debido a
su carácter intersectorial, que puede implicar al ministerio de sanidad y los organismos
regionales o locales de ese ámbito, así como a otros ministerios y/o agencias que trabajan en
los campos de la seguridad, la educación, las finanzas, la economía, el comercio, las relaciones
exteriores y la justicia penal.
En función de la política específica a ser implantada, las administraciones pueden gozar de
más o menos discrecionalidad decisoria. Por ejemplo, en el caso de las prestaciones por
desempleo existen requisitos específicos definidos que determinan la elegibilidad, los niveles
de las prestaciones y la duración de su pago. Por lo tanto, la mayoría de las decisiones
administrativas sobre la implantación de dichas prestaciones consisten en la aplicación de los
requisitos establecidos en la legislación a las características del caso individual en cuestión. Las
administraciones pueden, sin embargo, tener un mayor margen de maniobra en la
interpretación de los productos de la política pública (una ley o un reglamento) si éstos se
caracterizan por mostrar contenidos o finalidades vagas o ambiguas. Un ejemplo de un
objetivo de política pública difícil de definir es el logro del desarrollo sostenible, que es un
concepto muy amplio y difuso que implica dimensiones ecológicas, sociales y económicas. En
tales casos, la administración y sus funcionarios serán los que den su forma definitiva a la
política pública al proporcionar una definición operativa de esos objetivos vagos. Como se verá
más adelante en este capítulo, los productos de política pública caracterizados por la
vaguedad, la incoherencia y la complejidad tienen mayores posibilidades de ser aplicados de
forma incoherente.
Con todo, la implantación de las políticas públicas está lejos de ser una actividad trivial.
Involucra a múltiples actores ubicados en diferentes entidades públicas que pueden o no tener
las mismas preferencias respecto a la forma en que se debe implantar una política
determinada. Por lo tanto, cuando se mira cómo se lleva a cabo la implantación, no es
15
sorprendente que la mayoría de los estudios se concentre en las desviaciones de la
legislación. Sin embargo, como explicaremos posteriormente, estas desviaciones no siempre
deben percibirse como problemáticas.

Modelos de arriba a abajo (top-down) de la implantación de políticas públicas

Pregunta Nº14 enero 2016; Pregunta Nº21 reserva 2016, Pregunta Nº11 septiembre 2018;
La implantación de políticas públicas… 3
Hasta comienzos de la década de 1970, la implantación se consideraba carente de problemas
pese a que existía literatura centenaria en los campos de la administración pública, el
comportamiento organizativo y la gestión que se había ocupado de la ejecución efectiva de las
decisiones gubernamentales. Muchos investigadores de políticas públicas ignoraban o
minimizaban los escollos políticos que surgen en esta etapa del ciclo de las políticas públicas,
suponiendo que una vez que se adoptaba la decisión política, la rama administrativa del
gobierno simplemente la llevaría a cabo. Dentro de las ciencias sobre las políticas públicas,
esta visión comenzó a cambiar con la publicación del trabajo de Pressman y Wildavsky (1973)
sobre la implantación de programas. Otros estudios han confirmado que los programas de la
Gran Sociedad instituida por la administración del presidente Johnson (1963-8) en los EEUU no
estaban logrando los objetivos previstos y argumentaron que el problema radicaba en la forma
en que fueron aplicados. La investigación en otros países llegó a conclusiones similares. El
resultado de todos estos estudios fue un esfuerzo más sistemático en la década de 1980 para
entender los factores que influían en la implantación de las políticas públicas.
En su estudio pionero sobre la implantación de políticas públicas, Pressman y Wildavsky
(1973) demostraron que durante la fase de implantación pueden ocurrir grandes
desviaciones y desplazamientos en los objetivos de la política en cuestión. Su estudio sobre
las políticas federales de los Estados Unidos para los residentes desempleados dentro de la
ciudad de Oakland, California, mostró que los programas de creación de empleo no se estaban
llevando a cabo en realidad en la forma anticipada por los decisores políticos. El subtítulo de su
libro resume de manera concisa la conclusión principal del análisis: “Cómo las grandes
expectativas en Washington se desvanecen en Oakland; o, por qué es asombroso que los
programas federales funcionen alguna vez”. Según los autores, las desviaciones en los
objetivos de la política pública son probables si la acción depende de una serie de actores
que están obligados a cooperar. Por lo tanto, cuanto más larga sea la cadena de implantación
y mayor el número de actores involucrados en el proceso, más difícil se vuelve la
implantación.
El enfoque de Pressman y Wildavsky corresponde a las teorías de la elección racional, ya
que conciben la implantación como una acción intencional de distintos grupos de actores con
diferentes preferencias. Dado que el éxito de la implantación depende de la cooperación de
los actores, hay una probabilidad relativamente alta de que se produzcan problemas, lo que
implica una falta de coincidencia entre los objetivos de política pública propuestos y los
resultados reales. Dicho de otra forma, la implantación puede ser analizada por medio de la
teoría de juegos, así que puede modelarse como un juego de un solo movimiento o repetido.
El razonamiento sobre la importancia de la cantidad de actores que participan en el proceso de
implantación, es decir, la longitud de la cadena se parece al argumento subyacente en las
teorías sobre los puntos de veto y los jugadores con poder de veto. En ambos casos, durante
la adopción de decisiones y la implantación, un mayor número de actores puede llevar a
conflictos sobre los objetivos de política, así como a retrasos y desviaciones de lo que los
políticos intentaban originalmente.

16
 El hallazgo central de Pressman y Wildavsky sobre que los desplazamientos en los
objetivos de la política pública se observan con frecuencia durante la fase de implantación
está estrechamente relacionado con el enfoque de arriba a abajo (top-down). Más
importante aún, esta perspectiva hace una clara distinción entre las etapas de formulación e
implantación de las políticas públicas. Sólo sobre esta base es posible una comparación real
entre los objetivos de la política y su grado de implantación real. El grado de consecución de
objetivos sirve como indicador del éxito de la implantación; y la implantación efectiva se
entiende como una correspondencia entre objetivos y resultados de las políticas públicas. Si
el objetivo de la legislación nacional es, por ejemplo, establecer un cierto estándar para las
emisiones industriales a la atmósfera, la implantación efectiva se logra tan pronto como la
industria llega a cumplir los niveles de emisión previstos. Del mismo modo, la implantación
efectiva de la prohibición de fumar en los edificios públicos requiere que las autoridades de
estos edificios tomen las medidas apropiadas para asegurarse de que nadie fume en el interior.
Esto se puede lograr mediante carteles que prohíban fumar, la eliminación de los ceniceros, el
seguimiento y el anuncio de sanciones, etc.
En este contexto, Van Meter y Van Horn (1975) proponen un modelo en el que se
combinan las características de la política a implantar, las especificidades institucionales de
los organismos para la implantación y cómo éstas se interrelacionan con otras
organizaciones pertinentes, los factores contextuales (incluyendo el entorno económico,
social y político) y la respuesta de los ejecutores a todos estos factores. Sobre la base de este
modelo, los autores plantean la hipótesis de que la implantación tendrá más éxito cuando el
producto de la política pública sólo requiera cambios marginales en comparación con el
statu quo y cuando el consenso sobre los objetivos entre los actores públicos y privados
implicados sea elevado.
La lógica de la perspectiva de arriba a abajo también está bien ilustrada por el modelo de
cuatro pasos propuesto por Sabatier y Mazmanian (1980). El modelo aborda en primer lugar
la medida en que las acciones de implantación de los funcionarios y los grupos destinatarios
fueron consistentes con los objetivos y los procedimientos descritos en una política pública
determinada. A continuación, se centran en la medida en que los objetivos se alcanzaron con
el tiempo. En tercer lugar, se evalúan los principales factores que afectan los resultados de la
política pública. Por último, sugieren analizar si y cómo la política se reformuló a partir de la
experiencia. A pesar de que las principales características de la evaluación de las políticas se
verán en el capítulo siguiente, es evidente que la perspectiva analítica avanzada por Sabatier
y Mazmanian es “evaluativa”, sobre todo cuando se mira en el cuarto paso que señala un
proceso de retroalimentación.
Pregunta Nº15 enero 2016; pregunta Nº15 reserva 2017; Pregunta Nº11 febrero 2020; Los
modelos de “arriba-abajo” (top-down) de la implantación de políticas… 3
Esta observación es válida en términos más generales para los distintos modelos de arriba a
abajo, ya que todos comparan los resultados de la política reales con los esperados con el fin
de evaluar el grado en que son congruentes.
Si bien la perspectiva de arriba a abajo ha producido muchas ideas interesantes sobre los
procesos de implantación, también ha recibido tres grandes críticas. En primer lugar, esta
perspectiva toma los productos de la política como el punto de partida del análisis y no tiene
en cuenta las acciones emprendidas antes en el proceso, especialmente durante la
elaboración de las políticas. En segundo lugar, los modelos de arriba hacia abajo tienden a ver

17
la implantación como un proceso puramente administrativo que ignora los aspectos
políticos. Sin embargo, los actores burocráticos pueden no ser “weberianos” en su naturaleza
y adoptar siempre decisiones independientes sobre la base de criterios técnicos, o incluso
basados en la persecución de sus propios intereses como burocracia, de acuerdo con el
argumento clásico presentado por Niskanen (1971) y otros teóricos de la elección pública. En
tercer lugar, los modelos de arriba hacia abajo se han criticado por no tener en cuenta los
actores locales y las condiciones particulares para la implantación de las políticas en el “nivel
de la calle” o “de ventanilla”. Estos puntos de crítica allanaron el camino para los modelos de
abajo hacia arriba de la implantación de las políticas que exponemos a continuación.

Modelos de abajo a arriba (bottom-up) de la implantación de políticas públicas

Los modelos de abajo a arriba consideran la implantación efectiva desde una perspectiva
de proceso que abandona la distinción clara entre la formulación y la implantación de las
políticas. Los objetivos e instrumentos de la política ya no se definen como los puntos de
referencia que deben alcanzarse; en cambio, se da por hecho que van a sufrir modificaciones
durante el proceso de implantación. Los ejecutores tienen flexibilidad y autonomía para
ajustar las políticas a la luz de determinados requisitos locales y cambios en la percepción o
la constelación de problemas, así como por nuevas evidencias científicas sobre las relaciones
causales entre medios y fines. Por tanto, la implantación efectiva no se mide por la
consecución de un objetivo definido determinado centralmente, sino que se juzga por el
grado en que los resultados percibidos se corresponden con las preferencias de los actores
involucrados.
La pregunta crucial para evaluar el éxito de la implantación sería aquí, por tanto, el grado en
que una determinada política posibilita los procesos de aprendizaje, de desarrollo de
capacidades y de apoyo para hacer frente a los problemas asociados a ella de una manera
descentralizada, en consonancia con los intereses de los actores implicados.
Pregunta Nº15 enero 2015; Pregunta Nº15 reserva 2015; Pregunta Nº14 febrero 2015;
Pregunta Nº14 septiembre 2017, Pregunta Nº15 febrero 2019; Pregunta Nº22 febrero 2020.
Los modelos de “abajo-arriba” (top-dowm) de la implantación de políticas
públicas…Considera que 6
Es importante señalar que la implantación de políticas se produce en dos niveles. En primer
lugar, está el nivel macro que comprende los actores centrales que diseñan un producto de
política pública. En segundo lugar, los actores locales a nivel micro reaccionan a las políticas
del nivel macro y desarrollan sus propios programas y los ponen en práctica. Los problemas
de implantación se derivan del hecho de que el nivel macro no puede influir en los
ejecutores del nivel micro, lo que lleva a una variación en cómo se implanta la misma política
nacional a nivel local. Esto se corresponde con la lógica del problema del principal-agente ya
esbozado: el agente (en este caso, los ejecutores locales) pueden ser propensos a desviarse
del principal (en este caso, los actores ubicados en el centro). Volveremos a este punto más
adelante porque los problemas de apoderamiento o delegación (agency) representan una
fuente importante de imperfecciones para la implantación.
En este sentido, Lipsky (1980) argumenta que la probabilidad de que los ejecutores locales o
burócratas de ventanilla se desvíen de los objetivos definidos de la política pública se deriva
de las presiones impuestas sobre ellos y de cómo les hacen frente. Los funcionarios
desarrollan métodos para proporcionar un servicio de una manera relativamente rutinaria.
Estos ejecutores locales están sujetos a la administración en la que trabajan y, sin embargo,

18
poseen una cierta libertad y autonomía discrecionales cuando aplican una política. En este
contexto, los funcionarios de ventanilla adoptan decisiones bajo presión sobre el uso de
recursos escasos. Por ello, el aumento de la supervisión sobre los ejecutores locales no
reduciría las probabilidades de una implantación imperfecta, sino que aumentaría la
tendencia a proporcionar servicios rutinarios y las diferencias en el nivel local, ya que las
rutinas pueden variar de una unidad local a otra (véase Hill y Hupe 2009: 52-53). Por tanto, se
sugiere que los estudios de abajo a arriba sobre la implantación serán particularmente
reveladores si se centran en estudiar a los ejecutores de nivel micro y sus objetivos y
preferencias, así como las constricciones que afrontan.
Esta concepción desafía los supuestos simplificadores de la perspectiva de arriba a abajo y
trata de tener en cuenta la complejidad de los procesos de implantación. De este modo, se
hace hincapié en que la formulación de objetivos claros suele contrastar con los intereses de
los políticos que tienen una preferencia por objetivos vagos y ambiguos con el fin de facilitar
una evaluación positiva más adelante y conseguir que la detección de los fallos potenciales
sea más difícil. Además, la perspectiva de abajo a arriba representa el hecho de que los
procesos de implantación raramente se caracterizan por una clara delimitación de las
competencias entre los actores políticos y administrativos que intervienen en los diferentes
niveles institucionales. Por lo tanto, la implantación no se basa tanto en los requisitos
definidos y controlados jerárquicamente, sino que se puede entender como una negociación
entre un gran número de actores públicos y privados, así como los organismos
administrativos que participan en el proceso de implantación.
La cartografía precisa de la complejidad del proceso de implantación inherente al enfoque de
abajo a arriba también presenta problemas cuando se trata de medir el éxito. Como la
implantación efectiva no se mide sobre la base de una comparación entre los objetivos
iniciales y los resultados reales, sino en la medida en que los objetivos se han alcanzado,
teniendo en cuenta las condiciones específicas “sobre el terreno”, las evaluaciones generales
y comparativas de eficacia son difíciles. Los modelos de abajo hacia arriba también han
recibido alguna crítica. En primer lugar, la crítica normativa de que en los regímenes
democráticos los implantadores locales deberían estar sujetos al control central y no
desviarse de él para respetar la idea de representación democrática. En segundo lugar, estos
modelos tienden a exagerar el nivel de autonomía local, pues con frecuencia es la propia
política pública la que define la forma en que debe aplicarse.

Los modelos híbridos de la implantación de políticas

La implantación de algunos programas puede estar relativamente libre de problemas, como
en el caso del cierre de un casino ilegal o la apertura de una nueva escuela, ya que la
consecución de estos objetivos requiere decisiones delimitadas cuya traducción a la práctica
suele ser generalmente cuestión de rutina. No puede decirse lo mismo de los programas
diseñados para hacer frente a problemas a largo plazo, crónicos o mal definidos, o los
mencionados problemas “retorcidos”, tales como la eliminación de la ludopatía o la mejora de
los logros educativos de los alumnos. Los problemas públicos como la violencia doméstica o las
escuelas disfuncionales con malos resultados tienen sus raíces en tantas causas que
normalmente puede esperarse que los programas diseñados para afrontar las causas
individuales o múltiples no alcancen sus objetivos. El problema de exceso de velocidad en las
calles de las ciudades tiene orígenes más sencillos y, por lo tanto, puede ser menos difícil, a
pesar de que es poco probable que sea erradicado. Del mismo modo, los programas diseñados
para eliminar la contaminación o los fraudes fiscales o en las prestaciones sociales deben
enfrentarse a la realidad de que no hay tecnología disponible que permita el logro completo de

19
estos objetivos. Incluso si la tecnología está disponible, puede ser más caro de lo que la
sociedad está dispuesta a pagar. Como se discutió en temas anteriores, los problemas
“retorcidos” son particularmente difíciles de afrontar debido a su complejidad, novedad, o
naturaleza interdependiente y a que no implican una sola decisión, sino una serie de
determinaciones sobre la forma de llevar a cabo la actuación del gobierno.
El tratamiento de este tipo de problemas aumenta la discrecionalidad administrativa, ya
que cuanto más complejo y difícil es el problema, mayor es el rango de posibilidades. Los
problemas retorcidos también permiten una considerable libertad de acción para que los
miembros del subsistema de la política evadan o incumplan por completo las normas y los
planes administrativos. La naturaleza del grupo objetivo identificado por una política pública
también puede influir en la discrecionalidad administrativa que surja en su implantación
debido a que cuanto mayor y más diverso sea el grupo, más difícil será incidir en su
comportamiento de la manera deseada. Por ejemplo, mejorar las características de seguridad
de los automóviles es una medida más fácil de implantar e implica menos discrecionalidad
burocrática que conseguir que miles de conductores descuidados sigan las normas de tráfico.
El reducido número de fabricantes implicados puede ser aprovechado para conseguir los
objetivos de política deseados, por ejemplo, a través de reglamentos que obliguen a la
instalación de airbags y frenos antibloqueo, mientras que el control policial de la conducción
negligente implicará muchos juicios acerca de las circunstancias individuales. En otras palabras,
la medida del cambio de comportamiento buscado en el grupo objetivo y su tamaño relativo
y homogeneidad son los determinantes clave del nivel de dificultad que se afronta en la
implantación de las políticas públicas. Una política para erradicar el sexismo, el racismo o la
intolerancia religiosa es más difícil de aplicar debido a las profundas raíces de estas actitudes
en los sistemas de creencias culturales de las sociedades. Por el contrario, el aumento del
suministro de electricidad no requiere prácticamente ningún cambio de comportamiento por
parte de los consumidores.
En vista de los problemas específicos de los dos modelos para entender la implantación, el de
abajo hacia arriba y el de arriba a abajo, se han ido incrementando los esfuerzos para combinar
las dos perspectivas y enriquecerlas con enfoques teóricos adicionales. Como regla general,
los modelos híbridos o de tercera generación tratan de integrar el “macromundo” de los
responsables políticos con el “micromundo” de los ejecutores. Una posibilidad es integrar
ambos enfoques en un solo modelo. Otros autores (véanse Sabatier 1986; Matland 1995)
identificaron condiciones o dimensiones adicionales en un enfoque distintivo que puede
demostrarse muy útil. Estas condiciones incluyen la ambigüedad de los objetivos políticos, el
nivel de conflicto en torno a una decisión sobre una política pública, la complejidad de las
redes de políticas y la capacidad del gobierno.
Pregunta nº16 enero 2015; Pregunta Nº14 reserva 2016
Según los modelos híbridos …, la implantación simbólica… 2
Pregunta nº15 febrero 2015; Pregunta Nº15 setiembre 2016; Pregunta nº11 febrero 2018:
Según los modelos híbridos…, la implantación administrativa… 3
Pregunta Nº14 enero 2017; Pregunta Nº12 septiembre 2018; Pregunta Nº15 febrero 2019;
Según los modelos híbridos…, la implantación política… 3
Pregunta Nº13 febrero 2017; Pregunta Nº21 reserva 2017; Pregunta Nº11 febrero 2020;
Según los modelos híbridos…, la implantación experimental… 3
El modelo híbrido de implantación de las políticas públicas propuesto por Matland (1995),
es particularmente revelador, ya que analiza la ambigüedad y los niveles de conflicto de las

20
políticas con el objetivo de determinar si es más apropiado un enfoque de arriba a abajo o
de abajo a arriba para explicar un proceso de implantación en particular. La ambigüedad de
una política se refiere a una falta de claridad de los objetivos y/o los medios para alcanzarlos.
El conflicto en una política es la diferencia entre el resultado preferido por un organismo que
lleve a cabo la implantación y el producto que la agencia tiene que implantar. La valoración
simultánea de estas dos dimensiones como alta o baja da lugar a cuatro procesos típicos-
ideales de implantación: administrativos, políticos, experimentales y simbólicos.
• La implantación administrativa implica baja ambigüedad en la política y escasos
conflictos. Los resultados de las políticas están determinados por los recursos, y el proceso
se compara con una máquina, que es la autoridad central de adopción de decisiones. Con
todo, la implantación administrativa encaja con el modelo de arriba abajo.
• La implantación política implica baja ambigüedad política y alta conflictividad. En
tales constelaciones, los actores poseen metas claramente definidas, aunque hay disenso
cuando son incompatibles o se produce un conflicto sobre los medios para alcanzarlas.
Por lo tanto, los resultados de las políticas están determinados por el poder o la
negociación, lo que indica claramente la lógica de arriba hacia abajo que subyace en este
proceso de implantación. Los dos procesos de implantación restantes se basan en el
enfoque de abajo hacia arriba.
• La implantación experimental se refiere a una situación de alta ambigüedad de las
metas o medios de la política y escasos conflictos. Siguiendo este modelo, los resultados
de la política pública dependen de los recursos y los actores presentes en el nivel de la
microimplantación, que pueden variar de un contexto a otro. Como este proceso de
implantación hace hincapié en la importancia de las condiciones contextuales y el papel
del azar, es paralelo al modelo del cubo de basura (Cohen et al. 1972) y al enfoque de los
flujos múltiples (Kingdon 2003). De esto se deduce que los resultados de las políticas son
difíciles de predecir.
• La implantación simbólica implica una situación en la que hay una alta ambigüedad
de las finalidades o medios de la política y una elevada conflictividad. El principio central
es que existen coaliciones de actores en el ámbito local que controlan los recursos
disponibles. Sin embargo, el poder de las distintas coaliciones de actores se determina de
nuevo por las condiciones contextuales. Las preferencias de los grupos de actores se
basan probablemente en su formación profesional. Entre los grupos formados de
diferentes maneras, habrá desacuerdo sobre las propuestas para la implantación de las
políticas, dando lugar a largas batallas y demoras significativas en la consecución de
resultados.
La teoría de juegos es otro método utilizado por los analistas de modelos híbridos o de la
tercera generación para evaluar cómo influye el comportamiento discrecional en la
implantación. Los teóricos de la regulación observaron cómo diferentes grados de
discrecionalidad podrían dar lugar a muy diferentes estilos de regulación en sectores
específicos y áreas temáticas, por no hablar de los diferentes niveles de gobierno, y cómo los
reguladores podrían optar por construir sistemas de vigilancia basados en la coerción o en la
persuasión. Esta idea fue utilizada por los analistas para aplicar los principios de la teoría de
juegos a los resultados de la regulación. Se demostró que los incentivos para el cumplimiento
y el incumplimiento por parte de los regulados podrían coincidir con los de los reguladores
para utilizar la educación o la imposición como estrategias de implantación.
Un juego típico de implantación, por tanto, sería uno en el que los reguladores podrían
iniciar la implantación usando la persuasión, lo que habitualmente se haría por haber fallado

21
antes en el cumplimiento de los regulados. Esto llevaría a los reguladores a avanzar hacia
normas más coercitivas en la siguiente iteración, produciendo una situación peor tanto para
reguladores como regulados, que se enfrentarían, respectivamente, los altos costes de
imposición y de cumplimiento. El juego progresaría entonces a una posición intermedia en la
que la coacción se reduciría a cambio del cumplimiento por parte de los regulados, aunque
esto sería un equilibrio inestable que requiere vigilancia y aumentos temporales de coacción,
tanto por parte de los reguladores para mantener el curso del cumplimiento y evitar las
trampas.
Esta aplicación de la teoría de juegos a la implantación reglamentaria genera ideas
interesantes. Sin embargo, no tuvo en cuenta una segunda dimensión clave de la situación de
implantación destacada en los debates entre los modelos de abajo a arriba y de arriba hacia
abajo: las divisiones dentro del propio Estado que afectan a la capacidad de implantación
sobre el terreno para que esta coincida con los objetivos y expectativas de los políticos que
impulsan la promulgación de las políticas públicas.
La discrecionalidad administrativa se ve afectada por los cambios en los contextos sociales,
económicos, tecnológicos y políticos de la implantación. Los cambios en las condiciones
sociales pueden afectar a la interpretación de un problema de política que impulse el ajuste de
los programas existentes. Por ejemplo, muchos de los desafíos que afrontan los programas de
seguridad social en los países industrializados surgen del hecho de que no fueron diseñados
para hacer frente a la cada vez mayor proporción de las personas de edad avanzada o a las
continuas altas tasas de desempleo. Los cambios en las condiciones económicas pueden tener
un impacto similar. Un programa dirigido a los pobres y desempleados, por ejemplo, es más
probable que cambie después de una mejora económica o una recesión. También puede
esperarse que las nuevas tecnologías cambien las opciones de implantación de las políticas,
por ejemplo, cuando una tecnología más eficaz o más barata de control de la contaminación
produce ajustes en las políticas ambientales. Un nuevo gobierno también puede desencadenar
cambios en la manera en que se implantan las políticas. Se sabe que los gobiernos
conservadores, por ejemplo, hacen más severa la provisión de programas de seguridad social
establecidos por los gobiernos socialistas sin cambiar necesariamente la propia política.
Debido a esas variaciones en los contextos de implantación, los funcionarios públicos
pueden adquirir una gran discrecionalidad en la consecución de los objetivos de la política en
entornos cambiantes. Los funcionarios públicos también tienden a ser más expertos en un área
administrativa que los generalistas que nutren el personal de los puestos políticos. Los
funcionarios públicos pueden decidir entonces cómo y a quién se aplicarán las leyes,
colocando a los políticos y a los administradores en un tipo particular de relación principal
agente, como las que se encuentran frecuentemente en las asociaciones entre el abogado y su
cliente, el médico y el paciente, o el comprador-intermediario-vendedor, en los que el principal
depende de la buena voluntad del agente para promover sus intereses cuando esto puede no
ir necesariamente en el mejor interés del agente. La particular dinámica de esta relación afecta
el tenor y la calidad de sus interacciones y limita la capacidad de los “principales” políticos para
circunscribir eficazmente el comportamiento de sus antiguos “agentes”.
Pregunta Nº14 febrero 2017; Pregunta Nº11 febrero 2018; Al analizar la implantación …, la
teoría de la “captura del regulador” explica: 2 Cómo los reguladores van identificándose,
con el paso del tiempo, cada vez más con los intereses de los regulados en vez de con sus
antiguos directores políticos
Por ejemplo, un problema principal-agente que se ha reconocido desde hace mucho tiempo
por los investigadores de las políticas públicas es la tendencia de los reguladores (los agentes

22
en este caso) a ir, con el tiempo, identificándose crecientemente con las necesidades de los
regulados en vez de con sus antiguos directores políticos. Llevado al extremo, se cree que
esta tendencia socava la estructura de la regulación y provoca su desaparición y sustitución.
Esta teoría, llamada de la captura del regulador se basa en defectos en la relación principal
agente que fomentan este tipo de comportamiento. Pautas de carrera donde las personas van
y vienen entre la administración y el empleo en la industria a lo largo del tiempo, por ejemplo,
permiten la posibilidad de que las personas involucradas desdibujen consciente o
inconscientemente sus intereses y ambiciones.
Los deseos de gobiernos y ciudadanos de crear mundos mejores y más seguros se han ido a
pique ante las “realidades” de la implantación, donde las acciones de los agentes difieren de
las intenciones de sus directores y distorsionan, por tanto, los resultados de las políticas
públicas. Esta visión ha llevado no sólo a una mayor apreciación de las dificultades
encontradas en la implantación de las políticas, sino que también ha estimulado los intentos
para diseñar mejores políticas de manera que ofrezcan una posibilidad razonable de éxito en la
implantación. Si bien muchas de las decisiones de los gobiernos se siguen adoptando sin la
debida atención a las dificultades de la implantación, hay un creciente reconocimiento de la
necesidad de tomar en cuenta estas preocupaciones en las etapas más tempranas de su
proceso de elaboración, como en la formulación de políticas, mediante un complejo proceso
de diseño de políticas. Por lo general, es más fácil y más eficaz para los responsables políticos
tener en cuenta los desafíos de la implantación y diseñar una respuesta adecuada ex ante
más que ex post.

Los tipos de evaluación de las políticas

Para la evaluación de las políticas es fundamental su posible impacto en la
introducción de cambios en ellas. Después de todo, el propósito implícito de la evaluación es
cambiar la política si se considera necesario, como resultado de la realización de una revisión.
Esto hace la actividad en esta fase “final” del ciclo básica, ya que en la mayoría de los casos
nuevas actividades y nuevas rondas en la elaboración de las políticas públicas serán el
resultado de, o seguirán al producto de los procesos evaluativos. La actividad de varios tipos
distintos de evaluadores genera distintas clases de análisis y evaluación de políticas. En un
plano general, las evaluaciones de las políticas pueden clasificarse en cuatro grandes
categorías de evaluación: administrativa, judicial, política, y científica, las cuales se
diferencian en la forma en que se llevan a cabo, los actores involucrados y sus efectos.
Pregunta Nº19 febrero 2016 ¿Cuáles son los tipos de evaluación según su orientación?
Administrativa, científica, judicial, política

La evaluación administrativa
La evaluación administrativa está abundantemente tratada en la literatura académica
sobre la evaluación de las políticas. Por lo general, se lleva a cabo dentro de un gobierno, de
vez en cuando por unidades administrativas o agencias especializadas cuya única tarea
consiste en evaluar, pero más a menudo por los supervisores financieros, jurídicos y políticos
vinculados a los departamentos existentes del gobierno, las agencias ejecutivas
especializadas, los parlamentos y el poder judicial. Los consultores privados también pueden
ser contratados por las distintas ramas y organismos del gobierno para llevar a cabo
evaluaciones profesionales.
La evaluación administrativa se limita por lo general, aunque no siempre, a
examinar la prestación eficiente de los servicios públicos e intenta determinar si se está

23
consiguiendo “valor por el dinero” sin dejar de respetar los principios de justicia y
democracia. Su objetivo es garantizar que las políticas están logrando sus objetivos
esperados al menor coste posible y con la menor carga sobre los ciudadanos. Esta pasión por
la eficiencia ha inspirado numerosos sistemas evaluativos formales, tales como la gestión por
rendimiento y el análisis del personal, así como la realización de auditorías anuales y la
creación de sistemas de presupuestación que intentan ajustar mejor los fines y los gastos de
lo que ha sido la práctica de la presupuestación tradicional. Para ello, se necesita información
precisa (“evidencias”) sobre la ejecución del programa y su recogida de manera estandarizada
para permitir la comparación de los costes y los resultados a lo largo del tiempo y en todos los
sectores de las políticas públicas. Estos esfuerzos son bastante técnicos y cada vez más
sofisticados, aunque el aumento de la complejidad no va acompañado necesariamente de un
incremento similar en su utilidad.
Las evaluaciones administrativas de las políticas públicas poseen una variedad de
formas y son muy diferentes en sus niveles de sofisticación y formalización. Las realizadas por
los organismos gubernamentales y por “organismos no partidistas” en condiciones de libre
competencia pueden agruparse, en general, en cinco tipos diferentes: (1) la evaluación del
proceso; (2) la evaluación del esfuerzo; (3) la evaluación del rendimiento; (4) la evaluación de
la eficiencia; y (5) la evaluación de la efectividad.
Pregunta Nº17 de enero 2015; Pregunta Nº18 enero 2017; Pregunta Nº17 setiembre 2017;
Pregunta Nº17 2019 (1ª semana) ¿Cuál de estas clases de evaluación no pertenece a la evaluación
administrativa? Referencia
Pregunta Nº17 de febrero 2015; Pregunta Nº16 setiembre 2016; Pregunta Nº17 reserva 2016;
Pregunta Nº17 2019 (2ª semana) ¿Cuál de estas clases de evaluación si pertenece a la evaluación
administrativa? Esfuerzo
Pregunta Nº18 reserva 2017; Pregunta Nº14 2018 septiembre La evaluación administrativa de
políticas públicas comprende los siguientes tipos: Evaluación de proceso, del esfuerzo, de rendimiento,
de la eficiencia, de la efectividad.
1. Las evaluaciones de proceso examinan los métodos organizativos, incluidas las
normas y los procedimientos operativos, que se utilizan para ejecutar programas. El objetivo
habitualmente es comprobar si un proceso puede simplificarse y hacerse más eficiente. Con
este fin, la implantación de una política se divide en tareas discretas, como la planificación
estratégica, la gestión financiera y las relaciones con los clientes o usuarios, y luego una o
más de ellas se evalúan por la eficiencia, la efectividad y/o la responsabilidad.
Pregunta Nº14 2018 (1ªsemana); Pregunta Nº14 2019 Reserva
Dentro de la evaluación administrativa de políticas públicas, las "evaluaciones de proceso" examinan:
a) La cantidad de insumos del programa
b) Los productos del programa
c) Los métodos organizativos que se utilizan para ejecutar programas
d) Los costes del programa
2. La evaluación del esfuerzo trata de medir la cantidad de insumos del programa, es
decir, la cantidad de esfuerzo del gobierno para el cumplimiento de sus objetivos. El insumo
puede consistir en personal, espacio de oficina, comunicaciones, transporte, etc., todo lo cual
se calcula en función de los costes monetarios involucrados. El propósito de esta evaluación
es establecer los datos de referencia que pueden utilizarse para la posterior evaluación de la
eficiencia o la calidad de la prestación de servicios.
Pregunta Nº13 febrero 2020 2ª semana; Pregunta Nº14 Septiembre Reserva

24
 Dentro de la evaluación administrativa de políticas públicas, las "evaluaciones del esfuerzo"
examinan:
a) La cantidad de insumos del programa
b)Los productos del programa
c) Los métodos organizativos que se utilizan para ejecutar programas
d)Los costes del programa
3. La evaluación de rendimiento examina los productos del programa en lugar de los
insumos. Los ejemplos de productos pueden ser camas de hospital o matrículas escolares, el
número de pacientes atendidos o los niños escolarizados. El objetivo principal de la evaluación
del rendimiento es simplemente determinar qué está produciendo la política, con frecuencia
sin tener en cuenta los objetivos establecidos. Este tipo de evaluación produce datos
(“medidas de rendimiento”) que se utilizan como insumos en evaluaciones más completas e
intensivas que se mencionan a continuación.
Pregunta Nº14 2018 (2ª semana)
Dentro de la evaluación administrativa de políticas públicas, las "evaluaciones de rendimiento"
examinan:
a) La cantidad de insumos del programa
b) Los productos del programa
c) Los métodos organizativos que se utilizan para ejecutar programas
d) Los costes del programa
4. La evaluación de la eficiencia intenta valorar los costes y juzgar un programa según si
pudieran lograrse de manera más eficiente la misma cantidad y calidad de productos, es
decir, a un coste menor, a través de diversos tipos de racionalización de la producción. Las
evaluaciones de insumos y productos son los componentes básicos de este método de
evaluación, cuya importancia aumenta en tiempos de restricciones presupuestarias. Las
dificultades de las evaluaciones más completas de la efectividad significan que los
responsables políticos suelen tener que contentarse con las evaluaciones de eficiencia como
una “segunda mejor” alternativa. Este tipo de evaluación se lleva a cabo corrientemente por
consultores externos contratados por los gobiernos.
Pregunta Nº14 2018 Reserva
Dentro de la evaluación administrativa de políticas públicas, las "evaluaciones de eficiencia" examinan:
a) La cantidad de insumos del programa
b) Los productos del programa
c) Los métodos organizativos que se utilizan para ejecutar programas
d) Los costes del programa
5. Por último, la evaluación de la efectividad o eficacia (también conocida como la
evaluación de adecuación del rendimiento o la auditoría “valor por dinero”) implica un nivel
adicional de complejidad añadido a la simple adición de los insumos o productos de los
programas; se pretende averiguar si el programa está haciendo lo que se suponía que debía
hacer. En este tipo de evaluación, el rendimiento de un determinado programa se compara
con sus objetivos previstos para determinar si el programa está cumpliendo con sus fines y/o si
las metas deberán ajustarse a la luz de los logros del programa. Las necesidades de
información son inmensas y el nivel de sofisticación necesario para llevarlo a cabo es más
elevado del disponible generalmente en el gobierno, lo que lleva a la creación de unidades
especializadas en muchas jurisdicciones, tales como auditores generales, para llevarlas a
cabo.
Estos diferentes tipos de evaluación administrativa de las políticas públicas han
generado diversos sistemas evaluativos formales o técnicas cuya aplicación en muchas
25
jurisdicciones ha fomentado el crecimiento de la profesión de analista de políticas públicas. En
los años 1970 y 1980 incluían sistemas tales como el Sistema de Planificación y Presupuesto
por Programas (PPBS, Planning Programming Budgeting System) desarrollado por primera vez
en la Ford Motor Company y luego adoptado por el Departamento de Defensa y, finalmente,
todo el gobierno federal de Estados Unidos; el Presupuesto de Base Cero (ZeroBased
Budgeting), una variante del PPBS desarrollado en la Xerox Corporation y adoptado por el
gobierno del presidente Carter en los EE.UU. y, más tarde, en muchos otros países; y la Gestión
por Objetivos (Management by Objectives), un sistema de auto-informes de gestión del
rendimiento implantado en los EE.UU.
Estas técnicas se han empleado en diversos grados por diferentes gobiernos de todo
el mundo. Además, los diferentes países y gobiernos desarrollaron sus propios sistemas de
evaluación. Así, en Canadá, por ejemplo, se introdujo en el ámbito federal en la década de
1980 un Sistema de Gestión de Políticas y Gastos, junto con una nueva Oficina de la Auditoría
General con un mandato específico para llevar a cabo la evaluación, mientras que el Consejo
Federal del Tesoro trató de introducir un nuevo sistema de medición del rendimiento
operacional para todo el gobierno.
Más recientemente, estas técnicas incluyen esfuerzos para establecer indicadores
de resultados o puntos de referencia (benchmarks) que puedan permitir que los esfuerzos y
los resultados del sector público sean comparados entre las agencias o con sus equivalentes
del sector privado. Estos esfuerzos se han popularizado en América del Norte en los
movimientos de “reinvención” del gobierno, y se han convertido en una herramienta
predominante de la denominada “Nueva Gestión Pública”, que ha inspirado la reforma
administrativa hacia unas administraciones públicas más reducidas y estilizadas en Europa,
Australasia, América Latina y en América del Norte.
Aunque se ha puesto mucha energía en el desarrollo de estas técnicas formales y
sistemáticas o en todo el sistema de evaluación de las políticas, no han logrado superar las
limitaciones inherentes al análisis racionalista de las mismas. Los requisitos previos para su
éxito son demasiado elevados para ser cumplimentados en el mundo de los avatares de la
elaboración de las políticas públicas. Cualquier énfasis en examinar en qué medida los
objetivos de la política se logran mediante un programa debe lidiar con la realidad de que las
políticas no suelen establecer sus fines con precisión suficiente como para permitir un
análisis riguroso de si se están cumpliendo; además, los gobiernos a menudo no desean que
sus fallos sean publicitados y diseccionados, a diferencia de lo que consideran sus éxitos.
Por otra parte, la misma política pública puede estar dirigida a lograr una variedad
de objetivos, sin indicar su prelación. Los problemas sociales y económicos tienden a estar
estrechamente relacionados entre sí, como es el caso, por ejemplo, con el empleo y la
vivienda, y es prácticamente imposible aislar de manera independiente y evaluar los efectos de
las políticas dirigidas a cualquiera de ellos. Además, cada política tiene efectos sobre otros
problemas distintos de aquellos a los que va destinada, lo que debería tenerse en cuenta en
una evaluación integral, pero que puede hacer que la tarea evaluación poco manejable y difícil
de gestionar. Las dificultades para la recogida de información fiable y utilizable, y su
agregación en puntos de referencia generalmente aceptables, agravan estos problemas.
Las limitaciones que afronta la evaluación administrativa -de las que hemos
mencionado solo algunas- se incrementan con el nivel de sofisticación y amplitud esperada de
esos análisis. Por tanto, las evaluaciones de eficacia, que serían claramente de mayor utilidad
para los responsables políticos, son las más difíciles de realizar. Debido a estas dificultades, el
entusiasmo por la evaluación administrativa racional ha ido menguando desde la década de

26
1980. Aunque la reciente atención que se presta en algunas áreas como la atención sanitaria a
la noción de la elaboración de políticas basada en evidencias ha revitalizado un tanto el campo,
los límites significativos en la capacidad de recoger y aplicar datos relevantes sobre los
programas pertinentes siguen debilitando el entusiasmo por, o la implantación de, esta
forma de evaluación de las políticas públicas.
Para ampliar la evaluación administrativa e intentar, de alguna manera, valorar la
cuestión de la eficacia del programa, muchos gobiernos han experimentado con la creación de
agencias especializadas de auditoría interna y con la promoción de la participación pública en
el proceso de evaluación. La intención es tanto evaluar mejor las políticas como atajar la
oposición a estas políticas sobre la base de una “falta de consulta” con las partes interesadas o
afectadas del público. Pero la utilidad y la legitimidad de este tipo de foros públicos han sido
impugnadas por muchos motivos. Existe preocupación con el grado en el que los participantes
son realmente representativos de una gama de puntos de vista e ideas y con los efectos de
cuestiones como la financiación de la calidad y cantidad de la representación.

Evaluación judicial
Un segundo tipo de evaluación de las políticas públicas no se ocupa de los
presupuestos, las prioridades, la eficiencia, y los gastos, por sí mismos, sino de las cuestiones
jurídicas relacionadas con la forma en que se implantan los programas del gobierno. Estas
evaluaciones se llevan a cabo por el poder judicial y se ocupan de los posibles conflictos entre
las acciones gubernamentales y las disposiciones constitucionales o los estándares
establecidos de comportamiento administrativo y los derechos individuales.
El poder judicial tiene jurisdicción para revisar las acciones del gobierno, ya sea por
iniciativa propia o cuando lo pida un individuo u organización que presenta un recurso contra
un organismo gubernamental ante un tribunal de justicia. Los motivos de la revisión judicial
difieren considerablemente de un país a otro, pero por lo general se extienden hasta el
examen de la constitucionalidad de la política pública que se implanta, o si su ejecución o
desarrollo violan principios de derecho natural y/o justicia en las sociedades democráticas, o
doctrinas religiosas o ideológicas en otros. En el primer caso, los jueces suelen evaluar factores
tales como si la política se ha desarrollado y aplicado de una manera no caprichosa y no
arbitraria de acuerdo con los principios del debido proceso y el derecho administrativo
aceptado.
En los países que se rigen mediante sistemas parlamentarios, como Australia, Nueva
Zelanda, Suecia, Japón, Irlanda y Gran Bretaña, los tribunales suelen concentrarse en si un
tribunal inferior, u organismo gubernamental ha actuado dentro de sus competencias o
jurisdicción. Si es así, y si también ha cumplido con los principios de la justicia natural y no ha
actuado de una manera caprichosa o arbitraria, entonces su decisión por lo general se
mantiene, con sujeción a las disposiciones jurídicas de apelación existentes. En pocas palabras,
las revisiones judiciales en estos países se centran en cuestiones o errores de derecho. Es
decir, los tribunales de estos sistemas no revisan los hechos específicos del caso, sino tienden a
restringir su evaluación a cuestiones de procedimiento. Por lo tanto, siempre y cuando los
organismos administrativos operen dentro de su jurisdicción y de acuerdo con los principios
fundamentales de justicia y debido proceso, es poco probable que se anulen sus decisiones.
Los tribunales de los sistemas políticos con división de poderes constitucionalmente arraigada,
por el contrario, tienen un papel constitucional muy diferente, brindándoles más autoridad y la
legitimidad necesaria para cuestionar las acciones legislativas y ejecutivas. Como resultado,
son mucho más activos y están dispuestos a entrar a juzgar errores de hecho, así como de
derecho en sus evaluaciones del comportamiento administrativo.
27
 Evaluación política
La evaluación política de las políticas gubernamentales es la que se lleva a cabo por
casi todo el mundo que tiene interés en la vida política. A diferencia de las evaluaciones
administrativas y judiciales, las evaluaciones políticas no son por lo general ni sistemáticas ni
técnicamente sofisticadas. De hecho, muchas son inherentemente partidistas, unilaterales y
sesgadas. Las evaluaciones políticas partidistas a menudo intentan simplemente etiquetar
una política como un éxito o un fracaso, para después exigir su continuación o su cambio. Lo
mismo puede decirse de la labor de muchos think-tanks que, al igual que los partidos políticos,
imprimen un sesgo ideológico específico a su evaluación. Esto no debe menoscabar su
importancia, sin embargo, debido a que su objetivo inicial al realizar una evaluación rara vez
se dirige a mejorar las políticas de un gobierno, sino más bien a apoyarlas o impugnarlas. La
alabanza o la crítica en esta etapa pueden dar lugar a nuevas iteraciones del ciclo ya que los
gobiernos tratan de responder a las críticas, de forma similar a lo que ocurre con gran parte de
las más razonadas evaluaciones técnicas.
Aunque la evaluación política está siempre presente, su importancia en el proceso de
elaboración de las políticas suele aumentar en ciertos periodos concretos. Uno de los más
importantes de esos momentos en las democracias es en época de elecciones, cuando los
ciudadanos tienen su oportunidad de dictar sentencia sobre el desempeño del gobierno. Los
votos en las elecciones o los referendos expresan evaluaciones informales de los votantes
sobre la eficiencia y la efectividad de los gobiernos y sus programas y políticas públicas. Sin
embargo, en la mayoría de los países democráticos, los referendos o plebiscitos sobre
determinadas políticas son relativamente raros. Si bien las elecciones se llevan a cabo con
regularidad, por su propia naturaleza implican por lo general una serie de cuestiones, por lo
que cuando los ciudadanos expresan sus preferencias y sentimientos mediante las urnas, su
evaluación se lleva a cabo generalmente como un juicio global, retrospectivo o anticipatorio,
sobre el conjunto de actividades de un gobierno en el poder en lugar de sobre la efectividad
o utilidad de políticas específicas. Sin embargo, la percepción pública de la ineficacia o de los
efectos nocivos de ciertas actuaciones destacadas del gobierno pueden afectar al
comportamiento electoral, cosa que los gobiernos saben bien y de la que toman nota si no
quieren fracasar el día de las elecciones.
Un tipo más habitual de evaluación política de las políticas públicas implica la
consulta con los miembros de los subsistemas de política pública pertinentes (redes de
políticas, comunidades de políticas, etc.). Hay muchos mecanismos para efectuar esas
consultas, que incluyen el uso de algunos de los instrumentos procedimentales que vimos en
el Tema 3. Estos incluyen la creación de foros administrativos para las comparecencias
públicas y la creación de comisiones consultivas especiales, grupos de trabajo y consultas con
fines evaluativos, y pueden ir desde pequeñas reuniones de menos de una docena de
participantes que duran varios minutos a consultas públicas millonarias que reciben miles de
informes individuales y puede tardar años en completarse. En muchos países, la evaluación
política de la acción del gobierno está integrada en el propio sistema, en la forma, por
ejemplo, de las comisiones parlamentarias de investigación. Mientras que, en algunos países,
como los EE.UU., estas tienden a reunirse en forma regular, en otros, como España, Reino
Unido, Canadá o Australia, el proceso puede ser menos rutinario y realizarse de una manera
mucho más ad hoc.
Estos mecanismos políticos para la evaluación de las políticas públicas suelen permitir
que el gobierno se familiarice con las opiniones de muchos miembros del subsistema de
políticas y el público afectado sobre cuestiones específicas de política pública. Sin embargo, no
es seguro que el simple hecho de que un gobierno escuche las opiniones del público suponga
28
un impacto en su política, y mucho menos que esto conduzca a cambios en la misma. Su
eficacia suele depender de si las opiniones escuchadas son congruentes con las del gobierno
en cuestión.
Pregunta Nº2 septiembre 2020: La Evaluación política de las políticas públicas: A) A menudo intenta
simplemente etiquetar una política como un éxito o un fracaso, para después exigir su continuación o
su cambio.
Evaluación científica
La evaluación de las políticas también puede constituir una actividad científico social
que tiene como objetivo proporcionar respuestas neutrales a la cuestión de si una política
pública determinada es efectiva o no. Esto implica que la evaluación se lleva a cabo por los
científicos sociales de acuerdo con ciertas normas básicas de la investigación. Como
consecuencia, sólo puede llevarse a cabo por expertos que estén capacitados de forma
específica y estén familiarizados con las técnicas de investigación necesarias. Si bien, en
principio, es posible fundamentar las decisiones de política pública sobre la evaluación
científica, esto suele verse obstaculizado por consideraciones prácticas.
Una evaluación científica sistemática requiere recursos que a menudo no están
disponibles para los responsables políticos. Lo más importante, requiere tiempo y es difícil de
proporcionar especialmente en situaciones en las que los resultados se van a utilizar para la
formulación de políticas públicas. El tiempo también puede ser un problema para la
evaluación científica, ya que el marco temporal de los responsables políticos está limitado por
los períodos electorales y por su deseo de presentar sus éxitos políticos respaldados por
pruebas antes de las elecciones. Sin embargo, para establecer ciertos enunciados válidos
acerca de los resultados de las políticas y/o sus impactos, se necesita un período de
observación de una determinada duración. A menos que esto se garantice, la evaluación
científica no puede producir una valoración precisa de los efectos de las políticas públicas.
En términos más generales, la evaluación científica es parte de la investigación en
evaluación (evaluation research), que representa una disciplina diferenciada de las ciencias
sociales. Este cuerpo de investigación tiene como objetivo discutir cuestiones metodológicas
relacionadas con la evaluación del éxito de la política, el establecimiento de causalidad entre
esta y sus efectos y las técnicas de análisis adecuadas. Se ha producido un vivo debate en la
investigación de evaluación sobre cómo integrar las consideraciones teóricas y mejorar la
construcción de teorías. Aunque las circunstancias prácticas que rodean a la evaluación de
políticas también forman parte del debate científico, está claro que la investigación en
evaluación no tiene una relación estricta con el proceso político que produce las políticas
públicas, lo que la distingue de los tres tipos de evaluación anteriores. Sin embargo,
queremos hacer hincapié en que ha habido casos en los que la investigación en evaluación
científica ha configurado la formulación de políticas posteriores. Los experimentos de
impuesto sobre la renta negativos que se realizaron en los años 1960 y 1970 en los Estados
Unidos, por ejemplo, configuraron las políticas de bienestar posteriores mediante la
proyección de que el carácter elástico de la oferta de trabajo proporcionaría cantidades
variables de garantías de bienestar.

Los métodos de evaluación

Los estudios de evaluación se centran en la efectividad de una política y en comprobar si
ésta aminora un problema social dado. Los estudios de evaluación también pueden evaluar la
eficiencia de una política: es decir, si se han utilizado los mínimos recursos para conseguir los

29
fines. Esta diferencia entre la efectividad y la eficiencia se refleja en los diferentes tipos de
evaluaciones: (casi-) experimental, cualitativa, económica y, dentro de estas últimas, la
medición del rendimiento. La evaluación económica y la medición del rendimiento se
emplean sobre todo en las evaluaciones administrativas y para abordar el interés por la
eficiencia, aunque esta última también puede ser útil para evaluar la efectividad. Los
métodos (casi-) experimentales y cualitativos se utilizan principalmente para el propósito de
las evaluaciones científicas y están interesados principalmente en la efectividad de una
política.
Pregunta Nº16 reserva 2015; Pregunta Nº17 setiembre 2016 ¿Cuáles son los principales métodos para
evaluar? Evaluación económica, modelos experimentales y evaluación cualitativa.

Los modelos experimentales

Los modelos experimentales están estrechamente relacionados con los métodos de
las ciencias sociales en la medida en que priorizan la exactitud y la objetividad de la
información generada. Los experimentos sociales valoran esencialmente la eficacia de una
política comprobando si ha conducido a cambios en los resultados y/o los impactos que ha
sido diseñada para llevar a cabo. Los experimentos sociales acometen esta cuestión básica,
proporcionando estimaciones potencialmente imparciales de los efectos de la política. Es
decir, que intentan producir una estimación de los efectos que es enteramente atribuible a la
política misma, en lugar de a otros factores. En otras palabras, los estudios experimentales de
evaluación tienen que ver con la exploración de la causalidad, es decir, una asociación entre
una causa y un efecto.
El más simple de todos los diseños experimentales es el experimento aleatorio de
dos grupos después de una prueba. Un grupo se ve afectado por una determinada política
(grupo experimental) y el otro grupo no (grupo de comparación). Los miembros de los dos
grupos se asignan al azar. Los dos grupos se miden después de que el grupo experimental se
vio afectado. La aleatorización proporciona medidas que, si el experimento está correctamente
diseñado y cumple sus requisitos de control, proporcionan una fuerte evidencia de los
resultados y/o impactos de la política, independientemente de los factores perturbadores.
Pregunta Nº17 septiembre 2020 Los modelos experimentales de evaluación de políticas
públicas: C) Tratan de establecer relaciones causales entre la política pública y sus efectos.
Evaluación cualitativa
Los evaluadores también pueden emplear métodos cualitativos para evaluar los
efectos de una política pública. Estos son mejores para examinar el “por qué” o el “cómo”
alguna política ha producido los resultados que ha ocasionado. Las evaluaciones cualitativas
hacen hincapié en la importancia de la observación, la necesidad de mantener la
complejidad del contexto, y el valor de la interpretación humana subjetiva del proceso. Las
técnicas cualitativas, como las entrevistas semi-estructuradas o abiertas y los grupos de
discusión, son más abiertas que los métodos cuantitativos y son más valiosas para la
recogida y análisis de los datos que no se reducen fácilmente a cifras. Son particularmente
útiles para la investigación exploratoria, ya que tienden a construir desde estas experiencias
hacia arriba, buscando pautas, pero manteniendo una postura abierta hacia lo nuevo o
inesperado. Para establecer un vínculo causal entre los productos y los resultados y/o
impactos de las políticas, deben ser combinados con los métodos (casi-)experimentales.
El enfoque cualitativo comienza con la recogida de datos que se basa en diferentes
técnicas como: las narraciones; la observación directa e indirecta (discreta); las interacciones
entre las partes interesadas y el evaluador; las pruebas documentales; y otras fuentes de
30
información. El enfoque elabora así una comprensión del programa. En este contexto, las
evaluaciones cualitativas persiguen un enfoque holístico en la medida en que tienen en cuenta
los diferentes puntos de vista sobre la política de que se trate y sus efectos en todas las partes
interesadas. Por tanto, una evaluación no se lleva a cabo sólo desde la perspectiva del actor
de la implantación, sino también tiene en cuenta los puntos de vista de la población
afectada.
Los datos se analizan posteriormente mediante estudios en profundidad, que pueden
depender de argumentos contrafácticos para contrastar los resultados reales con los
esperados. Sin duda, el análisis de datos cualitativos puede ser una tarea difícil. Por ejemplo,
los evaluadores cualitativos prestan atención a las palabras reales que la gente ha usado
durante las entrevistas, lo que puede dar lugar a una considerable complejidad y hacer que sea
difícil de resumir y presentar los resultados. Al mismo tiempo, sin embargo, proporcionan una
herramienta ideal para el aprendizaje sobre el rendimiento de una política cuando las
capacidades de recogida de datos son limitados.

Evaluación económica
Las evaluaciones económicas implican la identificación, medición, valoración y
comparación de los costes (insumos) y beneficios (resultados/impactos) de dos o más
políticas alternativas. Los costes y las consecuencias de las intervenciones o hipótesis
alternativas se comparan para encontrar el mejor uso de los recursos escasos, centrándose
así en la eficiencia de una política. Se utiliza principalmente para las evaluaciones
administrativas. Se diferencian en función de su alcance y propósito. Pueden tener un enfoque
muy estrecho, en el que los evaluadores sólo están preocupados por las consecuencias de los
recursos para el organismo encargado de la implantación (por ejemplo, en el caso de las
prestaciones por hijo, por el ministerio de asuntos de la familia o su equivalente). En estas
evaluaciones, se puede preferir una nueva intervención que traslada los costes a otra agencia.
Alternativamente, las evaluaciones económicas pueden examinar costes sociales más amplios.
En estas evaluaciones, una nueva intervención que desplace los costes relativos, pero no
reduzca los costes totales puede no ser deseable.
Los tres tipos principales de evaluación económica son el análisis de coste-beneficio,
análisis de coste-efectividad y el análisis coste-utilidad. Todos ellos abordan temas de
eficiencia en lo que respecta a las intervenciones sociales.
• El análisis coste-beneficio implica sopesar los costes totales previstos con relación a los
beneficios totales esperados de una o más acciones con el fin de elegir la mejor opción.
Con este propósito, los beneficios y los costes se suelen expresar en términos de dinero y
están ajustados por el valor del tiempo, por lo que todos los flujos de beneficios y costes
en el tiempo se expresan sobre una base común en términos de su valor actual.
• El análisis coste-efectividad compara los costes relativos y los resultados de dos o más
políticas. Es distinto del análisis de coste-beneficio, que asigna un valor monetario a la
medida del efecto. A menudo se utiliza en el ámbito de los servicios de salud, donde
puede ser inapropiado para monetizar los efectos sobre la salud. Normalmente se expresa
en términos de una relación donde el denominador es una ganancia en la salud de una
medida (por ejemplo, años de vida) y el numerador es el coste asociado con la ganancia de
la salud.
• Del mismo modo, el análisis coste-utilidad consiste en examinar si se debe realizar una
acción. Debido a la fuerte superposición entre los conceptos de rentabilidad y análisis de

31
 coste-utilidad, este último se menciona generalmente como un caso específico relativo a la
salud y la esperanza de vida.
• Pregunta Nº19 reserva 2017; Pregunta Nº13 2019 (septiembre) ¿Cuáles son los tres tipos
principales de evaluación económica de políticas públicas? Coste-beneficio, coste-efectividad,
coste-utilidad

La medición del rendimiento

En contraste con los métodos de evaluación anteriores, la medición del rendimiento
puede tener en cuenta las consideraciones de efectividad y eficiencia. La medición del
rendimiento se diferencia de las anteriores formas de evaluación en la utilización de la
información obtenida, ya que se espera que los agentes que ejecutan y los directores de los
programas vayan a ser responsables de la consecución de los objetivos previstos. Por otra
parte, el análisis se centra sobre todo en el nivel directivo. La medición del rendimiento se
refiere al uso de los recursos de la organización en relación con un objetivo predefinido, que
se caracteriza por un seguimiento y la notificación de los logros de la política en curso. Esta
definición indica claramente que la presentación de informes es una actividad fundamental
para la medición del rendimiento. Por lo general se lleva a cabo por los directivos del
programa o del organismo. En este sentido, la medición y la evaluación del programa son
complementarias en la recogida de información para reducir la incertidumbre en torno a una
medida de política pública. El propósito fundamental de la medición es, como en la
evaluación de políticas, mejorar las intervenciones: el rendimiento no es sólo un concepto,
sino también una agenda.
Originalmente, la medición del rendimiento surgió en Estados Unidos en el nivel del
gobierno local, donde fue posible evaluar los insumos y productos de los servicios de la
administración local. En el Reino Unido, fue un componente esencial de la reforma general de
la administración pública en la década de 1980 bajo el gobierno de Thatcher. Las publicaciones
del gobierno de esa época explicitaban los hipotéticos vínculos entre el aumento de la
eficiencia gestora, una disminución prevista en el gasto público y el crecimiento económico.
Durante la época del Nuevo Laborismo (1997-2010) hubo un claro impulso al aumento de la
transparencia en el rendimiento de los servicios públicos mediante la introducción de objetivos
en todas las áreas del sector público.

Conclusión: los principales componentes de la evaluación

¿Cambio o finalización? Tras la evaluación, la etapa siguiente en el ciclo de las
políticas públicas suele ser el cambio. Rara vez se mantienen las políticas en la misma forma
exacta a lo largo del tiempo, están evolucionando constantemente. Este cambio puede ser el
resultado de una evaluación, pero con mayor frecuencia es producto de las transformaciones
del entorno socioeconómico o político, el aprendizaje del personal que administra el
programa, o sencillamente de una reelaboración de las estructuras e ideas existentes.
Cuando una política o programa son evaluados o reconsiderados, son posibles tres resultados:
su mantenimiento, su terminación o su sustitución por otro nuevo.
La primera posibilidad ocurre raramente de manera consciente, pero sucede como
resultado de un sencillo fracaso en adoptar decisiones, aunque es posible que se reconsidere
seriamente una política y luego se mantenga de la misma manera. Tampoco es frecuente que
muchos programas públicos se supriman, porque una vez empezadas las políticas públicas
adquieren vida propia: desarrollan organizaciones, contratan personal, crean una clientela que
depende del programa para ciertos servicios. Puede que las organizaciones, programas y
políticas públicas no sean inmortales, pero son relativamente pocas las que se suprimen. En
32
consecuencia, la sustitución de las políticas públicas es el destino más probable de un
programa o política existentes. La “sucesión” puede adoptar diversas formas (Peters [1982]
1993: 161-162; Levine, Peters, Thompson 1990: 98-99):
• Lineal. Implica la sustitución directa de un programa, política u organización por otra, o el
simple cambio de su emplazamiento administrativo.
• Fusión. Algunas sucesiones traen consigo la refundición de varios programas
independientes en uno solo.
• División. Algunos programas se dividen en dos o más componentes individuales.
• No-lineal. Algunas sucesiones son complejas y comportan elementos de otros tipos como,
por ejemplo, en la creación de un nuevo departamento ministerial.
No hay incompatibilidad fundamental entre los tipos y métodos de evaluación
descritos anteriormente; cada uno de ellos aborda una dimensión valiosa y complementa así
nuestra comprensión de los efectos de una política determinada. En los últimos años la
atención se ha centrado cada vez más en cómo se podría integrar los resultados de las
evaluaciones que utilizan diferentes estrategias llevadas a cabo desde diferentes perspectivas
y con distintos métodos. Independientemente de la estrategia que adopte un investigador, hay
algunos elementos que son inherentes a cada evaluación. Se pueden considerar ocho pasos
esenciales para llevar a cabo una evaluación.

El primer paso requiere la identificación de los clientes de la evaluación (por

ejemplo, los responsables políticos, la comunidad científica, los beneficiarios de la medida de
la política).

En segundo lugar, tienen que formularse preguntas o criterios de evaluación claros

(por ejemplo, eficacia, pertinencia de la política para tratar el problema, sostenibilidad, efectos
no deseados equidad, entre otros).

El tercer paso es acerca de la evaluación de los recursos disponibles para llevar a

cabo el proyecto de evaluación (tiempo, personal, infraestructura de la organización, etc.) y en
esta fase debe responderse a la pregunta de si estos recursos fueron los adecuados y se
utilizaron de la forma prevista alcanzando a la población objeto de la política.
El cuarto paso consiste en el análisis detallado de los efectos previstos de la medida
de política pública.
El quinto es acerca de la selección de la estrategia de evaluación más adecuada (por
ejemplo, una metodología (casi-)experimental frente a un diseño cualitativo).

Los dos siguientes pasos, sexto y séptimo versan sobre el desarrollo de las medidas y
la recogida de los datos y su análisis. En lo que se refiere al análisis de datos pueden
emplearse otros métodos además de los descritos anteriormente, incluyendo técnicas para la
descripción de las características de la distribución de los datos. Esas técnicas descriptivas
incluyen gráficos de barras, gráficos de líneas y tablas de frecuencia de las observaciones de las
categorías individuales, lo que permite una evaluación comparativa de los datos. Por ejemplo,
se podría preparar una tabla que muestre el consumo de bebidas alcohólicas antes y después
de la aprobación de un aumento del impuesto sobre el alcohol, desglosado por grupos de edad
y/o género. De esta manera, el efecto esperado (es decir, menor consumo) se puede investigar
en cuanto a si es o no es observable en toda la población objetivo o sólo en partes de ella.

33
 El octavo y último paso es la publicación de los resultados y la presentación de
recomendaciones para la mejora de la medida de política existente. La evaluación versa sobre
la valoración de los resultados e impactos esperados e inesperados de las políticas públicas.
Existen múltiples estrategias para el diseño de un estudio de evaluación. Lo más importante,
es que el evaluador sea claro acerca de si el interés principal es valorar la eficacia o la
eficiencia de una medida concreta. Una vez adoptada esta decisión, se puede optar entre
varios métodos de evaluación. Otra cuestión importante se refiere a la finalidad de la
evaluación. Los hallazgos dependerán de la manera en que se realice la evaluación ya que una
valoración exclusivamente objetiva de los efectos de la política es casi imposible. De esto se
deduce que los resultados de los estudios de evaluación -con independencia de lo bien
diseñados que estén- siempre deben considerarse en el contexto social en el que se llevaron
a cabo.

Pregunta Nº14 febrero 2020 (1ª semana) El objeto de la evaluación (“evaluación de impacto”) de una
política consiste en: Establecer los vínculos entre los valores y los resultados
Hemos aprendido en este capítulo que la evaluación es una parte integral de la
elaboración de las políticas públicas basada en la evidencia y por lo tanto, es importante para
facilitar información a los responsables políticos. La reciente popularidad de este enfoque
puede verse como un reflejo de las crecientes incertidumbres que circundan la formulación de
las políticas y la renovada complejidad de las decisiones; la evidencia científica parece ofrecer
una manera de controlar esta incertidumbre y reducir esa complejidad. Dependiendo de los
resultados del proceso de evaluación, puede iniciarse un nuevo ciclo de la política pública
con el objetivo de terminar o modificar la política evaluada. Por tanto, la evaluación es una
herramienta importante para la elaboración de las políticas públicas, ya que podría relanzar
una cuestión de nuevo a la agenda política y motivar a los actores para mejorar el diseño de las
políticas. Sin embargo, qué lecciones se extraigan en realidad de los hallazgos de la evaluación
para las futuras actuaciones de política pública constituye una decisión política.

Esping-Andersen: ciudadanía social y la concesión de derechos sociales son los

elementos básicos del Estado de Bienestar. Los derechos políticos solo se hacen
efectivos una vez que se garantizan, a través de los derechos sociales, cierta seguridad
y recursos económicos adecuados. El estatus de los individuos se desmercantiliza
cuando el bienestar: No depende totalmente de la participación en el mercado laboral
La supervivencia y el bienestar no se supeditan totalmente a la participación en el
mercado laboral, sino que serán parcialmente independientes del mercado, de la
caridad o del apoyo familiar. El estudio pionero de Titmuss demuestra que éste
evoluciona de forma distinta en Gran Bretaña, en los países nórdicos y en EEUU, donde
el sistema es menos generoso, la obtención de prestaciones sociales está sometida a
condiciones y el papel del mercado en el bienestar es más relevante. Distingue tres
modelos de política social: el modelo de bienestar residual, el modelo de logro
personal-rendimiento laboral y el modelo institucional redistributivo. A partir de las
aportaciones de Marshall y Titmuss, Esping-Andersen explica: el desarrollo de tres
tipos de regímenes de bienestar que reflejan una ideología diferente en relación con la
estratificación social, la desmercantilización y el equilibrio entre tres fuentes de
provisión del bienestar: el MERCADO, la FAMILIA y el ESTADO. Estos tres “regímenes

34
del bienestar” tienen diferentes consecuencias en términos sociales, económicos y
políticos (véase Tabla 1.1): En el régimen liberal, el Estado tiene un papel residual en la
provisión del bienestar y predominan las prestaciones sociales modestas en su cuantía,
que se obtienen si se es elegible por cumplir estrictos criterios que reflejan el grado de
penuria o necesidad. Esta situación obliga a los ciudadanos a ser más dependientes del
mercado (existe un bajo nivel de desmercantilización) que en los otros regímenes y
explícitamente se les anima por medio de incentivos a acudir a él para solucionar sus
problemas relacionados con la cobertura de riesgos. En el modelo conservador
(también llamado por la literatura científica corporativista, continental o
bismarckiano), el principio básico es el de asegurar los riesgos. La posibilidad de
hacerlo depende del estatus laboral, en concreto de la participación en el mercado
laboral, por lo que el propio sistema tiende a perpetuar las diferencias de estatus. La
familia, y en especial, el varón, como sustentador principal, y la mujer, como ama de
casa, son los principales encargados del bienestar. El nivel de desmercantilización es
moderado. El régimen socialdemócrata se caracteriza por que la desmercantilización y
la universalización de los derechos sociales se extienden a todos los ciudadanos. Se
trata de un régimen generoso, con buenos resultados en cuanto a la redistribución de
la riqueza y la reducción de la pobreza. Igualmente se hace un esfuerzo activo de
desfamilización y en la cooperación para la búsqueda de un nuevo empleo para los
desempleados. TABLA 1.1 MODELOS DE ESTADO DE BIENESTAR E INDICADORES DE
POLÍTICA DE BIENESTAR. ELEMENTOS DEL RÉGIMEN E IMPACTOS CONSERVADOR
(Francia, Italia, España, Alemania, Austria, Bélgica, Japón y Portugal) LIBERAL (EEUU,
Irlanda, Canadá, Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda) SOCIALDEMÓCRATA (Países
Nórdicos) Cobertura de la población Ocupacional Selectivo Universal Papel del
mercado en el bienestar Bajo Alto Bajo Población objetivo (Hombre) Empleado Los
pobres Todos los ciudadanos Grado de desmercantilización Medio Bajo Alto Grado de
desfamilización Bajo Bajo Alto Grado de Remercantilización Bajo Medio Alto
Redistribución Bajo Bajo Alto Reducción de la pobreza Medio Bajo Alto Dos principales
preguntas de investigación en los últimos cuarenta años: • Un fenómeno a explicar:
Flora, causas; Heclo, razones diferencias Desde los años sesenta, científicos de
distintas disciplinas han intentado contestar preguntas tales como ¿cuáles son los
determinantes políticos, económicos o sociales que están en el origen y desarrollo del
Estado de Bienestar? o ¿por qué surge el Estado de Bienestar en algunos lugares? A
partir de los años ochenta, cuando se empieza a hablar de la crisis del Estado de
Bienestar, surgen preguntas como ¿por qué a pesar de que el envejecimiento de la
población, la crisis económica o la pertenencia europea afectan de forma parecida a
distintas sociedades, las políticas sociales son diferentes en cada lugar? En el contexto
de la crisis económica que comenzó en 2007, muchos investigadores están interesados
en saber hasta qué punto la crisis cambiará la fisionomía de los sistemas de protección
social. • Hasta qué punto los Estado de Bienestar y las políticas sociales pueden
explicar distintas circunstancias sociales, políticas o económicas. Además de los
académicos de diversas disciplinas, también se han sentido atraídos por esta
perspectiva los responsables públicos que trabajan en el sector de las políticas sociales
o en otros sectores de política pública, como la económica, los cuales se han
35
interrogado por cuestiones como ¿hasta qué punto el Estado de Bienestar o las
políticas sociales son capaces de prevenir la desigualdad o la pobreza? o ¿por qué
distintos países (con diferentes o similares políticas sociales) presentan distintas tasas
de fecundidad o desempleo? o en su caso, ¿en qué medida, distintos regímenes de
bienestar arrojan resultados diferentes en materia de crecimiento económico, calidad
de vida e incluso de felicidad de sus ciudadanos?. Las políticas sociales y el Estado de
Bienestar se benefician de una aproximación multidisciplinar. La Filosofía social, por un
ideal de justicia social. La Economía, qué modelo de Estado de Bienestar es más eficaz
o qué programas son más redistributivos o producen un mayor bienestar agregado. La
Economía Política se ocupa de cómo pueden afectar los programas sociales mínimos a
la relación entre capital y trabajo. Las aproximaciones desde cualquiera de estas
disciplinas incluyen la perspectiva de género o se interesan por la relación entre la raza
y la etnia, por un lado, y la política social, por otro, entre otros muchos asuntos.
Durante los años sesenta y setenta, los sociólogos y los economistas dominaban el
debate sobre los determinantes del cambio en el Estado de Bienestar. Las variables
explicativas que utilizaron giraron alrededor de la teoría de la modernización, la alianza
de clases o el cambio demográfico. A partir de los años ochenta y noventa el enfoque
politológico comparado ha predominado en el debate sobre las transformaciones del
Estado de Bienestar, estudiándose las instituciones, los actores sociales, los puntos de
veto o los partidos políticos como factores explicativos del alcance y del tipo de
cambio, así como, sobre todo, las opciones y limites que, en distintos contextos de
bonanza o crisis, tienen los responsables públicos para proceder a la reforma y, en
particular, a la retirada o recorte de los principales programas y políticas sociales.
Según Clasen (2004), la preocupación por el diseño y la implementación de las políticas
sociales, y por la manera en que impactan en el bienestar, ha hecho que tales políticas
se hayan convertido en una parte de los estudios de Políticas Públicas (policy studies y
policy analysis), y en concreto de Políticas Públicas Comparadas, enmarcada en la
Ciencia Política. Utilizando la propuesta de Heidenheimer, Heclo y Adams la Política
Social Comparada tendría como finalidad: a) guiar el diseño hacia mejores políticas
sociales b) entender mejor cómo operan las instituciones gubernamentales y los
procesos políticos cuando se enfrentan a problemas concretos de política social c)
comprender mejor los diferentes enfoques de resolución de problemas de política
social que deben consistir, cada vez más y debido a la interdependencia creciente, en
estrategias de política pública transfronterizas. d) Identificar algunas de las condiciones
bajo las cuales las políticas tienen éxito o fracasan. También dentro de la Ciencia
Política, la Ciencia de la Administración se encarga del estudio de modelos alternativos
de prestación de servicios y de las formas en que se organiza su provisión – lo que
implica, por ejemplo, el estudio de las organizaciones públicas y su relación con el
sector privado- y de los empleados públicos -tanto de los altos funcionarios y su
influencia en la configuración de las políticas sociales, como de los llamados
“funcionarios de ventanilla”, por ejemplo, los trabajadores sociales y su papel en la
implementación de tales políticas. Mitchell identifica cinco enfoques para comparar los
sistemas del bienestar que pueden ayudar a comprender mejor los distintos aspectos
que han sido los focos de interés de los analistas de políticas: 1) comparación de las
36
políticas públicas 2) comparación de los insumos o recursos que se emplean en la
provisión del bienestar 3) comparación de la producción o de los diferentes tipos de
reglas y estructuras, que puede implicar el análisis de la participación de otros actores
como la familia y el mercado en la producción del bienestar 4) comparación del
funcionamiento detallado de las prestaciones y servicios, es decir, de las fuentes de
financiación y de los medios de suministro de los mismos 5) comparación de los
resultados e impactos de las políticas o quienes se benefician de ellas. Cómo están
cambiando las políticas sociales y el estado de bienestar Bajo “el problema de la
variable dependiente”, se reflexiona sobre: qué dimensiones cambian, cómo estimar el
alcance y la dirección del cambio, qué indicadores pueden medirlo mejor, e, incluso,
cuál es el nivel de análisis adecuado para captarlo. Una primera forma de delimitar el
cambio sería distinguir entre la evolución natural del sistema y el cambio deliberado o
reforma. Este último puede entenderse en el sentido de “hacer algo” con los
programas del bienestar, y, también, en el de “no hacerlo” (por ejemplo, dejando que
las prestaciones sociales que reciben ciertos beneficiarios pierdan poder adquisitivo).
La investigación actual considera cambios en las políticas sociales de muy distinta
naturaleza debido a diversas razones como la necesidad de atender a colectivos
específicos, personalizar los servicios o simplemente tratar de evitar el castigo
electoral mediante reformas más sutiles. Los cambios pueden afectar a diferentes
dimensiones de las políticas: - a la estructura de las prestaciones (forma de cálculo,
nivel y duración, de las pensiones o de protección de desempleo) - a criterios de
elegibilidad (requisitos para tener derechos) - al establecimiento de nuevos deberes
(buscar empleo, trabajo social) - la reconceptualización de los beneficiarios de las
prestaciones (como el considerar empleables a colectivos que antes no lo era, por
ejemplo, los discapacitados o los mayores) - al tipo, cantidad y calidad de las personas
que prestan el servicio - a modificaciones organizativas menores - al traspaso de la
titularidad de la política a otro nivel de gobierno o su gestión a una organización
privada o al tercer sector, quedándose el Estado solo con las competencias
reguladoras. En cuanto a la clase de cambio que puede producirse en la política Hall
distingue tres tipos: • el cambio de primer orden en el Estado de Bienestar consistiría
en una utilización distinta de los instrumentos de política existentes (pej. elevar las
contribuciones o reducir las prestaciones) • el cambio de segundo orden implica
modificar tales instrumentos, sin que supongan un cambio en la naturaleza del
régimen de bienestar (pej. introducción de nuevas reglas para el cálculo de la pensión)
• el cambio de tercer orden modifica los instrumentos de política e introduce una
nueva lógica del bienestar (pej. haciendo que un derecho deje de ser universal). Los
cambios de primer y segundo orden pueden considerarse como parte de la actividad
normal en la elaboración de las políticas, los de tercer orden implican un cambio
sustancial o un cambio “paradigmático”. Precisamente esta es la secuencia descrita en
el caso del régimen de bienestar conservador. Pierson explica que el tipo de reforma
perseguido en cada régimen es distinto: a) los liberales tienden más a la re-
mercantilización (recommodification) o grado en que un individuo pasa a ser más
dependiente de mercado; b) los nórdicos se inclinan por la contención del gasto (cost-
containment) c) y los continentales se dirigen a la recalibración (recalibration) bien a
37
través de la racionalización de los programas públicos para que sigan pudiendo
satisfacer los viejos objetivos del bienestar, o bien mediante la actualización de los
programas con la finalidad de alienarlos con las características del nuevo entorno
económico y social. El cambio, también puede ser diferente en cuanto a su ritmo, se
considerará: 1. que un cambio es incremental si consisten en pequeñas
modificaciones, poco transformadoras por sí solas (lentas en sus efectos), aunque la
suma de ellas a lo largo del tiempo conduzca a que la política cambie de forma
sustancial; aquí es más fácil lograr el consenso y tienden a ser más pacíficos (los
gobiernos suelen preferirlos por ser menos arriesgados electoralmente). 2. el cambio
radical se produce mediante reformas transformadoras, con efectos rápidos. En los
últimos años se ha discutido acerca de qué aspectos del bienestar deben tenerse en
cuenta para estimar el alcance de la reforma. El debate ha girado sobre si lo que tiene
que tomarse en consideración son los cambios que se producen en las políticas en sí o
los efectos que estos cambios tienen sobre los ciudadanos. Mientras que el fijarse en
los policy outputs es criticado por quienes sostienen que los cambios en las políticas
son solo importantes si afectan a la vida de los receptores de las prestaciones y
servicios, la afirmación de que solo se produce reforma cuando se ven afectados los
derechos ciudadanos es criticada por ser demasiado estrecha. En opinión de Green-
Pedersen, si se quiere analizar cuál es la influencia de las variables electorales sobre el
cambio, a priori parece una definición más adecuada aquella que se preocupa por el
efecto de los cambios en la vida de los ciudadanos; sin embargo, la pretensión
gubernamental de cambiar aspectos relativos a cómo gestionar los programas de
pensiones o de desempleo, aunque no suponga una modificación de los derechos,
puede ser suficiente para desencadenar la actuación de actores o instituciones con
intereses en juego. En cuanto a los efectos sobre los ciudadanos: Las reformas
realizadas desde la mitad de los años noventa incluyen cambios que han tendido a
proteger mejor a diversos colectivos escasamente cubiertos por el sistema como los
trabajadores con trayectorias laborales incompletas, las mujeres o las personas en
situación de dependencia. Sin embargo, también se han producido cambios que tienen
como consecuencia la reducción de derechos o de prestaciones en relación con la
situación inmediatamente anterior a ese cambio. En cuanto a los indicadores más
apropiados para medir el cambio: el indicador de las variaciones en el gasto sigue
siendo ampliamente utilizado porque los datos de gasto social son fáciles de encontrar
y, cubren los principales programas. En los últimos años, sin embargo, los
investigadores se han vuelto especialmente cuidadosos y sus análisis más sofisticados.
La utilización del llamado esfuerzo en bienestar (gasto social como porcentaje del PIB)
ha sido repetidamente criticada. Las conclusiones acerca de la limitada propensión al
recorte de los programas de bienestar se vieron reforzadas durante años debido a la
identificación de este con la reducción del gasto social. Una vez constatado que el
gasto social no se había modificado de forma significativa, sino que incluso había
aumentado, se concluía que los recortes no se habían producido. El trabajo de Castles
puede ilustrar este problema: Analizó los 21 países de la OCDE, entre 1980 y 1998, y
concluyó que el gasto social se había mantenido constante o se había incrementado,
en general. Sin embargo, al descender un nivel de análisis y revisar las tasas de
38
cobertura o duración de las prestaciones, observó que se producían recortes en
algunos programas y expansión en otros. Efectivamente, se ha puesto de manifiesto la
estrecha dependencia que existe entre el gasto social en algunos programas como el
desempleo y la situación económica (por ejemplo, el gasto en desempleo crece porque
hay más parados, y no porque las prestaciones sean más generosas). Algunos, por
ejemplo, proponen que los gastos en desempleo se analicen manteniendo constante el
número de receptores. Green-Pedersen recuerda también el hecho de que un elevado
gasto público puede ser indicador de ineficiencia más que de generosidad del Estado
de Bienestar, o que determinados cambios no pueden ser captados por este indicador
sino solo una vez que haya transcurrido el tiempo, o que más gasto no significa más
redistribución. Clayton y Pontusson plantean el uso de indicadores alternativos o
complementarios al gasto, por ejemplo, relacionados con la forma en que se organiza
el sector público, la prestación de servicios, el desarrollo del empleo público o la
(in)equidad o (in)seguridad en el empleo. De hecho, estos autores consideran que si se
hubiera hecho uso de este tipo de indicadores, las conclusiones de autores como
Pierson sobre la limitada capacidad de recorte que tuvieron los gobiernos de Thatcher
y Reagan en los años setenta y ochenta podrían ser puestas en duda. En este libro, la
importancia del uso de estos indicadores se pone especialmente de manifiesto en el
capítulo dedicado al régimen liberal, donde se explica que precisamente el énfasis en
el gasto social deja escapar matices interesantes sobre el alcance del Estado del
Bienestar en los países anglosajones. De la misma manera, en el capítulo dedicado a
educación se pone explícitamente de manifiesto cómo la importancia del gasto es solo
relativa, siendo la estrategia de gasto (el cómo se gasta) más relevante para explicar
los resultados de esta política. Finalmente, la discusión sobre el gasto justifica el
estudio de la política fiscal, tal y como se hace en el último capítulo de este libro. Por
último, no hay duda de que la investigación comparativa se ha beneficiado del
desarrollo de las bases de datos internacionales. Sin embargo, estas fuentes presentan
numerosos problemas relacionados con la claridad de los datos o la comparación,
derivados por ejemplo de la dificultad de elaborar definiciones consensuadas de los
programas sociales en cada país a lo largo del tiempo. A ellos habría que añadir el
alcance limitado de estas u otras bases, especialmente por lo que se refiere a países en
desarrollo, lo que hace muy difícil encontrar información comparable entre países de
distintos continentes. LOS SEIS TEMAS PRINCIPALES ALREDEDOR DEL CAMBIO EN EL
ESTADO DE BIENESTAR. El análisis de las transformaciones del Estado de Bienestar o
los sistemas de protección social se ha centrado en distintas dimensiones que abarcan
desde la búsqueda de categorías que sean capaces de capturar la variabilidad del
modo en que se organiza el bienestar en distintos lugares y su cambio a lo largo del
tiempo, hasta el planteamiento futuro de este modelo de Estado. La vigencia de la
teoría de los regímenes de Bienestar en otros lugares del planeta. Su capacidad para
explicar el cambio. Los tres mundos del bienestar capitalista de Esping-Andersen han
sido centrales para comprender que “no todos los Estados del Bienestar son del mismo
tipo”, sino que cada uno de ellos se estructura según “su propia y diferente lógica de
organización, estratificación e integración social” y que sus “orígenes se deben a
distintas fuerzas históricas y siguen unas trayectorias de desarrollo cualitativamente
39
diferentes”. Se ha criticado su vigencia ya que han pasado 25 años. Sin embargo, el
reciente trabajo de Ferragina, Seelib-Kaiser y Spreckelsen (2015) ha comprobado que
continúan siendo una herramienta analítica potente para predecir los resultados en
términos de desigualdad y pobreza. La clasificación de dicho autor ha sido objeto de
diferentes críticas: • se objeta que es demasiado determinista y sirve para explicar
mejor la divergencia (se espera que cada régimen siga su propia senda) que la
convergencia, que a veces se produce entre los regímenes, tal como veremos más
adelante al hablar de la globalización. • la clasificación tripartita posee un alcance
limitado para dar cuenta de la dinámica de algunos países con sistemas de bienestar
no incluidos en ella; por ejemplo: que los tipos no parecen exhaustivos ni exclusivos,
que no captura el importante papel desempeñado por las familias y las mujeres en la
provisión del bienestar, fruto de la particular división del trabajo entre sexos; que la
clasificación se centra excesivamente en las transferencias y no en los servicios; que la
importancia concedida a la “desmercantilización” como el principal propósito de los
Estados de Bienestar deja fuera otros objetivos, como lograr una amplia participación
en el mercado de trabajo, lo que daría lugar a otra tipología. En este sentido Kasza
(2002) se queja de que el uso de la tipología puede limitar los resultados de la
investigación, al crear una ilusión sobre su alcance. • Los distintos grupos de familias
de países no se corresponden con los que forman parte de cada uno de los regímenes.
Respecto a las tipologías alternativas que se proponen - en algunos casos son
alternativas a la de Esping-Andersen, - mientras que en otros simplemente introducen
un tipo adicional para reflejar la situación de países como España, a los cuales
inicialmente Esping-Andersen no incluía entre los Estados que podían pertenecer a
alguno de sus tipos. La inclusión del tipo mediterráneo (o de los países del sur)
reflejaría características como la impronta católica, su desarrollo tardío, así como el
fuerte papel de la familia en la provisión del bienestar en países como Italia, Grecia,
Portugal y España. - aunque Esping-Andersen incluye a Australia y Nueva Zelanda entre
los países con régimen liberal, otros como Castles y Mitchel consideran que estos
países de las antípodas tienen un enfoque más inclusivo en términos de cobertura
respecto a los países que tradicionalmente se clasifican en el régimen liberal, puesto
que en ellos la seguridad en el empleo y el control salarial tienen especial importancia
para perseguir la redistribución. Algunos investigadores se preguntan si países cuyos
Estados realizan un esfuerzo significativo en la provisión del bienestar y que no fueron
incluidos por Esping-Andersen en su tipología podrían encajar en ella, como algunos
del mundo islámico, África, América Latina, India y las economías altamente
industrializadas del Este Asiático-Corea del Sur, Taiwán, Singapur o Hong Kong-
(recuérdese que Esping Andersen incorpora Japón al régimen corporativista). Así,
Gough ha intentado reconceptualizar el paradigma de los regímenes de bienestar del
Norte para intentar comprender la naturaleza y la diversidad de las políticas del Sur.
Gough plantea que debe tenerse en cuenta que los Estados de Bienestar son solo una
de las familias de regímenes de bienestar en un mundo donde existen otras. Y
partiendo de la premisa de que en los regímenes de Estado de Bienestar predomina la
economía capitalista y la democracia liberal, y que el papel del Estado en la provisión
es muy importante, distingue entre: • los regímenes de seguridad informal. La división
40
del trabajo no es solo de tipo capitalista, las familias utilizan estrategias diversas para
su supervivencia y siguen desempeñando un papel importante en la provisión del
bienestar, ya que el Estado es débil y las relaciones son frecuentemente clientelares.
Dentro de este régimen Barrientos identifica los regímenes liberales-informales de
bienestar en América Latina y Gough define los sistemas productivos en el Este
asiático, en donde, a pesar de que el Estado está principalmente orientado al
crecimiento, las políticas sociales están subordinadas a tal propósito, con la excepción
reciente de algunos países como Japón, Corea del Sur y Taiwan, que han extendido su
sanidad o las pensiones de jubilación a sectores no productivos. • los regímenes de
inseguridad. Especialmente en el África subsahariana. Se caracterizan por un modelo
de capitalismo predatorio y un Estado que frecuentemente es corrupto o inexistente.
Factores explicativos del surgimiento y del cambio La investigación comparativa se ha
interesado especialmente por la capacidad de estos factores para explicar los cambios
que tienen lugar en los distintos regímenes y en las diferentes políticas, y sobre su
poder explicativo a lo largo de todas las fases por las que ha atravesado el Estado de
Bienestar. Desde su surgimiento a finales del siglo XIX en Alemania, el Estado de
Bienestar ha pasado por una fase de desarrollo y consolidación (Edad de Oro del
capitalismo, entre 1940-1970) y una compleja etapa de crisis a partir de los años
setenta. Desde los años ochenta comienza a aparecer en el debate político de las
democracias occidentales la idea de recorte o retirada (retrenchment) del Estado de
Bienestar. Tras décadas de crecimiento, la vehemencia de los discursos de líderes tan
influyentes como M. Thatcher y R. Reagan sobre los supuestos negativos efectos
sociales y económicos del Big Government, hizo pensar que la hora del
desmantelamiento del Estado de Bienestar había llegado. Sin embargo, tras analizar la
reforma del bienestar en Reino Unido y EEUU durante la década anterior, Pierson
demostró, a pesar de los intentos de reducir el Estado de Bienestar, que el recorte
efectuado no había sido tan significativo en las políticas sociales. Se argumentó incluso
que determinadas políticas, como la de pensiones o desempleo, o regímenes de
bienestar, como el conservador, eran casi imposibles de reformar, estaban
“congelados”. Ya a finales de la década de los noventa, algunas investigaciones
empezaron a advertir de la necesidad de revisar ciertos aspectos metodológicos en
relación a como se había medido el cambio, y a partir de la década de 2000, los datos
demostraban que las reformas restrictivas no eran tan imposibles de implantar como
parecía. Para algunos autores los factores que sirvieron para explicar el surgimiento y
expansión del Estado de Bienestar entre 1890 y 1973 -en particular, los de tipo
socioeconómico y los relacionados con los actores sociales y partidos políticos, así
como las instituciones-, siguen siendo útiles para dar cuenta tanto de sus estabilidad y
resistencia ante las intenciones de reforma, algunas veces consistente en recortes o
cambios sustantivos. Por el contrario, Pierson sostiene que son necesarios nuevos
enfoques. En relación con su surgimiento y primer desarrollo se pueden destacar al
menos tres grupos de teorías: • desde las perspectivas funcionalistas, el Estado de
Bienestar sería el resultado de la industrialización. La emigración y la urbanización
desordenada de las ciudades industriales fueron las causas de nuevas necesidades
sociales que ponían en riesgo la estabilidad social y el proceso de acumulación
41
económica. Como respuesta, el Estado empezó a proveer determinados bienes
sociales, lo que fue facilitado por el crecimiento económico. Otros autores consideran
que la relevancia de la industrialización tiene más bien que ver con la movilización
social y política producida por ella. • a pesar de que los primeros pasos en política
social se dieron en países conservadores y autoritarios el enfoque de los recursos de
poder es útil para explicar el crecimiento del Estado de Bienestar. Según este enfoque,
el Estado de Bienestar es el resultado del conflicto entre las clases sociales y, en
particular, de la fortaleza de la clase trabajadora apoyada por los partidos
socialdemócratas y los sindicatos. • Finalmente, la teoría institucionalista sostiene que
la fragmentación del poder y la existencia de puntos de veto retrasarían el desarrollo
del Estado de Bienestar. Los Estados centralizados con grandes e influyentes
burocracias serían un caldo de cultivo para ese desarrollo, mientras que los Estados
débiles o fragmentados lo habrían dificultado. Asimismo, diferentes tipos de sistemas
políticos, parlamentarios o presidenciales o de sistemas de partidos generarían
distintas oportunidades para el desarrollo del Estado de Bienestar. Estos tres enfoques
han sido cuestionados por lo que se refiere a su capacidad para explicar las reformas
de los Estados de Bienestar en las últimas décadas. Pierson explica que el Estado de
Bienestar forma parte ya del corazón de las sociedades occidentales y ha generado
compromisos difíciles de traicionar sin que los gobiernos sufran el castigo electoral.
Estas circunstancias hacen que las posibles reformas se limiten a cambios más bien
modestos, reformándose solo aspectos que siguen la senda marcada por las políticas
existentes (path dependence). Si los gobernantes desean reformar las políticas sociales
sin perder las elecciones, deben tratar de “evitar la culpa” buscando estrategias para
conseguirlo. Limitaciones enfoques para explicar el cambio Pierson, desde los
enfoques institucionalistas, mantiene que sí la fragmentación del poder hubiese
dificultado el surgimiento del Estado de Bienestar, también debería explicar su fácil
reforma o recorte. Pierson cuestiona el hecho de que la concentración o la menor
fragmentación del poder obstaculicen las reformas, aunque la fragmentación
proporciona vetos (por ejemplo, en un sistema de gobierno multinivel los gobiernos
subnacionales pueden vetar las reformas del gobierno central), también es eficaz para
difuminar la culpa y facilitar, desde un punto de vista electoral, los recortes. También
se critica a los institucionalistas, aunque sus aportaciones son útiles para explicar la
continuidad de las políticas, no lo son tanto para dar razón de la reforma o de los
cambios radicales que se han producido en algunos Estados de Bienestar. Es decir,
predicen mejor la estabilidad que el cambio. Se ha objetado al enfoque
institucionalista: Que predice mejor la estabilidad que el cambio En cuanto a la teoría
de los recursos de poder, aunque se ha reconocido la importancia de los partidos de
izquierda y de los sindicatos para la formación de las políticas sociales, para Pierson la
pérdida de poder de la socialdemocracia y de los sindicatos no puede explicar el hecho
de que los programas públicos de bienestar continúen existiendo. Él cree que el
análisis debe cambiar el énfasis desde el movimiento obrero a las clientelas surgidas
alrededor de los programas del bienestar (pensionistas). Las clientelas se convierten en
importantes actores políticos cuando tienen capacidad de movilización y esta puede
traer consecuencias electorales. Esta perspectiva trata a la clase media, los
42
empleadores, los movimientos de mujeres o a los trabajadores del Estado como
colectivos que también tienen intereses en el desarrollo del Estado de Bienestar.
Recientemente, los investigadores están interesados en determinar si hay diferencias
entre las políticas de respuesta a la crisis de los partidos socialdemócratas y los
partidos liberales o conservadores, o si el único margen de maniobra que tienen es el
de cómo explicar a la opinión pública las reformas que les vendrán impuestas por las
circunstancias. Por último, Según los enfoques funcionalistas y neofuncionalistas,
fenómenos como la postindustrialización o el envejecimiento de la población pueden
jugar un papel decisivo en la etapa actual de reforma de todos los Estados de
Bienestar. En su reciente propuesta del “enfoque funcional abierto”, Van Kersbergen y
Vis sugieren que las presiones funcionales exógenas y endógenas limitan la capacidad
de adoptar decisiones de los actores políticos, pues en función del contexto tienden a
imponerse unas determinadas ideas, actores o intereses sobre otros. Es muy probable
que ninguno de estos tres grupos de teorías sirva para explicar completamente el
desarrollo del Estado de Bienestar. Por ejemplo, hay que tener en cuenta que cada
institución es deudora de su época y la consolidación del Estado de Bienestar europeo
no podría entenderse desligado de la etapa posterior a la II Guerra Mundial y del
proceso de reconstrucción europea del que Estados Unidos fue un actor relevante con
la intención, entre otras, de contener el comunismo. En los últimos años, algunos
investigadores, insatisfechos con el poder explicativo de los enfoques existentes para
dar cuenta de las reformas del Estado de Bienestar, han puesto el énfasis en el papel
del discurso normativo y la presencia de una elite convencida de que es necesario
“construir socialmente la necesidad de reformar”. El constructivismo hace hincapié en
factores cognitivos para explicar el comportamiento y los outcomes sociales; este
enfoque ha recibido distintas etiquetas como “interpretavismo” o hermenéutica. La
decisión de la reforma es política y no para todo el mundo resulta evidente su
necesidad. La reforma exige de un discurso capaz de vencer el escepticismo de los que
se resisten y con el fin de persuadirles, generalmente se apela a sus ventajas
socioeconómicas, pero también a los valores normativos presentes en cada sociedad.
Solo así es posible “configurar la trayectoria” necesaria para encarnar la reforma.
Finalmente, Carnes y Mares, tras cuestionar la capacidad explicativa de algunos de los
enfoques expuestos, han reclamado la necesidad de acumular más investigaciones de
otros lugares del planeta sobre los factores determinantes, la secuencia de desarrollo
del Estado de Bienestar o la necesidad de incluir nuevas variables explicativas, como el
papel de las empresas a favor del desarrollo de la protección social, el grado de
apertura económica, u otras circunstancias. Los resultados de los distintos tipos de
regímenes y de los diferentes tipos de políticas. El Estado de Bienestar tiene
consecuencias respecto a las relaciones de género o entre grupos étnicos, entre
generaciones y entre clases sociales. Lo que principalmente se espera es que tenga un
impacto positivo en la eliminación de la pobreza y la desigualdad, bien a través del
incremento de los ingresos de una parte de los ciudadanos y por medio de
transferencias – que serán financiadas mediante impuestos progresivos y
contribuciones sociales-, o bien con la provisión de servicios públicos para la población,
o ambas. Además, los científicos sociales también se han preocupado por el impacto
43
del Estado de Bienestar en términos macroeconómicos, el crecimiento económico, el
empleo o la inflación, entre otros. Sin embargo, en los años setenta del siglo XX,
algunos análisis llamaron la atención sobre el hecho de que, a pesar de la extensión del
Estado de Bienestar, la pobreza y la desigualdad seguían persistiendo. La decisiva obra
de Piketty ejemplifica su teoría con el caso de Estados Unidos, donde demuestra que la
desigualdad comenzó a crecer exponencialmente a partir de 1980 con el gobierno de
Reagan, mientras que antes, la existencia de determinadas políticas que apoyaban a
las rentas de trabajo, la habían contenido. El efecto redistributivo del Estado de
Bienestar ha sido confirmado por numerosos estudios a lo largo del tiempo.
Recientemente el trabajo de Ferragina et al, muestra que todos los regímenes de
bienestar analizados (socialdemócrata, conservador, liberal y mediterráneo) tienen un
efecto importante en la reducción de la pobreza y la desigualdad (de entre los catorce
países analizados, España es el que peor resultado arroja). Sin embargo, también
detectan que, la eficacia de unos y otros es diferente y estable en el tiempo, incluso en
el actual periodo de crisis, siendo en los regímenes mediterráneo y liberal los menos
capaces de lograr sus objetivos. Además, dentro del mismo régimen también
demuestran que unos países son más eficaces que otros en relación con determinados
colectivos concretos. Se ha demostrado que el tipo de régimen de bienestar importa
para explicar la pobreza y la desigualdad: En primer lugar, los Estados de Bienestar
menos generosos e inclusivos dejan lagunas sin cubrir respecto al bienestar. El objetivo
básico de aseguramiento contra los riesgos del régimen conservador y mediterráneo
reproduce las diferencias de estatus y conduce a la dualización laboral y del sistema de
protección, entre los insiders, trabajadores con carreras laborales largas y estables, y
los outsiders. Asimismo, durante mucho tiempo, en los países mediterráneos no se
han desarrollado alguno de los denominados “pilares” del bienestar, tales como la
atención a las personas en situación de dependencia o a las familias, debido al papel
atribuido a las mujeres como cuidadoras, lo que limita su eficacia en términos de
proteger a determinados colectivos. También existe un interesante debate sobre qué
tipo de programas corrigen mejor la desigualdad y la pobreza. Uno de estos debates
clásicos es el que discute si los: programas sociales focalizados (los que destinan
recursos a grupos específicos), como los más necesitados que cumplen determinados
requisitos, los inmigrantes o los más desfavorecidos en general, son más eficaces que
los programas universales (servicios o prestaciones uniformes que benefician a todos
los ciudadanos independientemente de su renta o clase social). Desde que Korpi y
Palme presentaran su “paradoja de la redistribución”, se ha considerado que los
programas universales reducen la pobreza mientras que los focalizados,
predominantes en el Reino Unido o EEUU, la empeoran debido al juego político
alrededor de los diferentes tipos de programas. La focalización sería una especie de
“estrategia Robin Hood” en la que se quita dinero a los más afortunados
económicamente para distribuirlo entre los más pobres. Estos ciudadanos afortunados
pueden considerarse contribuidores netos del Estado de Bienestar, ya que pagan
impuestos, pero no se benefician de las prestaciones, lo cual, a la larga, puede socavar
su apoyo al sistema y provocar que los programas sean menos generosos y, también
más fáciles de recortar. Aunque, los programas universales han sido criticados por
44
producir el “efecto Mateo”: “el rico se hace más rico y el pobre se hace más pobre”,
Korpi y Palme demostraron que los regímenes universalistas arrojan mejores
resultados en la reducción de la pobreza. Los ciudadanos acostumbran a proporcionar
más apoyo a los programas por los que pagan, pero de los que también se benefician
y, en principio, cuando pueden reunirse bajo las mismas instituciones del bienestar a
los más desfavorecidos con los afortunados, las cosas mejoran para ambos puesto que
se produce una mayor presión por la calidad de los mismos. A pesar de todo, un
reciente estudio de Brady y Bostic matiza algunos de estos resultados de Korpi y
Palme. Los autores no encuentran relación entre pobreza y focalización, ni entre
universalismo y preferencias por la redistribución, aunque sí hallan una relación
negativa entre focalización y tales preferencias. Otro debate interesante es el que trata
sobre la (in)conveniencia de sustituir programas financiados mediante contribuciones
sociales, como las pensiones de jubilación contributivas o la prestación por desempleo,
por otros financiados a través de los impuestos. Como los beneficiarios de estos
nuevos programas ya no podrían apelar a que, en realidad, se trata de un “salario
diferido por el que ya han contribuido”, al Estado le sería más fácil realizar ajustes que
generarían menos resistencia. Entre los debates sobre qué programas de política social
pueden ser más eficaces, cabe mencionar el referido al creciente número de
trabajadores pobres y el problema de sí las prestaciones que complementen su escaso
salario pueden ser eficaces para reducir la pobreza sin arrastrar a la baja los salarios.
Entre los diferentes tipos de programas se consideran que son más fáciles de recortar
los: Focalizados Los programas universales son los que van dirigidos a Los ciudadanos
con independencia de su renta o clase social También se discute, en relación a la
conveniencia de adoptar unos u otros tipos de programas. La evidencia parece
demostrar que las prestaciones para aquellos en edad de trabajar tienen un efecto
redistributivo mayor que las que se dirigen a los jubilados. Aunque se ha demostrado
que el gasto social destinado a prestaciones sociales para aquellos que están en edad
de trabajar puede llegar a tener efectos redistributivos incluso mayores que el
crecimiento económico y el empleo. Hicks y Esping-Andersen sostienen que lo que de
verdad tiene efecto sobre la eliminación de la pobreza es que hombres y mujeres
tengan empleos estables y bien pagados, precisamente lo contrario de lo que
observamos en la actualidad cuando parece consolidarse un nuevo grupo social, el
denominado “precariado”. Finalmente, la evidencia del impacto negativo del Estado de
Bienestar sobre la economía y el empleo es mucho menos clara de lo mantenido desde
una perspectiva crítica. La idea central de estas críticas es que la financiación de las
políticas sociales exige un elevado nivel de impuestos, el cual distorsiona y aminora los
incentivos de los actores privados para invertir, lo que a su vez provoca la ralentización
o la disminución del crecimiento económico. Igualmente, respecto al empleo, se suele
argumentar que los programas sociales y la legislación laboral incrementan los costes
laborales, qué si se trasladan a las empresas, acaban teniendo un impacto negativo en
él. Sin embargo, distintos estudios han encontrado que el crecimiento del gasto social
es compatible con el crecimiento económico e incluso puede coadyuvar al mismo,
gracias, por ejemplo, a las externalidades positivas de determinadas políticas como la
educación. Otros han obtenido resultados poco concluyentes acerca de la relación
45
entre el incremento de impuestos o el tamaño de Estado, por un lado, y el crecimiento
económico o el empleo, por otro; ambos efectos se vinculan al diseño de las políticas y
a factores de distinta naturaleza o a instituciones externas como la negociación
salarial. Los nuevos desafíos del Estado de Bienestar: Nuevos Riesgos Sociales, la
globalización y crisis. Los 'Nuevos Riesgos Sociales" se asocian con: La transición a una
sociedad postindustrial Entre los denominados "Nuevos Riesgos Sociales" cabe
clasificar: La posesión de habilidades obsoletas. Los Nuevos Riesgos Sociales y la
globalización son los dos desafíos actuales más importantes del Estado de Bienestar. A
los Estados de Bienestar actuales se les sigue pidiendo que sean capaces de afrontar
viejos retos desatendidos y, a la vez, nuevos desafíos, los llamados Nuevos Riesgos
Sociales (NRS). Con estos últimos se alude a los que se enfrentan las personas en la
actualidad y “durante el curso de sus vidas como resultado de cambios económicos y
sociales asociados con la transición a una sociedad postindustrial”. Taylor-Gooby
destaca cuatro procesos importantes en relación con los NRS: 1) la mayor participación
de la mujer en el mercado laboral 2) el aumento del número de personas mayores que
incrementan la necesidad de cuidados 3) las nuevas demandas de personal cualificado
que exige el mercado de trabajo y las consecuencias de no disponer de la cualificación
necesaria, como el (des)empleo precario 4) la privatización de los servicios públicos
cuando no están bien regulados y sometidos a estándares rigurosos de calidad. Para
Bonoli se pueden considerar como NRS en concreto: el problema de la conciliación de
la vida familiar y laboral, la maternidad/paternidad individual, la fragilidad de la tercera
edad, la posesión de habilidades obsoletas o escasas y la insuficiente cobertura de la
protección social. Estos y otros cambios como las crecientes olas migratorias, los que
afectan a la estructura de clases o al modelo de familia, exigen nuevos planteamientos
de las políticas sociales. La globalización económica -en concreto, la nueva división
internacional del trabajo que ha ocasionado la transferencia de buena parte de la
actividad manufacturera a los países en vías de desarrollo- ha afectado de lleno al
Estado de Bienestar. La creciente competencia amenaza la generosidad de los salarios
y las prestaciones que reciben los trabajadores del Estado de Bienestar, cuyas
empresas tienen que competir con aquellas de los países en desarrollo que pueden
ofrecer precios más baratos ya que prescinden de una parte importante de los
derechos y costes sociales de sus trabajadores. El impacto de la globalización y la crisis
ha sido mayor en empleos de poco valor añadido, donde los trabajadores sólo
disponían de competencias profesionales básicas. Estos trabajadores han sido
incapaces de reciclarse teniéndose que conformar con empleos de baja calidad y con
carreras laborales inestables que no consiguen generar los suficientes derechos
sociales para estar bien protegidos en épocas de desempleo. Según algunos autores, el
hecho de que la globalización y los NRS afecten a todos los países ha ocasionado que la
política social tienda a la convergencia en el tipo de reformas. Por ejemplo, en casi
todos los países se pueden encontrar procesos de activación, remercantilización,
endurecimiento de las condiciones para generar derecho a las prestaciones y
residualización del bienestar, introducción de diverso grados y tipos de privatización, el
reconocimiento de derechos a colectivos específicos .Esta coincidencia en las
respuestas a problemas similares se reforzaría por otros procesos también asociados a
46
la globalización, como son el de la transferencia de políticas públicas o el aprendizaje
mutuo que se producen en el contexto de la pertenencia de los gobiernos a
organizaciones internacionales, o la formación de comunidades formales o informales
de intereses en los que los problemas públicos y sus soluciones tienden a definirse de
una forma homogénea. Sin embargo, otros investigadores demuestran que se trata de
una convergencia divergente. Por un lado, el impacto de los NRS y la globalización
puede ser diferente según los regímenes de bienestar. Por ejemplo, en los casos de los
países del sur de Europa o de muchos países de América Latina, la creciente
participación de las mujeres en el mercado laboral plantea retos enormes para el
sistema de protección que tiene que asumir tareas que antes realizaban las mujeres.
Esta presión no es tan significativa en sistemas donde ya se había respondido a tales
demandas. Por otro lado, las características institucionales del sistema de protección
social, en particular de la gobernanza del sistema -el papel del Estado y los agentes
sociales-, y la propia trayectoria de las políticas condicionan y limitan su capacidad de
reforma. Varios trabajos han valorado las reacciones de los diferentes Estados de
Bienestar a la crisis en términos de si ha producido o no convergencia en las
respuestas. En el trabajo editado por Greve -en el que se analizan los casos de Reino
Unido, Estados Unidos, Alemania, Holanda, Dinamarca y Suecia- por una parte se
mantiene que sus regímenes de bienestar afrontaron problemas similares relacionados
con las crisis y sus respuestas iniciales a la misma fueron parecidas (una primera fase
en la que se inyectó capital a las instituciones financieras y una segunda parte en la
que se tendió a expandir los programas sociales), pero, por otra, se observan
diferencias entre los países en la última fase, ya que algunos gobiernos se mostraron
más activos que otros en la introducción de elementos de austeridad. La misma
secuencia de reacciones a la crisis puede identificarse en los países del sur de Europa,
aunque en éstos la fase de austeridad empezó con antelación y ha sido mucho más
profunda. El reequilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, en la gestión
del bienestar y la sostenibilidad En la actualidad las discusiones sobre la gobernanza
del bienestar giran alrededor de: Que la combinación más apropiada es entre actores
públicos y privados. La cobertura de las necesidades sociales se ha realizado mediante
fórmulas diversas de welfaremix, en las que cuatro actores (el sector público, el
privado, el tercer sector y el denominado sector informal) han guardado equilibrios
diferentes en función del tiempo y el lugar. Por ejemplo, especialmente en Europa, el
Estado asumió un papel protagonista desde finales del siglo XIX; y desde un punto de
vista geográfico, el papel del mercado es en la actualidad mayor en el régimen
anglosajón o en América Latina y Asia que en los países socialdemócratas. El
welfaremix no es por lo tanto una fórmula nueva para cubrir las necesidades sociales
de los ciudadanos. Sin embargo, lo cierto es que, en las últimas décadas, se discute en
mayor medida sobre la gobernanza del bienestar y, en particular sobre qué
combinación de actores públicos (diferentes niveles de gobierno) o privados es la más
apropiada para atender a las mismas. Países como Suecia comenzaron a buscar
fórmulas alternativas para prestar servicios que habían sido tradicionalmente públicos
y la socialdemocracia europea no se ha resistido a proporcionar servicios de titularidad
pública mediante fórmulas de colaboración público-privada que les permitían diferir el
47
coste de las inversiones. Quienes se oponen al Estado de Bienestar, pero reconocen la
necesidad de que existan ciertos servicios de titularidad pública, cuestionan que estos
servicios tengan que ser provistos directamente por el sector público. Desde un punto
de vista conservador, se argumenta que la más exigente clase media quiere tener la
capacidad de elegir (por ejemplo, el tipo de educación para sus hijos) y que los
servicios serán más baratos, funcionarán mejor y serán más innovadores si existe
competencia. Ambas finalidades se alcanzan mejor, a su juicio, desde el sector privado.
Otros alegan la incapacidad del Estado para asumir el despliegue de los servicios que le
son exigidos y para financiarlos, por ejemplo, en situaciones de crisis, cuando las
necesidades sociales se incrementan. En estas situaciones, actores como el tercer
sector o el sector informal (los vecinos de un barrio, por ejemplo) pueden jugar un
papel importante proporcionando una gestión desburocratizada, localizada – que
atienda a las peculiaridades del territorio- y más participativa -contribuyendo a
reforzar el sentido de comunidad y la responsabilidad social, que se habría perdido
según algunos al dejar exclusivamente al Estado la cobertura de las necesidades
sociales. Entre las críticas a la provisión de bienestar por parte del tercer sector se ha
argumentado que: Exige un gran esfuerzo regulador por parte del Estado Aunque
muchas de estas fórmulas de provisión complementarias al papel del Estado pueden
tener sus ventajas, también han recibido críticas profundas relacionadas tanto con
cuestiones prácticas, como otras más sustantivas. Por ejemplo, el análisis de Gingrich,
sobre el welfaremix en educación, dependencia y sanidad en Reino Unido, Suecia y
Holanda, destaca que la introducción de una lógica de mercado en estos sectores ha
supuesto mejoras en algunos aspectos, pero ha empeorado en otros. Otros análisis
han llamado la atención sobre los problemas derivados de diversos aspectos como los
siguientes: la informalidad en la prestación de servicios; la falta de continuidad en los
mismos; la arbitrariedad -en principio, mejor abordados los tres por la Administración
estable e impersonal del Estado-; la peor calidad -debido a la falta de profesionalidad
del tercer sector-; el ahorro de costes en el sector privado en áreas tan sensibles como
la sanidad; la inequidad que pueden producir las soluciones demasiado locales; la
falacia de la libre elección, de modo que ésta se limite solo a los más afortunados
económicamente, mientras que los servicios públicos mal dotados o escasamente
financiados se queden para los que no pueden elegir por disponer de menos recursos
económicos o sociales; el gran esfuerzo regulador, de inspección y evaluación que
debe hacer el Estado para evitar que se priorice el beneficio empresarial sobre la
respuesta a las necesidades sociales; por último, entre otras muchas críticas, se señala
el alto riesgo de reproducción de las desigualdades derivadas de la familia donde se
nace, si no existe ningún mecanismo que garantice la igualdad de oportunidades. En
parte, el reto de la sostenibilidad del Estado guarda relación con los temas que se
vienen discutiendo en este apartado. Glennester se pregunta por la sostenibilidad
político-administrativa del sistema y hasta qué punto las estructuras burocráticas del
bienestar serán capaces de adaptarse a las expectativas de los consumidores, así como
en qué medida las reformas que se realicen, entre ellas el copago o la privatización,
tendrán efectos sobre la eficiencia, la eficacia o cambiarán la fisonomía del Estado de
Bienestar y, en último término, el apoyo de los ciudadanos. Si el apoyo a los
48
ciudadanos se debilita, la sostenibilidad fiscal puede tambalearse, haciendo que sea
cada vez más difícil extraer recursos de las rentas del trabajo en un momento en el
cual el capital encuentra fórmulas de eludir la presión fiscal gracias a la globalización
económica. Si los recursos son insuficientes para mantener un sistema que interese a
las clases medias, también puede debilitarse lo que Glennester denomina la
sostenibilidad moral relacionada con la capacidad de los gobiernos de retener un
compromiso con los más desfavorecidos de la sociedad, aunque sea por razones
egoístas para tratar de evitar los efectos negativos de la desigualdad en la sociedad en
su conjunto, como han recordado Wilkinsom y Pickett, EspingAndersen y Myles, Stiglitz
y recientemente, el excepcional trabajo de Atkinson. El nuevo paradigma de política
social: el Estado orientado a la inversión social Las dos últimas décadas han sido
testigos de recortes en el Estado de Bienestar de los países occidentales, pero también
de la extensión de los derechos sociales para nuevos colectivos en estos mismos países
y del crecimiento de la protección social en otros lugares del planeta. Los
acontecimientos acaecidos a partir de la crisis de 2008 generan cierta incertidumbre
sobre la configuración futura del Estado de Bienestar, especialmente en los países del
sur y del este de Europa y en otros lugares del mundo donde el sistema de protección
social tenía un desarrollo incipiente y la crisis ha golpeado con mayor virulencia. En el
caso de Europa, la crisis ha doblado el desempleo en la eurozona y los niveles de
pobreza y desigualdad han crecido llamativamente, demostrando que la capacidad de
los Estados de Bienestar tradicionales para resolver los nuevos problemas derivados de
la globalización y los nuevos riesgos sociales puede mejorarse. Esta situación ha
impulsado la discusión sobre cómo mejorar la capacidad del sistema para combatir la
desigualdad. Entre las propuestas de más largo alcance, por su ambición y porque
sobrepasan las fronteras nacionales, destacan las quince de Atkinson que se refieren:
al incremento de la presión fiscal y la reorientación del sistema impositivo para hacerlo
más justo; al diseño de políticas de empleo que garanticen un nivel elevado de empleo
y salarios justos; a la implementación de un ingreso mínimo vinculado a la
participación de los beneficiarios en programas sociales y a la puesta en marcha de
otro para los niños a nivel europeo; o la necesidad de alcanzar un compromiso para
que los países ricos destinen un 1% del PIB a la cooperación. Entre las políticas
características del "Estado orientado a la inversión social" debe citarse: Las políticas
activas de empleo También el denominado enfoque del “social investment” (que
podría traducirse por “Estado orientado a la inversión social”) ha conseguido cierta
influencia en la Unión Europea. Este enfoque ganó impulso gracias a la publicación de
libro editado por Esping-Andersen, ¿Por qué necesitamos un Nuevo Estado de
Bienestar?, que le fue encargado por la presidencia de la UE. En 2013, la Comisión
Europea lanzó el “Social Investment Packagefor Growth and Social Cohesion” con un
llamamiento a los países miembros para que recogieran sus recomendaciones. Esta
propuesta parte de laidea de que, en este nuevo contexto caracterizado por los
Nuevos Riesgos Sociales, el papel del Estado debe consistir en priorizar la
“preparación” de los individuos y las familias más que limitarse sólo a la “reparación”
de las situaciones de necesidad. Su argumento central es que un Estado orientado
únicamente a proteger los “viejos riesgos” es insuficiente para dar respuesta a las
49
nuevas necesidades sociales y económicas y además puede ser disfuncional e
insostenible en el medio plazo. La propuesta implica cambios sustantivos en relación
con dónde debe poner el énfasis la actuación del Nuevo Estado de Bienestar. En este
sentido y basada en la evidencia empírica disponible, la propuesta incluye la inversión
en educación infantil -ya que ayuda a prevenir la pobreza y mejora la igualdad de
oportunidades-, el fomento del aprendizaje, la educación continua a lo largo de la vida
y las políticas activas de empleo -que faciliten la adaptación de las personas a las
transformaciones de un mercado laboral crecientemente inestable-, los programas de
conciliación de la vida laboral y familiar -que promuevan el empleo entre las mujeres-
o las políticas de envejecimiento activo, entre otros cambios más transversales
relacionados, por ejemplo, con la necesidad de la modernización administrativa que
permita gestionar con éxito las nuevas políticas. Como destaca Bonoli, se basa en la
suposición de que el gasto que se haga hoy en prevenir las situaciones de necesidad
social será el ahorro del mañana. Las políticas de inversión social se caracterizan por
ser: Preventivas Entre las políticas características del "Estado orientado a la inversión
social" debe citarse: La educación continua a lo largo de la vida Se ha argumentado
que las propuestas de inversión social se acomodan a la lógica neoliberal porque:
Insisten en la inversión en capital humano. Entre las críticas recabadas por el enfoque
de la inversión social se ha mantenido que: Se identifica con la lógica neoliberal Estas
ideas han recibido críticas. Para algunos, los objetivos de esta propuesta se acomodan
a la lógica neoliberal al insistir en la inversión en capital humano; para otros las
políticas activas de empleo suponen mayor gasto y control social; también se
argumenta que supone una instrumentación de las políticas de género. De entre las
críticas, la más importante es la de quienes manifiestan su temor a que el énfasis en la
prevención deje de lado la “reparación” de los que ya están en situación crítica. Como
respuesta a ella, se argumenta que en este enfoque la equidad se presenta como un
elemento central, ya que las políticas de activación laboral no sustituyen, sino que
complementan a las tradicionales políticas de protección y a la universalidad, pues se
parte de la perspectiva de un Estado que acompaña a lo largo de la vida. Esping-
Andersen insiste especialmente en que la protección social tradicional debe seguir
siendo un componente esencial de la actividad del Estado, una precondición para que
pueda desarrollarse convenientemente la estrategia de inversión social. Hemerijck
distingue tres políticas en el marco de la inversión social: “flujos” (activación y
transiciones de mercado de trabajo), “stocks” (formación del capital humano) y
“amortiguadores” (buffers). Sobre estos últimos considera que en el centro de este
paradigma está la idea de mantener fuertes redes de seguridad mediante una sólida
política de protección y, en particular, programas de ingresos mínimos universales que
garanticen un mínimo vital. El reciente trabajo de Bouget, que analiza la presencia de
políticas inversión social en 35 países, incluyendo entre ellas los programas de ingresos
mínimos, pone de manifiesto la existencia de al menos tres grupos de países. El
primero agrupa a Austria, Bélgica, Alemania, Francia, Holanda, Eslovenia y los países
Escandinavos. Estos últimos han realizado una apuesta más robusta por este tipo de
políticas, pero también Austria ha hecho un esfuerzo por incluir innovaciones en su
sistema de atención a la dependencia o en las políticas activas para los más jóvenes;
50
Holanda ha reforzado los procesos de acompañamiento social (no solo laboral); Francia
ha mejorado su sistema de ingresos mínimos y la protección de los outsiders; o
Eslovenia ha reforzado sus intervenciones para la infancia y bajas parentales. En los
nueve países que forman parte del segundo grupo no existe un enfoque que integre
las políticas de inversión social de una manera sistemática, aunque sí pueden
identificarse algunas iniciativas relacionadas con la lucha contra la pobreza infantil
(Reino Unido y Hungría) o con la educación (Polonia, Irlanda), las bajas parentales
(Portugal), la atención a la dependencia (España) o los servicios sociales en Eslovaquia.
Finalmente, en otros trece Estados, entre los que se encuentran Grecia, Italia,
Rumania, Bulgaria y los países Bálticos, las políticas de inversión social son aisladas. El
interesante trabajo de Leoni llama la atención sobre el modo en que el enfoque de la
inversión social es interpretado y aplicado en la práctica, de modo que algunos países
se centran en la activación, pero no tanto en los “stocks” o los “amortiguadores”, por
ejemplo. Además, los avances en las políticas de inversión social se han visto frenados
por la crisis iniciada en 2007. Estas nuevas políticas ya puestas en marcha en algunos
países se han eliminado o se han visto recortadas. En este contexto de crisis se tiende a
priorizar programas que puedan producir resultados a corto plazo, mientras que la
esencia de las políticas de inversión social es precisamente apostar por la prevención,
lo que es menos atractivo debido, a que sus resultados se esperan para el medio o
largo plazo. Según algunos trabajos empíricos el "nuevo bienestar" en los años
anteriores a la crisis de 2007 tuvo como efecto: No reducir la pobreza Finalmente,
algunos estudios sobre los efectos de este tipo de políticas durante el periodo de
crecimiento de la precrisis, sostienen que estos programas parecen haber contribuido
a incrementar la tasa de empleo, la fecundidad y el empleo femenino. Las bajas
parentales han favorecido la permanencia de altos niveles de participación femenina
en el empleo sin comprometer las cuentas públicas y las políticas activas han mostrado
eficacia, al menos para algunos colectivos. Sin embargo, no parecen haber ayudado a
cerrar la brecha de género ni a la reducción de la pobreza. Van Vliet y Wang que
analizan las políticas de inversión social en quince países, concluyen que las cautelas
sobre los efectos de tales políticas, el incremento de la pobreza, expuestas por la
literatura científica no afectan a los países nórdicos. El efecto redistributivo de los
nuevos programas depende de la estructura sociodemográfica y de la existencia de
otro tipo de políticas. Por su parte, Taylor-Gooby y otros encuentran que los
programas del “nuevo bienestar” consiguieron entre 2001 y 2007 altos niveles de
empleo, pero no lograron reducir la pobreza, entre otras razones, por el deterioro de
los salarios y la protección social.

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