Su073 20

Sentencia SU 073/20
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-

Requisitos generales y especiales de procedibilidad
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Concepto
La pérdida de investidura es una acción pública, que comporta un juicio de
naturaleza ética que tiene como propósito proteger la dignidad del cargo que
ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite imponer como sanción
no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de elección popular,
sino también la imposibilidad de volver a ejercerlo. Así mismo, para los
procesos de pérdida de investidura en los que se hubiera practicado la
audiencia, seguirán siendo de única instancia, y por lo tanto, las causales del
recurso especial extraordinario de revisión son aquellas que contemplaba el
artículo 17, incluyendo aquellas establecidas en sus literales a) y b).
PERDIDA DE INVESTIDURA-Debe gozar de las garantías del debido
proceso
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION EN
PROCESOS DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE
CONGRESISTAS-Medio idóneo para proteger derechos fundamentales
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN PROCESO DE

PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Recurso
extraordinario especial de revisión como requisito de procedencia, en los
procesos regidos por la Ley 144 de 1994
En los procesos de pérdida de investidura de congresistas que se rigen por la
Ley 144 de 1994 la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en exigir
la interposición del recurso especial de revisión previsto en el artículo 17
como requisito de procedencia de la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN PROCESO DE
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Improcedencia
por existir otro medio de defensa judicial
Referencia: Expediente T-6.728.155
Acción de tutela interpuesta por Carlos

Enrique Soto Jaramillo contra la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
Magistrada Ponente:
2
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias

constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la siguiente,
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias proferidas el 13 de septiembre de

2017 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado y el 16 de marzo de 2018 por la Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción
de tutela promovida por Carlos Enrique Soto Jaramillo contra la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. El expediente de la
referencia fue escogido para revisión por la Sala de Selección de Tutelas
Número Cinco mediante auto del 21 de mayo de 2018, notificado el 7 de junio
del mismo año1 y correspondió por reparto al despacho del magistrado Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
Los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez2, Alejandro Linares Cantillo

junto con Antonio José Lizarazo Ocampo 3, Gloria Stella Ortiz Delgado4 y la
suscrita Magistrada ponente5 manifestaron impedimento para tramitar el
proceso de la referencia con fundamento en el artículo 126 de la Constitución
Política. En los documentos indicaron que el accionante, en calidad de
senador de la República, participó en las votaciones a través de las cuales
fueron elegidos magistrados de la Corte Constitucional.
Mediante auto del 3 de septiembre de 2018, el Magistrado José Fernando

Reyes Cuartas dispuso que por la Secretaría General de la Corte
1 Sala de Selección Número Cinco de 2018, integrada por los Magistrados

Diana Fajardo Rivera y Alberto Rojas Ríos.
2 El Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez manifestó impedimento para
tramitar el proceso de la referencia en documento del 16 de junio de 2018.
Folios 23 y 24 del cuaderno de revisión del expediente de tutela.
3 Los Magistrados Alejandro Linares Cantillo y Antonio José Lizarazo
Ocampo manifestaron impedimento para tramitar el proceso de la referencia
en documento del 6 de agosto de 2018. Folio 25 del cuaderno de revisión del
expediente de tutela.
4 La Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado manifestó impedimento para
tramitar el proceso de la referencia en documento del 27 de agosto de 2018.
Folio 27 del cuaderno de revisión del expediente.
5 La suscrita Magistrada ponente manifestó impedimento para tramitar el
proceso de la referencia en documento del 31 de agosto de 2018. Folio 29 del
cuaderno de revisión del expediente de tutela.
3
Constitucional se oficiara a la presidencia y la Secretaría General del Senado

de la República para que informaran si en la elección de los Magistrados que
conforman esta Corporación intervino el exsenador Carlos Enrique Soto
Jaramillo y al Consejo de Estado para que certificara la fecha de ejecutoria de
la sentencia del 28 de marzo de 2017, proferida en virtud de la solicitud de
perdida de investidura del exsenador antes enunciado y tramitada bajo el
radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
A través de auto del 16 de noviembre de 2018, los Magistrados José Fernando

Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, integrantes de la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, aceptaron los impedimentos
presentados por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Gloria Stella Ortiz
Delgado. A su vez, no aceptaron la manifestación de impedimento propuesta
por la magistrada ponente y, en consecuencia, correspondió a este despacho el
conocimiento del proceso de tutela.
I. ANTECEDENTES
El señor Carlos Enrique Soto Jaramillo, quien actúa a través de apoderado

judicial, presentó acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la participación política y al ejercicio de
cargos públicos y funciones públicas, presuntamente vulnerados por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ocasión
de la sentencia del 28 de marzo de 2017 en la que se decretó la pérdida de su
investidura como senador de la República. A continuación, se exponen los
antecedentes de la acción de tutela:
1. Hechos
1.1. El señor Carlos Enrique Soto Jaramillo fue elegido popularmente como
Senador de la República para los periodos constitucionales 2010–2014 6 y
2014–20187.
Solicitud de pérdida de investidura
6 En documento del 20 de enero de 2015, el subsecretario del Consejo

Nacional Electoral certificó que Carlos Enrique Soto Jaramillo se declaró
elegido senador de la República para el periodo constitucional 2010-2014 por
la circunscripción ordinaria a través de Resolución Nro. 1787 del 18 julio de
2010. Folio 12 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
7 En documento del 20 de enero de 2015, el subsecretario del Consejo
Nacional Electoral certificó que Carlos Enrique Soto Jaramillo se declaró
elegido senador de la República para el periodo constitucional 2014-2018 por
la circunscripción ordinaria a través de Resolución Nro. 3006 del 17 de julio
de 2014. Folio 13 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida
de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
4
1.2. El 21 de enero de 2015, los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez, Carlos

Alfredo Crosthwhite Ferro y Daniel Silva Orrego presentaron ante la
Secretaría General de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado “solicitud de pérdida de investidura del Senador de la
República Carlos Enrique Soto Jaramillo” 8. Los ciudadanos invocaron la
causal contemplada en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución
Política y el numeral 4 del artículo 296 de la Ley 5 de 1992 que se refieren a la
indebida destinación de dineros públicos.
1.2.1. Los ciudadanos señalaron que Carlos Enrique Soto Jaramillo fue elegido
senador de la República para el periodo constitucional 2010–2014 y que el 9
de septiembre de 2010, el señor Juan David Giraldo Saldarriaga ingresó a su
Unidad de Trabajo Legislativo.
1.2.2. Junto con la solicitud de pérdida de investidura, los accionantes

anexaron documentos en los que consta que Juan David Giraldo Saldarriaga
(i) ingresó como Asesor I Senatorial en la UTL del senador el 9 de septiembre
de 20109, (ii) por Resolución Nro. 433 del 7 de mayo de 2013 fue ascendido
del cargo de asistente grado I al de asesor grado I dentro de la misma UTL 10 y
(iii) a través de Resolución Nro. 722 del 21 de julio de 2014 fue declarado
insubsistente11.
1.2.3. Quienes solicitaron la pérdida de investidura del senador presentaron

documento expedido por la división de recursos humanos del Congreso de la
República el 25 de agosto de 201412. En el oficio se informa que en la hoja de
vida del señor Juan David Giraldo Saldarriaga no se encontraron solicitudes
de licencias remuneradas o no remuneradas y que los periodos de vacaciones
autorizados por el Congreso de la República fueron los siguientes:
- Del 19 de diciembre de 2011 al 06 de enero de 2012 - Resolución Nro.

1125 del 14 de diciembre de 2011.
8 El documento con la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la

República Carlos Enrique Soto Jaramillo se encuentra firmado por los
ciudadanos Pablo Bustos Sánchez, Carlos Alfredo Crosthwhite Ferro y Daniel
Silva Orrego. Folios 1-11 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de
pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-
00.
9 Folio 14 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
5


1.2.4. Los ciudadanos expusieron que mientras estuvo vinculado en la Unidad

de Trabajo Legislativo, el señor Juan David Giraldo Saldarriaga salió del país
en dos ocasiones para un total de 18 días. El primer viaje se presentó desde el
2 de julio al 7 de julio de 2012 con destino a Panamá y el segundo se llevó a
cabo del 1 de noviembre al 12 de noviembre de 2012 con destino a Toronto
(Canadá).
1.2.5. Junto con la solicitud de pérdida de investidura se anexaron varias

capturas de pantalla con 6 fotografías publicadas en el perfil de Facebook de
Juan David Giraldo en varios lugares de Canadá, a saber:
- 1 foto publicada el 3 de noviembre de 2013 en Churchill (Canadá)13.

- 4 fotos publicadas el 7 de noviembre de 2013 en Baniff (Canadá)14.
1.2.6. Los solicitantes advirtieron que las salidas del país por parte de Juan
David Giraldo Saldarriaga son contrarias al desempeño de la función pública,
ya que no fueron precedidas por una solicitud de licencia en la que informara
su ausencia temporal. Añadieron que, pese a lo anterior, el senador Carlos
Enrique Soto Jaramillo “certifico ante el Pagador del Senado, que el miembro
de la UTL había cumplido sus labores a cabalidad, omitiendo también el
Congresista dar informe de la salida del país a los funcionarios encargados
del pago de la nómina”15.
1.2.7. Aseguraron que el senador omitió lo establecido en el artículo 388 de la

Ley 5 de 1992 que, entre otras cosas dispone que “[l]a certificación de
cumplimiento de labores de los empleados y/o contratistas de la Unidad de
Trabajo Legislativo, será expedida por el respectivo Congresista”. También
relataron que no hay disposición jurídica o precedente jurisprudencial que
permita a los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo prestar su
servicio por fuera del territorio nacional.

14 Folios 19-22 y 24 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de
00.
6
1.2.8. Adicionalmente, quienes solicitaron la pérdida de investidura del

senador resaltaron que Juan David Giraldo Saldarriaga es hijo de la
compañera sentimental del senador16.
1.2.9. Por otra parte, en la solicitud de pérdida de investidura se pone de

presente que el ciudadano Álvaro Moreno Bermúdez se vinculó como
empleado público de la Unidad de Trabajo Legislativo del senador Carlos
Enrique Soto Jaramillo desde el 27 de julio de 2010. No obstante, su
vinculación a la Unidad de Trabajo Legislativo, ha actuado como sujeto
político dentro del partido político al que hace parte el parlamentario (Partido
Social de Unidad Nacional), ya que prestó servicios en la sede de dicha
colectividad en la ciudad de Pereira (Risaralda) pues recibió documentos los
días 16 de diciembre de 2013, 31 de enero de 2014 y 18 de febrero de 2014,
cuando se llevaba a cabo la campaña electoral al Congreso de la República.
1.2.10. Para sustentar la anterior aseveración, se refirieron a los

pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y la Procuraduría Delegada
para Asuntos Electorales sobre la prohibición de los miembros de las
Unidades de Trabajo Legislativo de participar en política.
1.2.11. Junto con la solicitud de pérdida de investidura fueron anexadas copias

simples de varios documentos remitidos a la sede del Partido Social de Unidad
Nacional en los que el sello de recibido tiene la firma de Álvaro Moreno, a
saber:
- Oficio remitido por el Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a

Ignacia Vergara Baile a la sede del Partido Social de Unidad Nacional
(Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene sello de recibido del partido y
firma de Álvaro Moreno con fecha del 17 de diciembre de 201317.

Ignacia Vergara Baile a la sede del Partido Social de Unidad Nacional
(Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene sello de recibido del partido y
firma de Álvaro Moreno con fecha del 4 de diciembre de 201318.
16 Para acreditar que el señor Juan David Giraldo Saldarriaga es hijo de la

compañera sentimental del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo, los
ciudadanos que presentaron la solicitud de pérdida de investidura se refirieron
a una entrevista del congresista en la que tocó ese tema en particular.
http://www.wradio.com.co/escucha/archivo_de_audio/para-el-senador-soto-
no-hay-impedimentos-para-que-el-hijo-de-su-novia-trabaje-con-el/20140714/
oir/2320579.aspx
7
- Oficio remitido por el alcalde de Pereira y el Secretario de Gobierno

Municipal de Pereira a Ignacia Vergara Baile a la sede del Partido
Social de Unidad Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene sello
de recibido del partido y firma de Álvaro Moreno con fecha del 31 de
enero de 201419.

Sandra Liliana Saldarriaga a la sede del Partido Social de Unidad
Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene sello de recibido del
partido y firma de Álvaro Moreno con fecha del 18 de febrero de
201420.
Admisión de la solicitud de pérdida de investidura
1.3. El 26 de enero de 2015, por auto del Consejero de Estado Luis Rafael
Vergara Quintero, se admitió la solicitud de pérdida de investidura y se ordenó
notificar personalmente al senador Carlos Enrique Soto Jaramillo para que,
dentro de los tres días siguientes a dicho trámite, contestara por escrito la
demanda y aportada o solicitara pruebas de conformidad con el artículo 9 de la
Ley 144 de 1994.
Contestación de la demanda de pérdida de investidura
1.4. En documento del 17 de febrero de 2015, el apoderado del senador

Carlos Enrique Soto Jaramillo se pronunció con respecto a la demanda de
pérdida de investidura, señaló que a su poderdante no le constaban las salidas
del país de Juan David Giraldo Saldarriaga y que no acepta las aseveraciones,
según las cuales, Álvaro Moreno Bermúdez prestó servicios en la sede del
Partido Social de Unidad Nacional mientras se desempeñaba como integrante
de su Unidad de Trabajo Legislativo.
1.4.1. El abogado expuso que en el oficio CESJ-0094 del 28 de noviembre de

2013, su cliente certificó que los funcionarios de su UTL, entre los que se
encontraba Juan David Giraldo Saldarriaga, desarrollaron las funciones
asignadas durante el mes de noviembre de 2013, de lo que no se infiere que
“haya certificado que los empleados allí mencionados hubiesen laborado los
treinta (30) días del mes, sino que llevaron a cabo las tareas que se les
impartieron por la época”21.

8
1.4.2. Resaltó que lo mismo ocurrió con el oficio CESJ-0097 expedido el 21

de agosto de 2012 y que todas las certificaciones se expiden por razones
operativas, mediante el sistema de firma escaneada al que solo tenía acceso
una de sus asistentes.
1.4.3. El apoderado aseguró que el Congreso de la República no sesionó en

julio de 2012 y que, aunque su poderdante no se encontraba en la ciudad de
Bogotá, les asignó tareas a los empleados de su UTL.
1.4.4. Explicó que, en noviembre de 2013, su representado asistió a las

sesiones ordinarias que se llevaron a cabo el 5, 6 y 12 de noviembre de 2013
pero no permaneció en la ciudad de Bogotá pues debía atender las necesidades
de su electorado.
1.4.5. Alegó que por la naturaleza de la actividad de los congresistas, a su

cliente le era imposible “saber si sus dependientes permanecen en la ciudad
de Bogotá o se desplazan a otras partes, pues es conocido que debido a las
características del trabajo legislativo los miembros del Congreso, asisten a
las sesiones ordinarias o extraordinarias, pero generalmente, sobre todo los
de provincia, no permanecen los demás días de la semana en la ciudad de
Bogotá, pues deben desarrollar sus labores en distintas partes del país,
atendiendo las voces y necesidades de sus electores”.
1.4.6. El apoderado sostuvo que su representado no autorizó explícitamente el

desempeño de sus labores por fuera del territorio nacional y sobre la supuesta
participación de Álvaro Moreno Bermúdez en política mientras hacía parte de
la UTL señaló lo siguiente:
“La circunstancia de que el Señor Moreno Bermúdez se desplace en

ocasiones a algunas ciudades del país para soportar el trabajo
legislativo que desarrolla el Senador Soto Jaramillo, no lo ubica
como un ‘sujeto político’ al servicio de un directorio. Y mucho
menos encaja en la causal de asignación indebida de dineros públicos
que pretende imputársele al Senador, el que al parecer la rúbrica del
señor Moreno Bermúdez figure en algunos oficios dirigidos a
diversas personas del partido Social de Unidad Nacional ‘Partido de
la U’, sin que se sepa siquiera en qué lugar recibió dicho funcionario
las comunicaciones aportadas por los demandantes”22.
Audiencia de recepción del testimonio de Juan David Giraldo

Saldarriaga23

23 Folios 133-141 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida
9
1.5. Siendo las 9:30 am del 17 de marzo de 2015, el despacho del Magistrado
Luis Rafael Vergara Quintero se constituyó en audiencia para llevar a cabo la
recepción del testimonio de Juan David Giraldo Saldarriaga y Álvaro Moreno
Bermúdez.
1.5.1. De las preguntas formuladas por el Magistrado auxiliar comisionado

para la diligencia se extrae que Juan David Giraldo Saldarriaga tenía 24 años
para el día en que se llevó a cabo la audiencia, mientras se desempeñó en la
UTL de Carlos Enrique Soto Jaramillo realizó investigaciones en materia
estadística y, específicamente, sobre los costos de las iniciativas legislativas,
no tenía asignado puesto de trabajo por problemas de hacinamiento en las
oficinas del Congreso de la República y no solicitó licencias.
1.5.2. Frente a las preguntas formuladas por la parte demandante, el señor

Giraldo Saldarriaga confirmó que realizó dos viajes por motivos personales.
Inicialmente, resaltó que viajó a Panamá el 2 de julio de 2012 que era un día
feriado y regresó el 6 de julio de 2012. Además, aseguró que viajó a Canadá
desde el 1 hasta el 12 de noviembre de 2013 y precisó que los días 2, 3, 9 y 10
de noviembre correspondían al fin de semana, los días 4 y 11 correspondían a
feriados y que en los días en la semana regular en los que se ausentó se
desarrollaron dos sesiones del senado.
1.5.3. Juan David Giraldo Saldarriaga explicó que su mamá tenía una relación
sentimental con el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo, que este último no
supo de sus salidas del país y que siempre cumplió las funciones relacionadas
con el cargo.
1.5.4. Además, señaló que en el año 2009 había iniciado estudios en la

Universidad de los Andes en los programas de ingeniería civil e ingeniería
ambiental, carrera que solo cursó por un semestre y que, posteriormente,
inscribió materias de ciencia política. Sobre el particular, precisó que para el
momento de la audiencia había cursado 10 semestres.
1.5.5. Expuso que cuando se desempeñó como asistente I en la UTL recibía

una asignación mensual de aproximadamente un millón cuatrocientos mil
pesos y cuando ascendió a asesor I su sueldo era de cuatro millones doscientos
mil pesos, aproximadamente.
1.5.6. Finalmente, informó que para el año 2014 se remodelaron las oficinas
del Congreso por lo que podía trabajar desde allí y que la asistente del senador
tenia a cargo una planilla con la cual era posible que se giraran los sueldos a
los miembros de la UTL.
1.5.7. Frente a las preguntas formuladas por el apoderado de la parte

demandada, el señor Giraldo Saldarriaga adujo que durante sus viajes al
10
exterior no se vieron interrumpidas sus funciones como miembro de la UTL y

que renunció a su cargo pues aspiraba al Concejo de Pereira para el año 2015.
1.6. Como el señor Giraldo Saldarriaga reiteró que el senador Carlos Enrique
Soto Jaramillo no tuvo conocimiento de sus salidas del país, la Procuradora
Delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se compulsaran copias a la
Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación pues
advertía un posible detrimento patrimonial.
1.7. Frente a las preguntas formuladas por el despacho, el declarante señaló

que interrumpió por tres semestres sus estudios en la Universidad de los Andes
(primer semestre de los años 2014 y 2015 y no recordó el otro semestre que
suspendió). Finalmente, adujo que para desarrollar sus labores en la UTL
redujo al mínimo los créditos cursados por semestre y que no solicitó permisos
para adelantar sus estudios.
1.8. El testigo aportó los informes de gestión de actividades del senador

Carlos Enrique Soto Jaramillo del primer y segundo semestre de 2012 y del
segundo semestre de 2013.
Audiencia de recepción del testimonio de Álvaro Moreno Bermúdez24
1.9. Siendo las 11:45 am del 17 de marzo de 2015, el despacho del

Magistrado Luis Rafael Vergara Quintero se constituyó en audiencia para
llevar a cabo la recepción del testimonio de Álvaro Moreno Bermúdez.
1.9.1. De las preguntas formuladas por el Magistrado auxiliar comisionado

para la diligencia se extrae que Álvaro Moreno Bermúdez trabajaba desde la
ciudad de Pereira en la sede del parlamentario (Edificio Tricon - Calle 20 Nro.
9-28) en horario de 8:00 am a 12:00 pm y de 2:00 pm a 5:00 pm o 5:30 pm,
junto con dos miembros más de la UTL.
1.9.2. Añadió que tenía la función de recibir la correspondencia y acompañar

al parlamentario a visitar las comunidades. Por su parte, confirmó que los
documentos aportados por la parte demandante sí tenían escrito su nombre de
su puño y letra, resaltó que conocía a Juan David Giraldo Saldarriaga y que no
tenía claro el procedimiento para solicitar permisos pues nunca había pedido
uno.
1.9.3. Frente a las preguntas formuladas por la parte demandante, el señor

Moreno Bermúdez señaló que no tenía conocimiento de los viajes fuera del
país de Juan David Giraldo Saldarriaga, aunque sí sabía que la madre de este y
el senador sostenían una relación sentimental.
11
1.9.4. Expuso que no tenía conocimiento que el señor Giraldo Saldarriaga

adelantaba estudios universitarios mientras estaba trabajando en la UTL y que
para las últimas elecciones habían atendido la sede política una señora de
nombre Maryury.
1.9.5. Frente a las preguntas formuladas por el despacho, el testigo explicó

que las oficinas del senador y las del directorio compartían la entrada.
Oficio de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia
1.10. Mediante oficio con radicado Nro. 201570030117021, una oficial de

migración de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia informó
que Juan David Giraldo Saldarriaga registra 4 movimientos migratorios entre
el 1 de julio de 2010 hasta el 31 de julio de 2014. En documento anexo se
evidencia que los movimientos a los que se refiere Migración Colombia son
las salidas y entradas al territorio nacional por los viajes a Panamá y a Canadá
del señor Giraldo Saldarriaga25.
Remisión de pruebas por parte de la Secretaría General del Senado de la

República
1.11. El 6 de abril de 2015, el Secretario General del Senado de la República

remitió los documentos que se relacionan a continuación:
- Desprendibles de pago de julio y agosto de 2012, así como los de los

meses de noviembre y diciembre de 2013 de Juan David Giraldo
Saldarriaga26.
- Acta de posesión de Álvaro Moreno Bermúdez como asistente I

senatorial grado I de la UTL del senador Carlos Enrique Soto
Jaramillo27.
- Reporte de devengados y deducciones del año 2010 al 2014 del señor

Álvaro Moreno Bermúdez28.
- Copia de las certificaciones que emitió el senador Carlos Enrique Soto

Jaramillo del cumplimiento de labores de los miembros de su UTL,
entre los que se encuentra Juan David Giraldo Saldarriaga, desde el mes
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00
28 Folios 168 y 169 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida
12
de septiembre de 2011 hasta abril de 2012, desde junio hasta octubre de

2012, desde mayo a diciembre de 2013 y de febrero a abril de 201429.
1.11.1. En el documento por la cual el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo

certificó el cumplimiento de labores en julio de 2012 por parte de los
miembros de su UTL, entre los cuales se encuentra Juan David Giraldo
Saldarriaga, se consignó lo siguiente:
“Me permito certificar que el personal que relaciono a continuación,

laboró en mi Unidad de Trabajo Legislativo de manera normal
durante el mes de julio de 2012, normalmente”30.
1.11.2. En el documento por el cual el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo

certificó el cumplimiento de labores en noviembre de 2013 por parte de los
miembros de su UTL, entre los cuales se encuentra Juan David Giraldo
Saldarriaga, se consignó lo siguiente:
“Me permito certificar que los funcionarios que relaciono a

continuación, desarrollaron las funciones asignadas durante el mes
de noviembre de 2013”31.
Oficio de Juan David Giraldo Saldarriaga
1.12. Mediante oficio del 25 de mayo de 2015, Juan David Giraldo

Saldarriaga entregó copia de las certificaciones, liquidaciones y
consignaciones realizadas en la oficina de pagaduría del Senado de la
República, por las cuales prueba que devolvió los montos correspondientes a
los salarios percibidos por él durante las fechas en que estuvo por fuera del
país32.
1.12.1. La primera consignación se hizo por quinientos noventa mil pesos

($590.000) y corresponde a los días en que se ausentó en el mes de julio de
2012 cuando salió del país con destino a Panamá33.
32 Folios 208 y 209 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida
13
1.12.2. La segunda consignación se hizo por tres millones doscientos ochenta

mil pesos ($3.280.000) y corresponde a los días en que se ausentó en el mes
de noviembre de 2013 cuando salió del país con destino a Canadá34.
Documento técnico del grupo de grafología forense de la Dirección

Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses
1.13. Mediante documento técnico Nro. 325205 del 25 de julio de 2015, el

profesional especializado forense del grupo de grafología forense de la
Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses determinó que las firmas de Carlos Enrique Soto Jaramillo
que aparecen en los documentos a través de las cuales certificó el
cumplimiento de funciones de los funcionarios de la UTL en los meses de
julio de 2012 y noviembre de 2013, son digitalizadas y posteriormente
impresas mediante sistema láser35.
Audiencia pública del 24 de mayo de 2016
1.14. A las 8:40 am del 24 de mayo de 2016, la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado se constituyó en audiencia pública para
tratar el asunto del expediente Nro. 11001-03-15-000-2015-00111-00 que se
refiere a la solicitud de pérdida de investidura de Carlos Enrique Soto
Jaramillo. El consejero ponente otorgó 20 minutos a las partes para intervenir,
de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 144 de 199436.
Escrito de intervención de la Procuradora Segunda Delegada ante el

Consejo de Estado
1.15. En escrito del 24 de mayo de 2016, la Procuradora Segunda Delegada

ante el Consejo de Estado solicitó negar la solicitud de pérdida de investidura
contra el senador.
1.15.1. La funcionaria del ministerio público señaló que la indebida

destinación de dineros públicos se puede configurar (i) de manera directa
36 En el Acta Nro. 5 del 24 de mayo de 2016 quedó consignado el trámite de
la audiencia pública de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, dentro del proceso radicado bajo el número 11001-03-15-
000-2015-00111-00 que se refiere a la solicitud de pérdida de investidura de
Carlos Enrique Soto Jaramillo. Folios 466-468 del cuaderno Nro. 2 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
14
cuando el funcionario es ordenador del gasto y dispone ilícitamente de los

recursos o (ii) de forma indirecta cuando el funcionario autoriza el gasto.
1.15.2. Precisó que los senadores no pueden “certificar la prestación del

servicio cuando sus colaboradores como miembros de la Unidad de Trabajo
Legislativo (Asistente, Asesores o contratistas) desarrollan la labor fuera del
territorio nacional o se trasladan al exterior fuera del periodo vacacional, o
no concurren a trabajar sin mediar permiso, licencia, comisión, incapacidad,
vacaciones etc”37.
1.16. Adujo que las certificaciones emitidas por el senador correspondientes a

los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013 no dan cuenta de que las
labores desarrolladas por los trabajadores de la UTL se hicieron durante todo
un mes sino del cumplimiento de las funciones encargadas.
1.17. Señaló que, aunque Carlos Enrique Soto Jaramillo era el responsable de
su UTL, resultó probado que no sabía de los viajes al exterior de su empleado
y no certificó la prestación del servicio ya que el trámite se hizo mediante un
documento que tiene una firma escaneada que dista de la firma digital o
electrónica de la que trata la Ley 527 de 1999.
1.18. La procuradora delegada estimó que el senador autorizó que su firma

fuera digitalizada y utilizada para la certificación mensual del cumplimiento
de funciones, pero que no es posible determinar que estuviera enterado de los
viajes el señor Giraldo Saldarriaga por lo que el aspecto subjetivo de la
responsabilidad no se encuentra plenamente demostrado.
1.19. Sobre la supuesta participación en política de Álvaro Moreno

Bermúdez, trabajador de la UTL de Carlos Enrique Soto Jaramillo, la
funcionaria de la Procuraduría advirtió que, aunque el trabajador recibió
cuatro comunicaciones dirigidas a miembros del Partido Social de Unidad
Nacional, ello no permitía inferir que este realizara actividades políticas y que
prestara sus servicios para el partido político mencionado. Lo anterior,
teniendo en cuenta que la oficina del senador y la sede de la dirección del
partido estaban ubicadas en el mismo edificio.
Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo

de Estado
1.20. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

resolvió la solicitud de pérdida de investidura del congresista Carlos Enrique
15
Soto Jaramillo en sentencia del 28 de marzo de 2017 38. El problema jurídico

resuelto por la autoridad judicial fue el siguiente:
[D]ilucidar si el senador de la República, doctor Carlos Enrique Soto

Jaramillo, incurrió en la causal de pérdida de investidura de indebida
destinación de dineros públicos, consagrada en el numeral 4.° del
artículo 183 de la Constitución Política, al certificar – con firma
digitalizada impresa con sistema de impresión láser-, la prestación de
servicios por todo el mes por parte de dos miembros de su Unidad de
Trabajo Legislativo, cuando uno de ellos realizó dos viajes por fuera
del país entre el 2 y 7 de julio de 2012 y el 1° y 12 de noviembre de
2013; y el otro, prestó servicios en la sede del Partido de la U en la
ciudad de Pereira”39.
1.20.1. La Sala Plena se refirió a la figura de la pérdida de investidura que fue

concebida en el Acto Legislativo Nro. 1 de 1979, declarado inexequible por
defectos de forma por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia 57 del
3 de noviembre de 1981.
1.20.2. La autoridad judicial expuso que la acción de pérdida de investidura la

puede ejercer cualquier ciudadano, las mesas directivas del Senado y la
Cámara de Representantes y el Procurador General de la Nación, tiene
naturaleza ética, sancionatoria, punitiva o disciplinaria y el proceso se somete
a los principios propios del debido proceso.
38 Sentencia del 28 de marzo de 2017 de la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se decretó la pérdida
de investidura del congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo. El Consejero
Ponente fue Rafael Francisco Suarez Vargas. La sentencia fue firmada sin
salvamento o aclaración de voto por los siguientes Consejeros de Estado:
Rocío Araujo Oñate, María Elizabeth García González, Carlos Enrique
Moreno Rubio, Cesar Palomino Cortés, Carmelo Perdomo Cuéter, Jaime
Enrique Rodríguez Navas, Roberto Augusto Serrato Valdés, Rafael Francisco
Suarez Vargas y Gabriel Valbuena Hernández. La providencia fue firmada con
salvamento de voto por los Consejeros de Estado que se relacionan a
continuación: Hernán Andrade Rincón, Stella Conto Díaz del Castillo, Stella
Jeannette Carvajal Basto, William Hernández Gómez, Guillermo Sánchez
Luque, Jaime Orlando Santofimio Gamboa y Martha Nubia Velásquez Rico.
El fallo fue firmado con aclaración de voto por los siguientes Consejeros de
Estado: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Sandra Lisset Ibarra Vélez,
Ramiro Pazos Guerrero, Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Danilo Rojas
Betancourth. Folios 516-584 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso
de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-
00111-00.
16
1.20.3. En la providencia se hace mención a los artículos 109, 110 y 183 de la

Constitución Política, en los que se encuentran las causales de pérdida de
investidura. La Sala aseguró que, en virtud del principio de legalidad, las
causales son de aplicación restrictiva por lo que no admiten interpretación
extensiva o analógica y deben configurarse todos los supuestos fácticos y
jurídicos previstos en la norma.
1.20.4. Ahora bien, el Consejo de Estado advirtió que en el texto

constitucional no se estableció un contenido específico para la causal
denominada “indebida destinación de recursos públicos”, por lo que dicha
Corporación indicó que esta se configura cuando un congresista destina
dineros públicos a finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos
en la Constitución, la ley o los reglamentos, de manera que se puede enmarcar
en conductas catalogadas como delitos y otras que escapan la órbita del
derecho penal.
1.20.5. El máximo tribunal adujo que para la configuración de la causal antes

enunciada se requiere la acreditación de tres supuestos: (i) que se ostente la
condición de congresista, (ii) que se esté ante dineros públicos y (iii) que estos
sean indebidamente destinados.
1.20.6. La Sala Plena determinó que la indebida destinación se podía dar de

manera directa, cuando el congresista ordena el gasto (presidentes de la
Cámara o el Senado) o de manera indirecta, cuando los dineros se utilizan para
fines diferentes de los que justificaron la disposición del gasto.
1.20.7. Precisó que, en el caso de los recursos asignados al Congreso de la

República destinados al pago de nómina, la ordenación del gasto es un
proceso en el que interviene el Director General cuando se trata del Senado y
la Mesa Directiva en el caso de la Cámara de Representantes, previa
verificación del cumplimiento de labores expedidas por el respectivo
congresista.
1.20.8. El Consejo de Estado aseguró que la determinación de los salarios es

una competencia que comparte el legislativo (numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución Política) con el gobierno nacional que debe expedir un decreto
con los salarios para las diferentes categorías de empleos públicos.
Adicionalmente, señaló que los salarios hacen parte del componente de gastos
dentro del ciclo presupuestal y son recursos públicos.
1.20.9. La Sala indicó que el artículo 388 de la ley 5 de 1992 dispone que
“[l]os empleados de la planta de personal señalados en el articulado de esta
Ley prestarán sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados, o
donde las necesidades del servicio así lo exijan previo concepto de la Junta de
Personal, pero no podrán hacerlo en las oficinas de los Congresistas”. A su
vez, reiteró que cada congresista tiene a su cargo una Unidad de Trabajo
17
legislativo y la obligación de certificar el cumplimiento de labores de los

integrantes para el pago de sus salarios.
1.20.10. El alto Tribunal estimó que la interpretación del numeral 4 del

artículo 183 de la Constitución Política, que se refiere a la causal de pérdida
de investidura por indebida destinación de dineros públicos, llevaba “a
establecer que tal regulación obedeció a la necesidad de evitar que asesores
cobraran sus sueldos sin haber laborado en la entidad, con lo cual,
inexorablemente se genera un detrimento patrimonial”. 40 Dicha aseveración
fue sustentada con los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente en
los que se consignó:
“Conocemos los casos en que no solamente han desviado dineros a

través de la utilización de auxilios parlamentarios en las reelecciones
de los congresistas sino también en pagar sueldos a personas que no
asisten, que no trabajan en el Congreso de la República esto
claramente debe constituir una causal de pérdida de investidura” 41.
1.20.11. El Consejo de Estado recalcó que Juan David Giraldo Saldarriaga se

vinculó como asistente y luego como asesor en la UTL del congresista Carlos
Enrique Soto Jaramillo y, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1042 de
1978, debía cumplir funciones de lunes a viernes durante 44 horas semanales.
Subrayó que el señor Giraldo Saldarriaga era empleado público y aunque se
separó de su cargo durante los días en que viajó a Panamá y Canadá, se le
pagó la totalidad del salario de los meses de julio de 2012 y noviembre de
2013 con base en las constancias emitidas el 21 de agosto de 2012 y el 28 de
noviembre de 2013 por el senador.
1.20.12. La Sala Plena encontró que, aunque la certificación de funciones

expedidas por el parlamentario para el pago de salarios a los miembros de su
UTL tenía una firma digitalizada que no ha sido regulada por el legislador, lo
cierto es que la misma cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 3
del Decreto 2364 de 201242 por ser confiable y apropiada.
41 Memorias y Antecedentes artículo 183 de la Constitución Política,
Asamblea Nacional Constituyente, transcripción de sesiones, sesión plenaria
de mayo 28 de 1991, página 159.
42 Decreto 2364 de 2012, por medio del cual se reglamenta el artículo 7 de la
Ley 527 de 1999, sobre la firma electrónica y se dictan otras disposiciones.
Artículo 3. Cumplimiento del requisito de firma. Cuando se exija la firma de
una persona, ese requisito quedará cumplido en relación con un mensaje de
datos si se utiliza una firma electrónica que, a la luz de todas las circunstancias
del caso, incluido cualquier acuerdo aplicable, sea tan confiable como
apropiada para los fines con los cuales se generó o comunicó ese mensaje.
18
1.20.13. El Tribunal resaltó que el demandado nunca controvirtió la veracidad

y confiabilidad de la firma, “ni adujo que su interés era contrario a hacer
constar lo certificado en tales documentos, ni mucho menos alegó que su
firma hubiere sido utilizada sin su consentimiento o para fines no acordados
previamente”43.
1.20.14. Adicionalmente, se expuso que la firma digitalizada e impresa

mediante dispositivo láser era el mecanismo usado por el congresista para
certificar el cumplimiento de labores de los empleados adscritos a su UTL y
que el demandado no probó que hubiera delegado la acreditación del
cumplimiento de las tareas a cargo de los trabajadores de la Unidad de Trabajo
Legislativo, lo que supone que la función estaba bajo su control y
responsabilidad.
1.20.15. La autoridad judicial estimó que el congresista estaba en la obligación

de constatar la ausencia injustificada al sitio de trabajo de alguno de los
integrantes de su UTL y que, pese a sus viajes, debía emplear los mecanismos
para determinar el cumplimiento de los deberes encomendados a sus
subalternos.
1.20.16. El Consejo de Estado aseveró que la sola circunstancia de que la

madre de Juan David Giraldo Saldarriaga “sea novia del senador Soto
Jaramillo no es plena prueba de que éste estuviese enterado de los viajes de
aquél, también es cierto que este hecho constituye un indicio de la proximidad
que tenían ambos servidores públicos y del posible trato especial dispensado
al primero, al permitírsele cursar dos carreras (Ingenierías Civil y Ambiental)
en la Universidad de los Andes, en jornada completa, estando vinculado a la
UTL, sin el respectivo permiso”44.
1.20.17. La Sala precisó que no se tuvo como cargo el hecho que Juan David
Giraldo Saldarriaga cursara estudios en la Universidad de los Andes en
jornada diurna y de forma simultánea con la prestación del servicio en la UTL.
No obstante, ello fue tomado como indicio “de la actitud de tolerancia del
senador para con Giraldo Saldarriaga”45.
1.20.18. Finalmente, frente al cargo relacionado con las actividades realizadas

por Álvaro Moreno Bermúdez, la Sala señaló que de las pruebas aportadas no
se acreditaba que este prestara servicios en el partido político por el cual
resultó electo Carlos Enrique Soto Jaramillo.
19
1.20.19. Por lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del

Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del congresista Carlos
Enrique Soto Jaramillo.
Salvamentos de voto
1.21. La Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto presentó salvamento y

adujo que en la sentencia adoptada por la Sala Plena no se demostró la
configuración de la causal de pérdida de investidura. Lo anterior pues no hay
elementos probatorios que demuestren que el integrante de la UTL de Carlos
Enrique Soto Jaramillo incumpliera las funciones que le fueron asignadas, ni
ley que exija a los empleados de las UTL desempeñar sus funciones en las
instalaciones del Congreso de la República46.
1.22. La Magistrada Marta Nubia Velásquez Rico presentó salvamento de

voto e indicó que en el proceso de pérdida de investidura no se acreditó cuáles
eran las labores asignadas a Juan David Giraldo Saldarriaga en julio de 2012 y
noviembre de 2013 ni el incumplimiento de las mismas, por lo que no se
puede asegurar que se pagaron salarios por servicios no prestados. Advirtió
que no se tomaron en consideración las aseveraciones del señor Giraldo
Saldarriaga sobre la falta de espacio físico en las oficinas del Congreso de la
República y que no se acreditó la existencia de instrucciones del senador sobre
el lugar y los horarios de trabajo47.
1.23. El Magistrado Hernán Andrade Rincón presentó salvamento de voto

dado que, a su juicio, en la sentencia se hizo una “aplicación velada de la
culpa in eligendo e in vigilando”. Aseguró que los congresistas no pueden
perder su investidura en virtud de nociones de culpa por hechos ajenos48.
1.24. El Magistrado William Hernández Gómez presentó salvamento de voto

pues, a su juicio, en la providencia “no se hizo un adecuado análisis de
adecuación típica o de legalidad de la conducta que se reprocha”. También,
estimó que no se demostró la indebida destinación de la que habla la causal de
46 Stella Jeannette Carvajal Basto presentó salvamento de voto el 3 de abril de

2017. Folios 589-591 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de
00.
47 La MagistradaMarta Nubia Velásquez Rico presentó salvamento de voto el
6 de abril de 2017. Folios 614-617 del cuaderno Nro. 2 del expediente del
proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-
2015-00111-00.
48 El Magistrado Hernán Andrade Rincón presentó salvamento de voto el 18
de abril de 2017. Folio 632 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de
pérdida de investidura con número radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
20
pérdida de investidura pues los pagos se hicieron con fundamento en una

vinculación laboral49.
1.25. El Magistrado Guillermo Sánchez Luque presentó salvamento de voto y

resaltó que cuando un miembro de una UTL ya sea por su voluntad, la de su
superior o la del supervisor del contrato, no cumple sus deberes o se dedica a
actividades diferentes a las satisfacciones de los fines estatales, no configura la
causal de indebida destinación de dineros públicos ya que “el miembro de la
UTL no es una mercancía o un bien de cambio que pueda ser cuantificado en
dinero”. Advirtió que no existe disposición sobre la obligación de los
miembros de UTL de prestar sus servicios en la sede del Congreso o en un
horario específico, a lo que se suma que no se demostró el incumplimiento de
las labores que eran responsabilidad de Juan David Giraldo Saldarriaga50.
1.26. El Magistrado Jaime Orlando Santofimio Gamboa presentó salvamento

de voto y expresó que la sentencia de pérdida de investidura se adoptó a partir
de un hecho que no tenía entidad suficiente para estructurar la causal alegada.
Concluyó que se debió acreditar que el senador sabía sobre la ausencia del
miembro de la UTL o que no adoptó los mecanismos efectivos para asegurar
la vigilancia del cumplimiento de funciones del personal a su cargo 51.
Salvamento y aclaración de voto
1.27. La Magistrada Stella Conto Díaz del Castillo presentó salvamento

parcial de voto y aclaración de voto. Señaló que la acción pública de pérdida
de investidura estaba llamada a prosperar y que la decisión de la Sala Plena de
la Corporación desnaturalizó la figura pues, a su juicio, el constituyente
determinó que en esta impera un reproche de carácter objetivo, por lo que el
elemento cognitivo o intencional resulta irrelevante post factum. Finalmente,
determinó que la causal de indebida destinación de dineros públicos se
configuró pues el congresista no impidió el pago de salarios pese a que uno de
sus colaboradores no trabajó52.
49 El Magistrado William Hernández Gómez presentó salvamento de voto el

18 de abril de 2017. Folios 633 y 634 del cuaderno Nro. 2 del expediente del
proceso de pérdida de investidura con número radicado 11001-03-15-000-
2015-00111-00.
50 El Magistrado Guillermo Sánchez Luque presentó salvamento de voto el
14 de julio de 2017. Folios 703 y 704 del cuaderno Nro. 2 del expediente del
proceso de pérdida de investidura con número radicado 11001-03-15-000-
2015-00111-00.
51 El Magistrado Jaime Orlando Santofimio Gamboa presentó salvamento de
voto el 18 de agosto de 2017. Folios 707 y 708 del cuaderno Nro. 2 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número radicado 11001-
03-15-000-2015-00111-00.
52 La Magistrada Stella Conto Díaz del Castillo presentó salvamento parcial
de voto y aclaración de voto el 5 de abril de 2017. Folios 602-613 del
21
Aclaraciones de voto
1.28. La Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez presentó aclaración

de voto y señaló que en la sentencia no se tuvieron en cuenta decisiones del
Consejo de Estado en las que se delimitó la figura de la pérdida de investidura,
que el análisis en el proceso es de tipo subjetivo y que esta era una
oportunidad para determinar si la configuración de las causales puede darse
para la modalidad dolosa o también en la culposa53.
1.29. El Magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez presentó aclaración de

voto y manifestó que dado que el senador reconoció haber autorizado las
constancias del cumplimiento de labores no era necesario referirse a los temas
de firma electrónica, digital o digitalizada. Advirtió que dada la relación
existente entre el investigado y la familia de Juan David Giraldo Saldarriaga
era imposible que el senador desconociera los viajes realizados por su
empleado54.
1.30. El Magistrado Danilo Rojas Betancourth presentó aclaración de voto en

la que expuso que dentro de un proceso de pérdida de investidura no se puede
eludir el análisis subjetivo para determinar la configuración de la causal y que
no entiende la razón por la cual se hace mención a la Ley 734 de 2002 en la
sentencia. Asimismo, adujo que no se podía pasar por alto que Álvaro Moreno
Bermúdez recibió correspondencia que no se dirigía al senador Carlos Enrique
Soto Jaramillo sino a un partido político con el que no tenía vínculo laboral 55.
1.31. El Magistrado Ramiro Pazos Guerrero presentó aclaración de voto en la

que se refirió a la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de
dineros públicos y, específicamente, a la amplitud del concepto “indebida
destinación” frente a la interpretación restringida del concepto de “dineros
públicos” en la jurisprudencia del Consejo de Estado56.
cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de investidura con

número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
53 La Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez presentó aclaración de
voto el 4 de abril de 2017. Folios 592-594 del cuaderno Nro. 2 del expediente
del proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-
000-2015-00111-00.
54 El Magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez presentó aclaración de voto
el 7 de abril de 2017. Folio 618 del cuaderno Nro. 2 del expediente del
2015-00111-00.
55 El Magistrado Danilo Rojas Betancourth presentó aclaración de voto el 7
de abril de 2017. Folios 619-621 del cuaderno Nro. 2 del expediente del
2015-00111-00.
22
Solicitud de amparo constitucional
1.32. Carlos Enrique Soto Jaramillo, actuando mediante apoderado judicial,

presentó acción de tutela el 26 de mayo de 2017 y solicitó la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la participación política y al
ejercicio de cargos públicos y funciones públicas, presuntamente vulnerados
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
con ocasión de la sentencia del 28 de marzo de 2017 en la que se decretó la
pérdida de su investidura como senador de la República.
1.32.1. El apoderado sostuvo que la sentencia objeto de censura se adoptó con

fundamento en un sistema de responsabilidad objetiva y con ello desconoció
el precedente constitucional, según el cual, los procesos de pérdida de
investidura deben estar sometidos al debido proceso y al principio de
culpabilidad, bajo un sistema de responsabilidad subjetivo.
1.32.2. Sobre el particular, el abogado advirtió que resultaba incoherente que

la Sala Plena del Consejo de Estado resaltara en la sentencia de pérdida de
investidura que el senador no tenía por qué conocer las salidas el país del
miembro de su UTL pero que sí debía constatar su ausencia injustificada al
sitio de trabajo.
1.32.3. En criterio del apoderado, como el senador y su auxiliar no supieron de

las salidas del país de Juan David Giraldo Saldarriaga, al congresista no se le
podía exigir un comportamiento destinado a impedir el pago del salario y la
verificación de la presencia diaria del miembro de la UTL.
1.32.4. Expuso que era imposible concebir a un senador, en contravía del

principio de buena fe, verificando diaria y permanentemente la presencia de
sus colaboradores y que en el proceso adelantado no se demostró que el
parlamentario conociera el comportamiento irregular del miembro de su UTL,
por lo que para configurar el juicio de responsabilidad se acudió a la relación
sentimental entre el senador y la madre de Juan David Giraldo Saldarriaga.
1.32.5. Por otra parte, el abogado aseguró que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado había dado por acreditado un hecho sin
estarlo. Estimó que no se probó el incumplimiento de los deberes por parte de
su cliente, pues lo que debía certificar era el cumplimiento de las funciones
por parte de los funcionarios de su Unidad de Trabajo Legislativo y no su
asistencia o permanencia en el país.
56 El Magistrado Ramiro Pazos Guerrero presentó aclaración de voto el 20 de

marzo de 2017. Folios 626-631 del cuaderno Nro. 2 del expediente del
2015-00111-00.
23
1.32.6. Añadió que los pagos hechos si tenían razón que los justificara y
mediaba una justa causa pues el señor Giraldo Saldarriaga cumplió con las
funciones asignadas para los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013.
1.32.7. Además, el apoderado sostuvo que la Sala Plena del Consejo de Estado
tergiversó el contenido de una prueba en la que Carlos Enrique Soto Jaramillo
certificó que Juan David Giraldo Saldarriaga cumplió las funciones inherentes
a su cargo durante los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013.
1.32.8. A su juicio, el Tribunal concluyó que se había certificado que el asesor

trabajó todos los días hábiles de esos meses en jornada de 8 horas, de acuerdo
con el Decreto 1042 de 1978. No obstante, el abogado reiteró que en el
documento proferido por Carlos Enrique Soto Jaramillo solo se acreditó el
cumplimiento de las funciones y que ese decreto solo le es aplicable a los
funcionarios de la Rama Ejecutiva, por lo que se configuraba un defecto
material o sustantivo, a lo que se suma que no hay regulación expresa acerca
de la jornada laboral de los miembros de las UTL ni manual de funciones.
1.32.9. Para terminar, el representante se refirió a algunos de los requisitos

generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
en el caso de la referencia. Recalcó que la cuestión discutida tiene una clara y
marcada importancia constitucional pues la decisión adoptada por la Sala
Plena del Consejo de Estado imposibilita cualquier aspiración a un cargo de
elección popular.
También expresó que se habían agotado todos los medios de defensa judicial
dado que el proceso de pérdida de investidura es de única instancia y porque el
recurso extraordinario de revisión no se resuelve con la prontitud de una
acción de tutela y sería resuelto por la Sala Plena del Consejo de Estado que
ya había analizado el asunto en única instancia. Asimismo, informó que la
tutela se interpuso dos meses después de que el Consejo de Estado profiriera
la sentencia de pérdida de investidura.
1.32.10. Por lo anterior, solicitó que se concediera el amparo de los derechos

fundamentales al debido proceso, a la participación política y al ejercicio de
cargos públicos y funciones públicas de su poderdante, se dejara sin efectos la
sentencia del 28 de marzo de 2017 de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado que decretó la pérdida de la investidura
y que se ordenara el reintegro de Carlos Enrique Soto Jaramillo al Senado de
la República.
2. Manifestación de impedimentos, admisión y traslado de la demanda
2.1. Los Magistrados Stella Jeannette Carvajal Basto y Jorge Octavio

Ramírez Ramírez manifestaron su impedimento para conocer la tutela por
estar incursos en la causal de la que trata el numeral 6 del artículo 56 de la Ley
24
906 de 2004, por medio de documentos del 29 de junio de 2017 y el 6 de julio

de 2017, respectivamente57.
2.2. Mediante auto del 12 de julio de 2017, la Sección Cuarta de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró fundados los
impedimentos manifestados por Stella Jeannette Carvajal Basto y Jorge
Octavio Ramírez Ramírez, admitió la acción de tutela y notificó a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para que
rindiera informe sobre los hechos objetos de la acción, a la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado y a los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez,
Carlos Alfredo Crosthwhite Ferro y Daniel Silva Orrego, quienes presentaron
la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República Carlos
Enrique Soto Jaramillo.
2.3. El 19 de julio de 2017, el Magistrado Rafael Francisco Suarez Vargas

manifestó su impedimento para conocer la tutela dado que fue el ponente de la
sentencia que se cuestiona mediante a través de la acción constitucional. 19 de
julio de 201758.
2.4. El 27 de julio de 2017, la presidenta y el secretario de la Sección Cuarta

de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en acto
público celebrado en el despacho de la primera, efectuaron el sorteo de los
conjueces ante los impedimentos manifestados por Stella Jeannette Carvajal
Basto y Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Hecho el sorteo de rigor resultaron
designados Lucy Cruz de Quiñones y Héctor Romero Díaz, quien no aceptó.
2.5. El 22 de agosto de 2017, la presidenta y el secretario de la Sección

Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
acto público celebrado en el despacho de la primera, efectuaron el sorteo de un
conjuez y resultó designada María Eugenia Sánchez Estrada.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1. Sentencia de primera instancia
En sentencia del 13 de septiembre de 2017, la Sección Cuarta de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la improcedencia
de la acción de tutela pues el señor Carlos Enrique Soto Jaramillo podía
interponer el recurso extraordinario de revisión del que trata el artículo 17 de
la Ley 144 de 1994.
3.2. Impugnación
57 Folios 386 y 390 del cuaderno principal del expediente de tutela.

58 Folio 421 del cuaderno principal del expediente de tutela.
25
El apoderado del accionante impugnó la sentencia de primera instancia

mediante documento del 21 de septiembre de 2017, el abogado señaló que la
tutela es procedente pues el recurso extraordinario de revisión corresponde por
competencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado y dada la congestión judicial, su resolución puede tardar hasta 5 años.
Añadió que como la competencia para resolver el recurso extraordinario de

revisión se encuentra en cabeza de la misma autoridad judicial que decidió
acerca de la solicitud de pérdida de investidura sería previsible el resultado y
que existe un perjuicio irremediable ante la sanción que le fue impuesta al
congresista.
3.3. Impedimentos
3.3.1. Mediante oficio 242-2017 del 19 de octubre de 2017, los Magistrados

Carlos Enrique Moreno Rubio, Rocío Araujo Oñate y Lucy Jeannette
Bermúdez Bermúdez manifestaron su impedimento para conocer la tutela por
estar incursos en la causal de la que trata el numeral 6 del artículo 56 de la Ley
906 de 200459.
3.3.2. Mediante auto del 7 de diciembre de 2017, la Sección Primera de la Sala

de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró fundados los
impedimentos manifestados por los Magistrados Carlos Enrique Moreno
Rubio, Rocío Araujo Oñate y Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
3.3.3. En Acta de sorteo quedó consignado que mediante sorteo llevado a cabo
el 1 de marzo de 2018 fueron designados como conjueces los doctores Álvaro
Andrés Motta Navas, Alejandro Vanegas Franco, Julieta Rocha Amaya y
Álvaro Orlando Pérez Pinzón.
3.4. Sentencia de segunda instancia
En sentencia del 16 de marzo de 2018, la Sección Quinta de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la sentencia de
primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
4. Actuaciones en sede de revisión
4.1. Auto del 27 de noviembre de 2018
La Magistrada ponente, mediante Auto 27 de noviembre de 2018 y en

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015, por
medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte
59 Folio 487 del cuaderno de segunda instancia del expediente de tutela.

26
Constitucional, informó a la Sala Plena sobre los antecedentes del asunto de la

referencia con el fin de que esta determinara si asumía su conocimiento.
Sesión de Sala Plena del 5 de diciembre de 2018
En sesión del 5 de diciembre de 2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional

decidió asumir el conocimiento del expediente T-6.728.155 y, de conformidad
con el artículo 59 del Acuerdo 02 de 2015, por medio del cual se unifica y
actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional, se suspendieron los
términos para fallar dicho proceso.
4.2. Auto del 12 de diciembre de 2018
Mediante Auto del 12 de diciembre de 2018, la suscrita Magistrada ponente

ofició a la Secretaría General del Consejo de Estado para que (i) remitiera, en
calidad de préstamo, el expediente del proceso de pérdida de investidura con
número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00 y (ii) certificara si el
señor Carlos Enrique Soto Jaramillo interpuso el recurso extraordinario de
revisión contra la sentencia proferida el 28 de marzo de 2017.
4.3. Actuación de la Secretaría General del Consejo de Estado
Mediante oficio Nro. DMGT-11970 del 19 de diciembre de 2018, la Secretaría

General del Consejo de Estado remitió el expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00. Dicha
dependencia también certificó que Carlos Enrique Soto Jaramillo no interpuso
el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 28 de
marzo de 2017.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para proferir

sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, que fue escogida para
revisión por medio de Auto del 21 de mayo de 2018, proferido por la Sala de
Selección Número Cinco, con fundamento en lo prescrito por el inciso 2º del
artículo 86, y el numeral 9º del artículo 241, ambos de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Asunto objeto de revisión y planteamiento del problema jurídico
De acuerdo con lo descrito en el acápite de antecedentes, el señor Carlos

Enrique Soto Jaramillo presentó acción de tutela para solicitar la protección de
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la participación política y al
27

En la sentencia referida la Sala Plena del Consejo de Estado consideró que se

configuraba la causal referida a la indebida destinación de dineros públicos
consagrada en el numeral 4. ° del artículo 183 de la Constitución Política, al
certificar la prestación de servicios por un mes completo por parte de uno de
los miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo desconociendo que se
encontraba fuera del país entre el 2 y 7 de julio de 2012 y el 1° y 12 de
noviembre de 2013.
En concepto del actor, la sentencia objeto de censura se adoptó con

fundamento en un sistema de responsabilidad objetiva al desconocer: (i) que
las pruebas allegadas al proceso daban cuenta que las certificaciones suscritas
por el senador se referían a la prestación de servicios y no de la presencia
física de los funcionarios de la UTL en las oficinas del Congreso y (ii) que el
senador desconocía la salida del país de su funcionario. Por lo anterior,
consideró que la decisión del Consejo de Estado no tuvo en consideración el
precedente constitucional, según el cual, los procesos de pérdida de
culpabilidad.
Con base en los elementos fácticos descritos, encuentra la Sala que el

problema jurídico consiste en determinar si la Sala Plena del Consejo de
Estado vulneró los derechos fundamentales invocados por el demandante, al
incurrir en alguna causal específica de procedencia de la acción de tutela
contra providencia judicial al decidir el proceso de pérdida de investidura
iniciado en su contra.
A fin de resolver el asunto, la Sala en primer lugar hará referencia a la

procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales.
Posteriormente, reiterará la jurisprudencia sobre la naturaleza de los procesos
de pérdida de investidura, así como de la necesidad de respetar las garantías
fundamentales en su trámite. De igual manera, hará una breve referencia a la
causal referida a la indebida destinación de dineros públicos consagrada en el
numeral 4. ° del artículo 183 de la Constitución Política, para finalmente
resolver el caso concreto.
2.1 La procedencia excepcional de la acción de tutela contra

providencias judiciales
La posibilidad de presentar acciones de tutela contra providencias judiciales es

un asunto que ha sido objeto de debate en la Corte Constitucional desde sus
inicios.
28
En la sentencia C-543 de 199260, esta Corporación se pronunció sobre las

demandas de inconstitucionalidad presentadas contra los artículos 11, 12 y 25
del Decreto 2591 de 1991 y, dentro de su estudio, se refirió a la caducidad de
la tutela y sus efectos, así como a la posibilidad de interponer acción de
amparo para controvertir una providencia judicial.
De acuerdo con el artículo 11 demandado, la acción de tutela se podía ejercerse

en todo tiempo “salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales
que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada
la providencia correspondiente”. A juicio de los demandantes, la disposición
(i) reñía con el artículo 86 de la Constitución Política que no establece término
de caducidad y (ii) era inconstitucional porque permitir la interposición de una
acción de tutela contra sentencias o providencias judiciales desconocía el
principio de la cosa juzgada y porque la protección de la Carta Política se
refería a actos administrativos.
Para resolver la controversia planteada, la Corte se refirió al concepto de

caducidad y concluyó que resultaba “palpable la oposición entre el
establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo
estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede
intentarse ‘en todo momento’”.
Ahora bien, esta Corporación centró su análisis sobre la posibilidad de

interponer acción de amparo para controvertir una providencia judicial. Para
ello se pronunció sobre el carácter subsidiario e inmediato de la tutela, dijo que
no es propio de dicha acción constitucional “el sentido de medio o
procedimiento llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales” y
en esta medida, “no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto
no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del
interesado”.
Por otro lado, la Sala Plena sostuvo que la cosa juzgada se funda en el principio
de seguridad jurídica y “que se traduce en el carácter inmutable, intangible,
definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos cuando se han dado los
trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos previstos por la ley”,
razón por la cual, una sentencia representa “un título dotado de plena validez y
oponible a todo el mundo, pues crea una situación jurídica indiscutible a partir
de la firmeza del fallo”.
En consecuencia, la Corte declaró inexequibles los artículos 11 y 12 del

Decreto 2591 de 1991, así como el artículo 40 del mismo compendio
normativo dada su unidad normativa y, finalmente, declaró la exequibilidad del
artículo 25 del Decreto en mención.
60 Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio
Hernández Galindo; SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y
Alejandro Martínez Caballero).
29
Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional desarrolló la

doctrina sobre la “vía de hecho” que permitió cuestionar providencias
judiciales mediante la interposición de una acción de tutela ante
pronunciamientos arbitrarios, caprichosos y abiertamente contrarios a la
Constitución y la ley61. En estos casos, la Corte reconocía la necesidad de
“recuperar la legitimidad del ordenamiento jurídico existente y, en
consecuencia, propender por la protección de los derechos que resulten
conculcados”62.
Más adelante, la Corte realizó un ajuste terminológico para remplazar el

concepto “vía de hecho” por el de “causales especiales de procedencia” y
justificó el mismo argumentando que un análisis previo de procedibilidad de la
acción de tutela contra decisiones judiciales era constitucionalmente razonable
y permitía “armonizar la necesidad de proteger los intereses constitucionales
que involucran la autonomía de la actividad jurisdiccional y la seguridad
jurídica, sin que estos valores puedan desbordar su ámbito de irradiación y
cerrar las puertas a la necesidad de proteger los derechos fundamentales que
pueden verse afectados eventualmente con ocasión de la actividad
jurisdiccional del Estado”63. Sobre el ajuste terminológico, la Sala Tercera de
Revisión en la sentencia T-774 de 200464 adujo lo siguiente:
“La Corte ha decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en

los que originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no
‘(…) sólo se trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y
burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en
los que se aparta de los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y
cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los
derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que
esta corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando
existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede
asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo
razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la
Constitución.’65 En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción
61 Corte Constitucional, sentencia T-1009 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz).

62 Corte Constitucional, sentencia T-960 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
63 Corte Constitucional, sentencia T-462 de 2003 (MP Eduardo Montealegre
Lynett). Sobre el cambio conceptual de la expresión “vía de hecho” por la de
“causales genéricas de procedibilidad” también pueden consultarse las
siguientes sentencias: T-949 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett) y T-
200 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
64 Corte Constitucional, sentencia T-774 de 2004 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
65 Corte Constitucional, sentencia T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) En este caso se decidió que “(…) el pretermitir la
utilización de los medios ordinarios de defensa, torna en improcedente la
acción de tutela. Empero, la adopción rigurosa de éste postura llevaría, en el
30
de tutela procede contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna,
los precedentes aplicables al caso o cuando “su discrecionalidad interpretativa
se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados”
Este avance jurisprudencial ha llevado a la Corte a remplazar ‘(…) el

uso conceptual de la expresión vía de hecho por la de causales
genéricas de procedibilidad’”.
Finalmente, la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200566

sintetizó los requisitos generales y específicos que habilitan la interposición de
la tutela contra providencias judiciales. Sostuvo que la sentencia C-543 de
199267 no descartó de manera absoluta la procedencia de la acción de amparo
contra pronunciamientos judiciales y añadió que en esa oportunidad se había
excluido “del ordenamiento jurídico unos preceptos normativos que afirmaban
la procedencia de ese mecanismo contra las sentencias como regla general y
no como excepción”.
La Sala Plena de la Corte en la sentencia C-590 de 2005 68 expuso el precedente

vigente sobre la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Esta sentencia distingue entre unos requisitos generales y unos
específicos. Los primeros son aquellos relacionados con la competencia,
trámite y las condiciones de procedencia de la acción de tutela, como la
inmediatez, la subsidiariedad, entre otras. Los segundos se refieren
concretamente a los defectos en los que incurre la decisión judicial y que la
hacen incompatible con los derechos fundamentales reconocidos por la
Constitución. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales son los siguientes:
“Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

constitucional. Para la Corte, el juez constitucional no puede estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde
caso concreto, a una desproporcionada afectación de un derecho
fundamental. En efecto, habiéndose establecido de manera fehaciente que la
interpretación de una norma se ha hecho con violación de la Constitución, lo
que llevó a la condena del procesado y a una reducción punitiva, no puede la
forma imperar sobre lo sustancial (C.P. art. 228). De ahí que, en este caso,
ante la evidente violación de los derechos constitucionales fundamentales del
demandado, la Corte entiende que ha de primar la obligación estatal de
garantizar la efectividad de los derechos, por encima de la exigencia de
agotar los medios judiciales de defensa.”
66 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba
Triviño).
67 Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio
Hernández Galindo; SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y
Alejandro Martínez Caballero).
68 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
31
definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe

indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que
entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia
constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.”
“Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y

extraordinarios-, de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor
desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema
jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto
es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.”
“Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se

hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, permitir
que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida
la decisión, comportaría sacrificar los principios de cosa juzgada y
seguridad jurídica, ya que sobre todas las decisiones judiciales se
cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como
mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.”
“Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que

la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que
se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, si la irregularidad comporta grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas
susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la
protección de tales derechos se genera independientemente de la
incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación
del juicio correspondiente.”
“Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos

que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que
hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la
acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales
contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es
menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la
afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya
planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.”
32
“Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates

sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no
seleccionadas para revisión, por decisión de la Sala respectiva, se
tornan definitivas.”
Por otra parte, las causales específicas o defectos que hacen procedente la
acción de tutela contra providencias judiciales son los siguientes:
“Defecto procedimental absoluto, falencia que se origina cuando el

juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Igual que en el caso anterior, la concurrencia del defecto fáctico tiene
naturaleza cualificada, pues se exige que se esté ante un trámite
judicial que se haya surtido bajo la plena inobservancia de las reglas
de procedimiento que le eran aplicables, lo que ocasiona que la
decisión adoptada responde únicamente al capricho y la arbitrariedad
del funcionario judicial y, en consecuencia, desconoce el derecho
fundamental al debido proceso.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio
que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la
decisión. Al respecto, debe recalcarse que este es uno de los
supuestos más exigentes para su comprobación como causal de
procedencia de la acción de tutela contra sentencias. Ello debido a
que la valoración de las pruebas en el proceso es uno de los campos
en que se expresa, en mayor medida, el ejercicio de la autonomía e
independencia judicial. El ejercicio epistemológico que precede al
fallo es una tarea que involucra, no solo la consideración acerca de
las consecuencias jurídicas que, en materia probatoria, impone el
ordenamiento jurídico positivo, sino también la valoración que de los
hechos del caso realice el funcionario judicial, a partir de su propia
experiencia y de su conocimiento sobre el área del derecho
correspondiente, tópicos que suelen reunirse bajo el concepto de sana
crítica.
Defecto material o sustantivo, que se presenta cuando se decide con

base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente
inaplicables al caso concreto. Esta misma falencia concurre cuando se
presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos
y la decisión. Así, el defecto material o sustantivo apela a la
necesidad de que la sentencia judicial tenga un soporte racional
argumentativo mínimo, esto es, que (i) se soporte en las normas
constitucionales y legales que resulten aplicables; (ii) acredite
consonancia entre la motivación, que da cuenta del reconocimiento
de esos preceptos de derecho positivo y su contraste con el material
probatorio legal y debidamente recaudado durante el trámite, y la
decisión que adopta el juez del conocimiento.
33
Error inducido, que se presenta cuando el Juez o Tribunal fue víctima

de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma
de una decisión que afecta derechos fundamentales.
Sentencia sin motivación, que implica el incumplimiento de los

servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. Este tipo de
falencia se distingue del defecto fáctico, en cuanto no se estructura a
partir de la disconformidad entre la motivación de la sentencia y su
parte resolutiva, sino en la ausencia de razonamientos que sustenten
lo decidido. Es evidente que una exigencia de racionalidad mínima
de toda actuación judicial es que exprese los argumentos que hacen
inferir la decisión correspondiente. Cuando este ineludible
presupuesto no puede verificarse, la sentencia contradice aspectos
que hacen parte del núcleo esencial del derecho fundamental al
debido proceso.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por

ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un
derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, causal de procedencia de la

acción de tutela que se estructura cuando el juez ordinario adopta una
decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta
Política. A este respecto, debe insistirse en que el actual modelo de
ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los
preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y
previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en
determinados eventos, por los particulares. Por ende, resulta
plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a
través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e
irrazonablemente tales postulados”.
En suma, la acción de tutela puede interponerse contra providencias judiciales

de forma excepcional cuando se cumplen los requisitos generales de
procedibilidad y al menos alguno de los requisitos específicos. Cabe señalar
que la acción constitucional contra una decisión judicial debe ser concebida
como un juicio de validez y no como un juicio de corrección del fallo
cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva
instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de
interpretación normativa, que dieron origen a la controversia.
3. El proceso de pérdida de investidura

34
El artículo 183 de la Constitución establece que los congresistas perderán su

investidura:
“1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades,

o del régimen del conflicto
2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis
reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo,
de ley o mociones de censura.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes
a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren
llamados a posesionarse.
4. Por indebida destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. (…)”
Así mismo, el texto Constitucional describe conductas reprochables que son

causales de pérdida de investidura entre las que se encuentran la violación a
los topes de financiación en las campañas (artículo 109) 69, los aportes a
candidaturas por parte de quienes desempeñan funciones públicas (artículo
110)70, o el ejercicio de otro cargo público de forma simultánea a la
pertenencia a una corporación pública de entidades territoriales (artículo
291)71.
En cuanto a su naturaleza jurídica la jurisprudencia constitucional ha señalado

que “la pérdida de investidura es una acción pública de carácter
sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad
castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en
conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad
del cargo que ostentan.”
En ese orden de ideas, se trata de “un juicio sancionatorio, que se efectúa en

ejercicio del ius puniendi del Estado72, previsto por el Legislador como un
69 El artículo 109 de la Constitución dice: “Para las elecciones que se

celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de
los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente
comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La
ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto.”
70 El artículo 110 de la Constitución dice: “Se prohíbe a quienes desempeñan
funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o
candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que
establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será
causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.
71 El primer inciso del artículo 291 de la Constitución dice: “Los miembros de
las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar
cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su
investidura.”
72Ver sentencias C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-948
de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-1093 de 2004 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
35
procedimiento jurisdiccional a cargo del juez contencioso administrativo – la

Sala Plena del Consejo de Estado-, quien hace un juicio de reproche sobre un
comportamiento”73.
A partir de la Sentencia C- 319 de 199474 la jurisprudencia constitucional ha

dicho en forma reiterativa que la pérdida de investidura es “un verdadero juicio
de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de
carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario por la trasgresión del código de
conducta previsto para los miembros de las corporaciones representativas.
Consiste por lo tanto en un proceso jurisdiccional, de carácter sancionatorio,
el cual culmina –en el caso que se comprueba la trasgresión de una de las
causales legalmente previstas- con la imposición de una sanción que
constituye una sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la
destitución de los altos funcionarios públicos.” Esta consideración ha sido
reiterada en numerosos pronunciamientos entre los que se encuentran T-162 de
199875, SU-858 de 200176, T-1013 de 200177, T-965 de 200278, T-461 de 200379,
SU-1159 de 200380, T-1232 de 200381, T-1285 de 200582, T-920 de 200583, T-
086 de 200784, T-214 de 201085, SU-515 de 201386, SU-264 de 201587, SU-501
de 201588, SU-625 de 201589, SU-424 de 201690, SU-632 de 201791, SU-774 de
201492, SU-501 de 201593, SU-625 de 201594, SU-424 de 201695 y SU-632 de
2001796, entre muchas otras.
De igual manera la jurisprudencia ha resaltado que esta figura responde a un

juicio ético que exige de los representantes elegidos popularmente un
73Sentencia SU-1159 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

74 M.P Hernando Herrera Vergara.
75 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
76 M.P Rodrigo Escobar Gil.
77 M.P Alfredo Beltrán Sierra.
78 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
79 M.P Eduardo Montealegre Lynett.
80 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
81 M.P Jaime Araujo Rentería.
82 M.P Clara Inés Vargas Hernández.
83 M.P Jaime Córdoba Triviño.
84M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
85M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
86M.P Jorge Iván Palacio Palacio.
87M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
88M.P Myriam Ávila Roldán.
89M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
90M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
91M.P José Fernando Reyes Cuartas.
92M.P Mauricio González Cuervo.
93M.P Myriam Ávila Roldán.
94M.P. Eduardo Mendoza Martelo.
95 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
96 M.P. Fernando Reyes Cuartas.
36
comportamiento recto, pulcro y transparente. En efecto, “el juez de pérdida de

investidura juzga a los miembros de los cuerpos colegiados a partir de un
código de conducta previsto en la Constitución que deben observar en razón
del valor social y político de la investidura que ostentan 97 De igual manera, ha
dicho la Corte que la interposición de la acción de pérdida de investidura hace
parte de los derechos políticos y se constituye en uno de los mecanismos de la
democracia participativa, en virtud del cual los ciudadanos pueden efectuar un
control sobre los miembros de las corporaciones públicas representativas de
acuerdo con causales de raigambre constitucional y legal, encaminadas a
preservar la integridad de la función de representación política que les ha sido
encomendada98.
Así mismo le ha impuesto el carácter sancionatorio al proceso de pérdida de

investidura, pero con rasgos de control político mediante el cual los
ciudadanos ejercen control sobre sus representantes, a quienes han otorgado
un mandato a través de la vía electoral. En ese orden de ideas, “este juicio
constituye un mecanismo de control político de los ciudadanos y un
instrumento de depuración al alcance de las corporaciones públicas contra
sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al
buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan”99.
La exposición de motivos de la Asamblea Nacional Constituyente también da

cuenta de la importancia de la figura de pérdida de investidura encaminada a
dotar al Congreso de estándares éticos para dignificar la posición del
Congresistas. En palabras de los constituyentes:
“Es indiscutible que una de las reformas más importantes efectuadas

por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la
República, fue la de la creación de la institución de la pérdida de la
investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política, con el
propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus
responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la
inobservancia del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o el
surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así
como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se
pudiese sancionar a quien incurra en la violación de las causales
previstas en dicha disposición con la pérdida de la investidura, sin
que esta decisión dependiera de un previo pronunciamiento judicial.
El planteamiento general de los proponentes de la iniciativa se

fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de
Congresista. De ahí que las consecuencias de la violación de los
deberes, funciones y responsabilidades inherentes al cargo debieran
corresponderse con una sanción igualmente drástica. La subcomisión
97 SU- 424 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

98 SU-1159 de 2003 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
99Ver sentencia T-147 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).
37
encargada de articular la propuesta, al considerar la regulación de la

institución pretendió, pues, recuperar el prestigio del Congreso.”
Esto mismo ha sido defendido por la Sala Plena del Consejo de Estado al
señalar que el proceso de pérdida de investidura busca que los representantes
del pueblo ejerzan sus funciones con la dignidad requerida. Ciertamente ha
manifestado:
“En términos generales, la acción de pérdida de la investidura se ha

definido como un juicio o proceso jurisdiccional sancionatorio de
propósito ético, en tanto las causales ideadas por el Constituyente
son un código positivizado de conducta, que tiene por objeto
reprochar y sancionar conductas contrarias a la dignidad del cargo
que ejercen los representantes del pueblo. Dignidad que surge por el
hecho del voto ciudadano y que enaltece el principio de
representación democrática. A partir de la positivización de las
conductas objeto de reproche, ha de entenderse que el juez de la
pérdida de la investidura debe juzgar si determinado comportamiento
de quien ostenta la representación popular se ajusta a lo que el
Constituyente y el legislador -en el caso de los miembros de las
corporaciones públicas del orden territorial- esperan de él. Dicho de
otro modo, el ordenamiento tiene la expectativa de que los
representantes del pueblo ejerzan sus funciones con la dignidad que
ello significa y, en consecuencia, no incurran en las causales de
pérdida de investidura100”.
En desarrollo del artículo 183 superior el legislador expidió la Ley 144 de 1994
que hasta diciembre de 2017 rigió los procesos referidos a la pérdida de
investidura de congresistas. El artículo 1 de la normativa consagraba que la
Sala Contenciosa Administrativa “conocerá y sentenciará en única
instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los
Congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o
de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución”. De
igual manera disponía que la acción podía ser interpuesta por cualquier
ciudadano o por la Mesa Directiva de la Cámara a la cual pertenecía el
Congresista y debía ser resuelta en un plazo no mayor de veinte (20) días
hábiles contados a partir de la fecha de la presentación.
De igual manera, el artículo 17 creó un recurso especial de revisión para las

decisiones tomadas por la Sala Plena del Consejo de Estado en los procesos de
pérdida de investidura que además de contemplar las causales ordinarias de
revisión disponía las referidas a la violación del derecho a la defensa y al
debido proceso. La disposición consagraba:
“ARTÍCULO 17. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL

DE REVISIÓN. Son susceptibles del Recurso Extraordinario
100 Sentencia del veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-15-000-2014-03886-00(PI).
38
Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años

siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya
sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales
establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, y por las siguientes:
a) Falta del debido proceso;
b) Violación del derecho de defensa;”
El 15 de enero de 2018 entró a regir la Ley 1881 de 2018 que derogó la Ley
144 de 1994. El artículo 1 consagra “El proceso sancionatorio de pérdida de
investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en
contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren
incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la
Constitución. Se observará el principio del debido proceso, conforme al
artículo 29 de la Constitución Política.”
Dentro de los cambios más relevantes se encuentra el establecimiento de la

doble instancia. Así, el artículo 2 de la Ley 1881 de 2018 ordena la creación
de las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de
Estado quienes conocerán en primera instancia de la pérdida de investidura de
los congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente
o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución.
Dichas Salas estarán conformadas por 5 magistrados, uno por sección. De
igual manera se dispone que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
será la competente para decidir el recurso de apelación frente a la sentencia de
primera instancia, sin la participación de los magistrados que decidieron el
fallo recurrido.
De igual manera, en razón del establecimiento de la doble instancia modifica

el recurso especial de revisión limitando las causales a las generales
consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo y eliminando las referidas a la violación del
debido proceso y del derecho a la defensa. El artículo 19 la Ley 1881 de 2018
consagra:
ARTÍCULO 19. Son susceptibles del recurso extraordinario

especial de revisión, interpuesto dentro de los dos (2) años
siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya
sido levantada la investidura de un parlamentario, por las causales
establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. En los casos contemplados en los

numerales 3 y 4 del artículo 250 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deberá
interponerse el recurso dentro de los dos (2) años siguientes a la
ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.
39
Sin embargo, la limitación a las causales del recurso especial extraordinario de

revisión que impuso el tránsito legislativo no aplica a los procesos regidos por
la Ley 144 de 1994, ya que en virtud del artículo 23 de la Ley 1881 de 2018,
los procesos desarrollados bajo el amparo de la Ley 144 de 1994, en los que al
menos se hubiere practicado la audiencia, quedaron en única instancia. Al
respecto, el artículo 23 dispone:
“ARTÍCULO 23. Los procesos que se encuentren en curso al

momento de la entrada en vigencia de esta ley, deberán ser
enviados a la Secretaría General, en el estado en que se
encuentren, siempre que no se haya practicado la audiencia
pública. Los procesos en los que se hubiere practicado dicha
audiencia quedarán en única instancia.”
En suma, la pérdida de investidura es una acción pública 101, que comporta un

juicio de naturaleza ética que tiene como propósito proteger la dignidad del
cargo que ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite imponer
como sanción no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de
elección popular, sino también la imposibilidad de volver a ejercerlo. Así
mismo, para los procesos de pérdida de investidura en los que se hubiera
practicado la audiencia, seguirán siendo de única instancia, y por lo tanto, las
causales del recurso especial extraordinario de revisión son aquellas que
contemplaba el artículo 17, incluyendo aquellas establecidas en sus literales a)
y b).
3.1 Garantías constitucionales en los procesos de pérdida de investidura
En cuanto a la consecuencia de declaratoria de pérdida de investidura, el

Constituyente dispuso una grave consecuencia para el ejercicio de los derechos
políticos la cual consiste en la separación inmediata de las funciones que venía
ejerciendo el congresista como integrante del cuerpo colegiado del cual hace
parte y la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro. Es por ello
que esta Corporación102 ha definido la pérdida de investidura, bajo los procesos
gobernados por la Ley 144 de 1994, como una sanción con características
especiales: “(i) es de carácter sancionador; (ii) la competencia para
decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de
Estado-; (iii) sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las
consecuencias que la Carta Política establece; (iv) las causas que dan lugar a
ella son taxativas (artículo 183 C.P.) y tienen un sentido eminentemente ético;
y (v) sólo tiene una instancia.”103
En razón a que la pérdida de investidura impone la prohibición perpetua de

ejercer el derecho político a ser elegido popularmente se ha considerado que el
trámite de pérdida de la investidura debe ser especialmente respetuoso del
101 Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
102 Sentencias C-247 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-
319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
103 SU-264 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
40
debido proceso. Sobre el particular en la sentencia C-254A de 2012 104, la

Corporación se refirió los derechos políticos consagrados en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el proceso de pérdida de
investidura. Allí consideró que las restricciones a tales derechos deben
responder a parámetros de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Así
mismo, el procedimiento debe contar con todas las garantías del debido
proceso sancionador, bajo las especificidades que le son propias de acuerdo a
su naturaleza y finalidad. En estos mismos términos la sentencia SU-424 de
2016105 reiteró:
“La pérdida de investidura impone la prohibición perpetua de ejercer

el derecho político a ser elegido popularmente, de manera que
comporta la imposibilidad de realizar un derecho constitucional. Así
pues, el procedimiento que se aplique en el juzgamiento sobre la
procedencia de la pérdida de la investidura debe ser especialmente
riguroso y respetuoso de las prerrogativas del demandado, en
especial, los derechos al debido proceso y a participar en política y
conformar el poder público”.
Esto mismo ha sido sostenido por el Consejo de Estado en la Sentencia de 23

de marzo de 2010106 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado:
“Por tratarse (…) de una acción pública de tipo punitivo, la acción de

pérdida de investidura está sujeta a los principios generales que
gobiernan el derecho sancionador tales como la presunción de
inocencia y el principio de legalidad de la causal por la cual se
impondría la sanción. Sanción que debe imponerse según los
postulados del Estado Social de Derecho y conforme con las reglas
del debido proceso. En ese orden, les corresponde tanto al
demandante como al Estado acreditar debidamente la existencia de la
causal en la que habría incurrido el congresista y la conducta
constitutiva de la falta, todo eso dentro de las garantías procesales, se
repite, reconocidas por la Constitución y los tratados internacionales
en favor de los sujetos sometidos a un juicio a cargo del Estado.”
De igual manera, en razón de su naturaleza sancionatoria le son aplicables los

principios del derecho sancionatorio como el de legalidad, tipicidad,
aplicación de la ley más favorable, non bis in ídem, y la presunción de
inocencia hasta no ser declarado culpable 107. De este último principio, se ha
derivado el de culpabilidad que hace referencia a la necesidad de demostrar
una responsabilidad subjetiva en la comisión de un delito. Por lo anterior, la
jurisprudencia ha considerado que en los procesos de pérdida de investidura el
104 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

106 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, No.
Radicación: 2001641. 11001-03-15-000-2009-00198-00. C.P. Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas.
107 Artículo 29 de la Constitución.
41
juez natural debe valorar de quien ostenta la dignidad, si conocía o debía

conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa
acción u omisión, aspecto que implica verificar si se está ante una situación de
caso fortuito o fuerza mayor, o en general que exista alguna circunstancia que
permita descartar la culpa. Sobre el particular en la SU-424 de 2016 108, este
Tribunal concluyó que “el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el
proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un
Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por
regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva,
y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar
la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o
tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y
culpable”.
Ahora bien, la Corte ha dicho que la proscripción de la responsabilidad

objetiva que acoge el régimen jurídico colombiano impone la restricción de
sancionar la conducta por el sólo hecho de la ocurrencia del resultado y exige,
en cambio, verificar la finalidad dolosa o culposa en la ejecución de la acción
que se investiga109.
Esta Corte ha manifestado al respecto que “Si la razón de ser de la falta

disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure
violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser
sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el
principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de
carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho
sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos,
toda vez que ´el derecho disciplinario es una modalidad de derecho
sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis
mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías
sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras
del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para
controlar la potestad sancionadora del Estado”110.
Esta Corporación ha señalado que “el hecho de que el Código establezca que
las faltas disciplinarias solo son sancionables a título de dolo o culpa, implica
que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados
disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente
proceso – con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general,
del debido proceso -, y que dentro de éste se haya establecido la
responsabilidad del disciplinado”111.
De igual forma, el Consejo de Estado ha considerado que el proceso

sancionatorio de pérdida de investidura debe hacerse desde un examen de la

109 C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
110 Sentencia C-721 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
111 C- 728 de 2000.
42
responsabilidad subjetiva. En la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo del 1º de junio de 2010 112, al revisar la naturaleza de la acción
sancionatoria de pérdida de investidura, la Corporación mencionada señaló lo
siguiente:
“Su resolución está determinada por la prueba de circunstancias que

encuadren dentro de las descritas por la Constitución, así como por
la presencia de una responsabilidad subjetiva, pues implica el
análisis de las condiciones en las que se incurre en las conductas que
se erigen en las causales de desinvestidura.”
En otras providencias también ha señalado el Consejo de Estado la necesidad

de probar el dolo o la culpa. Así en la Sentencia del 26 de noviembre de 2015
de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado113 confirmó el fallo proferido contra un concejal de
Barrancabermeja, en el que fue decretada la pérdida de investidura por
indebida destinación de dineros públicos, al haber suscrito una resolución por
medio de la cual se reconocía un bono en dinero para los hijos de los
funcionarios del concejo municipal, en cumplimiento de las acciones del
programa de bienestar social e incentivos; proceder con el cual dispuso
utilizar los dineros públicos con fines o propósitos distintos a los autorizados
por la ley.
La Sala determinó que la erogación presupuestal fue realizada para otorgar

una suma de dinero que no constituye una actividad de promoción social y que
por ende reviste el carácter de una donación, lo que al tenor del artículo 355 de
la C.P., desarrollado legalmente en el numeral 7 del artículo 41 de la Ley 136
de 1994, está expresamente prohibido a los concejos municipales.
Indicó que la perdida de investidura tiene el carácter de juicio disciplinario,

razón por la que tendrían aplicación las mismas eximentes de responsabilidad
que se utilizan en procesos de esa naturaleza. En torno a las exigencias
requeridas para que opere la causal de error invencible en procesos
disciplinarios señaló que “es necesario que el disciplinado tenga la creencia
plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico, y
adicionalmente, que el error de apreciación no era humanamente superable
dadas las condiciones personales del procesado y las circunstancias en que
éste se realizó, eventos en los cuales la conducta no es reprochable a título de
dolo, porque en el encartado no hay la conciencia de la ilicitud de su acción,
sin el cual el fenómeno no se estructura. Tampoco le puede ser reprochable a
título de culpa porque actuó con el cuidado y diligencia para determinar que
su conducta no era contraria a la ley”. No obstante, sostuvo el fallo, en el
caso concreto que las razones expuestas por el concejal para justificar su
112 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.

Filemón Jiménez Ochoa. Sentencia del 1 de junio de 2010. Radicación No.
11001-03-15-000-2009-00598-00.
113 Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, en sentencia con radicado 6800-1233-3000-2015-00324-01.
43
conducta, no se encontraban justificadas por error invencible, de acuerdo con

las pruebas aportadas.
Recientemente, la Sala Veintitrés Especial de Decisión – Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en Sentencia 3 de
septiembre de 2018114 sostuvo, al decretar la pérdida de investidura de una
congresista por violación de los topes máximos de financiación de su campaña
electoral, lo siguiente:
“el análisis de la responsabilidad debe realizarse con fundamento en

el elemento culpabilidad, pues el proceso de perdida de investidura
“(…) es de naturaleza sancionatoria de régimen subjetivo y, por
ende, regulado bajo un régimen de responsabilidad basado en la
culpa (…) corresponderá al juez de la pérdida de investidura hacer
el análisis de la conducta del demandado para determinar si, pese a
que se recorrió la descripción del supuesto descrito por el
Constituyente –configuración de la causal de inhabilidad que es
objetivo- existe una razón que permita concluir que no se lesionó la
dignidad del cargo y el principio de representación que el
Constituyente buscó proteger con la estructuración de la causal
como constitutiva de la pérdida (…) en cada caso deberá
comprobarse la existencia del elemento de culpabilidad, por tratarse
de un régimen sancionatorio de tipo subjetivo”.
A fin de constatar si se configura acá el elemento de culpabilidad

(dolo o culpa) es menester establecer si la demandada actuó con la
intención, el querer o la voluntad de quebrantar el ordenamiento
jurídico y, por ende, de sobrepasar a sabiendas el límite máximo de
gastos de financiación electoral (dolo), o si ello se produjo por su
negligencia, descuido o falta de cautela (culpa).
(…)
“Sobre la noción de culpa se ha dicho que es la reprochable

conducta de un agente que generó un daño antijurídico (injusto) no
querido por él pero producido por la omisión voluntaria del deber
objetivo de cuidado que le era exigible de acuerdo a sus condiciones
personales y las circunstancias en que actuó; o sea, la conducta es
culposa cuando el resultado dañino es producto de la infracción al
deber objetivo de cuidado y el agente debió haberlo previsto por ser
previsible, o habiéndolo previsto, confió en poder evitarlo. También
por culpa se ha entendido el error de conducta en que no habría
incurrido una persona en las mismas circunstancias en que obró
aquella cuyo comportamiento es analizado y en consideración al
deber de diligencia y cuidado que le era exigible.
114 La Sala Veintitrés Especial de Decisión – Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia radicada 11001-03-15-
000-2018-01294-00.
44
“Tradicionalmente se ha calificado como culpa la actuación no

intencional de un sujeto en forma negligente, imprudente o imperita,
a la de quien de manera descuidada y sin la cautela requerida deja
de cumplir u omite el deber funcional o conducta que le es exigible;
y por su gravedad o intensidad, siguiendo la tradición romanista, se
ha distinguido entre la culpa grave o lata, la culpa leve y la culpa
levísima, clasificación tripartita con consecuencias en el ámbito de
la responsabilidad contractual o extracontractual, conforme a lo que
expresamente a este respecto señale el ordenamiento jurídico.”
De todo lo anterior se concluye que, en razón de la gravedad de la sanción, el

proceso de perdida de investidura debe ser especialmente cuidadoso con la
observancia del debido proceso. Particularmente, en relación con el principio
de culpabilidad se encuentra proscrita la responsabilidad objetiva, premisa
ahora dispuesta expresamente por el legislador en el artículo 1 de la Ley 1881
de 2018.
Por lo anterior, la autoridad judicial competente al realizar el reproche

sancionador, tras verificar la configuración de la causal, debe examinar si en el
caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de
quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en
las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía
conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa
acción u omisión.
3.2 La casual indebida destinación de dineros públicos
El artículo 183 numeral 4º de la Constitución Política establece
“Los Congresistas perderán su investidura:

(…)
4. Por indebida destinación de dineros públicos”
El Consejo de Estado ha reiterado que fuera de su enunciación general esta

causal no cuenta con un contenido específico, por lo que esta Corporación ha
sido la encargada de definir el alcance de la causal a través de su
jurisprudencia115. La indebida destinación de dineros públicos según el
Consejo de Estado se configura “cuando un congresista destina los dineros
públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos
en la Constitución, en la ley o en los reglamentos. Bien puede utilizarlos o
dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados, o a aquellos que estando
autorizados no correspondan a la finalidad asignada, o a cometidos
prohibidos, entre otros116”.
115 Sentencia del 20 de septiembre de 2011. Consejera ponente: María

Claudia Rojas Lasso. Radicado: 11001-03-15-000-2010-00183-00.
116 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
Sentencia del 6 de mayo de 2014. Consejero ponente: Enrique Gil Botero.
45
Además de esta definición, el Consejo de Estado ha identificado ciertos delitos

como el peculado por apropiación, por uso o por aplicación oficial diferente,
enriquecimiento ilícito, interés ilícito en la celebración de contratos y trámite
de contratos sin observancia de los requisitos legales, los cuales se pueden
configurar en la causal de indebida destinación de dineros públicos. Sin
embargo, como una misma conducta puede generar diferentes tipos de
responsabilidad, la pérdida de investidura puede configurarse de forma
autónoma de la acción penal sin que exista una vulneración al principio non
bis in idem. En este sentido, el juicio que haga el Consejo de Estado para
determinar la configuración de la causal de pérdida de investidura es
independiente del juicio del juez penal para determinar la configuración de
algún delito117.
Así mismo, existen situaciones fuera de la órbita penal en las cuales puede
incurrirse en la causal de indebida destinación de dineros públicos, las cuales
son las siguientes:
a. Destinación de dineros públicos a objetos, actividades o propósitos

no autorizados.
b. Destinación de dineros públicos a objetos, actividades o propósitos
autorizados pero diferentes a los cuales los dineros han sido
asignados.
c. Aplicación de dineros a objetos, actividades o propósitos
expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.
d. Aplicación de dineros para materias innecesarias o injustificadas.
e. Destinación con la finalidad de obtener un incremento patrimonial
personal o de terceros.
f. Destinación con la finalidad de derivar un beneficio no
necesariamente económico en su favor o en el de terceros118.
En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado ha expresado que el elemento

tipificador de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de
dineros públicos consiste en que el congresista, como servidor público y al
ejercer las competencias que se le han otorgado, decide traicionar, cambiar o
distorsionar los fines y cometidos estatales contenidos en la Constitución, la
ley o el reglamento, para destinar dineros públicos a objetos, actividades o
propósitos no autorizados, o autorizados pero diferentes a los cuales los
dineros han sido asignados, o cuando aplica estos dineros a materias
expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad
de la destinación es la de obtener un incremento patrimonial personal o de
Expediente 11001-03-15-000-2013-00865-00.
117 Sentencia del 30 de mayo de 2000. Expediente AC-9877.
118 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 3 de octubre de 2000. Consejero ponente: Darío Quiñones
Pinilla. Expediente AC-10529 y AC-10968.
46
terceros, o cuando la finalidad de la destinación es la de derivar un beneficio

no necesariamente económico en su favor o en terceras personas119.
La configuración de esta causal se compone de dos elementos, como lo son la

conducta y la finalidad. El sujeto activo que desarrolla esta conducta debe ser
el congresista, ejerciendo competencias para las cuales fue investido en su
condición de servidor público. La finalidad debe consistir en que al ejercer
dichas competencias traicione, cambie o distorsione los fines y cometidos
estatales contenidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para llevar a
cabo las acciones descritas anteriormente120.
Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo

de Estado señaló que para que se configure la causal de indebida apropiación
de dineros públicos, y efectivamente se genere la pérdida de investidura deben
presentarse estos tres presupuestos:
(i) Que se ostente la condición de congresista

(ii) Que se esté frente a dineros públicos; y
(iii) Que estos sean indebidamente destinados
Si se presenta una vulneración al ordenamiento jurídico, pero no se presentan

estos tres presupuestos en la conducta acusada, se está en presencia de
irregularidades que pueden dar lugar a sanciones penales o disciplinarias, pero
no a la pérdida de investidura121.
El Consejo de Estado122 también ha expuesto que la causal de indebida

destinación de dineros públicos debe estudiarse en cuanto a “la forma en que
se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para la Sala, la
indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos formas
diferentes, de manera directa o de manera indirecta. Será directa cuando el
congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone ilícitamente de
recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares o para
ordenar una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para
esos dineros públicos. Y se presentará la destinación indirecta cuando a
pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo
Presupuesto, la congresista propicia con su conducta una destinación distinta
al objeto para el cual fueron consagrados.

Sentencia del 30 de mayo de 2000. Consejero ponente: Germán Rodríguez
Villamizar. Expediente AC-9877.
Sentencia del 22 de julio de 2003. Consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro.
Expediente 11001-03-15-000-2003-00278-01.
Sentencia del 5 de septiembre del 2000. Consejero ponente: Juan Alberto Polo
Figueroa. Expediente AC-10753.
122 C.E. Sentencia AC-0101 de noviembre de 2001. Consejera Ponente: Ligia
López. Sentencia PI-032 del 30 de julio de 2002.
47
Entonces, la Sala de acuerdo con el Ministerio Público, considera que la

indebida destinación de dineros públicos - aún entendida bajo el criterio
jurisprudencial exclusivamente monetario -, se configura no solamente
cuando el congresista, en ejercicio de su cargo, "traiciona, cambia o
distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución,
la ley o el reglamento”, utilizando, aplicando o destinando directa e
indebidamente los valores monetarios, sino también cuando utiliza intangibles
o contratos como instrumentos para desviar los dineros públicos a fines
distintos de los previstos en las disposiciones legales y reglamentarias”.
En relación con el tratamiento que ha dado la jurisprudencia del Consejo de

Estado a los casos de los recursos asignados a las Unidades de Trabajo
Legislativo, se han producido varios pronunciamientos.
En Sentencia del 19 de febrero del 2001 123, la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado se refirió al proceso de pérdida de
investidura de un parlamentario por la causal de indebida destinación de
dineros públicos al certificar labores y por consiguiente pagar sueldos a un
subalterno que formaba parte de su UTL, en presencia de informes
mensualmente recibidos por el trabajador, sin tener conocimiento de que el
subalterno se encontraba privado de la libertad.
Consideró la Sala que no incurrió el congresista en conducta alguna

reprobable que lo llevara a ser responsable de destinación indebida de dineros
públicos, en cuanto nunca se le causó perjuicio al erario, ni se atentó contra el
tesoro público ni se causó en este caso deterioro alguno al patrimonio del
Estado. Adujo que “sabido es que si a un funcionario o servidor público, con
medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, se le
suspendiera temporalmente en el ejercicio de su empleo y se le privara de la
remuneración correspondiente, tendría que pagársele todo lo dejado de
percibir, íntegramente, si se dicta en su favor resolución de preclusión del
proceso penal y se dispone su libertad.”
Aunque no es posible en este caso hablar de trabajo carcelario propiamente

dicho, sí puede admitirse en el caso sub examine que el funcionario de la UTL
cumplió labores como colaborador del congresista demandado desde la cárcel
de Ocaña entre el 2 de junio y el 18 de julio de 1999, por lo que se le
brindaron algunas facilidades y tratamiento especial en el establecimiento
carcelario asignándole “un sitio especial de reclusión durante el día
específicamente en la biblioteca” donde se dedicaba “a leer, a elaborar
proyectos”.
Dados por sentados estos hechos, concluyó la Sala, sin desconocer que al
congresista corresponden muy claras obligaciones de control y vigilancia
sobre los miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo, que el representante,
123 Consejo de Estado. Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Alberto
Arango Mantilla. Bogotá, D.C., Diecinueve (19) De Febrero De Dos Mil Uno (2001). Radicación
Número: Ac-12156
48
en este caso, podía establecer respecto de su funcionario otros sistemas para

cumplir aquellas obligaciones, diferentes al del control directo, y adoptar
procedimientos con informes escritos e, inclusive, con declaraciones de
terceros y verificaciones procedentes de quienes en una u otra forma
resultaron beneficiados con ocasión de la actividad de su Unidad de Trabajo
Legislativo o de cada uno de sus miembros en particular. Por lo anterior, se
negó la solicitud de pérdida de investidura.
La Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con fecha del

8 de agosto de 2001124 se refirió a la pérdida de investidura de un congresista
por configurarse la causal de indebida destinación de dineros públicos al
remunerarse el trabajo de una empleada de su Unidad de Trabajo Legislativo
estando en el exterior, el cual no cumpliría con el requisito de ejecución dentro
del territorio colombiano.
La Sala recalcó que la Constitución Política exige a los congresistas - como

miembros de cuerpos colegiados- que deberán actuar “consultando ( ) el bien
común” (art. 133). Esto significa que está proscrita toda conducta que
consulte el interés particular. En el caso concreto primó el interés de la
empleada y no el del servicio de los intereses generales y para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado, como lo prevén los artículos 209 de la
Constitución y 384 - numeral 3 - de la ley 5ª de 1992 (Reglamento del
Congreso). Igualmente, la labor en la función pública en Colombia, en
general, está ligada con el desempeño en el territorio colombiano salvo en
eventos indicados por la Constitución y la ley y con autorización
administrativa previa y que en el caso ninguno de estos supuestos rodeó la
situación.
De todo lo estudiado se concluyó que las conductas precisadas y comprobadas

del ex congresista sí eran constitutivas de indebida destinación de dineros
públicos porque al autorizar de hecho, sin mediar ninguna situación
administrativa, se causó y prosiguió la destinación indebida de dineros
públicos, pues esa autorización de facto implicó destinar los dineros públicos a
actividades y propósitos no autorizados y desconociendo de contera, los
procedimientos legales de ordenación del gasto.
En sentencia del 21 de julio de 2004125 la Sección Primera del Consejo de

Estado estudió una demanda de pérdida de investidura contra el presidente de
124 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera Ponente: María Elena Giraldo
Gómez. Bogotá D.C., Ocho (8) De Agosto De Dos Mil Uno (2001). Radicación Número: Ac-12546.
125 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Consejero
ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil cuatro
(2004). Radicación número: 70001-23-31-000-2003-02156-01.
49
un concejo municipal, y señaló que la responsabilidad objetiva no aplicaba

para la indebida destinación de recursos. En ese caso el funcionario había
ordenado el pago de viáticos a un concejal que residía en el municipio de
Sincelejo, bajo el supuesto de que vivía en zona rural, aunque no lo hacía. El
Consejo de Estado señaló que no existía certeza que el funcionario conociera
que a quien se ordenaban los pagos no vivía en zona rural, y no podía ser
sancionado únicamente desde una consideración de responsabilidad objetiva.
Así lo expuso la sentencia:
“Como dicha causal no genera absolutamente una

responsabilidad objetiva, debe establecerse que la participación
formal del nominador u ordenador del gasto haya sido
determinante frente a los hechos que propiciaron el pago que se
dice indebido”
En sentencia del 20 de septiembre de 2011 126, el Consejo de Estado conoció

de la pérdida de investidura de un congresista por la causal de indebida
destinación de dineros públicos, al ocupar a los servidores pagados por el
Estado, que integraban su UTL, en labores ajenas a las propias de sus cargos,
como las de apoyar organizaciones no gubernamentales, contribuyendo con
ello al movimiento o partido político al cual pertenecía el congresista.
La Sala recordó que entre las funciones de los miembros de las unidades de
trabajo legislativo de los representantes a la Cámara no se incluyen labores de
apoyo a organizaciones no gubernamentales. Esas labores no podían
cumplirse a expensas de aquéllas para las cuales fueron creados esos cargos,
en particular cuando esas labores resultaban vinculadas espacial y
finalísticamente a intereses proselitistas. Tampoco podía el demandado
asignar a los servidores estatales nombrados para apoyarlo en su labor
legislativa, actividades diferentes a las propias de esos cargos, en beneficio
propio o de terceros y aún menos, inducir a aquéllos a hacer contribuciones
económicas que finalmente redundarían en beneficio de sus intereses políticos
y de los de su movimiento o partido. Esto deriva en la destinación indebida de
los dineros públicos con los cuales se pagaban los salarios de aquéllos a
actividades ajenas a las que debían cumplir en apoyo de la labor legislativa
que correspondía al Representante.
En la Sentencia del 22 de noviembre de 2016 127, la Sala Plena del Consejo de

Estado estudió la solicitud de pérdida de investidura contra un congresista por
la causal de indebida destinación de dineros públicos, porque en su UTL se
nombró a una funcionara, quien “abandonó en un sinnúmero de
oportunidades su cargo de asesor I para viajar al exterior en días laborales y
126 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera Ponente: Ruth
Stella Correa Palacio. Bogotá, D.C., Veinte (20) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación
Número: 11001-03-15-000-2010-01357-00.
127 Consejo de Estado. Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Carlos
Enrique Moreno Rubio. Bogotá, D. C., Noviembre Veintidós (22) De Dos Mil Dieciséis (2016).
Radicación Número: 11001-03-15-000-2015-02938-00(Pi).
50
sin autorización legal del parlamentario”, quien no reportó la novedad a

pagaduría o a las autoridades de control.
El solicitante de la pérdida de investidura argumentó que el demandado

incurrió en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de
recursos públicos, por cuanto avaló el pago de la totalidad del salario a la
funcionaria a pesar de que en varias ocasiones estuvo fuera del país.
Sobre la causal se dijo que para que se configure no es necesario que el fin al
que se destine el dinero público no esté autorizado o esté prohibido, por
cuanto se ha sentado jurisprudencialmente que bien puede suceder que éste se
dirija a un objetivo autorizado pero diferente al que fue asignado el recurso
público. Basta entonces, se insistió, en que el dinero sea empleado para un fin
o propósito diferente al que legalmente le fue otorgado. Adicionalmente,
resultaba del caso reiterar que no es necesario que el congresista tenga la
calidad de ordenador del gasto, por cuanto la causal admite una configuración
directa y otra indirecta. No obstante, se negó la solicitud por cuanto no se
probó que el representante a la cámara hubiera certificado el cumplimiento de
las funciones del miembro de su UTL en las fechas en que éste estuvo fuera
del país.
En cuanto a la jurisprudencia constitucional, la causal referida a la indebida

destinación de dineros públicos fue analizada en la Sentencia T-555 de
2008128. Allí esta Corporación asume el concepto de la jurisprudencia
consolidada del Consejo de Estado clasificando la causal en los siguientes
literales: “(a) La distorsión o el cambio de los fines o cometidos estatales
consagrados en la Constitución, ley o reglamento. (b) Cuando los dineros
públicos son utilizados para objeto, propósito o actividad que no está
autorizada. (c) Se da la causal, si los dineros son utilizados para fines que sí
están autorizados, pero diferentes para los que han sido asignados. (d) Se
destinan indebidamente los recursos cuando son utilizados en materias
prohibidas, innecesarias o injustificadas. (e) Cuando la finalidad que se
persigue es la de obtener incremento patrimonial personal o de terceros. (f) la
actividad por medio de la cual se pretende derivar un beneficio no
necesariamente económico a favor del congresista o de terceras personas.”
En el fallo se estudió la acción de tutela interpuesta contra una decisión de la

Sala Plena del Consejo de Estado que había negado la prosperidad del recurso
especial de revisión formulado contra la sentencia de 8 de agosto de 2001, que
a su vez decretó la pérdida de investidura de un congresista que “había
autorizado el desplazamiento al exterior de la señora Martha Cecilia Gómez
Giraldo, quien era integrante de su UTL en calidad de Asistente II, lo que
indicaba que su trabajo era fundamentalmente material y que debía
cumplirse dentro del país; que la funcionaria estuvo fuera del país desde el
25 de febrero de 1995 hasta el mes de julio de ese mismo año, y que durante
ese período recibió indebidamente los sueldos del cargo, ya que no se hallaba
en territorio colombiano”
128 M.P Jaime Araújo Rentería.

51
Concluyó esta Corporación que, si bien el alcance que el Consejo de Estado le

da a la causal de indebida destinación de dineros públicos puede ser discutida
jurídicamente desde distintos ángulos, la interpretación dada por el Tribunal
contenciosa era razonable.
4. Caso concreto
El 21 de enero de 2015, los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez, Carlos Alfredo

Crosthwhite Ferro y Daniel Silva Orrego presentaron ante la Secretaría
General de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado “solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República
Carlos Enrique Soto Jaramillo”129. Los ciudadanos invocaron la causal
contemplada en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política y el
numeral 4 del artículo 296 de la Ley 5 de 1992 que se refiere a la indebida
destinación de dineros públicos.
Los ciudadanos señalaron que Carlos Enrique Soto Jaramillo fue elegido
senador de la República para el periodo constitucional 2010–2014 y que el 9
de septiembre de 2010, el señor Juan David Giraldo Saldarriaga ingresó a su
Unidad de Trabajo Legislativo.
Los ciudadanos expusieron que mientras estuvo vinculado en la Unidad de

Trabajo Legislativo, el señor Juan David Giraldo Saldarriaga salió del país en
dos ocasiones para un total de 18 días. El primer viaje se presentó desde el 2
de julio al 7 de julio de 2012 con destino a Panamá y el segundo se llevó a
cabo del 1 de noviembre al 12 de noviembre de 2012 con destino a Toronto
(Canadá). Los solicitantes advirtieron que las salidas del país por parte de Juan
David Giraldo Saldarriaga son contrarias al desempeño de la función pública,
ya que no fueron precedidas por una solicitud de licencia en la que informara
su ausencia temporal. Añadieron que, pese a lo anterior, el senador Carlos
Enrique Soto Jaramillo “certifico ante el Pagador del Senado, que el miembro
de la UTL había cumplido sus labores a cabalidad, omitiendo también el
Congresista dar informe de la salida del país a los funcionarios encargados
del pago de la nómina”130.
Aseguraron que el senador omitió lo establecido en el artículo 388 de la Ley 5

de 1992 que, entre otras cosas, dispone que “[l]a certificación de
129 El documento con la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la

República Carlos Enrique Soto Jaramillo se encuentra firmado por los
ciudadanos Pablo Bustos Sánchez, Carlos Alfredo Crosthwhite Ferro y Daniel
Silva Orrego. Folios 1-11 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de
00.
52
cumplimiento de labores de los empleados y/o contratistas de la Unidad de

Trabajo Legislativo, será expedida por el respectivo Congresista”. También
relataron que no hay disposición jurídica o precedente jurisprudencial que
permita a los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo prestar su
servicio por fuera del territorio nacional. Adicionalmente, quienes solicitaron
la pérdida de investidura del senador resaltaron que Juan David Giraldo
Saldarriaga es hijo de la compañera sentimental del senador131.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en

sentencia del 28 de marzo de 2017 decretó la pérdida de investidura del
congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo al considerar configurada la causal
denominada “indebida destinación de recursos públicos”. Para la
Corporación ésta se configura cuando un congresista destina dineros públicos
a finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la
Constitución, la ley o los reglamentos, de manera que se puede enmarcar en
conductas catalogadas como delitos y otras que escapan la órbita del derecho
penal.
Precisó que, en el caso de los recursos asignados al Congreso de la República

destinados al pago de nómina, la ordenación del gasto es un proceso en el que
interviene el Director General cuando se trata del Senado y la Mesa Directiva
en el caso de la Cámara de Representantes, previa verificación del
cumplimiento de labores expedidas por el respectivo congresista.
La Sala indicó que el artículo 388 de la ley 5 de 1992 dispone que “[l]os
empleados de la planta de personal señalados en el articulado de esta Ley
prestarán sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados, o donde
las necesidades del servicio así lo exijan previo concepto de la Junta de
Personal, pero no podrán hacerlo en las oficinas de los Congresistas”. A su
vez, reiteró que cada congresista tiene a su cargo una Unidad de Trabajo
legislativo y la obligación de certificar el cumplimiento de labores de los
integrantes para el pago de sus salarios.
El Alto Tribunal estimó que uno de los objetivos del constituyente al

establecer la causal consagrada en el numeral 4 del artículo 183 de la
Constitución Política “obedeció a la necesidad de evitar que asesores
cobraran sus sueldos sin haber laborado en la entidad, con lo cual,
inexorablemente se genera un detrimento patrimonial” 132. Para sustentar su
131 Para acreditar que el señor Juan David Giraldo Saldarriaga es hijo de la
compañera sentimental del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo, los
ciudadanos que presentaron la solicitud de pérdida de investidura se refirieron
a una entrevista del congresista en la que tocó ese tema en particular.
http://www.wradio.com.co/escucha/archivo_de_audio/para-el-senador-soto-
no-hay-impedimentos-para-que-el-hijo-de-su-novia-trabaje-con-el/20140714/
oir/2320579.aspx
53
afirmación hizo referencia a los debates de la Asamblea Nacional

Constituyente.
En la sentencia atacada el Consejo de Estado recalcó que Juan David Giraldo

Saldarriaga se vinculó como asistente y luego como asesor en la UTL del
congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo y, en virtud de lo dispuesto en el
Decreto 1042 de 1978, debía cumplir funciones de lunes a viernes durante 44
horas semanales. Subrayó que el señor Giraldo Saldarriaga era empleado
público y aunque se separó de su cargo durante los días en que viajó a Panamá
y Canadá, se le pagó la totalidad del salario correspondientes a los meses de
julio de 2012 y noviembre de 2013 con base en las constancias emitidas el 21
de agosto de 2012 y el 28 de noviembre de 2013 por el senador.
La autoridad judicial estimó que el congresista estaba en la obligación de

constatar la ausencia injustificada al sitio de trabajo de alguno de los
integrantes de su UTL y que, pese a sus viajes, debía emplear los mecanismos
para determinar el cumplimiento de los deberes encomendados a sus
subalternos.
El Consejo de Estado de igual manera consideró que existían serios indicios

del trato preferente dado al señor Giraldo y aseveró que si bien la sola
circunstancia de que la madre de Juan David Giraldo Saldarriaga “sea novia
del senador Soto Jaramillo no es plena prueba de que éste estuviese enterado
de los viajes de aquél, también es cierto que este hecho constituye un indicio
de la proximidad que tenían ambos servidores públicos y del posible trato
especial dispensado al primero, al permitírsele cursar dos carreras
(Ingenierías Civil y Ambiental) en la Universidad de los Andes, en jornada
completa, estando vinculado a la UTL, sin el respectivo permiso”133.
Por todo lo anterior, consideró probada en relación con el señor Giraldo

Saldarriaga la causal consagrada en numeral 4 del artículo 183 de la
Constitución Política.
Carlos Enrique Soto Jaramillo, actuando mediante apoderado judicial,

El apoderado sostuvo que la sentencia objeto de censura se adoptó con

54

culpabilidad, bajo un sistema de responsabilidad subjetivo. Lo anterior en
razón a que desconoció (i) que las pruebas allegadas al proceso daban cuenta
que las certificaciones suscritas por el senador se referían a la prestación de
servicios y no de la presencia física de los funcionarios de la UTL en las
oficinas del Congreso y (ii) que el senador desconocía la salida del país de su
funcionario.
Con base en los elementos fácticos descritos, encuentra la Sala que el

problema jurídico consiste en determinar si la Sala Plena del Consejo de
Estado vulneró los derechos fundamentales invocados por el demandante, al
incurrir en alguna causal específica de procedencia de la acción de tutela
contra providencia judicial, al decidir el proceso de pérdida de investidura
iniciado en su contra.
Para resolver el asunto puesto a consideración de la Sala, debe primero

verificarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Sólo en el caso en que los
mismos sean satisfechos, se procederá al estudio material de los defectos
alegados.
En primer lugar, para la Sala es claro que se trata de un asunto de relevancia

constitucional, pues el accionante alega que dentro del proceso de pérdida de
investidura de su dignidad como congresista le fueron desconocidos sus
derechos fundamentales. Específicamente, en concepto del accionante, la Sala
Plena del Consejo de Estado aplicó un régimen de responsabilidad objetiva al
desconocer que las pruebas obrantes en el proceso daban cuenta del
desconocimiento de los hechos por los cuales fue despojado de su cargo.
En segundo lugar, la acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez.

Como se encuentra demostrado en el expediente, la decisión judicial que se
ataca es del 28 de marzo de 2017 y la acción constitucional fue interpuesta el
26 de mayo de 2017, es decir, dos meses después.
En tercer lugar, y con referencia al requisito de que la parte actora identifique

de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados, la Sala observa que el accionante alega en el escrito de
tutela irregularidades procesales que tienen un efecto decisivo y determinante
en la decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado.
En cuarto lugar, la Sala considera necesario detenerse en el examen del

agotamiento de todos los medios de defensa judicial -ordinario y
extraordinario- pues se encuentra plenamente demostrado que el accionante no
agotó el recurso extraordinario especial de revisión dispuesto en el artículo
contemplado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 134 como medida especial
134 Ley 144 de 1994. Artículo 17. Recurso Extraordinario Especial de
Revisión. Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión,
55
para controvertir las decisiones de pérdida de investidura tomadas por la Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo, como pasará a explicarse.
4.1. El recurso extraordinario especial de revisión como requisito de

procedencia de la acción de tutela contra la decisión que decreta la pérdida
de investidura de un congresista
La Corte Constitucional reiteradamente 135 ha indicado que el recurso

extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción
al principio de la cosa juzgada, “y ampara todas las sentencias ejecutoriadas,
para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su
expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva
providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el
ordenamiento jurídico”136.
Por lo tanto, resulta claro que, a criterio de la jurisprudencia constitucional, “el

recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del
derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias
ejecutoriadas137, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el
Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o
circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es
materialmente injusta138.
interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las

sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un
Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo, y por las siguientes: a) Falta del debido proceso;
y b) Violación del derecho de defensa.
135 Ver entre muchas otras, las sentencias C-372 de 1997, C-090 de 1998,
MP: Jorge Arango Mejía; C-269 de 1998, MP (e): Carmenza Isaza de Gómez;
C-680 de 1998 y C-252 de 2001, MP: Carlos Gaviria Díaz; SU-858 de 2001 y
C-207 de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil; T-1013 de 2001, MP: Alfredo
Beltrán Sierra; T-1031 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett; T-086 de
2007 y T-825 de 2007, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008,
MP: Humberto Antonio Sierra Porto; C-520-09, MP: María Victoria Calle
Correa.
136 C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa.
137 Así se indica en sentencia C-520-09, que: “la procedencia y causales del
recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en: (i) En materia
civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia
laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en
la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso
administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188.
(modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)”. Actualmente, las
causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso
administrativa, se encuentran consagradas de manera taxativa en el artículo
250 del CPACA.
138 C-520 de 2009.
56
No obstante, en materia de pérdida de investidura la Ley 144 de 1994

estableció, en su artículo 17 un recurso llamado extraordinario especial de
revisión que procede contra sentencias de pérdida de investidura proferidas
por la Sala Plena del Consejo de Estado. Igualmente, se hace referencia a este
recurso especial extraordinario de revisión en el artículo 111 de la Ley 1437 de
2011, numeral 7. El artículo 17 mencionada dispone:
“ARTÍCULO 17. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL

DE REVISIÓN. Son susceptibles del Recurso Extraordinario
Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años
siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya
sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales
establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, y por las siguientes:
Cabe señalar que las causales a las que se hace referencia en esta disposición
corresponden a las causales de revisión que se establecen actualmente en el
artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo. Igualmente, la Corte estableció en sentencia C-207 de 2003
que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 139 debía complementarse con el
artículo 33, numeral 10 de la Ley 446 de 1998, regla de competencia que fue
reproducida en el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, numeral 7140.
Como se observa este recurso especial extraordinario de revisión es de una

naturaleza particular en medida en que además de las causales previstas en las
normas generales, dispone que podrán alegarse las causales referidas a la falta
de debido proceso y violación del derecho a la defensa.
En la Sentencia C-247 de 1995, esta Corporación analizó la constitucionalidad

del artículo 17 de la Ley 144 de 1994. En dicha providencia, se afirmó que el
recurso extraordinario especial de revisión constituye una excepción al
principio de cosa juzgada, pues “ese estadio de última definición no excluye
los recursos extraordinarios, menos todavía cuando el proceso -como en el
caso que se considera- es tramitado y resuelto en única instancia, pues en
139 “ARTÍCULO 17. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN. Son

susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5)
años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la
investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo, y por las siguientes:
140ARTÍCULO 111. FUNCIONES DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes
funciones:
7. Conocer del recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias

de pérdida de investidura de los congresistas. (…)
57
tales eventos aumentan las posibilidades de equivocación del fallador y se

hace indispensable, en guarda de los derechos fundamentales del condenado,
brindarle la oportunidad de controvertir la sentencia”141.
De igual manera, la sentencia resaltó que la regulación especial de este recurso

responde a la necesidad de garantizar el debido proceso y las garantías
fundamentales de los parlamentarios, teniendo en cuenta además las
consecuencias adversas para el afectado.
En cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra las sentencias

proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado en los procesos de pérdida
de investidura, la Corte Constitucional desde el año 1995 ha desarrollado una
serie de reglas que dan cuanta de la idoneidad del recuso especial
extraordinario de revisión.
En la Sentencia T- 193 de 1995 142, la Corte abordó el problema de la

procedibilidad de la acción de tutela contra la decisión que declara la pérdida
de investidura parlamentaria ante la posibilidad de interponer el recurso
especial de revisión previsto en el artículo 17 de la ley 144 de 1994. La
Corporación consideró que la acción de tutela no cumplía con el principio de
subsidiariedad en razón a que dicho mecanismo era idóneo para controvertir la
decisión al existir las causales de transgresión del debido proceso y violación
del derecho a la defensa.
Posteriormente, la Sentencia T-162 de 1998143 hizo una precisión a la anterior

decisión al sostener que en razón a que el legislador no había establecido la
autoridad judicial que conocería el recurso especial de revisión, la acción de
tutela resultaba ser el mecanismo idóneo para conocer las posibles
afectaciones a los derechos fundamentales.
No obstante, en razón a que el artículo 33 numeral 10 de la Ley 466 de 1998

asignó la competencia para conocer del recurso extraordinario especial de
revisión en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en la sentencia SU-858 de 2001144 la Corte regresó a su posición
inicial y estableció que resultaba improcedente la acción de tutela contra la
sentencia que declara la pérdida de investidura por cuanto “dentro del proceso
de pérdida de investidura de los congresistas existe un medio de defensa
idóneo para la protección del derecho al debido proceso y como resultado del
cual el afectado puede obtener la restitución total de su derecho, o abrir la vía
para la obtención de una reparación patrimonial compensatoria”.
De igual manera, en este mismo pronunciamiento sostuvo que tampoco era

procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio en razón a que la
existencia de las causales referidas a la violación del debido proceso y del
141 Sentencia C-247 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

142 M.P. Carlos Gaviria Díaz
143 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
144 Caso (i) del Senador Edgar José Perea.
58
derecho a la defensa dentro del recurso especial de revisión, generaría dos

procesos con idénticas pretensiones. Sobre el particular dijo: “A través de ese
medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la
controversia sobre el debido proceso, en términos idénticos a los que
constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un
pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela tendrían
identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber,
sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”.
Nuevamente, en la sentencia T-965 de 2002 145 la Corporación estudió si

procedía la acción de tutela contra una sentencia que declaró la pérdida de
investidura de un parlamentario por aparente violación al debido proceso. En
esta sentencia la Corte reitera la idoneidad del mecanismo de revisión.
A partir de esta posición, por regla general, las sentencias atacadas en sede de
tutela son aquellas que resuelven el recurso extraordinario de revisión
proferidas también por la Sala Plena del Consejo de Estado. Así, desde la
sentencia T-461 de 2003146 y específicamente en la sentencia de unificación
SU- 1159 de 2003147, la Corporación estableció varias reglas referidas al
proceso de pérdida de investidura:
(i) Por regla general, la acción de tutela no procede en contra de la

sentencia que decreta la pérdida de la investidura en razón de la
existencia del recurso extraordinario especial de revisión en el cual
puede protegerse el derecho al debido proceso.
(ii) Por el contrario, no existe un medio de defensa judicial frente a la
sentencia que resuelve el recurso extraordinario especial de revisión,
y, por lo tanto, la acción de tutela procedería contra la sentencia que
resuelve el recurso especial de revisión contra la sentencia que
decretó la pérdida de la investidura, si ésta incurre en una vía de
hecho y afecta los derechos fundamentales del congresista.
(iii) Ante la excepcionalidad de la acción de tutela si se alega alguna
circunstancia que provenga del proceso de pérdida de investidura
debe demostrarse que la situación fue alegada dentro del recurso
extraordinario de espacial revisión.
Específicamente, consideró que la acción de tutela contra la providencia que

resuelve la revisión debe cumplir con estos supuestos:
“(…)En estos casos la tutela procede (i) cuando se alegue una vía
de hecho que específicamente tenga origen en el fallo que resuelve
el recurso extraordinario especial de revisión, o en el proceso de
revisión en sí mismo considerado; (ii) cuando se alegue una vía de
hecho que ocurrió durante el proceso de pérdida de investidura,
145 Caso del Representante a la Cámara Franklin Segundo García Rodríguez.

146 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
147 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
59
que fue invocada en el recurso extraordinario especial de revisión,

pero cuyo análisis por parte del Consejo de Estado acerca de la
violación del derecho fundamental contradice la Constitución o la
jurisprudencia constitucional aplicable; y (iii) cuando se trate de
una vía de hecho que ocurrió en el proceso de pérdida de
investidura pero que, o bien no podía ser alegada mediante un
recurso en contra de la sentencia de pérdida de investidura, o bien
fue alegada pero el Consejo de Estado la dejó de lado por completo
y no la analizó o lo hizo desconociendo el derecho claramente
aplicable”.
“[…] los cargos que se tengan en contra de la sentencia que

resuelva la pérdida de la investidura deben ser presentados en sede
de revisión y no pueden ser guardados estratégicamente para ser
invocados luego en un proceso de tutela. La acción de tutela
procede residualmente cuando el Consejo de Estado en sede de
revisión, foro judicial señalado por la Constitución y la ley para
resolver dichas controversias, ha desconocido en sus actuaciones
judiciales los derechos fundamentales de algún Senador o
Representante a la Cámara. Las partes deben presentar sus alegatos
en contra de las decisiones judiciales durante el transcurso del
proceso, y mediante las vías ordinarias diseñadas para ello; como
se dijo, no es aceptable guardar argumentos estratégicamente con
el fin de presentarlos únicamente ante el juez de tutela,
pretendiendo cambiar así el “foro judicial” designado por el propio
Constituyente para resolver las controversias con relación a los
procesos de pérdida de investidura”148.
Debido a las reglas definidas en la Sentencia T-920 de 2005 149 esta

Corporación negó la acción de tutela interpuesta por un congresista contra la
providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión, al no haber éste
planteado en el mismo recurso los mismos argumentos que luego se
propusieron en sede de tutela, lo que tornó improcedente el amparo. Dijo la
providencia:
“(...) ¨[E]l impugnante en revisión extraordinaria, no canalizó a

través de las causales previstas por el ordenamiento jurídico y
ante el foro judicial establecido por la Constitución, los severos
cuestionamientos que ahora por vía de tutela formula contra la
sentencia que concluyó en el despojo de la investidura, y que
pretende estructurar como vía de hecho. (...).
Para análisis del asunto bajo examen, resulta de significativa

relevancia que el impugnante no hubiese aducido en el ámbito
del medio alterno de defensa que le ofrece el orden jurídico, la
vulneración del debido proceso, piedra angular sobre la cual
148 Sentencia SU - 1159 de 2003 MP Manuel José Cepeda.

149 M.P. Jaime Córdoba Triviño
60
sostiene su argumentación para descalificar como vía de hecho la

decisión que decretó la pérdida de investidura. Ello permite
afirmar que se incurrió en la impropiedad que la jurisprudencia
constitucional ha señalado en el sentido de omitir la formulación
de los cargos que se tengan contra la sentencia en el recurso
extraordinario de revisión, para luego ser presentados
estratégicamente en el escenario de la tutela. Esto comporta dos
consecuencias que revierten en la improcedencia de la tutela, de
una parte la pretensión de subvertir el foro judicial que el propio
Constituyente ha establecido para la controversia de las
decisiones relacionadas con la pérdida de investidura, y de otra,
sustrae a la autoridad judicial que ha producido la decisión
cuestionada por vía de tutela, de la posibilidad de enmendar el
error, si ése es el caso, o de pronunciarse en su propio ámbito
acerca de las censuras que se formulan contra sus actos”.
Estas mismas premisas fueron reiteradas en los casos de pérdida de

investidura de parlamentarios en las Sentencias T-086 de 2007, T-558 de 2008
y T-127 de 2014. De igual manera, nuevamente mediante sentencia de
unificación SU-264 de 2015150, la Corporación declaró improcedente una
acción de tutela interpuesta por una tercera persona supuestamente afectada
con la no declaratoria de pérdida de investidura de una senadora. Ciertamente,
en la providencia reiteró la idoneidad del recurso extraordinario de revisión:
“42. En segundo lugar, la Sala considera necesario detenerse en

el examen del agotamiento de todos los medios de defensa
judicial -ordinario y extraordinario- pues encuentra una grave
inconsistencia en el escrito de tutela. El actor, en ningún
momento del proceso, explica con claridad la razón por la que
omitió acudir al recurso extraordinario de revisión contemplado
en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994151 como medida especial
para controvertir las decisiones de pérdida de investidura
tomadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Tampoco existe una prueba clara que señale cómo la decisión de
no decretar la pérdida de investidura de la exsenadora Ramírez
Cardona constituye un perjuicio irremediable para los derechos
fundamentales del actor”.
150 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado

151 Ley 144 de 1994. Artículo 17. Recurso Extraordinario Especial de
Revisión. Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión,
interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las
sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un
Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo, y por las siguientes: a) Falta del debido proceso;
y b) Violación del derecho de defensa.
61
Es de resaltar la Sentencia SU-424 de 2016 152 en donde la Corporación

concede la acción de tutela interpuesta por un representante a la Cámara
contra la decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado de declarar la
pérdida de su investidura. El accionante había interpuesto el recurso
extraordinario de revisión, pero al momento de la interposición de la acción el
mismo no se había resuelto, pese a que ya habían transcurrido 5 años.
Los hechos que motivaron la acción se referían a que su cónyuge había sido
elegida como alcalde de un municipio de Risaralda. Al aspirar a ser
representante a la Cámara por el Departamento de Risaralda, se elevaron
consultas a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y al
Consejo Nacional Electoral, respectivamente, en las que puso de presente tal
situación e indagó si ese hecho configuraba alguna inhabilidad,
incompatibilidad o conflicto de intereses para aspirar a la Cámara de
Representantes por el departamento de Risaralda en los comicios electorales
que se aproximaban. Las inquietudes fueron remitidas al Ministerio del
Interior y de Justicia, el cual informó que en el Consejo de Estado existía una
postura que sostenía la incursión en inhabilidad por dichas circunstancias,
pero que, luego de un cambio jurisprudencial, la misma desapareció, debido a
que la circunscripción departamental no coincidía con la municipal. Por su
parte, las consultas concluyeron que no se configuraba la prohibición. En la
acción de tutela adujo que amparado en el principio de confianza se inscribió
como candidato por el Partido Conservador a la Cámara de Representantes por
el departamento de Risaralda, para el periodo 2010-2014. No obstante,
posteriormente el Consejo de Estado en Sala Plena declaró la pérdida de
investidura variando su posición anterior.
En la Sentencia SU-424 de 2016, que también estudió en la misma

providencia el caso de otro representante cuyos hechos eran similares a los
anteriormente descritos, al hacer un estudio de la procedencia concluyó: (i)
que los accionantes habían interpuesto el recurso el recurso extraordinario de
revisión pero existía una mora judicial en su resolución, (ii) que en el trámite
de la acción de tutela, el recurso de revisión de uno de los accionantes había
sido resuelto y el Pleno del Consejo de Estado había mantenido su posición y
(iii) en razón de lo anterior se producía un perjuicio irremediable. Sobre el
particular sostuvo:
En el caso que se analiza, los accionantes presentaron el recurso

extraordinario especial mencionado.
1. No obstante, la presentación del recurso, cuyo carácter es

extraordinario, no interrumpe la ejecución de la sentencia y, por
lo tanto, la pérdida de investidura ya decretada permanece
vigente mientras se produce el fallo de revisión.
En el asunto objeto de estudio se advierte que las órdenes

contenidas en las providencias judiciales censuradas conllevan la
152 MP Gloria Stella Ortiz Delgado.

62
separación del cargo de Congresista de manera inmediata y, de

conformidad con la Ley 144 de 1994, suponen su actual
ejecución, pues a pesar de que ambos demandantes presentaron
el recurso extraordinario especial de revisión, la sentencia de
pérdida de investidura se ejecuta.
Lo anterior sería suficiente para demostrar que los accionantes

estarían ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable
que haría procedente la tutela como mecanismo transitorio.
2. Sin embargo, la Sala observa que, en el trámite de las tutelas

de la referencia, la Sala Plena del Consejo de Estado resolvió el
recurso extraordinario especial de pérdida de investidura
presentado por el señor Vergara Sierra, y en sentencia del 4 de
agosto de 2015 declaró infundado el recurso. En la decisión
mencionada se reiteraron los argumentos expuestos en la
sentencia censurada por esta vía.
En este sentido, para la Sala es claro que, en la actualidad, en el

caso del señor Vergara Sierra, se acredita el requisito general
consistente en haber agotado todos los mecanismos judiciales de
defensa a su disposición, pues acudió al recurso extraordinario
especial de revisión y éste fue resuelto de forma desfavorable.
3. Ahora bien, en relación con la tutela presentada por el señor

Valencia Giraldo, la Sala observa que (i) a la fecha no se ha
resuelto el recurso extraordinario especial de revisión que
presentó contra la sentencia proferida el 15 de febrero de 2011, es
decir que la sanción ha estado vigente por cinco años sin que a la
fecha se haya resuelto el mencionado recurso; y (ii) de la
decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo en el caso del señor Vergara Sierra, se puede
inferir cuál es el resultado previsible de la revisión, pues sus
argumentos giran en torno a la necesidad de hacer un análisis
subjetivo de responsabilidad en el juicio de pérdida de
investidura.
En consecuencia, la Sala Plena estima que, en este caso

particular, dadas las circunstancias antes descritas, el recurso
extraordinario de revisión no es idóneo para proteger los
derechos fundamentales del señor Valencia Giraldo, quien fue
separado de su cargo hace 5 años y a la fecha no puede ejercer su
derecho a ejercer cargos de elección popular.”
Del anterior recuento se observa que en los procesos de pérdida de investidura

de congresistas que se rigen por la Ley 144 de 1994 la jurisprudencia
constitucional ha sido reiterativa en exigir la interposición del recurso especial
de revisión previsto en el artículo 17 como requisito de procedencia de la
acción de tutela.
63
Cabe precisar que como se analizó a profundidad en la Sentencia T-214 de

2010153, reiterada en las providencias SU-515 de 2013 154, SU-774 de 2014155,
SU-501 de 2015156, SU-625 de 2015157 y SU-632 de 2017158 estas reglas han
tenido una evolución distinta en razón de la especial regulación de los
procesos de pérdida de investidura en concejales y diputados. En efecto,
dichos procesos se encuentran desarrollados por la Ley 617 de 2000, la cual
dispone el recurso de apelación contra las sentencias que decidan la solicitud
de pérdida de investidura en el caso de los miembros de las corporaciones
públicas. Por lo anterior, la jurisprudencia ha considerado que contra dichas
decisiones no procede el recurso extraordinario-especial de revisión previsto
153 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

154 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
155 M.P. Mauricio González Cuervo.
156 M.P. M.P Myriam Ávila Roldán.
157 M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
158 M.P. M.P José Fernando Reyes Cuartas.
64
por la Ley 144 de 1994159. Sin embargo, a partir de la sentencia C-520 de

2009160 se abrió la posibilidad de impetrar el recurso extraordinario de revisión
ordinario, regulado hoy en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 siempre y
cuando este sea idóneo y eficaz en el asunto específico 161. Así, de acuerdo con
la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, el
régimen actual de pérdida de investidura de diputados y concejales no
contempla el recurso extraordinario especial de revisión dispuesto en la Ley
144 de 1994, pero las sentencias proferidas dentro de esos procesos serían
susceptibles del recurso extraordinario de revisión general previsto para todos
los procesos contenciosos. En este caso, en razón a que dentro de sus causales
no están previstas la violación del debido proceso y del derecho a la defensa,
159 Este razonamiento se encuentra desarrollado en los siguientes párrafos de

la providencia mencionada: “A partir de la expedición de la Ley 617 de 2000
se introdujo la segunda instancia en los procesos de pérdida de investidura de
los concejales, al instituirse el recurso de apelación. En efecto, en el artículo
48 de esa ley se dispuso: “La pérdida de investidura será decretada por el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en el respectivo
departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido
proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles,
contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la Mesa Directiva
de la Asamblea Departamental o del Concejo Municipal o por cualquier
ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la Sala o Sección del Consejo
de Estado que determine la Ley en un término no mayor de quince (15) días.”
Para el Consejo de Estado, de lo anterior se colige que desde la entrada en
vigencia de la Ley 617 de 2000 (9 de octubre) las sentencias que decidan las
solicitudes de pérdida de la investidura de concejales y diputados ya no son
de única instancia, pues son susceptibles del recurso apelación. De ello se
sigue, a su vez, que dichas sentencias ya no son pasibles del recurso
extraordinario de revisión, por cuanto éste está previsto frente a las
sentencias de los Tribunales proferidas en procesos de única instancia. (…)
De manera más categórica, en providencia de enero 18 de 2005, el Consejo
de Estado sostuvo que la pérdida de investidura de diputados y concejales se
encuentra regulada actualmente, y desde el 9 de octubre de 2000, en la Ley
617 de 2000, la cual sólo contempla la posibilidad de apelar la sentencia de
pérdida de investidura y no previó la de atacar la sentencia por vía de recurso
especial extraordinario de revisión. En consecuencia, prosigue la Sala, en
atención al carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión y al
carácter especial de la pérdida de investidura, y dado que la misma fue
regulada por la Ley 617 de 2000, a diferencia de lo acontecido anteriormente
cuando era necesario aplicar a la pérdida de investidura de diputados el
régimen de la desinvestidura de los congresistas, por falta de regulación legal
específica, tal recurso es ahora improcedente.”
160 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57 (parcial) de la Ley
446 de 1998. En esta sentencia se decidió lo siguiente: “Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el
artículo 57 de la Ley 446 de 1998.”
65
corresponde al juez tutela analizar en cada caso concreto la idoneidad del

recurso extraordinario.
Descendiendo al asunto que ocupa en esta oportunidad a la Sala, el tutelante

Carlos Enrique Soto Jaramillo, senador de la República para el periodo
constitucional 2010–2014, y cuyo proceso fue tramitado bajo el amparo de la
Ley 144 de 1994, no explica con claridad la razón por la que omitió acudir al
recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 17 de esta Ley,
como medida especial para controvertir las decisiones de pérdida de
investidura tomadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En
este orden, se limitó a señalar que éste no era idóneo por ser resuelto por la
misma Corporación que lo despojó de su investidura. No obstante, no presenta
razón adicional que dé cuenta de una circunstancia excepcionalísima que lo
eximiera de la obligación de agotar todos los recurso ordinarios o
extraordinarios.
En efecto, como se ilustró con anterioridad, en los procesos regidos por la Ley
144 de 1994, la jurisprudencia ha sido unánime en la exigencia de la
interposición del recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias
proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en los procesos
de pérdida de investidura, incluso la sentencia SU-424 de 2016 162 caso en que
de forma excepcional se concedió la tutela frente a la decisión de declarar la
pérdida de investidura y no frente a la que decide la revisión, el accionante
había interpuesto el recurso extraordinario hace más de 5 años. Lo anterior, en
razón de la existencia de las causales referidas a la vulneración del debido
proceso y del derecho a la defensa, que convierten a dicho recurso en idóneo
para controvertir posibles afectaciones a los derechos fundamentales.
En el caso concreto la Corte observa que el demandante tiene a su disposición

el recurso extraordinario especial de revisión, consagrado en la Ley 144 de
1994. Por lo tanto, aún puede alegar la vulneración de su derecho al debido
proceso, ya que ésta se encuentra dentro de las causales de revisión previstas
en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994. Dicha ley se encontraba vigente para
161 Artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. Son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o
recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor
o caso fortuito o por obra de la parte contraria, 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados, 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos
condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición, 4. Haberse dictado sentencia penal
que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, 5. Existir nulidad
originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación,
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para
reclamar, 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o
sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida, 8. Ser la sentencia contraria a otra
anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin
embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa
juzgada y fue rechazada.
66
el 28 de marzo de 2017, fecha en la cual fue proferida la sentencia de pérdida

de investidura. En efecto, el desconocimiento de la garantía constitucional
referida a la prohibición de sancionar disciplinariamente con fundamento en la
responsabilidad objetiva hace parte de las prerrogativas amparadas por el
debido proceso consagrado en el artículo 29 superior. En este orden de ideas,
el recurso extraordinario especial de revisión es un mecanismo idóneo que se
encuentra a si alcance y del cual puede hacer uso. Por tal motivo, al existir hoy
un mecanismo de protección judicial principal. En resumen, entonces, no se
cumple con el requisito de subsidiariedad y por lo tanto, la presente tutela
resulta improcedente.
Para reiterar la existencia e idoneidad del mecanismo de defensa judicial del

que dispone el demandante, resulta pertinente señalar que las leyes sobre la
ritualidad de los procedimientos son de aplicación inmediata. 163 Más aun,
conforme al artículo 23 de la Ley 1881 de 2018 los procesos que se
encontraban en curso, y en los cuales ya se había llevado a cabo la audiencia
para el momento de la entrada en vigencia de dicha norma, continúan su
trámite conforme a las disposiciones procesales vigentes en su momento. Es
decir, por un lado, eran procesos de única instancia, y adicionalmente, se
aplicaban todas las causales contempladas en el artículo 17 de la Ley 144 de
1994, incluyendo las definidas en los literales a) y b), referidas a la violación
del derecho al debido proceso y del derecho la defensa. 164 La decisión de la
Sala Plena del Consejo de Estado que decidió decretar la pérdida de
investidura del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo fue proferida el 28 de
marzo de 2017, bajo la vigencia de la Ley 144 de 1994 que rigió hasta el 14 de
enero del año 2018. Por lo tanto, el demandante tiene hoy la oportunidad de
interponer el recurso extraordinario especial de revisión previsto en el artículo
17 de la Ley 144 de 1994, que contemplaba como causal de revisión de la
sentencia la transgresión del debido proceso.
163 La aplicación inmediata de las normas procesales ha sido pacíficamente

admitida, sobre el particular ver Sentencia C-619 de 2001 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra que sostuvo “Dado que el proceso es una situación jurídica en
curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación
general inmediata. Todo proceso debe ser considerado como una serie de
actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una
situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige
como una situación consolidada sino como una situación en curso. Por lo
tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en
trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos
procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean
respetados y queden en firme”.
164 Dicho artículo dispone: “Artículo 23. Los procesos que se encuentren en
curso al momento de la entrada en vigencia de esta ley deberán ser enviados
a la Secretaría General, en el estado en que se encuentren, siempre que no se
haya practicado la audiencia pública. Los procesos en los que se hubiere
practicado dicha audiencia quedarán de única instancia.”
67
En definitiva, la Sala confirmará los fallos de instancia al considerar que la

solicitud de amparo no cumplió con los requisitos de procedibilidad de la
tutela contra sentencias.
Conclusiones
Carlos Enrique Soto Jaramillo, actuando mediante apoderado judicial,

El apoderado sostuvo que la sentencia objeto de censura se adoptó con

culpabilidad, bajo un sistema de responsabilidad subjetivo.
En esta oportunidad, la Corte reiteró la naturaleza jurídica de los procesos de

pérdida de investidura como una acción pública 165 que comporta un juicio de
naturaleza ética que tiene como propósito proteger la dignidad del cargo que
ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite imponer como sanción
no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de elección popular,
sino también la imposibilidad de volver a ejercerlo. Debido a que la pérdida de
investidura impone la prohibición perpetua de ejercer el derecho político a ser
elegido popularmente ha considerado esta Corporación que el trámite de
pérdida de la investidura debe ser especialmente respetuoso del debido
proceso.
Finalmente, al resolver el caso concreto la Sala Plena reiteró que para que
proceda la acción de tutela contra la sentencia que decide sobre la pérdida de
investidura en los procesos regidos por la Ley 144 de 1994, es necesario que
el demandante no cuente con recursos ni ordinarios, ni extraordinarios para la
defensa judicial de sus derechos fundamentales. Entre tales recursos el
demandante en este caso concreto cuenta con el recurso extraordinario
especial de revisión que estaba previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de
1994.
Por tal razón, se confirmarán las sentencias de tutela de primera y segunda

instancia que declararon improcedente la acción por el incumplimiento del
requisito de subsidiariedad.
II. DECISIÓN
165 Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
68
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. - LEVANTAR la suspensión de términos que se había dispuesto en

la presente acción.
Segundo. - CONFIRMAR el fallo adoptado el 16 de marzo de 2018 por la

Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado que confirmó la sentencia de primera instancia proferida por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el
13 de septiembre de 2017.
Tercero. - LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte

Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las partes –a través
del juez de tutela de instancia–, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte

Constitucional.
CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado
RUTH STELLA CORREA PALACIO

Conjuez
DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada
EMILSSEN GONZÁLEZ DE CANCINO

Conjuez
LUIS FERNANDO LÓPEZ ROCA

Conjuez
69
MAURICIO PIÑEROS PERDOMO

Conjuez
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
70
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

A LA SENTENCIA SU073/20
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES

EN PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Se debió declarar
la procedencia por cuanto el recurso extraordinario especial de revisión
no resulta ser el medio más idóneo y eficaz (Salvamento de voto)
La acción judicial ordinaria no resultaba materialmente apta (inidónea e

ineficaz) para brindar la protección invocada por el accionante, en tanto no
garantiza adecuadamente sus derechos políticos, ni los intereses de sus
electores.
PERDIDA DE INVESTIDURA-Carácter sancionatorio (Salvamento de

voto)
Las causales que dan lugar a la pérdida de investidura son de orden público,
de interpretación restrictiva y “que no cabe su aplicación por analogía ni por
extensión” por implicar una sanción con vocación de perpetuidad, lo que
exige un examen riguroso de las circunstancias en que se produjo la conducta.
SANCION DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Para despojar de su

investidura a una persona elegida popularmente, es necesario comprobar
que su conducta tuvo un elemento de culpabilidad (Salvamento de voto)
En este asunto la Corte dejó de examinar si efectivamente la Sala Plena del

Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del accionante, con
fundamento en una responsabilidad objetiva o de corte mecanicista, dejando
de lado el contenido de la voluntad signada en el dolo o la culpa.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE

INVESTIDURA-Se debió establecer una interpretación unificada sobre
el alcance y límites en relación con la responsabilidad subjetiva en
materia de pérdida de investidura (Salvamento de voto)
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,

presento salvamento de voto a la providencia proferida en el asunto de la
referencia.
2. En esta ocasión, la Sala Plena se ocupó de resolver la solicitud de amparo

presentada por el exsenador de la República Carlos Enrique Soto Jaramillo, al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
participación política y al ejercicio de cargos y funciones públicas,
presuntamente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado con ocasión de la sentencia del 28 de marzo de 2017 en la
71
que se decretó la pérdida de su investidura. La parte actora indicó que la

sentencia atacada se adoptó con fundamento en un sistema de responsabilidad
objetiva y con ello desconoció el precedente de la Corte Constitucional, según
el cual los procesos de pérdida de investidura deben estar sometidos al debido
proceso y al principio de culpabilidad, bajo un sistema de responsabilidad
subjetivo.
3. En este asunto la Sala Plena consideró que la acción de tutela era

improcedente al no superar el presupuesto de subsidiariedad, dado que el
demandante cuenta con el recurso extraordinario especial de revisión. Al
respecto, se sostuvo que “en los procesos regidos por la Ley 144 de 1994, la
jurisprudencia ha sido unánime en la exigencia de la interposición del recurso
extraordinario especial de revisión de las sentencias proferidas por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo en los procesos de pérdida de
investidura”.
4. Mi disenso se estructura a partir de dos aspectos, a saber: i) la procedencia

de la acción de tutela; y ii) el análisis de fondo que debió adelantar la Corte en
este asunto.
La acción de tutela era procedente en el presente asunto
5. En desarrollo del artículo 86 superior, el numeral 1° del artículo 6° del

Decreto Estatutario 2591 de 1991 establece que la acción de tutela no es
procedente “cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”. Asimismo, dispone que la existencia de dichos
medios “será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Desde sus primeros
pronunciamientos, la Corte ha señalado que el presupuesto de subsidiariedad
“permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios
de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la
salvaguarda de los derechos”166. De manera que, como regla general,
corresponde a las partes hacer uso de los recursos ordinarios y extraordinarios
para superar la amenaza o lesión a sus derechos fundamentales.
6. Con todo, atendiendo el contenido del citado artículo 6.1, esta Corporación
ha manifestado que, a pesar de la existencia de otros mecanismos judiciales
de protección, la acción de tutela se torna procedente en dos hipótesis
excepcionales: i) cuando el mecanismo dispuesto por la ley para resolver las
controversias no es idóneo ni eficaz, caso en el que el amparo tendrá efectos
definitivos; y ii) cuando el medio es idóneo y eficaz (aptitud material), pero
no resulta lo suficientemente expedito para impedir la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, evento en el cual procede como mecanismo
transitorio, mientras el juez natural de la causa dirime la controversia.
166 Sentencia T-603 de 2015.

72
7. En cuanto a la idoneidad del medio, en extensa jurisprudencia esta Corte

ha determinado que la aptitud para la efectiva protección del derecho debe
evaluarse en atención a las circunstancias del peticionario, el derecho
fundamental involucrado y las características procesales del mecanismo en
cuestión167. De otra parte, es posible predicar la eficacia del instrumento de
defensa cuando está diseñado “para brindar una protección oportuna a los
derechos amenazados o vulnerados”168. Bajo ese entendido, la idoneidad
implica que el mecanismo confiere un remedio integral, mientras que la
eficacia supone que es lo suficientemente expedito para lograr la protección
iusfundamental.
8. En este caso, contra la sentencia que decretó la pérdida de investidura,

procede el recurso extraordinario especial de revisión en los términos del
artículo 17 de la Ley 144 de 1994 169. Sin embargo, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que existen ciertos eventos en los que el
mencionado instrumento no salvaguarda adecuada y/o prontamente los
derechos fundamentales en juego, razón por la que, excepcionalmente,
resulta procedente el amparo constitucional. Así, en la sentencia SU-424
de 2016, a pesar de la concurrencia del recurso especial de revisión, la Sala
Plena decidió estudiar la acción de tutela interpuesta por un exrepresentante a
la Cámara contra la sentencia que decretó la pérdida de su investidura.
9. Lo anterior tras considerar que (i) la presentación del recurso, cuyo carácter
es extraordinario, no interrumpía la ejecución de la sentencia de pérdida de
investidura, circunstancia suficiente para concluir que el accionante estaría
ante la inminencia de un perjuicio irremediable; (ii) la resolución del
mecanismo se tornaba inoportuna, en tanto por más de cinco años no había
sido decidido; y (iii) era posible inferir “el resultado previsible de la revisión”
que efectuaría la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, atendiendo el
fallo adoptado en un asunto semejante.
10. En ese orden, la conclusión a la que en esta ocasión llegó la mayoría, esto
es, que la jurisprudencia constitucional, bajo un criterio unánime, ha exigido
como requisito de procedencia de la acción de tutela la presentación del
recurso extraordinario especial de revisión, no recoge el alcance real de la
línea sentada por la Corte sobre la materia, toda vez que, como se indicó,
también se ha sostenido que dicho instrumento judicial puede carecer de
aptitud material para resolver la controversia, teniendo en cuenta, entre otros
aspectos, que su presentación no impide la ejecución de la sentencia; que la
falta de oportunidad en su resolución puede tornar inane la determinación
final; y que la decisión que adopte la Corporación puede resultar previsible.
Insisto en ello.
167 Lo anterior cobra relevancia, en la medida que no siempre los recursos ordinarios de salvaguarda permiten resolver
la cuestión en una dimensión constitucional, al no ofrecer una solución integral de cara a los derechos presuntamente
afectados. Ver las sentencias T-020 de 2021, SU-016 de 2021, T-391 de 2018, T-230 de 2013, y T-106 de 1993, entre otras.
168 Sentencia C-132 de 2018.
169 Ley 144 de 1994, artículo 17. Consultar el siguiente link:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0144_1994.html.
73
11. Incluso ante una línea jurisprudencial ambivalente o discontinua

correspondía a la Corte resolver a favor del derecho de acceso a la
administración de justicia o a la tutela judicial efectiva, más aún cuando hay
casos en los que resulta más evidente el posible desconocimiento de garantías
procesales como el debido proceso.
12. De acuerdo con lo expuesto, considero que en este asunto el recurso

extraordinario especial de revisión no resulta ser el medio materialmente apto
para resolver la controversia por las siguientes razones:
13. Primero, porque no permite proteger de manera eficaz los derechos

fundamentales amenazados o vulnerados, al no brindar una salvaguarda
oportuna o expedita. Como se evidenció en la sentencia SU-424 de 2016, en la
práctica, la resolución del mecanismo comprende un tiempo considerable
(incluso irrazonable) desde su interposición, lo que torna nugatorio cualquier
orden posterior de restablecimiento de los derechos. En efecto, tras la revisión
de algunas providencias proferidas por el Consejo de Estado al resolver el
señalado recurso170, fue posible constatar que el tiempo promedio para emitir
la sentencia es de 2190 días, esto es, de 6 años. Dicha circunstancia no solo
puede hacer inane la salvaguarda de los derechos políticos del accionante, sino
que también actúa como una barrera para lograr la garantía del derecho a la
tutela judicial efectiva171.
14. Segundo, porque no resulta idóneo para resolver la queja constitucional

formulada por el accionante. Ciertamente, las características procesales del
recurso extraordinario especial de revisión permiten considerar que no cuenta
con la aptitud necesaria para la efectiva protección del derecho, en tanto no
garantiza que los magistrados que adoptaron la sentencia de pérdida de
investidura no participen en la decisión de revisión. El proceso de pérdida de
investidura y el recurso extraordinario especial de revisión fueron regulados
inicialmente por la Ley 144 de 1994, cuerpo normativo que si bien determinó
en su artículo 1° que “el Consejo de Estado en pleno conocerá y sentenciará
en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los
Congresistas”, omitió señalar el juez competente para resolver la
correspondiente revisión. Posteriormente, el artículo 111.7 de la Ley 1437 de
2011, estableció que son funciones de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo “conocer del recurso extraordinario especial de revisión de
las sentencias de pérdida de investidura de los congresistas”.
170 (i) Recurso rad. 11001-03-15-000-2006-00318, con sentencia del 7 de abril de 2015 (3285 días aprox.); (ii) rad.
11001-03-15-000-2006-00821, con sentencia del 23 de febrero de 2016 (3650 días aprox.); (iii) rad. 11001-03-15-000-
2008-00374, con sentencia del 28 de junio de 2017 (3285 días aprox.); (iv) rad. 11001-03-15-000-2015-00110, con
sentencia del 28 de mayo de 2018 (1095 días aprox.) (v) rad. 11001-03-15-000-2015-00366, con sentencia del 15 de
febrero de 2018 (1095 días aprox.); y (vi) rad. rad. 11001-03-15-000-2017-02078, con sentencia del 5 de junio de 2019
(730 días aprox.).
171 En la sentencia C-279 de 2013, la Corte definió la tutela judicial efectiva como “la posibilidad reconocida a todas
las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia,
para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e
intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las
garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”. Esta Corporación también ha indicado que la falta de
oportunidad en la resolución de los diferentes mecanismos judiciales constituye una afectación a este derecho.
74
15. Lo anterior evidencia que los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado son competentes para resolver tanto la
demanda de pérdida de investidura, como el recurso extraordinario especial de
revisión, situación que, en este caso, puede llevar a que ratifique su propia
decisión.
16. En el asunto bajo examen, la queja que el actor expone respecto de la

sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado radica en un
asunto de fondo, es decir, en la aplicación de un sistema de responsabilidad
objetiva en la providencia que dio lugar a la desinvestidura. En ese orden, es
claro que en el marco del recurso extraordinario especial de revisión
nuevamente el Consejo de Estado en pleno (con la participación de los
mismos magistrados que decidieron sobre la pérdida de la investidura) tendría
que pronunciarse sobre una cuestión que valoró previamente (la
responsabilidad del accionante), y sobre la cual ya tiene una posición inicial
preestablecida. Ello permite determinar un temor objetivamente justificado de
que la revocación no se va a dar.
17. Así entonces, la Corte debió analizar si en este caso era necesario brindar
una adecuada garantía a favor de la parte accionante, de cara a las dificultades
que el recurso extraordinario de revisión presenta.
18. En suma, la acción judicial ordinaria no resultaba materialmente apta

(inidónea e ineficaz) para brindar la protección invocada por el señor Soto
Jaramillo, en tanto no garantiza adecuadamente sus derechos políticos, ni los
intereses de sus electores.
Análisis de fondo
19. Como bien lo recogió la ponencia de la que me aparto, la pérdida de

investidura es un juicio de carácter sancionatorio 172 que, en todo caso, se
cobija con los principios del derecho punitivo en la medida que comporta una
restricción seria de derechos fundamentales. En ese orden, son de la esencia
de esta especie de derecho sancionador los principios de dignidad humana,
legalidad, debido proceso, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. En
la sentencia SU-515 de 2013 esta Corporación señaló que las causales que dan
lugar a la pérdida de investidura son de orden público, de interpretación
restrictiva y “que no cabe su aplicación por analogía ni por extensión” por
implicar una sanción con vocación de perpetuidad, lo que exige un examen
riguroso de las circunstancias en que se produjo la conducta.
20. En esas condiciones, la aplicación del principio de culpabilidad al proceso

de pérdida de investidura le impone al juez la necesidad de efectuar una doble
valoración, de un lado, de los supuestos de la causal de pérdida de investidura
(faceta objetiva) y, del otro, de la culpabilidad -dolo o culpa- del demandado
(faceta subjetiva); es decir, si el congresista “conocía o debía conocer de la
actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión,
172 Ver las sentencias SU-379 y SU-516 de 2019, SU-515 de 2013, C-762 de 2009, C-827 de 2001, C-597 de 1996 y C-
214 de 1994.
75
aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso fortuito o
fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar
la culpa”173.
21. En la sentencia SU-424 de 2016174 esta Corporación reiteró la naturaleza

sancionatoria de los procesos de pérdida de investidura y la necesidad de
realizar un juicio de culpabilidad de forma previa a la sanción, así:
“[E]l análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso

sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado
de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla
general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva,
y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán
verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de
legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de
antijuridicidad) y culpable.
Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la

causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso
particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de
quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias
particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el
demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y
si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión”.
22. De igual forma, el Consejo de Estado ha considerado que el proceso

sancionatorio de pérdida de investidura se debe hacer desde un examen de la
responsabilidad subjetiva. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo en sentencia 3 de septiembre de 2018175 sostuvo lo siguiente:
“[E]l análisis de la responsabilidad debe realizarse con fundamento en

el elemento culpabilidad, pues el proceso de perdida de investidura
“(…) es de naturaleza sancionatoria de régimen subjetivo y, por ende,
regulado bajo un régimen de responsabilidad basado en la culpa (…)
corresponderá al juez de la pérdida de investidura hacer el análisis de
la conducta del demandado para determinar si, pese a que se recorrió
la descripción del supuesto descrito por el Constituyente –
configuración de la causal de inhabilidad que es objetivo- existe una
razón que permita concluir que no se lesionó la dignidad del cargo y el
principio de representación que el Constituyente buscó proteger con la
estructuración de la causal como constitutiva de la pérdida (…). A fin
de constatar si se configura acá el elemento de culpabilidad (dolo o
culpa) es menester establecer si la demandada actuó con la intención,
el querer o la voluntad de quebrantar el ordenamiento jurídico y, por
ende, de sobrepasar a sabiendas el límite máximo de gastos de
173 Ver las sentencias SU-632 de 2017 y SU-424 de 2016.

174 Lo había señalado ya en las sentencias SU-515 de 2013 y C-207 de 2003.
175 Rad. 11001-03-15-000-2018-01294-00.
76
financiación electoral (dolo), o si ello se produjo por su negligencia,

descuido o falta de cautela (culpa)”.
23. Pues bien, en este asunto la Corte dejó de examinar si efectivamente la

Sala Plena del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del
excongresista Soto Jaramillo, con fundamento en una responsabilidad
objetiva o de corte mecanicista, dejando de lado el contenido de la
voluntad signada en el dolo o la culpa. En efecto, en la sentencia censurada,
la Corporación consideró que el exsenador incurrió en la causal de indebida
destinación de dineros públicos, dado que, de un lado, a través de las
certificaciones del cumplimiento de funciones que emitió en los meses de
julio de 2012 y noviembre de 2013, tuvo injerencia en el pago de los salarios
del señor Juan David Giraldo Saldarriaga, a pesar de que este -según se
indicó- no prestó sus servicios todos los días del mes.
24. Del otro, existían “indicios” de que prodigaba un trato especial y tenía una
actitud de tolerancia frente al señor Giraldo Saldarriaga, en tanto: (i) su novia
era la progenitora del mencionado servidor, y (ii) al funcionario se le había
permitido estudiar de forma simultánea con la prestación del servicio en la
UTL. Precisamente, a partir de estas inferencias, el Consejo de Estado derivó
la culpabilidad del actor, señalando que este había incumplido su deber de
control y vigilancia respecto del empleado de su UTL176.
25. Sin embargo, en mi criterio, de dichas circunstancias no se desprende con

facilidad la culpabilidad del actor, entendida esta última como el juicio de
reproche que puede hacerse a la conducta del congresista a partir de los
estándares de comportamiento que le eran exigibles; razón por la cual,
atendiendo la gravedad de la sanción impuesta (muerte política) 177, resultaba
relevante que la Corte determinara si, a efectos de realizar la imputación
subjetiva, el Consejo de Estado debía analizar:
26. (i) Si los congresistas tienen deberes de vigilancia y cuidado frente a sus
subalternos. De acuerdo con el artículo 122 Constitucional, los servidores
tienen sus funciones detalladas en la Ley o el reglamento; para el caso de los
congresistas, el reglamento se encuentra contenido en la Ley 5ª de 1992,
cuerpo normativo del cual no se desprende prima facie la obligación de
vigilar a los miembros de su UTL. Tampoco resulta claro que los legisladores
puedan perder la investidura en virtud de la noción de culpa por el hecho
ajeno consagrada en el Código Civil (arts. 2347 y 2349 C.C.). Con mayor
razón, este caso resultaba relevante para determinar si ontológicamente la
causal de indebida destinación de dineros públicos puede ser cometida a título
de dolo o de culpa.
27. (ii) Si el exsenador estaba en condiciones de conocer la ausencia del

miembro de su UTL. Los congresistas, además de tener el deber de
176 Al respecto consultar: Jairo Parra Quijano. (2017). Tratado de la Prueba Judicial Indicios y Presunciones. El autor
indica: “el indicio es un medio probatorio que supone tener un hecho probado, que nos permite desplazarnos es busca de
uno desconocido con la utilización de la regla de la experiencia, de la lógica, de la ciencia o de la técnica” (pág. 13).
177 La sanción impuesta implica una inhabilidad vitalicia para aspirar a cargos de elección popular.
77
desempeñar sus funciones legislativas, generalmente cumplen múltiples

compromisos, y en muchas oportunidades se desplazan a otras regiones. En el
proceso de pérdida de investidura no se constató si el señor Soto Jaramillo
estaba en la imposibilidad de conocer los viajes del señor Giraldo Saldarriaga.
28. (iii) Si el señor Giraldo Saldarriaga incumplió las funciones asignadas.

En el proceso no es claro si las labores asignadas para los meses de julio de
2012 y noviembre de 2013 efectivamente fueron incumplidas. Sobre este
aspecto, el señor Giraldo Saldarriaga indicó que, pese a que salió del país,
cumplió cabalmente con las funciones encomendadas; en ese orden, era
importante analizar si la certificación ciertamente dio lugar al pago de un
salario sin prestación del servicio.
29. Y (iv) si existía la obligación para el funcionario de la UTL de prestar el

servicio en las instalaciones del Congreso de la República. El artículo 385 de
Ley 5ª de 1992 señala que los empleados de la planta del personal del Senado
y la Cámara de Representantes deben prestar sus servicios en las respectivas
dependencias donde fueron nombrados o donde las necesidades del servicio lo
exijan; no obstante, a partir de lo dispuesto en los artículos 369 y 383 de
misma normatividad, es posible concluir que los empleados de la UTL no
hacen parte de la planta de personal del Senado de la República o de la
Cámara de Representantes. De ahí que no se torna evidente la obligación de
cumplir las funciones en las dependencias de la entidad. En el proceso
tampoco se valoró si existía directriz en el sentido de prestar el servicio en el
Congreso, por el contrario, se constató que allí no existía espacio físico para
los miembros de las UTL.
30. Visto lo anterior, considero que la ausencia de análisis de los mencionados

elementos -inicialmente- permitía considerar que la Sala Plena del Consejo de
Estado resolvió la demanda de pérdida de investidura principalmente bajo una
óptica de responsabilidad objetiva, es decir, sin atender la valoración de la
culpabilidad del señor Soto Jaramillo (dimensión subjetiva). De tal forma, la
sanción podría constituir un acto desproporcionado que, además, trasladaría
una falta disciplinaria ajena, desconociendo que la determinación de la
responsabilidad de índole punitiva a un ciudadano es un asunto personal e
intransferible.
31. En este contexto, la posición adoptada en la sentencia censurada permite

advertir una divergencia frente a la jurisprudencia relativa a la valoración de
la responsabilidad subjetiva del congresista en procesos de pérdida de
investidura. Por ello, la Sala Plena debió establecer una interpretación
unificada sobre el alcance y límites en relación con la responsabilidad
subjetiva en materia de pérdida de investidura, para de esta manera ofrecer
seguridad jurídica y certeza del derecho, que permita a futuro a los
congresistas conocer razonablemente cuál sería la respuesta jurídica a sus
actos.
32. Por último, debo indicar que la ponencia de la cual me aparto pareciera
sugerir o enviar un mensaje al Consejo de Estado, en el sentido de que pudo
78
desconocerse no solo el precedente de la Corte Constitucional sino también el

de la propia Corporación. En esa medida, no tenía ningún sentido poner en
espera por mayor tiempo al accionante, cuando, como se indicó, lo
correspondiente a la improcedencia resultaba superable.
En esos términos se presenta el disenso a la sentencia SU-073 de 2020.

Magistrado

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Sentencia SU 073/20

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN PROCESO DE

Referencia: Expediente T-6.728.155

Acción de tutela interpuesta por Carlos

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias

En el proceso de revisión de las sentencias proferidas el 13 de septiembre de

Los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez2, Alejandro Linares Cantillo

Mediante auto del 3 de septiembre de 2018, el Magistrado José Fernando

1 Sala de Selección Número Cinco de 2018, integrada por los Magistrados

Constitucional se oficiara a la presidencia y la Secretaría General del Senado

A través de auto del 16 de noviembre de 2018, los Magistrados José Fernando

El señor Carlos Enrique Soto Jaramillo, quien actúa a través de apoderado

Solicitud de pérdida de investidura

6 En documento del 20 de enero de 2015, el subsecretario del Consejo

1.2. El 21 de enero de 2015, los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez, Carlos

1.2.2. Junto con la solicitud de pérdida de investidura, los accionantes

1.2.3. Quienes solicitaron la pérdida de investidura del senador presentaron

- Del 19 de diciembre de 2011 al 06 de enero de 2012 - Resolución Nro.

8 El documento con la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la

- Del 24 de diciembre de 2012 al 16 de enero de 2013 - Resolución Nro.

- Del 20 de diciembre de 2013 al 14 de enero de 2014 - Resolución Nro.

1.2.4. Los ciudadanos expusieron que mientras estuvo vinculado en la Unidad

1.2.5. Junto con la solicitud de pérdida de investidura se anexaron varias

- 1 foto publicada el 3 de noviembre de 2013 en Churchill (Canadá)13.

1.2.7. Aseguraron que el senador omitió lo establecido en el artículo 388 de la

13 Folio 23 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de

1.2.8. Adicionalmente, quienes solicitaron la pérdida de investidura del

1.2.9. Por otra parte, en la solicitud de pérdida de investidura se pone de

1.2.10. Para sustentar la anterior aseveración, se refirieron a los

1.2.11. Junto con la solicitud de pérdida de investidura fueron anexadas copias

- Oficio remitido por el Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a

- Oficio remitido por el Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a

16 Para acreditar que el señor Juan David Giraldo Saldarriaga es hijo de la

- Oficio remitido por el alcalde de Pereira y el Secretario de Gobierno

- Oficio remitido por el Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a

Admisión de la solicitud de pérdida de investidura

Contestación de la demanda de pérdida de investidura

1.4. En documento del 17 de febrero de 2015, el apoderado del senador

1.4.1. El abogado expuso que en el oficio CESJ-0094 del 28 de noviembre de

19 Folio 27 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de

1.4.2. Resaltó que lo mismo ocurrió con el oficio CESJ-0097 expedido el 21

1.4.3. El apoderado aseguró que el Congreso de la República no sesionó en

1.4.4. Explicó que, en noviembre de 2013, su representado asistió a las

1.4.5. Alegó que por la naturaleza de la actividad de los congresistas, a su

1.4.6. El apoderado sostuvo que su representado no autorizó explícitamente el

“La circunstancia de que el Señor Moreno Bermúdez se desplace en

Audiencia de recepción del testimonio de Juan David Giraldo

22 Folio 45 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de

1.5.1. De las preguntas formuladas por el Magistrado auxiliar comisionado

1.5.2. Frente a las preguntas formuladas por la parte demandante, el señor

1.5.4. Además, señaló que en el año 2009 había iniciado estudios en la

1.5.5. Expuso que cuando se desempeñó como asistente I en la UTL recibía

1.5.7. Frente a las preguntas formuladas por el apoderado de la parte

exterior no se vieron interrumpidas sus funciones como miembro de la UTL y

1.7. Frente a las preguntas formuladas por el despacho, el declarante señaló

1.8. El testigo aportó los informes de gestión de actividades del senador