SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

Ponulicio Universidao C--7ica del Perd

BIBLIOTECA CENTRAL
COMPRA

TRATADO
DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Y DERECHO PÚBLICO
GENERAL
; XII
ACTOS ADMINISTRATIVOS
Y
SANCIONES ADMINISTRATIVAS

AGENCIA ESTATAL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO

1 MADRID, 2015
Cuarta edición: octubre de 2015
Primera edición con esta estructura y formato

E Santiago Muñoz Machado

O Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado para esta edición

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NIPO (encuadernación en cartoné): 007-15-105-0

NIPO (encuadernación en rústica): 007-15-104-5
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 140 XI ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS
VII EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 1241
del miículo 101 LRJAP o del artí
culo 125 LEF Aunque algu
ces Tovinciales se pronunciaron actos de la Administración. El objeto del recurso ha sido tradi-
en el sentido de declarar rio «carácter revi-
entes en casos de interdictos cont
ra la Administración el "
C incor
mente la revisión de la legalidad (e! denominado
Enrada en vigor de la LICA de
1998 recurso) de los actos administrativos. De manera que la exis-
i o
Pejado la cuestión aunque ha teni
nido oport misma de un acto administrativo es el presupuesto indispensable
i
que Loncieme a la doctrina, la
mayo pate de los que la acción impugnatoria pueda ponerse en marcha.
que las acciones civiles son una
anci
pció
ó n de defens dría la Administración hurtarse al sometimiento a la Justicia utili-
hecho que puede utilizarse alte
del artículo 30 LICA.
rnati po do el simple expediente de no decidir, de no resolver formalmente
que los administrados le solicitan. No es infrecuente, aunque
Lelva, que lo haga apurando los plazos establecidos para ello o
ecbrepasándolos francamente. Para evitar que esta inactividad o dila-
ónes perjudiquen los derechos e intereses de los administrados,
no especializada en el conocimi
ento de | ipidiendoles acceder a la justicia administrativa, se ideó justamente
por tanto, menos capacitada
bara resolve “técnica del silencio administrativo. Se maneja normalmente la Ley
nado incurre en las infracción incesa de 7 de julio de 1900 como el acta de nacimiento del silencio 318.
sdministrativo, ideado con la finalidad declarada de impedir que la
Lo Ley ancesa de
EA

316. vía de hecho. Por otro lado, 7-7-1900

actividad formal de la Administración en resolver un asunto se con-
ca757

Preferancia por las

acciones
contencioso- rjera en un obstáculo para la interposición del recurso contencioso-
Beminstrativas,
la legislación de expropiació administrativo. Pero antes de aquella fecha, la doctrina francesa utiliza
«E INERSIDAD

E las acciones interdictales p algunas normas que permitían la aplicación sectorial de la misma téc-
la Administración gravemente irre ca (por ejemplo, el Decreto de 2 de noviembre de 1864, artículo 7,
esta remisión (aunque no fue maneja PACTEAU).
la úni
no justificadas en un acto admi 319.
nistrativo previo, era impasi
ble articular En España también existen algunos precedentes, en la legislación Precedentes de
ndo que la jurisdicción administrativa del sigic xx, que entienden la inactividad de la Acminis- silencio negalvo en
España
tración como desestimatoria de las solicitudes de los interesados (Real
Decreto de 20 de septiembre de 1851), pero son excepcionales por-
* que ni siquiera en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
de 13 de septiembre de 1888, ni en la inmedista Ley de Bases del
320.
procedimiento administrativo de 16 de octubre de 1887, se reguló el Regulación en el
. Estes son, enfin, las razon es
de que, tanto en un orden tégico silencio administrativo. En España, el mérito de la primera regulación Estatuto-de 1924.
jurídico, se consolid como -
—
administrativos .
e la preferencia .
por los recursos contencioso- - general le corresponde al Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924,
que tantas innovaciones en materia jurídico administrativa trajo a nues-
tro ordenamiento. En su artículo 268 estableció que «Se entenderán
desestimadas por las autoridades y organismos municipales respecti-
VIN. EL SILENCIO ADMINISTRATI
VO vos las peticiones o reclamaciones de particulares o entidades sobre
las cuales no se dicte providencia o acuerdo de fondo dentro de los
1. SoRMACIÓN, EVOLUCIÓN Y
TRANSFORMACIONES cuatro meses siguientes a su presentación, salvo cuando las leyes esta-
TÉCNICA DEL SILENCIO ADMINISTR blezcan plazos mayores o menores. Tales denegaciones tácitas serán
ATIVO
El recurso contencioso-administ impugnables mediante los oportunos recursos, y si prosperasen, podrá
rativ 9 se configuró en el
317. se ha mantenido en los ord siglo xix y exigirse responsabilidad civil o gubernativa a las autoridades, funcio
enamie tos jurídicos actuales, pese a las
El proceso al acto.
aperturas de su obieto y ámbito narios o corporaciones culpables de la demora». Algunos desarrollos
alo largo del tienpo, como un
recurso de estas prescripciones se establecieron inmediatamente en el Regla-
 VII. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 143
142 AN. ACTOS APRANISTRATIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS

diciembre de 1956. Su ar-

mento de Procedimiento administrativo en materia municipal de 23 de ción Contencioso-Administrativa de 27 de
agosto de 1924. El esquema en que se basa el silencio es el de la fija. tículo 38 estableció un criterio sobre la produ cción del silencio que
ante la
ción de un plazo a partir del cual, sín necesidad de nuevas adverten: | perduraría: cuando se hubiera presentado alguna solicitud
notifica do su resoluc ión expresa en el
321.
cias, el interesado puede recurrir. Se añade el importante efecto de: Administración y esta ne hubiera
Legislación ulterior responsabilidad que la inactividad formal puede conllevar para el ofi. — plazo de tres meses, el interesado podrá denunci ar la mora, y transcu-
desestimada su
rridos tres meses desde la denuncia, podrá considerar
de régimen focal.
cial o autoridad que sea causante de la misma. El Estatuto Provincial
de 20 de marzo de 1925 reiteró, en sus artículos 163 y 174, la regula- solicitud al efecto de formular, frente a esa deneg ación presunta, el
ción establecida en el Estatuto Municipal. La práctica de regular el correspondiente recurso admini strati vo o jurisdi ccional , según pro-
silencio en la legislación municipal también la continué, aunque más ceda, o esperar la resolución expres a de su solicit ud.
escuetamente, la Ley Municipal republicana de 10 de junio de 1935 ya
La institución del silencio administrativo llegó de esta manera 324.
(artículos 217 y 218). Adminis trativo de 17 de julio
perfilada a la Ley de Procedimiento Regulacion en la
La figura del
de 1958, que estableció su regulación más estable y clara.
LPA de 19758
En la posguerra civil fue suprimido el recurso contencioso-adminis-
concibe
322. trativo, y sustituido por un denominado «recurso de agravios» que silencio negativo es la que aparece más perfeccionada. Se
permite alos particul ares intere-
Incorperación a los creó una Ley de 18 de marzo de 1944, que también asumió la técnica definitivamente como una ficción que
contenc ioso-ad ministr ativa cuando no
sados acceder a la jurisdicción
reglamentos
ministeriales de del silencio auncue aplicándola, como era propio de aquella Ley, úni-
en un tiempo mínimo fijado, una res-
procedimiento.
camente a los asurttos de personal. En los años cuarenta proliferan los obtienen de la Administración,
ra que el
reglamentos de procedimiento administrativo de los diferentes minis- puesta a sus peticiones C recursos. En la Ley no se conside
—EnsIDAn caro;

sea un acto, sino más bien un no acto, la ausencia

terios, que desarrollaron la Ley de Bases de 1889 antes citada. El del silencio negativo
-
Ministerio de la Gobernación, aprobado por Decreto de 31 de enero total de actuación. En esta situación, el silencio habilita a los interesa
a la jurisdic ción, pero, sin embarg o, no se
de 1947, se tuvo siempre por el «más completo y mejor elaborado» (A. dos para ejercer su derecho
Por tanto, el
Guara). Reguló, en su artículo 116, que, transcurridos cuatro meses exime a la Administración de su obligación de resolver.
desde la presentación de un escrito o recurso si no se hubiera estable- silencio tiene efectos procesales, implica presumir que la Administra-
cido reglamentariamente un plazo menor, sin que la autoridad compe- ción ha denegado la solicitud o ha desestimado el recurso. La exposi-
do
tente hubiera decidido sobre el mismo, el interesado podría solicitar, ción de motivos de la Ley de la Jurisdicción de 1956 había explica
estos efectos del silencio al asumir el carácter de
por escrito, que se resolviera su petición o recurso. Y si no recayera en con mucha claridad
presunción establecida a favor del interesado para habilitar un acceso
el plazo de un mes la resolución pertinente, la petición o recurso se
entendia resuelto desestimatoriamente, quedando expedita la vía de a la jurisdicción. La apertura del recurso se considera una facultad para
y
recurso procedente. La mayor parte de los reglamentos de procedi al interesado, que podría emplear, si era su voluntad, o no hacerlo
trativa
miento de los ministerios, aprobados sucesivamente, regularon el seguir esperando a que se produjera la resolución zdminis
silencio de forma semejante. Una innovación importante aportó el expresa. La fieción procesal montada a favor del administrado no
Reglamento de Procedimiento Administrativo del Ministerio de Tra- exime a la Administración de resolver expresamente lo que se le ha
bajo, publicado en el Boletín de los días 7 y 8 de mayo de 1954, ya que solicitado. -
recogió un supuesto de silencio administrativo positivo. Aunque la Ley
La mecánica del silencio seguía los criterios que se habían formado
de 10 de octubre de 1942, sobre elaboración de reglamentos labora-
en la legislación de los años anteriores. Era algo lenta porque obligaba
les, contenía en su artículo 17 un supuesto de silencio administrativo
al interesado a una larga espera. La regulación establecida en el ar-
positivo, es el Reglamento orgánico citado el que emplea el silen-
tículo 94 de la Ley de Procedimiento decía lo siguiente:
cio positivo «por primera vez con alguna extensión» en la Acministra-
ción del Estado (R. Martín Mareo). «1. Cuando se formulare alguna petición ante la Administración y
interesado
ésta no notificase su decisión en el plazo de tres meses, el
, Todas estas previsiones se depuraron en el texto de la Ley de Admi- meses desde la denuncia, 325.
pedrá cenunciar la mora y, transcurridos tres
323. nistración Local aprobada por Decreto de 16 de diciembre de 1951 ada su petición, al efecto de deducir frente Articulo 74 LPA:
La regulación en la podrá considerar desestim sitencio negativo.
presunta el correspo ndiente recurso administ rativo
LJCA de 1956. (artículos 373 y siguientes) y, definitivamente, por la Ley de la Jurisdic- a esta denegac ión
 144 Xi. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS VII EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 145
o jurisdiccional, según proceda, o esperar la resolución
expresa de su: El artículo 95 de la Ley de Procedimiento de 1958 establecía una
petición.
regulación específica para el silencio positivo, en los términos
2. Igual facultad de opción asistirá, sin necesidad de denunciar guientes:
la
mora, al interesado que hubiere interpuesto cualquier
recurso adminis «El silencio se entenderá positivo, sín denuncia de mora, cuando así
trativo, entendiéndose entonces producida su desestimación se establezca por disposición expresa e cuando se trate de autorizacio. 327,
presunta Silencio positiva.
por el mero transcurso del plazc fijado para resolverlo. nes o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones
3, Enuno y otro caso la denegación presunta no excluirá de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores.
el deber Si las disposiciones legales no previeran para el silencio positivo un
de la Administración de dictar una resolución expresa.
Contra el incum- plazo especial, éste será de tres meses, a contar desde la petición».
plimiento de este deber podrá deducirse reclamación
en queja, que
servirá también de recordatorio previo de responsabilidad
personal, si La redacción del precepto ya deja ver que el silencio positivo se
hubiere lugar a ella, de la autoridad o funcionario negligente.» concibe como excepcional y se le dota de una estructura técnica com- 328.
Ámbito
pletamente diferente de la del silencio negativo. Además de los casos
Por tanto, la prochucción del silencio negativo obligaba a esperar
un en que lo prevea una disposición, el ámbito del silencio positivo son
primer período de tres meses, ulteriormente denunciar la mora
y espe- las autorizaciones o aprobaciones que hayan de producirse en las rela-
rar otros tres meses más, transcurridos los cuales quedaba abierto el ciones de órganos superiores sabre los inferiores, lo cual es una solu-
plazo para recurrir si se trataba de un Órgano cuyas reseluc ción al servicio de la agilidad del funcionamiento de la Administración.
iones cau-
saban estado o ponían fin a la vía administrativa, ya que, El plazo se acorta a tres meses, y no es precisa la denuncia de mora.
de no ser asi,
tenía que plantear un recurso administrativo previo y esperar
otros tres Cuando transcurre el plazo previsto, se entiende que el órgano
meses hasta que se entendiera desestimado por silencio. Despué
s administrativo competente ha producido un verdadero acto adminis- El sitencio pesitivo
podía ya acudir a la vía contencioso-administrativa. Aunque lento,
el trativo. No se trata shora de una ficción, ni un juego de presunciones es un verdadero
acto: efectos.
procedimiento siempre tuvo la ventaja de su claridad. La pedagó
gica hecho a favor del interesado, sino de la emanación de un verdadero
redacción de la Ley enseñó que la producción del silencio era acto administrativo, capaz de producir efectos como cualquier atro y,
siempre
una cuestión que tenía que activar el propio interesado en su por tanto, de ser ejecutivo y generar derechos y obligaciones. Esta
behefi-
cio, y que la presunción en que consiste el silencio no libraba circunstancia se hace ver especialmente en la estabilidad y firmeza del
a la
Administración de su deber de dictar resolución expresa. De acto producido por silencio, que vincula también a la propia Adminis-
326. modo
El derecho a que el interesado podía recurrir una vez producido el acto presunt tración hasta el término de que no puede contradecirlo, ni anutario,
esperaría o, o
esperarse a la resolución expresa. Esta última posibilidad sino por las vías específicamente establecidas en la ley para su revoca-
resolución expresa, resultaba
limitada por [o establecido en la Ley de la Jurisdicción de 1956, ción. Una vez producido el silencio positivo, el acto resultante tiene
en la
que se fijó el plazo de un año para interponer el recurso conten que ser ejecutado, salvo que se anule en vía de recurso o se utilice
cioso para revocarlo la vía de revisión de oficio.
administrativo a contar desde la fecha en que podía entend
erse pro-
ducido el silencio si se trataba de peticiones dirigidas a la Adminis Las cuestiones más interesantes que planteó la regulación del 330.
tra- Cómputo del plazo.
ción, o desde que se interpuso el recurso de reposición (artícul silencio positivo se refirieron, en primer lugar, al cómputo del plazo
o 58),
con lo que la facultad de optar que estaba ínsita en la mecáni de tres meses para su producción (contados desde la fecha de la
ca del
silencio se perdía, ya que el límite de la espera se fijaba en el indicad presentación de la solicitud en el registro a la fecha de la notifica-
o
plazo para recurrir, La jurisprudencia se enfrentó a esta limitaci ción), que se consideraron generalmente de caducidad, de manera
ón, que que las interrupciones no eran determinantes de la necesidad de
aceptó que pudiera sortearse usando el expeciente de repetir
la peti- reiniciar el cómputo desde el primer día, sino de continuarlo a partir
ción y seguir todos los requisitos formales para llegar de
nuevo a la del momento en que la interrupción cesara. Y, en segundo lugar, al
producción del silencio (la Sentencia de 25 de febrero
de 1967, ava- grado de automatismo del silencio, asunto que abrió el debate, doc-
lada luego por tas SSTC de 21 de enero de 1986 y 21 de diciem
bre trinal y jurisprudencial, sobre si se podian entender adquiridas por
de 1987, asumieron dicha alternativa como legítima)
silencio cualesquiera pretensiones de los interesados, aunque fue-
 VEL El SILENCIO ADMINISTRATIVO 147
146 XUL ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS
en el caso
ran evidentemente contrarias a Derecho. Alguna jurisprudencia hizo ríamos ante «actos presuntos», es decir, siempre actos, y no,
del silencio negativo, ante una simple ficción legal.
primar la seguridad jurídica, que estaba en la base de la técnica del
silencio, de manera que una vez recaído ei acto administrativo habría La operativa se completaba con otra innovación más, que fue la
Hay
que conformarse con el cualquiera que fuera su contenido. «certificación de acto presunto». Esta habría de ser solicitada por el 333.
(por
331. algunas sentencias antiguas que avalaron esta interpretación interesado para poder justificar, al recurrir, la falta de respuesta de la Certificación de
ejemplo, S5TS de 24 de febrero de 1961, 3 y 31 de octubre de 1963, Administración. La certificación habría de expedirse en el plazo de
acro presunto.
Actos presuntos

2 de julio y 3 de noviembre de 1964, etc.). Las soluciones más esta- veinte días. Era obligado su libramiento pero, en el mismo plazo,
que reconocen
derachos contra
ley
bles y más generalizadas en la jurisprudencia son las que, pura y podría la Administración dictar resolución expresa. De esta manera, la
simplemente, afirman que no puede obtenerse por silencio lo que la petición de certificación de acto presunto venía 3 equivaler a la anti-
Ley prohíbe o, más restrictivamente, que pueda aceptarse que el gua denuncia de mora, pero con un régimen de plazos más abreviado.
silencio permite adquirir la solicitado salvo que el acto resultante
Los problemas ocasionados en la práctica por esta nueva formula-
incurra en nulidad de pleno Derecho (manifestaciones de ambas
24 de ción legal de la inactividad formal de la Administración determinó
opciones en las SSTS de 3 de noviembre, 9 de diciembre y
que hubiera de ser de nuevo reformada mediante la Ley 4/1999, de
diciembre de 1984, 23 de junio de 1971, y 7 de noviembre de 1972).
334
13 de enero, que introdujo modificaciones profundas en los precep- Relorma de 1999.
La solución más exigente con que el conterido del acto resultante
tos legales correspondientes de la Ley 30/1992. Además de restable-
del silencio se ajuste a la legalidad es la que hizo valer el legislador
cer los principios inspiradores de la Ley de 1958, apartándose de las
con ocasión de la reforma de la Ley del Suelo de 1975 («En ningún
complicadas innovaciones establecidas en la primera redacción de la
caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades
Ley 30/1992, empujó definitivamente la implantación del silencio
en contra de las prescripciones de esta Ley, de los planes, proyec-
positivo como regla frente al negativo, rompiendo también, en este
tos, pregramas y, en su caso, de las normas subsidiarias de planea-
punto, con la tradición entre nosotros, que había sido la inversa. La
miento»). Como es natural, también esta Hmitación es aplicable a la
exposición de motivos de la Lay 4/1999 declaró a este propósito que
aprobación por sitencio administrativo de los propios planes, como La nueva
«En cuanto al silencio administrativo, el artículo 43 prevé, como regla preeminencia del
se encargó de subrayar el Reglamento de Planeamiento Urbanístico silencio positiva,
general el silencio positiva, exceptuándose sólo cuando una norma
POT

de 23 de junio de 1978,
con rango de ley o norma comunitaria europea establezca lo contra-
La regulación del silencio administrativo cambió insospechada- rio. No podemos elvidar que cuando se regula el silencio, en realidad
332.
mente, en un momento en el que tanto la doctrina como la jurispru- se está tratando de establecer medidas preventivas contra patolo-
El sorprendente dencia habían asumido las fórmulas establecidas y habían depurado gías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Admi-
cambio
regulatono los problemas interpretativos y aplicativos de la manera indicada, con nistración que diseña la propia Ley. Pues bien, esta situación de falta
de 1992. la aprobación de la LRJAP 30/1992, de 26 de noviembre. El motivo de respuesta por la Administración —siempre indeseable— nunca
invocado para la reforma fue la estimación del legislador de que era puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equili-
El
preciso superar «la doctrina del llamado silencio administrativo». brando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el
en fortalece r la obligaci ón de la Admi-
cambio que alentaba censistía interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones
nistración de responcier a los administrados, estableciendo plazos más legalmente impuestas».
estrictos para ello. En lugar de utilizar el concepto de «silencio admi-
El nuevo artículo 43 LRJAP contiene la regulación esencial del siten-
nistrativon, ya tradicional en nuestra legislación, lo eliminé de un plu-
cio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del intere-
mazo y prefirió la nueva fórmula de los «actos presuntos». La inactivi-
sado, La regla ahora es que en estos procedimientos, el vencimiento
dad formal de la Administración determinaría la formación de «actos
del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima
presuntos». 5i estos podían entenderse positivos o negativos, era cosa
al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para
que deberían establecer las normas aplicables en cada materia, Esta
entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según
unificación de las técnicas del silencio administrativo positivo y nega- 336.
proceda. Se mantiene la obligación de dictar resolución expresa, no
tivo en la nueva de los «actos presuntos» implicaba diluir las diferen-
La regla del sitencio

obstante, Es Importante en la Ley el cambio, que aparenta ser defini-

positivo.
cias entre ambos tipos de silencio, de modo que en ambos casos esta-
 148 XI. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS VII. EL SILENCIO ACMENISTRATIVO 149

tivo, de las consecuencias de la inactividad formal de la Adminis

ción, puesto que el mismo precepto citado parece querer
tra. ión tenga como consecuencia que se transfieran al solicitante 0 a ter-
entronizar ej.
silencio positivo como regla al establecer que, con carácte coros facultades relativas al dominio público o al servicio público; c) los
«los interesados podrán entender estimacias por silencio
r general; procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No abs-
sus solicitu- “tante, en estos últimos casos, el inciso final del artículo 43.2 LRJAP
des en tecos los casos, salvo que una norma con rango de ley
de Derecho Comunitario europeo establezca lo contrario».
o norma “ sañala que cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la
La previ- desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el trans-
sión era, sin embargo, engañosa porque las normas con rango
de ley curso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, legado el plazo
que exceptúan que el silencio pueda entenderse como positiv
o eran de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolu-
muchas, como mestró poco tiempo después la disposición adicion
al ción expresa sobre el mismo.
29, apartado 2, de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, que recogió
en
su Anexo segundo la larga lista de excepciones a la supuest
a regla En los procedimientos iniciados de oficio, la falta de resolución
general indicada. expresa deberá entenderse por los interesados que hubieran compa-
337. Posteriormente, la última revisión del silencio ha tenido lugar recido en el procedimiento también como desestimatoría de sus pre-
La-regulación dal con tensiones por silencio administrativo (artículo 44.1 LRJAP).
ocasión de la incorporación al ordenamiento español de
sitencio positivo la Directiva
tras Ja referma de de Servicios 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo Entre las excepciones legales que determinan que el silencio debe 339.
2009. ,
de 12 de diciembre de 2006. La Ley 17/2009, de 23 de noviem
bre, que interpretarse como desestimatorio, es destacable la disposición final En materia de
contratos.
incorpora la Directiva, ha modificado entre otros preceptos el 8.2, apartado 2, de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del
ar-
tículo 43.2, antes transcrito, de la LIJAZ añadiendo que las excepci Sector Público, que así lo establece respecto de los procedimientos
o-
nes a la regla del silencio positivo tienen que apoyarse, además iniciados a solicitud de un interesado que tengan por objeto o se refie-
, en
«razones imperiosas de interés general», lo que implica una impor- ran 2 la reclamación de cantidades, el ejercicio de prerrogativas acmi-
tante fimitación al legislador, que tendrá, en lo sucesivo, que justific nistrativas, o a cualquier otra relativa 3 la ejecución, consumación o
ar
las exclusiones y, además, explicitar cuáles son los motivos de extinción de un contrato administrativo.
interés
generaf en que se apoya.
Como se deduce de las excepciones anteriores, existen muchos
procedimientos en los que la falta de resolución expresa determina 340.
2. CARACTERIZACIÓN JURÍDICA DEL SILENCIO NEGATIVO. El ámbito del
que puedan entenderse desestimadas las soiicitudes o los recursos de sitencio negativo
LA OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE RESOLVER.
los interesados por silencio administrativo negativo. Quiere esto decir
PLAZOS PARA RECURRIR
que, a pesar del énfasis que el legislador viene poniendo ala reconver-
La regulación actual del silencio administrativo en el artículo 43 de sión del sistema para que domine en él el silencio positivo, como justa
la Ley 30/1992, reformada por la Ley 4/1999 y por la Ley 17/2009, compensación a la anomalía que supone que la Administración no res-
considera que cuando transcurre el plazo establecido en Ía Ley ponda a las incitaciones de los administrados, puede dudarse de que
para
que la Administración resuelva en los procedimientos iniciados a en la legislación vigente sea precisamente dicha regia la prevalente. La
soli-
citud del interesado, estos deben entender normal
mente
trasposición de la Directiva 2006/123/CE, mediante la Ley 17/2009,
estimada su
solicitud, ya que la regla general ha de ser el silencio pesitivo que ha modificaclo el artículo 43.2 LRJAP en el sentido que ya hemos
338. . El silen-
cio negativo opera, de acuerdo con los principios de la Ley, residual indicado, obligará a una nueva revisión de los procedimientos excep-
La regla del silencio -
positivo y sus mente. En los supuestos en que no es de aplicación la recla general. tuados de la regla del silencio administrativo positivo. Las evaluaciones
excepciones.
Algunas excepciones establece directamente la Ley, aunque
se remite
de la situación tienen que hacerse a la vista de esta nueva revisión.
en el artículo 43 a las normas reguladoras de cada uno de los sectores
La reforma de 1999 devolvió al silencio negativo la caracterización
de la actividad administrativa (listados, come ya se ha dicho,
en la dis- jurídica que tuvo en la legislación histórica, que llegó a consolidarse en
posición adicional 29 de la Ley 14/2000), Se trata de los siguient
es el artículo 94 de la Ley de Procedimiento de 1958. Se trata de una
procedimientos: a) los relativos al ejercicio del derecho
de petición, a ficción legal construida en beneficio de las administrados. Se pretende
«que se refiere el artículo 29 de la Constitución; b) aquellos cuya
estima- con ella facilitar el acceso 3 la jurisdicción sin que los interesados ten-
 150 >. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS VI EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 151

gan que esperar la resolución expresa y sin que el planteamiento de pesa 343.
dadero acto administrativo. La obligación de resolver que El acto tarea
los recursos correspondientes suponga la exoneración a la Administra. tambié n se mantien e, pero su decisió n tardía
Na la Administración contrario al silencio
ción del deber legal de dictar una resolución expresa en el procedi. en tal positivo
ade ser contraria al acto resultante del silencio porque,
miento correspondiente. Considerando la invariabilidad de esta obli- ema
o, constituiria una revocación de aquel. Si el órgano aciuanto
gación, que en ningún caso queda afectada por la producción del los a
ue el acto resultante del silencio administrativo es contrario
silencio ni por la circunstancia de que el ciudadano decida recurrir, la debe utilizar las vías no
Mad o alos intereses públicos,
técnica del silencio administrativo negativo permite a aquel tanto Na pero
impugnación establecidas en los artículos 102 y siguientes.
recurrir el acto presunto, generado por el silencio, como esperara g
no puede dejarse sin efecto dictando un acto posterio
381. la
No es un acto sino
una ficción iegal
resolución expresa. Las SSTS de 23 de febrero de 2004 y 28 de diciem.
trario.
bre de 2005 celebraron con la doctrina este retoma a los principios de
aora
la Ley de Procedimiento de 1958. Frente al intento de la primera ver. Estas diferencias entre el silencio positivo y el negar vo es
en la propia E Nu no
sión de la Ley 30/1997, de convertir también el silencio administrativo explicitadas, con un cierto espíritu docente,
e
en un acto administrativo, afirman las Sentencias citadas
que «El silen-
blece el artículo 42 que la Administración está obligas a : ie
procedi mientos y a notific ar o q era
cio negative deja de configurarse como un acto administrativo Y pasa lución expresa en todos los 344,
ón. El plazo para resolver es de A -
a ser, como era en el año 1958, una ficción a efectos procesales. Y que sea su forma de iniciaci Plazo para resolver
oras de los procedi mientos "o estal gran
como légico corolario de lo anterior, se establece, en este caso, cuando las normas regulad
la “um
obligación de dictar resolución expresa, sín ninguna limitación tempo- etro superior (artículo 42.3 LRJAP). El transcurso del po
puede suspend erse en los supuest os q mi
ral, suprimiéndose, por tanto, la prohibición de dictarla, que venía ori- legal para resclver
cualg e
ginariamente contenida en la LRJ-PAC, cuando se había emitido
la
blece el artículo 42.5 LRJAP: a) cuando deba requerirse a
interesado para la subsana ción de deficien cias y la aportac ión de
conocida "certificación de acto presunto" (artículo 42.1 en relación
otros element os de juicio necesar ios, ta) cuando e
con el artículo 43.3)», documentos y
un órgano e
obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de
El retomo a 1958 no es pleno porque la regulación del silencio sean pre"
la Unión Europea; e) cuando deban solicitarse informes que
negativo presenta en su última versión alguna innovación importante. de
ceptivos y determinantes del contenido de la resolución : órgan
Ya no es precisa, como requería la Ley de 1958, para la producción del se p |
la misma o distinta Administración; d) cuando deban realizar
silencio, la «denuncia de mora», En el régimen actual, el silencio juega po o
bas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos
por el simpie vencimiento del plazo para resolver sin haberse notifi- ala "a
interesados, y e) cuando se inicien negociaciones con vistas
No es precisa
denuncia ni
cado la resolución expresa, como advierte el artículo 43 en sus párra- en el a
cerificación.
clusión de un pacto e convenio en los términos previstos
fos 1 y 5. Si bien en este último se indica que el interesado puede
tícula 88 de esta Ley.
acreditar la existencia del silencio por cualquier medio de prueba
Los diferentes apartados del precepto citado tratan de precisar
admitido en Derecho, incluida la «certificación» que puede solicitar al
órgano exactamente cómo se computa el tiempo de la suspensión, Ya o ha
competente para resolver, Pero esta certificación no tiene la
dudoso, después de que la dectrina y la jurisprudencia han, ec jes
misión que se atribuía a la «certificación de acto presunto» en la primi 345.
-
tiva redacción de la Ley 30/1992. Se trata ahora de un simple medio de aclaraciones pertinentes, que las interrupciones del plazo + e prod Cómputo.
sin i
prueba, no el único, pera acreditar el silencio de que puede valerse el ción del silencio no exigen iniciar el cómputo desde el mincipi
interesado; la certificación solicitada ha de expedirse por al órgano continuario a partir del momento en que la suspensión que MD
tada. Algunos problemas se observan todavía en la jurispru P
competente en el plazo máximo de quince días.
acerca de cuál es el dies a quo para el comienzo del cómputo. : si y
La diferencia de esta regulación con la del silencio positivo también o
duda, el de la presentación de la solicitud del interesado en ue
56 consolida en los términos en que se había configurado en la regula- e
dependencia administrativa del órgano competente para Mena
ción tradicional, rota en 1992. El silencio positivo no es una ficción ss o
artículo 42.3.b) LRJAP alude a la presentación de las so er
¿egal, sino que, en los procedimientos u.
iniciados a instancia de parte, «cualquiera de los registros del Ministerio competente»].
una vez transcurrido el plazo para resolver se entiende producido un
de enero de 2009 ha descartado que la fecha inicial deba ser la
 152 ll. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS VL EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 153

traslado del expediente a las dependencias centrales del Ministerio a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca
que tenga que resolver, sino la de la presentación en el órgano perifé- el acto presunto. Es decir que la Ley jurisdiccional corta de raíz el dere-
rico del mismo departamento, si ha sido este el elegido. cho a esperar, estableciendo un máximo de sels meses que, Una vez
Establecidas estas normas concernientes al cómputo del plazo, el
transcurridos, imposibilitan la utilización de la vía contencioso-adminis-
trativa.
artículo 43.4 LRJAP recoge las dos siguientes reglas, que están en
estrecha consonancia con la significación diversa del silencio positivo y El preblema de si puede o no el interesado esperar a la resolución
346. negativo en el sentido ya explicado, Son las siguientes: administrativa expresa, se produzca cuando se produzca, o ha de
El rontenido de los
interponer el recurso contencioso-administrativo antes de que trans-
acTOS posteriores «a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la reso-
lución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse curran seis meses, es añejo en la jurisprudencia porque ya se planteó
de ser comfirmatoria del mismo. durante la vigencia de la Ley de 1956. La Sentencia del Tribunal
Sugremo de 16 de julio de 2008 reconoce que Ía jurisprudencia ha
E) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la mantenido posiciones contradictorias a lo largo de los años. Las Sen-
resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por tencias de 28 de septiembre de 1974, 29 de enero y 28 de octubre
la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio»,
de 1977, 21 de abril de 1978, 19 de enero y 26 de noviembre de 1979,
El primer párrafo transcrito indica, por tanto, que una resolución 20 de febrero y 16 de mayo de 1989, mantuvieron la dectrina de que
348.
expresa posterior al acto resultante del silencio positivo no puede con- el artículo 94 de la Ley de Procedimiento del 58 concedía a quienes El derecha a
tradecir el sentido de este, porque constituye una revocación irregular, planteaban un recurso de reposición «un derecho de opción entre sC0- esperara
resolución expresa
hecha sin seguir el procedimiento debido. El segundo párrafo permite gerse a la ficción del silencio dministrativo y, entendiendo desesti-
a la Administración bien confirmar la desestimación ocurrida por silen- mado un recurso de reposición por el transcurso del tiempo, interponer
cio, bien dictar un acto posterior de carácter estimatorio. el recurso jurisdiccional contra esa desestimación presunta, o bien
esperar la resolución expresa del recurso de reposición para interpo-
347. La cuestión que ha generado mayor controversia en sede doctrinal ner el recurso procedente contra esta resolución expresa». Pero asta
Obligación de y jurisprudencial es la concerniente a la ebligación de resolver que línea jurisprudencial conoció quiebras importantes en la Sentencia de
resolver y plazos
para recumir. sigue pesanco sobre la Administración, y los efectos que esta obliga- la misma Sala Tercera de 13 de diciembre de 1980 que, invocando la
ción genera sobre el derecho al recurso de los interesados, La obli- seguridad jurídica, negó validez a una resolución tardía de un recurso
gación de resolver está claramente proclamada en el artículo 42 LRJAP de reposición. En la actualidad la jurisprudencia, tanto constitucional
que se ha transcrito y la jurisprudencia la ha confirmado incluso vincu- como contencioso-administrativa, ha despejado totalmente las dudas
lándola al artículo 24 de la Constitución (SSTC de 27 de octubre y 15 respecto del derecho del interesado de recurrir contra el acto pre-
de diciembre de 2003). El mantenimiento de esta obligación implica sunto o esperar a la resolución, cuando quiera que se produzca. El
que al interesado se le abre la doble posibilidad de recurrir directa- Tribunal Constitucional ya dijo en la Sentencia 67/1786, de 21 de enero,
mente el siencio negativo, tan pronto como se produzca, o esperar a que la Administración no puede sacar ventajas de su propia inactivi-
que se dicte la resolución expresa, por mucho que tarde la Administra- dad perjudicando a los ciudadanos, de manera que estos tienen el
ción en hacerlo. Ciertamente, sí es mucha la tardanza, se pueden crear derecho, na la obligación, de recurrir las resoluciones presuntas. Si no
problemas de seguridad jurídica, no solo para quienes hayan sido inte- lo hacen, su recurso sigue siendo admisible cuando la Administración
resados en el procedimiento sino, eventualmente también, para terce- resuelva expresamente. Esta doctrina está consolidada en las 55TC
res que hayan obtenido ventajas o se hayan beneficiado de alguna 188/2003, de 27 de ectubre, y 220/2003, de 15 de diciembre. También
manera de las resultas del silencio de la Administración. Esta ha debido en las SSTC 14/2006, de 16 de enero; 37/2006, de 13 de febrero;
ser la razón por la que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Adminis- 186/2006, de 19 de junio (aquí corn una amplia referencia a la doctrina
trativa de 1998 estableció, en su artículo 46.1, un plazo concreto y ya reiterada de que ano puede calificarse de razonable una interpreta-
relativamente breve para la interposición del recurso contencioso- ción que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor
administrativo en los casos de silencio, Es de seis meses y se contará, situación que si hubiera cumolido su obligación de resolver expresa-
pars el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente mente y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos
 154 Xi. ACTOS ACMINISTRATIVOS Y SANCIONES AOMINISTRAFIVAS VII. EL SILENCIO ADMINISTRATWO 155

legales»), y SSTC 3/2008, de 21 de enero; 72/2008, de 23 de junio Y 3, EL SILENCIO POSITIVO. LÍMITES AL RECONOCIMIENTO
175/2008, de 72 de diciembre. Insiste esta última en que «El silencio DE DERECHOS POR SILENCIO POSITIVO. EL PROBLEMA
administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responda DE LAS RESOLUCIONES TARDÍAS
a la finalidad de que el administrado pueda acceder a a vía judicial
superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha decla- Los plazos para la producción del silencio positivo son los comunes
rado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano na ya analizados en el apartado anterior. Y tampoco hay especialidades
puede estar obligado a recurrir siempre y en todo case, so pretexto de en cuanto a las reglas de cómputo. También hay coincidencia plena en
convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, impo- la innecesariedad de la denuncia de mora para la producción del silen-
niéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a cio que, en la regulación de 1958, diferenció al silencio negativo del
la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar reso- positivo.
lución expresa en todos los procedimientes. Bajo estas premisas, este
Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del Una vez dejada constancia de la comunidad de reglas aplicables a
interesado su consentimiento con el contenida de un acto administra- todas las formas de silencio administrativo, las particularidades más
tivo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación reseñables que presenta el positivo, según lo dicho, son su condición
que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al de verdadero acto administrativo cuya existencia vincula al órgano
principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho administrativo competente. Es este, como hemos explicado, el sentido
funcamental del artículo 24.1 CE— al primar injustificadamente la del artículo 43.4.a) cuando prohibe al órgano administrativo compe-
inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si tente que pueda dictar resoluciones expresas posteriores a la produc-
hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente ción del acto que no sean meramente confirmatorias del mismo.
resolución expresa». Como ya hemos señalado también, la cuestión más controvertida
El problema que queda por resolver en el caso de estas resolucio- que se deriva del automatismo del silencio positivo es la de concretar
nes tardías es el de los posibles derechos que han podido generarse a sí pueden entenderse adquiridos por silencio derechos o facultades
349.
Resoluciones favor de terceros en razón a la pasividad de la Administración. Siempre contrarios a las determinaciones legales. El problema, que desde un
tardías y dereches
de terceros. que se produce una resolución tardía contraria al sentido del acto pre- punto de vista dogmático es claro e importante, apareció expresa
sunto, las hipotéticas expectativas que este haya generado para terce- mente planteado con motivo de la reforma de la Ley del Suelo de 1975, 350.
Sametimiento al
ros desaparecen y, ciertamente, en algunos casos puede tratarse de que recogió una prohibición de que se pudieran entender concedidas emienamiento del
derechos o intereses dignos de protección. Sin embargo, la resolución por silencio licencias contrarias al ordenamiento vigente. La regla pasó acto resultante del
silencio positivo.
de estos problemas ha de orientarse de otra forma: por la vía de la al artículo 178.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, más
responsabilidad de la Administración por las lesiones que pueda cau- tarde al artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1972,
sar su inactividad, Las SSTS de 8 de julio de 1996 y 16 de julio de 2008 y finalmente al artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de
se han enfrentado con supuestos de esta clase y han señalado «como la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20
vía para la protección de los derechos de los terceros perjudicados de junio. Sigue en este precepto la proscripción de que puedan adqui-
por el sentido estimatorio de la resolución expresa del recurso admi- rirse por silencio licencias, facultades o derechos que sean contrarios a
nistrativo [planteado contra la desestimación por silencio negativo de la legislación o al planeamiento urbanístico. Se trata, por tanto, de una
una solicitud la institución de le reclamación de responsabilidad patri- prohibición que constituye una excepción al silencio administrativo
monial 2 la Administración», añadiendo que esta solución es «mucho positivo, de las que refiere el artículo 43.2 LRJAFR. Frente a algunas
más acorde con el ordenamiento jurídico que la de dar primacía, pre- pretensiones de que las modificaciones introducidas en esta última Ley
textando razones de seguridad jurídica, a los intereses de una de las en 1999 hubieran eliminado esta excepción, las 55TS de 28 de enero
partes, pues el principio de seguridad jurídica debía proteger, tam- y 27 de abril de 2009 han manifestado con toda rotundidad que «Man-
bién, a quien confiaba en que la administración cumpliría con el deber tenemos, por tanto, la misma doctrina jurisprudencial que existía con
legal de resolver expresamente el recurso administrativo que había anterioridad a la Ley 4/1999 que medificó el artículo 43.2 de la
interpuesto». Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y
 156 XL ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS Vii. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 157

procedimiento administrativo común, recegida entre otras, en nues- tos tenga que conseguirse en el marco de un procedimiento formali-
tras sentencias de fechas 30 de enero de 2002, 15 de octubre de 2002, zado, con concurrencia de garantías tan singulares como el dictamen
17 de noviembre de 2003, 76 de marzo de 2004, 3 de diciembre vinculante del Consejo de Estado y la audiencia del interesado,
de 2005, 31 de octubre de 2006, 17 de octubre de 2007...».
No obstante lo anterior, la jurisprudencia ha aceptado diferentes
La cuestión no ofrece, pues, la menor duda. Es más, la mencionada hipótesis en las que la eliminación de un acto favorable no requiere
351.
Gereralización del LRJAP ha extendido la regla singuiar establecida en la legislación seguir el procedimiento de revisión de oficio. Ha establecido esta
preipia en la
LEJAP- artícule
urbanística como excepción al silencio positivo, convirtiéndola en excepción, con mucha reiteración y firmeza, en los casos en que los Eliminación del
6210 general. En el artículo 62.1.1), considera nulos de pleno Derecho los beneficiarios de ayudas o subvenciones públicas incumplen las condi- acto favorable sin
revisión de ofic.o.
actos presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se ciones que se impusieron al otorgarlas. Estas condiciones tienen,
adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos según el Tribunal Supremo, la naturaleza de cláusulas modales que
esenciales para su adquisición. Por tanto, el precepto excluye con imponen a los interesados cargas cuyo incumplimiento hace surgir la
carácter general que el silencio positivo pueda esgrimirse como título posibilidad de que la Administración suspenda y revoque unilateral-
para la adquisición de derechos o facultades en los supuestos en que mente la ayuda otorgada. Las SSTS de 13 de enero de 2003, 12 de
se viole de cualquier manera la iegalidad. mayo de 2004, 17 de octubre de 2005, 12 de julio de 2006, 25 de abril
de 2007 y 19 de junio de 2007, han establecido la doctrina indicada,
El problema siguiente es el concerniente a cómo eliminar las actos
que resume esta última del modo siguiente: «No resulta aplicable el
presuntos, producidos por silencio positivo, que son nulos en el sen-
352. régimen de revisión de oficio establecido en los artículos 102 y 103
tido indicado. La incorporación de este supuesto de nulidad al ar-
Actos nulos LRJAP Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la
derivados eel tículo 62.1.0 implica que la Administración puede, en cualquier
silencio positivo: subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho
momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo
revisión de oficio. público que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficia-
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equiva-
ria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución
lente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, declarar la nulidad de
de la percibido sin que ello comperte, en puridad de principios, la
dichos actos (artículo 192 LRJAP! O, en último término, también se
revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya
puede actuar contra el acto mediante la declaración de lesividad a que
de seguir el procedimiento establecido para la revisión en les artícu-
alude el artículo 103 de la misma Ley. La utilización de la revisión de
los 102 y siguientes LRJAP Y es que la subvención comporta una atri-
oficio como único remedio con que la Administración cuenta para
bución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su
impedir que los actos que nos ocupan sigan produciendo efectos, ha
actuación a los fmes perseguidos con la indicada medida de fomento
sido también pacíficamente confirmada por la jurisprudencia (por
y que sirven de base para su otorgamiento», La misma doctrina sobre
ejemplo, SSTS de 23 de febrero de 2004, 28 de diciembre de 2005
la innecesariedad de seguir el procedimiento de revisión de eficio, por
y 27 de abril de 2009). En esta última se dice que «Producido el acto
entender que no se procucen los efectos normales del silencio posi-
par silencio, sólo le queda [a la Administración] la posibilidad de su
tivo les decir, un acto administrativo declarativo de derechos), en los
revisión por procedimientos arbitrados en les artículos 102 y siguien-
casos de solicitud de licencias urbanísticas contrarias a la ley o 2 los
tes LRJAP como única forma de evitar que se produzcan los efectos planes: STS de 28 de enero de 2009 dictada en un recurso en interés
contra legem que eventualmente puedan acompañar al acto así pro-
de ley.
ducide».
Alguna sentencia ha pretendido la extensión de esta misma doc-
Estas precisiones son de enorme relevancia porque implican que el
353. trina a la totalidad de los supuestos en los que el sitencio administra
Seguridad y órgano administrativo competente no puede apreciar la ilegalidad del
estabilidad del
tivo positivo provoca que, en los procedimientos incoados a solicitud
acto y negar sus efectos mediante una simple declaración unilateral.
silencio positivo. del interesado, este adquiera facultades contra legem, Es decir, a
Del silencio positivo surge, como venimos recordando, un verdadero
todos los supuestos de nulidad de pleno Derecho del artículo 62.1.5
acto administrativo que, si genera derechos o ventajas a favor de su
LRJAP (5STS de 10 de julio de 2006 y 20 de febrero de 2007). No sería
destinatario, también queda protegido y su estabilidad garantizada preciso seguir el procedimiento de revisión de oficio, sino que la Admi-
por el principio de seguridad jurídica. De aquí que la privación de efec-
 158 XI ACTOS ADMINISTRAFIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS

nistración podría limitarse a constatar la situación de ilegalidad gene.

rada por el silencio positivo y declararlo asi, privando de efectos al
acto administrativo resultante del silencio. La consolidación de esta
jurisprudencia resultaria francamente incuietante en Un sistema jurí.
dico como el nuestro que, por impulso del Derecho comunitario, ha
ampliado enormemente el dominia del silencio positivo. Si se habílita
a la Administración para que pueda deshacer por su propia autoridad
y sin necesidad de acudir a ningún expediente contradictorio, las resul-
tas del silencio positivo, no solo se estará beneficiando su propia tor-
peza y lentitud, que es lo que la institución del silencio trata de reme-
diar, sino proyectando una grandísima inseguridad jurídica sobre los
ciudadanos que no podrán razonablemente emprender ninguna activi-
dad económica ní arriesgar sus empresas ante el riesgo de que la
Administración declare que el acto derivado del silencio carece de
cualquier efecto. Realmente, sería hacer perder al silencio positivo las
ventajas que han pretendido extraer de él ia legislación comunitaria
europea y la de los Estados miembros que la han seguido, como un
método útil para eliminar los obstáculos a la libertad de prestación de
servicios resultantes de la lentitud! y retrasos de la Administración.

X. LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. LA CONSTRUCCIÓN DE LA TEORÍA DE LA INVALIDEZ

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: ARTIFICIOS Y EXCESOS
355 Toda la actuación administrativa está al servicio de los intereses
Constiueiona- generales y debe producirse «con sometimiento pleno a la ley y al
idad y legalidad de Derecho» (artículo 103.1 CE). Cualquiera que sea la forma que se uti-
administrativa. lice para expresar esta subordinación (principio de constitucionalidad,
de legalidad o de juridicidaci), lo que significa, en definitiva, es que la
Constitución, las leyes y el resto del ordenamiento jurídico imponen a
la Administración pública requisitos de cuyo cumplimiento depende la
validez de lo que decide, y, con ello, la ejecutividad de sus actos y,
correlativamente, en fin, como hemos estudiado en apartados prece-
dentes, la presunción de validez, y la obligación de los ciudadanos de
soportarlos y cumplirlos (artículos 56 y 57 LRJAP).
La cuestión a analizar ahora es la de las consecuencias del incumpli-
miento de los límites que bordean la actuación administrativa, La reac-
ción que el ordenamiento previene frente a los incumplimientos de la
legalidad en que incurre la Administración pueden discurrir desde la
más absoluta indiferencia a las respuestas más enérgicas que conduz-