LA INTERPRETACIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN LA IMPOSICIÓN

DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

José Benjamin Cotrina Vargas

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo es un resumen de los aspectos teóricos más relevantes de la tesis que
defendiera para optar el grado de maestro en derecho constitucional, en el cual se abordó el
problema de la interpretación del principio de razonabilidad en la imposición de sanciones
administrativas por la Administración Pública, en particular por la Municipalidad Provincial
de Trujillo; y que por exigencias metodológicas propias llevó el título de “Deficiencias en la
interpretación del principio de razonabilidad en los expedientes judiciales de impugnación a
las sanciones administrativas de la Municipalidad Provincial de Trujillo: 2011-2014”1.

Los resultados obtenidos nos permitieron confirmar parcialmente las hipótesis planteadas al
haberse podido determinar que a nivel de las resoluciones administrativas existió una mayor
deficiencia en la interpretación del referido principio, puesto que en casi la totalidad de los
casos analizados no se observaron los criterios mínimos para una adecuada interpretación; en
tanto que a nivel de las sentencias del Poder Judicial si verificó una adecuada interpretación en
por lo menos la mitad de las muestras analizadas, mientras que en otra mitad la interpretación
fue deficiente; concluyéndose de esa manera que aún no se viene interpretando adecuadamente
el principio de razonabilidad como principio rector de la potestad administrativa sancionadora
y, por ende, como límite del poder exigible en un Estado Constitucional de Derecho.

En efecto, el principio de razonabilidad es un principio que se encuentra reconocido en el

ordenamiento jurídico, regulado en la Ley N° 27444 como principio general del procedimiento
administrativo y como principio especial del procedimiento administrativo sancionador; de
igual manera, según lo ha precisado el Tribunal Constitucional, es un principio que tiene
reconocimiento constitucional al encontrarse plasmado en el artículo 200 de la Constitución,
siendo considerado como consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho.

Asimismo, este principio ha sido abordado por la jurisprudencia nacional y ha sido también
objeto de profundos estudios en la doctrina constitucional nacional y comparada, donde se ha
discutido tanto su naturaleza jurídica, así como su concepto y alcances frente a otros principios

1Tesis publicada en el Repositorio Institucional de la Universidad Nacional Federico Villarreal:

http://repositorio.unfv.edu.pe/handle/UNFV/3605.
1
y a los mismos derechos fundamentales que sirve de garantía; así en realidad se trataría de una
norma de segundo grado que orienta la aplicación de reglas y de principios, como por ejemplo
el caso de las reglas que establecen sanciones administrativas.

Precisamente la potestad sancionadora atribuida a la Administración Pública es la expresión

del poder punitivo del Estado que le faculta sancionar a los administrados por infracciones al
ordenamiento jurídico, lo cual se traduce en la restricción de derechos fundamentales como el
patrimonio, las libertades económicas, la libertad de empresa, entre otros; por lo que a fin de
evitar los excesos o la arbitrariedad es que se han previsto una serie de principios jurídicos
destinados a encauzar y limitar el ejercicio de ese poder.

De esta manera el principio de razonabilidad, al igual que el principio de proporcionalidad,

constituyen verdaderos límites al ejercicio del poder punitivo del Estado, que rigen no sólo en
el momento en que la Administración ejerce la potestad sancionadora (plano aplicativo), sino
que su observancia se da desde el momento en que se genera la norma reguladora de las
infracciones y sanciones (plano normativo), por lo que es exigible tanto al legislador, como a
la autoridad administrativa que aplica la sanción correspondiente.

Asimismo, uno de los aspectos esenciales para efectos de verificar la observancia del principio
de razonabilidad es la motivación del acto sancionador, ello por cuanto, como ha señalado el
Tribunal Constitucional, “(...) el deber de motivar las decisiones administrativas alcanza
especial relevancia cuando en las mismas se contienen sanciones. En la medida que una
sanción administrativa supone la afectación de derechos, su motivación no sólo constituye una
obligación legal impuesta a la Administración, sino también un derecho del administrado, a
efectos de que éste pueda hacer valer los recursos de impugnación que la legislación prevea,
cuestionando o respondiendo las imputaciones que deben aparecer con claridad y precisión en
el acto administrativo sancionador” (STC N° 2192-2004-AA/TC).

En cuanto a la exigencia de observar el principio de razonabilidad en todos los casos en que se

imponen sanciones ha sido avalado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del
Poder Judicial. Así tenemos que la primera entidad ha referido que “(…) esto implica un claro
mandato a la administración municipal para que, en el momento de establecer una sanción
administrativa, no se limite a realizar un razonamiento mecánico de aplicación de normas, sino
que, además, efectúe una apreciación razonable de los hechos en relación con quien los
hubiese cometido; es decir, que no se trata sólo de contemplar los hechos en abstracto, sino
“en cada caso” y tomando en cuenta “los antecedentes del servidor” (STC N° 2192-2004-
AA/TC); mientras que por su parte el Poder Judicial ha señalado que “este principio, ha sido
reconocido por la doctrina especializada como una consecuencia de la necesidad de que las
2
decisiones de la administración no respondan únicamente a una aplicación mecánica e
irrazonada de la norma formal, sino más bien a la justicia y adecuación de lo resuelto; y esta
medida se identifica como una manifestación de los ideales de justicia y razonabilidad que
deben encaminar a la actuación de la Administración” (Casación N° 11188-2013-LIMA).

Sin embargo, a la luz de los resultados del trabajo se demostró que no existió una adecuada
interpretación del principio de razonabilidad por parte de la Administración Pública al imponer
sanciones administrativas, puesto que se verificó que realizaba una aplicación mecánica de las
normas que regulan las sanciones administrativas, sin considerar los criterios establecidos para
efectos de graduar la sanción y de esa manera establecer sanciones razonables con relación a
las infracciones cometidas. Es más, uno de los argumentos esgrimidos era que dicho principio
ya había sido considerado al momento de regular las infracciones y sanciones en su respectiva
ordenanza municipal, lo cual se ha podido determinar no es del todo correcto.

En cambio en el Poder Judicial si se pudo verificar un mejor entendimiento en cuanto a la

interpretación de este principio, pues en la mitad de las muestras analizadas se ha encontrado
que existe una adecuada interpretación del mismo, al considerar que al momento de imponer
una sanción administrativa se debe observar los diversos criterios de razonabilidad previstos
para determinar el tipo y grado de sanción en cada caso concreto; no obstante en otra mitad de
la muestra ello no se cumplió y la interpretación se mostraba deficiente.

1. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

1.1. Denominación y naturaleza jurídica

La noción que se tiene acerca de lo razonable y, por ende, de la razonabilidad no aparece del
todo precisa, mucho más si se trata de calificar su naturaleza jurídica, es decir, si en realidad
estamos ante un principio, una regla u otro tipo de especie normativa; y es que si se observa la
legislación nacional se tiene, por un lado, que tanto la Constitución como el Código Procesal
Constitucional hacen referencia al “examen” de razonabilidad y de proporcionalidad del acto

3
restrictivo2; mientras que, por otro lado, la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
N° 27444, hace referencia al “principio” de razonabilidad3.

De igual manera en la doctrina y jurisprudencia se utilizan otros términos tales como “test”,
“control”, “máxima”, “juicio”, “postulado normativo”, “escrutinio”; y se habla así del test de
proporcionalidad, del control de proporcionalidad, de la máxima de razonabilidad, del juicio
de razonabilidad o del postulado de razonabilidad.

Es cierto que en la doctrina es frecuente hablar del principio de razonabilidad o del principio
de proporcionalidad, con lo cual se tendría la noción de que nos encontramos ante un principio
jurídico; sin embargo, como se verá más adelante, los principios resultan ser un tipo de norma
que presentan características específicas a las que no necesariamente se adecuan los
contenidos de la razonabilidad o la proporcionalidad, de allí que se les atribuya también otras
denominaciones respecto de su naturaleza jurídica.

El Tribunal Constitucional peruano ha fundamentado también sus sentencias con referencia al

principio de razonabilidad o al principio de proporcionalidad, aunque algunas veces aludiendo
como si se trataran del mismo principio y en otras ocasiones diferenciándolos; aun cuando en
otros casos se ha referido también al test de proporcionalidad4.

Sobre la definición de principio no existe uniformidad, sino que existe una serie de nociones
que tienden a identificar su naturaleza jurídica de acuerdo a cada contexto. En este sentido
Oteiza (2011), en su trabajo sobre principios procesales, explica que existe una variedad de
significados de estos principios señalando, por ejemplo, que el primero de ellos identifica
máximas o aforismos elaborados en el pasado y que son parte de una determinada cultura
jurídica; el segundo se vincula con los recaudos formales o externos que todo orden debe

2 El artículo 200 de la Constitución Política del Perú en relación al ejercicio de las acciones de habeas corpus y
amparo durante los regímenes de excepción establece que: “Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en
relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y
la proporcionalidad del acto restrictivo”. Por su parte, el artículo 23 del Código Procesal Constitucional hace
referencia a la razonabilidad y proporcionalidad al disponer que: “Los procesos constitucionales no se suspenden
durante la vigencia de los regímenes de excepción. Cuando se interponen en relación con derechos suspendidos,
el órgano jurisdiccional examinará la razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo, atendiendo a los
siguientes criterios (…)”.

3 La Ley N° 27444 se refiere al principio de razonabilidad en dos disposiciones, la primera en el numeral 1.4

artículo IV del Título Preliminar, en los términos siguientes: “Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la
autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan
restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la
debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido”; y en el inciso 3 del artículo 230 al señalar:
“Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más
ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción (…)”.

4 Se puede ver al respecto el Exp. N° 2192-2004-AA/TC, fundamentos 15 al 18.

4
satisfacer; el tercero consiste en las generalizaciones ilustrativas inferidas de las normas que
integran un cuerpo normativo; y así sucesivamente hasta llegar al décimo significado que se
refiere a la distinción entre principios y reglas jurídicas; y el undécimo que define a los
principios como mandatos de optimización, que vienen a ser normas que ordenan que algo sea
realizado en la mayor medida de lo posible.

El último significado que menciona el citado autor está referido a la definición formulada por
Robert Alexy (1997), para quien “Los principios son mandatos de optimización, que están
caracterizados por el hecho de que pueden ser cumplidos en diferente grado y que la medida
debida de su cumplimiento no solo depende de las posibilidades reales sino también de las
jurídicas, la cual está determinada por los principios y reglas opuestos”. (p.86)

Sin embargo, ha sido Ávila (2011) quien ha logrado plantear una distinción bastante clara
sobre las diversas especies normativas que componen el Derecho, precisando además la
definición de cada una de ellas. Así, en primer lugar, distingue entre normas de primer grado y
normas de segundo grado, ubicando dentro de las primeras a las reglas y a los principios, y
dentro de las segundas a los postulados normativos, explicando luego que existen postulados
hermenéuticos (postulado de la coherencia) y postulados normativos aplicativos
(proporcionalidad, razonabilidad y prohibición de exceso).

Respecto de las reglas sostiene que: “Son normas inmediatamente descriptivas, primariamente
retrospectivas y con pretensión de decidibilidad y comprensión, para cuya aplicación se exige
la evaluación de la correspondencia, siempre centrada en la finalidad que les da soporte y en
los principios que les son axiológicamente superiores”; en tanto los principios: “Son normas
inmediatamente finalistas, primariamente prospectivas y con pretensión de
complementariedad y de parcialidad, para cuya aplicación requieren una evaluación de la
correlación entre el estado de cosas que ha de promoverse y los efectos derivados de la
conducta considerada como necesaria para su promoción”. (Ávila, 2011, p.163).

Sobre los postulados normativos refiere que: “Son normas inmediatamente metódicas, que
estructuran la interpretación y la aplicación de principios y reglas mediante la exigencia, más o
menos específica, de relaciones entre elementos con base en criterios” (Ávila, 2011, p.163).
Luego precisa que algunos postulados se aplican sin presuponer la existencia de elementos y
criterios específicos, como la ponderación de bienes que consiste en un método destinado a
atribuir pesos a elementos que se entrelazan sin referencia a puntos de vista materiales que
orienten esa valoración; en tanto que la aplicabilidad de otros postulados depende de
determinadas condiciones, como el postulado de la igualdad que estructura la aplicación del

5
derecho cuando hay relación entre dos sujetos en función de elementos y la relación entre ellos
(Ávila, 2011, p.163).

En ese orden concluye que: “El postulado de la razonabilidad se aplica, en primer lugar, como
directriz que exige la relación de las normas generales con las individualidades del caso
concreto; en segundo lugar, como directriz que exige una vinculación de las normas jurídicas
con el mundo al que hacen referencia; y en tercer lugar, como directriz que exige la relación de
equivalencia entre dos magnitudes”. (Ávila, 2011, pp. 164-165)

El postulado de la proporcionalidad en cambio: “Se aplica en los casos que exista una relación
de causalidad entre un medio y un fin concretamente perceptible. La exigencia de realización
de varios fines, todos constitucionalmente legitimados, implica la adopción de medidas
adecuadas, necesarias y proporcionales en sentido estricto”. (Ávila, 2011, p.165)

Laura Clérico (2009), por su parte, señala que las “reglas” que determinan cómo los principios
deben ser aplicados son reglas de segundo grado. Así sostiene que: “Los mandatos de
adecuación técnica (o idoneidad) y del medio alternativo menos gravoso son reglas de
segundo grado que determina qué es posible en relación con la satisfacción de un principio
teniendo en cuenta las posibilidades fácticas. El mandato de la proporcionalidad en sentido
estricto es una regla de segundo grado, que determina la satisfacción posible del principio bajo
consideración de las posibilidades jurídicas. En ese orden considera que: el mandato de
proporcionalidad en sentido amplio y sus tres submandatos tienen carácter de reglas”. (p.30)

Según lo expuesto resulta que tanto la razonabilidad como la proporcionalidad no vendrían a

ser en realidad principios jurídicos, sino más bien, normas de segundo grado o metanormas,
como afirma Ávila, cuya función es estructurar criterios para la interpretación y aplicación de
las reglas y los principios; por tanto, no serían principios y tampoco reglas, ya que éstos son
más bien objeto de aquéllos, de allí que se les asigne una denominación diferente que, según el
autor precitado, serían “postulados normativos”, hermenéuticos y aplicativos.

Sin embargo, existen otras posturas que consideran que si estamos ante de un principio, como
el caso de Sarmiento (2004), quien va a defender la naturaleza del control de proporcionalidad
como principio, entendido como un mandato que goza de un elevado nivel de generalidad en
el supuesto de hecho, pero dotado de un consecuente taxativo; en ese sentido refiere que tal
concepción no rompe con la teoría de Alexy, quien considera que tanto el antecedente como el
consecuente de los principios son indeterminados, en tanto que por su parte –Sarmiento-
considera que sólo el antecedente está sometido a una apertura total, ya que el consecuente es
siempre una respuesta taxativa: la actuación es proporcionada o desproporcionada, y tertium
6
non datur. El principio de proporcionalidad, por tanto, es un principio jurídico, con
antecedente abierto y consecuente cerrado.

De igual manera hay autores que tratan el tema bajo el nombre de test de razonabilidad o test
de proporcionalidad, entre quienes se encuentra Vásquez (2016), quien concibe al test “como
herramienta argumentativa, como método que permita operacionalizar a la razonabilidad a
través de categorías” (p. 28). En ese orden señala: “Un test no es otra cosa que la construcción
de una serie de categorías que se integran por un objetivo específico, una construcción de
varios criterios tipo check list. Se tratan de criterios o categorías objetivas que se aplican de
forma prudencial a partir de las circunstancias del caso”. (Vásquez, 2016, p.29)

En tal sentido, lo adecuado sería identificar a la razonabilidad y a la proporcionalidad con lo

que corresponde a su naturaleza jurídica, un postulado normativo o un test; sin embargo, dada
la denominación que recoge la Ley del Procedimiento Administrativo General y el arraigo que
por esta terminología existe en la doctrina y en la jurisprudencia, se hará referencia en el
presente trabajo al principio de razonabilidad o de proporcionalidad, sin dejar de entender que
en estricto no estaríamos ante un principio, sino ante una norma de segundo grado, postulado
normativo o test de razonabilidad o de proporcionalidad.

1.2. Principio de razonabilidad. Definición y alcances

De manera frecuente se ha vinculado al principio de razonabilidad con el de proporcionalidad,

unas veces asimilándolos y otras veces atribuyéndole ciertas diferencias, por lo que casi nunca
han dejado de ser tratados de manera simultánea. Ello se observa tanto en la doctrina como en
la jurisprudencia. Sin embargo, en esta oportunidad acometeremos el estudio a través del
principio de razonabilidad, sin dejar de analizar la influencia del otro principio.

En el ámbito doctrinario, Barroso (como se citó en León Untiveros, 2009) ha señalado que “el
principio de razonabilidad es un parámetro de valoración de los actos del Poder Público para
verificar si éstos están de acuerdo con el valor superior inherente a todo ordenamiento
jurídico: la justicia” (p.298).

Asimismo Ávila (2011) refiere que: “El postulado de la razonabilidad se aplica, en primer
lugar, como directriz que exige la relación de las normas generales con las individualidades
del caso concreto; en segundo lugar, como directriz que exige una vinculación de las normas
jurídicas con el mundo al que hacen referencia; y en tercer lugar, como directriz que exige la
relación de equivalencia entre dos magnitudes”. (p.164)

7
Por su parte Cassagne (2002) considera a este principio como una garantía sustantiva de los
administrados al señalar que: “El art. 28 (de la Constitución argentina), al prescribir que los
derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, consagra el
principio de la razonabilidad o justicia como regla sustancial del comportamiento del Estado,
estatuyendo un principio que, aun cuando parezca referirse a las leyes formales, se extiende
también a las leyes en sentido material y a los actos administrativos”; en ese sentido refiere
que “la razonabilidad, en cuanto exige que los actos estatales posean un contenido justo,
razonable y valioso, completa e integra la legitimidad, dejando la ley formal de ser así el único
fundamento de validez de los actos estatales”; de esa manera concluye en que “todos los actos
que produce la Administración Pública han de contar con un fundamento de legalidad y, a la
vez, de razonabilidad o justicia, fundamento este último que rige tanto para la actividad
reglada como para la discrecional”. (p.28)

En esa misma línea Barak (2017) va a sostener que: “Una decisión es razonable si se ha
llegado a ella con posterioridad a la asignación del peso adecuado a cada uno de los diversos
factores que deben haber sido considerados y si dicha decisión pondera de manera adecuada
los diversos factores relevantes. En la médula de la razonabilidad se encuentra la noción de
ponderación”. (p.411)

En el campo jurisprudencial, el Tribunal Constitucional peruano ha definido a este principio en

diversas formas. Así en un primer momento señaló que “la razonabilidad implica que el acto
estatal debe mantener su justificación lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que
fueran (…), comporta una adecuada relación lógico-axiológica entre la circunstancia
motivante, el objeto buscado y el medio empleado. Por otro lado, la razonabilidad puede ser
analizada desde una doble perspectiva: cuantitativa y cualitativa. La razonabilidad cuantitativa
pondera el contenido del proceso discursivo o inferente que concluye con una proposición
lógica y axiológicamente válida. (…) La razonabilidad cualitativa pondera el proceso
discursivo o inferente que concluye con una regla simétrica o asimétrica de asignación de
facultades, derechos, deberes, deberes o servicios, según sean iguales o diferentes los hechos
generados por las personas. Así, su objeto será la determinación de consecuencias jurídicas
homólogas para aquellos que se encuentren en idénticas circunstancias, y distintas para los que
se hallen en disímiles circunstancias” (STC N° 0090-2004-AA/TC, f. 35).

En otra oportunidad el mismo Tribunal ha señalado que “la razonabilidad es un criterio

íntimamente vinculado al valor Justicia y está en la esencia misma del Estado constitucional
de derecho. Se expresa como un mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos en el uso de las facultades discrecionales, y exige que las decisiones que se

8
toman en ese contexto, respondan a criterios de racionalidad y que no sean arbitrarias” (STC
N° 1803-2004-AA/TC, f. 12).

Luego también ha referido que “por virtud del principio de razonabilidad se exige que la
medida restrictiva se justifique en la necesidad de preservar, proteger o promover un fin
constitucionalmente valioso. Es la protección de fines constitucionalmente relevantes la que,
en efecto, justifica una intervención estatal en el seno de los derechos fundamentales. Desde
esta perspectiva, la restricción de un derecho fundamental satisface el principio de
razonabilidad cada vez que esta persiga garantizar un fin legítimo y, además, de rango
constitucional” (STC N° 2235-2004-AA/TC, f. 6).

En el plano legal, la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, no

contiene propiamente una definición del principio, sino que le asigna un contenido a partir del
cual se pueden extraer algunos caracteres que lo acerquen a concepciones que paulatinamente
se vienen consolidando. En ese sentido la norma regula el principio estableciendo que “las
decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones,
impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro
de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a
emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente
necesario para la satisfacción de su cometido”.

Como se puede ver, una de las características que subyacen de la norma administrativa acotada
es que el principio de razonabilidad opera frente a actos que limiten derechos; otra de las
características sería que tiende a buscar un equilibrio entre los derechos individuales y los
fines públicos a tutelar; en tanto que una tercera característica, que sería la más importante, es
que tiene por objeto evitar que los actos de poder (norma, resolución o acto administrativo)
por las que se restrinja derechos (ej. sanción administrativa) no devengan en excesivos o
arbitrarios, sino lo estrictamente necesarios para lograr su finalidad, es decir, que sean
razonables, no sólo en sí mismos, sino frente a todo el ordenamiento jurídico, pues solo así
podría considerarse que es justa5. Es decir, implica encontrar un punto de equilibrio en el
sentido que no basta conformarse con que el acto emitido sea conforme a la ley formal, sino
que además sea acorde con los imperativos de justicia material, de tal manera que puede
apreciarse en todo momento como un Derecho justo.

5 Así explica Sapag (2008) al señalar que: “La razonabilidad actúa como un factor justificador del ordenamiento
jurídico. Cuando el legislador sanciona una norma, cuando el juez dicta una sentencia, o el administrador emite un
acto administrativo, se busca en todos los casos generar los medios necesarios para lograr una finalidad querida.
En este proceso de creación normativa o de interpretación jurídica aparece generalmente más de una alternativa
frente a una misma finalidad6. Cuando la norma sea razonable, no sólo en sí misma, sino frente a todo el
ordenamiento jurídico, sólo así podrá considerarse que es “derecho” y así, justa” (p. 161).
9
1.3. Breves referencias sobre su origen y evolución

El principio de razonabilidad como tal tuvo su origen en el Derecho Anglosajón y se

desarrolló bajo la cláusula del debido proceso legal sustantivo, que sirvió para la aplicación de
las Enmiendas V y XIV por parte de la Corte Suprema norteamericana6.

Según refiere Cianciardo (2004), “el punto de partida del desarrollo que concluiría en los
Estados Unidos con la formulación de la idea de razonabilidad lo constituye la garantía del
debido proceso legal, institución que hunde sus raíces en el derecho de Inglaterra” (p.32).

Los antecedentes del debido proceso legal (due process of law) se remontan a la Carta Magna
impuesta por los nobles ingleses al rey Juan Sin Tierra7, cuya disposición se fue repitiendo en
sucesivas publicaciones con ciertos matices hasta llegar a las colonias que Inglaterra había
implantado en suelo americano, sirviendo de base a la Enmienda V de la Constitución
estadounidense de 1971, al establecer que “nadie puede ser obligado a declarar contra sí
mismo ni ser privado de su vida, de su libertad y de sus bienes sin el debido proceso legal”,
disposición que a través de la Enmienda XIV se extendió a los estados federales, siendo
mencionada por primera vez por la Corte Suprema en 1985” (Cianciardo, 2004, p.32-33).

En un primer momento el debido proceso legal fue interpretado como una garantía de índole
exclusivamente procesal (debido proceso adjetivo); sin embargo, ello empezó a cambiar
cuando en 1869, en un obiter dictum (caso Hepburn v. Griswold) se afirmó que el debido
proceso de la Enmienda V restringía los poderes del Congreso no sólo respecto a los derechos
procesales reconocidos por el common law, sino también a los derechos sustantivos (debido
proceso sustantivo). Luego de algunos retrocesos, se terminó imponiendo este criterio cuando
la Suprema Corte, en el caso “Stone v. Famers Loan Co.” (1886) afirmó: “de lo que se ha
dicho no debe inferirse que este poder de limitación o regulación es ilimitado en sí mismo. El
poder de regular no es el poder de destruir, y limitación no es equivalente a destrucción (…)”;
sin embargo, el paso definitivo se dio en el caso “Chicago Milwaukee & Saint Paul v.
Minnesota”, donde se declaró la inconstitucionalidad de una tarifa sobre la base de que era

6 “La evolución jurisprudencial acaecida en el siglo XX en torno a la cláusula del debido proceso legal, contenida en
las enmiendas V y XIV a la Constitución de los Estados Unidos, dio luz al análisis y control de la razonabilidad de las
leyes federales y estaduales por parte de los jueces15. Esta garantía de razonabilidad es reconocida como la
cláusula del debido proceso legal sustantivo (substantive due process of law)” (Sapag, 2008, pp.163-164).
7 En efecto en el artículo XXXIX de la Carta Magna se establecía que: “Ningún hombre libre será tomado o

aprisionado, desposeído de sus bienes, proscrito o desterrado, o de alguna manera destruido; no Nos
dispondremos sobre él, ni lo pondremos en prisión, sino por el juicio legal de sus pares, o por la ley del país”.
Recuperado de:
http://hum.unne.edu.ar/academica/departamentos/historia/catedras/hist_medi/documentos/occidente/carmagn
a.pdf. Consultado el 25 de octubre de 2016.
10
irrazonable puesto que impedía a una empresa una ganancia prudente en relación con el capital
que había invertido en el negocio” (Cianciardo, 2004, p.33-35).

Pese a las limitaciones en torno a su definición por parte de la Suprema Corte, “desde fines del
siglo XIX el debido proceso sustantivo consistió básicamente en una garantía de la
razonabilidad de las decisiones de cualquiera de los órganos del Estado: es irrazonable toda
decisión que afecta los derechos fundamentales protegidos por la Constitución. Tras una
evolución de décadas, la Suprema Corte reconoció como garantía constitucional el principio
de razonabilidad” (Cianciardo, 2004, p. 35).

El principio de proporcionalidad, en cambio, tuvo su origen en el Derecho Continental

(romano germánico), específicamente en el derecho alemán, con las sentencias de fines del
siglo XIX del Tribunal Supremo Administrativo en el área del derecho de policía. Según
refiere Cianciardo, “la proporcionalidad fue en sus comienzos un estándar destinado al control
de los poderes discrecionales de la Administración, llegando a adquirir un desarrollo notable
especialmente en materia de policía, hasta el punto de llegar a considerarse uno de los
principios fundamentales del estado de derecho. De ahí pasó al derecho constitucional”
(Cianciardo, 2004, p. 46)8.

“El Tribunal Federal alemán rápidamente consideró que los principios tradicionales del
derecho administrativo eran principios constitucionales, y así llevó la máxima de la
proporcionalidad al control de los actos estatales que regulan o intervienen sobre los derechos
fundamentales. Tanto la jurisprudencia como la doctrina constitucional alemana entienden a
este principio como el máximo criterio delimitador del contenido esencial de los derechos, y
es considerado una institución primordial del derecho constitucional alemán” (Sapag, 2008, p.
171).

Actualmente, el principio de proporcionalidad “ha adquirido carta de ciudadanía en todos los

manuales y tratados de derecho público alemán (…), considerado ya como principio general
que surca el entero derecho administrativo y constitucional” (Cianciardo, 2004, p. 46).

“En síntesis, en la actualidad se considera que, en sentido amplio, el principio está compuesto
por tres subprincipios: de adecuación o idoneidad, de indispensabilidad o necesidad y de
proporcionalidad en sentido estricto o razonabilidad” (Cianciardo, 2004, p. 47). “Se trata de

8 Según Sapag (2008) “la idea de proporcionalidad se remonta a un criterio tradicional del derecho penal: la
exigencia, por un lado, de que las penas deben ser graduadas en forma proporcional al delito; por el otro, de que
se establezcan con algún grado de proporcionalidad sobre la base de la importancia social del hecho y el bien
jurídico protegido. Esta exigencia de proporcionalidad surge de un concepto clásico del derecho penal conocido
como la “prohibición de exceso”55, que se remonta a la jurisprudencia del Tribunal Superior de lo Contencioso-
Administrativo de Prusia (1875-1941)”. (p.170).
11
tres aspectos conforme a los cuales se compara la proporción existente entre el principio
protegido por el medio arbitrado y el principio protegido por la finalidad querida. En
definitiva, se controla la constitucionalidad de los actos de gobierno sobre la base de un
análisis entre la medida y los fines pretendidos o, dicho de otro modo, entre los costos y los
beneficios de una medida” (Sapag, 2008, pp. 171-172).

1.4. Razonabilidad vs proporcionalidad. Diferencias

No puede negarse que el principio de razonabilidad está vinculado al de proporcionalidad,

tanto que en muchos casos han sido tratados como similares, como ha ocurrido con el Tribunal
Constitucional peruano al señalar que: “(…) Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre
el principio de proporcionalidad y el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver
conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea
arbitraria sino justa; puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos principios, en
la medida que una decisión que se adopta en el marco de convergencia de dos principios
constitucionales, cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no será razonable. En
este sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado
del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para
llegar a este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres sub
principios: de adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o
ponderación”. (STC N° 2192-2004-AA/TC, f. 15).

Asimismo en la doctrina hay autores que postulan la unicidad de ambos principios, es decir,
que no habría que atribuirle diferencias y que, por tanto, estaríamos ante un mismo principio.
En esta postura encontramos a Jorge Coviello (2011) para quien “la diferencia entre uno y otro
principio es inexistente e innecesaria en nuestro ordenamiento; de esta manera, es preferible
seguir hablando de razonabilidad sin perjuicio de que se los considere sinónimos” (p.148);
igualmente Tirado Barrera (2011) considera que: “Si bien es cierto que la Constitución habla
de la razonabilidad y de la proporcional del acto restrictivo, de ello no se deriva –
necesariamente- que debamos hablar de principios distintos y que debamos argumentar
respecto de la forma en que, siendo distintos, puedan integrarse armónicamente. Ello,
básicamente, porque el contenido otorgado a la razonabilidad se integra exactamente en el
contenido del subprincipio de adecuación”. (pp. 460-461)

Sin embargo, existe por otro lado también una doctrina bastante consolidada que plantea que si
existen diferencias entre ambos. En esa línea Martínez y Zúñiga (2011) sostienen que: “Si bien
razonabilidad y proporcionalidad son conceptos parecidos, que apuntan al mismo objetivo de
evitar la arbitrariedad, lo cierto es que un estudio más detenido de ambos lleva a concluir que
12
estricta y formalmente no son lo mismo. Como se verá más adelante, en Estados Unidos, país
donde la razonabilidad es un parámetro amplísimo de control de los poderes públicos que
arranca de la cláusula del “process of law”, resulta inconducente hablar de “principio de
razonabilidad” a menos que nos situemos en el ámbito del Derecho Penal. (…) no obstante, sí
parece existir una relación entre ambos principios, de género a especie. Ello, porque la idea de
razonabilidad abarca la proporcionalidad, siendo esta una consecuencia o manifestación de
aquella, mediante la cual se puede llegar a determinar si una actuación estatal es o no
jurídicamente la más adecuada para perseguir un determinado fin”. (p. 201)

Refieren asimismo los citados autores que: “Si bien en Estados Unidos y en Alemania los
principios de razonabilidad y de proporcionalidad se manifiestan en test o parámetros
concretos de control de los actos potestativos de los poderes públicos, sus ámbitos de
aplicación son diferentes. Así, en Estados Unidos el test resulta aplicable fundamentalmente a
los actos de regulación o limitación de la actividad económica y de la propiedad. Por su parte,
en Alemania y en los países en que opera el juicio de proporcionalidad, este se aplica en
general a todo acto de regulación o limitación del ejercicio de derechos”. (Martínez y Zúñiga,
2011, p. 202)

Ávila (2011) por su parte cuestiona la falta de diferenciación de cierta doctrina al señalar que
“al no diferenciar la proporcionalidad de la razonabilidad y de la prohibición de exceso, la
doctrina olvida que esos postulados sirven de parámetro para relacionar elementos diferentes
en situaciones distintas” (p. 158). En ese sentido explica que: “El examen de razonabilidad-
equivalencia investiga la relación de dos magnitudes o entre una medida y el criterio que
informa su fijación; el examen de proporcionalidad investiga la relación entre la medida
adoptada, su finalidad y el grado de restricción causado en los derechos fundamentales
afectados”. (Ávila, 2011, p.158)

En nuestro medio, Indacochea (2008) admite también la falta de identidad entre ambos
principios; así refiere que: “La razonabilidad es entendida como una exigencia de adecuación
de toda medida limitativa o restrictiva a las circunstancias que la originaron y a los fines que
ésta persigue, existiendo una resistencia de la jurisprudencia a brindar una definición abstracta
de lo razonable, dando sólo ciertas referencias que la conciben como una exigencia de
“justificación racional”, lo que nosotros hemos denominado como aceptabilidad, y que supone
que deban expresarse razones aceptables para justificar su adopción”; por otro lado, “la
proporcionalidad se presenta como un parámetro complejo, integrado a su vez por tres
exigencias articuladas entre sí y que se encuentran encaminadas a asegurar que toda medida
limitativa que se adopte, (i) sea eficaz para obtener el fin que se persigue con ella; (ii) no
limite la libertad más allá de lo estrictamente necesario, y por último, (iii) no implique una
13
restricción desproporcionada o excesiva del contenido del bien jurídico constitucional del que
se trate”; de ese modo concluye que “razonabilidad y proporcionalidad no se identifican,
aunque ésta última sí puede ser equiparada con el método de la ponderación entre principios
constitucionales”. (p.107)

Frente a todas estas opiniones, encontramos a Barak (2017) quien se plantea la cuestión de
cuál es la relación existente entre la proporcionalidad y la razonabilidad, si son dos conceptos
diferentes completamente separados o, por el contrario se superponen; para lo cual dicho autor
parte por distinguir los componentes de ambos principios, señalando así que la
proporcionalidad incluye cuatro componentes: un fin adecuado, una conexión racional entre la
promoción del fin de la medida y los medios escogidos por la medida que restringen el
derecho fundamental; una relación necesaria entre la realización del fin de la medida y los
medios escogidos; y una relación proporcional en sentido estricto (ponderación) entre la
importancia social marginal de los beneficios obtenidos a través del cumplimiento del fin de la
medida y la importancia social marginal de prevenir la vulneración del derecho fundamental;
mientras que en cuanto a los componentes de la razonabilidad, por un lado sostiene que no
existe consenso acerca de esta cuestión y que la noción de “razonabilidad” presenta muchas
variables en diversos contextos, incluso dentro del derecho administrativo; y por otro lado, que
la razonabilidad es un concepto normativo, que se llega a él a través de un proceso evaluativo
– más que a través de un proceso descriptivo; no está atada a una lógica deductiva, por el
contrario ella se determina con base en la identificación de las consideraciones relevantes y su
ponderación de acuerdo con sus peso.

Finalmente, considera el mencionado autor que existe una relación entre ambos principios en
el contexto de los derechos fundamentales que se basa en las definiciones de estas nociones,
señalando en ese sentido que: “Un examen minucioso acerca de la proporcionalidad (de
acuerdo a su definición común) y de la razonabilidad “en sentido fuerte”, muestra una
semejanza significativa entre las dos situaciones en las cuales la importancia social marginal
de los beneficios que se obtienen con el logro del fin de la medida deben ser evaluados con
respecto a la importancia social marginal de prevenir la vulneración causada a un derecho
fundamental; en este caso, la semejanza entre razonabilidad y proporcionalidad se expresa a
través del componente de la ponderación”. (Barak, 2017, p.415)

En tal sentido, si bien existe un cierto nivel de relación entre ambos principios, sobre todo en
lo que se refiere a la ponderación de los “derechos” en juego, el principio de razonabilidad
presenta características que lo diferencian del principio de proporcionalidad, no solo a partir
de sus orígenes y de haber seguido una evolución en diferentes sistemas jurídicos
(angloamericano vs. europeo-continental), sino además por presentar una estructura y una
14
metodología propia, que permite adecuarlo de modo más flexible a los parámetros de control
del ejercicio del poder.

1. 5. El principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad, en sentido amplio, es entendido como: “Aquel principio

constitucional en virtud del cual la intervención pública ha de ser susceptible de alcanzar la
finalidad perseguida, necesaria o imprescindible al no haber otra medida menos restrictiva de
la esfera de libertad de los ciudadanos y proporcional en sentido estricto, es decir, ponderada o
equilibrada por derivarse de aquella más beneficios o ventajas para el interés general que
perjuicios sobre otros bienes, valores o bienes en conflicto, en particular sobre los derechos y
libertades. En suma, la acción estatal – en cualquiera de sus formas de expresión posibles (acto
administrativo, norma, resolución judicial) – debe ser útil, necesaria y proporcionada”.
(Barnes, 1994, p.500)

De lo expuesto se tiene que el principio de proporcionalidad se estructura en base a tres sub

principios, a los que también se identifica como examen o test, que vienen a ser los siguientes:
a) adecuación o idoneidad; b) necesidad o indispensabilidad; y c) proporcionalidad en sentido
estricto o ponderación. Seguidamente se describirá en forma breve cada uno de ellos.

a) Sub principio de adecuación o de idoneidad

La adecuación o idoneidad es el primer sub principio que se tiene en cuenta para

examinar si una medida restrictiva es proporcional y, por ende, acorde con la norma
constitucional y los derechos fundamentales.

Según Cianciardo (2004) “lo primero que se exige de una medida es que tenga un fin.
Lo segundo, que sea adecuada para el logro de ese fin. Es decir, que sea capaz de causar
su objetivo. El sub principio de adecuación tiene por finalidad controlar una cosa y otra”
(p.62).

Como refiere por su parte Bernal (2007), “según el subprincipio de idoneidad, toda
intervención en los derechos fundamentales debe ser adecuada para contribuir a la
obtención de un fin constitucionalmente legítimo” (p.42).

En ese orden Ávila (2011) sostiene que “la adecuación exige una relación empírica entre
el medio y el fin: el medio debe llevar a la realización del fin. Ello exige que el
administrador utilice un medio cuya eficacia (y no el medio, él mismo) pueda contribuir
15
a promover en forma gradual el fin” (p.148). En el mismo sentido Clérico (2009)
sostiene que “el mandato de la adecuación técnica se satisface cuanto se puede
comprobar una relación empírica entre el medio escogido y el fin perseguido por la
medida” (p.40).

b) Sub principio de necesidad o de indispensabilidad

Es llamado también “juicio de indispensabilidad”. Mediante él se examina si la medida

adoptada por el legislador es la menos restringente de las normas iusfundamentales de
entre las normas igualmente eficaces. Se exige, por tanto, la adopción de la “alternativa
menos gravosa o restrictiva de los derechos” (Cianciardo, 2004, p.79).

Según Clérico (2009) este examen se aborda con la pregunta “¿se puede evitar la
restricción del derecho a través de otro medio, o por lo menos, reducir el grado de
afectación? La respuesta a esta interrogante presupone una comparación entre medios.
Esta comparación constituye el núcleo del examen del medio alternativo menos
gravoso” (p.101).

Bernal (2007), por su parte, explica que “de acuerdo al subprincipio de necesidad, toda
medida de intervención en los derechos fundamentales debe ser la más benigna con el
derecho intervenido, entre todas aquellas que revisten la misma idoneidad para
contribuir a alcanzar el objetivo propuesto” (p.42).

Finalmente, el examen de la necesidad “conlleva la verificación de la existencia de

medios alternativos a los inicialmente elegidos por el Poder Legislativo o el Ejecutivo, y
que pueda promover igualmente el fin sin limitar, con la misma intensidad, los derechos
fundamentales afectados. En este sentido, el examen de necesidad implica dos etapas de
investigación: en primer lugar, el examen de la igualdad de los medios, para verificar si
los medios alternativos promueven igualmente el fin; en segundo lugar, el examen del
medio menos restrictivo, para examinar si los medios alternativos limitan en menor
medida los derechos fundamentales colateralmente afectados”. (Ávila, 2011, p.153)

c) Sub principio de proporcionalidad stricto sensu o ponderación

El principio de proporcionalidad en sentido estricto “consiste en establecer si la medida

guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar. La posición dominante
concreta el juicio en un balanceo entre las ventajas y las desventajas de la medida”
(Cianciardo, 2004, p.93).
16
Según Clérico (2009) “el examen de proporcionalidad en sentido estricto supone
preguntar por la importancia de la realización del fin y por la intensidad de la limitación
del derecho fundamental (causada por la persecución del fin de la medida estatal)”
(p.163). “Las diversas formulaciones del examen de proporcionalidad en sentido
estricto reconocen una misma estructura formal cuyo centro es la ponderación. La
ponderación supone una relación entre, por lo menos, dos elementos” (p.155).

En este sentido Ávila (2011) va a sostener que “el examen de proporcionalidad en

sentido estricto exige la comparación entre la importancia de la realización del fin y la
intensidad de la limitación de los derechos fundamentales” (p.155).

Bernal (2007), por su parte, aclara que: “Conforme al principio de proporcionalidad en

sentido estricto, la importancia de los objetivos perseguidos por toda intervención en los
derechos fundamentales debe guardar una adecuada relación con el significado del
derecho intervenido. En otros términos, las ventajas que se obtienen mediante la
intervención en el derecho fundamental deben compensar los sacrificios que ésta
implica para sus titulares y para la sociedad en general”. (p.42)

Como se puede ver, a este examen se llega luego de haberse analizado y superado los
exámenes de adecuación y de necesidad, es decir, que la medida dictada es idónea para
alcanzar el fin propuesto y es la menos o igualmente restrictiva que las otras medidas
alternativas; por lo que se requiere finalmente examinar si la medida es proporcional en
sentido estricto, es decir, si importa más beneficios o ventajas para el interés general que
perjuicios sobre los derechos fundamentales afectados.

Este examen tiene como objeto a la ponderación, la cual está compuesta por tres
elementos: la ley de la ponderación, la fórmula del peso y la carga de la argumentación,
según la tesis de Alexy. La ponderación es el mecanismo para resolver los conflictos
entre principios (o derechos fundamentales). La Ley de la ponderación se formula así:
“cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de afectación de uno de los principios,
tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del otro”; y se concreta a través
de tres variables en la fórmula del peso: 1) el grado de afectación de los principios en el
caso concreto, 2) el peso abstracto de los principios relevantes, 3) la seguridad de las
apreciaciones empíricas. En los casos en que existiera un empate entrarían en juego las
reglas de la carga de la argumentación; por ejemplo, la que establece una prioridad en
favor de la libertad, o a favor de la constitucionalidad de una ley. (Atienza, 2012, pp.14-
15)
17
1.6. Fundamento constitucional del principio

Tanto el principio de razonabilidad como el de proporcionalidad se fundan en el Estado

Constitucional de Derecho, en tanto que para éste resultan ser elementos necesarios a efectos
de limitar los excesos en el ejercicio del poder y, por ende, garantizar la supremacía de la
Constitución y la vigencia efectiva de los derechos fundamentales.

Como refiere Grández (2010): “El fundamento del principio de proporcionalidad hay que
encontrarlo, no en una cláusula solitaria de la Constitución, sino en los confines mismos del
modelo de Estado Constitucional, construido sobre premisas antropocéntricas, esto es, sobre el
reconocimiento de la libertad y la dignidad humanas como razón última del propio sistema
político”. (p. 339)

Bernal (como se citó en Grández, 2010) sostiene que “el principio de proporcionalidad admite
varias fundamentaciones complementarias, a saber: i) la propia naturaleza de principios de los
derechos fundamentales; ii) el principio del Estado de Derecho; iii) el principio de justicia; iv)
el principio de interdicción de la arbitrariedad” (p.339).

Según Vicente Sola (como se citó en Cassagne, 2012) “Uno de los principios que orienta al
Estado contemporáneo es el de que los actos estatales no deben sólo emanar de autoridad
política elegida por el pueblo y ser el resultado de procedimientos preestablecidos: los actos
practicados en nombre de un Estado democrático de Derecho, también, además de ser
legítimos (…) deben reflejar los valores e intereses de la población”. “Precisamente, la
legitimidad de los actos abarca tanto la legalidad como la razonabilidad – o justicia – de los
mismos”. Luego, el propio Cassagne (2012) va a precisar que: “El principio de razonabilidad
resulta ser, entonces, un principio cardinal de nuestro Estado de Derecho. (p.687).

De igual manera Sarmiento (2004) sostendrá que: “El principio de proporcionalidad encuentra
su fundamento en la cláusula del Estado de Derecho (…). Si dicha cláusula se ha visto
transformada merced a un cambio de paradigma, nos encontraremos ante un tránsito que
inevitablemente ha de afectar a la concepción del principio de proporcionalidad, especialmente
desde su función de control jurídico a la Administración. (…) En el plano del control de
proporcionalidad, el cambio se manifestará con una mayor legitimación del escrutinio intenso,
de fondo, de “oportunidad”, sobre las decisiones de los poderes públicos, y muy especialmente
de la Administración”. (p.48)

18
Por todo ello, se puede asumir que el principio de razonabilidad, al igual que el de
proporcionalidad, se levanta como uno de los pilares esenciales del Estado Constitucional, en
tanto constituye parámetro de control de los actos de poder para la vigencia efectiva de los
derechos fundamentales.

En esta línea, el Tribunal Constitucional ha señalado que: “El principio de razonabilidad o

proporcionalidad es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho, y está
configurado en la Constitución en sus artículos 3º y 43º, y plasmado expresamente en su
artículo 200°, último párrafo” (STC N° 2192-2004-AA/TC, f.15).

El Estado Constitucional de Derecho, según García Pelayo (1991), se caracteriza por el

principio de constitucionalidad, es decir, por la primacía de la Constitución sobre la ley y por
el funcionamiento de una jurisdicción que entienda de la constitucionalidad de los actos del
Estado, incluida la propia ley; en ese mismo sentido, sostiene que, aparte de la supremacía de
la Constitución sobre la ley, es característica del Estado Constitucional de Derecho que todo
los poderes públicos y, particularmente, los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, estén
sujetos a la Constitución.

Dicho modelo de Estado, según Cárdenas (2007), se caracteriza, entre otros, porque admite
que el derecho no sólo está conformado por reglas sino además por principios y otro tipo de
normas; las normas que no son reglas no pueden interpretarse con los métodos tradicionales,
sino que se debe acudir al principio de proporcionalidad, la teoría del contenido esencial, la
razonabilidad; en tal sentido, las normas jurídicas se interpretan desde la Constitución.

Por otro lado, en Alemania el Tribunal Constitucional Federal ha intentado justificar también
este principio recurriendo al “principio del Estado de Derecho”, al expresar que “en la
República Federal de Alemania el principio de proporcionalidad tiene rango constitucional. Se
deriva del principio de Estado de Derecho, en razón de la esencia misma de los derechos
fundamentales que, como expresión de la libertad general de los ciudadanos frente al Estado,
no pueden ser limitados por el Poder Público más allá de lo que sea imprescindible para la
protección de los intereses públicos". “Según surge de la definición, en primer lugar, el
concepto de estado de derecho es empleado en un sentido material, como expresión de idea de
justicia; y, en segundo lugar, el principio se deriva, en rigor, del derecho general de libertad,
que exige que toda restricción sea proporcionada” (Cianciardo, 2004, p.55).

En España se ha justificado la aplicación de la proporcionalidad apelando al “valor justicia”, al

“principio del Estado de derecho”, a la dignidad de la persona” y con más frecuencia a “la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos” (Cianciardo 2004, p.56).
19
“En Argentina, la Corte Suprema ha fundado la razonabilidad en el artículo 28 de la
Constitución nacional. El razonamiento de la Corte Suprema parte del siguiente presupuesto:
cada vez que exista una regulación razonable de los derechos fundamentales queda ipso facto
excluida la violación de su contenido, o, dicho de otro modo: la adulteración del contenido de
un derecho equivale a irrazonabilidad en su regulación” (Cianciardo 2004, p.55).

Finalmente, “el rango constitucional de este mandato es reconocido en general, ya que su

validez y rango puede ser fundamentada con múltiples argumentos. Los argumentos parten,
pues de diferentes premisas, a saber, la justificación de través de la máxima de la igualdad
general, el argumento del Estado de derecho, de la esencia de los derechos fundamentales, el
argumento combinado del Estado de derecho y de la esencia de los derechos fundamentales,
de la garantía esencial, del derecho constitucional, de la justicia, entre otros. Todos
contribuyen, sin embargo (en mayor o menor medida) para fortalecer la justificación de la
misma conclusión: la validez del mandato de proporcionalidad en sentido amplio” (Clérico,
2009, p.26-27).

7. Principio de razonabilidad y debido proceso sustantivo

Finalmente cabe efectuar algunas precisiones en torno a la vinculación existente también entre
el principio de razonabilidad y el denominado “debido proceso sustantivo”, el cual viene a ser
una de las dimensiones del debido proceso legal.

Como se ha señalado, desde sus orígenes en el derecho anglosajón hasta su arribo en el

derecho estadounidense, el principio de razonabilidad estuvo vinculado a la garantía del
debido proceso legal (due process of law), entendido en un principio como una garantía de
índole exclusivamente procesal (debido proceso adjetivo), para luego considerarse también un
ámbito sustantivo (debido proceso sustantivo); de allí que se afirmara que, “desde fines del
siglo XIX, el debido proceso sustantivo consistió básicamente en una garantía de la
razonabilidad de las decisiones de cualquiera de los órganos del Estado: es irrazonable toda
decisión que afecta los derechos fundamentales protegidos por la Constitución” (Cianciardo,
2004, p.35).

El Tribunal Constitucional ha venido también considerando a la razonabilidad como parte o

expresión del debido proceso sustantivo. Así, luego de considerar que “debe entenderse que
las sanciones de mayor gravedad sean aplicadas sobre la base del respeto a los principios del
debido proceso” (fundamento 7) concluye en que “la sanción de separación impuesta a la
demandante no guarda proporcionalidad ni razonabilidad con la falta que ésta habría
20
cometido” (STC N° 92-97-AA/TC, f.8); asimismo, en otro caso va a señalar que: “la
dimensión sustancial del debido proceso abre las puertas para un control no solo formal del
proceso judicial sino que incide y controla también los contenidos de la decisión en el marco
del Estado Constitucional. Es decir, la posibilidad de la corrección no sólo formal de la
decisión judicial, sino también la razonabilidad y proporcionalidad con que debe actuar todo
juez en el marco de la Constitución y la leyes” (STC N° 1209-2006-PA/TC, f. 4.3); de igual
manera, y de modo más explícito, en un siguiente caso va a manifestar que “el despido del
demandante viola el derecho constitucional al debido proceso sustantivo debido a que la
Municipalidad emplazada al momento de imponerle la sanción lo hizo en contravención de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad” (STC N° 03169-2006-PA/TC, f.14).

Según la concepción actual el debido proceso presenta dos dimensiones: una adjetiva o formal
y una sustantiva o material. “El debido proceso adjetivo se entiende como un derecho
complejo de carácter procesal, que comprende un conjunto de derechos esenciales que
impiden que los derechos sucumban ante la ausencia de un proceso o procedimiento. Se tratan
de derechos procesales que deben respetarse al interior de cualquier proceso o procedimiento,
por ejemplo: derecho de contradicción, a la publicidad del proceso, a resoluciones
debidamente motivadas, a impugnar, a probar o a producir prueba, a la eficacia de las
resoluciones, al plazo razonable, etc.” (Bustamante, 2001, pp.207-215). “El debido proceso
sustancial, en cambio, exige que todos los actos de poder, como normas jurídicas, actos
administrativos o resoluciones judiciales, sean justos, es decir que sean razonables y
respetuosos de los valores superiores, de los derechos fundamentales y de los demás bienes
jurídicos constitucionalmente protegidos” (Bustamante, 2001, p.205).

A nivel jurisprudencial también se ha establecido que “sin perjuicio de esta dimensión

procesal, el Tribunal Constitucional ha reconocido en este derecho una dimensión sustancial,
de modo tal que el juez constitucional está legitimado para evaluar la razonabilidad y
proporcionalidad de las decisiones judiciales. De ahí que este Colegiado haya señalado, en
anteriores pronunciamientos, que el derecho al debido proceso en su faz sustantiva “se
relaciona con todos los estándares de justicia como son la razonabilidad y proporcionalidad
que toda decisión judicial debe suponer.” (Exp. 9727-2005-HC/TC, Fundamento 7).

2. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

2.1. Derecho administrativo sancionador y potestad sancionadora

El derecho administrativo sancionador es la rama del derecho público que tiene por objeto (de
estudio) la potestad sancionadora de la Administración. Como se sabe la Administración
21
Pública para realizar sus fines está dotada de un conjunto de potestades, que no son más que
las expresiones específicas del poder público, entre las cuales se encuentran la potestad de
mando, la potestad administrativa y la potestad sancionadora en general.

“La potestad sancionadora de la Administración tradicionalmente venía siendo considerada

como una emanación de la Policía y desde allí se ha ido evolucionando hasta llegar a la tesis
que hoy es absolutamente dominante, a saber: la potestad administrativa sancionadora, al
igual que la potestad penal de los Jueces y Tribunales, forma parte de un genérico “ius
puniendi” del Estado, que es único aunque luego se subdivide en estas dos manifestaciones”
(Nieto, 1994, p.80).

En ese sentido, “la potestad sancionadora es la que posibilita la acción punitiva de la

Administración. Es una atribución propia de la administración que se traduce en la viabilidad
jurídica de la imposición de sanciones a los particulares y aun a los funcionarios que infringen
sus disposiciones” (Ossa Arbeláez, 2000, p.96-97). “La potestad sancionadora de la
Administración se ha considerado como una clara manifestación del jus puniendi del Estado,
similar a la que ostentan los jueces y tribunales de justicia. Es decir, convergen dos potestades
sancionadoras, aunque paralelas: la penal y administrativa” (Ossa Arbeláez, 2000, p.119).

Asimismo “la potestad sancionadora tiene como fundamento asegurar el cumplimiento de los
deberes de los ciudadanos y el respeto al orden público en el desarrollo de sus actividades. Sin
dicha atribución, la Administración no podría ejercer coacción alguna frente a quienes
vulneran las normas, en tanto no existiría ningún castigo por atentar contra los derechos de sus
conciudadanos o desacatar las obligaciones impuestas por el Estado” (Gómez, Isla y Mejía,
2010, p.135).

En el ordenamiento jurídico peruano, según Rojas (2015), es posible identificar dos modos
genéricos de derecho sancionador: un derecho sancionador privado y un derecho sancionador
público, potestad sancionadora del Estado o ius puniendi. A su vez, en el ius puniendi se
identifican las siguientes manifestaciones: el Derecho penal, el Derecho disciplinario, el
Derecho administrativo sancionador, las sanciones parlamentarias, las consecuencias
accesorias, los procedimientos de ratificación de magistrados y las facultades disciplinarias de
los jueces.

Finalmente, se ha dicho con acierto que: “El Derecho Administrativo Sancionador está
presente en la interrelación cotidiana del Estado con sus administrados, es decir, aparece en
cada sector de la vida diaria en que el Estado tiene presencia para regular dicha actividad. Así
por ejemplo, si una empresa de telecomunicaciones infringe la normatividad del sector, puede
22
ser pasible de una sanción si incurre en alguno de los supuestos calificados como infracción.
Igual sucede con el conductor de un vehículo: cuando infringe la normatividad del sector, se le
impone una multa administrativa. (Rojas, 2015, p.67).

2.2. Potestad sancionadora de la administración. Elementos

a) La infracción y la responsabilidad administrativa

En primer término para hablar de la imposición de una sanción administrativa se tiene

que determinar previamente la existencia de responsabilidad administrativa y, antes de
ello, de la configuración de una infracción administrativa.

“No obstante a que en gran parte de la doctrina se defiende que infracción penal e
infracción administrativa poseen la misma naturaleza, dado que delito e infracción
administrativa son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, ello no equivale a
asumir la llamada tesis cuantitativa en la medida que no siempre hay una correlación
entre infracciones administrativas y delitos” (Gómez y Sanz, 2013, p.91-92).

Según Ossa Arbeláez (2000), la infracción administrativa o ilícito administrativo es:

“Un hecho, acto u omisión que se dirige contra una regla de la administración que
ordena, prohíbe, impide o dispone una determinada conducta. Es, en suma, la
transgresión de un deber o de una obligación impuesta por la administración, es decir
por el Estado administración y no por el Estado legislador o Estado jurisdicción”.
(p.477)

En ese orden, se enfatiza que: “Una infracción administrativa no es cualquier

incumplimiento del ordenamiento jurídico. Es sólo aquella conducta contraria a dicho
ordenamiento (conducta antijurídica) que, además, está tipificada en una ley como tal
infracción y a la que la misma ley atribuye una sanción administrativa. Como además se
exige el requisito de la culpabilidad, se puede definir como acción u omisión
antijurídica, típica y culpable para la que la ley prevé la imposición de una sanción por
alguna autoridad administrativa” (Rebollo, Izquierdo, Alarcón y Bueno 2005, p.26).

b) Las sanciones administrativas

“La pena que se exterioriza en el campo del derecho administrativo no tiene carácter
criminal. Se impone como instrumento de derecho para preservar el orden jurídico
institucional con la distribución de competencias y el señalamiento de penas de igual
23
 carácter. En manera alguna implica la privación de la libertad individual” (Rebollo et
al., 2005, p.97).

García de Enterría (2000) lo define así: “Por sanción entendemos aquí un mal infligido
por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal.
Este mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de
un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa”. (p.161)

Según Rebollo et al. (2005) “puede definirse la sanción administrativa como el castigo
impuesto por la administración pública” (pp. 24-25). De tal definición deducen que las
sanciones administrativas las imponen las autoridades administrativas, no jueces ni
tribunales; han de tener un contenido aflictivo, esto es, han de consistir en un mal, en un
perjuicio que se impone a un ciudadano; han de entrañar una privación o restricción de
derechos o de cualquier ventaja, o el surgimiento de nuevos deberes; y han de imponer
el mal como un castigo, o sea, que el perjuicio que causan al ciudadano es buscado,
directa y deliberadamente, como una respuesta a la conducta ilegal realizada y como
expresión del reproche que merece esa conducta (Rebollo et al., 2005).

Para Gamero Casado (2007) la sanción administrativa consiste en “la privación,

restricción o suspensión de determinados derechos o bienes jurídicos del sujeto
responsable de la infracción, precisamente como reacción –castigo – a la comisión de la
misma” (p.274).

Por su parte Gómez, Isla y Mejía (2010) sostienen que: “La sanción es una decisión de
la Administración Pública que afecta la esfera jurídica -en particular, la patrimonial- de
las personas naturales o jurídicas que violan el ordenamiento jurídico. Es la
consecuencia jurídica establecida ante la verificación de la conducta previamente
tipificada como infracción administrativa”. (p. 136)

Asimismo señalan que: “La finalidad de la sanción es disuadir y castigar una conducta
ilícita. Mediante la sanción, la Administración ejerce coerción en los individuos para
que se ciñan al cumplimiento de las leyes causando dos efectos. El primero, disuasivo,
pues procura evitar que se sigan cometiendo en el futuro conductas como la sancionada
por el infractor o por terceros. El segundo, correctivo, pues suspende 1a comisión de la
conducta infractora y devuelve a 1a sociedad el equilibrio perdido”. (Gómez et al.,
2010, p. 136).

2.3. El procedimiento administrativo sancionador

24
“El procedimiento administrativo es el cauce natural para la formación de la voluntad de la
Administración pública. No puede imponerse ninguna sanción administrativa sin que
previamente se haya tramitado el correspondiente procedimiento administrativo sancionador”
(Gómez y Sanz, 2013, p. 692).

En definitiva, “el procedimiento sancionador se caracteriza por la búsqueda del equilibrio

entre la protección de los intereses públicos (que lleva a sancionar determinadas conductas
infractoras del ordenamiento jurídico) y la garantía de los derechos del inculpado” (Gómez y
Sanz, 2013, p. 693).

“Se trata, así, de un cauce formal, dirigido a la emisión de una resolución definitiva; sin en
otros procedimientos administrativos la omisión de los actos de trámite o las fases
preliminares no tienen excesiva relevancia, en los procedimientos sancionadores de manera
específica tienen una importancia extraordinaria porque en el correcto ejercicio de la potestad
sancionadora está en juego el derecho fundamental de defensa” (Gómez y Sanz, 2013, p. 693).

“El procedimiento sancionador es un procedimiento administrativo: la tramitación la realiza la

Administración pública, se dirige a la emisión de un acto administrativo (que es la sanción); en
definitiva, el procedimiento administrativo sancionador es, ante todo y sobre todo, un
procedimiento administrativo y comparte gran parte de su significado y de su régimen”
(Gómez y Sanz, 2013, p. 693-694).

En resumen, “el procedimiento administrativo sancionador tiene por objeto establecer la

comisión de una infracción y la imposición de la sanción correspondiente” (Northcote, 2013,
p.X-3).

2.4. Principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración

“Todos los principios administrativos rigen la actuación de la Administración Pública de

manera directa, teniendo un evidente efecto normativo en tanto permiten dirigir debidamente
el poder de las entidades impidiendo que el mismo viole derechos e intereses de los
administrados” (Guzmán, 2009, p.228).

“La aplicación al derecho administrativo sancionatorio de los principios del derecho penal no
tiene explicación diversa a la de ser una ciencia ya formada, lo suficientemente disciplinada y
lo necesariamente reglada, que las tesis que las han depurado y los postulados que la han
regido deben ser aprovechados por una rama que apenas está en proceso de elaboración. Lo
25
cual no significa, en manera alguna, que haya razón de dependencia, de subordinación o
subalternidad. La potestad sancionadora de la administración se legitima autónomamente
porque tiene los mismos títulos que la potestad penal” (Ossa Arbeláez, 2000, p.178).

Porque no todo se encuentra en la legislación. “También los principios generales del derecho y
aún la jurisprudencia estructuran un esquema por el cual ha de guiarse el intérprete y
conducirse el operador jurídico” (Ossa Arbeláez, 2000, p.184).

Como afirma Ramírez, “una de las consideraciones más importantes del concepto mismo de
sanción administrativa se encuentra relacionado con los principios que deben regir la actividad
sancionadora, pues ésta se encuentra presidida por una serie de máximas que rigen el
susodicho ejercicio, como lo son: el principio de legalidad, en sus dos vertientes: tipicidad y
reserva de ley; culpabilidad, proporcionalidad, interdicción de la analogía, non bis in ídem,
entre otros. La aplicación de tales principios son únicamente exigibles en los casos en que se
manifieste el ius puniendi del Estado” (Ramírez, 2010, p.286).

En el ordenamiento administrativo peruano (Artículo 230 de la Ley N° 27444), como

principios específicos que rigen a potestad sancionadora, destacan los principios de legalidad,
tipicidad, del debido procedimiento, de razonabilidad, de irretroactividad, de causalidad,
presunción de licitud, culpabilidad, non bis in ídem, concurso y continuación de infracciones,
sin perjuicio de los principios generales del derecho administrativo. En efecto, el mencionado
texto normativo (actualmente artículo 246 del TUO de la Ley 27444, aprobado por D.S. N°
006-2017-JUS) establece que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida
adicionalmente por los siguientes principios especiales:

a) Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a
título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso
habilitarán a disponer la privación de libertad.

b) Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el

procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los
procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la
debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a
autoridades distintas.

c) Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta

sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas
26
 infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser
proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes
criterios que se señalan a efectos de su graduación: (…)

d) Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las

infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o
Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. (…).

e) Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el

momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las
posteriores le sean más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al
presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción
como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en
ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.

f) Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de una
infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin
perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.

g) Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposición de

sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se
requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de
la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que
demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.

Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad

y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del
plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción
administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto
administrativo firme.

27
 c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa
original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el
ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad a que se
refiere el inciso 5.

h) Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o

activa constitutiva de infracción sancionable.

i) Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han
actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

j) Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que

por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.

k) Non bis in ídem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una
sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad
del sujeto, hecho y fundamento.

2.5. La potestad sancionadora en la Ordenanza Municipal N° 003-2008-MPT

Como el presente estudio hace referencia a la aplicación del principio de razonabilidad en el

ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Municipalidad Provincial de Trujillo, es
pertinente hacer una breve revisión de las normas reguladoras de dicha potestad en el ámbito
de esta entidad, puntualmente en lo referido a las infracciones y sanciones, así como de los
principios y el procedimiento administrativo sancionador.

En ese sentido se tiene que mediante la Ordenanza Municipal N° 003-2008-MPT, se regula el

régimen de infracciones y sanciones administrativas, medidas de carácter provisional y el
procedimiento administrativo sancionador aplicable por la Municipalidad Provincial de
Trujillo, aprobándose asimismo el Cuadro de Infracciones, Sanciones y Medidas de Carácter
Provisional Administrativas y sus 11 Disposiciones Normativas de Aplicación, el mismo que
como Anexo I forma parte integrante de la presente ordenanza.

Respecto a la naturaleza de la infracción administrativa (artículo 4) señala que: “Constituye

infracción administrativa, toda acción u omisión humana que materialice el incumplimiento de
disposiciones cuya fiscalización sea de competencia municipal, la cual genera a su vez la
agresión de un orden físico, social o moral, y que el ordenamiento jurídico considera digno de
protección”; y en cuanto a las clases de infracción (artículo 5) los clasifica en: subsanables y
28
no subsanables, precisando que las primeras son las que permiten al infractor la posibilidad de
rectificar y/o subsanar su conducta a fin de evitar la imposición de sanciones; y las segundas
son aquellas que no le otorgan al administrado la posibilidad de rectificación y/o subsanación
de su conducta luego de haberse efectuado el acto de notificación de la resolución de inicio del
procedimiento administrativo sancionador.

Sobre la naturaleza de la sanción administrativa (artículo 8) señala que: “La sanción es la

consecuencia jurídica punitiva de carácter administrativo, que se deriva de la verificación de la
comisión de una infracción por persona natural, persona jurídica, y/u otra forma de patrimonio
autónomo, en el caso que corresponda atribuirles responsabilidad administrativa”. Asimismo
clasifica las sanciones (artículo 12) en 2 tipos: pecuniarias y no pecuniarias.

Dentro de las sanciones pecuniarias (artículo 13) considera a la multa, señalando que “es la
sanción pecuniaria que por excelencia impondrán los órganos municipales competentes; la
misma que será gravada de acuerdo al incumplimiento de una disposición legal o
reglamentaria que establezca obligaciones o prohibiciones de naturaleza administrativa. Puede
ser aplicada como sanción principal o en forma complementaria a otra sanción no pecuniaria.
Su imposición y/o pago no libera, ni sustituye la obligación del infractor de la ejecución de
una prestación de hacer o de no hacer, para subsanar el hecho que la generó; como tampoco el
cumplimiento de un deber legal”.

Respecto de las sanciones no pecuniarias (artículo 14) establece que “son las cargas de
connotación no dineraria, que son impuestas a un administrado infractor a la conclusión de un
procedimiento administrativo sancionador; contienen obligaciones de hacer o no hacer,
distintas de las obligaciones comerciales o civiles y demás del derecho privado”. Asimismo
clasifica a este tipo de sanciones (artículo 15) en las siguientes:
a. Suspensión de autorización o licencia
b. Anulación de autorización o licencia
c. Declaración de inhabitabilidad de inmueble
d. Clausura (temporal o definitiva)
e. Decomiso (confiscación de artículos y productos)
f. Retención de productos, equipos y mobiliario
g. Retiro (de elementos materiales)
h. Inutilización: (destrucción parcial o total)
i. Demolición (total o parcial)
j. Paralización de obra (temporal o definitiva)
k. Inmovilización de bienes, animales, productos y/o maquinarias
l. Erradicación (total o parcial)
29
 m. Reversión de puesto
n. Sacrificio (de animales)
o. Suspensión de actividad, evento y/o espectáculo público
p. Reparación (reposición de la situación material existente antes de la infracción)
q. Otras sanciones que importen obligaciones de dar, hacer o no hacer y/o supongan
una afectación a la posesión de bienes o derechos del administrado infractor.

En cuanto a la naturaleza del procedimiento sancionador (artículo 44) dispone que: “El
procedimiento administrativo sancionador es el conjunto concatenado de actos procesales que
deben seguir los órganos de instrucción y de resolución de la Municipalidad Provincial de
Trujillo para imponer una sanción administrativa”; asimismo precisa que: “A través de este
procedimiento se establece una relación procedimental entre la administración municipal y el
administrado infractor; dentro de la cual no es posible establecer fórmulas conciliatorias por
no tratarse de aspectos disponibles por las partes, sino de protección del interés público
involucrado en la definición de la existencia o no de infracción al ordenamiento
administrativo”.

Asimismo, sobre las etapas del procedimiento administrativo sancionador (artículo 47) señala
las siguientes: 1. Actos previos. 2. Inicio del procedimiento administrativo sancionador. 3.
Adopción de medidas de carácter provisional, de mediar circunstancias que determinen la
existencia de peligro a la salud, higiene o seguridad pública, o vulneración a las normas de
urbanismo y/o zonificación; conforme a lo establecido en el Título IV de la presente
ordenanza. 4. Presentación de descargos y/o alegatos por el administrado presuntamente
infractor. 5. Etapa de actuación probatoria o de instrucción. 6. Conclusión de la etapa de
instrucción. 7. Imposición o no de sanción. 8. Interposición de recursos administrativos.

Por otro lado, respecto al inicio de dicho procedimiento (artículo 58) establece que: “El
procedimiento administrativo sancionador se promueve: 1. Por propia iniciativa (de oficio),
luego de que es detectada la presunta comisión de una infracción, conforme a lo establecido en
el Artículo 51º de la presente ordenanza. 2. Como consecuencia de orden superior. 3. Por
petición motivada de otros órganos o entidades. 4. Por denuncia formulada por vecinos o
terceros”. Asimismo (artículo 59) precisa que: “El procedimiento administrativo sancionador,
como unidad procesal se instaura a través del acto de notificación de la resolución o acto
administrativo detallado en el Artículo 60º de la presente ordenanza, la cual será producto de
la conclusión de los actos previos correspondientes”.

Finalmente, en lo referente a los principios de la potestad sancionadora (artículo 3) se remite a

los previstos en la Ley del Procedimiento Administrativo General al señalar que: “La potestad
30
sancionadora de la Municipalidad Provincial de Trujillo se rige plenamente por los principios
especiales del procedimiento administrativo sancionador previstos en el Art. 230° de la Ley
27444, es decir: Legalidad, Debido Procedimiento, Razonabilidad, Tipicidad, Irretroactividad,
Concurso de Infracciones, Continuación de Infracciones, Causalidad, Presunción de Licitud,
Non Bis In Ídem”. “Los principios especiales a que se refiere el párrafo anterior, no excluyen
la aplicación supletoria de los principios generales del procedimiento administrativo general,
contemplados en el Art. IV del Título Preliminar de la Ley 27444”.

Cabe tener en cuenta también que el Cuadro de Infracciones y Sanciones aprobado por dicha
ordenanza, contiene un régimen de sanciones fijas, por un lado, y por el otro establece una
previsión de sanciones complementarias, las cuales son entendidas como acumulables a la
principal que generalmente es una multa. Citaremos dos casos de infracciones para demostrar
lo dicho: la infracción Código A-201 “Por construir sin licencia de obra, sin perjuicio de la
regularización respectiva”, es sancionada con el 10% del VOE (Valor de Obra Efectuada) mas
las sanciones de retención de productos, equipos y mobiliario, demolición, paralización de
obra definitiva, inmovilización de bienes, animales, productos y/o maquinarias, y erradicación;
la infracción con Código B-310 “Por desarrollar actividades en establecimiento comercial,
industrial y/o de servicio distintas a las establecidas en Autorización Municipal”, se sanciona
con multa del 35% UIT y con suspensión de autorización o licencia, clausura temporal por 45
días hábiles, retención de productos, equipos y mobiliario, e inmovilización de bienes,
animales, productos y/o maquinarias, y erradicación.

3. POTESTAD SANCIONADORA Y PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

3.1. Limitación del poder en el Estado Constitucional

El Estado Constitucional de Derecho – o simplemente Estado Constitucional–, “no es más que

la sujeción del legislador a la Constitución, modelo a través del cual se ha consolidado –desde
la segunda mitad del siglo XX– la idea de que la Constitución es la ley suprema dentro de todo
Estado nacional” (García, 2011, p.42).

Dicho modelo de Estado “se caracteriza por el principio de constitucionalidad, es decir, por la
primacía de la Constitución sobre la ley y por el funcionamiento de una jurisdicción que
entienda de la constitucionalidad de los actos del Estado, incluida la propia ley” (García, 1991
p.33). Se caracteriza, entre otros, porque “admite que el derecho no sólo está conformado por
reglas sino además por principios y otro tipo de normas; las normas que no son reglas no
pueden interpretarse con los métodos tradicionales, sino que se debe acudir al principio de
proporcionalidad, la teoría del contenido esencial, la razonabilidad, entre otras; en ese orden,
31
se afirma que las normas jurídicas se interpretan desde la Constitución” (Cárdenas, 2007,
p.39).

Precisamente, bajo el contexto del Estado Constitucional, la Constitución vigente ha previsto

una serie de vínculos y límites al ejercicio del poder público, derivado de los principios,
valores y derechos fundamentales que reconoce, quedando así el Estado sujeto a las normas de
la Constitución, donde el principio de supremacía constitucional vincula a las diversas
actividades que ejecutan los poderes (órganos) del Estado.

Por ello se puede asumir con certeza que el principio de razonabilidad, al igual que el
principio de proporcionalidad, se levanta como uno de los pilares esenciales del Estado
Constitucional, en tanto constituye parámetro de control constitucional de los actos de poder
para la vigencia efectiva de los derechos fundamentales.

3.2. El principio de razonabilidad como límite constitucional al ejercicio de la potestad

sancionadora de la Administración

La potestad sancionadora de la Administración, como expresión del poder punitivo del Estado,
se encuentra sometida a los límites normativos de la Constitución, entre los cuales se
encuentran el principio de razonabilidad y el principio de proporcionalidad.

Según Vicente Sola (como se citó en Cassagne, 2002), “uno de los principios que orienta al
Estado contemporáneo es el de que los actos estatales no deben sólo emanar de autoridad
política elegida por el pueblo y ser el resultado de procedimientos preestablecidos: los actos
practicados en nombre de un Estado democrático de Derecho, también, además de ser
legítimos (…) deben reflejar los valores e intereses de la población”. “Precisamente, la
legitimidad de los actos abarca tanto la legalidad como la razonabilidad – o justicia – de los
mismos”. Luego, el propio Cassagne va a precisar que: “El principio de razonabilidad resulta
ser, entonces, un principio cardinal de nuestro Estado de Derecho” (p. 458).

Por su parte, para Tirado Barrera (2011), “resulta claro advertir como el creciente proceso de
constitucionalización, la exigencia de la vigencia práctica de los derechos fundamentales y la
racionalización en el ejercicio del poder, hacen que el principio de proporcionalidad y el
Derecho administrativo se encuentran íntimamente relacionados, pues aquel se constituye
como el instrumento técnico más idóneo para asegurar que: «[...] el ejercicio de los derechos
fundamentales no pueda ser restringido más allá de lo estrictamente necesario para la tutela de
los intereses públicos” (p.458).

32
En ese sentido la Constitución (artículo 200) consagra los principios de razonabilidad y de
proporcionalidad, como criterios de control constitucional limitados al contexto de los estados
de excepción; sin embargo, el ámbito de su aplicación fue extendido por el Tribunal
Constitucional, con la STC N° 0010-2002-AI/TC, al señalar que: “El principio de
proporcionalidad es un principio general del derecho expresamente positivizado, cuya
satisfacción ha de analizarse en cualquier ámbito del derecho. En efecto, en nuestro
ordenamiento jurídico, este se halla constitucionalizado en el último párrafo del artículo 200
de la Constitución. En su condición de principio, su ámbito de proyección no se circunscribe
sólo al análisis del acto restrictivo de un derecho bajo un estado de excepción, pues como lo
dispone dicha disposición constitucional, ella sirve para analizar cualquier acto restrictivo de
un atributo subjetivo de la persona, independientemente de que aquel se haya declarado o no.
Y las penas, desde luego, constituyen actos que limitan y restringen esos derechos de la
persona”.

Asimismo, “el principio de proporcionalidad (al igual que el de razonabilidad) en el ámbito

del Derecho Administrativo Sancionador se presenta en dos planos claramente diferenciados.
En primer lugar, su aplicación en el plano normativo; y, en segundo lugar, en el plano
aplicativo. Esto hace que se requieran distintos grados o intensidades en la utilización de los
criterios que componen el juicio de proporcionalidad, de acuerdo al ámbito específico en que
deba ser aplicado” (Tirado Barrera, 2011, p. 458).

En ese orden Rebollo et al. (2005) van a sostener que: “La sanción debe ser proporcionada a la
gravedad de la infracción. Es ahí donde se inserta el principio de proporcionalidad. En un
primer momento, este principio debe ser tenido en cuenta por el legislador al establecer el
marco sancionador; y en un segundo momento, cuando el órgano sancionador tiene que fijar
una sanción concreta dentro del marco legal. En ese segundo momento, la concreción de la
sanción no se deja a la libre decisión del órgano administrativo sancionador, sino que el
legislador marca una serie de circunstancias propias, aunque muchas de ellas se repiten en
todas las leyes: el beneficio obtenido por la comisión de la infracción, el daño causado, el
número de infracciones cometidas, la negligencia o intencionalidad del infractor, la posición
dominante del infractor en el mercado, etc.”. (p.36)

Dichos niveles de aplicación son entendidos por Quirós (1996) bajo la denominación de
proporcionalidad abstracta y proporcionalidad subjetiva. Así señala dicho autor que: “La
proporción se hace operativa en el derecho sancionador en dos campos perfectamente
diferenciados: a) la denominada “proporcionalidad abstracta”, que sujeta al legislador a
observar la ecuación conducta/correctivo en la redacción de la norma; y b) “proporcionalidad
subjetiva”, por lo que el llamado a la aplicación singular de aquella norma (la Administración
33
inicialmente, los jueces en definitiva) han de ponderar todas las circunstancias concurrentes
para graduar –seleccionar- el castigo”. (p.39)

De esta manera, el principio de razonabilidad y el de proporcionalidad, en el Derecho

Administrativo Sancionador, constituyen verdaderos límites al ejercicio del poder punitivo del
Estado, que rigen no sólo en el momento en que la Administración ejerce la potestad
sancionadora (plano práctico), sino que su aplicación se da desde el momento en que se genera
la norma reguladora de las infracciones y sanciones respectivas (plano normativo), por lo que
es exigible tanto al legislador, como a la autoridad administrativa que aplica la sanción
correspondiente.

El principio de razonabilidad es, entonces, un principio constitucional que se aplica a todos los
ámbitos del derecho, entre ellos, el Derecho Sancionador. En este ámbito, la Ley 27444 ha
regulado dicho principio con referencia específica a la potestad sancionadora de la
Administración, al señalar en su artículo 230 inciso 3 que: “Las autoridades deben prever que
la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir
las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán
ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los
siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación (…)”. Ello
importa, evidentemente, que tanto el constituyente como el legislador, han reconocido
plenamente tanto el principio de razonabilidad como el de proporcionalidad como principios
limitadores del poder punitivo del Estado, frente a las restricciones de los derechos
fundamentales, insertando de ese modo al Estado peruano en los contornos del Estado
Constitucional de Derecho.

3.3. El principio de razonabilidad en la Ley N° 27444

Luego de efectuado un estudio general del principio de razonabilidad y de la potestad

sancionadora de la Administración, corresponde en este apartado analizar los alcances de la
regulación del mencionado principio en el ordenamiento administrativo nacional.

En cuanto a su regulación como principio general del procedimiento administrativo, en el

numeral 1.4 artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444, se establece que: “Las
decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones,
impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro
de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a
emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente
necesario para la satisfacción de su cometido”.
34
Asimismo, como principio específico de la potestad sancionadora el numeral 3 del artículo
230 señala que: “Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no
resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción.
Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento
calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su
graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La
probabilidad de detección de la infracción; c) La gravedad del daño al interés público y/o bien
jurídico protegido; d) EI perjuicio económico causado; e) La reincidencia, por la comisión de
la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que
sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y g) La
existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor”.

Como se puede ver, la regulación prevista en las normas acotadas está referida principalmente
al principio de razonabilidad, incluyendo dentro de su contenido a la proporcionalidad, sin
que se refiera explícitamente a la estructura tríadica de este principio, pues como se ha visto el
principio de proporcionalidad implica examinar la medida mediante sus tres subprincipios:
adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, para determinar si es
constitucionalmente válida, es decir, si se aplica o no la medida adoptada; en tanto que el
principio de razonabilidad va más allá, pretende alcanzar un equilibrio en el ejercicio del
poder con relación a los derechos restringidos, sin necesariamente dejar de aplicar las medidas
sino que éstas deban ser moduladas o racionalizadas a fin de alcanzar el “derecho justo”, es
decir, como señala Barroso, es un parámetro de valoración de los actos del Poder Público para
verificar si éstos están de acuerdo con el valor superior inherente a todo ordenamiento
jurídico: la justicia.

Ello justifica por tanto que las leyes en materia sancionadora dispongan una serie de criterios
para efectos de determinar la sanción aplicable al caso concreto una vez que ya ha sido
acreditada la infracción y la responsabilidad del infractor, por lo que el principio de
razonabilidad opera en estos casos como un instrumento de racionalización de la sanción o
sanciones a imponerse para que de esa manera no aparezcan como excesivas o irrazonables y,
por tanto, injustas.

En lo que sigue desarrollaremos en forma breve cada uno de los criterios previstos en la Ley
N° 27444 para la graduación de las sanciones administrativas, advirtiendo que si bien de
acuerdo a la norma anterior se debía seguir un orden de prelación, con la modificatoria
actualmente ya no se establece un orden sino que pueden observar indistintamente.

35
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción
Toda infracción administrativa implica en primer lugar el incumplimiento o la
contravención de una norma administrativa. Sin embargo, no toda infracción
puede generar el mismo beneficio al infractor, o por lo menos no en la misma
intensidad, por lo que la sanción, en aras de la justicia, deberá tener en cuenta este
criterio.

Según Gómez, Isla y Mejía (2010): “El beneficio ilícito es el beneficio real o
potencial producto de la infracción administrativa. Es lo que percibe, percibiría o
pensaba percibir el administrado cometiendo la infracción menos lo que
percibiría si no la hubiera cometido. Así, por ejemplo, si un proveedor hubiera
percibido 100 unidades respetando la ley, pero percibe (o percibiría o cree que va
a percibir) 150 unidades al cometer la infracción, el beneficio ilícito es de 50
unidades. También es lo que el proveedor ahorra, ahorraría o pensaba ahorrar
cometiendo la infracción administrativa. El beneficio ilícito, no es utilidad ni
ganancia en sentido contable o financiero, sino que en términos económicos se
entiende que el infractor se encuentra en una mejor situación (se ha procurado un
beneficio) infringiendo el ordenamiento jurídico”. (pp. 134-136).

b) La probabilidad de detección de la infracción

Este criterio tiene que ver con la posibilidad de que la infracción sea detectada por
la autoridad administrativa “la probabilidad de detección es la posibilidad, medida
en términos porcentuales, de que la comisión de una infracción sea detectada por
la autoridad administrativa. Una infracción será difícil de detectar si, por ejemplo,
de cada 10 de ellas, sólo una sería de conocimiento de la autoridad. En este caso,
la probabilidad de detección es de 10% (factor igual a 0,1). Una probabilidad
mayor será de 25% (de cada 4 infracciones, una sería detectada por la autoridad).
Si de cada dos casos, uno sería detectado, la probabilidad de detección se eleva a
50% (factor igual a 0,5). Infracciones de mediana o fácil detección serán de 75%
(3 de cada 4 infracciones serían detectadas) ó 90% (9 de cada 10 infracciones
serían detectadas). Finalmente, si todas las infracciones serían detectadas estamos
ante una probabilidad de detección de 100% (factor igual a 1). Las infracciones
con alta probabilidad de detección son aquellas en donde la autoridad las va a
identificar con facilidad, debido a la labor de fiscalización o a las denuncias
presentadas por los consumidores” (Gómez, Isla y Mejía, 2010, p.140-141).

Por otra parte “las infracciones con baja probabilidad de detección son aquellas
que resultan muy difícil de ser detectadas por la autoridad, sea porque significan
36
 el empleo de informes periciales, largas investigaciones, desplazamiento de la
autoridad en diligencias de inspección, o porque los consumidores no las detectan
con facilidad o porque les resulta más costoso (en términos de tiempo y búsqueda)
denunciar al proveedor” (Gómez, Isla y Mejía, 2010, p. 141).

c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido

Este criterio atiende a la intensidad del daño causado con la infracción, no a un
derecho o interés individual, sino al interés público, el mismo que según ha
referido el Tribunal Constitucional, “tiene que ver con aquello que beneficia a
todos; por ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la comunidad. Su
satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia de la
organización administrativa” (Exp. N° 0090-2004-AA/TC); por lo que será
necesario apreciar cuán grave es el daño producido a dicho interés para fijar la
sanción respectiva.

Como señala Morón Urbina (2011), este criterio implica “análisis de costo
beneficio, de modo que a mayor perjuicio económico ocasionados a los intereses
públicos mayor será la sanción” (p.700).

d) El perjuicio económico causado

Existen infracciones que pueden generar perjuicios de naturaleza económica, en
tanto que otras no necesariamente, como por ejemplo la infracción consistente en
generar ruidos excediendo los límites permitidos, si bien genera un daño al interés
público este no es de naturaleza económica; por lo que en aquellos casos en los
que la infracción es susceptible de generar además perjuicios económicos, al
Estado o a terceros, se deberá tener en cuenta para efectos de graduar la sanción.

e) La reincidencia
Según el contenido de la misma norma la reincidencia se produce por la comisión
de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la
resolución que sancionó la primera infracción. Este criterio constituye por tanto
un agravante de la responsabilidad del infractor, puesto que ya había sido
sancionado por la misma falta o infracción sin haber corregido su conducta, lo que
justifica que se incremente o agrave la sanción correspondiente.

f) Las circunstancias de la comisión de la infracción

Según Morón Urbina (2011), este criterio “habilita a la Administración a valorar si
han existido circunstancias tales como la exigibilidad de la conducta debida, el
37
 cumplimiento de una orden superior o de un deber legal, inducción a error por
parte de la Administración o confianza legítima que el acto era regular,
ocultamiento de información, cometer la infracción para ejecutar u ocultar otra
infracción, participación en una organización delictiva, etc” (p.701).

g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor

Inicialmente la ley administrativa acogía la responsabilidad objetiva como regla,
sin embargo a partir de su modificatoria mediante el Decreto Legislativo 1272 se
incorpora el principio de culpabilidad, según el cual “la responsabilidad
administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se
disponga la responsabilidad administrativa objetiva”; es decir, la responsabilidad
subjetiva pasa a ser la regla en las infracciones administrativas y la
responsabilidad objetiva la excepción; de lo que se desprende que para que se
configure la falta o infracción se requiere en principio la intencionalidad en la
conducta del infractor, de manera que este criterio servirá ante casos de
responsabilidad objetiva, en los que se sanciona la infracción aun cuando no haya
intención del infractor siendo suficiente el incumplimiento o la contravención del
ordenamiento jurídico, constituyendo en todo caso la intencionalidad un agravante
de la responsabilidad.

4. El principio de razonabilidad en la Ordenanza N° 003-2008-MPT

La Ordenanza Municipal N° 003-2008-MPT, reguladora del régimen de infracciones y

sanciones, medidas provisionales y procedimiento administrativo sancionador aplicable por la
Municipalidad Provincial de Trujillo, no contiene regulación alguna acerca del principio de
razonabilidad, sino que simplemente se remite a lo regulado en la Ley del Procedimiento
Administrativo General.

Así se observa que en su artículo 3 solo hace una referencia del principio al señalar que: “La
potestad sancionadora de la Municipalidad Provincial de Trujillo se rige plenamente por los
principios especiales del procedimiento administrativo sancionador previstos en el Art. 230 de
la Ley 27444, es decir: Legalidad, Debido Procedimiento, Razonabilidad, Tipicidad,
Irretroactividad, Concurso de Infracciones, Continuación de Infracciones, Causalidad,
Presunción de Licitud, Non Bis In Ídem”.

Por tanto, para efectos de tener en cuenta la aplicación del mencionado principio en las
sanciones que impone la Municipalidad Provincial de Trujillo, debe recurrirse a la Ley del
Procedimiento Administrativo General, en la que se establece un desarrollo detallado del
38
principio bajo estudio, sin dejar de considerar los alcances brindados por la doctrina y la
jurisprudencia tanto del Poder Judicial como del Tribunal Constitucional.

Sin embargo las sanciones previstas en dicha ordenanza, al estar reguladas en forma fija,
especialmente las multas, son entendidas como de aplicación inmediata y mecánica al
determinarse la infracción respectiva, sin preverse un margen, entre mínimo y máximo, para
efectos de graduar la sanción de acuerdo con los criterios previstos en el artículo 230 de la Ley
27444 y, por ende, aplicar el principio de razonabilidad. Dicha situación podría generar que la
Municipalidad aplique las mismas sanciones a infracciones que si bien formalmente serían las
mismas, en los hechos presentan circunstancias diferentes que, de acuerdo a los criterios
previstos merezcan una sanción gradualmente diferente, por lo que justificaría una revisión
exhaustiva del cuadro de sanciones.

5. El principio de razonabilidad y la debida motivación de las resoluciones

La motivación viene a constituir uno de los requisitos de validez del acto administrativo en la
medida que es la única forma de justificar racionalmente el sentido de su emisión, es decir,
porqué se decidió de tal o cual manera. Por ello la Ley 27444 lo regula en su artículo 3 como
requisito de validez al señalar que: “El acto administrativo debe estar debidamente motivado
en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”.

Asimismo la motivación constituye uno de los derechos y garantías que compone el principio
del debido proceso administrativo o debido procedimiento, conforme se puede ver de su
regulación en el numeral 1.2 artículo IV del Título Preliminar al señalar que: “Los
administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento
administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no
limitativo, los derechos a (…) obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por
autoridad competente, y en un plazo razonable (…)”.

De igual manera no se puede dejar de mencionar que la motivación es un principio y un

derecho constitucional, aplicable en todas las instancias, por lo que su exigencia es mayor
cuando se emitan resoluciones que incidan en los derechos e intereses de los justiciables. En
efecto el artículo 139 inciso 5 señala como un principio y derecho de la función jurisdiccional:
“La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los
decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de
hecho en que se sustentan”.

39
El Tribunal Constitucional, en ese sentido, ha señalado que “(...) el deber de motivar las
decisiones administrativas alcanza especial relevancia cuando en las mismas se contienen
sanciones. En la medida que una sanción administrativa supone la afectación de derechos, su
motivación no sólo constituye una obligación legal impuesta a la Administración, sino también
un derecho del administrado, a efectos de que éste pueda hacer valer los recursos de
impugnación que la legislación prevea, cuestionando o respondiendo las imputaciones que
deben aparecer con claridad y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro lado,
tratándose de un acto de esta naturaleza, la motivación permite a la Administración poner en
evidencia que su actuación no es arbitraria sino que está sustentada en la aplicación racional y
razonable del derecho y su sistema de fuentes” (STC N° 2192-2004-AA/TC, f. 11).

El principio de razonabilidad por su parte, tal como se tiene señalado, es un principio que debe
observarse especialmente cuanto se creen obligaciones, se califiquen infracciones, se
impongan sanciones o se establezcan restricciones a los administrados, por lo que en estos
casos las decisiones tendrán que fundamentar la aplicación de dicho principio al caso concreto,
por lo que la forma o medio idóneo para cumplir dicha exigencia será a través de la
motivación, pero no cualquier motivación, sino aquella que explique de modo suficiente y
coherente las razones o motivos que llevaron a emitir la decisión.

Por ello se puede afirmar que la motivación –la debida motivación–, es una condición
necesaria para materializar y legitimar la observancia del principio de razonabilidad, así como
el de proporcionalidad, de las decisiones de la Administración y sobretodo de las decisiones
que impongan sanciones administrativas.

4. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y LA POTESTAD SANCIONADORA EN

LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

El Tribunal Constitucional peruano ha recurrido en diversas ocasiones a los principios de

razonabilidad y de proporcionalidad para resolver controversias en materia sancionadora
administrativa; por lo que revisaremos brevemente cuales han sido los principales criterios
asumidos por el Tribunal en torno a la aplicación de dichos principios.

Uno de los primeros casos en los que el Tribunal recurrió a los mencionados principios es en
la STC N° 865-1996-AA/TC, en donde va a señalar que “a tenor de lo dispuesto en el Artículo
200º último párrafo de la Constitución este Colegiado está facultado, cuando se interponen
acciones de garantía, para evaluar la razonabilidad y la proporcionalidad del acto lesivo, no
resultando en el caso bajo análisis razonable ni proporcional la sanción tan drástica establecida
en el Artículo 5º del Decreto Supremo Nº 017-96-PCM que impide al servidor público
40
declarado excedente volver a ingresar a laborar en la Administración Pública, siempre que
haya puesto vacante, autorización legal para cubrirlo y haya sido evaluado favorablemente”;
sin embargo, como es evidente, aún no se advierte un mayor desarrollo de tales principios, lo
que ocurrirá en casos posteriores.

Efectivamente, en el caso resuelto en la STC N° 2192-2004-AA/TC el Tribunal va a tener la

oportunidad de desarrollar con más detalle la aplicación del principio de razonabilidad en
materia sancionadora al señalar que “(…) Esto implica un claro mandato a la administración
municipal para que, en el momento de establecer una sanción administrativa, no se limite a
realizar un razonamiento mecánico de aplicación de normas, sino que, además, efectúe una
apreciación razonable de los hechos en relación con quien los hubiese cometido; es decir, que
no se trata sólo de contemplar los hechos en abstracto, sino “en cada caso” y tomando en
cuenta “los antecedentes del servidor”. Por tanto, una decisión razonable en estos casos
supone, cuando menos: a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta
interpretación, tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en
su conjunto. b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que
implica no sólo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su observación en
directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un “hecho” resultará menos o más
tolerable, confrontándolo con los “antecedentes del servidor”, como ordena la ley en este caso.
c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley
correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y
valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida
adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en
el caso”.

Asimismo en el caso de la STC N° 3567-2005-AA/TC, luego de recordar que el principio de

proporcionalidad ha sido invocado en más de una ocasión para establecer la legitimidad de los
fines de la actuación del legislador, así como su estructura en los tres subprincipios: de
necesidad, de adecuación y de proporcionalidad en sentido estricto, y las pautas a seguir para
tomar una decisión razonable, resuelve la controversia señalando: “Por lo expuesto, no se
aprecia en autos que los criterios antes señalados hayan sido tomados en cuenta por la
municipalidad emplazada para determinar la sanción a imponerse. En este sentido, resulta
cuestionable que en un proceso administrativo que tiene como consecuencia la sanción
máxima de destitución se omita la valoración de toda prueba o elemento que coadyuve a la
determinación certera de la responsabilidad del procesado, cuando ésta representa la única
garantía de justicia y proporcionalidad entre la supuesta falta cometida y la sanción a
imponerse”.

41
Finalmente, el Tribunal desarrolla también algunas precisiones en torno a dichos principios en
la STC N° 00535-2009-PA/TC en donde va a señalar que: “13. (…) este Colegiado considera
que el establecimiento de disposiciones sancionatorias, tanto por entidades públicas como
privadas, no puede circunscribirse a una mera aplicación mecánica de las normas, sino que se
debe efectuar una apreciación razonable de los hechos en cada caso concreto, tomando en
cuenta los antecedentes personales y las circunstancias que llevaron a cometer la falta. El
resultado de esta valoración llevará a adoptar una decisión razonable y proporcional”. “14. En
este sentido, se debe tener en cuenta el principio de proporcionalidad, el cual está estructurado
por tres subprincipios: (i) el de idoneidad o de adecuación; (ii) el de necesidad; y (iii) el de
proporcionalidad en sentido estricto. Esto supone que el Tribunal deberá evaluar todas las
posibilidades fácticas (idoneidad y necesidad), a efectos de determinar si, efectivamente, en el
plano de los hechos, no existía otra posibilidad menos lesiva para los derechos en juego que la
decisión adopta”. “15. A su vez, el principio de razonabilidad conduce a una valoración
respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el
procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de
proporcionalidad”. “16. La razonabilidad es un criterio íntimamente vinculado a la justicia y
está en la esencia misma del Estado constitucional de derecho. Se expresa como un
mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad en el uso de las facultades
discrecionales, exigiendo que las decisiones que se tomen en ese contexto respondan a
criterios de racionalidad y que no sean arbitrarias. Como lo ha sostenido este Colegiado, esto
“implica encontrar justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que motivan
todo acto discrecional de los poderes públicos”.

Luego, ya en torno a la misma controversia el Tribunal precisará que: “23. Al analizar todos
los elementos de juicio del caso, resulta cuestionable para este Tribunal que en el proceso
disciplinario que culminó con la separación definitiva del demandante, la Comisión
Disciplinaria y el Tribunal de Honor hayan omitido la valoración de toda prueba o elemento
contextual que atenúe la responsabilidad asumida por él, cuando ésta representa la única
garantía de justicia y proporcionalidad entre la falta cometida y la sanción a imponerse”. “24.
Por este motivo, este Tribunal Constitucional considera que la relación entre los hechos y la
sanción impuesta (…) en el presente caso, resulta desproporcionada y sin una base objetiva
que la sustente, violando el principio de razonabilidad con el que se debe actuar en uso de sus
facultades discrecionales”. “27. Por esta razón es que el Tribunal Constitucional considera que
la demanda de autos es fundada en la medida que la decisión (…) es desproporcionada, no
porque el consumo de marihuana en el campus universitario no amerite una sanción grave,
sino porque la estructura del régimen disciplinario es ambigua e indeterminada, afectando los
principios de proporcionalidad y razonabilidad reconocidos en los artículos 3º, 43º y 200º de la
Constitución”.
42
 5. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y LA POTESTAD SANCIONADORA EN
LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA

La Corte Suprema por su parte ha venido aplicando también, en diversos casos, los principios
de razonabilidad y de proporcionalidad en materia sancionadora administrativa, cuyos criterios
no han sido aún muy concluyentes como veremos a continuación.

En un primer momento, en la Casación N° 2518-2008-LIMA, respecto de un caso de sanción

por accidente de trabajo, la Corte señaló que: “(…) resulta atendible aquél extremo en donde
la recurrente refiere que se ha vulnerado el principio de razonabilidad que rige la potestad
sancionadora de la administración, previsto en el numeral 3 del artículo 230 de la Ley número
27444, debido a que si el evento tuvo como causa principal la conducta del propio trabajador,
debió efectuarse un análisis sobre la culpabilidad de los infractores con la finalidad de evitar
decisiones discrecionales y arbitrarias, verificando la concurrencia de criterios tales como la
gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido, la repetición y/o continuidad
en la comisión de la infracción, las circunstancias de comisión de la infracción y la existencia
o no de la intencionalidad en la conducta del infractor, situaciones que la propia ley establece”.

Posteriormente, en la Casación N° 11188-2013-LIMA, respecto a un caso de impugnación de

sanción administrativa de inhabilitación temporal para participar en procesos de licitación,
incoado por una empresa contra el Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado –
OSCE, la Corte señaló lo siguiente: “Este principio, ha sido reconocido por la doctrina
especializada como una consecuencia de la necesidad de que las decisiones de la
administración no respondan únicamente a una aplicación mecánica e irrazonada de la norma
formal, sino más bien a la justicia y adecuación de lo resuelto; y esta medida se identifica
como una manifestación de los ideales de justicia y razonabilidad que deben encaminar a la
actuación de la Administración”; asimismo señaló que “el principio de razonabilidad se
constituye en un medio imprescindible de interpretación y aplicación normativa para los actos
de la Administración, no con el propósito de invalidar las normas que regulan el accionar de
sus distintos órganos, sino más bien a efectos de dar a éstas el sentido y los alcances de que el
imperativo de justicia material y razonabilidad requieren, en armonía con el propósito de cada
una de las normas que han de ser aplicadas en el caso concreto”. (Fundamentos Décimo y
Undécimo). Los mismos criterios fueron seguidos en la Casación N° 9877-2012-LIMA, sobre
un caso de impugnación otorgamiento de buena pro contra la misma entidad (Fundamentos
Décimo Tercero y Décimo Cuarto).

43
Asimismo, en el caso signado como Apelación N° 4304-2013-LIMA, respecto de una
impugnación de sanción interpuesta por una entidad financiera contra la Superintendencia de
Banca y Seguros – SBS, la Corte Suprema señaló que: “El principio de razonabilidad se
expresa como un mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad que implica
encontrar justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que motivan todo acto
discrecional de los poderes públicos”. (Fundamento Quinto).

Sin embargo, en la Apelación N° 830-2014-LIMA, respecto de una demanda interpuesta por

una empresa contra la SUNAT, impugnando resoluciones de reembolso de montos restituidos
en forma indebida y la sanción de multa, la Corte se limitó a señalar que: “en lo referente a los
Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad al momento de aplicar las multas, la
impugnante asume también una postura crítica contra la fundamentación esgrimida por la Sala
Superior; sin embargo la aplicación de las multas han tenido como corolario la normatividad
prevista en el inciso i) del artículo 103 de la Ley General de Aduanas (…); consecuentemente,
la Administración determinó el monto de la multa en base a lo que prescribían las normas
tributarias vigentes al tiempo en que se cometió la infracción, siendo así, queda claro que no
vulneró los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad sostenido por la empresa
demandante” (Fundamento Décimo Tercero).

6. ALCANCES DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN MATERIA

SANCIONADORA DE LA LEY N° 27444

De acuerdo con lo estudiado se puede señalar que el principio de razonabilidad previsto en la

Ley N° 27444, no se refiere propiamente al contenido del principio de proporcionalidad, pues
éste se aplica para enjuiciar si la intervención en los derechos fundamentales es
constitucionalmente válido, es decir, si la medida (que podría ser una sanción) es idónea para
alcanzar un fin legítimo, si es la menos gravosa entras las igualmente idóneas y si la
restricción otorga mayores ventajas que la preservación del derecho, lo que implica concluir,
por un lado, si la sanción prevista por la norma es válida o no, y por otro lado si la sanción tal
como está prevista de aplica o no en el caso concreto; en cambio la razonabilidad no se limita
a validar o no la medida restrictiva, sino que aun siendo válida formalmente y, por tanto,
aplicable al caso, éste no resulte excesivo o irrazonable afectando innecesariamente los
derechos del administrado, puesto que se exige que sea suficiente para alcanzar la finalidad
pública; en base a ellos se justifican los diversos criterios establecidos para graduar la sanción
a aplicarse en cada caso.

El principio de proporcionalidad, sin embargo, puede resultar aplicable a fin de evaluar la

constitucionalidad de las infracciones y sanciones legisladas, es decir, si tal como ha sido
44
prevista la infracción o la sanción respectiva resulta idónea para lograr un fin legítimo
(examen de idoneidad), si entre todas las igualmente idóneas es la menos restrictiva o gravosa
(examen de necesidad) y si la restricción importa más beneficios o ventajas para el interés
general que perjuicios sobre los derechos fundamentales afectados. De igual manera, puede
operar en los casos que se busque examinar la validez de una sanción que se estime
desproporcionada con relación a la infracción, existiendo la posibilidad de aplicarse otra
sanción igualmente idónea para alcanzar el fin pero de menor gravedad en la restricción de los
derechos fundamentales, lo que podría ocurrir cuando se imponga una multa, sin necesidad de
imponerse otras sanciones complementarias o cuando la multa pueda graduarse dentro de un
rango previsto entre un mínimo y un máximo.

Lo expuesto entonces implica que la norma sancionadora debe regular las condiciones
necesarias como para que la autoridad administrativa puede adecuar la sanción respectiva a las
exigencias de la razonabilidad y de la proporcionalidad, de acuerdo con el contenido de ambos
principios, proscribiendo de ese modo las sanciones mecánicas; ello requiere por tanto, que la
norma sancionadora regule un sistema de infracciones y sanciones previendo, por un lado,
sanciones con un margen tal que permita su graduación, en específico las multas, las que
deben prever un máximo y un mínimo; y de otro lado, la posibilidad de que las sanciones
complementarias se apliquen en forma eventual y no obligatoria respecto de cada infracción,
ya que solo de ese modo el aplicador podrá adecuar la sanción a las exigencia del principio de
razonabilidad y de proporcionalidad, de ser el caso.

7. INTERPRETACIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

Finalmente, cuando nos referimos a la interpretación del principio de razonabilidad, acogemos

el concepto de interpretación en sentido amplio, según el cual “en un sentido amplio,
interpretación se emplea para referirse a cualquier atribución de significado a una formulación
normativa, independientemente de dudas o controversias; desde este punto de vista se produce
interpretación no ya en presencia de casos difíciles, sino en presencia de cualquier caso: la
interpretación es el presupuesto necesario de la aplicación” (Guastini, 1999, p.5). Para ello
entonces se considera una serie de aspectos mínimos que se deben tomar en cuenta en las
resoluciones administrativas y judiciales, para considerar que la interpretación del principio de
razonabilidad es adecuada o, por el contrario, deficiente, como la exigencia de observar el
principio, la motivación, el test de proporcionalidad, la observancia de los criterios de
graduación de la sanción, la incidencia de ello en la validez del acto, así como la
determinación de la sanción o sanciones en función de tales criterios.

45
 CONCLUSIONES

1. Se ha podido determinar que el principio de razonabilidad es un principio de observancia

obligatoria en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, por
lo que su inobservancia causa la invalidez del acto administrativo sancionador.

2. La observancia del principio de razonabilidad en el ejercicio de la potestad sancionadora

exige una adecuada interpretación del mismo, tanto por la entidad administrativa que
aplica las sanciones (resolución administrativa) como por el órgano jurisdiccional que
revisa la impugnación a dichas sanciones (sentencia judicial), lo que implica considerar
su exigibilidad en todos los casos y la motivación del mismo, además de invocar y
analizar los criterios de graduación previstos para determinar la sanción, así como su
incidencia en la validez de la sanción misma.

3. Se ha logrado demostrar que no existe una adecuada interpretación del principio de

razonabilidad por parte de la Municipalidad Provincial de Trujillo, al no haber cumplido
con observar los aspectos mínimos exigidos para una interpretación adecuada, como son
los señalados en el punto anterior, habiéndose limitado a aplicar sanciones sin considerar
y motivar en la mayoría de los casos la exigencia del principio, sin analizar tampoco la
aplicación de los criterios de graduación previstos en la ley y su incidencia en la
determinación de la sanción respectiva, por lo que en la mayoría de los casos se ha
efectuado una aplicación mecánica e irrazonada de la norma sancionadora.

4. Se ha podido demostrar sin embargo que la interpretación realizada por el Poder Judicial
del principio de razonabilidad en las sanciones administrativas es en parte adecuada, ya
que solo en la mitad de los expedientes analizados cumple con observar todos los
aspectos mínimos de la interpretación, mientras que en la otra mitad no los cumple por lo
que en esa parte la interpretación es aún deficiente.

5. Se ha demostrado también que no es admitida la aplicación del test de proporcionalidad

en la aplicación de las sanciones administrativas en cuanto a sus elementos de: idoneidad,
necesidad y proporcionalidad estricto sensu, lo cual se diferencia del concepto de
razonabilidad y se relaciona solo en lo referente a la ponderación que ambos principios
tienen en cuenta.

6. Finalmente se ha demostrado también que la norma sancionadora de la Municipalidad

Provincial de Trujillo, Ordenanza Municipal N° 003-2008-MPT, no prevé las condiciones
adecuadas para que se aplique las sanciones en forma proporcional a las infracciones
46
cometidas de acuerdo con las exigencias del principio de razonabilidad, puesto que no
regula un sistema de sanciones basadas en rangos de mínimos y máximo, así como
tampoco prevé la posibilidad de que las sanciones complementarias sean aplicadas en
forma opcional o alternativa de acuerdo a la exigencia de cada caso; por ello es que en
ninguno de los casos analizados se ha sustentado la aplicación de la razonabilidad en base
a dicha ordenanza municipal; y en los casos que se ha observado el principio se ha
sustentado directamente en la interpretación de la norma prevista en la Ley 27444 y la
jurisprudencia constitucional.

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