Félix Santolaria.

UB

ÁMBITO LEGISLATIVO Y PENAL.

●SÍNTESIS GENERAL DE LAS NUEVAS TENDENCIAS LEGALES

En materia legislativa, la tendencia básica que se impone en el último tercio del

siglo XIX y que continuará a lo largo del XX, es el establecimiento de un trato judicial
diferenciador entre el menor y el adulto, que acabará por crear un sistema judicial
paralelo, con sus propios organismos, frente al existente para la población adulta. Este
movimiento, que había comenzado por instaurar el uso común de separar las causas
de los menores enjuiciados del resto de los procedimientos, viéndose los sumarios un
día especial de la semana, en salas aparte, sin público y con gran sencillez de formas,
pudiendo imponerse penas no codificadas de acuerdo con el sentir del juez,
cristalizaría con el tiempo en la creación de los tribunales tutelares, que suponían la
aparición legal de un nuevo órgano administrador de justicia con su correspondiente
aparato reformador distinto del mundo penitenciario. De acuerdo con este estilo se
tendía a suprimir definitivamente la prisión preventiva para los menores, fenómeno
tan contrario a cualquier sistema reeducador, cediendo la guarda del menor a sus
tutores o a instituciones reeducadoras y benéficas. El primer Tribunal Tutelar se
estableció en Chicago (Illinois) en 1899. Y desde esa fecha hasta 1909, se fueron
extendiendo por los demás Estados de la Confederación norteamericana. En Europa, el
primero se constituyó en Colonia en 1907, y en Wutemberg, Baviera y Sajonia en 1908,
haciéndolo a continuación el resto de las principales ciudades alemanas, aunque una
ley general que unificara los procedimientos no se dio hasta 1923. En Inglaterra se
establecieron en 1908, en Portugal en 1911 (con el nombre de Tutoría de la Infancia),
Bélgica y Francia en 1912, y Hungría y Suiza en 1913 (Roca Chust, 1968). En los demás
países europeos, o bien se procuraba dar en la práctica cotidiana de la administración
de justicia un cierto trato especial a los menores, a la espera de medidas legislativas
específicas, o simplemente se mantenía un modelo único e indiferenciado para los
procedimientos judiciales de adultos y menores, ateniéndose a las distinciones que
señalaban sus respectivos códigos penales, que sin excepciones eran: un mínimo de
edad eximente, un periodo susceptible de comprobación de la capacidad de
discernimiento del menor y una minoridad penal que tenía valor atenuante a la hora
de imponer las penas.

Se trataba de separar al menor del mundo penal y de la "justicia" adulta. Para

los reformadores, una justicia de menores que absuelve por falta de discernimiento, es
decir, no por no haber cometido delito, sino simplemente por supuesta
irresponsabilidad, o que condena a un periodo de reclusión "fijando" el tiempo de
encierro, habitualmente corto por el atenuante que supone la edad que rebajaba los
grados de la pena, no es justicia, sino profunda "injusticia". Eso era aplicar el

1
"esquema" expiatorio y de prevención social del delito de la justicia adulta, propio de
las concepciones represivas, sociales y psicológicas del mundo adulto, un mundo
"hecho", a un mundo radicalmente distinto: el de la infancia, un mundo "que se está
haciendo". Era una incomprensión total de ese mundo infantil. Suponía una miopía
radical, pegada a la letra del derecho positivo, ciega para la realidad social y para la
realidad humana del menor que tenía delante. La sentencia en la justicia de menores
había de ser siempre educadora. Porque la infancia es siempre tiempo de maduración
y de educación. Lo otro era reducir a simple "cuestión jurídica" lo que era una
"cuestión social" y "cuestión humana". Por eso, para los reformadores, esa supuesta
justicia era una injusticia infringida a la mayoría de los menores, a los que, si se les
absolvía, se les abandonaba a sí mismos en un ambiente social y familiar que ya había
demostrado que no ofrecía garantías morales, y si se les condenaba, aunque no fueran
a la cárcel, sino a instituciones "reeducadoras" cuando las había, la brevedad temporal
de las medidas judiciales impedía cualquier tratamiento reformador eficaz. Había que
crear tribunales especiales con jueces especiales y modificar la legislación para
imponer medidas indeterminadas o amplias que permitieran la reeducación eficaz del
menor en instituciones adecuadas. La claridad y el consenso de los reformadores en
este punto era total. Tal vez entre los portavoces europeos más significados se podría
contar al grupo belga de Ducpétieux y sus discípulos, especialmente Prins y Le Jeune,
por ejemplo. Le Jeune, que llegaría a ser ministro de Justicia en Bélgica, era
extraordinariamente crítico con la "cuestión del discernimiento", una decisión jurídica
que suponía una clasificación "legal" de los menores, que no se atenía al problema de
base del origen social y familiar de la delincuencia infantil. Por encima de la
clasificación legal estaba la "realidad" de la vida del menor, que exigía una intervención
social y educativa, preventiva o reformadora, pero intervención, para frenar y corregir
el deterioro social y moral del menor. En nombre de la protección de la sociedad y de
la infancia había que intervenir por todos los medios, aunque fuera a riesgo de ir
contra la legalidad misma.

2
3
LA LEGISLACIÓN PENAL Y EL MENOR. ANTECEDENTES EN EL SIGLO XIX ESPAÑOL
Veamos en primer lugar, la evolución del Código Penal con respecto a la
cuestión de los menores de edad. Tanto el Código de 1822 como el de 1848 y su
reforma de 1850 manifestaban una actitud esencialmente vindicativa, que sólo tenía
en consideración la edad del individuo en los aspectos de imputabilidad y
discernimiento, es decir, estimar la culpabilidad y establecer una pena con una
proporcionalidad sancionadora atenuada por la minoridad del sujeto. La posibilidad
tutelar y educadora correctiva no tenía cabida en la concepción penal del legislador 1.

Esta orientación se modifica con la reforma de 1870. Los artículos 8° y 9°

exponían la siguiente clasificación.

•Menores de nueve años, que eran declarados exentos de responsabilidad.

•Mayores de nueve y menores de quince, declarados también exentos, a no ser

que el Tribunal considerara que habían obrado con discernimiento,
imponiéndoles una pena discrecional, siempre inferior en dos grados a la
señalada por la ley al delito que hubiesen cometido.

•Mayores de quince y menores de dieciocho, que se les imponía la pena

inmediatamente inferior en un grado a la marcada por la ley.

Se mencionaba la obligación del Tribunal de hacer una declaración expresa

sobre el punto de discernimiento -en el caso 2°- para imponerle pena o declarar
irresponsable al menor. Cuando ocurría esto último -en conformidad con lo que
establecía el articulado- era entregado a su familia con el encargo de vigilarlo y
educarlo. A falta de persona que se encargase de su vigilancia y educación, era
ingresado en un establecimiento benéfico destinado al cuidado de huérfanos y
desamparados, de donde no saldría sino .al tiempo y con las condiciones prescritas
para los acogidos 2.

Esta primera medida de carácter tutelar queda en su pobre lugar al comentar la

auténtica realidad del menor que delinquía, que al ser apresado, iba a la cárcel durante
un período llamado de "prisión preventiva", de desconocida duración temporal (de dos
meses a un año o más); permanencia que solía vivir en total promiscuidad con el resto
de los detenidos, a la espera de que su causa fuera vista por el Tribunal. Suponía un
primer contacto contrario a cualquier actitud educativa.

Pero además resultaba vacua e ineficaz la citada declaración de

irresponsabilidad, pues era devuelto a sus padres o tutores, que debían cumplir una
misión que -en la mayoría de los casos- habían ya demostrado que no querían o no
sabían satisfacerla. Esto es, después de la prisión preventiva -contacto corruptor- el
destino -educativamente hablando- era poco halagüeño, o bien la calle para los que
1
Código Penal de 1822. Art. 23 y Art. 107 n. 1. Código Penal de 1848 y Reforma del mismo de 1850. Art.
8 n. 2 y 3. Art. 9 n. 2. En Apéndice Legislativo, pp. 121-122. Recopilado por Álvaro NAVARRO DE
PALENCIA: El Reformatorio de Jóvenes Delincuentes, Alcalá, lmpr. del Reformatorio. 1907, pp. 117-140.
Todas las citas de legislación del presente apartado están referidas a este Apéndice. Cuando no ocurra
así, se indicará en su nota correspondiente.
2
Código Penal de 1870. Art. 8 n. 2 y 3. Art. 9 n. 2 (Apénd. Leg.)

4
obraron sin discernimiento, a continuar el abandono en lugares y compañías poco
recomendables, esperando la ocasión para delinquir de nuevo 3, o bien la cárcel, al
presidio ...
" ... a graduarse de doctor especialista en todas las fechorías contra la moral, contra la
propiedad y contra la vida de los ciudadanos. Lo que fue acaso una falta de hábitos de
honradez, adquirida en la familiaridad con ciertas ideas pervertidas, fácilmente corregible por
la educación y la instrucción se convierte en un motivo de desastrosa enseñanza, perjudicial a
todos los intereses sociales. El resultado de la represión penal no puede ser más
contraproducente." 4

La misma opinión se manifiesta en otros autores5, centrándola en la gran

cantidad de padres indignos que no merecen la guarda del menor, en la falta de
instituciones de carácter reformador y benéfico de la juventud en muchas ciudades, o
bien en la falta de preparación de los funcionarios de cárceles y presidios para la
misión reformadora que se les encomienda.

Esta es la versión del Código Penal con relación al asunto. Pero no hemos
expuesto la posibilidad de que existiese un tratamiento diferenciador entre los adultos
y los menores delincuentes dentro del presidio. No hubo, en realidad, nada
significativo, tan sólo que debían estar apartados los menores de los de mayor edad,
en un departamento con total separación 6, que deberían aplicarse a los talleres de la
cárcel, pudiendo elegir el recluso entre los existentes, y se ordenaba la asistencia a la
escuela de primera instrucción "en la forma que se expresará", (que no llegó a
expresarse) 7.

En honor a la verdad, ambas prescripciones quedaron incumplidas en la inmensa

mayoría de los presidios y cárceles, pues no solían existir departamentos aislados, y
mucho menos talleres y escuelas organizadas.

El primer documento oficial que habla de una diferenciación positiva en el

tratamiento correccional de Los delincuentes jóvenes, es la Ley de Prisiones de 21 de
octubre de 1869. En la base nº14 del apartado "Bases para la reforma y mejora de las
cárceles y presidios y para el planteamiento de un buen sistema penitenciario", se
autorizaba al Ministerio de la Gobernación para establecer una colonia penitenciaria

3
Para Gerardo GONZALEZ REVILLA, La Protección a la Infancia Abandonada. o. c. p. 367, es ésta
la realidad que se esconde tras la perífrasis legal "... entregado a su familia con el encargo de
vigilarlo y educarlo".
4
Ibídem. pp. 367-368.
5
Cfr. Víctor MERCIOL FARRE. La delincuencia en los niños. Causas y remedios. o. c. pp. 225·229.
Si bien el autor se refiere en concreto a las leyes posteriores, el juicio es aplicable al caso
comentado por anterioridad -peyorativa siempre- en la temática correctiva. Ramón ALBO Y
MARTI: El Patronato de Niños y Adolescentes Presos. Barcelona. La Hormiga de Oro. 1895 pp. 5-
21. El autor comenta la actitud negativa de muchas familias ante el joven liberto, que se
encuentra en el abandono. Primer Congreso Penitenciario Español. Antecedentes y Crónicas.
Octubre 1909. Valencia. La Gutemberg. 1920. En sus planteamientos y conclusiones a la sección
4a. (cuestiones relativas a menores), manifiesta. la misma problemática y la búsqueda de
soluciones en la libertad vigilada, colocación en familia, etc.
6
Ordenanza Genenal de Presidios de 14 de abril de 1834. An. 123. Apénd, Leg. p. 122.
7
Reglamento para el orden y régimen interior de los presidios de 5 de Sept.. 1844. Apénd. Leg, p. 123.

5
para los delincuentes menores de veintiún años. lnterín se daba una ley especial sobre
el particular, el Ministro podía iniciar provisionalmente la colonia 8.

Suponía un paso de gigante el hecho de "hablar" de una institución penitenciaria

exclusivamente para jóvenes delincuentes, aunque nunca se dio la "ley especial sobre
el particular" y la colonia quedó sólo en un proyecto más, abortado antes de nacer.

Sería diecinueve años más tarde, con el R.D. de 11 de agosto de 1888, cuando la
idea iniciada en 1869 cobraría nueva vida. EL Decreto preceptuaba que, en lo sucesivo,
las penas impuestas a varones que no hubiesen cumplido la edad de veinte años, se
extinguieran en el penal de adultos ya existente en Alcalá de Henares9.

Pero nada se decía de la disciplina ni régimen interior; ni se trasladó la población

reclusa adulta ya existente en el penal, con lo que se malogró lo que quería ser una
disposición de orientación correctiva 10.

Trece años después por R.D. de 17 de junio de 1901 se creaba en el penal de

Alcalá de Henares una Escuela Central de Reforma y Corrección Penitenciaria para
jóvenes delincuentes, y se iniciaba el establecimiento de una sociedad de patronato 11.

Apenas se llevó a la práctica parte alguna de su articulado -rico en disposiciones-

pero se consiguió un penal exclusivo para jóvenes, que con el tiempo, con nuevos
Decretos reformadores, y sobre todo con una persona más preparada, llegó a ser una
institución correctora y reformadora modelo 12.

8
Ley de Prisiones de 21 de octubre de 1869. Base 14. Apénd. Leg, p. 124.
9
Real Decreto de 11 de agosto de 1888. Art. 4. Apénd. Leg. p. 124.
10
Cfr. Álvaro NAVARRO DE PALENCIA: El Reformatorio de Jóvenes Delincuentes. Alcalá de Henares. lmpr.
del Reformatorio. 1907. p.19. El autor fue el director del reformatorio y expone su opinión sobre las
turbulencias y delitos cometidos por la heterogénea población penal en los años siguientes a 1888,
indicando el peligro grave que conlleva el influjo de 106 penados sobre los jóvenes en un medio amoral
y corrompido.
11
Real Decreto de 17 de junio de 1901. Apénd. Leg. p. 125.
12
R.O. de 18 de mayo de 1903 sobre tutela y corrección disciplinarias y el R.O. de 8 de agosto de 1903
sobre el tratamiento de jóvenes delincuentes. Apénd, Leg. pp. 130-137. Con Álvaro Navarro de Palencia
y en especial con José de las Heras, como directores, llegaría a ser un centro modélico, a pesar de
algunos oscuros períodos intermedios.

6
 TRATAMIENTO DE LA MINORÍA PENAL EN LOS CÓDIGOS PENALES DEL XIX

ESQUEMA GENERAL

CÓDIGO DE 1848
CÓDIGO DE 1822 y su reforma de CÓDIGO DE 1870
1850
Irresponsabilidad penal
< 7 años < 9 años < 9 años
[caso A]
responsabilidad

Responsabilidad dudosa
Grado de

(es preciso establecer si

7 a <17 años 9 a <15 años 9 a <15 años
hay discernimiento)
B1-No Discernimiento
[caso B] B2-Si Discernimiento
Responsabilidad cierta
pero con atenuación de - 15 a <18 años 15 a <18 años
la pena [caso C]
Medidas en caso de
irresponsabilidad penal - - -
[caso A]
Entregado a su
familia. A falta de
ella, o en caso de Entregado a su
Medidas en caso de no no merecer familia. A falta de
haber discernimiento confianza, o ser el - ella, ingreso en
[caso B1] delito muy grave, establecimiento de
Medidas y penas

el joven ingresa beneficencia

en casa de
corrección
Pena entre una Pena dos grados Pena dos grados
Pena impuesta en caso cuarta parte a la inferior inferior
de haber mitad de la que a la que a la que
discernimiento [caso corresponda por corresponda por corresponda por ley
B2] ley según el delito ley según el delito según el delito
cometido cometido cometido
Pena inmediata Pena inmediata
Pena que
Pena impuesta en caso inferior a la que inferior a la que
corresponda
de culpabilidad cierta corresponda por corresponda por ley
según el delito
[caso C] ley según el delito según el delito
cometido
cometido cometido
Fuente: Olga Martínez Álvarez, Justicia y protección de menores en la España del siglo XIX. La Cárcel de Jóvenes de
Madrid y la Casa de Corrección de Barcelona. Tesis Doctoral. Universidad de Barcelona. 2012.

7
●LA LEY DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA.
12.08.1904
El 12 de agosto de 1904 (Gaceta de 17 de agosto), se aprobaba y firmaba la ley de Ley de Protección
a la Infancia.
Protección a la Infancia, cuyo proyecto había sido presentado a las Cortes por el ministro de
Gobernación Sánchez Guerra. La Ley estaba inspirada en las ideas higienistas y protectoras del
doctor Manuel Tolosa Latour, que representaba a las propuestas de la Sociedad Española de
Higiene, que ya habían informado un proyecto de ley anterior, en 1900, que había sido
presentado por un grupo de senadores y que no prosperó en las discusiones parlamentarias.
Tolosa Latour, que era un experto conocedor de la ley francesa (1874) de protección infantil, la
ley Roussel, se había inspirado ampliamente en las finalidades de ésta a la hora de redactar la
española.

Los conceptos fundamentales eran la protección de la salud física y moral del niño, y
por lo tanto la vigilancia de todo cuanto directa o indirectamente hiciera referencia a la vida
infantil hasta los 10 años (Art. 1º). Creaba un Consejo Superior, especificando su constitución, Organización
y unas Juntas Provinciales y Locales, organizadas de modo análogo a la constitución del
Consejo. Aportaba, además, toda una reglamentación específica y normativas de aplicación
sobre la lactancia mercenaria y las nodrizas y su control legal. Era, en su redactado inicial, una Objetivo médico
ley claramente orientada, como objetivo primero y casi único, a evitar la enorme mortalidad e higienista
(evitar mortalidad)
infantil, organizando todo un servicio nacional protector e inspector de carácter higienista y [sólo salud física]
sanitario. Su finalidad, pues, era la policía de la lactancia mercenaria ("la ley Roussel
españolizada y mejorada" López Núñez, 1908, 128). Y aunque la ley hablaba de la "salud
Nada sobre salud moral.
moral" y de la vigilancia de "todo cuanto directa o indirectamente" tuviera relación, lo cierto
es que nada se decía en el resto de la ley que no fuera el "control" de las nodrizas. La ley
terminaba con la promesa de que en tres meses el ministro de gobernación publicaría el Promesa de un
Reglamento.
Reglamento para su aplicación.

La realidad fue que los tres meses se convirtieron en cuatro años. En 1907, llegaba al
ministerio de gobernación, Juan de La Cierva, quien llamó a Tolosa Latour y Pedro Sangro Ros
de Olano, encomendándoles la inmediata redacción del Reglamento para poder aplicar la "ley
Tolosa", como ya se la conocía, de 1904. El citado reglamento se publicó el 24 de enero de 1908. El Reglamento

1908, y aportaba numerosas novedades. En primer lugar, era evidente que el concepto de Novedad: Mucho más amplio y
completo que la propia Ley de
protección a la infancia se había ampliado y que toda la amplitud de la "tutela física y moral" 1904.

del menor estaba presente en las nuevas directrices, de tal modo, que, en cierto sentido, la
aplicación completa de su articulado hubiera hecho innecesarios hasta los propios tribunales
tutelares posteriores. El propio Roussel, el autor de la ley francesa, comentó que, si se
aplicaba, resultaría la ley más progresiva y práctica de cuantas existían en Europa (Roca, 1968,
65). El Reglamento no sólo abordaba la lactancia mercenaria, como parecía en 1904, sino que
definía las funciones de protección y amparo a la mujer embarazada, la inspección de todos los
centros (casas cunas, escuelas, talleres, asilos, espectáculos...) en los que se recojan o
alberguen niños, la explotación infantil, la denuncia y persecución de los delitos contra
menores, el amparo de los niños abandonados moralmente, recogidos de la vía pública,
proporcionándoles educación protectora, la corrección paternal de los llamados rebeldes,
incorregibles o delincuentes, la atención e instrucción de los anormales, y el cumplimiento de
las leyes protectoras, es decir, todo. Nacía así un organismo estatal para responder a las
necesidades de la infancia abandonada física y moralmente. Y para ello se regulaba el Consejo

8
Superior de Protección a la Infancia y las Juntas Provinciales y Locales, que organizarían sus
funciones en cinco secciones: 1. Puericultura y Primera Infancia, 2. Higiene y educación
Protectora, 3. Mendicidad y Vagancia, 4. Patronatos y Corrección Paternal y 5. Jurídica y
Legislativa. Cada sección tendría sus propias reglamentaciones especiales con el fin de mejorar
y lograr una eficacia práctica real. La financiación de todo este proyecto protector dependería
de la partida que se le asignara en los presupuestos del estado y de los donativos y
subvenciones particulares que se pudieran recibir. Un aspecto, éste de la financiación, que no
quedó de momento resuelto, y que iba a repercutir en los difíciles comienzos de las Juntas
Provinciales y Locales.

Tan sólo un mes más tarde, otro Real Decreto (24 de febrero de 1908) (Gaceta de 25
de febrero), ampliaba las atribuciones del Consejo Superior, que pasaría a llamarse de
Protección a la Infancia y Represión de la Mendicidad, asumiendo todas las funciones en el
campo del control de la mendicidad callejera. Y el triunfo definitivo del nuevo organismo Impuesto del 5%
sobre
llegaría con la aprobación en la ley de presupuestos generales del estado de la creación de un espectáculos
impuesto especial del 5 por 100 sobre las entradas y localidades de todo espectáculo público públicos.
(R.D. 18 de enero de 1911) (Gaceta de 22 de enero). Un impuesto finalista con destino a las
Juntas de Protección Provinciales y Locales, que se llevaría a efecto por recaudación directa en
cada localidad o municipio por agentes de Hacienda o por representantes de la Compañía
Arrendataria de Tabacos. Esta aportación del 5 por 100 sobre los espectáculos públicos supuso Desarrollo eficaz de las
Juntas de Protección.
para la mayoría de las Juntas unos importantes fondos que permitieron desarrollar todas sus
funciones con notoria eficacia, e incluso los Tribunales de Menores, que surgirán en 1918,
recibirán como fondos propios para desarrollar su misión, parte de la importante recaudación
de las Juntas. La distribución de los ingresos quedaba regulada a ser invertida del modo
siguiente: 60% en obras de protección a la infancia, 30% para la represión de la mendicidad, y
el 10%, como máximum, en atenciones del personal (R.D. 17 de junio de 1911) (Gaceta de 18
de junio).

La labor de las Juntas, aunque fue naturalmente muy desigual, tuvo enormes
repercusiones en el campo de la protección infantil y en el de la represión y reeducación de
mendigos y marginados. Este tema, el de la represión de la mendicidad callejera,
especialmente infantil, fue uno de los objetivos subrayados por el ministerio de gobernación a
los gobernadores provinciales, presidentes natos de las Juntas provinciales de Protección
(Circular, 01.3.013.1, APPJ). A modo de ejemplo, la Junta de Barcelona, en su primer año de
funcionamiento (mayo de 1908 a mayo de 1909), con sólo los fondos de donativos voluntarios,
había recogido de la calle y amparado en instituciones o enviados a sus familias a 443
menores. Y en 1911-1912, con la llegada de los fondos oficiales, el volumen de recogida de
menores y mendigos de la calle fue de 1.775 recogidos, de los cuales 743 eran mayores de 16
años y fueron ingresados en un asilo municipal, ya que la Junta no tenía jurisdicción sobre
ellos, más de 400 fueron internados en instituciones asistenciales y asilares, centros de
reforma y colocación en familias, y el resto fueron enviados a sus hogares o repatriados,
corriendo la Junta con todos los gastos de viajes o de estancias en las instituciones. En un
informe internacional de 1912, Sangro y Ros de Olano, secretario del Consejo Superior,
comunicaba que ya estaban organizadas 49 juntas provinciales (prácticamente todas), a las
que correspondían aproximadamente unas 6.000 juntas locales, destacando la labor

9
desarrollada por las de Barcelona, Córdoba, Santander, Zaragoza, Bilbao y Madrid (Rodríguez
Ocaña, 1988, 234).

●LOS TRIBUNALES TUTELARES DE MENORES.

Desde comienzos del siglo XX tanto en las esferas penales como penitenciarias va
tomando cuerpo la necesidad de una separación total de la infancia del mundo penal y
carcelario. Ya hemos visto, por una parte, los esfuerzos contradictorios y equívocos a veces
que se estaban realizando en el ramo penitenciario, y por otra parte, la ley de protección a la
infancia en su progresivo desarrollo exigía esa misma separación como una culminación lógica
Ambiente académico,
del proceso protector. El propio movimiento de opinión que dominaba la esfera del mundo del judicial y social favorables
a la existencia de una
derecho académico y de la carrera judicial era ya claramente favorable a una ley especial de Justicia de Menores
distinta de la Justicia
enjuiciamiento de menores. El tema había sido tratado en el Congreso Nacional de Educación adulta.

Protectora (1909) y había sido tema central en el I Congreso Penitenciario Nacional (1909) (en
cuya sección 1º el tema fue: ¿Conviene adoptar la manera norteamericana de los tribunales
para menores?). También en el II Congreso Penitenciario (1914) se trató la cuestión (sección
5º: Organización y funcionamiento de tribunales para jóvenes). Y en la Asamblea Nacional de
Protección a la Infancia, celebrada también en 1914, Avelino Montero Ríos desarrolló la
ponencia sobre los Tribunales Tutelares. Junto a estas muestras del mundo judicial,
penitenciario, académico y de la administración oficial, que ponen de manifiesto el interés que
suscitaba el tema, estaban también los intentos de los proyectos de ley que se estaban
presentado en aquellas fechas a la Cortes.
3 proyectos previos
El primero fue el del ministro de Gracia y Justicia, Arias de Miranda (18 de octubre de fracasaron en las consultas

1912), que lo sometió sin éxito a la consulta de los diputados. El proyecto había sido redactado parlamentarias de las
Cortes.
por José Pedragosa y Monclús (el creador de las Casas de Familia, como instituciones
reeducadoras) y por Rafael Clavería, experto jurista. El segundo de los proyectos
correspondería al nuevo ministro Burgos y Mazo (1 de noviembre de 1915), en cuyo articulado
habían participado especialistas como José María Ortega Morejón, Julián Juderías y Leopoldo
Palacios, y que tampoco estaba llamado a superar las discusiones parlamentarias, aunque
posiblemente fue el más avanzado de todos los proyectos sobre tribunales de menores que se
discutirían en las Cortes españolas durante el primer tercio del siglo XX. Todavía había de llegar
un nuevo proyecto (5 de febrero de 1917) de mano del ministro Alvarado y del Saz, obra en
gran parte de Juderías, que tampoco sería aprobado finalmente en la cámara legislativa. Los
constantes cambios políticos de aquellos años y un sinnúmero de pequeños matices legales
1918 se aprueba la
dificultaban una y otra vez el pase de los proyectos. Finalmente, el 2 de agosto de 1918 se Ley de los Tribunales
aprobaba la ley de bases de los Tribunales Tutelares, tras un nuevo proyecto que había Tutelares de
Menores.
preparado Avelino Montero Ríos, fiscal del Supremo, y unos meses más tarde, el 25 de
noviembre de 1918 (Gaceta del 27 de noviembre), veía la luz el articulado sobre la
organización de los Tribunales para Niños. En él se establecía que todas las capitales de
provincia y en las cabezas de partido en que existiesen establecimientos especiales para la Un Tribunal, no un juez. Es
decir, un órgano colegiado
infancia delincuente y abandonada, se organizara un tribunal especial para niños. Sería un de tres miembros
(presidente y dos vocales).
órgano colegiado y el juez-presidente debía de ser de la carrera judicial, si bien en poblaciones
que se estimara conveniente, y a propuesta del Consejo Superior de Protección a la Infancia, se
podían proponer personas extrañas a tal carrera para el ejercicio del cargo de presidente y
suplente del mismo. Debía estar ayudado por dos vocales designados por la Junta Provincial de

10
Protección entre personas de la localidad que por su "práctica pedagógica o por sus
condiciones especiales o sus conocimientos profesionales" se hallaran más indicados para el
desempeño de la función que se les encomendaba.
Funcionamiento.
La competencia de los tribunales alcanzaría los delitos y faltas cometidos por los Competencias, formas
judiciales y medidas (no
menores de quince años, teniendo la potestad de suspender a padres y tutores del derecho de penas) a imponer.

custodia y educación del menor si se viera conveniente. Las causas debían revestirse de formas
sencillas y familiares, ajenas a los procedimientos solemnes e intimidatorios de las sesiones
ordinarias de los tribunales habituales. Y las medidas a imponer al menor serían
fundamentalmente educativas (colocación en familia, tutela educativa, internamiento, etc.),
por lo que no se trataba tanto de "juzgar" con criterios jurídicos las consecuencias de los
delitos y faltas de los menores, cuanto de dictar acuerdos de carácter preventivo y educador
teniendo en cuenta las condiciones sociales y morales que afectaban a cada menor. Acorde
con este carácter protector y reeducador, se hacía mención de la importancia de guardar la
intimidad del enjuiciado (evitar la publicidad tanto de las sesiones como en los medios
informativos), y se facultaba al tribunal para realizar los exámenes y reconocimientos médicos
y psicológicos necesarios para un conocimiento más adecuado del menor.
Proceso de creación y
Aunque el proyecto inicial de Avelino Montero Ríos y Villegas había quedado expansión de los Tribunales
Tutelares
modificado en bastantes aspectos en el articulado final, tan pronto como fue aprobado se .Avelino Montero Ríos
.Gabriel María de Ybarra
puso manos a la obra junto con Gabriel María de Ybarra, un patricio bilbaíno que venía
desarrollando ya una importante labor protectora de la infancia, para extender e implantar
con paso firme por las diferentes provincias españolas los nuevos tribunales. No era una tarea
fácil, pues para poder establecer un tribunal era requisito previo, como marcaba la ley, la
existencia de una red de establecimientos benéficos y reeducadores en la provincia que se
convirtieran en las instituciones auxiliares que permitirían el cumplimiento de los acuerdos y
medidas dictados por el tribunal. La mayoría de las provincias españolas no estaban en
condiciones de ofrecer una infraestructura institucional correctora y protectora que fuera
adecuada para cumplir esas funciones, por lo que la expansión de los tribunales fue lenta, y
tuvo que ir precedida de una labor suscitadora de sociedades de patronato que apoyándose en
las juntas provinciales de protección ya existentes fueran preparando previamente el terreno.

Implantación de Tribunales Tutelares de Menores hasta 1932

1920: Bilbao y Tarragona. 1925: Granada, Madrid y Palma de Mallorca.
1921: Barcelona y Zaragoza. 1926:----------------
1922: San Sebastián. 1927: Oviedo.
1923: Almería, Murcia, Valencia y Vitoria. 1928: Gerona, Huesca, Jaén, Lérida, Logroño, Teruel
1924: Pamplona. 1929: Alicante y Sevilla
Fuente: Ministerio de Justicia, Estadística de Tribunales Tutelares de Menores, Madrid, Impr. Boué, 1935.

Gabriel María de Ybarra sería, tras el fallecimiento de Montero Ríos en 1923, quien continuaría
el esfuerzo por ver implantados los tribunales en todas las provincias. Nombrado vocal del
Consejo Superior de Protección a la Infancia, sería el verdadero promotor y autor de los
tribunales de menores en España, desarrollando una enorme labor de coordinación y
estimulación de iniciativas, diseñando proyectos y aunando intereses, que poco a poco fueron
cristalizando en nuevos tribunales e instituciones reeducadoras.
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