LEY DE BASES Y LEGISLACIÓN DE DESARROLLO.

EL PROBLEMA DE SU ARTICULACIÓN
POR MODIFICACIÓN DE LA LEY DE BASES.
LA CLAUSULA DE PREVALENCIA

JOAQUÍN TORNOS MAS

SUMARIO: I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.—II. LA CLÁUSULA DE PREVALENCIA

COMO NORMA DE CONFLICTO: a) Cláusula de prevalencia y concurrencia de normas;
b) Eficacia de la cláusula de prevalencia. Tipo de concurrencia normativa y operado-
res jurídicos a quienes va destinada; c) Interpretación de la cláusula de prevalencia;
d) El presupuesto de la cláusula de prevalencia; e) La posición de los operadores jurí-
dicos.—III. CRITERIOS CORRECTORES: EL CARÁCTER FORMAL DE LA LEY BÁSICA Y LA
MEDIDA SUSPENSIVA.—IV. BREVE EPÍLOGO. ALGUNAS ACOTACIONES «LEGE FERENDA».

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La articulación entre la legislación básica y la de desarrollo plantea, entre

otros problemas, el relativo a la necesaria adecuación de la legislación de
desarrollo a la ley básica cuando esta última es modificada. El legislador
estatal no queda congelado cuando ha hecho uso de su potestad de definir lo
básico y puede alterar, por tanto, el contenido material de su opción política.
La ley autonómica de desarrollo debe, como consecuencia, adecuarse al nuevo
texto básico, con el cual puede haber entrado en manifiesta contradicción.
La situación que acaba de describirse puede ser, en un futuro inmediato,
una situación que se produzca con relativa frecuencia. El legislador estatal
básico iniciará el proceso de reforma de las leyes hoy aprobadas como básicas
e impondrá la actuación de los Parlamentos autonómicos, al tiempo que pue-
de introducir normas legales contradictorias con normas autonómicas.
En el año 1990 tenemos ya un ejemplo del problema descrito (por cierto,
un ejemplo en el que la contradicción se ha producido de modo abierto y
frontal). El legislador estatal aprobó la Ley 1/1990, de 25 de julio, sobre
reforma del régimen urbanístico y valoración del suelo, declarando formal-

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Revista Española de Derecho Constitucional
Año 11. Núm. 33. Septiembre-Diciembre 1991
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mente como básicos diversos preceptos de la misma en su disposición final

primera. El texto de esta ley entra en abierta contradicción con muchos pre-
ceptos del Decreto legislativo 1/1990, de 12 de julio, aprobado por el Go-
bierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña, y de inmediato surge la pre-
gunta: ¿Qué norma debe aplicarse en Cataluña?
Haciendo abstracción del ejemplo, lo que nos interesa es tratar de obte-
ner una respuesta al problema de orden general planteado. Respuesta cohe-
rente con nuestro sistema jurídico, que permita introducir un criterio de racio-
nalidad y seguridad. No nos importa ahora examinar si la ley básica es o no
constitucional, sino el facilitar un criterio seguro al operador jurídico (juez
ordinario y administración) para resolver la situación que se le plantea: en-
frentarse a dos textos legales válidos y vigentes, pero contradictorios, cuya
articulación no se resuelve por el criterio temporal ni de la norma especial,
sino por el criterio competencial, estando reservado al Tribunal Constitucional
el pronunciarse sobre la adecuación de la ley al bloque de la constituciona-
lidad desde esta perspectiva. ¿Qué hacer, pues, en este caso?
En todo caso, la preocupación que subyace a estas páginas, y que consti-
tuye el nervio de las mismas, es la convicción de la necesidad de introducir
criterios de seguridad jurídica en un ordenamiento complejo, cada vez más
difícil de manejar y, por tanto, cada vez más alejado de su función primor-
dial: articular de manera precisa y preestablecida las formas de manifestación
de voluntad de contenido general de los diversos centros de poder político,
así como las relaciones entre todas ellas.
Preocupación esta última a la que no ha sido ajeno el propio Tribunal
Constitucional. En su Sentencia 56/1990, FJ 4.°, recordó que el principio
de seguridad jurídica implica que el legislador «debe perseguir la claridad
y no la confusión normativa, debe procurar que, acerca de la materia sobre
la que legisle, sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse,
y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas».
A nosotros corresponde, aun a riesgo de no acertar, el proponer un criterio
que permita resolver un problema real, ofreciendo para ello al operador ju-
rídico un instrumento para decirle en base a derecho qué norma debe aplicar.
Incluso yendo algo más allá, nos atreveremos también a sugerir propuestas
lege jerenda.

II. LA CLAUSULA DE PREVALENCIA COMO NORMA

DE CONFLICTO

El problema a que venimos haciendo referencia tiene un claro ejemplo en

la Ley 8/1990, de 25 de julio. De acuerdo con preceptos básicos de la misma,

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 LEY DE BASES Y LEGISLACIÓN DE DESARROLLO

el Plan Urbanístico establecerá el plazo para la obtención de la licencia.

Transcurrido el mismo sin obtener licencia, procederá la expropiación o venta
forzosa del solar, con la correspondiente pérdida de valor. ¿Es aplicable este
precepto en Cataluña? ¿Qué debe hacer el funcionario local? ¿Qué norma
aplicará el juez ordinario?
Pues bien: a mi juicio, el conflicto planteado tan sólo puede resolverse de
forma general, y a través de la aplicación de una regla jurídica, acudiendo a
la cláusula de prevalencia. La necesidad de obtener un criterio general que
permita hacer realidad el principio de seguridad jurídica exige este esfuerzo
interpretativo. Pero esta afirmación exige también una serie de precisiones.

a) Cláusula de prevalencia y concurrencia de normas

La cláusula de prevalencia del artículo 149.3 de la CE debe ser interpre-

tada en relación a nuestro sistema de distribución competencial, el cual, como
es sabido, se basa en el modelo de concurrencia imperfecta. En consecuencia,
al asignar al Estado la competencia para aprobar las leyes básicas (legislación
básica, normas básicas o bases) y a las Comunidades Autónomas la legisla-
ción de desarrollo, el constituyente previo dos competencias diversas, dos po-
testades legislativas sobre la misma materia, pero con ámbitos funcionales
diversos. Otra es la solución en los modelos de concurrencia perfecta, en los
que se impondrá el principio de preemption, la fórmula covering the field o
la fórmula alemana del artículo 72.1 de la Ley Fundamental. En estos casos,
ambas partes, Estado y entidad subestatal, tienen atribuidas idénticas potes-
tades legislativas en la misma materia, y éstas se articulan en base al principio
de prevalencia del derecho federal.
La conclusión a la que debe llegarse tras esta constatación es que la cláu-
sula de prevalencia no tiene sentido en nuestro sistema de fuentes, idea esta
que ya expuso Ignacio de Otto (1) y que recientemente ha reforzado Germán
Fernández Farreres (2).

(1) IGNACIO DE OTTO, Estudios sobre derecho estatal y autonómico, Madrid, 1986,
pp. 43 y ss. En este brillante trabajo sobre la cláusula de prevalencia (publicado tam-
bién en REDC, núm. 2, 1981) parte DE OTTO de la no transposición automática de con-
ceptos propios del Estado federal a nuestro sistema y de una idea que a mí me parece
decisiva: la cláusula de prevalencia está íntimamente unida a la estructura de la juris-
dicción constitucional, operando en nuestro sistema como complemento de la concentra-
ción de la jurisdicción constitucional (p. 55). Más adelante, en la página 64, se describe
el sentido que, a mi juicio, debe tener la cláusula de prevalencia, si bien no sea éste
el criterio que sostiene DE OTTO. En concreto, en la citada página se afirma: «Cabe,
sin embargo, que se establezca una excepción distinguiendo entre la solución inmediata
del conflicto y su resolución definitiva. La prevalencia operaría como una presunción

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 JOAQUÍN TORNOS MAS

Coincido con los autores citados cuando sostienen que la cláusula de pre-
valencia no altera el reparto de competencias, sino que se sitúa dentro de él.
Desde esta perspectiva, la prevalencia actuaría cuando la regla de atribución
de competencias no ofrece solución. Y, por tanto, si admitimos que en nuestro
sistema jurídico no se dan supuestos de competencias normativas concurren-
tes, no es posible acudir a esta regla. Utilizar la cláusula de prevalencia su-
pondría alterar el sistema constitucional de distribución competencial y des-
trozarlo (3).

de validez del Derecho de la Federación, que se aplicaría siempre, presunción íuró tan-
tum susceptible de ser destruida o confirmada en el juicio definitivo. En ese uso, la cláu-
sula de prevalencia sirve para separar el juicio de aplicación del «juicio de validez»,
disponiendo que el primero se guíe por una presunción general de validez del Derecho
federal, sin entrar a examinar si tal validez se da o no. Tal función de la cláusula tiene
sentido a partir de la relativa concentración de la jurisdicción constitucional, que
impide que los órganos llamados a aplicar la ley puedan examinar la constitucionalidad
de ésta, o es en sí misma un factor de esa concentración. Por ello puede decirse que
la cláusula sustituye la jurisdicción constitucional y se hace inútil en la medida en que
el órgano de aplicación tenga facultades para operar a partir del juicio de validez.»
La línea argumental de DE OTTO para demostrar la singularidad del sistema espa-
ñol parte de la afirmación de la competencia general del legislador estatal, cuya norma
puede desplazarse pero no declararse inválida. Por tanto, si el conflicto ley estatal-
ley autonómica no puede resolverse en términos de validez-invalidez, se concluye que
no es aplicable a nuestro sistema la presunción de validez que implica la prevalencia
y el ulterior juicio de competencia reservado al órgano de justicia constitucional. En
este punto se centra mi discrepancia, pues sí cabe siempre un juicio posterior sobre la
validez de la ley estatal. En el supuesto de la ley de bases, es evidente que la compe-
tencia estatal está tasada materialmente, y el exceso en lo básico comporta la invalidez.
En otros supuestos, la ley estatal podrá declararse desplazada por el TC a instancia de
una CC. AA., resolviendo el conflicto a su favor. Por tanto, tiene sentido la prevalencia
como norma de conflicto dirigida a los operadores jurídicos, al tiempo que decae su
valor como norma de competencia en el juicio que lleva a cabo la justicia constitu-
cional.
(2) G. FERNÁNDEZ FARRERES: «Colisiones normativas y primacía del Derecho es-
tatal», en Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Prof. Eduardo García
de Enterría, I, coordinación a cargo de Sebastián Martín Retortillo, Madrid, 1991,
pp. 536 y ss. En este espléndido trabajo se afirma que, en nuestro sistema, salvo en el
caso de competencias en materia de cultura, no se dan verdaderos supuestos de compe-
tencias normativas concurrentes, por lo que tan sólo en aquel caso tiene sentido la
regla de la prevalencia. No hay concurrencia normativa, afirma y demuestra FERNÁNDEZ
FARRERES, ni en la relación normas básicas-normas de desarrollo ni en los casos de
entrecruzamiento de títulos competenciales resueltos por el criterio de título preva-
lente (p. 560).
(3) Esta es la ya conocida posición de Kelsen, recogida en la Constitución austríaca.
Como afirma MUÑOZ MACHADO, Derecho público de las Comunidades Autónomas, I,
Madrid, 1982, «la contundencia del argumento y la influencia del propio Kelsen con-

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 LEY DE BASES Y LEGISLACIÓN DE DESARROLLO

b) Eficacia de la cláusula de prevalencia.

Tipo de concurrencia normativa
y operadores jurídicos a quienes va destinada

Rechazada la aplicación de la regla de prevalencia como norma de con-

flicto que resuelva los supuestos de antinomia entre dos textos legales, ley
básica y ley de desarrollo, es posible, sin embargo, afirmar a continuación
que la regla de prevalencia es la que debe aplicarse para resolver este con-
flicto. Evidentemente, debemos aclarar ya esta voluntaria afirmación contra-
dictoria.
La contradicción desaparece si se tiene en cuenta, que el conflicto norma-
tivo se puede plantear en dos instancias diversas, las cuales se enfrentan al
mismo con potestades también diversas.
Si el conflicto se plantea ante el órgano que debe declarar qué norma es
válida, no rige la cláusula de prevalencia por lo ya expuesto. El Tribunal
Constitucional se pronunciará en base a los preceptos del bloque de constitu-
cionalidad, en los cuales existen los criterios competenciales suficientes para
declarar la norma válida.
Pero si el conflicto se plantea ante el juez ordinario o la Administración,
la regla de prevalencia adquiere su valor como norma de conflicto y decide
qué norma se aplica hasta tanto se pronuncie, en su caso, el Tribunal Consti-
tucional sobre la problemática competencial. En este caso, la prevalencia no
incide sobre la validez de las normas, pues se limita a declarar la aplicación
de una e inaplicación de otra. El elemento decisivo, por tanto, para determi-

tribuyeron a que la Constitución austríaca de 1920 no recogiera la cláusula Bundesrecht

bricht Landesrecht. Todo se resuelve en el orden de las competencias, en definitiva, y
el Tribunal Constitucional está para asegurarlo».
Con diversas matizaciones, ésta había sido también la postura de buena parte de
la doctrina española al respecto, si bien se reconocía un cierto margen de actuación
a la regla de prevalencia. En este sentido, MUÑOZ MACHADO, op. cit., p. 407, y GARCÍA
DE ENTERRÍA, Estudios sobre autonomías territoriales, Madrid, 1985, pp. 355 y ss. Por
su parte, PAREJO ALFONSO dio un valor más importante a la cláusula de prevalencia
a partir de su interpretación del sistema de concurrencia de normas en nuestra Cons-
titución (véase La prevalencia del derecho estatal sobre el regional, Madrid, 1981).
Señalemos, por último, que, a mi juicio, el temor a la posible reconversión de la
cláusula de prevalencia del artículo 149.3 de la CE en una verdadera norma compe-
tencial fue lo que motivó la radical oposición al artículo 4 de la LOAPA (al respecto,
TORNOS MAS, «La cláusula de prevalencia y el artículo 4 de la LOAPA», en REDA,
37, 1983). El antecedente histórico de la utilización de esta cláusula por el Tribunal
de Garantías Constitucionales, en su famosa Sentencia de 8 de junio de 1934 puede
también explicar los temores a un nuevo recurso al principio de prevalencia por el
Tribunal Constitucional.

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 IOAQUIN TORNOS MAS

nar el valor de la regla de prevalencia es entender que sus destinatarios son

los jueces ordinarios o la Administración, a los cuales, en razón del principio
de seguridad jurídica, el ordenamiento ofrece una regla de conflicto para
resolver qué norma se aplica al caso concreto, sin tener que pronunciarse
sobre la validez de la norma que quede desplazada. Por idéntica razón, pero
en sentido contrario, la regla de prevalencia no se dirige al juez constitucio-
nal, que sí debe determinar qué norma es conforme con la Constitución, si
bien para ello utilizará únicamente como parámetro el bloque de constitucio-
nalidad, dominado en nuestro sistema de distribución competencial por un
sistema de concurrencia imperfecta, que exige analizar en cada caso los títulos
materiales y funcionales (4).
La prevalencia es, pues, un criterio necesario para la selección de la norma
aplicable por el operador jurídico, un criterio que tiene su sentido en el sis-
tema de normas de un Estado compuesto que no puede articularse exclusiva-
mente por los criterios de jerarquía o generalidad-especialidad. Pero no es un
criterio propio del sistema de reparto competencial, pues para actuar en el
tema competencial debería admitirse previamente que existen competencias
concurrentes perfectas. Por tanto, no es regla aplicable por el Tribunal Cons-
titucional, pues éste no debe escoger la norma aplicable para resolver un caso,
sino que se pronuncia sobre la validez de la ley en relación al bloque de cons-
titucionalidad.
Desde esta perspectiva, y teniendo en cuenta lo que se dirá más adelante,
no creo que deban existir resistencias insuperables para admitir la aplicación

(4) En este sentido, RUBIO LLÓRENTE, «El bloque de constitucionalidad», en

REDC, núm. 27, 1989, p. 33, afirma: «El significado de la cláusula de prevalencia,
cuando se la examina desde el punto de vista de su destinatario real, que no es nunca
el juez constitucional, cuya misión no es resolver conflictos de leyes, sino resolver
sobre la constitucionalidad de éstas, había sido ya puesto de relieve, con su habitual
agudeza, por J. GARCÍA TORRES, que situaba así la cuestión en su terreno propio, que
es más, creo, el de la teoría de las fuentes que el específico del bloque de la constitu-
cionalidad, pues al aplicar la cláusula de prevalencia, el juez ordinario no está aplicando,
como es obvio, cláusula de delimitación competencial.» Recientemente insiste en este
mismo planteamiento GARCÍA TORRES («La cláusula de prevalencia y el poder judicial»,
en Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Prof. Eduardo García de En-
terría, I, coordinado por Sebastián Martín Retortillo, Madrid, 1991, pp. 569 y ss.).
También apunta esta idea FERNANDEZ FARRERES, op. cit., p. 559, nota 31.
Del mismo modo, GÓMEZ FERRER («Relaciones entre leyes: competencia, jerarquía y
función constitucional», en RAP, 113, 1987, pp. 35-36) sugería también que el juez
ordinario resolviera el conflicto sin plantear la cuestión de constitucionalidad acudiendo
a la regla de prevalencia, idea que desarrolla en un trabajo más reciente: «Legislación
básica en materia de régimen local: relación con las leyes de las Comunidades Autóno-
mas», en VV. AA., La provincia en el sistema español, Madrid, 1991, p. 65.

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 LEY DE BASES Y LEGISLACIÓN DE DESARROLLO

de la regla de prevalencia. El juez ordinario y la Administración, ante quienes

se sitúan dos leyes contradictorias, resuelven el conflicto aplicando la ley
básica. El principio de seguridad jurídica se impone, y, en su caso, la solución
final queda remitida al juicio de constitucionalidad que realiza el Tribunal
Constitucional, el cual se pronunciará sobre la validez de la ley básica, sin
tener que acudir a la prevalencia.
En definitiva, pues, la utilidad de la cláusula de prevalencia no deriva
exclusivamente del tipo de concurrencia normativa, sino también del usuario
de dicha cláusula. Si no es aplicable para resolver definitivamente los supues-
tos conflictivos de concurrencia imperfecta (pues ello rompería el sistema de
distribución competencial), sí es útil para resolver provisionalmente estos mis-
mqs conflictos hasta tanto los resuelva el Tribunal Constitucional. El prin-
cipio de seguridad jurídica exige una regla de este tipo, y la primacía del
derecho estatal no se deduce de modo abstracto, sino que se aplica en virtud
de lo dispuesto en un precepto constitucional.
Puede, pues, concluirse que la prevalencia puede actuar en dos supuestos
diversos: a) cuando existe una antinomia entre ley estatal y autonómica que
no pueda resolverse por criterios competenciales (tal vez de acuerdo con Fer-
nández Farreres, el único supuesto posible sería el de ejercicio de competen-
cias en materia de cultura). En este caso, la cláusula de prevalencia vincula
al juez ordinario, Administración y Tribunal Constitucional, y b) cuando la
antinomia puede resolverse por criterios competenciales, pero el conflicto se
plantea ante quien carece de competencia para pronunciarse sobre la validez
de las leyes (juez ordinario, Administración). En este caso, la prevalencia
determina la mera inaplicación de una ley, y mantendrá su fuerza hasta tanto
se pronuncie de forma definitiva o incidental el Tribunal Constitucional.

c) Interpretación de la cláusula de prevalencia

La cláusula de prevalencia como norma de conflicto no es todo lo precisa

y rotunda que debe exigirse a una norma de esta naturaleza. Al afirmar que
las normas del Estado «prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva com-
petencia de éstas», introduce en su contenido una regla competencial que dis-
torsiona su funcionamiento. El operador jurídico parece que debe examinar,
en primer lugar, si la competencia es o no exclusiva de la Comunidad Autó-
noma para, a continuación, determinar cómo se aplica la prevalencia.
Si esto fuera así, perdería su sentido dicha regla y desaparecería la razón
de ser de la misma: introducir un principio de seguridad jurídica. Cada juez
podría actuar con criterios diversos, y lo mismo cada Administración. Otor-

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 JOAQUÍN TORNOS MAS

garíamos a los operadores jurídicos una función que no les corresponde: de-
terminar qué ley es la adecuada a la Constitución desde la perspectiva com-
petencial.
Po relio, y de acuerdo con el criterio finalista que es el nervio de este
trabajo, debe darse a la regla de la prevalencia, tal y como ha sido formulada,
una interpretación que impida que el operador jurídico enjuicie las leyes des-
de la vertiente competencial.
En este sentido deben relativizarse, de acuerdo con la doctrina del Tribu-
nal Constitucional (5), las fórmulas estatutarias definiendo competencias ex-
clusivas. En el caso que nos ocupa (leyes de bases-ley de desarrollo), si el legis-
lador estatal ha afirmado formalmente el carácter básico de su ley, la misma
prevalecerá sobre una ley de desarrollo que ya no ha sido dictada en ejercicio
de una competencia exclusiva (en sentido pleno o absoluto). El operador jurí-
dico no puede cuestionar el carácter materialmente básico de lo que formal-
mente se ha declarado como tal y, por tanto, debe dar prevalencia a esta ley
sobre la dictada en ejercicio de una competencia concurrente. Como se ve,
y sobre ello volveremos, elemento decisivo en este razonamiento es el carácter
formal de la ley básica.

d) El presupuesto de la cláusula de prevalencia

El presupuesto, de hecho, para que entre en juego la cláusula de preva-

lencia, en la relación ley de bases-ley de desarrollo, puede presentarse bajo
dos modalidades diversas.
Una situación posible es la siguiente: Aprobación por el Estado de una
ley de bases que modifica de modo directo el contenido de una ley de des-
arrollo previamente aprobada por la Comunidad Autónoma (supuesto de la
Ley Estatal 8/1990 y Decreto legislativo catalán 1/1990).
En la situación que acaba de describirse la regla de la prevalencia deter-
mina la aplicación de la ley estatal y determina también que el Estado no
precise impugnar la ley autonómica para lograr su inaplicación como conse-
cuencia de la declaración de su nulidad. El Estado «habla» a través de su ley
básica, y no debe obligatoriamente manifestar, a través de la impugnación
de la ley autonómica su juicio acerca de la no aplicabilidad de la misma.
No obstante lo que acaba de decirse, el Estado puede impugnar la ley de

(5) Así, entre otras, STC 5/1982, de 8 de febrero, FJ 1.°, destacando el carácter
equívoco con el que se utiliza la expresión competencia exclusiva en la Constitución
y en los Estatutos de Autonomía.

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 LEY DE BASES Y LEGISLACIÓN DE DESARROLLO

desarrollo previa y forzar una declaración de inconstitucionalidad si trata de

alcanzar una respuesta definitiva sobre el conflicto, pues, como se ha dicho,
la regla de prevalencia sólo resuelve el problema de la norma aplicable, pero
no el de la norma válida. A efectos procesales, el Estado puede acudir al ar-
tículo 62 de la LOTC y formalizar el correspondiente conflicto de competen-
cias, impugnando la norma autonómica. Como ha dicho Alberti (6), «a partir
del momento en que se produce la entrada en vigor de la nueva norma básica,
las normas autonómicas preexistentes y contrarias a ésta se colocan en una
situación de incompetencia, por regular la cuestión sobre unas bases distintas
de las vigentes, esto es, por establecer implícitamente unas bases, función de
la que carecen las CC. AA. Desde este mismo momento, pues, puede el Estado
impugnar, por incompetencia, la norma autonómica» (7).
Interpuesto el recurso, la ley autonómica debe ser enjuiciada en relación
a la ley de bases posterior, de modo que el Tribunal Constitucional toma como
parámetro de referencia el ius superveniens, y a través de su sentencia podrá
declarar la inconstitucionalidad de la ley autonómica (8). Al margen del re-
curso al ius superveniens como legislación de referencia (9), me importa des-
tacar que el Tribunal Constitucional enjuiciará la validez o no de la ley auto-
nómica tomando como parámetro la ley de bases, que a estos efectos situará
en el bloque de constitucionalidad. Ciertamente, al hacer esta afirmación debe
quedar claro que damos a la noción de «bloque» un valor puramente pro-
cesal, es decir, entendemos por tal el conjunto de normas que pueden ser el

(6) ALBERTI ROVIRA, «La noción de bases y el derecho estatutario». Ponencia

presentada en las II Jornadas de Estudio sobre el Estatuto de Autonomía del País
Vasco.
(7) De nuevo aquí, siguiendo el trabajo de ALBERTI, op. cit. en nota anterior, cabe
señalar que el plazo de dos meses establecido por el artículo 62 de la LOTC no debe
ser obstáculo, pues el mismo tiene su dies a quo en el momento en que se produce la
situación de incompetencia, que será al aprobarse la ley estatal básica.
(8) Por ejemplo, RUBIO LLÓRENTE, op. cit., al negar que la legislación básica forme
parte del bloque de constitucionalidad, afirma que la contradicción entre la ley autonó-
mica y la legislación básica no genera, en rigor, un vicio de incompetencia, sino «un
defecto de muy otro género, que desaparece al modificarse, sin variación alguna de las
definiciones competenciales, el ámbito ocupado por el legislador estatal. El Tribunal
Constitucional ha intuido claramente esta realidad, para la que no ha encontrado, sin em-
bargo, una formulación teórica adecuada, al adoptar el principio, repetidamente utili-
zado, de que la legislación básica que se ha de tomar en consideración para resolver
sobre la cuestionada validez (en rigor, se trataría, creo, de eficacia) de una ley auto-
nómica no es la vigente al tiempo de la promulgación de aquélla, sino la existente en
el momento del fallo».
(9) En este sentido, por ejemplo, SSTC 85/1985, 137/1986, 27/1987, 154/1988 y
170/1989.

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JOAQUÍN TORNOS MAS

parámetro para el enjuiciamiento de la ley autonómica de desarrollo (10),

pero no damos a esta categoría el sentido de «conjunto de normas a las que
la Constitución atribuye la función de delimitar competencias». En el primer
sentido mencionado, la ley de bases, en tanto una vez adoptada dentro de su
ámbito competencial, delimita el alcance y el contenido de la ley de desarrollo,
es imprescindible para enjuiciar la validez o no de la ley autonómica y, por
tanto, debe admitirse que se integra en el bloque de constitucionalidad (11).
Supuesto diverso es el de la ley de desarrollo aprobada con posteriodad
a la ley de bases (imaginemos que el Decreto legislativo catalán 1/1990 se
hubiera aprobado con posterioridad a la Ley estatal 8/1990). En este caso,
la cláusula de prevalencia también impone la aplicación de la ley básica en
relación a una ley de desarrollo posterior que contradiga su contenido. Pero
a diferencia del supuesto anterior, en este caso, a mi juicio, el Estado está
obligado a impugnar en plazo la ley de desarrollo si quiere mantener la fuerza
de la regla de la prevalencia. La no impugnación de la ley autonómica pos-
terior a la ley básica supondría, de hecho, el reconocimiento de su validez
y no podrá aducirse el argumento de que el Estado desplazó la ley de des-
arrollo con la simple promulgación de la nueva ley de bases. La falta de im-
pugnación supone negar el conflicto y, por tanto, la entrada en juego de la
regla de prevalencia.
Como dijimos antes, el Estado puede «hablar» impugnando la ley de des-
arrollo posterior, de modo que renuncia al conflicto, admite su validez y deja
sin efecto la cláusula de prevalencia si no impugna la ley autonómica de
desarrollo publicada con posterioridad a la ley de bases.

(10) Seguimos aquí a JIMÉNEZ CAMPO, «¿Qué es lo básico? Legislación compartida

en el Estado autonómico», en REDC, 27, 1989, p. 90.
(11) Ciertamente, tomando de nuevo las palabras de JIMÉNEZ CAMPO, op. cit.,
p. 91, nota 68, es necesario diferenciar «las leyes a las que la Constitución remite para
atribuir y delimitar competencias (los Estatutos de Autonomía, en primer lugar) y aque-
llas otras normas a las que la Constitución y los propios Estatutos reservan una deter-
minada regulación material, que, una vez adoptada, tendría —éste es el caso de las
reglas básicas— un alcance delimitador». Pero esta segunda naturaleza no impide que
este tipo de normas deba utilizarse para enjuiciar la constitucionalidad o no de la ley
delimitada, ley que será inconstitucional por vicio de incompetencia si contradice la
ley básica, pues no respetará el título competencial contenido en la Constitución que
ha atribuido al legislador estatal fijar las bases. El legislador estatal llena de contenido
el título que le otorga la Constitución, y, por tanto, es necesario atender a su mani-
festación de voluntad para ver si la ley de desarrollo ha respetado o no el precepto
constitucional.

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 LEY DE BASES Y LEGISLACIÓN DE DESARROLLO

e) La posición de los operadores jurídicos

Una última cuestión plantea la aplicación práctica de la regla de prevalen-

cia. Si he venido repitiendo que el mandato de la misma se dirige a los ope-
radores jurídicos, entendiendo aquí por tales la Administración y el juez or-
dinario, debe reconocerse que la posición de los mismos ante la citada cláu-
sula no es idéntica.
El funcionario público debe aplicar la ley válida. Según la cláusula de
prevalencia, tal y como se ha interpretado en este trabajo, en caso de conflicto
ley básica-ley de desarrollo, se presume la validez de la primera. Por tanto,
el funcionario, en aplicación de un precepto constitucional, aplicará la ley
estatal, sin perjuicio de que el Tribunal Constitucional, en su caso, modifique
este criterio.
El juez ordinario debe también, obviamente, aplicar la ley válida, y la
cláusula de prevalencia le ofrece el criterio para dilucidar provisionalmente
el conflicto. El juicio definitivo sobre la validez de la ley queda reservado al
Tribunal Constitucional. Pero el juez ordinario cuenta también con la posibi-
lidad de plantear una cuestión de constitucionalidad «cuando, de oficio o a
instancia de parte, considere que una norma con rango de ley aplicable al
caso, y de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Consti-
tución».
La posición del juez ordinario es, por tanto, sustancialmente diversa de
la del funcionario, por lo que prestaremos una especial atención a la relación
entre la regla de la prevalencia y la actuación del juez.
El juez ordinario debe, en primer lugar, seleccionar la norma aplicable,
función que debe cumplir en los términos establecidos por la propia doctrina
del Tribunal Constitucional (véase STC 90/1990, FJ 4.ü). Al realizar esta
función, si el juez se enfrenta con dos leyes contradictorias, podría admitirse
que resolviera el conflicto determinando la validez de la ley aplicable por los
criterios competenciales contenidos en la Constitución. Posibilidad que, sin
embargo, entiendo no es admisible, pues supondría incidir en competencias
del Tribunal Constitucional, ya que el juez, al resolver qué norma aplica,
debe realizar previamente un juicio sobre la constitucionalidad de dos leyes
enfrentadas. Por lo demás, esta solución permitiría tantas interpretaciones
como jueces o salas, y se abundaría en la inseguridad de nuestro sistema ju-
rídico.
Rechazada esta solución, cabe plantear la alternativa de la cuestión de
inconstitucionalidad. El juez planteará ante el TC la cuestión en relación a
la ley que estime contraria a la Constitución, y será el TC el que resuelva el

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conflicto. Esta solución es, por un lado, disfuncional, pues obliga a acudir al
Tribunal Constitucional para resolver el conflicto sobre la norma aplicable,
con lo que se retrasa la resolución de la cuestión planteada ante el juez ordi-
nario. Pero el recurso a la cuestión de inconstitucionalidad plantea otros pro-
blemas. ¿Qué ley es la que se lleva ante el Tribunal Constitucional? Si lo que
trata de buscarse es una fórmula para determinar la norma aplicable, deberían
llevarse las dos, y si realmente se quiere plantear la cuestión de inconstitu-
cionalidad, el juez ya habrá decidido qué norma aplica, por lo que no necesita
plantear tal cuestión.
Expuesto el problema en estos términos, cobra todo su sentido la regla de
la prevalencia, la cual, actuando como criterio para seleccionar la norma apli-
cable (no la regla válida), ofrece al juez un mecanismo jurídico para resolver,
sin tener que interpretar previamente el contenido de la norma legal desde
una perspectiva competencial, qué ley aplica.
Este y no otro es el valor de la prevalencia en relación a los jueces y tri-
bunales, pero es ya un valor importante. El ordenamiento ofrece una regla
para funcionar como sistema coherente, evitando que el juez ordinario tenga
que acudir al Tribunal Constitucional (12). El juez sabe qué regla debe
aplicar.
Ahora bien: la prevalencia no excluye radicalmente la posibilidad de plan-
tear la cuestión de inconstitucionalidad, si bien ahora aparece como posibili-
dad y no como deber, y en todo caso en relación a la ley básica estatal, que
es la aplicable, según el ordenamiento jurídico. Es decir, la prevalencia dice
al juez qué norma debe aplicar, y si éste tiene dudas sobre la constituciona-
lidad de la misma podrá plantear la cuestión (13). La regla de prevalencia
resuelve la antinomia y, en su caso, el Tribunal Constitucional resolverá la
validez de la norma.

(12) Como ha señalado GÓMEZ FERRER, op. últ. cit., p. 71, el Tribunal Supremo ya
ha adoptado este criterio en diversas sentencias.
(13) Podría llegarse incluso a cuestionar la posibilidad de plantear en estos casos la
cuestión de inconstitucionalidad, limitando su uso a los casos en los que la ley contenga
una violación del contenido material de la Constitución, pero impidiendo su plantea-
miento por cuestiones competenciales. En estos casos se reduciría la impugnación a
los sujetos legitimados cuyas competencias se ven afectadas, pero se negaría al juez la
posibilidad de abrir un proceso ante el Tribunal Constitucional cuando los directamente
interesados no lo hicieron y plantear en dicho proceso una cuestión exclusivamente
competencial.

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 LEY DE BASES Y LEGISLACIÓN DE DESARROLLO

III. CRITERIOS CORRECTORES:

EL CARÁCTER FORMAL DE LA LEY BÁSICA Y LA MEDIDA SUSPENSIVA

La aplicación de la cláusula de prevalencia en los términos defendidos en

estas páginas exige la adopción de alguna medida correctora o de modula-
ción de la posición prevalente que se otorga a la legislación básica, con el fin
de lograr un equilibrio más adecuado al texto constitucional entre la ley bá-
sica y la ley de desarrollo. Es decir, si damos a la regla de prevalencia el valor
que aquí se sostiene, también debe exigirse todo su valor a otras reglas que
juegan a favor de la legislación autonómica. Reforzando el valor de todas las
reglas constitucionales y utilizándolas correctamente, el manejo del ordena-
miento constitucional se podrá llevar a cabo con mayores dosis de seguridad.
Una primera manifestación de esta idea es la importancia que adquiere en
el problema que analizamos la exigencia del carácter formal de la legislación
básica. Como ya apuntamos, la cláusula de prevalencia del artícuo 149.3 CE
establece que la legislación estatal prevalece en los supuestos de competencias
no exclusivas de la Comunidad Autónoma. Ya señalamos también el valor
que debe darse a esta expresión de «exclusividad». Pero lo que ahora nos
importa destacar es que corresponde al Estado la carga de afirmar con pre-
cisión el carácter de norma básica de la ley que aprueba para, de este modo,
romper la exclusividad de la competencia autonómica y hacer entrar en juego
la regla de prevalencia. Por tanto, el carácter formal de la legislación básica
adquiere una importancia destacada, pues pasa a ser criterio determinante
para que esta legislación prevalezca.
La desidia del legislador estatal para afirmar con precisión qué precep-
tos son básicos no impide que el Tribunal Constitucional les reconozca este
valor acudiendo al criterio material, pero sí impide que la norma estatal pre-
valezca. El privilegio de la prevalencia exige cumplir con la carga de la defi-
nición formal de lo que es básico. Así, en el caso que nos ocupa, si la Ley
Estatal 8/1990 no hubiera afirmado expresamente en su disposición final pri-
mera el carácter de básicos de determinados preceptos, se hubiera impuesto
el valor del artículo 9.9 del Estatuto de Cataluña, y la norma aplicable hubie-
ra sido el Decreto legislativo catalán (14).

(14) De lo dicho cabe deducir la importancia que tiene el carácter formal de la

legislación básica para el juez ordinario, pues la no formalización puede alterar el
sentido de la cláusula de prevalencia. La seguridad jurídica exige el carácter formal
de la norma básica, y la falta de tal formalización tiene esta consecuencia negativa
para el legislador estatal. Como ha dicho RUBIO LLÓRENTE (op. cit., p. 33, nota 68),

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 JOAQUÍN TORNOS MAS

La segunda manifestación de esta idea «correctora» de la cláusula de pre-

valencia es el juego que debería darse a la medida suspensiva, una vez, en su
caso, planteado el conflicto ante el Tribunal Constitucional. Si se admite la
presunción de validez de la norma estatal básica para dar seguridad al orde-
namiento jurídico, la medida suspensiva, cuya adopción se basa también
esencialmente en una presunción de validez, debe jugar para contrarrestar la
regla de prevalencia y su aplicación debe estar dominada por esta idea de
matizar un criterio automático.
Es decir, en primer lugar, la medida suspensiva «rompe» la regla de pre-
valencia. Al impugnarse la ley autonómica por el Estado se entra en una nue-
va situación, pues el conflicto entre leyes se ha formalizado, y en el interior
de esa nueva situación, la medida suspensiva se impone a una regla, la de
prevalencia, que actúa en defecto de todo otro criterio.
Por esta razón pueden darse diversas situaciones. Si el Estado no aduce
la aplicación del artículo 161.2, deberá entenderse que renuncia a la preva-
lencia de su norma y que, por tanto, admite la aplicabilidad de la ley auto-
nómica.
Si se solicita la suspensión por el Estado (arts. 62 y 64.2 LOTC), ésta se
impone automáticamente y refuerza la regla de prevalencia. La ley estatal
pasa a aplicarse no ya en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.3 CE, sino
en aplicación de la medida suspensiva. Ahora bien: si se levanta la medida
suspensiva (art. 65.2 LOTC) debe entenderse que la ley aplicable debe ser
la autonómica. Como se ha apuntado, formalizado el conflicto, la medida sus-
pensiva desplaza a la regla de prevalencia. El Tribunal Constitucional ya se
ha pronunciado, aunque sea de modo incidental, acerca de la aplicabilidad
de las leyes en conflicto y, por tanto, prevalecerá este juicio sobre la preva-
lencia. Al levantar la suspensión automática se invierte la regla de la pre-
valencia, pues ya no estamos en el plano de los operadores jurídicos, sino
ante decisiones del Tribunal Constitucional. Los operadores jurídicos acogerán
el criterio de este último para pasar a aplicar la ley autonómica de desarrollo.
Si la medida suspensiva «contrarresta» o «modula» la regla de prevalen-
cia, deberían también replantarse los criterios para su adopción. Dado el papel
que le asignamos, es lógico exigir que se preste más atención a esta medida
y se llegue a un acuerdo sobre su naturaleza. ¿Es una medida procesal cau-
telar, o medida de control del Estado sobre las Comunidades Autónomas?

«por eso, respecto del juez ordinario, tiene sentido la exigencia de que el legislador
formalice su entendimiento de lo que es básico; una exigencia que, a mi juicio, no
tiene sentido respecto del juez constitucional, cuya decisión consiste precisamente en
Ileyar a cabo esta formalización».

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Coincido aquí con Navarro Munuera (15), quien afirma que la técnica suspen-
siva constitucional posee una doble naturaleza: tutela inicial y posterior cau-
tela procesal. Es decir, la aplicación automática de la suspensión a favor del
Estado parte de un contenido tutelar, dando presunción de validez a la norma
estatal, al igual que lo hace el art. 149.3, cuando el conflicto no es constitu-
cional. Pero formalizado el conflicto y planteado el incidente de suspensión,
el Tribunal Constitucional debe resolver dicho incidente atendiendo ya a la
presunción de validez de la norma, sin que deba decantarse automáticamente
por la prevalencia del interés del Estado. Además, debería también romperse
la inercia a no plantear el levantamiento de la suspensión hasta transcurridos
cinco meses de la impugnación de la ley autonómica. El Tribunal puede, y
debe, levantar la suspensión en el mismo momento que considere no justifica-
do su mantenimiento, ya que el plazo de cinco meses es máximo y no mínimo.
En este caso hay dos leyes en conflicto, dos voluntades populares, y la medida
suspensiva debe resolver cuál de ellas, incidentalmente, prevalece (16). La
regla suspensiva debería, pues, situarse en el lugar que le corresponde, lo que
implica replantear en la práctica los criterios y las reglas procedimentales
para su adopción (17).

(15) NAVARRO MUNUERA, «La suspensión de las disposiciones y resoluciones auto-

nómicas impugnadas por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional prevista en el
artículo 161.2 de la Constitución», en RAP, 114, 1987, pp. 213 y ss.
(16) Sobre la necesidad o no del transcurso del plazo de los cinco meses, véase,
de nuevo, NAVARRO MUNUERA, op. cit., p. 218 y ss., con cuya propuesta coincidimos:
«Se propone que el Tribunal Constitucional examine la procedencia jurídica de la
inicial suspensión automática en fase de admisión del recurso para rechazar su pro-
longación en todos aquellos casos en que la impugnación esté carente de la mínima
apariencia de buen derecho.»
(17) La consecuencia lógica de lo expuesto nos lleva a plantear la necesidad de
modificar la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para permitir que las Comuni-
dades Autónomas soliciten, y el Tribunal Constitucional acuerde, en su caso, la sus-
pensión de la ley estatal. Esta propuesta enlaza con lo que se dice a continuación en
el texto del trabajo. Es decir, debería imponerse como práctica (o por reforma consti-
tucional) que las leyes de bases no entraran en vigor hasta que hubiera transcurrido
un período de tiempo que permitiera al legislador autonómico dictar su ley de des-
arrollo. De esta forma, aprobada la ley de bases, podría impugnarse por la Comunidad
Autónoma y solicitar la suspensión de la misma. Al entrar en vigor se habría resuelto
el incidente de suspensión y se conocería, por tanto, qué ley es aplicable con mucha
mayor seguridad.

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IV. BREVE EPILOGO.

ALGUNAS ACOTACIONES «LEGE FERENDA»

El conflicto que está en el origen de estas páginas tiene un marcado ca-

rácter temporal. Su existencia deriva de la aprobación de una ley de bases
que altera el contenido de la ley de desarrollo e impone la modificación de
esta última. La antinomia se debe resolver por algún criterio normativo y,
a mi juicio, este criterio se encuentra en la regla de prevalencia.
Pero este criterio no resuelve todos los problemas ni es el mejor sistema
para dar cohesión al ordenamiento, pues no deja de ser una respuesta provi-
sional hasta tanto el Tribunal Constitucional dé la respuesta definitiva. De
hecho, ante un cambio en las bases, las partes se ven abocadas a litigar ante
el Tribunal Constitucional para preservar sus competencias (18). Así, apro-
bada la ley de bases, si la Comunidad Autónoma no procede a dictar su ley
de desarrollo de manera inmediata, el Estado puede verse forzado a impugnar
la ley de desarrollo anterior para no dejar pasar los plazos, aun en el caso de
que la Comunidad Autónoma pretenda realmente adecuar su ley a la nueva
legislación básica.
Es decir, la sucesión en el tiempo de la legislación de desarrollo y nueva
legislación básica encuentra en la cláusula de prevalencia un criterio útil para
resolver las antinomias, pero requiere otro tipo de medidas para evitar dichas
antinomias (19).
Llegados a este punto, al margen de las tan repetidas como desoídas lla-
madas a la colaboración institucional, me parece necesario reclamar la con-
veniencia de introducir como regla general el aplazamiento en la entrada en
vigor de las nuevas normas básicas. De este modo se evitaría la impugnación
inmediata de la ley autonómica, pues es posible que dentro del plazo previsto
se apruebe la ley de desarrollo.
En definitiva, se trata de dar una solución al problema que genera la

(18) En estos términos, véase ALBERTI ROVIRA, op. cit.

(19) Debe tenerse en cuenta que el supuesto de hecho que motiva esta reflexión
teórica puede, por su propia singularidad, alterar el contenido de las propuestas. El caso
que nos ocupa supone la aprobación de una ley de bases pocos días después de que
el Gobierno autonómico aprobara una legislación de desarrollo, incrustada en la misma
legislación estatal, con el objetivo de cerrar un ordenamiento sectorial autonómico en
materia de urbanismo y resistirse de este modo a la aplicación interna de la nueva ley
de bases. La voluntad de no aplicar los nuevos preceptos básicos era evidente, y el
conflicto, inevitable. Pero no siempre será ésta la situación. En otras ocasiones, el legis-
lador autonómico puede no oponerse a dar nuevo contenido a su ley de desarrollo, pero
para ello requerirá un período de tiempo. En este caso, en donde sólo juega el problema
temporal, la antinomia se puede evitar con reglas temporales de vigencia de las normas.

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 LEY DE BASES Y LEGISLACIÓN DE DESARROLLO

aprobación de una nueva ley de bases, en la medida que impone a otro legis-
lador una actuación positiva. Problema que no debe llevar de forma casi
automática a un cruce de conflictos jurisdiccionales, que podrían plantear-
se sólo de forma preventiva, desconfiando de la actuación del otro legisla-
dor. No debe olvidarse que si no se dicta la ley de desarrollo conforme con
la nueva ley de bases puede deberse a problemas de mera tramitación, por lo
que parece más lógico mantener durante un tiempo prudencial la validez de
la ley autonómica. Sólo transcurrido el plazo sin la modificación de la ley
autonómica se justificará que cese la aplicación de dicha ley, ya sea en pri-
mera instancia, por la aplicación de la regla de prevalencia o por su decla-
ración de inconstitucionalidad.
Con este fin puede ser útil recoger las previsiones del constitucionalismo
austríaco, mucho más próximo en este tema a nuestro sistema constitucional.
De acuerdo con el artículo 15 de la Constitución austríaca, la Ley Federal de
Principios debe dar un plazo para que los Estados miembros de la Federación
dicten las correspondientes normas de desarrollo. El incumplimiento del plazo
por los Lander lleva aparejada la transferencia provisional de la competencia
para dictar la ley de desarrollo al Bund hasta que el Latid actúe.
De este modo, al aprobarse la ley de bases, la ley de desarrollo previa
y contradictoria mantendría su validez hasta tanto transcurriera el plazo dado
para adecuar su contenido a la nueva ley de bases. Transcurrido el plazo,
constatada la falta de voluntad del legislador autonómico de adecuar su legis-
lación, y una vez hubiera podido aplicarse el mecanismo corrector de la ley
estatal, ya nada se opondría a la prevalencia de la ley estatal, aunque si esta
última se hubiera impugnado el TC mantendría la última palabra acerca de
su validez. En todo caso, este sistema evita que la ley autonómica quede des-
plazada de modo inmediato por la nueva ley básica y evita asimismo que el
Estado se vea forzado a impugnarla. La antinomia no surgirá hasta que trans-
curra el plazo para su adecuación.
Otro tema que la norma constitucional austríaca resuelve es el relativo
a la falta de legislación de desarrollo. No sólo debe resolverse el problema de
la norma aplicable en caso de dos leyes contradictorias en un mismo ámbito,
sino también el relativo a la falta de ley de desarrollo. Pues bien: en este caso,
el artículo 15 de la Constitución austríaca reconoce la competencia del Estado
federal para dictar la ley de desarrollo, que será desplazada tan pronto la ley
autonómica ocupe su espacio. De hecho, se recurre de este modo a la cláusula
general de supletoriedad. La ley estatal básica se impone en su ámbito de
modo definitivo, y la ley estatal pasa a ocupar, como norma supletoria, el
ámbito de la ley de desarrollo. Pero todo ello una vez se constata la inacti-
vidad del legislador autonómico.

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