1

sociología y política
 2

POLÍTICA Y TRANSPARENCIA
la corrupción como problema público

sebastián pereyra
 3

Índice

Listado de siglas

Introducción. Interrogantes sobre la política, la corrupción y la

transparencia

1. La formulación de demandas contra la corrupción

De la denuncia del problema a la consolidación del trabajo
experto sobre la corrupción

2. La consolidación del rol de los expertos en la lucha contra la

corrupción
Las estrategias de difusión: creación y explotación de públicos
El vínculo con la política y la función pública
La construcción de alianzas
La producción de datos
Las herramientas de intervención/incidencia
Litigio y seguimiento de las causas judiciales
La sociedad civil organizada, la moralización de la política y el
control experto del gobierno

3. El periodismo de investigación y la crítica de la actividad

política
El interés de la prensa en la corrupción

4. Escándalos de corrupción en la prensa nacional

5. La anticorrupción en la política institucional

Política y anticorrupción en el gobierno y en la oposición
Proyectos legislativos anticorrupción durante los años noventa
 4

6. El surgimiento del paradigma de la transparencia

La internacionalización de la lucha contra la corrupción: la
consolidación de estándares de transparencia en el orden
internacional
Los cambios en los organismos de control de la Administración
Pública Nacional
Las políticas de transparencia en la gestión pública
Un primer balance sobre las políticas de transparencia

Conclusión. La corrupción como problema público

¿De qué hablamos cuando hablamos de corrupción?
Los problemas públicos y el orden público
Dimensiones de análisis de la corrupción como problema
público
El vocabulario de la corrupción y la crítica de la política

Referencias bibliográficas
 5

Listado de siglas

ACIJ Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia

ADC Asociación por los Derechos Civiles
AGN Auditoría General de la Nación
ANSeS Administración Nacional de la Seguridad Social
ANSSal Administración Nacional del Seguro de Salud
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CEI Centro de Estudios Institucionales
CELS Centro de Estudios Legales y Sociales
CGT Central General de Trabajadores
CICC Convención Interamericana contra la Corrupción
CIPCE Centro de Investigación y Prevención de la Criminalidad
Económica
CIPPEC Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad
y el Crecimiento
DIOA Dirección de Investigaciones
DPPT Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia
EPN Procedimiento de Elaboración Participada de Normas
FARN Fundación Ambiente y Recursos Naturales
FCPA Foreign Corrupt Practices Act
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FMI Fondo Monetario Internacional
FNIA Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas
FrePaSo Frente País Solidario
GRECO Grupo de Estados contra la Corrupción
IACC International Anti-Corruption Conference
IDEA Instituto para el Desarrollo Empresario en la Argentina
INAP Instituto Nacional de la Administración Pública
 6

INECIP Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y

Sociales
NED National Endowment for Democracy
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OEA Organización de Estados Americanos
ONG Organización no gubernamental
ONU Naciones Unidas
PAMI Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados
PC Poder Ciudadano
PJ Partido Justicialista
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
RAI Reglamento General de Acceso a la Información Pública
RID Red Interamericana para la Democracia
SIDE Secretaría de Inteligencia del Estado
SIGEN Sindicatura General de la Nación
TI Transparencia Internacional
UAI Unidades de Auditoría Interna
UCeDé Unión de Centro Democrático
UCR Unión Cívica Radical
Unesco Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
 7

Agradecimientos

Este libro es el resultado de un largo proceso que tuvo varias etapas de producción y que
representa, de alguna manera, el cierre de un ciclo de vida. En todo este camino
recorrido debo varios agradecimientos que espero reflejen los innumerables aportes que
han hecho posible la culminación de este proyecto.
Los ejes principales de la investigación cuyos resultados se presentan aquí, formaron
parte de una tesis doctoral en Sociología realizada en la École des Hautes Études en
Sciences Sociales (EHESS) de París. Ese trabajo fue dirigido por Louis Quéré, a quien
agradezco especialmente porque fue a través suyo que conocí la sociología de los
problemas públicos y porque sin duda mi tesis se vio beneficiada por su estimulante
estimulante modo de pensar teóricamente.
Ese trabajo, realizado entre Francia y Argentina, no hubiera sido posible sin el apoyo
financiero brindado por el Programa ALBAN de la Unión Europea.
Una serie de intercambios intelectuales en el ámbito del Centre d'étude des mouvements
sociaux (CEMS) fueron decisivos para el rumbo final que adoptó este trabajo. En
particular mi reconocimiento a Cédric Terzi, Danny Trom, Benedicte Zimmerman, Julia
Velkovska y al grupo de colegas y amigos que crearon y animaron el Atelier Espace
Public en el que aprendí y discutí muchas ideas importantes. Entre ellos, quiero nombrar
especialmente a Alicia Márquez Murrieta y a Juan Carlos Guerrero con quienes, por
suerte, he podido construir y mantener una afectuosa amistad a pesar de la distancia.
Durante el trabajo de campo conocí a muchas personas que me recibieron, permitieron
que las entrevistara, me brindaron textos, archivos, etc. A todos les agradezco el haber
hecho posible que este trabajo cuente con un volumen de materiales de campo muy
importante. En particular, agradezco a Luis Moreno Ocampo por la extensa charla en su
oficina de la Corte Penal Internacional en La Haya y a Roberto de Michele por
encontrar lugar para mí en una de sus visitas al país.
En mitad del campo, conocí también a Irène Hors, Manuel Balán y Florencia
Guerzovich. En distintos momentos, los tres compartieron conmigo su interés y su
experiencia en la lucha anticorrupción. Sus reflexiones, comentarios, materiales y
contactos facilitaron de modo considerable esta investigación.
 8

Muchos amigos han sido interlocutores directa o indirectamente ligados a este trabajo.
Con Gabriel Nardacchione discutimos e intercambiamos ideas desde que nos
juntábamos a leer en el bar de la librería Losada. No creo que pueda ya calcular mi
deuda intelectual con él. Agradezco también a Gabriel Vommaro por tantas charlas
compartidas y tantos proyectos imaginados y realizados.
Quiero agradecer especialmente a Denis Merklen su permanente generosidad hacia mi
trabajo y porque fue siempre un cálido anfitrión en los años de vida parisina. También a
Gabriel Kessler y Daniel Cefaï, quienes fueron hábiles guías para que este trabajo no se
extraviara en momentos cruciales y que realizaron una lectura atenta, crítica y
constructiva como jurados de mi tesis. En ese mismo carácter, quiero agradecer los
aportes que realizaron a este trabajo Cyril Lemieux, Pierre Lascoumes y Jean-Louis
Briquet los cuales fueron fundamentales a la hora de imaginar un libro a partir de mi
investigación.
En este camino, todos los amigos de la vida parisina han sido también muy importantes:
Santiago Nudelman, Andrea Laserre y Mariano Ostuni, Gil Arban y Sabine Lazzerenza,
Flor Gentile, Juanita López, Marina Franco y Javier Swedzky y Mariana Heredia. Muy
especialmente debo agradecer a Virginia Marpegan y la familia Georgieff por su
hospitalidad, apoyo y acompañamiento.
Durante los últimos quince años, el Grupo de Estudios sobre Protesta Social y Acción
Colectiva (GEPSAC) del Instituto Gino Germani de la UBA ha sido mi lugar de trabajo
y de formación. Debo mucho a mucha gente en ese espacio pero quiero reconocer
especialmente a mis amigos Germán Pérez y Martín Armelino por hacer tan placentero
nuestro trabajo, y muy particularmente a Melchor Armesto que generosamente me
aportó su tiempo y sus conocimientos para lograr convertir mis materiales de campo en
estadísticas sobre escándalos de corrupción. También quiero agradecer especialmente a
Soledad Gattoni, por su lectura atenta y generosa de una primera versión de este libro y
todas las discusiones e ideas que de ahí surgieron.
El Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES) de la Universidad Nacional de San
Martín se ha convertido, en estos últimos años, en mi segundo hogar. El IDAES es para
mi mucho más que un lugar de trabajo, es un proyecto compartido en el que estamos
embarcados con muchos colegas y amigos. Quiero agradecer especialmente a Alejandro
Grimson por imaginar y encabezar ese proyecto como Decano y por toda la confianza,
 9

la generosidad y las oportunidades que me brindó intelectual e institucionalmente. Mis

compañeros del IDAES son una fuente permanente de inspiración para seguir creyendo
en la construcción de ámbitos colectivos de producción de conocimiento.
Quiero agradecer también a Antonia García Castro por sus aportes en la lectura atenta y
muy seria de mi tesis. En Siglo XXI, a Carlos Díaz, con quien me reencontré por esas
vueltas de la vida, por su esfuerzo y sus éxitos como gran editor de ciencias sociales. Y
a Yamila Sevilla por sus lecturas, sus comentarios y su apoyo para que este libro sea
una realidad. Finalmente, a ambos por la confianza que mostraron en mi trabajo.
A mis padres Margarita N. Mizraji y Omar E. Pereyra por todo el apoyo recibido en
estos años.
Mariana Luzzi me escucha, me lee, me enseña, me corrige, me anima y me critica desde
hace años y mi trabajo no sería lo que es sin su ayuda. Además, eso es sólo una pequeña
parte de todo lo que compartimos. Lo más lindo e importante sin duda es Emilia. A ellas
les agradezco sobre todo.
 10

Introducción
Interrogantes sobre la política, la corrupción y la transparencia

La corrupción se ha convertido en un rasgo ineludible de nuestro vocabulario político

actual. Las denuncias de corrupción están presentes en diferentes contextos y de modo
diverso en la evaluación que hacen los ciudadanos de la actividad política. En este
sentido, la corrupción constituye una de las principales críticas, generalmente realizadas
desde fuera, pero también de parte de quienes se dedican a diario a ese tipo de actividad.
Este libro aborda el vínculo actual entre corrupción y política; para eso, rastrea los
elementos y factores que han contribuido a producir (y reproducir) esa relación con una
notable intensidad en los últimos tiempos. Consideraremos a tal efecto tres aspectos que
han estado presentes en la mayor parte de los países donde la corrupción ocupó, en
algún momento, el centro de la escena política en las últimas décadas. Esos elementos
son:

a) la constitución de un movimiento anticorrupción;

b) la multiplicación de escándalos en la prensa; y
c) la incorporación de la corrupción como tema de campaña y de producción de
política pública por parte del propio campo político.

Hemos tomado una importante decisión inicial que implica no profundizar en el interés
creciente que despierta la corrupción en muchos países por el solo hecho de que se
constate su generalización (mayores actos de corrupción, negocios asociados con ella,
etc.). De manera intuitiva, podríamos pensar que una simple correlación vincula las
denuncias y las preocupaciones ciudadanas sobre la corrupción política con una mayor
incidencia de los actos de corrupción en la actividad política. Sin embargo, ese vínculo
supuesto y sostenido por la crítica no ha sido corroborado, y difícilmente pueda serlo:
no existen mediciones confiables sobre los niveles de corrupción en los países. Al
mismo tiempo, entendida como un tipo de intercambio, la corrupción supone un tipo de
víctima más bien inespecífico o indirecto.
 11

De todos modos, es claro que han cambiado de manera notable las percepciones
respecto de la actividad política y los estándares de evaluación de dicha actividad por
parte de diversos actores sociales. Esas transformaciones han sido el eje central de esta
investigación, que puede enmarcarse dentro de los alcances de una sociología de los
problemas públicos.
Partimos de la base de que el aumento de la corrupción –en el caso que nos ocupa– no
explica que ese fenómeno se constituya en materia de debate público, sino que, por el
contrario, no es necesario tal aumento para entender el modo en que los problemas
públicos se configuran en un momento determinado. Tendremos ocasión de ver que, en
definitiva, no sabemos ni podemos saber verdaderamente si la corrupción (¿de qué
tipo?) se ha incrementado o no (¿en comparación con qué?), y en qué medida lo ha
hecho en los últimos años. Estamos seguros, sin embargo, de que se ha constituido en
un problema público en la Argentina a partir de los años noventa, y que ese proceso
puede ser objeto de un análisis detallado.
Para realizar un estudio de la corrupción como problema público, las definiciones sobre
el fenómeno, su alcance y su horizonte de inscripción institucional son el punto de
llegada y no el recorte inicial que define nuestro trabajo. Saber qué es y cómo se la trata
política e institucionalmente, en un contexto determinado, es el resultado de esta
indagación, así como uno de nuestros objetivos principales es entender de qué modo se
producen los cambios y cómo se constituyen las definiciones compartidas de este
fenómeno. De esta manera, creemos que lo importante no es tratar de analizar si la
corrupción aumentó o no, sino más bien por qué y de qué modo se volvió intolerable.
Este trabajo toma como objeto principal a la Argentina, aunque las referencias y
comparaciones con otros países son recurrentes a lo largo del libro. Por otro lado, las
características de las discusiones actuales sobre la corrupción, y en particular el modo
en que se han estructurado redes de lucha contra ella a nivel internacional, vuelven
menos pertinente acotar la reflexión y el análisis a algún marco nacional particular.
El problema de la corrupción política ha tendido a globalizarse en las últimas décadas.
Los estudios sociales clásicos se inclinaron a pensar la corrupción como una cuestión
típica de los países en vías de desarrollo, como un resabio de los procesos de
modernización económica y política. Algo de eso persiste en la mirada de los
organismos internacionales, instituciones largamente abocadas a producir discursos
 12

sobre la corrupción en los países de América Latina y de la ex Unión Soviética, luego

de la transición a la democracia. Esa visión se apoya sobre todo en la idea de que los
países centrales son principalmente exportadores de corrupción. Sin embargo, los
términos de esa división del trabajo han sido muy cuestionados, así como la tesis de que
las democracias más consolidadas eran inmunes o ajenas al problema (Della Porta y
Vannucci, 2012: 9).
En este sentido, la década de 1990 representa un hito en los debates y discusiones sobre
la corrupción política. En esos años, encontramos un crecimiento muy importante de las
denuncias de corrupción en diversos países, uno de cuyos rasgos comunes más notables
es la incorporación definitiva de los escándalos a la vida política, que, en efecto, se
multiplicaron desde fines de los años ochenta, con un impacto y un alcance cada vez
más considerables.
En nuestra región, los años noventa estuvieron fuertemente marcados por los escándalos
de corrupción. En países como Brasil, Perú o México tuvieron importantes
consecuencias institucionales y en otros como la Argentina dejaron una huella indeleble
en las presidencias del período (Morris y Blake, 2010). No obstante, las campañas
anticorrupción y los escándalos se extendieron durante esos años más allá de las
fronteras del mundo en vías de desarrollo. Tanto España y Portugal como Italia y
Francia, por nombrar sólo los más significativos, también han sido sacudidos por el
impacto de fuertes campañas anticorrupción durante los años noventa. En 1992, en Italia
se produjo un fenómeno novedoso y resonante a la vez, cuando se constituyó una
verdadera coalición de juristas (fiscales y magistrados) que emprendieron una auténtica
campaña judicial contra la corrupción política (Della Porta y Vannucci, 1999). Esa
campaña se popularizó con el nombre de “manos limpias” y adquirió notoriedad tras el
arresto de un alto dirigente del Partido Socialista italiano, cercano al ex primer ministro
Bettino Craxi. Más de tres mil investigaciones y mil trescientas condenas produjeron un
verdadero cimbronazo en la política local y, en particular, en las redes de
financiamiento del Partido Socialista, que se vio obligado a realizar una profunda
reformulación. El proceso originó un reacomodamiento de las fuerzas políticas, con
dirigentes encarcelados, exiliados o suicidados, y una alteración de la relación de fuerza
entre la clase política y los magistrados.
 13

Algo similar ocurrió en Francia durante ese mismo período, momento en que comenzó
una verdadera rebelión de los jueces de instrucción (juge d’instruction) contra la clase
política. El número anual de condenas en casos de corrupción creció de ciento treinta y
tres en 1990 a doscientos ochenta y seis en 1999. Casi novecientos funcionarios electos
fueron imputados en causas de corrupción, incluidos un ex primer ministro, cincuenta y
tres ministros y ex ministros, el presidente del Consejo Constitucional y el de la
Asamblea Nacional, así como numerosos parlamentarios y alcaldes. Ejecutivos de
grandes empresas y líderes de los principales partidos políticos no escaparon a las
denuncias, las indagaciones judiciales y las condenas (Adut, 2008: 129).
Así, las cruzadas anticorrupción tendieron a multiplicarse durante los años noventa,
aunque los casos nacionales presentan importantes diferencias: mientras que en los
países europeos las coaliciones anticorrupción estuvieron primordialmente encabezadas
por juristas en el ejercicio de la magistratura, en los países latinoamericanos la iniciativa
recayó más bien en los profesionales del derecho, nucleados en ONG, y en los
periodistas. En virtud de esas diferencias, la fisonomía de las coaliciones anticorrupción
produjo resultados disímiles en la producción de escándalos y en las transformaciones
institucionales.
En cualquier caso, lo que resulta innegable es que, tras los noventa, la crítica y la
desconfianza hacia la actividad política, hacia el desempeño de los políticos se han
vuelto un rasgo persistente de la vida democrática, tanto en los países periféricos como
en los centrales. Si volvemos a los casos europeos, las encuestas de opinión en Francia
mostraban en el año 2000 que el 64% de los franceses pensaba que la mayoría de los
políticos eran corruptos (Adut, 2008: 169). El World Values Survey muestra que en
1999 el 62% de los ciudadanos de los principales países europeos y de los Estados
Unidos manifestaban poca o nula confianza en sus parlamentos debido al incremento de
la corrupción.1
En la encuesta Latinobarómetro realizada en 2001 en los países de América Latina, el
74,6% de la población contestó que la corrupción era un problema muy serio en su país.
En la Argentina, esa percepción era compartida por el 88% de los encuestados en 1997

1
Datos del World Values Survey para Francia, Alemania, Grecia, Italia, Holanda, Polonia,
España, Gran Bretaña y los Estados Unidos.
 14

y ascendía a más del 94% en 2001. Si consideramos la Argentina, Brasil, México y

Perú, la misma encuesta muestra en 2001 que el 62,1% de los consultados consideraba
que había más corrupción en la clase política que en el resto de la sociedad.
En ese mismo sentido, los datos sobre percepción en la Argentina son particularmente
significativos. Entre 1997 y 2002, cerca del 90% de los encuestados consideraba que la
corrupción había aumentado mucho en el último año (Latinobarómetro). Si tomamos,
por ejemplo, el año 2001, encontramos que el 94% de los entrevistados veía a la
corrupción como un problema muy serio.
El panorama cambia, sin embargo, cuando la evaluación de la corrupción se pone en
perspectiva con otros problemas del país. Así, encontramos que entre 1995 y 2004 la
corrupción representaba el principal problema sólo para el 10% de la población. Aunque
esa proporción aumentaba en forma considerable hasta llegar al 18% en 2002, se
mantenía muy por debajo de otras preocupaciones, en particular respecto de la
desocupación. Algo similar ocurre cuando consideramos, no ya la percepción sobre el
aumento de la corrupción, sino el contacto directo con casos de corrupción; frente a ese
tipo de preguntas, entre 2001 y 2010 más del 82% de los encuestados respondió en
forma negativa.
Una de las herramientas de medición de la corrupción más conocidas a nivel
internacional es el índice de percepción de la corrupción, elaborado por Transparencia
Internacional (TI) desde hace más de diez años, que permite clasificar en un ranking a
los casi doscientos países objeto de estudio. Según los resultados de esa medición, la
Argentina se ubica en el puesto cien mientras que Chile, por tomar un ejemplo cercano,
se ubica en el puesto veintidós. Estos datos podrían inducirnos a pensar que la
Argentina es un país mucho más corrupto que Chile, sin embargo, la información sólo
da una pauta de la percepción. La otra gran herramienta de medición producida por la
misma organización es el Barómetro Global de la Corrupción, cuyos datos para 2010
indican que, mientras que en la Argentina sólo el 12% de los encuestados reconocía
haber pagado un soborno en los últimos doce meses, en Chile esa proporción ascendía
al 21%. Es decir que las percepciones no siempre coinciden con las prácticas.
En cualquier caso, esas percepciones están asociadas a una pérdida de confianza de los
ciudadanos en las instituciones políticas a lo largo del tiempo. Así, en la Argentina,
mientras que en 1984 el 72,5% de los encuestados mostraba una alta o suficiente
 15

confianza en el Parlamento, en 1999 esa proporción había bajado al 11,4% (World

Values Survey). En esa última medición, el 44,1% de los encuestados manifestaba no
tener confianza alguna en el Parlamento y el 80% declaraba tener poca o ninguna
confianza en el gobierno.
Otro dato interesante es el incremento significativo del rechazo a la oferta electoral. En
2001, en las elecciones legislativas que precedieron a la crisis, la “negatividad electoral”
–suma de abstenciones, votos nulos o en blanco– alcanzó al 45% de los votantes
habilitados (Cheresky y Blanquer, 2003).
En ese proceso, la indignación que produce la corrupción no se tradujo en una
motivación directa para la protesta y la movilización. En este sentido, durante los años
noventa, y hasta 2001, no surgieron colectivos que decidieran movilizarse para repudiar
los escándalos y episodios de corrupción más publicitados. Sin embargo, si se considera
la evolución de la protesta social durante esa década, se constata que la corrupción se
incorpora progresivamente en el lenguaje de la movilización como un elemento central.
Ese registro puede darnos una idea de hasta qué punto el discurso –o los discursos–
contra la corrupción fue adoptado por el ciudadano común y produjo modificaciones en
las prácticas y en el vocabulario de la protesta. Esa incorporación progresiva se verificó,
en primer lugar, en un proceso de distanciamiento –marcado por la desconfianza o,
incluso, por el franco rechazo– creciente entre los sujetos de la movilización y la clase
política. Esta es vista, progresivamente, como un cuerpo autonomizado de los intereses
sociales y, por ende, como una elite con prerrogativas y orientada al logro de su propio
beneficio y de sus objetivos específicos. En general, en los procesos de movilización
tanto el gobierno como la oposición y la militancia partidaria son sospechados de
intentar “politizar” los conflictos en un sentido ampliamente peyorativo del término.
Siguiendo los análisis de Sabina Fréderic (2004), el término “politización” hace
referencia, en un sentido moralmente negativo, a la colonización de la causa de la
movilización por los intereses particulares de la lógica político-partidaria.
De esta manera, la percepción de la corrupción agrega un plus de dramatismo y
violencia a las experiencias de movilización. La actividad política, lejos de constituir
una vía para la canalización de las demandas, se erige en un objetivo directo de la
intervención violenta de los manifestantes contra lo que consideran símbolos del poder
y el privilegio. En algunos casos, la corrupción o mejor dicho las demandas contra la
 16

corrupción son un plus que alimenta la violencia, la ira y la indignación de los

manifestantes, y en otros casos sirve para que los colectivos surgidos de los procesos de
movilización se diferencien y adquieran cierta particularidad e identidad propias.
Desde este punto de partida, pueden explorarse diversas formas de impugnación de la
actividad política sostenidas en denuncias de corrupción. Esos límites establecidos entre
los colectivos de protesta y la clase política son fundamentales para entender de qué
modo se protesta y quiénes lo hacen. Sin entrar en detalles, podemos señalar que
algunos episodios muestran de manera ejemplificadora la importancia de la corrupción
como eje organizador de las protestas. Ya sea porque esta define o marca el modo en el
que se protesta –a principios de los años noventa, la ira desencadenó destrozos y ataques
a edificios públicos y privados en Santiago del Estero– o porque establece portavoces,
responsables e interlocutores de la movilización –como en el caso de los cortes de ruta
en Neuquén desde mediados de esa década–. La corrupción aparece asociada más bien
al desgobierno y a la falta de responsabilidad en el ejercicio de la función pública. En
general, es incorporada como una narración que permite establecer explicaciones
causales sobre el acontecimiento de determinados hechos, la falta de prevención o las
consecuencias económicas desastrosas para una determinada comunidad, entre otros.2
Por supuesto, también refiere a la sospecha de delito y conducta ilegal, aunque la
movilización social evidencia más un estado de desconfianza generalizado que la
denuncia de casos, figuras o hechos específicos.
La situación es diferente cuando la protesta se orienta primordialmente hacia la cuestión
de la corrupción, como ocurrió durante la crisis de 2001 y 2002, cuando prevaleció la
impugnación de la figura del funcionario o del político en términos personales. La
magnitud y lo atípico de las movilizaciones del 19 y el 20 de diciembre de 2001 y sus
consecuencias político-institucionales (la renuncia del presidente Fernando de la Rúa y
el fin del ciclo económico marcado por la convertibilidad) obligan a detenerse y
prestarle especial atención a ese acontecimiento, que tiene la particularidad de haber
concitado la movilización de sectores medios urbanos –fundamentalmente a partir de la
organización de protestas– y el desarrollo de asambleas barriales en las ciudades más

2
Sobre el caso de Santiago del Estero, véanse los trabajos de Marina Farinetti; sobre Neuquén y
los cortes de ruta en el interior del país durante la segunda mitad de los noventa, Svampa y
Pereyra (2003) y Auyero (2004).
 17

importantes del país. A partir de esa experiencia, los “cacerolazos”, una de las formas
típicas de protesta durante la crisis, han pasado a simbolizar la movilización de esos
sectores medios.
Los cacerolazos, que implican concentraciones en las esquinas de los barrios de la
ciudad y marchas desde allí hacia el centro y hacia algunos sitios específicos (como las
casas de funcionarios, la residencia presidencial, el Palacio de Justicia, etc.), mientras
los participantes golpeaban sus cacerolas, ubicaron el tema de la corrupción en un
primer plano. La consigna “Que se vayan todos, que no quede ni uno solo” surgida la
noche del primer cacerolazo, se convirtió en el principal eslogan de esta forma de
movilización que se extendió –con una periodicidad semanal– durante casi todo 2002.
Así como los cacerolazos fueron una expresión emblemática del rechazo a la clase
política, en la dinámica de las asambleas barriales ocurrió algo similar. En todas ellas y
en los diversos intentos de coordinación que surgieron durante 2002, se manifestó una
búsqueda por elaborar mecanismos alternativos de representación y actividad política.
En términos más específicos, algunos de esos reclamos se emparentaron directamente
con la dinámica de los escándalos de corrupción que se sucedieron a lo largo de la
década. Las asambleas impugnaron a los jueces de la Corte Suprema de Justicia y
pidieron su destitución por considerarlos un símbolo de la pasividad del sistema judicial
frente a la corrupción protagonizada por los dirigentes políticos. De hecho, las protestas
aludieron sobre todo a un fallo de la Corte Suprema que permitió la excarcelación del ex
presidente Carlos Menem –procesado en una causa por contrabando de armas– hacia
fines de 2001. Los ministros de la Corte, junto con varios dirigentes políticos –en
particular, legisladores y ministros del gobierno provisional y saliente–, fueron objeto
de “escraches” por parte de los asambleístas durante 2002, lo que muestra la intensidad
del conflicto con la dirigencia.
Con sus matices y heterogeneidades, buena parte del movimiento asambleario y de la
movilización social vinculada a la crisis de 2001-2002 estuvo asociada a un fuerte
cuestionamiento de la clase política y sus cualidades morales.
En este sentido, el lenguaje de la protesta respecto de la corrupción permite entender de
qué modo la actividad política es percibida en términos personales, inorgánicos y,
finalmente, desligada de un discurso ideológico estructurado. Los políticos aparecen
 18

ubicados en el centro de la actividad política y el cuestionamiento se dirige

específicamente hacia su persona.
Como hemos visto, la percepción y las denuncias de corrupción han adquirido una
presencia cada vez mayor en la vida política. Puede delimitarse, de este modo, un ciclo
entre fines de los años ochenta y comienzos de la década de 2000, con temporalidades
muy diferentes en el ámbito nacional pero que, en definitiva, remiten a un proceso
internacional que se sostiene, desde entonces, en parte por agregación y en parte por una
dinámica propia. Los consensos internacionales anticorrupción que se han consolidado
en las últimas dos décadas intervienen como un elemento más de análisis que nos
permite dilucidar por qué la corrupción adquiere una importancia decisiva en las
discusiones políticas contemporáneas y por qué algunas definiciones, herramientas y
respuestas en particular están directamente vinculadas a ese proceso de tematización.
En ese marco, la producción e intervención sobre la corrupción se ha incrementado en
forma notable y ha abierto un campo de interés académico que suele estar vinculado o
entremezclado con el interés en una intervención técnica o política relacionada con ese
fenómeno. Los estudios específicos se desarrollaron también como un importante
campo profesional, que ha crecido y se ha visto relativamente consolidado al calor de lo
que algunos han denominado un “nuevo consenso anticorrupción”.

CORRUPCIÓN E INVESTIGACIÓN SOCIAL

Desde hace cincuenta años, la corrupción ha representado un tema significativo dentro

de los estudios clásicos sobre problemas del desarrollo. En ese marco, encontramos una
controversia entre desarrollistas liberales y estructuralistas.

[Mientras] los primeros veían en la corrupción una estrategia

para sortear los obstáculos político-estatales y buscar un
acelerador amoral pero eficaz para las deseables transiciones
hacia economías de mercado democráticas, los segundos
insistían sobre las víctimas de ese sistema informal y abogaban,
 19

siguiendo una lógica keynesiana y weberiana, por la

construcción de Estados fuertes (Cartier-Bresson, 2000: 9-10; la
traducción me pertenece).

Esas visiones clásicas se alteraron luego de los años noventa, cuando la corrupción
despertó el interés de analistas y estudiosos de lo más diversos ámbitos y fue
incorporada como una temática específica de disciplinas como la economía, el derecho,
la ciencia política, la sociología, la antropología y la historia. En los últimos años, en el
cruce de esas disciplinas comenzaron a formarse especialistas en la materia, una suerte
de auténticos “corruptólogos”.
Lo que algunos denominan “ciencia de la corrupción” involucra importantes esfuerzos
orientados a definir este fenómeno, a explicarlo y desarrollar estrategias y herramientas
(recomendaciones, convenciones, leyes, políticas, agencias estatales y programas
específicos, entre otros) destinadas a transformar el actual estado de cosas. Esos
esfuerzos provienen tanto del ámbito estrictamente académico (con más claridad en la
economía y el derecho) como del desarrollo de todo un campo profesional ligado a la
consultoría, el activismo y otros espacios donde se desarrolla el conocimiento aplicado.
La expresión antes evocada hace referencia al notable grado de homogeneidad y
coherencia con que se han organizado los estudios sobre corrupción –y también el
desarrollo de políticas específicas en la materia–, tanto en el seno de universidades y
centros de investigación como en otros ámbitos de producción del conocimiento más
directamente ligados a su aplicación (por ejemplo, las áreas de investigación o los
institutos de los organismos internacionales, o las fundaciones y asociaciones civiles
orientadas a la incidencia política y la producción de políticas públicas).
Ivan Krastev caracterizó los principales rasgos de esta visión sobre la corrupción que se
ha difundido internacionalmente y señala que prevalece una impronta econométrica,
sumada a una dimensión moral puritana, que le imprimen rasgos muy particulares al
correlato de los esfuerzos de medición; es decir, a la lucha anticorrupción:

Existe un nuevo tipo de puritanismo que guía la cruzada

anticorrupción, “el puritanismo de los números”. La corrupción
es conceptualizada como un tema institucional y no como un
 20

fenómeno cultural o político. La corrupción se construye como

un fenómeno medible. La corrupción es descontextualizada con
el propósito de combatirla (Krastev, 2004: 1-2).

El nuevo consenso anticorrupción tiene un importante anclaje en la producción de

ciertos especialistas del derecho y la economía en los Estados Unidos. Ellos produjeron
las primeras investigaciones a fines de los años setenta y comienzos de los ochenta, que
se constituyeron en los textos canónicos dentro de la especialidad y que, además,
generaron núcleos de trabajo académico con formaciones específicas en algunas de las
universidades más importantes, como la de Yale. Sin embargo, el auge de ese consenso
se produjo, sin lugar a dudas, durante los años noventa y de manera privilegiada en el
ámbito internacional.
Esa consolidación estuvo ligada, por un lado, al desarrollo de redes internacionales de
trabajo experto en la materia, que han intervenido en la definición de políticas y
recomendaciones en organismos internacionales, en redes de advocacy y, de manera
directa e indirecta –por medio de trabajos de consultoría–, en los Estados y gobiernos de
diferentes países. Y, por otro lado, al desarrollo de estándares de política pública para
luchar contra la corrupción, plasmados en convenciones, recomendaciones y grupos de
trabajo que florecieron en los últimos años en el seno de los principales organismos
internacionales.
A través del trabajo y la influencia de los expertos, la fijación de estándares
internacionales y el desarrollo de herramientas específicas (planes de reforma, tipos de
políticas a implementar), el nuevo consenso anticorrupción se constata en cada
circunstancia que desencadena un escándalo, una crisis o simplemente debates sobre la
corrupción en los contextos más diversos.
En el lenguaje del nuevo consenso prevalecen la transparencia y la accountability como
los dos grandes aspectos que definen los contenidos de la lucha anticorrupción (Krastev,
2004: 2). Ello quizá pueda comprenderse mejor en virtud de los procesos a los que
estuvo asociada la consolidación de esta perspectiva.
El fin de la Guerra Fría resulta un hito importante porque coincide, por un lado, con el
proceso de globalización del comercio y las finanzas y con la creciente aceptación de las
políticas económicas orientadas al libre mercado y, por otro lado, con la culminación
 21

del proceso de transición a la democracia en muchos países de América Latina, Asia,

África y Europa Central, iniciado a comienzos de los años ochenta (Jonhston, 2005: 2).
Democracia y libre mercado fueron los dos valores que sustentaron el desarrollo de las
políticas anticorrupción a nivel internacional y su incorporación a la agenda de los
organismos internacionales, principalmente para los países en vías de desarrollo y en
aquellos inmersos en procesos de transición democrática.
El abandono de los patrones ideológicos tradicionales (este-oeste) permitió, entonces,
que algunos problemas sobrepasaran las fronteras ideológicas y favorecieran la
constitución de perspectivas globales –universales– sobre determinados fenómenos.
En ese contexto, la corrupción apareció como un objeto cuya crítica permitía legitimar
la aplicación de políticas de libre mercado como estrategia de desarrollo y, a la vez,
señalar el modo en el que podían superarse los problemas que se presentaban en los
procesos de transición a la democracia.
Cuando en distintos países surgen demandas relacionadas con la corrupción (a través,
por ejemplo, de escándalos) existen respuestas disponibles orientadas principalmente al
desarrollo de mecanismos de control (accountability).3 El nuevo consenso
anticorrupción tiene, como dijimos, un enfoque que podríamos definir como económico
o econométrico.

En ese marco, los estudios producidos por las ciencias sociales sobre la corrupción se
han orientado principalmente, por un lado, a la producción de estadísticas e índices –con
la intención de sostener y amplificar las campañas internacionales– y, por otro lado, a
los estudios de caso. En efecto, en los últimos años los intentos de medición y

3
G. O’Donnell define la accountability horizontal como “la capacidad y disponibilidad de
instituciones estatales legalmente autorizadas para llevar a cabo el control y/o sanción sobre
acciones y no acciones, en principio ilícitas, de otras instituciones estatales” (O’Donnell, 2007:
113).
5
Cuando pensamos en el análisis de un problema público tenemos que tener presentes algunos
elementos fundamentales: 1) lo que llamamos un problema social no es una categoría estable
sino que los problemas se vinculan con preocupaciones que son cambiantes en el tiempo; 2) la
lista de las situaciones o estados de cosas que, en un momento dado, pueden ser denominadas
como problemas sociales es prácticamente infinita; 3) las cuestiones sociales se refieren a
desacuerdos; existen siempre diferentes puntos de vista respecto de si una situación es un
problema social o no, y 4) los problemas sociales se refieren a determinado tipo de situaciones y
a personas que se encuentran en o padecen esas situaciones (Loseke, 2007: 6). Sobre el concepto
de problema social y problema público, véase Gusfield, 1981 y Pereyra (2010).
 22

construcción de índices aplicables al estudio comparado han prevalecido en el

desarrollo de las investigaciones y los trabajos técnicos sobre la materia. Esta
perspectiva asume que la corrupción es un fenómeno homogéneo en los diferentes
países analizados e intenta operacionalizar sus principales dimensiones con el objetivo
de avanzar en una explicación del incremento de la corrupción a escala global. Desde
otro punto de vista, una segunda línea de trabajo enfoca la corrupción a partir del
desarrollo de estudios de caso circunscriptos a distintos países, que abarcan su historia,
sus tradiciones y su cultura. Esta perspectiva hace hincapié en las especificidades de
cada caso y renuncia a la capacidad de trascender las fronteras sobrevalorando, en parte,
las particularidades de cada sociedad (Jonhston, 2005: 4).
De este modo, si bien en las últimas dos décadas se ha producido una gran cantidad de
material sobre la corrupción como fenómeno, mucho más raras han sido las reflexiones
e investigaciones que analicen la corrupción como un problema público.
Este libro se orienta a producir ese tipo de análisis, centrándose, de manera prioritaria,
en la experiencia de la República Argentina. Partimos de una primera distinción: no es
lo mismo trabajar sobre la corrupción como fenómeno que analizarla como problema
público. En el primer caso, se busca explicar un fenómeno determinado, cuya existencia
está dada, mientras que en el segundo, por el contrario, el foco principal es el análisis de
prácticas y discursos que derivan en la definición de una situación como problemática.5
La cuestión de la constitución de los problemas públicos o problemas sociales ha
acompañado la reflexión sociológica prácticamente desde sus inicios. Este tipo de
perspectivas analizan cómo determinada condición o situación se transforma en un
problema, a partir de su repercusión, su importancia o su reconocimiento en una
sociedad específica; es decir, dentro de parámetros que suelen ser los de sociedades
nacionales. Sin embargo, una sociología de los problemas públicos no analiza
específicamente casos nacionales sino la génesis o la constitución de esos problemas.
En este sentido, cuando diversos actores formulan demandas o cuando deciden tomar un
problema en sus manos, suponen y se refieren a cierto tipo de soportes institucionales
(agencias, leyes, prácticas, personas). Esos soportes van a inscribir el problema en una
escala de acción particular, donde los agentes van a interactuar. La corrupción, por
ejemplo, puede ser cuestionada en relación con la política nacional o con la política
local, y ello implicará diferencias importantes. Ese hecho no supone que, para
 23

comprender la génesis de un problema público, no podamos movernos entre diferentes

escalas, sin circunscribirnos a un ámbito en particular. Cuando los actores se interesan
por un mismo problema –o lo que se supone es un mismo problema–, suelen interactuar
o desplazarse entre diversos escenarios. De todos modos, actúan sobre la base de un
horizonte institucional, en el que se inscriben los problemas, y a partir del cual se
buscarán respuestas y soluciones.
Siguiendo este razonamiento, en las últimas décadas la corrupción se ha constituido
como un problema público en numerosos países6 –incluida, por supuesto, la Argentina–,
a la vez que ha estado marcada por un fuerte componente internacional. En este sentido,
aunque podemos dar cuenta de una vasta producción normativa y una intensa actividad
política en el ámbito internacional, la corrupción se define como problema público en
cada país, y lo hace con una historia y una modalidad diferentes en cada caso.
En esta investigación, nos centraremos en la actividad de quienes formulan demandas, y
tomaremos ese punto de partida como uno de los criterios fundamentales para analizar
la configuración de un problema. Por consiguiente, una parte importante de nuestra
estrategia metodológica se orientó a rastrear la actividad de quienes se constituyeron, en
las últimas décadas en la Argentina, en los portavoces legítimos de las denuncias de
corrupción. Esa tarea demandó el análisis de las trayectorias de quienes conformaron las
primeras ONG que comenzaron a desarrollar un trabajo específico en la materia y que,
progresivamente, sentaron las bases para definir toda una nueva área de trabajo
profesional y experto, orientado a trazar un perfil de los nuevos profesionales de la
lucha anticorrupción, así como a sistematizar sus principales actividades y formas de
intervención.
Muchos de esos primeros contactos con quienes desarrollaron un trabajo especializado
en materia de corrupción nos permitieron, a su vez, avanzar en otros aspectos
significativos de la investigación. Algunos se convirtieron en verdaderos informantes,
que nos permitieron conocer y sistematizar, por un lado, la bibliografía académica de
mayor circulación, utilizada para caracterizar este fenómeno y, por otro lado, descubrir

6
Remitimos a textos que incluyen listados de los casos nacionales más estudiados: Hodgkinson
(1997), Briquet y Garraud (2001), Waisbord (2002), Krastev (2004), Jonhston (2005), Adut
(2008), Favarel-Garrigues (2009), Guerzovich y De Michele (2010), Morris y Blake (2010),
Della Porta y Vannucci (2012).
 24

en qué otros ámbitos se desarrollaba el trabajo de los corruptólogos: la actividad

privada, los organismos internacionales y el Estado.
Siguiendo las actividades de denuncia, encontramos también una diferencia
fundamental entre, por un lado, la denuncia de la corrupción como problema –la materia
principal de trabajo de los expertos– y, por otro lado, la denuncia de los casos de
corrupción. Esas dos orientaciones tienen la propiedad de potenciarse, ya que la
definición del problema ofrece un marco adecuado para que los casos sean
comprendidos como tales y, a su vez, estos confieren al problema otro impacto y otra
resonancia en la opinión pública, dotándolo de nombres, anécdotas, cifras, imágenes,
etc.
Desde el punto de vista de la denuncia de casos de corrupción, hemos encontrado y
analizado su modalidad principal. Se trata de la denuncia producida en y por la prensa.
En este aspecto, nos concentramos en el escenario privilegiado en que se cruza la
actividad periodística con las denuncias: los escándalos. Destinamos toda nuestra
atención a una especificación de esa categoría de análisis y, sobre esa base, realizamos
un relevamiento en la prensa gráfica nacional de escándalos de corrupción. Con esa
información, confeccionamos una base de datos y analizamos sus rasgos distintivos en
relación con algunas variables específicas (como, por ejemplo, tipo de denunciante y
denunciado, tipo de hecho, características del tratamiento judicial del caso, etc.). Para el
examen de los escándalos decidimos, entonces, avanzar con dos estrategias
complementarias: por un lado, realizamos un análisis estadístico descriptivo de todos
los casos encontrados en el período y, por otro lado, seleccionamos los tres más
relevantes para estudiarlos en profundidad.
Para investigar la producción de escándalos en la prensa gráfica, fue necesario
adentrarse, si bien de manera preliminar, en algunos de los cambios producidos en la
profesión periodística durante las últimas décadas. Por ese motivo, comenzamos por
señalar las características y los alcances del periodismo de investigación en la
Argentina, a partir de los testimonios de los propios periodistas. En las entrevistas con
varios de ellos, este tema surgió como prioritario más allá de la reconstrucción
específica de su intervención en uno u otro caso.
Todo el trabajo sobre denuncias revela la manera en que un problema público tiende a
emerger –diferenciándose de otros abordajes posibles y de otros temas en competencia–
 25

y a consolidarse como materia de preocupación pública. Fundamentalmente, en la

denuncia de casos –aunque también en la denuncia y el trabajo de los expertos–
comienzan a operar mediaciones que se constituyen en indicadores de la existencia e
importancia del problema. Los escándalos lo vuelven algo real y palpable, y reafirman
la persistencia e incluso el aumento de las situaciones definidas como problemáticas.
Finalmente, un último dominio de actividades se incorpora en el desarrollo y la
consolidación de un problema público: el de quienes ejercen la actividad política dentro
y fuera del Estado, encarnando roles de gobierno y oposición. A este conjunto lo
denominamos política institucional y consagramos su estudio en los capítulos 5 y 6.
Pero no nos propusimos sólo analizar las respuestas estatales o, simplemente, las
políticas públicas relacionadas con la corrupción sino que rastreamos también cómo se
desarrollaron diversas y numerosas invocaciones al problema y cómo se ensayaron
varios intentos de traducirlas institucionalmente. Para ello, multiplicamos nuestras
estrategias de recolección de datos y, además de entrevistar a quienes desde el ejercicio
de la función pública estuvieron vinculados al impulso o la aplicación de normas o de
agencias vinculadas al tema de la corrupción, analizamos los discursos presidenciales y
las tomas de posición de actores políticos clave durante el período. También realizamos
un relevamiento y estudio exhaustivo de la normativa relacionada con esos debates, así
como un relevamiento específico de los proyectos legislativos anticorrupción
presentados a lo largo del período.
En conjunto, el análisis busca desentrañar el modo en que la corrupción se constituyó en
un problema público en la Argentina durante los años noventa. A partir de ahí, la
indagación se orientó hacia tres ejes principales: a) la formulación de demandas y
demandantes; b) las estrategias de movilización y publicidad, y c) los procedimiento de
estabilización del problema. Esas tres dimensiones, como intentaremos mostrar, nos
permiten entender globalmente los elementos involucrados en el proceso de
constitución de un problema público.
 26

1. Las demandas contra la corrupción

Uno de los aspectos centrales para entender el proceso de configuración de un problema

público es rastrear la actividad de quienes formulan, en un determinado momento,
demandas específicas sobre un tema, organizándolo y dándole forma como problema.
Durante los años noventa, las demandas sobre corrupción han tenido un carácter diverso
y diversificado, por lo que pudimos registrar, por un lado, el trabajo de denuncia de la
existencia del problema y las actividades que contribuyeron a darle forma y
especificidad –elementos que abordaremos en este capítulo y el siguiente– y, por otro
lado, las denuncias de casos de corrupción que originaron la proliferación de escándalos
con amplia repercusión en la prensa.
Comenzaremos por abordar empíricamente el proceso de configuración de la corrupción
como problema público en la Argentina reciente, para dilucidar cómo se convirtió en el
principal tema de interés para un grupo de profesionales a lo largo de la década del
noventa. ¿Quiénes conformaron ese primer núcleo de trabajo experto? ¿Cómo lo
concibieron y de qué manera lo pusieron en práctica? ¿Qué tipo de caracterización y
definición del fenómeno realizaron? ¿De dónde obtuvieron recursos simbólicos –la
inspiración intelectual e ideológica– y materiales para el desarrollo de ese trabajo? ¿Qué
estrategias y actividades llevaron adelante para hacer oír sus demandas? Estas son
algunas las preguntas que intentaremos responder en este capítulo.
Cuando rastreamos los orígenes de un trabajo especializado en materia de corrupción en
la Argentina, todos los caminos conducen a una fundación creada a fines de la década
de 1980. Esa organización, denominada Poder Ciudadano (PC), fue conformada por un
grupo de profesionales –mayoritariamente abogados– interesados en crear un ámbito de
reflexión y trabajo sobre temas relacionados con la consolidación democrática, en el que
se reflejaran las principales orientaciones ideológicas y partidarias que existían en el
país. Entender el modo en que Poder Ciudadano se especializó en el tema de la
corrupción y cómo se erigió en ejemplo para la creación y el desarrollo de una buena
cantidad de organizaciones de similares características es un primer paso para explicar
el tipo de definiciones y aproximaciones sobre la materia que comenzaron a proliferar e
instalarse como modelo legítimo de denuncia y, luego, de debate.
 27

DE LA DENUNCIA DEL PROBLEMA A LA CONSOLIDACIÓN DEL TRABAJO EXPERTO SOBRE

LA CORRUPCIÓN

Este es un estadio superior de la participación social, más civilizado, aunque quizá

con menos pasión, romanticismo y omnipotencia. Después de un foro, nadie
estará dispuesto a morir por una idea, pero tampoco estará dispuesto a matar a
otros por ella. Y este es un paso adelante.
Moreno Ocampo (1993: 74)

La primera organización que comenzó a interesarse por cuestiones de corrupción en la

Argentina fue la fundación Poder Ciudadano, creada en 1989 por un grupo de
profesionales que decidieron desarrollar un ámbito de trabajo que, según sus propios
términos, no estuviera cruzado por la política partidaria, orientado a promover la
participación de la ciudadanía en el desarrollo de instituciones democráticas.
En sus orígenes, Poder Ciudadano se definía como una organización apartidaria y sin
fines de lucro. La composición del grupo fundador intentaba respetar el espíritu
pluralista de la organización y sus miembros reflejaban las principales expresiones
ideológicas de la época: Teresa Anchorena (antropóloga) y Marta Oyhanarte (abogada)
simpatizaban con la Unión Cívica Radical (UCR); Mona Moncalvillo (periodista), con
el Partido Justicialista (PJ), y Manuel Mora y Araujo (sociólogo) se identificaba con el
principal partido político de derecha del país, la Unión de Centro Democrático
(UCeDe). A ellos se sumaba Luis Moreno Ocampo (abogado), un personaje
independiente cercano al alfonsinismo, y Víctor García Laredo, ejecutivo del grupo
económico liderado por el empresario Franco Macri y, como tal, representante del
mundo empresario. Esa composición pluralista tenía, en principio, un sesgo importante,
dado que marcaba una distancia con la militancia de izquierda, tradicionalmente más
asociada con las organizaciones de derechos humanos.
De acuerdo con varios testimonios, para los miembros fundadores tenía particular
relevancia la idea de que el cambio institucional operado en 1983 (la transición al
régimen democrático) debía ser acompañado por un cambio cultural de largo plazo, que
 28

permitiera conjurar la cultura autoritaria arraigada en la sociedad argentina. En este

sentido, los miembros fundadores de Poder Ciudadano habían sido influidos por los
distintos debates sobre la justicia que habían tenido lugar durante la transición
democrática.
En ese momento, el escenario de las ONG en la Argentina mostraba una gran vitalidad,
ligada al proceso de transición, aunque casi exclusivamente vinculada a los organismos
de derechos humanos. A excepción de las asociaciones y fundaciones ligadas a los
partidos políticos, sólo existían la asociación Conciencia –creada en 1982 para
promover la cultura democrática mediante herramientas educativas y sin vocación de
incidencia política– y un incipiente grupo de organizaciones de consumidores. Un
estudio de Andrés Thompson mostraba en 1994 que en la Argentina existían dos tipos
de ONG productoras de ideas (think tanks):

Aquellas más ligadas a sectores empresarios (Carlos Pellegrini,

Acción para la Iniciativa Privada) se mueven fundamentalmente
en el terreno de “crear clima” a favor de la liberalización
económica, el respeto a la propiedad privada y a todos aquellos
aspectos que ligan los principios liberales con la actividad
económica, tales como la libertad de comercio, de inversión y
acumulación de capital, etc. Las originadas desde el campo de
líderes cívicos o intelectuales (Poder Ciudadano y Conciencia),
en cambio, intentan ser vigías de algunos actos de gobierno
mediante la presión o el sometimiento al debate de la clase
política, o bien trabajando “desde abajo” en la concientización
de los deberes y derechos ciudadanos y la formación para la
participación (Thompson, 1994: 50-52).

Dentro del grupo fundador de Poder Ciudadano, dos miembros en particular se

destacaron en el desarrollo de la organización. El primero fue Luis Moreno Ocampo, un
reconocido abogado cuya trayectoria profesional lo había provisto de un importante
prestigio y reconocimiento público. Durante los años del gobierno de Raúl Alfonsín
(1983-1989), Moreno Ocampo tuvo un papel protagónico –como fiscal adjunto– en el
 29

juicio que se realizó a las juntas militares de la última dictadura (1976-1983). El

impulso de ese proceso penal fue, sin duda, uno de los principales ejes de la política de
derechos humanos del gobierno de Alfonsín y se había constituido en un símbolo de la
nueva institucionalidad democrática, dado que rompía con las lógicas arbitrarias e
ilegales que habían caracterizado a los gobiernos militares. Como parte de ese proceso
judicial, Moreno Ocampo adquirió un reconocimiento profesional tanto a nivel nacional
como internacional.
Luego del “Juicio a las Juntas”, Moreno Ocampo asumió como fiscal de la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional de la Ciudad de Buenos Aires y
coordinó la actividad del equipo de fiscales que investigó los casos que, en general,
involucraban fraudes contra el Estado y que permitían suponer una complicidad entre
funcionarios y empresarios para enriquecerse a costa del erario.7
Esa experiencia –según Moreno Ocampo– le permitió concluir que la estrategia judicial
para enfrentar esos delitos era insuficiente, ya que las investigaciones sólo se ocupaban
de algunos hechos puntuales y no podían suplir la ausencia de controles que permite el
accionar discrecional de los funcionarios públicos: “Ahí aprendí, confirmé que la
política de control de corrupción no se define en el sistema judicial. Lo que fui
aprendiendo en mi tarea de fiscal fue esta idea de que, si hay un equilibrio en la alta
corrupción, el fiscal es un elemento marginal” (entrevista del autor con Moreno
Ocampo, marzo de 2006).
En enero de 1992, en una entrevista a un diario nacional, Moreno Ocampo anunció su
alejamiento de la justicia y descartó dedicarse a la actividad política. Allí sostiene que
trabajaría como abogado y como ciudadano, y que su actividad principal estaría
centrada en Poder Ciudadano.8
Otra de las figuras que más estuvo involucrada en la creación y posterior desarrollo de
Poder Ciudadano fue Marta Oyhanarte. También abogada, nacida en el seno de una
tradicional familia radical, varios de cuyos miembros fueron destacados dirigentes de la

7
Los tipos de fraude que identifica Moreno Ocampo son: en las compras del Estado, en el sistema
de cobro de impuestos, aprovechando las políticas económicas del Estado, en el sistema
financiero contra el Banco Central, en la importación y exportación de mercaderías (Moreno
Ocampo, 1993: 141).
8
“La Justicia no es la herramienta para controlar la corrupción”, Clarín, 26/1/1992, p. 4.
 30

UCR de la provincia de Buenos Aires, Oyhanarte no había tenido hasta los años ochenta
una participación política ni un protagonismo público importantes.
Al igual que Moreno Ocampo –aunque por razones distintas–, Marta Oyhanarte se
convirtió en una figura reconocida durante los años de gobierno de Raúl Alfonsín, pero
su notoriedad no estuvo directamente vinculada con la actividad profesional sino con la
repercusión de un caso policial en el que se vio trágicamente involucrada. En julio de
1985 su marido, el empresario Osvaldo Sivak, fue víctima de un secuestro. Desde ese
momento y hasta noviembre de 1987, Oyhanarte participó en forma activa en el
seguimiento de la causa y desató una serie de escándalos con sus denuncias sobre las
falencias en las investigaciones, que tuvieron amplia repercusión en ámbitos oficiales,
parlamentarios y en los medios de comunicación. Oyhanarte describe los años
posteriores al secuestro y asesinato de su esposo del siguiente modo:

Dos años, tres meses, seis días y diez horas había estado
recorriendo un laberinto institucional perverso y anestesiado y
podía dar fe del esfuerzo que significaba esa lucha sin tregua
para llegar a un resultado que, de hallarse aceitados los
engranajes republicanos, hubiera sido rápido y exitoso. Esta
situación evidenció los males que corroen a una sociedad
cuando el estado de derecho, la vida constitucional y el sentido
ético de la política son arrasados (Oyhanarte, 2006: 294).9

El caso Sivak tuvo mucha trascendencia porque tenía vínculos con los crímenes de la
dictadura militar y los debates sobre los derechos humanos, muy presentes en esos
primeros años de la transición democrática. La desaparición del empresario y la
participación de personal policial en el secuestro permitieron que el caso tuviera mucho
eco en los medios de comunicación y que la figura de Marta Oyhanarte se transformara
en un símbolo del reclamo de derechos cívicos en el país.

9
El testimonio pormenorizado de esa odisea fue publicado por Oyhanarte en su libro Tu ausencia,
tu presencia (1988).
 31

Esa experiencia sería capitalizada un tiempo después para la fundación de Poder

Ciudadano:

Y sí, influyó decididamente en Marta Oyhanarte el tema

impunidad. Ella siempre relata que una vez, cuando era asesora
en la Casa Rosada, a poco de ganar las elecciones Alfonsín, se
vivía cruzando con gente que estaba vinculada con el secuestro
y posterior asesinato de su marido, porque eran servicios de
inteligencia. Y ahí se dio cuenta de que había algo que no
funcionaba (entrevista del autor con J.,10 ex integrante de Poder
Ciudadano, julio de 2005).11

Desde un punto de vista ideológico, Poder Ciudadano fue concebida a distancia de, por
un lado, los partidos políticos y, por otro, del movimiento por los derechos humanos. En
relación con los primeros, Poder Ciudadano debía mostrar más independencia y
eficiencia que las estructuras partidarias tradicionales para debatir e instalar temas en la
agenda pública:

Para nada despreciábamos ni subestimábamos la actividad de los

partidos políticos, pero entendíamos que era necesario […]; no
olvidemos que era una década en la que estaban empezando a
surgir, en distintos lugares del mundo, organizaciones que Peter
Druker12 llamaba, en ese momento, organizaciones para el
cambio humano. Entendíamos que la Argentina no tenía nada de

10
Excepto en los libros y documentos públicos, los nombres de los entrevistados y las fuentes han
sido alterados para preservar su identidad.
11
Sobre la relación entre el asesinato de Sivak y Poder Ciudadano, véase también Oyhanarte
(1993).
12
Peter F. Drucker (1909-2005), escritor austríaco emigrado a Estados Unidos en la década del
treinta, fue uno de los principales representantes de la literatura sobre managment a nivel
mundial. Sobre la base de su experiencia como consultor de General Motors en los años
cuarenta, fue uno de los primeros pensadores en establecer las bases de la moderna gestión de
empresas. Escribió más de treinta libros, que fueron traducidos a diversos idiomas y se
convirtieron en verdaderos clásicos de la literatura en la materia.
 32

eso, salvo Conciencia (entrevista del autor con T., miembro

fundador de Poder Ciudadano, enero de 2007).

Por otro lado, a diferencia de las organizaciones de derechos humanos, los fundadores
imaginaban un proyecto de trabajo más profesional y orientado hacia otras temáticas:

Queríamos, justamente, hacer algo distinto. Las organizaciones

de derechos humanos estaban muy focalizadas en todo lo que
había sido violaciones a los derechos humanos en la época de la
dictadura militar. Nosotros queríamos ir un paso más allá;
empezar a construir, desde una institución, todo aquello que
tuviera que ver con los derechos cívicos (entrevista del autor con
T., enero de 2007).

Para los fundadores, las organizaciones de derechos humanos no manifestaban –en esa
época– demasiado interés en el desarrollo de nuevas problemáticas y, más allá de sus
importantes diferencias internas, evidenciaban una orientación ideológica más
radicalizada y ligada a posiciones de izquierda (incluso de la izquierda partidaria),
contraria al perfil más profesional y reformista que debía encarnar la fundación. En el
primer acto público realizado por Poder Ciudadano, en abril de 1989, Marta Oyhanarte
destacó:

No somos un grupo de intelectuales con devaneos utópicos, nos

interesan los problemas concretos. No somos un partido político
ni pretendemos serlo. No estamos digitados ni sostenidos por
grupo alguno, nacional ni internacional. No pretendemos
erigirnos en corporación, en defensa de los intereses ciudadanos.
Intentamos ser promotores de participación, para vivir en un
país normal, con un sistema de normas claras, que sean
cumplidas por gobernantes y por gobernados. Defendemos una
filosofía de vida que permita consolidar la ética de la política, la
 33

vida constitucional y el estado de derecho (Oyhanarte, 2006:

296).

En los primeros años de la década del noventa, las preocupaciones más bien prácticas de
estos personajes que –como dijimos– gozaban de una importante popularidad y
exposición mediática se cruzaron con el interés teórico que un grupo de jóvenes
abogados había comenzado a desarrollar en ámbitos académicos respecto de algunas
temáticas generales vinculadas al Estado y la democracia, en el marco de las discusiones
institucionales de la transición. El grupo estaba integrado por renombrados
constitucionalistas que habían participado en instancias de discusión política sobre la
justicia y la estabilidad de la democracia en la Argentina.13
La figura de Carlos Santiago Nino –abogado constitucionalista formado en la
Universidad de Oxford– es central para comprender la trayectoria de algunos de los
profesionales que formaron parte e impulsaron el desarrollo de Poder Ciudadano en sus
primeros años. Nino fue asesor de Raúl Alfonsín, junto con otro reconocido
constitucionalista, Jaime Malamud Goti, y nucleó a varios estudiantes y jóvenes
graduados para reflexionar sobre cuestiones relativas a la justicia y la política de
derechos humanos del gobierno de la transición.
Nino convocó a otros académicos reconocidos y organizó un seminario sobre filosofía
jurídica y política para analizar los trabajos de filósofos y juristas nacionales y
extranjeros. Allí, predominaron algunos enfoques de la filosofía del derecho y la
filosofía analítica de la acción, que permitieron discutir las cuestiones relativas a la
consolidación democrática (De Michele, 2005: 166).
En ese marco se definieron algunos de los temas que luego serían impulsados por los
discípulos de Nino en los distintos ámbitos de intervención pública –entre ellos, Poder
Ciudadano–. El trabajo de quienes se nucleaban en torno de su figura se prolongó en el
Consejo para la Consolidación de la Democracia.14

13
Sobre el rol político de este grupo de abogados y filósofos de procedencia académica durante la
transición democrática en la Argentina, véanse Nino (1997), Dezalay y Garth (2002), Basombrío
(2004) y De Michele (2005).
14
Nino presidió, desde su creación en 1985 y hasta su disolución en 1989, el Consejo para la
Consolidación de la Democracia, un espacio de reflexión creado por el gobierno a fin de
 34

La tarea de este organismo era ofrecer una serie de documentos

que reflejaran las diversas alternativas institucionales, jurídicas
y políticas para fortalecer el sistema democrático. Nino convocó
nuevamente a alumnos y graduados, varios de ellos vinculados a
los seminarios del Instituto Gioja, a fin de que colaboraran en
este emprendimiento (De Michele, 2005: 165).

El Consejo produjo una serie de documentos orientados a demostrar la necesidad de

consolidar reformas institucionales en distintos ámbitos a través de un proceso de
reforma de la Constitución nacional.15 Allí se definió una verdadera agenda para
actualizar el funcionamiento institucional de la Argentina y evitar que las
disfuncionalidades produjeran nuevamente crisis irreversibles del régimen democrático.
En particular, resultaba crucial resolver la alta concentración del poder en la figura del
presidente y la ausencia de mecanismos de control (entre poderes), a lo que se sumaba
cierta atrofia y falta de eficacia del Poder Judicial.16
Este verdadero núcleo de reflexión e intervención se mantuvo aun después de que Nino
se alejara de la función pública en 1989, momento en que finalizó abruptamente el
gobierno de Alfonsín.

A fines de los años ochenta Nino se aleja del gobierno y

establece el Centro de Estudios Institucionales (CEI). Esta
organización sin fines de lucro tenía como propósito continuar
con la producción de estudios que estuvieran vinculados a
cuestiones de interés público. La Fundación Ford fue uno de los
principales apoyos con que contó esta organización para el
desarrollo de sus actividades (De Michele, 2005: 165-166).

producir las grandes líneas de trabajo para la consolidación institucional del país. A quienes
trabajaron con él en esa experiencia se los denominó “Nino Boys”. Véase Basombrío (2004).
15
Véase Nino (1992: cap. 6).
16
En el trabajo de asesoría junto a Jaime Malamud Goti, Nino ya había trabajado y producido
varias leyes sobre la reforma del sistema judicial, aun antes de que comenzara a funcionar el
Consejo (Basombrío, 2004). Véase también Nino (1992: capítulo 6).
 35

Un grupo de quienes se habían formado siguiendo los pasos de Nino encontró en Poder
Ciudadano un nuevo ámbito de participación, que les permitiría desarrollar los temas en
los que venían reflexionando.17 En particular, Roberto de Michele y Roberto Saba serían
directores ejecutivos de la fundación y estarían involucrados en la puesta en marcha de
los principales programas de Poder Ciudadano a lo largo de los años noventa. Poco
antes de su fallecimiento en 1993, Nino publicó uno de sus últimos libros dedicado,
justamente, a pensar el problema de la corrupción.18
Nutrido de esas fuentes diversas, Poder Ciudadano cobró forma entre 1989 y 1991 e
intentó ser, en esa época, un modelo de organización de la sociedad civil no
comprometida ni involucrada en ningún partido político, a partir de definir un núcleo de
preocupaciones compartidas por un grupo de profesionales, políticamente heterogéneo.
El interés principal era difundir y trabajar sobre los que debían ser ejes comunes y
transversales de la vida democrática.

[…] la filosofía de la fundación era: las instituciones

democráticas no funcionan si los ciudadanos no las hacen
funcionar; por lo tanto, en la medida que los ciudadanos no
reclamen por control de corrupción, no reclamen por controles
específicos, formas específicas de control, etc., no va a
funcionar la democracia. Entonces, el trabajo ahí era sobre todo
de generación […], de trabajar la conciencia (entrevista del
autor con J.).

La fundación debía ser el espacio para que ciertos temas pudieran ser sustraídos de la
contienda electoral y partidaria, y se beneficiaran de un tratamiento experto para la
identificación de problemas y la producción de grandes líneas de acción.

17
El desarrollo y la cohesión del grupo de discípulos de Nino se consolidó gracias a los ámbitos de
reflexión y las experiencias profesionales compartidos, así como por el impulso a cierto
itinerario de formación en común, marcado por la obtención de credenciales en posgrados en el
exterior.
18
La obra referida es Un país al margen de la ley (1992). Volveremos sobre sus argumentos
principales más adelante.
 36

Una de las funciones de las entidades intermedias que buscan

estimular la participación es contribuir a formar este tipo de
opinión pública más juiciosa, más elaborada y menos errática
[…]. A partir de una actitud intolerante no se forma juicio, se
forman mayorías y, a veces, ni siquiera eso. A los argentinos nos
hace falta mucho para llegar a escuchar a los otros. Hacen falta
muchas entidades intermedias que nucleen gente de opiniones
diversas, que busquen síntesis (si es posible hallarlas) y
soluciones para entenderse y actuar (Moreno Ocampo, 1993:
74).

El cambio de gobierno en 1989 favoreció en varios sentidos la creación y el desarrollo

de la fundación. En primer lugar, la crisis y posterior caída del gobierno radical obligó a
quienes habían trabajado en el gobierno o se habían mostrado afines a la política
alfonsinista –varios de los primeros miembros de Poder Ciudadano reunían alguna o
ambas condiciones– a buscar nuevos espacios de desarrollo profesional y político fuera
del Estado. Al mismo tiempo, la crisis del gobierno de Alfonsín comenzaba a ser
percibida también como la crisis de la UCR y, por ello, las estructuras partidarias no
parecían ser el lugar indicado para impulsar una política de oposición.
Desde el punto de vista de sus integrantes, la llegada del peronismo al poder generó
condiciones para que la cuestión de la corrupción fuera uno de los primeros y
principales temas abordados por Poder Ciudadano. A comienzos de la década del
noventa, la política de privatizaciones y reforma de la administración pública fue
justificada por el nuevo gobierno –y en particular por su equipo económico– echando
mano a un discurso centrado en el carácter estructural de la corrupción en la Argentina.
El Estado debía ser reformado (a través de políticas de desregulación y privatización) a
fin de controlar las prácticas corruptas que se veían favorecidas por una regulación
 37

desmedida de la actividad económica y un sobredimensionamiento de la función de

provisión de servicios públicos por parte del Estado nacional.
Las políticas gubernamentales y la llamada “ala técnica” que ingresó en el gobierno en
1991 se interesaban por las cuestiones de corrupción dado que la transparencia en la
gestión pública era, en primer lugar, una condición para la promoción de las reglas de
competitividad y apertura económica por las que el equipo económico pugnaba y, en
segundo lugar, una forma de ganar espacio dentro de la interna política del gobierno
frente a los sectores del peronismo tradicional.20 Esa orientación generó buenas
condiciones para el desarrollo de la actividad profesional de una parte de los miembros
de Poder Ciudadano, que también se dedicaban al ejercicio privado de su profesión.
El contexto de impulso de políticas neoliberales fue importante para que el estudio
jurídico montado por uno de los miembros de la fundación comenzara a desarrollar
nuevas líneas de trabajo, que incluyeron su participación en diversas intervenciones que
realizó el Ministerio de Economía en organismos públicos.
Generalmente, las intervenciones se limitaban a detectar irregularidades, dictar nuevos
reglamentos e iniciar causas contra los funcionarios involucrados, después de sortear las
trabas para su remoción y de evitar posibles respuestas judiciales por parte de los
afectados. Esas estrategias permitían al Ministerio reducir los presupuestos de las
agencias y ordenar las cuentas públicas, y a los abogados del estudio –más allá del
rédito profesional–, profundizar su conocimiento experto sobre el problema de la
corrupción administrativa a partir del trabajo en casos concretos. El estudio, por otra
parte, obtuvo contratos con las empresas de servicios públicos privatizadas, para
modificar las reglas de funcionamiento interno y atacar las prácticas corruptas que
hacían perder eficacia y rentabilidad a las empresas, y que quizá ni siquiera eran
percibidas como tales por los propios autores.
Las intervenciones estaban más bien orientadas al dictado de cursos y talleres sobre la
base de la elaboración de algún código de ética. Los talleres servían como fuente de

20
Sobre las características y la ideología del ala técnica del gobierno de Menem, véase Dezalay y
Garth (2002: cap. 2).
22
Algunos escándalos y casos judiciales son recurrentemente utilizados como ejemplo: el “Yoma
(narcolavado)” en 1993, el de los “Ñoquis en el Concejo Deliberante” de 1992, “Los
sobreprecios en contratos de las Fuerza Aérea” en 1992 y “Las coimas a prestadores del PAMI”
en 1994.
 38

información –junto con alguna tarea de investigación ad hoc– sobre los circuitos de
corrupción dentro de las empresas, que luego era volcada en informes a los gerentes de
las compañías, para que ellos decidieran qué medidas tomar.
Por esos años, el presidente de Poder Ciudadano era el socio mayoritario del estudio, lo
cual facilitaba un contacto fluido entre las actividades de las dos organizaciones, que,
sin embargo, no tenían un vínculo formal. Eso aseguraba que la fundación dispusiera de
un equipo profesional bien preparado para resolver consultas o llevar adelante acciones
judiciales, así como para el estudio la actividad sin fines de lucro suponía un respaldo
para generalizar y expandir la problemática de la corrupción y, eventualmente,
complementar las actividades profesionales:

A partir de ahí la cosa fue complicada, porque yo escribía sobre

temas de corrupción, trabajaba en una ONG, pero tenía una
actividad privada con la cual ganaba plata, lo cual generó ruido,
porque la gente decía: “qué negocio que inventó este”, o “este
hace negocios”. […] Al mismo tiempo, hicimos un programa
[…] gratis […] para el Ministerio de Trabajo, y fue la primera
vez que recibimos un caso de soborno. La verdad que
inventamos cosas interesantes (entrevista del autor con L.
Moreno Ocampo, marzo de 2006).

De acuerdo con los testimonios de los miembros de la organización, en ese proceso de

reformas el gobierno alteró, transformó y neutralizó todos los sistemas de control
administrativos existentes en la administración pública y avanzó sobre la independencia
del Poder Judicial:

Si te ponés a pensar, entre el 90 y el 94 se producen el desguace

de la SIGEN [Sindicatura General de la Nación] y un año y
medio de transición hasta la creación de la Auditoría General de
la Nación. Todo esto sucede […] –la transferencia de las
empresas públicas [privatizaciones]– sin organismos de control
en la Argentina y con el copamiento de la Justicia Federal de la
 39

capital, nombrando muñecos irrepresentables, a los efectos de

que […] cualquiera de las posibilidades de que haya control
sobre el comportamiento de los funcionarios públicos […] no
pudiera progresar (entrevista del autor con M., ex integrante de
Poder Ciudadano, diciembre de 2005).

Me parece que Menem desarticula todos los organismos, los

mecanismos de control; los desarticula absolutamente: el
Tribunal de Cuentas, la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas […], […] la Corte Suprema de Justicia, la
Justicia Federal. El fuero federal fue absolutamente
desarticulado, la famosa servilleta, etc. (entrevista del autor con
B., ex integrante de Poder Ciudadano y funcionario de la
Oficina Anticorrupción, octubre de 2005).

Los testimonios hacen referencia a denuncias y debates sobre los organismos de control
y el funcionamiento del sistema judicial, que tuvieron lugar durante los años noventa. El
argumento central, como vimos, es que el gobierno de Carlos Menem desarticuló todas
las formas de control de la administración pública existentes hasta ese momento. Las
denuncias señalaron que existía una estrategia gubernamental para concentrar el poder y
desarticular los distintos organismos de control de la administración. Esa estrategia
incluía: la ampliación del número de ministros y el recambio en la Corte Suprema;
cambios en la FNIA y otros organismos de control del Estado, y, en tercer lugar, el
control de las investigaciones y causas contra funcionarios de los fiscales y jueces
federales.22
Las privatizaciones, que representaban una gran transferencia de recursos, realizadas en
el marco de una modificación de los sistemas de control, se constituían en el contexto
perfecto para una multiplicación de prácticas corruptas en la administración. De ese
modo, el control de la corrupción recaía fundamentalmente sobre la vida interna de las
empresas o los organismos públicos, pero no abordaba la relación entre los actores
económicos y los actores estatales. En ese momento, además, estalló una serie de
 40

escándalos en los medios de comunicación nacionales, que se iniciaron en 1991 e

involucraban a altos funcionarios del gobierno en complejas tramas de corrupción:

Desde el día de Reyes de 1991, cuando se supo que el

embajador de los Estados Unidos había presentado una protesta
escrita por el pedido de una coima a una empresa de su país, la
corrupción persiguió al gobierno como el trueno al relámpago
(Verbitsky, 1997: 45).

Los escándalos comenzaron a tener, desde ese momento, un fuerte impacto y gran
cobertura en la prensa gráfica nacional, que se extendería a lo largo de toda la década.
La prensa era, para Poder Ciudadano, uno de los primeros aliados naturales, dada la
voluntad de crear conciencia sobre la cuestión de la participación ciudadana. Por otro
lado, existían canales de comunicación fluidos con los medios y la organización siempre
se preocupó por mantener una estrategia de prensa coherente:

Una vez que se construyó la marca “Poder Ciudadano” se

generó una estrategia de despersonalizar la institución. Poder
Ciudadano comenzó a ser referente en determinados temas, por
lo tanto, ya no tenías que ser vos el proactivo, sino que los
medios te empezaban a consultar. Se abre una revista propia de
Poder Ciudadano, que se mantiene durante un tiempo, y en el
año 98, cuando me ofrecen hacerme cargo de manera part-time
del área de comunicaciones, se intenta reflotar la revista, pero yo
les contrapropongo que, si aspirábamos a ser una organización
de impacto masivo, teníamos que llegar a los medios masivos,
no con una revista propia que leían dos mil personas [...].
Entonces, empezamos a armar una agencia de noticias, que es
Infocívica, y que sin dudas es una herramienta que ha sido un
golazo poder desarrollar (entrevista del autor con N., periodista
y ex integrante de Poder Ciudadano, mayo de 2005).
 41

Para los abogados que, desde el estudio, se dedicaban jurídicamente a abordar los casos
de corrupción, la prensa representaba también un aliado indispensable:

En los casos anticorrupción necesitás a la prensa para que te

ayude, porque gran parte del caso es hacerlo público. Nosotros
jugamos en paralelo […]: la estrategia mediática era, en algunas
ocasiones, parte del caso porque, si no, el caso se caía. Si vas
con un caso de un alto funcionario político a un juez que
nombró ese mismo funcionario […] y no decís nada, y vas a
mesa de entradas y presentás la denuncia, por ahí en quince días
terminás preso y no te diste cuenta (entrevista del autor con L.,
abogado del estudio Bormen, Jofré, Isola, mayo de 2006).

Como hemos visto, las trayectorias y los problemas que llevaron a la creación de Poder
Ciudadano se vinculan, en buena medida, con cuestiones políticas de escala nacional y,
en particular, con la impronta que dejaron ciertos procesos ligados a la transición
democrática y, posteriormente, a la implementación de las políticas neoliberales de
apertura económica y reforma del Estado. Rastreando la actividad de los primeros años
de Poder Ciudadano, sin embargo, encontramos que también fueron los procesos de
carácter internacional los que permitieron el desarrollo efectivo de la organización. En
primer lugar, las políticas de reforma del Estado y el progresivo financiamiento
internacional de las políticas públicas en el país crearon un clima que favoreció el
desarrollo de ONG. Todos los programas de reforma con financiamiento internacional
(en especial, la descentralización y focalización de las políticas sociales) incluían
cláusulas que requerían la presencia de ONG como contrapartes de la gestión de las
políticas. Aunque Poder Ciudadano no se benefició en forma directa con esas nuevas
fuentes de financiamiento, es innegable que su creación se produce en ese contexto
mayor de expansión del sector favorecido por las políticas de reforma y los organismos
internacionales que las impulsaban y financiaban.23

23
Sobre la relación entre las políticas sociales, el financiamiento internacional y el surgimiento de
ONG, véase González Bombal y Villar (2003).
 42

En segundo lugar, el ámbito de desarrollo profesional que genéricamente se vinculaba

con los derechos humanos y del que, por diferentes carriles, provenían algunos de los
primeros integrantes de la fundación era un espacio altamente internacionalizado en
virtud del interés que dicha problemática había suscitado fuera de la Argentina y el tipo
de redes de intercambio a que había dado lugar (Keck y Sikkink, 1998: capítulo 3).
Varios de los jóvenes miembros de Poder Ciudadano podían echar mano a los recursos
ofrecidos por las estrategias internacionales, de las que disponían, y que se habían
generado en espacios abiertos por el interés en el exterior sobre los temas de derechos
humanos y democratización.24
Por último, y como corolario del punto anterior, al calor de las políticas de reforma del
Estado, las discusiones sobre la consolidación democrática adquirieron un tono
administrativista. En ese giro, la progresiva difusión de la literatura existente sobre el
tema específico de la corrupción acaparó el interés de los miembros de Poder
Ciudadano. En particular, tuvo fuerte impacto la producción del economista de Harvard
y consultor internacional Robert Klitgaard, que junto con otras obras fue materia de
estudio de varios de los colaboradores de la fundación durante los años noventa, en los
Estados Unidos.
Controlling Corruption (1988) es uno de los libros más famosos de Klitgaard, quien,
por otro lado, tiene una importante trayectoria como consultor en temas de desarrollo
del tercer mundo en organismos tales como Asia Foundation, Asian Development Bank,
Development Bank of Southern Africa, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el
Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), la Organización de Estados Americanos (OEA),
Naciones Unidas (ONU), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), el Banco Mundial y las fundaciones Rockefeller y Ford, así
como varios gobiernos.
Klitgaard ofrece una perspectiva particular para pensar el fenómeno de la corrupción.
Basado en su trabajo profesional, propone desvincular la cuestión de sus dimensiones
jurídicas y morales y concentrarse en los aspectos administrativos. Así, aparece

24
Sobre la definición de las estrategias internacionales de actores que utilizan cierto capital
acumulado fuera del país para construir poder en sus países de origen, véase Dezalay y Garth
(2002: 7-8).
 43

fundamentalmente como un problema para el desarrollo económico de los países

emergentes y como un fenómeno a ser abordado en términos organizacionales. De este
modo, encontramos que sus previsiones se vinculan con cómo los funcionarios
gubernamentales deberían elaborar e implantar políticas anticorrupción adecuadas, en
particular, atendiendo a los costos que este tipo de fenómeno acarrea (Klitgaard, 1994:
26-27).
Esta obra, tempranamente traducida al español, tuvo una fuerte repercusión y consolidó
ese enfoque administrativista sobre el problema de la corrupción que ya había sido
desarrollado por autores como W. Michael Reisman25 y Susan Rose-Ackerman.26
Basado en el análisis de casos concretos, el libro de Klitgaard sentó las bases para el
desarrollo de programas de política pública en materia anticorrupción. Eso lo convirtió,
sin duda, en material de referencia para las actividades que se multiplicaron a lo largo
de la década del noventa.
¿Qué quiere decir corrupción desde este punto de vista? “Existe corrupción –dice
Klitgaard– cuando una persona, ilícitamente, pone sus intereses personales por sobre los
de las personas y los ideales que está comprometido a servir” (Klitgaard, 1994: 11). La
perspectiva es, como dijimos, administrativista en la medida en que considera que el
problema debe ser abordado institucionalmente, considerando cada organización como
un sistema en el interior del cual los individuos se confrontan con una estructura de
costos y beneficios que definirá si es más conveniente ser corrupto o no serlo.27 Para
establecer esa estructura de costos-beneficios, hay algunos elementos que resultan
fundamentales: el carácter monopólico de la toma de decisiones, el grado de

25
Remedios contra la corrupción (1981).
26
Corruption: a study in political economy (1978). Susan Rose-Ackerman visitó la Argentina en
1994, invitada por la embajada de los Estados Unidos. La profesora de Yale dictó una clase
sobre “Economía, política y ética” ante altos funcionarios del gobierno y miembros de ONG.
Asimismo, dio una conferencia en la sede de Poder Ciudadano. Véase “Enseñan a funcionarios
cómo se debe combatir la corrupción”, Clarín, 5/6/1994, p. 11.
27
“En esta línea, es importante reconocer que en la medida en que aumenta la tentación, el nivel
de corrupción entendida como el uso de recursos públicos para fines privados crece. Los
funcionarios son tentados para comprometerse con la corrupción cuando el monto de la ganancia
es mayor que la penalidad que merecerían en caso de ser descubiertos, o cuando las
posibilidades de ser descubiertos son escasas” (Torres, 2004: 13-14).
 44

discrecionalidad de los funcionarios y la obligación de rendir cuentas o, lo que es lo

mismo, el nivel de transparencia.28

Una vez establecido el marco sistémico de las variables

intervinientes de la corrupción, [Klitgaard] plantea que es
posible reducir la tentación y las oportunidades haciendo variar
algunos parámetros tales como: el mejoramiento de los
incentivos de los funcionarios, el aumento de las penas efectivas
para el delito de la corrupción, la reducción del monopolio de
las decisiones, la clarificación y precisión de los procedimientos
y facultades de decisión, el reforzamiento de la transparencia y
la responsabilidad de rendir cuentas, el control de la selección de
funcionarios en función de sus cualidades morales y éticas,
además de su competencia profesional, y fomentando una
cultura corporativa orientada hacia la búsqueda de una ética de
la excelencia y del ejemplo, entre otras propuestas (Torres,
2004: 14).

En una línea similar, W. M. Reisman explica los fenómenos de corrupción como un

conflicto normativo en el interior de las organizaciones, relativo a la distancia que existe
entre las “normas míticas” y los “códigos operativos” (Reisman, 1981: 12). De este
modo, la publicidad de los códigos operativos de una organización representa el modo
de abordar y corregir la corrupción. Así, se establece una distinción fundamental entre
un sistema normativo con actos de corrupción –donde puede operar el sistema penal– y
un sistema corrupto: “el segundo es un sistema donde la expectativa es que la
corrupción sea una parte posible y probable de conductas, que sean muchos quienes las
cometan, que lo más probable sea que no se persigan y que no se castiguen nunca”
(Torres, 2004: 15). Así, nuevamente llegamos a la idea de que los problemas de

28
Klitgaard desarrolló una ecuación para el análisis de la corrupción que ha sido retomada en el
trabajo experto en estos temas. La fórmula es C = M + D - T (la corrupción es igual a monopolio
de las decisiones, más discrecionalidad, menos transparencia).
 45

corrupción se solucionan como consecuencia de un rediseño organizacional y no a partir

de intervenciones del Poder Judicial.
Un tercer y último aporte intelectual que fue definitorio en la concepción adoptada por
Poder Ciudadano para definir el problema de la corrupción fue la perspectiva de Susan
Rose-Ackerman. Esta economista norteamericana escribió un texto pionero a fines de
los años setenta, donde encara la cuestión como un problema económico y reflexiona
acerca de los costos que acarrea. En ese trabajo, Rose-Ackerman sostiene que la
corrupción es un fenómeno que se produce en los ámbitos de interacción entre el Estado
y el sector privado, y como consecuencia de la excesiva intervención del Estado en la
actividad económica –ya sea como productor o como agente regulador–. El Estado
como comprador de bienes y servicios y la excesiva regulación estatal de la actividad
privada son, desde este punto de vista, los incentivos fundamentales para que se
produzcan casos de corrupción (Rose-Ackerman, 1978). Si bien la privatización y la
desregulación son procesos que, en ocasiones, pueden aumentar transitoriamente las
oportunidades para que la corrupción aparezca, en términos generales este enfoque
sostiene –como dijimos– que el achicamiento de las funciones del Estado es la mejor
opción para controlar el fenómeno.
Estas aproximaciones han sido fundamentales, como veremos con más detalle al final
de este capítulo, para la caracterización de la corrupción que primó en el desarrollo de
Poder Ciudadano.29 Al mismo tiempo, algunas de esas características (rediseño
organizacional y publicidad o transparencia) cuadraban bien con el clima político de
reforma que se impuso a inicios de la década de 1990.

Cuando la transparencia pública se consideraba nada más como

una propiedad del buen gobierno, se creía que era
responsabilidad de un solo actor: el Estado. Pero cuando se
asoció a la idea de rendición de cuentas, se identificaron dos
actores más: el gobierno, como decisor de las políticas que
afectan a lo público, y la sociedad civil (ciudadanía). En este
proceso de ampliación de la aplicación de la transparencia, la

29
Véase, en particular, el libro programático de Luis Moreno Ocampo.
 46

prensa (periodismo) ha jugado un papel importante. En la nueva

teoría de la política democrática, es de importancia capital la
transparencia en los partidos políticos, en cuanto entidades
públicas. Tras la aparición de la economía global, se ha ido
estableciendo que, tanto las empresas privadas, como actores
contrapartes del Estado, y las organizaciones internacionales
(multinacionales, cooperación internacional […]) son agentes
que deben también practicar la transparencia. Con los procesos
de descentralización gubernamental, se ha convertido en materia
de importancia la transparencia en los gobiernos locales (Torres,
2004: 21).

En Estados Unidos, estas discusiones habían surgido tras el escándalo del Watergate,
por lo que las décadas posteriores no sólo fueron propicias para la producción de ideas
relacionadas con el tema sino que el desarrollo legal y político de los acontecimientos
despertó gran interés (en especial entre las empresas estadounidenses con actividades
comerciales y productivas instaladas fuera de ese país) y trascendió las fronteras. La
Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) impuso importantes sanciones para aquellas
empresas norteamericanas que en el exterior realicen o fomenten prácticas corruptas.
Esas restricciones generaron una desventaja estratégica frente a las empresas de otros
países desarrollados que podían recurrir a ese tipo de prácticas en su relación con los
gobiernos del tercer mundo para mejorar sus oportunidades comerciales. En el contexto
del vasto programa de privatizaciones que comenzó en la Argentina en 1989, los
intereses comerciales estadounidenses intentaron, a través de diversas modalidades,
mejorar sus oportunidades frente a las compañías europeas.
El interés por internacionalizar el debate sobre la corrupción cobró un nuevo impulso a
fines de los ochenta. En ese momento, la USAID presentó el proyecto “Rendición de
Cuentas y Anticorrupción en las Américas” (Proyecto AAA),30 cuyas actividades
comenzaron en 1989 con el doble propósito de “formar conciencia en los ciudadanos

30
Para más datos generales sobre el proyecto, véase <www.respondanet.com>.
 47

sobre los efectos perversos de la corrupción y fomentar la transparencia gubernamental

y la rendición de cuentas en América Latina y el Caribe”.
El proyecto consideraba los vínculos entre corrupción y problemas de desarrollo en el
contexto político generado por la caída del Muro de Berlín31 y desarrolló una serie de
actividades con dos objetivos claros en la primera etapa de trabajo: apoyar la reforma de
los sistemas fiscales y aduaneros de los países latinoamericanos y financiar
organizaciones civiles que comenzaran a interesarse y a desarrollar estrategias internas
vinculadas a la lucha contra la corrupción.32
A partir de 1993, el gobierno de Bill Clinton reforzó la idea de impulsar en la agenda
regional el tema de la corrupción. Así, en la segunda Cumbre de las Américas (Miami,
1994) el gobierno norteamericano priorizó la lucha contra la corrupción como eje
central de las discusiones,33 y en el caso particular de la Argentina, la visita del
presidente en 1997 y algunos informes del Departamento de Estado fueron objeto de
intensas polémicas en los medios de comunicación.34 El año anterior, la OEA había
aprobado la primera convención anticorrupción adoptada por un organismo
internacional.
Desde 1997, el interés de los organismos internacionales en el tema fue creciendo y, por
ende, se volvió más acuciante para los gobiernos de los países periféricos como la
Argentina. En el Banco Mundial, por ejemplo, fue decisivo el cambio de perspectiva

31
En su libro, Moreno Ocampo lo expone de la manera siguiente: “El derrumbe de los gobiernos
comunistas y las dictaduras militares latinoamericanas parecen marcar un cierre de esa
discusión. Queda un único sistema mítico en pie. Sin embargo, lo que resta no es el fin de la
historia sino una disputa diferente, más compleja y difusa. No se trata de luchar contra un
enemigo externo que francamente propone otros principios, sino de que dentro de las
democracias republicanas el sistema mítico se desplace a los códigos prácticos basados en la
fuerza o en la corrupción” (Moreno Ocampo, 1993: 165).
32
Estas han sido las áreas principales de financiamiento del programa desde su creación hasta la
fecha. Véase USAID (2005: 33).
33
“El primer punto de los catorce que el gobierno de Clinton propone para la agenda de la Cumbre
de las Américas se refiere a la lucha contra la corrupción. Se intentará discutir sobre la sanción
al pago de sobornos en los negocios; el desarrollo de planes nacionales contra la corrupción, que
incluya un blanqueo del financiamiento de los partidos; la sanción de fuertes penas contra el
pago de coimas; y la cooperación para el desarrollo de controles” (“Corrupción, tema central de
la cumbre americana”, Clarín, 5/10/1994, p. 12).
34
Véase, en particular, “La corrupción, eje de la agenda de América Latina”, Clarín, 2/12/1996;
“La corrupción en la Argentina, bajo la lupa de los Estados Unidos”, La Nación, 8/5/1997; “La
corrupción será uno de los temas de la visita de Clinton”, Clarín, 8/10/1997; “Estados Unidos
advirtió sobre la corrupción y elogió las reformas económicas”, Clarín, 13/10/1997, y “Roque
pedirá consejos para controlar a la Aduana y la DGI”, Clarín, 16/10/1997.
 48

operado a partir de la llegada de James D. Wolfenson a la presidencia de ese organismo.

En 1997, además, se firma una convención anticorrupción en el marco de la OCDE, y
en 2001, en el seno de la ONU.
Para la Argentina, ese momento en particular, en que organizaciones como el Banco
Mundial o el FMI se interesaran por el problema de la corrupción, implicó que el tema
adquiriera centralidad en la agenda gubernamental, hecho que era recurrentemente
mencionado en la prensa nacional.35
Poder Ciudadano se benefició de ese impulso, que permitió incluso financiar las
primeras actividades de la organización. Tal como señala Moreno Ocampo:

La embajada americana nos apoyó mucho con la idea del

programa contra la corrupción. Al principio, fueron ellos los que
lo apoyaron [...] y empezaron a empujar ese tema (entrevista del
autor con L. Moreno Ocampo, marzo de 2006).

Los aportes de la USAID y la Fundación Ford permitieron, en los primeros años

noventa, que Poder Ciudadano consolidara una pequeña estructura administrativa y
comenzara a desarrollar programas específicos.36 En 1992, se iniciaron los dos primeros:
“Iniciativa privada para el control de la corrupción” y “Justicia en la Argentina”, y en
1994 se agregaron “Representatividad política” y “Educación para la participación”.37 El

35
“La estrategia del Banco Mundial se asemeja a la desplegada este año por el Fondo Monetario
Internacional (FMI), que comenzó a exigir certificados de buena conducta institucional a los
países deudores. Y el escenario no es casual: América Latina figura entre las regiones que menos
garantías ofrecen para la radicación de inversiones, aunque comparativamente está mejor que los
países africanos y los pertenecientes a la ex Unión Soviética. La violación de la cláusula de
transparencia –que antes no era necesaria si cerraban las cuentas– dará lugar a sanciones, como
la suspensión de contratos y la inclusión del país corrupto en una especie de lista negra para
trabar futuras participaciones en otros negocios” (“El Banco Mundial presiona para que el
gobierno apure la reforma del Poder Judicial”, Clarín, 11/8/1997). Véase también “El FMI exige
a los gobiernos que echen a los corruptos”, Clarín, 2/9/1997; “El Fondo exige un compromiso
de lucha contra la corrupción”, Clarín, 21/9/1997, y “Trabarán los préstamos a los países que
tengan corrupción”, Clarín, 22/9/1997.
36
Para un panorama general y algunos datos sobre el financiamiento norteamericano de ONG en la
Argentina, véase Marsal (2005).
37
El programa “Representatividad política” fue financiado por una fundación con sede en
Washington, denominada National Endowment for Democracy (NED). El programa “Educación
para la participación”, por la Embajada de Canadá. Algunos testimonios señalan que, en los
primeros años, existía también un programa sobre seguridad ciudadana que luego fue
 49

contenido de esos primeros programas reflejan los temas centrales en los que seguiría
trabajando la fundación a lo largo de los años (véase el cuadro 1.1.).

Cuadro 1.1. Programas de Poder Ciudadano entre 1989 y 2001

1989 Sin programas específicos en funcionamiento

1990 Sin programas específicos en funcionamiento
1991 Sin programas específicos en funcionamiento
1992 – Justicia en la Argentina (Fundación Ford)
– Iniciativa privada para el control de la corrupción (USAID)
1993 – Justicia en la Argentina (Fundación Ford)
– Iniciativa privada para el control de la corrupción (USAID)
1994 – Justicia en la Argentina (Fundación Ford)
– Iniciativa privada para el control de la corrupción (USAID)
– Representatividad política (NED)
– Educación para la participación (Embajada de Canadá)
1995 – Justicia en la Argentina (Fundación Ford)
– Iniciativa Privada para el control de la corrupción (USAID)
– Representatividad política (NED)
– Educación para la participación (Embajada de Canadá)
1996 – Representividad política (NED)
– Fiscalización ciudadana
– Iniciativa privada para el control de la corrupción (USAID)
– Control ciudadano de gestión
– Justicia en la Argentina (Fundación Ford)
– Red lationamericana y del Caribe para la democracia
– Proyectos interinstitucionales
1997 – Representividad política (NED)
– Participación y fiscalización ciudadana
– Foros de interés ciudadano
– Educación para la participación
– Red lationamericana y del Caribe para la democracia

abandonado porque se superponía con el trabajo que habían encarado algunas organizaciones de
derechos humanos. Buena parte de los datos sobre los programas, las actividades y el
financiamiento de las actividades de Poder Ciudadano fueron cedidos al autor por Irène Hors, a
quien debo un profundo agradecimiento por su generosidad.
 50

1998 – Representividad política (NED)

– Participación y fiscalización ciudadana
– Foros de interés ciudadano
– Educación para la participación
– Red lationamericana y del Caribe para la democracia
1999 – Representividad política (NED)
– Participación y fiscalización ciudadana
– Foros de interés ciudadano
– Educación para la participación
– Red lationamericana y del Caribe para la democracia
2000 – Participación y fiscalización ciudadana (Fundación Ford y Embajada de EE.UU.)
– Elecciones transparentes (Fundación Tinker)
– Ciudadanos por la justicia
– Aulas sin fronteras
– Jóvenes negociadores
– Contrataciones transparentes
– Red interamericana para la democracia (RID)
– Comunicaciones (desde agosto)
– Día nacional de la lucha contra la corrupción
2001 – Programa de acción colectiva por la justicia
– Elecciones transparentes (Fundación Tinker)
– Ciudadanos por la justicia
– Contrataciones transparentes-Pacto de integridad
– Presupuesto participativo
– Índices de transparencia del presupuesto nacional
– Transparencia y participación en el gasto social
– Ciudadanos por el Senado
– Jóvenes negociadores
– Aulas sin fronteras
– Poder ciudadano joven
– Productora de noticias cívicas-Infocívica
– Relaciones institucionales

Fuente: Hors (2000), memorias y documentos internos de Poder Ciudadano.

Las tareas se orientaron, en esa primera etapa, a difundir y crear conciencia en la

ciudadanía sobre las cuestiones más específicas de la corrupción y los problemas de la
justicia, multiplicando los espacios de discusión y produciendo información que
 51

apoyara e imprimiera un carácter más técnico al trabajo. “Iniciativa privada para el

control de la corrupción” fue uno de los programas centrales en esos primeros años y su
objetivo principal era trabajar

con el sector público, con el sector privado y con la sociedad en

general. Se puso especial énfasis en abordar el problema de la
corrupción como una cuestión estructural y –en el caso
argentino– como un problema sistémico. Ello implicaba
sustraerse de denuncias de casos y señalamientos personales,
para enfocarse en el debate de políticas y medidas que fueran
efectivas para prevenir y controlar el problema (De Michele,
2005: 167).

Las actividades de la fundación tenían como objetivo general la instalación de un tema

de debate y su movilización pública, para lo cual era central la producción de insumos
que le permitieran elaborar diagnósticos y definir líneas de acción que constituyeran un
programa para los siguientes años.
Luis Moreno Ocampo –más interesado por cuestiones de corrupción– y Marta
Oyhanarte –consagrada a los programas de justicia– se constituyeron en los líderes de la
organización y orientaron sus actividades de manera conjunta –no exenta de tensiones–,
hasta que finalmente Oyhanarte se alejó en 1996 para dedicarse a la actividad política.
Moreno Ocampo fue, en definitiva, la figura predominante en Poder Ciudadano dado
que, como vimos, su actividad profesional le permitía concentrarse de manera sostenida
en los temas de corrupción y era, además, quien realizaba aportes monetarios a título
personal para sostener las actividades de la fundación.38 Así, la centralidad de Moreno

38
La figura predominante de Moreno Ocampo se aprecia en la resolución que tuvieron algunos
conflictos ideológicos que surgieron en la fundación. Por ejemplo, en abril de 1994, Marcelo
Aftalión renunció a Poder Ciudadano luego de que Moreno Ocampo realizara declaraciones
públicas en las que defendía aspectos de la política anticorrupción del gobierno de Menem. En
esa oportunidad, más allá de que la fundación se diferenció de sus dichos, lo cierto es que el
incidente finalmente terminó con la renuncia de Aftalión. Véanse “Portazo en Poder
Ciudadano”, Clarín, 23/4/1994, p. 11, y “Poder Ciudadano”, Clarín, 3/5/1994, p. 14.
 52

Ocampo y de los programas de corrupción siempre fue predominante, aun cuando el

staff y las actividades se diversificaron a lo largo de la década.

Hasta aquí, los orígenes de las demandas contra la corrupción en el país y el tipo de
arreglo organizacional en el que crecieron y, progresivamente, se instalaron. En el
próximo capítulo veremos con más detalle cuál fue la deriva de estas nuevas formas de
denuncia de la actividad política, y la multiplicación de actividades y organizaciones
que permitió consolidar un verdadero campo de trabajo experto sobre la anticorrupción
y la transparencia.
 53

2. La consolidación de los expertos en la lucha contra la

corrupción

Entre 1990 y 2006 se produjo un crecimiento exponencial de ONG orientadas al

activismo o advocacy –de acuerdo con su jerga–. Si comparamos el mapa trazado por
Thompson a comienzos de los años noventa con un estudio reciente sobre las
organizaciones sociales de incidencia pública en el país, llevado adelante por Catalina
Smulovitz, podemos constatar un panorama muy diferente. Mencionamos en el primer
capítulo que el surgimiento de Poder Ciudadano se produjo en un medio con escaso
desarrollo en el país, pero a mediados de la década de 2000 esa situación se había
modificado significativamente. Smulovitz identifica un total de veintiocho ONG de
advocacy (entre ellas, Poder Ciudadano), lo cual da una medida del crecimiento que
experimentó este campo en esos quince años (Smulovitz, 2006: 6).
En este capítulo, analizaremos el tipo de actividades anticorrupción desarrolladas por las
ONG, así como las controversias y los datos producidos en torno al problema. Durante
los años noventa, tomamos como eje las actividades y los programas de Poder
Ciudadano y, desde fines de esa década y comienzos de la siguiente, incorporamos otras
organizaciones que surgieron y adquirieron un protagonismo destacado en estos temas.
El cuadro 2.1. presenta una tipología de las principales actividades anticorrupción
llevadas adelante por organizaciones de la sociedad civil en los últimos veinte años.

Cuadro 2.1. Tipología de actividades anticorrupción de las organizaciones de la

sociedad civil

1. Difusión
1.1. Público general (alcance medio)
1.2. Público general (alcance masivo)
1.3. Públicos específicos
1.4. Públicos experto y académico

2. Educación e investigación
 54

3. Encuestas, producción de datos estadísticos e información técnica (libros)

4. Recepción de denuncias

5. Actividades de alto impacto

6. Trabajo en y para redes y coaliciones

6.1. Nacional
6.2. Internacional

7. Intervención (aplicación de herramientas)

7.1. El vínculo con la política y la función pública
7.2. Monitoreos
7.2.1. Promesas de candidatos y campañas electorales en general
7.2.2. Financiamiento de partidos políticos
7.2.3. Pactos y sistemas de integridad
7.2.4. Acceso a la información pública
7.3. Bancos de datos
7.4. Audiencias públicas

8. Litigio y seguimiento de las causas judiciales

Fuente: Hors (2000), memorias y documentos de Poder Ciudadano, ADC, CIPPEC, INECIP,
ACIJ y CIPCE.

Las actividades que analizaremos a continuación tienen que ser puestas en perspectiva,
dado que Poder Ciudadano, en particular, y el mundo de las organizaciones de la
sociedad civil sufrieron una serie de cambios que suelen ser evocados en las visiones
retrospectivas que los entrevistados tienen del período. En primer lugar, algunos
testimonios –en coincidencia con quienes han analizado en detalle la actividad de este
tipo de organizaciones– sostienen que durante la década de los noventa existió una
transformación sustancial, y de la primacía inicial de las actividades orientadas a la
denuncia y el sostenimiento de valores se pasó a una orientación menos general y más
vinculada a la intervención técnica y a la producción de resultados concretos y
específicos (Hors, 2000, y Saba, 2002).
 55

A fines de los ochenta, principios de los noventa, son

organizaciones con demandas de valores, transparencia,
responsabilidad política, accountability […]. Hay muy poco
trabajo técnico e intelectual [...]. Creo que si nos preguntaban en
Poder Ciudadano: ¿qué están haciendo concretamente para
controlar la corrupción?, decíamos: generando conciencia. Eso
fue evolucionando […] y hoy tienen una preocupación por ser
[…] técnicamente buenos, como para poder discutir con el
Congreso, con los políticos, sobre cambios concretos. Ahí noto
una evolución (entrevista del autor con J., julio de 2005).

Como sostiene Hors, en el período 1989-1995, la fundación se preocupa por movilizar

las instituciones democráticas existentes y fomentar procesos de mayor compromiso y
participación ciudadana. De 1995 en adelante, Poder Ciudadano comienza a desarrollar
estrategias de intervención más directas, orientadas a instalar mecanismos de control
(Hors, 2000: 4). Esa evolución se aprecia tanto en el tipo de actividades desarrolladas
como en los requerimientos de las fuentes de financiamiento y de las alianzas
internacionales.
En segundo lugar, entre comienzos de los noventa y los primeros años de la década de
2000, se produjo un importante recambio generacional, que implicó un cambio del
perfil de los integrantes de Poder Ciudadano, lo cual es generalmente evocado en estos
términos:

En la década del noventa la gente era de clase media alta […],

con su vida económica resuelta o por lo menos sin apremios
económicos, que permitían destinar tiempo [a la fundación], y la
edad iría de 45-50 años para arriba. Era gente ya consolidada
[…] en su vida (entrevista del autor con N., mayo de 2005).
 56

Años más tarde ese perfil fue reemplazado por el de jóvenes profesionales en busca del
desarrollo de una carrera y, en algunos casos, exigidos por la progresiva degradación del
mercado laboral argentino. Así lo explicitó uno de los entrevistados:

Te mentiría si te dijera que me acerqué a Poder Ciudadano

pensando en cambiar el mundo. Había tres ofertas laborales en
ese momento y yo me pude dar el lujo de elegir y elegí
ideológicamente, […] pero para mí esto es un laburo (entrevista
del autor con A., ex integrante de Poder Ciudadano, julio de
2005).

Ese cambio se verifica también en la diversificación profesional de los miembros de la

fundación. Así, mientras que al principio la abrumadora mayoría eran abogados, a
comienzos de siglo es más frecuente encontrar politólogos, sociólogos, comunicólogos
y periodistas; todos diplomas con menor capacidad de inserción profesional. En
cualquier caso, el cambio generacional implicó que la composición de la fundación se
orientara de manera cada vez más marcada a un perfil de egresados universitarios con
un alto nivel de credenciales y de calificación laboral.
En tercer lugar, ese cambio de perfil generacional, socioeconómico y profesional de los
miembros de las organizaciones produjo una tensión irresoluble y variable entre lo que
podríamos denominar un componente militante y uno técnico en las formas de
relacionarse y de definir la propia participación en las actividades del grupo.

Siempre digo que Poder Ciudadano hizo las mejores cosas casi
sin plata. Porque finalmente, si no, […] vamos a ser un poco
más empleados y menos militantes. Y eso es grave. Soy una
gran luchadora, […] Poder Ciudadano no es venir a trabajar de
ocho a doce y de dos a cuatro, porque no es eso. Poder
Ciudadano es una actitud de vida (entrevista del autor con C.,
integrante de Poder Ciudadano, mayo de 2005).
 57

Yo venía de años de militancia radical, tanto en el partido –

vengo de familia radical– como en la Franja [Morada], en el
[Colegio Nacional de] Buenos Aires. Así que venía de una
militancia más en lo partidario […] y al principio, de hecho, me
acerqué acá más desde lo técnico que desde la militancia. Y hay
de hecho un quiebre interno todavía hoy en Poder Ciudadano.
Gran parte del staff se acerca desde hace muchos años como
voluntarios […], por lo que ellos llaman […] la mística de la
institución, y nosotros nos acercamos más […] como técnicos,
pero […] con compromiso (entrevista del autor con A., julio de
2005).

En cuarto lugar, el pluralismo político que caracterizó el período de fines de los años
ochenta, cuando la coexistencia pacífica y la competencia leal eran valores importantes,
sostenidos en los ideales democráticos, fue progresivamente reemplazado por una
distancia y crítica crecientes respecto de la actividad de los partidos políticos en general.
Así, por ejemplo, si en la época de su creación Poder Ciudadano podía reclamar un
espacio políticamente heterogéneo, en virtud de la militancia o simpatía partidaria de
sus miembros, a comienzos del nuevo siglo la fundación era eminentemente apolítica o
apartidaria. Esa distancia se evidencia en la percepción de las diferencias fundamentales
entre la militancia y el trabajo técnico-profesional evocadas en los testimonios.
Volveremos sobre ello más adelante.
En quinto y último lugar, hay grandes diferencias en la concepción de la relación de
Poder Ciudadano con el Estado. Así, mientras que durante los años ochenta era
impensable un trabajo de colaboración o en conjunto con las agencias estatales, hacia
fines de siglo esa perspectiva no sólo era concebible sino que en algunos casos incluso
era deseable:

El trabajo tradicional en derechos humanos, por ejemplo, nace

en la dictadura. Ve al Estado como un enemigo, el estado militar
es un enemigo […] y te diría que eso también se trasladó hacia
el trabajo de algunas organizaciones en democracia; y creo que
 58

para parte de la nueva generación de organizaciones o de la

nueva dirección de las viejas organizaciones […] el Estado ya
no es más el enemigo. O sea, puede ser un lugar en el que
sientas […] a veces el trabajo constructivo con el Estado […]
vos tenés que construir Estado […]. Hay cierta izquierda del
sector de derechos humanos que ve al Estado como enemigo
porque viene, obviamente, con la memoria institucional del
Estado que te mataba. Después está cierta derecha que también
ve al Estado como enemigo porque el Estado te saca la
propiedad, te cobra impuestos (entrevista del autor con J., julio
de 2005).

Es cierto que, a diferencia de las organizaciones de derechos humanos, Poder

Ciudadano y otras ONG similares que surgieron en años posteriores contaron entre sus
filas, desde el momento de su creación, con muchos profesionales que habían tenido
bastante experiencia de trabajo en y con el Estado. Sin embargo, la actividad de los
primeros años noventa se mantuvo a una distancia considerable respecto de las políticas
gubernamentales y las agencias estatales, lo que reforzó, en principio, la percepción de
la distancia respecto de la clase política.
Estas transformaciones generales se verifican en el peso relativo que tuvieron, a lo largo
de los años, los distintos tipos de actividades desarrolladas por estas organizaciones.
Así, mientras que inicialmente predominaron la difusión y la denuncia, hacia el año
2000 comienza a adquirir mayor relevancia el trabajo de intervención. Los bancos de
datos, por ejemplo, permitieron alimentar la tarea de difusión y el impacto mediático.
Asimismo, la puesta en marcha de herramientas específicas de monitoreo abrió la
posibilidad de extender los ámbitos de trabajo de la fundación y llevar la problemática a
la escala local, donde la capacidad de producir transformaciones se tornaba mucho más
factible.
De todas maneras, la fundación siempre tuvo una labor diversificada e intentó
continuamente diferentes modos de lograr presencia pública, producción interna de
materiales y trabajo de incidencia. Esa diversidad resulta muy útil para comprender
cómo cobró forma su intervención en las cuestiones de corrupción.
 59

LAS ESTRATEGIAS DE DIFUSIÓN: CREACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE PÚBLICOS

En la primera etapa, el trabajo de Poder Ciudadano se orientó decididamente con una

estrategia de concientización sobre las cuestiones más generales de la participación
ciudadana y la corrupción. Desde 1991, las tareas de difusión comienzan de manera
sistemática y asociadas, en particular, a la puesta en marcha del programa sobre
corrupción antes mencionado. El principal mecanismo de difusión de ideas fue una
revista que comenzó a editarse en 1992 y que llegó a contar con unos seiscientos
suscriptores, más cien ejemplares que se distribuían por cortesía (Hors, 2000). Además
de publicitar las actividades de la fundación, la revista funcionaba como un espacio de
intercambio de ideas. Allí se publicaron artículos de expertos sobre las diferentes
temáticas abordadas por Poder Ciudadano, y además servía como herramienta para la
movilización de campañas y convocatorias. La revista salió sistemáticamente hasta
1997 (se publicaron unos sesenta números en total), cuando debió suspenderse por
problemas de financiamiento. Hasta el año 2000, ese había sido el principal mecanismo
de comunicación de la fundación, y luego se creó Infocívica (www.infocivica.org.ar),
una página web y un servicio de distribución de correos electrónicos, destinados a la
difusión de información específica de Poder Ciudadano y de otras organizaciones
afines. En realidad, Infocívica es un ambicioso proyecto que continúa en la actualidad y
hace las veces de agencia de noticias.
Más allá de los medios utilizados, la estrategia de difusión de Poder Ciudadano puede
ser segmentada de acuerdo con el tipo de público al que está dirigida. A lo largo de los
años, la fundación combinó diferentes estrategias dirigidas a cuatro tipos de públicos,
según se detalla en el cuadro 2.1.
En lo que se refiere al público general, la fundación tuvo desde el principio un perfil
relativamente alto, vinculado a la celebridad y las conexiones de sus fundadores, lo cual
le permitió alcanzar cierta masividad. Sobre todo, Moreno Ocampo y Oyhanarte tenían
en los tempranos noventa una presencia en los medios masivos de comunicación a
través de reportajes, entrevistas y consultas esporádicas en radio y televisión. Allí
 60

comienza a realizarse una tarea sistemática de denuncia de la existencia del problema,

aunque no de casos puntuales de corrupción.
Poder Ciudadano desarrolló, asimismo, estrategias de comunicación de alcance medio
dirigidas al público general, como la distribución de folletos o campañas con carteles en
la vía pública, y algunas otras que no tenían demasiada tradición en el contexto
argentino, como la organización sistemática de mítines y reuniones de reflexión y
debate.39
En los primeros años, la fundación dedicó también bastante energía a actividades de
difusión para públicos más específicos, para lo cual algunos de sus miembros
participaban en reuniones, coloquios, charlas y espacios de discusión,
fundamentalmente en las asociaciones de profesionales (abogados y psicólogos, en
particular) y en los ámbitos típicos del empresariado (como el coloquio anual que
realiza el Instituto para el Desarrollo Empresario en la Argentina [IDEA]).
Por último, siempre existió un interés específico en la llegada a un público experto y/o
académico, que en definitiva era el sector de donde provenían muchos de sus miembros.
Además del vínculo que los ligaba con diversos espacios universitarios, una tarea
fundamental de la asociación se orientó a divulgar la producción específica que ya
existía fuera del país sobre temas de corrupción. Esos vínculos, además de reforzar la
circulación de un saber experto, se aprovecharon para generar ámbitos de formación e
investigación en la materia.40 Como vimos, la fundación estuvo directamente

39
Esas reuniones son un ejemplo de las posibilidades que ofrecía, a los miembros de la fundación,
la movilización de las redes informales que los unía a políticos, jueces, abogados, artistas y
profesionales de distintos ámbitos. El mejor ejemplo fueron las reuniones mensuales organizadas
entre 1992 y 1994, en la sede de la Fundación Banco Patricios. Allí se desarrollaron debates y
paneles con un perfil más bien académico, así como actividades culturales y artísticas de distinto
tipo. “En el marco de estas reuniones públicas, el 6 de julio de 1992, la fundación Poder
Ciudadano convocó a la ciudadanía a participar de la obra ‘Psicodrama del Corrupto’. El
objetivo de esta obra de teatro era demostrar que la corrupción está instalada en todos los niveles
de nuestra sociedad. Bajo las preguntas, ¿Sabemos qué le pasa al corrupto? ¿Conocemos los
mecanismos internos y externos que lo llevan a corromper? ¿Condenamos con rigor los
pequeños actos ilícitos con que nos enfrentamos cada día o nos parece irrelevante cometerlos?,
etc., se invitó a los ciudadanos a debatir sobre el problema de la corrupción (véase Revista Poder
Ciudadano, nº 15). La idea original de la obra es de Jorge Torlasco y el guión, de Jacobo
Langsner. Para realizar un análisis de los hechos representados, Poder Ciudadano invitó en esa
oportunidad a dos conocidos psicoanalistas, al autor de la obra, a un economista y a un juez de la
Cámara Federal” (Poder Ciudadano, 2000: 2).
40
En 1992, se elaboró el programa del seminario “El problema de la corrupción y sus soluciones”,
que fue dictado en la Universidad de Buenos Aires, en el Instituto Nacional de la Administración
 61

involucrada en las visitas que realizaron al país algunos de los expertos más importantes
en temas de corrupción (como Klitgaard y Rose-Ackerman) para la organización de
seminarios y conferencias, y ese núcleo también se amplió más adelante a expertos
ligados al trabajo judicial (como los fiscales italianos que investigaron el caso
denominado “mani pulitte”).41
Desde el comienzo, la cuestión educativa no sólo se restringió al ámbito universitario.
Poder Ciudadano dedicó buena parte de sus esfuerzos a desarrollar charlas en escuelas
primarias y secundarias, cuestión que permitió, tiempo después, expandir ese trabajo a
otro tipo de actividades creativas. Una de las características de Poder Ciudadano es el
desarrollo de iniciativas que, en virtud de su novedad, han generado un importante
impacto y una muy buena recepción. Entre 1992 y 1996, se realizaron dos importantes
concursos orientados a estimular la producción en ámbitos educativos, con el apoyo de
los medios de comunicación, las editoriales y las propias entidades educativas.42
Por otro lado, entre las diversas actividades que es posible rastrear a lo largo de los
últimos quince años, resulta particularmente interesante la experiencia de los foros de
interés público, realizados en Buenos Aires desde 1993. Estos retomaron el modelo de
los “Foros de asuntos nacionales” desarrollados desde 1981 por la Fundación Kettering,
institución que ofreció entrenamiento a los miembros de Poder Ciudadano. El objetivo
principal era confrontar a los participantes con una situación hipotética de toma de
decisión, para pensar y reflexionar sobre la complejidad de los problemas y la
diversidad de alternativas disponibles para arribar a una solución.

Pública (INAP) y en una maestría de administración pública de la Facultad Latinoamericana de

Ciencias Sociales (FLACSO). Al mismo tiempo, los miembros de la fundación mantuvieron sus
vínculos con universidades nacionales y extranjeras para desarrollar proyectos de investigación.
41
Como señalamos en la introducción, “mani pulite” fue la mayor operación de investigación de
corrupción en el mundo. Cuatro de los fiscales que participaron en el proceso, de visita en la
Argentina, intervinieron en un seminario en la Facultad de Derecho de la UBA, cuyo tema era la
lucha contra la corrupción. Participaron los cuatro fiscales italianos, un fiscal de San Pablo, el
procurador de Justicia de San Pablo, así como jueces, funcionarios y políticos argentinos, como
José Octavio Bordón (FrePaSo) y Elías Jassan (secretario de Justicia de la Nación). El encuentro
fue organizado por la Facultad y Poder Ciudadano. Véase Revista Poder Ciudadano, nº 43 y
“Corrupción, con acento italiano”, Clarín, 30/4/1995, p. 15.
42
“En 1994, la fundación Poder Ciudadano organizó el concurso ‘La copia y la coima: cómo
cambiar un estilo’. El objetivo del concurso fue que los docentes y alumnos de todos los niveles
educativos desarrollaran experiencias de enseñanza y aprendizaje originales acerca de la relación
entre la copia y la coima” (Poder Ciudadano, 1997: 19). En total participaron 97 proyectos en
todo el país. Poco después se organizó un segundo concurso, con el apoyo de la ONU,
denominado “Cambiemos el mundo con valores y tolerancia”.
 62

EL VÍNCULO CON LA POLÍTICA Y LA FUNCIÓN PÚBLICA

Un intendente peronista recibe 100 cajones de manzana de regalo. Vienen en un

camión. Entonces manda que vaya para su casa, baja 50 para su casa y manda los
otros 50 a la villa miseria que trabaja para él. Un intendente radical recibe 100
cajones de manzana. Las manda al depósito. Va con un camión y se lleva 15 para
su casa y deja que se pudran las otras 85. Yo soy del Frepaso [irónico]. Vamos a
pedir una auditoría para ver si son 100 cajones de manzana. Un informe
bromatológico, para ver si están sanas. Un dictamen legal, para ver si las podemos
donar, etc. En el camino se nos pudren las 100. Entonces […] tengo que aprender,
además de ser honesto, a ser eficiente, porque, al final […], ¿por qué ganó el
peronismo? Porque el resultado es que los más eficientes son ellos, aunque roben
la mitad.
Entrevista del autor con X., marzo de 2006

Si bien en los capítulos 5 y 6 analizaremos en detalle la intervención de los distintos

actores político-institucionales en relación con la corrupción, avanzaremos aquí con
algunos elementos vinculados con la intervención directa de miembros de Poder
Ciudadano en instancias de gobierno o en oficinas públicas, dado que parte del interés
del Estado y el sistema político por los temas ligados a la corrupción estuvo
directamente asociado al pasaje de activistas a esos ámbitos de intervención y
decisión.43

43
Un caso particular fue la presentación por parte de Poder Ciudadano de un proyecto de artículo
en la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires en 1996. “También hizo su
aparición en la Biblioteca el ex fiscal Luis Moreno Ocampo, integrante de la organización Poder
Ciudadano, para presentar su proyecto ‘Cláusula de transparencia’. Si este recibe el apoyo
prometido por las distintas bancadas, se descuenta que conformará uno de los artículos de la
Carta Magna comunal. ‘Nuestra iniciativa apunta a que cualquier persona tenga libre acceso de
información sobre el manejo de los fondos públicos’, explicó Moreno Ocampo. ‘Se trata de un
registro computadorizado que no sólo ofrecerá datos sobre el patrimonio de los funcionarios
municipales, sino también sobre los contratistas de la comuna, los montos de las contrataciones
 63

A pesar de sus orígenes multipartidarios, la fundación mostró, a lo largo de su historia,

una relación dispar con la política partidaria. Así, mientras que la distancia y la
diferenciación fue máxima durante los años de Menem, los vínculos con el Estado se
estrecharon tras la llegada de la Alianza al gobierno en 1999. A decir verdad, la
fundación siempre evitó las intervenciones simultáneas, de modo tal que todos los
miembros de Poder Ciudadano que en algún momento aceptaron cargos públicos o
compitieron en campañas electorales declinaron antes sus responsabilidades en el seno
de la institución. No obstante, la política de la fundación, o al menos de algunos de sus
dirigentes más importantes en las distintas épocas, fue más cercana, primero, a la UCR
y, luego, a los posicionamientos de las diversas fuerzas de centro derecha y centro
izquierda que florecieron y se eclipsaron en esos años. Sobre todo, a medida que el
radicalismo se reconfiguró internamente y reformuló su oferta electoral a través de la
conformación de la Alianza, la fundación mantuvo un diálogo fluido con los dirigentes
que actuaron en Acción por la República,44 por un lado, y en el Frente País Solidario
(FrePaSo), por otro. Ambas fuerzas intentaron cosechar, durante los años noventa, el
debilitamiento de los partidos mayoritarios, para constituirse en terceras fuerzas, en
función de una estrategia de diferenciación, que justamente criticaba el funcionamiento
y la organización de la vieja política partidaria (Torre, 2003). Dos casos ilustran esta
situación, los más importantes al menos en la primera etapa, que se cierra en 2001, en
los que se produjo una migración de la participación en Poder Ciudadano a la política
partidaria y la función pública: se trata de Marta Oyhanarte y Roberto De Michele.
Oyhanarte proviene de una familia de importantes dirigentes de la UCR, y su vocación
de fundar Poder Ciudadano se vinculó, como vimos, con el abrupto final del gobierno
de Raúl Alfonsín en 1989, al que había apoyado aunque no había desempeñado un
cargo público. En 1996, Oyhanarte se alejó de Poder Ciudadano para aceptar un cargo
en el flamante gobierno de Fernando de la Rúa en la Ciudad de Buenos Aires. Asumió
entonces la dirección del Centro para la Participación y el Control Ciudadano, un nuevo

y sus características.’ El proyecto de Poder Ciudadano va más allá: propone que la inscripción
sea obligatoria para los funcionarios y para todos aquellos contratistas que deseen prestar
servicios a la comuna” (“Una estatuyente abierta”, La Nación, 13/8/1996). Ese texto finalmente
se aprobó como artículo 132 del Estatuto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
44
Acción por la República fue fundado en 1997 por Domingo F. Cavallo, luego de su salida del
Ministerio de Economía, durante el gobierno de Menem.
 64

organismo que fue creado con el objetivo de “promover en forma directa, o a través de
instituciones de la sociedad civil, la participación ciudadana en procesos que ayuden a
orientar, controlar y transparentar la gestión del Gobierno de la Ciudad” (Oyhanarte:
2006: 2).
El diseño organizacional dispuesto permitió –según el testimonio de la propia
Oyhanarte– una coexistencia pacífica entre el personal que llegó con ella al Centro y los
empleados de planta del gobierno que fueron destinados a esa dependencia. En un
momento en que Oyhanarte gozaba de mucho prestigio y exposición pública, la
funcionaria se alejó rápidamente del cargo para aceptar una candidatura a legisladora.
Centrando su campaña en los temas de corrupción, Oyhanarte encabezó la lista radical a
legisladores de la Ciudad de Buenos Aires y obtuvo más del 50% de los votos.

Renuncié al Centro al ser elegida como diputada por la Ciudad

de Buenos Aires. Se designó en ese lugar a una persona “del
riñón del partido”. A pesar de que algunos de los empleados
intentaron sostener las modalidades aprendidas, al cabo de un
tiempo el sistema se tragó los esfuerzos individuales, desdibujó
la misión, desarticuló el Centro (Oyhanarte, 2006: 6).

Para entonces, ya se había conformado la Alianza entre la UCR y el Frepaso. Este

último partido, surgido a partir de un grupo de diputados disidentes del peronismo,
había elegido el tema de la corrupción como uno de los ejes más importantes de
confrontación con el gobierno de Menem. Oyhanarte también había centrado sus
argumentos electorales en algunos de los temas surgidos durante el trabajo en Poder
Ciudadano, si bien cabe aclarar que la fundación no apoyó su candidatura. La
plataforma de la campaña postulaba “Una ciudad donde se cumplan las leyes, donde no
haya corrupción, donde se viva con respeto y dignidad, con un estilo de gobierno
ejercido por sus tres poderes con transparencia y creatividad. Una ciudad con alegría
que sea modelo, no sólo para sus habitantes, sino para millones de argentinos”.45

45
Discurso pronunciado en un acto de campaña, en septiembre de 1997 (cit. en Oyhanarte, 2005).
 65

Oyhanarte se desempeñó como legisladora de la ciudad hasta junio de 1999, momento

en que decidió renunciar a su banca y desafiliarse de la UCR, dado que el partido se
había alejado de sus banderas históricas, que vinculaban estrechamente ética y política.
En la carta que dirigió al presidente del partido se puede constatar el fallido intento de
inscribir su figura y su discurso dentro de la dinámica partidaria:

Ese partido está enfermo, señor presidente, ¿cómo se explica si

no que ante cada hecho de corrupción que se destapa se separe
al descubierto sin indagar y mostrar otras responsabilidades,
otros vericuetos de un sistema notoriamente perverso y que
quien insista en remedios más profundos sea tildado de desleal?
Ese partido está enfermo, señor presidente, ¿cómo se explica si
no que a una causa judicial de gravedad inusitada, donde se
investiga cómo a casi setecientas personas les fueron robados
sus nombres para cobrar sueldos públicos, aparezcan ligados
individuos con inmunidades parlamentarias, que algunas
víctimas se declaren acosadas, que se formulen denuncias de
silencios comprados y que en ese partido de eso no se hable?
[…] pero hay un civismo que busca con crecientes energías
canales de participación y nuevos políticos que trabajan con y
para la gente. […] Esto es cierto, señor presidente, estoy
enferma de tozudez y de porfía en entender la política como
moralidad practicada, como servicio a la verdad, como
preocupación por nuestro prójimo, como construcción colectiva
donde importen más los tiempos históricos que los tiempos
personales. […] no tengo compromisos más fuertes que los de
mi conciencia y esta me indica que la verdad y la moral deben
ser un nuevo punto de partida en la política y voy a seguir ese
camino. […] Tiene usted la responsabilidad de enfrentar la
fuente de todas las crisis que nos rodean –económica, social,
política–: la crisis moral (Oyhanarte, 2006: 7-9).
 66

Al año siguiente, la ex diputada radical se presentó nuevamente para las elecciones de

legisladores de la ciudad de Buenos Aires, pero en esta oportunidad lo hizo al frente de
la coalición formada por Acción por la República y Nueva Dirigencia,46 encabezada por
el ex ministro de Economía del gobierno de Menem, Domingo F. Cavallo. Esa lista, que
postulaba la candidatura de Cavallo a jefe de gobierno, obtuvo veinte de las sesenta
bancas del Poder Legislativo local.
Luego de la crisis de 2001, Oyhanarte se incorporó a la Mesa del Diálogo Argentino47
para debatir sobre reforma política y finalmente, en mayo de 2003, tras la normalización
de la política institucional, se sumó al gobierno de Néstor Kirchner y asumió la
dirección de la Subsecretaría para la Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la
Democracia. Al igual que en su trayectoria anterior, el rol de Oyhanarte fue el de
representar y servir de enlace con las organizaciones de la sociedad civil,48 cuyo
protagonismo creció a lo largo de la década. En 2009, como parte de una ruptura más
general con el gobierno de sectores que provenían de Acción por la República y Nueva
Dirigencia, Oyhanarte dejó su cargo y continuó su tarea como consultora de organismos
internacionales, hasta la actualidad.
El segundo caso es el de Roberto de Michele, quien dirigió desde el comienzo en Poder
Ciudadano el programa Iniciativa privada para el control de la corrupción. La incursión
de De Michele en la vida pública no llegó a través de la actividad partidaria, dado que
nunca se postuló para ningún cargo electivo, a pesar de su afinidad con el radicalismo.
En 1999, De Michele se integró a los equipos de campaña de la Alianza para preparar
las plataformas y los planes de gobierno de la fórmula liderada por Fernando de la Rúa,

46
Agrupamiento fundado en 1996 y comandado por Gustavo Beliz luego de renunciar a su cargo
como ministrio del Interior, durante el gobierno de Menem. Beliz volvió al gobierno como
ministro de Justicia, de la mano de Néstor Kirchner, entre 2003 y 2004.
47
La Mesa del Diálogo Argentino fue una iniciativa de la Conferencia Episcopal (máxima
autoridad de la Iglesia católica) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). Se trata de un proyecto impulsado por el PNUD desde comienzos de 2001, que luego
del desencadenamiento de la crisis en diciembre de ese año adquirió gran envergadura. A
principios de 2002, una ronda de discusiones sectoriales fue oficialmente lanzada por la
Comisión Episcopal, la dirección del PNUD en la Argentina y el presidente provisional Eduardo
Duhalde, constituyéndose en uno de los principales escenarios de negociación durante la crisis.
48
Durante la década, esta expresión comenzó a ser utilizada de modo creciente para denominar a
un conjunto de ONG que, por motivos diversos, tenían intereses y temáticas de trabajo similares
a las de Poder Ciudadano.
 67

que disputaría las elecciones presidenciales con el candidato oficialista Eduardo

Duhalde.

Entre otros elementos de la plataforma, se recomendaba la

creación de un organismo que combinara aspectos preventivos y
de investigación de la corrupción. El organismo propuesto debía
ser encabezado por un funcionario de alto nivel jerárquico,
quien debía presidir dos unidades: una de investigación y otra de
políticas de transparencia (De Michele, 2005: 167).

La Alianza triunfó en las elecciones de 1999 y Ricardo Gil Lavedra,49 quien había
convocado a Roberto de Michele para definir las políticas de transparencia durante la
campaña, asumió como ministro de Justicia y Derechos Humanos. La coalición se había
impuesto en los comicios haciendo de la corrupción uno de sus ejes principales. Al poco
tiempo, el nuevo gobierno creó la Oficina Anticorrupción en el marco del Ministerio de
Justicia y De Michele se incorporó como director de Planificación de Políticas de
Transparencia de la Oficina Anticorrupción (Charosky, 2002).
Más adelante analizaremos con más detalle los alcances y desarrollos de la Oficina
Anticorrupción, pero cabe destacar aquí que la apuesta de De Michele, al igual que la de
otros profesionales que se integraron al proyecto, fue desarrollar desde el Estado el
mismo tipo de reflexión técnica en materia de corrupción que habían impulsado desde la
fundación.

Se trataba de lograr conciencia de que resolver el problema de la

corrupción requería políticas públicas precisas, antes que
respuestas emotivas o demagógicas. Por ende, era necesario que
los medios de comunicación reconocieran la complejidad del
problema, tarea difícil dada la competencia que este enfoque ha

49
Ricardo Gil Lavedra es abogado penalista e integró la Cámara Federal que juzgó a las juntas
militares de la última dictadura. Luego fue secretario en el Ministerio del Interior, durante el
gobierno de Alfonsín. Gil Lavedra conoció y mantuvo estrechos contactos tanto con Carlos Nino
como con Luis Moreno Ocampo, aunque siempre se diferenció de ellos por ser un simpatizante
más orgánico de la UCR.
 68

tenido y siempre tendrá con el sabor del escándalo público (De

Michele, 2005: 175).

La actividad de De Michele en la Oficina Anticorrupción estuvo fundamentalmente

orientada a la producción de un marco legal relativo a las políticas de transparencia.
Surgieron así tres proyectos principales: la Ley de Acceso a la Información, la Ley de
Transparencia en la Gestión de Intereses (lobby) y de regulación de los mecanismos de
participación ciudadana en las decisiones públicas (De Michele, 2005: 170). Como
consecuencia de los vínculos previos, la Oficina fue un espacio para el trabajo conjunto
con miembros de las “organizaciones de la sociedad civil”, que pudieron intervenir en la
discusión de los textos y en algunas actividades promovidas por la nueva agencia
estatal.

En particular, en lo que se refiere al proyecto de Ley de Acceso

a la Información, se registró una activa participación de las
principales organizaciones de la sociedad civil, que reconocían
la necesidad de contar con una ley al respecto. Un indicador del
compromiso generado [...] fue que la mayoría de las
organizaciones que tomaron parte en el mecanismo
constituyeron luego una red de incidencia para lograr la
aprobación de dicho proyecto de ley. Esta tarea comenzó ante la
Cámara de Diputados y sigue actualmente ante la Cámara de
Senadores.50 La legitimidad se puede ver reflejada en constantes
referencias en el debate legislativo a esta participación (De
Michele, 2005: 172).

50
“Organizaciones no gubernamentales como la ADC, el Centro de Estudios Legales y Sociales
(CELS), la Fundación Poder Ciudadano, el Centro para la Implementación de Políticas Públicas
para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y otras organizaciones como la Fundación Ambiente
y Recursos Naturales (FARN), el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y
Sociales (INECIP), la Fundación Cambio Democrático, el Foro por la Transparencia, por
mencionar algunas de ellas, en forma concertada han desarrollado estrategias de incidencia
legislativa” (De Michele, 2005: 172). Véase la información sobre los orígenes de estas
organizaciones en el siguiente apartado.
 69

La caída del gobierno de la Alianza en diciembre de 2001 puso fin al proyecto original
de la Oficina Anticorrupción, que, por otro lado, no estuvo exento de fuertes tensiones
durante sus primeros años de funcionamiento. En el capítulo 6 presentaremos los
principales apoyos y desafíos políticos que enfrentó la Oficina y algunos de los
principales motivos que influyeron para que su papel no respondiera, en definitiva, a las
expectativas que había generado la lucha contra la corrupción. Sin embargo, es
necesario señalar que el trabajo técnico vinculado más al desarrollo de políticas y menos
a la investigación de casos fue relativamente exitoso. Prueba de ello es que el plantel de
la Oficina Anticorrupción se mantuvo en su cargo a pesar de la debacle institucional, y
sus tres directores –incluido De Michele– recién fueron removidos en octubre de 2002,
aun cuando se había tratado de designaciones claramente políticas (Charosky, 2002).

LA CONSTRUCCIÓN DE ALIANZAS

Desde su creación en 1989, Poder Ciudadano se orientó explícitamente a la constitución

de redes, es decir, al establecimiento y la movilización de vínculos entre instituciones y
personas. Pueden distinguirse dos grandes tipos de redes y coaliciones desarrolladas en
estos años. En primer lugar, se encuentran aquellas que se relacionan con actores
nacionales o subnacionales (6.1), y son eminentemente de acción, puesto que se activan
y se orientan a la realización de campañas o a la producción de actividades planificadas
por la fundación. Mencionamos ya las actividades de reunión sistemática con
periodistas, empresarios, políticos y sindicalistas realizadas durante los primeros años
de vida de la fundación. Esas reuniones afianzaron los vínculos con personas de los
distintos ámbitos sensibles al problema. En particular, fue muy importante el trabajo
con periodistas, ya que una característica de la década de los noventa fue la progresiva
trascendencia que adquirió la cobertura de los escándalos de corrupción. Al mismo
tiempo, se generó un espacio editorial para el trabajo de periodismo de investigación,
que redundó en un contacto asiduo con la fundación.
Menos exitosos fueron los intentos de hallar aliados en las provincias argentinas. En
este sentido, Poder Ciudadano ha sido, fundamentalmente en sus primeros años, una
 70

experiencia más bien porteña, dado que la fundación no logró abrir filiales en otros
puntos del país ni desarrollar relaciones estables con un número considerable de ONG.
En el año 2000, la fundación comenzó un trabajo sistemático en la ciudad de Buenos
Aires para generar una gran coalición de organizaciones de la sociedad civil, a través de
foros sociales, lo cual permitió el desarrollo de un intenso intercambio. Durante los años
noventa, Poder Ciudadano se concentró de manera decidida en la movilización de la
lucha anticorrupción, se consolidó como un modelo exitoso y abrió el camino para el
surgimiento de nuevas organizaciones y para que algunas de las ya existentes adoptaran
esa misma metodología.
Describiremos brevemente la trayectoria de las distintas organizaciones que en distintos
momentos trabajaron sobre temas de corrupción, que se mantuvieron cercanas a Poder
Ciudadano y que reencontraremos interviniendo como un bloque homogéneo en la crisis
de 2001. Todas tienen diverso tipo de capacidades (realización de campañas, trabajo de
investigación, litigio judicial, desarrollo de políticas públicas, etc.) para intervenir en
temas específicos, que cambian en virtud de las fuentes de financiamiento y la agenda
pública.
En principio, debemos mencionar al CELS, un organismo de derechos humanos creado
en 1979, que en los años noventa –frente al declive de los debates sobre derechos
humanos– comenzó a profesionalizar y a diversificar su estilo de trabajo. Aunque
ideológicamente nunca compartió los puntos de vista de Poder Ciudadano, las dos
organizaciones se acercaron hacia fines de la década, al compartir el mismo espacio
físico –producto del financiamiento común de la Fundación Ford– y a partir de la
incorporación en el CELS de un programa específico sobre transparencia, que se
prolongó hasta 2005. Los temas primordiales del CELS siempre estuvieron ligados a los
derechos humanos y su actividad central es el litigio judicial y la investigación
académica.
 71

En segundo lugar, encontramos la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), creada
en 1995 por iniciativa de Alejandro Carrió un abogado constitucionalista cercano a la
UCR. La asociación reunió en su momento a muchos de los discípulos de Carlos Nino y
desarrolló un estilo de trabajo similar a Poder Ciudadano aunque fue adoptando con los
años un perfil más profesionalizado. Inicialmente dedicada al litigio de interés público,
ADC se convirtió con los años en un verdadero centro de produción de investigación
jurídica. Desde el año 2001 y hasta 2009, Roberto Saba ocupó el cargo de director
ejecutivo y contribuyó fuertemente a la consolidación de la organización. Esta
asociación representa en muchos sentidos una continuación del proyecto inicial del CEI
e incluso de la propia fundación Poder Ciudadano al menos en la orientación que le
imprimieron a la fundación R. de Michele y R. Saba.

En tercer lugar, la FARN, creada en 1985, es presidida por el constitucionalista Daniel

Sabsay, quien fue asesor del Consejo para la Consolidación de la Democracia. Aunque
la FARN es una organización temáticamente vinculada a la ecología y el medio
ambiente, y se dedica a actividades de investigación y capacitación; al estudio de los
aspectos jurídicos e institucionales del desarrollo sustentable, la gobernabilidad y la
política ambiental, la conservación y la problemática de la contaminación; la
participación ciudadana, la difusión y promoción de nuevas herramientas legales para
que los ciudadanos participen en la defensa de sus derechos ambientales; el impulso de
iniciativas que aborden las vinculaciones entre el comercio, las inversiones y el
ambiente, en aras de un desarrollo sustentable. En virtud de su enfoque jurídico y de su
trayectoria, sus miembros han estado presentes en diferentes escenarios de debate y en
iniciativas vinculadas con el problema de la corrupción.
En cuarto lugar, el INECIP es una ONG que inició sus actividades en 1989, con el
objetivo de contribuir a la consolidación y el progresivo fortalecimiento del estado de
derecho en los países de América Latina y el Caribe. Para ello, ha trabajado
intensamente en el campo específico de los procesos de transformación de los sistemas
judiciales y de los sistemas penales ligados a la transición democrática, promoviendo la
defensa de los derechos fundamentales de las personas. Está presidido por el penalista
David Baigún, vinculado a RED & JUS (Réseau pour la démocratie et la justice) y por
el Dr. Alberto Binder. Con un perfil similar, aunque con una mayor intervención, a
 72

principios de la década de 2000 se creó la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia

(ACIJ), organización que se volvió particularmente activa en los últimos años.
Por último, dos organizaciones más participaron de estas redes informales vinculadas a
los temas de corrupción. Se trata de instituciones más grandes, cuya orientación está
menos orientada a un tema específico, ya que trabajan en la elaboración de herramientas
de política pública en distintas áreas: la Fundación Grupo Sofía52 y el CIPPEC.53
Esa dinámica tendió a consolidarse luego de la crisis de 2001, cuando trascendió un
conjunto de actores relevantes que intervinieron en los debates públicos. A partir de
2002, el trabajo en común consolidó los lazos entre un grupo de ONG, que se afirmaron
como una voz legítima representando a la sociedad civil. Si bien ese intercambio había
comenzado en 1999 con la convocatoria de los foros sociales, hasta entonces no había
producido iniciativas conjuntas ni resultados concretos.
Durante los primeros meses de 2002, en el marco del Foro Social de la Transparencia,
se elaboró un conjunto de proyectos de reforma política e institucional tendientes a
“transparentar la forma de hacer política”, que se popularizaron con el nombre de Leyes
de Mayo. Ese espíritu refundacional acompañó la producción, durante enero y febrero,
de dos documentos, titulados “Una Corte para la democracia I y II”, donde se planteó
una serie de propuestas para definir el perfil de la futura Corte Suprema de Justicia de la
Nación. Estas buscaban incidir, en particular, en el mecanismo de selección de los
miembros de la Corte, así como aportar mayor transparencia y apertura al
funcionamiento del máximo órgano judicial del país.
En relación con la crisis de legitimidad de la Corte Suprema y el sistema judicial, se
intentó monitorear el juicio político iniciado a los nueve miembros del alto tribunal y se
ejerció una presión constante para que la Corte hiciera públicas las declaraciones
juradas patrimoniales de los jueces del país, sobre la base de lo establecido por la Ley

52
La Fundación Grupo Sofía fue creada en 1994 por Horacio Rodríguez Larreta (h.), un
economista que realizó un máster en administración de empresas en la Universidad de Harvard.
El objetivo principal de Sofía ha sido siempre formar equipos de trabajo para integrar a los
planteles del Estado, a partir de acuerdos con los dirigentes políticos. Larreta ha sido funcionario
en diversos ámbitos de la administración pública durante los gobiernos de Menem y de la
Alianza. Luego de la crisis de 2001, se sumó como principal asesor de Mauricio Macri al partido
denominado Compromiso para el Cambio.
53
Fue fundado a principios de 2000 por un grupo de jóvenes profesionales, con el objetivo de
desarrollar análisis y propuestas de políticas públicas en los principales ámbitos de intervención
estatal.
 73

de Ética Pública. Poder Ciudadano incluso presentó un recurso de amparo, con el

patrocinio jurídico del CELS. De esa forma, las cuestiones de corrupción y las políticas
de transparencia comenzaron a interesar a un arco cada vez más amplio y heterogéneo
de organizaciones y permitió profundizar puntos de encuentro y desarrollar experiencias
de coordinación de la acción que no habían existido con anterioridad.
A decir verdad, Poder Ciudadano perdió iniciativa luego de la crisis de 2001, cuando los
reacomodamientos internos desplazaron a la organización frente a otras con un perfil
más técnico, que lograron intervenciones más eficaces. Sin embargo, las redes y la
consolidación de un lugar de enunciación –como organizaciones de la sociedad civil– se
afianzaron en esos años, más allá del papel desempeñado por cada institución y de la
circulación de personas entre ellas.
El tipo de vínculos y de actividades de Poder Ciudadano reflejan el interés prioritario de
la fundación por la política nacional y por la realidad del país, si bien desde el comienzo
estuvo muy bien conectada a nivel internacional, donde muchos de sus miembros
pasaron a formar parte de los círculos de expertos sobre temas de corrupción. Esto nos
lleva a explorar la segunda dimensión de construcción de redes y coaliciones, es decir,
la internacional (6.2).
Este aspecto se vincula tanto al financiamiento como a los recursos de legitimación de
la propia actividad. En el apartado anterior vimos que la mayor parte del financiamiento
que permitió y permite funcionar a Poder Ciudadano proviene de fuentes
internacionales. Fundaciones norteamericanas, pero también Estados y organismos
internacionales de distinto tipo, han brindado apoyo financiero y logístico para que
pudiera llevar a cabo sus actividades, en general –salvo el caso de la Fundación Ford– a
partir del desarrollo de proyectos específicos, con plazos estipulados de antemano. Esta
particularidad, vuelve a estas organizaciones de la sociedad civil en la Argentina un
espacio eminentemente autónomo respecto del Estado, los partidos políticos, los
sindicatos y los grupos empresariales. Sin embargo, también implica que su
financiamiento está sujeto, por un lado, a cómo definen los donantes sus agendas de
trabajo –lo que implica negociar con las agendas de las organizaciones– y, por otro lado,
a la percepción que tienen esos organismos de la realidad del país.
Los vaivenes de la situación nacional han sido particularmente importantes en la
experiencia de la fundación, pues el financiamiento ha estado directamente vinculado a
 74

las grandes crisis del país, que son las que tuvieron proyección internacional. Así, los
años posteriores a la hiperinflación en 1989 y a la crisis de diciembre de 2001 han sido
satisfactorios en términos de financiamiento, pero el país se torna menos interesante
durante los períodos de calma, cuando paradójicamente una organización como Poder
Ciudadano puede trabajar de manera más efectiva.
Más allá del financiamiento, las redes y las relaciones internacionales han sido una
característica permanente del trabajo de la fundación. En este sentido, podemos
distinguir las redes y los intercambios académicos y/o profesionales de aquellos que
tienen un carácter más orgánico e institucional. En el primer caso, se trata de vínculos
que incluyen la posibilidad de mejorar la formación profesional de los miembros de la
organización vía la realización de cursos o posgrados en el exterior, la participación y
realización de eventos de carácter académico o experto, y el intercambio de ideas en
general.54 El segundo, refiere a la posibilidad de disponer o invocar el nombre de una
organización internacional para hacerlo valer internamente, como es el caso de la RID55
y de TI.56

54
Este tipo de vínculo internacional es más bien personal y se vincula con aquellas personas que se
dedican al menos parcialmente a mantener un perfil de trabajo académico. Sin duda, el mejor
ejemplo de ello es el de Carlos S. Nino con la Universidad de Yale. Véase Basombrío (2004).
Sobre la productividad de las redes académicas y profesionales, véanse Keck y Sikkink (1998) y
Dezalay y Garth (2002).
55
La RID se creó en 1995. Las seis organizaciones fundadoras fueron: Compañeros de las
Américas (Estados Unidos); Asociación Conciencia y Fundación Poder Ciudadano (Argentina);
Corporación Participa (Chile); Instituto de Investigación y Autoformación Política (Guatemala),
y Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de los Andes (Colombia). Actualmente,
cuenta con más de 350 miembros en 24 países que promueven la participación ciudadana en la
región por medio de la cooperación, la capacitación y la divulgación de información. La RID
está asociada a Civicus, “una alianza internacional dedicada a estrechar la acción ciudadana y la
sociedad civil a través del mundo, cuyos miembros incluyen OSC, organizaciones voluntarias,
fundaciones filantrópicas e individuos”. Véanse <www.redinter.org> y
<www.poderciudadano.org>.
56
Fue creada en 1993 por Peter Eigen, un funcionario retirado y en estrecho contacto con el Banco
Mundial. TI tiene un secretariado general en Berlín y está constituida por una vasta red de
organizaciones (denominadas capítulos) en más de 190 países (véase <www.transparency.org>).
TI se define como una organización de escala mundial y, ciertamente, es el centro de una red de
intercambio de información y desarrollo de herramientas con una temática específica, pero la
relación entre el secretariado y los capítulos nacionales es más distante, y de hecho las temáticas
específicas de trabajo pueden variar considerablemente en las distintas regiones (la lógica es
bastante similar, en este sentido, a la de los organismos internacionales). Para ver algunas
repercusiones en la Argentina de la creación de TI consúltese el editorial de Clarín del 9/5/1993,
“Corrupción en el mundo” (p. 16).
 75

El trabajo en red es bastante limitado y no se orienta a coordinar la acción de las

organizaciones. Los verdaderos momentos de intercambio son las reuniones anuales
generales y regionales. Poder Ciudadano se incorporó a TI en 1995, dado que sus
presidentes coincidían en los circuitos internacionales de expertos. El trabajo principal
de TI consiste en la realización de tres tipos de mediciones: el Corruption Perceptions
Index, ranking de países elaborado sobre la base de la percepción de los expertos; el
Global Corruption Barometer, encuesta que refleja las actitudes y experiencias del
público en general relacionadas con la corrupción, y el Bribe Payers Surveys, que
intenta medir la propensión de las empresas de países industrializados a incurrir en
prácticas corruptas (Eigen, 2004). Los materiales y las mediciones que produce TI
representan un insumo fundamental para legitimar públicamente la actividad de Poder
Ciudadano; para ser reconocidos como palabra autorizada en la materia y para sostener
la pertinencia e importancia de un problema. Sin embargo, la fundación no participa en
la elaboración de las mediciones –que son contratadas directamente por TI a consultoras
en los distintos países– y se limita a la presentación pública anual de esos resultados. A
su vez, Poder Ciudadano aporta material propio para la confección de los informes
globales de TI, al tiempo que traduce y contribuye a la difusión de las herramientas
específicas en la Argentina. Cualitativamente, su participación en la red internacional es
importante como estrategia de legitimación, como espacio de intercambio de
información y herramientas de trabajo, y como forma de generar alternativas para el
desarrollo profesional de sus miembros.
A lo largo de la década, las redes de expertos en temas de corrupción se ampliaron y
consolidaron de manera visible, porque comenzaron a surgir personajes célebres ligados
a la investigación o la denuncia de la corrupción a nivel internacional (entre ellos, el
propio Luis Moreno Ocampo, pero también otros profesionales del derecho vinculados
a las distintas organizaciones o, incluso, de modo más individual, en virtud de sus
denuncias). Las investigaciones de los fiscales del Mani pulite en Italia y las de jueces
como Baltasar Garzón en España o Eva Joly57 en Francia ensancharon las redes y la
capacidad de desarrollo del tema. De manera más solapada, también la consultoría

57
Sobre las investigaciones de Eva Joly acerca de la actuación de la empresa Enron en diversos
países africanos, véase Joly (2003).
 76

internacional creció a lo largo de la década y, en algún sentido, se institucionalizó a

través del desarrollo de TI.
En el circuito regional, ambas formas de intercambio y de vínculo con actores
internacionales son indisociables, pues se refuerzan y apoyan mutuamente. Las ideas
producidas en ámbitos más bien profesionales, académicos o expertos son adoptadas
por los organismos que deciden impulsar líneas de política pública –que suelen tener
eco en los países de América Latina– o por quienes crean ONG o redes de ONG para
tratar la problemática de manera menos institucional. Al mismo tiempo, en los últimos
años, los diferentes espacios tendieron a entremezclarse merced quizás a la propia
circulación de profesionales y expertos. Así, los organismos internacionales y las ONG
producen investigación y conocimiento, mientras que los ámbitos más académicos se
orientan a la producción de políticas y modelos de reforma institucional. En ese
entrecruzamiento, roles y personas suelen no coincidir y los expertos que tienen en
común un determinado tema pueden ser, a la vez o sucesivamente, activistas en ONG,
asesores políticos, funcionarios de organismos internacionales o de Estados nacionales,
académicos universitarios y consultores privados. Esta experiencia de diversificación no
ha sido ajena a los miembros de Poder Ciudadano y es, en parte, lo que explica que el
mundo de las ONG sea un lugar atractivo desde el punto de vista profesional.

LA PRODUCCIÓN DE DATOS

Desde los primeros años, la fundación se dedicó a un trabajo de producción de datos e

información técnica (3) para dar forma y legitimar el diagnóstico sobre la corrupción
como problema público. Más allá de las transformaciones en determinadas prácticas
sociales, lo fundamental para que un problema se estabilice –supere el nivel de la pura
controversia– es que exista ese tipo de materiales, tales como los instrumentos de
medición, los símbolos y los relatos que le den forma. Esos materiales, cuya
productividad es relativa al carácter autorizado de la palabra que los produce– son un
elemento indispensable para la legitimación de un problema público. En este sentido, no
es lo mismo enunciar o hacer referencia a un malestar en la opinión pública que brindar
 77

datos sobre un estado de opinión. No es lo mismo debatir en abstracto sobre causas y

consecuencias de un determinado problema que remitirse a libros firmados por
académicos, periodistas o personalidades reconocidas. En fin, no es lo mismo debatir
con las manos vacías que fundamentar los propios argumentos en un trabajo experto
acumulado durante años. A lo largo de los últimos quince años, Poder Ciudadano –así
como algunos de sus miembros y ex miembros de manera particular– se ha convertido
en una voz legítima y autorizada, en una verdadera fuente para hablar y ser consultada
en temas vinculados con la corrupción, cuestión que, por otro lado, se volvió mucho
más específica y tratable en virtud de los análisis disponibles.

LAS ENCUESTAS DE OPINIÓN Y LAS MEDICIONES

La participación y cercanía de Manuel Mora y Araujo en los orígenes de Poder

Ciudadano fue fundamental para que la fundación dispusiera de un importante recurso
para movilizar el tema de la corrupción.
En 1992, la fundación encargó una encuesta a la consultora Gallup y un estudio
cualitativo exploratorio al estudio Mora y Araujo, Noguera y Asociados, que fueron
dados a conocer por distintos medios y que funcionaron como instrumentos para
demostrar que: a) existía real interés en la opinión pública sobre los temas vinculados a
la corrupción, y b) había tendencias a la reproducción o a la aceptación de las prácticas
corruptas difundidas en toda la sociedad.58
Estos materiales fueron relevantes para convencer a distintos actores sociales de la
pertinencia e importancia del problema de la corrupción. Las encuestas de opinión ya
eran consideradas, en ese entonces, un mecanismo idóneo para establecer y dimensionar
un problema público59 y los resultados tuvieron cierta repercusión en la prensa nacional:

La corrupción es uno de los problemas considerados acuciantes

por la ciudadanía: el 16% la coloca en el primer lugar, junto a la

58
La encuesta de Gallup abarcó 950 casos en el área de la ciudad de Buenos Aires y el Gran
Buenos Aires.
59
Sobre la relación entre encuestas de opinión y procesos electorales, véase Blondiaux (1998).
Para un estudio de la incorporación de las encuestas de opinión como herramienta fundamental
para la actividad política electoral en la Argentina, véase Vommaro (2004).
 78

educación, en una escala de 12 problemas más urgentes. Es

definida espontáneamente por la mayoría como “abuso de
poder” o con la imagen concreta de “coima”, “estafa” o
“negociado”.60

Desde este punto de vista, las encuestas y mediciones tienen una posición estratégica en
la definición de los problemas públicos, dado que permiten vincular las respuestas de
los representantes con los intereses de los representados. Así, juzgar y opinar aparecen
definidos como un recurso de poder para el ciudadano en la medida en que puedan
movilizarse las encuestas de opinión para influir en las decisiones (de campaña o de
gestión) de los políticos. Como señala L. Blondiaux (1998: 14), en todas las
democracias contemporáneas, las encuestas se impusieron como un verdadero modo de
acceso a la opinión pública, prácticamente obligatorio para el conjunto de los actores
políticos.61
Siguiendo este razonamiento, las encuestas de opinión no deben ser pensadas
únicamente como mecanismos que reflejan los estados de la opinión pública en una
coyuntura sino como una herramienta que permite definir una estrategia de definición
de un problema y someterla a prueba.
La principal estrategia de utilización de las encuestas fue, en su momento, mostrar que
la corrupción aparecía entre los principales problemas del país. Así, tomando también
una encuesta de 1992, que incluía datos del interior, la corrupción mostraba elevados
porcentajes dentro de las preocupaciones de los ciudadanos, junto a temas como la
educación y, fundamentalmente, la falta de trabajo. Un elemento concentró la atención
de los expertos en la presentación de los resultados: demostrar que –a diferencia de lo
que comúnmente se sostenía– la corrupción no era sólo un problema de los sectores
medios de la población. A esa definición contribuían los estudios cualitativos realizados
entre jóvenes de clases baja y algunos datos complementarios de la encuesta que
mostraban, además, que los diferentes problemas, a criterio de los encuestados, estaban

60 “
Corrupción, al frente”, Clarín, 10 de octubre de 1992, p. 11.
61
Véase también Champagne (1988).
 79

interconectados.62 Se consideraron datos de distintas localidades del país, para evitar la

imagen de un problema primordialmente porteño.63
Cuando se analizaron los resultados a la pregunta respecto de qué era la corrupción, el
fenómeno tendía a ser difuso. Los encuestados respondieron:

Toda coima, estafa, delito o robo (26%); no hacer lo correcto,

actuar deshonestamente, cometer ilícitos (23%); abusar del
poder / realizar negociados (14%); actuar en beneficio propio /
no preocuparse de los daños (9%); falta de conciencia, ética o
moral / pérdida de valores (9%); una realidad diaria / vicio
generalizado (6%); daño al país, a la sociedad y al pueblo (5%);
no cumplir, engañar a los demás (5%) (Moreno Ocampo, 1993:
104).

Sin embargo, esas definiciones difusas sirvieron para reforzar el argumento defendido
por los expertos sobre el estado de hipercorrupción en el país. En este sentido, la
corrupción propiamente dicha (como cuestión política y de Estado) se basa, en el caso
argentino, en una cultura de prácticas cotidianas alejadas de la ley. Normas sociales que
muestran un fuerte desplazamiento respecto de las normas legales. Cuáles son esas
prácticas cotidianas:

Quedarse para sí con el dinero hallado en la calle, sacar un

documento a través de un conocido para evitar colas, dar dinero
a un policía para evitar multas, aceptar cobrar parte del sueldo

62
“Revisé los cuadros que registraban la información desagregada y me fijé en los índices
discriminados por nivel de ingreso. Era cierto que había más preocupación en la clase media y
alta, pero la diferencia era escasa (6%). […] El 63,5% de los encuestados de clase baja, cuando
se enteraban por los medios de un gran negociado, sentían que se perjudicaban mucho o
bastante. […] En la encuesta cualitativa realizada por Mora y Araujo, los jóvenes de clase baja
eran uno de los grupos más indignados con la corrupción. Pensaban que la falta de trabajo que
padecían era fruto de los negociados que hacían los empresarios, que en lugar de producir se
dedicaban a coimear y ganar plata ilegalmente” (Moreno Ocampo, 1993: 72).
63
A pesar de los porcentajes relevados en la encuesta (que mostraban diferencias importantes), el
argumento de que la corrupción era el segundo problema a nivel nacional, después de la falta de
trabajo, aparecía suficientemente fundamentado. Véase Moreno Ocampo (1993: 77).
 80

en “negro”, dar dinero para acelerar un trámite que se necesita

urgente, conseguir un certificado médico para justificar una falta
al trabajo (sin haber estado enfermo), darse cuenta en la aduana
que los artículos del hogar que traen exceden el cupo y no
declararlos, no facturar un trabajo para pagar menos impuestos,
dar una coima a un funcionario público, pagar menos impuestos
de los debidos, comprar algo que se sabe es robado, evitar pagar
boleto en un transporte público, ofrecer dinero a un boletero
para conseguir una entrada agotada (Moreno Ocampo, 1993:
134).

Por otro lado, más allá de las definiciones de los legos que aparecen en las respuestas de
la encuesta, surge una definición propia de la corrupción en muchas otras preguntas
donde esos sentidos difusos se restringen al problema de las coimas y los negociados.64
Por último, a través de la encuesta es posible especificar el fenómeno de la corrupción a
partir de la definición de las dimensiones principales que permiten medirlo. ¿Cómo se
mide la corrupción? El “corruptómetro” –presentado en el libro de Moreno Ocampo–
tiene cuatro dimensiones centrales que miden condiciones que pueden favorecer la
proliferación de intercambios corruptos. Estos son: a) mecanismos de selección de los
funcionarios públicos (“criterios que se tienen en cuenta para la selección de los
funcionarios públicos [amistad y relaciones versus antecedentes y méritos]”); b)
transparencia (transparencia del gobierno en el manejo de los fondos públicos); c)
calidad del Estado (idoneidad del personal que asigna y administra los fondos públicos),
y d) independencia de los controles (respeto del gobierno, por la independencia de los
jueces) (Moreno Ocampo, 1993: 347).
El estudio Mora y Araujo adquirió prestigio a lo largo de la década del noventa
(Vommaro, 2008) y brindó a la fundación, en diferentes momentos, información sobre

64
A modo de ejemplo, una de las preguntas de la encuesta inquiría sobre: “Medida en que lo
afectan en el plano personal los ‘negociados’ y ‘coimas’” (Moreno Ocampo, 1993: 71). Pueden
compararse estas definiciones con el análisis sistemático sobre percepciones de las prácticas
corruptas desarrollado por R. Sautu (ed.) (2004), Catálogo de prácticas corruptas. Corrupción,
confianza y democracia, Buenos Aires, Lumière.
 81

resultados de encuestas de opinión que fueron utilizados para defender la existencia y

legitimidad del problema.
Otro fuente de datos sobre el problema de la corrupción fue la publicación anual del
índice global de corrupción producido por TI. Desde 1995, el índice es presentado por la
fundación y, en los primeros años, la difusión del ranking de países generó importantes
debates en la política nacional.65 En 1996, por ejemplo, produjo un intercambio entre
expertos y el gobierno nacional sobre la corrupción en el país.66 El descenso de 5,24
puntos (en 1995) a 3,41 (en 1996) representaba una forma de evaluar su evolución en
materia de corrupción. La medición realizada por un actor internacional como TI
representaba un modo de establecer un estado de situación que forzó al gobierno
nacional, en esa circunstancia, a reaccionar y dar explicaciones.
Aunque en esa época la posición de Poder Ciudadano y de Moreno Ocampo fue la de
relativizar los resultados del índice y del trabajo de TI, su publicación coincidió con la
tercera videoconferencia regional impulsada por el gobierno norteamericano
(RESPONDACOM III) y contribuyó a consolidar la idea de una mirada internacional
sobre la corrupción en la Argentina.67

La mirada implacable del primer mundo cayó sobre la Argentina

y de un saque la mandó al puesto 35 de la honestidad
internacional. La organización Transparency Internacional, con
sede en Berlín y en Washington, confeccionó un ranking de

65
“Un informe sobre la corrupción en el mundo otorga a la Argentina 5,24 puntos en una escala de
0 (+ corrupto) a 10 (- corrupto). La investigación fue realizada conjuntamente por la Universidad
alemana de Goettingen y TI, sobre 41 países. Este índice pretende convertirse en una guía para
determinar el grado de riesgo de los países” (“Corrupción: la Argentina, en la mitad de la
tabla”, Clarín, 20/8/1995, p. 6. Las cursivas son nuestras).
66
En su edición del 5/6/2006, La Nación le dedicó la tapa al asunto: “Creció la corrupción en la
Argentina desde 1993. Según un informe internacional el país descendió del 15° al 35° puesto en
un ranking de honestidad; Corach [ministro del Interior] criticó el estudio: ‘Es injusto e
irresponsable’”.
67
Véanse las ediciones de La Nación del 5-6/6/1996 y la entrevista a Moreno Ocampo,
“‘Transparency no pacta con gobiernos’ dijo Moreno Ocampo”, La Nación, 14/6/1996.
 82

corrupción en el que nuestro país obtiene [...] poco más de tres

puntos sobre un ideal de diez.68

A través de las encuestas y las mediciones –en particular, aquel primer estudio
encargado por la fundación en 1992–, el problema de la corrupción se circunscribió a
algunos actos y a algunos ámbitos específicos, ligándola, además, a la percepción de
que los argentinos no cumplen con la ley en el contexto de su vida cotidiana. Durante
esos primeros años de la década, esos relatos tuvieron una lectura teórica y una
histórica, como analizamos a continuación.

LA EXPLICACIÓN TEÓRICA Y EL RELATO HISTÓRICO

En 1992, Carlos Nino publicó Un país al margen de la ley, un emblemático libro en el

que analiza las formas de la anomia en la Argentina. Es un texto mixto, orientado tanto
a un público académico (juristas y abogados, en general, dentro de los cuales Nino
gozaba de mucho prestigio) como a un público más amplio. El objetivo general de la
obra era mostrar los vínculos directos entre los comportamientos ilegales y el
subdesarrollo; es decir, que el subdesarrollo de la Argentina se debía, en buena medida,
a la persistencia y generalización de los comportamientos ilegales.
En el capítulo 3, Nino explora la anomia en la vida social y dedica algunas páginas al
fenómeno específico de la corrupción. Sostiene que está masivamente generalizado en
la sociedad argentina y que, aunque no existe un estudio empírico sobre el tema,
“cualquier funcionario público importante, cualquier juez del crimen o fiscal, cualquier
embajador extranjero, tiene un rico anecdotario de casos de cohecho que ha podido
observar, y de las dificultades para denunciarlo, probarlo o juzgarlo” (Nino, 1992: 111).
Sobre el término “corrupción”, Nino analiza algunas de las caracterizaciones expertas
sobre el tema y ofrece la siguiente definición:

68 “La honestidad bajo la lupa del mundo. Corrupción: el Primer Mundo cuestionó la decencia en
la Argentina; en el informe de Transparency no se consultó a los empresarios de países
subdesarrollados”, La Nación, 6 de junio de 1996.
 83

Parece conveniente absorber varios de los rasgos destacados por

estas definiciones y caracterizar a la corrupción como la
conducta de quien ejerce una cierta función social que implica
determinadas obligaciones activas o pasivas destinadas a
satisfacer ciertos fines, para cuya consecución fue designado en
esa función, y no cumple con aquellas obligaciones o no las
cumple de forma de satisfacer esos fines, de modo de obtener un
cierto beneficio para él o para un tercero, así como también la
conducta del tercero que lo induce a o se beneficia con tal
incumplimiento (Nino, 1992: 112. Destacado en el original.).

De este modo, acorde con la literatura que revisamos más arriba, hay dos elementos que
explican la difusión de los actos de corrupción: primero, la relación costo-beneficio
establecida en función de las chances de punición legal o de condena moral y, segundo,
la distancia existente entre las pautas ideales y los códigos operativos que caracteriza a
todas las prácticas sociales (Nino, 1992: 115).
¿Por qué, siendo la corrupción un fenómeno global, adquirió tan alto grado de
desarrollo en la Argentina? Nino considera ocho elementos:

1. la dificultad probatoria: debido a la lentitud, la organización del sistema judicial

argentino y la falta de idoneidad para la investigación de fraudes;
2. la falta de claridad en la normativa: la distinción entre un acto administrativo
poco prudente y uno deshonesto no es clara;
3. los incentivos privados: hay intereses económicos y oportunidades de negocios
que se organizan al margen de la ley;
4. los mecanismos de selección de los funcionarios públicos;
 84

5. la profusión de reglas y normativas, que genera la sensación entre los ciudadanos

de no poder distinguir las conductas lícitas de las ilícitas y, por consiguiente, se
genera una presunción de ilegalidad permanente;69
6. el formalismo en el cumplimiento de las normas, orientado a cumplir la regla
pero sin respetar su espíritu y finalidad;
7. los mecanismos de control en la función pública, ya que únicamente se realizan
controles a priori de los actos administrativos, sin evaluaciones de los
resultados; y
8. una organización excesivamente burocrática de los trámites en la administración
pública, que multiplica la cantidad de funcionarios que pueden pedir algo a
cambio para que un trámite avance.

En estas intervenciones teóricas sobre el problema de la corrupción, el punto de vista

administrativista se ha generalizado, lo cual implica que –aun desde el punto de vista de
los propios hombres del derecho– la cuestión como materia de política pública se
oriente a un proceso de reforma del Estado, como el que se impulsó desde el ala
técnico-económica del gobierno nacional en 1989.
Por otro lado, en esos primeros años de la década del noventa surgen también algunas
explicaciones históricas sobre la corrupción endémica en la sociedad argentina. En
1990, Ignacio García Hamilton, otro abogado cercano a la fundación –como miembro
del Consejo Asesor–, publica su tesis doctoral, Los orígenes de nuestra cultura
autoritaria (e improductiva). El capítulo 6, dedicado al incumplimiento de la ley, ofrece
un relato histórico, que rastrea en la colonización española las huellas de un modo de
relación particular con la ley: “Otra característica de nuestra historia ha sido el
permanente divorcio entre la ley y la realidad, el constante desconocimiento en los
hechos americanos de lo que las normas españolas indicaban en el plano jurídico o
ideal” (García Hamilton, 1990: 121). Nuevamente, se esgrimía un argumento que
vinculaba la corrupción, entendida como comportamientos sistemáticamente ilegales, y
el subdesarrollo.

69
“Los argentinos tenemos todos la sensación de estar al margen de la ley, no sólo porque
conscientemente no la respetamos sino porque tememos que haya ignotas reglamentaciones que
no estamos observando” (Nino, 1992: 117).
 85

El propio Moreno Ocampo recupera esta mirada para resumir la historia del país desde
la colonización hasta nuestros días, y pone como eje central el desprecio a la ley. A
partir de algunos pasajes de Juan Agustín García, Moreno Ocampo cita el libro de
García Hamilton:

Una legislación inadecuada que violentaba las tendencias

naturales del país produjo como consecuencia forzosa la
corrupción general. La podredumbre se inicia en las capas
superiores, desciende y se infiltra en todo el organismo social,
corroyendo sus fuerzas más vivas. Las personas de elevada
posición, los acaudalados consiguen las concesiones,
monopolios y privilegios, cohechando a los funcionarios; los
otros se arriesgan en el delito. Desde el alto empleado hasta el
esclavo, todos viven una atmósfera de mentiras, fraudes y
cohechos (Moreno Ocampo, 1993: 131).

La movilización del relato histórico tiene, en definitiva, un carácter anecdótico, pero

refuerza la visión del sentido común que sostiene que el país se estructuró –retomando
la expresión de Nino– al margen de la ley. Esta mirada hace hincapié, como dijimos, en
la relación entre corrupción y subdesarrollo económico, y acordará con las visiones que,
durante los años noventa, sostendrán que hay que modernizar el país a través de una
importante reforma en el rol del Estado. De este modo, buena parte de la producción
experta de la fundación durante la década estará orientada al control del funcionamiento
del Estado y de la clase política, que comienza a ser ubicada en un lugar paradójico: por
un lado, es la encargada de guiar el proceso de reforma y, por otro, se convierte cada
vez más en un obstáculo para el trabajo de los técnicos encargados de la administración.

LAS HERRAMIENTAS DE INTERVENCIÓN/INCIDENCIA

 86

Hacia fines de la década de 1990, la tarea de los expertos en materia de corrupción se

orientó de modo cada vez más decidido a la intervención. Esas formas de intervención
fueron promoviendo la idea de que la ciudadanía podría –a través de las organizaciones
de la sociedad civil– observar y controlar el funcionamiento del Estado y de la clase
política, produciendo, de ese modo, mayor transparencia.
Ello implicó, por un lado, hacer uso de algunas herramientas jurídicas que surgieron en
nuestra legislación, en particular luego de la Reforma Constitucional de 1994, y, por
otro lado, crear estrategias y procedimientos novedosos para incidir y controlar
principalmente los procesos electorales, de administración y gobierno, y parlamentario.
Entre las primeras, puede mencionarse el uso de la iniciativa popular, el presupuesto
participativo, las audiencias públicas y la elaboración participada de normas. Entre los
segundos, los pactos de integridad, los bancos de datos; el monitoreo de instituciones,
normas y procesos, el financiamiento y los gastos de campaña, y los medios de
comunicación.
Las primeras actividades de intervención fueron desarrolladas por Poder Ciudadano y se
vincularon con acciones de monitoreo y construcción de bancos de datos. Se trató sobre
todo de relevamientos vinculados a las campañas electorales, que permitieron elaborar
cifras (en temas de financiamiento de los partidos) o sistematizar información (como en
el caso de las promesas de campaña), para generar una mayor capacidad de juicio en el
público respecto de esos procesos. Los monitoreos se extendieron durante los años
noventa a contrataciones en algunas áreas del Estado y luego a un trabajo con
municipios, para la realización de audiencias públicas previas a los procesos de
licitación.70
En lo que se refiere a los bancos de datos, esta actividad comenzó tempranamente en la
fundación. El Citizens Advocacy Programme, financiado por la NED71 entre 1993 y
1996, permitió que Poder Ciudadano desarrollara una expertise importante en la

70
Para un detalle de este tipo de actividades de intervención puede consultarse la publicación de la
fundación Herramientas para la participación ciudadana, de 2005.
71
Fundada en 1983, esta organización estuvo dedicada a la producción de ideas en temas de
derechos humanos y política exterior para la administración Reagan. Sus actividades se vinculan
con las posiciones políticas del Partido Republicano. Se dedica, en la actualidad, al
fortalecimiento de las instituciones democráticas en todo el mundo (<www.ned.org>). Véase
Dezalay y Garth (2002: 135 y 282).
 87

materia. La idea principal consistía en reunir datos curriculares y patrimoniales de los

candidatos para formar una base de información que estuviera disponible para la
consulta de los electores. Este proyecto intentaba subsanar el problema de la falta de
información sobre los candidatos al momento del voto.72 Todas estas herramientas
cumplen, por decirlo de alguna manera, una doble función: además de su objetivo
específico, son formas de simplificación y materialización del problema.
Una mención especial requiere la cuestión del acceso a la información pública. Este
concepto fue pensado como un mecanismo de control o rendición de cuentas, dado que
requiere que el gobierno y la administración pública no sólo se limiten a no ocultar
información sino que la pongan a disposición del público, excepto en los casos en los
que explícitamente deban considerarse restricciones (Rejtman Farah, s/d: 24).
Desde la reforma constitucional de 1994, el derecho al libre acceso a la información
pública es reconocido merced a la elevación de varios tratados y convenciones al rango
de normas constitucionales.73 Por otro lado, el Decreto 1172/03 se constituyó en la

72
La primera experiencia se realizó con los candidatos a diputados nacionales por la Capital
Federal, que compitieron en las elecciones generales de mayo de 1993, y luego, a partir del año
siguiente, comenzaron a ingresarse progresivamente los datos de los candidatos electos para
poder generar una herramienta de control patrimonial de los representantes. Esta idea se replicó
en el caso de la justicia, también desde 1993, primero con la información de los jueces en
proceso de selección y luego con la de aquellos en funciones. Todas estas herramientas de
intervención fueron sistematizadas en una publicación de TI de 2002, denominada Caja de
Herramientas para el Control de la Corrupción. En febrero de 2003, fue publicada una versión
en español para América Latina, en cuya edición participó Poder Ciudadano. Véase
Transparencia Internacional (2003).
73
“Por esta vía se introducen acuerdos que reconocen este derecho, como la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (art. 13), la Declaración Americana de Derechos y Deberes
del Hombre (art. IV), la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 19), el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 19), el Convenio Europeo de Derechos y
Libertades Fundamentales (art. 10), la Resolución 59 (1) de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, y la Resolución 104 adoptada por la Conferencia General de la Organización
de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Así, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos prescribe en su art. 13.1, que ‘Toda persona
tiene derecho a la libertad de pensamiento y expresión. Este derecho comprende la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya
sea oralmente, por escrito, en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su
elección’. A su vez, el art. 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos,
también elevado a la jerarquía constitucional, en virtud de igual previsión, incluye este derecho
como propio de toda persona. El derecho pues a acceder a los documentos y actos públicos
deriva de principios y garantías constitucionales” (Rejman Farah, s/d: 23).
 88

primera norma en el país que regula el acceso a la información, luego de que

naufragaran varios proyectos de ley en la materia.74
El Reglamento General de Acceso a la Información Pública (RAI) del decreto se ajusta
a los estándares internacionales y fija como autoridad de aplicación de la norma a la
Subsecretaría para la Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la Democracia. Al
mismo tiempo, establece que la Oficina Anticorrupción es la encargada de recibir las
denuncias sobre el tema (Torres, 2004: 3).
Aunque la sanción de una normativa específica fue impulsada y celebrada por las
organizaciones de la sociedad civil, se sostuvo desde un principio que no resultaba
suficiente para garantizar su efectivo ejercicio.

Se ha insistido en la necesidad, que compartimos, de contar con

una ley que regule este derecho, pero no podemos dejar de
mencionar que, por más normas que hayan y prevean el libre
acceso a la información, deben existir paralelamente medios y
mecanismos de archivo idóneos, la obligación de documentar
suficientemente la actividad administrativa, incorporando todo
lo que resulte de interés publico, y un conjunto de
procedimientos y cuestiones operativos que permitan hacer
efectivo tal derecho (Rajman Farah, s/d: 22-23).

En efecto, garantizar el acceso a la información implica generar condiciones culturales y

materiales para que existan procesos fluidos y constantes de sistematización de esta, así
como mecanismos para la recepción de los pedidos y la generación de respuestas. El
acceso a la información como material de política pública –una vez sancionada la
norma– requiere avanzar en una verdadera transformación de la administración. Durante
2005 y 2006, el CIPPEC realizó un monitoreo del cumplimiento del Decreto 1172/03 y
detectó algunos problemas importantes referidos, entre otras cosas, a los criterios y

74
En 2001, la Oficina Anticorrupción promovió la elaboración participada, junto con un conjunto
de organizaciones, de un proyecto de Ley de Acceso a la información pública, que fue
presentado en 2002 al Congreso y obtuvo media sanción de la Cámara de Diputados, pero
finalmente perdió estado parlamentario en 2005. Véase Arcidiácono y Ladisa (2005: 48-52).
 89

procedimientos para sistematizar la información, la difusión de los contenidos del

decreto y la capacitación de los funcionarios para la recepción de pedidos y la
elaboración de la información, así como al avance en la reglamentación de aspectos del
decreto como, por ejemplo, la recepción de denuncias (Braguinsky, 2007: 4-5).
Este conjunto de herramientas de incidencia se impuso como un horizonte y un estilo de
trabajo en la mayor parte de las ONG que en las últimas dos décadas abordaron directa
o tangencialmente el tema de la corrupción. Este es uno de los rasgos más novedosos de
intervención técnico-política, que estos actores de la sociedad civil han consolidado.

LITIGIO Y SEGUIMIENTO DE LAS CAUSAS JUDICIALES

La tarea de Poder Ciudadano –y del resto de las ONG que surgieron durante los años
noventa y principios de 2000– en materia de anticorrupción no estuvo centrada en la
recepción de denuncias ni tampoco en el litigio. Como señalamos, la idea de que la
corrupción es un fenómeno sistémico implicó para los expertos que la vía penal no fuera
el mecanismo adecuado para su control. Sin embargo, la denuncia penal no estuvo
ausente en las estrategias de tematización de la corrupción aunque esta tarea fue
encarada de modo aislado por profesionales del derecho. En ese sentido, algunos
abogados de renombre intervieron como denunciantes y su papel ha sido importante
dado que, en general, muchas investigaciones se iniciaron como consecuencia de los
escándalos, y no a la inversa (como en los casos europeos). Una figura emblemática es,
sin duda, la de Ricardo Monner Sans. Hijo de una familia de abogados notables y
hombres de letras, estudió derecho en la Universidad de Buenos Aires y se dedicó al
ejercicio liberal de la profesión, en en el estudio jurídico de su padre. Monner Sans
define su tarea como un “ejercicio político de la abogacía”. Reconoce que existe “un
papel de tipo político para cumplir: utilizar las herramientas del derecho en orden a
investigar la corrupción. […] Yo creo que hay una tarea democrática más allá del
dominio electoral”.
Desde mediados de los años ochenta, se ha dedicado a denunciar causas paradigmáticas,
en particular relacionadas con delitos en la administración pública, y se ha convertido en
 90

uno de los referentes del activismo judicial en temas de corrupción en el país. En los
últimos años, asumió la presidencia de la Asociación Civil Anticorrupción, y sucedió en
el cargo a su fundador, el ex fiscal Ricardo Molinas.
Como querellante en muchas de las causas y escándalos más resonantes de los años
noventa, tiene un dominio muy preciso de la relación entre delitos de corrupción y
justicia. En este sentido, sostiene que el fuero contencioso administrativo federal (aquel
en el que recaen las causas relacionadas con la administración pública) requiere trabajar
con un criterio de legitimación activa: “para ingresar en la causa usted tiene que
demostrar el interés particular”. Así, su participación ha implicado remontar las
dificultades que el art. 204 del Código Procesal Penal de la Nación acarrea para obtener
vistas de un expediente. “¿Cómo me informo del estado de las causas? Alguien de la
secretaría del juzgado me puede decir algo o los periodistas de judiciales se enteran de
las causas, porque tienen buena llegada con el juez o porque se trata de un juez que
quiere figurar” (Entrevista del autor al Dr. Ricardo Monner Sans, agosto de 2009). Al
mismo tiempo, mientras que las posibilidades de iniciar acciones judiciales y hacer
avanzar las causas durante los años noventa crecieron notablemente, la evaluación que
hace Monner Sans del tratamiento judicial de la corrupción dista de ser positiva.
En su vasta trayectoria como denunciante, Monner Sans se ha consolidado como un
referente, en particular para los medios de comunicación, a los que es invitado con
regularidad para explicar y analizar algunos casos de fuerte repercusión pública. De esa
manera, su papel se ha vinculado más con la denuncia pública que con el trabajo sobre
las causas judiciales.
Esa tarea, en cambio, ha sido intensamente sostenida por un grupo de ONG que
surgieron luego de la crisis de 2001. La ACIJ y el Centro de Investigación y Prevención
de la Criminalidad Económica (CIPCE) comenzaron a estudiar la eficacia de los
distintos organismos encargados de la investigación de los hechos de corrupción y en su
blog “Sin corrupción” compilan los resultados más importantes hasta el momento.
Estas iniciativas retoman la preocupación que surgió en relación con la respuesta
judicial a los casos de corrupción luego de los años noventa, y su intervención abarca al
menos cinco dimensiones centrales:
 91

1. lograr acceso a los expedientes a través del reconocimiento de las ONG o por
pedidos de información pública;
2. evaluar el estado de las causas, sus alcances y consecuencias principales;
3. ponderar las capacidades y limitaciones técnicas del sistema judicial para hacer
frente a esta problemática;
4. analizar el impacto económico de la corrupción a través de una sistematización
de la información contenida en las causas; y
5. trabajar en la recuperación para el Estado de los montos implicados en ellas.

En todas las líneas de trabajo, las organizaciones han logrado importantes resultados.75
En primer lugar, se consiguieron las primerasresoluciones judiciales que permiten a las
ONG tomar vista en los expedientes. Esto representa un cambio sustancial respecto de
la aplicación del art. 204 del Código Procesal Penal de la Nación en cuanto a que “el
sumario será siempre secreto para los extraños”. En segundo lugar, resultan muy
interesantes algunos datos que surgen del análisis de las causas: las penales contra
funcionarios públicos y grupos económicos tardan un promedio de catorce años en
llegar a juicio oral y se calcula que desde 1980 el Estado perdió alrededor de 10 000
millones de dólares en procedimientos que pocas veces llegan a término. Muchas causas
quedan varadas durante años en las instancias de investigación y muy pocas son
resueltas, mientras que el 20% de los expedientes se cierran por prescripción. Por otro
lado, durante 2009, de los doscientos siete juicios relacionados con delitos de
corrupción, sólo once fueron elevados a etapa oral y uno de ellos obtuvo condena. En
tercer lugar, surgen algunas hipótesis sobre las causas del mal desempeño judicial en
casos de corrupción: los informes señalan la mala formación técnica de los operadores
judiciales, la sobrecarga de los juzgados federales con causas menores, el mal
funcionamiento de los sorteos para la asignación de las causas a los juzgados y las
diferencias de penas según los sectores sociales involucrados, entre otras.
En este último tipo de actividades, en particular, y en el surgimiento de nuevas
organizaciones, en general, se aprecia un cambio de perspectiva respecto del trabajo
consolidado durante los años noventa. En algún sentido, estos últimos años han

75
Véanse Jorge (2009); ACIJ (2009; 2010a; 2010b y 2011) y ACIJ y UNCAC Coalition (2011).
 92

implicado una vuelta a la cuestión judicial, que aparecía en los años noventa pero
eclipsada por la mirada sistémica y centrada en la administración.

LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA, LA MORALIZACIÓN DE LA POLÍTICA Y EL CONTROL

EXPERTO DEL GOBIERNO

Nos interesamos hasta aquí por el trabajo de quienes comenzaron a especializarse y

difundir los temas de corrupción a través de estrategias diferentes y con resultados
diversos. En particular, reconstruimos los orígenes de Poder Ciudadano, fundación que
nucleó desde principios de los años noventa a quienes comenzaron una actividad
sistemática de difusión acerca de la existencia del problema y del trabajo experto más
importante en temas de corrupción.
Un elemento central para entender de qué modo se abrió paso una nueva perspectiva
sobre el problema de la corrupción es el cambio de la agenda regional a fines de los
años ochenta. En particular, la manera en la que procesos y decisiones de carácter
internacional contribuyeron a fijar la agenda de la región y permitieron la existencia de
fuentes de financiamiento para el desarrollo de organizaciones específicas. En algún
sentido, Poder Ciudadano se especializó en temas de corrupción gracias a esas fuentes
de financiamiento y, aunque sus intereses fueron siempre más amplios y sus líneas de
trabajo diversas, este fue el tema que posibilitó su desarrollo.
Al mismo tiempo, la consolidación de expertos en la materia también es un fenómeno
que debe ser vinculado con el progresivo desarrollo y ampliación de espacios de
circulación y actuación profesional, que tienen, como vimos, un fuerte componente
transnacional. La progresiva conformación de redes internacionales de expertos a partir
del intercambio de las experiencias nacionales, consolidado desde 1993 con la creación
de TI y la inclusión de la corrupción en la agenda de los organismos internacionales, es
un elemento que, sin duda, potenció la capacidad de incidencia en la medida que
permitió generar espacios de autonomía en el ámbito nacional e incluso herramientas
específicas para el trabajo profesional.
 93

En resumen, desde el punto de vista internacional, fue crucial el cambio de orientación

en la política exterior norteamericana y la consolidación y ampliación de los circuitos de
exportación de ideas –vía redes de expertos–. La posibilidad de hacer valer localmente
los contactos y la formación en ámbitos internacionales fue significativa como forma de
legitimación interna y como mecanismo para abrir líneas de financiamiento para las
propias actividades. Por último, la producción normativa en esos organismos y la puesta
en funcionamiento de redes de ONG con sede en países centrales completó el panorama
de incentivos para el desarrollo de tareas vinculadas a la problematización de la
corrupción.
La definición del problema y el interés de los actores se vieron fuertemente marcados
por los avatares de la política nacional. Las discusiones sobre el problema de la
corrupción permitieron darle continuidad a diversas preocupaciones que, desde el
ámbito del derecho, habían surgido respecto de la consolidación del régimen
democrático. La crisis del primer gobierno democrático invitó a algunos sectores
profesionales ligados a la actividad política a interesarse por nuevas formas de
participación no ligadas a los partidos.
En segundo lugar, la instrumentación de un programa de reformas neoliberales durante
el segundo gobierno democrático ocasionó que este tipo de actividad recibiera un fuerte
impulso. En principio, porque las reformas se fundamentaron en un discurso
anticorrupción y en una perspectiva administrativista que coincidía con los primeros
diagnósticos sobre el problema. Así, en consonancia con los éxitos de la política
económica, predominó una concepción tecnócrata del gobierno, contrapuesta a “la
política” desarrollada por los políticos.
De la mano de las actividades de difusión y del trabajo experto, se consolidó un nuevo
espacio de enunciación política, conformado por organizaciones que adquirieron la
capacidad de representar a la sociedad civil frente al sistema político y también de cara
a los medios de comunicación. El panorama de las organizaciones de la sociedad civil
interesadas en movilizarse por cuestiones de corrupción y transparencia no es, como
hemos visto, demasiado heterogéneo. El estilo profesional y especializado es
preponderante en ellas en sintonía con los discursos actuales sobre managment
 94

empresarial.76 Esa misma preeminencia es la que posibilita un diálogo fluido y una

circulación permanente entre el espacio de advocacy (sociedad civil) y otros ámbitos de
desarrollo profesional, como el Estado, las fundaciones donantes o los organismos
internacionales. Esa relación laxa –insistimos– entre roles y personas hace que el
diálogo entre instituciones sea cada vez más dinámico y fructífero, pero a riesgo de que
las especificidades de cada posición institucional tiendan a desvanecerse. Así, sociedad
civil, organismos internacionales, donantes y algunas agencias estatales parecen confluir
en la orientación de sus acciones.
En este punto, es necesario destacar el hecho de que la política nacional –y, en
particular, los cambios en el gobierno central– tiene un impacto directo en la dinámica y
los realineamientos que se producen en las organizaciones. Pese a definirse
principalmente como ámbitos apartidarios, la relación con el Estado y la política está
muy mediada por la evaluación y la relación con los distintos gobiernos. Del mismo
modo, podemos señalar que el vínculo con el mercado es igualmente ambiguo y
problemático, dado que estas organizaciones, por un lado, compiten por la obtención de
recursos para su subsistencia y, por otro, forman parte de un nuevo mercado profesional
en crecimiento. De todos modos, lo que ha primado ha sido un pasaje desde el
pluralismo político a una denuncia de la clase política y de la actividad política como
fuente de corrupción.
Para concluir esta primera parte, debemos señalar que la denuncia de la corrupción
como problema se sintetiza en un reclamo de remoralización de la actividad política y
de la función pública. La corrupción se refiere no sólo al problema de la ilegalidad en la
actividad de funcionarios públicos –algo que en los inicios tiene una importancia
sustantiva– sino, cada vez más, al de la ética de los políticos, su probidad y sus
cualidades morales personales.
La moralización de la política tiene como contracara el requisito de demostrar y, a
veces, sobreactuar el carácter moral del denunciante. Eso puede tener complicaciones
organizacionales, e incluso ser un flanco débil para que la denuncia y el escándalo

76
Boltanski y Chiapello (1999) realizaron un exhaustivo análisis de las transformaciones en los
puntos de vista de la literatura sobre management y sus implicancias entre la década del sesenta
y la del noventa. Véase, en particular, el capítulo 1.
 95

afecten a las propias organizaciones.77 La anticorrupción se vuelve una suerte de

apostolado y eso evidencia las contradicciones que produce un tipo de intervención por
parte de las organizaciones que es a todas luces política.
Ahí es cuando cobra relevancia el fomento de la transparencia como contracara del
problema de la corrupción. La transparencia tiene, en principio, un sentido de
democratización de la clase política en tanto que elite. Esto quiere decir, flexibilizar los
lazos de representación en sociedades complejas, incorporando un nuevo actor, que es la
sociedad civil como expresión de la ciudadanía organizada. De este modelo no resulta,
como vimos, un requerimiento de ampliación de la participación como recuperación de
la soberanía popular, sino que resulta en un control técnico o experto de las acciones de
gobierno.
Pese al trabajo técnico y el despliegue organizacional que permitieron darle forma y
contenido al problema de la corrupción, veremos que la corrupción se hace palpable y
visible en el escándalo, y que en ese contexto la figura del denunciante –judicial y
mediático– ocupa un lugar preponderante. De ese modo, los portavoces de la sociedad
civil, así como otros denunciantes célebres y autorizados, se convierten personalmente
en los cruzados de la transparencia ante la opinión pública. Esa figura, que tiende a
confluir con la del periodista de investigación, concentra, a título personal, las voces del
reclamo y la denuncia desdibujando, en alguna medida, los alcances y el impacto del
trabajo experto.

77
Al respecto, pueden mencionarse las denuncias de corrupción de las que fue objeto la propia
organización Poder Ciudadano en 2002, por parte de la revista TXT.
 96

3. El periodismo de investigación y la crítica de la actividad

política

Cuando los expertos hacen referencia al problema de la corrupción, suelen evocar a la

prensa y los escándalos. En efecto, durante los años noventa la actividad periodística
sufrió algunas transformaciones importantes y los periodistas se erigieron en un actor
político con capacidad para intervenir en los debates sobre la corrupción de una manera
novedosa.
Esa intervención de la prensa estuvo ligada también a la actividad de denuncia, pero no
de la corrupción como problema sino de casos concretos y específicos. Así, aparece un
segundo sentido de las denuncias, ligadas al tratamiento de casos, que son la fuente
principal de la que se nutrieron los escándalos de corrupción durante los años noventa.
La política democrática es naturalmente conflictiva, y las denuncias forman parte
rutinaria y cotidiana de la vida política. Sin embargo, los escándalos se caracterizan por
sacar a la política de su flujo cotidiano, por interrumpirlo. Esa interrupción está
vinculada principalmente al hecho de que ponen en cuestión y hasta podríamos decir
que suspenden los roles y estatus asignados a los actores políticos. Su potencial
degradante implica que nadie puede predecir si conservará el mismo lugar que tenía
cuando todo comenzó.
La década de 1990 instaló los escándalos de corrupción como un elemento recurrente de
la política democrática. Ello se verifica tanto en el caso argentino como en otros países
latinoamericanos y europeos. Italia, Francia, España y Portugal (por citar los ejemplos
con mayor exposición) han sido sacudidos por sonados escándalos, que tuvieron un
fuerte impacto en la vida política. Algunos analistas señalan que esa década produjo, en
esos contextos, un importante reacomodamiento de la relación entre poder político y
sistema judicial (Briquet y Garraud, 2001; Adut, 2008). En efecto, investigaciones como
la de la tangente o Enron implicaron un intenso activismo por parte de magistrados, en
particular jueces de primera instancia, que llevaron adelante los procesos aun en contra
de las propias jerarquías judiciales (Adut, 2008: 129).
En nuestras latitudes, los casos de corrupción también han sido un rasgo distintivo del
funcionamiento político democrático, al punto que algunas presidencias del período han
quedado fuertemente asociadas y cuestionadas en virtud de la proliferación de este tipo
 97

de fenómenos. La creciente importancia de los escándalos ha sido ejemplificada, en

particular, por las acusaciones directas de la que fueron objeto los presidentes Carlos
Andrés Pérez en Venezuela, Fernando Collor en Brasil, Carlos Menem en la Argentina
y Alberto Fujimori en Perú, entre otros.78
A diferencia de los europeos, los escándalos latinoamericanos parecen sensiblemente
menos marcados por la actividad judicial, y usualmente suele evocarse la falta de
investigación, procesamiento y castigo a los involucrados. Aquí buscaremos analizar la
difusión de los escándalos de corrupción en función de la actividad central de los
actores políticos y periodísticos en la producción de esos fenómenos.
Antes de centrarnos en este punto, es menester realizar algunas aclaraciones
preliminares. Para explicar la multiplicación contemporánea de escándalos de
corrupción es inevitable pensar en, al menos, dos tipos de factores. En principio, los que
podríamos identificar como propios de la actividad periodística (al fin y al cabo, los
escándalos representan un fenómeno de opinión que tiene a los medios de comunicación
como ámbito privilegiado), por un lado, y los que refieren a transformaciones de la
actividad política, por otro. En relación con estos últimos, los análisis suelen considerar
algunos rasgos característicos de la política contemporánea que favorecen la producción
de escándalos de corrupción (Adut, 2008). Algunas tendencias generales hacia la
descentralización, en países con una tradición de un Estado nacional centralista (como
es el caso de Francia o la Argentina), han sido señaladas como un primer elemento a ser
tenido en cuenta. El achicamiento del poder reticular del Estado nacional abrió en
muchos casos la posibilidad de filtraciones a partir del conflicto entre jurisdicciones o
renglones de la administración.
En segundo lugar, los procesos de liberalización económica han contribuido, sin duda, a
generar un contexto de oportunidad para los escándalos. Tendremos ocasión de discutir
en detalle esta cuestión más adelante, pero podemos sostener que los procesos de
privatización modificaron el escenario político y la capacidad de intervención estatal, y
abrieron la posibilidad a conflictos, negocios y disputas que están en la base de los
escándalos de corrupción.

78
Weyland (1998), Blake y Morris (2009).
 98

En tercer lugar podríamos ubicar el cambio en la centralidad y organización de la

política partidaria, el debilitamiento de los discursos ideológicos tradicionales y la
conformación de coaliciones de gobierno cada vez más heterogéneas.
Por último, está el progresivo declive de la confianza en los gobernantes y dirigentes
políticos, que son percibidos como un estrato particular, escindido de los intereses de la
ciudadanía.
Para dar cuenta de como se organiza la denuncia periodística, es necesario analizar
brevemente las transformaciones de la profesión vinculadas al surgimiento y la
consolidación en el país del periodismo de investigación, una especialidad relacionada
en forma directa con la producción de denuncias y escándalos. Algunos elementos
permiten entender la constitución del periodismo de investigación como un campo
profesional, así como el papel clave de la corrupción como elemento de distinción entre
periodistas y políticos.
Sobre la base de esa primera descripción socioprofesional pasaremos a concentrarnos,
en el próximo capítulo, en una definición de la noción de escándalo y de sus principales
dimensiones de análisis. La segunda mitad de ese capítulo estará consagrada a un
análisis general de los escándalos de corrupción que se sucedieron a lo largo de los año
noventa para concluir reconstruyendo con mayor detalle tres escándalos emblemáticos
que nos permitirán observar nuestras dimensiones de análisis en funcionamiento.
El objetivo es dilucidar cuál fue el papel de la prensa en la definición pública del
problema de la corrupción y qué función desempeña la denuncia periodística en ese
proceso de puesta en forma. Los escándalos parecen operar como verdaderas pruebas de
legitimidad para dirimir la querella entre políticos, periodistas y otros actores
interesados. En este sentido, representan una arena en la que se disputa el estatus social
de los distintos personajes, en una dinámica que va de la consagración a la degradación.
Por otra parte, originan un mecanismo de estabilización del problema en la medida en
que ofrecen pruebas de realidad acerca del fenómeno. La lógica probatoria, inherente a
la tarea periodística de producción de denuncias, aporta documentos, testimonios y otros
elementos que transforman cualitativamente la denuncia, ubicándola en el nivel de un
escándalo, y eso termina por organizar una serie con una trama y un desarrollo
específicos.
 99

EL INTERÉS DE LA PRENSA EN LA CORRUPCIÓN

¿QUÉ ES EL PERIODISMO DE INVESTIGACIÓN?

Para comenzar, debemos preguntarnos cómo reconocen, caracterizan y describen el
periodismo de investigación los propios periodistas. Frente a este interrogante, nos
encontramos con una referencia obligada al caso Watergate en Estados Unidos, como
modelo de lo que implica el desarrollo de una investigación periodística y de los modos
y formas de su presentación pública, el escándalo.79
Los manuales de periodismo suelen ubicar como antecedente el trabajo de los cronistas
estadounidenses de principios de siglo XX,80 a lo cual se suma la trascendencia del
Watergate, que parece haber operado como mito dentro del campo periodístico, primero
en Estados Unidos y luego en otras latitudes (Schudson, 1995). Quienes han analizado
el auge del periodismo de investigación entre los años ochenta y noventa en los países
centrales señalan que es imposible desligar esa transformación de los cambios que se
operaron en el campo político en los distintos países. En particular, el borramiento de
las diferencias entre izquierda y derecha llevó a una creciente homogeneización de la
clase política, y al surgimiento de nuevos clivajes, desligados de las clásicas
distinciones ideológicas. Los análisis identifican un desplazamiento de la lucha política
hacia temas morales, y la moralidad de los hombres políticos deviene un tema en los
conflictos internos (Marchetti, 2002a: 31). En ese marco, el estatus moral de los
políticos comenzó a ser cuestionado y el periodismo comenzó a intervenir como un
actor fundamental en esa lucha por instalar un nombre.
Lo que plantea explícitamente el periodismo de investigación es la cuestión de la
independencia, y sobre esa base se afirma, en la medida en que las investigaciones
intervienen en la lucha política (y, por tanto, dan cuenta de cierta capacidad a resistir las

79
El caso Watergate reveló una maniobra de espionaje político en la campaña electoral de 1972,
luego de la cual Richard Nixon resultara electo presidente de los Estados Unidos. Un elemento
central de este caso, además de su atrapante intriga, es que su publicidad dio lugar a un
escándalo de proporciones, que terminó forzando la renuncia de Nixon en 1974.
80
La figura de los muckrakers es evocada como modelo de trabajo de campo y denuncia pública.
Véanse, entre otros, Rodríguez (1994), Gaines (1996), Chillón (1999), Santoro (2004).
 100

presiones). Sin embargo, es interesante analizar cuánto de ese trabajo periodístico

interviene en la producción de investigación y, en particular, de escándalos, y cuánto
proviene de otras esferas sociales que actúan a través de los periodistas (Marchetti,
2002b).
En todos los casos, entre 1980 y 2000, el periodismo de investigación se impuso como
un modo de consolidar un espacio de profesionalización, que puede entenderse como un
ejercicio de neutralidad en relación con las tomas de posición políticas –en los contextos
nacionales entre gobierno y oposición– y, a su vez, como un posicionamiento frente a la
clase política como un todo.
Se produce, entonces, cierto encolumnamiento del trabajo periodístico en torno del
modelo de la investigación periodística que tiende a erigirse en el modelo legítimo del
ejercicio de la profesión (Marchetti, 2002a: 36). De ese modo, la propia denominación
de “periodismo de investigación” se modifica y ensancha con el tiempo, para cubrir
desde la producción de los periodistas-escritores que trabajan a lo largo de muchos
meses o años sobre un tema, antes de producir un texto para los diarios o en formato
libro, hasta la tarea de los periodistas de redacción, que siguen un tema o un caso y que
intentan moldear la vertiginosa cobertura diaria con el formato de la investigación.
Por último, el periodismo de investigación operó como crítica interna de la prensa
escrita al ensanchamiento del campo periodístico producido por los medios
audiovisuales. “La constitución de esas nuevas posiciones puede ser, en parte,
comprendida como una respuesta de los títulos de la prensa escrita nacional a las
cadenas de radio y televisión, que vienen a amenazar su posición dominante en la
producción de la información” (Marchetti, 2002a: 37).
En la Argentina, el desarrollo de una verdadera especialización en investigación dentro
de la profesión es también un proceso reciente y variado. El periodismo de investigación
se cruza de manera solapada con el político y con la actividad de periodistas
prestigiosos, con firma, que se dedican –como parte de su trabajo– a elaborar y producir
denuncias.
 101

Desde el punto de vista profesional, los periodistas suelen definir al periodismo de

investigación como una tarea que presenta diferencias importantes respecto de la
actividad cotidiana que realizan otros colegas:81

a) en primer lugar, las tareas de investigación suponen una búsqueda sistemática y

metódica de información y construcción de un caso. En este sentido, son
similares a lo que implica el trabajo de investigación en ciencias sociales. “El
aspecto central del periodismo objetivo es lo que ha dado en llamarse la
‘sacralización de los hechos’, una reformulación brillante de los criterios de
verdad científica al contexto del periodismo que contribuyó a desplazar el
discurso moral e ideológico [periodismo de los notables]” (Muraro, 1997: 51);
b) en segundo lugar, este tipo de tareas recurre a un uso de las fuentes que apunta a
la búsqueda de pruebas. Si la tarea de investigación periodística supone
fundamentalmente develar y mostrar algo que se encontraba oculto o silenciado,
uno de los problemas más importantes es cómo demostrar que aquello que se
muestra es verdadero o, al menos, verosímil. Por este motivo, la investigación
requiere siempre producir pruebas (tema sobre el que volveremos en forma
recurrente);
c) es un tipo de tarea periodística que no sigue la actualidad sino que produce
actualidad. “El resultado de estas interacciones a través de los medios es que las
páginas de los diarios, los noticieros y los programas de opinión de radio y TV
dejan de ser los instrumentos de difusión del contenido de debates ocurridos en
otros ámbitos, para pasar a ser el lugar mismo donde ocurren” (Muraro, 1997:
78). Para lo que aquí nos interesa, basta señalar con que se orienta, entonces,
principalmente a la fijación de agenda, a través de una actividad de denuncia;

81
Para definiciones y caracterizaciones del periodismo de investigación remitimos a algunos
textos frecuentemente citados y mencionados por los propios periodistas: Gaines (1996),
Rodríguez (1994), Quesada (1997). Una discusión extensa del asunto desde el punto de vista de
la formación de periodistas en Martínez Pandiani (2004).
83
En sus testimonios, los periodistas mencionan publicaciones como la revista Humor (surgida
durante la dictadura y convertida en uno de los símbolos de la crítica política al régimen militar)
y semanarios como El Porteño o El Periodista, que se constituyeron en ámbitos de trabajo para
algunos periodistas políticos que habían sobrevivido a la dictadura y para jóvenes que
comenzaban su trabajo profesional.
 102

d) los periodistas de investigación son profesionales que poseen firma, al igual que,
por ejemplo, los columnistas o editorialistas, y a diferencia de los cronistas. Esto
implica que la producción de noticias tiene un impacto directo sobre el estatus
de la persona y no sólo sobre el medio que publica una determinada
información. Hay un rasgo importante de prestigio o de desprestigio individual
que aparece en el trabajo de investigación. Así lo relataba uno de nuestros
entrevistados: "Todo el tiempo están esperando que nos equivoquemos, nos pasa
desde hace años, y por eso también extremamos los mecanismos de chequeo y
no nos podemos dar el lujo de equivocarnos. Yo tuve en todos estos años treinta
y pico de juicios y no perdí ninguno. […] Porque es muy distinto, también,
quién escriba la nota; según quién la escriba le da más o menos peso. […] A mí
no me importa que me metan un juicio. No me van a desmentir como periodista
[…], porque conmigo tienen un problema y es que me respetan, entonces […],
me odian pero me respetan […]. Tienen que salir a responder algo sobre el
hecho, no sobre mí (entrevista con J., periodista, mayo 2008);
e) el horizonte de este tipo de trabajo es producir algún efecto; la investigación se
organiza en torno de la formulación de denuncias y estas aspiran a una
movilización moral del público o de la audiencia, y establecen criterios para su
éxito o fracaso. En este sentido, el éxito de la denuncia está directamente
vinculado a la producción y el desarrollo de escándalos.

Muchos de los textos significativos de la especialidad hacen particular hincapié en las

cualidades del periodista de investigación (Gaines, 1996). Entre ellas, un elemento
distintivo es la diferenciación y la actitud crítica ante los políticos. Su orientación
general es revelar aspectos de la vida pública que los dirigentes políticos preferirían
mantener bajo reserva. Esta forma de periodismo implica una competencia entre
periodistas y políticos por la conducción de la opinión pública (Muraro, 1997: 16).
Con todos estos rasgos y elementos distintivos, estamos en condiciones de sostener que
fue durante los años noventa cuando se consolidó la actividad del periodismo de
investigación en el país. Esa consolidación tuvo que ver decisivamente con la
consagración profesional de algunos periodistas provenientes de esta especialidad y con
la centralidad que adquirió este tipo de trabajo dentro del mundo periodístico.
 103

Aunque solemos encontrar una narración común de los orígenes y el auge del
periodismo de investigación en el país, al reconstruir la trayectoria de quienes son
reconocidos dentro y fuera de esa profesión constatamos que las lógicas de trabajo
suelen ser variadas y que lo que llamamos investigación periodística puede involucrar
apuestas profesionales muy distintas. Lo innegable es que los años noventa fueron un
momento muy próspero para el periodismo de investigación y que esa especialidad
adquirió prestigio y notoriedad al dedicarse a una temática en particular, la corrupción,
y a una actividad específica, la producción de escándalos.

EL AUGE DEL PERIODISMO DE INVESTIGACIÓN

Si la referencia al Watergate y el estilo del trabajo periodístico cultivado por el

Washington Post es ineludible para evocar la consolidación del periodismo de
investigación y sus rasgos principales en el ámbito internacional, en la Argentina sus
fuentes e inspiraciones resultan más difusas. Los orígenes y los hitos que constituyen el
desarrollo de la profesión no son unívocos.
Muchos periodistas evocan la figura del periodista y escritor Rodolfo Walsh como uno
de los precursores de la investigación periodística en el país y, fundamentalmente, sus
textos Operación Masacre, de 1957, y ¿Quién mató a Rosendo?, publicado en 1969.
Walsh fue, además, un convencido militante político y abogó por un vínculo estrecho
entre estas dos lógicas de intervención. En este sentido, su militancia así como el
cruento desenlace de su vida son muchas veces resaltados como símbolos del
compromiso y del riesgo que implica una labor periodística que se reivindica como
política y militante; otras veces, en cambio, son señalados como elementos en tensión
con la objetividad y el profesionalismo. “Con respecto a las notas de investigación,
nosotros retomamos una […] tradición de los sesenta, del periodismo de investigación
[…] de una manera más profesional y menos ideológica” (entrevista a J., periodista,
mayo de 2008).
De todos modos, las referencias más claras entre los periodistas consultados vinculan el
desarrollo y la consolidación del periodismo de investigación con los cambios que
sufrió la profesión desde 1983 en adelante.
 104

Durante los años ochenta, la investigación periodística tuvo un fuerte impulso ligada a
la crítica y la denuncia de los procedimientos y consecuencias de la dictadura militar.
Sin embargo, ese trabajo se encontraba confinado a algunos medios gráficos y a
intervenciones esporádicas de algunos periodistas que trataban temas específicos (la
guerra de Malvinas, los desaparecidos, la política económica de la dictadura, etc.).83 Al
mismo tiempo, en esos años comenzó a cobrar impulso uno de los ámbitos de desarrollo
del periodismo de investigación que se ampliaría fuertemente en la década siguiente.
Desde la transición democrática, comenzaron a publicarse y a tener buena repercusión
libros de investigación periodística, un género que si bien no era inédito en el país
nunca había tenido espacios de edición específicos ni había suscitado un interés editorial
mayor, ni tampoco gran expectativa por parte del público.
Así, en la década del ochenta se publicaron algunos títulos que tuvieron una buena
recepción y que abrieron el espacio para que se consolidara una colección dentro de una
de las editoriales más importantes del país, dedicada a este género de actualidad o de
investigación.

Que los periodistas busquen ampliar –prácticamente hasta el

infinito– el espacio propio de la escritura y los temas específicos
de investigación a través de libros no es un fenómeno
estrictamente nuevo […], pero, sin duda, a partir de la década de
1980 la costumbre se multiplicó y la oferta pasó de tendencia a
moda, de ejercicio personal a acontecimiento literario
(Ulanovsky, 1997: 283).

Desde los primeros años de la transición a la democracia se produjo un interés creciente

en las investigaciones periodísticas publicadas en formato libro. Comenzó a funcionar la
colección “Espejo de la Argentina” y los primeros títulos estuvieron vinculados a
investigaciones referidas a la guerra de Malvinas84 y a los crímenes de la dictadura.
Algunos de esos libros tuvieron mucha repercusión y así aparecieron algunas

84
La guerra, además de haber desencadenado el fin de la dictadura militar, representó uno de los
episodios menos decorosos en la historia del periodismo local. La cobertura de la guerra se
limitó a reproducir las informaciones falsas publicadas por el gobierno militar.
 105

investigaciones resonantes a fines de los años ochenta. Al respecto, decía uno de los
entrevistados: “Ahí no llegaban los dueños de los medios, ni llegaban los intereses, ni
los gobiernos, y uno tenía el tiempo y el desarrollo necesarios para contar lo que tenía
que contar. Para mí, el gran ejemplo es Robo para la corona de Horacio Verbitsky”
(entrevista a L., periodista, julio de 2006).
El gráfico 3.1. ilustra la cantidad de libros de este género editados entre 1984 y 2009. Si
en 1984 apenas 4 títulos habían sido publicados, ese número se eleva a 18 en 2001 y a
29 en 2009.

Gráfico 3.1. Cantidad de libros de investigación periodística publicados

(1984-2009)
35

30

25

20

15

10

0
1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Cámara Argentina del Libro.85

Durante los años noventa se produce un aumento sostenido de la publicación de

volúmenes de este tipo y, con altibajos, ese aumento se ha mantenido en los últimos

85
Los datos fueron obtenidos de los registros de ISBN que lleva la Cámara Argentina del Libro.
Se realizaron sucesivas búsquedas temáticas y se seleccionó un total de 233 títulos de las tres
editoriales más importantes dedicadas a la publicación de este tipo de textos.
 106

años. Si dividimos la edición en tres períodos sucesivos, antes, durante y después de los
noventa, resulta muy clara la expansión que ha experimentado.

Cuadro 3.1. Cantidad, porcentaje y promedio de libros de investigación

periodística editados por año entre 1984 y 2009
Promedio
Cantidad Porcentaje
por añ o
198 4-198 9 16 6,9% 2,7
199 0-200 1 12 0 51,5% 10,0
200 2-200 9 97 41,6% 12,1
Total 23 3 100,0% 9,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Cámara Argentina del Libro.

Podemos hablar, en consecuencia, de una verdadera consolidación del género

investigación periodística dentro del mundo editorial argentino en las últimas décadas.
Es necesario considerar, sin embargo, que dentro del rótulo de investigación periodística
suelen publicarse también textos que provienen de géneros lindantes o simplemente
diferentes. Es el caso, por un lado, de los libros de actualidad, producidos por actores
relevantes o protagonistas, cuyo tono es más bien testimonial y, por otro lado, la
divulgación histórica, cuyo interés ha crecido en forma notable.86
Si bien no pudimos acceder a datos sistemáticos sobre la cantidad de ejemplares
editados ni tampoco a datos sobre las ventas, muchos de estos títulos son mencionados
por las editoriales y los propios periodistas como verdaderos best-sellers. Algunas
crónicas indican que los libros de Horacio Verbitsky y de Luis Majul, por ejemplo, se
encuentran entre los más vendidos de las últimas décadas, con cifras que orillan los
200 000 o los 250 000 ejemplares en varias ediciones sucesivas (Ulanovsky, 1997).

Después de este boom, los dueños de los medios y todos los

diarios en general se empezaron a dar cuenta de que contar la
verdad no solamente era muy bueno desde el punto de vista de
la calidad de los medios, porque aportaba credibilidad y la gente

86
Para un análisis del desarrollo y recepción de este último género, ver: Semán (2006).
 107

lo demandaba mucho, sino que era un buen negocio porque se

vendían más diarios, los oyentes escuchaban más radio, se veía
más televisión (entrevista a L., periodista, julio de 2006).

En términos de las transformaciones del campo periodístico, este creciente interés en el

producto de la investigación estuvo acompañado por dos cambios significativos. El
primero es más difuso y está ligado al estilo de trabajo periodístico, y el segundo es una
transformación de la estructura económica y organizativa de los medios de
comunicación en general.
Desde el punto de vista de la transformación de la actividad periodística, el cambio más
significativo se produjo en la prensa gráfica hacia finales de la década de 1980. En 1987
se fundó el diario Página/12, que inauguró un estilo de trabajo profesional. Fue un lugar
para la formación de nuevas generaciones de periodistas, un ámbito en el que se
incorporó la investigación como un ejercicio sistemático y la publicación de sus
resultados como un riesgo permanente.
El periodista Jorge Lanata, director del diario desde su fundación hasta 1994, relata en
estos términos sus comienzos:

Página nace el 26 de mayo del 87, y de alguna manera une dos

generaciones de periodistas que no habían sido oídos porque
habían estado separados por la dictadura: la mía –yo en ese
momento tenía 26 años, era un chico– y la de los que yo había
leído cuando era chico y que no había conocido porque estaban
fuera del país, [Eduardo] Galeano, [Osvaldo] Soriano, [Horacio]
Verbitsky (entrevista con el autor, 2008).

En Página/12 comenzaron a funcionar equipos de periodistas que trabajaban diversos

temas sin limitarse a la agenda de la información cotidiana. El diario se orientó, en este
sentido, a generar su propia información más allá de la crónica diaria.
El diario tuvo mucha repercusión porque implicó que algunas noticias, en particular las
relacionadas con los crímenes de la dictadura y la violación de derechos humanos,
fueran tratadas en forma sistemática y constante, sustrayéndose a la lógica con la que
 108

operaban los diarios más tradicionales, circunscriptos a la crónica de los hechos del día
anterior. Página/12 proveyó un nuevo modo de concebir las primicias, como producto
de la labor de los periodistas y como consecuencia de la vocación del diario por fijar la
agenda.
Por otro lado, produjo también algunas transformaciones en el género del periodismo
gráfico, al introducir algunos cambios en el estilo y el tono de presentación de la
información que contribuyeron a que el producto fuera percibido por un creciente
número de lectores como algo novedoso.

Creo que Página inventó algunas cosas, pero no específicamente

con respecto al tema de investigación. Creo que desarrollamos
mucho un concepto que aún hoy mantenemos y que tiene que
ver con las posibilidades de renovación de las formas, sin que el
contenido se altere, cómo meter reacciones humanas a la
comunicación tradicional periodista-lector sin que eso afecte la
verosimilitud del contenido, la seriedad del contenido […]. La
volanta siempre es aséptica e informativa, y el título es el
comentario del lector frente a la noticia que aparece en la
volanta (entrevista a J., periodista, mayo de 2008).

Las innovaciones producidas por el nuevo periódico fueron acompañadas, algunos años
después de su creación, por el éxito editorial de las primeras denuncias e investigaciones
de corrupción generadas por el propio diario.

Creo que en ese momento había una competencia de los medios

por todo el tema Swiftgate que le permitió a Página/12 pegar un
salto en la cantidad de lectores, y nadie quería perder lectores en
ese momento […]. La competencia fue fundamental (entrevista
a D., periodista, diciembre de 2006).
 109

En pocos años, Página/12 se transformó en el tercer diario a nivel nacional, con ventas
que crecieron de 30 000 ejemplares a 100 000.87 En cuanto al segundo aspecto, es
necesario considerar algunas transformaciones en la profesión periodística y en los
medios de comunicación en general, que aquí mencionaremos pero que exceden
ampliamente nuestro tema de estudio. Podemos sostener al respecto que la
consolidación del periodismo de investigación se produce en un momento en que los
medios de comunicación modifican de manera sustancial su estructura económica y
organizativa; con la privatización de los principales canales de televisión y emisoras de
radio a comienzos de los noventa se desarrollan rápidamente grupos de empresas que
aglutinan diferentes medios. Comienzan a existir y a expandirse los multimedios.
“Algunos les dicen ’multimedios‘; otros, más enojosamentente, lo llaman “monopolio”,
pero la aceptación más moderna y en boga es la de “holding”. Esta palabra alude
básicamente a una empresa que tiene en sus manos diversos medios de comunicación y
vinculaciones con otras áreas de interés no necesariamente ligadas con el negocio de la
comunicación” (Ulanovsky, 1997: 388). Al respecto, Mastrini y Becerra sostienen que

una de las características distintivas de la llamada revolución en

las comunicaciones producida en los últimos años del siglo XX
es la alteración de lógicas de acción y funcionamiento de las
principales industrias y la consecuente modificación de los roles
y perfiles de los actores protagonistas de este proceso. En
América Latina esta tendencia es complementada por la
concentración de los mercados informacionales, cuyos actores
fundamentales son los grupos de mayor envergadura de la
región y su alianza con los principales grupos globales (2001:
1).

La expansión de la inversión privada en los medios de comunicación generó el espacio

para el desarrollo de un periodismo no comprometido en términos económicos ni
políticos respecto de los gobiernos, y crecientemente ajustado a las lógicas del mercado.

87
Agencia La Vaca, 3/3/2005.
 110

Las ventas comenzaron a ser, a lo largo de la década, un criterio importante, en

particular para la prensa gráfica. Muchos de los análisis que en esa época intentaron dar
cuenta de las transformaciones en los medios y su vínculo con la política señalaban la
importancia de algunos de estos factores ligados a la privatización, la nacionalización y
la ampliación del ámbito de la comunicación (Landi, 1992; Muraro, 1991 y 1997).
Al mismo tiempo, encontramos también que por esos años los actores políticos
comienzan a tener mayor interés en los medios de comunicación, que empiezan a
convertirse en uno de los escenarios ineludibles del trabajo proselitista y de
comunicación del gobierno y la oposición. El crecimiento de un electorado menos atado
a las tradiciones partidarias –en los grandes centros urbanos del país– generó incentivos
para salir a captar votos y conseguir apoyo en ámbitos menos tradicionales, como los
diarios, las radios y los canales de televisión (Torre, 2003; Vommaro, 2008: cap. 3).

No se estará lidiando con una sola plaga sino con dos, que, si
bien son diferentes, se retroalimentan. La primera de ellas, la
videopolítica, corresponde a algo que hacen los políticos con los
medios, en tanto que la segunda –el periodismo de
investigación– es algo que los medios hacen con los políticos
(Muraro, 1997: 12-13).

Desde el punto de vista periodístico, los años noventa implicaron fundamentalmente

una ampliación y una diversificación de las oportunidades profesionales. De manera
significativa, esa ampliación estuvo ligada a las repercusiones y buena aceptación de las
investigaciones. A decir verdad, el alcance del término periodismo de investigación se
ensanchó cada vez más hasta denotar la actividad de producción de denuncias. Esto
quiere decir, una actividad de producción de primicias mediante la revelación de datos o
información ocultos y, en general, el aporte de pruebas, pero no necesariamente el
producto de una investigación sistemática y de largo plazo sino, más bien, hechos
puntuales y de alto impacto.
En ese contexto, la investigación periodística comenzó a parecerse cada vez más a un
trabajo de producción de denuncias orientadas al desencadenamiento de escándalos.
 111

Primó, quizá, una lógica comercial marcada por la búsqueda de impacto y de ventas; lo
que un conocido periodista denominó como el “negocio de la verdad”.
El periodismo de investigación avanzó de los diarios y los libros hacia la radio y la
televisión, favorecido por el desarrollo de las nuevas empresas de multimedios.

La relación entre los diarios, las radios y los canales de

televisión pertenecientes a una misma empresa creó una suerte
de sinergia, de círculo de la información que permite a los
programas de televisión y de radio retomar las noticias
aparecidas en los diarios y a estos últimos, hacer de los
acontecimientos televisivos las noticias del día siguiente
(Vommaro, 2008: 141).

En términos más específicos, la producción de denuncias periodísticas se concentró

cada vez más en revistas semanales y en secciones de los noticieros televisivos, que, con
el correr de los años, muchas veces se convirtieron directamente en programas. Del
primer caso, uno de los ejemplos más emblemáticos es la revista Noticias. Por sus
páginas, y en particular por su tapa, circuló buena parte de las investigaciones y los
escándalos de la década (Ulanovsky, 1997: 358-359). En el segundo caso, uno de los
primeros89 y más ambiciosos programas televisivos de investigación periodística fue sin
duda Telenoche Investiga. Creado en 1994 como una sección del noticiero central de
Canal 13, el segmento presentaba casos de manera compactada, con testimonios y la
incorporación de una herramienta nueva para este tipo de trabajo: la cámara oculta. De
la mano de esta herramienta, las investigaciones tuvieron mucha repercusión, a tal punto
que Telenoche Investiga se convirtió en el año 2000 en un programa independiente y
permaneció como tal hasta 2007, momento en que volvió a incorporarse al reporte
diario de noticias.

89
Entre 1992 y 1994 se emitió por Telefé el programa Edición Plus, dedicado a la difusión de
investigaciones periodísticas. Aunque este tuvo mucha audiencia y buena recepción, Telenoche
Investiga logró mayor duración e impacto gracias a la inclusión de nuevas herramientas para la
producción de denuncias.
 112

Ese formato de denuncia televisiva tuvo amplia repercusión y puso a los periodistas en
posición no sólo de buscar pruebas sino de producirlas. Junto con los documentos o los
testimonios, las grabaciones con cámara oculta producían verdadera evidencia que
incluso obligaban a una inmediata intervención del Poder Judicial. Jueces y fiscales
solían reaccionar frente a la emisión de este tipo de documentos y solicitaban el material
para ser incorporado a las causas o las investigaciones. La utilización de esta técnica en
la denuncia periodística contribuyó a ampliar el debate sobre el estatus de esas
denuncias en relación con el trabajo judicial. Juan Miceli, uno de los conductores de
Telenoche Investiga, dijo en uno de los momentos de apogeo del programa:

La Justicia ocupará el lugar que puede y nosotros también.

Como la justicia está devaluada, es lógico que la gente nos vea
cumpliendo ese rol. Pero nosotros no tenemos la autorización
para realizar un allanamiento o para obligar a alguien a dar un
testimonio. Obviamente que nos pone contentos que una
investigación sea tomada por la Justicia para iniciar una
demanda. Pero no venimos a reemplazar a la Justicia. Aunque la
recepción que el público hace del programa es inmanejable.90

El proceso de legitimación del periodismo a través de la denuncia se consolida,

entonces, a partir de una vocación por representar el interés general en detrimento,
principalmente, de otros actores de carácter institucional. Este elemento común no debe,
sin embargo, hacernos perder de vista las complejidades internas que muestra el propio
ejercicio de la especialidad.
Para concluir esta somera descripción de las transformaciones asociadas al auge y
consolidación del periodismo de investigación en la Argentina es necesario señalar que
el ejercicio de la especialidad es percibido de manera diferente por los propios
periodistas. No existe una sola orientación del periodismo de investigación sino que, por
el contrario, pueden identificarse al menos tres lógicas que coexisten en la práctica
periodística de manera combinada. Estas no posibilitan una clasificación exhaustiva de

90
Clarín, 27/6/2001.
 113

los distintos periodistas de investigación, pero permiten entender los valores que estos
movilizan alternativamente para explicar y justificar sus prácticas profesionales, como
así también para diferenciarse, en algunos casos, de sus colegas.
La verdadera esencia, fuente y fundamento del periodismo de investigación no tiene una
única razón de ser sino que, como dijimos, puede ser organizada en virtud de tres
orientaciones principales.

TRES LÓGICAS DEL EJERCICIO DEL PERIODISMO DE INVESTIGACIÓN

• La apuesta profesional: en esta lógica de diferenciación priman los aspectos

profesionales vinculados al valor de la objetividad y la independencia. El
periodista se define a sí mismo a partir de sus virtudes en el desarrollo de las
tareas de investigación como lo podría hacer un buen detective. Debe estar
menos comprometido con lo que se hace con su investigación que con la
investigación en sí. La medida de su trabajo es el reconocimiento del público y
de sus colegas. El respeto y la capacidad de influencia dentro del medio
profesional y en la esfera pública. Un periodista no debe ceder tampoco ante la
tentación del dinero o la presión de sus patrones. El periodismo es, en sus
fuentes, una profesión liberal.
• La apuesta estético-comercial: aquí se destaca fundamentalmente la cuestión de
las ventas y el entretenimiento y el interés del público. Esta lógica pone
particular cuidado en las formas, porque se reivindica el trabajo periodístico en
su vínculo con la escritura y la producción literaria. En su cercanía con el arte,
un aspecto fundamental del trabajo periodístico es su puesta en forma, la
presentación de los resultados, porque las investigaciones son también obras o
productos que se completan con el juicio y la aceptación del público. Al mismo
tiempo, se destaca la existencia de una relación directa entre el trabajo
periodístico y las reglas del mercado. Hay que tener en cuenta que el trabajo
 114

periodístico siempre requiere un esfuerzo de producción y que ese esfuerzo debe

estar destinado a captar la atención de la audiencia. Sin audiencia, sin público,
no hay ejercicio profesional. Una investigación puede ser buena pero, además,
hay que saber narrarla, presentarla de manera adecuada para que sea recibida por
determinado tipo de público.
• La apuesta política: el periodismo es una forma de intervención pública que
requiere responsabilidad y compromiso. El profesional no puede ampararse en la
neutralidad valorativa para el desarrollo de su tarea porque tiene un compromiso
como ciudadano o como militante que excede el ámbito profesional en el que se
desarrolla. La ideología –los valores, la convicción– y el posicionamiento del
periodista con respecto a algún proyecto político son centrales para entender la
actividad profesional y su interés primordial. Desde este punto de vista, el poder
de los medios de comunicación y su concepción como una arena primordial de
la lucha política son centrales. Una ponderación especial tiene el impacto de la
información y, por ende, la dimensión pedagógica de la actividad profesional
(generar conciencia, educar al ciudadano, etc.).92

Hemos identificado los principales rasgos que los periodistas utilizan para diferenciar la
investigación de otras formas de la actividad periodística. También exploramos cómo
esa especialidad fue ganando espacios hasta consolidarse como una orientación
profesional de prestigio. Seguir la ampliación de las oportunidades profesionales nos
permitió entender mejor el auge y la consolidación del periodismo de investigación y
también cuáles fueron sus cambios más importantes desde una primera versión más
purista y exigente de la práctica profesional y la intervención política hacia la
multiplicación de los espacios de denuncia con una perspectiva más centrada en el
rendimiento comercial.

92
El testimonio de Miriam Lewin permite entender la diferenciación desde el punto de vista del
compromiso político: “Supongo que viviría más tranquila si fuese secretaria trilingüe o algo por
el estilo. Siempre me preocupó la justicia: no el sistema judicial. Por eso milité en los años
setenta, y estuve desaparecida. Tiene que ver con un compromiso social que va más allá de un
trabajo. Me lo tomo de otra manera, no lo hago por un sueldo. Es una vocación” (Pandiani,
2004).
 115

En esta breve revisión de las transformaciones de la actividad periodística, señalamos

asimismo que el periodismo de investigación contribuyó en las últimas décadas a un
proceso más general de diferenciación e independencia respecto de la actividad política
partidaria y que en ese proceso pueden leerse también distintas lógicas de intervención
de los periodistas, que son significativas para decodificar cómo es concebida y realizada
la actividad de denuncia. En el próximo capítulo, veremos al periodismo de
investigación en acción, y analizaremos la progresiva expansión de los escándalos de
corrupción como un género destacado en la prensa escrita y como un ámbito de
desarrollo para la consolidación de la actividad de los periodistas de investigación.
 116

4. Escándalos de corrupción en la prensa nacional

Para comprender la multiplicación de casos resonantes de corrupción en la prensa es

necesario revisar las transformaciones experimentadas por la actividad periodística, ya
que los escándalos son, en parte, un fenómeno ligado a los medios de comunicación.
Los escándalos son el ámbito propicio para analizar el cruce entre la actividad
periodística de denuncia y la corrupción como problema, ya que conforman escenarios
de interacción entre los diferentes actores, en los cuales los periodistas se mueven con el
privilegio que les brinda ser los artífices del trabajo de producción, al menos de las
denuncias que suelen desencadenar este tipo de fenómenos comunicativos tan
particulares.
En ese marco, nuestro objetivo es avanzar en la respuesta a algunos interrogantes
específicos que se plantean en el análisis de los escándalos de corrupción: ¿qué tipos de
denunciantes y denunciados predominaron en los años noventa? ¿Qué consecuencias
produjeron en dichas figuras? ¿Hasta qué punto la multiplicación de escándalos de
corrupción implicó la fijación de nuevos estándares morales para el desarrollo de la
actividad política profesional?
Para ello, dedicaremos cierto espacio a la conceptualización de la noción de escándalo,
un objeto cuyos límites no son evidentes, sino más bien problemáticos, pero que
constituye un campo de trabajo sumamente fértil para el análisis de la corrupción como
problema público.

LOS ESCÁNDALOS COMO OBJETO DE INVESTIGACIÓN

En el espacio en que se entrecruzan la problematización de la corrupción con la

actividad periodística, se trata de observar el modo en el que fueron multiplicándose los
escándalos de corrupción durante los años noventa y de analizar las especificidades que
presentaron.
Un primer problema a considerar es qué se entiende por escándalo y, al mismo tiempo,
qué elementos son importantes para el análisis de este tipo de fenómenos. Partimos de
 117

una primera distinción entre escándalos y denuncias. Para una sociología de los
problemas públicos, la actividad de denuncia es fundamental para entender los procesos
que llevan a la definición de un problema determinado. Por ello, cabe diferenciar, por
un lado, la actividad de denuncia de un problema (aquella que ligamos a la tarea de los
expertos) y, por otro lado, la denuncia de casos de corrupción propiamente dichos. En
este segundo aspecto la actividad periodística resulta fundamental como medio y
mecanismo para la preparación, construcción y/o difusión de las denuncias.
Como vimos, el periodismo de investigación se organizó en las últimas décadas como
un espacio profesional para la producción de denuncias en un sentido amplio. Trabajar
sobre los escándalos de corrupción nos permitirá dar cuenta de esa actividad durante los
años noventa. De esta manera, es posible analizar quiénes se constituyen en
denunciantes, qué tipo de hechos son denunciados y cómo es calificada la persona o
figura denunciada, elementos todos que hacen a la labor periodística de configuración
de las denuncias. Al mismo tiempo, todos esos elementos se comprenden mejor cuando
observamos que las denuncias forman parte de o dan lugar a escándalos, y que estos
forman una serie.
Producir las denuncias implica algunos elementos específicos en términos de la lógica
periodística y, además, supone anticipar las condiciones que harán de la denuncia un
material que aspira a calificar como desencadenante de un escándalo. Así, las denuncias
no sólo forman parte de los escándalos sino que suelen ser el mecanismo principal que
los desencadena o desata, aunque ese no sea siempre el caso.
La pregunta, entonces, es qué más hace falta –además de una denuncia– para que se
produzca un escándalo. Algunos estudios contemporáneos sostienen que el término
escándalo “se refiere a las acciones o eventos que implican ciertos tipos de
transgresiones que se hacen conocer frente a otros y que son lo suficientemente serias
como para provocar una respuesta pública” (Thompson, 2002: 106). Es decir que el
escándalo implica una forma particular de movilización de la indignación moral y el
ejercicio de la denuncia en público, y puede ser comprendido dentro de la trama de la
conspiración, la alianza secreta en pos de un interés particular allí donde sólo debería
existir acuerdo en virtud del bien común (Boltanski, 1990: 31).
La relación entre lo particular y lo general aparece, entonces, como el tema central. En
esta línea de reflexión, podemos afirmar que el escándalo es una acusación pública que
 118

conduce o implica un castigo para el acusado, que es reconocido como legítimo y de-
seable. “Aquí, la comunidad de juicio aparece, al menos en público, perfectamente
unida en la acusación y ella encuentra una satisfacción colectiva en el castigo, mientras
que el acusado jamás encuentra a alguien capaz de tomar su defensa en público”
(Lemieux, 2007: 367; todas las traducciones de este texto me pertenecen).
El escándalo puede ser analizado comparándolo con el rumor, que representa otra forma
de manifestación de la indignación moral en situaciones que implican la condena de
actos de transgresión.93 Una serie de rasgos particulares corresponden, desde este punto
de vista, a la forma del escándalo; a saber: “intensidad y espontaneidad de la
indignación; voluntad de castigo rápido; esfuerzo común por restaurar el orden social
que fue lesionado” (Lemieux, 2007: 372).94 Por el contrario, el rumor representa una
forma trunca de acusación pública, que permite el desarrollo de cierto tipo de tolerancia
a la falta. Las figuras del acusador y el acusado están presentes en el rumor, pero, en
comparación con los escándalos, esta forma implica menos costos y consecuencias para
los implicados. La transformación del rumor en escándalo suele reposar, entonces, en la
apelación a una autoridad, que en virtud de la denuncia pública se ve obligada a
intervenir en una situación que quizá hasta ese momento implicaba una transgresión,
pero una transgresión tolerada (Lemieux, 2007: 388).95
Los escándalos también se definen por cierto rasgo o carácter episódico, ya que se
sostienen por la novedad; de otro modo, tienden a diluirse. Sin embargo, es importante
considerar que una vez que existen, que han hecho su aparición, pueden permanecer en

93
Los estudios sobre escándalos en la sociología francesa actual suelen distinguir este tipo de
fenómenos del rumor, pero también de lo que denominan la forma affaire. Este término es
utilizado de modo recurrente en la sociología francesa y su sentido no es ajeno a nuestro medio
intelectual. Sin embargo, en Francia la palabra tiene además un uso frecuente en el lenguaje
ordinario y en la jerga política. Ello lo vuelve más interesante para el análisis de fenómenos
sociales y políticos en esos contextos y mucho menos para nuestra realidad o la de la cultura
sajona, donde el término no tiene un uso equivalente. En nuestro medio, la palabra “escándalo”
tiene una aplicación equivalente a la de affaire y consideramos, por ello, que puede ser utilizada
de modo indistinto, al menos para los fines de este trabajo. Sobre la historia de la noción de
affaire en su uso académico, social y político en Francia, véanse Boltanski, Claverie y
Offenstadt (2007), y el citado trabajo de C. Lemieux (2007).
94
Véanse, en este mismo sentido, los trabajos de Claverie (1992, 1994 y 1998) y Boltanski (1990).
95
Esta definición supone un uso diferente del propuesto en el análisis de Emilio de Ípola sobre los
rumores carcelarios; véase De Ípola (2005). En efecto, el término “rumor” tiene en español dos
acepciones: como noticia vaga y no confirmada que circula entre la gente y como forma
solapada de crítica. Este segundo sentido es el que recuperamos en este texto.
 119

un estado de latencia hasta que se activan por una nueva noticia. Por orto lado, aunque
la mayor parte de los estudios y definiciones hacen hincapié en un análisis de su
dimensión episódica, nuestro interés se focaliza en un aspecto distinto y
complementario, vinculado con cómo se organizan los distintos tipos de escándalos y
cómo tienden a reproducirse y multiplicarse en determinados contextos. Ello habilita a
pensarlos y analizarlos como una serie.
Los escándalos de corrupción de los años noventa forman una serie configurada por
ciertas referencias cruzadas, por la emergencia de hitos –que organizan temporal y
narrativamente la serie– y por algunos rasgos comunes (personajes, hechos,
procedimientos, etc.), que son esgrimidos como medios de prueba de la existencia de un
problema. Todas esas dimensiones permiten entender por qué algunos escándalos son
hitos y por qué una vez que la serie se agota esas mismas transgresiones dejan de
constituir una materia fértil para la producción de otros escándalos.
El análisis de estos escándalos en serie nos permitirá develar la progresiva
consolidación en el país de los nuevos estándares morales para la evaluación de la
actividad política (Fréderic, 2004).96 En este sentido, sus efectos potenciales tienen que
ser revisados atentos, por un lado, a las expectativas que promueven sobre el significado
del buen comportamiento de los políticos y, por otro lado, a los nuevos actores capaces
de enjuiciar dicha actividad: periodistas y profesionales del derecho.

LAS DIMENSIONES DE ANÁLISIS DE LOS ESCÁNDALOS DE CORRUPCIÓN

96
Al analizar las implicancias de un escándalo de corrupción en la política de un municipio del
Gran Buenos Aires, Fréderic sostiene que una cuestión central es “cómo se asocia al escándalo
la intervención de la justicia sobre la política […] propongo entender ‘el avance de la justicia’ en
términos de la emergencia de un estándar judicial de evaluación moral del comportamiento que,
al dirimir la sucesión o crecimiento político en un nuevo sentido, fuerza la tendencia a la
‘desmoralización de la política’. […] De este modo, las demandas de ‘transparencia de la
política’ pueden entenderse como la aplicación de un estándar de evaluación no política a
relaciones íntimas habitualmente evaluadas por los estándares propios de la trastienda. Entonces,
la política se vuelve ‘transparente’ a formas de comprensión moral públicas ajenas a ella,
propias de otras esferas” (Fréderic, 2004: 220, 222).
 120

Con el objetivo de sistematizar la indagación sobre los escándalos de corrupción,

introduciremos una serie de dimensiones de análisis para mejorar la comprensión de
este tipo de fenómenos. Como vimos, no toda denuncia se convierte en un escándalo y
para que estos se produzcan deben estar presentes algunos elementos adicionales:

f) transgresión
g) publicidad
h) controversia
i) degradación
j) pruebas

TRANSGRESIÓN

Una primera característica que permite identificar un escándalo es que en ellos

interviene siempre la referencia a una o varias normas sociales que han sido violadas; es
decir, un escándalo remite a actos no conformes a un sistema particular de normas
(Becker, 1985: 48). La transgresión de una norma resulta algo constitutivo a la
definición pues se trata principalmente de la dimensión moral involucrada en todo
escándalo. La indignación es comprensible con relación al sentido moral que ha sido
ofendido y que, como es evidente, puede tener un correlato jurídico directo, o no. Los
escándalos suelen desencadenarse merced a la denuncia de cierto tipo de
comportamientos que ofenden la moral del denunciante o de una determinada
comunidad de la que el denunciante es parte o de la cual se erige en representante o
portavoz.
Al mismo tiempo, los escándalos suelen nutrirse de las zonas grises, es decir, de cierta
ambigüedad o vaguedad moral que habilita una controversia –veremos más adelante–
sobre la vigencia o no de ciertos valores. Precisamente, los escándalos suelen involucrar
una retórica de la decadencia de los valores y los comportamientos dignos o rectos y es
sobre ese aspecto que suelen versar las argumentaciones y caracterizaciones de los
personajes de un escándalo. En este sentido, en el desarrollo de un escándalo es muy
importante no sólo demostrar el estatus moralmente degradado del denunciado –como
delincuente, corrupto, inmoral, etc.– sino también resaltar la moralidad del denunciante,
 121

o de la colectividad. Este pone en juego también su estatus moral –que puede ser
definido en términos, por ejemplo, de su credibilidad– cuando decide intervenir en un
escándalo y no es ajeno, por tanto, a que su propia conducta de denunciante pueda ser
enjuiciada como parte del proceso.
El desarrollo de los escándalos se vincula, entonces, con el problema de la relación de
los personajes involucrados con determinadas normas, y a ellas se refieren también
quienes forman parte en tanto espectadores, como audiencia de un escándalo. El público
de un escándalo interviene, asimismo, en el enjuiciamiento moral de las conductas que
el hecho propone y ello puede verificarse en las repercusiones que tiene (ventas de
diarios, audiencia de programas, etc.) o en las movilizaciones que suscita (otras
denuncias similares, declaraciones públicas, etc.).
Como sostienen De Blic y Lemieux (2005), los escándalos son una manera de testear la
validez de determinados valores –su vigencia o su carácter obsoleto–. Por supuesto,
parte del problema consiste en detectar la complejidad que pueda presentar la cuestión
de la validez o no de una norma. El hecho de que determinadas conductas, por ejemplo,
no sean percibidas como un objeto de sanción no quiere decir que se acepten
públicamente. Muchas veces, por el contrario, su aceptación tienen un carácter
solapado; se parece más a la resignación o la tolerancia que a la aceptación lisa y llana.
Es por ello que también son importantes las estrategias de ocultamiento y develamiento
respecto de las conductas. A veces lo que escandaliza es el secreto y lo central del
escándalo es la publicidad; otras veces lo que ofende es la publicidad y aquello que se
sanciona o se denuncia es no haber mantenido ciertas prácticas en secreto.
Por tal motivo, podemos considerar, siguiendo a Becker, que

un acto sea desviado o no depende entonces de la forma en que

los otros reaccionan ante él […]. El simple hecho de que alguien
haya cometido una infracción a la regla no implica
necesariamente que los otros, aun sabiéndolo, respondan ante el
hecho consumado. (Y viceversa, el simple hecho de que alguien
no haya violado ninguna norma no implica que no sea tratado,
en ciertas circunstancias, como si lo hubiera hecho.) (Becker,
2009: 31).
 122

En este sentido, la transgresión constituye el punto de partida del análisis de los

escándalos, pero de ninguna manera resuelve el problema. La transgresión, lejos de ser
pensada como desviación, es decir, como la causa de los escándalos, más bien es un
indicador para analizar las tareas que determinados actores llevan adelante para aplicar
una norma y para sancionar a una persona o a un grupo, al ser identificados como
transgresores.97

PUBLICIDAD

Uno de los elementos quizá más evidentes que involucra la noción de escándalo es su
referencia directa a la publicidad. Los escándalos tienen un carácter eminentemente
revelador (De Blic y Lemieux, 2005), y ponen en conocimiento del público algo que,
por su carácter inmoral, era mantenido en las sombras.
Una de las dimensiones que dan fortaleza al escándalo es la publicidad. El solo hecho de
publicitar una conducta o situación –poniendo en juego el problema de la transgresión–
puede constituir el eje central de un escándalo. “Para convertirse en un escándalo, una
acción o un evento debe ser conocido por otros, o debe haber una creencia fuerte o
plausible de que este existió […], el escándalo es siempre, hasta cierto punto, un tema
‘público’” (Thompson, 2002: 109).
La publicidad incluye otro elemento importante y es la puesta en escena de los
escándalos. En efecto, el ámbito privilegiado en el que circulan los escándalos son los
medios masivos de comunicación (Thompson, 2002: 112). La actividad periodística está
directa o indirectamente entrecruzada con la producción de escándalos y ese proceso de
producción involucra el desarrollo de una estética del escándalo que les otorga ciertos
rasgos propios, peculiares y una temporalidad específica.
Cada escándalo tiene una trama en la que se inscriben los personajes y las acciones que
lo componen. Es la trama del descubrimiento, del develamiento de aquello que no era
conocido y puede involucrar –suele involucrar– también, con distinto grado de

97
Becker analizó este problema en los siguientes términos: “Desde este punto de vista, la
desviación no es una cualidad del acto que la persona comete, sino una consecuencia de la
aplicación de reglas y sanciones sobre el ‘infractor’ a manos de terceros” (2009: 28).
 123

exhaustividad, el seguimiento de las repercusiones que produce ese descubrimiento.

Además, los escándalos tienen sus eslóganes y sus imágenes, elementos todos que
hacen a su carácter espectacular.
Este último aspecto no debe ser despreciado, ya que los escándalos forman parte de una
forma de entretenimiento, de un espectáculo que es ofrecido al público, y algunos
elementos de la dramaticidad y la expresividad que entrañan tienen que ver con ello.
Los escándalos irrumpen en la circulación normal y rutinaria de la información
periodística de actualidad. Representan algo excepcional que reclama la atención del
público y que implica, además, cierta urgencia e inmediatez. Por ese motivo, la
profusión de escándalos atenta contra su propia lógica, ya que la información diaria no
puede consistir en la identificación de hechos o prácticas escandalosos; el atractivo del
escándalo se vincula con la dificultad y lo improbable que resulta que aquellas
conductas o hechos se den a conocer. Por ello, los propios periodistas reconocen que la
multiplicación de escándalos de un mismo tipo provoca agotamiento en el público y,
por ende, cuando todo es presentado como escandaloso, nada realmente lo es.
En resumen, la publicidad es constitutiva de los escándalos y es una de las vías que
define el carácter público de un problema. Debe ser evaluada, entonces, en dos sentidos.
Por un lado, en relación con el caso, la publicidad permite que avance porque la
publicación en la prensa suele generar reacciones por parte de aquellos que están
involucrados, mentados o simplemente se sienten compelidos a intervenir en virtud de
sus funciones. La publicidad, en consecuencia, aumenta los costos de la omisión de
acción. Por otro lado, en relación con la denuncia, constituye un modo de evaluar su
éxito. Una denuncia se considera exitosa cuando genera audiencia (puntos de rating,
venta de ejemplares, etc.), y por lo general desencadena un escándalo porque el
periodista sigue el asunto en virtud del interés que despierta en el público.
Para que una denuncia genere interés y dé paso a un escándalo tiene que comenzar a
movilizar aliados y detractores. Esa es, sin duda, una medida de su impacto. Por otro
lado, nos permite entender cómo inciden las controversias para poder hablar de un
escándalo.
 124

CONTROVERSIA

¿Por qué un escándalo se vincula con un proceso de controversia98 o una interacción

conflictiva entre dos o más participantes? Esta es, justamente, una de las razones por las
cuales podemos diferenciar los escándalos de las denuncias. La actividad de denuncia
no alcanza para configurar un escándalo. En primer lugar, como bien saben los
periodistas, una denuncia formulada en un diario o en una emisión radial o televisiva
implica ciertos requisitos que involucran recursos y respaldos que comienzan a delinear
un escenario mucho más complejo. En este sentido, los escándalos establecen todo un
espacio de relaciones entre denunciantes y denunciados, sus aliados y el público que
juzga y va dirimiendo sobre las razones de unos y otros. Para que un escándalo progrese
es necesario que existan señales y expresiones de desaprobación pública.
Concentrándonos en los personajes protagónicos, desde el inicio los escándalos
establecen un campo agonístico en el que se enfrentan denunciante y denunciado con las
sucesivas estrategias que puedan desplegar. Estas están mutuamente referidas en el
sentido de que forman parte de una interacción.
El análisis de los participantes de un escándalo requiere explorar de manera amplia y
abierta cómo se definen, a lo largo de un proceso, las identidades del denunciante y del
denunciado. La cuestión de quién denuncia y quién es denunciado suele ser un aspecto
fundamental y sumamente interesante en las controversias que involucra todo
escándalo. Algunos análisis han mostrado, en este sentido, que sólo las denuncias que
incluyen una figura clara e identificable del denunciado tienen más chances de
convertirse en un escándalo (Waisbord, 1995; Champagne y Marchetti,, 1994). Como
veremos, las denuncias de corrupción suelen apuntar a algún funcionario específico y
señalan algún tipo de conducta en particular.

98
La importancia de las controversias para el análisis sociológico ha sido señalada por Bruno
Latour en diversas investigaciones. Las versiones más metodológicas pueden encontrarse en
Latour (1989, 2005). “Si bien a primera vista sería más fácil, aparentemente, para los sociólogos
decidirse por un grupo en vez de trazar el mapa de las controversias acerca de la formación de
grupos, en realidad sucede lo opuesto […]. El conjunto no genera rastro alguno y por lo tanto no
produce información; si es visible entonces se está formando y por tanto generará datos nuevos e
interesantes. La solución es sustituir la lista de agregados sociales –tarea imposible– con la lista
de elementos siempre presentes en las controversias acerca de grupos –tarea mucho más simple–
” (Latour, 2008: 52).
 125

Los individuos suelen tener un papel protagónico, pero su significación colectiva (en
términos de roles o representatividad) también aparece como un elemento relevante para
la definición de un escándalo. La caracterización del estatus social del denunciante y del
denunciado, incluido el tipo de aliados y de apoyos que cada uno tiene, permite
comprender qué está en juego en un escándalo y qué implica que unos se impongan
sobre otros, en las distintas resoluciones que puede tener (Boltanski, 1990).
La controversia puede definirse a través de dos aspectos principales: la lucha por el
nombre (degradación) y la lucha por los hechos (prueba). El análisis de esos dos
aspectos nos permitirá completar la presentación de este esquema conceptual.

DEGRADACIÓN

De Blic y Lemieux sostienen que, junto con el carácter revelador de los escándalos –que
mencionamos más arriba–, el otro rasgo específico de estos fenómenos es su carácter
instituyente (2005: 71-72). En esta segunda línea es que puede afirmarse el carácter
performativo del escándalo como “ritual de degradación” (Sherman, 1990).
De esta manera, cobra una importancia fundamental lo que Thompson denomina
"discurso oprobioso":

Este es un tipo de discurso moralizador que reprocha y reprende,

que reta y condena, que expresa desaprobación de acciones o
individuos. Es un discurso que carga con la implicancia de que
las acciones son vergonzosas o deshonrosas, y por lo tanto traen
vergüenza, deshonra o descrédito al individuo o los individuos
que las llevaron a cabo. Es un discurso que puede estigmatizar
(Thompson, 2002: 111).

Gran parte del carácter preformativo de los escándalos se vincula con la denunciación
pública. A mediados de los años cincuenta, Harold Garfinkel dedicó un texto breve a la
sistematización de un conjunto de prácticas denominadas “rituales de degradación”
(degradation ceremonies), presentes con rasgos específicos en una multiplicidad de
sociedades diferentes y en las épocas más diversas. Estos rituales son definidos ante
 126

todo como un trabajo comunicativo entre personas, cuyo resultado es la transformación

de la identidad social de uno de los participantes en un sentido que reduce su estatus.99
Este análisis ubica estas prácticas específicas dentro de un paradigma general
denominado “indignación moral”, cuya expresión principal es la denuncia pública
(Garfinkel, 1956: 421).
El eje central de la relación entre la actividad de denuncia y la configuración de un ritual
de degradación es, precisamente, que la identidad pública del denunciado es
transformada; el denunciado se convierte en otra persona, en una persona diferente a los
ojos del público (testigos, en la terminología de Garfinkel) y su identidad anterior se
desvanece o adquiere el estatus de mera apariencia.
Siguiendo este razonamiento, podemos concentrar nuestra atención en cómo este tipo de
rituales producen una transformación del estatus de los participantes. En primer lugar,
cabe insistir en la figura del denunciado. Cuando se piensan las condiciones que hacen
exitosa una denuncia, Garfinkel sostiene que un punto central se refiere al modo en que
el denunciado es definido como una persona que sale de lo ordinario o cotidiano; tiene
un carácter excepcional, pues la definición de sí mismo o de las conductas que lo
caracterizan entrañan cualidades poco convencionales. En este sentido, hay una
orientación principal de los escándalos que se vincula con el desplazamiento del
denunciado; su ubicación por fuera del orden legítimo, el reclamo de una renuncia al
lugar o las funciones que ocupaba (Garfinkel, 1956: 423). Más adelante veremos que
este aspecto es relevante para pensar nuestro objeto de estudio, pues las renuncias o
pedidos de renuncia –en relación con uno de los personajes más típicos de los
escándalos– constituyen una figura recurrente y significativa.
La degradación exitosa tiene una contracara en la exaltación de la figura del
denunciante. Garfinkel sostiene que una denuncia exitosa es aquella que logra generar
una identificación o empatía del público con el denunciante, quien logra así erigirse en
defensor de un interés que lo excede; se convierte en un representante o en portavoz de
determinados valores compartidos. De ese modo, adquiere importancia la cuestión de

99
“Cualquier trabajo comunicativo entre personas, en el cual la identidad pública de un actor se
transforma en algo percibido como inferior en el esquema local de los tipos sociales, será
llamado ‘ritual de degradación de estatus’” (Garfinkel, 1956: 420; la traducción me pertenece).
 127

cómo se establece una distancia con el denunciado por parte del denunciante y, además,
de qué manera se la hace experimentar al público (Garfinkel, 1956: 423-424).
Para finalizar, un interrogante central que plantean los escándalos es qué elementos
definen el éxito de una denuncia. Garfinkel sostiene que un punto esencial para que una
denuncia sea exitosa como origen de un ritual de degradación es que el hecho y el
denunciado deben poder ser definidos como algo que sale de lo ordinario o se aleja de lo
cotidiano. En este primer sentido, ambos tienen que tener cierto carácter excepcional,
como el que adquieren los hechos, conductas o eventos desmedidos (desviados) o las
personas que demuestran cualidades morales discutibles (aprovechador, oportunista,
etc.). Pero lo que nos interesa señalar aquí es que, al mismo tiempo, el éxito de las
denuncias depende de que los escándalos se organicen en una serie. Es necesario que el
hecho y el denunciado puedan ser caracterizados a partir de una uniformidad tipificada
que los engloba, es decir, como tipos de hechos y personas que se refieren a una misma
cosa, o a elementos comunes. Tratarlos como ciertos tipos de hechos y de personas
también permite ponerlos en serie con otros tipos y alejar la idea de que su carácter
excepcional debe ser interpretado como accidental u ocasional, sino como recurrente y
sistemático.
Cierta figura típica del denunciado y de los hechos, así como de las implicancias y los
límites de la intervención judicial, son el marco en el que ocurren los sucesivos
escándalos y a partir del cual existe un modo de resolverlos, apartando al denunciado de
sus funciones. Ese elemento parece ser más importante en la lógica del escándalo que la
culpabilidad o no en términos jurídicos.
La revisión de los escándalos, desde este punto de vista, nos permite sostener que ellos
ponen a la actividad periodística –a través del doble sentido que tiene la producción de
denuncias– y a otros actores típicos de la denuncia en el centro de una arena en la que se
dirime la degradación de las figuras políticas. Ese ámbito se encuentra sostenido
metonímicamente por el trabajo judicial, pero su lógica es por completo diferente
aunque su función sea básicamente la misma. No hay que olvidar que, como sostiene el
propio Garfinkel, en nuestras sociedades modernas el sistema judicial tiene algo así
como el monopolio sobre el tipo de rituales que evocamos aquí con el término “rituales
de degradación” (Garfinkel, 1956: 424).
 128

PRUEBAS

El último elemento involucrado en el análisis de los escándalos se refiere al concepto de

la prueba. Si algo diferencia a las denuncias de los escándalos es que en estos últimos la
cuestión de la prueba –o las pruebas– resulta fundamental.
Como primera definición, podemos sostener que los escándalos delimitan un escenario
en el que el denunciante y sus aliados tienen un interés y una vocación particular por
probar los hechos relativos a la denuncia. Si se denuncia un cohecho, una malversación
de fondos o incluso una decisión política desacertada cuyas consecuencias jurídicas no
son claras, resulta primordial aportar pruebas. Ahora bien, esa actividad se inscribe en lo
que podríamos denominar una lógica probatoria, y sobre ello nos explayaremos en este
punto.
Un escándalo gira en torno al carácter plausible de los acontecimientos y hechos que se
narran. Ya sea de los hechos que se imputan o del carácter inmoral o inadmisible de los
personajes o hechos que se denuncian. Por ello, de manera similar a lo que ocurre en un
proceso judicial, la prueba se constituye en un elemento central. Probar no implica
principalmente demostrar la adecuación entre la denuncia y la realidad de ciertos
hechos, sino aportar elementos que permitan formar un juicio subjetivo sobre los hechos
en cuestión. En este sentido, al igual que ocurre en la tradición latina del derecho, la
prueba es siempre un elemento subjetivo. Desde el punto de vista jurídico, la noción de
prueba

designa el estado de espíritu producido en el juez por los medios

aportados y, en ese sentido, un hecho se considera o no probado
según que los elementos de juicio sean o no considerados
suficientes para formar la convicción de aquel, pues las partes
pueden haber producido en los autos abundante prueba sin
lograr producir con ella esa convicción (Omeba, 2008: 729).

En consecuencia, lo que cuenta es el juicio sobre el carácter plausible de una prueba.

Este concepto tiene una importancia fundamental, dado que sostenemos que la prueba
interviene en los escándalos en un doble sentido: uno interno y otro externo o relativo a
 129

la existencia del problema. En efecto, que existan buenos argumentos para dar hechos
por probados no sólo es un modo de “resolver” una controversia sino que también es
uno de los mecanismos de legitimación y estabilización de un problema.
La lógica probatoria de los escándalos es menos rigurosa que la judicial, pero no menos
coherente. La imputación de responsabilidades no es sino un segundo momento dentro
de la intriga de un escándalo. Dar hechos por probados, aportar pruebas que permitan
dar por cierta la ocurrencia de una acción o de un hecho cualquiera es un primer paso
para determinar la existencia del problema.
Desde el punto de vista jurídico,

“Probar no es otra cosa que hacer constar la existencia de un

hecho, por lo que prueba no es sino el medio por el cual la
existencia de un hecho se hace notorio”. Este medio debe ejercer
impresión sobre el ánimo de los demás y convencerlos de que
existe realmente, porque si no surge este convencimiento no
puede decirse que la prueba haya alcanzado su fin. Los medios
de prueba son, pues, aquellos medios que sirven para probar las
causas que motivan el derecho alegado, para convencer al juez
de la verdad de tales afirmaciones (Omeba, 2008, t. M: 87).

En este mismo sentido, en los escándalos se despliega una lógica probatoria en la que
adquieren centralidad los medios de prueba.
Aquello que constituye un medio de prueba dentro de un proceso depende menos de un
catálogo previamente establecido –que por cierto existe en la legislación procesal– que
 130

de aquello que sea finalmente aceptado como prueba por el juez en virtud de la
convicción que le produzca.

La prueba es en todo caso una experiencia, una operación, un

ensayo dirigido a hacer patente la exactitud o no de una
proposición. En ciencia, probar es tanto la operación tendiente a
hallar algo incierto como la destinada a demostrar la verdad de
algo que se afirma como cierto. En sentido jurídico, y
específicamente en jurídico procesal, la prueba es ambas cosas:
un método de averiguación y un método de comprobación
(Omeba, 2008, t. M: 88).

Desde el punto de vista del análisis que aquí nos ocupa, proponemos considerar –al
modo de la lógica jurídica– los tres principales medios que operan como mecanismos de
producción de pruebas en los escándalos de corrupción:

1. Credibilidad del denunciante. A diferencia de lo que ocurre en los procesos

judiciales, la figura del denunciante cumple, en los escándalos, un rol
fundamental en relación con el carácter plausible de la denuncia. En los casos
que hemos analizado encontramos que, muchas veces, la sola figura del
denunciante opera a la vez como prueba del hecho denunciado. La firma del
periodista, o la reputación de un medio como independiente o imparcial suele
dar más plausibilidad a la denuncia y a los hechos evocados. También veremos
que existe la figura del cruzado, aquel que en tanto experto o simplemente
interesado lucha contra el problema.101 Los expertos de las ONG, fiscales,

101
Un ejemplo significativo en este sentido es el de Monner Sans, quien desde mediados de los
años ochenta se ha dedicado a denunciar causas paradigmáticas, en particular relacionadas con
delitos en la administración pública. Así, se convirtió en uno de los referentes del activismo
judicial en temas de corrupción en el país. En los últimos años, asumió la presidencia de la
Asociación Civil Anticorrupción, sucediendo en el cargo a su fundador, el exfiscal Ricardo
Molinas. Tras haber intervenido en más de veinte casos resonantes en los últimos años, Monner
Sans es consultado en forma asidua por periodistas. Sin embargo, a diferencia de los
profesionales cuyo trabajo analizamos en el capítulo precedente, la actividad de Monner Sans se
vincula con el litigio y no con la producción de un saber experto.
 131

jueces, abogados o algunas figuras políticas también pueden ser denunciantes

paradigmáticos cuya sola presencia aporta credibilidad a la denuncia. Este es
uno de los elementos fundamentales de la prueba, muchas veces porque la
denuncia es realizada desde una posición de imparcialidad o de defensa del bien
común.

2. Testimonio. Los dos modelos clásicos de la prueba testimonial son la confesión o

la declaración de testigos. Ambos operan como medios de prueba en los
escándalos y muchas veces se inician tras la divulgación periodística del
testimonio de un arrepentido. Las entrevistas suelen aportar testimonios que
respalden la denuncia. La lógica de la prueba testimonial requiere la posibilidad
de diferenciar esos testimonios del rol que cumplen los aliados dentro de las
controversias. Los testimonios tienen que poder ser sustraídos de la contienda
para que puedan aportar como pruebas al caso. En el límite, la prueba
testimonial referida a los relatos que puedan aportar testigos directos se asimila a
un discurso de conjeturas –entendidas como ausencia de certeza–, como las que
puede ofrecer un experto que aporta un elemento de prueba diferente, como es la
pericia.

3. Pruebas documentales. Este suele ser el medio de prueba más contundente y es

al que los periodistas se refieren en términos estrictos como pruebas. Los
diferentes tipos de documentos que pueden ser movilizados en un escándalo
representan, en algún sentido, medios de prueba que convendría llamar
materiales. Sin duda, suele atribuirse a este tercer tipo un carácter más
concluyente, aunque requiere toda una lógica probatoria para que adquieran
sentido. De este modo, los documentos en general no representan una materia de
interpretación menor que los testimonios, pero tienen la ventaja de producir un
efecto de imparcialidad. Los videos, grabaciones o documentos de todo tipo que
puedan ser esgrimidos como pruebas en un escándalo requieren un debate y una
argumentación respecto de qué es lo que en efecto prueban, pero al menos no
pueden ser descalificados como partes en la controversia.
 132

Muchos de los escándalos que hemos relevado recurren a la publicación de

documentación como elemento principal de prueba. En numerosos casos, se trata de
documentos públicos firmados por funcionarios, pero ya en la segunda mitad de la
década del noventa comienza a imponerse un nuevo tipo: la filmación. Con el formato
de “cámara oculta”, veremos florecer toda una vertiente de la actividad periodística
dedicada al oficio de la producción de pruebas.
Mencionamos ya que uno de los desarrollos más importantes del periodismo de
investigación estuvo vinculado a su crecimiento dentro del ámbito televisivo, que a su
vez estuvo estrechamente ligado a la utilización de la cámara oculta como modo de
producción de pruebas. En la dinámica televisiva, la denuncia y la prueba representan
dos caras de la misma moneda, en respuesta a los requisitos narrativos y estéticos que
impone el formato.
Veamos, a modo de ejemplo, las repercusiones de algunos programas de investigación
basados en el uso de cámaras ocultas en las páginas de La Nación:

Un funcionario de la Secretaría de Recursos Naturales y

Desarrollo Sustentable que conduce María Julia Alsogaray se
contrató a sí mismo para brindar un servicio a ese organismo. Se
trata de Mario de Marco Naón, titular del Instituto Nacional del
Agua y el Ambiente, quien, según una investigación de
Telenoche, incrementó notablemente su patrimonio en los ocho
años que lleva como funcionario nacional. Telenoche Investiga
emitió ayer la primera entrega de un trabajo que demostró
manejos en el organismo de María Julia, que incluyen
contrataciones directas y malversación de fondos. Anoche, el
periodista Sergio Elguezábal mostró una entrevista en la que la
funcionaria –que llegaba de un viaje– intentó esquivar muy
molesta las preguntas sobre el caso y los indicios en contra su
subalterno.102

102
“Denuncian a un colaborador de María Julia”, La Nación, 28/9/1999.
 133

Los fiscales Oscar Amirante y Guillermo Marijuán pedirán a

Canal 9 una copia de un programa periodístico, llamado Zona de
Investigación, emitido anoche por primera vez, que mostró
documentos y testimonios que dejaron en evidencia diversas
jubilaciones truchas otorgadas en La Rioja la década pasada.103

El juez federal Jorge Urso ordenó ayer la captura nacional e

internacional del arquitecto de Carlos Menem y sus dos socios,
luego de que uno de ellos se autoincriminara en la venta ilegal
de armas a Ecuador y Croacia, en el programa Telenoche
Investiga que Canal 13 emitió anoche.104

LOS ESCÁNDALOS EN SERIE

Al igual que otros tipos de fenómenos, los escándalos requieren un análisis que
considere el vínculo entre muchos acontecimientos que se suceden en el tiempo. Sin
olvidar que parte de la especificidad de los escándalos reside precisamente en su
carácter episódico, proponemos ampliar la mirada e inscribir distintos hechos en un
determinado proceso. En ese sentido, existe una serie de escándalos en la medida en que
puede reconocerse cómo se inscribe un caso en un conjunto. Ese conjunto define un tipo
de escándalos, a diferencia de otros tipos, según una lógica de parecidos de familia (por
ejemplo, escándalos de corrupción y escándalos ligados a personajes de la farándula,
etc.).
Para ello, existen dos elementos que conviene tener presentes. En primer lugar, los
rasgos en común, es decir, qué es lo importante para entender la serie (los personajes,
denunciados, denunciantes, hechos, el problema, etc.). La existencia de una serie
permite que el hecho y el denunciado puedan ser caracterizados –en términos de

103
“Fiscales atrás de un video”, La Nación, 9/7/2001.
104
“Armas: ordenan la captura del arquitecto de Menem”, La Nación, 11/10/2001.
 134

Garfinkel– a partir de una uniformidad tipificada que los engloba, como tipos de hechos
y personas que se refieren a una misma cosa o a elementos comunes. Tratarlos como
tipos de hechos y de personas implica ponerlos en serie con otros tipos de hechos y de
personas, y alejar la idea de que su carácter excepcional debe ser interpretado como
accidental u ocasional, sino más bien como recurrente y sistemático. En segundo lugar,
los hitos, es decir, los elementos que definen la organización temporal-narrativa de la
serie. En este sentido, una serie de escándalos debería comenzar por un escándalo
mítico o paradigmático (el primero de la serie), que implica una revolución por su
manera de develar, por las pruebas que aporta o por el interés que suscita.
Para concluir, señalaremos las diferencias que presentan los escándalos de corrupción
como un tipo específico dentro del conjunto de escándalos que se sucedieron en el país
en las últimas décadas. Waisbord distingue tres tipos en la Argentina durante los años
noventa: a) corrupción; b) derechos humanos, y c) famosos en problemas. Para
reconocer su especificidad remitiremos una vez más a la influencia que tuvo el
escándalo de Watergate en Estados Unidos:

Parece ser que se utiliza el sufijo “gate” para denotar sólo

aquellos escándalos que encuadran en el modelo de Watergate,
es decir, puramente affaires d’etat que implican corrupción por
parte del gobierno y decepción, pero que no involucran a
ciudadanos comunes ni se relacionan con violaciones a los
derechos humanos (Waisbord, 2002: 293-294).

Para ser un poco más específicos, los analistas han señalado la vinculación directa de
los escándalos de corrupción con el campo político.

En mi opinión, es mejor conceptuarlos como fenómenos que

involucran a individuos o acciones que están situadas dentro de
un campo político y que tienen un impacto sobre las relaciones
que en él se establecen. Es este campo lo que constituye a un
escándalo político como tal; provee el contexto dentro del cual
 135

se enmarcará y moldea la forma que tendrá su desarrollo

(Thompson, 2002: 116).

Los escándalos de corrupción discurren en esa área de acción e interacción vinculada a

la adquisición y el ejercicio del poder político. Sostiene Thompson que, en los
regímenes democráticos, existe una doble lógica de pertenencia en el campo político:
una interna ligada a la distribución de posiciones, códigos y prácticas comunes, y una
externa, de vínculo con los ciudadanos, con el público, con los gobernados que no
tienen competencias directas sobre los códigos del campo pero que intervienen de
manera esporádica a través del voto y de la opinión pública. Los escándalos de
corrupción representan, entonces, un modelo de lo que el sociólogo norteamericano
denomina escándalos políticos y que conceptualiza “como luchas por el poder simbólico
en el campo político, y argumentaré que estas son luchas en las cuales la reputación y la
confianza están en juego” (Thompson, 2002: 119).
Las pruebas que se ofrecen como parte del desarrollo de todo escándalo implican un
principio de renovación que extiende sus resultados en el tiempo. En este sentido, toda
prueba sienta las bases para el establecimiento de una serie en la cual el estatus
degradado de un tipo de persona se refuerza y perpetúa. Cada nuevo hecho que puede
ser establecido se inscribe en la historia de los escándalos de corrupción, que delimitan
claramente la figura del político, por un lado, y la figura del ciudadano (y de sus
legítimos portavoces y representantes), por otro. La acumulación de escándalos produce
un efecto de sedimentación de la existencia del problema. De igual modo que un
escándalo es algo más que una denuncia, una serie de escándalos es algo más que un
escándalo aislado. El problema se estabiliza por efecto de la equivalencia de los casos y
por las pruebas que cada escándalo aporta.
Sobre la base de estas consideraciones, presentaremos a continuación un análisis de la
serie de escándalos de corrupción que se desataron en Argentina durante la década de
1990, para luego concentrarnos en lo que consideramos son algunos de los hitos
principales de la serie.
 136

LOS ESCÁNDALOS DE CORRUPCIÓN EN LA ARGENTINA EN LOS AÑOS NOVENTA

Para realizar el relevamiento de todos los escándalos de corrupción registrados por la

prensa nacional durante los años noventa (desde principios de 1990 y hasta fines de
2001) tomamos como principal fuente los tres diarios nacionales de mayor tirada
durante el período (Clarín, La Nación y Página/12).105 Consideramos escándalos a
aquellos eventos que tuvieron alguna continuidad en el tiempo más allá de la mera
denuncia, en los cuales se generaron controversias y se movilizó algún tipo de
mecanismo de prueba (la investigación judicial, el aporte de testimonios, documentos,
etc.). De este modo, registramos un total de 136 escándalos durante el período, con el
objetivo de analizar su fisonomía y observar algunas de las dimensiones de análisis
propuestas.
En todos los escándalos relevados registramos la fecha de la denuncia inicial para ver
cómo se distribuyeron esas denuncias a lo largo del período analizado (cuadro 4.1).
Estos datos dan un primer indicio de la distribución de escándalos durante el período,
aunque algunos se han extendido a lo largo de varios años alterando períodos de
visibilidad y de latencia. En efecto, esta primera distribución no corresponde
estrictamente a los escándalos sino a la producción de denuncias.

Cuadro 4.1. Escándalos por año según fecha de la denuncia original (1990-
2001)

105
El relevamiento se realizó tomando como fuente el diario Clarín. Una vez identificados los
escándalos, se procedió a realizar relevamientos complementarios en los diarios La Nación y
Página/12. En algunas fechas específicas –a partir de otros datos y fuentes– se realizaron
relevamientos en La Nación y Página/12, en busca de escándalos que no aparecieran o que
estuvieran cubiertos de modo muy poco significativo en las páginas de Clarín.
 137

Año Cantidad de Porcentaje

escándalos
1990 9 6,6%
1991 15 11,0%
1992 15 11,0%
1993 15 11,0%
1994 9 6,6%
1995 12 8,8%
1996 15 11,0%
1997 17 12,5%
1998 5 3,7%
1999 10 7,4%
2000 8 5,9%
2001 6 4,4%
Total 136 100,0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de un relevamiento de diarios nacionales.

La distribución según este criterio es relativamente variable y se observa el

comportamiento cíclico de las denuncias, así como una tendencia a la baja hacia el final
del período. Dos ciclos importantes se produjeron durante los gobiernos de Carlos
Menem (1989-1999), con picos muy marcados entre 1991 y 1993, y 1996 y 1997.
En el primer caso, esos años implicaron una verdadera ola de denuncias de corrupción
ligadas al éxito y el alto impacto que tuvo el Swiftgate (1991). Muchas de ellas tuvieron
como objetivo a funcionarios públicos cercanos al entorno presidencial, y estuvieron
principalmente orientadas a impugnar acciones de gobierno y, en particular, los
procesos de privatización de empresas públicas. En segundo lugar, también se
produjeron numerosos escándalos motivados por denuncias realizadas por funcionarios
de primera línea o empresarios, que involucraron a funcionarios de nivel medio o bajo
de las empresas públicas privatizadas o agencias del Estado sujetas a transformación o
racionalización.107 Por último, trascendieron en la política nacional aquellos que
involucraron procesos de destitución de cargos ejecutivos por parte de legislaturas
provinciales o municipales.108

107
Un análisis de la génesis de este tipo de escándalos y su vínculo con la formación de expertos
en materia de anticorrupción en el país, véase Pereyra (2011).
108
Muchos de ellos debido a los conflictos surgidos por el realineamiento ideológico del
peronismo, operado durante las presidencias de Carlos Menem.
 138

En el segundo pico (1996-1997), esos años representaron la consolidación de las críticas

de centroderecha y de centroizquierda al gobierno menemista. Luego de la salida de
Domingo Cavallo del gobierno y tras el éxito relativo del Frepaso en las elecciones de
1995, el gobierno fue objeto de una nueva serie de denuncias cuyo eje común fue el
proyecto fundacional de una “nueva política” como un espacio de diferenciación frente
a los partidos tradicionales (Torre, 2003). En ese contexto, las denuncias fueron una de
las estrategias más utilizadas por las nuevas coaliciones para operar esa diferenciación.
Hacia el fin del período, las denuncias continuaron pero se constata un descenso de la
cantidad respecto de los picos en los ciclos señalados.
A primera vista, pareciera que los escándalos fueron menos significativos durante el
gobierno de Fernando de la Rúa (1999-2001); sin embargo, estos datos tienen que ser
leídos con algún criterio que permita conocer la intensidad y repercusión de los
escándalos, ya que suelen ser bastante variables. Si consideramos, por ejemplo, la
cantidad de tapas que ocuparon en la prensa esos 136 escándalos, encontramos que el
75,7% osciló entre 0 y 3, pero hubo un promedio de 4,8 tapas por caso y un máximo de
hasta 110 tapas. Al mismo tiempo, se verifica que la intensidad de los escándalos se
incrementó a lo largo de la década. Así, mientras que entre 1990 y 1991 ocuparon entre
11 y 30 tapas, ese número creció a 108 en 2001.

Gráfico 4.1. Cantidad de tapas de la prensa destinadas a los escándalos de

corrupción (1990-2001)
 139

120

100

80

60

40

20

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Elaboración propia sobre la base de un relevamiento del diario Clarín.

El crecimiento progresivo del espacio ocupado por la corrupción en la prensa gráfica es

considerable a lo largo de la década, si bien sólo consideramos la información
vinculada a los escándalos que hemos relevado. A esos datos podrían agregarse las tapas
que se refieren al problema de la corrupción sin evocar un caso en particular. Por
ejemplo, en 1998 Clarín publicó 85 tapas donde se hace referencia explícita a los
escándalos de corrupción aquí relevados, y otras 30 en las que se menciona o evoca el
problema, ya sea a través de denuncias que finalmente, por su magnitud o pruebas, no
llegaron a constituir escándalos, o en virtud de declaraciones o tomas de posición de
actores políticos y sociales significativos. Es decir que más del 30% de las tapas del
matutino de ese año trataron la cuestión de la corrupción.
De entre los elementos que decidimos analizar en relación con los escándalos, hemos
priorizado la identificación de los denunciantes. Como los escándalos suelen tener como
desencadenante principal una denuncia, es precisamente a esas denuncias originarias a
las que les hemos prestado mayor atención.
Si consideramos la distribución de denunciantes durante el período, lo primero que cabe
señalar es que los periodistas tienen en los escándalos un doble rol: por un lado, la
mayoría de las veces son mediadores en la formulación de la demanda (cuando se trata
de terceros que denuncian), pero, por otro lado, también aparecen como autores de la
denuncia en el 13,8% de los casos. Uno de los resultados de la proliferación de
 140

escándalos durante el período implicó que los periodistas se constituyeran en portavoces

de la opinión pública frente a los políticos. Por consiguiente, es necesario considerar la
importancia tanto de la denuncia directa como de la indirecta.

Gráfico 4.2. Tipo de denunciante (1990-2001)

4%
6%
25%
9%

12%

16%

14%

14%

Políticos opositores Políticos oficialistas

Funcionario o ex funcionario Periodistas / medios
Funcionarios judiciales / abogados Expertos/ONG/org control
Empresarios Otros

Fuente: Elaboración propia sobre la base del relevamiento de diarios nacionales.

La revisión de los tipos de denunciante evidencia una gran heterogeneidad. Al contrario

de lo que podría imaginarse, no son los periodistas quienes mayoritariamente denuncian
casos de corrupción sino los dirigentes políticos (41,4%) y, curiosamente, la proporción
que se ubica en la oposición (25%) al momento de la denuncia es ligeramente superior a
la de oficialistas (16,4%). Si a ello sumamos el 14,5% de denunciantes que son
funcionarios o exfuncionarios, se observa que un tercio de las figuras denunciantes ha
estado vinculado a las coaliciones de gobierno.
La denuncia de corrupción parece haberse convertido, a lo largo de la década, en un
recurso y un instrumento de la lucha política, en un sentido amplio del término. Si la
oposición que denuncia a un gobierno corrupto constituye una figura clásica de la crítica
política, aquí observamos, sin embargo, que la crítica opera también como un elemento
 141

de disputa en el interior mismo de los gobiernos o las colaciones de gobierno.109 El

debilitamiento de los discursos ideológicos y partidarios desde principios de la década
representaría, entonces, una de las condiciones para explicar esta transformación de la
crítica y la disputa en el seno de los gobiernos. El carácter progresivamente híbrido de
las coaliciones así como la diversidad de pertenencias partidarias y de vínculos con la
actividad política que se constatan entre los miembros de los sucesivos elencos
gubernamentales representan índices insoslayables en este tipo de cambios.
Los datos muestran que existen otras figuras denunciantes, también importantes. En
efecto, quienes provienen del campo del derecho (abogados, fiscales y jueces), al igual
que los empresarios, participan de manera significativa en la producción de denuncias.
Siguiendo este razonamiento, la investigación periodística que usualmente es
visualizada como una condición de posibilidad para el desencadenamiento de
escándalos políticos parece no ocupar un lugar central en este escenario. Por supuesto
que el trabajo periodístico no desaparece cuando el denunciante no es el propio
periodista, pero su labor se vincula más a una tarea de producción que de investigación.
Así, muchos de los escándalos más emblemáticos y con mayor impacto y repercusión
fueron motorizados por la investigación periodística, pero esta, dentro del total, no es
mayoritaria. Sobre la media de 4,8 tapas por escándalo durante el período, los de-
sencadenados por una denuncia periodística alcanzaron una media de 12,9 tapas.
Los principales tipos de denunciante se modificaron a lo largo de la década, y ese es un
dato significativo ya que –como dijimos– los efectos provocados por los escándalos son
diferentes según cuál sea su principal enunciador. Los escándalos pueden servir para
muchas cosas; entre otras, para dar relevancia pública a la figura del denunciante. En
este sentido, las denuncias suelen implicar –en la mayor parte de los casos– al
denunciante a título personal. Mayoritariamente, las denuncias no son institucionales
sino que se realizan a través de sus portavoces; tal o cual dirigente político, tal o cual
abogado perteneciente a una ONG o algún periodista con su firma. Por lo general,
además, quien denuncia se supone que tiene una trayectoria y condiciones que lo avalan
como denunciante.

109
Para un análisis específico de la relación entre conflictos en las coaliciones de gobierno y la
proliferación de escándalos de corrupción, véase Balan (2011).
 142

Cuadro 4.2. Tipo de denunciante por período presidencial

Tipo de denunciante Menem I Menem II Alianza Dif % Dif % Dif %
1-2 2-3 1-3
Políticos opositores 30,8 22,4 6,3 -8,4 -16,1 -24,5
Políticos oficialistas 17,9 13,8 18,8 -4,1 5,0 0,9
Funcionario o ex funcion ario 16,7 15,5 0,0 -1,2 -15,5 -16,7
Periodistas / medios 15,4 8,6 25,0 -6,8 16,4 9,6
Funcionarios judiciales / abogados 6,4 19,0 12,5 12,6 -6,5 6,1
Expertos/ONG/org contr ol 5,1 6,9 31,3 1,8 24,4 26,2
Empresarios 2,6 10,3 6,3 7,7 -4,0 3,7
Otros 5,1 3,4 0,0 -1,7 -3,4 -5,1

Fuente: Elaboración propia sobre la base de relevamiento de diarios nacionales.

A lo largo de la década analizada asistimos a un cambio de las figuras denunciantes en

los escándalos de corrupción. Si consideramos, por ejemplo, los tres períodos
presidenciales (cuadro 4.2), observamos que los políticos opositores, al igual que los
funcionarios y exfuncionarios, declinan como tipos principales al tiempo que crecen
quienes provienen del mundo del derecho y del periodismo.
Así, se observa que durante la primera presidencia de Menem, el 65,4% de los
denunciantes eran políticos y funcionarios, mientras que en el período de la Alianza esa
misma proporción corresponde a: 1) periodistas (25%); 2) operadores judiciales y
abogados litigantes (12,5%), y 3) expertos, ONG y agencias de control (31,3%). Sin
duda, uno de los cambios significativos se produjo a fines de 1999, a raíz de la creación
de la Oficina Anticorrupción. Si se considera todo el período, la implicación de las
agencias de control en los escándalos de corrupción ha estado ligada a una lógica de
trabajo más reactiva que proactiva. En más del 40% de los casos interviene alguna
agencia de control, pero estas no toman las denuncias a su cargo sino que, por lo
general, llegan a la causa en función de su repercusión pública.110 La creación de la

110
Los tipos de agencia de control que mayor representación tienen en los escándalos son las
comisiones parlamentarias (19%). Estas instancias por lo general no desarrollan investigaciones
ni expedientes específicos, sino que reúnen información y, a lo sumo, promueven algún tipo de
dictamen parlamentario. Otras agencias que también intervinieron en los escándalos relevados
fueron la SIGEN (15,2%), la Procuración (15,2%), la AGN (13,9%) y la FNIA (10,1%).
 143

Oficina Anticorrupción, al menos en esos primeros años de funcionamiento, parece

haber modificado el sentido de esa implicación.
Vistos en perspectiva, se observa que los escándalos surgen como elemento recurrente
de la lucha política a comienzos de la década y desde la segunda mitad se transforman
en una herramienta de impugnación de la clase política en su conjunto. Para entender
ese proceso, cabe destacar cuáles fueron las figuras denunciantes que adquirieron
centralidad a medida que los escándalos se consolidaron como parte del escenario
político. Esas figuras fueron, en particular, los periodistas y quienes provienen del
campo del derecho (abogados, expertos, operadores judiciales, etc.), dado que, además
de tener una importancia cuantitativa en la producción de denuncias, son los personajes
que aparecen con mayor credibilidad y tras las denuncias de mayor impacto. En la
segunda mitad de la década, se consolidaron como figuras denunciantes en la medida en
que los escándalos comenzaron a delimitar una frontera. Juristas, abogados, expertos y
periodistas aparecen sistemáticamente ubicados fuera del campo político y, por ello,
generan una mayor identificación con el público. Representan, en este sentido, de modo
más cabal el ideal de la opinión pública como tercero no implicado o imparcial.
En relación con los tipos de denunciados, el panorama es ligeramente diversificado, y
las figuras mayoritarias están ligadas a la función pública. Es más, la denuncia de casos
de corrupción se focaliza casi exclusivamente sobre aquellos que forman parte del
mundo de la política (83%) y, en algún sentido, se restringe a una sola de las partes
involucradas en la estructuración de los intercambios corruptos (Granovetter, 2007).
La abrumadora mayoría de las denuncias (56%) se refiere a funcionarios y ello
concuerda, además, con los personajes emblemáticos de los escándalos más resonantes
(Swiftgate, tráfico de armas a Ecuadro y Croacia, caso Yoma, coimas en el Senado,
etc.). Si se analizan las características de los denunciados, se observa una fuerte
tendencia a la personalización, ya que se juzga, ante todo, la cualidad moral de las
personas. Aunque las narraciones que explican o justifican los hechos de corrupción
puedan apelar a dimensiones más complejas y colectivas (como la hipercorrupción o la
corrupción sistémica, la falta de controles, la cultura de los argentinos, etc.), en los
escándalos se encuentran en cuestión las conductas imputables a determinados
personajes, a los cuales se juzga, sobre todo, en su integridad moral.
 144

Estas precisiones permiten entender mejor qué hechos suelen denunciarse en los
escándalos de corrupción. Para registrar los diferentes tipos de hechos, analizamos en un
principio el vocabulario utilizado por los actores y la prensa, pero finalmente los
organizamos sobre la base de las figuras establecidas por el Código Penal como delitos
contra la administración pública. El 60% de las denuncias corresponde a tres tipos: 1)
violación de los deberes de funcionario público; 2) malversación de caudales públicos, y
3) cohecho. Los tres se refieren de manera directa a delitos contra la administración
pública tipificados por el Código Penal.111
Aunque el vocabulario utilizado para referirse a los hechos de corrupción es amplio y
variado, la producción de escándalos durante el período se centró en forma específica en
esas tres categorías, a las que deberíamos agregar la de enriquecimiento ilícito que,
aunque no es mayoritaria, es una referencia implícita en la mayoría de los casos.
Cuando se analizan los escándalos con cierto detalle, se observa que un elemento central
en todos los procesos es la caracterización de los políticos (en sentido genérico) como
una clase escindida y autonomizada de la sociedad. La clase política, así definida –y en
buena medida representada por los funcionarios–, es percibida como una elite cuyos
privilegios (en particular, su posición para hacer negocios) no tienen justificación. La
actividad política pasa a ser calificada como una forma deshonesta de ganarse la vida,
que se opone, por ende, al trabajo honrado como rasgo virtuoso de cualquier ciudadano.
La presentación del tipo de denunciado y del hecho incluye también su opuesto, es decir
que incluye una referencia implícita a los tipos de personas y conductas socialmente de-
seables (Garfinkel, 1956: 423).
La presencia de vocabulario jurídico en los escándalos es omnipresente, del mismo
modo que existe un paralelismo en el desarrollo de los escándalos y el tratamiento
judicial de los casos, al menos en las instancias iniciales de las denuncias. La
información contenida en los escándalos refiere también al trámite judicial que tienen
las denuncias. De hecho, los escándalos funcionan, en alguna medida, como simulacros
de procesos judiciales, en los cuales el desarrollo principal involucra la presentación y la

111
Los porcentajes obtenidos fueron los siguientes: violación de los deberes de funcionario público
(23%), malversación de caudales públicos (19%), cohecho (17,5%), enriquecimiento ilícito
(9,5%), negociaciones incompatibles (9%), violación de sellos y documentos (5%), asociación
ilícita (3,5%), exacciones ilegales (2,5%), otros (11%).
 145

evaluación de pruebas, así como el seguimiento de las sanciones que corresponden a los
denunciados. Todo escándalo requiere la presencia de algún tipo de prueba que permita
dar sustento a la denuncia. En algún sentido, el testimonio de un denunciante constituye
–en términos de los escándalos– un medio de prueba, pero suelen buscarse otros
elementos que acrediten y apoyen esos testimonios. Uno de esos elementos es la
intervención judicial. Que exista alguna denuncia o intervención del Poder Judicial es
algo a lo que los escándalos son sumamente sensibles y es un tipo de información que
suele estar presente. Así, el 86,8% de los casos tuvo algún tipo de denuncia o
investigación judicial y el 44% de esos trámites dieron lugar a procesamientos.
La primera instancia del trámite judicial es, por motivos obvios, la que tiene mayor
cobertura, dado que coexisten en el tiempo con las denuncias y los momentos más
álgidos del escándalo. Sin embargo, los escándalos presentan ciclos de mayor y menor
intensidad –sobre todo aquellos que se extienden en el tiempo–, y muchas veces nuevas
instancias judiciales (procesamientos, sobreseimientos, apelaciones o condenas) suelen
reactivarlos. La baja proporción de casos con sobreseimientos (19,9%) y/o condenas
(3,7%) indica, sin embargo, que los escándalos no suelen sobrevivir hasta el momento
de la resolución judicial de las causas.112 Ello da la pauta de que tienen cierta
incompatibilidad temporal con el sistema judicial.
De todas maneras, la información sobre la resolución judicial se pierde, y no resulta
fundamental para el trámite de un escándalo. La intervención de la justicia legitima la
denuncia y da entidad al escándalo, pero la cobertura de las condenas o los
sobreseimientos no parece cumplir una función específica. Sólo los escándalos más
resonantes en una serie logran sostenerse en estado de latencia y reactivarse en los
momentos en que se produce algún cambio significativo en el proceso judicial.
Cabe preguntarse, entonces, cómo se resuelven los escándalos. Sistematizando la
información disponible, encontramos que existe toda una gama de consecuencias por
fuera de la resolución judicial, como la renuncia o suspensión de los denunciados,
reformas en la administración, la destitución o denuncia de los jueces intervinientes, la

112
En referencia a estos datos, es necesario considerar que, en lo que se refiere a procesamientos,
no se encontraron datos en el 51,5% de los casos, del mismo modo que no se registraron datos
de sobreseimientos o anulaciones en el 75,7%, ni condenas en el 81,6%. Para un análisis del
tratamiento judicial de casos de corrupción, véase ACIJ (2011).
 146

denuncia del denunciante. De este conjunto, un modo central de impacto de los

escándalos es el que marca la renuncia o destitución de los funcionarios. De allí que el
castigo deba ser considerado un elemento esencial en los escándalos de corrupción.
Así, del total de escándalos relevados, en el 48,5% de los casos se verifica una renuncia
o suspensión de los denunciados. No obstante, en los escándalos de mayor envergadura
(aquellos que registraron más de 5 tapas en los diarios) esa proporción asciende al 85%.
Por todo ello, los escándalos pueden ser comprendidos como un mecanismo de
destitución, aunque los contextos en los que esas destituciones tienen lugar puedan ser
muy diversos.
Como vimos, algunas figuras profesionales, como los periodistas o los abogados,
podrían reforzar su imagen frente a la clase política, pero los escándalos también pueden
constituir un recurso (algo paradójico) de la propia contienda política. Las luchas
internas en las sucesivas coaliciones de gobierno han sido un elemento central para la
producción y el desarrollo de escándalos de corrupción durante este período. Más del
50% de los escándalos involucra disputas directas entre dirigentes políticos y
funcionarios que, desde posiciones oficialistas o de oposición, han recurrido a las
denuncias como herramienta para la lucha política.
Este último punto es importante dado que, en los escándalos, el denunciante debe lograr
ser identificado como parte del público, defensor de un interés general; debe ser
investido con el derecho a hablar en nombre de ciertos valores sociales (tiene que
invocar la autoridad de hablar en nombre de esos valores) amenazados o transgredidos
por la acción del denunciado. En este sentido, el denunciante debe constituirse en un
legítimo defensor de esos valores. Ahí se plantea el problema de cómo se establece una
distancia con el denunciado por parte del denunciante, y de qué manera se hace
experimentar al público esa distancia (Garfinkel, 1956: 423-424).
Los escándalos más emblemáticos y significativos son aquellos que, por un lado,
permiten establecer una diferencia entre el tipo de denunciante y de denunciado y, por
otro lado, tienen éxito en términos de las consecuencias principales de este tipo de
fenómeno, a saber: la renuncia del denunciado. Cabe recordar, entonces, que en la
denuncia por parte de periodistas y abogados el alcance (55,8% terminó en la renuncia
del denunciado) e impacto (tienen una media de 8 tapas) de los escándalos han sido
mucho mayores en relación con otros casos. Basta recordar que en los más resonantes
 147

de los años noventa –Swiftgate, contrabando de armas, contratos IBM, María Julia
Alzogaray– intervinieron periodistas y hombres del derecho como denunciantes
principales.
El éxito de los escándalos no se relaciona en forma directa con el tipo de denunciante
sino que, como hemos señalado, depende del impacto de cada caso. Sin embargo,
siguiendo nuestra lógica de análisis, adquieren una importancia particular aquellos que
pueden ser caracterizados como acciones de periodistas o juristas, expertos o abogados
contra políticos. Este es uno de los tipos más significativos, dado que también permite
reforzar la distancia entre denunciantes y denunciados como un efecto de identificación
de juristas y periodistas con el público en tanto que no forman parte del campo político.
Los escándalos aparecen, en consecuencia, como un marco para el enjuiciamiento de la
actividad política. Nos concentraremos a continuación en un análisis más detallado de
algunos de los escándalos que representan hitos fundamentales durante la década.

PRINCIPALES HITOS DEL PERÍODO

El análisis cuantitativo de la serie de escándalos de los años noventa permite extraer

algunos rasgos centrales pero, al mismo tiempo, vuelve opaca la diferencia de
envergadura de los distintos hitos de la serie. Esta última no es una simple agregación
de escándalos sino una intriga de develamiento que se desarrolla en episodios de
intensidad variable.
La serie de escándalos que analizamos adquiere significación a partir de la puesta en
intriga de los diferentes acontecimientos que se sucedieron en este período. Con
modalidades y acentos diferentes, las sucesivas revelaciones escandalosas acertaron en
mostrar, como sostiene Horacio González,

las mutaciones en la estructura social vulnerada del país. Al

mismo tiempo se proponían identificar la urdimbre cultural de
fuerte volatilidad política que generaba personajes aventurescos
que protagonizaban su acumulación primitiva en una zona de
 148

ambigüedad entre el tesoro público y el enriquecimiento

personal (2008: 66).

En ese marco general, algunos escándalos tienen más importancia que otros, no sólo en
virtud de su repercusión pública sino porque marcan un antes y un después; porque
sirven de guía para dar cuenta de la serie y, en cierto sentido, dan forma a una historia
de la corrupción como problema público.
La década de 1990 está fuertemente signada por la cronología de los mandatos
presidenciales. Los dos períodos de Menem (1989-1999) son un primer indicador de
lectura de la serie, pero, si nos remitimos a los escándalos de corrupción más
importantes, encontramos que la apertura está dada por el Swiftgate en 1991 y que el
último gran escándalo del período –las coimas en el Senado– corresponde ya al mandato
de Fernando de la Rúa (1999-2001).
La década menemista es usualmente evocada por constituir el momento de auge de los
escándalos de corrupción y estos, a su vez, formaron parte de la definición de la
corrupción como problema público. Resta ver por qué algunos de ellos son importantes
para caracterizar esa década y en qué forma los escándalos estabilizaron esos sentidos
públicos de la corrupción.
Todos los casos tienen su interés y ribetes particulares, pero, al pensar la serie en su
totalidad, tres escándalos resultan fundamentales para entender los rasgos y alcances
principales de la crítica e impugnación de la actividad política implicada y consolidada
en su desarrollo. Estos son el Swiftgate (1991), el tráfico de armas a Ecuador y Croacia
(1995) y las coimas en el Senado (2000). A ellos podrían agregarse algunos de
trascendencia similar, como las denuncias sobre el PAMI, que permitieron que varios de
los dirigentes del Frente Grande se posicionaran en la política nacional, o el caso IBM-
Banco Nación y las denuncias contra el empresario Alfredo Yabrán, que acompañaron
la salida del gobierno de Domingo Cavallo a mediados de la década.

EL SWIFGATE

En enero de 1991, Página/12 publicó una primera nota firmada por Horacio Verbitsky
en la que narraba la historia de un frigorífico, propiedad de una multinacional
 149

norteamericana, que había elevado quejas a la embajada de Estados Unidos porque el

gobierno argentino trababa desde hacía tres años una autorización de reducción
arancelaria para la importación de maquinaria. En los días subsiguientes, el diario
aportó pruebas concretas del asunto, que incluían una carta del entonces embajador
estadounidense en el país dirigida al ministro de Economía pidiendo explicaciones por
un presunto pedido de soborno por parte de un funcionario de su Ministerio para
destrabar el mencionado trámite.
El Swiftgate es, en varios sentidos, un escándalo de corrupción modelo en el país, que
consolidó la presencia de la forma escándalo en la política nacional. Sin duda, por su
impacto y repercusión marcó tanto el desarrollo del trabajo experto sobre temas de
corrupción como la actividad periodística en la materia. Sobre la base de las
dimensiones de análisis que presentamos, algunos de sus principales rasgos son:

a) La relación entre denuncias y medios de prueba. En efecto, el de-

sencadenamiento del escándalo estuvo ligado a la publicación de un documento
donde constaba el reclamo por un pedido de coima.113
b) La reacción por parte de los denunciados. El presidente de la nación declaró el
mismo día de publicación de la primicia que se trataba del accionar de
“delincuentes periodísticos”. Esta definición estableció una controversia entre el
gobierno y la prensa que se extendería en los años subsiguientes.114

113
“Pero el domingo 6, partes de esta historia comenzaron a contarse en la prensa. Citando fuentes
a prueba de desmentidas, el diario Página/12 dijo que Todman había protestado por la solicitud
de una contribución económica a un frigorífico norteamericano, cuyo expediente había sido
retirado del Ministerio de Economía por un empresario argentino de origen árabe, que integró la
comitiva presidencial durante la visita a Estados Unidos de octubre de 1990” (Verbitsky,
1992: 20). En el libro que Verbitsky dedicó al escándalo se citan varios fragmentos literales del
documento. Véase también la parte 6 del libro Un mundo sin periodistas (1997).
114
“Con mayoría en ambas cámaras del Congreso, una Corte Suprema de Justicia, un fuero federal
y un ministerio público a su imagen y semejanza, con un jefe de gabinete que no limitó sus
poderes sino los del ministro de Economía, con facultades para legislar, dictar decretos de
necesidad y urgencia y vetar parcialmente las leyes, la única voluntad realmente existente se
puso a salvo de cualquier control que no fueran el del voto y el del poder económico. En ese
contexto y en cumplimiento de su doble rol, la prensa ocupó (aunque más no fuera en la
imaginación popular) una función central como contrapeso de un poder con tendencia a la
demasía y lo absoluto” (Verbitsky, 1997: 13).
 150

Corrupción existe en todos los países del mundo, capitalistas y

comunistas, desarrollados o miserables: las únicas diferencias
son de grado. En cambio se cuentan con los dedos de la mano
los lugares en los que la respuesta oficial ante un caso concreto
consista en intimidar a la empresa perjudicada, menoscabar al
diplomático que recibió su denuncia y agraviar al periodismo
que la investigó. Al contrario, toda la bibliografía internacional
sobre el tema valora la información suministrada por terceras
partes independientes, como el público o la prensa, para
controlar la corrupción (Verbitsky, 1992: 196; el destacado me
pertenece).

Entre el 24 y el 26 de enero, Menem anunció diez medidas para combatir la

corrupción.
c) Los aliados que sumó “la denuncia” dentro del caso. En pocos días, la
repercusión del escándalo se amplió y los principales diarios nacionales
comenzaron a dedicarle atención al asunto y a producir sus propios informes,
con datos adicionales y un relato que inscribía la denuncia en una trama.115 En
este mismo sentido, mientras que el gobierno logró rápidamente aportar pruebas
a su favor (un dictamen de la Procuración del Tesoro y un comunicado de la
propia empresa donde negaba el pedido de coima), la veracidad de la denuncia
fue ratificada por el embajador norteamericano –también por el vocero del
Departamento de Estado norteamericano– e incluso fue apoyada en forma
solapada por algunos sectores del gobierno.
d) Las disputas internas en el gobierno. El entonces canciller Domingo Cavallo,
perteneciente a una línea política diferente de la del ministro de Economía
Erman González, fue receptivo a las denuncias de la embajada y entabló
negociaciones dentro del ejecutivo para que la desgravación fuera aprobada.

115
“Clarín compensó tres días de silencio con un informe especial de dos páginas, para el que
cuatro de sus redactores rastrearon en Presidencia, en los ministerios de Relaciones Exteriores y
de Economía y en la embajada de Estados Unidos. Afirmaba que, antes de la nota de Todman,
Washington había protestado seis veces por casos de corrupción en la relación del Estado con
empresas norteamericanas” (Verbitsky, 1992: 127).
 151

e) El éxito de la denuncia en estrecha relación con los rasgos anormales y

excepcionales del caso. El Swiftgate no representaba un delito particularmente
excepcional –un pedido de coima por parte de un funcionario público– sino que
apuntaba a señalar al entorno presidencial, sus hombres de confianza, como una
red de tráfico de influencias orientada al desarrollo de negocios ilícitos. Esa
excepcionalidad marcada por la “asociación ilícita” recorrerá todos los
escándalos de la era menemista, poniendo en el centro de la escena la sospecha
sobre el vínculo entre política, negocios y encubrimiento.
f) Lo escandaloso y transgresor del caso vinculado con los rasgos que se le
atribuyen al denunciado. El Swiftgate propuso una hipótesis particular sobre las
implicancias de la política menemista. El gobierno es definido como un conjunto
de políticos sin ideología y sin convicción, cuyo único objetivo es realizar
negocios y ofrecer a distintos actores económicos poderosos la posibilidad de
implementar las políticas impopulares que sus propios negocios requerían.
g) La degradación como uno de sus rasgos sobresalientes. A nueve días de haberse
conocido el escándalo, todo el gabinete presentó su renuncia. Finalmente, el 31
de enero, el ministro de Economía, principal implicado en el asunto, es
desplazado del cargo.116 La degradación también como reafirmación del
denunciante –y, en este caso, de la línea interna del gobierno que apoyó la
denuncia– representa un elemento fundamental para entender el éxito del
escándalo. Esto dado que, entre otras cosas, la causa judicial se desestimó al
poco tiempo.

Quizá la impronta que Verbitsky dio a esta investigación dotó de un contenido y un

espesor a los escándalos de corrupción que continuaría y se incrementaría a lo largo de
la década. En efecto, la trama de este caso vincula una superficie más bien farandulesca,
con sus entretenidos personajes protagónicos, con un pliegue profundo en el que puede

116
Si bien la situación económica del país era en esos meses muy complicada, el editorial de uno
de los diarios nacionales menciona el escándalo como uno de los factores de la renuncia del
ministro: “Los coletazos del Swiftgate y del incidente con el embajador norteamericano, Terence
Todman, habían afectado el campo de maniobras de González a la hora de buscar apoyos
internos y externos” (La Nación, 1/2/1991).
 152

observarse el alcance de la política gubernamental, sus alianzas e implicancias

económicas.

EL CASO DE LAS ARMAS: CONTRABANDO DE ARMAS A ECUADOR Y CROCIA

A principios de marzo de 1995 comienzan a trascender informaciones sobre una venta

ilegal de armas por parte de la Argentina. Esas denuncias desataron un escándalo y una
investigación llegó a demostrar que, en efecto, se habían vendido ilegalmente armas a
Ecuador y Croacia en momentos en que regían embargos en esos países, y esas ventas
involucraban a una extensa y compleja red de altos funcionarios gubernamentales y
militares. El caso tuvo una enorme repercusión; la cobertura y la investigación se
extendieron durante casi una década e incluyeron el procesamiento y la detención de
varios funcionarios, incluido, de manera destacada, el arresto preventivo durante un mes
de Menem, al poco tiempo de haber concluido su mandato.
Un primer dato interesante sobre este caso es que, mientras que las primeras
informaciones corresponden a publicaciones en diarios extranjeros –principalmente en
un diario de Perú–,117 dos personas comienzan a disputar la autoría de la denuncia. Por
un lado, el periodista Daniel Santoro, de la redacción de Clarín, quien sería reconocido
como uno de los principales promotores del escándalo y obtendría un amplio prestigio
profesional por el caso.118 Por otro lado, el abogado Ricardo Monner Sans, quien realiza
la denuncia penal correspondiente. Ambos reivindican su paternidad en el caso, aunque
por motivos distintos. Santoro exalta los logros y alcances periodísticos del asunto, y
Monner Sans, los resultados judiciales. Uno de los puntos en cuestión es que ambos
tuvieron en su poder una copia del decreto reservado que ordenaba el embarque de las
armas y ese documento probatorio fue, una vez más, la clave para el desarrollo de la

117
Perú se encontraba en ese momento en guerra con Ecuador, destino este último de uno de los
cargamentos de armamento vendido en forma ilegal.
118
Como en muchos otros casos, ese reconocimiento se verifica en un claro ascenso en el
desarrollo de su carrera laboral (Santoro pasó de ser editor a jefe de sección); la multiplicación
de oportunidades laborales, que incluyeron la radio y la televisión así como la publicación de
libros (incluido, por supuesto, el correspondiente al caso de las armas), y la posibilidad de
dedicarse a la docencia del periodismo de investigación, formando parte del plantel docente de
varias maestrías en periodismo. Por último, Santoro se hizo acreedor al premio Rey de España,
distinción internacional que patrocina desde 1983 la agencia española EFE, para los mejores
trabajos periodísticos de Iberoamérica y Portugal.
 153

investigación y del escándalo. Sin confrontar de manera directa, periodista y abogado

reivindican su rol como defensores del interés general y de la opinión pública. Con sus
estrategias particulares –las estrategias periodísticas y las judiciales–,119 ambos se
erigieron en defensores de la ciudadanía frente a la clase política.
El caso despertó rápidamente la reacción de actores relevantes –que se ubicaron como
defensores o detractores de la denuncia– y quizá sea este uno de los motivos que explica
su trascendencia. Varios gobiernos extranjeros se pronunciaron sobre el particular
desmintiendo o relativizando los primeros argumentos que surgieron desde el gobierno
argentino y antes de fin de marzo ya aparece seriamente implicado el interventor de la
empresa estatal Fabricaciones Militares, que es desplazado de su cargo.
Sectores del propio gobierno –la Cancillería– reconocieron el hecho y se sumaron a
quienes señalaban a funcionarios del Ministerio de Defensa entre los principales
responsables. A partir de ese momento, comenzaron a discutirse las responsabilidades,
dando por sentado el carácter verosímil de los hechos –el desvío de las armas–.
Intervino primero la Aduana y luego la Fuerza Aérea, y se involucró también a la
Cancillería.
En menos de un año, el juez de la causa decidió el procesamiento de cuatro funcionarios
de línea media de los ministerios de Defensa, Economía y Cancillería –incluido el
exdirector de la fábrica de armamentos–. En esa misma época –noviembre de 1995–, la
Aduana difundió nueva documentación que probaba una venta anterior de armas a
Croacia durante la guerra en la ex Yugoslavia, es decir, mientras regía una restricción
impuesta por la ONU. En todos los casos, la disputa parece inscribirse entre el ala
técnica del gobierno (representada por el ministro de Economía, Domingo Cavallo, de
quien dependía la Aduana, encargada de difundir la documentación sobre las ventas) y
el ala política (representada por Erman González, de quien dependía el destituido
interventor de Fabricaciones Militares).120

119
Como mencionamos más arriba y como surge del análisis de los diferentes casos, las estrategias
periodísticas y las judiciales forman parte central de los escándalos. Aunque estos transcurren
centralmente en una arena mediática, no se componen sólo de estrategias periodísticas sino de
muchos otros tipos de intervención.
120
Erman González fue ministro de Defensa entre 1991 y 1993, momento en que fue electo
diputado por la Ciudad de Buenos Aires. Desde entonces, el Ministerio quedó a cargo de Oscar
Camilión, aunque, por un lado, la documentación probatoria de alguno de los embarques ilegales
 154

En esas disputas internas, a mediados de 1996 resultó perdedor el ministro Oscar

Camilión, quien debió renunciar a su cargo, y comenzó su indagatoria judicial y
posterior procesamiento en 1997. Recordemos, una vez más, que la degradación en los
escándalos se refiere principalmente al alejamiento del cargo del funcionario o, como en
este caso –de fuerte repercusión en la opinión pública–, al procesamiento o la detención
transitoria del funcionario sospechado.
La Cancillería, en un intento de mostrar que la venta de armas es una práctica normal y
regular del Estado argentino, desclasificó todos los decretos de venta de armamento. Al
mismo tiempo, las renuncias y procesamientos de algunos funcionarios de línea media
lograron aquietar el caso durante 1997, que continuó latente merced a los descargos que
algunos funcionarios realizaban en los diarios para despegarse –moralmente, aunque no
en el aspecto judicial– del asunto; entre ellos, el jefe del Ejército.
El juez de la casusa dictó el primer sobreseimiento –al exsecretario de planeamiento del
Ministerio de Defensa– y ahí pareció concluir la investigación judicial. Sin embargo, el
fiscal apeló, la cámara decidió revocar el sobreseimiento y abrió nuevamente la
posibilidad de que nuevos funcionarios fueran incorporados al expediente.
Hacia 1999 –cuatro años después de que surgieran las primeras denuncias–, la Cámara
Federal y el gobierno intercambiaron presiones y el juez de la causa debió decidir cómo
continuar con las indagatorias y los procesamientos. Aparece entonces, nuevamente, la
figura de la asociación ilícita y comienza a circular la prisión preventiva como una
posibilidad para los involucrados. Los actores internacionales aportaron nuevas pruebas
al ser detenido y enjuiciado en Sudáfrica un traficante de armas, posiblemente vinculado
a las operaciones de venta ilegal. Al mismo tiempo, comienza a prosperar otra causa
llevada por un juez en el fuero penal económico, derivada de la primera y orientada a
investigar el contrabando de pólvora a Croacia (en momentos en que regía un embargo).
Jueces y fiscales desempeñaron un rol importante en la continuidad del proceso, más
allá de las denuncias iniciales. La participación en el caso conllevó un salto a la
notoriedad y, por ende, los funcionarios judiciales adquirieron nombre propio,
realizaron declaraciones en los medios y su reputación quedó asociada al derrotero del

corresponde al período de González y, por otro lado, muchos de los funcionarios en áreas clave
del Ministerio eran individuos de confianza del ex ministro.
 155

escándalo. En este sentido, durante los años noventa varios jueces y fiscales federales se
transformaron en personalidades públicas merced a su intervención en los casos
resonantes. No fue la excepción para el juez Jorge Urso, el fiscal Carlos Stornelli
(actuantes en la causa penal) y el juez Marcelo Aguinsky, reemplazado luego por Julio
Speroni (a cargo del proceso penal-económico).121
Analizado desde el punto de vista de la degradación, este escándalo no logró más que la
renuncia de un ministro y algunos funcionarios medios, sin embargo, luego de la salida
del menemismo del gobierno, el escándalo se reavivó gracias a los avances en las
causas, que permitieron varios procesamientos e incluso la prisión preventiva para
muchos de los funcionarios implicados.
Hacia fines de 1999 fueron procesados el exjefe del Ejército, general Martín Balza, y el
excanciller Guido Di Tella. En 2001 también fueron procesados con prisión preventiva
el ex presidente Menem, Erman González y Emir Yoma –principal sospechoso
involucrado en el Swiftgate–. Las prisiones preventivas, aunque de relativa corta
duración, cumplieron el efecto de la degradación que dio tanta importancia a este
escándalo. Sin embargo, merced a una resolución de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, se desestimó la figura de la asociación ilícita con la que fueron procesados
todos los implicados y la causa penal tendió a diluirse. Continuará, después, la causa
económica con el aporte de información de un banco de Suiza sobre una cuenta a
nombre de Menem. En este caso, si bien parecería que se encontraron los límites de la
responsabilidad penal para imputar a miembros del gobierno, se inició el análisis de la
“ruta del dinero”, el seguimiento, el intento por estimar los montos del ilícito y
posteriormente la recuperación de activos para el Estado.
Algunos elementos señalados sobre las figuras de los denunciados y de los
denunciantes, las pruebas y la degradación como consecuencia fundamental del
escándalo aparecen con toda nitidez en este caso, que fue, sin duda, uno de los más
complejos y resonantes de la década y que involucró al gobierno menemista.

121
Todo el escándalo estuvo signado por la pulseada entre el fuero penal y el penal económico
para hacerse cargo de la unificación de la causa, que finalmente nunca se produjo.
 156

Luego del cambio de gobierno en 1999 los escándalos de corrupción no desaparecieron,

elemento que reforzó de manera significativa la existencia del problema como algo no
exclusivamente ligado a un gobierno en particular.

LAS COIMAS EN EL SENADO

En agosto de 2000, luego de que circularan varios rumores en la prensa nacional, un

senador del PJ anunció que se habían pagado sobornos a varios senadores para aprobar
un proyecto de reforma laboral –finalmente aprobado en abril– enviado por el gobierno
al Parlamento. Ese testimonio constituye –junto con unos anónimos que circularon por
esos días en el Senado– el primer gran elemento de prueba que desata este escándalo.
El senador Antonio Cafiero, un antiguo y emblemático dirigente peronista, no dio
precisiones pero sostuvo que había fuertes rumores en la cámara sobre el presunto pago
de sobornos. A menos de un mes de esas primeras manifestaciones, se presentó a
declarar en una causa abierta en un juzgado federal y dijo haber entregado a la justicia
los nombres de los senadores del propio PJ que habrían recibido coimas.
El gobierno de la Alianza había ganado las elecciones en 1999 basando su campaña en
la continuidad de las políticas económicas del gobierno anterior y en una lucha contra la
corrupción que había caracterizado al decenio menemista. El proyecto de ley enviado al
Parlamento se inscribía dentro de un conjunto de políticas de flexibilización laboral
tendiente a reducir los costos de contratación y despido de la mano de obra, con el
objeto de aumentar los niveles de empleo. Esas medidas despertaron una fuerte
resistencia en el peronismo –ahora en la oposición– y, fundamentalmente, en los
sectores sindicales que habían ganado la conducción de la CGT.122
En ese contexto, la ley debía ser negociada con el peronismo y sobre esa base se
señalaba al ministro de Trabajo, Alberto Flamarique, y al jefe de la SIDE (Secretaría de
Inteligencia del Estado), Fernando de Santibáñez, como los principales responsables de
conseguir su aprobación y, por ende, de ser los encargados de haber organizado los
sobornos.

122
Poco después de las primeras denuncias, dos importantes dirigentes sindicales de la CGT, Hugo
Moyano y Juan Manuel Palacios, declararon ante el juez de la causa haber escuchado al ministro
de Trabajo decir que para los senadores tenía “la Banelco”, en referencia a las tarjetas bancarias.
 157

A fines de agosto, el Senado creó una comisión investigadora asumiendo, por primera
vez, que pudieron haberse producido irregularidades en la aprobación de la ley. La
mayoría de los senadores del PJ –implicados por las denuncias– reaccionaron y
señalaron al vicepresidente de la nación (y presidente del Senado) y a Cafiero como los
artífices de un plan para desestabilizar al gobierno.123 Comienza así a producirse una
controversia entre denunciantes y denunciados que cruza al gobierno y a la oposición, y
que comienza a generar reacciones de todo tipo.
Domingo Cavallo, miembro de la oposición no peronista, en declaraciones públicas
sostuvo que el hecho en efecto se había producido y pidió castigos tanto para los
miembros del Senado como del Ejecutivo involucrados. Las notas periodísticas
señalaban a ocho senadores como los responsables de haber cobrado un soborno y el
juez de la causa solicitó que se les suspendieran los fueros parlamentarios, para que
pudieran ser investigados. En ese mismo momento, el Consejo de la Magistratura
consideraba un pedido de juicio político contra el juez interviniente, quien denunció
presiones y se comparó con el fiscal italiano que llevó adelante el proceso de Mani
pulite.
Para contrarrestar los efectos del escándalo, en septiembre el gobierno anunció un
proyecto de reforma política orientado a transformar el financiamiento de las campañas
electorales y el funcionamiento de los partidos. Al mismo tiempo, el Congreso aprobó
una ley que restringía los alcances de la inmunidad parlamentaria, abriendo la
posibilidad de que los legisladores pudieran ser investigados por la justicia. En ese
contexto, el vicepresidente, junto con otros dirigentes, manifestaron que la única salida
posible a la crisis consistía en llamar a elecciones para renovar la Cámara, admitiendo
que los legisladores no tenían legitimidad para mantener sus cargos.
Finalmente, a principios de octubre el gobierno realizó cambios en el gabinete y
desplazó de su cargo al ministro de Trabajo, pero este, para enojo del vicepresidente –
que lo señalaba como uno de los responsables de la crisis–, fue ascendido a secretario de
la Presidencia, mientras que el jefe de la SIDE continuaría en su cargo. Álvarez

123
El vicepresidente del gobierno de la Alianza, Carlos “Chacho” Álvarez, pertenecía al partido
Frente Grande que formó la coalición de gobierno con la UCR. El Frente Grande fue un
desprendimiento del PJ, que se produjo durante los primeros años del gobierno de Menem por
disidencias con la política económica y como rechazo a las denuncias de corrupción que se
sucedían respecto de aquel gobierno. Véase el capítulo 5.
 158

entonces renuncia a su cargo, el 6 de octubre, y pone fin virtualmente a la coalición de

gobierno. Por último, como consecuencia de la agudización de la crisis, los dos
funcionarios sospechados deben alejarse del gobierno.
El escándalo se aquietó tras sus renuncias y el juez de la causa decidió el sobreseimiento
de los once senadores sospechados de haber cobrado los sobornos. En febrero de 2001,
dos fiscales apelaron la decisión y el juez hizo lugar para que decidiera la Cámara de
Apelaciones, que días después respaldó la falta de mérito dictada por el magistrado. En
ese mismo momento, el Consejo de la Magistratura decidió iniciarle juicio político al
juez por enriquecimiento ilícito. Se hace cargo de la causa el juez Gabriel Cavallo y
decide frenar la declaración indagatoria de los principales sospechados en el gobierno,
Flamarique y De Santibáñez.
Luego del colapso del gobierno de la Alianza, la salida de Fernando de la Rúa en
diciembre de 2001 y el desmembramiento de la coalición y de la UCR, el caso se
reactivó gracias al testimonio de un arrepentido. Un exsecretario de la Cámara de
Senadores reveló a una revista el detalle de los involucrados y los procedimientos que
permitieron el pago de sobornos para la aprobación de la ley de reforma laboral. Mario
Pontaquarto declaró después en un juzgado federal, dando nuevo impulso al tratamiento
judicial del escándalo, ahora con los involucrados ya alejados del poder.
Ese testimonio tuvo una importancia fundamental porque, más que un testigo,
Pontaquarto se transformó en un arrepentido, dado que alegó haber sido quien se
encargó del transporte y la distribución del dinero. Las declaraciones brindaron
elementos para que se decidieran nuevos procesamientos en una causa que siguió
avanzando y queconcluirá con un juicio oral a los senadores y funcionarios sospechados
–incluido Fernando de la Rúa–.
 159

Este escándalo representa un hito importante en la serie que hemos delimitado para
realizar este análisis por varias razones. Primero, porque marca una continuidad de los
casos de corrupción más allá del gobierno menemista. En este sentido, la Alianza había
derrotado al peronismo en 1999 haciendo campaña en contra de la corrupción
gubernamental, pero no logró sustraerse a la dinámica de los escándalos una vez
alcanzado el poder. Como consecuencia de ello, las coimas en el Senado no son un caso
más de la serie sino que refuerzan de manera notable el descrédito de la clase política en
su conjunto, haciendo de la corrupción un problema que excede a un gobierno en
particular.
En segundo lugar, este caso ratifica, en un escenario gubernamental diferente, que la
producción de escándalos de corrupción también depende de las fisuras e internas que
se producen en las coaliciones de gobierno. Los dos componentes de la Alianza
confrontaron de alguna manera en las figuras del presidente y el vicepresidente.
En tercer lugar, permite reafirmar la distancia que existe entre la degradación como
salida o resolución de un escándalo y los tiempos del tratamiento judicial de los delitos,
que operan de manera más eficaz una vez que los implicados se alejan del gobierno.
Por último, me parece particularmente significativo el modo en que este escándalo
refuerza el testimonio como prueba de realidad. Por supuesto, esa centralidad tiene
menos que ver con la figura del testigo que con la del arrepentido, que termina por
prevalecer y aporta un elemento novedoso a la configuración de los escándalos de
corrupción.

Tomados en conjunto, todos estos escándalos definen algunos rasgos comunes que dan
carnadura a una serie. Esta produjo, como vimos, cierto aparataje crítico a la actividad
política por efecto de acumulación y diversificación.

LA DERIVA DE LOS ESCÁNDALOS DE CORRUPCIÓN DESPUÉS DE LOS AÑOS NOVENTA

Los escándalos políticos son un modo de infringir un castigo, pero el resultado que
producen no depende de la decisión de un tribunal sino del juicio de la opinión pública.
 160

En virtud de sus rasgos principales, suponen un riesgo de degradación que implica

principalmente a quien es denunciado, pero, de modo potencial, también al denunciante.
En el escándalo, el denunciante de un transgresor apela en forma directa al público; la
justicia se ejerce en el propio escándalo. Asimismo, a diferencia de la lógica judicial que
es preponderantemente individualista, el escándalo puede impartir justicia sobre un
colectivo; por ejemplo, sobre una categoría de individuos (Adut, 2008: 131-132). De
este modo, representan una arena en la que se disputa el estatus social de los distintos
personajes, en una dinámica que va de la consagración a la degradación, así como un
mecanismo de estabilización del problema de la corrupción en la medida en que ofrecen
pruebas acerca del fenómeno. La lógica probatoria, inherente a la tarea periodística de
producción de denuncias, aporta documentos, testimonios y otros elementos que
transforman en forma cualitativa la denuncia, la ubican en el nivel de un escándalo y
van organizando a estos en una serie con una trama y un desarrollo específicos.
Reconstruir la serie de escándalos de corrupción de los años noventa permite
comprender y redimensionar la importancia de la actividad periodística. Aunque los
medios de comunicación y la tarea periodística son centrales para la producción de
escándalos, estos exceden por mucho un ejercicio puramente informativo. Los
escándalos son, de este modo, un verdadero simulacro de la tarea judicial y ejecutan
algunas de las funciones que nuestras sociedades le asignan a este tipo de actividad. La
degradación y la prueba como elementos constituyentes de los escándalos le otorgan a
estos fenómenos una entidad fundamental que nos permite entender el lugar que ocupan
en la política contemporánea.
El análisis de los escándalos permite observar el modo y las consecuencias que tuvo la
imposición de nuevos estándares morales para la evaluación de la actividad política. En
este sentido, sus efectos potenciales tienen que ser revisados atendiendo a las
expectativas que promueven sobre el significado del buen comportamiento de los
políticos, por un lado, y sobre los nuevos actores capaces de enjuiciar dicha actividad,
centralmente los periodistas y los profesionales del derecho.
A la hora de definir el problema de la corrupción por la vía de la designación de casos
concretos, abogados y periodistas resultan ser los mejores denunciantes. Esas denuncias
resultan creíbles porque no forman parte del campo de la política profesional, de donde
–como hemos visto– proviene la mayor parte de las denuncias en el período de análisis.
 161

Más allá de que estas se hayan incorporado como un recurso más para la confrontación
política, son otros actores y no los políticos profesionales los que salen favorecidos por
las denuncias que progresan. En consecuencia, los escándalos requieren la presencia de
estos nuevos mediadores y portavoces de la denuncia para que resulten un arma
efectiva.
Por otra parte, la dinámica de los escándalos también refuerza la figura de los
denunciantes que provienen del mundo del derecho, en calidad de expertos, de
portavoces de la sociedad civil o como operadores judiciales intervinientes en las
causas. Estos aspiran a erigirse en agentes moralizadores de la actividad política, como
defensores del bien común frente a una actividad política que es percibida y definida
como degradada y orientada al interés particular y privado de los negocios. Ello cuenta,
asimismo, para quienes intentaron desde la propia actividad política diferenciarse de sus
colegas enrolados en las filas de los partidos tradicionales. Tal como señala Juan Carlos
Torre (2003), la política institucional no ha sido ajena a la producción de denuncias de
corrupción, en particular en los intentos de creación de espacios políticos de
centroizquierda y centroderecha durante los años noventa.
Finalmente, desde el punto de vista del problema de la corrupción, los escándalos tienen
la importancia de producir pruebas orientadas al juicio de la opinión pública sobre la
existencia del problema. En la sumatoria de casos, en la medida en que se constituye
una serie de escándalos, encontramos que el tema de la corrupción puede ser remitido a
personajes y a hechos específicos. Puede ser vinculado a relatos que hacen del problema
algo palpable y comprensible, materia de castigos y redenciones, un escenario con
personajes candidatos a representar el papel del político corrupto y a reforzar la figura
de los ciudadanos honrados.
Los escándalos de corrupción han pasado a formar parte del paisaje actual de nuestra
vida política y están lejos de haber desaparecido luego de su irrupción durante los años
noventa. Por el contrario, llegaron para quedarse y, sin embargo, algo ha cambiado en
forma sustancial desde los tumultuosos acontecimientos de la crisis de 2001: en los casi
diez años de gobierno kirchnerista, el número de los casos más resonantes llega a
 162

catorce125 y la mayoría ha tenido –por decirlo de alguna manera– corta vida. Es decir
que su decrecimiento no sólo ha sido cuantitativo sino también cualitativo.
Algunos elementos generales y otros específicos permiten comprender mejor esta deriva
de los escándalos de corrupción post-2001. Entre los primeros, deberíamos considerar
un fenómeno que no es específico de la Argentina y que llevó a un progresivo desinterés
del público luego de la atención que despertaron durante los noventa; esto es, de su
rutinización.
La atención hacia una ola de escándalos no puede sostenerse por tiempo indefinido
(Adut, 2008: 169). El efecto de la serie en cuanto a la visibilización del problema tiene
su reverso en cierto acostumbramiento frente a la transgresión. La indignación poco a
poco cede terreno en la medida en que los escándalos pasan a formar parte de la vida
política en su registro cotidiano.
Por otro lado, debemos considerar que la publicidad es también la que revela el fracaso
o supuesto fracaso del desempeño del Poder Judicial. Los escándalos publicitan las
denuncias y ejecutan una justicia inmediatista que responde a la indignación por la
transgresión, pero implican asimismo la publicidad de las absoluciones, las
prescripciones, etc. Los escándalos se desarrollan, en este sentido, con independencia de
la lógica judicial; sin embargo, la asincronía entre ambos podría hacernos pensar en un
efecto de desaliento en el público.
En términos más específicos, existen al menos tres diferencias fundamentales en la
dinámica de los escándalos pre y post-2001, que los vuelve un recurso menos efectivo
para la lucha dentro y fuera del ámbito de la política institucional:

125
Si bien en este trabajo diferenciamos las denuncias de los escándalos, enumeramos en forma
somera los que corresponden a la era K: 1) denuncias de Roberto Lavagna contra el Ministerio
de Planificación por sobreprecios en 2005; 2) caso Skanska; 3) compra de acciones de YPF por
el Grupo Petersen; 4) la valija de Antonini Wilson; 5) narcotráfico en Southern Winds; 6)
enriquecimiento ilícito de Rudy Ulloa; 7) caso Felisa Micheli; 8) sumario contra Héctor
Capaccioli, subsecretario de los servicios de salud del Ministerio de Salud de la Nación; 9)
embajada paralela en Venezuela; 10) fondos de la provincia de Santa Cruz expatriados; 11)
enriquecimiento ilícito de Néstor Kirchner y Cristina Fernández; 12) Ricardo Jaime: dos causas
por dádiva y enriquecimiento ilícito; 13) denuncia contra José “Pepe” Albistur, secretario de
Medios, por la distribución de la publicidad oficial, y 14) caso Ciccone contra el vicepresidente
Amado Boudou. Véase, Massoni (2011).
 163

• Si se consideran los escándalos de la era kirchnerista, en la casi totalidad de los

casos estos implicaron una rápida salida del funcionario cuestionado de su
cargo. Recordemos la centralidad que atribuimos a la degradación como
elemento propio de la dinámica de los escándalos. El rápido desplazamiento del
funcionario involucrado parece operar, en este sentido, como un buen elemento
neutralizador.
• Existe otra diferencia fundamental en el nivel de las pruebas esgrimidas en la
producción de los escándalos contemporáneos. Este hecho se comprueba si
reconocemos que existe una jerarquía entre la prueba testimonial y documental.
Dijimos que una y otra tienen distinta capacidad para formar un juicio sobre los
hechos y algo de esa diferencia resulta fundamental en las pruebas que se
ofrecen.
• Otra diferencia se relaciona con la credibilidad de los denunciantes. Durante los
años noventa, la proliferación de escándalos representó, entre otras cosas, un
mecanismo de legitimación de periodistas, expertos y operadores judiciales
frente a la clase política. Los ideales de independencia y neutralidad se afincaron
en esos actores, pero la crisis de 2001 alteró ese panorama de modo sustantivo,
por dos vías diferentes: por un lado, porque neutralidad e independencia dejaron
de representar valores políticos indiscutibles y, por otro lado, porque algunos de
sus portavoces legítimos comenzaron a ser duramente cuestionados.

De un modo indirecto, en esta última década la participación política parece volver a

centrarse en la política partidaria, ampliando las alternativas de participación y
probablemente frenando el crecimiento de la membresía en organizaciones no
gubernamentales que caracterizó a los años noventa. De modo más directo, la actividad
periodística ha sido duramente cuestionada durante la crisis de 2001, en particular el
periodismo de las grandes empresas de comunicación, una de las claves de
amplificación de la política de escándalos. El kirchnerismo supo hacer pie sobre esa
crítica cuando le tocó confrontar de modo directo con el periodismo, que se convirtió en
forma progresiva en periodismo oficialista u opositor.
Más allá de las transformaciones señaladas, es innegable que la política de los
escándalos se ha consolidado y ha alterado los términos de la lucha política. Ello revela,
 164

entre otras cosas, que hemos asistido en estas últimas décadas a la constitución de un
público para los escándalos de corrupción. Un desafío se impone, por tanto, para
indagar la forma y los rasgos que ha adoptado ese público en este último tiempo.

En el próximo capítulo nos centraremos en el tercer eje de nuestro análisis: observar que
hizo la política institucional –los principales implicados– con el problema de la
corrupción.
 165

5. La anticorrupción en la política institucional

En este capítulo analizaremos de qué modo la anticorrupción se consolidó en los

discursos y en la actividad de la política institucional en el país. Nos referimos sobre
todo a los actores que intervienen –formalmente autorizados para ello– en los procesos
de negociación, deliberación y toma de decisiones políticas, y en la definición e
implementación de procesos de política pública.
La problematización de la corrupción desde los años noventa no implicó sólo la
formulación de demandas y reclamos sino que, además, conllevó la elaboración de
diagnósticos y la creación de programas y propuestas para enfrentar el problema, en
especial en el ámbito de la política nacional. En este sentido, es importante observar que
los discursos y las políticas oficialistas y opositoras sobre la corrupción comienzan de
manera casi simultánea al desarrollo de un trabajo experto en la materia. Sin embargo,
mientras que este último se apoyó en una fundamentación jurídico-republicana para
caracterizar la corrupción, desde la política partidaria y la actividad de gobierno se
enarboló una crítica principalmente económica, al menos en sus inicios.
Estas dos vertientes se potenciaron mutuamente en los primeros años de la década, y se
focalizaron en los vínculos estrechos entre burocracia y corrupción, por un lado, y entre
política y corrupción, por otro. No obstante, la complejización del trabajo experto y de
los discursos de funcionarios y políticos llevó a que el tema se extendiera y se
consolidara no sólo como argumento de gobierno sino también como argumento de
oposición.
Desde la reactivación de la vida política partidaria en el país comenzaron a producirse
algunos cambios y novedades que permiten poner en perspectiva este análisis. En
particular, nos interesa señalar la transformación progresiva del sistema bipartidista
emergido en 1983, luego de la dictadura. Radicalismo y peronismo se consolidaron en
los ochenta como los dos partidos mayoritarios con aspiraciones y chances de ser
gobierno, y ese escenario se modificó durante la década siguiente. Las diferencias se
 166

estrecharon al punto de dar paso a la conformación de una elite política relativamente

homogénea y profesionalizada. Desde un punto de vista ideológico, entre los años
ochenta y los noventa los vaivenes fueron significativos, se erosionaron las identidades
y tradiciones que habían caracterizado a esas fuerzas políticas, y emergió un escenario
abierto a la conformación de alianzas electorales y de gobierno más eclécticas y
coyunturales.127
La llegada al gobierno de Carlos Menem en 1989 representó un momento de inflexión
para la política argentina en varios sentidos que atañen directamente a nuestro objeto de
estudio. En particular, la orientación de la política económica y su ejecución a partir de
la conformación de una coalición de gobierno que incorporó actores económico-
empresariales relevantes y funcionarios que no provenían de la estructura partidaria del
peronismo, sino que eran economistas del sector privado (Heredia, 2007). Ello provocó
que las reformas implementadas por el nuevo gobierno se fundamentaran en y
promovieran un clima radicalmente antiestatalista, dos de cuyos pilares ideológicos
principales fueron la eficiencia y la anticorrupción.
La propia composición del gobierno y las constantes tensiones entre funcionarios de
“extracción partidaria” y aquellos de “extracción técnica” generaron pujas por la
ocupación de cargos y la toma de decisiones, y así se filtró información y surgieron
denuncias sobre la actividad de gobierno que alentaron la producción de escándalos de
corrupción en la prensa.
Esas tensiones hicieron eclosión a mediados de la década y el grupo tecnocrático
escindido del gobierno ensayó la conformación de una opción política de centroderecha,
favorecido por la popularidad que le brindaban los resultados obtenidos en materia
económica y un discurso eficientista que cargaba las tintas contra la política tradicional.
Por esos años también se consolidó una nueva oferta electoral de centroizquierda,
impulsada por la crítica hacia la vieja política, que había surgido contra el gobierno de
Menem y que se había potenciado tras los acuerdos partidarios entre radicales y
peronistas en el denominado Pacto de Olivos, el proceso de reforma constitucional y la
posterior reelección presidencial.

127
Una atrapante revisión general del proceso, con énfasis en el peronismo, puede encontrarse en
el libro de Horacio González, El peronismo fuera de las fuentes (2008).
 167

Los sucesivos realineamientos centraron la crítica política más en el estilo de gestión

menemista que en el armado y la performance de su política económica. Con ese
esquema, la corrupción adquirió relevancia como uno de los principales modos de
definición del estilo de gobierno y se convirtió en un tema recurrente en el vocabulario
político de la época. Un elemento adicional, propio de la dinámica política partidaria,
fue el modo en que esas discusiones se tradujeron, en circunstancias específicas, en
acciones y debates en el plano legislativo.

POLÍTICA Y ANTICORRUPCIÓN EN EL GOBIERNO Y EN LA OPOSICIÓN

EL GOBIERNO DE CARLOS S. MENEM: ANTICORRUPCIÓN Y REFORMA DEL ESTADO (1989-

1999)

Por eso, vengo a anunciar ante los representantes del pueblo, que a partir de este
momento el delito de corrupción en la función pública, será considerado como
una traición a la patria.
Discurso de asunción ante la Asamblea Legislativa del presidente Carlos S.
Menem, 1/8/1989

Con esas palabras comenzó su gobierno Carlos Menem en 1989 y con esas mismas
palabras asoció las denominadas políticas de reforma del Estado con un tipo particular
de discurso anticorrupción.
Menem, quien –según Horacio González– produjo una transfiguración de la tradición
nacional y popular del peronismo, inició su gestión con un subrepticio giro al
neoliberalismo y el armado de un sistema de alianzas inédito, que ponía en práctica
discursos sobre el fin de la historia para crear un clima de época (González, 2008: 49-
51).
El gobierno desplegó un vasto programa de reformas político-económicas cuyos ejes
principales han sido caracterizados por los analistas como un desplazamiento de las
 168

fronteras entre el Estado y la sociedad, sobre la base de la disminución de la

intervención estatal en la actividad económica.128

La reforma del Estado reconoce tres momentos,

secuencialmente vinculados por la necesaria precedencia técnica
de sus respectivos objetivos. En primer lugar, la transformación
del papel del Estado; en segundo lugar, la reestructuración y
reducción de su aparato institucional y, por último, el recorte de
su dotación de personal (Oszlak, 1994: 58).

Las políticas de privatización, descentralización, desmonopolización y desregulación

fueron los ejes a partir de los cuales, durante los años noventa, se transformó en forma
sustancial el rol del Estado en la economía (Oszlak, 1994 y 1997). Como en muchos
otros países, el gobierno impulsó reformas inspiradas en un ideario neoliberal o
neoclásico, orientadas a reducir la intervención del Estado en la economía, tanto desde
el punto de vista de la producción como de la regulación, y a achicar su aparato
burocrático. Las leyes de Emergencia Económica y de Reforma del Estado fueron los
instrumentos legales para avanzar con las transformaciones económicas proyectadas.129
Menem llegó al poder en medio de una importante crisis económica –marcada por una
fuerte recesión y una sostenida hiperinflación– que había acelerado el fin del mandato
de Raúl Alfonsín y el traspaso del gobierno en 1989. La apuesta principal del

128
“El imperativo reduccionista que caracterizó la primera etapa de la reforma tuvo, obviamente,
una íntima relación con la apertura externa, la liberalización económica y la avasalladora
instauración de una ortodoxia capitalista, desconocida en la experiencia histórica mundial,
procesos promovidos compulsivamente en países con muy diferente orientación política o
ideológica […]. La más visible de estas reglas que gobiernan las relaciones Estado-sociedad –y
la que mayor atención ha recibido en los trabajos sobre la reforma del Estado– es la relativa al
esquema de división social del trabajo. Si hay algún fenómeno que captura de inmediato la
atención del observador de estos procesos es la radical modificación producida en pocos años en
la responsabilidad asumida por los Estados subnacionales y el sector privado en la producción de
bienes y servicios, de los que antes se ocupaba el Estado nacional” (Oszlak, 1997: 3-4).
129
Como sostiene Carlos Acuña: “Estas leyes autorizaban al Estado a privatizar parcial o
totalmente todas las empresas estatales (fuesen de servicios, productivas o extractivas) y a
suspender: subsidios de promoción industrial y minera, el régimen de compra preferencial de
bienes de producción local por parte del Estado, contrataciones de personal estatal, así como la
estabilidad de los empleos públicos. Las medidas amenazaban fundamentalmente a los intereses
de economías regionales, de proveedores del Estado y de empleados públicos” (1995: 173).
 169

menemismo implicaba cambiar el perfil económico-productivo para frenar el mal

endémico de la inflación que sufría la economía argentina desde los años setenta. De
este modo, las reformas implicarían también una liberalización comercial y un proceso
de desregulación que deberían fomentar la competencia y, por ende, mejorar la
competitividad de la economía local.
Desde el inicio del gobierno de Menem, la corrupción ocupó un lugar destacado en las
estrategias discursivas presidenciales. Del análisis de los discursos surge que el término
"corrupción" fue uno de los tópicos más utilizados por el presidente, en particular en los
primeros años de su administración (Armony, 1996).
En su discurso de asunción, aparecen un claro diagnóstico sobre la corrupción como un
mal de la administración pública y una primera referencia a su importancia como freno
para el desarrollo económico. Consideremos los siguientes pasajes del mensaje dirigido
ese día a la Asamblea Legislativa:

Porque la corrupción administrativa es un acto verdaderamente

criminal, que como tal hay que señalar ante la conciencia y la
opinión de nuestra ciudadanía. […]
Así como vamos a investigar los ilícitos cometidos en los
últimos tiempos, también vamos a ser inflexibles con nuestros
propios funcionarios. Aspiro a que mi gobierno sea un ejemplo
de austeridad, de limpieza, de patriotismo. […]
La Argentina tiene que dejar de ser el país de los grandes
negociados y tiene que pasar a ser el país de los grandes
negocios (1/8/1989).

En la primera etapa de gobierno, el problema de la corrupción comienza a ser definido a

partir de algunos elementos primordiales: 1) se trata de una cuestión que atañe en
general a toda la actividad política; es decir, es una responsabilidad que debe asumir la
clase política más allá de que el foco esté puesto en la administración pública; 2) el
 170

discurso presidencial señala la corrupción como una deuda de la transición democrática;

esto es, como una promesa incumplida por el régimen democrático, y 3) se entiende la
corrupción como un elemento que tiende a disociar y a escindir a la clase política del
resto de la ciudadanía.

La democracia argentina tiene una deuda moral. La democracia

argentina tiene un déficit ético que todavía no ha podido superar.
La democracia argentina tiene una deuda de honor, y sus
dirigentes seríamos obcecados si dejásemos de advertir esta
realidad (mensaje presidencial ante la Asamblea Legislativa,
1/5/1990).

Y en la búsqueda de esos “¿por qué?” vamos a encontrar el

problema ético y el problema moral, como un punto clave de
este divorcio entre la dirigencia y el resto de la sociedad
(mensaje presidencial en la Asociación Cristiana de Dirigentes
de Empresa, Buenos Aires, 30/3/1990).

Cuando se analizan esos primeros discursos programáticos, se advierte que la reforma

del Estado es un elemento central del proyecto gubernamental y que esos procesos están
guiados por los imperativos económicos necesarios para superar la crisis, pero también
como un modo de superar esa deuda moral que se volvió insoslayable para la clase
política tras la democratización del país. Esos discursos programáticos reivindican la
lucha contra la corrupción como una manera de ubicar a la dirigencia política en un
lugar de guía y ejemplo para los gobernados. De este modo, la corrupción aparece como
un problema cultural, como enfermedad moral que afecta a toda la sociedad. La
administración pública es identificada, en consecuencia, como el ámbito privilegiado
para el desarrollo de la corrupción, pero la responsabilidad del fenómeno tiende a ser
más difusa:

Así como señalé que la democracia no puede permitirse convivir

con la pobreza material, ahora señalo que la democracia
 171

tampoco puede convivir con la miseria moral […]. Así como no

estoy dispuesto a tolerar que los miembros de mi gobierno
conviertan este tema en una puja internista, tampoco estoy
dispuesto a admitir la impunidad ni la indignidad para
desempeñar una función pública. En este sentido, el Poder
Ejecutivo pone a consideración del Parlamento un proyecto de
ley que pretende penalizar severamente los delitos cometidos en
el ámbito de la administración pública. Al hacerlo, vamos a
llenar un vacío legislativo indudable, que necesariamente se
transforma en un obstáculo para comenzar a resolver una
cuestión de semejante gravedad. Sin ninguna duda, sin ningún
temor, sin ninguna contemplación, reafirmo una vez más ante
toda la ciudadanía lo señalado desde el primer momento de mi
gobierno: corrupción es traición a la patria; corrupción es
traición a la Argentina. La democracia tiene que aniquilar la
inmoralidad, porque de lo contrario la inmoralidad va a terminar
aniquilando a la democracia […]. Este no es un problema que
involucre exclusivamente a un sector, a un color político, a una
divisa partidaria. Este es un problema que también debe
analizarse en la esfera del sector privado, de la justicia, de un
sistema que durante años sobrecargó de regulaciones a nuestra
vida económica (mensaje presidencial ante la Asamblea
Legislativa, 1/5/1990).

En 1991, la llegada de Domingo F. Cavallo al Ministerio de Economía terminó de

consolidar la impronta del diagnóstico neoliberal en el gobierno. Cavallo, un
economista formado en Harvard, llegó al peronismo como un extrapartidario, elegido
por primera vez diputado nacional por la provincia de Córdoba en 1987. Durante su
permanencia en el gobierno, hasta 1996, Cavallo le imprimió un alto perfil a su gestión
en Economía, ya que fue el autor del Plan de Convertibilidad que le permitió al
gobierno de Menem encontrar una salida al proceso hiperinflacionario desatado en
1989.
 172

En el discurso de Cavallo encontramos una versión todavía más elaborada de la relación

entre corrupción y la necesidad de implementar una reforma del Estado:

Es evidente que la sociedad argentina vivió una crisis muy larga,

que tuvo que ver precisamente con la generalización de la
deshonestidad y de la corrupción, en un contexto en el cual ese
comportamiento había terminado por considerarse normal y, por
ende, no era castigado. Esa larga crisis tuvo su origen en la
degradación de las instituciones políticas y económicas a lo
largo de las décadas, durante las cuales tendimos a aislarnos del
resto del mundo y sufrimos gobiernos extremadamente
centralizadores del poder y con fuerte vocación intervencionista
en todos los aspectos de la vida social. A nivel individual, los
argentinos no éramos menos honestos ni más corruptos que los
ciudadanos de países exitosos, pero los defectos de la
organización social se fueron acentuando a punto tal que la
deshonestidad y la corrupción se transformaron en
comportamientos habituales (Cavallo, 1997: 249-250).

En una economía cerrada y con mercados internos excesivamente regulados –sostiene

Cavallo– la cantidad de proveedores del Estado es chica y eso favorece acuerdos
ineficientes debido a la falta de competencia. Este modelo también favorece la
discrecionalidad de los funcionarios públicos, dado que el Estado controla herramientas
de regulación económicas muy poderosas, como los créditos públicos bancarios, los
aranceles de exportación, etc.

En síntesis, en una economía inflacionaria, cerrada,

extremadamente regulada y con gran número de empresas
públicas y muchas contrataciones a cargo del Estado, la
corrupción era un fenómeno generalizado. Los funcionarios, los
empresarios y hasta los consumidores eran tentados
 173

cotidianamente por las sencillas y abundantes oportunidades que

las reglas de juego ofrecían (Cavallo, 1997: 251).

La regulación sólo benefició a los poderosos, a los que podían

coimear […], hasta ahora los beneficiados eran los que entraban
en componendas con los funcionarios de turno y así recibimos
un país arrasado por la corrupción (Carlos Menem).131

Siguiendo este razonamiento, la corrupción tiene una explicación que podríamos

denominar estructural y que está ligada a la orientación de las políticas
macroeconómicas. En este sentido, encontramos en el gobierno de Menem una defensa
del Plan de Convertibilidad, además de como instrumento para el control de la inflación,
como una transformación de esas condiciones estructurales. Con la eliminación de la
inflación y la reducción del gasto público –principal medida para reducir el déficit
fiscal– se reducen las posibilidades de cometer actos corruptos.
El cambio de modelo supone, entonces, nuevas reglas de juego en las cuales las
condiciones para el florecimiento de la corrupción –un Estado empresario y una
excesiva regulación de la actividad económica– han desaparecido.
Lo interesante del discurso económico del gobierno de Menem es que también proveyó
elementos para caracterizar las principales transformaciones del fenómeno de la
corrupción. El propio Cavallo reconoce en sus escritos que en los años noventa se
produjo un pasaje de la corrupción individual –producto de la desorganización
económica– a la corrupción organizada (Cavallo, 1997: 252). Esa distinción sirve
también para señalar cuáles son los focos de corrupción dentro del propio aparato estatal
y para indicar qué sectores del gobierno –de la coalición gobernante– merecen ser
señalados como expresiones de la política tradicional, asociada a prácticas corruptas.

La corrupción tradicional ligada a las compras y pagos del

Estado no ha desaparecido totalmente. En las áreas

131
“Menem decretó un programa que acentúa la liberalización económica”, Clarín, 1/11/1991, pp.
2-3.
 174

gubernamentales donde aumentó el nivel de gasto público o el

nivel de actividad se ha, incluso, expandido […].
Así, las erogaciones de organismos tales como la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), la
Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSal), el
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (PAMI), el Instituto de Servicios Sociales
Bancarios y las obras sociales sindicales pudieron aumentar
significativamente. Lo mismo ocurrió con el gasto público
provincial, que también tiene por objetivo financiar programas
sociales. Esos son, justamente, los escenarios donde la vieja
corrupción todavía no ha sido vencida.
En estas instituciones, en las cuales existe corrupción desde
muchos años atrás, la magnitud del fenómeno aumentó en
mayor proporción que el propio gasto, porque aquellos
funcionarios y dirigentes que se habían acostumbrado a
financiar sus actividades políticas o gremiales a través de las
coimas tendieron a buscar la conducción de estas áreas
gubernamentales, donde seguían existiendo lucrativas
oportunidades para robar (Cavallo, 1997: 252-253).

Así, desde el discurso económico la corrupción parece delimitar una frontera entre
quienes son representantes de los criterios técnicos y quienes personifican los criterios
políticos dentro del gobierno. En esa lógica, la despolitización de los organismos –el
paso del control por parte de la línea política al control por parte de la línea técnica– es
un buen sinónimo de transparencia y combate a la corrupción. La corrupción se
contrapone de esta manera a la eficiencia, y esta es expuesta, ante todo, como un criterio
técnico.
La intervención y racionalización de los organismos públicos, la privatización de
empresas de propiedad estatal y la desregulación de la actividad económica –
 175

componentes todos de la denominada reforma del Estado– se fundamentan, asimismo,

en su potencial de instrumentos para combatir la corrupción.132
La delimitación entre un ala técnica y una política dentro del gobierno generó un
conflicto que se extendió con el correr de los años. Como hemos visto, muchos de los
escándalos estuvieron ligados a esos conflictos y a las denuncias que recaían sobre
funcionarios de uno u otro perfil, en las pugnas por el control de los distintos
organismos públicos.
El punto culminante de esos enfrentamientos llegó en agosto de 1995, cuando el
ministro Cavallo respondió a un pedido de interpelación del Congreso con una
presentación de casi once horas, en las que expuso su punto de vista sobre la existencia
de mafias en el país con buenas conexiones en el gobierno. Así fue como el ministro
intentó dirimir su enfrentamiento con el empresario Alfredo Yabrán, a quien Cavallo
señalaba como uno de los principales responsables de una asociación ilícita dedicada a
la realización de negocios fraudulentos con el Estado, amparada por funcionarios del
gobierno. Esas denuncias señalaban a miembros del gabinete como gestores de un
control y de presión sobre los jueces del fuero federal, es decir a quienes corresponde la
investigación de los supuestos casos de corrupción.133
Como corolario de esas disputas, en julio de 1996 finalmente Cavallo es desplazado de
su cargo –uno de sus adversarios dentro del gobierno, Elías Jassan, fue nombrado
ministro de Justicia– y decide fundar su propio partido para competir electoralmente y
centra toda su estrategia política de diferenciación en los logros alcanzados por el Plan
de Convertibilidad y en su coraje para la denuncia de casos de corrupción.

132
Son innumerables los casos que pueden citarse al respecto. Transcribimos simplemente a modo
de ejemplo algunos comentarios periodísticos sobre la reducción de la planta de empleados de la
Administración Pública Nacional en el primer año de gestión de Cavallo al frente del Ministerio
de Economía: “Durante 1991, 63 257 agentes fueron cesanteados o se acogieron al retiro
voluntario. Según el secretario de la Función Pública, G. Beliz, la superpoblación y
descalificación profesional de los agentes del Estado no son más que una de las formas y fuentes
de corrupción. Por eso, se ha dispuesto un sistema de promoción y reencasillamiento dirigido a
evitar que un funcionario entre por la ventana de la administración, de la mano de un secretario o
un ministro amigo, desalojando a otro que tal vez tenga 15 años de carrera […]. Se detectó un
3% de empleados fantasmas, es decir, fallecidos” (“Más de 63 000 agentes dejaron la
administración pública central”, Clarín, 27/1/1992, pp. 4-5).
133
Algunos de los casos más resonantes, como el escándalo IBM-Banco Nación, el de la Aduana
paralela y el ya analizado de la venta ilegal de armas, forman parte de esas disputas internas en
el seno del gobierno.
 176

Más allá de estas peripecias, el vínculo entre corrupción y reforma del Estado fue una
constante durante los años de gobierno menemista y esa asociación fue la que inauguró
los debates contemporáneos que le dieron forma al problema.
Por otro lado, es necesario señalar también que a partir de los primeros años del
gobierno de Menem la corrupción aparece en el discurso gubernamental como un
intento por enfrentar las denuncias y los escándalos a partir de aceptar la propia
corrupción, para liderar la denuncia y promover procesos de autodepuración.

Lo que diferencia a este gobierno es que tuvo la valentía de

sacar a la luz este problema que nos ha afligido a todos, que es
el de la corrupción. Mientras otros lo taparon, nosotros lo
estamos poniendo a consideración del pueblo argentino
(discurso de Menem en ocasión del juramento de nuevos
ministros, 16/1/1991, cit. en Canelo, 2001: 23).

Esta será la principal estrategia –como han señalado algunos análisis–para enfrentar la
denuncia periodística:

Si bien su vocación de transparencia queda clara, al presidente

no le satisface que sean otros los que “destapen las ollas”: si
bien no planteará con ellos un enfrentamiento concreto (dado
que, desde su campaña electoral, había comprendido cabalmente
la importancia que revestían para la articulación de cualquier
proyecto de poder), existirán algunas advertencias hacia los
medios de comunicación, siempre asociadas al tema de la
corrupción. El estilo básicamente será el mismo: si bien el
presidente está dispuesto a librar una “batalla sin cuartel” contra
los “vampiros de la corrupción”, no hay que confundir esta
lucha con la “injuria” o la “calumnia” del “buen nombre” y la
“honorabilidad” de los ciudadanos inocentes (Canelo, 2001: 17).
 177

A partir de 1991, con el escándalo del “Swiftgate”, el tema cobrará más peso en el
discurso presidencial, desplazará incluso a la hiperinflación como principal problema a
ser enfrentado y se mantendrá de ese modo hasta prácticamente fines de 1992 (Canelo,
2001: 16). Ese escándalo en particular significó para el gobierno una prueba de que la
corrupción podía ser un flanco de debilitamiento, en al menos dos sentidos: como
síntoma de resquebrajamiento interno y como fuente de conflicto con actores
internacionales (Canelo, 2001; Palermo y Novaro, 1996).134
Pocos días después de iniciado el escándalo, Menem declara al país en emergencia
moral: “Con absoluta sinceridad, debo enfatizar que nuestras instituciones no pueden
permitirse el riesgo de peligrar por falta de decisión para combatir este cáncer”. Insistió
entonces en que la Reforma del Estado, la desregulación, la eliminación de trabas
burocráticas y la mayor transparencia del sistema económico eran los pilares para
modificar situaciones fraudulentas “que nos sumergieron en el atraso y la decadencia”,
y anunció algunas medidas específicas:

• duplicación del presupuesto de la FNIA y creación del Ministerio de Justicia;

• transparencia y claridad de la situación patrimonial (presentación de declaración
jurada de los funcionarios en quince días) de miembros del PEN, de organismos
descentralizados, interventores federales, del servicio exterior, de las fuerzas
armadas y de seguridad, y de todo aquel que inteviniera en el manejo de fondos
públicos;
• reestructuración de los asesores presidenciales;
• renuncia de los miembros del PEN a jubilaciones de privilegio, y proyecto para
eliminarlas definitivamente;
• recomendación al Congreso de tratar cuestiones de corrupción administrativa;
• un proyecto de ley de control del financiamiento privado de los partidos
políticos;
• una mayor participación de agencias especializadas para controlar los precios
testigos y las compras del Estado;

134
Recordemos que el escándalo del Swiftgate implicó la reacción y la denuncia activa del
gobierno de Estados Unidos.
 178

• comunicación mensual entre el presidente y los órganos de contralor y

fiscalización estatal, para seguir la evolución del tema.135

Aunque estas medidas nunca llegaron a implementarse e incluso las respuestas y formas
de intervención del gobierno cambiaron con los años, en especial al final de su gestión,
el reconocimiento de la corrupción como problema público en el discurso oficial dejó
sus huellas desde el comienzo del mandato y en relación estrecha con el tipo de política
económica que el gobierno había decidido llevar adelante.

LA ANTICORRUPCIÓN COMO ESTRATEGIA POLÍTICA: DEL FRENTE GRANDE A LA ALIANZA

A lo largo de los años noventa la corrupción pasó a ocupar un lugar destacado también
como discurso de oposición al gobierno. De hecho, en las elecciones que se sucedieron
entre 1989 y 1999 es posible observar que el tema aparece cada vez más como
argumento de campaña y quienes se encolumnaron tras esa bandera obtuvieron mejores
resultados electorales.
Casi desde el inicio del gobierno de Menem, un grupo de legisladores peronistas
comenzó a tomar distancia de las posiciones políticas presidenciales y captó el interés
de un público mayoritario entre las clases medias de los grandes centros urbanos, hasta
consolidar en pocos años un verdadero capital político-electoral. Ese grupo,
denominado originalmente Grupo de los Ocho,136 se convirtió en el partido Frente
Grande, estructura desde la cual estos dirigentes promovieron diverso tipo de alianzas
electorales y programáticas, que lograron constituirse en una alternativa de gobierno en
1999.
A fines de mayo de 1990, los ocho diputados decidieron desconocer la autoridad del
bloque oficialista y comenzaron a funcionar autónomamente; es decir, a oponerse a las
iniciativas legislativas impulsadas por el gobierno. La fuente de conflicto inicial se
vinculó con la orientación de la política económica y con el tipo de alianzas impulsadas

135
“Menem anunció diez medidas para combatir la corrupción en el Estado”, Clarín, 25/1/1991,
tapa y p. 10; “Duhalde dijo que no alcanza con leyes”, Clarín, 26/1/1991, p. 17.
136
Los ocho diputados fundadores del grupo fueron Germán Abdala, Darío Alessandro, Carlos
“Chacho” Álvarez, Luis Brunati, Juan Pablo Cafiero, Franco Caviglia, Moisés Fontela y José
“Conde” Ramos.
 179

por el menemismo desde su llegada al gobierno.137 Ese conflicto se agudizó a fines de

los noventa, con la promulgación de una serie de indultos a militares condenados de la
última dictadura militar. Ese hecho motivó la ruptura definitiva con el bloque partidario
y con el PJ.
Desde un comienzo, la ruptura estuvo signada por las denuncias de corrupción en
relación con el estilo de gobierno de Menem y la política económica.

El 3 de mayo, los Ocho presentan su primera denuncia de

corrupción en el gobierno contra Carlos Carballo, secretario del
Ministerio de Economía, al que se le había dictado prisión
preventiva por sesenta y cuatro delitos (El Cronista Comercial,
4/5/1990). Pocos días después, el grupo presenta dos proyectos
contra la corrupción: uno para penalizar el tráfico de influencias
y otro para proponer que los funcionarios de los tres poderes
presentaran declaraciones juradas de bienes antes de ingresar a
la función pública (Abal Medina, 2000: 59-60).

Este grupo de dirigentes enfrentó cierta orfandad ideológica, que determinó la

volatilidad de sus alianzas y acuerdos políticos, y la dificultad para articular un discurso
y una identidad política claras. Así, algunos analistas señalaron que uno de sus rasgos
salientes fue siempre su “cualunquismo ideológico”:

Donde más se evidenciaba este componente era en el discurso

anticorrupción. Desde la denuncia de la corrupción del gobierno
de Menem, hasta la formación de la Alianza con el radicalismo,
constituyó una exitosa herramienta electoral. Sin embargo, el
Frente Grande la convirtió en una especie de panacea discursiva
al sostener en muchos casos que el mero hecho de acabar con
los manejos corruptos de las políticas públicas bastaba para

137
En particular, denunciaban el espacio ofrecido por Menem a tradicionales dirigentes
conservadores que habían sido históricamente antiperonistas y ultraliberales en materia
económica.
 180

mejorar la calidad de vida de la población, cayendo en una

evidente confusión de magnitudes que pagaría caro cuando, una
vez en el gobierno, tuviera que resolver los problemas concretos
de la población. Asimismo, la sobreoferta en términos de
decencia pública volvería al frente fuertemente vulnerable
cuando tuviese que lidiar con las áreas grises, propias de la
administración pública (Abal Medina, 2009: 13-14).

En esos primeros años, varios de estos dirigentes –y en particular quien se destacaría

como la figura más importante de ese espacio político, Carlos “Chacho” Álvarez–
cultivaron un perfil muy alto de exposición en los medios de comunicación como
estrategia para lograr reconocimiento y legitimidad, y como un modo de acumular poder
ante la falta de estructuras partidarias y fuerzas militantes significativas. Como parte de
esa estrategia de sobreexposición, la denuncia de casos de corrupción resultó un puente
fundamental hacia el periodismo. Veamos algunos ejemplos:

Carlos Chacho Álvarez impulsa un proyecto de ley para que los

funcionarios que fueran procesados por la Justicia sean
suspendidos preventivamente de sus cargos hasta que se
resuelva su situación. Esta ley, de ser aprobada, alcanzaría a
ministros, secretarios y subsecretarios de la Administración
Pública Nacional, directores o interventores de empresas del
Estado y altos funcionarios de la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires. Este proyecto se presenta en momentos en que
altos funcionarios están procesados, como María Julia
Alsogaray y Gerardo Sofovich (“Funcionarios en capilla”,
Clarín, 1/7/1992, p. 16).

Carlos Álvarez y Juan Pablo Cafiero, acompañando su pedido

de investigación del destino de los créditos italianos, solicitan
que en la Reforma del Código Penal se incluya la figura del
“arrepentido”, que en Italia ayudó a esclarecer muchos casos de
 181

corrupción (“Piden investigar los créditos a Argentina”, Clarín,

16/3/1993, p. 8).

El interbloque Alternativa Federal, integrado por el Frente

Grande, bordonistas y socialistas, decidió impulsar la creación
de una comisión similar a la Conadep138 para investigar a
“empresarios sospechados en delitos de corrupción y
narcotráfico” y que están involucrados en la privatización del
Correo. Chacho Álvarez, José Bordón, Alfredo Bravo y Héctor
Polino hicieron el anuncio ayer frente al Congreso. Los
dirigentes propusieron que la comisión esté integrada por
legisladores y por personalidades de distintos ámbitos de la
sociedad (“Corrupción”, Clarín, 1/12/1994, p. 9).

Carlos Álvarez anuncia que el Frepaso irá a la Justicia para pedir

que se investiguen las denuncias de Cavallo, y que se presentará
como querellante en el caso IBM-Banco Nación. También
impulsarán la creación de una Comisión Antimafia integrada por
distintos sectores sociales, que tendrá la misión de investigar
“los hechos que genera el estado de corrupción que se viene
incrementando” (“El Frente intentará que se forme una comisión
antimafia”, Clarín, 20/8/1995, p. 5).

Desde la ruptura con el peronismo y la creación del nuevo partido, estos dirigentes
intentaron, por un lado, elaborar un discurso político propio y, por otro lado, desarrollar
alianzas electorales para competir en la Ciudad de Buenos Aires y en la provincia
homónima, las zonas donde tenían mayor influencia. El primer aspecto predominó al
principio y el discurso estuvo claramente orientado a la tematización de la corrupción

138
En referencia a una comisión creada por el presidente de la nación en 1984, consagrada a
investigar los crímenes cometidos por los militares durante la última dictadura militar y, en
particular, la desaparición forzada de personas.
 182

gubernamental y a sostener la necesidad de un recambio en la dirigencia política del

país.

El discurso de la anticorrupción no se cristalizó en planteos de

ética personal; por el contrario, reflejó una fuerte politización de
la política, como lo expresaba su principal promesa: la nueva
forma de hacer política. En su primer año de vida, el F[rente]
G[rande] rompió sus ataduras discursivas con lo social y con lo
económico operando en la esfera de la política en el más propio
de sus sentidos: terminar con las prácticas corruptas que restan
credibilidad a lo político como espacio competente para
transformar la realidad (Abal Medina, 2009: 26).

En 1991, los integrantes del Grupo de los Ocho publicaron el libro La carpa de Alí
Babá, donde defendían el vínculo entre corrupción y reforma del Estado pero en un
sentido exactamente inverso al utilizado por el gobierno. Sostenían que la
transformación de la política económica y, en particular, los vastos procesos de
privatización de empresas públicas implicaban un terreno fértil para la multiplicación de
negocios ilegales, sobornos, etc. El libro recopila, asimismo, la actividad de denuncia y
la actividad legislativa realizada por el grupo durante 1990, con el argumento de que la
corrupción era una práctica sistemática en la política y eso obedecía al abandono de las
grandes causas y al vaciamiento ideológico de la militancia y del ejercicio de la función
pública.

Con la recopilación de nuestras propuestas, proyectos y

denuncias, queremos aportar al combate por restituir la moral
pública y la transparencia en la acción política y también darnos
ánimo para no bajar los brazos frente a esta suerte de cultura del
desconcierto y desilusión en la que estamos inmersos (Grupo de
los Ocho, 1991: 11).
 183

El texto se ocupa de detallar las principales irregularidades registradas en los procesos

de privatización y dedica algunos capítulos a funcionarios emblemáticos del
menemismo y al modo en que estos realizaban ostentación de sus flamantes fortunas.
Quizás el argumento más categórico del texto es el que sostiene que la lucha contra la
corrupción no podía ser una política más, sino que implicaba perseguir una
remoralización de la actividad política frente a lo que ellos consideraban el avance de
una visión pragmática y desencantada de la política como gestión de intereses (Grupo
de los Ocho, 1991: 9).
En relación con el segundo aspecto, el Frente Grande vio crecer exponencialmente su
caudal electoral. A partir de 1994, en el contexto del proceso de reforma de la
Constitución nacional como consecuencia del Pacto de Olivos, se abrió un espacio para
la crítica de toda la dirigencia política tradicional.

El F[rente] G[rande] fue capaz de utilizar el cambio en las

restricciones institucionales que significaron las elecciones de
convencionales en abril de 1994. En ellas, la figura de Álvarez
canalizó políticamente el hartazgo creciente de buena parte de la
sociedad con la corrupción que se asociaba con el gobierno de
Menem, aprovechándose del espacio opositor que la UCR,
después de acordar con el oficialismo la reforma constitucional,
parecía haber dejado vacante (Abal Medina, 2000: 128).

Los resultados de las elecciones a constituyentes sorprendieron con un triunfo del

Frente Grande en la capital sobre los dos partidos tradicionales.139 Esa victoria perfiló al
Frente y, en particular, a la figura de Carlos Álvarez como una nueva alternativa
opositora para las elecciones presidenciales de 1995.
Así comienza un período de crecimiento de los dirigentes del Frente, que ya se habían
nutrido mediante la incorporación de representantes de pequeños partidos de
centroizquierda, lo cual les permitirá formalizar una alianza que obtuvo el segundo

139
El Frente Grande obtuvo el 37,4% de los votos en la capital, imponiéndose ante el PJ, que
obtuvo el 24,5%, y el radicalismo, que realizó su peor elección en el distrito hasta ese momento,
con tan sólo el 15,2% de los votos.
 184

lugar en las elecciones de 1995,140 para luego acordar con la UCR la constitución de un
polo opositor que derrotará al PJ en las elecciones legislativas de 1997 y, finalmente, en
las presidenciales de 1999.
La constitución de la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación en 1997 entre el
FrePaSo y la UCR fue la condición de posibilidad para el desarrollo de una alternativa
de gobierno para enfrentar al menemismo. Mientras que la UCR no gozaba de mucho
prestigio frente a la opinión pública y venía de perder en forma sostenida su caudal
electoral desde 1989, los dirigentes del Frente carecían de estructura partidaria a nivel
nacional. Si bien la Alianza demostró ser un eficaz instrumento electoral, produjo, a su
vez, no pocos problemas para el reacomodamiento ideológico de algunos de estos
dirigentes que habían logrado construir una buena popularidad diferenciándose de los
modos de hacer política característicos de los partidos tradicionales:

La conformación de la Alianza con la UCR en 1997 afectó aún

más la ya débil identidad del Frente Grande. Hasta entonces la
radical constitución del adversario, “el bipartidismo tradicional”
o “la vieja política” generaban fuertes incentivos identitarios. El
“otro” definía un “nosotros” que salía parcialmente de su
indeterminación al posicionarse en confrontación radical con “lo
viejo”, admitiendo la novedad (“la nueva forma de hacer
política”, “la nueva alternativa popular”, etc.) como un valor
generador de identidad. El solo hecho de constituir una alianza
con el partido más tradicional de la política argentina
contradecía fuertemente el contenido innovador de la fuerza
(Abal Medina, 2009: 15).

El documento fundacional de la Alianza incluía la lucha contra la corrupción como uno

de sus ejes programáticos y, con el correr de las campañas electorales ese fue, en efecto,

140
A fines de 1994 nace el FrePaSo, que nuclea al Frente Grande con varios sectores disidentes del
PJ y algunos socialistas. De ahí surge la fórmula electoral para 1995, encabezada por J. Octavio
Bordón y Carlos Álvarez. Bordón gana las elecciones internas y adopta la crítica social como
discurso de campaña, mientras que Álvarez integra la fórmula como candidato a vicepresidente
y centra su discurso específicamente en la cuestión de la honradez y la transparencia.
 185

uno de los elementos discursivos privilegiados en la medida en que las críticas a las
políticas económicas no generaban apoyo en el electorado de clase media que estos
dirigentes iban consolidando.
La campaña electoral de 1997 fue un ensayo exitoso del funcionamiento electoral de la
Alianza, sustentado en la presencia en las listas de los principales dirigentes del Frente
Grande y en la incorporación de candidatos con “buena imagen” provenientes del
radicalismo.141

La campaña electoral se desarrolló bajo dos mensajes

contrapuestos muy claros: un gobierno tratando de crear miedo
en torno a la Alianza y su pasado inflacionario y una coalición
de oposición que reafirmaba que la política económica no se
discutía. Frente a este escenario, el electorado votó sin temor,
buscó un equilibrio en el poder y canalizó las demandas reales
de los capítulos pendientes no cumplidos por el gobierno: la
lucha contra la corrupción, el fortalecimiento de las
instituciones, la recuperación de los valores éticos y un nuevo
estilo de dirigencia confiable, honesta y sensible a los reclamos
de la población (Ferrari Wolfenson, 1999: 5).

Por último, ese estilo de construcción política cristalizó en la campaña y el triunfo de la

Alianza en 1999. Como señalamos en el capítulo 1, la coalición llevó en su plataforma
la creación de un organismo específico de control de la corrupción. La UCR, además,
había logrado incorporar cuadros técnicos en el Ministerio de Justicia, en la
implementación de ese proyecto. Por ese motivo, y también por el lugar protagónico
que ocuparon los dirigentes del Frente en la conformación de la coalición –no así en el
armado del nuevo gobierno–, la corrupción fue el tema central de la campaña, en un
intento por evitar el debate sobre las cuestiones económicas:

141
Recordemos que, para ese momento, Marta Oyhanarte se había acercado a trabajar con
Fernando de la Rúa, electo jefe de gobierno por la UCR en 1996 y después candidato a
presidente en 1999.
 186

Fernando de la Rúa dijo ayer que va a terminar con los

gobiernos que roban y empujar a los corruptos a la cárcel. Antes,
Chacho Álvarez había descripto al oficialismo como una gran
máquina de delinquir.142

De la Rúa: "Vamos a terminar con esta fiesta para pocos, sin

estos que llevaron al país a esta situación. Somos la fuerza moral
frente a la frivolidad y el engaño". Chacho Álvarez, por su parte,
sostuvo que faltan muy pocos días para que termine la pesadilla
menemista. Tras diez años de corrupción, vamos a tener un
presidente honesto en la Argentina.143

El camino al gobierno fue sinuoso para los dirigentes del FrePaSo, tanto por el resultado
de las elecciones internas, que consagraron candidato al radical, como por la derrota de
Fernández Meijide en la provincia de Buenos Aires:

La derrota de Meijide a manos de Ruckauf, ahora aliado a

Duhalde, en la gobernación bonaerense fue en particular costosa
para la Alianza y demoledora para el FrePaSo. En parte se debió
a la decisión de Cavallo, pocos días antes de los comicios, de
apoyar al candidato peronista (Novaro, 2009: 554).

De todas maneras, el triunfo de la fórmula Fernando de la Rúa-Carlos “Chacho”

Álvarez reforzó la idea de encaminar la tarea gubernamental hacia la lucha contra la
corrupción, y hacer de ese tema una frontera política con el gobierno saliente:

El 24 de octubre los argentinos expresaron una firme vocación

de cambio. Ese cambio supone, en primer término, una estricta
vigencia de los valores que deben estar necesariamente

142
“Voy a empujar a los corruptos a la cárcel, prometió De la Rúa”, Clarín, 26/5/1999.
143
“De la Rúa: Somos la fuerza moral frente a la frivolidad y el engaño”, Clarín, 20/10/1999.
 187

vinculados al estilo de gestión de los intereses públicos. La

transparencia, la honestidad, la austeridad, la lucha permanente
contra cualquier forma de corrupción, la convicción profunda de
servir a la gente y no a sí mismos o a grupos privilegiados a la
sombra del poder será un presupuesto insoslayable de mi
gestión. Desde el presidente de la nación hasta el último agente
del Estado, la vigencia de estos principios es el punto de partida
para el nuevo camino (mensaje de asunción de Fernando de la
Rúa a la Asamblea Legislativa, 10/12/1999).

El flamante gobierno de la Alianza centró su política en la creación y puesta en

funcionamiento de la Oficina Anticorrupción dentro del Ministerio de Justicia y allí
volcó el grueso de sus esfuerzos para cumplir su apuesta de campaña consistente en
mantener el mismo esquema de política económica y eliminar la corrupción del seno de
la administración pública y de las prácticas políticas.
El Frente Grande consiguió llevar adelante algunas líneas de política ligadas con la
reforma administrativa a través de la designación de Marcos Makón144 al frente de la
Secretaría para la Modernización del Estado. Esa área –antes denominada Secretaría de
la Función Pública y Subsecretaría de Gestión Pública– había tenido a lo largo de los
años noventa la responsabilidad de planificar y ejecutar las políticas de reforma de la
administración que fue, como vimos, uno de los ejes a partir de los cuales se estableció
un vínculo entre corrupción y reforma del Estado.
En los primeros meses de gobierno, se entablaron complejas negociaciones en relación
con cada uno de los proyectos anticorrupción, y la lucha en el corto plazo por la
distribución de los recursos primó sobre el establecimiento de metas en el largo plazo
(Guerzovich, 2010). Como señalamos, el Plan de Modernización del Estado obtuvo un
importante financiamiento por parte del Banco Mundial y ese fue uno de los focos de

144
Makón comenzó su tarea en el gobierno de la Alianza en el Ministerio de Desarrollo Social, y
luego asumió como secretario, con el objetivo de implementar un plan de modernización del
Estado: “Mi gestión siempre estuvo guiada por un objetivo: contribuir a que el Estado actual,
que es deficitario, oneroso e ineficiente, se transforme en un Estado fuerte y presente, que no
sólo cumpla sus obligaciones, sino que lo haga bien” (carta de renuncia de Marcos Makón, Hoy,
20/11/2001, p. 7).
 188

disputa entre la vicepresidencia, la jefatura de gabinete (de la cual dependía la Secretaría

de Modernización) y la Oficina Anticorrupción. Esa situación, sumada a las críticas
provenientes de algunas de las ONG145 –que también competían por el financiamiento
internacional–, ubicó a los representantes de las políticas anticorrupción en una
situación complicada.146
Las tensiones internas en la coalición de gobierno hicieron eclosión justamente a causa
de las denuncias relacionadas con el escándalo de las coimas en el Senado. Para ser
coherente y consistente con una refundación ética de las prácticas políticas, el
vicepresidente Álvarez mantuvo a rajatabla su posición de denunciante en el escándalo,
al punto de presentar la renuncia a su cargo al no encontrar respaldo suficiente por parte
del resto del gobierno. Su renuncia y el hecho de que uno de los principales
denunciados fuera uno de los dos ministros puestos por el Frente Grande en la coalición
debilitó fuertemente al gobierno –a tal extremo que ahí comenzó la debacle que
concluiría en la caída definitiva en diciembre de 2001– y minó la credibilidad de la
política anticorrupción llevada adelante por el gobierno en general y por los frepasistas
en particular.

LA POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN

La década de 1990 avanzó sin pausa en el sentido de una transformación de los clivajes
partidarios que habían caracterizado a la política argentina en los años precedentes. Los
partidos mayoritarios, en alternancia en el gobierno, tendieron a desarrollar estrategias

145
“Christian Gruenberg, director de la ONG Transparencia Internacional para la Argentina, no
quiere dejarse dominar por las apariencias. ‘Nuestro abordaje sistémico y organizacional –dice–
nos impide pensar que por el solo hecho de que Fernando de la Rúa tenga buena imagen algo
cambió desde el momento en que es gobierno’” (“Apariencia y realidad en la corrupción”,
Página/12, 26/8/2000).
146
“En sus primeros años la organización y sus principales dirigentes (sobre)aprovecharon las
denuncias de las prácticas políticas corruptas o clientelares de justicialistas y radicales. Esta
estrategia discursiva generó fuertes elementos identitarios, al posicionar a los frentistas como
‘los éticos’ frente a ‘los corruptos’ en el sistema político argentino. Sin embargo, diversos
elementos pusieron en cuestión esta estrategia. Por un lado, la sola constitución de una alianza
electoral con la UCR llevó a que el Frente Grande tuviera que moderar sus críticas en este plano,
al verse obligado a tolerar ciertas prácticas clientelares propias del radicalismo. Por otro, la
llegada al gobierno del partido le quitó a esta estrategia su principal utilidad, ya no hubo más un
‘gobierno menemista corrupto’ susceptible de recibir las críticas frentistas, sino que, por el
contrario, el mismo Frente Grande debió dar cuenta permanente de la coherencia entre su
accionar y su discurso” (Abal Medina, 2009: 15).
 189

de poder que borraron sus contornos tradicionales. Se prefiguró así una denominación
común para los hombres de partido, quienes “desempeñaran las principales
responsabilidades en las instituciones de la democracia en su condición de miembros de
los dos grandes partidos de alcance nacional” (Torre, 2003: 658). De ese modo, se forjó
el apelativo de “clase política” para referirse a quienes formaban parte de ese mundo
progresivamente más homogéneo de la política partidaria, que parecía inclinar
decididamente la balanza en el sentido de una ética de la responsabilidad.
En ese contexto, comenzaron a crecer –como hemos visto– algunos proyectos de
renovación a partir de una promesa de nuevos estilos de construcción y de gestión –la
nueva política–, con la mirada puesta de modo cada vez más exacerbado en la
producción y reproducción de fuertes líderes de opinión.147 Esas experiencias, con
vocaciones de centroderecha y de centroizquierda, movilizaron el tema de la corrupción
como estrategia de diferenciación con la vieja política. Desde el ala técnica del gobierno
de Menem, pasando por el Frente Grande, hasta confluir de forma traumática en la
experiencia del gobierno de la Alianza.
Esos actores fueron tan exitosos en la difusión de las nuevas categorías del vocabulario
político como impotentes para producir condiciones de equilibro en el ejercicio del
gobierno.

La aspiración a “otra política”, más ética y más transparente, no

obstante ser una consigna eficaz de renovación política, encierra
virtualmente efectos que conspiran contra su consolidación.
Primero, porque suele estar acompañada de una natural
desconfianza hacia las prácticas de la política institucional,
como son la negociación y el intercambio entre las fuerzas
políticas establecidas. Segundo, porque el rechazo de los vicios
e inercias de los partidos tradicionales tiende a promover la baja
institucionalización de las ofertas partidarias alternativas. Este
formato introduce con frecuencia en ellas una fuente de
inestabilidad ya que entroniza en el puesto de comando a los

147
Véase, en particular, Cheresky (2006).
 190

humores y cálculos individuales de dirigentes aglutinadores y,

por ello mismo, dominantes (Torre, 2003: 662).

El papel de los nuevos dirigentes sometidos a una permanente exposición y potencial

desgaste portaba, además, una contradicción interna a la hora de pasar del ejercicio de la
crítica en la oposición a asumir roles institucionales de gobierno (Novaro, 2009: 554).
Sin embargo, antes de mostrar sus propios límites, la política de la anticorrupción
produjo, a lo largo de la década, una serie de transformaciones que impregnaron y se
encarnaron en el aparataje estatal. Al análisis de esos cambios está consagrado el
desarrollo del próximo capítulo, pero antes revisemos cómo se tradujo la disputa
política en el terreno legislativo.

PROYECTOS LEGISLATIVOS ANTICORRUPCIÓN DURANTE LOS AÑOS NOVENTA

En los debates entre gobierno y oposición surgieron varios proyectos legislativos

anticorrupción. Si bien la mayoría no logró aprobación ni tratamiento, su análisis
permite ver qué tipo de transformaciones se operaron en la definición del problema
entre inicios y fines de la década.
Una primera constatación importante es que, entre 1983 y 1989, es decir durante la
primera presidencia radical luego de la dictadura, no se presentó ningún proyecto de ley
referido al tema. Por el contrario, cuando indagamos en la década siguiente (1989-2001)
encontramos un total de 141 proyectos presentados.
En el primer período, el término “corrupción” no es ajeno al vocabulario legislativo y
encontramos al menos 17 proyectos de comunicación y resolución del Congreso
referidos al tema, pero, en efecto, no existía una preocupación por legislar en la materia.
A partir de 1989, esa preocupación crece de manera significativa y, además de los
proyectos de ley mencionados, encontramos 471 propuestas de resolución, de
declaración y de comunicación referidos a la corrupción.148

148
A diferencia de los proyectos de ley, el dato sobre proyectos de resoluciones, declaraciones y
comunicaciones no es exacto, ya que no hemos realizado un análisis pormenorizado al respecto.
 191

De los 141 proyectos de ley del período 1989-2001, más del 30% fueron elevados al
Congreso al menos en una ocasión luego de su propuesta original. El gráfico 5.1
muestra la distribución de esos proyectos a lo largo de la década. Esos datos nos
permiten observar el año en que fue presentado originalmente cada proyecto, lo que no
obsta que fuera presentado más de una vez y finalmente tratado en años posteriores.

Gráfico 5.1. Cantidad de proyectos de ley presentados (1989-2001)

Cantidad de proyectos de ley

presentados 1989-2001

25

20

15

10

0
89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Información Parlamentaria

del Congreso de la Nación.

Desde comienzos de los años noventa, la cantidad de proyectos crece aunque de manera
irregular, y se registran picos en los períodos 1991-1992 (32 proyectos) y 1996-1997
(40 proyectos). Desde 1991, al menos 7 proyectos se presentaron cada año en alguna de
las dos cámaras del Congreso nacional. Ello evidencia que a lo largo de la década
existieron sostenidos esfuerzos por establecer una legislación referida al problema.

Por ende, entre esos 471 proyectos, existen algunos referidos a otros temas, como, por ejemplo,
corrupción de menores. De todos modos, la diferencia es tan significativa que nos permite
ilustrar nuestro argumento. Los proyectos de resolución y comunicación, por otro lado,
presentan características muy variadas. En la mayor parte, se refieren a pedidos de informe
realizados por los legisladores al Poder Ejecutivo, pero pueden incluir también: integración de
comisiones de juicio político a magistrados, constitución de comisiones investigadoras,
expresiones de adhesión, pedidos de interpelación a funcionarios del PEN, pedidos de sanción
para funcionarios, etc.
 192

Al indagar quiénes presentaron esos proyectos, se aprecia que a lo largo de la década

tanto el gobierno (39%) como la oposición (41,1%) figuran casi en la misma
proporción.149 Sin embargo, si se considera la diferencia entre las presidencias de
Menem (1989-1995 y 1995-1999), por un lado, y la de De la Rúa (1999-2001), por otro,
las proporciones se alteran sensiblemente.

Cuadro 5.1. Instancia de presentación de proyectos de ley

1989-1999 2000-2001
Iniciador del proyecto Frecuencia Porcentaje Frecuencia Porcentaje
Oficialismo 40 32,0 12 75,0
Oposición 56 44,8 2 12,5
Poder Ejecutivo Nacional 3 2,4
Partidos Provinciales 10 8,0
Partidos de Izquierda 8 6,4
Partidos de Derecha 7 5,6 2 12,5
Otros partidos (varios distintos) 1 0,8
Total 125 100,0 16 100,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Información Parlamentaria

del Congreso de la Nación.

El cuadro 5.1 muestra que la Alianza tuvo durante su mandato mayor iniciativa que la
oposición para presentar proyectos legislativos. Ello concuerda con el hecho de que en
los diez años de gobierno menemista esos mismos partidos, en el rol de la oposición,
tuvieron en conjunto mayor incidencia en la presentación de proyectos (44,8%) que el
gobierno (34,4%).
En relación con el tipo de proyectos presentados en el período, se observa que, por un
lado, existe una importante dispersión de temáticas y abordajes (identificamos veintiún
tipos en total) y, por otro lado, algunos de ellos son claramente predominantes:

149
Los proyectos presentados por el gobierno corresponden a aquellos enviados por el PEN y por
el principal partido que integra la coalición de gobierno en cada una de las presidencias durante
el período. Por ejemplo, entre 1989 y 1999 se consideran “del gobierno” los proyectos
presentados por legisladores del PJ, mientras que entre 2000 y 2001 son aquellos presentados
por la UCR y el FrePaSo. Hemos clasificado por separado a los partidos provinciales que, por lo
general, no han apoyado en forma sistemática a ninguno de los dos gobiernos, y los partidos más
claramente identificados con posiciones políticas de izquierda y de derecha en el país (por
ejemplo, partidos trotskitstas, militares, ultraliberales, etc.).
 193

modificaciones al Código Penal (27%), leyes de ética pública (17%), comisiones

(12,8%), declaraciones juradas (10,6%).

Cuadro 5.2. Tipos de proyectos de ley anticorrupción (1989-2001)

Tipo de proyectos Frecuencia Porcentaje

Modificación código penal 38 27,0

Ley ética pública 24 17,0

Comisión nacional o bicameral 18 12,8

Declaraciones juradas 15 10,6

Convención internacional 6 4,3

Declaraciones / feriados /
6 4,3
reconocimientos
Reforma ley orgánica 4 2,8

Organismos de control 4 2,8

Arrepentido 4 2,8
Anulación privatizaciones o
3 2,1
suspensión de una reestruc
Creación de tribunales
3 2,1
especiales
Compras y contratos del
3 2,1
Estado
Financiamiento de partidos /
3 2,1
campañas / compra de votos
Incompatibilidades 2 1,4

Nombramiento de familiares 2 1,4

Protección de testigos 1 0,7

Suspención de funcionarios
1 0,7
procesados
Obsequios 1 0,7

Acceso a la información 1 0,7

Contrabando 1 0,7

Inhabilitación 1 0,7

Total 141 100,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Información Parlamentaria

del Congreso de la Nación.

Desde el punto de vista de la producción legislativa, las visiones punitivistas sobre la

corrupción se imponen a lo largo de la década ya que, de manera recurrente, abundan
los proyectos que proponen aumentar las penas en los delitos contra la administración
pública o que ensayan nuevas clasificaciones y definiciones para esos delitos. Las
propuestas de modificación del Código Penal son cíclicas (véase el gráfico 5.2) y
 194

registran picos importantes, ya que se trataron varios proyectos simultáneos en sesiones

específicas.

Gráfico 5.2. Tipos principales de proyectos de ley anticorrupción (1989-2001)

Tipos principales de proyectos - Evolución 1989-2001

14,0%

12,0%

10,0%

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

0,0%
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Modificación Código Penal Ley ética pública

Comisión Declaraciones juradas

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Información Parlamentaria

del Congreso de la Nación.

A diferencia de otros tipos, aquí las sugerencias pueden estar referidas a algún artículo o
inciso en particular del Código Penal y, por ende, los proyectos se suceden con distintas
alternativas para lograr un mismo tipo de reforma.
Desde el comienzo de su mandato, Menem anunció en forma regular medidas
específicas para combatir la corrupción que, por lo general, fueron proyectos para
agravar las penas de los delitos asociados con el fenómeno (como el enriquecimiento
ilícito, el tráfico de influencias o el cohecho) o para crear nuevas figuras penales que
permitieran caracterizar mejor esos delitos. En mayo de 1990, por ejemplo, se presentó
el primero de los proyectos legislativos caracterizado como una ley contra la
corrupción.150 El enfoque despertó polémicas en la oposición, que reaccionó y propuso

150
El proyecto presentado preveía: sancionar a “testaferros” que facilitaran el “lavado de dinero”;
aumentar los plazos de prescripción de los delitos; penas de 2 a 8 años para quienes defraudasen
al Estado; de 4 a 15 años si se trataba de cargos electivos, y si se producía un daño grave al
patrimonio o a los intereses del Estado, la pena aplicable sería la establecida para el delito de
traición a la patria. Esta misma pena correspondía a defraudación, sustracción de dinero y
bienes, así como a actuar ilegalmente, para favorecer en materia de impuestos, tasas,
jubilaciones, contratos, etc., y a utilizar información reservada para lucrar. Se penarían la dádiva
y la coima, tanto al que la daba como al que la recibía. Se definió en términos específicos el
 195

un proyecto alternativo que hacía hincapié en el control, a través de las declaraciones

juradas de los funcionarios, en lugar de priorizar la cuestión de las penas. Por otro lado,
el proyecto oficial incluía una modificación de las penas por calumnias e injurias en
respuesta a las primeras denuncias de casos que, como vimos, comenzaron a surgir en la
prensa en esos años. Estos ejemplos ilustran cómo se organizaron los debates
parlamentarios en esa primera etapa de los años noventa.151
Algo similar ocurrió con los proyectos orientados a establecer un régimen, estatuto o
código para los funcionarios públicos. Agrupamos este tipo de iniciativas con el rótulo
de “leyes de ética pública”.
Durante el período, y en particular en los últimos años de gobierno de Menem, el
vínculo entre corrupción y reforma del Estado llevó al oficialismo a insistir una y otra
vez en la necesidad de completar los procesos de reingeniería administrativa en el
Estado, con transformaciones en las pautas de funcionamiento, régimen laboral y
disciplinario para los funcionarios públicos. A medida que las políticas gubernamentales
referidas a la corrupción se orientaron en forma decidida hacia estos temas, se abrieron
oportunidades en el ámbito legislativo para que surgieran numerosas propuestas
tendientes a reorganizar la reglamentación. Como veremos más adelante, el año 1997
fue particularmente propicio para este tipo de discusiones, que cristalizaron en la
importante transformación normativa que se operó hacia finales de la década.
Otra de las alternativas para legislar sobre corrupción fue la propuesta de crear
comisiones investigativas, una de las principales estrategias de la oposición durante el
gobierno de Menem, Las comisiones, referidas por lo general a los escándalos y casos
resonantes, aparecen en forma intermitente a lo largo del período, pero no logran
resultados significativos. Recordemos que el Congreso funcionó con mayoría oficialista

enriquecimiento ilícito. Véanse “Habrá prisión perpetua por corrupción”, nota de tapa de Clarín,
12/5/1990; “Nuevo proyecto sobre corrupción”, Clarín, 21/4/1990, p. 5, y “Envían al Congreso
una ley contra la corrupción”, Clarín, 24/4/1990, p. 4.
151
En 1994, hubo anuncios de características similares, ver: “Proyecto del Gobierno para intentar
frenar la corrupción”, Clarín, 27/12/1994, p. 14. Por otro lado, a poco de asumir y a pesar del
cambio de orientación en las políticas anticorrupción, el gobierno de la Alianza también presentó
reformas en este mismo sentido: “El Gobierno quiere endurecer las penas por corrupción”,
Clarín, 28/12/1999.
SEBAST´´AN: ESTAS TRES NOTAS SUMAN MÁS DE 7000 CARACTERES, LO CUAL ES
MUCHÍSIMO. TE PROPONGO DOS COSAS: UNA ES DIRECTAMENTE REMITIR AL
LECTOR AL ARTÍCULO CORRESPONDIENTE, CONSIGNANDO DIARIO, DÍA Y
TÍTULO, Y LA SEGUNA, HACER UNA BREVÍSIMA SÍNTESIS DE LOS ARTÍCULOS.
 196

en los dos períodos del gobierno menemista, y aunque algunas ocasiones permitieron
que las cámaras resolvieran la creación de comisiones, esa estrategia resultó muy poco
sustentable en el largo plazo debido al margen de maniobra que recuperaba el gobierno
una vez que se aquietaban las aguas en relación con algún caso en particular.
Un dato notable es que casi el 11% de los proyectos presentados durante el período se
refiere específicamente al tema de las declaraciones juradas de los funcionarios
públicos. Este ha sido uno de los argumentos más importantes del trabajo de activistas y
expertos para avanzar en el desarrollo de políticas preventivas. Así, es posible observar
el cambio producido en la concepción del fenómeno ya que, en algunos años, esos
proyectos superaron incluso a los referidos al Código Penal.
Para finalizar, cabe señalar que, del total de proyectos relevados, sólo el 3,5% fue
íntegramente sancionado y otro 12,8% fue tratado y debatido en procesos que dieron
lugar a la aprobación de otras normas. El cuadro 5.3 muestra que la amplia mayoría de
los proyectos no fueron sancionados.

Cuadro 5.3. Destino de los proyectos de ley (1989-2001)

Destino Frecuencia Porcentaje
No sanción 118 83,7
Sanción 5 3,5
Forma parte de una ley 18 12,8
Total 141 100,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Información Parlamentaria

del Congreso de la Nación.

Estos datos refuerzan la idea de que el Congreso no ha sido, durante este período, un
órgano muy activo de producción normativa. Recordemos que el presidente de la nación
tiene facultades –limitadas– para legislar a través de la promulgación de decretos y que
esta ha sido, en las últimas décadas, una de las modalidades de gestión más utilizadas
por la dirigencia política del país.
Al revisar los proyectos aprobados por el Congreso en el período analizado, se constata
que existe una sola norma verdaderamente significativa. Se trata de la Ley 25 233,
impulsada por la Alianza en 1999, mediante la cual se creó la Oficina Anticorrupción.
El resto de los proyectos sancionados se refieren a la aprobación de convenciones
internacionales y al establecimiento de un feriado y una pensión en homenaje y
 197

reconocimiento a Alfredo Pochat, cuyo asesinato fue vinculado a sus investigaciones de

ilícitos en la Aduana.
Por otro lado, algunos debates referidos a la corrupción y las medidas necesarias para
combatirla hacen referencia a propuestas que tuvieron muy poca representación en la
elaboración de los proyectos de ley durante el período: las reformas procesales (2,1%)152
y la reforma política (2,1%).153
Hasta aquí, hemos revisado los debates, proyectos y puntos de vista que surgieron en la
política legislativa sobre la corrupción a lo largo de los años noventa. En el capítulo 6,
analizaremos las distintas transformaciones institucionales producidas al calor de esos
debates y posicionamientos. Para ello, abordaremos primero los principales cambios
operados en los organismos de control de la administración pública y, por último, las
novedades en materia de políticas específicas de anticorrupción y transparencia.

152
Ver: “Corrupción: el plan de Arslanián”, Clarín, 12/4/1991, p. 9 y “Moreno Ocampo pide ley
contra la corrupción”, Clarín, 4/7/1991, p. 5: “L. Moreno Ocampo pide por la reforma procesal,
que introduzca el juicio oral y público, que –sostiene– acelera los juicios: Los mecanismos
procesales en vigor ‘garantizan que nunca va a ser castigada la corrupción, y, si seguimos así,
nunca vamos a condenar a nadie […] en los últimos 10 años no hubo ninguna condena firme por
un acto de corrupción’. La comunidad ‘debe tomar conciencia y reclamar una reforma
estructural del sistema judicial, exigiendo que se termine con la corrupción, como lo expresan
las marchas del silencio en Catamarca, así como las distintas manifestaciones en la que se pide
justicia”. ().
153
Ver: “Blanquearán los aportes a partidos políticos”, Clarín, 22/2/1993, pp. 2-3; “Será
obligatorio dar información sobre los aportes a los partidos políticos”, Clarín, 4/4/1993, pp. 2-3;;
“Confirman el proyecto oficial para financiar la política”, Clarín, 23/9/1997; “Buscan darle
transparencia al financiamiento político”, Clarín, 20/5/2000; “Apuro por la reforma política”,
Clarín, 4/9/2000; “Mañana se pone en marcha la reforma política”, Clarín, 22/10/2000 y
“Buscan transparentar la política”, Clarín, 24/10/2000). Véanse también: “La reforma política en
el Senado”, Clarín, 8/11/2000, y “Ponen límites”, Clarín, 11/11/2000.
 198

6. El surgimiento del paradigma de la transparencia

Desde distintos puntos de vista y con herramientas de lo más variadas, a lo largo de la

década se produjo una lucha por definir el contenido y la aplicación de políticas
destinadas a combatir la corrupción. En ese derrotero, las diferentes propuestas y sus
portavoces se transformaron hasta delinear un verdadero conjunto de políticas de
transparencia y conformarse un creciente grupo de simpatizantes y promotores
(constituencies) de este tipo de políticas.

La expresión “políticas de transparencia” puede ser entendida

como un conjunto de estrategias y prácticas, basadas
esencialmente en una amplia apertura y disponibilidad de
información, que coadyuvan a la gobernabilidad y a la rendición
de cuentas (accountability) en una organización. Estas políticas
procuran instalar la mayor parte de la información existente
(programas y proyectos, proceso de toma de decisiones,
presupuestos, costos, recursos humanos y materiales,
procedimientos internos, resultados obtenidos, etc.) frente a la
mirada pública, facilitando los medios para su verificación,
evaluación y seguimiento (Baragli, 2005: 23-24).

Por esta vía, se operó un cambio de paradigma en el desarrollo de políticas

anticorrupción. De una visión tradicional ligada a la punición de los delitos y
concentrada en las modificaciones y actualizaciones del Código Penal se pasó a una
visión primordialmente preventiva y de carácter menos casuístico y más sistémico
(Rejtman Farah, s/d: 4). Este cambio implica, de por sí, una reformulación del vínculo
representativo en términos de sospecha y desconfianza. En este sentido, el control ex
ante sobre los actos de gobierno supone la comisión de actos presuntamente corruptos.
Es más, se asume que la corrupción es la regla en la actividad política a menos que se
ejerzan controles adecuados.
 199

El cambio de gobierno en 1999 implicó una cierta consolidación de esta nueva visión,
que se vio finalmente plasmada en transformaciones institucionales importantes, cuyo
punto culminante fue la creación de la Oficina Anticorrupción. Ese momento significó
tanto la consolidación de esta nueva mirada sobre el problema –y su inscripción en
términos de programas, políticas y planteles de nuevos funcionarios públicos– como la
comprobación del carácter paradójico y desconcertante que conlleva la puesta en
práctica de las políticas de transparencia. Estas, como veremos, están orientadas a
cambiar la estructura de incentivos que favorecen el desarrollo de actos de corrupción,
pero resultan menos eficaces para producir resultados en relación con las demandas de
punición ligadas a la multiplicación de escándalos.
Por último, es necesario señalar que ninguna de estas transformaciones en la actividad
política y en la política institucional es comprensible por fuera de las dinámicas
internacionales que llevaron a la elaboración de estándares en las políticas de
transparencia, y que comenzaron a operar como criterios de evaluación y requisitos para
la organización de la política pública local.

LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN: LA

CONSOLIDACIÓN DE ESTÁNDARES DE TRANSPARENCIA EN EL ORDEN INTERNACIONAL

El nuevo consenso anticorrupción es el punto crucial en el cual se encuentran la

agenda de la democratización y la agenda del libre mercado, el punto en el cual
las elites globales se encuentran con la demanda de los públicos democráticos
locales.
Krastev (2004: 2)

La actividad de los expertos en temas de anticorrupción se inscribe en un circuito de

redes e intercambio internacional que se ha consolidado en las últimas décadas. Esos
circuitos tienen distinto anclaje institucional (gobiernos, organismos internacionales,
entidades financieras, ONG, etc.) y han permitido el desarrollo de estándares
 200

internacionales en materia de políticas de transparencia. Esta dinámica, aunque reviste

características específicas en temas de anticorrupción o transparencia, no se limita a este
campo específico sino que se inscribe dentro de un movimiento mayor de
internacionalización de los estándares legales en diversos y variados temas, propio de
las últimas décadas (Dezalay y Garth, 2002).
Hemos señalado ya algunas de las hipótesis más usuales para explicar el creciente
interés, sobre todo en el ámbito de los organismos internacionales, que despertó la lucha
contra la corrupción en los años noventa (Krastev, 2004; Favarel-Garrigues, 2009: 276).
Ese interés, además de consolidar un importante espacio para el desarrollo profesional,
produjo herramientas, instrumentos y recomendaciones destinados a combatir el
problema de la corrupción. La definición del problema en ese contexto adquirió, con el
correr de la década, contornos cada vez más claros, y apareció fuertemente vinculado a
los debates sobre la consolidación de la democracia, por un lado, y a las reformas de
libre mercado, por otro. La lucha contra la corrupción pasó a ocupar un lugar en la
agenda de la cooperación internacional, tanto para los países en vías de desarrollo como
para aquellos que se encuentran en procesos de transición de regímenes autoritarios a
democráticos.
Los estándares aparecen reflejados en distintos textos producidos por esos actores
internacionales y se orientan a caracterizar el fenómeno de la corrupción y a promover
el desarrollo de políticas, es decir, de herramientas jurídicas y administrativas para
combatirlo.
La revisión de esos estándares resulta ineludible porque constituyen una base a partir de
la cuál se evalúa el desempeño de los países en instancias internacionales o regionales, y
también porque suelen operar como condiciones o restricciones para el desarrollo de la
cooperación internacional y el financiamiento. En este sentido, para países periféricos
como la Argentina, constituyen una verdadera guía orientadora para la elaboración de
políticas públicas, como consecuencia de un proceso de exportación de ideas apoyado
principalmente por la cooperación y la ayuda financiera. La aspiración a lograr y
mantener el desarrollo económico tiene, desde este punto de vista, ciertas condiciones
de posibilidad delimitadas por esos estándares y recomendaciones internacionales en
diversos temas y en áreas específicas.
 201

La consolidación de estándares en materia de políticas de transparencia se produce

durante la década del noventa, más allá de los antecedentes que han sido evocados y que
constituyen las primeras legislaciones o innovaciones institucionales relacionadas con
este tema. Recordemos que esas primeras legislaciones datan de la década de 1970154 y
se refieren al problema de la corrupción en relación con la actividad de empresas
multinacionales en los países periféricos; esas regulaciones, establecidas en los países
de origen de las empresas, estaban orientadas a controlar la oferta de sobornos. A partir
de los años noventa, sin embargo, surge una cantidad de definiciones, recomendaciones
y medidas orientadas a controlar la corrupción como un problema de gobierno, es decir,
como un eje para pensar en forma integral la regulación económica y política de los
países.
El trabajo de expertos comenzó a desarrollarse en el ámbito internacional a principios
de los años ochenta, mediante el desarrollo de conferencias bianuales orientadas a
reflexionar sobre la problemática. La más importante, la Conferencia Internacional
Anticorrupción (International Anti-Corruption Conference [IACC]), se celebra desde
1983 y nuclea a expertos de distintos países con el objetivo de intercambiar ideas y
experiencias. A ella se sumó, desde 1999, el Foro Global de Lucha contra la Corrupción
(Global Forum on Fighting Corruption), del que participan principalmente funcionarios
públicos (Baragli, 2005: 27).
Más allá de estos ámbitos de reunión más o menos formalizados, desde principios de los
noventa otro de los ámbitos internacionales de producción y circulación de ideas
relacionadas con la corrupción fue el desarrollo de ONG. Como vimos, la creación en
1993 de TI resulta, en este sentido, uno de los hitos más importantes, en particular por
los orígenes de Peter Eigen, su creador, un ejecutivo de carrera del Banco Mundial.
TI trabajó desde sus inicios en la difusión de un enfoque sistémico del problema, que se
sintetiza claramente en sus recomendaciones para el desarrollo de sistemas nacionales
de integridad:

154
Nos referimos a la ya mencionada Foreing Corrupt Practices Act, sancionada en los Estados
Unidos en 1977 y, también, a la Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong,
creada en 1973 (Baragli, 2005).
 202

La idea de un Sistema Nacional de Integridad introduce una

nueva manera de diagnosticar y, potencialmente, de curar los
problemas de corrupción. En vez de enfocarnos en instituciones
individuales (por ejemplo, el Poder Judicial) o en reglas y
prácticas separadas (por ejemplo, el derecho penal) para luego
proponer programas de reforma aislados, empezamos a ver las
relaciones y la dependencia entre un factor y otro, así como la
eficacia que tienen todos juntos, en un enfoque holístico (TI,
2000b: 9).

La organización parte de una definición específica de la corrupción que pretende tener

un amplio alcance: la corrupción implica “el mal uso del poder encomendado para
obtener beneficios privados”. Esta definición incluye tres elementos: 1) el mal uso del
poder; 2) un poder encomendado (es decir, ejercido tanto por el sector privado como por
el público), y 3) un beneficio privado (que no necesariamente se limita a beneficios
personales para quien hace mal uso del poder, sino que puede incluir a miembros de su
familia inmediata y a sus amigos). De todos modos, la definición operativa utilizada por
TI se orienta claramente a “comportamientos por parte de funcionarios del sector
público, ya sean políticos o servidores públicos, que los enriquece –a ellos mismos o a
sus allegados– inapropiada o ilegalmente, mediante el mal uso del poder que se les ha
encomendado” (TI, 2000c: 5).
Más allá de esas definiciones generales, TI inscribe el fenómeno de la corrupción como
un elemento fundamental para lograr valores amplios como el desarrollo de un sistema
democrático y la consolidación de una economía de libre mercado en países periféricos:

Un país que se democratiza sin a la vez crear y hacer cumplir

leyes que regulen el conflicto de intereses, el enriquecimiento
financiero y el soborno se arriesga a que la búsqueda de
beneficios privados socave sus instituciones nuevas y frágiles.
Un país que busca liberalizar su economía sin una reforma
similar del Estado corre el riesgo de presionar severamente a los
 203

funcionarios públicos a que se sirvan tajadas de la nueva riqueza

privada (TI, 2000c: 2).

En este sentido, el desarrollo de sistemas de integridad es una meta asociada a una

concepción general acerca del desarrollo y la modernización.
El desarrollo de herramientas de medición y de intervención sobre el problema de la
corrupción ha estado específicamente enfocado en el papel de la sociedad civil como un
actor determinante. Esto se debe a que “sin el apoyo de la sociedad civil,
probablemente, le faltará credibilidad a cualquier iniciativa de reforma contra la
corrupción elaborada por el gobierno, por lo cual no prosperará ni será viable a largo
plazo” (TI, 2000b: 10). Como el problema de la corrupción se refiere en forma directa al
desempeño de los actores políticos tradicionales, es necesario implicar a nuevos actores
que puedan cumplir el papel fiscalizador que toda política anticorrupción requiere.
Por otra parte, la producción de estándares internacionales de políticas de transparencia
se ha apoyado de manera considerable en los pronunciamientos producidos por
organismos internacionales. Existen tres grandes instrumentos que fueron aprobados en
las últimas décadas: la Convención sobre la Lucha contra el Soborno de Funcionarios
Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales, suscrita en el
marco de la OCDE en 1997,155 la Convención Interamericana contra la Corrupción
(CICC), adoptada por la OEA en marzo de 1996, y la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción, adoptada por ese organismo en octubre de 2003. Las dos
últimas, en particular, avanzan en una tipificación específica del fenómeno de la
corrupción y en la búsqueda de una normativa común como requisito para enfrentarlo.
La CICC y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción establecen
definiciones y caracterizaciones a partir de un punto de vista fundamentalmente
jurídico. Ambas comparten una definición de la corrupción que considera un listado de
“actos corruptos” o de prácticas que deberían ser consideradas como delitos en los
sistemas jurídicos nacionales.

155
No nos ocuparemos aquí de la convención de la OCDE; puede consultarse un análisis al
respecto en Rose-Ackerman (2001).
 204

Desde ese punto de partida común, las convenciones no presentan un listado

homogéneo de actos de corrupción. La CICC incluye una tipología más modesta y
acotada a la función pública, cuya definición se especifica en el artículo I, y en el
artículo IV se describen los actos de corrupción,156, a los que debe agregarse la figura
del enriquecimiento ilícito, mencionada en el artículo IX. En todos los casos, el eje está
puesto en las prácticas de funcionarios públicos que implican apartarse del interés
general como criterio para la toma decisiones y su reemplazo por el beneficio personal.
La Convención de la ONU establece una caracterización más precisa y detallada de los
actos tipificados como corruptos en relación con la actividad de los funcionarios
públicos (soborno, malversación o peculado, tráfico de influencias, abuso de funciones,
enriquecimiento ilícito) y, al mismo tiempo, extiende la caracterización del problema a
las prácticas en el sector privado (en particular referidas a la actividad comercial y
financiera de particulares y empresas).157
De todos modos, la CICC tuvo una importancia adicional, pues fue la primera en
remarcar el valor de la dimensión preventiva en la lucha contra la corrupción y, por otro
lado, avanzó en una vinculación entre ética y justicia y en aspectos ligados al derecho a
la información pública (Guerzovich y De Michele, 2010: 8).
En los tres organismos mencionados (OCDE, OEA y ONU), el desarrollo de
convenciones ha sido acompañado por programas de cooperación internacional para la
implementación de políticas en la materia, así como por el desarrollo de herramientas y
recomendaciones de políticas, tales como manuales y cajas de herramientas. Todos los
organismos suelen coincidir en los aspectos propositivos, en el señalamiento de tres
grandes áreas de trabajo:

1. Fortalecimiento y construcción institucional: agencias

anticorrupción, ombudsman, fortalecimiento del Poder Judicial y

156
El artículo VI refiere los siguientes actos de corrupción: el requerimiento, la aceptación, el
ofrecimiento y el otorgamiento de un soborno por o a un funcionario, por un lado, y el
aprovechamiento de bienes que se relacionen con los actos de un funcionario.
157
Véanse, en particular, los artículos del capítulo III de la Convención: art. 15, “Soborno de
funcionarios públicos nacionales”; art. 16, “Soborno de funcionarios públicos extranjeros y de
funcionarios de organizaciones internacionales públicas”; art. 17, “Malversación o peculado,
apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público”; art. 18,
“Tráfico de influencias”; art. 19, “Abuso de funciones”; art. 20, “Enriquecimiento ilícito”.
 205

accountability, códigos de conducta, comités de integridad

nacional y para desarrollar planes de acción, fortalecimiento de
gobiernos locales.
2. Prevención: declaraciones de activos y pasivos de
funcionarios públicos, creación de una autoridad de monitoreo
internacional para la transparencia de los contratos del sector
público en las transacciones comerciales internacionales, islas
de integridad y pactos de integridad, grupos de coordinación de
información, cooperación anticorrupción del sector privado,
reducción de la complejidad en los procedimientos y de la
discrecionalidad.
3. Toma de conciencia: acceso a la información pública,
movilización de la sociedad civil a través de la educación
pública y de campañas de toma de conciencia, planes de acción
anticorrupción, capacitación de la prensa y periodismo de
investigación (Baragli, 2005: 32-33).

Por otro lado, en los diferentes organismos internacionales se han implementado

diversos mecanismos de seguimiento de las convenciones o programas de cooperación
tendientes a efectivizar el impacto de las recomendaciones (Guerzovich y De Michele,
2010). La ONU –cuya convención no prevé un mecanismo de seguimiento– lanzó un
programa global de lucha contra la corrupción que provee asistencia práctica a los
Estados a fin de construir las capacidades técnicas necesarias para implementar la
Convención.158 Este pretende ser un espacio de cooperación, que impulsa la
identificación de actores relevantes para propiciar iniciativas en todos los países que
adhirieron a la Convención, y presta asistencia técnica a los expertos y funcionarios que
quieran implementar medidas o políticas específicas a través de la sistematización de las
experiencias en los distintos lugares.
El paso posterior a la adopción de convenciones, recomendaciones o acuerdos fue
avanzar en el desarrollo de mecanismos de seguimiento para su implementación, como

158
Véase: www.unodc.org.
 206

el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO), establecido en 1999, en el marco

del Consejo de Europa; el Grupo de Seguimiento de la OCDE, o el Mecanismo de
Seguimiento de la OEA. Este último, por ejemplo, lleva a cabo una evaluación,
realizada por los países que decidieron incorporarse, a través de un comité de expertos
cuya función es estandarizar los criterios de análisis (De Michele y Baragli, 2002).

¿Cómo funciona el mecanismo? Cada país designa especialistas

para que se incorporen al Comité de Expertos, quienes son
responsables de efectuar el análisis de los países que han
adoptado el Mecanismo. En el seno de dicho Comité se define el
orden de los países que serán evaluados, siguiendo las pautas del
Reglamento y Normas de Procedimiento. Luego, se sortean dos
Estados para que formen el subgrupo que hace el análisis
preliminar de cada Estado. Los países deben contestar un
cuestionario común, que constituye la base de la evaluación (De
Michele y Baragli, 2002: 2).

Este mecanismo crea, a su vez, una subcomisión de seguimiento a nivel nacional que
involucra no sólo a actores gubernamentales sino también a ONG, incorporadas al
proceso de monitoreo de la implementación de la Convención.
De este modo, el establecimiento de estándares internacionales supone tanto la firma y
ratificación de pactos, tratados y convenciones, es decir, su incorporación a la
legislación nacional, como un proceso de adecuación y ajuste de la normativa de cada
país a los criterios establecidos por los instrumentos internacionales.
Por último, la fijación de estándares puede verificarse desde un punto de vista diferente,
a partir de la inclusión del tema de la corrupción en la agenda de los organismos
internacionales de crédito.

El Banco Mundial, el FMI, el Programa de Naciones Unidas

para el Desarrollo, las agencias de ayuda bilaterales y los bancos
de desarrollo regional, todos ellos están contemplando políticas
anticorrupción que vayan más allá de garantizar la integridad de
 207

sus propios proyectos en la dirección de apoyar reformas

estructurales más fundamentales (Rose-Ackerman, 2001: 250).

El Banco Mundial, por ejemplo, en septiembre de 1996 decidió incorporar la lucha

contra la corrupción como temática específica. En 1997, el directorio del banco adoptó
una estrategia anticorrupción a partir de cuatro ejes principales: 1) prevenir el fraude y
la corrupción en los proyectos financiados por la institución; 2) ayudar a los países que
solicitan el respaldo del banco para reducir la corrupción; 3) incluir más expresamente
la corrupción en las estrategias de asistencia a los países, en el examen de las
posibilidades de financiamiento, en el diálogo sobre políticas, en los estudios analíticos
y en la selección y diseño de los proyectos; 4) contribuir con los esfuerzos
internacionales para reducir la corrupción (Baragli, 2005: 29).159
Tanto el Banco Mundial como el BID, las dos entidades financieras con mayor
financiamiento de proyectos en la Argentina, mantuvieron, no obstante, hasta hace muy
poco tiempo una clara distinción entre el desarrollo de proyectos y los debates sobre
anticorrupción.160 De todos modos, hacia fines de la década de 1990 jerarquizaron y
homogeneizaron su mirada sobre el problema:

El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, sin

embargo, comparten un enfoque similar de control de la
corrupción en los proyectos que financian, lo que generalmente
se define como su mandato fiduciario. Por ejemplo, las dos
instituciones comparten similares definiciones del fraude y la

159
“La sección 6.03 de las Condiciones Generales Aplicables a los Acuerdos de Créditos y
Garantías fue ampliada para permitir la cancelación de un préstamo por corrupción o fraude por
parte de los representantes del prestatario o por parte del beneficiario […]. Además, las
Orientaciones para la Concesión de Préstamos de DRBI y de Créditos ADI han sido
enmendadas para añadir un nuevo parágrafo 1.15, que afirma que el banco rechazará una
propuesta para una concesión ‘si determina que el solicitante recomendado para la concesión
está involucrado en prácticas corruptas o fraudulentas’. […] Las nuevas normas permiten
auditorías a los que contratan llevadas a cabo por el banco y les exigen registrar todos los pagos
antes y después del concurso público” (Rose-Ackerman, 2001: 247-248).
160
El gobierno argentino explícitamente rechazó las condiciones de anticorrupción y
accountability del Banco Mundial cuando no coincidían con su propia estrategia política. Por
ejemplo, un antiguo negociador argentino me contó que cuando la anticorrupción era puesta
sobre la mesa, el gobierno de Menem amenazaba con frenar las negociaciones y el Banco
Mundial retiraba el tema de sus propuestas (Guerzovich, 2010, traducción propia).
 208

corrupción en sus documentos de préstamo y contratación.

Ambos bancos crearon unidades especiales de investigación
para determinar la violación de esas definiciones, separadas de
los órganos jurisdiccionales para decidir sobre las sanciones.
Finalmente, ambas instituciones revelan los nombres de las
firmas e individuos responsables de la violación de las
disposiciones administrativas de los documentos de préstamo
que prohíben las prácticas fraudulentas y corruptas (Guerzovich
y De Michele, 2010: 19, traducción propia).

En definitiva, ello implica, en primer lugar, que el banco interviene como organismo
fiscalizador en los países financiados como parte del monitoreo de la implementación de
proyectos y, en segundo lugar, que se abrieron oportunidades de financiamiento para el
desarrollo y la consolidación de proyectos y agencias vinculados con esta temática en
particular.
Uno de los elementos que permitió el desarrollo de la Oficina Anticorrupción en la
Argentina fue, precisamente, una donación del Banco Mundial (IDF 27282), otorgada
inicialmente a la Oficina Nacional de Ética Pública en 1998, y trasladada luego a la
institución en 2000. El monto total era de 410 000 dólares y fueron utilizados en
actividades relacionadas con el fortalecimiento institucional y el desarrollo de
proyectos. El Banco Mundial también financió, hacia fines de la década, un vasto
proyecto de modernización del Estado (IRDB/IAD P057449), tendiente a lograr una
transformación de la administración pública y a generar mayores niveles de eficiencia y
menores niveles de corrupción. Resulta evidente que la fijación de estándares
internacionales también implica, por esta última vía, el desarrollo y la materialización
de líneas de política pública cuyo financiamiento proviene del crédito internacional.

LOS CAMBIOS EN LOS ORGANISMOS DE CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

NACIONAL
 209

La estructura tradicional de controles de la administración en el país fue organizada en

los años sesenta y estableció como organismo principal para desarrollar dicha tarea a la
FNIA. Creada en 1962, la FNIA fue revitalizada y vio ampliadas sus funciones
originales en 1976 –durante la última dictadura militar–, a través de la Ley 21 383 y del
Decreto 1798 de 1980 (Reglamento de Investigaciones). A fines de los años noventa,
fue incorporada a la estructura del Ministerio Público, organismo surgido de la reforma
constitucional de 1994 (art. 120) y creado por la Ley 24 946 (Ley Orgánica del
Ministerio Público), de 1998. Por último, sus funciones fueron transformadas en 1999, a
través del Decreto 467 (modificación del Reglamento de Investigaciones).
Desde su creación y hasta 1981, la Fiscalía estuvo a cargo de Conrado Sadi Masüe y no
tuvo un gran protagonismo en la investigación de ilícitos en la administración pública.
Con la vuelta a la democracia, quedó al frente del organismo Ricardo Molinas, quien
cultivó un perfil más alto y abrió resonados expedientes para investigar a funcionarios
de la dictadura militar. Molinas fue destituido por un decreto presidencial en 1991 y lo
sucedió un funcionario cercano al gobierno, que volvió a limitar las investigaciones y la
realización de denuncias penales por parte del organismo. La FNIA fue intervenida
finalmente en agosto de 1998, y sufrió un proceso de achicamiento y reorganización que
se extendió hasta principios de 2003, cuando asumió Manuel Garrido –un funcionario
judicial de carrera, que venía de ocupar el cargo de director de investigaciones en la
Oficina Anticorrupción–. A partir de entonces, la FNIA volvió a ocupar un rol
protagónico en la investigación y la denuncia judicial de casos de corrupción.
A fines de 2008, en una disputa con el ex ministro Esteban Righi, Garrido denunció un
recorte en sus facultades como fiscal y renunció a su cargo en marzo de 2009. Más
adelante, en 2011, sería electo diputado nacional por la UCR.
En su esquema clásico, el control de administración pública estaba orientado a
investigar la legalidad de los actos administrativos, regido por los artículos del Código
Penal referidos a “delitos contra la Administración Pública”. Las principales figuras
 210

penales establecidas en el código y referidas a los funcionarios públicos son las

siguientes:

• abuso de autoridad y violación de los deberes de los funcionarios públicos (art.

248, 248 bis, 249, 250, 251, 252, 253);
• cohecho y tráfico de influencias (“Será reprimido con reclusión o prisión de uno
a seis años e inhabilitación especial perpetua, el funcionario público que por sí o
por persona interpuesta recibiere dinero o cualquier otra dádiva o aceptare una
promesa directa o indirecta, para hacer, retardar o dejar de hacer algo relativo a
sus funciones”; art. 256, 256 bis, 257, 258, 258 bis y 259);
• malversación de caudales públicos (arts. 260-264);
• negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas (art. 265);
• exacciones ilegales (“el funcionario público que, abusando de su cargo,
solicitare, exigiere o hiciere pagar o entregar indebidamente, por sí o por
interpuesta persona, una contribución, un derecho o una dádiva o cobrase
mayores derechos que los que corresponden”; arts. 266-268);
• enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados (art. 268.1, 268.2, 268.3).

Desde comienzos de la década de 1990, y como consecuencia de la superposición de

debates sobre corrupción y reforma del Estado, hubo una serie de modificaciones en los
sistemas de control tradicionales, en un primer momento más claramente asociadas a un
proceso de modernización administrativa del Estado, pero a partir de la reforma de la
Constitución en 1994 se agregaron otras lógicas de transformación.
En 1989, como parte del reordenamiento de la administración iniciado por el gobierno
de Menem, el Decreto 614 facultó a la Procuración del Tesoro de la Nación a “practicar
requerimientos de justificación de incrementos patrimoniales ocurridos durante la
gestión de los funcionarios, considerándose, además, la necesidad de resguardar a estos
últimos de posibles difamaciones frente a la opinión pública, por el solo hecho de
ocupar un cargo político o administrativo”.
En 1992 se sanciona la Ley 24 156, de administración financiera y control del sector
público nacional, cuya novedad principal fue la creación de la SIGEN, en la órbita del
Poder Ejecutivo, y la AGN, en el del Poder Legislativo. La AGN y la SIGEN
 211

reemplazaron a los Tribunales de Cuentas, que podían investigar y sancionar a

funcionarios públicos. La Sindicatura realiza el control interno y la Auditoría el control
externo de la administración pública, pero ninguna puede querellar ni sancionar sino
que se limitan a producir informes.162
En lo que respecta a la SIGEN, un primer elemento a destacar es que la ley establece
que este organismo, si bien depende directamente del presidente de la nación, posee
autarquía administrativa y financiera (art. 97). Por otro lado, introduce la idea de que los
controles a la administración no sólo son posteriores a su accionar –tal como lo
estipulaba el modelo de control tradicional– sino que pueden ser previos (art. 101). Por
último, el control interno se caracteriza por cierta descentralización, dado que la ley crea
Unidades de Auditoría Interna (UAI) en cada jurisdicción de la administración nacional.
La SIGEN establece los lineamientos generales para el sistema de control interno, pero
este es llevado a cabo por cada UAI, que debe coordinar su actividad con la SIGEN. No
obstante, desde el punto de vista jerárquico, cada UAI depende de su jurisdicción. Al
mismo tiempo, las UAI no pueden intervenir en los actos administrativos de cada
jurisdicción, por lo cual, en los hechos, su control mantiene un esquema tradicional ex
post.
El nuevo organismo, centro del sistema de control interno, tiene en realidad la facultad
de asesoramiento y coordinación de políticas, dado que sus objetivos no son
estrictamente la investigación u observación de los actos administrativos, sino más bien
la producción de informes y recomendaciones. Para esa tarea, la ley introduce otra
novedad, al abrir la posibilidad de que la SIGEN contrate, a su vez, la realización de
informes y recomendaciones a estudios de auditoría privados.
La AGN es regulada por el Congreso y tiene el objetivo de ser un control político sobre
la actividad presupuestaria y administrativa del Poder Ejecutivo.163

162
“En sus principios, el diseño del nuevo modelo debía responder a los criterios de control
integral e integrado de la Administración Pública. Integral porque debería abarcar los aspectos
vinculados a la legalidad, presupuestarios, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión. E
integrado por cuanto debería formar parte de los procedimientos que se establezcan para la
correspondiente toma de decisiones” (Fuertes y otros, 2001: 21-22; destacado en el original).
163
Tres de los siete miembros de la AGN son nombrados por la Cámara de Diputados y otros tres
por la Cámara de Senadores, de acuerdo con su composición. El séptimo, quien preside el
organismo, es nombrado por acuerdo de los presidentes de ambas cámaras. Sobre las
negociaciones entre el gobierno y la UCR por el nombramiento del primer presidente de la
 212

La AGN tiene la responsabilidad de asistir técnicamente al Congreso de la Nación,

quien se encuentra obligado a fundar sus opiniones relacionadas con el desempeño y
situación general de la Administración Pública en los dictámenes entregados por la
Auditoría General (Fuertes, 2000: 22-23).

La actividad principal de la Auditoría es la realización de un control posterior de la

ejecución presupuestaria de la administración nacional y la elaboración de informes
anuales más allá de las evaluaciones especiales que pudiera llevar adelante. Dentro de
sus funciones, la ley establece otra novedad porque la faculta a verificar que la
administración lleve un registro patrimonial de sus funcionarios.

A tal efecto, todo funcionario público con rango de ministro,

secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad de
organismos descentralizados o integrante de directorio de
empresas y sociedades del Estado, está obligado a presentar
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo o de
la sanción de la presente ley una declaración jurada patrimonial,
con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, la
que deberá ser actualizada anualmente y al cese de funciones
(art. 118, inc. j).

La AGN obtuvo rango constitucional tras la reforma de la Constitución de 1994 y se

introdujeron algunas modificaciones en su funcionamiento orgánico tendientes a
asegurar un mayor peso de la oposición política parlamentaria.164 Sin embargo, a

AGN, véase “Ofrecen a Trilla la Controladuría”, Clarín, 3/12/1992, p. 3; “Trilla rechazó el

cargo en la Controladuría”, Clarín, 12/12/1992, p. 4; “Masnatta iría por Trilla”, Clarín,
18/12/1992, p. 8, y “‘Controlaremos las privatizaciones’”, reportaje a Héctor Masnatta, Clarín,
4/1/1993, p. 12.
164
“El artículo de creación de la AGN no contiene reglas detalladas respecto de su estructura pero
contiene dos importantes exigencias: primero, que la Ley orgánica sea ‘aprobada por mayoría
absoluta de los miembros de cada Cámara’ y, segundo, que el presidente del nuevo organismo se
designe ‘a propuesta del partido político de oposición con el mayor número de legisladores en el
Congreso’” (Fuertes, 2000: 23).
 213

diferencia de los antiguos tribunales de cuenta, el organismo no tiene potestad para

observar o vetar actos administrativos.
La reforma de la Constitución en 1994 merece un análisis específico y más detallado,
dado que se trató de un proceso político sumamente rico y complejo, que se produjo
como resultado de un conflicto, una negociación y un compromiso entre los dirigentes
de los dos partidos mayoritarios: el presidente Carlos Menem (PJ) y el ex presidente
Raúl Alfonsín (UCR). Ambos abrieron el proceso de reforma a partir de la firma del
denominado Pacto de Olivos, el 15 de noviembre de 1993, donde se acordó el grueso
del contenido que tendrían las modificaciones al texto constitucional.165
Paradójicamente, si bien la reforma introdujo numerosas modificaciones en lo que se
refiere a mecanismos de control, la reelección presidencial y el acuerdo de cúpulas
concentraron la mayor atención de la opinión pública.166
En lo que respecta al espíritu que la reforma introdujo en el diseño institucional de los
controles, puede sostenerse lo siguiente:

1) la actividad controlante se concentra en el Poder Legislativo

Nacional, al que se pretendió fortalecer en sus funciones de
contralor de los otros dos poderes del Estado; 2) el objeto de la
función de control se aloja en el Poder Ejecutivo, en tanto titular
de la función administrativa del Estado; 3) el sistema se orienta
a un método de control a posteriori (vinculado a la voluntad de
otorgar mayor libertad al administrador), externo (en manos de
órganos distintos e independientes del controlado) y con

165
Los análisis de la reforma, sobre todo aquellos que se produjeron en esa época, tienden a
subrayar la autonomía de los dos dirigentes, incluso respecto de sus propios partidos para lograr
el acuerdo para reforma. Esas interpretaciones sostienen que la motivación principal del
gobierno estaba orientada a permitir la reelección de Carlos Menem como presidente en 1995 (la
Constitución de 1853 incluía una cláusula que prohibía expresamente la reelección presidencial
en períodos consecutivos). En cuanto a Alfonsín, sus motivos estaban tanto orientados a
recuperar centralidad como dirigente opositor, luego del traumático final anticipado de su
período como presidente, como a lograr introducir algunas reformas institucionales que
moderaran el sistema presidencialista argentino y que sólo podrían ser aceptadas por el gobierno
a cambio de la reelección (Acuña, 1995).
166
“Preparan un acuerdo político para Menem y Alfonsín”, Clarín, 13/11/1993, pp. 6-7; “Menem
y Alfonsín acordaron la reforma con reelección”, tapa de Clarín, 15/11/1993; “Tira y afloje por
los temas pendientes”, Clarín, 16/11/1993, p. 4.
 214

predominio del aspecto subjetivo (sobre la conducta del agente);

4) si bien los antiguos mecanismos de control quedaron
desplazados no se puede afirmar que el nuevo diseño
constitucional organizó un cuarto poder para el ejercicio de la
función de control, en la medida en que todos los resortes
continúan en manos de órganos instalados en la estructura de
alguno de los tres poderes tradicionales del Estado, y 5) las
nuevas instituciones fueron creadas con una tarea "asignada",
definida legalmente en forma detallada, con una actuación
intermitente (una vez causado el daño y a pedido del dañado) y
con un objetivo definido (evitar que se repita el daño o
repararlo) (Fuertes, 2000: 26).

El nuevo texto constitucional, en efecto, diversificó y multiplicó los modos y formas

para un ejercicio del control de los gobernantes. Sin extendernos demasiado,
mencionaremos las figuras legales más importantes. En primer lugar, la reforma
consagró nuevos mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de normas
(arts. 39 y 40 sobre iniciativa y consulta popular). En segundo lugar, se consagró la
figura del amparo judicial:

Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de

amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo,
contra todo acto u omisión de las autoridades públicas o de
particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja,
altere o amenace, con arbitrariedad, o ilegalidad manifiesta,
derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un
Tratado o una Ley (art. 43).

En tercer lugar, en términos más institucionales se crearon los Entes Reguladores de

Servicios Públicos como organismos encargados de fiscalizar el funcionamiento y la
prestación de servicios de las empresas privatizadas. En cuarto lugar, se le otorgó rango
constitucional a la recientemente creada figura del Defensor del Pueblo (Ombudsman,
 215

por Ley 24 284 de diciembre de 1993). Esta institución tiene la potestad de ser veedora,
denunciar y ser receptora de denuncias ante cualquier abuso por parte de la
administración pública y del Poder Judicial. En el caso de la Argentina, la Defensoría
del Pueblo depende del Poder Legislativo, acorde al espíritu de la reforma que
señalamos más arriba. Por último, la reforma creó el Consejo de la Magistratura como
órgano encargado del nombramiento, el control y la remoción de los jueces de la nación.
De todos modos, la reglamentación de muchos de estos nuevos artículos de la
Constitución nacional no se produjeron luego de la reforma, trabando, demorando o
dificultando el ejercicio de los nuevos derechos e instrumentos legales (Smulovitz,
1995).

LAS POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA

La producción institucional descripta en el apartado anterior muestra que, durante los

años noventa, se constata un interés creciente por multiplicar y diversificar los
mecanismos de control de la administración pública. En el marco de los debates sobre la
reforma del Estado, esas preocupaciones estaban ligadas fundamentalmente a lograr una
administración más eficiente en el sentido de una progresiva desburocratización del
Estado nacional. En el marco de la Reforma constitucional, en cambio, los controles se
orientaron al control parlamentario de los actos de gobierno y a la producción de
instrumentos legales para mejorar el reconocimiento judicial de los derechos civiles. A
fines de la década, se produjeron nuevas transformaciones institucionales que
incorporaron de manera más específica y directa los debates sobre anticorrupción y
transparencia.167
A decir verdad, ya en 1995 se implementó por primera vez un Régimen de
Declaraciones Juradas Patrimoniales y de Requerimiento de Justificación de

167
Retrospectivamente, sin embargo, buena parte de las transformaciones institucionales y de las
políticas públicas que hemos analizado han sido relevadas como tendencias anticorrupción en el
país por parte de los expertos. A modo de ejemplo, véase el informe “Sistemas nacionales de
integridad. Informe sobre Argentina para Transparency International”, elaborado por el CIPPEC
en marzo de 2001.
 216

Incrementos Patrimoniales (Decreto 494), que recreaba el previsto por una legislación
de los años cincuenta (Decreto 7843/53) e incluía un formato que podríamos denominar
cerrado o interno a la propia administración. El organismo encargado de acopiar la
información –recabada por las oficinas de personal de cada jurisdicción– era la
Escribanía General del gobierno nacional y las pautas para hacer uso de las
declaraciones se limitaban a algunos funcionarios de control o magistrados, y según
criterios por demás restrictivos (art. 15).
El 4 de diciembre de 1996 se sancionó la Ley 24 759, por medio de la cual se dio
aprobación a la CICC, y al año siguiente, el 14 de febrero, se creó la Oficina Nacional
de Ética Pública, a través del decreto presidencial 152, un organismo largamente
reclamado por las políticas anticorrupción del gobierno estadounidense,168 cuya misión
principal era elaborar y aplicar un Reglamento Nacional de Ética Pública. Asimismo, el
decreto preveía el desarrollo de controles patrimoniales de los funcionarios –a través de
un mecanismo de declaraciones juradas–, así como la participación de distintos actores
sociales (ONG, universidades, empresarios, sindicatos, etc.) en la elaboración del
reglamento. Por otro lado, el decreto es explícito en señalar que recoge en sus
considerandos la experiencia internacional que sugiere la creación de un organismo ad
hoc para luchar contra la corrupción.
Estas modificaciones son planteadas por el gobierno como parte de la segunda reforma
del Estado e incluyen una serie de elementos que, en ese momento, son presentados en
términos de una reforma política. Esta involucraba: la reforma de las leyes electorales,
un sistema transparente de financiación de los partidos políticos, la regulación de las
elecciones internas abiertas para los partidos que quisieran adoptarlas, la reforma de los
municipios y la vigilancia de la ética pública. Este último aspecto sería garantizado por
la Oficina Nacional de Ética Pública.169
En mayo, el Decreto 396/97 transformó la Oficina en una Comisión Nacional de Ética
Pública y el Reglamento Nacional en un Código, que debe ser elevado para su

168
“El Gobierno, que rechazaba la creación de estas instancias de control, apuesta a pactar la ley
de Ética Pública y de la Comisión correspondiente. Este cambio de estrategia responde a las
diversas presiones que desde los Estados Unidos recibe el gobierno argentino para hacer más
transparente los negocios” (“Oficina de Ética: buscan el consenso parlamentario”, Clarín,
15/7/1997).
169
“Modifican el decreto de ética pública”, La Nación, 25/5/1997.
 217

aprobación, no ya al presidente sino al Congreso. Esto desencadenó un intenso debate

en el Parlamento, ya que la oposición comenzó a impulsar la aprobación de una Ley de
Ética Pública.170
Frente al avance de la discusión de la ley en el Congreso y en medio del clima electoral
por la cercanía de las elecciones legislativas, el gobierno sancionó el Decreto 878/97,
por el cual volvía las cosas a su primera formulación; es decir, restituía la Oficina a su
formato original, pero creaba, además, un consejo asesor ad honórem. Como
consecuencia, el proyecto discutido en el Congreso se superpuso con la reactivación de
la Oficina de Ética Pública y perdió fuerza.
Finalmente, el gobierno puso en marcha la Oficina el 8 de septiembre y nombró a su
cargo a José María Castiñeira de Dios.171 Esta funcionó durante los últimos años del
gobierno de Menem, hasta que fue reemplazada por la Oficina Anticorrupción, pero no
produjo mayores resultados ni iniciativas, sino que, por el contrario, fue un organismo
sumamente denostado:

En la Argentina su historia [la de la Oficina Anticorrupción] se

inició con la Oficina de Ética Pública durante el menemismo,
como producto del lobby estadounidense, eligiéndose el peor
modelo posible, ya que se la hizo depender directamente del
presidente (entrevista a Christian Gruenberg [Poder
Ciudadano]).172

Al año, el primer director de la Oficina renunció por problemas de salud, sin que la Ley
de Ética fuera aprobada por el Congreso; sostuvo que a la Oficina llegaban denuncias

170
“La Comisión de Asuntos Constitucionales designa una subcomisión para que evalúe los 39
proyectos de ley sobre ética pública presentados para realizar una ley que consensúe y sea
tratada cuanto antes en el Congreso” (“El Congreso impulsa la ley de ética pública”, La Nación,
5/5/1997). Véanse también “La ley de ética pública avanza en Diputados”, La Nación,
24/5/1997; “Transforman la corrupción en delito que no prescribe”, Clarín, 3/9/1997; “Acuerdo
en el Congreso para cambiar el proyecto que limita a la prensa”, Clarín, 13/8/1997, y “Castiñeira
de Dios se hará cargo de la Oficina de Ética”, Clarín, 28/8/1997.
171
Escritor y poeta, nacido en 1920, formó parte del primer gobierno peronista en los años
cuarenta y fue un activo miembro de la Resistencia luego del derrocamiento de Perón en 1955.
Durante el gobierno de Menem fue, además, secretario de Cultura de la Nación y director de la
Biblioteca Nacional.
172
“Apariencia y realidad en la corrupción”, Página/12, 26/8/2000.
 218

menores y quejas de vecinos que no resultaban pertinentes.173 En su lugar, asumió Luis

Ferreira –ex decano de la Facultad de Medicina de la UBA que fue, durante varios años,
un aliado del gobierno en la universidad–, quien se encargó de aclarar que la idea de su
gestión era prevenir más que investigar: “No somos fiscales, no vamos a investigar a
nadie, nuestra tarea apuntará a prevenir las malas conductas en la administración
pública”.174 Recién en enero de 1999, en el último año del gobierno, el Poder Ejecutivo
elaboró y sancionó el Código de Ética Pública previsto en los decretos de 1997.
El Decreto 41/99 sancionó el Código de Ética, elaborado sobre la base de una serie de
principios generales que deben regular la actividad de los funcionarios públicos
(prudencia, justicia, templanza, idoneidad, responsabilidad). Finalmente, el código
recuperaba los debates de la década en aquello que hacía, por un lado, a consagrar la
transparencia175 como uno de los principios específicos para el buen funcionamiento de
la administración pública y, por otro lado, a efectivizar la declaración y el control
patrimonial de los funcionarios como uno de los ejes centrales de fiscalización.176, 177
La aprobación del código, más allá de los cuestionamientos que recibió,178 sirvió para
que el gobierno de Menem mostrara avances en materia de anticorrupción antes de la

173
“Oficina de ética: denuncias con destino equivocado”, Clarín, 21/12/97; “Renunció Castiñeira
de Dios”, Clarín, 22/4/1998.
174
“Ética: quieren prevenir las malas conductas”, Clarín, 30/4/1998; “Un menemista, a cargo de la
Oficina de Ética”, Clarín, 28/4/1998.
175
“Transparencia. El funcionario público debe ajustar su conducta al derecho que tiene la
sociedad de estar informada sobre la actividad de la Administración” (art. 20).
176
“Declaración jurada patrimonial y financiera. El funcionario público debe presentar ante la
Oficina Nacional de Ética Pública una declaración jurada de su situación patrimonial y
financiera, conforme surge del Capítulo IV de la Parte Especial - Régimen de las Declaraciones
Juradas Patrimoniales y Financieras. El control y seguimiento de la situación patrimonial y
financiera de los funcionarios públicos y la reglamentación del régimen de presentación de las
declaraciones juradas estarán a cargo de la Oficina Nacional de Etica Pública” (art. 21). Véase
también el capítulo IV.
177
Carlos Manfroni, presidente de la Fundación Ética Pública y uno de los redactores de la CICC,
fue uno de los asesores que preparó el anteproyecto del Código (“Ya funciona el Código de
Ética”, Clarín, 30/1/1999; “Aplican el Código de Ética”, Clarín, 4/2/1999; “Un Código de Ética
perdurable”, Clarín, 15/3/1999).
178
Véase, por ejemplo, un editorial de Clarín: “La sanción del Código es consecuencia del
creciente reclamo de la opinión pública para que el Gobierno tome medidas destinadas a evitar
las conductas deshonestas de los funcionarios. El Código será eficaz si promueve cambios en la
cultura de los funcionarios y si, ante las irregularidades, se lo aplica para sancionar a los
responsables. Si bien ambas cosas no dependen sólo del Código, es importante analizar su
contenido. Pero dicho análisis sería superficial si se dejara de lado que la Oficina no emitió
palabra alguna sobre la responsabilidad de los ministros en la venta ilegal de armas a Ecuador y
Croacia ni sobre el escandaloso contrato informático entre IBM y el Banco Nación ni sobre las
 219

finalización de su mandato, para lo cual se publicitó convenientemente la presentación

de declaraciones juradas y alguna investigación aislada que la Oficina de Ética Pública
inició respecto de algunos funcionarios provinciales.179
Sobre el final de su mandato, las discusiones sobre ética pública y corrupción dieron
lugar, además, a la aprobación legislativa de otras dos iniciativas importantes: en
septiembre de 1999 fue sancionada la Ley Marco de Regulación del Empleo Público
Nacional (25 164) y en noviembre, la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública
(25 188). En conjunto, toda esta normativa implicó saldar los debates que habían
comenzado en 1997 con la discusión del Código de Ética, y modificar el Régimen
Jurídico Básico de la Función Pública establecido en 1980 (Ley 22 140).
Como sostiene Marcelo Alegre, el marco regulatorio del empleo público en la Argentina
a comienzos de siglo es particularmente complejo y resulta difícil decodificar cuáles son
los principios fundamentales que lo inspiran:

Hay una segunda cara del fenómeno de la anomia, y es la

hiperinflación de reglas. En el terreno de la ética pública, la
anomia no se refleja solamente en la desobediencia a las reglas,
sino en la proliferación de regulaciones que hace dificultoso
incluso el seguimiento honesto de la ley (Alegre, 2001: 4).

numerosas denuncias de corrupción existentes. El Código dificulta, en determinados casos, el

acceso a la información” (“Código de Ética, insuficiente”, Clarín, 9/2/1999).
179
“El presidente Carlos Menem hará pública por primera vez su declaración patrimonial el 10 de
marzo, reveló a Clarín el director de la Oficina de Ética, Luis Ferreira. Será durante un acto en
el Salón Blanco de la Casa de Gobierno, donde el jefe de Estado entregará un ejemplar del
nuevo Código de Ética a los integrantes del Consejo Asesor que vigilará de cerca la conducta de
los funcionarios públicos. La ceremonia será confirmada esta semana en Washington, durante un
seminario anticorrupción organizado por el vicepresidente norteamericano, Al Gore, en el
Departamento de Estado” (“Menem revelará su patrimonio”, Clarín, 21/2/1999).
“La Oficina de Ética abrió su primer expediente para investigar una denuncia por presunto pago
de sobresueldos en la Comisión Federal de Impuestos. El organismo señalado tiene 50
integrantes, de los cuales 18 son ministros de Hacienda o Economía de las provincias, que
cobran entre 1600 y 3000 pesos por gastos de representación. Se cuestiona que la mayoría de
estas personas ya cobran un sueldo por representar a las provincias ante organismos como el
Consejo Federal de Inversiones y que, por lo tanto, no deberían recibir dinero extra por cumplir
con su trabajo” (“Al fin debuta la Oficina de Ética”, Clarín, 19/5/1999).
 220

Las normas establecen una enorme cantidad de principios generales que los
funcionarios públicos deben atender, pero fundamentalmente la Ley 25 188 establece un
régimen de presentación de declaraciones juradas diferente del estipulado por el Código
de Ética, crea la Comisión Nacional de Ética Pública en el ámbito del Congreso
nacional y le atribuye facultades similares a las de la Oficina de Ética Pública.
Este panorama cambió con la llegada de la Alianza al gobierno. Como vimos, esta
coalición apoyó su campaña electoral, en buena medida, en el combate a la corrupción y
al llegar al gobierno puso en marcha la Oficina Anticorrupción mediante la sanción de
la Ley 25 233. Respecto de su antecesora, la Oficina de Ética Pública, esta fue
concebida como un organismo con mayores atribuciones y competencias, y en ese
sentido el Decreto 102/99 estableció que la Oficina tenía competencias para:

h) recibir denuncias que hicieran particulares o agentes públicos relacionados con

su objetivo;
i) investigar en forma preliminar a los agentes a los que se atribuya la comisión de
alguno de los hechos indicados en el inciso anterior. En todos los supuestos, las
investigaciones se realizarán por el solo impulso de la Oficina Anticorrupción y
sin necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga;
j) investigar en forma preliminar a toda institución o asociación que tenga como
principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea prestado en forma directa o
indirecta, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la
administración de esos recursos;
k) denunciar ante la justicia competente los hechos que, como consecuencia de las
investigaciones practicadas, pudieran constituir delitos;
l) constituirse en parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el
patrimonio del Estado, dentro del ámbito de su competencia;
m) llevar el registro de las declaraciones juradas de los agentes públicos;
n) evaluar y controlar el contenido de las declaraciones juradas de los agentes
públicos y las situaciones que pudieran constituir enriquecimiento ilícito o
incompatibilidad con el ejercicio de la función;
o) elaborar programas de prevención de la corrupción y de promoción de la
transparencia en la gestión pública;
 221

p) asesorar a los organismos del Estado para implementar políticas o programas

preventivos de hechos de corrupción.

La Oficina Anticorrupción está dirigida por un fiscal de control administrativo, y su

estructura está compuesta por dos direcciones nacionales: la Dirección de
Investigaciones (DIOA), cuya función principal es fiscalizar el cumplimiento de los
deberes de los agentes y el debido uso de los recursos estatales, investigar casos y
eventualmente presentarlos ante la justicia; y la Dirección de Planificación de Políticas
de Transparencia (DPPT), responsable de la elaboración de políticas estatales contra la
corrupción en el sector público nacional.
El ex juez penal José Massoni fue nombrado al frente de la Oficina Anticorrupción y
Roberto de Michele y Manuel Garrido estuvieron a cargo de la DPPT y la DIOA
respectivamente. Todos los testimonios coinciden en señalar que la Oficina comenzó a
funcionar con una estructura de unos cuarenta empleados, veinte por cada dirección,
cuyo perfil contrastaba con cualquier estereotipo sobre la función pública. En este
sentido, el plantel se conformó principalmente con jóvenes con importantes credenciales
universitarias para desarrollar un estilo de trabajo profesionalizado, alejado del modelo
burocrático tradicional. Por otro lado, se otorgó preponderancia a las competencias y el
compromiso técnico, en contraposición a la convicción ideológica y la actividad
política.180
Massoni conocía al ministro de Justicia Ricardo Gil Lavedra de la época del gobierno de
Alfonsín, y aunque él no era un dirigente del radicalismo habían compartido posiciones
e inquietudes políticas referidas al menemismo y los problemas de la justicia. Hasta

180
Al respecto, veamos cómo reflejaba la prensa gráfica este estilo al que hacemos referencia:
“Vértigo. Indignación. Sorpresa. Entusiasmo. Bronca. Deseo de justicia. Vocación por la cosa
pública. Y una dosis febril de adrenalina. Estas son algunas de las dispares sensaciones que
suelen experimentar las cerca de 40 personas que trabajan en la Oficina Anticorrupción (OA), el
organismo creado por el presidente De la Rúa que comenzó a trabajar casi tímidamente dentro
del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos […]. Pero, ¿quiénes son? ¿Quiénes encarnan la
OA, la idea tan festejada por la Alianza, la niña mimada, supuestamente sin ataduras políticas,
presentada como garantía de transparencia? Allí trabaja una amplia mayoría de jóvenes, con un
promedio de entre 30 y 32 años. Son una combinación explosiva de abogados, sociólogos y
economistas, entre otros profesionales, que –afirman– no fueron elegidos por sus ideologías. Se
sienten libres de compromisos políticos y confiesan tener pasión por lo que hacen. (“Los que
trabajan por la transparencia estatal. Jóvenes y profesionales, mayoría en la Oficina
Anticorrupción”, La Nación, 29/10/2000).
 222

entonces, Massoni había hecho carrera en el Poder Judicial, pero nunca había ocupado
un cargo público.

Ricardo me llamó […], me cuenta que dentro del programa

estaba la idea de formar una Oficina Anticorrupción con rango
de Secretaría de Estado, con posibilidad de querellar, que saldría
por ley del Congreso, y me ofrece ir de titular de la oficina. […]
Cuando se formó la Oficina, había un apoyo social, periodístico
y general muy grande. También así eran de grandes las
expectativas, y las exigencias que flotaban en el ambiente eran
de que rápidamente produjéramos resultados impresionantes
(entrevista del autor con J. Massoni, 11/4/2008).

La Oficina Anticorrupción comenzó con un objetivo claro: lograr una

institucionalización dentro del aparato del Estado y consolidar cierto poder y autonomía,
necesarios para ejercer la actividad de control.181 Los primeros meses de funcionamiento
sirvieron para comenzar a explorar y reconocer cuáles serían las investigaciones que se
llevarían a cabo. Los entrevistados coincidieron en señalar que fueron sorprendidos por
la magnitud y el volumen de los casos: “Lo predominante era el asombro; vivíamos
estupefactos de las cosas que nos encontrábamos” (entrevista con Massoni, 11/4/2008).
Los dos elementos más sorprendentes eran, por un lado, los montos del perjuicio
ocasionado y, por otro lado, el hecho de que existieran grandes sectores de la
administración financiados por organismos internacionales, donde no existían normas
claras para su funcionamiento y el uso de los recursos, así como tampoco pautas para la
rendición y el control de los fondos ni de los resultados de los proyectos. En particular,
llamaban la atención los montos y la envergadura de los proyectos financiados por el
BID, para los cuales existían siempre altísimos gastos en consultoría y estudios previos
(Massoni, 2011: 6-7).

181
Uno de los objetivos desde el inicio fue lograr la autarquía financiera del organismo, lo cual
nunca pudo realizarse.
 223

Otro elemento que surgió en el primer diagnóstico fue que las investigaciones y
denuncias judiciales iban a toparse con obstáculos y demoras en el Poder Judicial:

Como los funcionarios involucrados eran funcionarios públicos

nacionales, los jueces competentes, en razón de la persona, eran
los jueces federales de la Capital Federal. Esos jueces federales
eran todos menemistas; sólo podíamos contar con un par de
personas en la Cámara (entrevista con Massoni, 11/4/2008).

En cuanto a la DIOA, comenzó sus tareas con la investigación de casos de corrupción.

A fines de 2000, la Oficina había recibido 1076 casos, la mayor parte de los cuales se
referían a funcionarios del gobierno anterior. Varios de ellos tuvieron una importante
repercusión,182 y luego de un largo debate judicial, la Oficina logró ser reconocida como
parte querellante.

La experiencia de investigación permitió reconocer algunas

maniobras de corrupción recurrentes: irregularidades en la
competencia de oferentes para la contratación de servicios,
favoritismo en la selección de proveedores, connivencia de
funcionario en el desvío de fondos por el pago de sobreprecios,
connivencia de funcionario en el desvío de fondos por la
subprestación de servicios, desvíos de fondos en tercerizaciones,
entrega de bienes del Estado, pedidos de retorno, favoritismo en
el control de concesiones de servicios privatizados (Oficina
Anticorrupción, 2000: 3).

182
A continuación, referencias de la cobertura periodística de algunas de las principales
investigaciones de la Oficina Anticorrupción: “Denuncias contra el grupo Yoma”, Clarín,
5/1/2000; “Denuncian fraude en la ANSES”, Clarín, 10/3/2000; “Denuncian a Mayorga”,
Clarín, 7/7/2000; “El Nación pide que investiguen al grupo Yoma, su principal deudor”, Clarín,
9/4/2001; “Involucran a Emir Yoma en otra denuncia de corrupción”, Clarín, 9/4/2001;
“Denunciaron a Emir Yoma por coimas”, Clarín, 26/4/2001; “Investigan los bienes de Adelina
de Viola”, Clarín, 20/10/2001; “Pidieron investigar a Adelina”, Clarín, 25/10/2001;
“Corrupción: el Gobierno lleva a la Justicia a Sofovich y María Julia”, Clarín, 28/1/2000, y “El
doble desafío de las denuncias en continuado”, Clarín, 30/3/2000.
 224

Dada la cantidad de expedientes que comenzaron a acumularse en la Oficina, una de las

primeras decisiones fue establecer criterios de significación (Oficina Anticorrupción,
2000) para seleccionar qué casos serían investigados por la justicia. Así, la Oficina
decidió concentrarse sólo en los casos cuyo monto estimado de perjuicio fuera superior
al millón y medio de dólares. Ello da una idea de la magnitud de los casos que iban a ser
investigados.
La Oficina realizó una tarea sostenida de investigación, sin embargo los resultados
judiciales no fueron significativos, por lo que se enfrentó a importantes
cuestionamientos políticos en la medida que pretendió avanzar en casos relacionados
con funcionarios del gobierno de la Alianza.
Por su parte, Roberto de Michele –quien había trabajado con Gil Lavedra en la
elaboración de las plataformas de campaña de la Alianza–, reclutó para la DPPT a
varios colaboradores con experiencia de trabajo previa en las ONG, que compartían una
visión similar sobre el problema de la corrupción. En este sentido, la creación y el
desarrollo de la Oficina Anticorrupción permitió ampliar las oportunidades políticas y
profesionales para aquellos interesados en un trabajo experto en la materia. Ello no
estuvo exento de conflictos, ya que la Oficina comenzó a intervenir como un nuevo
actor en competencia por el financiamiento internacional.183
Las agencias estatales –incluida la Oficina Anticorrupción– ampliaron y comenzaron a
concentrar el desarrollo de proyectos en materia de transparencia, lo cual no fue bien
recibido por los expertos y actores no gubernamentales, que temían por sus fuentes de
financiamiento y se mostraron renuentes a realizar un trabajo conjunto.
La Oficina comenzó, entonces, a proyectar y poner en práctica algunas de las políticas
que habían surgido del trabajo experto en materia de corrupción y que hacían foco en la
prevención más que en el control posterior. En primer lugar, se ordenó y organizó el

183
Una entrevistada, ex miembro de la Oficina Anticorrupción, señaló al respecto que la
ampliación del interés y el financiamiento internacional generó nuevos conflictos y luchas entre
los expertos en temas de anticorrupción y transparencia. Esas luchas, que involucraban la
distribución de recursos y la autoría intelectual de los proyectos, generaron en los primeros
tiempos de la Oficina Anticorrupción muchas dificultades para el trabajo conjunto con las ONG,
a pesar del vínculo estrecho que unía a los funcionarios con los miembros de esas
organizaciones.
 225

sistema de recepción y control de las declaraciones juradas de funcionarios públicos,184

y en un lapso de tiempo relativamente breve la digitalización del proceso y la gestión
informática permitió que la información estuviera disponible.
En segundo lugar, la Oficina trabajó en el desarrollo de pautas e interpretaciones sobre
el conflicto de intereses para los funcionarios públicos. Al respecto, elaboró una serie de
recomendaciones tendientes a especificar los criterios normativos en la materia,
considerando que es necesario modificar los controles que se realizan en la actualidad y
que operan ex post a partir de una declaración jurada que el funcionario completa al
asumir su cargo. Entre 1999 y 2002, la Oficina resolvió unos 427 casos relacionados
con conflicto de intereses (Raigorodsky y otros, 2003: 17).
En tercer lugar, otra línea de trabajo en las políticas preventivas llevó al desarrollo de
procedimientos para la elaboración participada de normas:

En particular, se diseñó un mecanismo denominado

Procedimiento de Elaboración Participada de Normas (EPN),
que combina con eficacia los mencionados objetivos: por un
lado facilita el acceso público a la información respecto de los
procesos de toma de decisiones, y por el otro habilita un camino
de participación ciudadana a través del cual todos los actores
sociales pueden incidir en dicho proceso (Raigorodsky y otros,
2003: 18).

La idea básica del procedimiento es generar un primer proyecto de ley que pueda ser
sometido a difusión, talleres y consultas, luego de lo cual se elabora el proyecto
definitivo. Sobre esta base, en los primeros años de funcionamiento, la Oficina elaboró
dos proyectos de ley: uno referido a la gestión de intereses y otro, de acceso a la
información pública.

184
Pese a los intentos de la Oficina, el sistema se mantuvo restringido al ámbito del Poder
Ejecutivo y la iniciativa de concentrar también las declaraciones de los funcionarios judiciales
fue rechazada por la Corte Suprema. Véase “Jueces: la Corte se quedará con las declaraciones
juradas”, Clarín, 9/2/2000.
 226

El acceso a la información se convirtió en uno de los principales orientadores de las

políticas de transparencia. Al respecto, la Alianza impulsó también otros proyectos que
fueron sancionados, como la Ley 25 152 de administración de los recursos públicos. Esa
norma, referida fundamentalmente a los procedimientos para definir el presupuesto y
gestionar el gasto público, incorporó un artículo específico sobre el acceso a la
información:

Art. 8. La documentación de carácter físico y financiero

producida en el ámbito de la Administración Nacional y que se
detalla a continuación, tendrá el carácter de información pública
y será de libre acceso para cualquier institución o persona
interesada en conocerla:
a) estados de ejecución de los presupuestos de gastos y del
cálculo de recursos, hasta el último nivel de desagregación en
que se procesen;
b) órdenes de compra, todo tipo de contratos firmados por
autoridad competente, así como las rendiciones de fondos
anticipados;
c) órdenes de pago ingresadas a la Tesorería Nacional y al resto
de las tesorerías de la Administración Nacional;
d) pagos realizados por la Tesorería Nacional y por el resto de
las tesorerías de la Administración Nacional;
e) datos financieros y de ocupación del Sistema Integrado de
Recursos Humanos que administra la Secretaría de Hacienda,
sobre personal permanente, contratado y transitorio, incluido el
de los proyectos financiados por organismos multilaterales;
f) listado de beneficiarios de jubilaciones, pensiones y retiros de
las Fuerzas Armadas y de Seguridad;
g) estado de situación, perfil de vencimientos y costo de la
deuda pública, así como de los avales y garantías emitidos, y de
los compromisos de ejercicios futuros contraídos;
h) listados de cuentas a cobrar;
 227

i) inventarios de bienes inmuebles y de inversiones financieras;

j) estado del cumplimiento de las obligaciones tributarias,
previsionales y aduaneras de las sociedades y las personas
físicas ante la Administración Federal de Ingresos Públicos,
conforme a la reglamentación que ella misma determine;
k) información acerca de la regulación y control de los servicios
públicos, obrante en los entes reguladores y de control de los
mismos;
l) toda la información necesaria para que pueda realizarse el
control comunitario de los gastos sociales a los que se refiere el
art. 5º, inc. b), de la presente ley. La información precedente
será puesta a disposición de los interesados por el señor Jefe de
Gabinete de Ministros;
m) toda otra información relevante necesaria para que pueda ser
controlado el cumplimiento de las normas del sistema nacional
de administración financiera y las establecidas por la presente
ley.
La información precedente será puesta a disposición de los
interesados en forma inmediata, a su requerimiento o mediante
la autorización al libre acceso a las respectivas plataformas
informáticas, en un plazo máximo de un año contado a partir de
la promulgación de la presente ley.
La Auditoría General de la Nación fiscalizará su cumplimiento e
informará trimestralmente a las Cámaras de Senadores y
Diputados de la Nación, a partir de la promulgación de la
presente ley, acerca de los progresos en la instrumentación y los
resultados de su aplicación.

Por último, la Oficina avanzó en la implementación de mecanismos de seguimiento de

tratados internacionales anticorrupción y, en particular, se trabajó en el ámbito de la
OEA (De Michele y Baragli, 2002). Hubo una activa participación de algunos de sus
miembros en la elaboración de recomendaciones y pautas de trabajo, así como en la
 228

evaluación de otros países firmantes y en el desarrollo del propio informe del país, que
les valió un importante reconocimiento internacional. Por otro lado, localmente, la
implementación del mecanismo de seguimiento fue la instancia que permitió integrar
actores no gubernamentales y colegios profesionales a un trabajo coordinado con la
Oficina. La constitución de un consejo asesor para la elaboración del informe nacional
fue la ocasión para convocar a esos actores y proyectar líneas de intervención conjuntas,
que fueron limando algunas de las asperezas surgidas tras la creación del organismo.185

La creación y puesta en funcionamiento de la Oficina Anticorrupción implicó, luego de

una larga década de debates, el desarrollo de políticas anticorrupción específicas. Como
vimos, el proyecto respondía a líneas de acción fundamentadas en el trabajo de los
expertos en temas de corrupción y transparencia, y las visiones legal-punitivas –que
ejercen un control a posteriori de los actos administrativos– cedieron terreno frente a las
perspectivas más administrativistas y de inspiración gerencial orientadas por una visión
sistémica y de carácter preventivo.
Un balance de los primeros tres años de funcionamiento de la Oficina Anticorrupción
mostraba en 2003 que se habían formulado 667 denuncias, 127 funcionarios y ex
funcionarios públicos habían sido indagados por la presunta comisión de delitos y 71 de
ellos estaban procesados. Sin embargo, sólo un caso había llegado a juicio y el
imputado había resultado absuelto. A pesar de los magros resultados judiciales, la
Oficina había logrado consolidar el sistema de declaraciones juradas con un porcentaje
de cumplimiento cercano al 95%.186
La conformación original del organismo resistió la fuerte crisis del gobierno de la
Alianza, desatada por el escándalo de las coimas en el Senado, sin sufrir alteraciones

185
De Michele y Baragli describen en forma exhaustiva el papel de la Oficina Anticorrupción en la
puesta en funcionamiento del mecanismo de seguimiento de la Convención. Prestan particular
atención a la implementación de la Comisión de Seguimiento creada en la Argentina: “¿Cómo
funciona la Comisión? La Comisión tiene como objetivo requerir de las distintas áreas de la
administración, el Poder Legislativo y el Poder Judicial información que les permita observar de
qué modo el sector gubernamental cumple con los mandatos de la CICC. Esta información se
obtiene mediante cuestionarios y entrevistas que luego se vuelcan en un informe general. El
informe general será el insumo que tendrán los expertos que analizarán a la República
Argentina, que de este modo contarán con una perspectiva de la sociedad civil sobre el nivel de
cumplimiento de los compromisos asumidos” (De Michele y Baragli, 2002: 2).
186
“Balance anual de la Oficina Anticorrupción”, Clarín, 20/2/2003.
 229

incluso en medio de importantes transformaciones en el gabinete187 y aun después de la

renuncia del vicepresidente. Finalmente, sobrevivió también a la caída del gobierno de
la Alianza en diciembre de 2001.
Más allá de algunos cambios de nombres,188 la Oficina Anticorrupción logró generar
una importante estabilidad para sus integrantes, lo que permitió, a su vez, mantener una
misma línea de trabajo a largo plazo, sobre todo desde el punto de vista de la
planificación de políticas.
El impulso que las reformas de mercado y los escándalos periodísticos dieron al
problema de la corrupción pierde importancia frente a la consolidación de una mirada
sistémica sobre el problema, que subsiste más allá de ese período de auge y explosión
en los medios de comunicación. La Oficina Anticorrupción no sólo no fue desmantelada
después de la crisis de 2001 sino que, además, logró mantener cierta autonomía relativa
en el desarrollo de sus políticas y no sufrió embates importantes en sus planteles de
trabajo. Al mismo tiempo, es necesario admitir que uno de los dos ejes de la Oficina –la
investigación– ha mantenido su vitalidad en la reconstrucción de casos de gobiernos
previos, pero nunca en relación con el que está en funciones. Esa ha sido, sin duda, una
de las limitaciones más grandes que explican el bajo perfil de este organismo.
El escenario de 2001 abrió nuevas oportunidades para una profundización de las
políticas de transparencia, pero en un contexto en que sus principales promotores se
retiraban del gobierno a causa de la crisis institucional. El armado del nuevo elenco
kirchnerista en 2003 y sus múltiples alianzas para revertir la debilidad inicial del 22%
obtenido en la primera vuelta electoral, mantuvieron la dinámica de instauración de este

187
En octubre de 2000, luego del escándalo, De la Rúa nombró a su hermano en el cargo de
ministro de Justicia, lo cual produjo incertidumbre y reclamos por parte de los miembros de la
Oficina. Sin embargo, el cambio de gabinete no implicó transformación alguna en la
composición y actividades del organismo. De todos modos, el momento fue propicio para que el
entonces procurador general de la nación elaborara, por ejemplo, un proyecto para que la FNIA
recuperara el monopolio de la investigación de expedientes referidos a la administración pública,
lo cual implicaba clausurar el área de investigaciones de la Oficina. Ese proyecto, finalmente, no
prosperó y continuó la DIOA (“Reducirán facultades de la Oficina Anticorrupción”, La Nación,
29/10/2000).
188
En octubre de 2002, De Michele se alejó del organismo para asumir un cargo como funcionario
del Banco Mundial, pero quedó en su puesto su segundo, Nicolás Raigorodsky. Garrido sucedió
a Massoni como titular de la Oficina luego de que este último se jubilara en diciembre de 2002.
Garrido, a su vez, dejó el cargo a comienzos de 2003, al ser nombrado titular de la FNIA. Más
allá de estos cambios, la Oficina no sufrió grandes transformaciones en su plantel de empleados
ni tampoco en su estilo y línea de trabajo.
 230

tipo de políticas. De la mano de algunos sectores de la centroderecha, que integraron el

primer gobierno de Néstor Kirchner –en particular las figuras de Alberto Fernández y
Gustavo Beliz, que venían sinuosamente del cavallismo–, se produjeron algunas
novedades institucionales.
El Decreto 1172/03 se constituyó en la primera norma en el país que regula el acceso a
la información, luego de que naufragaran varios proyectos de ley en la materia.189 El
RAI del decreto se ajusta a los estándares internacionales y fija como autoridad de
aplicación a la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la
Democracia.190 Al mismo tiempo, establece que la Oficina Anticorrupción es la
encargada de recibir las denuncias sobre el tema (Torres, 2006: 3).
En sus considerandos, el decreto emplea sin eufemismos el mismo vocabulario
desplegado durante la década anterior:

Que constituye un objetivo de esta administración fortalecer la

relación entre el Estado y la sociedad civil, en el convencimiento
de que esta alianza estratégica es imprescindible para concretar
las reformas institucionales necesarias para desarrollar una
democracia legítima, transparente y eficiente.

Se aprueban así cinco reglamentos, que constituyen el grueso de la agenda de trabajo

que se había fijado la Oficina Anticorrupción, a saber: Reglamento General de
Audiencias Públicas para el Poder Ejecutivo Nacional; Reglamento General para la
Publicidad de la Gestión de Intereses en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional;
Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas; Reglamento General

189
“En 2002 el PEN envió este proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública altamente
consensuado. Esta iniciativa fue aprobada por la Cámara de Diputados en mayo de 2003. En
diciembre de 2004 el Senado aprobó el proyecto con numerosas modificaciones. Y en ese
momento un grupo de organizaciones (ACIJ, ADC, CIPPEC, CELS, FARN, FOPEA, INECIP,
Periodistas y Poder Ciudadano) elaboraron un documento en el que señalaban numerosas críticas
a esta iniciativa. Luego de más de cuatro años sin tratamiento en el Pleno del Cuerpo, en febrero
de 2006 este proyecto perdió estado parlamentario. A partir de ese momento, han sido
infructuosos los intentos por promover la sanción de una ley de Acceso a la Información que
cumpla con los estándares internacionales” (Smulovitz, 2008: 16).
190
Recordemos que Marta Oyhanarte ocupó ese cargo entre 2003 y 2009, cuando ya no quedaban
rastros de esa alianza originaria con la centroderecha.
 231

del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional y Reglamento

General de Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores.
Esta norma cerró el ciclo de consolidación de las políticas de transparencia en el Estado
nacional, pero dista mucho de haber producido transformaciones decisivas en la cultura
de la administración pública y la acción de gobierno. En efecto, garantizar el acceso a la
información implica generar condiciones culturales y materiales para que existan
procesos fluidos y constantes de sistematización, así como mecanismos para la
recepción y respuesta a los pedidos de información. En este sentido, el acceso a la
información como material de política pública –una vez sancionada la norma– requiere
avanzar en una verdadera transformación de la administración. Durante 2005 y 2006, el
CIPPEC realizó un monitoreo del cumplimiento del Decreto 1172/03 y detectó algunos
problemas importantes referidos, entre otras cosas, a los criterios y procedimientos para
sistematizar la información, difundir los contenidos del decreto y capacitar a los
funcionarios para la recepción de pedidos y la elaboración de información, así como al
avance en la reglamentación de algunos aspectos del decreto, como, por ejemplo, la
recepción de denuncias (Braguinsky, 2007: 4-5).

UN PRIMER BALANCE SOBRE LAS POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA

Hemos rastreado el modo en que surgieron y se instalaron los debates sobre la

corrupción en la política institucional en los discursos del gobierno y la oposición, en
los debates parlamentarios y en los fundamentos de la política pública. En este sentido,
pudimos observar que durante los años noventa estos temas dieron lugar a una
importante producción legislativa y a la creación y transformación de agencias estatales
específicas. Asimismo, analizamos la emergencia y consolidación de un nuevo
paradigma de la lucha contra la corrupción, sintetizado en la fórmula “políticas de
transparencia” en la gestión pública, como una de las novedades del período. Ese
paradigma muestra, como vimos, una interesante sincronía entre la producción de
estándares a nivel internacional y la consolidación doméstica de actores políticos
capaces de implementar en el país esas reformas.
 232

La corrupción como problema de la agenda gubernamental surge en relación con una

estrategia de legitimación de los proyectos de reforma del Estado. En este sentido, la
anticorrupción tuvo un sentido claramente antiestatalista y un sesgo de marcado
economicismo en sus diagnósticos sobre la hipertrofia del aparato burocrático estatal y
la necesidad de eliminar los excesos de regulación en la actividad económica, para
favorecer la libre competencia. Hemos señalado, también, que esa movilización política
de la corrupción como problema estructural se volvió rápidamente contra el propio
gobierno y que, entre principios y fines de la década, terminó siendo uno de los
principales ejes de campaña de la oposición para ganar las elecciones presidenciales en
1999.
En esa transformación de las discusiones sobre corrupción fueron fundamentales las
denuncias y escándalos de corrupción, así como el modo en que fueron apropiados por
la dirigencia política del FrePaSo y la UCR, y reconvertidos en una plataforma electoral
fuertemente anclada en el desarrollo de políticas de transparencia. Los propios
escándalos desencadenaron el fin del proyecto aliancista, pero ello no implicó que la
agenda anticorrupción se transformara nuevamente sino que, por el contrario, la crisis
permitió una consolidación de cierta perspectiva, de ciertas ideas y de ciertos actores
que se hicieron cargo del problema.
Por un lado, el trabajo experto en temas de corrupción ha logrado un importante
reconocimiento por parte de los dirigentes políticos. Esto quiere decir que nuevos
actores surgidos de esos ámbitos profesionales, las ONG y fundaciones dedicadas al
tema se han consolidado como portavoces legítimos y como voces autorizadas en la
materia. En la actualidad, las políticas anticorrupción requieren cierta legitimación
implícita o explícita de estos actores.
Por otro lado, la agenda anticorrupción se instaló en la política argentina, de manera
pendular, entre el gobierno y la oposición. En ese movimiento, las visiones más
tradicionales, que definen la corrupción como un problema penal, perdieron terreno
frente a las propuestas de implementación de sistemas de prevención, más a tono con
los estándares internacionales.
A decir verdad, podemos reconocer cuatro orientaciones fundamentales en las políticas
anticorrupción, presentes a lo largo de su período de apogeo. En primer lugar, aquella
vinculada a la reforma del Estado que piensa la corrupción como ineficiencia producida
 233

en y por el aparato estatal y para la cual disminuir la corrupción significa reducir la

intervención estatal. En segundo lugar, una posición punitivista que define la corrupción
como actos ilegales de los funcionarios públicos y cuya línea de acción principal es la
del control judicial de los actos administrativos. En tercer lugar, otro punto de vista
surgido en los debates constitucionales de 1994, en el que la corrupción es concebida
como abuso de las prerrogativas y atributos del Poder Ejecutivo; para esta visión, el
control parlamentario de la actividad gubernamental resulta la clave principal para
remediar el problema. En cuarto lugar, aparecen sobre el final de la década el desarrollo
y la implementación de políticas de transparencia. En esta última visión, la corrupción
es analizada desde un punto de vista tecnocrático-político, para el cual el problema
central es la relación entre gobernantes –ya sea electos o no– y gobernados, por lo que
cabe desarrollar una nueva ingeniería institucional que tienda a achicar la grieta entre la
clase política y el funcionariado y el resto de la ciudadanía. Aquí cobran relevancia las
políticas de transparencia cuyos ejes están anclados en el acceso a la información y la
rendición de cuentas (accountability).
Hacia finales de la década, este cuarto paradigma centrado en la transparencia como
política anticorrupción parece haberse afianzado y ganado terreno definitivamente. Los
objetivos centrales que estructuran esta perspectiva son:

1. Desarrollar una agencia específica encargada de investigar los casos de

corrupción (con prioridades y una selección de los casos en virtud de su
magnitud) y de elaborar y producir políticas de prevención.
2. Garantizar el acceso a la información, ya sea a través de requerimientos
puntuales y específicos, o mediante la sistematización y publicación de datos
sobre el funcionamiento de las agencias estatales (objetivos, proyectos,
financiamiento y resultados). El acceso a la información tiene, en este sentido,
una prioridad fundamental, porque es pensado como condición de posibilidad de
todo control.
3. Elaborar herramientas orientadas a detectar y resolver conflictos de interés en el
ámbito de la función pública. El trabajo supone no sólo reforzar los controles
rutinarios realizados por el Estado a través de declaraciones juradas sino avanzar
 234

en una delimitación más clara de la frontera entre interés privado (o comercial) e

interés público.
4. Abrir mecanismos para la participación de nuevos actores no institucionales en
la discusión y elaboración de políticas públicas. Ello implica tanto la elaboración
participada de normas como el desarrollo de audiencias públicas en procesos de
licitación u otro tipo de decisiones de envergadura.
5. Jerarquizar los estándares internacionales. Como las políticas de transparencia se
inscriben en una dinámica de consolidación a nivel internacional, parte de las
tareas implican participar y ampliar esos ámbitos de trabajo experto en
organismos internacionales. El desarrollo de estrategias internacionales para
quienes se interesan en movilizar este tipo de transformaciones políticas ha
mostrado buenos resultados para generar recursos propios y autonomía dentro
del ámbito estatal.
6. Controlar el patrimonio de los funcionarios públicos. Esta línea de trabajo ha
respondido a una de las presiones más importantes sobre las políticas de
transparencia y se refieren a la sospecha constante de enriquecimiento ilícito que
pesa sobre los funcionarios.
7. Controlar el financiamiento de la actividad política. Esta línea ha estado
orientada principalmente a las campañas electorales, pero también involucra
otras dimensiones referidas al funcionamiento más cotidiano de los partidos
políticos y al rol que cumplen los militantes dentro de ellos.

Gracias al desarrollo de contenidos específicos, las políticas de transparencia parecen

haber respondido de manera eficaz a los desafíos planteados por los debates sobre la
corrupción. Desde fines de los años noventa hasta la actualidad, esta orientación en la
respuesta estatal se ha afianzado en forma notable y no sólo por el hecho de que no
surgieron nuevos proyectos ni visiones alternativas desde entonces, sino porque las
voces autorizadas, quienes pueden referirse y actuar en relación con el problema,
también se han consolidado. Más allá de que la crisis de 2001 y la caída del gobierno de
la Alianza haya significado un fracaso para quienes impulsaron una plataforma
anticorrupción en ese gobierno, la utilidad de las líneas de trabajo propuestas e incluso
 235

los planteles que conformaron la Oficina Anticorrupción no han sido seriamente

cuestionados e incluso se profundizaron durante los primeros años del kirchnerismo.
Los reacomodamientos y conflictos políticos posteriores terminaron por desplazar el
tema de la transparencia de la agenda de gobierno. Luego de años intensos de
transformaciones institucionales, con un vocabulario propio y cierta orientación
normativa instalada en las estructuras estatales, el tema volvió a refugiarse en las
organizaciones de la sociedad civil, llamadas también a desempeñar un papel menos
protagónico en los debates sobre la representación política. No obstante, la definición
institucional del problema de la corrupción ha consolidado toda una visión sobre las
respuestas y políticas necesarias para hacerle frente, tema que abordaremos en el último
capítulo
 236

Conclusión. La corrupción como problema público

¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE CORRUPCIÓN?

En los debates actuales sobre corrupción, encontramos algunos rasgos comunes en

cuanto a cómo se utiliza el término. En primer lugar, la corrupción se refiere usualmente
a la actividad de funcionarios públicos y políticos (aunque estos no sean los únicos
involucrados en hechos de corrupción). Esas referencias acentúan una diferenciación
entre el interés público y el privado, a partir de la cual la corrupción puede entenderse
no sólo como la comisión de un delito sino como una superposición de esas dos esferas.
A su vez, es un fenómeno que remite principalmente a la conducta individual. La
denuncia de corrupción toma como objeto principal esa conducta, que es evaluada sobre
el trasfondo de determinadas reglas (morales, culturales, económicas, etc.).
Esos son los principales rasgos de las definiciones contemporáneas sobre la corrupción,
y subrayamos el adjetivo “contemporáneas” pues se trata de una utilización entre otras
de este término. A decir verdad, la corrupción es un tópico que reenvía de manera
directa a las discusiones más clásicas de la teoría política, desde la Antigüedad hasta
nuestros días. Sin embargo, el modo en que se presentan las discusiones actuales sobre
la corrupción es heredero de una tradición moderna, que pone el acento en la
problemática relación entre ética y política.
Como es sabido, esa tradición tiene en Nicolás Maquiavelo a una de sus figuras más
ilustres y en sus escritos, algunas de las formulaciones más esclarecedoras sobre cómo
entender el dilema entre las artes del gobierno, por un lado, y el seguimiento de pautas o
normas morales de comportamiento, por otro. Maquiavelo pensaba que la secularización
imponía una diferenciación definitiva entre la moral y la política, y las convertía así en
dos órdenes de la vida completamente distintos. El gobierno debía, entonces, centrarse
en las reglas e imperativos de la política, en forma independiente de si esas reglas se
ajustaban o no a preceptos éticos o morales.
Según este razonamiento, los debates actuales se diferencian claramente de una
concepción clásica de la corrupción, entendida como la “salud moral del conjunto de la
 237

comunidad” (Johnston, 1996). En los textos clásicos de la filosofía política, la

corrupción aparece asociada, por lo general, a un diagnóstico sobre la decadencia de la
ciudad, el modo en que ha degenerado un régimen político o la pérdida del sentido de
una vida en común. Esa mirada contrasta con la formulación del dilema moderno, en el
que los gobernantes se encuentran situados, por así decirlo, entre la ética de la
convicción y la ética de la responsabilidad.
La referencia, por supuesto, evoca la célebre conferencia de Max Weber de 1919,
consagrada a un minucioso escrutinio de las implicancias de la política como profesión.
Weber sostiene que hay una contradicción flagrante en la búsqueda de una moralización
de la política, ya que es el reino de los medios al servicio de un determinado fin. De la
ética –en sentido evangélico, lo que Weber llama la ética absoluta– se deduce una
preocupación exclusiva por los medios, pero se olvida la responsabilidad por los fines.
De ese modo, la política pone en tensión dos orientaciones de la ética: una preocupada
exclusivamente por los fines y la otra atenta a los elementos que definen un actuar
responsable.

Ninguna ética del mundo puede eludir el hecho de que para

conseguir fines “buenos” hay que contar en muchos casos con
medios moralmente dudosos, o al menos peligrosos, y con la
posibilidad e incluso la probabilidad de consecuencias laterales
moralmente malas. Ninguna ética del mundo puede resolver
tampoco cuándo y en qué medida quedan “santificados” por el
fin moralmente bueno los medios y las consecuencias laterales
moralmente peligrosos (Weber, 1998 [1919]: 165).

Quien se mete en política –quien accede a utilizar como medios el poder y la violencia–,
concluye Weber, ha sellado un pacto con el diablo.
Esas reflexiones contrastan ciertamente con los alcances de la revitalización
contemporánea de una preocupación por la moralidad del comportamiento de nuestros
gobernantes. Insistimos, entonces, en que el problema de la corrupción se encuentra
fuertemente marcado por la cuestión de la conducta de los gobernantes. En este sentido,
“las definiciones centradas en la conducta suelen sostener que la corrupción es el abuso
 238

de un cargo, del poder y de los recursos públicos para obtener beneficios personales”
(Johnston; 1996: 3).
La corrupción, centrada en la conducta y el comportamiento de quienes ocupan cargos,
nos confronta a una serie de importantes dificultades, si se toman en cuenta las
complejidades que acarrea el ejercicio de la autoridad y la función pública (Johnston,
1996; Granovetter, 2007). Más allá de los casos flagrantes, existen siempre áreas grises
en el trabajo de funcionarios –electos o no– sujetos a una hiperinflación normativa,
muchas veces contradictoria. Eso sumado al hecho de que la temporalidad actual de la
gestión de gobierno no concuerda con los tiempos burocráticos; la exposición a una
denuncia de corrupción es, potencialmente, permanente para cualquiera que se
desempeñe en el ámbito público. Por supuesto, no cualquiera puede ser denunciado en
cualquier momento, sino que es necesario crear las condiciones y disponer de los
recursos necesarios para ejercer la denuncia con posibilidades de éxito, pero por esta vía
se comprende por qué la corrupción puede volverse, en determinadas circunstancias, un
elemento omnipresente en nuestro vocabulario político.
Centrarnos en la evaluación de la conducta de los funcionarios desde el punto de vista
de la sospecha vigilante abre la caja de pandora de la corrupción y olvida dos elementos
fundamentales: primero, que la corrupción no puede ser pensada sólo en términos de
conductas, sino en términos de intercambios (que, como tales, implican fenómenos
mucho más amplios que el de la moralidad de los funcionarios) y, segundo, que es
necesario situar los debates sobre la corrupción en función de sus usos políticos (lo que
intentamos hacer al reconstruir cómo y por qué aparece la corrupción como categoría
política en la argentina actual).
La corrupción debe ser abordada, entonces, no desde el punto de vista de las conductas
sino, más bien, desde el ángulo de las transacciones, los intercambios y la interacción.
De acuerdo con este razonamiento, el eje del análisis no se centra en la conducta
individual –ni en las cualidades morales de los individuos– sino en los equilibrios que
suponen y posibilitan la recurrencia de intercambios corruptos. Por otro lado,
encontramos aquí la posibilidad de interrogarnos sobre otro aspecto decisivo, el del
conflicto asociado al uso de la corrupción como un elemento de descalificación
(Granovetter, 2007: 167).
 239

Estas consideraciones nos invitan a desconfiar de las definiciones universalistas del

fenómeno, a las que estamos más acostumbrados. Veamos algunos ejemplos.
En un análisis referido al problema de la corrupción en los países de la ex Unión
Soviética, Kim Lane Scheppele sostiene:

Aquello que parece corrupción, son los recursos de personas que

aún viven en tiempos de incertidumbre, y que aprendieron a
sospechar de las ideologías universalistas (1995: 522). Los
consejeros occidentales asumen que, cuando las personas son
extrañas entre sí, sus interacciones serán más confiables, pero
buena parte del mundo duda de ello (1999: 529). De hecho, la
corrupción tiene que ver con violaciones del deber que las
personas realmente sienten como deberes de amistad, lealtad o
integridad en relación con redes que tenían mucha importancia
en el antiguo mundo soviético. […] Entonces, la corrupción
puede producirse cuando las personas no priorizan a sus amigos
o familiares antes que a otras personas (Scheppele, 1999: 530,
cit. en Granovetter, 2007: 164; traducción propia).

Algo similar ocurre con los análisis de Larissa Lomnitz sobre los intercambios de
favores en la clase media chilena:

De este modo, la ideología que neutraliza eficazmente la

percepción o imputaciones de una conducta como corrupta
contrasta explícitamente con otra que considerará condenar y
frenar la reciprocidad de este tipo como algo ilegítimo y
corrupto. Este conflicto de las ideologías no es socialmente
azaroso, sino que refleja conflictos de interés reales entre grupos
sociales bien definidos en una sociedad altamente estratificada
por líneas de clase y estatus social (Granovetter, 2007: 164).
 240

Llegados a este punto, retomemos nuestro análisis de la corrupción como problema

público, es decir, nuestra indagación sobre los usos del concepto en su problematización
actual.

LOS PROBLEMAS PÚBLICOS Y EL ORDEN PÚBLICO

Mencionamos al inicio de este trabajo que un problema público es aquello que es

evocado, mentado o dado por supuesto en una infinidad de intervenciones y acciones
por parte de determinados actores sociales. Podemos analizar esos objetos de la realidad
social porque encontramos, a cada paso, rastros del interés que despiertan para distinto
tipo de actores sociales en diversos momentos. Como objetos de la realidad social, los
problemas públicos tienen una importancia fundamental, ya que son claves para la
organización de la vida política porque habitualmente son el centro del debate, se
refieren a aquello que queda por hacer y abren la discusión sobre quién tiene la
responsabilidad de hacerlo.
Desde las ciencias sociales, estamos cada vez más habituados a pensar estas cuestiones
con un punto de vista que solemos llamar constructivista. Ese enfoque tiene la gran
virtud de analizar los problemas inscribiéndolos en un determinado proceso de
tematización y discusión pública. Si queremos entender por qué algo se volvió
problemático en un momento dado, estamos obligados a reconstruir el modo en que
empezaron a formularse demandas sobre ese problema.
Aquello que suele identificarse en términos de problemas latentes o invisibles remite a
la intensidad del debate público, al interés que suscita un problema o al modo en que se
relacionan con el problema quienes sufren directamente sus efectos.191 Que los

191
Habría que incluir otra visión, que vincula también problemas sociales con determinadas
“condiciones perturbadoras” objetivas, y pone el acento en los procesos de selección e
invisibilización que evitan que determinadas condiciones se vuelvan problemáticas para los
grupos que las sufren. Véase al respecto Edelman (1991): “Una gran proporción de los
problemas que aparecen en las noticias están presentes durante largos períodos de tiempo, o sólo
intermitentemente ausentes. El crimen, la pobreza, el desempleo y la discriminación contra
grupos en desventaja son ejemplos de cuestiones que han persistido como problemas durante
largos períodos” (p. 21). En otros pasajes, por el contrario, Edelman parece desvincular de
 241

problemas conciten mayor o menor interés en un determinado momento no quiere decir

que existan con anterioridad a los procesos de tematización, aun cuando esos procesos
puedan incluir miradas retrospectivas sobre el pasado que nos devuelvan una imagen de
esos problemas como algo que siempre estuvo ahí aunque no éramos capaces de verlo.
Sin embargo, como vimos, esos enfoques constructivistas adolecen de una
consideración de lo que podríamos denominar el proceso de objetivación de los
problemas; es decir, el proceso por el cual dejan de ser simplemente demandas. Hemos
observado, en este sentido, que la formulación de demandas es necesaria e
imprescindible para la configuración de problemas públicos, pero no es suficiente. A
pesar de la innumerable y constante cantidad de demandas que se formulan y circulan
en nuestras sociedades, no todas ellas alcanzan a definir y constituir problemas públicos
(y ello, no en virtud de la repercusión que alcancen los temas en los medios de
comunicación). Por ese motivo, comenzamos por explorar aquellos elementos que nos
permitían desplazarnos de ese nivel inicial de la demanda al análisis de los problemas
propiamente dichos.
En medio de esa búsqueda, llegamos a la conclusión de que no hace falta discutir sobre
el carácter objetivo o subjetivo de los problemas públicos, porque se trata de objetos de
la realidad social que, como tales, escapan a la capacidad de construcción de un actor en
particular y, como tales también, tienen cierta estabilidad, pero a la vez se transforman,
son dinámicos merced a los conflictos de interpretaciones y controversias que suscitan.
Para el desarrollo de nuestra investigación, trabajamos sobre la idea de que, además de
las demandas, es necesario dar cuenta de algunos elementos que permitan entender
cómo se configuran los problemas públicos. Esos elementos tienen que ver, por un lado,
con la publicidad, es decir con lo que vuelve el problema accesible a un público o a
varios públicos y, por otro lado, con aquellos aspectos que permiten dotarlo de
estabilidad y legitimidad, es decir transformarlo en algo más que pura controversia (lo
que es característico de la actividad de formulación de demandas).
Los problemas públicos son, entonces, modos compartidos de definición de una
situación o de un estado de cosas como algo problemático que requiere una solución.

manera más clara condiciones y problemas: “Si los problemas sociales son construcciones, es
evidente que las condiciones que perjudican a las personas no necesariamente se convierten en
problemas” (p. 20).
 242

Por supuesto, la dificultad radica en que usualmente los problemas públicos no se

organizan en forma coherente y sistemática como definiciones compartidas, sino que
más bien se configuran en un espacio común, donde se cruzan debates y controversias.
En este trabajo sostenemos que un buen indicador de cómo se configura un problema
público (insistimos, se estabiliza más allá de las meras controversias) es a partir de la
creación y circulación de categorías. Comenzando por el rótulo que identifica y da
especificidad a un problema o conjunto de condiciones indeseables (en nuestro caso, la
corrupción) hasta los tipos de personas y conductas que comienzan a ser materia
corriente en los debates y en la circulación de ideas sobre un tema.
Esta perspectiva implica que tomemos en serio las actividades y prácticas de quienes se
interesan y actúan en relación con y en función de un problema público. Esto quiere
decir, evitar los preconceptos sobre quiénes y cómo formulan demandas, llevan adelante
acciones o intervienen en escenarios y acontecimientos que son significativos para
reconstruir la historia o el proceso de tematización de un determinado problema.
También implica seguir ese itinerario sin definir a priori qué tipo de actores son los que
originan o legitiman un problema ni por qué lo hacen. Esta perspectiva tiene, entonces,
la gran ventaja de permitirnos analizar el trabajo que los actores llevan adelante para
pensar, definir, movilizar, instalar y legitimar un tema sin asumir que lo hacen desde
posiciones o roles estancos (movimientos sociales, sociedad civil, funcionarios y
decisores, etc.).
Una visión tradicional sobre los problemas públicos podría inducirnos a tratarlos como
si existieran mecanismos claros y precisos para su surgimiento, su publicidad a través
de los medios de comunicación y su tratamiento institucional (los problemas surgen en
la sociedad civil, adquieren publicidad a través de los medios y obtienen algún tipo de
respuesta en el Estado o en el sistema político). Pero estos son algo más que hechos de
comunicación, algo más que el modo en que se define el espectáculo político en un
momento dado (Edelman, 1991; Abélès, 2007).
Nuestra opción, por el contrario, fue rastrear las actividades de demanda, los procesos
de publicitación y legitimación en los distintos escenarios en los que se producen,
utilizan, circulan y se transforman categorías destinadas a definir y circunscribir un
problema público. De este modo, encontramos diversas actividades que explican el
surgimiento y la consolidación de un determinado problema público en ámbitos tan
 243

disímiles como el de las denominadas organizaciones de la sociedad civil, en el debate

parlamentario, en escenarios de confrontación y protesta social, en la actividad de algún
grupo o sector del periodismo, pero también en otros ámbitos de producción y
circulación de ideas, como las universidades o los organismos internacionales. Esa
flexibilidad permite establecer vínculos y conexiones entre la política nacional –ámbito
en el cual se legitiman y estabilizan los problemas públicos– y otras escalas y registros
de la acción que escapan a ese plano específico.
Al considerar otros elementos involucrados en la configuración de un problema público,
nos orientamos a discutir y analizar dos en particular. Por un lado, la publicidad,
mecanismo que permite dar mayor visibilidad a un problema –o que impide que esto se
logre– y extender los alcances para la conformación de públicos interesados. En este
punto, observamos que la publicidad de un problema es algo más que la atención
prestada por los medios de comunicación. El carácter fragmentario y episódico de la
comunicación hace que el interés del público por un problema se logre en la medida en
que esos episodios y fragmentos pueden inscribirse en una narración. Cuando se
establece una serie, cuando usamos las mismas categorías para agrupar distintos hechos,
para justificarlos o simplemente explicarlos, la publicitación parece ser exitosa.
También, en la medida en que existe otro tipo de información distinta de la que circula
por los medios de comunicación masiva y que permite, al público más interesado, poner
a prueba las historias difundidas por los diarios o la televisión. En este sentido, los
medios masivos de comunicación pueden orientarse a la movilización de temas y a la
definición de problemas de agenda, pero la constitución de problemas públicos requiere
otro tipo de actividades y procesos sociales que escapan a la propia dinámica de la
producción de la información.
Más allá de la publicidad, hemos sostenido a lo largo de este trabajo que uno de los
elementos que nos permiten hablar de la constitución de un problema público está
ligado al modo en que un tema adquiere cierta estabilidad. Si la actividad de
formulación de demandas está más directamente ligada a la publicidad de un problema,
lo está menos a su estabilización. En efecto, para que podamos hablar de un problema
público es necesario verificar que los debates sobre un tema sobrepasan el nivel de la
mera controversia. Aunque esta, en definitiva, nunca desaparezca y los problemas
públicos se caractericen siempre por ser materia de discusión y de conflicto entre partes
 244

que tienen visiones y soluciones distintas y contradictorias sobre cómo afrontarlos,

debemos notar que estos siguen procesos de estabilización (y también de
desestructuración); quiere decir que la existencia del problema deja de ser materia
opinable. Podrán discutirse la amplitud, la caracterización del fenómeno, las soluciones
posibles, pero la aceptación del rótulo como un elemento ineludible de la realidad social
deja de estar en disputa.
Ello implica, por ejemplo, que actores políticos y sociales relevantes no puedan dejar de
referirse de manera directa o indirecta al problema y que se multipliquen, por ende, las
intervenciones referidas a ese tema en particular. Por otro lado, el rótulo que identifica
al problema también se transforma en una fórmula para explicar y englobar una gran
cantidad de sucesos y acontecimientos que se producen en términos de actualidad, o
incluso algunos hechos del pasado que vuelven a ser revisados a la luz del
descubrimiento y la centralidad del problema en cuestión.
Trataremos en detalle los procedimientos de estabilización en el próximo apartado, pero
podemos adelantar que, en principio, aparecen ligados al discurso científico y al
discurso del derecho (Gusfield, 1981).
La ciencia y el derecho son los ámbitos privilegiados en los cuales se utilizan categorías
que adquieren un importante nivel de estabilidad en nuestras sociedades. Por lo común,
los análisis sobre problemas públicos reparan en esos dos tipos de discursos porque es
allí donde pueden apreciarse las transformaciones importantes en las formas y los
modos de concepción y descripción de un fenómeno o situación. Las categorías
utilizadas por expertos que movilizan un saber específico y técnico sobre los problemas
y por aquellos encargados de elaborar y aplicar las leyes están investidas de una
autoridad que suele definir el modo en el que se estructura un problema público.
Utilizamos aquí el término "expertos" para referirnos a quienes, de modo genérico,
movilizan un saber técnico sobre un problema o un determinado fenómeno, y
reivindican, a la vez, la capacidad para intervenir directa o indirectamente en su
resolución. En este sentido, el saber científico –es decir, investido de ciertas cualidades
de sistematicidad y objetividad– es siempre el punto de anclaje de las intervenciones
técnicas de los expertos y, por este motivo, la ciencia suele ocupar un lugar destacado
en la configuración de los problemas públicos. Lo hace siempre, de manera mediada, en
 245

la figura de los expertos, ya que estos son los que movilizan ese tipo de saberes, aunque
no necesariamente los producen (figura que corresponde a los científicos).
El discurso de los expertos cumple un papel fundamental en la puesta en forma de los
problemas públicos, ya que produce una serie de actividades que son fundamentales
para su objetivación. El o los puntos de vista de la ciencia intervienen, en este sentido,
en la descripción, medición y explicación de un fenómeno, y permiten que un primer
gran paso sea dado en la configuración del problema: dar por sentado el carácter real y
objetivo de determinada condición o situación.
A los hombres de ley les corresponde, por su lado, otro rol protagónico en la
estabilización de los problemas públicos. La inclusión de determinadas categorías –que
pueden formar parte del lenguaje ordinario, de los debates periodísticos o incluso del
discurso de los expertos– en las leyes y reglamentos representa un elemento sumamente
importante para entender cómo se configuran los problemas públicos. Los tipos de
personas y de conductas que pasan a formar parte de la legislación adquieren, como es
obvio, un estatuto jurídico y en algún sentido son consagrados como categorías que
pueden ser integradas a una multiplicidad de acciones legales y legítimas desplegadas
por el Estado y por los actores sociales. En general, las transformaciones legales y los
cambios administrativos e institucionales que conllevan suelen consagrar un lenguaje
cuya legitimidad ya es ampliamente aceptada. Sin embargo, esa formalización es un
paso importante en la configuración de un problema público.
Estos criterios de objetivación o estabilización permiten pensar la incorporación de los
problemas como dimensiones del orden público (diferenciado del orden de la
interacción cotidiana), así como entender el doble sentido de su estatus: son públicos en
la medida en que son relativos al interés público o general en oposición al interés
particular o personal, y revisten un carácter observable –implican elementos y acciones
que se producen en público– a diferencia de aquello que se realiza en privado. En este
sentido, las acciones públicas se realizan presuponiendo siempre la existencia de un
determinado orden público, que es aceptado y recreado en la medida en que se impone
como expectativa de conducta. Eso marca una distancia importante entre el dominio
público y el privado –similar al que existe entre el escenario y las bambalinas–. La
inscripción de un tema en ese orden público supone que aun quienes disputan en torno a
élestán dispuestos a aceptar una solución viable (Gusfield, 1981: 149).
 246

Los problemas públicos son, en consecuencia, una excelente herramienta para analizar
los elementos que caracterizan la moralidad de una sociedad. Los problemas involucran
sentidos de la moralidad en la medida en que implican discusiones sobre estándares
normativos que estructuran conductas; por ejemplo, cuando establecen tipos de personas
como moralmente deseables y otros como indeseables.
La importancia de los problemas públicos no recae, entonces, en la dimensión de la
denuncia o la degradación personal que establece la acción pública, sino en los
elementos del orden público que se legitiman o problematizan. Así, más allá de las
actividades de demanda, insistimos en señalar –siguiendo a Gusfield– la centralidad que
adquiere el concepto de propiedad (ownership) en relación con un problema. La
propiedad es la habilidad de crear y sostener la definición pública de un problema, un
elemento fundamental para entender cómo se transforman los problemas, cómo cambian
de sentido (Gusfield, 1981: 10). Los grupos, agencias o actores que logran la propiedad
(el control) de un problema imponen sus definiciones sobre las de otros y ello es señal
de una cierta estabilización, hasta que se produzcan nuevas situaciones de disputa y
controversia.

DIMENSIONES DE ANÁLISIS DE LA CORRUPCIÓN COMO PROBLEMA PÚBLICO

Los análisis sobre problemas públicos surgieron atados a un registro de estudios e

investigaciones situados en un marco eminentemente nacional. Cuando sostenemos que
un determinado tema constituye un problema público lo hacemos pensando sobre todo
en una dimensión nacional de la política. En algún sentido, esa impronta sigue presente
y es importante a la hora de analizar los problemas públicos ya que, aunque cambien el
tipo de actores y dinámicas que confluyen en su constitución –por ejemplo, a partir de la
relevancia de los actores internacionales–, suponemos que se constituyen en un
problema público cuando acceden y son reconocidos en la política nacional de un país.
En este sentido, los debates políticos y las tomas de decisión siguen circunscritos al
ámbito nacional más allá de la multiplicación de escenarios y escalas de acción.
 247

Recordemos, entonces, que nuestro análisis de la constitución de la corrupción en

problema público se orientó a partir del estudio de tres dimensiones principales: a) la
formulación de demandas y demandantes; b) las estrategias de movilización y
publicidad, y c) los procedimientos de estabilización del problema. En conjunto, estas
tres dimensiones permiten entender en forma global los elementos involucrados en el
proceso de constitución de un problema público. Insistimos en que el foco está puesto
en la política nacional y así debe entenderse, en particular, la tercera dimensión que,
claro está, es siempre relativa. La estabilización no es un término absoluto y se refiere
aquí al ámbito de la política nacional.
En lo que respecta a la primera de las dimensiones analizadas, nos centramos en tres
preguntas clave, a saber: ¿qué se demanda?, ¿a quién? y ¿cómo? Hemos visto que uno
de los enfoques sociológicos más importantes relacionados con el estudio de los
problemas públicos sugiere concentrarse en este aspecto para reconstruir el proceso a
través del cual una situación o condición se vuelve problemática. El vínculo entre los
problemas y las demandas se relaciona con el hecho de que los problemas públicos no
existen en forma independiente de la movilización que realizan determinados actores de
cierto tema. Retomando las críticas clásicas a los enfoques objetivistas, recordemos que
no existen problemas latentes porque tal concepto implica que estos ya han sido
identificados y definidos como tales, aunque sea por un reducido y selecto grupo de
especialistas.
La génesis de los problemas públicos es siempre relativa al desarrollo de actividades de
denuncia. En este trabajo, hemos identificado y distinguido al menos dos modos en los
que se expresan esas actividades. Por un lado, denuncias referidas al problema de la
corrupción como tal –sostenidas por expertos y activistas y también por quienes forman
parte de lo que denominamos “política institucional”– y, por otro, denuncias de casos
concretos de corrupción –impulsadas por la actividad periodística en el marco del
desarrollo de escándalos y por actores colectivos involucrados en proceso de
movilización social y protesta–.
¿Cuál es la importancia de uno y otro tipo de denuncias para entender la configuración
de la corrupción como problema público en la Argentina? Las denuncias del problema
de la corrupción han tenido una importancia fundamental para asociar este término con
una serie de explicaciones, descripciones y mediciones específicas. De ese modo,
 248

constatamos que las actividades de denuncia son múltiples y variadas y que cada una de
ellas tiene finalidades y resultados bien distintos.
En un primer registro, más evidente, encontramos una serie de actividades ligadas a la
difusión del problema y a la constitución de públicos en sintonía con lo que más
típicamente podríamos denominar actividades de denuncia, activismo y militancia. Sin
embargo, al reconstruir la tarea de nuestros actores a los largo de los últimos años se
aprecia que también se han dedicado a actividades que podríamos denominar de
expertise. En este sentido, las denuncias del problema de la corrupción nacieron en la
Argentina como una particular combinación de activismo y trabajo experto, tal como
quedó registrado en el origen de la principal organización preocupada por el tema.
El trabajo de denuncia estuvo cruzado, desde el inicio, por actividades orientadas a
definir el problema, a medirlo y a ensayar explicaciones de carácter sistemático.
Pudimos rastrear, al respecto, toda una serie de instrumentos y conceptualizaciones
movilizadas con el objeto de circunscribir el problema de la corrupción a un
determinado tipo de situaciones y a partir de un enfoque específico que lo definía como
problema organizacional. Nuestro análisis muestra, en este sentido, actores con un alto
grado de reflexividad que se orientan intencional y directamente al desarrollo de
mecanismos de objetivación del problema.
Al mismo tiempo, esas actividades de denuncia y de puesta en forma del problema han
estado acompañadas por el establecimiento de alianzas y por el desarrollo de una
vocación de intervención directa e indirecta en la actividad política. En el primer caso,
vimos cómo nuestros denunciantes desarrollaron estrategias internacionales para
inscribir y enriquecer sus líneas de trabajo con los debates y tomas de posición
desarrollados a nivel internacional y para nutrirse de influencias intelectuales y de
recursos económicos que mejoraran sus posibilidades de influencia. Por otro lado, en las
actividades de denuncia se consolida también la figura de los denunciantes, a quienes
hemos podido ubicar convenientemente en ese nuevo espacio de enunciación
representado por la sociedad civil.
Encontramos allí diversas maneras de legitimar ese espacio de enunciación,
diferenciándose de la actividad política y apoyándose en un discurso que combina de
manera dispar el activismo y la expertise. De ese modo, los portavoces de la sociedad
 249

civil así como otros denunciantes célebres llevarán adelante a título personal sus
cruzadas de cara a la opinión pública, en nombre de la transparencia.
La consolidación de ese espacio de enunciación ha estado ligada, asimismo, al
desarrollo de una nueva especialidad profesional en ciernes; en principio, dentro del
campo del derecho. Especializarse en temas de corrupción se convirtió, en estas últimas
dos décadas, en una alternativa laboral posible y rentable para profesionales que vienen
de distinto tipo de formaciones y especialidades (abogados, economistas, politólogos,
sociólogos, antropólogos, etc.).
Rastreando, entonces, las denuncias de la corrupción como problema en la Argentina
encontramos que a principios de la década del noventa este término comienza a adquirir
una inusitada centralidad gracias, entre otras cosas, al interés que suscitó entre los
economistas de cúneo neoliberal como estrategia de fundamentación de un vasto
programa de reformas. Una primera articulación eficaz se produjo entre economistas y
corruptólogos y permitió que el tema de la corrupción circulara por distintos ámbitos.
Con tradiciones y orientaciones distintas, unos y otros confluyeron en una visión
gerencial, de gestión del problema, y enfocaron toda la atención en el funcionamiento
del estado y en las cualidades éticas de los funcionarios públicos y los políticos.
La corrupción también transformó y amplió las oportunidades en otros campos
profesionales. Ese fue el caso de la actividad periodística ligada a la denuncia de casos
particulares de corrupción. Hemos visto que, por distintos motivos, el trabajo de los
expertos y los activistas omitió en forma expresa –en los primeros años– la denuncia e
investigación de casos particulares. De modo consistente con sus visiones de carácter
más sistémico y administrativo, los corruptólogos no se interesaron mayormente en la
Argentina por los casos de corrupción (ni por su denuncia pública ni por un tratamiento
judicial); sin embargo, estos han sido el material privilegiado para el desarrollo y la
consolidación del periodismo de investigación en el país. Hemos reconstruido, además,
los principales cambios en la profesión introducidos por la progresiva centralidad de la
investigación periodística. Esa centralidad estuvo eminentemente ligada al tema de la
corrupción y a la repercusión que tuvieron las denuncias sobre casos puntuales.
El grueso de la actividad periodística de investigación se concentró en torno de la
producción de escándalos de corrupción. Estos florecieron y se multiplicaron durante
los años noventa, y no sólo ampliaron las oportunidades profesionales de los periodistas
 250

sino que, además, exaltaron esa figura frente a su contrapartida degradada: los políticos.
Los escándalos pueden ser analizados, en uno de sus aspectos, como rituales de
degradación y ello implica, entre otras cosas, una exaltación del estatus moral del
denunciante. Los escándalos fueron, en este sentido, un escenario privilegiado para
observar la progresiva constitución de una frontera entre políticos y funcionarios
corruptos, por un lado, y ciudadanos honestos, por otro. En los escándalos también
pudimos relevar la amplia galería de portavoces y cruzados que, en la denuncia, se
erigían como defensores de los intereses de los ciudadanos. Allí descubrimos que los
periodistas, así como distinto tipo de operadores judiciales (abogados litigantes, fiscales,
magistrados, etc.), apostaron –con éxito– su prestigio profesional al involucrarse en la
dinámica y la vorágine de los escándalos, que en ese sentido resultaron exitosos en la
imposición de nuevos estándares morales a la actividad política. Así, la nueva política
se impuso, poco a poco, como un horizonte deseable y una meta a ser alcanzada.
Esa frontera entre políticos y ciudadanos se ve claramente reforzada en las denuncias de
corrupción movilizadas por el lenguaje de la protesta social. Aunque los términos de la
denuncia (y del denunciante) son más difusos y cambiantes en los procesos de
movilización que evocamos al principio, esos episodios permiten dotar de un alto
contenido dramático y emotivo al problema de la corrupción, que en los escándalos no
termina de apreciarse con toda claridad. Sobre todo en la protesta se aprecian las
implicancias de la corrupción como elemento disruptivo y perturbador de la
representación política.
La degradación y el simulacro judicial dejan paso, en la protesta, a la agresión y el
escrache a quienes son percibidos como irresponsables y a quienes se acusa –por
distintos motivos– de falta de representatividad. Así, en los procesos de movilización
puede observarse una relación muy particular con la política: autoridades, dirigentes y
militantes partidarios son con frecuencia sospechados de querer “politizar” los
conflictos, en un sentido peyorativo. La corrupción en la protesta no es un objeto de
demanda en particular, sino un dato y un elemento que opera como agravante en las
formas de confrontación y movilización.
Por último, los denunciantes incluyeron a quienes, desde la propia actividad política,
intentaron construir una frontera basada en las denuncias de corrupción (tanto del
problema en general como de casos específicos). En distintos momentos hubo intentos
 251

de desarrollar un programa político anticorrupción, tanto desde la oposición como desde

el gobierno. Los políticos intentaron desarrollar un programa y optaron en forma
recurrente por un tipo de estrategia refundacional (una apelación a la nueva política).
Ello ha sido posible, en los últimos años, gracias a las reiteradas crisis programáticas de
los dos partidos mayoritarios a nivel nacional (el PJ y la UCR) y al espacio que dichas
crisis abrieron para el surgimiento de un tercer partido con peso institucional y para la
complejización en el armado de coaliciones de gobierno.
Todo este abanico de denunciantes, heterogéneo y cambiante en el tiempo, permitió que
se desarrollara en el país una verdadera comunidad epistémica en torno a la corrupción.
Ese carácter cambiante y heterogéneo permite asimilar ese conjunto de demandantes
más a una constituency que a un grupo de reformadores sociales, como los que suelen
encontrarse en el análisis histórico de innumerables problemas públicos.
En síntesis, la denuncia de la corrupción como problema público se resume en un
reclamo de remoralización de la actividad política y de la función pública. Así, según
los casos, se produce una doble interpelación; por un lado, a la ciudadanía para
defenderse de la política y, por otro lado, a la política para autodepurarse y reconciliarse
con la ciudadanía.
La segunda dimensión de análisis –estrategias de movilización y publicidad– nos
permitió profundizar la idea del carácter público del problema que nos propusimos
analizar. Al respecto, señalamos que esta dimensión se orienta a cubrir tanto la
publicidad y visibilidad del problema como el modo en que se establece un vínculo con
el interés público.
Cuando analizamos la serie de actividades y procesos de publicitación del problema de
la corrupción (en el doble sentido de ampliación de un público y de universalización)
encontramos algunos elementos que resultan particularmente significativos. ¿De qué
modo se constituyeron públicos cada vez más amplios e interesados en el problema de
la corrupción?
En primer lugar, observamos que uno de los mecanismos más importantes de
visibilización del problema estuvo ligado al estableciendo de eficaces circuitos de
circulación de la información. Allí tuvieron también una gran trascendencia los núcleos
de activistas y expertos, que cumplieron una función destacada, por ejemplo, de
adaptación y traducción de los debates académicos, así como de enlace para la difusión
 252

de las herramientas y los estándares producidos por actores internacionales. Una de las
claves, en este aspecto, parece haber residido en el carácter selectivo y segmentado de
los circuitos de información. Así, las herramientas y recomendaciones internacionales se
orientaron más bien a un auditorio conformado por decisores y políticos; la denuncia y
la caracterización del fenómeno, a públicos más amplios, como aquellos interesados y
absorbidos por los escándalos y la información de prensa; el diagnóstico y las
estrategias de intervención, a un público aliado, conformado por periodistas y actores
judiciales y profesionales relevantes.
En esta misma dimensión, no podemos dejar de considerar uno de los rasgos más
importantes de los escándalos como mecanismo de visibilización del problema de la
corrupción. La multiplicación de casos en la prensa permitió que se consolidara un
auténtico público consumidor de escándalos e investigaciones periodísticas. Ese público
interesado sirvió para que los periodistas disputaran la representatividad y la legitimidad
con los políticos. Allí reside también una parte importante del proceso de
universalización del problema. Las denuncias de casos de corrupción oponen el interés
general a intereses particulares. De este modo, en los escándalos, denunciantes y
denunciados ponen directamente en juego su legitimidad en tanto representantes del
bien común. Un político o funcionario degradado es acusado de afectar el interés de
toda la población al no cumplir con sus responsabilidades (y buscar su propio beneficio
en lugar de velar por el interés general). Un periodista que descubre una intrincada red
de corrupción es elevado a la categoría de representante del interés general, aun cuando
no sea esa su función específica.
Hemos visto, también, que los escándalos funcionan como mecanismo de visibilización
del problema de la corrupción porque le quitan abstracción y lo convierten en historias y
narraciones con hechos y personajes concretos. Las historias contadas en los escándalos
permiten al público involucrarse de manera diferente con el problema y atribuir
responsabilidades a algún personaje en particular, así como tener una imagen precisa de
lo que la corrupción significa en términos de conductas ilegales o fraudulentas, montos
de dinero, bienes en juego, etc. Al mismo tiempo, los hechos y personajes enriquecen el
juicio del público con emociones. La indignación que acompaña la evaluación moral
que implica todo problema público se vincula más con esas historias que ponen en
escena los escándalos que con las explicaciones y precisiones técnicas ofrecidas por
 253

expertos y activistas. Las emociones juegan aquí un papel decisivo, y aunque no es

factible aquí una evaluación precisa de la respuesta emocional del público es posible
verificar el juicio que pesa sobre los personajes sospechados de enriquecimiento ilícito,
al tiempo que, por ejemplo, realizan ostentación de sus bienes.192
Por último, la publicitación de la corrupción como problema también estuvo vinculada
al modo en que se estableció su carácter públicamente relevante. En este sentido, en las
narraciones teóricas e históricas que se produjeron a comienzos de la década desde los
ámbitos de la expertise encontramos descripciones sobre, por ejemplo, el vínculo entre
corrupción y subdesarrollo económico o, incluso, el modo en que la corrupción es un
síntoma de un problema cultural más amplio. Un elemento clave en la generalización
del problema de la corrupción parece residir en el hecho de que, aunque esta se
manifiesta en conductas individuales –actos corruptos–, las explicaciones y
descripciones del fenómeno –incluidas las visiones economicistas– han hecho particular
hincapié en su carácter extendido y estructural (Moreno Ocampo defendía su
diagnóstico sobre la Argentina como un caso de hipercorrupción). De ahí que la
corrupción sea un problema que nos afecta a todos y que no concierne sólo a aquellos
que cometen delitos y a quienes se encargan de investigar y sancionarlos. La corrupción
requiere reformas considerables y una movilización de la sociedad como un todo.
En segundo lugar, encontramos lo que denominamos procedimientos de estabilización
del problema, es decir, el conjunto de elementos que permiten superar, en un momento
dado, el nivel de la pura controversia entre las partes implicadas. A ello colaboran los
elementos que intervienen como hechos y que permiten validar algunas
argumentaciones por sobre otras.
Hemos identificado cuatro procedimientos principales que han permitido una progresiva
estabilización del problema de la corrupción en la Argentina: 1) la utilización de
técnicas para la medición y la producción de datos relacionados con la corrupción; 2) la
lógica probatoria de los escándalos de corrupción; 3) la producción y el uso de

192
No ha sido objeto de análisis específico en este trabajo; sin embargo, debemos señalar que
durante los años noventa la política argentina ha estado particularmente orientada y vinculada al
mundo del espectáculo. Era común, por ejemplo, encontrar políticos y altos funcionarios en las
tapas y notas de las revistas de espectáculos mostrando su estilo de vida y pertenencias.
 254

categorías legales y administrativas ligadas al desarrollo de políticas públicas, y 4) la

producción de relatos sobre la corrupción.
Una de las grandes novedades en el período analizado es que se produjo una
considerable cantidad de información relativa al fenómeno. Como señalan varios
análisis, una de las paradojas de la corrupción es que se resiste a ser medida y
ponderada, ya que se trata centralmente de prácticas ilegales que despliegan estrategias
de ocultamiento. Sin embargo, la aplicación de métodos de medición y la producción de
datos han contribuido durante estos últimos años a que el problema adquiriera su forma
actual. Al respecto, la producción de encuestas cumplió, desde el punto de vista de los
actores locales, la doble función de establecer la importancia de la corrupción como
problema en la opinión pública y de reforzar la relación entre algunos temas, prácticas y
personajes y el problema de la corrupción. En este sentido, las encuestas permitieron
orientar la producción de datos, al menos hacia una objetivación de la percepción del
fenómeno.
Por otra parte, vimos también que se desarrollaron técnicas y procedimientos para
evaluar, de manera indirecta, el estado de corrupción del país. Allí encontramos una
serie de detalles sobre aquellos elementos que deberían estar presentes para evitar la
corrupción administrativa (mecanismos de selección de los funcionarios, instancias de
control, etc.).
Por último, existen las herramientas internacionales para la producción de datos,
fundamentalmente atadas al desarrollo de TI. El Corruption Perception Index
desarrollado por esa ONG muestra la percepción de la corrupción sobre la base de
encuestas realizadas por consultoras de evaluación de riesgo de inversión a nivel
internacional o por fundaciones que realizan estudios comparados sobre indicadores de
consolidación del régimen democrático y la economía de mercado.193 Este ejemplo en
particular resulta interesante porque se trata de la mirada de las consultoras financieras y
los expertos de fundaciones sobre el comportamiento de los Estados nacionales; sin
embargo, en los propios países el índice suele presentarse y discutirse en términos de

193
Como ejemplo, podemos señalar las fuentes utilizadas para la medición del índice en la
Argentina en 2009: Bertelsmann Transformation Index by the Bertelsmann Foundation, Global
Risk Service by IHS Global Insight, World Competitiveness Report by the Institute for
Management Development y Global Competitiveness Report by the World Economic Forum.
 255

cuán corrupto es un país. Algo similar sucede con el "Barómetro global de la

corrupción", que realiza encuestas nacionales en 69 países (unos 70 000 casos
aproximadamente) para reflejar la percepción de los ciudadanos comunes (diferenciada
de los expertos) sobre este fenómeno. El barómetro indaga la percepción sobre los tipos
de actores que son percibidos como más corruptos, sobre experiencias de los
encuestados relativas al pago de sobornos, y realiza una evaluación de la política
gubernamental en materia de corrupción.
Todas estas herramientas han permitido producir datos y elementos de juicio sobre el
problema de la corrupción y abonan la idea general de que, como fenómeno, aumenta al
ritmo en que se multiplican las mediciones y los datos disponibles sobre su percepción.
Aun sin datos para evaluar si la corrupción aumenta o disminuye, alcanza con los
registros sobre la percepción del fenómeno para lograr una representación del fenómeno
como algo extendido, obvio e insoslayable.
Como segundo mecanismo de estabilización, encontramos que algunos rasgos de los
escándalos de corrupción cumplen ese tipo de funciones, ya que tienen la capacidad de
producir pruebas para el juicio de la opinión pública. Descubrimos así que el problema
de la corrupción se refiere a personajes y hechos específicos. Puede ser vinculado a
narraciones que hacen del problema algo palpable y comprensible, materia de penurias
y redenciones, una escena con personajes dispuestos a interpretar el rol de políticos y
ciudadanos.
En el análisis de los escándalos se observa, además, que las pruebas que apoyan y
sostienen las denuncias no sólo se vinculan con el caso en cuestión sino con el problema
en términos generales. En este sentido, conviene recordar que los escándalos se
organizan en una serie y las pruebas producen un efecto de estabilización del problema.
En los casos analizados con mayor detalle encontramos que los testimonios, los tipos de
denunciantes y las pruebas documentales producían y obligaban a nuevas tomas de
posición por parte de los actores, ya que ciertos elementos comenzaban a ser dados por
hecho y, por ende, cesaban de ser materia de controversia.
El tercer elemento a considerar como parte de los mecanismos de estabilización han
sido la producción y el uso de categorías administrativas, legales o estadísticas, a partir
de los cuales adquieren entidad distintos tipos de pensonas y de conductas que son
 256

incorporadas a la acción gubernamental o estatal, y que luego son reutilizadas y

recuperadas por otros actores, multiplicando así su “efecto de realidad”.
Si bien la corrupción ha estado tradicionalmente asociada a algunas figuras del Código
Penal relativas a los delitos contra la administración pública, ese tratamiento legal
tradicional cambió a lo largo de la década de 1990. El endurecimiento de las penas y el
control ex post de los actos administrativos cedió terreno a la puesta en práctica de
nuevas formas de control y prevención de la corrupción. La creación de la Oficina
Anticorrupción en 1999 fue el punto culminante de esas transformaciones, ya que
implicó una consagración legal e institucional de esas nuevas fuentes de definición y de
acción. El tratamiento institucional de la corrupción se orientó, de esta manera, al
desarrollo de un nuevo paradigma de políticas basadas en la transparencia como medio
para aumentar los costos de los actos corruptos y para mejorar las chances de las
estrategias de control.
Este paradigma consagró una concepción sistémica de la corrupción y permitió
implementar líneas de trabajo más específicas, orientadas al control patrimonial de los
funcionarios, a la regulación de incompatibilidades, el lobby y el desarrollo de
mecanismos participativos de elaboración de políticas, entre otros.
Este cambio en los términos de la discusión demostró que la actividad política y el
desempeño de los funcionarios públicos se evalúa a través de una institucionalización de
la desconfianza. La escisión entre ciudadanos y políticos aparece reforzada por la
necesidad de garantizar un control técnico de los actos de gobierno y de los procesos
administrativos, incluso los más cotidianos y rutinarios. En ese contexto, los expertos en
temas de corrupción pueden operar como mediadores y articular los modos externos e
internos de control.
La cuestión de la transparencia ha dejado de ser discutida, y en algún sentido salió
victoriosa de los vaivenes a los que estuvo sometida a lo largo de los años noventa. Esas
posiciones se refuerzan, como vimos, en los estándares que producen y avalan los
distintos actores internacionales. Sin embargo, también vimos que la política
anticorrupción, más allá de lograr una estabilización del problema en ese sentido, ha
tenido innumerables dificultades para hacer frente a los reclamos punitivistas que, en
muchos casos, acompañaron los escándalos y casos de corrupción más resonantes. Ello
 257

es así, claro está, cuando nos referimos a la política nacional; algo distinto ocurre en los
niveles provinciales o locales, y ello merecería ser objeto de estudios específicos.
Por último, encontramos el desarrollo de narraciones que, en distintos registros,
organizan el problema de la corrupción y permiten superar el plano de las controversias.
En el capítulo 1, constatamos que la producción de los expertos en temas de corrupción
estuvo acompañada por la elaboración de narraciones históricas y teóricas sobre su
importancia como elemento distintivo de la cultura e idiosincrasia del país. Aunque bien
diferentes entre sí, los textos de Nino (1992, 1997) y de García Hamilton (1990, 1991)
ejemplifican este tipo de relatos, que ubican a la corrupción como variable dependiente
de otros rasgos locales a ser explicados, como por ejemplo el subdesarrollo, una cultura
o conductas autoritarias (antidemocráticas), etc. Los relatos en los textos académicos
están orientados a públicos restringidos y acotados; sin embargo, cumplen la función de
establecer un piso para el trabajo de los expertos al fijar ciertas bases filosóficas,
analíticas e históricas relativas al problema.
Por otro lado, narraciones menos estructuradas pero de mayor alcance combinan
elementos explicativos con detalles, imágenes y personajes que componen el imaginario
y las representaciones sobre la corrupción. El espacio privilegiado de circulación de
esas narraciones es la prensa, donde los escándalos de corrupción se desarrollan en
forma de relatos. Las historias retratadas se suman al historial de casos de corrupción, a
una serie que, junto con las explicaciones, dan forma y estabilidad al problema, de
modo que nadie puede ya dudar de su existencia y significación.
Aquí nos detuvimos en tres escándalos en particular para mostrar que sus efectos tienen
que ser revisados atendiendo a las expectativas que promueven sobre el significado del
buen comportamiento de los políticos, por un lado, y sobre los nuevos actores capaces
de enjuiciar dicha actividad, centralmente los periodistas y los profesionales del
derecho. En cada caso concreto, abogados y periodistas resultan ser los mejores
denunciantes. Esas denuncias son creíbles, asimismo, porque no forman parte del
campo de la política profesional, por lo cual son otros actores y no los políticos
profesionales los que salen favorecidos por las denuncias que progresan o son efectivas.
También resulta evidente que los relatos de cada caso refuerzan la figura de los fiscales
y jueces que intervienen en las causas judiciales. Estos se erigen en agentes
moralizadores de la actividad política, como contralores y ejecutores del bien público,
 258

frente a una actividad política que es percibida y definida como degradada y orientada al
interés particular de los negocios privados.
Sobre la base de estas dimensiones de análisis constatamos que los problemas
sobrepasan las demandas en la medida que adquieren un estado y un estatus públicos, y
logran imponerse más allá de las controversias que genera cualquier tema de debate
político.

EL VOCABULARIO DE LA CORRUPCIÓN Y LA CRÍTICA DE LA POLÍTICA

La corrupción irrumpió como problema público en la Argentina durante los años

noventa, y ello ha implicado importantes cambios en la concepción y la apreciación
social de la actividad política. Ha pasado a constituir uno de los términos más asociados
con el desempeño de quienes se dedican a la actividad política y a la función pública.
En este sentido, funcionarios, legisladores, ministros y jefes de ejecutivos de distintos
niveles comparten el mote de “políticos” y recae sobre ellos una sospecha preventiva de
corrupción. Hasta que se demuestre lo contrario, la actividad política se ha vuelto
indisociable de la sospecha de algunos tipos de actos corruptos, como el
enriquecimiento ilícito, la coima, el tráfico de influencias y el nepotismo.
La corrupción, por lo demás, consiste en una confusión entre responsabilidades públicas
e intereses privados. Cuando los segundos priman sobre las primeras nos encontramos
en el terreno de la corrupción, donde quienes ejercen funciones de representación hacen
usufructo de las ventajas que ofrece el poder para mejorar su condición estrictamente
personal.
La distinción entre público y privado es la que permite, en definitiva, entender cómo se
define la corrupción; de ahí su importancia y centralidad en nuestras sociedades
contemporáneas. El problema no se define como “una infracción individual a la regla
sino como alternación de un principio de funcionamiento” (Rabotnicof, 1999: 26). En
este sentido, se trata de una concepción política de la corrupción que ha desplazado y
reemplazado a las tradicionales perspectivas penales sobre el asunto.
Contemporáneamente, entonces, la corrupción deja de ser una particularidad del
 259

derecho penal para convertirse en un problema de teoría del Estado o de la

representación.
En su acepción política, la corrupción tiene varias aristas diferentes. Se presenta en
términos democráticos como un problema de representación, de relación entre
gobernantes y gobernados; de gobernados que no confían en sus gobernantes y buscan
ejercer un control activo de su desempeño. Se presenta también en términos
republicanos como crisis del imperio de la ley y de la igualdad ante la ley; los políticos
como clase, como cuerpo profesional o como elite escapan a la coacción que el
ordenamiento jurídico ejerce sobre el resto de los miembros de una sociedad. Se
presenta con un enfoque económico: la corrupción es un costo político que se impone al
despliegue de las fuerzas del mercado y limita las posibilidades y potencialidades de
crecimiento económico de un país. Por último, se presenta a partir de rasgos
estrictamente morales, entrelazando ética y política: el desempeño de políticos y
funcionarios no se evalúa a la luz de los criterios de legalidad y legitimidad, sino
también a partir de su capacidad de demostrar un comportamiento ético en todos los
ámbitos de la vida.
Este cambio en la concepción de la política está en la base de la extensión que adquirió
el problema durante los años noventa. Como hemos sostenido a lo largo de este trabajo,
la constitución de la corrupción en problema público en la Argentina no puede ser
comprendida con independencia de los procesos de tematización que se sucedieron en el
ámbito internacional. Dos efectos fundamentales se derivan de ese proceso: por un lado,
la difusión de estándares internacionales en la materia y, en segundo lugar, la
constitución de una comunidad de expertos –con un lenguaje común– que se mueven en
distintos escenarios de acción (Briquet y Garraud, 2001: 9-10).
Operativa en dos niveles, la corrupción como problema público puede ser entendida
como un verdadero y permanente proceso de ajuste entre la política nacional y la
internacional. Esa legitimidad internacional se realimenta, a su vez, con un anclaje en
expectativas locales frente a la dirigencia política. Ello transforma la anticorrupción en
un auténtico recurso para la lucha política. Este tipo de articulación y de ajuste que se
verifica en una enorme cantidad de países en el mundo presenta, sin embargo, aspectos
específicos en cada uno de ellos, en virtud de una serie de variables que se ajustan de
distinta manera en cada contexto.
 260

En el caso de la Argentina, concluiremos señalando los cinco rasgos que, a nuestro

entender, describen de manera más acertada este proceso.

• Crisis y transformación de los parámetros tradicionales de la lucha político-

ideológica. En términos de procesos internacionales, la problematización de las
fronteras entre izquierdas y derechas luego de la caída del bloque soviético
permitió que algunos temas adquirieran legítimamente el estatuto de problemas
globales. En el caso de la Argentina, ese tipo de transformaciones adoptó la
forma de una relativización de los antagonismos entre los dos partidos
nacionales mayoritarios, lo que implicó cambios en el modo de armar acuerdos
electorales y coaliciones de gobierno. Asentados sobre estructuras partidarias
menos rígidas, los últimos gobiernos han sido más propensos a la puja interna y
a la fractura, y dejaron amplios márgenes para el desarrollo de la crítica. Esas
pujas internas han sido uno de los factores más importantes para comprender la
multiplicación de escándalos de corrupción (sobre la base de informaciones
filtradas a la prensa por los propios gobiernos).194

• Orientación de la política a los medios de comunicación. Esa orientación ha

favorecido en forma notable la crítica periodística de la política, sobre la que se
funda el desarrollo de la investigación y la producción de escándalos. Una
competencia por la opinión pública se desarrolla en cada uno de los casos a
través de los cuales se intenta probar el carácter estructuralmente corrupto de la
clase política y la legitimidad de los periodistas como portavoces de una
ciudadanía agraviada por esas formas de comportamiento.

• Un nuevo estilo de crítica política de la política. La anticorrupción como

programa político genera efectos paradójicos e incontrolables. La lucha contra la
corrupción como plataforma de campaña o como argumento de gobierno sitúa el
problema de la legitimidad en una dimensión interpersonal. Refuerza una

194
“En general, podría decirse que la difusión del periodismo de investigación es directamente
proporcional al nivel de conflicto interno dentro de una institución política, se trate de un
gobierno, un partido o cualquier asociación civil” (Muraro, 1997: 77).
 261

concepción de la importancia de las personas y sus características personales

como elementos de evaluación del desempeño de un gobierno o de un partido en
la lucha política. En este sentido, el problema de la corrupción ha resultado ser
un buen recurso para la contienda política, pero, al mismo tiempo, puede activar
otras expectativas, demandas y protestas difíciles de controlar.
Una tendencia que ha favorecido esta crítica política ha sido el desarrollo de
nuevos proyectos y estructuras partidarias por fuera de los partidos tradicionales.
La oposición entre la vieja y la nueva política es fundamental para entender esta
dinámica: el nuevo partido siempre está obligado a desarrollar una retórica de la
virginidad política que le permita encarnar una ruptura con el resto de la clase
política (Favarel-Garrigues, 2009: 283). Ese espíritu fundacional ha ido en
detrimento de las estructuras partidarias, que pierden importancia frente a los
proyectos cada vez más asentados en los liderazgos personalistas.

• Crítica judicial de la política. Un elemento clave del aumento del juicio crítico a
la política es la autonomización de los magistrados. Este aspecto ha sido mucho
más claro y contundente en casos como los de Francia e Italia, dado que la
crítica de la política tiene un correlato más directo en la apertura de procesos
judiciales. Hay, en este sentido, una dimensión de la crítica que excede el
escenario de los escándalos y es el de los procesos judiciales. Los análisis
sostienen al respecto que los casos y procesos judiciales ligados a las críticas de
la política suelen ser, paradójicamente, momentos para una restauración
colectiva de una creencia en la política (Briquet y Garraud, 2001: 16). En la
Argentina, esa dimensión del tratamiento judicial es menos relevante –aunque
hay que señalar que en la tesis no se analizan en forma sistemática y exhaustiva
las causas judiciales– y los procesos parecen estar más estrechamente vinculados
a los escándalos. Quizá sea esta, sin embargo, una dimensión de análisis que
puede explotarse todavía más en el caso argentino.195

195
Al respecto puede verse la sugerente agenda de investigación que se presenta en Smulovitz
(2008).
 262

• La corrupción como problema público cruzada por una transformación en la

lógica de la administración pública. En este sentido, desde comienzos de la
década y con más fuerza desde la reforma constitucional de 1994, se opera un
cambio en la concepción de la racionalidad administrativa. La mayor parte de
los análisis caracterizan esa transformación como el paso de un tipo de acción
burocrática basada en las premisas weberianas de la racionalidad formal –
aplicación de las normas– a un tipo de racionalidad funcional –entendida como
la introducción de una racionalidad de mercado orientada a resultados– (Offe,
1985: 300). Esas transformaciones se produjeron sobre la base de una crítica
tecnocrática de la política –incluido su componente burocrático–, que tuvo en el
discurso de los economistas y en los programas de reforma neoliberales su más
alta expresión.

Como sostuvo hace unos años Albert Hirschman, la centralidad de los debates sobre
corrupción en la vida política de un país es sintomática de un proceso de defección. Ese
enfoque nos sirve para entender la escisión entre clase política y ciudadanía, que el
problema de la corrupción a la vez requiere y potencia. Que la década del noventa del
siglo pasado quedara investida y signada por la corrupción es un hecho que puede ser
analizado sobre el trasfondo de un creciente desinterés en la actividad política. A decir
verdad, un desinterés en la política institucional, en la política partidaria, en lo que en
otros tiempos se denominaba la gran política. En efecto, en comparación con el período
de la transición democrática, los años noventa fueron testigos de una crisis de la política
partidaria. No sucedió lo mismo con otros aspectos de la política de masas, como, por
ejemplo, la protesta social. Pero, la política institucional sufrió, sin duda, los embates
del debilitamiento de los discursos ideológicos clásicos y los efectos de un proceso de
profesionalización ligado a la consolidación del régimen democrático. ¿Cómo no leer
esos efectos en la figura del activismo, emergente de los intentos de hacer política por
fuera de la que caracterizó a esos años noventa?
En ese marco irrumpe la corrupción como crítica a la actividad política, que tiende a ser
vista como actividad profesional, llevada adelante por un grupo particular de personas
que se constituyen así en una clase, en un estrato, en una corporación (escindida del
resto de la sociedad). En este sentido, es imposible no notar que el vocabulario de la
 263

anticorrupción está asociado a una evaluación de las prácticas políticas a partir de, por
un lado, estándares técnicos propios del derecho y la economía y, por otro lado, de
estándares que corresponden a comportamientos morales cotidianos.
¿Cuáles son los ámbitos principales en los que interviene esta transformación del
vocabulario político o del lenguaje con el que se piensa y se actúa la política? En primer
lugar, a través de una reconfiguración de la relación entre técnica y política. La
intervención y el recurso a los expertos en la actividad política es uno de los rasgos que
permitiría reconducir la política hacia el reino de la objetividad. Por ello, para entender
el funcionamiento actual de la política es necesario comprender la política de los
expertos. En segundo lugar, el vocabulario de la corrupción como crítica de la política
remite directamente a los escándalos como una de las figuras centrales del conflicto
político. La denuncia y el escándalo forman parte de las estrategias de degradación del
adversario cuando el discurso político pierde los contenidos ideológicos y
programáticos tradicionales con los que contaba la política de partidos. Las personas –
los personajes– adquieren una destacada centralidad en la vida política y, por ende, su
estatura moral y su credibilidad se transforman en capitales políticos vitales para la
obtención y conservación del poder. Estas transformaciones, en resumen, representan el
impacto más importante producido por la constitución de la corrupción en un problema
público.
 264

Referencias bibliográficas

Abal Medina, J. M. (2000), El final del bipartidismo argentino y la formación del

partido Frente Grande, tesis de doctorado en Ciencias Sociales, México, FLACSO.
— (2009), “The rise and fall of the Argentine centre-left: The crisis of Frente Grande”,
Party Politics, vol. 15, nº 3, pp. 357-375.
Abélès, M. (2007), Le spectacle du pouvoir, París, L’Herne.
Aboy Carlés, G. (2001), Las dos fronteras de la democracia Argentina. Reformulación
de las identidades políticas de Alfonsín a Menem, Rosario, Homo Sapiens.
ACIJ - Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (2009) El difícil acceso de la
sociedad civil a las causas de corrupción y un primer diagnóstico sobre estos
interminables procesos penales, Buenos Aires, ACIJ.
— (2010a) Los casos de corrupción ante la deficiencia de la prueba contable, Buenos
Aires, ACIJ.
— (2010b) Algunos apuntes sobre la participación como querellantes de las ong´s en
causas de corrupción, Buenos Aires, ACIJ.
— (2011) Cuando el juicio oral no llega nunca, Buenos Aires, ACIJ.
ACIJ - Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia y The UNCAC Coalition (2011)
UN Convention against Corruption Civil Society Review: Argentina 2011, Buenos
Aires, ACIJ-UNCAC Coalition.

Acuña, C. (1995), “Política y economía en la Argentina de los 90”, en Acuña, C. (dir.),

La nueva matriz política argentina, Buenos Aires, Nueva Visión.
Adut, A. (2008), On scandal. Moral disturbances in society, politics, and art,
Cambridge, Cambridge University Press.
Aguilar Villanueva, L. F. (ed.) (2003), El estudio de las políticas públicas, México, DF,
Porrúa.
Alegre, M. (2001), “Informe final. Regulación de pautas de comportamiento ético y
conflictos de intereses en la Argentina”, Buenos Aires, mimeo.
Arceo, E. y Basualdo, E. (1999), “Las tendencias a la centralización del capital y la
concentración del ingreso en la economía argentina durante la década del noventa”,
Cuadernos del Sur, pp. 38-72.
Arcidiácono, P. y Ladisa, A. (2005) Herramientas de participación ciudadana, Buenos
Aires, Fundación Poder Ciudadano.
Armony, V. (1996) “Análisis informático del discurso presidencial argentino, 1983-
1993”, presentado en las Primeras Jornadas de Investigación en Análisis del
Discurso, Buenos Aires, 12 al 14 de junio.
Arora, D. (1993), “Conceptualising the context and contextualising the concept:
 265

Corruption reconsidered”, Indian Journal of Public Administration, nº 39, pp. 1-19.

Auyero, J. (2004), Vidas beligerantes. Dos mujeres argentinas y la búsqueda del
reconocimiento, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes.
Balan, M. (2011), “Competition by denunciation: The political dynamics of corruption
scandals in Argentina and Chile”, Comparative Politics, vol. 43, nº 4, pp. 459-478.
Baragli, N. (2005), “Políticas públicas de transparencia”, Revista Derecho Comparado
de la Información, vol. 1, nº 5, pp. 21-42.
Barcia, H. e Ivancich, N. (1991), La carpa de Alí Baba. El Grupo de los Ocho contra la
corrupción, Buenos Aires, Legasa.
Bash, H. H. (1995), Social problems and social movements. An exploration into the
sociological construction of alternative realities, New Jersey, Humanities Press
International.
Basombrío, C. (2004), “Intelectuales y poder: la influencia de Carlos Nino en la
presidencia de Alfonsín”, tesis de Maestría en Historia, Buenos Aires, Universidad
Nacional de Tres de Febrero.
Becerra, M. y Mastrini, G. (2009), Los dueños de la palabra. Acceso, estructura y
concentración de los medios en la América Latina del Siglo XXI, Buenos Aires,
Prometeo.
Becker, H. S. (1966), Social problems: A modern approach, Nueva York, John Wiley.
— (2009 [1963]), Outsiders: hacia una sociología de la desviación, Buenos Aires,
Siglo XXI.
Blake, Ch. y Morris, S. (eds.) (2009), Corruption and democracy in Latin America,
Pittsburgh, University of Pittsburgh Press.
Blondiaux, L. (1998), La fabrique de l’opinion. Une histoire sociale des sondages,
París, Seuil.
Blumer, H. (1971), “Social problems as collective behavior”, Social Problems, vol. 18,
nº 3, pp. 298-305.
Bogen, D. y Lynch, M. (1993), “Do we need a general theory of social problems?”, en
Holstein, J. A. y Miller, G. (eds.), Reconsidering social constructionism. Debates in
social problems theory, Nueva York, Aldine de Gruyter.
Boltanski, L. (1990), L’amour y la justice comme compétences. Trois essais de
sociologie de l’action, París, Métailié.
Boltanski, L. y Chiapello, E. (1999), Le nouvel esprit du capitalisme, París, Gallimard.
Boltanski, L. y Claverie, E. (2007), “Du monde social en tant que scène d’un procès”,
en Boltanski, L., Claverie, E., Offenstadt, N. y Van Damme, S. (dirs.), Affaires,
scandales y grandes causes. De Socrate à Pinochy, París, Stock.
Boltanski, L., Claverie, E., Offenstadt, N. y Van Damme, S. (dirs.) (2007), Affaires,
scandales y grandes causes. De Socrate à Pinochy, París, Stock.
Boltanski, L., Darré, Y. y Schiltz, M. (1984), “La dénonciation”, Actes de la recherche
en sciences sociales, vol. 51, nº 2, pp. 3-40.
 266

Boltanski, L. y Thévenot, L. (1991), De la justification. Les économies de la grandeur,

París, Gallimard.
Braguinsky, E. (2007) “El acceso a la información en la agenda pública futura”, Buenos
Aires, CIPPEC, Documentos de Políticas Públicas.
Briquet, J.-L. y Garraud, P. (2001), Juger la politique, Rennes, PUR.
Bull, M. J. y Newell, J. L. (eds.) (2003), Corruption in contemporary politics, Nueva
York, Palgrave Macmillan.
Canelo, P. (2001), “¿Dónde está el enemigo?: la rearticulación menemista de los
clivajes políticos y la disolución del antagonismo social. Argentina, 1989-1995”,
informe final del concurso Culturas e identidades en América Latina y el Caribe,
Programa Regional de Becas CLACSO, disponible en
<bibliotecavirtual.clacso.org.ar /ar/libros/becas/2000/canelo.pdf>.
Cartier-Bresson, J. (2000), “La Banque mondiale, la corruption et la gouvernance”,
Revue Tiers Monde, t. XLI, nº 161, enero-marzo, pp. 165-192.
Castel, R. (1995), Les métamorphoses de la question sociales. Une chronique du
salariat, París, Fayard.
Cavallo, D. (1997), El peso de la verdad. Un impulso a la transparencia en la
Argentina de los 90, Buenos Aires, Planeta.
Cefaï, D. (1996), “La construction des problèmes publics. Définitions de situations dans
des arènes publiques”, Réseaux, nº 75, pp. 43-66.
— (2002), “Qu’est-ce qu’une arène publique? Quelques pistes pour une approche
pragmatiste”, en Cefaï, D. y Joseph, I. (dirs.), L’héritage du pragmatisme. Conflits
d’urbanité y épreuves de civisme, La Tour d’aigües, Éditions de l’Aube.
Cefaï, D. y Pasquier, D. (dirs.), Les Sens du public. Publics politiques, publics
médiatiques, París, Presses Universitaires de France.
Cefaï, D. y Tromm, D. (eds.), Les formes de l’action collective. Mobilisation dans des
arènes publiques, Raisons Pratiques, nº 12, París, Éditions de l’EHESS.
Champagne, P. (1988), “Le cercle politique. Usages sociaux des sondages y nouvel
espace politique”, Actes de la Recherche en Sciences Sociales, nº 71-72, pp. 71-97.
Champagne, P. y Marchtti, D. (1994), “L’information médicale sous contrainte. À
propos du ‘scandale du sang contaminé’”, Actes de la recherche en sciences sociales,
nº 101-102, marzo, pp. 40-62.
Charosky, H. (2002), “Honestos y audaces: realizaciones y límites de la política
anticorrupción”, en VV.AA., El derrumbe político en el ocaso de la Convertibilidad,
Buenos Aires, Norma-FLACSO.
Cheresky, I. (comp.) (2006) La política después de los partidos, Buenos Aires, Ed.
Prometeo.
Cheresky, I. y Blanquer, J. M. (comps.) (2003), De la ilusión reformista al descontento
ciudadano, Rosario, Homo Sapiens.
Chillón, A. (1999) Literatura y periodismo. Una tradición de relaciones promiscuas,
Barcelona, Universitat Autónoma de Barcelona.
 267

Claverie, E. (1992), “Sainte indignation contre indignation éclairée”, Yhnologie

française, nº 22.
— (1994), “Procès, affaire, cause: voltaire y l’innovation critique”, Politix, nº 26.
— (1998), “La naissance d’une forme politique: l’affaire du chevalier de La Barre”, en
Roussin, Ph. (dir.), Critique y affaires de blasphème à l’époque des Lumières, París,
Honoré Champion.
Cobb, R. y Elder, Ch. (1983), Participation in american politics. The dynamics of
agenda building, Baltimore, The John Hopkins University Press.
De Blic, D. y Lemieux, C. (2005), “Le scandale comme épreuve. Éléments de
sociologie pragmatique”, Politix, vol. 18, nº 71, pp. 9-38.
De Ípola, E. (2005) La bemba. Acerca del rumor carcelario, Buenos Aires, Siglo XXI.
De Michele, R. (2005), “Transparencia y anticorrupción: desde la sociedad y desde el
Estado”, en Basombrío, C. (ed.), Activistas e intelectuales de sociedad civil en la
función pública en América Latina, Lima, IEP.
De Michele, R. y Baragli, N. (2002), “Una experiencia de trabajo conjunto entre la
sociedad civil y el sector público. Actuación de la Oficina Anticorrupción de la
República Argentina en el marco de la Convención Interamericana contra la
Corrupción y su Mecanismo de Seguimiento”, La Ley, vol. LXVI, nº 220.
Della Porta D. y Vannucci, A. (1999), Corrupt exchanges: actors, resources, and
mechanisms of political corruption, Nueva York, Aldine de Gruyter.
Della Porta D. y Vannucci A, (2012), Hidden Order of Corruption: An institutional
approach, Surrey, Ashgate.
Desrosière, A. (1993), La politiques des grands nombres. Histoire de la raison
statistique, París, La Découverte.
Desrosières, A. y Thévenot, L. (1988), Les catégories socio-professionnelles, París, La
Découverte.
Dezalay, Y. y Garth, B. (2002), The internationalization of palace wars: lawyers,
economists, and the contest to transform Latin American States, Chicago, University
of Chicago Press.
Edelman, M. (1991), La construcción del espectáculo político, Buenos Aires,
Manantial.
Eigen, P. (2004) Las redes de la corrupción. La sociedad civil contra los abusos del
poder, Buenos Aires, Planeta.
Etchemendy, S. (2001), “Constructing reform coalitions: The politics of compensations
in the Argentine path to economic liberalization”, Latin American Politics and
Society, nº 43, pp. 1-35.
— (2004), “Repression, inclusion and exclusion: Government-Union relations and
patterns of labor reform in liberalizing economies”, Comparative Politics, nº 36,
pp. 273-290.
Etchemendy, S. y Palermo, V. (1998), “Conflicto y concertación. Gobierno, Congreso y
organizaciones de interés en la reforma laboral del primer gobierno de Menem
(1989-1995)”, Desarrollo Económico, vol. 37.
 268

Etkin, J. (1997), “La cuestión ética en el sector público. Discurso y praxis”, Revista del
CLAD Reforma y Democracia, nº 7, Caracas, pp. 1-8.
Fanelli, J. M. y Frenkel, R. (1997), The argentine experience with stabilization and
structural reform, Serie de Documentos de Economía nº 4, Buenos Aires, Cedes-
Universidad de Palermo.
Farinetti, M. (2005), “Violencia y risa contra la política en el Santiagueñazo: indagación
sobre el significado de una rebelión popular”, en Naishtat, F., Schuster, F. L.,
Nardacchione G. y Pereyra, S. (dirs.), Tomar la palabra. Estudios sobre acción
colectiva y protesta social en la Argentina contemporánea, Buenos Aires, Prometeo.
— (2009), “Movilización colectiva, intervenciones federales y ciudadanía en Santiago
del Estero (1983-2005)”, en Delamata, G. (dir.), Movilizaciones sociales: ¿Nuevas
ciudadanías? Reclamos, derechos, Estado en Argentina, Bolivia y Brasil, Buenos
Aires, Biblos.
Favarel-Garrigues, G. (2009), “La lutte anticorruption, de l’unanimisme international
aux priorités intérieures. Présentation”, Droit et société, nº 72.
Ferrari Wolfenson, G. (1999), Fortalecimiento y transparencia de las instituciones,
Serie Documentos nº 10, Fundación Novum Millenium, disponible en
<cdi.mecon.gov.ar/biblio/docelec/fnm/formacion10.pdf>.
Fréderic, S. (2004), Buenos vecinos, malos políticos. Moralidad y política en el Gran
Buenos Aires, Buenos Aires, Prometeo.
Fuertes, F. (coord.) (2000), “Análisis y evaluación de los mecanismos de control
ciudadano en la Administración Pública Nacional”, documento de trabajo del
Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), Secretaría de Gestión
Pública, disponible en
<www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/publicaciones/docs/estado/mecanismo.pdf>.
Fuller, R. y Myers, R. (1941a), “Some aspects of a theory of social problems”,
American Sociological Review, nº 6, pp. 24-32.
— (1941b), “The natural history of a social problem”, American Sociological Review,
vol. 6, junio, pp. 320-328.
Gaines, W. (1996), Periodismo investigativo. Para prensa y televisión, Bogotá, Tercer
Mundo.
García Hamilton, J. (1990), Los orígenes de nuestra cultura autoritaria, Buenos Aires,
Sudamericana.
Garfinkel, H. (1956), “Conditions of successful degradation ceremonies”, American
Journal of Sociology, vol. 61, nº 5, pp. 420-424.
GEPSAC (Grupo de Estudio sobre Protesta Social y Acción Colectiva) (2002), La
trama de la crisis: Modos y formas de protesta social a partir de los acontecimientos
de diciembre de 2001, Buenos Aires, Instituto de Investigaciones Gino Germani,
Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires (Serie Informes de
Coyuntura nº 3), disponible en <www.iigg.fsoc.uba.ar/docs/ic/ic3.pdf>.
Gerchunoff, P. y Torre, J. C. (1996), “La política de liberalización económica en la
administración de Menem”, Desarrollo Económico, nº 143.
Giddens, A. (1982), Profiles and critiques in social theory, Berkeley, University of
 269

California Press.
Goffman, E. (1991 [1974]), Les cadres de l’expérience, París, Éditions de Minuit.
González, H. (2008) El peronismo fuera de las fuentes, Buenos Aires, UNGS-Biblioteca
Nacional, Colección 25x25, nº 10.
González Bombal, I. y Villar, R. (dirs.) (2003), Organizaciones de la sociedad civil e
incidencia en políticas públicas, Buenos Aires, Libros del Zorzal.
Granovetter, M. (2007), “The social construction of corruption”, en Nee, V. y
Swedberg, R. (eds.), On capitalism, California, Stanford University Press.
Guerzovich, F. (2010), “The politics of conflicts of interests control systems:
International strategies, constitutional structures, and accountability relations”, tesis
doctoral en Ciencias Políticas, Illinois, Northwestern University.
Guerzovich, F. y De Michele, R. (2010), “The anticorruption agenda in Latin America:
National developments and the international legal framework”, en Morris, S. D. y
Blake, Ch. H. (eds.), Corruption and politics in Latina America: National and
regional dynamics, Boulder, Rienner.
Gusfield, J. (1981), The culture of public problems: Drinking-driving and the symbolic
order, Chicago, Chicago University Press.
— (1989), “Constructing the ownership on social problems: Fun and profit in the
Welfare State”, Social Problems, nº 36, pp. 431-441.
— (2000), Performing action: artistry in human behavior and social research, New
Brunswick, NJ, Transaction Publishers.
Habermas, J. (1994 [1961]), Historia y crítica de la opinión pública, México, Gili.
— (1998), Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho
en términos de teoría del discurso, Madrid, Trotta.
Hacking, I. (2001), Entre science y réalité: la construction sociale de quoi?, París, La
Découverte.
Heidenheimer, A. J. y Johnston, M. (eds.) (2002), Political corruption. Concepts &
contexts, New Brunswick, Transaction Publishers.
Heredia, M. (2007), “Les métamorphoses de la représentation. Les économistes et le
politique en Argentine (1975-2001)”, tesis doctoral en Sociología, École des Hautes
Études en Sciences Sociales.
Hirschman, A. O. (1983), Bonheur privé, action publique, París, Fayard.
Hodgkinson, P. (1997), “The sociology of corruption - Some themes and issues”,
Sociology, vol. 31, nº 1, pp. 17-35.
Hors, I. (2000), “Can NGOs make a difference in the fight against corruption? The
experience of Poder Ciudadano”, Buenos Aires, mimeo.
Jiménez Sánchez, F. (1994), “Posibilidades y límites del escándalo político como forma
de control social”, Reis. Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 66,
pp. 7-36.
Johnston, M. (1996), “La búsqueda de definiciones: la vitalidad de la política y el
problema de la corrupción”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, nº 149,
 270

Unesco.
— (2005), Syndromes of corruption: Wealth, power and democracy, Cambridge,
Cambridge University Press.
Joly, E. (2003), Impunidad. La corrupción en las entrañas del poder. ¿Queremos vivir
en este mundo?, Buenos Aires, FCE.
Jorge, G. (2009) Recuperación de activos de la corrupción en Argentina.
Recomendaciones de política institucional y agenda legislativa, Buenos Aires,
Universidad de San Andrés y ACIJ.
Keck, M. y Sikkink, K. (1998), Activists beyond borders. Advocacy networks in
international politics, Ítaca, Cornell UP.
Kessler, G. (2009), El sentimiento de inseguridad. Sociología del temor al delito,
Buenos Aires, Siglo XXI.
Klitgaard, R. (1994), Controlando la corrupción. Una indagación práctica para el gran
problema social de fin de siglo, Buenos Aires, Sudamericana.
Krastev, I. (2004), Shifting obsessions: three essays on the politics of anticorruption,
Budapest, Central Eurepean University Press.
Laborier, P. y Trom, D. (2003), Historicités de l’action publique, París, PUF.
Landi, O. (1992), Devórame otra vez: qué hizo la televisión con la gente, qué hace la
gente con la televisión, Buenos Aires, Planeta.
Lascoumes, P. (1999), Corruptions, París, Presses de Science Po.
Latour, B. (1984), Les microbes: guerre y paix, suivi de Irréductions, París, A.-M.
Métaillé.
— (1989), La Science en action, París, La Découverte.
— (2008), Reensamblar lo social: Una introducción a la teoría del actor-red, Buenos
Aires, Manantial.
Lefort, C. (1994), L’invention démocratique, París, Fayard.
Lemieux, C. (2000), Mauvaise presse. Une sociologie compréhensive du travail
journalistique y de ses critiques, París, Métailié.
— (2007), “L’accusation tolérante. Remarques sur les rapports entre commérage,
scandale y affaire”, en Boltanski, L., Claverie, E., Offenstadt, N. y Van Damme, S.
(dirs.), Affaires, scandales y grandes causes. De Socrate à Pinochy, París, Stock.
Levistky, S. (2005), La transformación del justicialismo. Del partido sindical al partido
clientelista, 1983-1999, Buenos Aires, Siglo XXI.
Loseke, D. R. (2007), Thinking about social problems, Nueva York, Aldine de Gruyter.
Malagamba Otegui, R. (2009), “Expertos en ciudadanía. La emergencia de la Fundación
Poder Ciudadano y las transformaciones en las formas de la política en la Argentina
(1988-1992)”, tesis de la maestría en Antropología Social y Política, FLACSO-
Argentina.
Marchetti, D. (2000), “Les révélations du ‘journalisme d’investigation’”, Actes de la
recherche en sciences sociales, n° 131-132, p. 30-40.
Marchetti, D. (2002a), “Les sous-champs spécialisés du journalisme”, Réseaux 2002/1,
 271

nº 111, pp. 22-55.

— (2002b), “Le journalisme d’investigation: genèse y consécration d’une spécialité
journalistique”, en Briquy, J.-L. y Garraud, P. (dirs.), Juger la politique, Rennes,
PUR.
Marquette, H. (2003), Corruption, politics and development: the role of the World
Bank, Palgrave, Macmillan.
Marsal, P. (2005), ¿Cómo se financian las ONG en Argentina?, Buenos Aires, Biblos.
Martínez Pandiani, G. (dir.) (2004), Periodismo de investigación. Fuertes, técnicas e
informes, Buenos Aires, Ugerman.
Massoni, J. (2011) Estado de la corrupción en la Argentina y en el mundo, 1990-2011,
Buenos Aires, Editores del Puerto.
Mastrini, G. y Becerra, M. (2001), “Cincuenta años de concentración de medios en
América Latina: del patriarcado artesanal a la valorización en escala”, en Quirós, F. y
Sierra, F. (dirs.) (2001), Comunicación, globalización y democracia: crítica de la
economía política de la comunicación y la cultura, Sevilla, Ediciones y
publicaciones. Comunicación social.
McCombs, M. E. y Shaw, D. L. (1972), “The agenda-setting function of the mass
media”, Public Opinion Quarterly, vol. 36, pp. 176-187.
Mény, Y. (1996), “Corrupción ‘fin de siglo’: Cambio, crisis y transformación de los
valores”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, nº 149, Unesco.
Merklen, D. (2005), Pobres ciudadanos. Las clases populares en la era democrática
(Argentina, 1983-2003), Buenos Aires, Gorla.
Merton, R. K. y Nisbet, R. A. (eds.), Contemporary social problems, Nueva York,
Harcourt Brace Jovanovich.
Moreno Ocampo, L. (1993), En defensa propia. Cómo salir de la corrupción, Buenos
Aires, Sudamericana.
Morris, S. D. y Blake, Ch. H. (eds.) (2010), Corruption and Politics in Latin America:
National and Regional Dynamics, Boulder, CO, Lynne Rienner.
Muraro, H. (1991), Poder y comunicación. La irrupción del marketing y la publicidad
en la política, Buenos Aires, Lyra Buena.
— (1997), Políticos, periodistas y ciudadanos, Buenos Aires, FCE.
Murillo, M. V. (2005), Sindicalismo, coaliciones partidarias y reformas en América
Latina, Madrid, Siglo XXI.
Nino, C. S. (1992), Un país al margen de la ley, Buenos Aires, Emecé.
— (1997), Juicio al mal absoluto, Buenos Aires, Emecé.
Novaro, M. (2009) Argentina en el fin de siglo. Democracia, mercado y nación (1983-
2001), Buenos Aires, Paidós, Historia Argentina, Tomo 10.
Novaro, M. y Palermo, V. (1998), Los caminos de la centroizquierda: dilemas y de-
safíos del Frepaso y de la Alianza, Buenos Aires, Losada.
Nun, J. y Portantiero, J. C. (comps.), Ensayos sobre la transición democrática en la
Argentina, Buenos Aires, Puntosur.
 272

Nye, J. S. (1967), “Corruption and political development: A cost benefit analysis”, The
American Political Science Review, vol. 61, nº 2, pp. 417-427.
O’Donnell, G. (1999), Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y
democratización, Buenos Aires, Paidós.
— (2007), Disonancias. Críticas democráticas, Buenos Aires, Prometeo.
Offe, C. (1985), Disorganized capitalism. Contemporary transfromation of work and
politics, Cambridge, Mass., MIT Press.
OMEBA (2008) Enciclopedia Jurídica, 26 tomos, México DF, Rechtikal.
Oficina Anticorrupción(2000) Informe anual, Buenos Aires, OA.
Oszlak, O. (1994), “Estado y sociedad. Las nuevas fronteras”, en Kliksberg, B. (ed.), El
rediseño del Estado: Una perspectiva internacional, México, FCE.
— (1997), “Estado y sociedad: ¿nuevas reglas de juego?”, Revista Reforma y
Democracia, nº 9, CLAD.
Oyhanarte, M. (1988), Tu ausencia, tu presencia, Buenos Aires, Contexto.
— (1993), Cómo ejercer su poder ciudadano. Autoayuda democrática, Buenos Aires,
Norma.
— (2006), “La doble hélice”, en Basombrío, C. (ed.), Activistas e intelectuales de
sociedad civil en la función pública en América Latina, Buenos Aires, CEDES.
Padioleau, J.-G. (1975), “De la corruption dans les oligarchies pluralistes”, Revue
française de sociologie, nº 16, pp. 33-58.
Palermo, V. y Novaro, M. (1996), Política y poder en el gobierno de Menem, Buenos
Aires, Norma-FLACSO.
Palomino, H. (2005), “Los cambios en el mundo del trabajo y los dilemas sindicales”,
en Suriano, J. (dir.), Nueva historia argentina, t. X: Dictadura y democracia (1976-
2001), Buenos Aires, Sudamericana.
Parsons, T. y Shils, E. (eds.) (2001 [1951]), Toward a general theory of action:
Theoretical Foundations for the Social Sciences, New Brunswick, NJ, Transaction
Publishers.
Pereyra, S. (2011) Técnica y política: un análisis de la consolidación de expertos
anticorrupción durante los años ’90, en Morresi, S. y Vommaro, G. (comps), Saber lo
que se hace. Expertos y política en Argentina, Buenos Aires, Prometeo-UNGS.
Pereyra, S. (2010), Critique de la politique, expertise et transparence, tesis de
doctorado en Sociología, École des Hautes Études en Sciences Sociales.
Peruzzotti, E. y Smulovitz C. (2002), “Civil society, the media and internet as tools for
creating accountability to poor and disadvantaged groups”, PNUD, Human
Development Report Office, occasional paper, background paper for HDR 2002.
— (eds.) (2002), Controlando la política. Ciudadanos y medios en las nuevas
democracias, Buenos Aires, Temas.
Poder Ciudadano (1997) La Copia y la Coima: cómo cambiar un estilo, Buenos Aires,
Editorial Troquel.
Poder Ciudadano (2000) “Evaluación del Programa Iniciativa Privada para el Control de
la Corrupción 1991-1995”, Buenos Aires, mimeo.
 273

Quéré, L. (1990), “Agir dans l’espace public. L’intentionnalité des actions comme
phénomène social”, Raisons pratiques, nº 1, EHESS, pp. 85-112.
— (2003), “Le public comme forme et comme modalité d’expérience”, en Cefaï, D. y
Pasquier, D. (dirs.), Les Sens du public. Publics politiques, publics médiatiques,
París, Presses Universitaires de France.
Quesada, M. (1997), Periodismo de investigación o el derecho a denunciar, Barcelona,
CIMS.
Raigorodsky, N., Gómez, N., Dassen, N. y Baragli, N. (2003), Políticas de
transparencia desarrolladas por la Oficina Anticorrupción de la República
Argentina, Buenos Aires, Oficina Anticorrupción.
Reisman, W. M. (1981), ¿Remedios contra la corrupción?: cohecho, cruzadas y
reformas, México, FCE.
Rejtman Farah, M. (s/d), “Transparencia y gobernabilidad”, Buenos Aires, mimeo.
Ricœur, P. (1983), Temps y récit, t. I: L’intrigue y le récit historique, Paris, Seuil.
Rodríguez, P. (1994), Periodismo de investigación. Técnicas y estrategias, Barcelona,
Paidós.
Rosanvallon, P. (2008), La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité,
París, Seuil.
Rose-Ackerman, S. (1978), Corruption: a study in political economy, Nueva York,
Academic Press.
— (2001), La corrupción y los gobiernos. Causas, consecuencias y reforma, Madrid,
Siglo XXI.
Saba, R. (2002), “El movimiento de derechos humanos, las organizaciones de
participación ciudadana y el proceso de construcción de la sociedad civil y el Estado
de derecho en Argentina”, en Panfichi, A. (ed.), Sociedad civil, esfera pública y
democratización en América Latina, Buenos Aires, FCE.
Santoro, D. (2004), Técnicas de investigación: métodos desarrollados en diarios y
revistas de América Latina, Buenos Aires, FCE.
Sautu, R. (2000), La gente sabe: interpretaciones de la clase media acerca de la
libertad, la igualdad, el éxito y la justicia, Buenos Aires, Lumière.
— (dir.) (2004), Catálogo de prácticas corruptas. Corrupción, confianza y democracia,
Buenos Aires, Lumière.
Schelling, Th. C. (1965), “Strategic analysis and social problems”, Social Problems,
vol. 12, nº 4, pp. 367-379.
Schudson, M. (1995), The power of news, Cambridge, Mass., Harvard University Press.
Schütz, A. (1974), Estudios sobre teoría social, Buenos Aires, Amorrortu.
— (1995), El problema de la realidad social, Buenos Aires, Amorrortu.
Semán, P. (2006) Bajo continuo, Buenos Aires, Ed. Gorla.
Sherman, L. W. (1990 [1978]), Scandal and reform: controlling police corruption,
Berkeley, University of California Press.
Sidicaro, R. (2002), Los tres peronismos. Estado y poder económico, 1946-55 / 1973-76
 274

/ 1989-99, Buenos Aires, Siglo XXI.

Smulovitz, C. (1995), “Constitución y Poder Judicial en la nueva democracia
argentina”, en Acuña, C. (dir.), La nueva matriz política argentina, Buenos Aires,
Nueva Visión.
— (2008), “Judicialización y movilización legal en Argentina”, Desarrollo Económico.
Revista de Ciencias Sociales, IDES, vol. 48, nº 190-191, julio-diciembre, pp. 287-
306.
Smulovitz, C. y Peruzzotti, E. (2000), “Societal and horizontal controls. Two cases
about a fruitful relationship”, ponencia presentada en el coloquio “Institutions,
Accountability and Democratic Governance in Latin America”, The Helen Kellogg
Institute for International Studies, University of Notre Dame, 8-9 de mayo.
Spector, M. y Kitsuse, J. I. (2006 [1977]), Constructing social problems, Nueva York,
Walter de Gruyter.
Stapenhurst, R. y Kpundeh, S. J. (eds.) (1999), Curbing corruption: toward a model for
building national integrity, Washington, World Bank.
Svampa, M. y Pereyra, S. (2003), Entre la ruta y el barrio. La experiencia de las
organizaciones piqueteras, Buenos Aires, Biblos.
Taylor, Ch. (1991), La ética de la autenticidad, Barcelona, Paidós.
— (1992), Modernity and the Rise of the Public Sphere, The Tanner Lectures on
Human Values, Stanford University.
— (1997), La liberté des modernes, París, Presses Universitaires de France.
Thompson, A. (1994), “‘Think tanks’ en Argentina. Conocimiento, instituciones y
política”, Buenos Aires, documento CEDES, disponible en
<168.96.200.17/ar/libros/argentina/cedes/thom1.rtf>.
Thompson, J. B. (2000), Political scandal: power and visibility in the media age,
Cambridge, Polity Press, Malden, MA, Blackwell.
— (2002), “Naturaleza y consecuencias de los escándalos políticos”, en Peruzzotti, E. y
Smulovitz, C. (eds.), Controlando la política. Ciudadanos y medios en las nuevas
democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Temas.
Torre, J. C. (2003), “Los huérfanos de la política de partidos. Sobre los alcances y la
naturaleza de la crisis de representación partidaria”, Desarrollo Económico, vol. 42,
nº 168, enero-marzo, pp. 647-665.
Torres, R. (2004), “Corrupción y transparencia: conceptos y enfoques”, Revista
Probidad, nº 26, Buenos Aires.
Transparency International (2000a) “Ética del Servicio Público, Monitoreo de Bienes y
Prueba de Integridad”, Buenos Aires, TI.
Transparency International (2000b) “El Sistema Nacional de Integridad”, Buenos Aires,
TI.
Transparency International (2000c) “El reto de la renovación”, Buenos Aires, TI.
Transparency International (2003) Caja de Herramientas para el control Ciudadano de la
Corrupción, T.I. Berlín-Buenos Aires.Tulchin, J. S. y Espach, R. H. (eds.) (2000),
Combating corruption in Latin America, Washington, Woodrow Wilson Center
 275

Press.
Ulanovsky, C. (1997), Paren las rotativas: una historia de grandes diarios, revistas y
periodistas argentinos, Buenos Aires, Espasa Calpe.
USAID - United States Agency for International Development (2005), USAID
Anticorruption Strategy, Washington DC, IBI-International Business Initiatives.
Verbitsky, H. (1992), Robo para la corona. Los frutos prohibidos del árbol de la
corrupción, Buenos Aires, Planeta.
— (1997), Un mundo sin periodistas, Buenos Aires, Planeta.
Vommaro, G. (2008), Lo que quiere la gente. Los sondeos de opinión y el espacio de la
comunicación política en Argentina (1983-1999), Buenos Aires, UNGS-Prometeo.
Waisbord, S. (1995), El gran desfile, Buenos Aires, Sudamericana.
— (2000), Watchdog journalism in South America: news, accountability, and
democracy, Nueva York, Columbia University Press.
— (2002), “Interpretando los escándalos. Análisis de su relación con los medios y la
ciudadanía en la Argentina contemporánea”, en Peruzzotti, E. y Smulovitz, C. (eds.),
Controlando la política. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias
latinoamericanas, Buenos Aires, Temas.
Walsh, R. (1994 [1964]), ¿Quién mató a Rosendo?, Buenos Aires, Tiempo
Contemporáneo-Ediciones de la Flor.
— (2008 [1957]), Operación Masacre, Buenos Aires, Ediciones de la Flor.
Warren, M. E. (2004), “What does corruption mean in a democracy?”, American
Journal of Political Science, vol. 48, nº 2, pp. 328-343.
Weber, M. (1998 [1919]) El político y el científico, Madrid, Alianza.
Weyland, K. (1998) “The politics of neoliberal reform in Latin American democracies:
Argentina, Brazil, Peru, and Venezuela, Paper for panel on Democracy and the New
Market Model in Latin America, XXI International Conference, Latin American
Studies Association, Chicago, September 24-26.Wright Mills, Ch. (1940), “Situated
actions and vocabularies of motive”, American Sociological Review, vol. 5, nº 6,
pp. 904-913.
— (1943), “The professional ideology of social pathologists”, American Journal of
Sociology, nº 49, pp. 165-180.
— (1987 [1959]), La imaginación sociológica, Buenos Aires, FCE.