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JURISPRUDENCIA
RELEVANTE DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL
TOMO XI - Volumen 1
(Enero ∙ Diciembre 2020)
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JURISPRUDENCIA
RELEVANTE DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
TOMO XI - Volumen 1
(Enero ∙ Diciembre 2020)
Segunda Edición
Lima 2022
©TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
FONDO EDITORIAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Los Cedros núm. 209 - San Isidro - Lima
JURISPRUDENCIA RELEVANTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Tomo XI - Volumen 1 (Enero - Diciembre 2020)
Director: Helder Domínguez Haro
Segunda edición, diciembre 2022
Hecho el depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: N° 2022-13075
ISBN N° 978-612-4464-15-7
Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra

sin el consentimiento expreso de los titulares del copyright
Impreso en Perú
Tiraje: 200 ejemplares
Impresión: Corporación Gráfica KADTE S.A.C.

Av. Francisco Lazo 1533 - Lince
Teléfono: 633 2629 Celular: 999 756 161
kadtecorporacion@gmail.com
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
DEL PERU
Presidente
Francisco Morales Saravia
Vicepresidente
Luz Pacheco Zerga
Magistrados
Augusto Ferrero Costa
Gustavo Gutiérrez Ticse
Helder Domínguez Haro
Manuel Monteagudo Valdéz
César Ochoa Cardich
CENTRO DE ESTUDIOS
CONSTITUCIONALES
Director General
Director Ejecutivo
Edgar Carpio Marcos
Director de Publicaciones y Documentación

Alfredo Orlando Curaca Kong
INDICE DE JURISPRUDENCIA RELEVANTE
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
DEL AÑO JURISDICCIONAL 2020
Presentación a la Segunda Edición ........................................................ 15
Presentación a la Primera Edición ......................................................... 17
A. PROCESOS ORGÁNICOS
A.1. PROCESOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
• Sentencia 0009-2018-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal Cons-

titucional el 4 de julio de 2020)
Caso de la modificación del delito de extorsión por el Decreto Legis-
lativo 1237
Proceso de inconstitucionalidad promovido por el Colegio de Abo-
gados de Puno contra el artículo único del Decreto Legislativo 1237
que modifica el artículo 200 del Código Penal, publicado el 26 de
setiembre de 2015, que regula el delito de extorsión....................... 21
• Sentencia 00018-2015-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal

Constitucional el 8 de julio de 2020)
Caso del tercero de buena fe
Proceso de inconstitucionalidad promovido por más de cinco mil
ciudadanos contra el artículo 5 de la Ley 30313, “Ley de oposición
al procedimiento de inscripción registral en trámite y cancelación
del asiento registral por suplantación de identidad o falsificación
de documentación y modificatoria de los artículos 2013 y 2014
del Código Civil y de los artículos 4° y 55° y la Quinta y Sexta
-9-
Jurisprudencia relevante del Tribunal Constitucional - Tomo XI
Disposiciones Complementarias Transitorias y Finales del Decreto

Legislativo 1049”, en cuanto regula los efectos de la “cancelación”
de las inscripciones afectadas por títulos falsos o en los que hubo su-
plantación, estableciendo que dichos efectos no afectan la posición
jurídica del tercero de buena fe...................................................... 79

Constitucional el 3 de julio de 2020)
Caso del parque Mariscal Ramón Castilla de Lince
Proceso de inconstitucionalidad interpuesto por más del 1% de
los ciudadanos del distrito de Lince contra los artículos 9 y 14, así
como de los incisos “e”, “h”, “n” y “s” del artículo 15 de la Ordenan-
za 376-2016-MDL, “Ordenanza para la conservación y gestión dis-
trital del área de reserva ambiental Parque Mariscal Ramón Castilla
del distrito de Lince”..................................................................... 127

Constitucional el 9 de setiembre de 2020 y en el diario “El Peruano”
el 7 de noviembre de 2020)
Caso de la ley de la carrera del trabajador judicial
Proceso de inconstitucionalidad interpuesto por el procurador
público especializado en materia constitucional, en representación
del Poder Ejecutivo, contra la Ley 30745, Ley de la Carrera del
Trabajador Judicial, ya que transgrede diversos principios, reglas y valo-
res constitucionales................................................................................ 159

Constitucional el 2 de octubre de 2020)
Caso sobre la forma de cómputo del plazo de prescripción de obliga-
ciones tributarias
Proceso de inconstitucionalidad promovido por Manuel Alejandro
Montoya Cárdenas, decano del Ilustre Colegio de Abogados de La
Libertad, contra la Primera Disposición Complementaria Transito-
ria del Decreto Legislativo 1421, que modifica el Código Tributario,
- 10 -
Índice Jurisprudencial del año 2020
por razones de forma y fondo. Alega que dicha norma vulnera la

regulación constitucional de la delegación de facultades legislati-
vas, el principio de irretroactividad de las normas y la seguridad
jurídica.......................................................................................... 197

titucional el 2 de octubre de 2020 y en el diario “El Peruano” el 26 de
agosto de 2020)
Caso de la ley que suspende el cobro de peajes
Proceso de inconstitucionalidad promovido por el procurador
público especializado en materia constitucional del Poder Ejecuti-
vo contra el artículo único de la Ley 31018, “Ley que suspende el
cobro de peajes en la red vial nacional, departamental y local con-
cesionada, durante el estado de emergencia nacional, declarado a
causa del brote del COVID-19”. Alega que dicha norma vulnera los
artículos 58, 62 y 137 de la Constitución Política........................... 270

Constitucional el 12 de febrero de 2020)
Caso de la importación de plaguicidas químicos de uso agrícola
Proceso de Inconstitucionalidad promovido por más de cinco mil
ciudadanos, representados por Rafel Angiolo Ricci Calle, contra
el artículo 3 de la Ley 30190, que modifica el Decreto Legislativo
1059, que aprueba la Ley General de Sanidad Agraria, por contra-
venir los incisos 2 y 22 del artículo 2, y los artículos 7, 55, 63, 103
y 105, y el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución.................. 305
• Sentencia 0003-2015-PI/TC y 012-2015-PI/TC (Publicada en la

web del Tribunal Constitucional el 13 de julio de 2020)
Caso de la ley de simplificación de procedimientos y promoción de la
inversión
Proceso de Inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Re-
gional de San Martín contra los artículos 19 a 23 de la Ley 30230,
que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos
- 11 -
y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el

país, por contravenir diversos artículos de la Constitución Política... 397

titucional el 23 de noviembre de 2020)
Caso de la Garantía mobiliaria y la pequeña empresa
Proceso de Inconstitucionalidad promovido por el Colegio de No-
tarios de Lima contra el Decreto Legislativo 1400, que aprueba el
régimen de garantía mobiliaria, y el Decreto Legislativo 1409, que
promociona la formalización y dinamización de la micro, pequeña
y mediana empresa mediante el régimen societario alternativo de-
nominado Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada, expedidos
por el Poder Ejecutivo, en cuanto transgrede los artículos 102, 104
de la Constitución y la Ley 30823.................................................. 455

Constitucional el 24 de diciembre de 2020)
Caso de la Ley ascenso, nombramiento y beneficios para el perso-
nal de salud
Proceso de Inconstitucionalidad promovido por el procurador pú-
blico especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo
contra la Ley 31039, que regula los procesos de ascenso automático
en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea
de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de
los profesionales, técnicos, auxiliares asistenciales y personal admi-
nistrativo de salud. Alega que dicha ley resulta inconstitucional en
cuanto vulnera los artículos 2, inciso 2); 10, 11, 12, 40, 43, 78, 79,
103 y 118, incisos 3) y 17) de la Constitución............................... 495

Constitucional el 09 de marzo de 2020 y publicada en el diario “El
Peruano” el 06 de noviembre de 2020)
Caso sobre la constitucionalidad de la tauromaquia, la gallística y
otras actividades.
- 12 -
Índice Jurisprudencial del año 2020
Proceso de Inconstitucionalidad promovido por más de cinco mil

ciudadanos contra la Primera Disposición Complementaria Final de
la Ley 30407, “Ley de protección y Bienestar Animal”, que excluye
de dicha protección a las corridas de toros, peleas de toros, peleas
de gallos y demás espectáculos declarados de carácter cultural por
la autoridad competente. Alegan que dicha disposición contraviene
los artículos 1; 2, incisos 22 y 24; 3; 31, y 105 de la Constitución y
el artículo 78 del Reglamento del Congreso.................................... 565
A.2. PROCESOS COMPETENCIALES
• Sentencia 0006-2019-CC/TC (Publicada en la web del Tribunal

Constitucional el 23 de enero de 2020)
Caso sobre la disolución del Congreso de la República
Proceso competencial promovido por Pedro Carlos Olaechea Álva-
rez-Calderón contra el Poder Ejecutivo, en el que se alegó un con-
flicto Constitucional por menoscabo en sentido estricto al impedir
que el Congreso ejerza sus competencias exclusivas y excluyentes,
habiéndose incumplido el artículo 134 de la Constitución, al disol-
verlo indebidamente .................................................................... 693
• Sentencia 00002-2020-CC/TC (Publicada en la web del Tribunal

Constitucional el 20 de noviembre de 2020)
Caso de la vacancia del presidente de la República por incapaci-
dad moral
Proceso competencial promovido por Luis Alberto Huerta Gue-
rrero, Procurador Público Especializado en Materia Constitucional
del Poder Ejecutivo, contra el Congreso de la República, en el que
se alegó que el Congreso ha ejercido indebidamente su competen-
cia para iniciar el trámite de vacancia presidencial por permanente
incapacidad moral, ya que afecta las atribuciones del presidente de
la República para dirigir la política general del Gobierno y la facul-
tad de los ministros para llevarla a cabo......................................... 839
- 13 -
PRESENTACIÓN A LA SEGUNDA EDICIÓN
El Tribunal Constitucional se complace en presentar a la comunidad jurídica y al

público en general la segunda edición del libro denominado “Jurisprudencia Rele-
vante del Tribunal Constitucional–Tomo XI (Enero–Diciembre 2020)”, que abarca
la jurisprudencia más resaltante emitida en el año 2020 por el supremo intérprete
de la Constitución. De este modo, se continúa con el proceso de recopilación, sis-
tematización y difusión de la jurisprudencia constitucional relevante, que se iniciara
en diciembre del año 2013 con la publicación del Tomo I, el que comprendió los
pronunciamientos más importantes de este órgano constitucional emitidos desde ju-
nio de 1996, fecha en la que entró en funciones, hasta diciembre del año 2005, tanto
en los procesos orgánicos como en los procesos de tutela de derechos.
Posteriormente, fueron publicados los Tomos II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX y X, a
cargo de los magistrados y servidores que nos antecedieron y a quienes reconozco y
felicito por su encomiable esfuerzo; tomos que reúnen las principales sentencias dic-
tadas desde enero de 2006 hasta diciembre de 2019. Más adelante, en diciembre del
año 2021, se hizo de conocimiento público la versión digital de la primera edición
del Tomo XI, que contiene la jurisprudencia constitucional expedida en el año 2020.
Sin embargo, dicha edición no se publicó físicamente, razón por la cual, continuando
con lo que es ya una sana práctica, en esta ocasión se ha dispuesto la impresión de una
segunda edición, revisada y corregida, la que, debido a la cantidad de páginas y para
un mejor manejo del lector, se ha separado en dos volúmenes: el Volumen I dedicado a
los procesos orgánicos, vale decir al proceso de inconstitucionalidad y al competencial;
y el Volumen II que aborda primordialmente los procesos que cautelan los derechos
fundamentales, esto es, los procesos de habeas corpus, amparo, habeas data y cumpli-
miento, y algunos añadidos.
Estas publicaciones dan cuenta del arduo trabajo y del pleno compromiso que tiene el
Tribunal Constitucional en el cumplimiento de las competencias que constitucional-
mente le han sido asignadas y, consecuentemente, en el fortalecimiento del Estado
Constitucional peruano. Concretamente, la producción del año 2020 fue muy intere-
sante, esta generó debate académico y en parte respondió a importantes sucesos acon-
tecidos en el plano político de nuestro país. Allí está, por ejemplo, la Sentencia 0006-
2019-CC/TC, Caso sobre la Disolución del Congreso de la República, que resolvió el
proceso competencial promovido por el Poder Legislativo contra el Poder Ejecutivo,
como consecuencia de la disolución del Congreso de la República, o la Sentencia
778/2020 (Expediente 00002-2020-CC/TC), Caso de la vacancia del Presidente de la
República por incapacidad moral, dictada en el proceso competencial promovido por
el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo
- 15 -
Presentación a la Segunda Edición
contra el Congreso de la República, debido al inicio del trámite de vacancia presiden-

cial por permanente incapacidad moral al interior del Parlamento.
No obstante, en el ámbito de la defensa de los derechos fundamentales también hubo
significativas decisiones, como la Sentencia 299/2020 (Expediente 2566-2014-PA/
TC), que, entre otros aspectos, desarrolló el contenido constitucionalmente protegido
del derecho a la salud y se pronunció sobre el control constitucional de las políticas
públicas y la tutela de derechos sociales; la Sentencia 424/2020 (Expediente 0677-
2016-PA/TC), que analizó la especial protección que tienen las mujeres en estado
de gestación; la Sentencia 523/2020 (Expediente 01341-2014-PA/TC), atinente al
derecho a la intimidad de dos mujeres policías cuyas fotos íntimas fueron propaladas
sin su autorización, la Sentencia 232/2020 (Expediente 05436-2014-PHC/TC), que
declaró como un estado de cosas inconstitucional el relativo al permanente y crítico
hacinamiento de los establecimientos penitenciarios de nuestro país; entre otros fallos
de mucho interés.
La publicación de la jurisprudencia constitucional relevante que realiza paulatinamen-
te el Tribunal Constitucional representa una valiosa herramienta que, estamos seguros,
será de indudable apoyo para todos aquellos que deseen conocer y profundizar en los
diversos criterios jurisprudenciales establecidos por el guardián y supremo intérprete
de la Constitución en las distintas materias en las que ha tenido oportunidad de pro-
nunciarse. Y es que la jurisprudencia se constituye en una fuente extraordinaria a la
que se debe acudir para la aplicación del derecho en aras de la construcción de un or-
denamiento jurídico pleno. Se reafirma así, a través del Centro de Estudios Constitu-
cionales que ahora dirijo, el compromiso de difundir la jurisprudencia constitucional
sistematizada para fines pedagógicos, lo que redunda en una mejor comprensión del
estado actual de nuestro sistema de justicia constitucional.
Se ha iniciado una nueva gestión en el Tribunal Constitucional desde setiembre del
año 2022, con la presidencia del Magistrado Francisco Morales Saravia, que incluye
también a su órgano académico, de investigación y difusión de la jurisprudencia, y
en cuyo contexto se pone a consideración del acucioso lector el presente producto de
corte jurisprudencial.
Mi agradecimiento final a quienes han hecho posible esta publicación, por su entrega
y dedicación, especialmente a los equipos que integran la Dirección de Estudios e In-
vestigación y la Dirección de Publicaciones y Documentación del Centro de Estudios
Constitucionales en coordinación con la Dirección Ejecutiva, así como a mis distin-
guidos colegas Magistrados del Tribunal Constitucional, siempre prestos a colaborar
en el cumplimiento de nuestras metas institucionales.

Magistrado del Tribunal Constitucional del Perú
Director General del Centro de Estudios Constitucionales
- 16 -
PRESENTACIÓN A LA PRIMERA EDICIÓN
En mi calidad de Director General del Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal

Constitucional, me complace presentar a la comunidad jurídica, nacional e internacional,
el tomo XI de la jurisprudencia relevante del Tribunal Constitucional, que contiene las
sentencias más importantes que ha emitido el supremo intérprete de la Constitución y
garante de la vigencia efectiva de los derechos fundamentales y de la primacía normativa de
la Constitución, como producto de su labor jurisdiccional en el año 2020.
Como señalamos en la presentación del tomo X, la sistematización de la jurisprudencia
constitucional relevante se inició en el año 2013, bajo la dirección del ex magistrado del
Tribunal Constitucional y ex director del Centro de Estudios Constitucionales, doctor
Gerardo Eto Cruz. En ese año se publicaron los cuatro primeros tomos que compendiaron
la jurisprudencia relevante del Tribunal Constitucional emitida desde que entró en fun-
ciones el año 1996 hasta diciembre del año 2012. Vale decir, por un período de 17 años.
Y continuó bajo la dirección del extinto magistrado Carlos Ramos Núñez, quien fuera
nuestro inmediato predecesor, el que con un esfuerzo encomiable y prolijo se encargó de
la publicación de los tomos V, VI, VII, VIII y IX, que abarcan el período comprendido
entre enero de 2013 y diciembre de 2018. Es decir, seis años adicionales de jurisprudencia
constitucional básica.
A comienzos de este año, continuando la senda dejada por mis distinguidos anteceso-
res, pudimos publicar el tomo X de la jurisprudencia relevante, correspondiente al año
2019. Hoy, con mucha satisfacción, publicamos el tomo XI que sigue, en el que hemos
sistematizado los pronunciamientos del precitado ejercicio 2020; los que demuestran la
labor fructífera del Tribunal Constitucional en la impartición de justicia constitucional,
ejerciendo docencia constitucional y cumpliendo su importante rol al interior del estado
constitucional peruano.
La abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, emitida a lo largo de todos estos
años, nos ha servido como siempre lo sostengo para tener un mejor conocimiento de los
postulados constitucionales, lo que coadyuva en la forja de una ilusión personal, que es la
de crear en el Perú un sentimiento constitucional, que implica hacer que todos nosotros nos
convenzamos de la importancia y trascendencia de nuestra Constitución, la valoremos y la
defendamos, que aprendamos a amar nuestra Constitución, para que, compenetrados con
ella, no permitamos que la historia del pasado, que fue una de dictaduras y rompimientos del
orden constitucional se repita, y para consolidarnos como un auténtico Estado Constitucio-
nal, que es el Estado de defensa a ultranza de los derechos fundamentales de la persona y el
Estado de protección inclaudicable de la Constitución, que es la expresión normativa de la
voluntad del Poder Constituyente. La jurisprudencia constitucional del 2020 sigue esa línea.
- 17 -
Presentación a la Primera Edición
En cuanto al esquema temático, el presente volumen prosigue el camino trazado por los
volúmenes anteriores y, por consiguiente, se encuentra dividido en tres secciones. La pri-
mera sección está referida a las sentencias constitucionales expedidas en los procesos orgá-
nicos; esto es, en los procesos de inconstitucionalidad y competencial. La segunda sección
trata sobre las sentencias constitucionales emitidas en los procesos de tutela de derechos;
vale decir, en los procesos de amparo, hábeas corpus, cumplimiento y hábeas data. En el
año 2020 no se emitieron precedentes vinculantes, pero si se aprobó doctrina jurispruden-
cial, por lo que la tercera sección se ocupa, por último, del pronunciamiento en el que el
Tribunal Constitucional aprobó esta figura.
Las sentencias escogidas tienen un indudable valor jurídico y pedagógico que será de mu-
cha utilidad para los operadores del derecho, en general, y para los operadores de justicia,
en particular.
Finalmente, mi agradecimiento al personal del Centro de Estudios Constitucionales por
su compromiso y dedicación en la materialización del presente tomo de la jurisprudencia
relevante, y a mis colegas magistrados por su decidido apoyo a favor del cumplimiento de
los objetivos de nuestra institución.
Ernesto Blume Fortini

Magistrado del Tribunal Constitucional del Perú
Director General del Centro de Estudios Constitucionales
- 18 -
A.1. PROCESOS
DE INCONSTITUCIONALIDAD
Caso de la modificación del delito de extorsión
por el Decreto Legislativo 1237
Pleno. Sentencia 383/2020
RAZÓN DE RELATORÍA
Se deja constancia que en la sesión del Pleno Administrativo y Jurisdiccional no pre-

sencial que realizó el Tribunal Constitucional el 2 de junio de 2020, se dio cuenta del
estado de la votación del Expediente 00009-2018-PI/TC, ponencia de la magistrada
Ledesma Narváez. Y habiéndose ratificado los magistrados en sus respectivos votos, el
sentido de la votación es el siguiente:
- Votaron a favor de la ponencia, que declara INFUNDADA la demanda de incons-
titucionalidad, los magistrados Ledesma Narváez y Ramos Núñez, con fundamen-
to de voto.
- Los magistrados Ferrero Costa y Blume Fortini emitieron un voto singular con-
junto en el sentido de declarar FUNDADA EN PARTE la demanda e INFUN-
DADA la demanda en lo demás que contiene.
- El magistrado Miranda Canales emitió un voto singular declarando FUNDADA
EN PARTE la demanda de inconstitucionalidad e INFUNDADA la demanda en
lo demás que contiene, expresando sus propios fundamentos y sentidos resolutivos.
- El magistrado Sardón de Taboada emitió un voto singular declarando IMPROCE-
DENTE la demanda.
- El magistrado Espinosa-Saldaña Barrera emitió un voto singular declarando FUN-
DADA la demanda.
Estando a lo expuesto, en el Expediente 00009-2018-PI/TC no se han alcanzado
cinco votos conformes para dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de la
disposición legal impugnada, conforme a lo previsto en el artículo 5, primer párrafo,
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que los votos mencionados se adjuntan a la
ponencia y que los señores magistrados proceden a firmar digitalmente la presente en
señal de conformidad.
- 21 -
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Flavio Reátegui Apaza

Secretario Relator
- 22 -
Caso de la modificación del delito de extorsión
por el Decreto Legislativo 1237
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0009-2018-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL
02 de junio de 2020
COLEGIO DE ABOGADOS DE PUNO

c.
PODER EJECUTIVO
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo único
del Decreto Legislativo 1237 que modifica el artículo 200 del Código Penal
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
RAMOS NÚÑEZ
- 23 -
“Caso de la modificación del delito de extorsión por el Decreto Legislativo 1237”
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio Constitucional
B. Debate Constitucional
B.1 Argumentos de la Demanda
B.2 Contestación de la Demanda
II. FUNDAMENTOS
§1. Disposición impugnada y delimitación del petitorio de la demanda
§2. Cuestión Procesal Previa
§3. Persecución Penal en un Estado Constitucional de Derecho
§4. Implicancias de la modificatoria introducida por el Decreto Legislativo 1237 al
delito de extorsión en el vigente Código Penal a la luz de los principios y derechos
fundamentales reconocidos en la Constitución Política de 1993
4.1. Sobre la supuesta vulneración del Principio de Legalidad
4.2. ¿Tiene sustento constitucional directo el invocado “derecho fundamental a la
protesta”?
4.2.1. Sobre el reconocimiento de nuevos derechos fundamentales
4.2.2. La protesta en el marco del Estado Democrático de Derecho
4.2.3. La protesta como derecho fundamental: naturaleza, contenido, lími-
tes y relación con otros derechos fundamentales
4.2.4. Sobre la alegada vulneración del derecho a la protesta
4.3. Sobre la alegada vulneración del derecho a la libertad de reunión
4.4. Sobre la alegada vulneración del derecho a la libertad de expresión
4.5. Sobre la alegada vulneración del derecho a la libertad de opinión
4.6. Sobre la alegada vulneración del derecho a la libertad de conciencia
4.7. Sobre la alegada vulneracion del derecho a la participacion política
4.8. Sobre la alegada vulneracion del derecho de petición
III. FALLO
- 24 -
Procesos Orgánicos - Procesos de Inconstitucionalidad
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 2 días del mes de junio de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión del
Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ledesma Narváez (presidenta),
Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Espi-
nosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistra-
do Sardón de Taboada, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribu-
nal Constitucional. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Ramos
Núñez y el voto singular en conjunto de los magistrados Ferrero Costa y Blume Fortini,
y los votos singulares de los magistrados Miranda Canales y Sardón de Taboada. Se deja
constancia que el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera votará en fecha posterior.
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio constitucional
El Colegio de Abogados de Puno, con fecha 19 de abril de 2018, presenta demanda de
inconstitucionalidad cuestionando parcialmente el artículo único del Decreto Legislativo
1237 que modifica el artículo 200 del Código Penal, publicado el 26 de setiembre de 2015
en el diario oficial El Peruano.
En defensa de la constitucionalidad de la disposición cuestionada, con fecha 2 de octubre
de 2018, el procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo
contestó la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, y solicitando
que se la declare improcedente o infundada, según corresponda.
B. Debate constitucional
Las partes postulan una serie de razones o argumentos sobre la constitucionalidad de las
normas objetadas que, resumidamente, se presentan a continuación:
B.1. Argumentos de la demanda

La demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
- El demandante señala que el delito de extorsión ha sido desnaturalizado, pues en la
legislación comparada (Alemania, España, México, Argentina) el contenido típico del
supuesto de hecho de este delito tiene tres elementos claramente reconocibles: (i) la
coacción, (ii) el perjuicio patrimonial y (iii) la búsqueda de enriquecimiento ilícito
para el sujeto activo o terceros. En el mismo sentido se encontraría la doctrina sobre la
materia.
- 25 -
- La desnaturalización alegada empezó con el Decreto Legislativo 896, publicado el 24

de mayo de 1998, al señalar que la ventaja obtenida por medio de la extorsión podía
ser económica o “de cualquier otra índole”, y ocurre porque se desconoce la naturaleza
patrimonial del delito de extorsión. Al respecto, el tipo penal correspondiente tiene
como bienes jurídicos protegidos el patrimonio y la libertad personal.
- El demandante alega que el delito de extorsión se confunde con el de coacción, re-
gulado en el artículo 151 del Código Penal, que reprime al que mediante amenaza o
violencia obliga a otro a hacer lo que la ley no manda o le impide hacer lo que ella no
prohíbe. Asimismo, afirma que la perturbación de los servicios públicos ya se encuen-
tra tipificada en el artículo 283 del Código Penal (sobre entorpecimiento al funciona-
miento de servicios públicos), y el caso de la toma de locales ya se encuentra tipificado
en el delito de usurpación regulado en el artículo 202 del Código Penal.
- Por otro lado, el colegio recurrente sostiene que la violación del principio de lex certa
como manifestación del principio de legalidad requiere que exista certeza y certidum-
bre mínimas sobre las conductas permitidas y prohibidas. La norma impugnada dis-
tingue como elemento subjetivo adicional al dolo una finalidad patrimonial y otra no
patrimonial, pero no precisa lo que debe entenderse por ventajas no patrimoniales de
cualquier otra naturaleza. El tipo penal es ambiguo y no logra concretar un mandato
de determinación claro e inequívoco hacia la ciudadanía.
- Se afirma, además, que la tipificación actual del delito de extorsión constituye una
violación del derecho a la protesta social y sus derechos conexos, como la libertad de
reunión, de expresión, de conciencia, de participación política y de petición. Ello es
incompatible con la Constitución y el derecho internacional de los derechos huma-
nos, por constituir una herramienta que promueve la criminalización de la protesta
socioambiental contra los defensores de los derechos humanos.
- El recurrente alega que la toma de locales, la obstaculización de vías de comunicación,
el impedimento del libre tránsito, o la perturbación del normal funcionamiento de los
servicios públicos o ejecución de obras legalmente autorizadas no guardan relación con
el tipo penal de extorsión conforme a la doctrina citada.
- Más aún, en espacios rurales, esos son los mecanismos típicos empleados por la po-
blación de forma recurrente para realizar protestas sociales y reivindicar sus derechos
frente al Estado y reclamar mejoras en sus condiciones de vida. La ley criminaliza
esas medidas de fuerza que adoptan líderes y miembros de comunidades campesinas y
nativas y organizaciones sociales en el país. Citan como ejemplo el caso del Baguazo,
ocurrido en junio de 2009, donde una protesta pacífica buscó reivindicar derechos
ancestrales sobre el territorio y denunciar la falta de consulta previa.
- El demandante argumenta que el derecho a la protesta, si bien no se encuentra expre-
samente reconocido, es un derecho fundamental innominado o derecho emergente, de
conformidad con el artículo 3 de la Constitución y 29 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (CADH).
- 26 -
- El Colegio de Abogados recurrente alega, además, que la sentencia emitida por el Po-
der Judicial en el caso del Baguazo1 habría reconocido explícitamente el derecho a la
protesta, y lo conceptualiza como concreción de las libertades de expresión y de reu-
nión; pero, a su juicio, el ejercicio de este derecho implica el ejercicio de otros derechos
fundamentales.
- Respecto a la libertad de expresión, el demandante sostiene que la norma impugnada
constituye una restricción sobre esta en su dimensión social, vulnerando el artículo 2.4
de la Constitución y 13.1 de la CADH. Señala que constituye un acto de censura con-
tra quienes ejercen la protesta social, pues los medios típicos que esta contiene (a los
que denomina medidas de fuerza) son utilizados para transmitir mensajes a la sociedad
y al Estado. La citada restricción, además de impedir la difusión de dichos mensajes,
comporta una sanción para los manifestantes.
- El Colegio de Abogados de Puno sostiene que se pone en peligro la posibilidad de un
intercambio democrático y la circulación de ideas en la sociedad. Con esta medida se
busca impedir que los ciudadanos conozcan los puntos de vista de quienes llevan a
cabo la protesta.
- Respecto a la libertad de conciencia, se alega que la protesta social expresa un mensaje
que refleja y concretiza una opción ética, como representación de una conciencia
colectiva.
- Respecto al derecho de petición, se sostiene que una protesta involucra una petición
al Estado que puede ir acompañada incluso de medidas de fuerza. Estas deben ser
especialmente analizadas y atendidas cuando provienen de poblaciones que han expe-
rimentado históricamente mayor desigualdad.
- Por otro lado, el demandante alega que mediante la protesta social se expresarían opi-
niones fundamentalmente de contenido político, dirigidas a cuestionar asuntos de in-
terés público. Por lo tanto, la protesta social manifiesta una dimensión colectiva del
derecho a la participación política. La protesta implicaría, además, una materialización
del pluralismo político.
- Asimismo, señala el demandante que la norma impugnada impediría realizar el test de
proporcionalidad sobre conductas posiblemente ilícitas, pues en los casos de protestas
existe una colisión entre derechos fundamentales en los que corresponde recurrir al
test de proporcionalidad y analizar caso por caso para deslindar la protesta social del
ejercicio ilegítimo de la violencia, pero la ley impide entrar a esta discusión y opta por
la criminalización.
1 Expediente 00194-2009. Disponible en el sitio web: <https://bit.ly/2cRCZjn>. Consulta realizada el

8 de febrero de 2019.
- 27 -
- Sostiene el demandante que el Poder Judicial ha reconocido la legitimidad de recurrir

a medidas de fuerza con la finalidad de proteger derechos de mayor importancia. Las
medidas de fuerza serían un mal menor. El aporte fundamental de la sentencia del caso
relacionado con el Baguazo sería la aplicación del principio de proporcionalidad a los
casos de protesta social para determinar cuándo se está ante medidas de fuerza justifica-
das o no. La Corte IDH también ha rechazado la criminalización de la protesta social
y la represión, por este motivo, de los defensores de derechos humanos.
- El demandante señala que existe un conjunto de principios constitucionales emergen-
tes, necesarios para analizar la constitucionalidad de los actos realizados por líderes
sociales, como consecuencia de adoptar medidas de fuerza en el contexto de mani-
festaciones o protestas. Algunos de ellos se utilizaron de forma expresa o tácita en la
sentencia del caso Baguazo. Estos principios son los siguientes:
a) Principio de reconocimiento de la protesta social como acto de defensa de dere-
chos: la protesta es una expresión que sirve para la defensa de derechos y no debe
ser penalizada.
b) Principio de distancia deliberativa y falta de acceso a medios alternativos de visi-
bilidad social: exige al Estado tener especial consideración por aquellos sectores de
la sociedad en situación de vulnerabilidad que han tenido dificultades históricas
para llamar la atención del gobierno, la prensa y la opinión pública, como conse-
cuencia de deficiencias estructurales en los mecanismos de representación política
y políticas públicas. Si estas poblaciones no recurren a medidas de fuerza, serán
ignoradas.
c) Principio del foro público: de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Estados Unidos, la “defensa de un debate político robusto requiere de opor-
tunidades genuinas para que los ciudadanos expresen y sean escuchados por las
autoridades políticas”.
d) Principio relacionado con el reconocimiento de la calle como espacio público
abierto: las calles y carreteras históricamente han sido espacios de manifestaciones
y ejercicio de la deliberación pública.
e) Principio de ejercicio democrático: las protestas sociales no son actos ilegales o
extrasistema, sino que implican el ejercicio de derechos constitucionales, entre los
que destaca el derecho a la participación política.
f ) Principio de contexto y trato diferenciado en casos de violaciones sistemáticas o
estructurales de derechos: exige a los operadores de justicia tomar en cuenta los
factores por los que surge una protesta. Se debe dar un trato diferenciado a los
manifestantes cuando su conducta sea motivada por un contexto de violaciones
sistemáticas o estructurales de derechos fundamentales.
- Argumenta el demandante que la criminalización de la protesta resulta incompatible
con la obligación estatal de proteger a los defensores de derechos humanos, en especial
- 28 -
a los líderes y miembros de comunidades campesinas y nativas, que son quienes parti-
cipan en las protestas sociales y quienes suelen recurrir a estas medidas de fuerza.
- Los defensores de los derechos humanos tienen una serie de derechos reconocidos
por la ONU y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, entre los que se
encuentran el de presentar críticas y propuestas a las autoridades gubernamentales para
mejorar su desempeño y alertar sobre cualquier amenaza contra los derechos humanos;
denunciar políticas y acciones de funcionarios y órganos gubernamentales que atenten
contra estos derecho, y obtener protección eficaz de las leyes al reaccionar pacíficamen-
te ante tales violaciones.
- De otra parte, el Estado tiene la obligación de proteger, promover y hacer efectivos to-
dos los derechos humanos, proporcionar recursos eficaces a las personas que denuncien
haber sido víctimas de una violación de tales derechos, y adoptar medidas necesarias
para garantizar la protección de toda persona frente a la violencia, amenaza, represalia,
discriminación, presión o cualquier otra acción arbitraria resultante del ejercicio legíti-
mo de los derechos, entre otras.
- Esta obligación de proteger a los defensores de derechos humanos también ha sido reco-
nocida en la jurisprudencia de la Corte IDH, la cual señala que el Estado está obligado
a intervenir para proteger estos derechos. El demandante invoca dicha jurisprudencia2
según la cual el Estado es responsable por la afectación de los derechos de los defensores
de derechos humanos cuando: (i) existía una situación de riesgo real e inmediato para
un individuo o grupo de individuos; (ii) se tuvo conocimiento por parte de las auto-
ridades de ese riesgo; y, (iii) pese a ello, las autoridades no adoptaron medidas idóneas
para prevenir el riesgo, estando en posibilidad de hacerlo.
- Señala el demandante que el Estado debe estar en posibilidad de adoptar medidas de
protección y tiene la obligación de remover los obstáculos que impidan la vigencia de
los alegados derechos, conforme al artículo 2 de la CADH, más aun si, a su criterio,
garantizar el derecho a la protesta es una forma de defender la democracia.
- Por las razones expresadas, el demandante solicita que se emita una sentencia estimati-
va de anulación parcial del artículo 200 del Código Penal vigente.
B.2. Contestación de la demanda

Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
- El demandado señala que existen razones para declarar improcedente la demanda, y
otras para declararla infundada.
2 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Yarce y otras vs. Colombia. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2016, Serie C N.º 325, párrafo 182.
Disponible en el sitio web: <https://bit.ly/2iaxqOm>. Consulta realizada el 20 de marzo de 2019
- 29 -
- Respecto a la improcedencia, sostiene que el elemento constitutivo del tipo penal ex-
torsión que hace mención de la “ventaja económica indebida o de cualquier otra índo-
le” se encuentra vigente en nuestro ordenamiento desde el Decreto Legislativo 8963,
publicado el 24 de mayo de 1998. A su vez, lo dispuesto en el tercer párrafo de la dispo-
sición impugnada fue incorporado mediante el artículo 2 del Decreto Legislativo 9824,
publicado el 22 de julio de 2007.
- Por lo tanto, según el demandado, en atención a dicha identidad normativa, se habría
excedido el plazo de 6 años para interponer la demanda de inconstitucionalidad con-
forme a lo dispuesto en el artículo 100 del Código Procesal Constitucional.
- Adicionalmente, el demandado señala que existe un pronunciamiento previo de este
Tribunal sobre el fondo del asunto convalidando la constitucionalidad de los elemen-
tos ahora cuestionados del artículo 200 del Código Penal. El demandado aduce que,
mediante la Sentencia 0012-2008-PI/TC, este Tribunal indicó que la expresión de
opiniones o de protestas pueden realizarse siempre que dichas manifestaciones sean
pacíficas y no alteren el orden público o derechos de terceros,pues, cuando ello ocurra
(toma de locales, interrupción del tránsito, afectación de bienes y servicios públicos,
etc.), se habrá cometido un delito.
- Finalmente, el Poder Ejecutivo enfatiza que el demandante sostiene que la tipificación
del delito de extorsión “es arbitraria porque desnaturaliza su esencia en la doctrina”. Es
decir, a su criterio, el demandante cuestiona la norma por su falta de conformidad con
esta última, lo que evidencia que entabló el presente proceso porque no se encuentra
conforme con la norma impugnada. Añade, en tal sentido, que el parámetro de validez
de la norma debe ser la Constitución y no los desarrollos teóricos que sobre el conteni-
do de las leyes existieren.
- En cuanto a los aspectos de fondo, sobre la alegada afectación al principio de legalidad,
el demandado señala que el término “ventaja” no es un elemento amplio ni vago, sino
que resulta claro y preciso.
- Sobre la alegada vulneración del derecho a la protesta y derechos conexos, el deman-
dado señala que la afirmación del demandante de que mediante la norma impug-
nada se busca criminalizar la protesta socioambiental no constituye, en realidad, un
3 Decreto Legislativo 896. “Artículo 200.- El que mediante violencia, amenaza o manteniendo en
rehén a una persona, obliga a ésta o a otra a otorgar al agente o a un tercero una ventaja económica
indebida o de cualquier otra índole, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de diez
ni mayor de veinte años (…)”.
4 Decreto Legislativo 982. “Artículo 200.- Extorsión (…) El que mediante violencia o amenaza, toma
locales, obstaculiza vías de comunicación o impide el libre tránsito de la ciudadanía o perturba el nor-
mal funcionamiento de los servicios públicos o la ejecución de obras legalmente autorizadas, con el
objeto de obtener de las autoridades cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja
de cualquier otra índole, será sancionado con pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor
de diez años (…)”.
- 30 -
cuestionamiento en abstracto de dicha norma (lo que corresponde a los procesos de

inconstitucionalidad), sino uno en concreto de un tipo específico de protesta. Añade
el Poder Ejecutivo que no se hace referencia en la norma cuestionada a tal tipo de
protesta socioambiental y que el principio de “distancia deliberativa” no tiene sustento
constitucional alguno y no puede ser usado como parámetro de validez.
- El demandado sostiene que, para la parte demandante, es válido que se realicen me-
didas de fuerza, es decir, ejerciendo violencia, pero que ello es incorrecto y no puede
tener cabida en un Estado constitucional. El uso de la violencia, actos de fuerza o de
todo acto que esté en contra del orden público o los derechos de terceros no puede
justificarse en derechos como la libertad de reunión, de expresión, conciencia, petición
o participación política. Además, el Estado tiene el deber de garantizar la prestación de
servicios públicos y los derechos fundamentales de la población, por lo que no puede
ser correcto el uso de la fuerza que el demandante busca legitimar.
- La norma impugnada no hace referencia a supuestos donde se realizan legítimamente
movilizaciones, ni busca equiparar el ejercicio de la libertad de reunión con el delito
de extorsión, pero recalca que tal libertad no puede ejercerse desconociendo el orden
público y los derechos y libertades de los demás, lo cual se encuentra acorde con la
jurisprudencia de este Tribunal.
- Respecto a la alegada afectación del derecho a la libertad de expresión, el demandante
señala que la toma de locales, obstaculización de vías, las restricciones a la libertad de
tránsito o el normal funcionamiento de los servicios públicos no pueden ser tomados
como parte del contenido esencial del derecho citado, de acuerdo con la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional.
- Respecto a la alegada afectación a la libertad de conciencia, señala que no queda clara
la relación entre este derecho y la norma impugnada, pues esta no impide la formación
de la propia conciencia.
- Finalmente, la norma no impide que se realicen peticiones, por lo que no afecta el
derecho de petición; no afecta el ejercicio del derecho a la participación política por
encontrarse conforme a él; no tiene relación directa con el principio de pluralismo po-
lítico ni prohíbe o impide la aplicación del principio de razonabilidad a casos concretos
por parte de los jueces.
II. FUNDAMENTOS
§1. DISPOSICIÓN IMPUGNADA Y DELIMITACIÓN DEL PETITORIO

DE LA DEMANDA
1. En el presente caso, corresponde analizar los presuntos vicios de inconstitucionalidad
alegados por el demandante; es decir, la eventual vulneración de principios y dere-
chos fundamentales invocados en la demanda, tales como el principio de legalidad,
el derecho a la protesta, la libertad de reunión, la libertad de expresión, la libertad de
- 31 -
conciencia, el derecho a la participación política y el derecho de petición, en los que

habría incurrido el Poder Ejecutivo al expedir el Decreto Legislativo 1237, publicado el
26 de setiembre de 2015 en el diario oficial El Peruano, cuyo artículo único modifica,
entre otros, el artículo 200 del Código Penal. Dicha disposición establece lo siguiente:
DECRETO LEGISLATIVO QUE MODIFICA EL CÓDIGO PENAL,
APROBADO POR EL DECRETO LEGISLATIVO Nº 635
Artículo Único.- Modificación de los artículos 46, 108-A, 121, 155, 158, 200,
279, 296, 296-B, 297, 308, 308-A, 308-C, 308-D, 309, 310, 310-A, 310-B, 310-
C, 314, 314-B, 315 y 402 del Código Penal, aprobado por el Decreto Legislativo
Nº 635.
Modifícase los artículos 46, 108-A, 121, 155, 158, 200, 279, 296, 296-B, 297, 308,
308-A, 308-C, 308-D, 309, 310, 310-A, 310-B, 310-C, 314, 314-B, 315 y 402 del
Código Penal, aprobado por el Decreto Legislativo Nº 635 en los siguientes términos
Artículo 200.- Extorsión
El que mediante violencia o amenaza obliga a una persona o a una institución pública
o privada a otorgar al agente o a un tercero una ventaja económica indebida u otra ven-
taja de cualquier otra índole, será reprimido con pena privativa de libertad no menor
de diez ni mayor de quince años.
La misma pena se aplicará al que, con la finalidad de contribuir a la comisión del delito
de extorsión, suministra información que haya conocido por razón o con ocasión de
sus funciones, cargo u oficio o proporciona deliberadamente los medios para la perpe-
tración del delito.
El que mediante violencia o amenaza, toma locales, obstaculiza vías de comunicación
o impide el libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funcionamiento de los
servicios públicos o la ejecución de obras legalmente autorizadas, con el objeto de obte-
ner de las autoridades cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja
de cualquier otra índole, será sancionado con pena privativa de libertad no menor de
cinco ni mayor de diez años.
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza o de
dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución Política
del Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener para sí o para terceros cualquier
beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será san-
cionado con inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal.
La pena será no menor de quince ni mayor de veinticinco años e inhabilitación confor-
me a los numerales 4 y 6 del artículo 36, si la violencia o amenaza es cometida:
a) A mano armada, o utilizando artefactos explosivos o incendiarios.
b) Participando dos o más personas; o,
- 32 -
c) Contra el propietario, responsable o contratista de la ejecución de una obra de

construcción civil pública o privada, o de cualquier modo, impidiendo, perturban-
do, atentando o afectando la ejecución de la misma.
d) Aprovechando su condición de integrante de un sindicato de construcción civil.
e) Simulando ser trabajador de construcción civil.
Si el agente con la finalidad de obtener una ventaja económica indebida o de cualquier
otra índole, mantiene en rehén a una persona, la pena será no menor de veinte ni ma-
yor de treinta años.
La pena será privativa de libertad no menor de treinta años, cuando en el supuesto
previsto en el párrafo anterior:
a) Dura más de veinticuatro horas.
b) Se emplea crueldad contra el rehén.
c) El agraviado ejerce función pública o privada o es representante diplomático.
d) El rehén adolece de enfermedad grave.
e) Es cometido por dos o más personas.
f ) Se causa lesiones leves a la víctima.
La pena prevista en el párrafo anterior se impone al agente que, para conseguir sus
cometidos extorsivos, usa armas de fuego o artefactos explosivos.
La pena será de cadena perpetua cuando:
a) El rehén es menor de edad o mayor de setenta años.
b) El rehén es persona con discapacidad y el agente se aprovecha de esta circunstancia.
c) Si la víctima resulta con lesiones graves o muere durante o como consecuencia de
dicho acto.
d) El agente se vale de menores de edad.
2. En el presente caso se advierte que lo realmente cuestionado no es el texto íntegro del
artículo 200 del Código Penal, modificado por el artículo único del Decreto Legisla-
tivo 1237, sino únicamente la frase “u otra ventaja de cualquier otra índole”, que se
reitera en los párrafos primero, cuarto y sexto de dicho artículo, así como también la
disposición establecida en el tercer párrafo de este.
§2. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA

3. En primer lugar, el demandado alega que el elemento constitutivo del tipo penal extor-
sión que menciona a la “ventaja económica indebida o de cualquier otra índole” se en-
cuentra vigente en nuestro ordenamiento desde el Decreto Legislativo 896, publicado
- 33 -
el 24 de mayo de 1998. Asimismo, añade que lo dispuesto en el tercer párrafo de la

disposición impugnada fue incorporado mediante el artículo 2 del Decreto Legislativo
982, publicado el 22 de julio de 2007. Por consiguiente, en razón de dicha identi-
dad normativa, se habría excedido el plazo de 6 años para interponer la demanda de
inconstitucionalidad conforme a lo dispuesto en el artículo 100 del Código Procesal
Constitucional.
4. Sin embargo, pese a dicha aseveración, lo cierto es que el artículo 200 del Código
Penal fue reemplazado en su integridad por la modificatoria establecida en el artículo
único del Decreto Legislativo 1237. Así, se advierte que todos los aspectos cuestiona-
dos por el demandante corresponden a la tipificación establecida por dicho Decreto
Legislativo.
5. Por lo tanto, más allá de las coincidencias de contenido que hubiere entre los extremos
cuestionados de la referida disposición y otros textos normativos publicados con an-
terioridad o vigentes en el pasado, en tanto antecedentes del artículo 200 del Código
Penal, corresponde considerar a la primera como un nuevo acto legislativo, susceptible
por tanto de ser sometido a un control de constitucionalidad in abstracto.
6. En consecuencia, y de conformidad con el artículo 100 del Código Procesal Constitu-
cional, si se parte del hecho de que el Decreto Legislativo 1237 ha sido publicado en
el diario oficial El Peruano el 26 de setiembre de 2015, se concluye que, al momento
de la presentación de la demanda, esto es, el 19 de abril de 2018, no había vencido el
plazo establecido para tal fin.
7. De otra parte, el demandado ha sostenido también que existe un pronunciamiento
previo de este Tribunal sobre el fondo del asunto que confirma la constitucionalidad
de los elementos ahora cuestionados del artículo 200 del Código Penal. Así, refiere
que, mediante la Sentencia 0012-2008-PI/TC, este Tribunal indicó que la expresión
de opinión o las protestas pueden realizarse siempre que dichas manifestaciones sean
pacíficas y no alteren el orden público o derechos de terceros, pues, cuando ello ocurra
(toma de locales, interrupción del tránsito, afectar bienes y servicios públicos, etc.), se
habrá cometido un delito.
8. Ante dicha afirmación, se debe determinar si, en efecto, la demanda de autos plantea
una controversia sustancialmente igual a aquella desestimada en el caso anterior, o si,
por el contrario, plantea una controversia constitucional distinta de la que se resolviera
precedentemente.
9. Para ello, cabe recordar que este Tribunal ha establecido que una controversia actual
es sustancialmente igual a la resuelta en una sentencia anterior si es que el objeto y
el parámetro de control empleados en la sentencia desestimatoria anterior y los que
contiene la nueva demanda de inconstitucionalidad son los mismos (Sentencia 0010-
2015-PI/TC, fundamento 4). Este Tribunal advierte que la respuesta a tal interrogante
es negativa.
- 34 -
10. Al respecto, en la Sentencia 0012-2008-PI/TC, este Tribunal realizó el control constitu-

cional de la siguiente disposición contenida en el artículo 2 del Decreto Legislativo 982:
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confian-
za o de dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Cons-
titución Política del Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener para sí
o para terceros cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de
cualquier otra índole, será sancionado con inhabilitación conforme a los incisos 1)
y 2) del artículo 36 del Código Penal.
11. Como puede observarse, la disposición previamente detallada objeto de control cons-
titucional en aquella oportunidad fue el artículo 2 del Decreto Legislativo 982 y no
el artículo único del Decreto Legislativo 1237. Esto es, se trata de dos disposiciones
formalmente distintas. A ello debe añadirse que, en aquella oportunidad, lo analizado
por este Tribunal Constitucional en lo que respecta al delito de extorsión en los térmi-
nos de la modificatoria del artículo 200 del Código Penal, establecida en el Decreto
Legislativo 982, estuvo referido en general a la participación en huelgas por parte de los
funcionarios públicos con poder de decisión, y no se centró en el análisis específico de
la frase “u otra ventaja de cualquier otra índole”, que se cuestiona en el presente caso.
12. Por lo tanto, la controversia constitucional de autos no es sustancialmente igual a la
establecida en la Sentencia 0012-2008-PI/TC. Siendo ello así, este Tribunal tiene com-
petencia para evaluar la constitucionalidad de la frase “u otra ventaja de cualquier otra
índole” de los párrafos primero, cuarto y sexto, y de la disposición ubicada en el tercer
párrafo de la modificatoria del artículo 200 del Código Penal, aprobado por la modifi-
catoria establecida en el artículo único Decreto Legislativo 1237.
§3. PERSECUCIÓN PENAL DE LA PROTESTA EN UN ESTADO SOCIAL Y

DEMOCRÁTICO DE DERECHO
13. Este Tribunal Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que el Estado
peruano, de acuerdo con los artículos 3 y 43 de la Constitución Política del Perú de
1993, es un Estado social y democrático de derecho, y que, en tal sentido, se sustenta
“en los principios esenciales de libertad, seguridad, propiedad privada, soberanía popu-
lar, separación de las funciones supremas del Estado y reconocimiento de los derechos
fundamentales” (Sentencia 0008-2003-AI/TC, fundamento 10).
14. Según dicha premisa, la persecución penal en un Estado social y democrático de de-
recho debe enmarcarse estrictamente de los cánones que le son propios a este. En tal
sentido, como se indicó en la Sentencia 0019-2005-PI/TC:
El Derecho Penal es la rama del ordenamiento jurídico que regula el ius puniendi,
monopolio del Estado, y que, por tal razón, por antonomasia, es capaz de limitar
o restringir, en mayor o menor medida, el derecho fundamental a la libertad per-
sonal. De ahí que, desde una perspectiva constitucional, el establecimiento de una
- 35 -
conducta como antijurídica, es decir, aquella cuya comisión pueda dar lugar a una
privación o restricción de la libertad personal, sólo será constitucionalmente váli-
da si tiene como propósito la protección de bienes jurídicos constitucionalmente
relevantes (principio de lesividad). Como resulta evidente, sólo la defensa de un
valor o un interés constitucionalmente relevante podría justificar la restricción en
el ejercicio de un derecho fundamental [...].
En ese sentido, dentro de los límites que la Constitución impone, el legislador goza
de un amplio margen para diseñar la política criminal del Estado. Entre tales lími-
tes no sólo se encuentra la proscripción de limitar la libertad personal más allá de
lo estrictamente necesario y en aras de la protección de bienes constitucionalmente
relevantes, sino también la de no desvirtuar los fines del instrumento que dicho
poder punitivo utiliza para garantizar la plena vigencia de los referidos bienes, es
decir, no desnaturalizar los fines de la pena (fundamentos 35 y 36).
15. Dicho en otros términos, el Estado debe recurrir como última ratio al ejercicio del ius
puniendi, y debe procurar, dentro de lo razonablemente posible, de acuerdo con el or-
den público constitucional, hacer uso de todos los mecanismos institucionales de diá-
logo existentes a fin de evitar y, en todo caso, hacer frente a los conflictos que puedan
generarse, teniendo presente que la defensa de la persona humana y el respeto de su
dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado (artículo 1 de la Constitución).
16. Comprenderlo de esta forma presupone evitar el riesgo de caer en un populismo puni-
tivo, esto es, aumentar las penas o la persecución penal por razones meramente coyun-
turales y sin que exista un fundamento objetivo y justificado para ello, aprovechando
la exposición mediática de un caso5.
17. En efecto, el aumento de las penas y sanciones o de la persecución penal por razones
únicamente coyunturales no se condice con los fines consustanciales de un Estado
constitucional de derecho. Y es que las restricciones a la libertad personal producidas
en tales términos y bajo tales condiciones son contrarias al principio-derecho de digni-
dad humana.
18. Además, este Tribunal advierte que, en la medida en que la principal herramienta del
populismo punitivo es el encarcelamiento6, el recurso a esta práctica socava manifies-
tamente la legitimidad sobre la que se asienta el ius puniendi estatal, por cuanto se
desnaturaliza y pervierte la razón de ser de la intervención del Estado en la persecución
del delito.
5 LARA AMAT Y LEÓN, Joan. “El conflicto social en la globalización neoliberal y el neoconserva-
durismo: entre las nuevas guerras y el populismo punitivo”. En: Revista Crítica Penal y Poder, N.º 4,
marzo, Observatorio del Sistema Penal y los Derechos Humanos, Universidad de Barcelona, Barce-
lona, 2013, p. 142.
6 LARRAURI, Elena. “Populismo punitivo…y cómo resistirlo”. En Jueces para la democracia. Infor-
mación y debate. N.º 55, 2006, p. 18.
- 36 -
19. De esta manera, bajo la impronta del populismo punitivo, que es expresión de un
derecho vindicativo7, emerge la figura del delincuente como un objeto de castigo y
represión antes que como una persona, y como tal, un fin en sí mismo, cuya sanción
penal debe conllevar a la resocialización, esto es, a su reeducación, rehabilitación y
reincorporación a la sociedad, de conformidad con el artículo 139 de la Constitución
Política de 1993.
20. En concreto, se desconoce el principio de subsidiariedad en virtud del cual se debe
recurrir como último recurso al derecho penal, por cuanto corresponde al Estado in-
tentar agotar todas las medidas alternativas posibles con las que cuente y que, fun-
damentalmente, sean menos limitativas de derechos para proteger los intereses del
conjunto social. En ese sentido es que emerge el derecho penal como la última ratio
para garantizar los intereses básicos de la comunidad8.
21. Lo anterior no es baladí, especialmente para el legislador democrático, cuyas com-
petencias deben ser ejercidas sin oportunismo y con lealtad a la Constitución. Así, si
en su esfera de poder recae la política punitiva del Estado peruano, dicho poder debe
ser ejercido con responsabilidad ante la ciudadanía y especialmente con prudencia,
conllevando todo ello a que las competencias legislativas tengan como guía de acción
los intereses superiores de la comunidad política y los derechos fundamentales de sus
integrantes.
22. Ahora bien, la reflexión anterior resulta crucial en contextos en los que la realidad
socio-política tiende a ser conflictiva. A ello debe añadirse que, incluso en tales cir-
cunstancias, las vías institucionales existentes para que los ciudadanos canalicen sus
demandas legítimas ante las autoridades pueden, en no pocas ocasiones, resultar in-
suficientes para hacer llegar los mensajes y reclamos pacíficos que quieran comunicar
a los poderes públicos y privados, así como a la sociedad en su conjunto con fuerza
persuasiva.
23. Efectivamente, en primer lugar, la libertad de crítica de los ciudadanos en nuestro país
ha sido consagrada constitucionalmente a través del reconocimiento de ciertos dere-
chos fundamentales y principios constitucionales: i) la libertad de conciencia (artículo
2, inciso 3), ii) las libertades de información, opinión, expresión y difusión del pensa-
miento mediante la palabra oral o escrita o la imagen, por cualquier medio de comu-
nicación social, sin previa autorización ni censura ni impedimento algunos, bajo las
responsabilidades de ley (artículo 2 inciso 4); iii) la libertad de reunirse pacíficamente
7 LARA AMAT Y LEÓN, Joan. Óp. Cit., pp. 134-136.

8 MIR PUIG, Santiago. Derecho Penal. Parte General. Octava Edición. Barcelona: Reppertor, 2008,
p. 118. Ver también: GUERRERO AGRIPINO, Luis Felipe. Fundamentos de la dogmática penal.
Una perspectiva desde los derechos humanos. México: Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2017,
pp. 146-147 y RIVERA BEIRAS, Iñaki. Recorridos y posibles formas de la penalidad. Barcelona:
Anthropos, 2005.
- 37 -
sin armas (artículo 2 inciso 12); y iv) el derecho de huelga (artículo 28); de manera que
todo ello, sin ánimo de exhaustividad, brinda cobertura constitucional a los reclamos
y demandas ciudadanas con fines pacíficos9.
24. Pero puede ocurrir que, frente a determinados cambios en la orientación de las polí-
ticas de Estado, se generen situaciones de descontento y malestar en ciertos sectores o
en buena parte de la población, por razones políticas, sociales, económicas, ambienta-
les, culturales, ideológicas, etc., y que estos decidan organizar y llevar a cabo acciones
de protesta frente a las cuales las autoridades en ocasiones responden, usando como
principal mecanismo de contención la represión penal, aun cuando, como ya se indicó
previamente, la recurrencia al ius puniendi debe realizarse como última ratio.
25. Ante ello cabe preguntar si el marco constitucional y legal existente vinculado con
situaciones de conflicto y protesta social, tal y como se encuentra configurado, es lo
suficientemente protector y garantista, en el entendido de que se debe mantener el
equilibrio entre la sanción de las conductas auténticamente antijurídicas y proscritas
por el orden público constitucional y el respeto de los derechos fundamentales de los
manifestantes.
26. Como es sabido, en la Norma Fundamental se plasman diversas concepciones y va-
loraciones sobre la vida en común, diversos principios y bienes constitucionales que,
no pocas veces, pueden contraponerse, generando así controversias constitucionales
que el juez constitucional debe estar a la altura de resolver a partir de la interpretación
genuina de la Constitución, con miras a la pacificación de los conflictos a través de
soluciones justas.
27. Al respecto, como punto de partida para la resolución del presente caso, este Tribunal tie-
ne en cuenta que la realidad de nuestro país no está alejada de los conflictos sociales, que
muchas veces desembocan en situaciones violentas, ante la falta de un diálogo oportuno
y robusto entre quienes protestan y las autoridades o los destinatarios de sus reclamos.
28. Según el reporte de conflictos sociales n.o 179 de la Adjuntía para la Prevención de
Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo10, hubo 158 accio-
nes colectivas de protesta durante el mes de enero de 2019, y se registraron 180 con-
flictos en el mes, de los cuales 133 eran conflictos activos (73.9 %) y 47 (26.1 %) eran
conflictos latentes. Asimismo, de acuerdo con dicho reporte, 79 conflictos se encon-
traban en proceso de diálogo (59.4 % de los casos activos), 105 casos presentaron al
menos un hecho de violencia desde que iniciaron (58.7 %) y 48 conflictos pasaron a
etapa de diálogo después de un hecho de violencia (60.8 %).
9 Esta reflexión parte de lo analizado en el caso español por PISARELLO, Gerardo y Jaume ASENS.
La bestia sin bozal. En defensa del derecho a la protesta. Madrid: Catarata, 2014, p. 17.
10 Disponible en el sitio web: <https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2019/02/Conflic-
tos-Sociales-N%C2%B0-179-Enero-2019.pdf>. Consulta realizada el 8 de marzo de 2019.
- 38 -
- 39 -
29. Lo anterior da cuenta de una situación social caracterizada por conflictos no resueltos,
pero fundamentalmente por su vinculación en mayor o menor medida a escenarios
violentos. Evidentemente, una forma de responder desde el Estado a tal problemática
por la que se suele optar en los últimos años es recrudecer las penas o ampliar las con-
ductas prohibidas en los delitos ya existentes.
30. Dicha práctica puede tornarse inconstitucional por vulnerar derechos, principios y
valores constitucionales, a menos que se adviertan razones objetivas que fundamenten
al ejercicio del ius puniendi estatal.
31. Establecido lo anterior, a este Tribunal le corresponde resolver si la tipificación de las
conductas prohibidas como parte del delito de extorsión en el Código Penal vigente,
modificado por el artículo único del Decreto Legislativo 1237, que objetan los deman-
dantes vulnera o no la Constitución.
§4. IMPLICANCIAS DE LA MODIFICATORIA INTRODUCIDA POR EL DE-

CRETO LEGISLATIVO 1237 AL DELITO DE EXTORSIÓN EN EL VIGEN-
TE CÓDIGO PENAL A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS Y DERECHOS FUN-
DAMENTALES RECONOCIDOS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
1993
32. Como se ha indicado previamente, el demandante únicamente cuestiona la disposición
“u otra ventaja de cualquier otra índole”, que se reitera en los párrafos primero, cuarto y
sexto del artículo 200 del Código Penal, modificado por el Decreto Legislativo 1237, así
como también la disposición establecida en el tercer párrafo de este, según el cual:
El que mediante violencia o amenaza, toma locales, obstaculiza vías de comunica-
ción o impide el libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funcionamien-
to de los servicios públicos o la ejecución de obras legalmente autorizadas, con el
objeto de obtener de las autoridades cualquier beneficio o ventaja económica inde-
bida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con pena privativa de
libertad no menor de cinco ni mayor de diez años.
4.1. SOBRE LA SUPUESTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

33. El principio de legalidad penal se encuentra consagrado en el artículo 2, inciso 24,
literal “d”, de la Constitución Política del Perú, según el cual “Nadie será procesado ni
condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente califi-
cado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible, ni sancionado
con pena no prevista en la ley”.
34. Este Tribunal ha indicado lo siguiente en la Sentencia 3644-2015-PHC/TC:
[...] el principio de legalidad penal se configura también como un derecho subjeti-
vo constitucional de todos los ciudadanos. Como principio constitucional, infor-
ma y limita los márgenes de actuación de los que dispone el Poder Legislativo al
- 40 -
momento de determinar cuáles son las conductas prohibidas, así como sus respec-
tivas sanciones; en tanto que, en su dimensión de derecho subjetivo constitucional,
garantiza a toda persona sometida a un proceso o procedimiento sancionatorio que
lo prohibido se encuentre previsto en una norma previa, estricta y escrita, y tam-
bién que la sanción se encuentre contemplada previamente en una norma jurídica
[...] (fundamento 8).
35. En este caso, el demandante alega que el delito de extorsión ha sido desnaturalizado
desde la expedición del Decreto Legislativo 896, publicado el 24 de mayo de 1998, al
señalarse que la ventaja que se derivaría de la extorsión podía ser no solo económica,
sino “de cualquier otra índole”, lo que implica el desconocimiento de la naturaleza
patrimonial del delito de extorsión.
36. Sin embargo, para este Tribunal dicho argumento carece de asidero constitucional en
la medida en que se encuentra dentro del marco de lo constitucionalmente posible
la determinación de los bienes jurídicos protegidos por parte del legislador penal así
como su naturaleza jurídica, siempre que con ello se respete el principio de lesividad,
esto es, la defensa de un valor o un interés constitucionalmente relevante que po-
dría justificar la restricción en el ejercicio de un derecho fundamental, así como los
restantes principios y bienes constitucionales, como es el caso de la razonabilidad y
proporcionalidad.
37. De esta manera, si el legislador penal, respetando escrupulosamente el principio de
lesividad, además de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, decide pro-
teger bienes jurídicos adicionales en la tipificación del delito de extorsión más allá del
elemento patrimonial, no infringe el ámbito de lo explícita e implícitamente prohibido
por la Constitución.
38. Por lo tanto, corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.
39. Asimismo, el demandante alega que habría identidad entre las conductas proscritas por
el delito de extorsión y otros delitos. Por ejemplo, indica que la perturbación de los
servicios públicos ya se encuentra tipificada en el artículo 283 del Código Penal (sobre
entorpecimiento al funcionamiento de servicios públicos), o que el caso de la toma
de locales ya se encuentra tipificado en el delito de usurpación regulado en el artículo
202 del Código Penal. Añade también que el delito de extorsión se confundiría con el
delito de coacción establecido en el artículo 151 del Código Penal, vulnerando así el
principio de legalidad.
40. Sin embargo, de la revisión de estos tipos penales se advierte claramente que son con-
ductas distintas las que el legislador ha buscado proscribir en tales delitos, identificán-
dose elementos diferenciadores en las correspondientes conductas delictivas proscritas
por ellos. Así, a diferencia de lo que sucede en el delito de entorpecimiento al funciona-
miento de servicios públicos (artículo 283 del Código Penal) o del delito de coacción
(artículo 151 del Código Penal), la configuración del delito de extorsión requiere la
búsqueda de una ventaja indebida que puede ser económica o de cualquier otra índole.
- 41 -
41. Dicho en otros términos, en el caso del delito de entorpecimiento al funcionamiento

de servicios públicos (artículo 283 del Código Penal), que sanciona a todo aquel o
aquella que impide, estorba o entorpece el normal funcionamiento del transporte o de
los servicios públicos de telecomunicaciones, saneamiento, electricidad, hidrocarburos
o de sustancias energéticas similares, este Tribunal advierte que el tipo penal no exige
que el autor persiga el otorgamiento de una ventaja económica indebida o de cualquier
otra índole, lo que tampoco es requisito para la configuración del tipo penal de coac-
ción (artículo 151 del Código Penal), tipo penal residual que sanciona a toda persona
que mediante amenaza o violencia obliga a otro a hacer lo que la ley no manda o le
impide hacer lo que ella no prohíbe.
42. En cambio, en el caso del delito de extorsión (artículo 200 del Código Penal modificado
por el único del Decreto Legislativo 1237), la presencia de dicho elemento, esto es, el
objeto de obtener de las autoridades cualquier beneficio o ventaja económica indebida u
otra ventaja de cualquier otra índole es necesaria para la configuración del tipo penal.
43. Por otro lado, en el caso de la figura de usurpación (artículo 202 del Código Penal),
dicho delito exige, entre otros supuestos, que mediante violencia o amenaza se turbe la
posesión de un inmueble, supuesto completamente ajeno a al tipo penal de extorsión.
44. Todo lo anterior conlleva a sostener que en la presente controversia sometida a control
constitucional no se está sancionando una misma conducta varias veces a través de los
delitos de extorsión, entorpecimiento al funcionamiento de servicios públicos, usurpa-
ción y coacción; de manera que lo sostenido por el demandante a este respecto carece
de asidero constitucional.
45. Por lo tanto, corresponde desestimar tal extremo de la demanda.
46. Asimismo, los demandantes sostienen que en el delito de extorsión la imprecisión de la
frase “u otra ventaja de cualquier otra índole” afecta el principio de lex certa.
47. Al respecto, este Tribunal advierte que la disposición “u otra ventaja de cualquier otra
índole”, reiterada en los párrafos primero, tercero, cuarto y sexto del artículo 200,
modificado por el artículo único del Decreto Legislativo 1237, si bien no identifica un
beneficio concreto deja claro que se trata de obtener ilegítimamente, por medios vio-
lentos o a través de amenazas, una ventaja de una naturaleza distinta a la patrimonial,
y ello no resulta, per se, inconstitucional.
48. En efecto, debe tenerse en cuenta que la interpretación sistemática de la disposición “u
otra ventaja de cualquier otra índole” junto con el resto de disposiciones integrantes
del delito de extorsión, contemplado en el artículo 200 del Código Penal, modificado
por el artículo único del Decreto Legislativo 1237, conlleva a sostener que dicha dis-
posición cuestionada está redactada con un nivel de precisión suficiente que permite
a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está
proscribiendo, a fin de que pueda conocer claramente si su conducta configura o no el
delito de extorsión, de ser el caso.
- 42 -
49. Efectivamente, el tipo penal exige que lo siguiente:

a. que el agente haya recurrido a la violencia o la amenaza;
b. que el agente haya obligado a una persona o a una institución pública o privada a
otorgar al autor o a un tercero una ventaja económica indebida u otra ventaja de
cualquier otra índole (no económica, se entiende).
50. El tercer párrafo añade un elemento a los señalados. En este caso se exige que el agente:
a. mediante violencia o la amenaza;
b. haya realizado alguna de las siguientes acciones: tomar locales, obstaculizar vías de
comunicación, impedir el libre tránsito de la ciudadanía, perturbar el normal fun-
cionamiento de los servicios públicos o perturbar la ejecución de obras legalmente
autorizadas;
c. con la finalidad de obtener una ventaja económica indebida u otra ventaja de cual-
quier otra índole (no económica, se entiende).
51. Siendo ello así, este Tribunal advierte que la citada disposición “u otra ventaja de cual-
quier otra índole”, en el caso de la tipificación del delito de extorsión, en los términos
del artículo 200 del Código Penal, modificado por el Decreto Legislativo 1237, no
vulnera el principio de lex certa.
52. Por lo expuesto, corresponde desestimar también el referido extremo de la demanda.
4.2. ¿TIENE SUSTENTO CONSTITUCIONAL DIRECTO EL INVOCADO

“DERECHO FUNDAMENTAL A LA PROTESTA”?
53. El demandante alega que la tipificación del artículo 200 del Código Penal, modificado
por el artículo único del Decreto Legislativo 1237, vulnera el derecho fundamental a
la protesta, además de sus derechos conexos: libre reunión, libre expresión, libre con-
ciencia, participación política y petición.
54. El demandante argumenta que el derecho a la protesta, si bien no se encuentra expre-
samente reconocido, es un derecho fundamental innominado o derecho emergente, de
conformidad con el artículo 3 de la Constitución y 29 de la CADH.
55. Con relación a esto, debe tenerse presente que este Tribunal se ha pronunciado sobre
los alcances de la noción de “sustento constitucional directo”. En ese sentido, sobre di-
cha noción, este Colegiado ha resuelto en la Sentencia 1417-2005-PA/TC lo siguiente:
Un derecho tiene sustento constitucional directo, cuando la Constitución ha re-
conocido, explícita o implícitamente, un marco de referencia que delimita nomi-
nalmente el bien jurídico susceptible de protección. Es decir, existe un baremo de
delimitación de ese marco garantista, que transita desde la delimitación más abierta
a la más precisa.
- 43 -
Correspondiendo un mayor o menor desarrollo legislativo, en función de la opción

legislativa de desarrollar los derechos fundamentales establecidos por el constitu-
yente (Sentencia 1417-2005-PA/TC, fundamento 10).
56. Indicado ello, corresponde preguntar si de la Norma Fundamental se desprende un
marco de referencia que delimita nominalmente el bien jurídico susceptible de protec-
ción en el caso de la protesta. Dicho marco de referencia alude a los principios incorpo-
rados en el artículo 3 de la Constitución, cuya fuerza normativa exige, de corresponder,
el reconocimiento de nuevos derechos fundamentales derivados de aquellos, en los
términos desarrollados por la jurisprudencia de este Tribunal.
4.2.1. SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE NUEVOS DERECHOS FUNDA-

MENTALES
57. Este Tribunal ha tenido oportunidad de resolver controversias cuya solución requería
el pronunciamiento en torno a la necesidad de aplicar o no la cláusula establecida en el
artículo 3 de la Constitución Política del Perú de 1993, según el cual:
La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás
que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en
la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado
democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno
58. Así, por ejemplo, en la Sentencia 0895-2001-AA/TC, este Tribunal sostuvo:
[...] para que los textos constitucionales y, en particular, aquellos nuevos derechos
directamente vinculados con el principio de dignidad no sean desmerecidos en su
condición de auténticos derechos fundamentales como consecuencia de la existen-
cia de nuevas necesidades o situaciones, de avances científicos, tecnológicos, cul-
turales o sociales, las constituciones suelen habilitar una cláusula de “desarrollo de
los derechos fundamentales”, cuyo propósito no solo es prestarle el reconocimiento
como derechos de la más alta consideración, sino incluso, dotarlos de las mismas
garantías de aquellos que sí lo tienen expresamente. Ese es el propósito que cumple,
por cierto, el artículo 3° de nuestra Constitución (fundamento 5).
59. En el citado fundamento de dicha sentencia, se explicitó que la aplicación de la cláusu-
la de los derechos no enumerados (artículo 3 de la Norma Fundamental) debe distin-
guirse de los “contenidos implícitos” de los derechos expresamente reconocidos. Así,
en lo que respecta a las posiciones de derecho fundamental, corresponde distinguir los
siguientes supuestos:
i) el caso de los derechos fundamentales expresamente reconocidos;
ii) la identificación de un derecho en el contenido de otro derecho expresamente re-
conocido, como, por ejemplo, ocurre con el derecho a un plazo razonable y su
consideración como contenido implícito del derecho al debido proceso; y
- 44 -
iii) el caso de aquellos derechos que se derivan de los principios desarrollados en el

artículo 3 de la Norma Fundamental y que constituyen derechos autónomos.
60. Asimismo, en aquella oportunidad se dejó en claro la naturaleza excepcional de la apli-
cación del referido artículo 3:
La apelación al artículo 3° de la Constitución, en ese sentido, debe quedar reserva-
da solo para aquellas especiales y novísimas situaciones que supongan la necesidad
del reconocimiento de un derecho que requiera de una protección al más alto nivel
y que, en modo alguno, pueda considerarse que está incluido en el contenido de
algún derecho constitucional ya reconocido en forma explícita (Sentencia 0895-
2001-AA/TC, fundamento 5).
61. Lo anterior fue determinante para que este Tribunal considerase el derecho a la obje-
ción de conciencia como un contenido implícito del derecho fundamental a la libertad
de conciencia, sin necesidad de aplicar la cláusula establecida en el artículo 3 de la
Constitución Política de 1993.
62. En cambio, aplicando esta última cláusula, en la Sentencia 2488-2002-HC/TC, fun-
damentos 12 y 13, se reconoció el derecho a la verdad como derecho fundamental,
argumentándose por qué en aquella oportunidad sí resultaba justificada la recurrencia
a dicha cláusula.
63. Además, en la Sentencia 0168-2005-PC/TC, fundamento 9, en aplicación de la citada
cláusula, se reconoció la configuración del derecho constitucional a asegurar y exigir la
eficacia de las normas legales y de los actos administrativos.
64. Luego, a través de la Sentencia 06534-2006-PA/TC, fundamento 17, se reconoció, en
aplicación del citado artículo 3 de la Constitución, el derecho fundamental al agua po-
table, que con posterioridad resultaría positivizado por el constituyente derivado en el
artículo 7-A de la Constitución, incorporado a través de la Ley 30588, “Ley de Reforma
Constitucional que reconoce el derecho de acceso al agua como derecho constitucional”.
65. En atención a lo previamente expuesto, es oportuno explicitar en qué casos correspon-
de que este Tribunal reconozca un nuevo derecho fundamental, distinto a un conteni-
do implícito o nuevo de los derechos fundamentales expresamente reconocidos en el
texto constitucional:
- Cuando se aplique la cláusula reconocida en el artículo 3 de la Constitución bajo
las condiciones establecidas por este Tribunal, esto es, que no sea posible deducir el
derecho como contenido implícito, nuevo o adicional de un derecho ya reconocido.
- En dicho supuesto, resulta medular la identificación de una relación cierta, directa
e indesligable entre la posición de derecho fundamental a reconocer o derecho
fundamental en sentido estricto, esto es, entre los concretos atributos que serían
exigibles por los titulares del derecho al destinatario de la norma o normas dedu-
cidas, y alguno de los siguientes principios: dignidad humana (artículo 1), Estado
- 45 -
social y democrático de derecho (artículos 3 y 43), soberanía popular (artículo 45),

supremacía constitucional y jerarquía normativa (artículo 51) así como la forma
republicana de gobierno; ello, evidentemente, no excluye una eventual relación
igualmente directa e indesligable con otros principios constitucionales como la
igualdad, el pluralismo, la tolerancia, entre otros principios dimanantes del orden
público constitucional.
66. En todos los casos, los derechos a reconocer deben constituir atributos fundamentales
de la persona, de gran relevancia constitucional y cuyo no reconocimiento y garantía
conlleve a un estado de cosas intolerable para el orden público constitucional.
67. Explicado lo anterior, y en lo que respecta a la determinación de la inconstitucionali-
dad por el fondo del artículo 200 del Código Penal, modificado por el artículo único
del Decreto Legislativo 1237, este Tribunal, en primer término, debe verificar si, a la
luz de las opciones valorativas reconocidas por nuestro ordenamiento constitucional,
puede o no hablarse de un derecho constitucional a la protesta, y si tras su eventual
vulneración o amenaza, le asiste la protección constitucional que se otorga al resto de
atributos y libertades expresamente reconocidas por la Constitución.
4.2.2. LA PROTESTA EN EL MARCO DEL ESTADO DEMOCRÁTICO DE

DERECHO
68. Este Tribunal considera que, cualquiera que sea la concepción que los poderes públicos
y, en especial, el legislador y los jueces tengan en torno a la protesta social, esta últi-
ma es indesligable de las exigencias, límites y alcances de la democracia en un Estado
constitucional de derecho11 y, en concreto, de los términos en que ha sido establecido
el principio democrático en la Constitución Política del Perú de 1993, aspecto sobre el
cual este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad.
69. En reiteradas ocasiones, el Tribunal Constitucional ha sostenido que, tal como se des-
prende del artículo 43 de la Constitución, el Estado peruano es un Estado Social y
Democrático de Derecho; y que, en ese sentido:
El principio democrático, inherente al Estado Constitucional, alude no sólo al
reconocimiento de que toda competencia, atribución o facultad de los poderes
constituidos emana del pueblo (principio político de soberanía popular) y de su
voluntad plasmada en la Norma Fundamental del Estado (principio jurídico de
supremacía constitucional), sino también a la necesidad de que dicho reconoci-
miento originario se proyecte como una realidad constante en la vida social del
Estado, de manera tal que, a partir de la institucionalización de los cauces respec-
tivos, cada persona, individual o colectivamente considerada, goce plenamente de
11 GARGARELLA, Roberto. “El Derecho frente a la protesta social”. Revista de la Facultad de Derecho
de México. Vol. 58, N.º 250, 2008, p. 185.
- 46 -
la capacidad de participar de manera activa “en la vida política, económica, social y

cultural de la Nación”, según reconoce y exige el artículo 2 17 de la Constitución.
La democracia se fundamenta pues en la aceptación de que la persona humana y
su dignidad son el inicio y el fin del Estado (artículo 1 de la Constitución), por lo
que su participación en la formación de la voluntad político-estatal, es presupues-
to indispensable para garantizar el máximo respeto a la totalidad de sus derechos
constitucionales [Sentencia 04677-2004-AA/TC, fundamento 12].
70. Asimismo, este Tribunal ha indicado que es consustancial a dicha finalidad el recono-
cimiento de un conjunto de principios y derechos fundamentales que a su vez consti-
tuyen garantías institucionales de la democracia, en atención a la relación directa con
su estabilidad y consolidación, entre los que se encuentran “los denominados derechos
políticos, enumerados en los artículos 2 inciso 17 y 30 a 35, los derechos a las libertades
de información, opinión e información (artículo 2 inciso 4), de acceso a la información
pública (artículo 2 inciso 5), de asociación (artículo 2 inciso 13) y de reunión, previsto
en el artículo 2 inciso 12 de la Carta Fundamental” (Sentencia 04677-2004-AA/TC,
fundamento 12)
71. Ahora bien, conviene recordar que en la Sentencia 0006-2017-PI/TC, fundamento 2,
este Tribunal ha sostenido que la democracia representativa rige nuestro sistema cons-
titucional, y se encuentra prevista en el artículo 45 de la Constitución, según el cual “el
poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y
responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”.
72. Sin embargo, también es cierto que la democracia representativa puede atravesar por
crisis donde se ponga en cuestionamiento la capacidad de los representantes para ex-
presar la voluntad real y auténtica de los representados. Precisamente, en dichos con-
textos de crisis, adquiere mayor relevancia el reconocimiento y garantía de la protesta
con fines legítimos y en el marco de la legalidad imperante, siempre que esta última
sea conforme a la Constitución, por cuanto en tal entendido dicha protesta, con tales
características, constituirá una genuina expresión de la soberanía popular (artículo 45
de la Constitución).
73. Pero, además de ello, la protesta se erige también como un auténtico mecanismo de
expresión y eventual reivindicación de las minorías que no logran ser representadas
en los ámbitos institucionales a los que solo acceden legítima y legalmente las mayo-
rías, de forma tal que la omisión, en cuanto a su reconocimiento y garantía desde el
Estado, no solo menoscabaría profundamente las posibilidades reales de presentar sus
demandas a quien corresponda, siempre que estas sean legítimas y legales de acuer-
do al orden público constitucional, sino también que dicha omisión contravendría
un principio basilar del Estado peruano, de acuerdo con la Constitución Política de
1993, como es el pluralismo, en sus manifestaciones política, ideológica, de pensa-
miento y creencias.
- 47 -
74. En el marco de tales consideraciones, este Tribunal considera que, a la luz de las op-
ciones valorativas reconocidas por nuestro ordenamiento constitucional, entre las que
destaca como prisma fundamental el principio democrático y su plasmación jurídica
en la Constitución como marco garantista, lo que debe extenderse también a contex-
tos de cambio y crisis de la representación, resulta una exigencia del orden público
constitucional el reconocimiento del derecho a la protesta como derecho fundamental,
derecho que asiste a toda persona que mantiene una posición crítica frente al poder,
sea este último público o privado, todo ello sobre la base de aspiraciones legítimas de
quienes protestan y siempre que se respete la legalidad conforme al orden fundamen-
tal. Y es que la expresión de la crítica pública en democracia, así como el proceso de
su elaboración y la construcción del pensamiento crítico son fundamentales para la
comunidad política.
75. Así las cosas, la utilización de la fórmula de individualización permitiría legitimar la
existencia de un derecho a la protesta en calidad de atributo fundamental no enumera-
do. Su reconocimiento se encontraría ligado directamente a un principio fundamental
e identitario del Estado peruano bajo la Constitución Política del Perú de 1993, como
es el principio democrático, en consonancia con otro principio igualmente fundamen-
tal, como es el de supremacía constitucional, que le sirve de marco de actuación, pero,
especialmente, como fuente de legitimidad.
76. Por lo expuesto, cabe sostener que, tras la eventual vulneración o amenaza de vulne-
ración del derecho fundamental a la protesta, le asiste la protección constitucional
institucional y procesal (de conformidad con el artículo 37 del Código Procesal Cons-
titucional) que la Norma Fundamental otorga al resto de atributos y libertades expre-
samente reconocidas por ella.
4.2.3. LA PROTESTA COMO DERECHO FUNDAMENTAL: NATURALE-

ZA, TITULARIDAD, CONTENIDO, LÍMITES Y RELACIÓN CON
OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES
77. Indicado lo anterior, corresponde explicitar la naturaleza, titularidad, conteni-
do, límites y relación del derecho fundamental a la protesta con otros derechos
fundamentales.
78. En cuanto a la naturaleza de este derecho, este Tribunal considera que se trata de un
derecho relacional de libertad y que, como tal, implica la no injerencia del Estado en
su ejercicio o realización.
79. No obstante, los diversos derechos fundamentales demandan del Estado distintos debe-
res, más allá de la sola no injerencia o interferencia, lo que también se aprecia en el caso
del derecho fundamental a la protesta, como es el caso del deber de protección del dere-
cho ante la obstaculización proveniente de terceros, el deber de promover las condiciones
para resolver los conflictos, en la medida de lo posible, a través de los canales institucio-
nales existentes, y, eventualmente, el deber de reparar el derecho ante su violación.
- 48 -
80. En cuanto a su titularidad, este derecho asiste, en principio, a toda persona, sin que
quepa condicionar el reconocimiento del mismo por los motivos prohibidos estableci-
dos de conformidad con el artículo 2 inciso 2 de la Constitución Política de 1993, esto
es, de origen, edad, opinión, etc.
81. Sin embargo, este Tribunal considera que al igual que en el caso de la limitación
de los derechos a la sindicación y a la huelga realizada en el artículo 42 y 153 de la
Constitución, en lo que respecta a la titularidad del derecho fundamental a la pro-
testa que asiste a los servidores públicos, no se encuentran comprendidos los funcio-
narios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o
de dirección, así como los jueces y fiscales, los miembros de las Fuerzas Armadas y de
la Policía Nacional, en atención básicamente al carácter esencial de los servicios que
prestan.
82. Con relación a su contenido constitucionalmente protegido, este derecho compren-
de la facultad de cuestionar, de manera temporal o periódica, esporádica o continua,
a través del espacio público o a través de medios de difusión (materiales, eléctricos,
electrónicos, virtuales y/o tecnológicos), de manera individual o colectiva, los hechos,
situaciones, disposiciones o medidas (incluso normativas) por razones de tipo político,
económico, social, laboral, ambiental, cultural, ideológico o de cualquier otra índole,
que establezcan los poderes públicos o privados, con el objeto de obtener un cambio
del status quo a nivel local, regional, nacional, internacional o global, siempre que
ello se realice sobre la base de un fin legítimo según el orden público constitucional,
y que en el ejercicio de la protesta se respete la legalidad que sea conforme con la
Constitución.
83. En lo que respecta a sus límites, debe tenerse presente que, como todo derecho funda-
mental, el derecho a la protesta no es un derecho absoluto o ilimitado. Así, los límites
de este derecho se desprenden de la prohibición de vaciar de contenido otros derechos,
principios y reglas constitucionales. En todo caso, el alcance de los límites que especí-
ficamente operen sobre este derecho deberá ser evaluado a la luz de cada caso concreto.
Empero, ello no es óbice para que este Tribunal pueda desarrollar ciertas pautas sobre
los límites del derecho fundamental a la protesta.
84. En principio, este derecho fundamental no ampara el uso de la violencia como fin o
mecanismo de la protesta, como tampoco el uso de armas ni la promoción de la discri-
minación por los motivos prohibidos en el artículo 2 inciso de la Constitución o por
motivos de cualquier otra índole.
85. Una cosa distinta es que durante la realización de protestas se desarrollen hechos de
violencia. Los autores de los desmanes, actos violentos o delitos deben ser sancionados
sin reprimir indiscriminadamente a todos los que participan de la protesta por cuanto
la responsabilidad penal es individual y la participación en actos o manifestaciones de
protesta constituye un derecho, aun cuando sus pretensiones, reivindicaciones o con-
signas pudieran resultar profundamente cáusticas o desagradables para otros sectores.
- 49 -
86. Por lo demás, toda regulación y eventual limitación del derecho fundamental a la pro-
testa se deberá hacer a través de una ley en sentido formal o, en su defecto, por medio
de una norma que satisfaga la reserva de acto legislativo, garantizando de este modo los
principios de generalidad e igualdad de trato. Y es que, como se sostuvo en la Sentencia
0005-2013-PI/TC, fundamento 13, “cualquier regulación que importe una restricción
en los derechos fundamentales debe ser llevada a cabo a través de una norma general y
no de fuentes de igual jerarquía que no cumplan los requisitos de aquella, o de normas
de inferior jerarquía”.
87. Cabe precisar que la reserva legal, entendida como una de “acto legislativo”, no es
omnicomprensiva para cualquier tipo de norma a las que el ordenamiento pueda ha-
ber conferido el rango de ley, pues se requiere garantizar que los límites a derechos
fundamentales cuenten necesariamente con la intervención del Poder Legislativo, pre-
servando su carácter general y su conformidad con el principio de igualdad (Sentencia
0005-2013-PI/TC, fundamento 16; Sentencia 02235-2004-PA/TC, fundamento 4; y
concordantes).
88. Asimismo, tales límites, en lo que respecta a la hora, lugar y forma12, deben encontrarse
debidamente motivados por la autoridad competente, tratándose de un deber exigible
caso por caso, de manera tal que el derecho solo sea restringido por causas válidas, ob-
jetivas y razonables (principio de razonabilidad), y, en modo alguno, más allá de lo que
resulte estrictamente necesario y proporcional (principio de proporcionalidad). Cabe
advertir, además, que el ejercicio de este derecho no está subordinado a autorización
por parte de las autoridades.
89. Además, en lo que respecta a su relación con otros derechos fundamentales, este Tri-
bunal advierte que el ejercicio del derecho a la protesta suele ser conexo al ejercicio
de otras libertades iusfundamentales, como es el caso de las libertades de opinión,
expresión, y difusión del pensamiento, el derecho a huelga, la libertad de tránsito y el
derecho de reunión.
90. Sin embargo, pese a que el ejercicio del derecho a la protesta suele vincularse con el
ejercicio de los citados derechos fundamentales, no se confunde con ellos por cuanto
protege todas aquellas situaciones, independientemente de que eventualmente pue-
dan además resultar amparadas o no de manera concurrente por tales derechos, en
las que se haga o busque hacer público un cuestionamiento de tipo político, econó-
mico, social, cultural, laboral, ambiental o de cualquier otra índole, amparados por la
Constitución en sentido material, motivado por un animus identificable de cambio del
estado de cosas imperante, a nivel local, regional, nacional, internacional o global, al
margen de si ello se hace individual o colectivamente y de los medios o espacios que
12 Instituto Nacional de Derechos Humanos / Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Dere-
chos Humanos (ACNUDH). Protesta social y derechos humanos: estándares internacionales y nacionales.
Santiago de Chile, 2014, p. 71
- 50 -
se utilicen, siempre que el fin sea legítimo y se respete la legalidad conforme al orden
constitucional, quedando fuera del ámbito de protección de este derecho la incitación
a la discriminación, la hostilidad o la violencia13.
91. Por ejemplo, cuando un grupo de personas ocupan una plaza pública con fines socia-
les o recreativos, ello no involucra el ejercicio del derecho a la protesta. Asimismo, se
puede ejercer este derecho fundamental a título individual a través de medios virtuales,
sin que ello conlleve al ejercicio del derecho fundamental de reunión, derecho que,
además, se ejerce colectivamente. En resumen, pueden existir reuniones sin protesta y
protesta sin reunión.
92. En todo caso, cuando se trate de un ejercicio concurrente con otros derechos funda-
mentales, se deberá también respetar los límites de estos últimos. Por ejemplo, si el
ejercicio del derecho a la protesta se manifiesta a través del derecho de reunión en un
caso concreto, la protección constitucional de dicho ejercicio tendrá como límite los
límites expresos e implícitos de este segundo derecho en cada caso concreto, para lo
cual es fundamental tener como pauta lo desarrollado por este Tribunal al respecto.
En este último caso –esto es, cuando operan los límites implícitos–, la ponderación
de derechos fundamentales en colisión deberá considerar todos los derechos que se
encuentran en juego, incluyendo evidentemente el derecho a la protesta, de manera
que, junto a este último, concurrirán los demás derechos fundamentales concernidos,
a efectos de evaluar si una limitación resulta razonable y proporcional.
93. Sin perjuicio de lo anterior, corresponde reiterar que cuando una protesta exceda sus
límites constitucionales el Estado puede y debe legítimamente restablecer el orden in-
terno, siempre que respete la Constitución, en sentido formal y material. Al respecto,
cabe recordar que este Tribunal ha sostenido lo siguiente:
En un supuesto de normalidad constitucional es la Policía Nacional la que tiene
por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden; mientras
que, en uno de anormalidad constitucional, esto es, bajo un estado de emergencia,
tales tareas (y no otras) son las que pueden confiarse a las Fuerzas Armadas, cuando
así lo hubiese dispuesto el Presidente de la República y, por lo mismo, de forma
excepcional [Sentencia 0017-2003-AI/TC, fundamento 71].
94. Ahora bien, en la medida en que la sola posibilidad de que se autorice el uso de la
fuerza implica la facultad de restringir determinados derechos, incluyendo el derecho
a la protesta y derechos conexos, el despliegue que se haga de aquel debe ser, en to-
dos los casos, conforme a la Constitución y el derecho internacional de los derechos
humanos, esto es, debe ejercerse de manera estrictamente necesaria y proporcional,
lo cual implica distinguir entre quienes protestan pacíficamente o cuya finalidad no
13 Véase: Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asocia-
ción, Maina Kiai. A/HRC/23/39, párr. 59.
- 51 -
es la violencia en sí misma y no emplean medios violentos, y aquellos que deliberada

e injustificadamente incurren en actos o amenazas de violencia durante una protesta.
95. En todo caso, este Tribunal considera que la sola ocurrencia de hechos aislados de vio-
lencia, que deben ser sancionados de conformidad con el orden jurídico-constitucio-
nal vigente mediante medidas razonables y proporcionadas, no quiebra la legitimidad
y legalidad de una protesta siempre que esta responda a los parámetros establecidos
anteriormente.
4.2.4. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PRO-

TESTA
96. Los demandantes sostienen que la tercera disposición del artículo 200 del Código
Penal, modificado por el artículo único del Decreto Legislativo 1237, vulnera el de-
recho fundamental a la protesta, entre otros derechos fundamentales. Dicha disposi-
ción establece lo siguiente:
El que, mediante violencia o amenaza, toma locales, obstaculiza vías de comunica-
ción o impide el libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funcionamien-
to de los servicios públicos o la ejecución de obras legalmente autorizadas, con el
objeto de obtener de las autoridades cualquier beneficio o ventaja económica inde-
bida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con pena privativa de
libertad no menor de cinco ni mayor de diez años.
97. Al respecto, y como se ha indicado previamente, el uso de la violencia o amenaza
como parte de la protesta o como único o principal mecanismo de cuestionamiento
no se encuentra protegido por el derecho fundamental a la protesta.
98. En el presente caso, este Tribunal advierte que la disposición sometida a control de
constitucionalidad no penaliza la sola toma de locales, la sola obstaculización de vías
de comunicación, el solo impedimento del libre tránsito de la ciudadanía, la sola
perturbación del normal funcionamiento de los servicios públicos o de la ejecución
de obras legalmente autorizadas, sino la realización de cualquiera de estas conductas
mediante violencia o amenaza con el objeto de obtener cualquier beneficio o ventaja
económica u otra ventaja de cualquier otra índole que sean indebidos, sin perjuicio
de las conductas criminalizadas por el legislador en el Capítulo II, “Delitos contra
los medios de transporte, comunicación y otros servicios públicos”, del Título XII,
“Delitos contra la seguridad pública”, del Código Penal.
99. Asimismo, este Tribunal ha sostenido supra que la disposición “beneficio o ventaja
económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole” no vulnera el principio
de lex certa y que, en todo caso, dicha proscripción no alcanza per se a demandas
eventualmente legítimas, como son, los pedidos de aumentos remunerativos, sala-
riales o de pensiones, la reducción del coste de los servicios públicos, la invocación
de respeto al medio ambiente, el reconocimiento de nuevos derechos, entre otros,
- 52 -
independientemente de si se encuentran amparados o no legalmente en un determi-

nado momento dentro del orden jurídico.
100. Siendo ello así, en la medida en que el derecho fundamental a la protesta no protege
la violencia o la amenaza de violencia ni que con ello se busque obtener un beneficio
o ventaja económica u otra ventaja de cualquier otra índole que sea indebida, este Tri-
bunal considera que la aludida disposición constitucional no incide en el contenido
constitucionalmente protegido del referido derecho.
101. Por lo expuesto, corresponde desestimar la demanda en el citado extremo en los tér-
minos previamente establecidos.
4.3. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA LIBER-

TAD DE REUNIÓN
102. Los demandantes alegan también que la tercera disposición del artículo 200 del Có-
digo Penal, modificado por el artículo único del Decreto Legislativo 1237, vulnera el
derecho fundamental a la libertad de reunión.
103. Al respecto, este Tribunal ha sostenido en ocasiones anteriores lo siguiente:
El derecho de reunión puede ser definido como la facultad de toda persona de
congregarse junto a otras, en un lugar determinado, temporal y pacíficamente, y
sin necesidad de autorización previa, con el propósito compartido de exponer y/o
intercambiar libremente ideas u opiniones, defender sus intereses o acordar accio-
nes comunes (Sentencia 04677-2004-PA/TC, fundamento 14).
104. Asimismo, en aquella oportunidad se dejó establecido en cuanto al elemento finalista,
uno de los que integran el contenido constitucionalmente protegido del derecho, que
“resulta manifiesto que el mínimo daño intencionalmente provocado a los bienes o
personas, no forma parte del ejercicio válido del derecho” (fundamento 15).
105. Ahora bien, este Tribunal considera que lo penalizado por la aludida disposición se
encuentra fuera del ámbito protegido por el derecho fundamental a la libertad de reu-
nión, que no solo no ampara ningún tipo de violencia, sino que también no involucra
la búsqueda de un beneficio o ventaja económica o de cualquier otra índole cuando
este sea indebido, en los términos explicados supra. De esta manera, se advierte que
la citada disposición no vulnera el derecho fundamental de reunión.
106. Por lo tanto, corresponde desestimar la demanda en el presente extremo.

TAD DE EXPRESIÓN
107. Los demandantes alegan, además, que la citada tercera disposición del artículo 200
del Código Penal, modificado por el artículo único del Decreto Legislativo 1237,
vulnera el derecho fundamental a la libertad de expresión.
- 53 -
108. Este Tribunal, en la Sentencia 01001-2013-PA/TC, fundamento 16, sostuvo que “el
derecho fundamental a la libertad de expresión garantiza la posibilidad de formular
declaraciones a través de los medios de comunicación sin autorización ni censura
previa de ningún tipo”.
109. En razón de lo anterior, se advierte que lo proscrito por la referida tercera disposición
del artículo 200 del Código Penal, en los términos de la modificatoria hecha por el
artículo único del Decreto Legislativo 1237, no vulnera el derecho fundamental de
libertad de expresión por cuanto las conductas prohibidas en el correspondiente tipo
penal no se refieren a declaraciones a través de medios de comunicación, que es lo
concretamente amparado por el contenido constitucionalmente protegido del citado
derecho.
110. Por lo expuesto, corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.

TAD DE OPINIÓN
111. Los demandantes alegan, además, que la disposición objeto de control constitucional
previamente aludida también vulnera el derecho a la libre opinión.
112. Sin embargo, como se ha indicado previamente, las conductas proscritas por la aludi-
da disposición no se relacionan directamente con la libre formación de la opinión ni
con su difusión, protegidas por el artículo 2, inciso 4, de la Constitución Política del
Perú de 1993.
113. Por ello, como en el caso anterior, corresponde desestimar la demanda en el citado
extremo.

TAD DE CONCIENCIA
114. Además, los demandantes añaden que la disposición en cuestionamiento vulnera el
derecho fundamental a la libertad de conciencia.
115. Al respecto, este Tribunal ha sostenido en la Sentencia 0895-2001-PA/TC, funda-
mento 3, lo siguiente:
[Este derecho protege la facultad de toda persona de] formarse libremente la propia
conciencia, de manera tal que aquella formación se vea exenta de intromisiones de
cualquier tipo. El libre desarrollo de la personalidad del individuo implica que en
el transcurrir de la vida la persona vaya formándose en valores o principios que den
lugar a la generación de un propio cúmulo de criterios e ideas. El Estado Constitu-
cional de Derecho resguarda que el forjamiento de la propia conciencia no conlleve
perturbación o imposición de ningún orden, ni siquiera de aquellos postulados
éticos o morales que cuenten con el más contundente y mayoritario apoyo social,
- 54 -
pues justamente, una condición intrínseca al ideal democrático lo constituye el

garantizar el respeto de los valores e ideas de la minoría.
116. Este derecho fundamental, reconocido en el artículo 2, inciso 3, de la Constitución,
no protege las situaciones proscritas por la aludida disposición.
117. Por ello, corresponde desestimar la demanda en este último extremo.
4.7. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PARTI-

CIPACIÓN POLÍTICA
118. Además, los demandantes sostienen que la disposición en cuestionamiento vulnera el
derecho fundamental a la participación política.
119. De acuerdo con el artículo 2, inciso 17, de la Constitución, toda persona tiene dere-
cho a participar en forma individual o asociada en la vida política de la Nación. Por
su parte, el artículo 31 de la Norma Fundamental dispone lo siguiente:
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante re-
feréndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda
de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir
libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos
determinados por ley orgánica.
120. Asimismo, de acuerdo con el artículo 35 de la Norma Fundamental, es posible ejercer
dicho derecho “individualmente o a través de organizaciones políticas como partidos,
movimientos o alianzas, conforme a ley”, precisándose que “tales organizaciones con-
curren a la formación y manifestación de la voluntad popular [...]”.
121. Como puede advertirse, este derecho protege la participación en asuntos públicos de
manera institucional, sea individual o colectivamente, esto es, sea a través del sufra-
gio, de ser elegido, planteando la aprobación de normas a través del ejercicio de la
iniciativa legislativa, participando en consultas populares, removiendo o revocando
autoridades y pidiendo la rendición de cuentas, de acuerdo con lo establecido por
ley, lo cual, evidentemente, no guarda relación con las conductas prohibidas por la
disposición objeto de control constitucional en el presente caso.
122. Por ello, corresponde también desestimar la demanda en el referido extremo.
4.8. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN

123. Finalmente, los demandantes refieren que la aludida disposición ha vulnerado el de-
recho fundamental de petición.
124. Este derecho se encuentra reconocido en el artículo 2, inciso 20, de nuestra Cons-
titución, según el cual toda persona tiene derecho a formular peticiones, individual
o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la cual, a su vez, está
- 55 -
obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal,
bajo responsabilidad.
125. De acuerdo con este Tribunal, en la Sentencia 05264-2009-PA/TC, fundamento 4,
el contenido constitucionalmente protegido de este derecho está conformado por
dos aspectos: el primero es el relacionado estrictamente con la libertad reconocida
a cualquier persona para formular pedidos escritos a la autoridad competente; y el
segundo, unido irremediablemente al anterior, está referido a la obligación de la refe-
rida autoridad de otorgar una respuesta al peticionante.
126. En este caso, se aprecia que ninguno de dichos elementos ha sido afectado negativa-
mente por la tercera disposición del artículo 200 del Código Penal, modificado por
el artículo único del Decreto Legislativo 1237. De esta manera, este Tribunal advierte
que esta disposición no ha vulnerado el derecho fundamental de petición.
127. Por consiguiente, corresponde también desestimar la demanda en el citado extremo.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
RAMOS NÚÑEZ
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ
- 56 -
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Si bien comparto la decisión adoptada en el presente caso, emito este fundamento de voto
ante la necesidad de precisar ciertos puntos. Estos aspectos son esencialmente dos, a saber:
(i) sobre lo que se debe entender por “ventaja de cualquier otra índole” en el tipo penal de
extorsión modificado por el Decreto Legislativo 1237, y (ii) sobre si el derecho fundamen-
tal a la protesta es un derecho autónomo no enumerado que se deriva del artículo 3 de la
Constitución o es un contenido implícito de otro u otros derechos.
A continuación, expongo entonces, mis puntos de vista en torno a esas dos cuestiones
particulares.
*
Una preocupación que ha sido expresada por la parte demandante en este caso tiene que
ver con la alegada imprecisión en la que se incurre con la frase “u otra ventaja de cualquier
otra índole” reiterada en los párrafos primero, tercero, cuarto y sexto del artículo 200 del
Código Penal, modificado por el artículo único del Decreto Legislativo 1237. Se acusa,
al respecto, que con la inclusión de dicha frase el delito de extorsión se torna impreciso,
vulnerando así el principio de legalidad.
Al respecto, debo señalar que coincido con la sentencia en que con dicha frase se deja claro
que, de lo que se trata, es de obtener ilegítimamente, por medios violentos o a través de
amenazas, una ventaja de una naturaleza distinta a la patrimonial (fundamento 47). Tam-
bién coincido en que aquella “ventaja de cualquier otra índole” no puede ser entendida
como aquellas demandas “eventualmente legítimas, como son, los pedidos de aumentos
remunerativos, salariales o de pensiones, la reducción del coste de los servicios públicos,
la invocación de respeto al medio ambiente, el reconocimiento de nuevos derechos, entre
otros, independientemente de si se encuentran amparados o no legalmente en un determi-
nado momento dentro del orden jurídico” (fundamento 99).
Sin embargo, aunado a lo que en la sentencia ya se ha establecido al respecto, considero que
es preciso recalcar que, para fines de salvaguardar el principio de legalidad, corresponde al
juez penal, al momento de juzgar la comisión o no del delito de extorsión en los términos
expuestos, interpretar el enunciado “u otra ventaja de cualquier otra índole” de la manera
más precisa posible a fin de evitar que éste sirva como cajón de sastre para emplearlo como
pretexto para condenar y, en consecuencia, “criminalizar la protesta”.
Lo anterior parte por comprender, de manera particular, que este Tribunal ha establecido que
ante la posibilidad de que existan tipos penales, prima facie, abiertos, “se delega al juzgador la
labor de complementarlos mediante la interpretación” [Expediente 010-2001-AI/TC, funda-
mento 49]. Esto parte, además, del deber que tiene todo juez de motivar adecuadamente sus
decisiones de conformidad con el artículo 139, inciso 5, de nuestra Constitución.
- 57 -
Finalmente, no se debe olvidar que son los jueces de la justicia ordinaria los encargados
de hacer prevalecer los principios y derechos fundamentales que la Constitución recoge
(artículo 138 de la Constitución).
**
En segundo término, tenemos que la sentencia recoge en sus fundamentos 74 y 75 un
reconocimiento del derecho a la protesta como derecho autónomo, en calidad de atributo
fundamental no enumerado. Al respecto, si bien coincido en que nuestra Constitución
reconoce el derecho fundamental a la protesta, tengo mis reparos en cuanto a que dicho
reconocimiento se haga a partir de la cláusula de los derechos no enumerados que dispone
el artículo 3 de nuestra Carta Magna.
El referido artículo establece lo siguiente:
“La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás
que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en
la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado
democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno.”
Es así que, a partir de la lectura del artículo 3 de la Constitución, encontramos que nues-
tro sistema constitucional diseña una apertura en cuanto al reconocimiento de “nuevos
derechos fundamentales”, siempre, claro está, que el reconocimiento de los mismos esté
basado en la dignidad de la persona humana, en los principios de soberanía del pueblo, en
los principios del Estado democrático de derecho y en la forma republicana de gobierno.
Ahora bien, necesario es señalar que esta cláusula numerus apertus del artículo 3 es una
fórmula muy distinta del reconocimiento de derechos implícitos que se pueden derivar de
otros derechos expresamente reconocidos por la Constitución. De hecho, esa distinción
fue abordada por este Tribunal en la sentencia recaída en el Expediente 0895-2001-AA/
TC al señalar, en su fundamento 5, que: “(…) la consideración de derechos no enumerados
debe distinguirse de los “contenidos implícitos” de los “derechos viejos”. En ocasiones, en
efecto, es posible identificar dentro del contenido de un derecho expresamente reconocido
otro derecho (...)”.
Tal es el caso, solo por poner algunos ejemplos, del derecho a la prueba como contenido
implícito del derecho al debido proceso [Expediente 010-2002-AI/TC], del derecho a no
autoincriminarse como contenido implícito del debido proceso penal [Expediente 003-
2005-PI/TC], del derecho de acceso a los recursos como contenido implícito del derecho
a la pluralidad de instancias [Expediente 1391-2006-PA/TC]; del derecho a ser juzgado
dentro de un plazo razonable como manifestación implícita del derecho al debido proceso
[Expediente 2666-2012-PHC/TC], entre otros.
Esto demuestra que, más allá de lo que expresamente está recogido en nuestra Constitución
en cuanto al reconocimiento de derechos fundamentales se refiere, es tarea del intérprete de
la Constitución dilucidar todos aquellos contenidos que “implícitamente” podrían hallarse
dentro de aquella figura expresada textualmente.
- 58 -
Ahora bien, podría pensarse que, ante la necesidad de plantear el desarrollo de algún de-
recho en específico que no se recoge de manera expresa en la Constitución, el intérprete
de la misma tiene la libertad de optar por el reconocimiento de un nuevo derecho a partir
de la cláusula de los derechos no enumerados del artículo 3 o a partir del reconocimiento
del contenido implícito de un derecho expresamente reconocido. No obstante, la propia
jurisprudencia de este Tribunal ofrece una respuesta sobre el particular:
“En la medida en que sea razonablemente posible, debe encontrarse en el desarrollo
de los derechos constitucionales expresamente reconocidos las manifestaciones que
permitan consolidar el respeto a la dignidad del hombre, puesto que ello impediría
la tendencia a recurrir constantemente a la cláusula constitucional de los derechos
“no enumerados” y, con ello, desvirtuar el propósito para el cual fue creada. La
apelación al artículo 3 de la Constitución, en ese sentido, debe quedar reservada
solo para aquellas especiales y novísimas situaciones que supongan la necesidad
del reconocimiento de un derecho que requiera de una protección al más alto ni-
vel y que, en modo alguno, pueda considerarse que está incluido en el contenido
de algún derecho constitucional ya reconocido en forma explícita”. [Expedientes
00032-2010-PI/TC, fundamento 21 y 0895-2001-PA/TC, fundamento 5].
Como vemos, este Tribunal Constitucional ha entendido que la cláusula del artículo 3 de la
Constitución para el reconocimiento de nuevos derechos no enumerados es residual. Esto,
en buena cuenta, quiere decir que solamente cabe acudir a aquella disposición cuando
no sea posible desprender de ningún derecho expresamente recogido en la Constitución
algún o algunos contenidos implícitos que sirvan para la resolución de una problemática
planteada.
De hecho, la práctica del Tribunal Constitucional a lo largo del tiempo se condice con esa
forma de comprender el artículo 3, pues, si observamos con detenimiento la jurispruden-
cia de este Tribunal, podemos advertir que las veces en las que se han reconocido nuevos
derechos a partir del artículo 3 de la Constitución son muy pocas en comparación con las
oportunidades en las cuales este Tribunal ha acudido a desentrañar el contenido o conteni-
dos implícitos de los derechos fundamentales expresamente reconocidos.
Es entonces que, desde mi punto de vista, para la invocación del artículo 3 de la Consti-
tución para reconocer un nuevo derecho, hace falta que, en primer término, se agote toda
posibilidad que, interpretativamente, nos pueda llevar a reconocer algún contenido implí-
cito en un derecho expreso.
En el presente caso, sin embargo, se puede advertir que primero se opta por hacer un
reconocimiento del derecho a la protesta como un derecho autónomo no enumerado en
aplicación del artículo 3 de la Constitución y, posteriormente (fundamentos 89 al 92),
recién se expresan las razones por las cuales no sería viable desprender del contenido de
otros derechos (libertad de opinión, libertad de expresión, derecho a la huelga, libertad de
tránsito, derecho de reunión) el derecho a la protesta. Las justificaciones que además se
vierten para desechar esa posibilidad son, a mi juicio, insuficientes.
- 59 -
Sobre esta cuestión, considero que resulta interesante advertir la forma en la que, por
ejemplo, se ha comprendido el derecho a la protesta en el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos.
Así tenemos, en primer lugar, lo que ocurre en nuestro sistema, el Sistema Interamericano
de Derechos Humanos. En dicho sistema, al igual que ocurre con nuestra Constitución, no
encontramos un reconocimiento explícito del derecho de protesta en los diversos instru-
mentos regionales de protección de derechos humanos y, ni siquiera, en el principal tratado
como lo es la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
Ello, sin embargo, no ha impedido que en nuestro sistema regional se reconozca el dere-
cho a la protesta como un derecho humano que debe ser respetado y garantizado por los
Estados. Dicho reconocimiento, valga decirlo, partió por la interpretación amplia de otros
derechos que si se encuentran expresamente recogidos en los instrumentos regionales de
protección de derechos humanos y en la propia CADH.
Al respecto tenemos, por ejemplo, que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) ha reconocido en diversas oportunidades el derecho a la protesta como una de
las formas de ejercicio del derecho de reunión y de la libertad expresión [Segundo informe
sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas,
2011, párr. 106; Informe especial sobre la situación de la libertad de expresión en Cuba,
2018, párr. 194]. De manera más reciente, ha señalado que también existe una evidente
interdependencia entre la protesta y los derechos a la libertad de asociación, a la libertad
sindical o a la participación política [Protesta y derechos humanos. Estándares sobre los
derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que deben guiar la respuesta
estatal, 2019, párrs. 20 al 25]
En una línea muy similar, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)
en casos como Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (2004) o Norín Catrimán y otros Vs. Chile
(2014), al analizar las alegaciones concernientes a la protesta social en el marco de lo pre-
sentado en esos casos, lo hizo desde la perspectiva del derecho a la libertad de expresión.
En el caso del Sistema Europeo de Derechos Humanos, el Convenio Europeo tiene una
disposición específica, el artículo 11, que reconoce la libertad de reunión y de asociación,
a partir del cual el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha desarrollado lo
concerniente a la protesta social pacífica. Sin embargo, a pesar de dicha disposición autó-
noma, el TEDH ha reconocido que el artículo 11 también debe considerarse a la luz del
artículo 10 (libertad de expresión), debido a que la libertad de reunión -en el contexto
de la protesta- tiene como objetivo la expresión de opiniones, así como la necesidad de
asegurar un foro para el debate público y la expresión abierta de ideas [TEDH. Caso
Körtvélyessy Vs. Hungría. Sentencia de 5 de abril de 2016, párr. 24; Caso Kudrevičius
y otros Vs. Lituania. Sentencia de 15 de octubre de 2015, párr. 86; Caso Nemtsov Vs.
Rusia. Sentencia de 31 de julio de 2014, párr. 62, entre otros].
- 60 -
Finalmente, tenemos que la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos al

referirse a la protesta, ha señalado que existe una relación estrecha entre ésta y los derechos
a la libertad de expresión, de asociación y de reunión [CADHP. Caso International Pen,
Constitutional Rights Project, Interights on behalf of Ken Saro-Wiwa Jr. and Civil Liber-
ties Organization Vs. Nigeria. Sentencia de 31 de octubre de 1998].
Como vemos, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos no ha tenido problemas
en vincular o desprender de otros derechos -como el de la libertad de expresión, la libertad
de reunión o de asociación- al derecho a la protesta. Ello, en ningún caso, ha significado
que, por tratarse de un derecho que proviene de otro que si se recoge expresamente en un
tratado, sea menos protegido u ostente un categoría inferior.
De hecho, así lo ha entendido también este Tribunal al referir que, “expresos o implícitos,
los derechos fundamentales pertenecen al ordenamiento constitucional vigente” [Expe-
diente 1417-2005-AA/TC, fundamento 5]. Es decir, unos no son más derechos que otros.
Dicho esto, soy de la opinión que, antes que ser un derecho no enumerado que se derive
del artículo 3 de la Constitución, el derecho a la protesta es un derecho implícito que
perfectamente puede desprenderse de derechos como la libertad de expresión (artículo 2,
inciso 4), libertad de reunión (artículo 2, inciso 12), a la huelga (artículo 28, inciso 3) o,
inclusive, de los derechos políticos (Capítulo III, Título I).
La ponencia deja entrever, erradamente a mi juicio, que el derecho a la protesta no podría
desprenderse de estos otros derechos citados porque cuando se protesta no necesariamente
se están ejerciendo los primeros. La sentencia señala, por ejemplo, que “pueden existir
reuniones sin protesta y protesta sin reunión” (fundamento 1).
Coincido parcialmente con dicha apreciación. Es lógico que en los tiempos que corren es
posible que las protestas puedan tener otras formas de manifestarse más allá de la clásica
congregación de personas en las calles.
Sin embargo, y finalmente, considero que se debe evaluar en el caso a caso cual es el de-
recho que se encuentra involucrado a partir del cual se puede desprender el derecho a la
protesta.
S.
RAMOS NÚÑEZ
- 61 -
VOTO SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS

FERRERO COSTA Y BLUME FORTINI
Con el debido respeto por la posición de nuestros colegas magistrados emitimos el presente
voto singular, por las siguientes consideraciones.
En la demanda se impugna el artículo 200 del Código Penal, modificado por el Decreto
Legislativo 1237, en la parte que prevé que el delito de extorsión puede tener una finalidad
no patrimonial (“ventaja de cualquier otra índole”); por vulnerar, según los demandantes,
el derecho a la protesta social (sic), las libertades de reunión, expresión, conciencia y opi-
nión, y los derechos de participación política y de petición.
En razón de ello, los demandantes, a fojas 2, solicitan que, al declararse fundada la deman-
da, se suprima el tercer párrafo del mencionado artículo 200, y parcialmente sus párrafos
primero, cuarto y sexto.
Los referidos párrafos primero, tercero, cuarto y sexto del artículo 200 del Código Penal
señalan, respectivamente, lo siguiente:
El que mediante violencia o amenaza obliga a una persona o a una institución pú-
blica o privada a otorgar al agente o a un tercero una ventaja económica indebida
u otra ventaja de cualquier otra índole […].
El que mediante violencia o amenaza, toma locales, obstaculiza vías de comuni-
cación o impide el libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funciona-
miento de los servicios públicos o la ejecución de obras legalmente autorizadas, con
el objeto de obtener de las autoridades cualquier beneficio o ventaja económica
indebida u otra ventaja de cualquier otra índole […].
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confian-
za o de dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Cons-
titución Política del Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener para sí
o para terceros cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de
cualquier otra índole […].
Si el agente con la finalidad de obtener una ventaja económica indebida o de cual-
quier otra índole, mantiene en rehén a una persona, la pena será no menor de
veinte ni mayor de treinta años (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente 010-2002-AI/TC, se-
ñaló que fórmulas del tipo “otra ventaja de cualquier índole” pueden ser entendidas como
“cláusulas de interpretación o de extensión analógica”, que “son aquellas que dejan abierta
- 62 -
la posibilidad de que el juzgador complete el tipo aplicando un razonamiento analógico”

(fundamento 69).
Sin embargo, en aquella oportunidad, este Tribunal también precisó que dichas cláusulas
no vulneran el principio de lex certa siempre y cuando el legislador establezca “supuestos
ejemplificativos que puedan servir de parámetros a los que el intérprete debe referir otros
supuestos análogos, pero no expresos” (fundamento 71).
En el caso de autos, no apreciamos que la norma impugnada contenga esos supuestos ejem-
plificativos que puedan servir de parámetros al juzgador para referir otras conductas análo-
gas a la obtención de una ventaja económica indebida o cualquier otra, como constitutivas
del delito de extorción. Así, no se sabe si esas “otras” ventajas podrían ser o no indebidas, o
los asuntos o materias sobre los que podrían versar.
Por tal motivo, discrepamos respetuosamente de los fundamentos 47 a 51 de la ponencia,
pues consideramos que la norma impugnada vulnera el principio de taxatividad, ya que la
expresión “ventaja de cualquier otra índole”, no es “expresa e inequívoca”, como exige la
Constitución a la ley penal (artículo 2, inciso 24, literal “d”).
Sin embargo, la declaración de inconstitucionalidad lleva a suprimir sólo la frase “ventaja
de cualquier otra índole” en los párrafos impugnados del artículo 200 del Código Penal,
y no, como piden los demandantes, a la supresión del tercer párrafo de éste, por lo que la
demanda sólo debe ser parcialmente estimada.
Por tales razones, nuestro voto es por declarar FUNDADA EN PARTE la demanda y, en
consecuencia, inconstitucional la frase “ventaja de cualquier otra índole”, del primer, ter-
cer, cuarto y sexto párrafo del artículo 200 del Código Penal; e INFUNDADA la demanda
en lo demás que contiene.
De otro lado y para concluir, discrepamos del reconocimiento que hace la ponencia de lo
que denomina “derecho fundamental a la protesta”, como un supuesto derecho no enume-
rado por la Constitución e implícito en el artículo 3 de ésta.
Según el diccionario de la Real Academia Española, el verbo “protestar” tiene, en lo que
aquí interesa, las siguientes acepciones:
- Declarar o proclamar un propósito.
- Dicho de una persona: Expresar, generalmente con vehemencia, su queja o
disconformidad.
- Expresar la oposición a alguien o a algo. Protestar contra una injusticia.
Como puede apreciarse, este verbo hace referencia a expresar, por lo general vehemente-
mente, un propósito o idea, un reclamo o disconformidad con algo o alguien.
- 63 -
Siendo ello así, el acto de protestar está protegido en nuestra Constitución por la libertad
de expresión (artículo 2, inciso 4), sin que se necesite recurrir al reconocimiento de un
derecho supuestamente no enumerado e implícito.
La acción de protestar está, pues, tutelada por la libertad de expresión y esta, a su vez, pue-
de ser un medio para el ejercicio, a través de la protesta, de otros derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, como la libertad de pensamiento o ideológica (artículo 2,
incisos 3 y 4), o las libertades de conciencia y de religión (artículo 2, inciso 3).
SS.
FERRERO COSTA
BLUME FORTINI
- 64 -
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con el mayor respeto por mis colegas magistrados, discrepo de los fundamentos y el senti-
do de la ponencia, por las razones que expresaré a continuación:
Sobre la falta de claridad del contenido del derecho a la protesta
1. ¿Cuál es el ámbito constitucionalmente protegido del derecho a la protesta? En los fun-
damentos 82, 98, 99 y 100 se establece un contenido constitucionalmente protegido,
así como supuestos que no serían tutelados. Sin embargo, personalmente no veo con
claridad qué cosa está permitido y qué cosa, por el contrario, resultaría prohibido.
2. A modo de ejemplo, en el fundamento 98 de la ponencia, se señala lo siguiente:
En el presente caso, este Tribunal advierte que la disposición sometida a control
de constitucionalidad no penaliza la sola toma de locales, la sola obstaculización
de vías de comunicación, el solo impedimento del libre tránsito de la ciudadanía,
la sola perturbación del normal funcionamiento de los servicios públicos o de la
ejecución de obras legalmente autorizadas, sino la realización de cualquiera de estas
conductas mediante violencia o amenaza con el objeto de obtener cualquier benefi-
cio o ventaja económica u otra ventaja de cualquier otra índole que sean indebidos,
sin perjuicio de las conductas criminalizadas por el legislador en el Capítulo II,
“Delitos contra los medios de transporte, comunicación y otros servicios públicos”,
del Título XII, “Delitos contra la seguridad pública”, del Código Penal.
3. De ello se advierte que, en el contexto de una protesta social, lo sancionado o prohibi-
do penalmente por el legislador no se refiere únicamente a las conductas señaladas en
el artículo 200 del Código Penal, sino también a aquellas tipificadas en el Capítulo II,
“Delitos contra los medios de transporte, comunicación y otros servicios públicos”, del
Título XII, “Delitos contra la seguridad pública”, del Código Penal. Estas últimas, por
cierto, no han sido materia de análisis en la ponencia.
4. En atención a ello, considero que la ponencia debió desarrollar, en primer lugar, la
definición de lo que entiende por protesta social, su relación con el ejercicio de diversos
derechos fundamentales (libertad de expresión, reunión, entre otros), y qué situaciones
estarían permitidas en el contexto de una protesta. Luego de definir todo ello, recién
se debió analizar si la conducta tipificada como delito de extorsión implicaba o no
sancionar situaciones válidas de protesta, tal como se expuso en la demanda.
Sobre la similitud entre el delito de extorsión y el delito de usurpación
5. No comparto lo señalado en el fundamento 43, debido a que el delito de usurpación
previsto en el artículo 202 del Código Penal, en su inciso 2 sanciona a aquel que con
“violencia, amenaza, engaño o abuso de confianza, despoja a otro, total o parcialmente, de
- 65 -
la posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un derecho real”. Este supuesto sí

coincide con la modalidad del delito de extorsión referida al uso de violencia o amena-
za para la toma de locales, diferenciándose únicamente en la existencia de un elemento
subjetivo del tipo previsto para el delito de extorsión (“ventaja económica indebida u
otra ventaja de cualquier otra índole”).
6. La existencia de un elemento subjetivo del tipo constituye parecería ser, desde un pun-
to de vista teórico-dogmático, una situación menor entre un delito y otro. No obstan-
te, la diferencia se acentúa a nivel probatorio, en el que para sancionar a alguien por
delito de extorsión se debe demostrar adicionalmente que tenía la intención, con la
conducta realizada, de obtener una ganancia económica o beneficio de cualquier otro
tipo, lo que no se exigiría para el delito de usurpación.
Sobre el elemento subjetivo del tipo en el delito de extorsión
7. El elemento subjetivo del tipo en el delito de extorsión, cuestionado en el presente
caso, se configura cuando el agente, más allá de realizar la conducta típica de manera
dolosa, tiene la intención de obtener un beneficio o ventaja económica indebida “u otra
ventaja de cualquier otra índole”. Cabe precisar que esta “finalidad” o “intención” está
contemplada en diversas modalidades y agravantes del delito de extorsión previsto en
el artículo 200 del Código Penal, conforme se expone a continuación:
Artículo 200.- Extorsión
El que mediante violencia o amenaza obliga a una persona o a una institución pú-
blica o privada a otorgar al agente o a un tercero una ventaja económica indebida
u otra ventaja de cualquier otra índole, será reprimido con pena privativa de
libertad no menor de diez ni mayor de quince años.
La misma pena se aplicará al que, con la finalidad de contribuir a la comisión del
delito de extorsión, suministra información que haya conocido por razón o con
ocasión de sus funciones, cargo u oficio o proporciona deliberadamente los medios
para la perpetración del delito.
El que mediante violencia o amenaza, toma locales, obstaculiza vías de comuni-
cación o impide el libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funciona-
miento de los servicios públicos o la ejecución de obras legalmente autorizadas, con
el objeto de obtener de las autoridades cualquier beneficio o ventaja económica
indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con pena pri-
vativa de libertad no menor de cinco ni mayor de diez años.
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de con-
fianza o de dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la
Constitución Política del Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener
para sí o para terceros cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra
ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con inhabilitación conforme a
los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal.
- 66 -
La pena será no menor de quince ni mayor de veinticinco años e inhabilitación con-

forme a los numerales 4 y 6 del artículo 36, si la violencia o amenaza es cometida:
a) A mano armada, o utilizando artefactos explosivos o incendiarios.
b) Participando dos o más personas; o,
c) Contra el propietario, responsable o contratista de la ejecución de una obra
de construcción civil pública o privada, o de cualquier modo, impidiendo,
perturbando, atentando o afectando la ejecución de la misma.
d) Aprovechando su condición de integrante de un sindicato de construcción civil.
e) Simulando ser trabajador de construcción civil.
Si el agente con la finalidad de obtener una ventaja económica indebida o de
cualquier otra índole, mantiene en rehén a una persona, la pena será no menor de
veinte ni mayor de treinta años.
La pena será privativa de libertad no menor de treinta años, cuando en el supuesto
previsto en el párrafo anterior:
a) Dura más de veinticuatro horas.
b) Se emplea crueldad contra el rehén.
c) El agraviado ejerce función pública o privada o es representante diplomático.
d) El rehén adolece de enfermedad grave.
e) Es cometido por dos o más personas.
f ) Se causa lesiones leves a la víctima.
La pena prevista en el párrafo anterior se impone al agente que, para conseguir sus
cometidos extorsivos, usa armas de fuego o artefactos explosivos.
La pena será de cadena perpetua cuando:
a) El rehén es menor de edad o mayor de setenta años.
b) El rehén es persona con discapacidad y el agente se aprovecha de esta
circunstancia.
c) Si la víctima resulta con lesiones graves o muere durante o como consecuencia
de dicho acto.
d) El agente se vale de menores de edad [énfasis agregado].
8. Ahora bien, el término “u otra ventaja de cualquier índole”, de acuerdo a lo señalado
por este Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente 010-2002-
AI/TC, constituye una “cláusula de interpretación analógica”, tal como se expone a
continuación:
- 67 -
(…)
69. Se observan dos cláusulas abiertas: La primera, referida a los medios de trans-
porte “de cualquier índole”, y, la segunda, a “cualquier otro bien y servicio” como
objeto del atentado terrorista. En estos casos, el legislador ha utilizado las deno-
minadas “cláusulas de interpretación o de extensión analógica”, que son aquellas
que dejan abierta la posibilidad de que el juzgador complete el tipo aplicando un
razonamiento analógico.
70. Un primer aspecto a dilucidar es la adecuación al principio lex certa de las
“cláusulas de extensión analógica”. Para ello debe distinguirse dos supuestos dife-
rentes: i) los casos de integración normativa, en los que, frente a un vacío normati-
vo, el juzgador, utilizando la analogía con otras normas similares, crea una norma
jurídica; y, ii) aquellos casos de interpretación jurídica en los que existe una norma,
cuyo sentido literal posible regula el caso concreto, y el juzgador se limita a delimitar
su alcance a través de un razonamiento analógico.
71. La analogía como integración normativa está proscrita en el Derecho Penal por
mandato constitucional (artículo 139, inciso 9), Constitución). En cambio, sí se
reconoce la legitimidad del razonamiento analógico en la interpretación (En este
sentido, Hurtado Pozo: A propósito de la interpretación de la ley penal. En Derecho
N.º 46, PUCP, 1992, p. 89).
Las cláusulas de interpretación analógica no vulneran el principio de lex certa cuan-
do el legislador establece supuestos ejemplificativos que puedan servir de paráme-
tros a los que el intérprete debe referir otros supuestos análogos, pero no expresos.
(BACIGALUPO: El conflicto entre el Tribunal constitucional y el Tribunal Supremo.
En: Revista Actualidad Penal, N.º 38, 2002). Este es precisamente el caso de las
cláusulas sub exámine, por lo que no atentan contra el principio de lex certa.
72. Afirmada la constitucionalidad de las cláusulas en examen, en razón de la no
afectación de la lex certa, en aras de contribuir con una tutela cabal del principio
de legalidad, es importante que este Tribunal Constitucional precise los límites
admisibles de interpretación de las cláusulas en examen (lex stricta).
En esta perspectiva, del texto de la norma se observa que ambas cláusulas (“de cual-
quier índole” y “cualquier otro bien y servicio”) están precedidas de la indicación de
diferentes bienes, los que tienen la condición de bienes jurídicos penalmente tute-
lados por la respectiva normatividad penal. En consecuencia, la interpretación de la
cláusula “contra la seguridad de (...) vías o medios de comunicación o de transporte de
cualquier índole” debe limitar su alcance a las conductas constitutivas del delito contra
la seguridad pública que afecten a vías o medios de transporte o comunicación.
9. En otros términos, las cláusulas de interpretación analógicas (caracterizadas por con-
tener términos como “cualquier índole” o semejantes), no vulnera el principio de lex
certa siempre y cuando el legislador establezca parámetros claros que permitan al
- 68 -
intérprete u operador jurídico establecer nuevos supuestos semejantes con los indica-
dos en la ley.
10. Por ejemplo, fuera del ámbito penal, el artículo 2 inciso 2 de la Constitución establece
que “nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opi-
nión, condición económica o de cualquier otra índole”. En este caso, queda claro que el
término “cualquier otra índole” alude a cualquier otra razón equivalente en gravedad
a las señaladas expresamente, a partir de las cuales se discrimine. Por ejemplo, este Tri-
bunal determinó que la edad también puede calificar como una categoría sospechosa
por la que también se podría discriminar en los términos del artículo 2 inciso 2 de la
Constitución, en el caso “Chura Arcata” (STC Exp. 05157-2014-PA/TC).
11. En el presente caso, el legislador penal exige para el delito de extorsión “una ventaja
económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole”. A partir de lo expuesto
considero que no existe claridad para determinar a qué se refiere el legislador con
“ventaja de cualquier otra índole”, ni posibilidad para que el operador o intérprete
jurídico pueda determinar otro tipo de ventajas. Por el contrario, dada la vaguedad
de la fórmula legal establecida, no queda claro si las ventajas en el delito de extorsión
también incluyen a las ventajas “debidas” o “correctas”, o si éstas pueden ser de carácter
moral, sexual o de cualquier otro tipo, etc.
12. Por ello, soy de la opinión que la imprecisión que otorga el legislador a este caso vul-
nera sin duda el principio de taxatividad, por lo que no comparto lo señalado en los
fundamentos 47 a 51 de la ponencia. Al respecto, sobre el principio de taxatividad, el
Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/
TC (fundamento 9) ha señalado lo siguiente:
El subprincipio de tipicidad o taxatividad es otra de la manifestaciones o concre-
ciones del principio-derecho de legalidad que tiene como destinatarios al legislador
penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones,
sean éstas penales, administrativas o políticas, estén redactadas con un nivel de
precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica com-
prender sin dificultad lo que se está proscribiendo.
Este principio exige la precisa definición de la conducta que la ley o norma con
rango de ley considera como delito o falta, es decir, que la vaguedad en la definición
de los elementos de la conducta incriminada termina vulnerando este principio.
13. A mayor abundamiento, la ponencia menciona en el fundamento 99 “ventajas legíti-
mas” que no configurarían el delito de extorsión, como pedidos de aumentos remune-
rativos, reducción de coste de los servicios públicos, entre otros, “independientemente
de si se encuentran amparados o no legalmente en un determinado momento dentro del or-
den jurídico”. Entonces, si una ventaja legítima necesariamente no está reconocida por
el legislador ¿cuándo sería ilegítima? Sin duda, se trata de un elemento muy subjetivo
que se presta a la arbitrariedad del operador jurídico de turno.
- 69 -
14. La utilización de tipos penales con elementos ambiguos o vagos, que se prestan a in-
terpretación amplias, para sancionar situaciones de protesta válidas, ya sido observado
por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interameri-
cana de Derechos Humanos, en su Informe del año 2019 titulado “Protesta y Derechos
Humanos”.14 Así, sobre dicha problemática, ha señalado lo siguiente:
(…) la criminalización del derecho a la protesta muchas veces es el resultado de la
aplicación de tipos penales que por su vaguedad o ambigüedad resultan violatorios
del principio de legalidad y de los estándares interamericanos. En otros casos se
penalizan directamente conductas propias de una protesta social, como sucede con
las sanciones penales por falta de autorización o el desacato. También suele darse a
través de una aplicación formalista de figuras penales, que aísla las conductas que
pretende sancionar del contexto de ejercicio del derecho a la protesta social en el
cual ocurren y desarrolla una interpretación literal de los textos penales que contra-
dice las normas constitucionales, o extiende indebidamente el ámbito de aplicación
de la norma penal [Párrafo 195].
15. En ese sentido, considero que este extremo de la demanda es inconstitucional por vul-
nerar el principio de lex certa.
Sobre la amenaza en los supuestos de obstaculización de vías de comunicación e impe-
dimento del libre tránsito de la ciudadanía
16. Adicionalmente, advierto también problemas con los principios de lex certa y lesividad
respecto del término “amenaza” en los supuestos referidos a “obstaculiza vías de comu-
nicación o impide el libre tránsito de la ciudadanía” del delito de extorsión, previstos en
el tercer párrafo del artículo 200 del Código Penal.
17. Al respecto, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión In-
teramericana de Derechos Humanos en su informe temático del 2019 ha señalado que
“(….) los Estados deben dejar de aplicar tipos penales que convierten en actos criminales
conductas comúnmente observadas en protestas, como los cortes de ruta o los actos de des-
orden que, en sí mismos, no afectan bienes como la vida, la seguridad o la libertad de las
personas, pues en el contexto de protestas ellas constituyen formas propias del ejercicio de los
derechos de libertad de expresión, de reunión y de libre asociación” (Párrafo 208).
18. En este caso, respecto a la amenaza como medio comisivo para configurar el tipo pe-
nal de extorsión, alude a una situación inmediata anterior a la violencia. Por lo que
también puede ser interpretada de manera amplia y a discreción del operador jurídico
(¿desde cuándo podemos hablar que existe una amenaza?).
14 Informe disponible en el siguiente enlace: https://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/

ProtestayDerechosHumanos.pdf (consultado el 19 de mayo de 2020).
- 70 -
19. Asimismo, de acuerdo al tercer párrafo del artículo 200 del Código Penal, se puede
sancionar la amenaza en los supuestos de “obstaculización de vías de comunicación” e
“impedir el libre tránsito”, que son situaciones y ámbitos en los que se desarrolla de
manera connatural una protesta. Como la propia ponencia lo indica en el fundamento
82, el derecho a la protesta comprende la facultad de cuestionar “(…) a través del espa-
cio público” (…). Igualmente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha
afirmado que la protesta puede involucrar cortes de ruta o generar molestias al derecho
a la libre circulación, lo que no la hace ilegal o, peor aún, delictiva.
20. En conclusión, la regulación actual del delito de extorsión prevista en el tercer párrafo
del artículo 200 del Código Penal permite sancionar situaciones de “amenaza”, con la
discrecionalidad y amplitud con que puede ser interpretado dicho término, en supues-
tos de “obstaculización de vías de comunicación” e “impedimento del libre tránsito
de la ciudadanía”, que constituyen situaciones connaturales con el ejercicio de una
protesta, lo que no implica la vulneración de bien jurídico alguno.
21. Como ya lo ha dicho este Tribunal anteriormente respecto del principio de Lesividad
en Derecho Penal:
(…) el establecimiento de una conducta como antijurídica, es decir, aquella cuya
comisión pueda dar lugar a una privación o restricción de la libertad personal, sólo
será constitucionalmente válida si tiene como propósito la protección de bienes ju-
rídicos constitucionalmente relevantes (principio de lesividad) [Exp. 00019-2005-
PI/TC, fundamento 35].
22. De allí que considere que el tercer párrafo del artículo 200 del Código Penal es incons-
titucional por vulnerar el principio de taxatividad y lesividad, respecto a la “amenaza”
para los supuestos referidos a “obstaculiza vías de comunicación o impide el libre tránsito
de la ciudadanía”.
Sobre la inconstitucionalidad por conexidad del delito de Entorpecimiento al funcio-
namiento de servicios públicos (Art. 283 CP.)
23. De otro lado, advierto que el delito de entorpecimiento al funcionamiento de servi-
cios públicos (artículo 283 del CP) otorga gran discrecionalidad al operador jurídico
para poder sancionar a las personas que realizan una protesta, inclusive de forma
pacífica.
24. Ello, por cuanto dicho delito sanciona a aquel que “sin crear una situación de peligro
común, impide, estorba o entorpece el normal funcionamiento del transporte o de los
servicios públicos de telecomunicaciones, de saneamiento, de electricidad, de gas, de hidro-
carburos o de sus productos derivados” (énfasis agregado).
25. Esto es, cualquier entorpecimiento al funcionamiento del transporte sin crear una
situación de peligro común, como lo puede ser una marcha pacífica en una avenida
congestionada, ya se encuentra previsto por el legislador como delito.
- 71 -
26. Al respecto, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión In-

teramericana de Derechos Humanos, en su Informe del año 2019 titulado “Protesta
y Derechos Humanos” ha señalado que el derecho a la reunión, en el contexto de una
protesta:
(…) puede distorsionar la rutina de funcionamiento cotidiano, especialmente
en las grandes concentraciones urbanas, e inclusive generar molestias o afectar el
ejercicio de otros derechos que merecen la protección y garantía estatal, como el
derecho a la libre circulación. Sin embargo, como lo ha reconocido la Comisión,
“este tipo de alteraciones son parte de la mecánica de una sociedad plural, donde
conviven intereses diversos, muchas veces contradictorios y que deben encontrar
los espacios y canales mediante los cuales expresarse.” [Párrafo 41].
27. Ello determina que el delito previsto en el artículo 283, al sancionar cualquier per-
turbación en el normal funcionamiento del transporte, que puede darse por protestas
de carácter pacífico, no afecten ningún bien jurídico protegido. Por tanto, considero
que este extremo del citado artículo 283 del CP. es inconstitucional por conexidad, en
tanto vulnera el principio de Lesividad.
28. Por tanto, considero que el supuesto referido a “transporte” previsto en el artículo 183
del Código Penal, es inconstitucional, en razón a que la conducta tipificada no vulnera
ningún bien jurídico protegido y, por el contrario, podría sancionar situaciones de
protesta legítimas.
29. Ahora bien, es cierto que los recurrentes no han cuestionado la inconstitucionalidad
de este tipo penal en la demanda. Sin embargo, ello no quita que este Tribunal pueda
declarar la inconstitucionalidad por conexidad de la norma. Tal como se ha señalado
en la sentencia recaída en el Expediente 0001-2013-PI/TC:
30. La declaratoria de inconstitucionalidad de normas conexas es perfectamente
posible en el marco de un proceso abstracto de inconstitucionalidad. Al respecto,
este Tribunal tiene establecido que “a fin de garantizar la seguridad jurídica en el
ordenamiento jurídico nacional y asegurar la supremacía constitucional, los proce-
sos de inconstitucionalidad tienen como objetivo colateral buscar la declaración de
inconstitucionalidad de normas conexas, que evite la vigencia de normas que, por
consecuencia o conexidad con la norma declarada inconstitucional, son también
contrarias a la Constitución” (fundamento 9 de la STC 0033-2007- PI/TC).
31. El propio Código Procesal Constitucional en su artículo 78 expresamente es-
tablece que “La sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la
norma impugnada, declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse
por conexión o consecuencia”. Al respecto, este Tribunal, en más de una opor-
tunidad, ha dicho que el órgano competente para hacer uso de la denominada
'inconstitucionalidad por conexidad o consecuencia' es el Tribunal Constitucional,
y que la etapa procesal para realizar dicho examen es al momento de sentenciar,
- 72 -
siempre que se trate de una disposición normativa no invocada como pretensión

en la demanda y que la misma complemente, precise o concretice el supuesto o la
consecuencia de la disposición declarada inconstitucional (fundamento 3 del ATC
0012-2014-P1/TC, de fecha 21 de mayo de 2015).
30. Asimismo, advierto que el primer párrafo del artículo 283 del Código Penal mencio-
nado, cuya inconstitucionalidad por conexidad se ha determinado, ha sido modificado
por el Decreto Legislativo 1245, publicado el 6 de noviembre de 2016. En esa medida,
se encuentra dentro del plazo de 6 años para declarar la inconstitucionalidad por cone-
xidad, conforme a lo establecido por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional
(Cfr. RTC Exp. 0024-2010-PI/TC).
Por tanto, mi voto es por lo siguiente:
1. Declarar FUNDADA EN PARTE la demanda de inconstitucionalidad y, por ende:
a) INCONSTITUCIONAL el término “u otra ventaja de cualquier otra índole”, pre-
visto en el primer, tercer, cuarto y sexto párrafo del artículo 200 del Código Penal.
b) INCONSTITUCIONALES el término “amenaza” para los supuestos “obstaculiza
vías de comunicación o impide el libre tránsito de la ciudadanía”, previstos en el tercer
párrafo del artículo 200 del Código Penal.
c) INCONSTITUCIONAL por conexidad el término “transporte” previsto en el
artículo 283 del Código Penal.
2. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
S.
MIRANDA CANALES
- 73 -
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

SARDÓN DE TABOADA
Discrepo con la sentencia en mayoría por lo siguiente:

A mi criterio, la demanda es IMPROCEDENTE porque la frase “o de cualquier otra ín-
dole” –que, real o supuestamente, desnaturaliza el delito de extorsión– fue incorporada en
el artículo 200 del Código Penal no por el Decreto Legislativo 1237 de 26 de setiembre de
2015 sino por el Decreto Legislativo 896 de 24 de mayo de 1998.
Según el artículo 100 del Código Procesal Constitucional, solo hay seis años para interpo-
ner una demanda de inconstitucionalidad contra una norma con rango de ley. En este caso,
este plazo había prescrito largamente, ya que la demanda fue planteada el 19 de abril de
2018 —es decir, cuando habían transcurrido casi veinte años de publicada dicha reforma.
Por demás, la Constitución no reconoce el derecho fundamental a la protesta. En realidad,
el derecho a la libertad de expresión incluye el derecho a protestar contra aquello con lo
que uno discrepa, dentro de los límites que establece la propia Constitución. No tiene
sentido reconocer a la protesta como un derecho autónomo.
Por estas razones, mi voto es por declarar la demanda IMPROCEDENTE.
S.
SARDÓN DE TABOADA
- 74 -
Lima, 16 de junio del 2020

Con el mayor respeto por mis colegas magistrados que han suscrito el proyecto de sen-
tencia, discrepo de los fundamentos y la parte resolutiva de la ponencia. Por mi parte,
considero que la demanda debe declararse fundada por las razones que paso a exponer
seguidamente:
1. En primer lugar, considero que no ha sido apropiado analizar lo concerniente al prin-
cipio de legalidad antes de evaluar si la protesta es o no un atributo iusfundamental,
así como los alcances y eventuales límites de este derecho. Ello, no cabe duda, hubiera
ayudado a esclarecer si la regulación cuestionada, tal cual está formulada, no terminaba
lesionando, debido a su apertura semántica, el ejercicio legítimo del derecho funda-
mental a la protesta.
2. Asimismo, considero que la modificación introducida al artículo 200 del Código Pe-
nal, a través del artículo único del Decreto Legislativo 1237, es contraria al principio
de legalidad (lex certa, taxatividad), pues se usan cláusulas abiertas y ambiguas que no
deja claro lo exactamente proscrito.
3. Con respecto a su carácter ambiguo, la expresión “cualquier beneficio o ventaja econó-
mica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole” (resaltado agregado) no deja
claro si tales ventajas de “otra índole” pueden hacer referencia incluso a ventajas, eco-
nómicas o no, que podrían considerarse como “debidas”, pero que se reclaman como
parte del ejercicio del derecho a la protesta.
4. Adicionalmente, en lo que concierne a la apertura de la norma penal, el Tribunal Cons-
titucional ya ha indicado que expresiones como “de cualquier índole” son prima facie
abiertas y pueden involucrar la extensión analógica de una norma penal, lo cual se
encuentra constitucionalmente proscrito (STC Exp. n.° 00010-2002-AI, ff. jj. 69-72).
Conforme a la referida decisión del Alto Tribunal, únicamente se admite este tipo
de cláusulas si “el legislador establece supuestos ejemplificativos que puedan servir de
parámetros a los que el intérprete debe referir otros supuestos análogos” (STC Exp. n.°
00010-2002-AI, f. j. 71), lo cual, definitivamente, no existe en la disposición que se
cuestiona. En tal sentido, la demanda debe ser declarada fundada en este extremo, pues
se ha trasgredido el principio de legalidad (lex certa, taxatividad).
5. Por otra parte, considero que en el proyecto hay una imprecisa explicación en torno a
los supuestos en los que el Tribunal Constitucional se encuentra constitucionalmente
habilitado para reconocer un derecho fundamental no enumerado, y también al modo
en que dichas consideraciones son aplicadas al caso concreto.
- 75 -
6. En efecto, con base en doctrina constitucional que comparto, es posible reconocer un

derecho fundamental no enumerado con base en cuatro criterios: fundamentalidad
(vinculación directa con los principios indicados en el artículo 3 de la Constitución,
a saber: dignidad humana, soberanía del pueblo, Estado democrático de Derecho y
forma republicana de gobierno), especificidad (debe especificarse cuáles son las posi-
ciones iusfundamentales amparadas por el derecho), conformidad constitucional (el re-
conocimiento de un nuevo derecho no puede contravenir flagrantemente otros bienes
constitucionales) y excepcionalidad (únicamente debe acudirse al reconocimiento de
nuevos derechos si antes no ha sido posible adscribir este contenido en otro derecho
constitucional).
7. Si bien el proyecto hace referencia directa a dos de estos criterios en el fundamento 65
(excepcionalidad y fundamentalidad), también alude a los otros dos, aunque de manera
diferente. Sucede que, debido a que los cuatro criterios indicados reconstruyen lo que
el Tribunal viene haciendo en la práctica en su mejor jurisprudencia (y tales criterios
precisamente son sistematizados con la finalidad de orientar correctamente dicha prác-
tica), todas estas consideraciones aparecen también en el proyecto, aunque quizá sin
todo el cuidado analítico que precisa el establecimiento de criterios de tanta importan-
cia como estos.
8. De este modo, en lo que concierne a la especificidad, el proyecto se refiere a la identifica-
ción de las posiciones iusfundamentales “en sentido estricto”, es decir, a “los concretos
atributos que serían exigibles por los titulares del derecho al destinatario de la norma o
normas deducidas” (en el fundamento 65, y con mayor detalle en los fundamentos 77
y siguientes). En lo referido a la conformidad constitucional, se reconoce el contenido
de este derecho, y de su ejercicio, en el marco de la existencia de otros bienes constitu-
cionales que también se encuentran protegidos (cfr. fundamentos 72 y 82); en efecto,
conforme a este criterio, solo deben excluirse aquellos contenidos que sean manifiesta-
mente inconstitucionales.
9. Ahora bien, conforme al ya mencionado criterio de excepcionalidad, al ser el recono-
cimiento de derechos implícitos un mecanismo que debe usarse de manera excepcio-
nal, considero que el proyecto hace mal en “crear” un derecho que puede adscribirse
interpretativamente como parte del derecho a la participación en la vida política de la
Nación. Asimismo, al ser un derecho político, que dinamiza y robustece la democracia,
se beneficia de las particularidades que la interpretación de un derecho de este tipo
requiere. Por cierto, también discrepo con los fundamentos que se refieren de manera
imprecisa a la relación entre el derecho fundamental a la protesta y otros bienes cons-
titucionalmente relevantes, asimismo, a los supuestos de concurrencia (o de “concurso
de derechos”) de este derecho fundamental con otros.
10. Asimismo, y por último, me aparto diversos fundamentos que se aluden incorrecta-
mente al contenido constitucionalmente protegido de diversos derechos alegados. En
especial, me llama la atención que el derecho a “A participar, en forma individual o
- 76 -
asociada, en la vida política (…) de la Nación” sea considerado como exclusivamente

vinculado con el derecho al sufragio. También discrepo, entre otras cuestiones, con
circunscribir el derecho a la libertad de expresión únicamente a la “posibilidad de
formular declaraciones a través de los medios de comunicación sin autorización ni
censura previa de ningún tipo”, pues si bien la libertad de expresión comprende la
posibilidad de expresarse a través de medios de comunicación, me parece claro, y para
nada controvertido, que no se circunscribe a ello.
S.
- 77 -

CONSTITUCIONAL
5 de marzo de 2020
Caso del Tercero de Buena Fe
CIUDADANOS
c.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5
y la Primera Disposición Complementaria y Modificatoria de la Ley 30313.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
- 79 -
TABLA DE CONTENIDOS
Norma impugnada Parámetro de control
Artículo 5 y primera disposición complementaria y mo- Constitución:

dificatoria de la Ley 30313, “Ley de oposición al proce- - artículo 1
dimiento de inscripción registral en trámite y cancelación - artículo 2, inciso 14
del asiento registral por suplantación de identidad o falsifi- - artículo 2, inciso 16
cación de documentación y modificatoria de los artículos - artículo 2, inciso 24
2013 y 2014 del Código Civil y de los artículos 4º y 55º y - artículo 58
la Quinta y Sexta Disposiciones Complementarias Transi- - artículo 70
torias y Finales del Decreto Legislativo 1049” - artículo 73
I. ANTECEDENTES
B-1. Demanda
B-2. Contestación de demanda
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de las disposiciones objeto de control constitucional en este caso
§2. Sobre los presuntos vicios de inconstitucionalidad por el fondo alegados en la
demanda
2.1. Sobre la supuesta vulneración del derecho de propiedad
2.1.1. Sobre la responsabilidad de notarios, árbitros, jueces y registradores
2.2. Sobre la supuesta vulneración de los principios-derechos de dignidad, liber-
tad individual y libertad contractual
2.3. Sobre la supuesta vulneración de los principios de libre iniciativa privada y
economía social de mercado
2.4. Sobre la supuesta vulneración del derecho a la vivienda adecuada
2.5. Sobre la supuesta vulneración del carácter inalienable de los bienes estatales
de dominio público, establecida en el artículo 73 de la Constitución
III. FALLO
- 80 -
En Lima, a los 5 días del mes de marzo de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión
del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ledesma Narváez, Miranda
Canales, Ramos Núñez y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia, con el abo-
camiento del magistrado Ferrero Costa, aprobado en sesión de Pleno del 5 de setiembre
2017, y el de los magistrados Blume Fortini y Espinosa-Saldaña Barrera, conforme al artí-
culo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agregan
los fundamentos de voto de los magistrados Miranda Canales, Ramos Núñez y Espino-
sa-Saldaña Barrera, y los votos singulares de los magistrados Blume Fortini y Sardón de
Taboada. Se deja constancia de que el magistrado Ramos Núñez votará en fecha posterior.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 15 de julio de 2015, más de cinco mil ciudadanos solicitan que se declare la
inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 30313, “Ley de oposición al procedimiento
de inscripción registral en trámite y cancelación del asiento registral por suplantación de
identidad o falsificación de documentación y modificatoria de los artículos 2013 y 2014 del
Código Civil y de los artículos 4º y 55º y la Quinta y Sexta Disposiciones Complementa-
rias Transitorias y Finales del Decreto Legislativo 1049”, en cuanto regula los efectos de la
“cancelación” de las inscripciones afectadas por títulos falsos o en los que hubo suplantación,
estableciendo que dichos efectos no afectan la posición jurídica del tercero de buena fe.
La demanda se dirige también contra la Primera Disposición Complementaria y Modifi-
catoria de la norma impugnada, en el extremo que modifica el artículo 2014 del Código
Civil. Específicamente, los ciudadanos pretenden que se declare la inconstitucionalidad
del término “cancele” así como el sentido interpretativo por el cual el vocablo “anule”
comprende las causas de nulidad por falsedad documentaria o suplantación de identidad.
Por su parte, con fecha 4 de julio de 2018, el Congreso de la República del Perú contesta
la demanda, contradiciéndola y negándola en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. Demanda
Los argumentos expuestos en la demanda y en su modificación son los siguientes:
- Los ciudadanos alegan que el artículo 5 de la Ley 30313 y el artículo 2014 del Código
Civil, modificado por la Primera Disposición Complementaria y Modificatoria de la
- 81 -
norma impugnada, resultan inconstitucionales en tanto permiten que el propietario le-

gítimo quede despojado de su propiedad, en beneficio del tercero de buena fe, a partir
de un título falsificado o mediante la suplantación de identidad.
- Señalan los demandantes que, en estos últimos años, el Perú se encuentra en un con-
texto de boom inmobiliario debido a su altísima rentabilidad en el mercado. Ello, ale-
gan los ciudadanos, ha generado incentivos para despojar a los propietarios de sus
terrenos a través de distintos medios incluyendo, claro está, la falsificación de títulos o
la suplantación de identidad de los legítimos propietarios.
- En este sentido, argumentan los demandantes que el fin de las mafias que come-
ten fraudes inmobiliarios es aprovecharse de las debilidades de los sistemas notarial,
registral, fiscal y judicial para transferir bienes ajenos de manera ilícita, a favor de ter-
ceros y demás adquirentes protegidos por el principio de fe pública registral, a cambio
de una contraprestación económica.
- Los demandantes indican que es una regla de sentido común que el comprador adquie-
ra la propiedad en la medida que el vendedor sea titular del derecho; en tal sentido, el
comprador solo podría ser propietario si el vendedor lo ha sido al momento de gene-
rarse la obligación de enajenar.
- Dicha regla, advierten los demandantes, se denomina “adquisición derivada”, en la
que subyace la premisa de que el derecho de propiedad se traslada a otro sujeto en una
relación de causa-efecto. Por lo tanto, se señala en la demanda que si el vendedor no
era el propietario legítimo al momento de celebrar el contrato, entonces éste no habría
transferido nada, toda vez que “nadie da más derecho del que tiene (nemo plus iuris)”.
- Los demandantes sostienen que todos los casos de fraude inmobiliario se reducen al
siguiente esquema: i) primero, cuando a través de la suplantación de identidad o fal-
sificación de documentos, se genera la apariencia de que el propietario legítimo es
quien celebra un contrato con el comprador sobre un bien inmueble; y, ii) cuando este
comprador, ahora aparente propietario del bien, celebra un siguiente contrato con un
tercero.
- Esta parte señala que, en relación al primer escenario, no hay mayor discusión toda vez
que, como resultado de la nulidad del contrato, los efectos no se despliegan; es decir,
no se produciría la transferencia de propiedad. El problema surge, advierten los de-
mandantes, en el segundo escenario, en el cual a través de la modificación del artículo
2014 del Código Civil que realiza la norma impugnada, el tercero se encuentra en una
situación de relativa inmunidad frente al vicio de nulidad del negocio jurídico que le
antecede por causa de la falsificación de documentos o por suplantación de identidad
del propietario legítimo.
- Los demandantes advierten que el resultado de esta modificación no es otro que legali-
zar o convalidar los efectos del delito, tal como el lavado de activos; ello, añade esta par-
te, implica que estas organizaciones criminales puedan aprovecharse de las debilidades
- 82 -
del sistema registral, para despojar a los propietarios legítimos, contraviniendo así la
Constitución, que protege el derecho de propiedad.
- La parte demandante alega que la propiedad es el derecho de mayor extensión que el
sistema jurídico reconoce a una persona con miras al aprovechamiento y explotación
económica de los bienes o realidades del mundo externo; en consecuencia, otorga a
su titular las prerrogativas de libertad de uso y disfrute, disposición para modificar el
derecho y protección frente a la interferencia ajena o inmunidad.
- Asimismo, los demandantes sostienen que si bien el principio de fe pública registral
obra en aras de garantizar la seguridad jurídica, no es menos cierto que éste no debería
aplicarse en este tipo de casos, toda vez que el tráfico comercial se realizaría únicamente
en virtud de las apariencias de los Registros Públicos, y no por medio de actos lícitos,
honestos y regulares.
- Afirman los demandantes que en virtud de la inviolabilidad de la propiedad, el propie-
tario no puede ser perjudicado por una voluntad que nunca prestó, ni siquiera cuando
del otro lado se encuentre un tercero de buena fe, que en este caso no es más que un
titular aparente, nacido de la falsificación o suplantación; por lo que no existe justifica-
ción para que se le otorgue preferencia.
- Alegan los demandantes que el sistema jurídico no puede tolerar que una voluntad
inexistente produzca efectos. Esto significa que el derecho de propiedad no puede
perderse sin la voluntad del titular, por medio de la ilícita superposición de un fal-
sario, pues esto vulneraría la dignidad humana, la libertad individual y la libertad
contractual.
- También, indican los demandantes que si las víctimas, estafadas por los falsificadores,
son el tercero que obró de buena fe y el propietario legítimo, este último no debería
resultar perjudicado con la pérdida de su propiedad. Por el contrario, debería ser el
Estado quien indemnice al perjudicado por mantener “notarios descuidados” o por el
“error” que cometen los registradores al inscribir documentos falsificados.
- Sostienen que no existe libre mercado ni libre iniciativa privada propios de la economía
social de mercado si los agentes económicos no pueden intercambiar voluntariamente
sus bienes, con pleno respeto a la dignidad, libertad, libertad contractual y a la propie-
dad. Por ello, no puede restringirse el derecho de propiedad a causa de la falsificación
de documentos y suplantación de identidad del propietario legítimo.
- Alegan los demandantes que, si tanto el propietario como el tercero de buena fe son
inocentes y víctimas del fraude, ambos se encuentran en una misma posición valo-
rativa; por lo que resulta contradictorio que se perjudique, sin razón justificativa, al
propietario legítimo.
- En ese sentido, alegan que el tercero no debería ocupar una mejor posición jurídica
frente al propietario legítimo, dado que ambos han actuado de buena fe y confiaron
honestamente en el registro.
- 83 -
- En todo caso, añaden, la primacía debería inclinarse a favor del propietario legítimo,
pues se trataría del sujeto que representa la realidad jurídica y la regularidad del tráfico
comercial, además de ser amparado por la cláusula de inviolabilidad del artículo 70 de
la Constitución. De lo contrario, el circuito patrimonial no se edificaría sobre la base
de la honestidad, legalidad y corrección, sino por el fraude, engaño o pillaje.
- Señalan que, en efecto, si se protegiese al tercero de buena fe antes que al propietario
perjudicado con la falsificación de documentos y suplantación de identidad, entonces
podría suceder que el nuevo propietario, por efecto de su buena fe, luego sufra tam-
bién un fraude, con lo cual perdería el derecho antes ganado por obra de un posterior
tercero de buena fe.
- Los ciudadanos recurrentes afirman que la seguridad jurídica del tráfico comercial de
bienes no es un argumento suficientemente válido para dejar en indefensión al propie-
tario, que tiene consagrada constitucionalmente la inviolabilidad de su derecho.
- Los demandantes alegan que en determinados supuestos la aplicación del principio de
fe pública registral es racional; sin embargo, ello deja de ser así en los casos de falsifi-
cación de documentos y suplantación de identidad, toda vez que se crearía un derecho
sobre la base de lo ilícito.
- Explican los recurrentes que solo si el titular originario generó la apariencia que engaña
al tercero de buena fe, la posición jurídica de aquél quedaría desplazada a favor de este
último y de su conducta honesta.
- En el caso concreto de las falsificaciones o suplantaciones, los demandantes sostienen
que no hay culpa del propietario; y, por lo tanto, la pérdida de su derecho implicaría
un despojo ilegítimo, arbitrario y abusivo.
- Por un lado, argumentan los demandantes que por coherencia del sistema jurídico, el
propietario original no puede perder su derecho por falsificaciones o suplantaciones.
Así, los demandantes mencionan los casos de otros supuestos del ordenamiento jurídi-
co (transmisión de títulos valores y adquisición de bienes muebles) en los que la buena
fe del tercero no es suficiente para despojar al propietario original de su propiedad sin
causa justificativa o, en todo caso, cuando se advierte que no originó, permitió o toleró
la situación de apariencia en la que confió el tercero de buena fe.
- Por otro lado, añaden los demandantes que, al aplicar la ponderación a los derechos en
conflicto en este caso, el resultado favorece al propietario legítimo, es decir, prevalece
el derecho de propiedad frente a la seguridad jurídica en el caso concreto.
- Sostienen que la medida objeto de cuestionamiento es desproporcionada y, por lo
tanto, inconstitucional, puesto que la tutela del tercero de buena fe conlleva al sacrifi-
cio desmesurado de derechos fundamentales como la propiedad, sin que exista razón
para ello, más aun si el referido sacrificio no garantiza que realmente se cumpla con la
finalidad de proteger a los terceros de buena fe, porque dichos terceros a su vez pueden
resultar perjudicados en el futuro por tales medidas.
- 84 -
- Señalan, además, que con la norma impugnada se ha establecido un criterio peligroso

que podría despojar de su vivienda a cualquier persona en virtud de un título falso,
bajo el pretexto de que existe un tercero de buena fe; lo que afectaría el derecho a la
vivienda adecuada consagrado en el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
- Los demandantes sostienen al respecto que el Comité de Derechos Económicos, Socia-
les y Culturales (en adelante CDESC) aprobó la Observación General N° 4, mediante
la cual se recomienda a los Estados Parte que no se interprete el derecho a la vivienda en
sentido restrictivo, como el “mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o (…)
como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz
y dignidad en alguna parte”.
- En consecuencia, señalan que el derecho a una vivienda adecuada incluye, entre otros
elementos, el aseguramiento de la tenencia, lo que permite gozar de un grado de segu-
ridad frente al desalojo forzoso, el hostigamiento y otras amenazas.
- Adicionalmente, los demandantes plantean que las citadas disposiciones deben ser
declaradas inconstitucionales por vulnerar también el artículo 73 de la Constitu-
ción, que establece que los bienes estatales de dominio público son inalienables, es
decir, se prohíbe cualquier venta que se celebre sobre bienes estatales de dominio
público.
- Por consiguiente, los demandantes manifiestan que no es posible que la transferencia
de un bien estatal de dominio público se convalide a través de la figura del tercero de
buena fe que la norma impugnada tutela. Esto, a criterio de los demandantes, con-
travendría la Norma Fundamental, en razón de que esta última privilegia el interés
público sobre el interés particular.
- En tal sentido, esta parte argumenta que los particulares no pueden apropiarse de los
bienes estatales de dominio público, ya sea por venta, prescripción adquisitiva o por
inscripción registral de un título. Es decir, sostienen que no cabe la aplicación de la fe
pública registral del tercero frente al carácter de inalienabilidad que prohíbe la celebra-
ción de ventas sobre bienes estatales de dominio público.
- Sostienen los demandantes, en suma, que el propietario legítimo no puede perder su
derecho por falsificación de documentos o suplantación de identidad. Así, debe enten-
derse que el marco constitucional exige para la configuración de la buena fe del tercero
que este último haya verificado previamente el contenido y autenticidad de los asientos
registrales y de los títulos archivados. Así, resulta inconstitucional que el tercero sea
preferido al propietario legítimo en los supuestos de falsificación de documentos y
suplantación de identidad antes mencionados.
B-2. Contestación de la demanda
- 85 -
- Respecto a la supuesta vulneración del derecho de propiedad, señala el demandado que

el Estado sí ha garantizado su inviolabilidad, a través de mecanismos de protección
tales como la prescripción adquisitiva de dominio, la reivindicación, la indemnización
justipreciada, el mejor derecho de propiedad, la fe pública registral, entre otros.
- Para reforzar su argumento, el demandado cita doctrina que sostiene que es evidente el
drama de los despojados por el fraude, pero más severo sería el daño a los terceros por
la desconfianza que tornaría frágiles a todas las adquisiciones; lo que generaría, a su vez,
una sociedad de propietarios petrificados.
- Afirma el demandado que nuestra legislación protege al tercero de buena fe por ser
diligente, por cumplir con los requisitos establecidos en la ley, además de estar obligado
a actuar conforme a los cánones mínimos de honestidad en la adquisición; por lo que,
al contar con el mismo derecho de propiedad de quien hubiera sido víctima de fraude,
tampoco puede ser castigado por el despojo del bien.
- En cuanto a la supuesta vulneración del principio de dignidad, sostiene el demandado
que dicho principio no se habría afectado porque en el supuesto de que a una persona
se le hubiese privado de su propiedad por falsificación u otros medios, ésta puede acu-
dir a las autoridades competentes para solicitar el resarcimiento del daño ocasionado.
- Por otra parte, sobre la supuesta vulneración de los principios de iniciativa privada y
economía social de mercado, el demandado indica que, en nuestro sistema constitu-
cional, la propiedad privada no puede ni debe ser entendida como absoluta, debido a
que ésta puede ser válidamente limitada por el interés general.
- Asimismo, indica el demandado que la protección al adquirente de buena fe suele ser
considerada como una sanción para el propietario que no es diligente con la protección
de su propiedad en Registros Públicos.
- Por lo tanto, afirma el demandado que el artículo 2014 del Código Civil debe inter-
pretarse en el sentido de que es aplicable solo a circunstancias excepcionales de tutela
de terceros, cuya conducta sea digna de valoración positiva.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LAS DISPOSICIONES OBJETO DE CONTROL

CONSTITUCIONAL EN ESTE CASO
1. La presente controversia constitucional tiene como objeto el control de constituciona-
lidad de determinadas disposiciones contenidas en la Ley 30313, las cuales regulan la
figura del principio de fe pública registral en los casos de falsificación documentaria y
suplantación de identidad.
2. En principio, el objeto de la Ley 30313, “Ley de oposición al procedimiento de ins-
cripción registral en trámite y cancelación del asiento registral por suplantación de
identidad o falsificación de documentación y modificatoria de los artículos 2013 y
- 86 -
2014 del Código Civil y de los artículos 4 y 55 y la Quinta y Sexta Disposiciones

Complementarias Transitorias y Finales del Decreto Legislativo 1049”, es el siguiente:
“Artículo 1. Objeto de la Ley
La presente Ley tiene como objeto establecer disposiciones vinculadas a la opo-
sición en el procedimiento de inscripción registral en trámite, la cancelación del
asiento registral por suplantación de identidad o falsificación de los documentos
presentados a los registros administrados por la Superintendencia Nacional de los
Registros Públicos, así como modificar las disposiciones del Código Civil y del
Decreto Legislativo del Notariado para prevenir y anular las acciones fraudulentas
que afectan la seguridad jurídica”.
3. De la disposición glosada se desprende que su propósito es combatir la inseguridad
jurídica producto de la transferencia ilícita de bienes en los supuestos de falsificación
documentaria y de suplantación de identidad de un legítimo propietario, mediante los
siguientes mecanismos enunciados en la aludida disposición: i) la oposición al proce-
dimiento registral; y, ii) la cancelación del asiento registral.
4. Respecto al primer supuesto, y de conformidad con el artículo 31 del Reglamento de
la Ley 30313, aprobado por el Decreto Supremo 10-2016-JUS, y publicado el 23 de
julio de 2016 en el diario oficial El Peruano, se advierte que el administrado está facul-
tado para oponerse al procedimiento de inscripción registral en trámite a fin de que la
Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (en adelante Sunarp) ordene la
tacha del título por falsificación de documentos o suplantación de identidad.
5. En relación con el segundo supuesto, y en atención a lo establecido en los artículos 46
y 47 del referido reglamento, la cancelación registral no busca cuestionar el procedi-
miento de inscripción, tal como es el caso de la oposición registral. Por el contrario,
tiene por finalidad dejar sin efecto un asiento registral irregular extendido en cualquie-
ra de los registros a cargo de la Sunarp, en los supuestos de falsificación documentaria
y/o suplantación de identidad.
6. Asimismo, el artículo 5 y la Primera Disposición Complementaria Modificatoria del
artículo 2014 del Código Civil, establecidos en la ley en mención, disponen lo siguiente:
Artículo 5. Efectos de la cancelación Disposiciones Complementarias Modificatorias
Primera. […]
Modificase los artículos 2013 y 2014 del Código Civil en los siguientes
La información contenida en las
términos: […]
inscripciones y anotaciones preven-
tivas que han sido canceladas, no “Artículo 2014. Principio de buena fe pública registral
perjudica al tercero en los términos El tercero que de buena fe adquiere a título oneroso algún derecho de per-
establecidos en el artículo 2014 del sona que en el registro aparece con facultades para otorgarlo, mantiene su
Código Civil. Tampoco perjudican las adquisición una vez inscrito su derecho, aunque después se ”anule“, res-
inscripciones, anotaciones o los títu- cinda, «cancele» o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no
los pendientes cuya prioridad registral consten en los asientos registrales y los títulos archivados que lo sustentan.
sea anterior al asiento de cancelación. La buena fe del tercero se presume mientras no se pruebe que conocía la
[Énfasis agregado] inexactitud del registro”. [Énfasis agregado]
- 87 -
7. Ahora bien, corresponde precisar que, de la revisión de la demanda y de su modifi-

cación, se desprende que los extremos realmente cuestionados de la Ley 30313 están
relacionados con los supuestos de cancelación del asiento registral por causa de falsifi-
cación documentaria y/o suplantación de identidad. Efectivamente, los demandantes
en todo momento han manifestado que es inconstitucional que los efectos de la can-
celación antes mencionada no alcancen ni afecten la posición jurídica del tercero de
buena fe. Así, se advierte que los ciudadanos solicitan a este Tribunal que:
i. Se declare inconstitucional el artículo 5 de la Ley 30313 en cuanto establece que los
efectos de la cancelación registral dispuesta en supuestos de falsificación documen-
taria y/o suplantación de identidad no perjudican al tercero de buena fe. Es decir, se
cuestiona en realidad el primer extremo del referido artículo antes citado; y,
ii. Se declare la inconstitucionalidad del término “cancele” así como el sentido inter-
pretativo en virtud del cual el vocablo “anule” comprende las causas de nulidad
por falsedad documentaria o suplantación de identidad, establecidos en la Primera
Disposición Complementaria y Modificatoria de la Ley 30313, en el extremo que
modifica el artículo 2014 del Código Civil.
8. Como referencia inicial, este Tribunal advierte que a través de la Ley 30313, el legisla-
dor pretendía evitar que el tercero de buena fe sea perjudicado por la cancelación de las
inscripciones y anotaciones preventivas en supuestos de falsificación de documentos y
suplantación de identidad. De lo contrario, de conformidad con el demandado, ello
solo produciría incertidumbre en la circulación de bienes inmuebles, alterando así el
tráfico comercial y, en consecuencia, el desarrollo económico del país.
9. Ambas modalidades ilícitas, en realidad, fueron utilizadas para forzar la circulación
de bienes inmuebles, configurándose así un grave problema legal y social en nuestro
país. De ahí que el legislador haya querido enfrentar dicha problemática a través de un
conjunto de iniciativas legislativas, como los proyectos de ley que dieron origen a la
Ley 30313, que se muestran a continuación:
Número de
Proyecto de Título del Proyecto de Ley
Ley
03849 Ley que modifica el Decreto Legislativo 1049, respecto de las prohibiciones a notario
Ley que modifica los artículos 2013 y 2014 del Código Civil y la quinta y sexta disposición comple-
03848
mentaria transitoria y final del Decreto Legislativo 1049, Decreto Legislativo del Notariado
03365 Ley que modifica el artículo 2014 del Código Civil
Ley que previene el fraude en compra ventas al modificar los artículos 54 y 55 del Decreto Legislativo
03350
1049, Ley del Notariado, y el artículo 2014 del Código Civil, Decreto Legislativo 295
03257 Ley que modifica el artículo 4 del Decreto Legislativo 1049, Decreto Legislativo del Notariado
03029 Ley que modifica el Código Civil en lo relativo al principio de buena fe registral
Ley que establece disposiciones vinculadas a la oposición al procedimiento de inscripción registral
02996 en trámite y cancelación del asiento registral por suplantación o falsificación, así como la modifica-
ción de los artículos 2013 y 2014 del Código Civil y de diversas normas del Decreto Legislativo 1049
- 88 -
10. Ahora bien, esta problemática muestra que el sistema registral en nuestro país ha atra-
vesado por etapas en las que sus debilidades permitieron que documentos falsificados
o emitidos sobre la base de la suplantación de identidad sean inscritos, en detrimento
de propietarios originarios, temática aludida en los argumentos de los demandantes
cuando cuestionan las disposiciones objeto de control constitucional en este caso.
11. De esta manera, la dilucidación de la presente controversia constitucional está relacio-
nada directamente con la evaluación en torno al efectivo cumplimiento o no por parte
del Estado, a través de las disposiciones cuestionadas de la Ley 30313, de su deber de
garantizar el derecho de propiedad y la seguridad jurídica en el marco de la transferen-
cia de bienes inmuebles.
12. Explicado lo anterior, este Tribunal analizará a continuación si las disposiciones cues-
tionadas han vulnerado o no los derechos fundamentales y principios constitucionales
invocados en la demanda, como son: el derecho a la propiedad, la dignidad, la libertad
y libertad contractual, los principios de libre iniciativa privada y economía social de
mercado, el derecho a la vivienda adecuada y la inalienabilidad de los bienes de domi-
nio público.
§2. SOBRE LOS PRESUNTOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

POR EL FONDO ALEGADOS EN LA DEMANDA
2.1. Sobre la supuesta vulneración del derecho de propiedad

13. El inciso 16 del artículo 2 de la Constitución garantiza que toda persona tiene derecho
a la propiedad privada. Asimismo, el artículo 21 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos señala que:
“Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada
1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordi-
nar tal uso y goce al interés social.
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los
casos y según las formas establecidas por la ley.
3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el
hombre, deben ser prohibidas por la ley”.
14. Desde la perspectiva del derecho civil, el derecho a la propiedad también es concebido
como aquella potestad jurídica que permite a todo individuo usar, disfrutar, disponer
y reivindicar un bien. En consecuencia, en virtud del derecho a la propiedad, una per-
sona puede servirse del bien, percibir las ganancias que se generen con éste y darle el
destino que considere pertinente de acuerdo a sus intereses.
15. Ahora bien, un modelo de Estado Constitucional de Derecho se caracteriza por la
concurrencia de derechos y principios que orientan el actuar público y privado, a fin
- 89 -
de garantizar la convivencia social y el desarrollo del país. De ahí que, ningún derecho
subjetivo, entre ellos el derecho a la propiedad, cuente con un carácter absoluto.
16. Pero además, corresponde precisar que en el Capítulo III (“De la propiedad”) del Títu-
lo III de la Constitución Política del Perú de 1993, titulado “Régimen económico”, se
encuentra el artículo 70, según el cual:
“El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armo-
nía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de
su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad
pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justiprecia-
da que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder
Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el
procedimiento expropiatorio.” [Énfasis agregado]
17. Como se puede apreciar, la Constitución Política de 1993 garantiza que el derecho a
la propiedad sea ejercido en armonía con el bien común y dentro de los límites legales.
Esto, claro está, hace referencia a la función social del derecho a la propiedad (Senten-
cia 0008-2003-PI/TC, fundamento 26).
18. En atención a los fines del Estado Social y Democrático, la Constitución reconoce la
función social de la propiedad, que se sustenta en la doble dimensión de este derecho,
como derecho subjetivo y como un instituto y valor objetivo que informa el ordena-
miento jurídico. Las actuaciones legítimas que de dicha función social se deriven pue-
den exigir también un conjunto de deberes y obligaciones concernientes a su ejercicio,
en atención a los intereses colectivos de la Nación.
19. Por estas consideraciones, este Tribunal reafirma que el derecho a la propiedad es, esen-
cialmente, un derecho de toda persona y, a la vez, un principio constitucionalmente ga-
rantizado (Sentencia 0008-2003-PI/TC, fundamento 26). De esta manera, el derecho
de propiedad faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y
cuando a través de su uso se realice la función social que le es propia (Sentencia 0864-
2009-AA/TC, fundamento 20).
20. En este orden de ideas este Tribunal destaca que el derecho de propiedad se caracteriza,
entre otras cosas, por ser. a) un derecho pleno, en el sentido de que le confiere a su ti-
tular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de
los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; y, b) un de-
recho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende
de la propia voluntad del titular y no de la realización de una causa extraña o del solo
querer de un tercero, salvo las excepciones que prevé expresamente la Constitución
Política (Sentencia 5614-2007-AA/TC, fundamento 7).
21. Siendo ello así, el contenido constitucionalmente protegido del derecho de propiedad
no puede determinarse únicamente desde la óptica de los intereses particulares, sino
que debe tomarse en cuenta, necesariamente su función social, esto es, su relación con
el bienestar general.
- 90 -
22. Respecto a las limitaciones del derecho a la propiedad, este Tribunal ha indicado que
existen restricciones admisibles para el goce y ejercicio este derecho, las mismas que
deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) estar establecidas por ley; (ii) ser necesa-
rias; (iii) ser proporcionales; y, (iv) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en
una sociedad democrática. Así, el derecho de propiedad solamente puede ser materia
de restricciones por las causas y finalidades señaladas en la propia Constitución, sin
otras excepciones (Sentencia 0864-2009-AA/TC, fundamento jurídico 20).
23. Indicado lo anterior, corresponde evaluar lo sostenido por los demandantes en el sen-
tido de que a través de la aplicación de las disposiciones impugnadas se estarían legi-
timando los actos ilícitos de las mafias inmobiliarias, en los supuestos de falsificación
de documentos y suplantación de identidad, a favor del tercero de buena fe y en de-
trimento de los propietarios originarios. En concreto, los demandantes plantean lo
siguiente:
i) Primer paso: B, quien mediante falsificación documentaria o suplantación de iden-
tidad, aparenta haber celebrado un contrato para adquirir el bien inmueble de A;
ii) Segundo paso: B realiza un procedimiento de inscripción registral para que en
Registros Públicos aparezca como propietario del bien que originalmente le perte-
necía a A;
iii) Tercer paso: C, quien desconoce de la ilicitud de la operación que antecede a la
que él realiza y, por ello, goza de la presunción de buena fe, celebra un contrato de
compraventa con B.
24. Específicamente, con relación al principio de fe pública registral, los demandantes
señalan que éste no debe resultar aplicable en el escenario antes descrito por cuanto la
nulidad generada en el primer paso producto de la falsificación documentaria o suplan-
tación de identidad debe alcanzar también al tercer paso; es decir, al contrato celebrado
entre B y C.
25. Al respecto, este Tribunal debe precisar que lo afirmado por los demandantes respecto
a los alcances de la alegada nulidad generada en el primer paso no tiene relación directa
ni constituye un elemento relevante para el análisis de constitucionalidad de las dispo-
siciones impugnadas en la presente controversia. En efecto, el parámetro de control en
el presente caso está comprendido por el contenido constitucionalmente protegido y/o
núcleo duro de los derechos y principios constitucionales mencionados supra, a saber,
el derecho a la propiedad, la dignidad, la libertad y libertad contractual, los principios
de libre iniciativa privada y economía social de mercado, el derecho a la vivienda ade-
cuada y la inalienabilidad de los bienes de dominio público según lo establecido en el
artículo 73 de la Constitución.
26. Por otro lado, los demandantes alegan que en aplicación de las disposiciones impugna-
das, el propietario original, siempre y en todos los casos, se encontraría en una situa-
ción de desprotección e indefensión y que los medios disponibles que ofrece la Sunarp
- 91 -
no bastarían para proteger al propietario originario en tales supuestos de falsificación

de documentos y suplantación de identidad.
27. Lo anterior se encuentra relacionado directamente con la seguridad jurídica que, en
principio, brinda la inscripción de la propiedad en los registros públicos. Al respecto,
en la Sentencia 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC (acumulados), este Tribunal
ha tenido oportunidad de indicar que la seguridad jurídica es un principio consus-
tancial al Estado constitucional de derecho, implícitamente reconocido en la Cons-
titución. Se trata de un valor superior contenido en el espíritu garantista de la Carta
Fundamental, que se proyecta hacia todo el ordenamiento jurídico y busca asegurar al
individuo una expectativa razonablemente fundada respecto de cuál será la actuación
de los poderes públicos y, en general, de toda la colectividad, al desenvolverse dentro
de los cauces del Derecho y la legalidad (fundamento 3).
28. Así, en dicha sentencia, este Colegiado reconoció que la inscripción registral del dere-
cho de propiedad dota de seguridad jurídica al ejercicio de ese derecho (fundamento
4). Es así que lo que aparece en los registros públicos se presume como cierto.
29. De esta forma, se busca brindar garantías a ambas partes: al propietario original, quien
debería mantener la titularidad ante el registro, salvo posteriores transferencias que realice
sobre su propiedad; y al tercero que de buena fe confía en el registro para adquirir bienes.
30. De modo que, para el pleno desarrollo del derecho de propiedad en los términos que
nuestra Constitución reconoce, se requiere poder oponer la titularidad de dicho dere-
cho frente a terceros y con ello tener la oportunidad de generar, a partir de la seguridad
jurídica que la oponibilidad otorga, las consecuencias económicas que le son consus-
tanciales (Sentencia 0016-2002-AI/TC, fundamento 5).
31. En suma, si bien en el pasado, este Tribunal ha sostenido que era la inscripción del
derecho de propiedad en un registro público el medio a través del cual el derecho tras-
cendía su condición de tal y se convertía en una garantía para la creación de riqueza
(Sentencia 0016-2002-AI/TC, fundamento 5), también fue cuidadoso en señalar que
la garantía que reviste el título inscrito será meramente aparente si no se crean las con-
diciones razonables y suficientes para que el procedimiento previo a la inscripción esté
provisto también de la suficiente seguridad jurídica, pues de lo que se trata es de que el
registro sea fiel reflejo de la realidad jurídica extra registral (Sentencia 0001-2003-AI/
TC y 0003-2003-AI/TC y acumulados, fundamento 4).
32. Por ello, es necesario que el Estado cree las garantías que permitan institucionalizar el
derecho a la propiedad, de forma tal que se cuente con los mecanismos indispensables
para combatir los actos ilícitos que atenten contra los derechos de los propietarios.
33. Precisamente, en atención a esto último, este Tribunal advierte que la realidad actual
plantea que en determinados supuestos ello, por sí mismo, no basta para garantizar
los derechos del propietario como tampoco es suficiente para coadyuvar al desarrollo
económico de la sociedad, tanto a nivel individual como a nivel colectivo.
- 92 -
34. Así, al grave problema social en relación a la propiedad, reconocido en el pasado por
este Tribunal y caracterizado por el considerable número de propietarios en nuestro
país que no poseen un título de propiedad inscrito en registros públicos, situación que
impide ejercer a plenitud el derecho a la propiedad constitucionalmente reconocido,
se suman otros problemas igualmente alarmantes y que socavan las bases del Estado
Constitucional de Derecho, como es el caso de la corrupción, expresada, en relación al
caso que nos ocupa, en las actuaciones ilícitas que se materializan con la falsificación
de documentos y con la suplantación de identidades de los propietarios originarios.
35. De esta forma, en tales escenarios, la inscripción en los registros públicos de un título
de propiedad, que como se ha indicado previamente, dota en principio de seguridad
jurídica, resulta insuficiente si es que el propietario no mantiene una conducta dili-
gente en relación al registro. Al respecto, es de conocimiento de este Tribunal que la
Sunarp ofrece mecanismos gratuitos para proteger la propiedad, tales como el servicio
de alerta registral, el cual comprende a su vez: i) la alerta de inscripción y ii) la alerta de
publicidad.
36. Por lo expuesto, si se considera que el ejercicio de derechos, como la propiedad, im-
plica también el cumplimiento de deberes, entonces, le corresponde al propietario el
cumplimiento de un deber de diligencia con relación al registro, haciendo uso de los
mecanismos gratuitos que el Estado, a través de la Sunarp, ha puesto a su disposición
para el resguardo de su propiedad.
37. De manera complementaria a lo anterior, resulta meridianamente claro que, en prin-
cipio, si bien la inscripción en los registros públicos brinda seguridad jurídica al bien
inscrito, también es cierto que el correcto funcionamiento del sistema registral exige de
parte de los notarios, árbitros, jueces y registradores un adecuado ejercicio de sus fun-
ciones y deberes de especial diligencia, siendo, en todo caso, el propietario el principal
interesado en la protección jurídica de su propiedad.
38. Sin embargo, si bien ello debe ser así como regla general, este Tribunal no puede igno-
rar el hecho de que no necesariamente todos los propietarios se encuentran en igualdad
de condiciones para poder cumplir con los deberes de diligencia antes mencionados, lo
que evidentemente guarda relación con la situación socioeconómica, cultural y educa-
tiva de quien es propietario.
39. A ello debe añadirse que este Tribunal no puede dejar de reconocer que los actos de
corrupción al interior de las instituciones públicas, especialmente en los últimos años,
han obstaculizado el cumplimiento de los fines que son ínsitos al Sistema Nacional de
Registros Públicos, como “mantener y preservar la unidad y coherencia del ejercicio de
la función registral en todo el país, orientado a la especialización, simplificación, inte-
gración y modernización de la función, procedimientos y gestión de todos los registros
que lo integran”, según lo establecido en el artículo 1 de la Ley 26366, “Ley de creación
del Sistema Nacional de Registros Públicos y de la Superintendencia de los Registros
Públicos”.
- 93 -
40. Así, en no pocos casos, incluso la diligencia de los propietarios, en tanto deber corre-
lato del ejercicio del derecho de propiedad, no resulta ser suficiente para contrarrestar
de manera efectiva los peligros reales que dimanan de la existencia de organizaciones
criminales en la sociedad, las que, incluso, pueden llegar a infiltrarse en las institucio-
nes públicas afectando el interés general.
41. En consecuencia, este Tribunal considera que el deber de diligencia exigible a los propie-
tarios, como regla general de actuación, debe ser reforzado con medidas implementadas
desde el Estado, no solamente en aras de proteger a los titulares del derecho y a la propie-
dad como instituto y valor del ordenamiento jurídico, sino también, en cumplimiento
del mandato constitucional de lucha contra la corrupción, sea ésta pública o privada.
42. Al respecto, si bien este Tribunal ha enmarcado este mandato constitucional como
principalmente exigible en el ámbito de las instituciones públicas en variada jurispru-
dencia (Sentencias 0009-2007-AI/TC y 0010-2007-AI/TC, acumulados, fundamen-
tos 57 y 58; Sentencia 0017-2011-PI/TC, fundamento 15-16), también es cierto que
dicho mandato surte plenos efectos frente a los poderes privados, en aplicación del
principio de fuerza normativa de la Constitución, que caracteriza a un Estado Consti-
tucional de Derecho.
43. Ahora bien, una de las medidas implementadas desde el Estado para hacer frente a la
problemática de la falsificación de documentos y suplantación de identidad ante los
registros públicos, a criterio del demandado, sería precisamente la Ley 30313, cuyo
artículo 5 y Primera Disposición Complementaria y Modificatoria son objeto de con-
trol de constitucionalidad en el presente caso, en los extremos detallados supra.
44. Lo que objetan los demandantes, sin embargo, es que dichas disposiciones, en los su-
puestos de falsificación de documentos y suplantación de identidad ante los registros
públicos, a través de la aplicación del principio de la fe pública registral, menoscaban
el goce y ejercicio del derecho de propiedad de las víctimas de tales actos delictivos, en
beneficio de un tercero que, presuntamente, desconocía de la ilicitud de tales actos al
momento de adquirir el bien inmueble.
45. En relación a esto último, como dispone el propio artículo 2014 del Código Civil, “la
buena fe del tercero se presume mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del
registro”. De esta manera, la figura de la buena fe del tercero, en tanto presunción iuris
tantum, constituye una opción del legislador que se encuentra dentro del marco de lo
constitucionalmente posible y que responde al fin constitucional de favorecer la segu-
ridad jurídica, en tanto principio implícito del ordenamiento estatuido por la Norma
Fundamental, en el ámbito de la transferencia de bienes, todo ello a fin de fomentar
las transacciones comerciales, por cuanto es deber del Estado estimular la creación
de riqueza y garantizar la libertad de comercio e industria, según lo establecido en el
46. Pero más allá de ello, también se advierte la presunción iuris tantum de exactitud y
certeza de lo inscrito en los registros públicos. Presunción esta última que, como tal,
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es derrotable de acuerdo al legislador, en virtud del principio de legitimación. Dicho

principio ha sido establecido en la Primera Disposición Complementaria y Modifica-
toria de la Ley 30313, según la cual:
Artículo 2013. Principio de legitimación
El contenido del asiento registral se presume cierto y produce todos sus efectos,
mientras no se rectifique por las instancias registrales o se declare su invalidez por
el órgano judicial o arbitral mediante resolución o laudo firme.
El asiento registral debe ser cancelado en sede administrativa cuando se acredite la
suplantación de identidad o falsedad documentaria y los supuestos así establecidos
con arreglo a las disposiciones vigentes.
La inscripción no convalida los actos que sean nulos o anulables con arreglo a las
disposiciones vigentes.
47. En suma, si un propietario cumple con su deber de mantener actualizado el registro
del bien inmueble que le pertenece y emplea los mecanismos que actualmente provee
la SUNARP para acceder de manera gratuita al estado de las partidas registrales y a la
información correspondiente; y si a ello se añade que la adquisición de la propiedad
del tercero requiere, para configurarse, del cumplimiento de los requisitos establecidos
en el artículo 2014 del Código Civil, entonces, puede concluirse válidamente que la
opción del legislador de haber establecido en el ordenamiento jurídico el principio de
fe pública registral no vulnera la Constitución.
48. Sin embargo, también es cierto que los supuestos especiales de falsificación de docu-
mentos y suplantación de identidad, en la medida que son ilícitos penales, colocan al
propietario que es víctima de tales actos en una posición de desventaja real difícilmente
superable dada la eventual complejidad de la organización delictiva que comete este
tipo de delitos.
49. De esta manera, no bastaría, en principio, la diligencia y el eventual escrupuloso cum-
plimiento de la ley para hacer frente de manera eficaz a la criminalidad en un caso
concreto de esta naturaleza.
50. Esta conclusión se ve reforzada si se tiene en cuenta que, en caso se produzca la falsifi-
cación de documentos y/o la suplantación de la identidad del propietario materializa-
das a través de actos viciados en trámite de inscripción o ya inscritos, en aplicación de
la propia Ley 30313, aquél no podría actuar directamente, sea para formular oposición
en el procedimiento de inscripción registral en trámite, o sea para solicitar la cancela-
ción del asiento registral, toda vez que ello corresponderá a las autoridades o funciona-
rios involucrados en dichos actos viciados.
51. Al respecto, debe tomarse en cuenta el contenido de los artículos 2, 3.1 y 4.2. de la Ley
30313:
- 95 -
Artículo 2. Naturaleza del procedimiento de inscripción registral:

(…) Únicamente cabe admitir el apersonamiento de autoridades o funcionarios al
procedimiento de inscripción en trámite para plantear su oposición por suplanta-
ción de identidad o falsificación de documentos, conforme a lo establecido en el
artículo 3 de la presente Ley.
Artículo 3. Formulación de oposición en el procedimiento de inscripción registral
en trámite.
3.1. Solo se admite el apersonamiento del notario, cónsul, juez, funcionario pú-
blico o árbitro al procedimiento de inscripción registral en trámite en los casos de
suplantación de identidad o falsificación de documentos, mediante la oposición a
éste sustentada exclusivamente en la presentación de los siguientes documentos,
según corresponda (…).
Artículo 4. Supuestos especiales de cancelación de los asientos registrales
4.2. La solicitud de cancelación de asiento registral solo es presentada ante los
Registros Públicos por notario, cónsul, juez, funcionario público o árbitro, según
corresponda, que emitió alguno de los documentos referidos en los literales a, b, c,
d y e del párrafo 3.1 del artículo 3.
52. Siendo ello así, en atención a todo lo previamente expuesto, este Tribunal considera que
una interpretación armónica del derecho de propiedad y del principio de seguridad jurí-
dica conlleva a sostener que en los casos en los que fehacientemente el propietario haya
sido víctima de falsificación de documentos y/o suplantación de identidad, para la con-
figuración de la buena fe del tercero, será indispensable haber desplegado una conducta
diligente y prudente desde la celebración del acto jurídico hasta la inscripción del mismo,
además de la observancia, claro está, de los propios requisitos exigidos por el artículo 2014
del Código Civil, en los términos en los que ha sido modificado por la Ley 30313, como
por ejemplo, la escrupulosa revisión de los asientos registrales y de los títulos archivados.
53. Esto último constituye un elemento justificado por la naturaleza de las cosas, en los
términos antes explicados, para que se configure la buena fe del tercero de acuerdo con
el artículo 2014 del Código Civil, modificado según la ley antes citada.
54. De esta forma, únicamente podrá considerarse configurada la buena fe del tercero, en
estos supuestos, cuando la apariencia de titularidad sea tal que, razonablemente, no sea
posible para el común de las personas identificar la inexactitud del registro por causa
de falsificación de documentos y suplantación de identidad.
55. A mayor abundamiento, cabe mencionar que en el ordenamiento jurídico peruano se
han expedido normas con la finalidad de dotar de contenido a la diligencia y pruden-
cia exigidas al tercero para la adquisición de bienes cuyo origen está relacionado con
ciertas actividades ilícitas, como las que atentan contra la administración pública, las
actividades vinculadas a la criminalidad organizada, entre varias otras.
- 96 -
56. Tal es el caso del reglamento del Decreto Legislativo 1373, “Decreto Legislativo sobre
extinción de dominio”, aprobado por “Decreto Supremo 007-2019-JUS”, publicado
cuyo artículo 66 indica lo siguiente:
Artículo 66.- Tercero de buena fe
Tercero de buena fe es aquella persona, natural o jurídica, que no sólo acredita
haber obrado con lealtad y probidad, sino que también ha desarrollado un com-
portamiento diligente y prudente, debiendo reunir los siguientes requisitos:
66.1. La apariencia del derecho debe ser tal que todas las personas al inspeccionarlo
incurrieran en el mismo error.
66.2. Al adquirir el derecho sobre el bien patrimonial se verificaron todas las con-
diciones exigidas por leyes, reglamentos u otras normas.
66.3. Tener la creencia y convicción de que adquirió el bien patrimonial de su
legítimo titular y siempre que no concurran las siguientes circunstancias:
a) Pretender dar al negocio una apariencia de legalidad que no tenga o para encu-
brir su verdadera naturaleza.
b) Pretender ocultar o encubrir al verdadero titular del derecho.
c) Concurran declaraciones falsas respecto al acto o contrato para encubrir el
origen, la procedencia, el destino de los bienes patrimoniales o la naturaleza
ilícita de estos.
57. Pero más allá de las exigencias normativas previamente detalladas que son necesarias
para la configuración de la buena fe en los términos del artículo 2014 del Código Ci-
vil, según se trate de bienes relacionados con los ilícitos a los que se refiere el Decreto
Legislativo 1373, corresponde señalar que la Corte Suprema de Justicia ha desarrollado
también, en diversas resoluciones que ha expedido, algunos criterios para determinar si
se ha configurado la buena fe del tercero en cada caso.
58. Así, en la Casación 3098-2011-Lima, de fecha 30 de julio de 2012, la Corte Suprema
refirió en el fundamento décimo cuarto lo siguiente:
Que, los hechos referidos en el considerando que antecede analizados en su con-
junto evidencian que los adquirentes (...) conocían la inexactitud del registro o
cuando menos estaban en condición razonable de no desconocerla pues con un
mínimo de diligencia tales compradores hubieran podido constatar que el bien que
pretendían adquirir estaba siendo poseído por terceros con título de propietarios, por
tanto queda claro que en el presente caso se ha desvirtuado la buena fe de los ad-
quirentes; máxime, si se tiene en cuenta que debido a la importancia económica de
los bienes inmuebles y los usos generalmente aceptados en este tipo de negocios la
diligencia ordinaria mínima impone al comprador el deber de verificar el estado actual
del bien que adquiere y principalmente quién o quiénes detentan la posesión del mismo
- 97 -
pues en aplicación de lo que dispone el artículo 912 del Código Civil al poseedor
de un bien se le reputa propietario mientras no se demuestre lo contrario (cursivas
agregadas).
59. Este criterio ha sido reiterado en la Casación 3187-2013-Cajamarca, de fecha 22 de
octubre de 2014 (fundamento décimo) y en la Casación 1589-2016-Lima Norte, de
fecha 9 de mayo de 2017, en cuyo fundamento sexto se indicó además “que el recu-
rrente conocía de la posesión de la demandante, siendo que un comprador diligente
no solo intenta conocer quién ocupa el inmueble que pretende adquirir, sino a título
de qué lo ocupan”.
60. En esa misma línea, se encuentra la Casación 105-2016-Santa de fecha 4 de octubre de
2017 (fundamento cuarto) y, especialmente, la Casación 1430-2016-Lima, de fecha
21 de marzo de 2018 (fundamento vigésimo), resolución en la que los jueces supremos
respaldaron la conclusión según la cual en el caso concreto no se había configurado la
buena fe de los demandados por cuanto estos se encontraron en la posibilidad razona-
ble de conocer quiénes eran los poseedores del inmueble sub litis así como el título que
ostentaban.
61. Así también, además de reiterar el criterio esbozado en las resoluciones previamente
citadas, en la Casación 11620-2016-Junín, de fecha 27 de marzo de 2018, se indicó en
su fundamento 6.9 que:
Si bien el artículo 2014 del Código Civil precisa que el adquirente es protegido en
la medida en que ha incorporado a su patrimonio derechos sustentado en la fe del
registro (confianza en la apariencia registral); sin embargo, en la misma línea inter-
pretativa de la Sala de mérito debe considerarse que la buena fe no solo se acredita
con revisar los antecedentes registrales o con obtener anticipadamente al negocio
jurídico de compraventa el certificado de gravamen, sino que exige se tenga que inda-
gar sobre la situación real del inmueble, por sobre todo si los que lo transfirieron tienen
la capacidad para disponer el derecho, lo cual no ha sucedido en el caso concreto.
62. En atención a todo lo previamente indicado, este Tribunal reafirma que la exigencia de
diligencia y prudencia antes requeridas, en escenarios de falsificación de documentos y
la suplantación de identidad en perjuicio del propietario original, no solo es coherente
con los requisitos de las disposiciones normativas relativas a la configuración de la bue-
na fe del tercero cuando el bien está relacionado con ciertas actividades ilícitas, como
se ha indicado previamente, sino que también resulta conforme con la jurisprudencia
de la Corte Suprema desarrollada en torno al contenido y alcances del artículo 2014
del Código Civil.
63. En todo caso, no puede perderse de vista que la exigencia de determinados requisitos
para la configuración de la buena fe del tercero, especialmente en escenarios donde el
propietario ha sido víctima de falsificación de documentos y suplantación de identi-
dad, debe tener en cuenta, necesariamente, las particularidades y características de cada
caso concreto.
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64. Por otro lado, en escenarios en los que la víctima de los actos delictivos deja de ser
propietario en aplicación del aludido artículo 2014 del Código Civil, modificado por
la Ley 30313, y se encuentre en situaciones de especial vulnerabilidad que hayan difi-
cultado el cumplimiento de su deber de diligencia, como puede ser la precariedad de
su situación socioeconómica, educativa, cultural o cualquier otra desventaja objetiva
de similar índole, corresponderá al juez, en caso de controversia, sustentar su decisión
a través del desarrollo de una motivación cualificada.
65. Ello se debe a que, con dicha decisión, se estaría incidiendo negativamente en un de-
recho fundamental, como la propiedad, de personas que no se encuentran en igualdad
de condiciones respecto de los demás miembros de la sociedad.
66. Así, este deber de motivación cualificada en tales casos, responde a dos exigencias: al
derecho a la debida motivación de los justiciables, pero también, a la fuerza normativa
del derecho que es objeto de restricción por el órgano jurisdiccional.
67. Por lo tanto, los extremos cuestionados del artículo 5 y de la Primera Disposición
Complementaria Modificatoria de la Ley 30313 son constitucionales en tanto se con-
sidere que para la configuración de la buena fe del tercero resulta indispensable que éste
haya desplegado una conducta diligente y prudente, en todas las etapas, además del
pleno cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el artículo 2014 del Código
Civil, modificado por la Ley 30313.
68. En atención a lo anterior, corresponde desestimar dicho extremo de la demanda.
2.1.1. Sobre la responsabilidad de los notarios, árbitros, jueces y registradores

69. Lo indicado previamente en relación a cómo deben interpretarse las disposiciones
cuestionadas a partir de la publicación de la presente sentencia no obsta que este Tri-
bunal desarrolle algunas consideraciones en torno a la responsabilidad de los notarios,
árbitros, jueces y registradores.
70. En primer lugar, con respecto a los notarios, el Decreto Legislativo 1049, “Decreto
Legislativo del Notariado” y sus modificatorias han establecido los supuestos en los
cuales éstos son responsables en sede administrativa (artículo 144), en sede civil y en
sede penal (artículo 145). Asimismo, los tres tipos de responsabilidad pueden concu-
rrir de forma simultánea; toda vez que, en virtud del artículo 146 del citado Decreto
Legislativo, cada uno de ellos es independiente.
71. De esta manera, se observa sobre el particular que en el ordenamiento jurídico peruano
se cuenta con disposiciones sobre la responsabilidad de los notarios. Sin embargo, no
puede perderse de vista que toda regulación sin una adecuada aplicación no puede
cumplir los fines que le son ínsitos.
72. En ese sentido, el Tribunal de Honor y el Consejo del Notariado deberán sancionar
ejemplarmente la conducta de los notarios que dolosamente o por negligencia afecten
el derecho de propiedad.
- 99 -
73. En segundo lugar, con respecto a los árbitros, si bien el artículo 32 del Decreto Le-
gislativo 1071, “Decreto Legislativo que norma el arbitraje”, se refiere a la causal de
responsabilidad por daños y perjuicios ocasionados por dolo o culpa inexcusable en el
ejercicio de sus atribuciones, este Tribunal advierte que resulta razonable considerar
que en determinados casos los árbitros pueden incurrir en supuestos de responsabili-
dad civil y penal, lo que corresponderá ser determinado por el legislador democrático.
74. Efectivamente, cuando los árbitros dirimen conflictos pueden cometer ilícitos que ame-
riten que el legislador regule en determinado sentido la responsabilidad de éstos, en ma-
teria civil y penal, con la finalidad de prevenirlos y evitar, que en situaciones como las
reguladas por las disposiciones cuestionadas en el presente proceso, de falsificación de
documentos y suplantación de identidad, se amenace o vulnere el derecho de propiedad.
75. En tercer lugar, en el caso de los jueces, debe recordarse que de acuerdo al artículo
200 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por
Decreto Supremo 017-93-JUS, se tiene que:
Artículo 200: Los miembros del Poder Judicial son responsables civilmente por los
daños y perjuicios que causan, con arreglo a las leyes de la materia. Son igualmente
responsables por los delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones. Las accio-
nes derivadas de estas responsabilidades se rigen por las normas respectivas.
76. Además, en el artículo 43 de la Ley 29277, “Ley de la Carrera Judicial”, se han estable-
cido los supuestos de responsabilidad civil, penal y administrativa de los miembros del
Poder Judicial:
Artículo 43: Los miembros del Poder Judicial son responsables civil, penal y ad-
ministrativamente con arreglo a la ley de la materia.
77. Asimismo, de acuerdo a los artículos 509 y 516 del Código Procesal Civil:
Artículo 509.- Procedencia.- El Juez es civilmente responsable cuando en ejercicio
de su función jurisdiccional causa daño a las partes o a terceros, al actuar con dolo
o culpa inexcusable, sin perjuicio de la sanción administrativa o penal que merezca.
La conducta es dolosa si el Juez incurre en falsedad o fraude, o si deniega justicia al
rehusar u omitir un acto o realizar otro por influencia. Incurre en culpa inexcusable
cuando comete un grave error de derecho, hace interpretación insustentable de la
ley o causa indefensión al no analizar los hechos probados por el afectado. Este
proceso sólo se impulsará a pedido de parte.
Artículo 516.- Obligados al resarcimiento.- La obligación de pago de los daños y
perjuicios es solidaria entre el Estado y el Juez o Jueces colegiados que expidieron
las resoluciones causantes del agravio.
78. Así también, de acuerdo al artículo 418 del Código Penal lo jueces son responsables pe-
nalmente por el delito de prevaricato siempre que incurran en los siguientes supuestos
que se mencionan a continuación:
- 100 -
Prevaricato. Artículo 418°.- El Juez o el Fiscal que dicta resolución o emite dicta-
men, manifiestamente contrarios al texto expreso y claro de la ley, o cita pruebas
inexistentes o hechos falsos, o se apoya en leyes supuestas o derogadas, será repri-
mido con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de cinco años.
79. En cuarto lugar, en lo que respecta a los registradores, debido a las consecuencias que
genera el sistema registral en el derecho de propiedad de las personas, éstos resultan
responsables en caso de errores. Así, el literal d) del artículo 3 de la Ley 26366, “Ley de
creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos y de la Superintendencia de los
Registros Públicos”, señala que son garantías del Sistema Nacional de los Registros Pú-
blicos “la indemnización por los errores registrales, sin perjuicio de las demás respon-
sabilidades que correspondan conforme a ley”. Asimismo, de acuerdo al ordenamiento
jurídico vigente, los registradores también pueden ser sancionados administrativa y
penalmente.
80. Mención especial merece la comisión del delito de falsificación de documentos, esta-
blecido en el artículo 427 del Capítulo I del Título XIX “Delitos contra la fe pública”
del Código Penal, en los que pueden incurrir los notarios, árbitros, jueces y registrado-
res en calidad de autores o coautores.
81. Explicado lo anterior, si bien el ordenamiento jurídico peruano en la actualidad ha
previsto mecanismos legales para prevenir y, eventualmente, para sancionar a los no-
tarios, a los jueces y registradores, no se advierte una regulación suficiente que pueda
prevenir la comisión de ilícitos por parte de árbitros y registradores, lo que constituye,
en atención a los derechos y bienes constitucionales en juego, una tarea pendiente del
legislador.
82. En todo caso, además de ello, este Tribunal estima pertinente reiterar que los notarios,
árbitros, jueces y registradores deben ejercer sus atribuciones de conformidad no solo
con la ley, sino especialmente con la Constitución y los derechos y principios que ella
consagra como la propiedad y la seguridad jurídica.
2.2. Sobre la supuesta afectación de los principios-derechos de dignidad, libertad

individual y libertad contractual
83. Los demandantes alegan que los extremos cuestionados de las disposiciones analizadas
previamente afectan los principios-derechos de dignidad, libertad y libertad contrac-
tual en tanto arbitrariamente invaden la esfera de libertad del ser humano.
84. Sobre lo primero, el artículo 1 de la Constitución establece que “La defensa de la perso-
na humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”.
Así, el principio-derecho de dignidad constituye la piedra fundante de nuestro edificio
constitucional.
85. En relación con lo anterior, este Tribunal ha sostenido en la Sentencia 10087-2005-
PA/TC que:
- 101 -
(…) la dignidad de la persona humana constituye un valor y un principio consti-

tucional portador de valores constitucionales que prohíbe, consiguientemente, que
aquélla sea un mero objeto del poder del Estado o se le dé un tratamiento instru-
mental. Pero la dignidad también es un dínamo de los derechos fundamentales; por
ello es parámetro fundamental de la actividad del Estado y de la sociedad, así como
la fuente de los derechos fundamentales. De esta forma la dignidad se proyecta no
sólo defensiva o negativamente ante las autoridades y los particulares, sino también
como un principio de actuaciones positivas para el libre desarrollo de la persona y
de sus derechos” (fundamento 5).
86. Siendo ello así, en la medida que los extremos de las disposiciones cuestionadas, en
tanto se interpreten en el sentido establecido supra, garantizan no solo la seguridad
jurídica que requiere una persona en calidad de tercero de buena fe en la realización
de sus transacciones, sino también la protección del derecho de propiedad de quien es
propietario inicialmente y luego resulta víctima de la falsificación de documentos y su-
plantación de identidad, puede sostenerse válidamente, entonces, que independiente-
mente de la posición de la persona en relación a tales supuestos, sea propietario original
o tercero de buena fe, dicha regulación no tiene como presupuesto la consideración de
aquéllos como simples instrumentos del tráfico comercial.
87. Antes bien, la interpretación de las disposiciones cuestionadas determinada por este
Tribunal responde a la finalidad de no vaciar de contenido los derechos fundamentales
y principios constitucionales involucrados, como es el caso de la propiedad y la seguri-
dad jurídica.
88. Por consiguiente, corresponde desestimar dicho extremo de la demanda.
89. Los demandantes también sostienen que los extremos de las disposiciones cuestiona-
das vulneran el derecho a la libertad individual por las razones antes expuestas.
90. Al respecto, el derecho a la libertad individual como derecho fundamental, reconocido
en el inciso 24 del artículo 2 de la Constitución es un presupuesto esencial del Estado
Social y Democrático de Derecho, que encuentra fundamento a su vez en el reconoci-
miento del principio-derecho de dignidad humana.
91. El Tribunal Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que el fundamento
material del constitucionalismo moderno, presidido por los derechos fundamentales
de la persona, y que, desde luego, es el mismo que sirve de base dogmática a la Cons-
titución de 1993 “está cifrado, ante todo, en la libertad del ser humano, sobre la cual
tiene derecho a construir un proyecto de vida en ejercicio de su autonomía moral, cuyo
reconocimiento, respeto y promoción debe ser el principio articulador de las compe-
tencias y atribuciones de los poderes del Estado” (Cfr. Sentencia 0032-2010- PI/TC,
fundamento 17).
92. En efecto, si el fin supremo de nuestra sociedad y nuestro Estado es la defensa de la dig-
nidad humana (artículo 1 de la Constitución Política), y solo se es plenamente digno
- 102 -
en la medida de que se tenga oportunidad de construir autónomamente un proyecto

de vida, respetando los derechos de los demás, entonces la libertad ocupa un lugar
primordial en nuestro sistema de valores.
93. Como todo derecho fundamental, la libertad individual no es ilimitada, pues se en-
cuentra sujeta a la posibilidad de restricciones o intervenciones constitucionalmente
admitidas en función a la necesidad de tutelar otros bienes jurídicos constitucional-
mente relevantes en el Estado Constitucional, como lo son otros derechos, principios
y valores constitucionales.
94. En el presente caso, se advierte que las disposiciones cuestionadas no inciden directa-
mente en la autonomía moral de los sujetos en el desarrollo de sus opciones de vida;
antes bien, se trata de disposiciones cuyo objeto de regulación se enmarca dentro de la
esfera patrimonial de las personas, proveyendo reglas que faciliten el tráfico comercial
sin afectar irrazonablemente la propiedad, tal y como se ha interpretado previamente.
95. De esta manera, el Tribunal Constitucional no aprecia que las disposiciones cuestiona-
das incidan de forma negativa, directa y concreta en el contenido constitucionalmente
protegido del derecho a la libertad individual. Por lo tanto, en atención a lo anterior,
corresponde desestimar la demanda en el citado extremo.
96. Los ciudadanos indican que los extremos de las disposiciones cuestionadas han vulne-
rado también el derecho a la libertad de contratación.
97. Al respecto, el inciso 14 del artículo 2 de la Constitución establece que toda persona
tiene derecho a contratar con fines lícitos, “siempre que no contravengan leyes de
orden público”. Sobre ello, este Tribunal, tomando en consideración lo establecido en
el Código Civil, ha establecido que el derecho a la libre contratación alude al acuerdo
o convención de voluntades entre dos o más personas naturales y/o jurídicas con la
finalidad de crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica, la misma que es
de carácter patrimonial (Sentencia 2736-2004-AA/TC, fundamento 9).
98. Dicho vínculo -fruto de la concertación de voluntades- debe tener fines lícitos y no
contravenir las leyes de orden público. Tal derecho garantiza, prima facie:
i. Autodeterminación para decidir la celebración de un contrato, así como la potestad
de elegir al cocelebrante.
ii. Autodeterminación para decidir, de común acuerdo, la materia objeto de regula-
ción contractual (fundamento 9).
99. En relación a los límites de este derecho, este Tribunal tiene establecido que:
(…) es necesaria una lectura sistemática de la Constitución que, acorde con lo
citado, permita considerar que el derecho a la contratación no es ilimitado, sino
que se encuentra evidentemente condicionado en sus alcances, incluso, no sólo
por límites explícitos, sino también implícitos; límites explícitos a la contratación,
- 103 -
conforme a la norma pertinente, son la licitud como objetivo de todo contrato y

el respeto a las normas de orden público. Límites implícitos, en cambio, serían las
restricciones del derecho de contratación frente a lo que pueda suponer el alcance
de otros derechos fundamentales y la correlativa exigencia de no poder pactarse
contra ellos (Sentencia 2670-2002-AA, fundamento 3).
100. Así las cosas, el orden público al que se refiere el inciso 14 del artículo 2 de la Cons-
titución conlleva a considerar que la libertad de contratación no puede ser apreciada
como una isla oponible a costa de la desprotección de otros derechos fundamentales.
101. En el marco de lo previamente indicado, este Tribunal advierte que los extremos de
las disposiciones cuestionadas no inciden de manera negativa y directa en el conte-
nido constitucionalmente protegido del derecho a la libre contratación en la medida
que las mismas no tienen como objeto obstaculizar o impedir la celebración de un
contrato o la potestad de elegir al cocelebrante, ni tampoco alterar, entorpecer, me-
noscabar o imposibilitar el común acuerdo sobre la materia que es objeto de regula-
ción contractual.
102. Antes bien, este Tribunal advierte que las aludidas disposiciones no regulan materias
relacionadas con la celebración de contratos, sino que se encuentran referidas a esta-
blecer, cuándo, válidamente, en nuestro ordenamiento jurídico, un tercero adquiere
la propiedad de un bien, aun en supuestos en los que el propietario original ha sido
víctima de falsificación de documentos y suplantación de identidad, todo ello sobre
la base del principio de fe pública registral, cuyos alcances han sido objeto de inter-
pretación por este Tribunal, de acuerdo a lo establecido supra.
103. En todo caso, si bien puede sostenerse que estas disposiciones tienen efectos respecto
de las transacciones comerciales que se celebran en el mercado, lo cierto es que, más
allá del impacto económico que pudieran tener al respecto y que en principio tiene
toda regulación sobre asuntos patrimoniales, ello no genera una afectación inmediata
y concreta en la libertad de contratar.
104. Por tales razones, debe declararse infundado este extremo de la demanda.
2.3. Sobre la supuesta afectación de los principios de libre iniciativa privada y

economía social de mercado
105. Los demandantes alegan que los extremos cuestionados de las disposiciones analiza-
das previamente también afectan los principios de libre iniciativa privada y economía
social de mercado.
106. Al respecto, el régimen económico se encuentra desarrollado en el Título III de la
Constitución. Efectivamente, el constituyente estableció en los artículos 58 y siguien-
tes de la Constitución, principios y directrices con alto grado de indeterminación
pero que, en conjunto, configuran el hilo conductor constitucional que sirve de guía
a la actuación estatal en materia económica (Sentencia 0034-2004-PI/TC, funda-
mento 26).
- 104 -
107. Entre ellos se encuentra el artículo 58 de la Constitución, que ha reconocido el prin-

cipio-derecho a la libre iniciativa privada en el marco de una economía social de
mercado, en los términos siguientes: “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una
economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del
país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación,
seguridad, servicios públicos, e infraestructura […]”.
108. El Tribunal ha sostenido en reiterada jurisprudencia que la libre iniciativa privada,
en tanto derecho, comprende, entre otras posiciones iusfundamentales, la facultad
de toda persona natural o jurídica, de emprender y desarrollar, con plena autono-
mía, cualquier actividad económica de su preferencia, a través de la disposición e
intercambio de bienes, con la finalidad de obtener un beneficio o ganancia material
(Sentencia 02111-2011-AA/TC, fundamento 11).
109. Asimismo, el Tribunal ha reconocido que esta faceta de la libertad debe ser co-
herente con la garantía de posibilidades adecuadas de autorrealización para el ser
humano en todos los ámbitos de su personalidad (Sentencia 0011-2013-PI/TC,
fundamento 17).
110. Por ello, el Tribunal ha enfatizado que esta libertad económica no puede entenderse
desvinculada del marco de la Constitución, sino como parte integrante de ella y, en
particular, de la directriz que contiene el artículo 58 de la Constitución (Sentencia
0011-2013-PI/TC, fundamento 18).
111. Además, en lo correspondiente a la economía social de mercado, conviene señalar
que este Tribunal, en la Sentencia 0008-2003-AI/TC, ha desarrollado su contenido
determinando que en dicho sistema económico “imperan los principios de libertad y
promoción de la igualdad material dentro de un orden democrático garantizado por el
Estado” (fundamento 16).
112. Bajo este sistema, que se instaura sobre la base de un Estado Social y Democrático de
Derecho (artículos 3 y 43 de la Constitución), éste tiene el deber de orientar el desa-
rrollo y promover las distintas áreas relativas a lo económico, político, social y cultu-
ral, atendiendo siempre al respeto del goce y disfrute de los derechos fundamentales.
En cuanto al elemento social de esta forma de Estado, éste ha constituido “un logro
de luchas sociales (…) que integraba políticamente (incluso constitucionalmente) las
aspiraciones de derechos sociales reivindicadas largamente por partidos, sindicatos
y colectivos defensores de los derechos sociales básicos: seguro médico, educación,
pensiones de jubilación (…)”1. En lo que respecta al elemento democrático, éste
1 LARA AMAT Y LEÓN, Joan (2013). “El conflicto social en la globalización neoliberal y el neocon-
servadurismo: entre las nuevas guerras y el populismo punitivo”. En Revista Crítica Penal y Poder N°
4, Observatorio del Sistema Penal y de Derechos Humanos, Universidad de Barcelona, pp. 134-135.
Con relación a los derechos sociales antes mencionados: Cfr. PISARELLO, Gerardo (2007). Los dere-
chos sociales y sus garantías. Elementos para una construcción”. Madrid: Trotta.
- 105 -
refuerza la importancia de las instituciones jurídico-políticas y de la sociedad civil,

en atención a los verdaderos intereses generales, que comprenden legítimos intereses
individuales2, canalizados a través de la participación de la ciudadanía en los asuntos
públicos.
113. Así, en el Estado Social y Democrático de Derecho, la Economía Social de Mercado
constituye una de las opciones posibles frente a los modelos económicos del mero
imperio del mercado o del puro direccionismo estatal, y pone el acento en el estímulo
de la iniciativa privada y en el libre desenvolvimiento de los agentes económicos, con
el objeto de producir riqueza y lograr el desarrollo del país, accionar que se comple-
menta con los objetivos sociales de promoción del bienestar general y de igualdad
material en las condiciones de vida (STC 0228-2009-AA, fundamento 28), además
de fundamentarse en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación
(artículo 44 de la Constitución).
114. A tal efecto, la economía social de mercado está caracterizada, fundamentalmente,
por los tres elementos siguientes:
i. Bienestar social: lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y
reparto justo del ingreso;
ii. Mercado libre: lo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a la iniciativa
privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la demanda en
el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y monopolios; y,
iii. Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones estatales directas
aparezcan como auxiliares, complementarias y temporales. En suma, se trata de
una economía que busque garantizar que la productividad individual sea, por
contrapartida, sinónimo de progreso social (Sentencia 0008-2003-AI/TC, fun-
damento 13).
115. Explicado lo anterior, este Tribunal considera que las disposiciones cuestionadas no
inciden negativamente en la facultad de toda persona de emprender y desarrollar
autónomamente cualquier actividad económica de su preferencia, mediante la dispo-
sición e intercambio de bienes, con fines de lucro.
116. En efecto, como ya se ha explicado anteriormente, la regulación establecida en dichas
disposiciones únicamente tiene por finalidad determinar bajo qué requisitos un ter-
cero adquiere la propiedad de un bien en nuestro país, aun en supuestos en los que
el propietario original ha sido víctima de falsificación de documentos y suplantación
de identidad. Ello propiamente no menoscaba o impide que los destinatarios de la
norma desarrollen la actividad económica de su elección.
2 DÍAZ, Elías (2001-2002). “Estado de Derecho y Democracia”. En Anuario de la Facultad de Derecho

N° 19-20, Universidad Autónoma de Madrid, pp. 214-215.
- 106 -
117. Asimismo, tales disposiciones tampoco contravienen los supuestos de la Economía

Social de Mercado, en los términos desarrollados por la jurisprudencia de este Tri-
bunal por no tener como objeto el menoscabo o vaciar de contenido alguno de sus
elementos. Y es que, no podría sostenerse válidamente que las disposiciones objeto
de control, interpretadas según lo establecido en esta sentencia, al regular situaciones
jurídicas que se configuran en el contexto del tráfico comercial, atentan contra el
bienestar social, el mercado libre y/o los principios de subsidiariedad o solidaridad.
Así, el establecimiento de principios legales, en aras de garantizar la seguridad jurídica
y la propiedad, de forma armónica, no vulnera el núcleo duro de la Economía Social
de Mercado, como sistema establecido en la Constitución Política de 1993.
118. Por tales consideraciones, corresponde declarar infundada la demanda en tales
extremos.
2.4. Sobre la supuesta vulneración del derecho a la vivienda adecuada

119. Los demandantes alegan también que los extremos cuestionados de las disposiciones
analizadas previamente vulneran el derecho a la vivienda adecuada.
120. Al respecto, este Tribunal no ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad
en torno a la ratio fundamentalis del derecho a la vivienda adecuada. Sin embargo,
ello no obsta que en esta oportunidad se desarrollen argumentos a favor de su plena
exigibilidad en el ordenamiento jurídico peruano.
121. Este Tribunal considera que el derecho a la vivienda adecuada es un derecho funda-
mental de toda persona que se encuentra íntimamente ligado al principio-derecho de
dignidad humana, a la fórmula del Estado Social y Democrático de Derecho (artícu-
los 3 y 43 de la Constitución), al principio de igualdad material y al derecho al libre
desarrollo y bienestar (inciso 1 del artículo 2 de la Constitución).
122. Asimismo, corresponde destacar que el Estado peruano ha asumido obligaciones in-
ternacionales en relación al respeto, protección, aseguramiento y promoción de este
derecho. Para comenzar, y sin ánimo de exhaustividad, el “Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, ratificado por el Estado peruano, ha
establecido en el inciso 1 de su artículo 11 que:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona
a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido
y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia
(cursiva agregada).
123. También, según el inciso 3 del artículo 27 de la “Convención de Derechos del Niño”,
ratificada por el Estado peruano:
3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a
sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras per-
sonas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario,
- 107 -
proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con res-

pecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda (cursiva agregada).
124. A su vez, la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, rati-
ficada por el Estado peruano, ha establecido en el inciso 1 y en el literal d) del inciso
2 del artículo 28 que:
1. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a un
nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual incluye alimentación,
vestido y vivienda adecuados, y a la mejora continua de sus condiciones de
vida, y adoptarán las medidas pertinentes para salvaguardar y promover el ejer-
cicio de este derecho sin discriminación por motivos de discapacidad (cursiva
agregada).
2. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la
protección social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de
discapacidad, y adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el
ejercicio de ese derecho, entre ellas:
d) Asegurar el acceso de las personas con discapacidad a programas de vivienda
pública (cursiva agregada).
125. Además, de acuerdo al literal h) del inciso 2 del artículo 14 de la “Convención sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”, ratificada por
el Estado peruano:
2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la dis-
criminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar en condiciones
de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en
sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a:
h) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la
vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el
transporte y las comunicaciones (cursiva agregada).
126. Más allá delo anterior, debe tenerse presente que, según la Observación General N°
4, sobre el derecho a una vivienda adecuada, del CDESC:
En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un senti-
do estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del
mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusiva-
mente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir
en seguridad, paz y dignidad en alguna parte (…)3.
3 COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES (1991). Observación

General N° 4 sobre el derecho a una vivienda adecuada, párr. 7.
- 108 -
(…) el concepto de adecuación es particularmente significativo en relación con el

derecho a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay
que tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda (…) consti-
tuyen una “vivienda adecuada” a los efectos del Pacto4.
127. Entre tales factores se encuentran según dicho Comité:
a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas,
como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo,
la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos
informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de
tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que
les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amena-
zas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas
destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que
en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las
personas y grupos afectados (cursiva agregada);
b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivien-
da adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la segu-
ridad, la comodidad y la nutrición (…);
c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda
deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfac-
ción de otras necesidades básicas (…);
d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales
y de vectores de enfermedad (…);
e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho.
Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y soste-
nible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda (…);
f ) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a
las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención
para niños, escuelas y otros servicios sociales (…); y,
g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuada-
mente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda (…)5.
4 Ibíd., párr. 8.
5 Íd.
- 109 -
128. Con base a lo anterior, este Tribunal identifica, cuando menos, los siguientes aspectos
básicos que integran el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la
vivienda adecuada:
i. El derecho de acceder sin discriminación y en igualdad de condiciones a una
vivienda adecuada;
ii. El derecho a no ser privado arbitraria e ilegalmente de la vivienda
129. En el primer caso, el derecho de acceder sin discriminación y en igualdad de con-
diciones a una vivienda adecuada exige la adopción por parte del Estado de una
política orientada a que la población acceda a una vivienda adecuada en los términos
indicados supra, esto es, que cuente con disponibilidad de servicios indispensables
para vivir, una infraestructura apropiada para ser habitada, que ello implique gastos
soportables y se permita la expresión de la identidad cultural de los habitantes, entre
otros. Al respecto, corresponde precisar que la satisfacción de este aspecto del derecho
a la vivienda adecuada se desarrolla progresivamente y según las posibilidades reales
del Estado, manifestándose a través de medidas concretas y evaluables.
130. El segundo aspecto de este derecho se manifiesta como la proscripción de ser
privado(a) de la vivienda de forma arbitraria y, en todo caso, sin sustento en la ley.
Precisamente, en virtud de este derecho emana la obligación del Estado de garantizar
cierto grado de seguridad jurídica de la tenencia de las viviendas a través de medidas
legales.
131. En lo que respecta a sus límites, debe tenerse presente que, como todo derecho fun-
damental, el derecho a la vivienda adecuada no es un derecho ilimitado. Así, los
límites de este derecho se desprenden de la prohibición de vaciar de contenido otros
derechos, principios y reglas constitucionales. Sin perjuicio de lo anterior, el alcance
de los límites que específicamente operen sobre este derecho deberá ser evaluado a la
luz de cada caso concreto.
132. Por lo expuesto, cabe sostener que tras la eventual vulneración o amenaza de vulne-
ración del derecho fundamental a la vivienda adecuada, le asiste la protección cons-
titucional institucional y procesal (de conformidad con el artículo 37 del Código
Procesal Constitucional) que la Norma Fundamental otorga al resto de atributos y
libertades expresamente reconocidos por ella.
133. Ahora bien, en relación a los cuestionamientos de los demandantes, éstos sostienen
sobre el particular que los extremos de las disposiciones objeto de control constitucio-
nal vulneran el derecho a la vivienda adecuada por cuanto atentan contra la seguridad
jurídica de la tenencia de las viviendas, como consecuencia de la vulneración del
derecho de propiedad de los propietarios originarios.
134. Sin embargo, debe considerarse, en primer lugar, que no necesariamente los bienes
inmuebles sobre los que el tercero de buena fe adquiere la propiedad, según la in-
terpretación realizada anteriormente, constituyen en todos los casos la vivienda del
- 110 -
anterior propietario víctima de los actos delictivos de falsificación de documentos y/o

suplantación de identidad.
135. Asimismo, este Tribunal ya ha explicitado en esta sentencia que la regulación esta-
blecida en las disposiciones cuestionadas únicamente busca establecer bajo qué con-
diciones un tercero de buena fe adquiere la propiedad de un bien en el Perú, en
supuestos en los que el propietario original ha sido víctima de falsificación de docu-
mentos y suplantación de identidad, lo cual per se no significa privar absolutamente
de seguridad jurídica a la tenencia de las viviendas en detrimento de este derecho
fundamental.
136. Pero, más allá de ello, en el caso de que el bien que adquiere el tercero, en aplicación
del artículo 2014 del Código Civil, haya sido la vivienda del propietario original
víctima de falsificación de documentos o de suplantación de identidad, este Tribunal,
a través de la interpretación aludida supra de las disposiciones legales, ha procurado
alcanzar la concordancia práctica entre el derecho a la propiedad y la seguridad jurí-
dica, precisando el alcance de los requisitos necesarios para la aplicación del principio
de fe pública registral y exigiendo una motivación cualificada al órgano jurisdiccional
competente para dirimir la controversia en aquellos casos que realmente lo ameriten,
lo cual, en principio, descarta la vulneración de del derecho de propiedad y también
de la seguridad jurídica de la tenencia de la vivienda, integrante del derecho a la vi-
vienda adecuada invocado previamente.
137. De esta forma, debe concluirse que la interpretación establecida supra de las disposi-
ciones antes cuestionadas conlleva a sostener que su aplicación en tales términos no
vulnera el derecho de propiedad de quien originalmente es propietario; y, por lo tanto,
tampoco podría sostenerse válidamente que se haya afectado la seguridad jurídica de
la tenencia de las viviendas, integrante del derecho a la vivienda adecuada, como ha
indicado el demandante, puesto que el derecho de propiedad no ha sido vulnerado.
138. Por tales consideraciones, corresponde desestimar la demanda en el presente extremo.
2.5. Sobre la supuesta afectación del carácter inalienable de los bienes estatales de
dominio público, establecida en el artículo 73 de la Constitución
139. Por último, los demandantes sostienen que los extremos cuestionados de las disposi-
ciones analizadas previamente afectan el carácter inalienable de los bienes de dominio
público, según lo establecido en el artículo 73 de la Constitución.
140. Al respecto, dicha disposición de la Constitución establece que: “Los bienes de domi-
nio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser
concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”.
141. Ahora bien, corresponde distinguir entre bienes estatales de dominio público y bienes
estatales de dominio privado. En la primera categoría se hace referencia a aquellos
bienes de propiedad del Estado que están destinados a un uso o servicio público y que
tienen la condición de inalienables, inembargables e imprescriptibles.
- 111 -
142. Por otra parte, los bienes estatales de dominio privado son propiedad del Estado y, a
diferencia de los anteriores, no están destinados al uso o servicio público como carac-
terística primordial.
143. Dicha distinción también ha sido precisada por el Tribunal Constitucional en la STC
0006-1996-PI/TC (primer considerando), según la cual: “Los bienes del Estado se
dividen en bienes de dominio privado y bienes de dominio público; sobre los prime-
ros el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de derecho privado; sobre
los segundos ejerce administración de carácter tuitivo y público”.
144. No obstante lo anterior, este Tribunal considera que los bienes estatales de dominio
privado, bajo administración de las instituciones públicas, también deben contribuir
a conseguir el bienestar general al igual que los bienes estatales de dominio público,
puesto que, al pertenecer al Estado, deben servir para dicha finalidad conforme al
145. En el presente caso, los demandantes alegan que los extremos de las disposiciones
cuestionadas contravienen el carácter inalienable de los bienes estatales de dominio
público.
146. Sobre ello, cabe recordar que este Tribunal ha considerado que la inalienabilidad de
los bienes de dominio público alude a la proscripción de su enajenación (Sentencia
0018-2001-PI/TC, fundamento 4). Así, como se ha explicado previamente, los bie-
nes estatales del dominio público no pueden ser enajenados, según el artículo 73 de
la Constitución.
147. Por consiguiente, resulta manifiesto que las disposiciones cuestionadas no son de
aplicación, en ningún caso, respecto de los bienes estatales de dominio público.
148. En cambio, el caso de los bienes estatales de dominio privado es distinto. Y es que,
más allá de contribuir con el bienestar general de acuerdo al artículo 44 de la Cons-
titución, los bienes estatales de dominio privado pueden ser adquiridos por una per-
sona natural o jurídica a título oneroso, de conformidad con la normativa sobre
la materia. En este último supuesto, el Estado recibirá una contraprestación por la
transferencia de la propiedad, ingresando de esta manera al tráfico comercial, si bien
con las limitaciones propias de los fines que le son ínsitos.
149. Así, en atención a esto último, no puede descartarse, eventualmente, la aplicación del
principio de fe pública registral cuando ello corresponda, en los términos de la inter-
pretación realizada por este Tribunal en los supuestos de falsificación de documentos
o suplantación de identidad. Sin embargo, tampoco en este supuesto puede consi-
derarse que las disposiciones cuestionadas afecten el artículo 73 de la Constitución
siempre que se interpreten de acuerdo a lo indicado en la presente sentencia.
150. Por tales consideraciones, corresponde desestimar dicho extremo de la demanda.
- 112 -
III. FALLO
Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda.
2. INTERPRETAR que los extremos cuestionados del artículo 5 y de la Primera Disposi-
ción Complementaria y Modificatoria de la Ley 30313 son constitucionales en tanto se
considere que para la configuración de la buena fe del tercero se debe haber desplegado
una conducta diligente y prudente, según los fundamentos de esta sentencia, desde la
celebración del acto jurídico hasta la inscripción del mismo, además de haber dado
pleno cumplimiento a todos los requisitos establecidos en el artículo 2014 del Código
Civil, modificado por la Ley 30313.
3. INTERPRETAR que la aplicación en una decisión judicial del artículo 2014 del Có-
digo Civil, modificado por la Ley 30313, en caso el propietario original haya sido
víctima de falsificación de documentos y suplantación de identidad y se encuentre en
situaciones de especial vulnerabilidad que hayan dificultado el cumplimiento de su
deber de diligencia, como puede ser la precariedad de su situación socioeconómica,
educativa, cultural o cualquier otra desventaja objetiva de similar índole, requiere de
una motivación cualificada.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
PONENTE LEDESMA NARVAEZ
- 113 -
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con el debido respeto a mis ilustres colegas magistrados, considero pertinente realizar las
siguientes precisiones:
Los derechos sociales

1. Un Estado Social y Democrático de Derecho se caracteriza por privilegiar valores tales
como la igualdad y la liberad siempre que apunten al desarrollo de la dignidad huma-
na, tal como está señalado en el artículo 1 de nuestra Constitución. En ese sentido, es
necesario articular los derechos fundamentales que de allí nacen.
2. Los derechos sociales han recorrido un largo camino, algunas veces para avanzar, otras
para retrocer, pues incluso su propia locución ha servido para abordar diferentes situa-
ciones normativas1. En efecto, antes de entrar a la clásica distinción entre los derechos
sociales y otros derechos, la propia acepción “derechos sociales” tiene varios sentidos: i)
derechos sociales internacionales; ii) derechos sociales legislativos; iii) derechos sociales
constitucionales2.
3. Ahora bien, conviene destacar que tradicionalmente se ha distinguido a los derechos
sociales de los derechos civiles en virtud de su exigibilidad judicial. Los últimos serían
exigibles por medios de procesos judiciales, mientras que los sociales responderían a de-
cisiones políticas. En efecto, los derechos sociales implicarían una prestación positiva por
parte del Estado, en tanto que los derechos civiles no requieren alguna actuación positiva.
4. Dichas distinciones pretenden asignar una característica única tanto a los derechos
sociales como a los civiles. No obstante, se pueden presentar diferentes supuestos que
dan cuenta del carácter autónomo y a su vez prestacional de algunos derechos sociales3.
• Derechos sociales que en alguna medida comportan obligaciones negativas para
el Estado, pero cuyo rasgo definidor principal sigue siendo prestacional. En este
supuesto pueden encontrarse la mayoría de los derechos sociales3.
• Derechos sociales cuyo rasgo definidor principal no es la prestación, sino la auto-
nomía. Precisamente, en este supuesto se encuentran derechos como la huelga o
libertad sindical.
1 MAZZIOTTI, Manlio. “Diritti sociali”. En: Enciclopedia del Diritto. Vol. XII, Milano, Giuffrè,
1964, pp. 802-803.
2 KING, Jeff. Judging social rights. Cambridge, Cambridge University Press, 2012, pp. 18-19.
3 PACHECO TORRES, Miguel Ángel. El estado del estado social. Una cuestión pendiente. Barcelona,
Atelier, 2017, pág. 49.
- 114 -
• Derechos civiles y políticos que en alguna medida tienen un carácter prestacional

pero sin perder su condición de derechos de autonomía. Aquí tenemos derechos
como a la libertad religiosa o la libertad de trabajo.
5. Si bien el Tribunal Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia constitucional, no ha
delimitado la tutela de los derechos sociales como en el parágrafo anterior, sí es factible
sostener que la diferencia entre derechos civiles y derechos sociales ha sido superada.
6. En efecto, el Tribunal Constitucional ha precisado que si bien la efectividad de los
derechos sociales requiere un mínimo de actuación del Estado a través del estable-
cimiento de servicios públicos, así como de la sociedad mediante la contribución de
impuestos, también lo es que estos derivan en obligaciones concretas por cumplir, por
lo que los Estados deben adoptar medidas constantes y eficaces para lograr progresiva-
mente la plena efectividad de los mismos en igualdad de condiciones para la totalidad
de la población4.
7. En esa misma línea, la estructura de los derechos civiles y políticos puede ser carac-
terizada como un conjunto de obligaciones negativas y positivas de parte del Estado:
obligación de abstenerse de actuar en ciertos ámbitos y de realizar una serie de funcio-
nes, a efectos de garantizar el goce de la autonomía individual e impedir su afectación
por otros particulares. Cuestión distinta es que las obligaciones positivas revistan una
importancia simbólica mayor para identificarlos5.
8. Como puede apreciarse, no existen diferencias, en razón a su estructura, entre los de-
rechos individuales y los derechos sociales, por lo que éstos últimos son tan exigibles
como los primeros. Caso contrario, confirmaríamos el presunto carácter programático
de los derechos sociales, posición que ha sido superada ampliamente.
9. La protección de los derechos sociales por las Cortes Constitucionales o quien haga de
sus veces es indudable. Ergo, la problemática de los derechos sociales fundamentales no
solamente la encontramos en su justiciabilidad, sino en la ejecución de las sentencias
sobre la materia. Y es que la diferentes perspectivas en que se pueda vincular el control
constitucional6 con las diferentes técnicas de interpretación jurídica respecto de los
derechos sociales requieren necesariamente un Tribunal Constitucional fuerte, pero
limitado.
10. De conformidad a lo anterior, es necesario que el Tribunal Constitucional establez-
ca parámetros para que todos los jueces constitucionales puedan realizar un control
4 Exp. 02945-2003-AA, fundamento jurídico 12.

5 ABRAMOVICH, Víctor, COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid,
Trotta, 2002, pág. 24..
6 Se distinguen hasta cinco formas de control constitucional respecto de los derechos sociales:
YOUNG, Katharine. Constituting economic and social rights. Oxford, Oxford University Press, 2012,
pp. 142-166.
- 115 -
constitucional mínimo respecto de los derechos sociales fundamentales así como de los
instrumentos normativos que los contengan, es decir, las políticas públicas.
El derecho a la igualdad
11. La igualdad es un derecho fundamental que está consagrado en el artículo 2 de nuestra
Constitución: “(…) toda persona tiene derecho (…) a la igualdad ante la Ley. Nadie
debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión,
condición económica o de cualquiera otra índole”. En ese sentido, el Tribunal Consti-
tucional ha precisado que estamos frente a un derecho fundamental que no consiste en
la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino en ser tratadas del
mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación (Cfr. STC 02835-
2010-AA, fundamento jurídico 38).
12. Adicionalmente, se ha establecido que el derecho a la igualdad puede entenderse desde
dos perspectivas: Igualdad ante la ley e igualdad en la ley. La primera de ellas está referida
a la norma aplicable a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto
de la disposición normativa. La segunda implica que un mismo órgano no puede modi-
ficar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales.
13. Finalmente, el derecho a la igualdad debe complementarse con las categorías de di-
ferenciación y discriminación. La diferenciación, está constitucionalmente admitida,
atendiendo a que no todo trato desigual es discriminatorio; es decir, se estará frente a
una diferenciación cuando el trato desigual se funde en causas objetivas y razonables,
estaremos frente a una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato
constitucionalmente intolerable (Cfr. STC 02974-2010-AA, fundamento jurídico 8;
STC 02835-2010-AA, fundamento jurídico 41).
14. Entendida el derecho a la igualdad en los términos anteriormente descritos, el mecanis-
mo que ha utilizado el Tribunal Constitucional para determinar cuándo estamos frente
a un trato desigual es el test de razonabilidad.
15. Sin embargo, el derecho a la igualdad definida en estos términos por nuestra jurispru-
dencia constitucional, a nuestro juicio, no es suficiente para dar cuenta de las viola-
ciones sistemáticas. En ese sentido, aquellas personas que padecen los efectos de esa
discriminación no pueden salir de esa situación en forma individual y por sus propios
medios, sino que se requieren medidas de acción positiva reparadoras o transforma-
doras para lograr igualdad real de oportunidades para el ejercicio de los derechos7. En
consecuencia, considero que los alcances del derecho a la igualdad deberían ser amplia-
dos por la justicia constitucional.
7 CLÉRICO, Laura y ALDAO, Martín. “Nuevas miradas de la igualdad en la jurisprudencia de la

Corte Interamericana de Derechos Humanos: la igualdad como retribución y como reconocimiento”.
En: Lecciones y Ensayos, N° 89, 2011, pp. 142-143.
- 116 -
16. Lo que nuestro Tribunal Constitucional ha desarrollado en parte de su jurispruden-

cia es la igualdad formal en tanto ha sostenido que no hay vulneración al derecho a
la igualdad siempre que se trate del mismo modo a las personas que se encuentran
en una idéntica situación. Esta primera tesis tiene algunos inconvenientes. Primero
no da cuenta de las violaciones estructurales, pues parte de comparar una situación
individual frente a otras. Asimismo, no examina si las razones por las que se realizó la
clasificación son legítimas. Finalmente, no verifica cuáles son las circunstancias y las
propiedades relevantes para que una situación pueda ser calificada como desigual.
17. Una segunda manera de abordar la igualdad es a través de una perspectiva material. Lo
que se busca aquí es la razonabilidad de la medida presuntamente contraria al derecho
a la igualdad. Para lograr dicho cometido, se utilizan tres sub exámenes, que han sido
tomados del principio de proporcionalidad, es decir, hay que analizar la idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, cuyos contenidos han sido desarro-
llados por abundante jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, a la cual nos
remitimos.
18. Una vez precisado los tres sub exámenes de igualdad, conviene ahora determinar su
ámbito de aplicación, el mismo que se hará en diferentes intensidades. Así tenemos los
siguientes escrutinios8:
i) Escrutinio leve: Se parte de la presunción de legitimidad/constitucionalidad de la
clasificación realizada por el legislador. En consecuencia, la carga de la argumen-
tación la tiene quien se encuentra presuntamente vulnerado en su derecho a la
igualdad.
ii) Escrutinio intermedio: Exige una relación más sustancias entre clasificación, cri-
terio de clasificación, efectos de la clasificación y razones justificatorias, así debe
demostrarse una relación estrecha entre clasificación y razones justificatorias y ale-
garse algún fin estatal importante que justifique la clasificación.
iii) Escrutinio estricto: Implica partir de la presunción de la arbitrariedad de la discri-
minación. Asimismo, la carga de la argumentación se traslada a quienes presunta-
mente han vulnerado el derecho a la igualdad. Por lo general, se aplica a grupos que
históricamente han sido vulnerados, como las mujeres, las comunidades indígenas,
entre otros. Es precisamente aquí, donde ante la falta claridad es posible plantear
las denominadas “categorías sospechosas”.
19. Finalmente, la igualdad como redistribución y reconocimiento afirma que la igualdad
debe ser construida en cada caso concreto, con la participación de todos los implicados
en la situación de desigualdad. En consecuencia, la interpretación de la igualdad debe
adecuarse a la segmentación social que el paradigma predominante ha producido9.
8 Ídem, pp. 147-148.

9 Ídem, pág. 153.
- 117 -
El Derecho a la Vivienda
20. En el caso en concreto también se ha alegado la vulneración del derecho a la vivienda.
Sin embargo, dicho derecho no se encuentra regulado en la Constitución de 1993,
por lo que es necesario desprenderlo de otros derechos fundamentales, tal como se ha
hecho en la ponencia, así como en la sentencia 00007-2012-PI, específicamente en el
fundamento jurídico 64.
21. Como bien se ha apuntalado en la presente sentencia, ciertos documentos normativos
internacionales regulan el derecho a la vivienda como una necesidad básica. Ello se
agudiza, cuando la protección de dicho derecho recae en algún grupo étnico10.
22. Aquí conviene recordar la Observación General N.º 4, sobre el derecho a una vivienda
adecuada del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la cual señala
que es posible identificar algunos aspectos del mencionado derecho:
a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas,
como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la
ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos in-
formales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de
tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia
que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras
amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente me-
didas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares
que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las
personas y grupos afectados.
b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda
adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad,
la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda
adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua
potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones
sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos,
de drenaje y a servicios de emergencia.
c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda debe-
rían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de
otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garan-
tizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados
10 Un estudio sobre los romaníes y transhumantes sobre el derecho a la vivienda, puede encontrarse
en: DOBRUSHI, Andi, ALEXANDRIDIS, Theodoros. “International housing rights and domestic
prejudice: the case of Roma and Travellers”. In: LANGFORD, Malcolm, RODRÍGUEZ-GARA-
VITO, César, ROSSI, Julieta (editors). Social rights judgments and the politics of compliance. Cam-
bridge, Cambridge University Press, 2017, pp. 436-471.
- 118 -
con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda
para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de fi-
nanciación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De
conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería
proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos des-
proporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales
constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los
Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos
materiales.
d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales
y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los
ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los
Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la
vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las
condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho
de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficien-
tes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.
e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho.
Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sosteni-
ble a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto
grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavore-
cidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos
terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos per-
sistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que
viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto
las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente
en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el
mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la
sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir
obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro
para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.
f ) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a
las opciones de empleo, los servicios de atención para niños, escuelas y otros servi-
cios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales
donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y vol-
ver da ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias
pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contami-
nados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazas el
derecho a la salud de los habitantes.
- 119 -
g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de

construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecua-
damente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las
actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda
deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y
por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos.
23. Ahora bien, dicho instrumento normativo, nos sirve para determinar el contenido
constitucionalmente protegido derecho social fundamental a la vivienda. Al respecto,
la estructura de los derechos fundamentales en general, y de los derechos sociales en
particular requiere de ciertas posiciones jurídicas triádicas; es decir existe un titular del
derecho social fundamental, quien le puede exigir determinado objeto a cierto desti-
natario. Como apuntamos al inicio de este fundamento de voto, los derechos sociales
pueden tener como rasgo definidor una obligación positiva o negativa del Estado,
las mismas que deben estar en condiciones de igualdad para todos. En ese sentido, el
contenido constitucionalmente protegido del derecho tiene que responder a estas tres
pretensiones inherentes a la estructura del derecho fundamental social a la vivienda, el
cual estaría delimitado en los siguientes términos:
i. Toda persona tiene derecho a acceder a una vivienda adecuada. Ello se traduce en
un deber por parte del Estado de garantizar dicho acceso.
ii. Ninguna persona podrá ser privada de su vivienda sin que medie razones suficien-
tes y necesarias para ello. Ello se configura con un deber de respeto por parte del
Estado y de los privados en relación al derecho a la vivienda.
iii. El Estado debe garantizar, por medio de medidas legislativas, el acceso y disfrute
del derecho a la vivienda para todas las personas y sobretodo para aquellas que se
encuentran en situación de especial vulnerabilidad.
24. La anterior delimitación permite que el derecho a la vivienda, al momento que sea ju-
dicializo, encuentre medidas más sencillas para que pueda ser protegido, aunque dicha
situación dependerá mucho del enfoque que se utilice para interpretar los derechos
sociales fundamentales, es decir ya sea por un análisis de razonabilidad, del mínimo
esencial11 o el test de proporcionalidad12.
S.
MIRANDA CANALES
11 Sobre el criterio de razonabilidad y el mínimo esencial: LIEBENBERG, Sandra. Socio-Economic

rights. Adjudication under a transformative constitution. Claremont, Juta, 2010, pp. 131-227.
12 CONTIADES, Xenophon, ALKMENE, Fotiadou. “Social rights in the age of proportionality:
global economic crisis and constitutional litigation”. In: International Journal of Constitutional Law,
2012, pp. 660-686.
- 120 -
VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Con fecha posterior, emito el presente voto con el propósito de manifestar que, tal y como
se propone en la ponencia, considero que la demanda debe ser declarada como INFUN-
DADA, y que deben hacerse las interpretaciones que se consignan en los puntos resoluti-
vos dos y tres de la propuesta suscrita por la mayoría de mis colegas.
S.
RAMOS NÚÑEZ
Lima, 30 de junio de 2020
- 121 -
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

Si bien me encuentro de acuerdo con el sentido del fallo, en la medida que se declara in-
fundada la demanda deseo expresar mis dudas respecto a la “motivación cualificada” que,
a decir, de la presente resolución, debe exigirse de ciertas resoluciones judiciales, en los
términos que pasaré a explicar.
1. Efecto, en el presente caso se considera que la regulación impugnada, que protege
preferentemente al adquiriente de buena fe, es constitucional pues prima facie se en-
cuentra dentro de lo que nuestro Congreso de la República tiene como “constitu-
cionalmente posible” al momento de legislar ( es decir, forma parte de aquello que la
Constitución no ordena ni prohíbe). En este sentido, la regulación impugnada se mue-
ve dentro del “margen de discrecionalidad” con el que cuentra el legislador, dentro del
“margen de discrecionalidad” con el que cuenta el legislador, dentro del “orden marco”
constitucional. En términos de la propia sentencia, “la opción del legislador de haber
establecido en el ordenamiento jurídico el principio de fe pública registral no vulnera
la Constitución” (f.j.47).
2. De manera complementaria, en la sentencia se prevé, razonablemente, una precisión
sobre el nivel de diligenci que debería observar el tercero adquiriente de buena fe, con
el propósito de procurar un mejor equilibrio entre los bienes en juego. Se señala así (f.j.
52) que:
“[U]na interpretación armónica del derecho de propiedad y del principio de se-
guridad jurídica conllevva a sostener que en los casos en los que fehacientemente
el propietario haya sido víctima de falsificación de documentos y/o suplantación
de identidad, para la configuración de la buena fe del tercero, será indispensa-
ble haber desplegado una conducta diligente y prudente desde la celebración
del acto jurídico hasta la inscripción del mismo, además de la observancia, claro
está, de los propios requisitos exigidos por el artículo 2014 del Código Civil (…),
como por ejemplo, la escrupulosa revisión de los asientos registrales y de los título
archivados”.
3. De esta manera, en aras de no sacrificar sin más el derecho de propiedad del primer
propietario, la sentencia considera que al tercero de buena fe se le protegerá, no solo
por haber obrado de buena fe, a secas, sino en la medida en que este ha tenido una di-
ligencia y prudencias suficientes (la sentencia hace, asimismo, mención a los términos
“razonable” y “escrupulosa”).
4. Además de lo anterior, la resolución se señala adicionalmente, que cuando los propie-
tarios originarios sean personas en situación de vulnerabilidad (según la resolución,
- 122 -
debido a “la precariedad de su situación socioeconómica, educativa, cultural o cual-

quier otra desventaja objetiva de similar índole”, f.j. 64), se requiere que los órganos
jurisdiccionales ofrezcan una “motivación cualificada” en sus decisiones, tomando en
consideración que se encuentra involucrado el derecho a la propiedad de los primeros.
5. Al respecto, no queda claro en qué consiste dicho deber de motivación calificada, más
aún si partimos de que, conforme a la propia sentencia, ya se le exige al tercero de bue-
na fe actuar de manera diligente y prudente. En este orden de ideas, no queda claro si,
cuando hay un propietario en situación vulnerable, el juez debe evaluar de una manera
diferente la diligencia del tercero de buena fe; o si tal vez existe una carga argumenta-
tiva orientada a que los jueces prefieran que la propiedad quede en manos del primer
propietario si este es persona en situación vulnerable; ni qué pasaría en aquellos casos
en los que los adquirientes de buen fe tambiéb sean personas en situación de vulnera-
bilidad. En suma, considero que, no obstante la indudable buena intención detrás de
ello, no queda claro cuál es el ámbito específico de las decisiones judiciales que reque-
rirían de una especial justificación.
6. Lo anterior, desde luego, no impide el reconocer que el Estado tiene deberes específicos
con respecto de las personas en situación de vulnerabilidad y, en especial, en relación
con el derecho a acceder a una vivienda digna. En este sentido, comparto lo expresado
por el magistrado Miranda Canales en su fundamento de voto, respecto de los alcances
y contenidos del derecho fundamental a una vivienda adecuada. Y precisamente por
ello, no estoy convencido de que la forma de cumplir con dichos deberes se encuentre
relacionada con la “motivación cualificada” a cargo de los jueces, conforme se exige en
esta sentencia en los términos ya indicados.
S.
Lima, 27 de julio de 2020
- 123 -
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME

FORTINI OPINANDO POR DECLARAR FUNDADA LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALES LOS ARTÍCULOS IMPUGNADOS DE LA LEY 30313
Con el debido respeto por mis colegas Magistrados, discrepo de la sentencia de mayoría,
por la que se ha decidido declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad de
autos, toda vez que, desde mi punto de vista, la demanda debe ser declarada FUNDADA
y, en consecuencia, inconstitucionales los artículos impugnados de la Ley 30313.
Las razones que sustentan mi posición son las mismas que aparecen expuestas en el voto
singular del Magistrado Sardón de Taboada, al cual me adhiero en todas sus partes, trans-
cribiéndolas con carácter ilustrativo a continuación:
La norma impugnada establece que el derecho del tercero adquierente de buena fe
prevalece incluso en los casos de cancelación de asientos registrales por suplantación
de identidad o falsificación de documentos.
Anteriormente, solo prevalecía en los casos en los que se anulaba, rescindía o re-
solvía dicha inscripción. Parece una diferencia pequeña, pero no lo es, ya que la
cancelación es un trámite solo administrativo, mientras que la anulación, recisión
o resolución son uno judicial.
Al expandir la prevalencia del adquirente de buena fe de esta manera, la norma im-
pugnada debilita el derecho del propietario legítimo; y facilita, así, que se repitan
casos de mafias que se apropian de inmuebles de personas. Estamos aquí ante un
juego de suma cero.
Enfatizo que las disposiciones impugnadas colisionan con el artículo 70 de la Constitu-
ción, que establece que el derecho de propiedad es inviolable y solo puede ser afectado por
causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efec-
tivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio.
Sentido de mi voto
Mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda y, en consecuencia, inconstitucio-
nales el artículo 5 y la Primera Disposición Complementaria y Modificatoria de la Ley
30313.
S.
BLUME FORTINI
- 124 -
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Discrepo de la sentencia en mayoría por lo siguiente:

La norma impugnada establece que el derecho del tercero adquirente de buena fe prevalece
incluso en los casos de cancelación de asientos registrales por suplantación de identidad o
falsificación de documentos.
Anteriormente, solo prevalecía en los casos en los que se anulaba, rescindía o resolvía
dicha inscripción. Parece una diferencia pequeña, pero no lo es, ya que la cancelación es
un trámite solo administrativo, mientras que la anulación, rescisión o resolución son uno
judicial.
Al expandir la prevalencia del adquirente de buena fe de esta manera, la norma impugnada
debilita el derecho del propietario legítimo; y facilita, así, que se repitan casos de mafias que
se apropian de inmuebles de personas. Estamos aquí ante un juego de suma cero.
Por tanto, mi voto es por declarar la demanda FUNDADA, ya que la Constitución prote-
ge el derecho de propiedad como piedra angular de su régimen económico.
S.
SARDÓN DE TABOADA
- 125 -

CONSTITUCIONAL
9 de junio de 2020
Caso del Parque Mariscal Ramón Castilla de Lince
CIUDADANOS
C.
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LINCE
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza 376-2016-MDL
“Ordenanza para la conservación y gestión distrital del área de reserva ambien-
tal Parque Mariscal Ramón Castilla del distrito de Lince”.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
- 127 -
TABLA DE CONTENIDOS
Norma impugnada Parámetro de control
Ordenanza 376-2016-MDL: Constitución:
- artículo 9 - artículo 2, inciso 2, 12
- artículo 14 - artículo 192
- artículo 15, incisos “h”, “n” y “s” - artículo 195
Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización
Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
Ordenanza 1852-MML
Ordenanza 1862-MML
Ordenanza 1965-MML
I. ANTECEDENTES
B.1. Demanda
B.2. Contestación de la demanda
C. Argumentos del amicus curiae
II. FUNDAMENTOS
§1. Cuestión previa
§2. El Modelo Constitucional de Estado unitario y Descentralizado
§3. Parámetro de control
§4. Análisis de constitucionalidad por la forma
§5. Análisis de constitucionalidad por el fondo
§6. Derecho a la ciudad
III. FALLO
- 128 -
En Lima, a los 9 días del mes de junio de 2020, reunido el Tribunal Constitucional, en se-
sión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Miranda Canales,
Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia
la siguiente sentencia, con el abocamiento de la magistrada Ledesma Narváez (presidenta)
y del magistrado Ferrero Costa (vicepresidente), aprobado en la sesión de Pleno adminis-
trativo del 27 de febrero de 2018. Se deja constancia que magistrado Espinosa-Saldaña
votará en fecha posterior
I. ANTECEDENTES
Con fecha 3 de octubre de 2017, más del 1 % de los ciudadanos del distrito de Lince in-
terponen una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9 y 14, así como de los
incisos “e”, “h”, “n”, y “s” del artículo 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL, “Ordenanza
para la conservación y gestión distrital del área de reserva ambiental Parque Mariscal Ra-
món Castilla del distrito de Lince”. Dicha demanda fue admitida a trámite el día 26 de
enero de 2018.
Por su parte, con fecha 26 de marzo de 2018, el procurador público municipal a cargo de
los asuntos judiciales de la Municipalidad Distrital de Lince contesta la demanda, negán-
dola y contradiciéndola en todos sus extremos, y solicita que sea declarada infundada.
B. Argumentos de las partes

Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de las normas
impugnadas que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. Demanda
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
- Los ciudadanos demandantes sostienen que los artículos 9 y 14, así como los incisos
“e”, “h”, “n”, y “s” del artículo 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL son inconstitucio-
nales por la forma, por cuanto vulneran los artículos 192 y 195 de la Constitución, así
como lo dispuesto en la Ordenanza 1852-MML. La ordenanza impugnada regula la
conservación y gestión del área de reserva ambiental (ARA) Parque Mariscal Ramón
Castilla (el Parque).
- Señalan que la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), al ser tanto munici-
palidad provincial como Gobierno regional, de acuerdo con el régimen especial que
le concede el artículo 33 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Regionalización, resulta
- 129 -
competente para “regular actividades y/o servicios en materia de […] medio ambiente,
conforme a ley” de acuerdo con lo establecido por el artículo 192, inciso 7, de la Cons-
titución, aplicable a los Gobiernos regionales.
- Por otro lado, alegan que el artículo 195, inciso 8, de la Constitución también reco-
noce a los Gobiernos locales competencias para regular lo relacionado con el medio
ambiente conforme a ley, por lo que se trata de una competencia compartida entre
las municipalidades distritales y las provinciales, en el presente caso la Municipalidad
Distrital de Lince (MDL) y la MML.
- Del mismo modo, señalan que el artículo 43, inciso “d”, de la Ley 27783, Ley de Ba-
ses de la Regionalización, y el artículo 73, inciso “d”, de la Ley 27972, Ley Orgánica
de Municipalidades, también reconocen la competencia compartida sobre el medio
ambiente.
- Por consiguiente, los recurrentes manifiestan que la MDL ha excedido sus competen-
cias al regular de manera unilateral y excluyente aspectos relativos al medio ambiente
en las normas impugnadas, toda vez que, para hacerlo, debió coordinar previamente
con la MML.
- Asimismo, precisan que la MDL también ha excedido sus competencias al haber zo-
nificado el Parque en zona norte y zona sur, dado que la zonificación constituye una
competencia exclusiva de la MML conforme al artículo 79, numeral 1.2, de la Ley
27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Además, esta zonificación no se encuentra
prevista en la Ordenanza 1017-MML.
- Agregan que la MDL ha inobservado las pautas generales sobre recreación activa con-
tenidas en la Ordenanza1852-MML, que establece en su artículo 10 que “es derecho
de los ciudadanos el acceso, uso y disfrute de las áreas verdes de uso público, sin más
limitación que el orden público, la moral y las buenas costumbres”.
- Adicionalmente, alegan que la MDL prohíbe de manera absoluta la recreación activa,
lo que trasgrede lo dispuesto en el artículo 40 de la Ordenanza 1852-MML, según el
cual la “zona de recreación activa podrá alcanzar hasta el límite del 30% de la superficie
total del área verde”, lineamientos que no fueron cumplidos por la MDL.
- Por otro lado, los ciudadanos demandantes sostienen que el artículo 14, así como los
incisos “e”, “h”, “n”, y “s” del artículo 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL también
son inconstitucionales por el fondo.
- Señalan que la división del Parque en zona norte y zona sur ha ocurrido sin ninguna
razón objetiva, además de imponer prohibiciones diferenciadas entre ambas zonas a
través del artículo 14 de la cuestionada ordenanza. La zona norte tiene niveles de ruido
correspondientes a zonificación residencial, mientras que la zona sur tiene niveles de
zona de protección especial. Manifiestan que tal diferenciación sin justificación vulne-
ra el principio de igualdad, dado que aquellas medidas repercuten en los vecinos que
viven alrededor del Parque.
- 130 -
- Asimismo, sostienen que los incisos “e”, “n”, y “s” del artículo 15 de la ordenanza cues-
tionada establecen prohibiciones de recreación activa en las áreas verdes del Parque, por
cuanto han sido consideradas dentro de las actividades que implican riesgos para su
conservación o que afectan directamente la vegetación existente. Esto vulnera el dere-
cho a la recreación de las personas, el cual, según alegan, es un derecho no reconocido
específicamente en la Constitución, pero que se encuentra implícito en esta, y que se
deriva de los derechos a la integridad psíquica y física, al libre desarrollo y bienestar, a
la salud y a la educación.
- Los ciudadanos recurrentes enfatizan la distinción entre recreación pasiva y activa,
señalando que la primera es aquella en donde la persona recibe la recreación sin coo-
perar ni participar en esa actividad, mientras que la segunda implica una acción de la
persona que participa en la actividad de recreación; es decir, la persona participa de las
actividades al mismo tiempo que disfruta de aquellas. Tomando en cuenta ello, equi-
parar la recreación activa con fogatas o aplicación de productos nocivos, como hace la
ordenanza impugnada, no sería proporcional.
- Con relación al literal “n” del artículo 15, que prohíbe actividades que puedan “obsta-
culizar la labor del personal encargado del mantenimiento y riego de las áreas verdes”,
los demandantes alegan que se deja en manos del personal de mantenimiento del Par-
que el ejercicio del derecho de recreación activa de las personas. Así, todos tendrían
que abandonar el Parque al momento del riego, lo que puede prestarse para actos
arbitrarios y caprichosos, dado que no existe un horario establecido.
- En cuanto al literal “s” del artículo 15, que prohíbe realizar “actividades de cualquier
índole que obstaculicen las vías de circulación interna” del Parque, alegan que la vague-
dad de la disposición puede obstruir la libre recreación de las personas, puesto que no
se sabe cuáles son las vías de circulación interna o qué actividades estarían prohibidas,
ya que es muy genérico y abstracto.
- Los demandantes añaden que el literal “h” del artículo 15, mediante el cual se prohíbe
“la aglomeración de personas y/o manifestaciones” en el Parque, no toma en cuenta
las razones por las que las personas deciden reunirse allí ni la finalidad que persigue tal
acto. Alegan que se atenta de esta forma contra el derecho de reunión, por lo que tal
dispositivo debe ser declarado inconstitucional.
- Por último, los demandantes argumentan que la ordenanza impugnada vulnera el “de-
recho a la ciudad”, el que solicitan sea reconocido como un derecho fundamental
innominado, definido como el derecho de los residentes y vecinos a gozar de todos los
beneficios de la ciudad en forma igualitaria, así como participar en la gestión y planifi-
cación de los espacios públicos de todos los servicios de la ciudad.
- Vinculado con lo anterior, proponen reconocer también un “derecho a un urbanismo
armonioso y sostenible” en el que los ciudadanos tienen derecho a un desarrollo urbanís-
tico ordenado que asegure una relación armoniosa entre el hábitat, los servicios públicos,
los equipamientos, los espacios verdes y las estructuras destinadas a los usos colectivos.
- 131 -

- La MDL contesta la demanda advirtiendo que, en el artículo 195, inciso 8, de la
Constitución, y en los artículos I, II, X, 73 y 79 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Mu-
nicipalidades, se verifican las competencias de los Gobiernos locales sobre el cuidado
del medio ambiente y promoción del desarrollo integral, viabilizando la sostenibilidad
ambiental de tal forma que se otorguen mejores condiciones de vida a la población. En
tal sentido, señala que no se aprecia prohibición alguna o delegación exclusiva hacia los
Gobiernos provinciales o regionales de dichas funciones.
- Señala que la Ordenanza 1852-MML establece en su artículo 12 que las áreas verdes
de uso público se encuentran bajo la administración de las municipalidades distritales,
lo que se reafirma también en el artículo 40. Asimismo, el artículo 43 establece que
las municipalidades distritales regulan la realización de actividades públicas en áreas
verdes de su jurisdicción asegurando su buen mantenimiento.
- Por otra parte, la entidad demandada advierte que se ha respetado lo establecido en
la Ordenanza 1852-MML, particularmente en lo concerniente a los artículos 10 y
40 referidos al uso y disfrute recreativo de los parques. Sostiene que simplemente ha
reglamentado la conservación y gestión del Parque de acuerdo con sus competencias,
estableciendo limitaciones de orden público para el uso de áreas verdes.
- Sostiene la MDL que los ciudadanos no tienen una libertad absoluta para acceder y
desarrollar sus actividades en áreas verdes, sino que existen “limitaciones derivadas del
orden público, la moral y las buenas costumbres, así como el deber de conservar las
plantas, árboles e instalaciones complementarias y mantenerlas en buen estado”, con-
forme lo establece el artículo 10 de la Ordenanza 1852-MML.
- Asimismo, la MDL expresa que la recreación activa está compuesta por el “conjunto
de actividades dirigidas al esparcimiento y al ejercicio de disciplinas lúdicas, artísticas
o deportivas que tienen como fin la salud física y mental, para las cuales se requiere
infraestructura”. En contraste con la anterior, la recreación pasiva está constituida por
las actividades dirigidas al “disfrute escénico y la salud física y mental, para las cuales
sólo se requieren de equipamiento en proporciones mínimas al escenario natural, de
mínimo impacto ambiental y paisajístico”.
- La entidad demandada pone de relieve que, de acuerdo con el artículo 40 de la Ordenan-
za 1852-MML, la construcción de la infraestructura adecuada para que los ciudadanos
puedan desarrollar la recreación activa podrá alcanzar hasta un 30 % de la superficie
total del área verde como máximo. En tal sentido, señala que no se observa que la norma
cuestionada en autos contravenga la Ordenanza 1852-MML, puesto que el área para la
recreación activa no sobrepasa tal porcentaje, sino que está dentro de dicho margen.
- El objetivo de la MDL ha sido lograr una mejor gestión del Parque, constitui-
do en área de reserva ambiental mediante Ordenanza 1391-MML. Por ello, se han
- 132 -
establecido micro zonas para su mejor cuidado y preservación, haciéndolo dentro de

sus competencias.
- Desde la perspectiva sustantiva, la MDL manifiesta que la demanda debe ser desesti-
mada por cuanto el artículo 14 y los incisos “e”, “h”, “n” y “s” del artículo 15 de la de
la ordenanza cuestionada resultan conformes con la Constitución y no vulneran los
derechos invocados. Sostiene que, si bien los demandantes han solicitado la inconsti-
tucionalidad de todo el artículo 14, solamente han presentado argumentos respecto de
la presunta inconstitucionalidad del segundo párrafo.
- Indica que en dicho párrafo se establece una diferenciación en los límites de conta-
minación sonora entre la zona sur y la zona norte. La primera, por su naturaleza, ha
sido destinada a la recreación pasiva y tiene como objetivo el desarrollo de actividades
contemplativas dirigidas al disfrute escénico, para lo que se requiere equipamiento
mínimo. En dicha zona solo hay infraestructura mínima como una pileta y una zona
asfaltada que permite realizar caminatas.
- La segunda, en cambio, ha sido destinada para la recreación activa y por ello se ha
colocado mobiliario urbano e infraestructura complementaria como juegos infantiles,
gimnasio, laguna artificial, cancha de vóley, polideportivo, biblioteca, vivero munici-
pal, piletas ornamentales, anfiteatros, entre otros.
- Señala que el segundo párrafo del artículo 14 regula los niveles máximos permisibles
de contaminación sonora atendiendo a las características principales de cada espacio.
En la zona sur, los límites corresponden a la zona de protección especial (50 decibeles
de 07:01 a 22:00 horas y 40 decibeles de 22:01 a 07:00 horas), y en la zona norte los
límites corresponden a la zona residencial (60 decibeles de 07:01 a 22:00 horas y 50
decibeles de 22:01 a 07:00 horas), conforme con lo dispuesto en el artículo quinto de
la Ordenanza 194-2007-MDL.
- Alega, además, que no existe un trato desigual entre los vecinos que residen en torno
al Parque, pues a ellos no se les aplica el dispositivo, sino que este solo resulta aplicable
dentro del Parque y dependiendo del tipo de recreación de cada zona.
- Asimismo, sostiene que no se vulnera el derecho a la recreación por cuanto las limita-
ciones a las actividades en las áreas verdes del Parque no son arbitrarias o irrazonables,
sino que persiguen una finalidad legítima, como la de proteger y preservar el medio
ambiente. Adicionalmente, debe tomarse en consideración que la zona norte del Par-
que está destinada para la recreación activa, conforme a los límites establecidos en la
Ordenanza 1852-MML.
- Finalmente, la MDL sostiene que, mediante el literal “h” del artículo 15, se pretende
evitar que las áreas verdes sean destruidas o inutilizadas con el desarrollo de reunio-
nes de grandes grupos de personas. La protección del ambiente justifica también las
prohibiciones establecidas en los incisos “n” y “s” del artículo 15 de la ordenanza
impugnada.
- 133 -
C. Argumentos del amicus curiae

Con fecha 30 de julio de 2018, este Tribunal admitió como amicus curiae a la Sociedad
Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), con el objeto de recibir el aporte de elementos
jurídicos que coadyuven a resolver la presente controversia.
En el informe presentado con fecha 11 de julio de 2018, se sostiene lo siguiente:
- La denominación de ARA implica que los parques o aéreas verdes de uso público
que compartan tal calificación merecen una protección ambiental especial, tanto de
la Administración Pública como de la sociedad, pues en ellas predomina el elemento
natural, y significan para la zona distrital o la provincia de Lima una fuente rica en
biodiversidad y servicios ecosistémicos o ambientales.
- Por ello, señalan que la protección de las aéreas de verdes de dominio y uso público
terminan beneficiando la sostenibilidad de las ciudades y la mejora en la calidad de
vida de sus habitantes. En tal sentido, las áreas verdes de dominio público deben ser
reconocidas con las características de intangibilidad e inalienabilidad. De igual forma,
debe existir una regulación de garantías que consoliden la naturaleza de estos bienes de
acuerdo con lo señalado en el artículo 73 de la Constitución.
- Añaden que la Administración Pública tiene únicamente competencias predeterminadas
para regular y ordenar la utilización y el aprovechamiento de los bienes de dominio público.
Por ello, refieren que quedan excluidos del dominio privado de la Administración Pública.
- Por otro lado, señalan que los fines que persiguen los dispositivos legales son idóneos,
puesto que coadyuvan a la protección, conservación y uso sostenible de los parques
que conforman parte del patrimonio natural de la ciudad. Sin embargo, señalan que
la búsqueda de estos fines no basta para atribuirse la potestad de administrar dichas
aéreas de uso público, puesto que, para realizar dicha actividad de regulación, esta debe
encontrarse estipulada expresamente en alguna ley o norma con rango de ley.
- En ese sentido, manifiestan que la MDL excedió sus atribuciones con la Ordenanza
Municipal 376-2016-MDL, puesto que buscó no solo la protección, conservación y
mantenimiento del Parque, sino que restringió de manera injustificada una serie de
actividades, generando la desnaturalización de la figura del ARA.
- De igual forma, argumentan que la actuación de la municipalidad emplazada con-
travino las funciones designadas por la MML a través de la Ordenanza Municipal
1852-2014-MML, que asigna competencias a las municipalidades distritales para la
administración de las aéreas verdes de uso público.
- Recalcan que la división del Parque en dos aéreas de regulación distinta implica un acto
de zonificación por parte de la MDL, lo que contraviene las competencias establecidas
en el inciso 1.1 del artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades.
- Asimismo, refieren que esta división del Parque en zona norte y zona sur determina
una regulación especial en cuanto a las actividades (recreación activa y pasiva) que se
- 134 -
pueden realizar en el perímetro, así como los niveles permisibles de contaminación

sonora.
- Por otro lado, señalan que la medida adoptada para evitar la contaminación sonora
no es idónea, puesto que no ha tenido en cuenta que, por la ubicación del Parque, se
estarían restringiendo otras actividades como la circulación vehicular.
- Además, alegan que la restricción en atención a la zona representa un trato desigual
respecto de las personas que viven en los alrededores y las que hacen uso del Parque.
- Señalan que el inciso “e” del artículo 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL resulta in-
constitucional, puesto que, al establecer una prohibición de realizar recreación activa
en todo el Parque, no se tiene en cuenta la distinción que realizó en la misma norma,
sobre las zonas norte (zona de recreación activa) y sur (zona de recreación pasiva).
- Además, refieren que realizar actividades de recreación dentro de las aéreas verdes no
afecta per se la conservación del Parque, por ello se estaría vulnerando también el de-
recho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida,
previsto en el inciso 22 del artículo 2 de la Constitución.
- Con relación a ello, señalan que, con base en los compromisos internacionales suscritos
por el Estado, existe un deber de garantizar el derecho a la ciudad, lo que implica que
sus habitantes y autoridades deben de respetar el patrimonio natural, histórico, arqui-
tectónico, cultural y artístico.
- Refieren que la restricción absoluta de cualquier tipo de reunión en el Parque estable-
cida en la norma impugnada afecta el derecho de reunión y de libertad de expresión.
- Por otro lado, manifiestan que prohibiciones respecto del uso público del Parque, es-
tablecidas en los incisos “n” y “s” del artículo 15 de la ordenanza impugnada, resultan
inconstitucionales, por cuanto no delimitan el ámbito de competencia de la municipa-
lidad emplazada.
- En ese sentido, señalan que en el inciso “n” no se ha establecido los supuestos en los
que se obstaculizaría la labor del personal de mantenimiento del Parque.
- Finalmente, señalan que las prohibiciones del inciso “s” no delimitan las actividades
que se encuentran sancionadas y por ello resulta inconstitucional, ya que afecta el prin-
cipio de legalidad estipulado en el inciso 24 del artículo 2 de la Constitución.
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PREVIA

1. Este Tribunal hace notar que el inciso “e” del artículo 15 de la ordenanza impugna-
da ha sido modificado por la Única Disposición Complementaria Modificatoria de
la Ordenanza 404-2018-MDL, publicada el 22 julio 2018, y cuyo texto ahora es el
siguiente:
- 135 -
e) Realizar actividades que impliquen riesgos para su conservación o que afecten di-
rectamente la vegetación existente, o que puedan inutilizar parte de una especie
forestal o afectar su crecimiento (quemas, fogatas, estacionamiento de vehículos,
aplicación de productos tóxicos o nocivos, otros similares).
2. En tal sentido, respecto de dicha disposición se ha producido la sustracción de la ma-
teria, por cuanto esta ya no contiene el término “recreación activa”, que era el motivo
de la controversia. No obstante, la misma expresión se mantiene en el artículo 9 de la
ordenanza impugnada, que sí será analizado más adelante.
3. Por la razón expuesta, corresponde declarar improcedente la demanda en el extremo referi-
do a la inconstitucionalidad del inciso “e” del artículo 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL.
§2. EL MODELO CONSTITUCIONAL DE ESTADO UNITARIO Y DES-

CENTRALIZADO
4. El actual modelo de Estado unitario se fortalece y garantiza su supervivencia a través
de la descentralización, que es el fundamento de la modernización y democratización
del Estado.
5. El proceso de descentralización supone transferir potestades y competencias a favor de
órganos intermedios de Gobierno y esto no debilita al Estado; por el contrario, lo for-
talece, porque puede desempeñar más eficientemente sus funciones propias delegando
atribuciones en instancias que tienen un mayor nivel de proximidad con el ciudadano.
6. Nuestro Texto Constitucional, en su artículo 43, ha establecido lo siguiente:
La República del Perú es democrática, social, independiente soberana.
El Estado es uno e indivisible.
Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el
principio de la separación de poderes.
7. Siguiendo dicho diseño constitucional, nuestra Carta Política, en sus artículos 188 a
199, regula el proceso de descentralización como aquel proceso progresivo y ordenado
tendiente al desarrollo integral de nuestro país.
8. Vale decir, la descentralización es un proceso que permite que en todo el territorio na-
cional se den los elementos que posibiliten a los peruanos un nivel de vida acorde con su
condición de seres humanos, dentro de la inspiración humanística ratificada por la Cons-
titución vigente, que entiende que la persona es el fin supremo de la sociedad y del Estado.
9. La finalidad de este diseño es que en cada lugar de la República exista acceso a todos los
elementos que trae consigo la modernidad en procura del bienestar y de la realización
del hombre.
10. En tal sentido, dicho proceso implica el ejercicio del Gobierno de manera descentra-
lizada y desconcentrada en procura del desarrollo integral del país, que, sin romper el
- 136 -
concepto unitario de Estado, debe reconocer órganos de Gobierno distintos a los que
integran la estructura del Gobierno central, con poder suficiente para enfrentar en
forma autónoma la problemática de cada localidad.
11. La Constitución ha establecido que el proceso de descentralización se da, básicamente,
a través y a partir de las municipalidades, a las cuales considera como instrumentos vi-
tales. Por ello, es importante resaltar el papel que se asigna a las municipalidades como
órganos del Gobierno local a las que no solamente se debe concebir como entidades
encargadas de enfrentar y atender los requerimientos que se presentan en sus respectivas
jurisdicciones, en lo que atañe a las necesidades locales, sino también y, principalmente,
como medios de materializar la descentralización del Gobierno, en tanto entidades que
representan a los vecinos de su respectiva circunscripción territorial, quienes, a través del
sufragio directo, eligen a sus autoridades y, por medio de los mecanismos de democracia
directa, participan en las tareas de su respectivo Gobierno local.
12. Justamente, para que puedan cumplir con su papel como instrumentos y expresión de
la descentralización, se les ha otorgado plena autonomía política, económica y admi-
nistrativa en los asuntos de su competencia.
13. Esta autonomía otorgada a los municipios es tal que incluso el propio Texto Consti-
tucional, en su artículo 194, reconoce la existencia de los Concejos Municipales como
órganos normativos y fiscalizadores (equivalentes al Poder Legislativo en el nivel local
y en los asuntos de su competencia), y a la Alcaldía como un órgano ejecutivo (equiva-
lente al Poder Ejecutivo).
14. Por ello, si como país aspiramos a un auténtico Estado constitucional unitario y des-
centralizado, moderno y eficiente, en el cual se hayan radicado entes territoriales cuyas
autoridades emerjan del mandato popular y gocen de autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia, es necesario fortalecer, desde todos los
ámbitos, el proceso de descentralización dentro de la estructura estatal, con la finalidad
de procurar el desarrollo integral del país a través de los Gobiernos regionales y locales.
15. Adicionalmente a ello, es importante señalar que nuestro diseño de Estado unitario y
descentralista resulta sui generis, pues dentro de un modelo de Estado unitario es cono-
cido que el Gobierno nacional es el único que ostenta autonomía política. Sin embar-
go, a partir de la Carta de 1993, el Constituyente peruano ha otorgado a las regiones
y municipalidades –en tanto que entes territoriales básicos–, a través de sus órganos
de Gobierno local, autonomía política, inaugurando dentro del Estado peruano una
modalidad especial, que conjuga una autonomía política general, inherente y exclusiva
de Gobierno nacional en el clásico Estado unitario, con una autonomía política cons-
treñida a los asuntos competenciales propios, que entendemos como comprensiva de
la gestión de sus respectivos intereses.
16. En este orden de ideas, la consagración de la autonomía política, administrativa y
económica de los Gobiernos locales abarca las potestades, en su ámbito competencial,
como poderes autónomos de autogobernarse por autoridades representativas electas;
- 137 -
autonormarse, vía reglas dictadas por su órgano normativo integrado por representan-
tes electos; autofiscalizarse, a través del mismo órgano normativo; autoadministrarse,
en su organización interna, en su presupuesto y en los servicios públicos que debe
atender; y autogenerar sus recursos, con potestad tributaria; todo ello en el marco de la
Constitución y de su ley orgánica.
17. Dicho esto, entonces, las competencias regionales y municipales ya no pueden enten-
derse como simples facultades regladas y constreñidas a mandatos de competencias
literales, sino que, en el ejercicio de ellas, será necesario apuntar al desarrollo armónico
de cada circunscripción, atendiendo a las propias características del territorio y las
necesidades de la población que administra (de infraestructura, de seguridad, de co-
mercio, de transporte, entre otros).
18. Entonces, el Tribunal Constitucional, como supremo órgano de control de la consti-
tucionalidad, debe pronunciarse sobre la conformidad de las ordenanzas impugnadas
con la Carta Fundamental, garantizando que los órganos descentralizados puedan ejer-
cer sus competencias a favor del bienestar social y de la realización de la persona.
§3. PARÁMETRO DE CONTROL

19. El artículo 75 del Código Procesal Constitucional establece que la infracción contra la
jerarquía normativa de la Constitución puede ser como sigue:
(i) directa o indirecta;
(ii) de carácter total o parcial; y,
(iii) tanto por la forma como por el fondo.
20. En ese sentido, este Tribunal ha señalado en reiterada jurisprudencia que una dispo-
sición incurre en una infracción constitucional por la forma, entre otros supuestos,
cuando se infringe el procedimiento legislativo previsto en la norma fundamental para
su aprobación.
21. El ente encargado de la aprobación de una ordenanza cuenta con un considerable mar-
gen de maniobra político, pero esta no puede ser contraria a las obligaciones que ema-
nan de la Constitución o de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad.
22. Al respecto, cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad supone un control
abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución, en su carácter de
norma suprema del ordenamiento, como parámetro de evaluación.
23. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede
comprender otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas
fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por
una disposición constitucional (Sentencia 0007-2002-AI/TC, fundamento 5).
24. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción jurí-
dica” en un doble sentido; por un lado, como “normas sobre la forma de la producción
- 138 -
jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento

de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas
sobre el contenido de la normación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución
pueden limitar su contenido.
25. A este parámetro de control, formado por la Constitución (en sus partes pertinentes)
y aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de esta y tienen una
relación causal con la materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a
realizarse, se le denomina bloque de constitucionalidad.
26. En ese orden de ideas, este Tribunal señaló lo siguiente:
[…] en una hipótesis de infracción indirecta, el parámetro de control, esto es,
la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley
cuestionada, está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes
a las que esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango
[Sentencia 0047-2004-AI/TC, fundamento 128].
27. Este órgano de control de la Constitución precisó, además, que se produce una afec-
tación indirecta cuando exista una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio
y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó algunos de los siguientes
aspectos:
(i) la regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa;
(ii) la regulación de un contenido materialmente constitucional;
(iii)la determinación de competencias o límites de las competencias de los distintos
órganos constitucionales.
28. Lógicamente, estas normas deben, a su vez, ser compatibles con la Constitución para
formar el bloque de constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al pará-
metro actúan como normas interpuestas y toda norma con rango de ley que sea incom-
patible con ellas será declarada inconstitucional en un proceso de control concentrado
por infracción indirecta de la Constitución.
29. En consecuencia, corresponde al Tribunal establecer qué normas forman parte del blo-
que de constitucionalidad aplicable al presente caso para realizar el análisis formal de la
ley cuestionada.
30. Dicho parámetro está compuesto por los artículos 192 y 195 de la Constitución y por
las siguientes normas con rango de ley:
i. Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización;
ii. Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades;
iii. Ordenanza 1852-MML, para la conservación y gestión de áreas verdes en la Pro-
vincia de Lima;
- 139 -
iv. Ordenanza 1862-MML, que regula el proceso de planificación del desarrollo terri-
torial-urbano del área metropolitana de Lima;
v. Ordenanza 1965-MML, metropolitana para la prevención y control de la contami-
nación sonora.
§3. Análisis de constitucionalidad por la forma

31. Este Tribunal ha señalado en reiterada jurisprudencia que existe una infracción consti-
tucional por la forma cuando un ente estatal regula una materia sin tener competencia
para ello. Conforme a lo señalado supra, esta competencia puede encontrarse directa-
mente en la Constitución o puede encontrarse desarrollada en una norma con rango
de ley por mandato de esta.
32. En el presente caso, los ciudadanos demandantes señalan que la norma cuestionada es
inconstitucional por la forma por contravenir los artículos 192 y 195 de la Constitu-
ción, la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Municipalidades y la
Ordenanza 1852-MML.
33. Alegan que la MDL ha emitido la ordenanza impugnada vulnerando las competencias
de la MML en materia ambiental y de zonificación respecto del Parque, que fue decla-
rado como un ARA mediante la Ordenanza 1391-MML.
34. Cabe destacar que, de acuerdo con el artículo 198 de la Constitución, la MML ejerce
sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima. Conforme al artículo 33
de la Ley de Bases de la Descentralización, las competencias y funciones reconocidas
al Gobierno regional son transferidas a la MML, por lo que “toda mención contenida
en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende
también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable”.
35. Asimismo, el artículo 40 de dicha ley orgánica señala que en la capital de la República
el Gobierno local lo ejerce la MML. Por otro lado, el artículo 152 de la Ley Orgánica
de Municipalidades señala que esta ejerce jurisdicción exclusiva sobre la provincia de
Lima en materias municipales y regionales, mientras que el artículo 154 de esta señala
que la MML ejerce jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre las munici-
palidades distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima.
36. En materia de zonificación, el artículo 195, inciso 6, de la Constitución es claro en
señalar que los Gobiernos locales resultan competentes para planificar el desarrollo
urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, el urbanismo y el
acondicionamiento territorial.
37. Pero el artículo 189 de la Constitución señala que el ámbito del nivel local de Gobier-
no son las provincias, distritos y centros poblados, mientras que el artículo 194 señala
que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de Gobierno local, de
manera que resulta necesario remitirse a las leyes orgánicas para conocer las competen-
cias de unos y otros.
- 140 -
38. El artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades señala lo siguiente:

La Ley de Bases de la Descentralización establece la condición de exclusiva o com-
partida de una competencia.
Las funciones específicas municipales que se derivan de las competencias se ejercen
con carácter exclusivo o compartido entre las municipalidades provinciales y distri-
tales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley orgánica.
39. Así, tenemos que la Ley de Bases de la Descentralización es la que señala la naturaleza
exclusiva o compartida de una competencia, mientras que la Ley Orgánica de Municipali-
dades asigna una y otra a los diferentes Gobiernos provinciales y distritales. Efectivamente,
el artículo 44, numeral 1, de la Ley de Bases de la Descentralización señala lo siguiente:
Las competencias municipales señaladas en los artículos precedentes, se distribuyen
en la Ley Orgánica de Municipalidades, según la jurisdicción provincial o distrital,
precisando los niveles y funciones en cuanto a normatividad, regulación, adminis-
tración, ejecución, promoción, supervisión y control.
40. En concordancia con ello, el artículo 42, inciso “d”, de la Ley de Bases de la Descen-
tralización señala que normar la zonificación es una competencia exclusiva, mientras
que el artículo 79, numeral 1.2, de la Ley Orgánica de Municipalidades señala entre
las funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales la de aprobar el
esquema de zonificación de áreas urbanas.
41. El numeral 3.1. del mismo artículo 79 señala como función específica exclusiva de las
municipales distritales “aprobar el plan urbano […] con sujeción al plan y a las normas
municipales provinciales sobre la materia”. En tal sentido, no cabe duda de que la zo-
nificación es una competencia provincial.
42. La Ordenanza 1862-MML es la norma que regula el proceso de planificación del desa-
rrollo territorial-urbano del área metropolitana de Lima, lo que incluye la zonificación
de los usos del suelo en dicha ciudad, conforme lo establece su artículo 12. Los Go-
biernos locales distritales en la jurisdicción de la MML deben ajustarse a lo dispuesto
en dicha ordenanza.
43. Conforme al artículo 16 de la Ordenanza 1862-MML, la zonificación de los usos del
suelo de acuerdo con el funcionamiento de las actividades económicas y sociales en la
ciudad se expresa según tipos de zonas, como son, entre otras, las zonas residenciales,
zonas comerciales, zonas industriales, zonas de equipamiento urbano de educación,
salud y recreación y zonas de protección y tratamiento paisajista.
44. En términos de zonificación para niveles de ruido, la norma aplicable es la Ordenanza
1965-MML, ordenanza metropolitana para la prevención y control de la contaminación
sonora, que señala en su artículo 10 que las zonas de aplicación son aquellas que han sido
establecidas en la zonificación de los usos de suelos por la MML y son las zonas residen-
ciales, zonas industriales, zonas comerciales, zonas de protección especial y zonas mixtas.
- 141 -
45. Dicha ordenanza se encuentra concordada con lo dispuesto en el Decreto Supremo

085-2003-PCM, que aprueba el Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad
Ambiental para Ruido, el cual fue emitido en virtud de lo establecido en la Ley Gene-
ral de Salud y el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales vigente en ese
entonces.
46. Por otro lado, respecto al medio ambiente, el artículo 192 de la Constitución, referido
a los Gobiernos regionales, señala que estos son competentes para promover y regular
actividades o servicios en dicha materia, mientras que el artículo 195, referido a los
Gobiernos locales, señala que estos son competentes para desarrollar y regular activida-
des o servicios en el ámbito medio ambiental; en ambos casos, conforme a ley.
47. Esto significa que la competencia en materia de medio ambiente es compartida, y así lo
ratifica el artículo 43, inciso “d”, de la Ley de Bases de la Descentralización, que incluye
la preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas locales, la
defensa y protección del ambiente como competencias compartidas.
48. Al respecto, la Ley Orgánica de Municipalidades contiene varias disposiciones alusivas
a las competencias aplicables a la MML en materia de medio ambiente y parques, a
saber:
Artículo 73.- Materias de competencia municipal
[…]
Dentro del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en la
presente ley, el rol de las municipalidades provinciales comprende:
(d) Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio
físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del ambiente.
Artículo 159.- Competencias
Son competencias y funciones de la alcaldía metropolitana:
4. En materia de saneamiento ambiental:
4.1. Formular los planes ambientales en su jurisdicción, así como controlar la pre-
servación del medio ambiente;
4.2. Conservar y acrecentar las áreas verdes de la metrópoli;
49. Es en virtud de tales competencias que la MML emitió la Ordenanza 1852-MML,
ordenanza para la conservación y gestión de áreas verdes en la provincia de Lima, cuyo
artículo 4, inciso “c”, señala como uno de los objetivos específicos de la gestión de áreas
verdes:
c) Planificar, orientar y estandarizar el ejercicio de la gestión de las áreas verdes por
parte de la Municipalidad Metropolitana de Lima y las municipalidades distritales,
promoviendo un trabajo coordinado, articulado y responsable.
- 142 -
50. El artículo 11 de la referida ordenanza señala que la MML tiene la competencia para
constituir, organizar y administrar el sistema metropolitano de parques, de confor-
midad con la Ley Orgánica de Municipalidades. No obstante, el artículo 12 señala lo
siguiente:
Se encuentran bajo el ámbito de administración de las municipalidades distritales
las áreas verdes de uso público dentro de la jurisdicción, tales como los parques
distritales, las áreas verdes en vías locales y en áreas complementarias en la circuns-
cripción de cada distrito bajo administración municipal, tanto en lo concerniente
a su manejo y gestión como a su mantenimiento.
51. Esto se encuentra en concordancia con lo establecido en la Ley 26664, que dispuso que
los parques que se encuentran bajo administración de las municipalidades provinciales
o en cuya circunscripción territorial están ubicados.
52. Habiendo definido el marco jurídico aplicable, se tiene que los cuestionamientos de
forma de los ciudadanos demandantes son dos:
(i) Los artículos 9 y 14 de la Ordenanza 376-2016-MDL trasgreden la competencia
exclusiva de la MML sobre zonificación, pues la MDL ha zonificado el Parque en
zona sur y zona norte, atribuyendo a cada una diferentes niveles máximos de ruidos
permitidos.
(ii) Los artículos 9 y 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL trasgreden las competencias
de la MML y lo dispuesto en la Ordenanza 1852-MML, al establecer restricciones
respecto a la recreación activa en el Parque.
53. En torno a lo señalado en el primer punto, se tiene que las partes pertinentes de las
normas impugnadas señalan lo siguiente:
Artículo 9.- Zonificación del ARA
El ARA – Parque Mariscal Ramón Castilla, se encuentra zonificada por la Orde-
nanza N° 1017, de la Municipalidad Metropolitana de Lima, como Zona de Re-
creación Pública. Para efectos de la gestión de sus zonas físicas se divide en: Zona
SUR (zona de recreación pasiva) y Zona NORTE (zona de recreación activa).
Artículo 14.- Contaminación
[…]
No se permitirán actividades que impliquen contaminación sonora, para lo cual se
aplicarán los Niveles Máximos Permisibles establecidos en el Artículo Quinto de
la Ordenanza N° 194-MDL. Ordenanza que Regula la Emisión y Persistencia de
Ruidos Nocivos o Molestos en el distrito de Lince, de la forma siguiente:
Zona SUR: Niveles de Zona de Protección Especial.
Zona NORTE: Niveles de Zonificación Residencial.
- 143 -
54. Conforme a lo señalado supra, la zonificación es efectivamente una competencia de la

MML, pero este Tribunal aprecia que el establecimiento de zonas sur y norte conforme
al tipo de actividades recreativas realizadas en cada una es inocuo en lo que a zonifi-
cación se refiere. Tal calificación no contradice lo establecido en la Ordenanza 1862-
MML, sino que únicamente se trata de una división para la mejor gestión del Parque,
como se verá más adelante.
55. No puede decirse lo mismo de la zonificación referente a la contaminación sonora,
realizada en el segundo párrafo del artículo 14 de la Ordenanza 376-2016-MDL. En
dicho artículo, la MDL realiza la zonificación del Parque y aplica a un sector los niveles
de zona de protección especial.
56. No obstante, conforme a lo dispuesto en el artículo 10, inciso “d”, de la Ordenanza
1965-MML, la zona de protección especial es una zona de alta sensibilidad acústica en
donde se ubican establecimientos de salud, instituciones educativas, asilos y orfanatos,
los cuales requieren una protección especial contra el ruido.
57. Como puede apreciarse, el Parque no se encuentra incluido en dicha categoría, por lo
que no puede ser zonificado como tal por la MDL. Asimismo, se advierte del Plano
de Zonificación de Lince (ver: <http://www.munilince.gob.pe/sites/default/files/docu-
ments/licencia-de-funcionamiento/03-07-plano-de-zonificacion.pdf>), emitido con-
forme a lo dispuesto por la MML, que las zonas alrededor del Parque son básicamente
zonas residenciales.
58. Por tales razones, corresponde declarar fundado el extremo de la demanda referido a la in-
constitucionalidad del segundo párrafo del artículo 14 de la Ordenanza 376-2016-MDL,
en cuanto establece niveles de zona de protección especial en la zona sur del Parque.
59. Respecto al segundo punto, tenemos que las partes pertinentes de las normas impug-
nadas señalan lo siguiente:
Artículo 9.- Zonificación del ARA
El ARA – Parque Mariscal Ramón Castilla, se encuentra zonificada por la Orde-
nanza N° 1017, de la Municipalidad Metropolitana de Lima, como Zona de Re-
creación Pública. Para efectos de la gestión de sus zonas físicas se divide en: Zona
SUR (zona de recreación pasiva) y Zona NORTE (zona de recreación activa).
Artículo 15.- Prohibiciones
Queda prohibido en las áreas verdes de uso público del ARA – Parque Mariscal
Ramón Castilla:
n) Por obstaculizar la labor del personal encargado del mantenimiento y riego de
las áreas verdes.
s) Realizar actividades de cualquier índole que obstaculicen las vías de circulación
interna del ARA.
- 144 -
60. Los ciudadanos demandantes señalan que estos artículos prohíben o restringen la re-
creación activa en el Parque, en contravención de lo dispuesto en la Ordenanza 1852-
MML. No obstante, esta señala en su artículo 40 lo siguiente:
Artículo 40.- Infraestructura en Áreas Verdes públicas distritales con fines
recreativos
Las áreas verdes públicas destinadas a la recreación pasiva o activa pueden ser es-
pacios naturales o construidos. La gestión y manejo de los espacios de recreación
en áreas verdes corresponderá a la entidad encargada de las mismas, conforme a las
competencias señaladas en los artículos 11 y 12 de la presente Ordenanza y acorde
con las especificaciones contenidas en el Reglamento.
La zona de recreación activa podrá alcanzar hasta el 30% de la superficie total del
área verde, y la cobertura verde no debe ser menor al 70% de su superficie total.
Cualquier intervención o habilitación de infraestructura con fines recreativos en
áreas verdes deberá contar con la aprobación de la Gerencia del Ambiente de la
Municipalidad Metropolitana de Lima. La contravención a esta disposición, dará
lugar a la interposición de denuncia penal por alteración del ambiente o paisaje
urbano o rural, contra quienes resulten responsables.
61. Como puede apreciarse, la referida ordenanza señala que la zona de recreación activa
podrá alcanzar (como máximo) el 30 % de la superficie total del área verde. Cabe des-
tacar que su artículo 5 define los tipos de recreación posibles en los parques públicos
de la siguiente manera:
k) Recreación Activa: Conjunto de actividades dirigidas al esparcimiento y al ejercicio
de disciplinas lúdicas, artísticas o deportivas que tienen como fin la salud física y
mental, para las cuales se requiere infraestructura.
l) Recreación Pasiva: Conjunto de actividades contemplativas dirigidas al disfrute
escénico y la salud física y mental, para las cuales sólo se requieren equipamientos
en proporciones mínimas al escenario natural, de mínimo impacto ambiental y
paisajístico.
62. Así, se tiene que la recreación activa requiere de infraestructura específica, como po-
drían ser canchas deportivas o juegos para niños. Efectivamente, en la zona norte del
Parque se encuentran instalaciones como el Complejo Polideportivo Mariscal Ramón
Castilla, y existe infraestructura y equipamiento para realizar diversas actividades.
63. Si bien este tipo de instalaciones no se encuentran en la zona sur, ello es una decisión
que se enmarca dentro de las facultades de la MDL para realizar la administración de
las áreas verdes de uso público dentro de su jurisdicción, como señala el artículo 12 de
la Ordenanza 1852-MML citado supra, observando los límites previstos.
64. Las diferencias establecidas por la MDL se sustentan en las características particulares
de cada zona del Parque. A diferencia de la infraestructura que existe en la zona norte,
- 145 -
la zona sur incluye bosques naturales y amplias áreas verdes, con vías que permiten rea-
lizar caminatas a los transeúntes. Estas actividades están dirigidas al disfrute escénico y
a la salud física y mental, ante las cuales solo se requieren equipamientos en proporcio-
nes mínimas. En tal sentido, solo se permite la recreación pasiva.
65. Cabe destacar que la recreación pasiva no implica solamente realizar actividades con-
templativas, o que las áreas verdes deban apreciarse desde fuera y sin involucrarse con
ellas, sino que es posible realizar actividades dentro de las áreas verdes tales como pic-
nics, paseos, juegos simples con niños o adultos que no requieran de infraestructura
especial, y juegos con mascotas respetando las normas de higiene animal.
66. Todo esto debe llevarse a cabo sin afectar el derecho de otras personas respecto del uso
y disfrute de las áreas verdes, y cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 10 de la
Ordenanza 1852-MML.
67. Pero el Parque es una unidad aunque se encuentre divido en zonas para efectos admi-
nistrativos atendiendo a las características propias de cada una. La decisión de imple-
mentar infraestructura en una u otra zona es una facultad discrecional que corresponde
a la MDL, siempre que respete el límite del 30 % de la superficie total del área verde
que puede ser destinado a la recreación activa.
68. Como la recreación activa debe realizarse en la infraestructura especial construida para
ello, se entiende que esta no puede realizarse en el restante 70 % del área verde, por lo
que la ordenanza impugnada no impone una prohibición total de realizar recreación
activa en el Parque, sino que esta se encuentra limitada por la misma Ordenanza 1852-
MML al 30 % del área verde, y que está ubicada en la zona norte por decisión de la
MDL en ejercicio de sus facultades.
69. En consecuencia, los artículos 9 y 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL no trasgreden las
competencias de la MML y lo dispuesto en la Ordenanza 1852-MML respecto a la recrea-
ción activa en el Parque, por lo que corresponde desestimar la demanda en este extremo.
§4. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO

70. Los cuestionamientos sustantivos respecto de la ordenanza impugnada son los
siguientes:
(i) Los niveles máximos de ruido que se establecen en el artículo 14 de la Ordenanza
376-2016-MDL vulneran el principio de igualdad, por cuanto suponen un trata-
miento diferenciado y arbitrario entre los vecinos del Parque.
(ii) Los incisos “n” y “s” del artículo 15 de Ordenanza 376-2016-MDL establecen prohi-
biciones que vulneran el derecho a la recreación activa en las áreas verdes del Parque.
(iii)El inciso “h” del artículo 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL, que establece la
prohibición de aglomeración de personas o manifestaciones, vulnera el derecho a
la reunión pacífica.
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71. Respecto al primer punto, este Tribunal ya señaló supra que la referida disposición es
inconstitucional por cuanto la MDL carece de competencia para realizar la zonifica-
ción del Parque. La zonificación ciertamente debe realizarse en función de criterios ob-
jetivos que permitan diferenciar los usos del suelo y niveles de ruido correspondientes
en atención a las características reales de la zona a evaluar, pero, en el presente caso,
resultaría inconducente analizar el fondo del asunto, en tanto la MDL no tiene com-
petencia para zonificar.
72. Respecto al segundo punto, los ciudadanos demandantes alegan que se ha vulnerado el
derecho a la recreación de las personas, el cual, según alegan, es un derecho no recono-
cido específicamente en la Constitución, pero se encuentra implícito en ella, y se deriva
del derecho a la integridad psíquica y física, al libre desarrollo y bienestar, a la salud y
a la educación.
73. Este Tribunal debe precisar que la Constitución reconoce el derecho al disfrute del
tiempo libre, establecido en su artículo 2, inciso 22. En un país libre como este, donde
nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no
prohíbe, las personas pueden libremente hacer uso de su tiempo como les parezca más
conveniente, lo que incluye la posibilidad de realizar actividades de recreación.
74. Como fuera señalado supra, la recreación activa de los parques a nivel de Lima Metro-
politana se encuentra limitada al 30 % del área verde, y debe realizarse únicamente en
donde existe infraestructura para ella, conforme a lo dispuesto en la Ordenanza 1852-
MML, por lo que no existe una prohibición de realizar recreación activa en el Parque
Ramón Castilla.
75. Por otro lado, respecto a los incisos “n” y “s” del artículo 15 de la ordenanza impug-
nada, que prohíben obstaculizar labores del personal encargado del mantenimiento
y riego de las áreas verdes, y realizar actividades de cualquier índole que obstaculicen
las vías de circulación interna del Parque respectivamente, este Tribunal considera que
ambas pueden ser interpretadas conforme a la Constitución.
76. Si bien se trata de normas que poseen un cierto nivel de indeterminación, su aplica-
ción debe realizarse de forma razonable y proporcional por parte de las autoridades, en
tanto no puede dejarse de lado que son normas necesarias que tienen detrás un interés
legítimo, que es cuidar el Parque y permitir su disfrute por parte de los ciudadanos.
77. Las vías de circulación ciertamente no deben ser bloqueadas, y es labor de la MDL
verificar que ello no ocurra por motivos injustificados. Asimismo, los horarios de riego
y mantenimiento no necesitan estar establecidos en normas con rango de ley, pues es-
tablecerlos es un asunto propio de la gestión y administración de los parques y requiere
cierta flexibilidad, la cual se perdería si estos se establecen en una ordenanza. Cierta-
mente, las municipalidades están obligadas a establecer horarios razonables para reali-
zar estas labores y poner los horarios en conocimiento del público de manera oportuna
y en lugares visibles, pero estas obligaciones no se contradicen con el texto impugnado,
siempre y cuando se realicen de manera razonable y proporcional.
- 147 -
78. Una lectura adicional que debe darse del inciso “s”, es aquella vinculada con el derecho
fundamental al disfrute del tiempo libre contenido en el inciso 22 del artículo 2 de
la Constitución. En efecto, la indeterminación de la prohibición parece otorgar un
amplio margen de discrecionalidad a la Municipalidad Distrital de Lince con relación
a si “Realizar actividades de cualquier otra índole que obstaculicen las vías internas de
circulación del ARA”, pueden también incluir situaciones como el desarrollo de activi-
dades de esparcimiento.
79. Al respecto, se aprecia que la Municipalidad emplazada hasta el año 2016, ha venido
incentivando el uso del parque Ramón Castilla para actividades familiares y grupales
en favor de la ciudadanía como la observación de flora y fauna, deportes, talleres,
entre otras (cfr. https://reservaambientalparquecastilla.wordpress.com/). Dichas ac-
tividades municipales resultan congruentes con el respeto del derecho al disfrute al
tiempo libre.
80. A fin de que no se efectúe un ejercicio arbitrario de la restricción contenida en el inciso
“s” del artículo 15 materia de análisis, este Tribunal Constitucional considera que dicha
disposición y su referencia a “actividades de cualquier otra índole” resulta constitucio-
nal en tanto se permita el ejercicio del derecho al disfrute del tiempo libre, ya sea de
manera individual o colectiva, de manera razonable dentro de los límites del parque
Ramón Castilla, ello siempre de la mano con la obligación del respeto que los terceros
deben procurar al medio ambiente (flora y fauna) y a la propiedad pública, para evitar
su alteración, deterioro o destrucción, tanto en áreas verdes, áreas de circulación inter-
na u otras construcciones internas necesarias para mantener el ornato público. En tal
sentido, teniendo en cuenta que no resulta necesario que la ordenanza regule de mane-
ra taxativa cada una de las actividades permitidas, pues incluso ello podría entenderse
como limitante al ejercicio del derecho en cuestión con relación a las actividades que
podrían desarrollarse de manera individual o colectiva (sean por cambios de estaciones
climatológicas, fenómenos naturales y nuevas formas de actividades al aire libre), co-
rresponde desestimar este extremo de la demanda.
81. Respecto al tercer punto, la vulneración del derecho de reunión, reconocido en el
artículo 2, inciso 12, de la Constitución, el demandando ha señalado que la prohibi-
ción de aglomeración de personas o manifestaciones ocurre por una razón legítima,
como es proteger el Parque, el cual es un ARA, conforme a lo dispuesto en la Orde-
nanza 1391-MML.
82. El numeral 3 del artículo 8 de dicha ordenanza define a las ARA como “las áreas verdes
donde predomina el elemento natural, que deben ser reguladas y protegidas de todo
uso o aprovechamiento que implique la modificación de sus condiciones, siendo míni-
mo el desarrollo de infraestructura tanto en el suelo como en el subsuelo”.
83. Teniendo en cuenta ello, se aprecia que la medida cuestionada tiene un fin legítimo,
como es proteger el ARA, lo que se fundamenta a su vez en el derecho a gozar de un
medio ambiente equilibrado, reconocido en el artículo 2, inciso 22, de la Constitución.
- 148 -
84. Sin embargo, pese a que dicha medida es idónea para proteger el ARA, pues impide
que dichas zonas sean afectadas por su uso masivo y facilita las labores de cuidado y
mantenimiento; existen medidas que siendo menos invasivas en el derecho a la reu-
nión, permiten cumplir con la misma finalidad, como por ejemplo, la imposición de
multas para quienes, con su conducta, dañen o contaminen el Parque.
85. Cabe destacar que el Parque tiene zonas de recreación activa y pasiva, y que esta última,
conforme fue señalado supra, también permite que grupos de personas hagan uso de
este para realizar actividades de juego, distracción y reunión, razón por la cual, a fin de
incentivar un uso adecuado del parque a los visitantes, resulta mucho más coherente la
regulación de sanciones destinadas a desincentivar aquellas conductas que perjudiquen
las áreas verdes que requieren protección.
86. Por tanto, la restricción examinada deviene en inconstitucional, por lo que debe decla-
rarse fundada la demanda en ese extremo.
§5. SOBRE EL DERECHO A LA CIUDAD

87. Los ciudadanos demandantes solicitan que se reconozca el derecho a la ciudad como un
derecho fundamental innominado, definido como el derecho de los residentes y vecinos
a gozar de todos los beneficios de la ciudad en forma igualitaria, así como participar en la
gestión y planificación de los espacios públicos de todos los servicios de la ciudad.
88. Este Tribunal considera que, si bien nuestro catálogo de derechos no es taxativo (es
decir, permite advertir la existencia de otros derechos no reconocidos expresamente en
la Constitución), el recurso de explicitar un derecho debe ser ejercido por este Tribunal
con prudencia. En esa línea de ideas, resulta innecesario, por ejemplo, reconocer dere-
chos que ya se encuentren implícitos en otros ya existentes.
89. En un país donde la regla es la libertad de la persona y donde, como ya se hizo notar,
nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella
no prohíbe, no es necesario establecer derechos que tutelen cada actividad o beneficio
humano que pueda derivarse de manera simple y evidente de otros derechos o de la
mera libertad humana.
90. Efectivamente, la libertad de las personas es el punto de partida y una de las premisas
básicas de nuestro ordenamiento, por lo que no es necesario hacer un catálogo exhaus-
tivo de libertades, sino que, más bien, lo que resulta indispensable es establecer cuáles
son las conductas expresamente prohibidas, precisamente porque todo lo demás estará
implícitamente permitido.
91. En el presente caso, este Tribunal entiende que el alegado derecho a la ciudad es definido
por el demandante como un derecho con un contenido muy amplio, y que abarca aspec-
tos esenciales de otros derechos que ya se encuentran reconocidos y protegidos por nuestro
ordenamiento. Los elementos principales del derecho propuesto serían tutelar el goce de
los espacios públicos de la ciudad, y participar en la gestión y planificación de esta.
- 149 -
92. Respecto al primer punto, el contenido esencial del supuesto derecho a la ciudad se
encuentra tutelado por el derecho a la libertad de tránsito, y por el derecho al disfrute
del tiempo libre, que se encuentran en el artículo 2, incisos 11 y 22, respectivamente,
de la Constitución.
93. El primero de estos derechos permite a las personas circular libremente por el territorio
nacional, mientras que el segundo les reconoce la potestad de disfrutar de su tiempo
libre de acuerdo a sus deseos.
94. Estos derechos naturalmente no son absolutos, y no facultan a una persona a realizar
acciones ilegales o trasgredir los derechos de otras personas. A modo de ejemplo, no
habilitan a una persona a entrar en propiedad privada, lo cual está prohibido y penado.
95. Pero sí habilitan a la persona para circular libremente por cualquier espacio públi-
co cuyo acceso no se encuentre restringido por razones debidamente fundamentadas,
como por razones de seguridad, sanidad o mantenimiento. Esto resulta aplicable a
todo espacio público, como pueden ser los parques, las plazas o las playas. Estas últi-
mas, por ejemplo, son espacios de uso público conforme a la Ley 26856.
96. En cuanto a las áreas verdes de uso público en Lima Metropolitana, tenemos lo dis-
puesto en el artículo 10 de la Ordenanza 1852-MML, el cual señala que:
Todos los ciudadanos tienen derecho al acceso, uso y disfrute de las áreas verdes de
uso público, sin más limitaciones que las derivadas del orden público, la moral y
las buenas costumbres, así como el deber de conservar las plantas, árboles e instala-
ciones complementarias y mantenerlas en buen estado.
Cuando resulte necesario y previo análisis de razonabilidad, la autoridad compe-
tente de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 11 de la presente ordenanza, podrá
disponer el pago previo para el acceso a determinadas áreas verdes.
97. Las limitaciones existentes se refieren a la conservación del orden público, de la moral y
las buenas costumbres o de la naturaleza, y el cobro para el acceso a determinadas áreas
verdes debe entenderse limitado a aquellos casos en los que se brinda acceso a determi-
nados servicios mediante infraestructura especial que requiere de mantenimiento.
98. Pero más allá de ello, el acceso, uso y disfrute de las áreas verdes de uso público. es libre
para todas las personas en condiciones de igualdad, pues nuestro ordenamiento cons-
titucional exige que ello sea así, y no hay ninguna disposición en la legislación vigente
que establezca lo contrario. En tal sentido, resulta innecesario reconocer un derecho a
la ciudad que garantice la posibilidad de acceder o gozar de los espacios públicos.
99. Por otro lado, respecto de la participación en la gestión y planificación de la ciudad, te-
nemos que el artículo 2, inciso 17, de la Constitución reconoce el derecho a participar,
en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la
Nación. Este derecho se aplica a todos los niveles de Gobierno, incluyendo el ámbito
local y no existe razón lógica para interpretar lo contrario.
- 150 -
100. Las ciudades, como espacios físicos ubicados dentro del territorio nacional, no pue-
den encontrarse exentas del ordenamiento jurídico peruano, sino que su regulación
forma parte de él. Por tanto, todas las disposiciones constitucionales, incluyendo las
referidas a la participación política, se aplican en las ciudades, donde la toma de de-
cisiones se realiza a nivel de los Gobiernos locales como entidad descentralizada.
101. En ese orden de ideas, tenemos que la Ley Orgánica de Municipalidades regula la
participación de los vecinos en la planeación local y la administración del presupuesto
municipal:
Artículo IX.- Planeación local
El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando
a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas
públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específi-
cas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y
distritales.
El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a tra-
vés de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y
rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neu-
tralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización
de las funciones, competitividad e integración.
Artículo 53.- Presupuesto de los gobiernos locales
Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instru-
mentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan
conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo con-
certados de su jurisdicción. El presupuesto participativo forma parte del sistema de
planificación.
Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197
de la Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presu-
puestos participativos. […].
102. Como puede apreciarse, la referida ley establece de forma explícita y vinculante que
la participación vecinal activa es un elemento que forma parte de la organización de
los Gobiernos locales en nuestro país.
103. En conclusión, el derecho a la libertad, el derecho a la igualdad, el derecho al libre
tránsito y el derecho al disfrute del tiempo libre, todos reconocidos en el artículo 2
de la Constitución, aseguran que cualquier persona pueda gozar de los beneficios de
la ciudad o de cualquier espacio público de libre acceso en forma igualitaria, sin que
sea necesario establecer un nuevo derecho que lo especifique.
104. Finalmente, los demandantes también solicitan que se reconozca el “derecho a un
urbanismo armonioso y sostenible”, según el cual los ciudadanos deben participar
- 151 -
de un desarrollo urbanístico ordenado que asegure una relación armoniosa entre el

hábitat, los servicios públicos, los equipamientos, los espacios verdes y las estructuras
destinadas a los usos colectivos.
105. Este Tribunal considera que en realidad no existe tal derecho y que las medidas que
se adopten con miras a alcanzar un desarrollo urbanístico armonioso y sostenible,
que podría ser considerado como un fin deseable, deben ser decididas por los órganos
competentes respetando siempre el ordenamiento jurídico nacional.
106. Por cierto, los ciudadanos también tienen participación activa en el desarrollo local
como ya se pusiera de relieve supra, sin mencionar que, al elegir a sus autoridades,
toman especialmente en cuenta las propuestas respecto del desarrollo de la ciudad.
107. Una pretensión como la expresada en la demanda presupone que este Tribunal ten-
dría competencia para orientar las políticas gubernamentales en determinado senti-
do, algo que no sería coherente con el principio de corrección funcional que orienta
el desarrollo de su labor.
108. Efectivamente, la armonía del urbanismo o los mecanismos para alcanzar su sosteni-
bilidad admiten diferentes vías de concreción que no pueden ser decididas por este
Tribunal Constitucional.
109. Por último, corresponde poner de relieve que la Constitución ya contiene garantías
para la protección del medio ambiente, y eso involucra la sostenibilidad de las diver-
sas actividades, lo que haría innecesario reconocer un derecho que apunte a garanti-
zarla únicamente en el ámbito urbano.
110. Estando a las razones expuestas, corresponde declarar infundada la demanda en este
extremo.
III. FALLO
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA EN PARTE la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por
los ciudadanos del distrito de Lince; y, en consecuencia:
a. Inconstitucional el segundo párrafo del artículo 14 de la Ordenanza 376-2016-
MDL, en cuanto establece niveles de zona de protección especial en la zona sur del
Parque Ramón Castilla.
b. Inconstitucional el inciso “h” del artículo 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL
que prohíbe la aglomeración de personas o manifestaciones en el Parque Ramón
Castilla.
- 152 -
2. INTERPRETAR el inciso “s” del artículo 15 de la Ordenanza 376-2016-MDL como

constitucional siempre que dicha disposición y su referencia a “actividades de cualquier
otra índole” permitan el ejercicio del derecho al disfrute del tiempo libre, ya sea de
manera individual o colectiva, de manera razonable dentro de los límites del parque
Ramón Castilla, ello siempre de la mano con la obligación del respeto que los terceros
deben procurar al medio ambiente (flora y fauna) y a la propiedad pública, para evitar
su alteración, deterioro o destrucción, tanto en áreas verdes, áreas de circulación inter-
na u otras construcciones internas necesarias para mantener el ornato público.
3. INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
4. IMPROCEDENTE la demanda respecto del inciso “e” del artículo 15 de la Ordenan-
za 376-2016-MDL, por haberse producido la sustracción de la materia.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
PONENTE BLUME FORTINI
- 153 -
Lima 16 de junio de 2020
VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido con el sentido de lo resuelto por la ponencia, tanto por cuanto declara FUN-
DADA EN PARTE la demanda, como por la interpretación conforme allí planteada. Sin
embargo, considero pertinente realizar algunas precisiones que a continuación expongo:
1. Nuestra responsabilidad como jueces constitucionales del Tribunal Constitucional pe-
ruano incluye pronunciarse con resoluciones comprensibles, y a la vez, rigurosas técni-
camente. Si no se toma en cuenta ello, el Tribunal Constitucional falta a su responsa-
bilidad institucional de concretización de la Constitución, pues debe hacerse entender
a cabalidad en la compresión del ordenamiento jurídico conforme a los principios,
valores y demás preceptos de esta misma Constitución.
2. En ese sentido, en la sentencia se utiliza la noción de “contenido esencial” para hacer
referencia a una porción de cada derecho fundamental que “merece reconocimiento y
protección a través del proceso de inconstitucionalidad”, a diferencia de otros ámbitos
que, si bien forman parte del derecho, no están incluidos su “contenido esencial” y,
por ende, no merecerían tutela a través de otros procesos constitucionales, por tratarse
de contenidos tienen origen más bien en la ley (los llamados contenido “no esencial” o
“adicional”).
3. Al respecto, conviene además tener presente que en la jurisprudencia de este Tribunal
se encuentra que la expresión “contenido esencial” se ha usado de distinto modo. En
especial, ha sido entendida como límite infranqueable, determinado ab initio, para el
legislador de los derechos fundamentales; como un contenido iusfundamental que solo
puede hallarse tras realizar un examen de proporcionalidad; o como aquel contenido
iusfundamental protegido directamente por la Constitución que permite la proceden-
cia del amparo, entre otros usos.
4. En lo que concierne al uso que se le da en esta sentencia, dicha comprensión ha re-
querido que este órgano colegiado establezca “listas” de contenidos iusfundamentales,
a través de las cuales el Tribunal instituye cuáles ámbitos del derecho considera como
parte del contenido esencial y cuáles quedan fuera. Esta operación, qué duda cabe, es
sumamente discrecional, y por ello, corre el riesgo de devenir en arbitraria, máxime si
se encuentra en el escenario de determinar el contenido de derechos no expresamente
reconocidos en la Constitución peruana vigente.
5. Al respecto, y como hemos explicado en otras oportunidades, consideramos que esta
noción de “contenido esencial” suele generar confusión y no aporta mucho más que
la noción de “contenido de los derechos”, a secas. Téngase presente que, finalmente, la
expresión utilizada por el Código Procesal Constitucional es la de “contenido constitu-
cionalmente protegido” de los derechos.
- 154 -
6. Por otro lado, el reconocimiento de un derecho como fundamental (ya sea en mérito
a que así lo señala directamente un precepto constitucional o en función a que puede
inferirse esa consideración de la denominada cláusula de derechos implícitos) no nece-
sariamente nos precisa el ámbito de acción en el cual el ordenamiento jurídico peruano
admitirá la exigibilidad de estos. Estamos pues ante dos puntos donde, como veremos
a continuación, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional nos trae algunas luces,
pero se encuentra lejos de despejar ciertas sombras.
7. El Tribunal Constitucional peruano, siguiendo el derrotero que le marcaba el texto de
1993, ha establecido en muchos casos encontrarse ante derechos fundamentales no explí-
citamente reconocidos en la Constitución vigente pero que de todas maneras demandan
los mismos niveles de tutela exigibles a todo otro derecho fundamental. Ahora bien, y
ya sin entrar a distinguir si asume como sinónimos las denominaciones “derechos inno-
minados” y “derechos implícitos”, el alto Tribunal desafortunadamente no siempre ha
sido claro para explicar qué le permite establecer que estamos ante un “nuevo” derecho
fundamental, o frente a otras expresiones de derechos ya reconocidos como tales.
8. Como sueles ocurrir en estos temas, habitualmente lo señalado se entiende mejor si nos
valemos de algún ejemplo para hacer notar sus alcances y repercusiones con mayor deta-
lle: se ha entonces señalado la existencia de un derecho a la verdad, el cual no solamente
derivaría “[...] de las obligaciones internacionales contraídas por el Estado peruano, sino
también de la propia Constitución Política, la cual, en su artículo 44 establece la obli-
gación estatal de cautelar todos los derechos y, especialmente, aquellos que vulneran o
amenazan con vulnerar la dignidad del hombre. A ello añadiría que si bien hay derechos
como el derecho a la verdad que no cuenta con un reconocimiento expreso en el texto de
1993, estamos ante un derecho plenamente pasible de tutela, y que
“[...] en una medida razonablemente posible y en casos especiales y novísimos, de-
ben desarrollarse los hechos constitucionales implícitos, permitiendo así una mejor
garantía y respeto a los derechos del hombre, pues ello contribuirá a fortalecer la
democracia y el Estado, tal como lo ordena la Constitución vigente”. Añadiéndose
finalmente sobre el derecho a la verdad que “[...] este tiene una configuración autó-
noma, una textura propia, que lo distingue de otros derechos fundamentales a los
cuales se encuentra vinculado, debido tanto al objeto protegido, como al telos que
con su reconocimiento se persigue alcanzar”.
9. Como bien se puede apreciar, en este caso, el cual desafortunadamente no es el único
sobre el particular, no es fácil determinar en qué se sustenta una decisión tan importan-
te como la de considerar que estamos ante un nuevo derecho fundamental, y no ante
la nueva expresión de, si cabe la expresión, “un viejo derecho”
10. A nuestra anterior aseveración hay que añadir como en otros supuestos el Tribunal
Constitucional peruano ha puesto más bien énfasis en resaltar que estamos ante un
contenido implícito de un derecho al cual la Carta de 1993 expresamente le recono-
ce la condición de Derecho Fundamental. Esto es lo predicable, por ejemplo, de los
- 155 -
derechos de acceso a la justicia y a la ejecución de sentencias, a los cuales se asume

como expresiones del derecho a la tutela jurisdiccional; o frente a los derechos a la
prueba en el procedimiento y de la libertad de ejercicio de la profesión, considerados
como contenido implícito de los derechos a un debido proceso y a la libertad de traba-
jo, respectivamente. Sin embargo, revisando esos casos veremos cómo se llega a conclu-
siones cuyos fundamentos desafortunadamente no están explícitamente consignados.
11. Finalmente, debo hacer énfasis sobre la obligación de un juez(a) constitucional de
preservar una interpretación conforme a la Constitución. La cual tiene como elemento
indispensable a la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley.
Esta presunción de constitucionalidad no se sustenta en una mera diferencia al legis-
lador, sino que encuentra su red fundamento en la legitimidad con que cuentan las
actuaciones de, por ejemplo, el órgano legislativo y representativo; la eficacia de las
normas generadas por el legislador; y la garantía del principio de separación de pode-
res. Es así que, entre varios sentidos normativos un juez, en un caso concreto, el juez(a)
constitucional tendrá que optar por aquel sentido que mantenga la norma en el cauce
constitucional (que, excepcionalmente, que permita acotar la inconstitucionalidad al
menor ámbito de acción posible).
12. Ahora bien, para ello será necesario realizar una adecuada distinción entre disposición
y norma. En términos muy difundidos, entre otros, por Guastini, se llamará “disposi-
ción” a cada enunciado que forme parte de un documento normativo, es decir, a cada
enunciado del discurso de las fuentes. “Norma” será cada enunciado que constituya el
sentido o significado atribuido a una disposición1. Esta distinción disposición-norma
es aquello que permite que un juez pueda optar por aquella interpretación constitu-
cional que será precisamente más atenta a observar la legitimidad constitucional y
democrática de las normas emitidas por el Congreso.
13. Partiendo de lo aquí afirmado, la obligación del juez constitucional se va delineando
no solo hacia optar por la norma que permita salvar la constitucionalidad de cualquier
disposición impugnada, sino también va a dirigir a todos sus esfuerzos por llegar a
ese resultado. Ahora bien, si ello puede predicarse como algo obligatorio para todos
los jueces en las interpretaciones que realizan, conviene aquí anotar que en el caso del
Tribunal Constitucional esto implica algunos matices a tomar en cuenta.
14. Y es que corresponde al Tribunal Constitucional, conforme al artículo 202, inciso 1,
conocer el proceso de inconstitucionalidad en instancia única, en lo que constituye
un control abstracto de las normas. Dicha competencia, que puede tener como conse-
cuencia la expulsión de una norma del ordenamiento, no debe ser ejercida, como ya la
experiencia y años de jurisprudencia lo demuestran, de forma mecánica.
1 GUASTINI, Riccardo. Disposición vs. Norma. Traducido por Mar Fernández Pérez. En: Disposición
vs.Norma (2011). Lima, Palestra Editores. p. 136.
- 156 -
15. Justamente este Tribunal encontró que para tratar temas tan sensibles como el de la de-
nominada “Legislación Antiterrorista”, y otorgar una salida constitucional a la norma-
tiva prevista sin dejar de lado los fines que buscaba las diferentes disposiciones previstas
en su texto original. Podemos afirmar, pues, que aquella perspectiva que entiende el
control de constitucionalidad como un ejercicio que se debate solo entre dos opciones
(constitucional - inconstitucional sin mayor análisis) ha quedado obsoleta. La comple-
jidad de los casos puestos en conocimiento de un Tribunal Constitucional, y el alto
interés público que supone la resolución de dichos casos, obliga a observar opciones
que vayan más allá del falso dilema de contar solo con dos posibilidades.
16. Es así que se apuntala la interpretación conforme como una posibilidad para salvar, en
función de la distinción entre la disposición y la norma, sentidos constitucionales para
una disposición que, leída equivocadamente, podría dar lugar a normas inconstitucio-
nales. El origen de este ejercicio proviene de la jurisprudencia norteamericana, como
lo explican Fix-Zamudio y Ferrer MacGregor:
“la interpretación conforme tiene su origen en dos principios establecidos previa-
mente en la jurisprudencia de la Corte Suprema Federal norteamericana. En pri-
mer lugar, de acuerdo con dicha jurisprudencia, todas las normas generales deben
interpretarse in harmony with the Constitution, principio al que debe agregarse
la regla sobre la presunción de constitucionalidad de las leyes, ya que también se
supone que los organismos legislativos no expiden normas que intencionalmente
contradigan a la Carta Suprema. De acuerdo con estos principios una norma ge-
neral no debe declararse inválida así sea con efectos particulares, como ocurre en
el sistema americano, cuando puede ser interpretada en consonancia con la Cons-
titución, con mayor razón si la sentencia estimatoria posee efectos generales como
en el sistema europeo.”2
17. Ahora bien, y yendo ya a lo que corresponde al caso que nos ocupa, si bien la sentencia
ha realizado una interpretación conforme a la Constitución del artículo 15 de la Orde-
nanza 376-2016-MDL, impidiendo que se formule una norma que sea incompatible
con la Constitución. Este Tribunal, a su vez, debe ser preciso con las disposiciones de
los fallos de sus sentencias para garantizar su cumplimiento. Por ello, soy de la opinión
que la sentencia debió especificar, respecto al primer extremo de su fallo, que la incons-
titucionalidad del segundo párrafo del artículo 14 de la Ordenanza 376-2016-MDL se
produjo por la zonificación referente a la contaminación sonora. Es decir, la “zona de
protección especial contra el ruido”.
S. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
2 FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y Héctor FIX ZAMUDIO. Las sentencias de los Tribunales
Constitucionales. Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional. Lima, 2009, p.
31-32
- 157 -
EXP. N° 00029-2018-PI/TC
Caso Ley de la Carrera del Trabajador Judicial
Con fecha 20 de agosto de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los
señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini,
Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera ha emitido la siguiente
sentencia, que declara FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.
Asimismo, el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera formuló fundamento voto.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que el voto mencionado se adjunta a la senten-
cia y que los señores magistrados proceden a firmar digitalmente la presente en señal de
conformidad.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA

Secretario Relator
- 159 -
SENTENCIA 00029-2018-PI/TC

CONSTITUCIONAL
20 de agosto de 2020
Caso Ley de la Carrera del Trabajador Judicial
PODER EJECUTIVO
c.
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo
contra la Ley de la Carrera del Trabajador Judicial
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
- 160 -
TABLA DE CONTENIDOS
NORMA IMPUGNADA PARÁMETRO DE CONTROL
Ley 30745 Constitución Política del Perú

- artículo 2.2
- artículo 40
- artículo 43
- artículo 118.8
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
- artículo 46
I. ANTECEDENTES
B-1. Demanda
C. Otras intervenciones procesales
II. FUNDAMENTOS
§1. Determinación del alcance de la disposición sometida a control de
constitucionalidad
§2. Sobre los alcances de la carrera administrativa según la Constitución Política de
1993
2.1. La configuración legal de la carrera administrativa a través de la ley servir
2.2. Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre la constitucionali-
dad de la ley servir y su incidencia en la carrera administrativa
2.3. Análisis de constitucionalidad de la ley impugnada
§3. Sobre la presunta vulneración del principio-derecho de igualdad
§4. Sobre la presunta vulneración de la atribución constitucional del presidente de la
República de reglamentar las leyes
III. FALLO
- 161 -
En Lima, a los 20 días del mes de agosto de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión del
Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón
de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el funda-
mento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, que se agrega.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 7 de diciembre de 2018, el procurador público especializado en materia consti-
tucional, en representación del Poder Ejecutivo, interpuso demanda de inconstitucionali-
dad contra la Ley 30745, Ley de la Carrera del Trabajador Judicial.
Por su parte, con fecha 26 de marzo de 2019, el jefe de la Oficina de Defensa de las Leyes
del Congreso de la República contestó la demanda negándola en todos sus extremos, por
lo cual solicitó que se declare infundada.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la ley impug-
nada que, a manera de resumen, se presenta a continuación:
B-1. DEMANDA
- El procurador público especializado en materia constitucional a cargo de los asuntos
del Poder Ejecutivo sostiene que la Ley 30745, Ley de la Carrera del Trabajador Judi-
cial, se debe declarar inconstitucional; toda vez que la norma impugnada transgrede
diversos principios, reglas y valores constitucionales.
- Así, para el demandante, la ley cuestionada vulnera el artículo 40 de la Constitución
(carrera administrativa), el principio de igualdad (artículo 2.2 de la Constitución) y
la atribución del presidente de la República de reglamentar las leyes (artículos 43 y
118.8 de la Constitución), especialmente, en el ámbito de las materias que le han sido
reservadas por el ordenamiento jurídico (artículo 46 de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, en adelante LOPE), entre otros límites derivados de la Constitución y de la
jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional.
- Afirma que, si bien el legislador goza de un amplio margen en la configuración del
contenido y en el alcance específico de la carrera administrativa, no cuenta con una
- 162 -
discrecionalidad absoluta o ilimitada. En tal sentido, sostiene que el desarrollo de tal

actividad debe considerar la finalidad esencial de la carrera administrativa, la cual con-
siste en establecer un estatuto jurídico de los derechos y deberes de los servidores pú-
blicos sobre la base de la igualdad y el mérito, así como garantizar el normal desarrollo
de la función pública con sujeción a la Constitución.
- Refiere que este Tribunal, en la Sentencia 0025-2013-PI/TC y acumulados (caso Ley
Servir 1), ha resuelto que solo estaría justificada la exclusión de determinados grupos
de servidores públicos del régimen Servir sobre la base de razones objetivas relaciona-
das con la especial naturaleza o la particularidad de la prestación del servicio.
- En tal sentido, manifiesta que todas las exclusiones que realice el legislador se deben
fundamentar en la naturaleza de la función y constituir propiamente una carrera desde
la perspectiva de la progresión. La exclusión de determinados servidores públicos del
régimen Servir no se puede basar solo en la particularidad de la actividad que realizan,
puesto que las funciones de cada órgano del Estado son, de alguna manera, especiali-
zadas y diferentes.
- Con base en lo anterior, argumenta que las labores realizadas por los trabajadores del
Poder Judicial no justifican la creación de un régimen especial distinto al régimen
general de carrera pública administrativa. En ese sentido, advierte que no se debe con-
fundir la labor de un trabajador del Poder Judicial con la que realizan los jueces, pues
esta última implica ejercer la función jurisdiccional y esto configura una situación que,
efectivamente, justifica un régimen especial como el regulado por la Ley 29277, Ley de
la Carrera Judicial.
- Además, añade que este Tribunal sostuvo, en el fundamento 79 de la Sentencia 0025-
2013-PI/TC y acumulados ya citada, que la labor que realizan los auxiliares jurisdic-
cionales no tiene una naturaleza especial o particular.
- Por otra parte, alega que, según el artículo 3 de la ley impugnada, este régimen especial
se aplica a quienes ejercen las labores de asistentes administrativos, cajeros, psicólogos,
secretarias, digitadores, choferes e, incluso, anfitrionas, entre otros, lo cual evidencia
que no ostenta una naturaleza especial o particular que justifique su exclusión del régi-
men Servir.
- Por otro lado, afirma que la Ley 30745 resulta inconstitucional, puesto que transgrede
el principio de igualdad establecido en el artículo 2.2 de la Constitución. En tal sen-
tido, sostiene que para analizar la invocada vulneración de dicho principio se deberá
aplicar el test de igualdad, el cual exige, como paso previo, la identificación de un
término de comparación válido.
- Por ello, señala que, en el presente caso, el término de comparación está constituido
por los trabajadores que se encuentran en los alcances de la Ley 30057, Ley del Servicio
Civil; puesto que desempeñan labores similares a las de los trabajadores jurisdiccionales
y administrativos del Poder Judicial.
- 163 -
- En cuanto a la determinación de un tratamiento legislativo diferente, sostiene que el

régimen laboral y disciplinario exclusivo para los trabajadores jurisdiccionales y ad-
ministrativos del Poder Judicial tiene diferencias sustanciales respecto a la Ley 30057,
Ley del Servicio Civil. Estas inciden, principalmente, en las condiciones de acceso a la
carrera, en las condiciones laborales y en el ejercicio de derechos colectivos, tales como
el acceso a la función pública y su desempeño en condiciones de igualdad de oportu-
nidades en cuanto al trabajo, la adecuada protección contra el despido arbitrario y el
derecho a la huelga.
- Respecto a la determinación de la intensidad de la intervención, sostiene que, en tanto
la distinción establecida en la ley afecta diversos derechos fundamentales mencionados
en el párrafo anterior, se ha incurrido en una intervención de grave intensidad.
- En cuanto a la determinación de la finalidad del tratamiento diferente, sostiene que el
trato distinto otorgado por la Ley de la Carrera del Trabajador Judicial no obedece a
un fin constitucionalmente legítimo, pues crea un régimen especial de la carrera admi-
nistrativa sin que ello se encuentre justificado en la especial naturaleza de las funciones
que desempeña este grupo de servidores públicos.
- En lo que respecta al personal jurisdiccional del Poder Judicial, la parte demandante
reitera la cita del fundamento 79 de la Sentencia 0025-2013-PI/TC y acumulados, en
cuanto sostuvo que sus actividades no tienen una especial naturaleza que justifique la
creación de un régimen particular.
- Asimismo, en lo que concierne al personal administrativo del Poder Judicial, la parte
demandante añade que las funciones que cumplen dichos trabajadores en los órganos
de apoyo y administración interna encargados de la planificación, de la asesoría y del
apoyo a las funciones sustantivas de este Poder del Estado no son exclusivas de esta
institución, sino transversales a cualquier entidad pública.
- Por ello, esta parte sostiene que tales actividades no tienen una naturaleza especial, lo
cual provoca que la exclusión de dicho personal de los alcances de la Ley 30057 carezca
de sustento constitucional.
- Por lo anteriormente mencionado, concluye que la medida otorga un trato diferen-
ciado injustificado, puesto que las labores realizadas por los trabajadores del Poder
Judicial no son especialmente diferentes de las que efectúan otros trabajadores que se
encuentran bajo los alcances de la Ley Servir.
- Por último, sostiene que el Congreso de la República no ha respetado la atribución
del Poder Ejecutivo en la reglamentación de las leyes, establecida en el artículo 118.8
de la Constitución, por cuanto la Tercera Disposición Complementaria Final de la ley
cuestionada establece que el Poder Judicial debe emitir las disposiciones reglamentarias
necesarias para su aplicación.
- Con relación a esto último, alega que la atribución de reglamentar las leyes aproba-
das por el Congreso corresponde al Poder Ejecutivo, según el mandato constitucional
- 164 -
previamente referido, sin que pueda ser ejercida legítimamente por otra entidad estatal.
Por lo tanto, el Congreso no puede, en virtud de una ley, invadir dicha materia reser-
vada al Poder Ejecutivo y conferirla a otro Poder u órgano constitucional.
- Atendiendo a esa circunstancia, el procurador de la parte demandante solicita que la
ley cuestionada se declare inconstitucional por vulnerar también el principio de sepa-
ración de poderes establecido en el artículo 43 de la Constitución.
- De manera complementaria, la parte demandante refiere que se ha invadido una
materia reservada al Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en el artículo 46 de la LOPE.
En efecto, según dicha norma, el Poder Ejecutivo es el ente rector de los sistemas ad-
ministrativos del Estado. Por ello, los reglamenta y establece sus condiciones de opera-
tividad en todas las entidades públicas, de conformidad con el ordenamiento jurídico
vigente.
- En ese sentido, el Poder Ejecutivo es el ente rector del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos (SAGRH), encargado de la organización y gestión del
empleo público. Por lo tanto, a este Poder del Estado le corresponde emitir las normas
infralegales relacionadas con la política pública sobre dicha materia.
- Sobre esto último, el demandante indica que, aun cuando el Tribunal Constitucional
en su jurisprudencia haya indicado que los órganos constitucionales pueden expedir
reglamentos al amparo de leyes orgánicas o de creación, en este caso, dicho supuesto no
se configura; puesto que la ley que habilita al Poder Judicial a dictar las “disposiciones
reglamentarias necesarias” para su aplicación no es orgánica, sino ordinaria que estable-
ce un régimen laboral exclusivo para sus trabajadores jurisdiccionales y administrativos.
- Por las razones expuestas, el procurador de la parte demandante señala que la Tercera
Disposición Complementaria Final de la Ley 30745, al establecer que el Poder Judi-
cial debe emitir las disposiciones reglamentarias necesarias para su aplicación, invade
las competencias reservadas al Poder Ejecutivo para reglamentar las políticas públi-
cas sobre la organización y gestión del empleo público, lo que resulta contrario a la
Constitución.
- Por todos estos argumentos, el demandante concluye que la Ley 30745 se debe declarar
inconstitucional en su totalidad, lo cual debe alcanzar por conexidad al reglamento
de dicha ley, aprobado por el Poder Judicial mediante la Resolución Administrativa
216-2018-CE-PJ.
B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

- La parte demandada sostiene que la Ley 30745 no presenta vicios de inconstitucionali-
dad y que, por lo tanto, la demanda se debe declarar infundada en todos sus extremos.
- Afirma que la Ley 30745 no vulnera el artículo 40 de la Constitución, toda vez que
el ingreso a la carrera administrativa de los servidores públicos, sus derechos, deberes
- 165 -
y responsabilidades deben ser regulados por ley, siendo esta una atribución propia del
Congreso de la República.
- Asimismo, sostiene que es legítimo establecer diferencias en el régimen de la carrera de
los trabajadores judiciales frente al régimen de la Ley Servir, en atención a la naturaleza
y particularidad de las funciones que desempeña dicho personal.
- De esa manera, afirma que las funciones que ejercen los trabajadores del Poder Judicial
se conectan íntimamente con la labor sustantiva de impartir justicia y que su ingreso a
la función pública reviste mayores exigencias que las previstas para un servidor público
del régimen general. Por consiguiente, el ejercicio de dicha función pública demanda
especiales deberes y responsabilidades más rigurosas, así como especiales prohibiciones
e incompatibilidades.
- Además, señala que el artículo 48 del Código Procesal Civil establece que las funciones
del juez y de sus auxiliares son de derecho público, y que realizan una labor en con-
junto. En ese sentido, existen similitudes en los deberes de los jueces y los trabajadores
judiciales que la norma cuestionada prevé. Por lo tanto, concluye que se justifica la
creación de un régimen especial que difiera del regulado por la Ley Servir.
- Por otro lado, el apoderado del Congreso de la República sostiene que en la contro-
versia no se advierte una diferenciación jurídicamente relevante, dado que no se han
previsto consecuencias jurídicas distintas a supuestos iguales. Aduce, por el contrario,
que las funciones desempeñadas por los trabajadores del Poder Judicial tienen una
naturaleza especial, diferente de las actividades que realizan los servidores del régimen
de la Ley Servir.
- De este modo, refiere que el término de comparación ofrecido por la parte demandan-
te no es idóneo, por lo cual no correspondería realizar el test de igualdad. Así, concluye
que la ley no ha vulnerado el principio-derecho de igualdad incorporado en el artículo
2.2 de la Constitución.
- El demandando también sostiene que la ley cuestionada no contraviene las atribucio-
nes del Poder Ejecutivo, conferidas por el orden jurídico-constitucional; toda vez que
la Tercera Disposición Final de la Ley 30745 únicamente estipula que la facultad de
reglamentación sea ejercida por el Poder Judicial mediante una norma de rango infe-
rior a las normas reglamentarias que corresponde emitir al Poder Ejecutivo mediante
Decreto Supremo.
- Asimismo, señala que el Tribunal Constitucional ha reconocido, mediante la Sentencia
0047-2004-PI/TC, la potestad de los demás órganos constitucionales autónomos de
emitir reglamentos, que no serán los mismos que las normas emitidas por el Poder
Ejecutivo, a tenor de la competencia prevista en el artículo 118.8 de la Constitución.
- Además, sostiene que, mediante el Decreto Supremo 017-93-JUS, el Poder Ejecutivo
reconoció la autonomía política, administrativa, económica, disciplinaria y normativa
del Poder Judicial a través de su Consejo Ejecutivo.
- 166 -
- Por todos estos argumentos, la parte emplazada solicita que la demanda se declare
infundada en todos sus extremos y, en consecuencia, que se confirme la constituciona-
lidad de la Ley 30745.
C. OTRAS INTERVENCIONES PROCESALES

- El Tribunal ha recibido varias solicitudes de diferentes organizaciones y personas para
ser incorporados al presente proceso.
- Así, mediante el escrito del 6 de febrero de 2019, la Federación de Trabajadores del
Poder Judicial (Fetrapoj) se apersonó y solicitó su intervención en el presente proceso
en calidad de tercero, lo cual fue admitido por este Tribunal mediante el auto de fecha
12 de marzo de 2019.
- Asimismo, el 18 de marzo de 2019, la Federación Nacional de Sindicatos de Trabaja-
dores del Poder Judicial (Fenasipoj-Perú) solicitó su intervención en el presente proce-
so en calidad de tercero, lo cual fue admitido mediante el auto de fecha 21 de marzo
de 2019.
- Con fecha 27 de marzo de 2019, el Sindicato Único de Trabajadores del Poder Judicial
(Sutrapoj-Lima) solicitó su intervención en el presente proceso en calidad de tercero,
lo cual fue admitido por este Tribunal mediante el auto de fecha 4 de abril de 2019.
- Mediante el escrito de fecha 11 de marzo de 2019, la Federación Nacional de Traba-
jadores del Poder Judicial del Perú (FNTPJ) solicitó su intervención en el presente
proceso en calidad de litisconsorte necesario pasivo. Este Tribunal admitió su partici-
pación, pero en calidad de tercero, mediante el auto de fecha 12 de marzo de 2019.
- Asimismo, con fecha 11 de marzo de 2019, el Sindicato de Empleados Judiciales de
Lima Metropolitana (SIDEJULM) solicitó su intervención en el presente proceso en
calidad de litisconsorte necesario pasivo. El Tribunal admitió su participación, pero en
calidad de tercero, mediante el auto de fecha 12 de marzo de 2019.
- Mediante el escrito de fecha 27 de marzo de 2019, el Sindicato de Trabajadores del
Poder Judicial de Apurímac solicitó su intervención en el presente proceso en calidad
de litisconsorte necesario pasivo. No obstante, este Tribunal admitió su participación
en calidad de tercero, mediante el auto de fecha 4 de abril de 2019.
- Con fecha 29 de marzo de 2019, el Sindicato de Trabajadores del Poder Judicial de
Amazonas solicitó su inclusión en el presente proceso en calidad de litisconsorte nece-
sario pasivo. El Tribunal admitió su participación, pero en calidad de tercero, mediante
el auto de fecha 4 de abril de 2019.
- De la misma manera, mediante el escrito del 15 de abril de 2019, la Procuraduría
Pública del Poder Judicial solicitó su intervención en el presente proceso en calidad de
litisconsorte necesario pasivo. No obstante, este Tribunal admitió su participación en
calidad de tercero, mediante el auto de fecha 15 de agosto de 2019.
- 167 -
- Además, el 26 de abril de 2019, el Sindicato de Trabajadores del Poder Judicial de

Lambayeque solicitó su intervención en el presente proceso en calidad de litisconsorte
necesario pasivo. El Tribunal admitió su participación, pero en calidad de tercero, me-
diante el auto de fecha 30 de abril de 2019.
- Los terceros sostienen, uniformemente, que el legislador posee amplia discrecionalidad
para regular el régimen laboral de los servidores públicos. En ese sentido, afirman que,
en el caso de la expedición de la Ley 30745, la naturaleza especial de las labores de
los trabajadores del Poder Judicial justifica el trato diferenciado respecto de los demás
servidores públicos pertenecientes al régimen establecido por la Ley Servir.
- Indican que las funciones que ejercen los trabajadores del Poder Judicial se conectan
íntimamente con la labor sustantiva de impartir justicia y que su ingreso a la función
pública reviste mayores exigencias que las previstas para un servidor público del ré-
gimen general. Esto también se observa en los deberes, en las responsabilidades, en
las especiales prohibiciones y en las incompatibilidades previstos en el ordenamiento
jurídico para el ejercicio de tales funciones.
- Por todas estas consideraciones, concluyen que es legítimo establecer diferencias entre
el régimen de la carrera del trabajador judicial y el régimen de la Ley Servir, en atención
a la naturaleza y particularidad de las funciones que desempeñan los trabajadores del
Poder Judicial.
- Además, el Sindicato de Trabajadores del Poder Judicial de Lambayeque sostiene que
la Ley 30745 no contraviene el artículo 40 de la Constitución, dado que el ingreso a la
carrera administrativa de los servidores públicos, sus derechos, deberes y responsabili-
dades se deben regular a través de una ley del Congreso de la República. Señala que la
Constitución otorga la facultad al legislador no solo de regular la carrera administrativa
según parámetros generales, sino también de prever regímenes especiales de acuerdo
con la naturaleza particular de la labor realizada por el trabajador.
- Asimismo, afirma que la regulación del régimen de los trabajadores judiciales mediante
la norma señalada se debe a la naturaleza especial de los servicios que realizan. Sostiene
que el trabajo de dicho personal está vinculado directa y únicamente a la adminis-
tración de justicia y que, para el ejercicio de sus funciones, se deben especializar en
diversas áreas del derecho, como penal, procesal penal, laboral, civil, etcétera.
- Alega que los trabajadores del área jurisdiccional se deben preparar de forma perma-
nente, respecto a los alcances de la normatividad legal vigente, para ejercer debidamen-
te sus funciones como auxiliares de los órganos del Poder Judicial.
- Dicho sindicato señala que la naturaleza de la participación de los auxiliares jurisdic-
cionales no se limita a brindar un simple apoyo a los jueces, lo cual se evidencia en
el hecho de que el aludido personal comparte con estos últimos las responsabilidades
disciplinarias al ejercer sus funciones. Sostiene que los trabajadores jurisdiccionales
se dedican a tiempo completo, sin poder ejercer su profesión fuera de la institución,
- 168 -
mientras que los servidores públicos de otros sectores no brindan servicios con exclu-
sividad y, por el contrario, sí pueden ejercer patrocinio o cualquier otra actividad que
genere ingresos adicionales.
- Por todos estos argumentos, solicitan que se declare infundada la demanda de incons-
titucionalidad en todos sus extremos.
II. FUNDAMENTOS
§1. DETERMINACIÓN DEL ALCANCE DE LA DISPOSICIÓN SOMETI-

DA A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
1. En el presente caso, los demandantes cuestionan la totalidad de la Ley 30745 por con-
siderar que ha incurrido en diversos vicios de inconstitucionalidad por el fondo. En
concreto, para los demandantes, la ley en mención vulnera diversos principios, reglas y
valores constitucionales expresados en los artículos 2.2., 40 y 118.8 de la Constitución,
además de contravenir normas de desarrollo constitucional (artículo 46 de la LOPE).
§2. SOBRE LOS ALCANCES DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA SEGÚN

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1993
2. Según el artículo 39 de la Constitución: “Todos los funcionarios y trabajadores
públicos están al servicio de la Nación”. A su vez, el artículo 40 dispone que “la ley
regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades
de los servidores públicos. No están comprendidos en dicha carrera los funcionarios
que desempeñan cargos públicos o de confianza […]”.
3. Con respecto a lo primero, en la Sentencia 0008-2005-PI/TC, este Tribunal sostuvo lo
siguiente:
[...] la finalidad esencial del servicio a la Nación radica en prestar los servicios pú-
blicos a los destinatarios de tales deberes, es decir a los ciudadanos, con sujeción a
la primacía de la Constitución, los derechos fundamentales, el principio democrá-
tico, los valores derivados de la Constitución y al poder democrático y civil en el
ejercicio de la función pública (fundamento 14).
4. La relevancia de dicha finalidad esencial del “servicio a la Nación” que realizan
quienes prestan servicios al Estado peruano en clave de ciudadanía, derechos funda-
mentales, democracia y constitucionalismo se encuentra recogida en el desarrollo que
este Tribunal ha realizado sobre la concepción de función pública bajo el orden consti-
tucional instaurado por la carta fundamental de 1993.
5. Al respecto, en el capítulo IV, titulado “De la función pública”, de la Constitución
Política del Perú de 1993 (artículos 39 a 42), se ha desarrollado el marco constitucional
correspondiente a la función pública.
- 169 -
6. Cabe mencionar que el propio constituyente, en el artículo 40 de la Constitución antes

mencionado, ha excluido del carácter de función pública a las actividades o funciones
que realizan “los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía
mixta”. Sin embargo, ello no los exime del cumplimiento de los deberes y de las respon-
sabilidades que correspondan de acuerdo con el marco constitucional y legal vigente.
7. Los alcances de la concepción de función pública, antes mencionada, han sido
precisados por este órgano de control de la Constitución en variada jurisprudencia.
En efecto, en las Sentencias 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC, este Tribunal se
refirió a la función pública en los siguientes términos:
Una interpretación constitucionalmente adecuada del concepto “función pública”
exige entenderlo de manera amplia, esto es, desde el punto de vista material como
el desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado. La determi-
nación de este aspecto ha de efectuarse casuísticamente. No obstante, en vía de
principio, pueden ser considerados como tales cargos el de los servidores públicos,
en general, de conformidad con la Ley de la materia, de los profesores universi-
tarios, los profesores de los distintos niveles de formación escolar preuniversitaria,
servidores de la salud, servidores del cuerpo diplomático y, ciertamente, jueces y
fiscales (fundamento 52).
8. Asimismo, en dicha sentencia, se clasificó a la función pública en:
i) función pública representativa, que se refiere a los cargos o funciones de represen-
tación política y que se encuentran directamente relacionados con el ejercicio del
derecho a ser elegido, contemplado en el artículo 31 de la Constitución; y
ii) función pública no representativa o profesionalizada, que ejercen todos los ser-
vidores públicos de los diversos niveles de la administración del Estado (central,
regional y local), de los poderes del Estado y de toda institución pública en general
(fundamento 51).
9. Posteriormente, en la Sentencia 5057-2013-PA/TC, este Tribunal indicó que “la
función pública debe ser entendida como desempeño de funciones en las entidades
públicas del Estado” (fundamento 8). Asimismo, añadió que “la condición de fun-
cionario o servidor público no se identifica, por ejemplo, por un tipo de contrato o
vínculo de un trabajador con la Administración Pública, sino por el desempeño de
funciones públicas en las entidades del Estado”.
10. Adicionalmente, se debe tener presente que en el artículo 2 de la Ley 27815, que
aprueba el Código de Ética de la Función Pública, se ha definido a dicha función
como “toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por
una persona en nombre o al servicio de las entidades de la Administración Pública, en
cualquiera de sus niveles jerárquicos”.
11. Ahora bien, no toda persona que realiza o se vincula a la función pública se en-
cuentra en la carrera administrativa. A dicha conclusión ha llegado este Tribunal luego
- 170 -
de advertir que el artículo 39 de la Constitución no ha expresado que, efectivamente,

todos los funcionarios y trabajadores públicos realicen carrera administrativa. Por el
contrario, se aprecia, más bien, que dicha carrera ha sido establecida en un artículo
distinto al artículo 40 de la norma fundamental (Sentencia 0025-2013-PI/TC, funda-
mentos 75-76).
12. Por otro lado, cabe precisar que este Tribunal ha indicado que todo ciudadano tiene
derecho de acceder a la función pública en condiciones de igualdad, que es un prin-
cipio de raigambre iusfundamental, aun cuando no haya sido contemplado expresa-
mente en el texto constitucional y ello es así por cuanto ha sido reconocido en diversos
tratados internacionales en materia de derechos ratificados por el Estado peruano; por
ejemplo:
Artículo 25, literal “c” del PIDCP: “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de
las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los
siguientes derechos y oportunidades:
[ …]
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de
su país”.
Artículo 23.1, literal “c” de la CADH: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los
siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio
de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por su-
fragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la
voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas
de su país”.
13. Corresponde advertir que dichas disposiciones se han incorporado al ordenamiento
jurídico, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la Constitución. Además,
constituyen una pauta interpretativa obligatoria para los operadores jurídicos de las
libertades y de los derechos reconocidos constitucionalmente, según lo establecido en
la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución.
14. Este Tribunal tiene resuelto que se trata de un derecho fundamental cuyo contenido
está comprendido por las siguientes facultades:
a. Acceder o ingresar a la función pública;
b. Ejercerla plenamente;
c. Ascender en la función pública; y d. Condiciones iguales de acceso.
- 171 -
15. Adicionalmente, señaló que existe un principio consustancial, que es el vincu-

lado al mérito tanto en el ingreso como en el ascenso en el ámbito de la carrera
administrativa.
16. En segundo lugar, en relación con la carrera administrativa, este Tribunal ha in-
terpretado que la Constitución ha previsto su configuración como un bien consti-
tucional y que es el legislador democrático a quien corresponde regular el ingreso,
los derechos, los deberes y las responsabilidades de los servidores públicos. Ahora
bien, como toda actuación de los poderes públicos, el ejercicio de dicha competencia
por parte del Poder Legislativo debe respetar los principios, las reglas y los valores
constitucionales.
17. Efectivamente, este Tribunal Constitucional no tiene competencia para determinar
quién debe formar parte o no de la carrera administrativa. Se limita a evaluar la legiti-
midad constitucional de las normas legales que regulan dicha materia si se presentan
demandas al respecto.
18. En ese sentido, este Tribunal se ha pronunciado en reiteradas ocasiones respecto de la
constitucionalidad de las normas vinculadas a la carrera administrativa. Así, en la Sen-
tencia 0008-2005-PI/TC, se sostuvo que el texto constitucional reconoce la existencia
de una carrera administrativa para los servidores públicos, pero también que el ingreso
a ella y los derechos, deberes y responsabilidades serán regulados por ley. Por tanto, en
rigor, estamos frente a un bien jurídico garantizado por la Constitución cuyo desarrollo se
delega al legislador (fundamento 44).
19. Cabe recordar que, en la Sentencia 3446-2004-PA/TC, este Tribunal sostuvo que con
esta disposición constitucional se delega en el legislador ordinario la facultad para or-
ganizar la carrera administrativa, precisando que mediante ley se establecerán las reglas
para el ingreso a la misma y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores
públicos. De esta forma se dota a los servidores públicos de las garantías mínimas para
ejercer su función social. Bajo tal premisa, la norma constitucional complementa lo
estipulado con relación al ingreso a la carrera administrativa, exceptuando de esta a los
funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, dada la característica de
permanencia que rodea al servidor público luego de su ingreso a la carrera administrativa
(fundamento 3) [cursiva agregada].
20. En suma, al tratarse de un bien constitucional, este Tribunal considera que la Consti-
tución ha reservado al legislador democrático la competencia de la regulación de dicha
carrera administrativa, de conformidad con el artículo 40 de la Constitución.
21. En lo referente a la reserva de ley antes mencionada, este Tribunal ha indicado lo
siguiente:
[...] debía entenderse como una de “acto legislativo”, y que la misma no era
omnicomprensiva para cualquier tipo de normas a las que el ordenamiento pue-
da haber conferido el rango de ley –como puede ser el caso de una ordenanza
- 172 -
municipal por ejemplo–, pues se trata de un acto legislativo que garantiza que las
restricciones y límites de los derechos constitucionales cuenten necesariamente
con la intervención del Poder Legislativo, preservando, además, su carácter gene-
ral y su conformidad con el principio de igualdad […] (Sentencia 05057-2013-
PA/TC, fundamento 8).
22. En atención a lo anterior, este Tribunal estima pertinente reiterar que el ejercicio de
dicha competencia corresponde al legislador en el ámbito de lo constitucionalmente
posible, siempre que se respeten los límites explícitos e implícitos de la Consti-
tución. Entre ellos, se encuentran los derechos fundamentales, cuyos contenidos
inderogables o elementos indecidibles emanan del bloque de constitucionalidad,
tales como los derechos dimanantes del régimen constitucional del trabajo y, es-
pecíficamente, de la relación laboral de los trabajadores públicos en el marco de
la norma fundamental, así como los deberes y las responsabilidades propias de su
elevada misión.
23. Dicho régimen jurídico de base constitucional ha sido configurado por el legislador en
la actualidad mediante la Ley 30057 (en adelante, Ley Servir), publicada el 4 de julio
de 2013; objeto de posteriores modificatorias y cuya constitucionalidad ha sido confir-
mada parcialmente por este Tribunal en diversos pronunciamientos que se analizarán a
continuación.
2.1. LA CONFIGURACIÓN LEGAL DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA

A TRAVÉS DE LA LEY SERVIR
24. La Ley Servir tiene como objeto y finalidad, según los artículos I y II de su título
preliminar, lo que se detalla a continuación:
Artículo I. Objeto de la Ley [sic]
El objeto de la presente Ley [sic] es establecer un régimen único y exclusivo para
las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado, así como para
aquellas personas que están encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potes-
tades y de la prestación de servicios a cargo de estas [cursiva agregada].
Artículo II. Finalidad de la Ley [sic]
La finalidad de la presente Ley [sic] es que las entidades públicas del Estado alcan-
cen mayores niveles de eficacia y eficiencia, y presten efectivamente servicios de
calidad a través de un mejor Servicio Civil, así como promover el desarrollo de las
personas que lo integran.
25. A su vez, en el artículo 1, dicha ley precisa que su ámbito de aplicación se extiende a
las siguientes entidades públicas:
a) El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos.
- 173 -
b) El Poder Legislativo.
c) El Poder Judicial.
d) Los Gobiernos Regionales. e) Los Gobiernos Locales.
f ) Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía.
g) Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas activi-
dades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho público.
26. Cabe precisar que la propia ley ha regulado, en los términos de su Primera Disposición
Complementaria Final, que determinados servidores se encuentran excluidos de sus
alcances, dada la naturaleza especial o particular de los servicios prestados al Estado y la
existencia de las carreras especiales, cuya conformidad constitucional ha sido estable-
cida de acuerdo con lo expresado en la Sentencia 0025-2013-PI/TC y acumulados.
27. Asimismo, en el artículo 2 de la ley, se ha dispuesto la siguiente clasificación de los
servidores civiles de las entidades públicas:
a) Funcionario público.
b) Directivo público.
c) Servidor Civil de Carrera.
d) Servidor de actividades complementarias.
En cualquiera de estos grupos pueden existir servidores de confianza.
28. Además, en el artículo 3 de la Ley Servir, se desarrollaron, entre otros, los siguientes
conceptos:
a) Funcionario público. Es un representante político o cargo público representativo,
que ejerce funciones de gobierno en la organización del Estado. Dirige o interviene
en la conducción de la entidad, así como aprueba políticas y normas.
b) Directivo público. Es el servidor civil que desarrolla funciones relativas a la orga-
nización, dirección o toma de decisiones de un órgano, unidad orgánica, programa
o proyecto especial.
c) Servidor civil de carrera. Es el servidor civil que realiza funciones directamente
vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración inter-
na de una entidad.
d) Servidor de actividades complementarias. Es el servidor civil que realiza funcio-
nes indirectamente vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de
administración interna de una entidad.
- 174 -
e) Servidor de confianza. Es un servidor civil que forma parte del entorno directo e
inmediato de los funcionarios o directivos públicos y cuya permanencia en el Servicio
Civil está determinada y supeditada a la confianza por parte de la persona que lo de-
signó. Puede formar parte del grupo de directivos públicos, servidor civil de carrera,
o servidor de actividades complementarias. Ingresa sin concurso público de méritos,
sobre la base del poder discrecional con que cuenta el funcionario que lo designa. No
conforma un grupo y se sujeta a las reglas que correspondan al puesto que ocupa.
a) Puesto. Es el conjunto de funciones y responsabilidades que corresponden a una
posición dentro de una entidad, así como los requisitos para su adecuado ejercicio.
Se encuentra descrito en los instrumentos de gestión de la entidad […].
29. Asimismo, dicha ley comprende cinco títulos relativos a las siguientes temáticas:
i. Título I: Disposiciones Generales
ii. Título II: Organización del Servicio Civil
iii. Título III: Del Régimen del Servicio Civil
iv. Título IV: De los grupos de servidores civiles del Servicio Civil
v. Título V: Régimen disciplinario y procedimiento sancionador
30. Con relación al título IV, “De los grupos de servidores civiles del Servicio Civil”, en el
capítulo III (artículos 65 a 73), se ha establecido la regulación correspondiente de ma-
nera específica a los servidores de carrera identificando sus funciones, las características
de su contratación, la incorporación al grupo de servidores civiles de carrera, el reingre-
so, la progresión de los servidores civiles de carrera, la consecuencia de la progresión, el
requisito para participar en un concurso de méritos transversal, el periodo de prueba y
la suplencia en el período de prueba.
31. Asimismo, en el artículo 65 de la Ley Servir, se detallaron las funciones del servidor
civil de carrera en los siguientes términos:
Artículo 65. Funciones del servidor civil de carrera
El servidor civil de carrera realiza actividades directamente vinculadas al cumpli-
miento de las funciones sustantivas y de administración interna de una entidad
pública en el ejercicio de una función administrativa, la prestación de servicios
públicos, o la gestión institucional. El Servicio Civil de Carrera es un sistema único
e integrado.
No comprende a los funcionarios, los directivos públicos, los servidores de confian-
za, los servidores de servicios complementarios ni los contratados temporalmente.
32. Más allá de ello, se debe precisar que el artículo 4 de esta ley da cuenta de la existencia
de un sistema administrativo de gestión de recursos humanos encargado del estable-
cimiento, del desarrollo y de la ejecución de la política del Estado en lo relativo al
- 175 -
Servicio Civil, lo cual incluye diversas normas, principios, recursos, métodos, proce-
dimientos y técnicas que emplean las entidades públicas cuando realizan la gestión del
personal a su cargo.
33. Con respecto a lo anterior, el artículo 5 de la ley establece que dicho sistema está
encabezado por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), encargada de for-
mular la política nacional del Servicio Civil, ejercer la rectoría del sistema y resolver
las controversias, de conformidad con la normativa correspondiente. Este es el caso
del Decreto Legislativo 1023, “Decreto Legislativo que crea la autoridad nacional del
servicio civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos”, y sus
modificatorias, “garantizando desde su elección como órgano técnico su autonomía,
profesionalismo e imparcialidad”.
2.2. LOS PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY SERVIR Y SU INCI-
DENCIA EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA
34. Este Tribunal se ha pronunciado, en reiteradas ocasiones, respecto de la constituciona-
lidad por la forma y por el fondo de la Ley Servir.
35. Así, en la Sentencia 0018-2013-PI/TC, a través de una razón de relatoría, se refirió
que se había alcanzado los votos de ley para declarar inconstitucional la expresión “o
judicial” del segundo párrafo de la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de
la Ley 30057, sobre el traslado de servidores bajo los regímenes de los Decretos Legis-
lativos 276, 728 y 1057 al régimen del Servicio Civil.
36. Posteriormente, en la Sentencia 0025-2013-PI/TC y acumulados, este Tribunal decla-
ró inconstitucionales diversas disposiciones de la Ley Servir e interpretó determinadas
disposiciones a fin de salvar su constitucionalidad. De esta manera, confirmó la cons-
titucionalidad de los demás artículos cuestionados.
37. En lo que aquí interesa, en dicha sentencia, este Tribunal indicó lo siguiente:
[…] es la Ley 30057, del Servicio Civil, la que, a través de un régimen único
y exclusivo y con carácter general, regula el ingreso, permanencia, promoción y
conclusión de vínculo laboral de las personas que prestan servicios en las entidades
públicas del Estado, así como los derechos, deberes y responsabilidades. Así pues,
la Constitución encarga al legislador, para que, dentro del ámbito de lo constitu-
cionalmente posible, regule el servicio civil en función de los objetivos de la admi-
nistración pública y los intereses de la sociedad (fundamento 59).
38. Con respecto a la naturaleza constitucional de la carrera administrativa, este Tribunal
sostuvo en dicha sentencia lo siguiente:
El reconocimiento a nivel constitucional de la carrera administrativa busca, de
un lado, establecer el estatuto jurídico en el que se desarrollen los aspectos medulares
- 176 -
del servicio civil relacionados con los derechos y deberes de los servidores públicos so-
bre la base de la igualdad y el mérito, a fin de que las entidades alcancen mayores
niveles de eficacia y eficiencia, y presten efectivamente servicios de calidad; y por
otro, preservar a los servidores públicos al margen de la injerencia política o de otra
análoga, a fin de garantizar el normal desarrollo de la función pública con suje-
ción a la Constitución y los valores derivados de ella (fundamento 80) [cursivas
agregadas].
39. En lo que concierne a los derechos fundamentales que se deben respetar en la configu-
ración legal de la carrera administrativa, el Tribunal mencionó, en dicha sentencia, sin
ánimo de exhaustividad, el derecho de acceso a la función pública en condiciones de
igualdad (artículos 2.2 y 3 de la Constitución), el principio del ejercicio de la función
pública al servicio de la nación (artículo 39 de la Constitución), el derecho a la ade-
cuada protección contra el despido arbitrario en la administración pública (artículo 27
de la Constitución) y el principio de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral
(fundamentos 88-90).
40. En cuanto a los alcances generales del Servicio Civil, este Tribunal también señaló en
esta sentencia que, si bien la Ley Servir ha establecido una regulación que favorece la
uniformidad en el régimen laboral para las personas que prestan servicios en las institu-
ciones del Estado, el legislador, en el ámbito de lo constitucionalmente posible y de sus
correspondientes competencias (artículo 102.1 de la Constitución), dispone de varias
opciones de configuración del contenido de las leyes. En ese sentido, puede establecer
distinciones, siempre que estén justificadas en la especial naturaleza o particularidad de
la función desempeñada o de la prestación del servicio.
41. En lo que respecta a la carrera administrativa y a su desarrollo por el legislador,
este Tribunal especificó, en la línea de pronunciamientos mencionados supra, lo
siguiente:
[…] el hecho de que el legislador tenga libertad de acción dentro del margen de su
discrecionalidad está condicionado a que no incumpla un mandato o transgreda una
prohibición constitucional en general y, en particular, a que respete el principio de
razonabilidad (artículos 3 y 200 de la Constitución). Este principio, según la doctri-
na consolidada de este Tribunal Constitucional, implica encontrar una justificación
lógica en los hechos, conductas y circunstancias que motivan la actuación de los
poderes públicos, constituyéndose en un mecanismo de control o de interdicción de
la arbitrariedad de los poderes públicos en el uso de las facultades discrecionales, a
efectos de que las decisiones que se tornen en ese contexto respondan a criterios de
racionalidad y no sean arbitrarias (fundamento 9, STC 0006-2003-AI//TC, funda-
mento 12 de la STC 1803-2004-AA/TC, entre otros) (fundamento 62).
[…]
En efecto, el artículo 40 de la Constitución expresa un mandato al legislador para
desarrollar un régimen jurídico en el que se recojan básicamente los derechos y los
- 177 -
deberes de los servidores que están al servicio de la Nación. De este modo, corres-
ponde al legislador el desarrollo de los requisitos y condiciones para el acceso a la
función pública, las pautas de la evaluación de desempeño, el régimen de promo-
ciones, los modos de término de la misma, entre otros aspectos.
Si bien el legislador goza de discrecionalidad en la configuración del contenido
y alcance específico de la carrera administrativa; también es cierto que no goza
de una discrecionalidad absoluta o ilimitada, en la medida que la misma desem-
boca en una actuación arbitraria, sino que, en el desarrollo de tal actividad, debe
tener en cuenta la finalidad esencial de la carrera administrativa que consiste en
establecer un estatuto jurídico de los derechos y deberes de los servidores pú-
blicos sobre la base de la igualdad y el mérito, así como en garantizar el normal
desarrollo de la función pública con sujeción a la Constitución (fundamentos
81-82).
42. En cuanto a las excepciones en función de la especial naturaleza o particularidad de
la prestación del servicio del que se trate y a la constitución de una carrera desde la
perspectiva de la progresión, el Tribunal precisó lo siguiente:
[…] Si la ley del servicio civil debe ser, en principio, aplicable a todos los servi-
dores públicos, toda exclusión debe estar razonablemente fundada en la especial
naturaleza o la particularidad de la prestación del servicio. Sólo [sic] de esta manera
estaría justificada la exclusión de un determinado grupo de servidores públicos de
los alcances de la ley (fundamento 66).
[…]
Si el objeto que ha perseguido el legislador es tender a uniformar el régimen de
los servidores públicos, las exclusiones que realice deben tener un fundamento en la
naturaleza de la función y constituir propiamente una carrera desde la perspectiva de
la progresión. La diferencia no puede basarse solamente en la particularidad de la
actividad que realizan, por cuanto las funciones de cada órgano del Estado son, de
alguna manera, especializadas y diferentes (fundamento 69).
43. En ese sentido, el Tribunal concluyó que cuando no se evidencia una justificación
válida con base objetiva que sustente la exclusión de un grupo de servidores civiles
de la Ley Servir; entonces, dicha exclusión realizada por el legislador será arbitraria e
irrazonable, y, por lo tanto, la ley resultará inconstitucional.
44. Cuando se analizó el caso concreto de los obreros de los Gobiernos regionales y locales,
este Tribunal precisó lo siguiente:
Es así que no toda persona que realiza función pública (lo que se pretendía englo-
bar mediante el concepto de empleo público, ahora servicio civil), se encuentra en
la carrera administrativa. Tanto las normas citadas como la Ley de Servicio Civil
tiene [sic] un carácter general que pretenden incluir a toda persona que realiza
función pública, sin embargo no todas sus disposiciones son relativas a la carrera
- 178 -
administrativa. Estas últimas constituirían en rigor las del Capítulo [sic] III del
Título [sic] IV, normas específicas para los servidores en carrera, distintos a los
funcionarios, los directivos públicos, los servidores de confianza, los servidores de
servicios complementarios o los contratados temporalmente que se encuentran ex-
cluidos de la misma por expreso mandato del párrafo in fine del artículo 65 de la
ley (Sentencia 0025-20 13-PI/TC y acumulados, fundamento 74).
45. En relación con los auxiliares jurisdiccionales, materia específicamente relacionada con
el análisis de inconstitucionalidad de la Ley 30745, el Tribunal indicó que tal categoría
comprende, de acuerdo con los artículos 249 a 272 de la Ley Orgánica del Poder Ju-
dicial (LOPJ), a los secretarios y relatores de salas de la Corte Suprema, de las Cortes
Superiores, de los Juzgados Especializados o Mixtos y de Paz Letrados, así como a los
oficiales auxiliares de justicia (fundamento 78). Es decir, con ello, se hace referencia al
personal jurisdiccional distinto a los jueces, según lo previsto en la normativa previa-
mente mencionada. Al respecto, en relación con su no exclusión de los alcances de los
servidores civiles de la Ley Servir, el Tribunal indicó que
[…] el hecho de que un servidor público pertenezca o labore en un determinado
poder del Estado, órgano constitucional u órgano descentralizado ello no implica
que este necesariamente tenga que estar comprendido dentro de un régimen labo-
ral especial, sino que, bien entendidas las cosas, dicho régimen solo comprende a
aquellos servidores que realizan labores de naturaleza especial o debido a la particu-
laridad de la prestación del servicio. En ese sentido, si bien se afirma que la activi-
dad de los auxiliares jurisdiccionales es especial, lo regulado en la Ley Orgánica del
Poder Judicial sobre la carrera auxiliar jurisdiccional no refleja de manera integral
y suficiente la aludida naturaleza especial o particular de la prestación de servicios
de los auxiliares jurisdiccionales. Por lo demás, es sabido que la atribución para im-
partir justicia corresponde al Poder Judicial, a través de los órganos jurisdiccionales
y, concretamente, de los jueces, mientras que la función de los auxiliares jurisdic-
cionales consiste en coadyuvar a la función sustantiva de aquellos que les ha sido
encomendada por la Constitución, por lo que, la demanda debe ser desestimada en
este extremo (Sentencia 0025-2013-PI/TC y acumulados, fundamento 79).
46. Asimismo, entre los puntos resolutivos de la sentencia, el Tribunal declaró incons-
titucionales determinados extremos de los párrafos primero y tercero de la Primera
Disposición Complementaria Final por excluir indebidamente a algunos servidores de
dicho régimen general. En ese sentido, de acuerdo con la Sentencia 0025-2013-PI/TC
y acumulados, parte de dicha disposición quedó redactada con el siguiente contenido:
PRIMERA. Trabajadores, servidores, obreros, entidades y carreras no compren-
didos en la presente Ley [sic]. No están comprendidos en la presente Ley [sic] los
trabajadores de las empresas del Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en la tercera
disposición complementaria final del Decreto Legislativo 1023, ni los servidores
sujetos a carreras especiales.
- 179 -
Para los efectos del régimen del Servicio Civil se reconocen como carreras especiales
las normadas por:
a) Ley 28091, Ley del Servicio Diplomático de la República.
b) Ley 23733, Ley universitaria [sic]
c) Ley 23536, Ley que establece las normas generales que regulan el trabajo y la
carrera de los Profesionales de la Salud.
d) Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial.
e) Ley 28359, Ley de Situación Militar de los Oficiales de las Fuerzas Armadas.
f ) Decreto Legislativo 1149, Ley de la Carrera y Situación del personal [sic] de la
Policía Nacional del Perú.
g) Ley 29709, Ley de la Carrera Especial Pública Penitenciaria.
h) Decreto Legislativo 052, Ley Orgánica del Ministerio Público. i) Ley 29277,
Ley de la Carrera Judicial
[…].
47. En suma, en dicha sentencia, en relación con el análisis de constitucionalidad que se
efectúa en esta oportunidad, se estableció que únicamente se pueden establecer exclu-
siones del régimen general de los servidores civiles en razón a la naturaleza especial o
particularidad del servicio prestado y siempre que se haya previsto la realización de
una carrera desde la perspectiva de la progresión, en los términos establecidos en la
Constitución.
48. De esta manera, cualquier exclusión del régimen general del Servicio Civil debe partir
de las siguientes consideraciones, según lo establecido en la sentencia antes menciona-
da (fundamentos 65 y 69):
i. El legislador goza en el ámbito de lo constitucionalmente posible de discrecio-
nalidad para establecer qué servidores forman parte de un determinado régimen
laboral y qué servidores no forman parte de él;
ii. No obstante, sus decisiones deben ser razonables, de modo que se justifique por
qué determinados servidores sí se encuentran bajo el alcance del sistema del Servi-
cio Civil y otros no;
iii. Dicha justificación razonable será satisfecha si existe objetivamente un carácter es-
pecial en la naturaleza o particularidad de la prestación que justifique el tratamiento
diferenciado respecto del resto de servidores civiles, así como una carrera con progre-
sión específica.
49. Luego, el Tribunal expidió otros pronunciamientos que resolvieron cuestionamien-
tos adicionales a la constitucionalidad de la Ley Servir sobre materias distintas a las
- 180 -
que resultan objeto de análisis en el presente proceso. Tal es el caso de las Senten-
cias 0010-2015-PI/TC y 0008-2013-PI/TC, las cuales se desestimaron en todos sus
extremos.
2.3. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY IMPUGNADA

50. La parte demandante objeta que, a través de la ley cuestionada, el legislador no haya
presuntamente respetado los límites que se desprenden de la Constitución y jurispru-
dencia vinculante de este Tribunal. En ese sentido, sostiene que se ha vulnerado el
artículo 40 de la Constitución, en relación con el contenido y los alcances de la carrera
administrativa, al excluir a los servidores del Poder Judicial del régimen jurídico regu-
lado por la Ley Servir.
51. A partir de lo desarrollado supra respecto del alcance del artículo 40 de la Constitución
(parámetro de control), este Tribunal realizará el control de la Ley 30745 a fin de eva-
luar su compatibilidad con la norma fundamental.
52. En primer lugar, la Ley 30745 presenta la siguiente estructura:
I. Título Preliminar [sic]
- Principios rectores de la carrera del trabajador judicial
II. Título I
- Disposiciones generales
III. Título II
- Ingreso a la carrera del trabajador judicial
- Capítulo I: Disposiciones generales
- Capítulo II: Nombramiento y designación
IV. Título III Capacitación
- Capítulo I: Capacitación
V. Título IV
Deberes, derechos, prohibiciones e incompatibilidades
- Capítulo I: Deberes
- Capítulo II: Derechos
- Capítulo III: Régimen remunerativo y otros beneficios
- Capítulo IV: Negociación colectiva
- Capítulo V: Prohibiciones e incompatibilidades
- 181 -
VI. Título V
Régimen disciplinario del trabajador judicial
- Capítulo I: Fines y principios del procedimiento disciplinario
- Capítulo II: Ámbito de aplicación
- Capítulo III: Sujetos disciplinables
- Capítulo IV: Faltas y sanciones
- Capítulo V: Procedimiento disciplinario
- Capítulo VI: Terminación de la carrera del trabajador judicial
Disposiciones Complementarias Finales
53. Como se puede advertir, y en la línea de lo establecido en el artículo 1 de dicha ley, se
trata de “un régimen exclusivo para los trabajadores jurisdiccionales y administrativos
del Poder Judicial” en el ámbito laboral y disciplinario.
54. Dicha ley ha contemplado un conjunto de principios rectores de la carrera del trabaja-
dor judicial en el título preliminar, tales como los siguientes:
i. Principio de eficacia y eficiencia
ii. Igualdad de oportunidades
iii. Principio de mérito
iv. Legalidad y especialidad normativa
v. Transparencia
vi. Protección contra el despido arbitrario
vii. Dedicación exclusiva de la función
viii. Debido procedimiento sancionador
ix. Principio de responsabilidad
x. Principio de derecho laboral
xi. Principio de capacitación permanente
xii. Principio de ética, probidad y honestidad
xiii. Principio de ingreso y progresión en la carrera judicial
55. Asimismo, el artículo 2 de la ley impugnada ha establecido que son objetivos de la ca-
rrera del trabajador judicial regular “el ingreso, permanencia, ascenso y terminación en
el cargo; asimismo, la responsabilidad en que incurran en el ejercicio de sus funciones,
los derechos y obligaciones esenciales al cargo que ostenta”.
- 182 -
56. El artículo 3 precisa las escalas y los niveles ocupacionales de los trabajadores que cum-
plen funciones jurisdiccionales y/o administrativas a ser establecidas por el Consejo
Ejecutivo Nacional del Poder Judicial.
Nivel Cargo
Relator de la Sala Suprema
Secretario de la Sala Suprema
Secretario coordinador
Director de CJ
Sétimo nivel Procurador adjunto
Asesor I
Coordinador I
Administrador II CJ
Administrador NCPP
Secretario de confianza
Asesor legal de consejeros
Analista III
Administrador I de CJ
Administrador I MBJ
Sexto nivel Analista II

Asesor de corte
Especialista judicial de sala
Relator
Secretario de sala
Analista I
Asistente administrativo II
Asistente de juez
Asistente social
Cajero I
Especialista judicial de audiencias de juzgado
Quinto nivel Especialista judicial de audiencias de sala
Especialista judicial de juzgado
Especialista legal
Perito judicial
Psicólogo
Secretario judicial
Subadministrador
- 183 -
Asistente administrativo I
Asistente de informática
Asistente judicial
Asistente jurisdiccional de CGE
Asistente jurisdiccional de juzgado
Cuarto nivel
Asistente jurisdiccional de sala
Secretaria de consejeros
Secretaria III
Chofer II
Técnico judicial
Asistente de atención al público
Tercer nivel Secretaria II
Técnico administrativo
Revisor
Técnico administrativo I
Auxiliar administrativo III
Anfitriona
Segundo nivel Secretaria I

Chofer I
Digitador
Inventariador
Asistente de comunicaciones
Auxiliar administrativo II
Primer nivel
Auxiliar judicial
Auxiliar administrativo I
57. Un aspecto central a efectos del análisis de constitucionalidad por el fondo de la ley
impugnada se encuentra en la Segunda Disposición Complementaria Final, según la
cual “los trabajadores de la carrera judicial, regulados por la presente ley, están exclui-
dos de los alcances de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil”. En ese sentido, el artículo
30, literal “m”, ha establecido como un derecho de los trabajadores del Poder Judicial
“integrar la carrera del trabajador judicial, diferenciada del régimen general del empleo
público”.
58. De lo expuesto, se advierte que, efectivamente, la ley impugnada excluye a los traba-
jadores jurisdiccionales y administrativos del Poder Judicial de los alcances de la Ley
- 184 -
Servir. Sin embargo, la ley cuestionada omite pronunciarse respecto a la situación jurí-
dica de los trabajadores del Poder Judicial al momento de su entrada en vigencia.
59. Una interpretación literal de la aludida Segunda Disposición Complementaria Final
antes mencionada conllevaría a concluir válidamente que los efectos de la ley impug-
nada solo alcanzan a quienes se incorporen a la carrera por ella establecida. De este
modo, solo tales trabajadores estarían excluidos de los alcances de la Ley Servir, en los
términos previstos por dicha disposición.
60. No obstante, este Tribunal no desconoce que en la Resolución Administrativa
216-2018-CE-PJ, denominada “Reglamento de la Ley de la Carrera del Trabajador Ju-
dicial”, se han establecido disposiciones que regulan el tránsito del personal del Poder
Judicial, bajo los diversos regímenes laborales existentes, hacia el marco establecido por
la ley impugnada, con la mención expresa en algunos supuestos del carácter automáti-
co de dicha incorporación a la aludida nueva ley.
61. Asimismo, existen diferencias entre algunos aspectos de los regímenes regulados tanto
por la Ley 30745 como por la Ley Servir, en relación con los siguientes aspectos:
i) Periodo de prueba
ii) Jornada Máxima Semanal [sic]
iii) Pagos por horas extras [sic]
iv) Gestión del rendimiento y evaluación del desempeño
v) Plazo para realizar la negociación colectiva
vi) Vigencia del convenio colectivo
vii) Órgano que resuelve en última instancia los recursos en los procedimientos
administrativos
viii)Plazo para la defensa en los procedimientos administrativos disciplinarios
ix) Plazo de prescripción para el inicio de procedimientos administrativos disciplinarios
x) Efectos suspensivos de los recursos en los procedimientos administrativos
disciplinarios
xi) Posibilidad de interponer medidas cautelares antes del inicio de los procedimien-
tos administrativos disciplinarios
xii) Cancelación de la anotación de la sanción de suspensión
62. Al respecto, este Tribunal advierte que la sola existencia de diferencias entre este régi-
men especial y el establecido por la Ley Servir no significa per se que el primero sea
manifiestamente inconstitucional. Más allá de ello, y en atención a lo previamente
expuesto, este Tribunal advierte que la exclusión de los servidores del Poder Judicial del
- 185 -
ámbito de la Ley Servir solo será legítima si se respeta lo establecido supra, respecto a
la existencia de particularidades en la función y progresión en el ascenso.
63. Atendiendo a lo expuesto, en el presente caso, es necesario determinar si los servicios
prestados por el conjunto de los trabajadores del Poder Judicial, destinatarios de la
Ley 30745, tienen una naturaleza especial o una particularidad; y si, además, en la
ley impugnada, se ha regulado una carrera administrativa desde la perspectiva de la
progresión.
64. Al respecto, resulta indispensable distinguir entre aquellos trabajadores que realizan
labores de naturaleza administrativa y los que prestan servicios en el área jurisdiccional,
de conformidad con lo establecido en la propia Ley Orgánica del Poder Judicial, cuyo
TUO fue aprobado por el Decreto Supremo 017-93-JUS.
65. En el primer caso, este Tribunal advierte que, en principio, las actividades administrati-
vas son comunes a los distintos niveles y entidades del Estado, más allá de la lógica di-
ferencia que corresponde a las funciones asignadas de acuerdo con los fines y objetivos
de cada institución pública. Por ello, no puede considerarse, desde dicha perspectiva,
que en puridad ejerzan funciones que sean de naturaleza especial o particular.
66. En el segundo caso, cabe precisar que este Tribunal, en el fundamento 79 de la Sen-
tencia 0025-2013-PI/TC y acumulados, ha indicado que “[…] lo regulado en la Ley
Orgánica del Poder Judicial sobre la carrera auxiliar jurisdiccional no refleja de manera
integral y suficiente la aludida naturaleza especial o particular de la prestación de servi-
cios de los auxiliares jurisdiccionales”, aunque se debe advertir que en la ley impugnada
se incluyen otras actividades vinculadas al quehacer jurisdiccional que no fueron ana-
lizadas en el pasado.
67. Efectivamente, el legislador incluyó en la ley impugnada a un conjunto distinto de
servidores de los órganos jurisdiccionales como secretarios, especialistas y asesores de
Corte. Sin embargo, los incorporó junto a los trabajadores administrativos, los cuales,
como ya se ha dicho, no desarrollan una actividad de naturaleza especial. Queda claro,
entonces, que la ley impugnada no regula una carrera en los términos expuestos supra,
sin perjuicio de que pueda establecerse en el futuro.
68. Ahora bien, en lo que respecta a la verificación del segundo elemento —esto es, la
existencia de una carrera desde la perspectiva de la progresión—, se advierte que, aun
cuando en el artículo 3 de la ley impugnada se hayan establecido niveles y escalas
ocupacionales, dicha clasificación está referida a las condiciones de ingreso a la carrera
judicial, pero no a una progresión propiamente dicha una vez que se haya entrado a
esta. De hecho, en la ley, no se han establecido los requisitos que los trabajadores deben
cumplir para ser promovidos o ascendidos en dicha carrera especial.
69. Precisamente, en relación con el ascenso como contenido del derecho de acceder a la
función pública en condiciones de igualdad, este Tribunal ha establecido en la Senten-
cia 0025-2005-PI/TC lo siguiente:
- 186 -
La razón por la que este derecho comprende también el ejercicio pleno y sin per-
turbación de la función pública y el ascenso en ella es que, siendo la participación
en la función pública el bien protegido de este derecho, el menoscabo, restricción
o limitación ilegítima del pleno desenvolvimiento de la función pública o del as-
censo en la misma, pueden conducir a una afectación del bien protegido por este
derecho. La participación en la función pública tiene que ser entendida como un
bien cuya concretización debe desarrollarse en toda su magnitud, es decir, con to-
das las implicancias que su pleno desarrollo lo exija. Ello se debe a que los derechos
fundamentales deben ser comprendidos como mandatos de optimización, lo cual
significa, precisamente, que su contenido protegido alcanza a todos los aspectos
que contribuyen a un mayor grado de realización del bien jurídico que protege
(fundamento 44).
70. Por lo tanto, dada la relevancia de la regulación de las condiciones de ascenso en una
carrera administrativa, desde la perspectiva de la progresión, según lo interpretado por
este Tribunal como uno de los alcances de este bien constitucional, así como desde el
derecho fundamental de acceso a la función pública en condiciones de igualdad, se
concluye válidamente que lo establecido en la ley impugnada no constituye una carrera
administrativa, de acuerdo con las exigencias de la Constitución y con la interpretación
vinculante de este Colegiado.
71. Todo lo previamente indicado permite concluir que la actuación del legislador en el
sentido de excluir a todos los trabajadores del Poder Judicial de los alcances de la Ley
Servir de la manera realizada en el presente caso ha carecido de razonabilidad. Así,
no se encuentra justificada tal exclusión de acuerdo con los criterios de especialidad
o particularidad del servicio prestado (por incluir servidores del área jurisdiccional y
administrativos conjuntamente), y tampoco se advierte la existencia de progresión en
la carrera.
72. Por lo tanto, corresponde declarar fundada la demanda en el presente extremo.
§3. SOBRE LA PRESUNTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO-DERECHO

DE IGUALDAD
73. Los demandantes también han cuestionado la Ley 30745 por considerar que su ex-
pedición ha vulnerado el principio-derecho de igualdad al establecer un tratamiento
diferenciado sin ninguna justificación entre los trabajadores del Poder Judicial y los
demás servidores civiles pertenecientes al régimen de la Ley Servir.
74. Al respecto, el artículo 2.2. de la Constitución ha establecido que “toda persona tiene
derecho: [...] 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de
origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera
otra índole”. Dicho principio-derecho también ha sido reconocido en diversos tratados
internacionales en materia de derechos humanos ratificados por el Estado peruano
como en los artículos 3 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
- 187 -
(PIDCP), y en los artículos 1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Hu-

manos (CADH), entre otros.
75. Tal como ha sido expresado, en reiteradas ocasiones, por este Tribunal, el derecho-principio
de igualdad encuentra su fundamento en la dignidad humana (ver, entre otras, la Sentencia
0023-2005-PI/TC, fundamento 42) y no se puede abordar “unidimensionalmente, como
una mera exigencia de trato paritario” (Sentencia 0033-2010-PI/TC, fundamento 12).
76. Contrariamente a lo que se pudiera desprender de una interpretación literal de la nor-
ma establecida en el artículo 2.2 de la Constitución, se trata de un derecho fundamen-
tal que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás,
sino de que se trate de igual modo a quienes se encuentran en una misma condición
(Sentencia 0048-2004-PI/TC, fundamento 59). No supone, en consecuencia, el trata-
miento idéntico de todos los casos.
77. De ahí que la jurisprudencia de este Tribunal haya desarrollado el discernimiento entre
dos categorías jurídico-constitucionales como la diferenciación y la discriminación.
78. Este órgano de control de la Constitución tiene resuelto que la discriminación es aquel
trato diferente y arbitrario que le impide a la persona alcanzar oportunidades esencia-
les a las que otros, en su misma condición, sí acceden (Sentencia 0090-2004-AA/TC,
fundamento 43).
79. La diferenciación, en cambio, está constitucionalmente permitida siempre y cuando el
trato desigual se funde en causas razonables y objetivas. Por el contrario, si tal desigual-
dad de trato no resulta razonable ni proporcional, se estará ante una discriminación,
esto es, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable (Sentencia
80. En la Sentencia 0045-2004-PI/TC, el Tribunal concluyó que el trato diferenciado dejaba
de constituir una distinción constitucionalmente permitida cuando carecía de justificación
en los términos que demanda el principio de proporcionalidad (fundamento 31, in fine).
81. Por otra parte, se debe resaltar que el derecho a la igualdad tiene dos dimensiones: la
igualdad en la ley y la igualdad en la aplicación de la ley. La primera manifestación
constituye un límite para el legislador, encontrándose este vedado de establecer distin-
ciones basadas en criterios irrazonables y desproporcionados. Es decir, el principio de
igualdad exige al legislador que las situaciones jurídicas que determine garanticen un
trato igual y sin discriminaciones.
82. Por su parte, la segunda se configura como límite del actuar de los órganos jurisdiccio-
nales o administrativos, exigiendo que estos, al momento de aplicar las normas jurídi-
cas, no atribuyan distintas consecuencias jurídicas a dos supuestos de hecho que sean
sustancialmente iguales (ver Sentencia 0004-2006-PI/TC, fundamentos 123 y 124).
83. Si, como se ha indicado, el principio de igualdad constitucionalmente garantizado
no impone el trato idéntico de todos los sujetos, sino uno igualitario de los que se
- 188 -
encuentran en la misma condición. Esto implica que quien invoca la afectación del
principio debe demostrar dos hechos: [i] el trato diferente y [ii] que se encuentra en la
misma condición que quien recibió dicho trato.
84. En tal sentido, este Tribunal afirmó que, para determinar la existencia de una dife-
renciación jurídicamente relevante, se debe constatar que se aplica diferente trato
a quienes se encuentran en condiciones iguales o un trato homogéneo a quienes se
encuentran en diferente situación. Esto constituiría una violación del principio de
igualdad por indiferenciación (Sentencia 02437-2013-PA/TC, fundamentos 25 y
siguientes).
85. En otras palabras, la identificación del tratamiento diferenciado se debe realizar me-
diante la comparación entre el objeto, el sujeto, la situación o la relación que se cuestio-
na y otro identificable desde el punto de vista fáctico o jurídico, pero al que se le asigna
diferente consecuencia, que constituiría lo que se denomina “término de comparación”
(tertium comparationis).
86. Este término de comparación debe presentar una situación jurídica o fáctica que com-
parta una esencial identidad, en sus propiedades relevantes, con el trato que se denun-
cia. Así, tiene las siguientes características:
a Debe tratarse de un supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta exigencia,
desde luego, consiste en que de aceptarse un término de comparación ilícito para
reputar un tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de éste
[sic], por derivación, ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el
deber de todo operador jurídico es exactamente el contrario.
b) La situación jurídica propuesta como término de comparación debe ostentar pro-
piedades que, desde un punto de vista fáctico y jurídico, resulten sustancialmente
análogas a las que ostenta la situación jurídica que se reputa discriminatoria. Desde
luego, ello no implica exigir que se traten de situaciones idénticas, sino tan solo de
casos entre los que quepa, una vez analizadas sus propiedades, entablar una relación
analógica prima facie relevante. A contrario sensu, no resultará válido el término
de comparación en el que ab initio pueda apreciarse con claridad la ausencia [o
presencia] de una propiedad jurídica de singular relevancia que posee [o no posee]
la situación jurídica cuestionada (Sentencia 0015-2010-PI/TC, fundamento 9).
87. En esta línea, el Tribunal Constitucional ha planteado lo siguiente:
desde la perspectiva de quien se considera afectado en su derecho a la igualdad
“en la ley”, no basta alegar la existencia de una determinada circunstancia que lo
asemeja a quien pretende utilizar como término de comparación, sino que es nece-
sario incidir en la ausencia de un criterio razonable que permita diferenciarlos en
atención a la materia que es regulada por la norma; y, desde la perspectiva de quien
considera legítima una determinada diferenciación legal, no bastará incidir en un
criterio accesorio o inocuo de distinción, sino en la existencia de una diferencia
- 189 -
objetiva y esencial a la luz de la materia regulada por la norma (Sentencia 00015-

2010- PI/TC, fundamento 10).
88. En similar sentido, se ha sostenido lo siguiente:
[e]ntre lo que se compara y aquello con lo cual éste [sic] es comparado han de
existir cualidades, caracteres, rasgos o atributos comunes. La inexistencia de una tal
equiparación o similitud entre lo que es objeto del juicio de igualdad y la situación
normativa que se ha propuesto como término de comparación, invalida el tertium
comparationis y, en ese sentido, se presenta como inidónea para fundar con base en
él una denuncia de intervención sobre el principio-derecho de igualdad (Sentencia
0019-2010-PI, fundamento 15).
89. Si el término de comparación propuesto no cumple las referidas condiciones, no exis-
tirá mérito siquiera para ingresar en el análisis del test de igualdad, cuyos subprincipios
se desarrollaron en la Sentencia 0045-2004-PI/TC (fundamentos 33 y siguientes).
90. En el presente caso, el demandante ha ofrecido como tertium comparationis la situa-
ción de los demás servidores civiles pertenecientes al régimen de la Ley Servir.
91. Sin embargo, como se puede advertir de lo desarrollado supra, dicho tertium compa-
rationis no es idóneo por cuanto no resulta posible establecer una relación analógica
entre propiedades jurídicas de singular relevancia que constituyan elementos compara-
bles entre ambos grupos de servidores. Más aún, si el grupo de servidores ofrecido por
la parte demandante incluye a todos los pertenecientes al régimen común.
92. De esta manera, se pretende realizar una comparación entre un grupo específico de
servidores de un poder del Estado, como el Poder Judicial, y la generalidad de los
servidores del Estado, lo cual no cumple las exigencias del tertium comparationis, de
acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal.
93. Por lo tanto, corresponde desestimar la demanda en el presente extremo.
§4. SOBRE LA PRESUNTA VULNERACIÓN DE LA ATRIBUCIÓN CONS-

TITUCIONAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE REGLA-
MENTAR LAS LEYES
94. La parte demandante también ha cuestionado que la Tercera Disposición Comple-
mentaria Final haya dispuesto que el Poder Judicial desarrolle las disposiciones regla-
mentarias necesarias. Al respecto, ha referido que el Congreso de la República ha in-
vadido una materia reservada al Poder Ejecutivo, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 118.8 de la Constitución y según lo dispuesto en el artículo 46 de la LOPE,
donde se establece que el Poder Ejecutivo es el ente rector de los sistemas adminis-
trativos del Estado, entre los que se encuentra el Sistema Administrativo de Gestión
de Recursos Humanos (SAGRH), encargado de la organización y gestión del empleo
público.
- 190 -
95. En relación con lo anterior, el artículo 118. 8 de la Constitución ha establecido que:

“corresponde al Presidente [sic] de la República: [...] Ejercer la potestad de reglamentar
las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos
y resoluciones”.
96. Asimismo, según el artículo 46 de la LOPE, el Poder Ejecutivo es responsable de regla-
mentar y operar los “Sistemas Administrativos [sic], aplicables a todas las entidades de
la Administración Pública, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo
a la Ley de Procedimiento Administrativo General”.
97. Este Tribunal considera que, efectivamente, al presidente de la República le correspon-
de ejercer la atribución constitucional de reglamentar las leyes sobre la base de lo esta-
blecido en el ordenamiento jurídico-constitucional, como es el caso de la observancia
de lo dispuesto en el artículo 120 de la Constitución. Según este, son nulos los actos
del presidente de la República sin refrendación ministerial, entre otros.
98. Asimismo, en la medida en que el Poder Ejecutivo es el ente rector de los sistemas
administrativos del Estado, de conformidad con el ordenamiento jurídico en general y
la Ley del Procedimiento Administrativo General en particular, a él le corresponde la
reglamentación y el establecimiento de la regulación correspondiente a la administra-
ción del personal al servicio del Estado peruano.
99. Actuar en sentido contrario no solamente contravendría dichas disposiciones del blo-
que de constitucionalidad, sino también incidiría negativamente en el contenido y en
los alcances del principio de separación de poderes, establecido en el artículo 43 de la
norma fundamental de 1993.
100. Dicho principio ha sido desarrollado en variada jurisprudencia de este Tribunal, don-
de se ha dado cuenta de su núcleo duro y alcances respecto al ordenamiento jurídico
en su conjunto. Al respecto, en la Sentencia 0006-2018-PI/TC, este Tribunal ha esta-
blecido que el núcleo duro de dicho principio presenta las siguientes manifestaciones:
Principio de separación de poderes propiamente dicho: Hace referencia a la autonomía
funcional y a las diferentes competencias que cada poder estatal (y también cada
órgano constitucional autónomo) tiene, pero también a las distintas funciones (so-
ciales y políticas) que cada uno cumple tendencialmente (tales como representar,
legislar y fiscalizar en el caso del Legislativo, o de gobernar y hacer cumplir las leyes
en el caso del Ejecutivo). […].
Principio de balance entre poderes: Se refiere a la existencia de mecanismos de coor-
dinación (tales como la delegación de facultades, el respaldo a políticas de gobierno
a través de la cuestión [de] confianza, las coordinaciones o negociaciones políti-
cas para la aprobación del presupuesto público, la reglamentación de las leyes, la
iniciativa legislativa por parte del Poder Ejecutivo o los órganos constitucionales
autónomos, etc.); mecanismos de control recíproco (control jurídico y jurídico-
político entre los poderes y órganos constitucionales autónomos); y mecanismos
- 191 -
de equilibrio entre poderes (respeto a la autonomía de los otros poderes y órganos

constitucionales autónomos, regulación de las competencias y funciones ajenas sin
desnaturalizarlas, debida asignación presupuestaria para los poderes estatales u ór-
ganos constitucionales autónomos, etc.) […].
Principio de cooperación: Conforme a este principio, las competencias y funciones de
los poderes y órganos constitucionales autónomos deben estar orientadas al cumpli-
miento de los fines del Estado (artículo 44 de la Constitución), a la concreción del
conjunto de bienes y valores constitucionales (pudiéndose mencionar, a modo de
ejemplo, lo señalado en los artículos 1, 3, 38, 43 o 45 de la Constitución), y siempre
teniendo como horizonte la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad
(artículo 1 de la Constitución). De esta manera, entre los poderes públicos resulta de
aplicación el principio de “lealtad constitucional”, el cual, además del respeto a las
competencias y funciones ajenas, orienta el comportamiento de los actores estatales
hacia la consecución del bien común, que debe ser el fin último de la política.
Principio de solución democrática: Este principio pone de relieve que frente a un en-
trampamiento o crisis política o institucional que no puede superarse a través de los
medios institucionales habituales debe preferirse, en primer lugar, las salidas delibera-
das, es decir, mediante el diálogo institucional o a través de los espacios de delibera-
ción pertinentes y adecuados para enfrentar los conflictos políticos (fundamento 56).
101. Como se puede advertir, uno de los pilares que conforma el principio de separación
de poderes es la manifestación de dicho principio como separación propiamente di-
cha. Esta exige el respeto de la autonomía funcional y de las diferentes competencias
que cada poder estatal tiene, pero también de las distintas funciones (sociales y po-
líticas) que cada uno cumple, según lo expresado previamente. En el caso del Poder
Ejecutivo, y específicamente del presidente de la República, ello se manifiesta en el
respeto al carácter exclusivo de la atribución constitucional de reglamentación de las
leyes sin desnaturalizarlas ni transgredirlas.
102. Lo anterior no niega la posibilidad de que algunos órganos constitucionales expidan
“reglamentos” que, bajo ninguna circunstancia, se pueden equiparar con los de las
leyes aprobadas por el Congreso (a los que se refiere el artículo 118.8 de la Constitu-
ción), como ha sostenido este Tribunal en su jurisprudencia.
103. En efecto, estos “reglamentos” de los órganos constitucionales distintos de los que
expide el Poder Ejecutivo no pueden válidamente reglamentar leyes como sí lo puede
efectuar un Decreto Supremo, de conformidad con la Constitución.
104. En realidad, dichos “reglamentos” pueden desarrollar “ámbitos” de sus respectivas
“leyes orgánicas o leyes de creación”. Así, este Tribunal ha sostenido lo siguiente:
[…] es necesario considerar que en nuestro modelo constitucional algunos órganos
constitucionales también expiden reglamentos, y si bien, en rigor no son aquellos a
los que alude el inciso 8 del artículo 118 de la Constitución, es evidente que tales
- 192 -
reglamentos también constituyen fuente normativa porque desarrollan diversos

ámbitos de sus leyes orgánicas o leyes de creación. (Sentencia 00047-2004-AI/TC,
fundamento 32).
105. Por consiguiente, únicamente el Poder Ejecutivo, en su calidad de ente rector de
los sistemas administrativos del Estado, tiene competencia para dictar las normas
infralegales de la política estatal relacionada con la organización y gestión del empleo
público. A manera de ejemplo, conforme a la Décima Disposición Complementaria
Final de la Ley Servir, corresponde al Poder Ejecutivo la emisión de los reglamentos
respectivos para su aplicación.
106. En tal sentido, el Congreso no puede, a través de una ley como la impugnada, otor-
gar dicha potestad a un órgano o entidad diferente del Poder Ejecutivo. Del mismo
modo, ninguna autoridad puede asumir dicha competencia, sea por decisión propia
o al amparo de lo señalado en una ley, por cuanto se invadiría una materia reservada
exclusivamente al presidente de la República, en los términos establecidos en el orde-
namiento jurídico-constitucional vigente.
107. Por lo tanto, basta que dicha competencia sea invadida por otro Poder del Estado para
que la regulación adolezca de nulidad, sin importar si contradice o no en su conteni-
do a la norma con rango de ley objeto de reglamentación.
108. Así, este Tribunal advierte que la disposición objeto de análisis ha invadido una mate-
ria reservada a otro Poder del Estado y, por las razones previamente indicadas, resulta
inconstitucional.
109. Ahora bien, este Tribunal ha advertido que, en aplicación de dicha disposición, se ha
expedido la Resolución Administrativa 216-2018-C-PJ, la cual aprueba el “Regla-
mento de la Ley de la Carrera del Trabajador Judicial”, publicada, en el diario oficial
El Peruano, el 25 de julio de 2018.
110. Al respecto, este Tribunal Constitucional ha sostenido en variada jurisprudencia que
es competente para realizar el control abstracto de constitucionalidad de una norma
de jerarquía infralegal y, así, pronunciarse sobre su validez constitucional cuando ella
también es inconstitucional “por conexión o consecuencia” con la norma de jerarquía
legal que el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucional, de conformidad
con lo establecido en el artículo 78 del Código Procesal Constitucional (Sentencia
111. Por lo expuesto, las normas a las que se puede extender la inconstitucionalidad son
las que pertenecen al ordenamiento jurídico en su integridad, con total prescinden-
cia de si ellas forman parte o no del mismo cuerpo normativo de la norma impug-
nada. De esta manera, si una norma inconstitucional por extensión se encuentra
fuera del cuerpo normativo al que pertenece la norma impugnada, corresponderá
también su declaratoria de inconstitucionalidad (Sentencia 0045-2004-PI/TC,
fundamento 75).
- 193 -
112. Asimismo, el órgano competente para usar la denominada “inconstitucionalidad por

conexidad o consecuencia” es el propio Tribunal Constitucional y la etapa procesal
para realizar dicho examen es al sentenciar, siempre que la misma complemente, pre-
cise o concretice el supuesto o la consecuencia de la norma declarada inconstitucional
(fundamento 77 de la Sentencia 0045-2004-PI/TC, fundamento 8 de la Sentencia
0017-2013-P1/TC, fundamento 11 del ATC 0023-2013-PI/TC y fundamento 10
del Auto 0008-2017-PI/TC).
113. Por consiguiente, corresponde declarar fundada la demanda en este extremo y, en
consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa
216-2018-C-PJ.
III. FALLO
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecu-
tivo; y, en consecuencia, declarar inconstitucionales la Ley 30745 y la Resolución Admi-
nistrativa 216-2018-C-PJ.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA SALDAÑA-BARRERA
PONENTE MIRANDA CANALES
- 194 -

Si bien me encuentro de acuerdo con que se declare fundada la demanda y, por ende, con
que se declare inconstitucional la Ley N° 30745 y, por conexidad, la Resolución Adminis-
trativa 216-2018-C-PJ, deseo plantear algunas precisiones con respecto de lo expresado en
la sentencia suscrita por la mayoría:
1. En primer lugar, si bien estoy de acuerdo con lo expresado en torno a que los trabaja-
dores del Poder Judicial no realizan una actividad de naturaleza especial y, por ende,
que se les debe aplicar el régimen Servir (es decir, el establecido por la Ley 30057, Ley
del Servicio Civil), no veo o anterior puede ser compatible con la afirmación de que
no existe un tertium comparationis válido a la hora de comparar, como parte del test
de igualdad, a estos trabajadores con el resto de servidores incluidos en régimen Servir
(en efecto, en el proyecto que tuve a mi vista se afirma que esto es así “por cuanto no
resulta posible establecer una relación analógica entre propiedades jurídicas de singular
relevancia que constituyan elementos comparables entre ambos grupos de servidores”).
Más aun, entiendo que el régimen Servir implica la existencia de funciones equivalen-
tes en cierta medida, o cuando menos homologables, que precisamente hagan posible
la regulación a través de un solo régimen.
2. Siendo cierto lo anterior, considero, pues, que debía realizarse el examen de igualdad.
En dicho orden de ideas, encuentro que, en la medida que, como queda explicado en
la sentencia, los trabajadores del Poder Judicial no realizan actividades de naturaleza es-
pecial, la medida analizada (Ley n.° 30745) no cuenta con una finalidad constitucional
que justifique el trato diferenciado, por lo cual resulta inconstitucional.
3. Asimismo, y sin perjuicio de lo anterior, quiero expresar que merece una mayor discu-
sión la cuestión en torno a si la reglamentación de la organización y gestión del empleo
público solo se encuentra en manos del Ejecutivo. Al respecto, si bien es cierto que
inicialmente al Gobierno le corresponde reglamentar las leyes; sin embargo, también
es verdad que, respecto de determinados contenidos, en el ámbito específico de la
reglamentación de la “organización y gestión del empleo público”, no encuentro abso-
lutamente claro este asunto, pues puede ocurrir que en determinado casos ello pueda
entenderse como una injerencia indebida en fueros ajenos, considerando además que
la independencia y autonomía debe quedar garantizada para los demás poderes del
Estado y los órganos constitucionales autónomos. En este orden de ideas, propongo
abordar de mejor modo esta cuestión para emitir una decisión que aborde de manera
integral el asunto planteado.
S.
- 195 -
EXP. 00004-2019-PI/TC
CASO DE LA FORMA DE CÓMPUTO
DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE
OBLIGACIONES TRIBUTARIAS
Con fecha 22 de setiembre de 2020, se reunió el Pleno del Tribunal Constitucional, in-
tegrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales,
Blume Fortini, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera, a efectos de pronunciarse sobre
la demanda que da origen al Expediente 00004-2019-PI/TC, promovido por el Colegio
de Abogados de La Libertad contra el Poder Ejecutivo respecto de la Primera Disposi-
ción Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421, que modifica el Código
Tributario.
Producida la votación, al no haberse alcanzado cinco votos conformes por la inconsti-
tucionalidad de la disposición legal impugnada, corresponde declarar INFUNDADA la
demanda, conforme a lo previsto en el artículo 5, primer y segundo párrafos, de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional.
La referida votación arrojó el siguiente resultado:
- El magistrado ponente Blume Fortini, en minoría, votó por declarar FUNDADA la
demanda y, en consecuencia, inconstitucional la Primera Disposición Complemen-
taria Transitoria del Decreto Legislativo 1421; e INTERPRETAR que las reglas para
el cómputo del inicio del plazo de prescripción tributaria se encuentran circunscritas
al cumplimiento de los plazos de prescripción regulados en el artículo 43 del Código
Tributario.
- El magistrado Ferrero Costa emitió un voto singular declarando FUNDADA la de-
manda, únicamente por la inconstitucionalidad de forma de la Primera Disposición
Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421.
- Los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales y Espinosa-Saldaña Barrera emi-
tieron unos votos singulares, coincidiendo por declarar INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad.
- El magistrado Ramos Núñez emitió un voto singular declarando INFUNDADA la
demanda de inconstitucionalidad con exhortación.
- 197 -
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la ponencia y los
votos singulares antes referidos, y que los señores magistrados intervinientes en el Pleno
firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
- 198 -
Expediente 0004-2019-PI
VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI

22 de septiembre de 2020
Colegio de Abogados de La Libertad c. Poder Ejecutivo
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad planteada contra la Primera Disposición
Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421 que modifica el
Código Tributario.
Magistrado firmante:
S.
BLUME FORTINI
- 199 -
TABLA DE CONTENIDOS
NORMA IMPUGNADA PARÁMETRO DE CONTROL
Primera Disposición Complementaria Tran- Constitución Política del Perú
sitoria del Decreto Legislativo 1421 - artículo 74
- artículo 103
- artículo 104
- artículo 109
I. ANTECEDENTES
B-1. Demanda
C. Informes jurídicos aportados por las partes
C-1. Informes jurídicos presentados por la parte demandante
C-1.1. Informe de César Landa Arroyo
C-1.2. Informe de José Palomino Manchego
C-1.3. Informe de Víctor García Toma
C-2. Informes jurídicos presentados por la parte demandada
C-2.1. Informe de Francisco Eguiguren Praeli
C-2.2. Informe de Marcial Rubio Correa
II. FUNDAMENTOS
§1. Análisis de constitucionalidad por la forma del Decreto Legislativo 1421
§2. Aplicación de las normas tributarias en el tiempo
§3. Prescripción extintiva y principio de seguridad jurídica
§4. Reglas sobre prescripción contenidas en el Código Tributario
§5. Análisis de constitucionalidad por el fondo del Decreto Legislativo 1421
III. FALLO
- 200 -
I. ANTECEDENTES
Con fecha 1 de febrero de 2019, Manuel Alejandro Montoya Cárdenas, decano del Ilus-
tre Colegio de Abogados de La Libertad, interpone demanda de inconstitucionalidad a
nombre de su representado contra la Primera Disposición Complementaria Transitoria
del Decreto Legislativo 1421, que modifica el Código Tributario, por razones de forma y
fondo. Alega que la referida norma es inconstitucional por cuanto vulnera la regulación
constitucional de la delegación de facultades legislativas, el principio de irretroactividad de
las normas y la seguridad jurídica.
La Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421, que
modifica el Código Tributario, establece lo siguiente:
“(…) Tratándose de procedimientos en trámite y/o pendientes de resolución el inicio
del plazo prescriptorio para exigir el cobro de la deuda tributaria contenida en reso-
luciones de determinación o de multa cuyo plazo de prescripción de la acción para
determinar la obligación tributaria o para aplicar sanciones se inició hasta el 1 de enero
de 2012, notificadas a partir del 28 de setiembre de 2012 dentro del plazo de pres-
cripción, se computa a partir del día siguiente de la notificación de tales resoluciones
conforme con el numeral 7 del artículo 44 del Código Tributario. (…)”
Por su parte, con fecha 18 de setiembre de 2019, Luis Alberto Huerta Guerrero, procura-
dor público especializado en Materia Constitucional contesta la demanda en representa-
ción del Poder Ejecutivo, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B-1. Demanda
- Señala el Colegio de Abogados de La Libertad que el artículo 43 del Código Tributario
distingue tres supuestos distintos en los que opera la prescripción de la acción de la
Administración Tributaria frente al deudor tributario: (i) para determinar la obligación
tributaria; (ii) para aplicar sanciones; (iii) para exigir el pago.
- Agrega que hasta el 27 de setiembre de 2012 no existían reglas particulares en el artícu-
lo 44 del Código Tributario para definir el inicio del cómputo del plazo de prescripción
de la facultad de la Administración Tributaria para exigir el pago (supuesto (iii) supra),
sino que se aplicaban reglas generales.
- El demandante afirma que recién con la entrada en vigor del Decreto Legislativo 1113
(que incorporó el numeral 7 al artículo 44 del Código Tributario) se estableció una
- 201 -
regla nueva y específica para tales casos. Esta regla señalaba que el término prescriptorio
se computará “desde el día siguiente de la notificación de las Resoluciones de Determi-
nación o de Multa, tratándose de la acción de la Administración Tributaria para exigir
el pago de la deuda contenida en ellas”.
- En consecuencia, señala que, al existir una nueva regla, esta solo podía regular los
inicios del cómputo de prescripción que ocurrieran a partir de su entrada en vigor, es
decir, desde el 28 de setiembre de 2012. Agrega que esto se confirma en la exposición
de motivos del Decreto Legislativo 1113.
- El colegio de abogados recurrente sostiene que la Resolución del Tribunal Fiscal 09789-
4-2017, que constituye precedente de observancia obligatoria, confirma la imposibili-
dad legal de aplicar el nuevo supuesto de inicio de cómputo del plazo de prescripción
previsto en el Decreto Legislativo 1113 a situaciones iniciadas con anterioridad a su
vigencia.
- No obstante, lo anterior, el demandante señala que mediante la Primera Disposición
Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421, ahora cuestionada, el Po-
der Ejecutivo pretende modificar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de
la acción de la Administración Tributaria para exigir el cobro de las deudas tributarias
iniciadas hasta el 1 de enero de 2012.
- Argumenta que, con esta modificación, a pesar de que el plazo de prescripción ya
había empezado a computarse, se pretende desconocer el transcurso de dicho plazo, y
empezar a computarlo a partir del momento en el que se notifiquen las resoluciones de
determinación o de multa.
- En tal sentido, el demandante señala que la norma impugnada ha excedido la regula-
ción constitucional del régimen de delegación de facultades legislativas contemplado
en el artículo 104 de la Constitución, y lo dispuesto en la Ley 30823, pues no existe
relación entre las materias autorizadas por ella y las desarrolladas en el Decreto Le-
gislativo 1421. Alega que la Ley 30823 no hace ninguna referencia a la prescripción
tributaria.
- Señala que en la Sentencia 0002-2006-PI/TC, este Tribunal ya ha analizado casos en
los cuales se pretende dotar a las normas de un supuesto carácter “interpretativo” o
“aclaratorio” cuando en realidad se pretende encubrir una alteración de situaciones
jurídicas concluidas.
- Asimismo, señala que la disposición cuestionada vulnera el principio de irretroactivi-
dad de las normas contenido en el artículo 103 de la Constitución, pues en nuestro
país rige la teoría de los hechos cumplidos, y el inicio del cómputo del plazo de pres-
cripción es un hecho cumplido, pues si ello ocurrió antes de la entrada en vigor del
Decreto Legislativo 1113 no puede aplicársele lo dispuesto en esa norma o en normas
posteriores, como el Decreto Legislativo 1421.
- 202 -
- Como consecuencia de lo anterior, se vulnera el principio de seguridad jurídica, pues

los administrados no sabrán a qué reglas atenerse si el Gobierno puede cambiar la fecha
de inicio de los plazos de prescripción de forma posterior, desconociendo las prescrip-
ciones ya iniciadas o ganadas.

- En relación con el alegato de inconstitucionalidad por cuestiones de forma, el procu-
rador de la parte demandada sostiene que el Proyecto de Ley 2791/2017-PE proponía
optimizar procedimientos administrativos tributarios para hacerlos más eficaces, lograr
el fortalecimiento de las funciones de la Administración Tributaria y la remoción de
distorsiones que afecten u obstaculicen la efectiva recaudación, y señalaba que se reque-
ría adoptar medidas que permitan la remoción de obstáculos para lograr la cobranza de
deudas tributarias.
- Sostiene que, para tal fin, la legislación en materia tributaria y financiera requiere la
emisión de normas que modifiquen y optimicen el Sistema Tributario Nacional por
medio del perfeccionamiento de los principales impuestos, regímenes tributarios y
mecanismos de recaudación tributaria. Uno de los mecanismos para lograr ello es es-
tablecer normas que coadyuven a fortalecer las procuradurías a cargo de la defensa de
los procesos judiciales en materia tributaria y aduanera, así como las salas y fiscalías en
materia de delitos tributarios y aduaneros.
- Sostiene que por medio del artículo 2, numeral 1, literal g) de la Ley 30823, se
delegan facultades para legislar en materia económica y financiera y para modificar
el Código Tributario en lo referente a la aplicación de la Norma XVI de su Título
Preliminar. Se le ha facultado, en consecuencia, para establecer la configuración de
infracciones y sanciones vinculadas con dicha disposición; establecer parámetros para
su no aplicación a las micro y pequeñas empresas (MYPE); ampliar los supuestos
de responsabilidad solidaria de representantes legales por aplicación de la cláusula
antielusiva general; y establecer modificaciones a fin de contar con procedimientos
tributarios más eficientes.
- De igual manera, sostiene que mediante el literal h) de la misma norma se faculta al
Poder Ejecutivo para establecer los mecanismos que permitan fortalecer y optimizar la
gestión del Tribunal Fiscal y de la Administración Tributaria.
- En atención a ello, el Decreto Legislativo 1421 deja sin efecto la jurisprudencia de
observancia obligatoria expedida por el Tribunal Fiscal, contenida en la Resolución
09789-4-2017 del Tribunal Fiscal, en lo concerniente a la prescripción en materia
tributaria vinculadas a acciones de fiscalización, sanción y cobro en el marco de los
procedimientos administrativos tributarios.
- 203 -
- En referencia a la inconstitucionalidad de la norma impugnada por razones de fondo,

la parte demandada señala la necesidad de diferenciar el inicio del plazo de prescrip-
ción de la acción para determinar una deuda o multa y el plazo para exigir su cobro.
Agrega que la Resolución 09789-4-2017 emitida por el Tribunal Fiscal interpreta de
forma equivocada el inicio de los plazos de prescripción respecto a las acciones que
corresponde desplegar a la Administración Tributaria.
- Señala que, de acuerdo con el Informe 280-2018-EF/61.01 emitido por el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), “es claro que la Administración Tributaria recién pue-
de ejercer la acción de cobro de una deuda previamente determinada como resultado
de la fiscalización cuando esta conste en una resolución de determinación o de multa
emitida y notificada al deudor tributario, sostener lo contrario implicaría un imposi-
ble jurídico pues no se puede exigir el pago de una deuda tributaria que no ha sido
determinada”.
- Así, sostiene el demandado que el ejercicio de la acción de cobro de una deuda previa-
mente determinada deviene del resultado de fiscalización sea por medio de una resolu-
ción de determinación o de la multa emitida y notificada al deudor tributario. Por lo
que las resoluciones de determinación, sanción y cobro de deuda o multa previstas en
los artículos 43, 44, 45, respectivamente, del Código Tributario son independientes en
el inicio de cómputo de plazo de prescripción.
- Sostiene que, incluso si se considera que el numeral 7 del artículo 44 del Código Tri-
butario introdujo una nueva regla, esta debe aplicarse de manera inmediata a todas
las situaciones jurídicas existentes, incluyendo todos aquellos casos en los que estaba
pendiente la notificación de la resolución de deuda o multa. Por esta razón, la norma
cuestionada no tiene por objeto establecer efectos retroactivos del Decreto Legislati-
vo 1113 sino dejar sin efecto un pronunciamiento del Tribunal Fiscal que pretendió
inaplicar dicho decreto.
- Asimismo, señala que el Decreto Legislativo 1113 y el Decreto Legislativo 1421 están
sujetos a la teoría de los hechos cumplidos conforme al artículo 103 de la Constitución.
De esta forma, el numeral 7 del artículo 44 del Código Tributario no colisiona con la
presunción de no retroactividad, más si busca dejar sin efecto el pronunciamiento del
Tribunal Fiscal que afecta la potestad tributaria del Estado. En consecuencia, sostiene
que se mantiene la predictibilidad en la aplicación del Derecho ante los administrados
contribuyentes y no se afecta la seguridad jurídica.
- Finalmente, el demandado refiere que la norma cuestionada no trasgrede el principio
de seguridad jurídica, pues no pretende aplicar de forma retroactiva el Decreto Legis-
lativo 1113, ampliar el plazo de prescripción o reactivar plazos ya vencidos, por lo que
no se afecta la predictibilidad de la aplicación del derecho a las conductas o acciones de
los administrados contribuyentes.
- 204 -
C. INFORMES JURÍDICOS APORTADOS POR LAS PARTES

C-1. INFORMES JURÍDICOS PRESENTADOS POR LA PARTE DEMAN-
DANTE
C-1.1. Informe de César Landa Arroyo
Mediante su escrito de fecha 3 de diciembre de 2019 la parte demandante adjunta el infor-
me jurídico elaborado por César Landa Arroyo cuyos principales argumentos se resumen
a continuación:
- En el citado informe se sostiene que la Primera Disposición Complementaria Transi-
toria del Decreto Legislativo 1421, que entró en vigor en el año 2018, regula la aplica-
ción en el tiempo de la prescripción respecto de casos en los que el cómputo ya se había
iniciado conforme a la legislación vigente en el año 2012, de acuerdo con lo dispuesto
por el numeral 7 del artículo 44 del Código Tributario, incorporado mediante el De-
creto Legislativo 1113.
- En ese sentido, resulta evidente que la Primera Disposición Complementaria Tran-
sitoria del Decreto Legislativo 1421 estaría disponiendo la aplicación retroactiva del
Decreto Legislativo 1113, con lo cual se estaría lesionando el contenido esencial de la
prohibición de aplicación retroactiva de las normas, según lo establecido en el artículo
103 de la Constitución.
- Refiere que a partir de lo señalado es posible seguir dos líneas de argumentación: una
formal y otro material.
- Desde una perspectiva formal, el Decreto Legislativo 1421 no podría calificarse como
una ley interpretativa del numeral 7 del artículo 44 del Código Tributario incorporado
por el Decreto Legislativo 1113, pues no reúne las condiciones para ser constitucional-
mente válida según lo establecido en el fundamento 23 de la sentencia recaída en el
Expediente 0002-2006-PI/TC.
- Desde una perspectiva material, la Primera Disposición Complementaria Transitoria
del Decreto Legislativo 1421 estaría modificando una situación surgida antes de la
entrada en vigor del Decreto Legislativo 1113, que podría haber agotado sus efec-
tos, por lo que tendría efectos retroactivos que se encuentran constitucionalmente
prohibidos.
- En el caso del Decreto Legislativo 1421 se debe tener el mismo criterio utilizado por
el Tribunal Constitucional al pronunciarse sobre la Disposición Transitoria Única de
la Ley 28647 en el Expediente 0002-2006-PI/TC, en donde se concluyó que dicha
disposición constituía una norma inconstitucional.
- Sostiene que a pesar de la amplitud del concepto “marco normativo”, no son admisi-
bles las delegaciones generales, indefinidas o imprecisas; por lo que, dado que expresa-
mente se ha concedido delegación para modificar el Código Tributario, no considera
válida una interpretación amplia del literal h del numeral 1 del artículo 2 de la Ley
- 205 -
30823, puesto que el referido concepto resulta contrario a la especificidad que debe
caracterizar a la materia delegada.
C-1.2. Informe de José Palomino Manchego
Mediante su escrito de fecha 3 de diciembre de 2019 la parte demandante adjunta el in-
forme jurídico elaborado por José Palomino Manchego cuyos principales argumentos se
resumen a continuación:
- En el informe de referencia se afirma que el Decreto Legislativo 1421 es totalmente
inconstitucional por cuanto ha excedido el ámbito de las facultades para legislar en
materia tributaria y financiera otorgadas mediante ley autoritativa, Ley 30823.
- Señala que si bien el artículo 104 de la Constitución regula la posibilidad de que el
Congreso delegue la facultad de legislar al Poder Ejecutivo, se deberá respetar el límite
material.
- Se deriva de ello que los decretos legislativos que se emitan deberán desarrollar úni-
camente las materias identificadas en la ley autoritativa correspondiente, las cuales,
además, deben ser interpretadas de manera restrictiva.
- Afirma que la delegación de la facultad para legislar es una excepción a la labor legis-
lativa del Congreso de la República, por lo que deberá ser interpretada restrictivamen-
te, debiendo referirse únicamente a las materias específicamente referidas por la ley
autoritativa.
C-1.3. Informe de Víctor García Toma

Mediante su escrito de fecha 3 de diciembre de 2019 la parte demandante adjunta el infor-
me jurídico elaborado por Víctor García Toma cuyos principales argumentos se resumen
a continuación:
- En el informe de referencia se afirma que en aplicación del principio de irretroactividad
de las normas jurídicas, toda norma deberá aplicarse a eventos o sucesos que acontez-
can de manera posterior a su entrada en vigor, y no a sucesos acontecidos ex ante. En
ese sentido, la aplicación de determinada ley se realizará a todas aquellas situaciones
existentes al momento de su entrada en vigor.
- Precisa que esta proscripción de la retroactividad tiene su excepción en la aplicación
retroactiva de la ley penal cuando esta resulta favorable al procesado, contemplada en
el artículo 103 de la Constitución.
- Sobre la base de lo expuesto, considera que la Primera Disposición Complementaria
Transitoria del Decreto Legislativo 1421 conlleva una aplicación de normas jurídicas
a situaciones producidas con anterioridad a su entrada en vigor y, por ende, resulta
manifiestamente inconstitucional por contravenir lo establecido en el artículo 103 de
la Constitución.
- 206 -
- El Título Preliminar del Código Tributario adopta la regla de vigencia inmediata y por
lo tanto prescribe que la ley se aplicará a las consecuencias de las relaciones y situacio-
nes jurídicas que se estén produciendo al tiempo en que la nueva ley entra en vigor. En
consecuencia, no resulta conforme con la Constitución la aplicación retroactiva de la
disposición cuestionada.
- De otra parte, sostiene que la Primera Disposición Complementaria Transitoria del
Decreto Legislativo 1421 contraviene el principio constitucional de jerarquía norma-
tiva, toda vez que excede el objeto de la delegación de facultades.
- La disposición normativa regula el inicio del cómputo de los plazos de prescripción
para exigir el pago de una deuda tributaria; no obstante, dicha materia no se encuentra
incluida en la Ley Autoritativa. Por consiguiente, la Primera Disposición Complemen-
taria Transitoria del Decreto Legislativo 1421 también resulta inconstitucional por la
forma.
C-2. INFORMES JURÍDICOS PRESENTADOS POR LA PARTE DEMAN-

DADA
C-2.1. Informe de Francisco Eguiguren Praeli
Mediante su escrito de fecha 28 de noviembre de 2019 el procurador público especializado
en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo adjunta el informe jurídico elaborado por
Francisco Eguiguren Praeli cuyos principales argumentos se resumen a continuación:
- En el informe de referencia se afirma que la Constitución vigente recoge, en su artículo
103, la doctrina de “los hechos cumplidos” como principio general que rige en nuestro
ordenamiento jurídico respecto a la vigencia de las leyes y la aplicación de las normas
en el tiempo.
- Respecto al momento de entrada en vigor de la norma, la Constitución, en su artículo
109, consagra como regla la aplicación obligatoria de la ley desde el día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial, salvo que la propia ley disponga una fecha posterior
para su entrada en vigor. De ello resulta que el principio de publicidad sea uno de los
requisitos fundamentales para la vigencia de la norma, toda vez que busca garantizar la
seguridad jurídica y excluir la arbitrariedad.
- En materia tributaria, también rige este principio de publicidad en tanto que la Norma
X del Título Preliminar del TUO del Código Tributario establece que las leyes tributa-
rias rigen desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo disposición
contraria de la ley que posterga su vigencia en todo o en parte.
- Añade que la prescripción es una institución jurídica que modula los efectos de la inac-
tividad de quien, siendo titular de un derecho o de una facultad, no ejerce la acción
para exigirlos durante el lapso predeterminado por la ley, lo que conlleva la pérdida de
la posibilidad de accionar su ejercicio.
- 207 -
- En el informe se sostiene que el inicio del plazo para que opere la prescripción se
comienza a computar desde que se puede ejercitar la acción, es decir, desde que
ambas partes tienen conocimiento de un obligación concreta y determinada, sus-
ceptible de ser exigida por el acreedor, pero que, ante la inacción de este, el sistema
jurídico lo sanciona extinguiéndole la posibilidad de que pueda ver satisfecha dicha
obligación.
- Respecto de la presunta inconstitucionalidad por la forma, sostiene que la ley delega
facultades para contar con procedimientos tributarios más eficientes, y el Decreto Le-
gislativo permite contar con reglas más claras respecto de los procedimientos en los
cuales se solicita la declaratoria de la prescripción de una deuda tributaria, acelerando
los tiempos de duración de tales procedimientos y tornándolos en eficientes. De esta
forma, también se optimiza y fortalece la gestión del Tribunal Fiscal y de la Sunat tal
como lo dispuso la Ley 30823.
- En relación con el fondo del asunto, se sostiene que la Primera Disposición Comple-
mentaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421 buscó corregir la errada interpreta-
ción adoptada por la Resolución del Tribunal Fiscal 09789-4-2017, como precedente
de observancia obligatoria, procediendo a precisar la adecuada interpretación y apli-
cación que correspondía dar a la norma contenida en el Decreto Legislativo 1113,
en cumplimiento del principio de la aplicación inmediata de las leyes, previsto en los
artículos 103 y 109 de la Constitución.
- Concretamente, lo que dicha disposición hace es aplicar el numeral 7, incorporado
al artículo 44 del Código Tributario por el Decreto Legislativo 1113, al cómputo del
plazo de prescripción para el cobro de deudas tributarias sobre obligaciones aún no
prescritas, cuando el cómputo del plazo prescriptorio para la determinación se había
iniciado hasta el 1 de enero de 2012, pero donde la resolución de determinación es no-
tificada al contribuyente recién a partir del 28 de septiembre de 2012, fecha de entrada
en vigor del referido Decreto Legislativo 1113.
- En el informe se sostiene que en caso de que se declarara fundada la demanda este
Tribunal deberá determinar los efectos que dicha sentencia tendrá en el tiempo. Es
decir, tendrá que precisar necesariamente si le otorga efectos retroactivos a su decisión,
o si esta será aplicable a partir de su publicación lo que supone que se aplique solo a
situaciones jurídicas que se produzcan desde ese momento.
- Concluye que la disposición impugnada resulta conforme con la Constitución, toda
vez que da cumplimiento al mandato contenido en los artículos 103 y 109 de la Cons-
titución, sobre la aplicación inmediata de la nueva ley a hechos y relaciones jurídicas
que se producirán luego de su entrada en vigor.
- El informe concluye que resulta poco probable que el Tribunal Constitucional pudiera
declarar inconstitucional la Primera Disposición Complementaria Transitoria del De-
creto Legislativo 1421. No obstante, tal eventualidad podría presentarse al considerar
- 208 -
que la ley autoritativa no confirió delegación expresa para legislar en materia de pres-
cripción y del cómputo del plazo para que la administración pueda exigir el pago de las
deudas tributarias, pero, en todo caso, la sentencia debería adoptar la regla general de
no otorgarle a dicha decisión efectos retroactivos.
C-2.2. Informe de Marcial Rubio Correa

Mediante su escrito de fecha 9 de enero de 2020 el procurador público especializado en
Materia Constitucional del Poder Ejecutivo adjunta el informe jurídico elaborado por
Marcial Rubio Correa cuyos principales argumentos se resumen a continuación:
- En el informe de referencia se afirma que el Decreto Legislativo 1113, entre sus diver-
sas modificaciones al Código Tributario, introdujo el inciso 7 en el artículo 44 y esta
resultó la modificación más importante por cuanto refleja la manera en que tanto la
Sunat como el Tribunal Fiscal vinieron interpretando la estructura del derecho tributa-
rio en esta materia.
- Se sostiene que la Administración Tributaria solo puede fiscalizar y determinar la deu-
da tributaria luego que el contribuyente presentó su declaración o, cuando debiendo
haberla presentado, no lo hizo.
- Adicionalmente, cita el artículo 115 mediante el cual se dispone que una vez noti-
ficadas las resoluciones de determinación o de multa, la deuda exigible dará lugar a
las acciones de coerción para su cobranza. Afirma que, de conformidad con la teoría
universal de la prescripción, el término inicial de la acción de cobranza solo puede
comenzar con la acción de cobro disponible, es decir, en el momento en que se notifica
la respectiva resolución de determinación o de multa y no antes.
- Ello debido a que hasta antes de ese momento no se conoce la existencia de una deuda
ni su monto. Añade que si no es posible ejercitar la acción no puede haberse iniciado la
prescripción porque este instituto jurídico es consecuencia de la inacción del acreedor
para cobrar su crédito.
- Por otro lado, se manifiesta que la afirmación que realiza la parte demandante es
errada al sostener que la prescripción de la acción de fiscalización y determinación,
la de la acción de imposición de multa y la de la acción para cobrar ambas, empiezan
simultáneamente por mandato del artículo 44 del Código Tributario, toda vez que
de ser cierta, la Administración al dictar la resolución de determinación a los tres
años y once meses desde que puede hacerlo, la acción de cobro solo podría efectuarse
en 30 días.
- Sostiene que si esto fuese así el Código Tributario resultaría completamente inoficioso,
dado que en la práctica no se podría cobrar la deuda determinada por la Sunat. En
ese sentido, la interpretación que trae el Decreto Legislativo 1113 sobre la estructura
sistemática del código tributario es la más racional, además de haber sido la que imperó
durante los primeros 16 años de este siglo.
- 209 -
- Sostiene que en la demanda de inconstitucionalidad se citan diversos fundamentos de la

Sentencia 0002-2006-PI/TC, pero ignora el fundamento 16 que es la ratio decidendi y
mediante el cual el Tribunal sostuvo que una nueva norma no solo se aplica a las conse-
cuencias de las relaciones o situaciones jurídicas futuras, sino también a las consecuencias
de las relaciones o situaciones jurídicas nacidas al amparo de la norma anterior, pero que
aún se encuentran en proceso de desarrollo al entrar en vigor la nueva norma.
- Finalmente, alega que la demanda no solo contradice lo establecido en el fundamento
16 de la Sentencia 0002-2006-AI/TC, sino que además pretende resucitar la teoría de
los derechos adquiridos al sostener que el Decreto Legislativo 1113 solo puede regular
los inicios del cómputo de prescripción que ocurrieran a partir de su entrada en vigor,
esto es, desde el 28 de septiembre de 2012.
- Sostiene que lo que concretamente indica el demandante es que el término inicial del
plazo de prescripción es un derecho adquirido que ya no puede modificarse, y esta
afirmación resulta completamente falsa; primero porque en la prescripción hay inte-
rrupción como suspensión y, segundo, porque la ley se aplica a las consecuencias de
las relaciones y situaciones jurídicas existentes, tal como el Tribunal Constitucional ha
desarrollado en el fundamento 16 de la citada sentencia.
- Por último, advierte que la aplicación del principio de los derechos adquiridos es con-
traria a la Constitución de manera literal y a la jurisprudencia constitucional peruana.
II. FUNDAMENTOS
§1. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA DEL

DECRETO LEGISLATIVO 1421
1. El artículo 104 de la Constitución contempla la legislación ejecutiva mediante decretos
legislativos, los cuales son fuentes de derecho que el Ejecutivo expide en ejercicio de
una competencia que le es propia, dentro de las materias y en el plazo que establezca la
ley autoritativa o de habilitación.
2. Así, la expedición de un decreto legislativo es consecuencia del ejercicio de dos tipos
de competencias que corresponden, a su vez, a dos poderes del Estado. Por un lado, el
Congreso, quien siendo titular de la política legislativa del Estado se le ha investido de la
competencia constitucional, de ejercicio discrecional, para delegar en el Poder Ejecutivo
la facultad de regular, mediante decretos legislativos, algunos temas que se encuentran
dentro de su ámbito de competencia. Y, por otro lado, el Poder Ejecutivo, al cual se le ha
investido de la competencia normativa de dictar decretos legislativos, con rango de ley,
siempre que medie la correspondiente autorización del Parlamento para expedirlos.
3. Tal como ocurre en la mayoría de los actuales sistemas constitucionales, en nuestro
ordenamiento jurídico, si bien el titular originario de la función legislativa es el Con-
greso (artículo 102, inciso 1), tal facultad también puede ser desarrollada excepcional-
mente por el Poder Ejecutivo, vía una delegación explícita y específica de facultades,
- 210 -
sin que el Legislativo abdique de su función, expresamente encomendada por la propia

Constitución.
4. Empero, debe precisarse que los decretos legislativos solo deben desarrollar las materias
especificadas en la ley autoritativa correspondiente, las cuales, además, deben ser in-
terpretadas de manera restrictiva, más aún cuando se trata de instituciones importantes
como, por ejemplo, la referida a la prescripción vinculada al sistema constitucional
tributario.
5. Las delegaciones genéricas o imprecisas volverían virtualmente inútil el propio sentido
o utilidad de la ley autoritativa que, precisamente, existe para definir qué es lo que se
delega y qué es lo que se deja fuera del ámbito de la delegación. De lo contrario, bas-
taría apelar a los membretes o materias genéricas para que todo tipo de regulación por
parte del Poder Ejecutivo sea posible.
6. En el presente caso, no se observa que la Ley Autoritativa N° 30823 haya establecido
una específica delegación de facultades al Poder Ejecutivo para modificar las normas
relativas a la aplicación temporal en el cobro de los tributos, por lo que este Tribunal
considera que el Decreto Legislativo 1421 resulta ser inconstitucional por la forma,
pues ha excedido el ámbito de las facultades para legislar en materia tributaria y finan-
ciera otorgadas mediante la precitada Ley N° 30823.
7. Para mayor ilustración, corresponde señalar que tal ley autoritativa, en materia tribu-
taria y financiera, delegó expresamente las siguientes facultades:
“Artículo 2. Materias de la delegación de facultades legislativas
En el marco de la delegación de facultades a la que se refiere el artículo 1 de la
presente ley, el Poder Ejecutivo está facultado para legislar sobre las siguientes
materias:
1) En materia tributaria y financiera, a fin de:
a) Modificar la Ley del Impuesto a la Renta respecto a los criterios de domici-
lio de las personas jurídicas; las rentas presuntas y las tasas para los servicios
que hayan sido prestados parte en el país y parte en el extranjero; normas
sobre precios de transferencia; venta indirecta de acciones; tratamiento de
establecimientos permanentes; criterios para determinar cuándo una entidad
constituida en el exterior va a ser contribuyente del impuesto a la renta; de-
ducción de gastos empresariales a fin de que estos no se utilicen indebida-
mente para generar escudos fiscales o financiar gastos personales, pudiendo
efectuar modificaciones sobre normas sectoriales; incorporar cláusulas antie-
lusivas específicas; establecer una tasa especial para dividendos en el marco de
contratos de estabilidad jurídica para mantener la carga combinada del 33%;
las retenciones y pagos a cuenta del impuesto por rentas de segunda y cuarta
categoría; regular el tipo de cambio aplicable a operaciones realizadas por
personas naturales y sujetos no domiciliados; obligación de pagar el monto
- 211 -
equivalente a la retención en operaciones con sujetos no domiciliados; incor-

porar una definición de “devengo”; y la determinación del impuesto a la renta
de personas naturales, incluyendo renta bruta, renta neta y deducciones, las
cuales deberán ser sustentadas con comprobantes de pago, con la finalidad de
otorgar seguridad jurídica, reducir la evasión y elusión tributaria, ampliar la
base tributaria, simplificar el sistema tributario, mejorar la progresividad del
sistema tributario, eliminar posibilidades de arbitraje y fomentar el uso de
comprobantes de pago.
Las presentes medidas no implican el incremento de la tasa del impuesto a
la renta empresarial de los contribuyentes domiciliados en el Perú; tampoco
implica la modificación de la tasa máxima y el tramo inafecto del impuesto a la
renta que grava las rentas de trabajo de los contribuyentes domiciliados, ni la
modificación sobre el tratamiento tributario de las micro y pequeñas empresas
(MYPE).
b) Modificar la legislación en materia tributaria y financiera a fin de promover
la inversión, establecer mejoras sobre el tratamiento tributario aplicable al Fi-
deicomiso de Titulización para Inversión en Renta de Bienes Raíces (FIBRA)
y al Fondo de Inversión en Renta de Bienes Inmuebles (FIRBI), y establecer
mejoras sobre la transferencia de facturas negociables.
c) Crear un producto previsional no obligatorio, inafecto del impuesto a la ren-
ta de las personas naturales y de la contribución al Seguro Social de Salud
(EsSalud) para los afiliados que retiraron los fondos de sus cuentas indivi-
duales de capitalización en el marco de la Ley 30425, sin que ello implique
modificar las normas que permiten el retiro de hasta el 95,5% de los fondos
de las cuentas individuales de capitalización de los afiliados al Sistema Privado
de Pensiones; ni la Ley 30478, Ley que modifica el artículo 40 y la vigésimo
cuarta disposición final y transitoria del TUO de la Ley del Sistema Privado de
Administración de Fondos de Pensiones.
d) Modificar el Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto General a las Ven-
tas e Impuesto Selectivo al Consumo, aprobado mediante el Decreto Supremo
055-99-EF, a fin de actualizar la normatividad vigente y cubrir vacíos o falta
de claridad en la norma que impiden su correcta aplicación en lo que respecta
a la determinación y ámbito de aplicación del impuesto; e incorporar sus al-
cances para los juegos de casino, máquinas de tragamonedas y apuestas on-line
en el ámbito de aplicación del impuesto selectivo al consumo (ISC), tomando
en cuenta los parámetros de constitucionalidad establecidos por el Tribunal
Constitucional; sin que ello implique la modificación de la tasa del impuesto
general a las ventas o del impuesto de promoción municipal.
e) Modificar el Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias con el Gobierno
Central (SPOT) como mecanismo de control tributario a fin de evitar el uso
- 212 -
indebido del fondo de detracciones y optimizar la operatividad del Sistema.

No podrá legislarse sobre el régimen de infracciones y sanciones.
f ) Modificar y uniformizar la legislación nacional a fin de promover y regular el
uso generalizado de comprobantes de pago electrónicos y simplificar las obli-
gaciones de los contribuyentes, incluyendo aquella relacionada con certificados
digitales; adecuar la normativa a los sistemas electrónicos empleados por los
contribuyentes para la emisión de comprobantes de pago y llevado de libros o
registros; y establecer la aplicación del Código Tributario a infracciones, san-
ciones y procedimientos de cobranza a los operadores de servicios electrónicos.
Se podrá modificar el régimen de infracciones y sanciones vinculado a compro-
bantes de pago, libros y registros físicos y electrónicos.
g) Modificar el Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado median-
te el Decreto Supremo 133-2013-EF, a fin de brindar mayores garantías a los
contribuyentes en la aplicación de la Norma XVI del Título Preliminar, esta-
bleciendo la configuración de infracciones y sanciones vinculadas con dicha
disposición; establecer parámetros para su no aplicación a las micro y pequeñas
empresas (MYPE); y ampliar los supuestos de responsabilidad solidaria de los
representantes legales por aplicación de la cláusula antielusiva general, garanti-
zando el derecho al debido proceso de los contribuyentes. Además, establecer
modificaciones a fin de contar con procedimientos tributarios más eficientes,
así como medidas para asegurar el cobro de la deuda tributaria relativas a las
reglas sobre medidas cautelares.
h) Establecer los mecanismos que permitan al Tribunal Fiscal y a la Superinten-
dencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) for-
talecer y optimizar su gestión, así como el marco normativo que coadyuven
a garantizar el adecuado cumplimiento de sus funciones y brindar un mejor
servicio. Queda prohibido derogar, sustituir o modificar la Ley de Presupues-
to y la Ley de la Cuenta General de la República; así como regular materias
reservadas a la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, al Texto Único
Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado mediante el Decre-
to Supremo 017-93-JUS, o que afecten su autonomía.
i) Simplificar la regulación y demás aspectos referentes a la cobertura y acceso a
los regímenes especiales de devolución del impuesto general a las ventas (IGV)
orientados a promover y agilizar la inversión en el país, a fin de brindar mayor
celeridad y eficiencia para su acogimiento; sin que ello implique la creación de
nuevos regímenes especiales de devolución.
j) Modificar el Decreto Legislativo 813, Decreto Legislativo que aprueba la Ley
Penal Tributaria, y la Ley 28008, Ley de los Delitos Aduaneros, a fin de op-
timizar los procesos judiciales, adecuándolas a la nueva normativa procesal e
incorporando figuras punitivas que eviten o reduzcan el pago de tributos.
- 213 -
k) Adecuar la legislación nacional a los estándares y recomendaciones interna-

cionales emitidas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Eco-
nómicos (OCDE), el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y
las mejores prácticas internacionales para la lucha contra la elusión y evasión
fiscal, el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo; garantizar la asis-
tencia administrativa mutua con fines fiscales, como la adopción de estándares
de acceso, disponibilidad e intercambio de información del beneficiario final
de las personas jurídicas y entes jurídicos, previendo que los profesionales del
derecho y de las ciencias contables y financieras deban proporcionar dicha
información a la autoridad competente cuando accedan a ella en una condi-
ción o situación distinta al ejercicio profesional, respetándose los derechos y
principios previstos en la Constitución Política del Perú; evitar la doble impo-
sición internacional; y modificar el tratamiento del secreto bancario para fines
internos sobre la información financiera contenida en el artículo 143-A de la
Ley 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Or-
gánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, sin contravenir lo previsto
en el último párrafo de dicho artículo, estableciendo montos mínimos, garan-
tizando estándares internacionales de seguridad informática, y respetando los
derechos y principios previstos en la Constitución Política del Perú. Asimismo,
implementar mecanismos de transparencia sobre los beneficiarios finales y re-
gular la extinción de sociedades inactivas, para prevenir y combatir el fraude
tributario y los delitos económicos. (…)”
8. Lo que esta última norma únicamente ha señalado y de manera genérica, es que se
pueden modificar las normas tributarias con el objetivo de hacer más eficientes los
procedimientos tributarios (artículo 2, inciso 1, parágrafo g). Sin embargo, esto, como
se ha explicado, no puede ser interpretado extensivamente. Vale decir, como una ha-
bilitación para regular todo tipo de contenidos y mucho menos aquellos que incidan
sobre derechos y garantías reconocidos en el contribuyente.
9. En el ejercicio de esta competencia para delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de
normar en determinadas materias, que se supone debe ser excepcional, no son admi-
sibles las delegaciones generales, indefinidas o imprecisas. Tampoco es admisible que
en base a ellas se desprendan materias que originariamente no se contemplaron, bajo
riesgo de sobrepasar los límites materiales otorgados. Y esto es lo que ha ocurrido en el
presente caso con el decreto legislativo materia del mismo, pues en ninguna parte la ley
autoritativa se dota de facultades al Ejecutivo para legislar sobre la prescripción tribu-
taria. En consecuencia, debe ampararse la demanda en cuanto se invoca la infracción
formal de la Constitución.
10. Cabe señalar que la especificación estricta de la delegación de facultades respecto
a asuntos de importancia constitucional como lo es la prescripción tributaria, no
es ajeno a tal cumplimiento. Basta observar la Ley 29884, que en su oportunidad
- 214 -
delegó facultades al Poder Ejecutivo y expresamente en el literal c1, de su artículo

segundo, estableció como materia delegada a la prescripción regulada por el Código
Tributario. En dicha ocasión, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Legislativo 1113,
que incorporó en el inciso 7, al artículo 44, del Decreto Supremo 135-99-EF (TUO
del Código Tributario) un supuesto adicional sobre el cómputo de la prescripción
tributaria.
11. Por lo demás, es importante resaltar que en nuestro país existe en los últimos años una
acentuada tendencia a conferirle al Poder Ejecutivo todo tipo de facultades en materia
tributaria, lo que podría llevarnos a un peligroso camino de renuncia o abdicación a
potestades esenciales que el Congreso debería asumir de acuerdo con la Constitución
y también de afectación de los derechos fundamentales del administrado, sobre todo si
tenemos en cuenta que es el Ejecutivo, a través de los órganos competentes, el que se
encarga del cobro de los tributos.
12. Sobre el particular, la reserva de ley en materia tributaria debe ser entendida en el
sentido que, en la aprobación de cuestiones relativas a tributos, participe el pueblo a
través de sus representantes en el Congreso, los que deberán debatir y formarse una
convicción respecto del proyecto, como corresponde. Ello no ocurre si se delegan fa-
cultades para regular la materia tributaria al Poder del Estado que finalmente cobrará
el tributo.
13. Una cosa es que por excepción el Congreso pueda delegar facultades en materia tribu-
taria, y otra diferente, que lo excepcional se termine convirtiendo en una regla como
parece suceder en nuestro medio. Por ello, este Tribunal Constitucional invoca a los
poderes del Estado para que facultades en materia tributaria se soliciten y se otorguen
de modo excepcional, cumpliendo estrictamente el diseño constitucional tributario
establecido por voluntad del legislador constituyente que confiere al Congreso la com-
petencia tributaria bajo el principio de reserva de ley, como garantía de participación
del pueblo, a través de sus representantes, en la creación, aprobación, modificación,
exoneración o derogación de tributos.
§2. APLICACIÓN DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS EN EL TIEMPO

14. El tema de la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo es un asunto que ha sido
abordado expresamente por el legislador constituyente. Al respecto, el artículo 109 de
la Constitución establece que:
1 Artículo 2 de la Ley 29884, Delegación de facultades. En el marco de la delegación, el Poder Ejecutivo

está facultado para:
(...)
a) Facultades referidas a los procedimientos de fiscalización y cobranza de la deuda tributaria, con la
observancia de los derechos del contribuyente; así como, el perfeccionamiento de las reglas del domi-
cilio, prescripción, presentación de declaraciones y de la revocación, modificación o sustitución de los
actos administrativos. (las negritas son nuestras).
- 215 -
La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial,

salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en
parte.
15. Esta regla se complementa con la incorporada en el artículo 103 de la Constitución.
Dicha disposición establecía originalmente que:
Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en materia penal, cuando
favorece al reo.
16. De lo expuesto, surge que, en principio, las normas rigen a partir del momento de su
entrada en vigor y carecen de efectos retroactivos. Si bien esta regla resultaba bastante
clara, es innegable que al momento de su aplicación se generaban ciertos conflictos;
por ejemplo, cuando una nueva norma entra a regular una relación o situación jurídica
que no se ha agotado pero que comenzó a desarrollarse conforme a pautas distintas
antes de que entre en vigencia.
17. Es decir, se presentaba una situación en la que se debía determinar si la relación o si-
tuación jurídica se regía por la norma vigente cuando comenzó a desarrollarse o si, por
el contrario, debe aplicarse aquella norma que acaba de entrar en vigencia y modifica el
statu quo. A fin de resolver este problema se habían desarrollado dos posibles soluciones
radicalmente diferentes a partir de lo que se denominara como teoría de los hechos
cumplidos o, en sentido contrario, teoría de los derechos adquiridos.
18. A fin de resolver esta controversia latente se aprobó la Ley de Reforma de la Constitu-
ción 28389 y, a partir de ese momento, el artículo 103 de la norma fundamental pasó
a establecer que:
(...) La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relacio-
nes y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos: salvo,
en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo.
19. El constituyente al introducir esta regla opta por la teoría de los hechos cumplidos fi-
jando el deber de aplicar las normas a todos los supuestos que no se hubiesen concluido
con la norma anterior salvo en materia penal cuando favorece al reo.
20. Como se puede apreciar, la norma que se incorpora al sistema no incide sobre las re-
laciones o situaciones jurídicas propiamente dichas sino respecto de las consecuencias
que al momento de su entrada en vigencia se están produciendo y excluye expresamen-
te aquellas que se agotaron en el pasado.
21. La prohibición de la aplicación retroactiva explicitada en el artículo 103 glosado supo-
ne un límite claro que impide extender los efectos del nuevo régimen a las consecuen-
cias de las relaciones y situaciones jurídicas que se hubiesen agotado antes de la entrada
en vigor de la nueva norma.
22. En relación con lo anterior, este Tribunal ha dicho que “(...) nuestro ordenamiento
adopta la teoría de los hechos cumplidos (excepto en materia penal cuando favorece al
- 216 -
reo), de modo que la norma se aplica a las consecuencias y situaciones jurídicas exis-
tentes” (Sentencia 0606-2004-AAlTC, fundamento 2).
23. En conclusión, existen dos ámbitos en los que no se aplica la norma que se incorpora
al ordenamiento:
1. El de las consecuencias de las relaciones o situaciones jurídicas extinguidas al am-
paro de la norma anterior; y,
2. El de los casos en que la norma penal anterior resulte más favorable para el reo.
24. Lo expuesto supra aplica al ámbito de la vigencia de las normas tributarias, incluyendo
la retroactividad benigna en los procesos sancionadores, pero a estas se ha añadido una
previsión especial por cuanto el artículo 74 establece que “no surten efecto” cuando
hayan sido aprobadas en infracción de los principios que dicha disposición desarrolla.
Esta particularidad ha permitido que este Tribunal Constitucional declare la inconsti-
tucionalidad de determinadas normas tributarias con efecto retroactivo (vgr. Sentencia
0033-2004-AI/TC).
25. Concordante con el marco constitucional indicado, el artículo X del Título Preliminar
del Código Tributario establece que:
Las leyes tributarias rigen desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial,
salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.
26. Visto lo expuesto y considerando lo decidido por este Tribunal Constitucional en casos
anteriores, para aplicar una norma tributaria en el tiempo debe considerarse la teoría
de los hechos cumplidos y, consecuentemente, el principio de aplicación inmediata de
las normas a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas que no se hayan
agotado (0002-2006-AI/TC, fundamento jurídico 12).
§3. SOBRE LA PRESCRIPCIÓN TRIBUTARIA Y EL PRINCIPIO DE SEGU-

RIDAD JURÍDICA
27. El primer párrafo del artículo 74 de nuestro Texto Constitucional establece el principio
de legalidad tributaria con relación a la creación de los tributos. Así, dispone lo siguiente:
Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusi-
vamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los
aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.
28. El instituto de la prescripción en materia tributaria permite liberar al deudor de la
obligación tributaria (deuda tributaria y no tributaria), como consecuencia del cum-
plimiento del plazo establecido por mandato legal para que la Administración requiera
su cobro. En dicho sentido, se aprecia que la prescripción es una forma de extinción de
la potestad tributaria acorde con el principio de legalidad antes mencionado.
- 217 -
29. Es importante enfatizar que, en nuestro modelo constitucional, el régimen tributario

se encuentra a cargo de la Administración Tributaria, que, a su vez, es la responsable de
requerir oportunamente el cumplimiento de la deuda (recaudación tributaria), dentro
del periodo legalmente establecido para su ejecución, observando cada uno de los prin-
cipios y derechos que la Constitución establece.
30. Nuestro ordenamiento legal define a la prescripción tributaria en el párrafo final del
artículo 27 del Código Tributario, Decreto Legislativo 816, en los siguientes términos:
“La prescripción extingue la acción de la Administración para determinar la deuda
tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones”.
Siendo ello así, es claro que la prescripción extingue la potestad tributaria del Esta-
do tanto para la determinación de la deuda como para su cobro.
31. Ahora bien, es importante señalar que el artículo 43 del mencionado Código Tribu-
tario establece cuales son los plazos de prescripción de la deuda tributaria –4, 6 o 10
años dependiendo del supuesto aplicable–, mientras que el artículo 44 establece los
términos para el inicio de su contabilización y el artículo 45 las formas de interrupción
de la prescripción.
32. Si bien es cierto que las mencionadas características son reglas generales, estas permiten
conocer con precisión el inicio de la contabilización del plazo que tiene la administra-
ción pública para que, en ejercicio de su potestad tributaria, reclame al contribuyente
la deuda generada por la obligación del pago de impuestos.
33. En este sentido, las características legales atribuidas por el legislador a la prescripción
tributaria, permiten identificar en ella una herramienta jurídica razonable para el co-
bro de la deuda (tributaria y no tributaria) a favor de la recaudación fiscal, quedando
incluso garantizado este si se presentan los supuestos legales de interrupción de su
plazo. Sin embargo, tal regulación también se identifica como una garantía a favor del
contribuyente, pues le permite, por mandato legal –cumpliendo los requisitos que la
ley establece–, liberarse de dicha deuda al cumplirse el plazo establecido, castigando así
la inactividad de la administración pública con la extinción de su potestad tributaria
(capacidad estatal de determinación y cobro de la obligación tributaria).
34. Es importante precisar que la prescripción tributaria es una institución jurídica que
modula los efectos de la inactividad de quien, siendo titular de un derecho o de una
facultad, no ejerce la acción para exigirlos durante el lapso predeterminado por la ley,
lo que conlleva la pérdida de la posibilidad de accionar su ejercicio. Es importante
enfatizar que la inactividad de la administración tributaria no puede ser “ad infinitum”,
tal es así que el Código Tributario regula la prescripción como una forma de extinción
de la potestad tributaria.
35. En particular, la prescripción extintiva es una institución jurídica en virtud de la cual
quien tenía derecho a exigir determinada prestación pierde esa posibilidad por el mero
paso del tiempo. El obligado se libera del deber de cumplimiento cuando quien tiene
la posibilidad de exigírsela no actúa diligentemente.
- 218 -
36. Una institución de esta naturaleza persigue una finalidad clara que consiste en evitar
que el ejercicio de la potestad de demandar el cumplimiento de un deber quede abierto
indefinidamente.
37. Este Tribunal sostuvo que la prescripción extintiva se encuentra relacionada de modo
inescindible con el principio de seguridad jurídica. Al respecto sostuvo que:
“(…) la figura jurídica de la prescripción no supone la denegatoria del derecho en
cuestión, sino, en todo caso, la restricción del remedio procesal para exigirlo, lo
cual no debe olvidarse, constituye también la defensa de otro bien constitucional
en la medida que se protege por esta vía la seguridad jurídica” (Sentencia 4272-
2006-AA/TC, fundamento jurídico 5).
38. En el ámbito tributario, el transcurso del plazo legal específicamente establecido en
el Código Tributario extingue la acción por parte de la administración tributaria para
exigir legítimamente un derecho al deudor del tributo o la multa.
39. Dicho, en otros términos, la prescripción limita temporalmente el alcance de la potes-
tad tributaria de la administración frente a los contribuyentes de modo que el trans-
curso del plazo legal impide que se requiera coercitivamente el cumplimiento de las
obligaciones presuntamente omitidas.
§4. REGLAS SOBRE PRESCRIPCIÓN CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS

43 Y 44 DEL CÓDIGO TRIBUTARIO
40. El artículo 43 del Código Tributario aprobado por el Decreto Legislativo 816, dispone
que la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria,
así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones prescribe:
1. Como regla a los 4 años;
2. A los 6 años para quienes no hubieren presentado la declaración;
3. A los 10 años cuando el agente de retención o percepción no ha pagado el tributo
retenido o percibido.
41. La disposición mencionada regula el plazo aplicable a tres aspectos distintos:
1. La determinación;
2. El cobro de obligaciones; y
3. La aplicación de sanciones.
42. De otra parte, corresponde advertir que la prescripción de las obligaciones está com-
puesta por un aspecto objetivo que comprende, a su vez, dos elementos: el lapso o iter
y el punto de inicio del cómputo. De otra parte, existe también un aspecto subjetivo
que está referido a la inacción de quien tiene legitimación para exigir el cumplimiento
de la obligación.
- 219 -
43. La disposición contenida en el artículo 43 se refiere única y exclusivamente al lapso

que debe transcurrir para que opere la prescripción y, como ya se pusiera de relieve, se
refiere tanto a la determinación de la obligación tributaria, como a la acción para exigir
el pago y para aplicar sanciones.
44. En el presente caso, interesa el aspecto objetivo del plazo para el cobro de obligaciones
tributarias o multas (especialmente en lo relacionado con el inicio del cómputo) que es
aquello con lo que se relaciona la disposición impugnada del Decreto Legislativo 1421.
45. El Código Tributario aprobado por el Decreto Legislativo 816, establece en su artículo
44 las reglas para el cómputo del plazo de prescripción:
“Artículo 44.- El término prescriptorio se computará:
1. Desde el uno (1) de enero del año siguiente a la fecha en que vence el plazo
para la presentación de la declaración anual respectiva.
2. Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que la obligación sea exigible,
respecto de tributos que deban ser determinados por el deudor tributario no
comprendidos en el inciso anterior.
3. Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha de nacimiento de la obligación
tributaria, en los casos de tributos no comprendidos en los incisos anteriores.
4. Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que se cometió la infracción
o, cuando no sea posible establecerla, a la fecha en que la Administración Tri-
butaria detectó la infracción.
5. Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que se efectuó el pago inde-
bido o en exceso o en que devino en tal, tratándose de la acción a que se refiere
el último párrafo del artículo anterior.”.
46. El Decreto Legislativo 953, incorporó una regla adicional a las antes señaladas, pero a
través de la modificación del Decreto Supremo 135-99-EF, que aprobó el Texto Único
Ordenado del Código Tributario. Así, el inciso 6, del artículo 44, del mencionado
TUO, dispone lo siguiente:
“Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que nace el crédito por tributos
cuya devolución se tiene derecho a solicitar, tratándose de las originadas por con-
ceptos distintos a los pagos en exceso o indebidos”.
47. Como se podrá apreciar, estas disposiciones no fijan un plazo diferenciado para la
determinación, el cobro o la imposición de sanciones. Naturalmente que solo puede
ponerse al cobro lo que se encuentre previamente determinado, pero las normas legales
vigentes hasta entonces no fijaban ninguna regla especial sobre el particular.
48. Es a partir de la modificatoria introducida por el Decreto Legislativo 1113 al Decreto
Supremo 135-99-EF (Texto Único Ordenado del Código Tributario) que se diferencia
el inicio del cómputo del plazo de prescripción de las acciones orientadas a determinar
- 220 -
la obligación tributaria o imponer sanciones del aplicable al inicio del cómputo del
plazo de prescripción de la acción para exigir el pago.
49. El artículo 4 de dicho decreto legislativo introduce el inciso 7 en el artículo 44 del Tex-
to Único Ordenado del Código Tributario disponiendo que el término prescriptorio se
computará:
“Desde el día siguiente de realizada la notificación de las Resoluciones de Deter-
minación o de Multa, tratándose de la acción de la Administración Tributaria para
exigir el pago de la deuda contenida en ellas”.
50. Dicha disposición no modifica el plazo de prescripción, que se encuentra determinado
en el ya citado artículo 43, sino el momento en el que se inicia el cómputo de este.
§5. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO DEL DE-

CRETO LEGISLATIVO 1421
51. La disposición cuestionada mantiene la diferenciación entre el plazo de prescripción
para la determinación de la obligación y el aplicable al cobro de la obligación determi-
nada o de la multa, pero modifica el punto de inicio del cómputo de este último en los
casos en que esto sucedió antes de la vigencia del Decreto Legislativo 1113.
52. Corresponde comenzar resaltando que el punto de inicio, a diferencia del lapso, ocurre
en un momento preciso y no transcurre. Se produce instantáneamente y agota su efec-
to al poner en marcha el transcurso del plazo.
53. Evidentemente, lo que transcurre en el tiempo es el plazo previsto en el artículo 43,
pues el punto de inicio de dicho plazo es uno fijo y determinado que ocurre en un
específico momento.
54. El Tribunal Fiscal en la Resolución 09789-4-2017 sostuvo que:
“(…) una vez que ha ocurrido el inicio y el cuerpo del plazo viene transcurriendo,
no es posible que se produzca un “nuevo inicio” referido a este mismo plazo, sino
que solamente podría ocurrir que el que ya venía corriendo sea interrumpido”.
55. Este criterio condujo a decidir que la modificación en el punto de inicio del cómputo
del plazo de prescripción incorporado en el inciso 7 del artículo 44 del Código Tribu-
tario por el Decreto Legislativo 1113 solo podía tener efecto desde que este entrara en
vigencia sin que resulte aplicable a los casos en los que el plazo se había comenzado a
computar.
56. Efectivamente, en dicha resolución se dejó establecido con carácter de precedente de
observancia obligatoria que:
“El inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción de la Administración
para exigir el pago de la deuda tributaria contenida en resoluciones de determina-
ción y de multa emitidas por conceptos originados antes de la entrada en vigencia
del Decreto Legislativo 1113, notificadas a partir del 28 de setiembre de 2012, se
- 221 -
rigió por los numerales 1) a 4) del artículo 44 del Código Tributario, según corres-
pondía, por lo que no resulta aplicable el numeral 7) del anotado artículo”.
57. Este criterio interpretativo no vincula más que a los órganos de la administración tri-
butaria por cuanto de acuerdo con el artículo 154 del Código Tributario puede ser
modificado por vía reglamentaria o por ley.
58. Naturalmente que tampoco puede ser considerado como criterio vinculante para este
Tribunal Constitucional que ha sido diseñado por la norma fundamental como “Ór-
gano de control de la Constitución”.
59. Corresponde advertir que como señala el Poder Ejecutivo en su contestación de de-
manda, el Tribunal Fiscal en resoluciones posteriores a la publicación de la norma im-
pugnada en autos no siguió el mismo criterio respecto del cambio del punto de inicio
de la prescripción.
60. Efectivamente, en el Expediente 00753-4-2019 dejó sentado que:
“(…) en aplicación de lo previsto en la Primera Disposición Complementaria
Transitoria del Decreto Legislativo 1421, al tratarse el presente caso de un pro-
cedimiento en trámite y/o pendiente de resolución, para establecer el inicio del
cómputo de los plazos de prescripción de la acción para exigir el pago de las men-
cionadas deudas materia de análisis, cuyos plazos de prescripción de la acción para
determinar la obligación tributaria y aplicar sanciones se inició hasta el 1 de enero
de 2012, notificadas con posterioridad al 28 de setiembre de 2012 dentro de los
plazos de prescripción para determinar la obligación tributaria y aplicar sanciones,
resulta de aplicación lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 44 del Código Tribu-
tario, por lo que, el cómputo de los plazos de prescripción de la acción para exigir
el pago de la deuda contenida en los mencionados valores, se inició el día siguiente
de su notificación, esto es, el 7 de noviembre de 2017” (página 6).
61. Esta resolución no tiene carácter de precedente de observancia obligatoria, pero en
todo caso revela un criterio interpretativo objetivamente diferente al que usara cuando
emitió la Resolución 09789-4-2017. Naturalmente que ni aquella ni esta constituyen
un criterio- que resulte vinculante para este órgano de control de la Constitución como
ya se advirtiera supra.
62. Francisco Eguiguren, en el informe aportado por el Poder Ejecutivo, sostiene que la
norma impugnada buscó corregir la errada interpretación adoptada por la resolución
del Tribunal Fiscal 09789-4-2017 “procediendo a precisar la adecuada interpretación y
aplicación que correspondía dar a la norma contenida en el Decreto Legislativo 1113”
(fojas 291 vuelta del expediente).
63. Al respecto, debe comenzarse señalando que solo puede ser considerada como una
norma interpretativa aquella que declara o fija el sentido de otra que fue dictada con
anterioridad, pero sin modificar su alcance o contenido.
- 222 -
64. Este Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de advertir sobre el riesgo que
pueden entrañar las normas presuntamente interpretativas que en realidad fijan nuevas
reglas:
“El problema que se plantea con este tipo de normas es que a veces el Legislador
pretende atribuir un efecto interpretativo a normas que, en el fondo, no lo son.
Estas aparentes normas interpretativas deberían entrar en vigencia a partir del día
siguiente de su publicación, y no desde la entrada en vigencia de la supuesta norma
interpretada, ya que en estos casos no existe una unidad normativa esencial entre
ambas normas” (Sentencia 0002-2006-PI, fundamento jurídico 22).
65. La Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421 se
limita a disponer que el plazo de prescripción “(…) para exigir el cobro de la deuda
tributaria contenida en resoluciones de determinación o de multa cuyo plazo de pres-
cripción de la acción para determinar la obligación tributaria o para aplicar sanciones
se inició hasta el 1 de enero de 2012, notificadas a partir del 28 de setiembre de 2012
dentro del plazo de prescripción, se computa a partir del día siguiente de la notifi-
cación de tales resoluciones conforme con el numeral 7 del artículo 44 del Código
Tributario”.
66. La disposición cuestionada incide sobre aquellos casos en los que el término prescrip-
torio para exigir el pago comenzó a contarse conjuntamente con el aplicable a la deter-
minación o imposición de sanciones, es decir, los anteriores a la separación de ambos
plazos que, como ya se señalara, ocurrió con la vigencia del Decreto Legislativo 1113.
67. Queda claro que no introduce una regla interpretativa desde el momento que no dis-
crimina entre las normas que podrían desprenderse de la disposición optando por algu-
na de ellas, sino que se limita a fijar autónomamente un nuevo momento para iniciar
el cómputo de la prescripción.
68. Por lo tanto, corresponde descartar la posibilidad de que la regla sometida a control
pueda ser considerada como interpretativa en los términos planteados en el informe
citado que aportara el Poder Ejecutivo.
69. Este Tribunal Constitucional advierte que la disposición impugnada no modifica el
lapso por el que se extiende la prescripción, que efectivamente es el elemento que trans-
curre, sino que varía el otro elemento objetivo que es el punto de inicio del cómputo
que resulta fijo y, por lo tanto, incide en todos aquellos casos en que la prescripción
hubiese comenzado a desarrollarse.
70. De esta forma, queda claro que la Primera Disposición Complementaria Transitoria
del Decreto Legislativo 1421 supone una aplicación retroactiva de un nuevo punto
de inicio del cómputo de la prescripción a casos en los que dicho evento ya se había
producido y, por lo tanto, se infringe el artículo 103 de la Constitución.
- 223 -
71. No se trata de una forma de reconocer derechos adquiridos, este Tribunal mantiene su
uniforme jurisprudencia en torno a la efectividad y vigencia de la teoría de los hechos
cumplidos como criterio recogido en el artículo 103 de la Constitución.
72. El quid de la cuestión en este caso es que la norma sometida a control resulta aplica-
ble a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes, pero afecta a
unas que ya agotaron su efecto en el pasado, cuando se puso en marcha el plazo de
prescripción.
73. Queda claro entonces que la disposición objeto de control se encuentra reñida con el
principio constitucional de irretroactividad de las normas jurídicas al aplicarse a situa-
ciones previamente agotadas.
74. Una interpretación distinta conduciría a la posibilidad de que el Congreso de la Repú-
blica por medio de la ley o el Poder Ejecutivo a través de la legislación delegada vayan
modificando en forma periódica y retroactiva el punto de inicio del cómputo del plazo
de prescripción y, en consecuencia, las obligaciones tributarias nunca prescribirían,
dejando al contribuyente en una relación jurídica que nació asimétrica, en una total-
mente arbitraria.
75. Esto no quiere decir que el legislador no pueda introducir en el ordenamiento disposicio-
nes que modifiquen el inicio del cómputo del plazo de prescripción de cualquier tipo de
obligación incluidas las tributarias. Por supuesto que puede, siempre que lo haga de con-
formidad con los parámetros constitucionales, pero dicha norma no podrá surtir efectos
retroactivos que supongan un nuevo inicio del cómputo del plazo de prescripción.
76. Efectivamente, el momento de inicio del plazo de prescripción es un hecho que no
transcurre, sucede inmediatamente cuando se produce el supuesto previsto por la ley
y, por lo tanto, cualquier modificación de este aspecto se aplicará a partir de la entrada
en vigor de la nueva norma.
77. Una previsión legal que modifique el momento a partir del cual se computa el plazo de
prescripción aplicable a situaciones previamente agotadas supondría una infracción del
principio de irretroactividad reconocido por el artículo 103 de la Constitución que se
mencionara supra.
78. Atendiendo a lo expuesto, corresponde declarar fundada la demanda y, en consecuen-
cia, inconstitucional la Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto
Legislativo 1421.
79. Respecto a la aplicación de la presente sentencia en el tiempo, esta surtirá efectos a
partir de su publicación, lo que supone que se aplique solo a situaciones jurídicas que
se produzcan desde ese momento.
80. Finalmente, y a fin de evitar que en lo sucesivo el legislador derivado se exceda en la
emisión de normatividad que tienda a habilitar la potestad tributaria sine die, este
Tribunal considera que las reglas para el cómputo del inicio del plazo de prescripción
- 224 -
establecidas en el artículo 44 del Código Tributario (Decreto Legislativo 816) y el

inciso 7 del artículo 44 del Decreto Supremo 135-99-EF, incorporado por el Decreto
Legislativo 1113, se encuentran circunscritas en cuanto a su interpretación al cumpli-
miento estricto de los plazos de prescripción establecidos por el artículo 43 del Código
Tributario, no debiendo excederse los procesos de fiscalización tributaria y el cobro de
la deuda determinada, de dichos plazos.
III. FALLO
1. Declarar FUNDADA la demanda interpuesta por el Colegio de Abogados de La Li-
bertad y, en consecuencia, inconstitucional la Primera Disposición Complementaria
Transitoria del Decreto Legislativo 1421.
2. INTERPRETAR que las reglas para el cómputo del inicio del plazo de prescripción
establecidas en el artículo 44 del Código Tributario (Decreto Legislativo 816) y el
inciso 7 del artículo 44 del Decreto Supremo 135-99-EF, incorporado por el Decreto
Legislativo 1113, se encuentran circunscritas al cumplimiento estricto de los plazos
de prescripción regulados por el artículo 43 del Código Tributario, no debiendo ex-
cederse de dichos plazos los procesos de fiscalización tributaria y de cobro de la deuda
determinada.
S.
BLUME FORTINI
- 225 -
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA
Con el debido respeto por la posición de nuestros colegas magistrados emitimos el presente
voto singular, por las consideraciones que exponemos a continuación.
El artículo 104 de la Constitución Política del Perú, en su primer párrafo, señala lo
siguiente:
El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante
decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado estable-
cidos en la ley autoritativa.
Este Colegiado ha dicho, en la sentencia recaída en el expediente 008-2016-PI/TC (fun-
damento 6), que en nuestro sistema constitucional el ejercicio de la delegación de facul-
tades legislativas se encuentra sujeto a determinados límites, como son “que la delegación
legislativa debe ser concedida mediante ley autoritativa (límites formales), debe contener la
indicación específica de la materia que se delega (límites materiales), así como el estableci-
miento de un plazo determinado (límites temporales)”.
Nos queremos centrar aquí en los “límites materiales” de la delegación legislativa, esto
es la necesidad de que la ley autoritativa señale la materia específica a legislar por Poder
Ejecutivo.
Sobre esos “límites materiales”, en este Colegiado hemos dicho, en la sentencia recaída
en el expediente 0006-2014-PI/TC (fundamento 13), que la Constitución no impone la
obligación de desarrollar o exponer de manera detallada o minuciosa el contenido que se
debe incluir en el decreto legislativo, pero sí prohíbe “el uso o empleo de fórmulas mani-
fiestamente generales, indefinidas o imprecisas” (cfr., también, sentencia del expediente
012-2011-PI/TC, fundamento 10.c).
Debemos recordar, además, que este Tribunal ha señalado, en la sentencia 015-2011-PI/
TC, que la ley autoritativa es “una norma sobre la producción jurídica del decreto legisla-
tivo, es decir, una norma competente para condicionar su validez jurídica […]. Y, en ese
sentido, integra el parámetro o canon de control cada vez que se cuestione la constitucio-
nalidad de un decreto legislativo” (fundamento 17).
En el caso de autos, el Decreto Legislativo 1421, cuya Primera Disposición Complemen-
taria Transitoria es materia de la presente demanda de inconstitucionalidad, fue expedido
en virtud de la Ley autoritativa 30823, “Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de
legislar en materia de gestión económica y competitividad, de integridad y lucha contra la
corrupción, de prevención y protección de personas en situación de violencia y vulnerabi-
lidad y de modernización de la gestión del Estado”.
- 226 -
El inciso 1 del artículo 2 de la mencionada Ley autoritativa 30823, está dedicado a detallar
la delegación legislativa en materia tributaria y financiera. En él no encontramos que se
haya delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre el cómputo del plazo de
prescripción para exigir el cobro de la deuda tributaria, como hace la norma objeto de la
demanda de inconstitucionalidad.
El Decreto Legislativo 1421, en su parte considerativa, invoca que está facultado por la
citada ley autoritativa a modificar el Código Tributario “a fin de contar con procedimientos
tributarios más eficientes” y a “legislar en materia tributaria y financiera a fin de establecer
los mecanismos que permitan al Tribunal Fiscal fortalecer y optimizar su gestión, así como
el marco normativo que coadyuven a garantizar el adecuado cumplimiento de sus funcio-
nes y brindar un mejor servicio”.
Similar sustento da el Poder Ejecutivo en la página 14 de la contestación de la demanda
de autos.
Sin embargo, tales referencias a la ley autoritativa nos parecen muy amplias y generales para
el contenido específico de la Disposición impugnada, que legisla sobre el inicio del plazo
de prescripción para exigir el cobro de la deuda tributaria.
En efecto, la prescripción que aquí nos ocupa es la llamada “prescripción extintiva”, que es
el instituto jurídico con el cual, por el transcurso del tiempo, se extingue la acción. No es
pues un procedimiento tributario, como lo demuestra también su ubicación en el Código
Tributario, por si no fuera suficiente el argumento conceptual apuntado.
Obviamente, la regulación de la prescripción tampoco tiene que ver con asuntos de gestión
para un mejor servicio del Tribunal Fiscal o de la SUNAT.
Por lo expuesto, consideramos que la Primera Disposición Complementaria Transitoria del
Decreto Legislativo 1421 intenta respaldarse en términos generales, indefinidos o impreci-
sos, que no cumplen con la especificidad en la materia delegada que exigen la Constitución
y la jurisprudencia de este Tribunal.
Esto nos lleva a concluir que dicha Disposición no versa sobre materia específica delegada
por la Ley 30823, por lo que es inconstitucional.
Cierto es que el Poder Ejecutivo, al contestar la demanda, ha presentado el Informe del
grupo de trabajo del Congreso de la República sobre el Decreto Legislativo 1421, que con-
cluye que éste se enmarca dentro de las materias delegadas por la ley autoritativa.
Sin embargo, dicho informe parlamentario, para llegar a tal conclusión, reconoce que ha
recurrido a una “interpretación flexible a favor de la constitucionalidad de la norma” (p.
13), lo cual contradice la especificidad en la materia delegada, que, como hemos visto,
manda la Constitución y la jurisprudencia de este Colegiado.
Por lo demás, y como es de sobra conocido, el control que haga el Congreso de la Repú-
blica, conforme al artículo 90 de su Reglamento, sobre los decretos legislativos, en modo
- 227 -
alguno enerva o condiciona el control de constitucionalidad que este Tribunal ejerce por
mandato del artículo 200, inciso 4, de la Constitución. Así lo reconoce el propio informe
parlamentario aquí referido, cuando dice:
[…] el Grupo de Trabajo debe recordar que el control constitucional de los decretos
legislativos que efectúa el Congreso de la República no impide que los particulares pue-
dan recurrir a la jurisdicción constitucional para cuestionar, sea a través de un proceso
de tutela de derechos como el amparo, o un proceso abstracto como el de inconstitu-
cionalidad, total o parcialmente, un decreto legislativo en particular (p. 22).
Conforme al artículo 200, inciso 4, de la Constitución y al artículo 75 del Código Pro-
cesal Constitucional, una ley puede contravenir la Constitución por la forma. Tal es lo
que ocurre con la norma sub judice, que, en nuestra opinión, vulnera el artículo 104 de la
Constitución sobre legislación delegada.
Por tal motivo, debemos apartarnos de la ponencia del señor magistrado Ernesto Blume
Fortini, pues no suscribimos sus objeciones sobre el fondo a la ley impugnada, ya que
consideramos que el solo vicio de forma de ésta determina la necesidad de su expulsión del
ordenamiento jurídico.
Asimismo, ya que entendemos que la disposición constitucional infringida es el artículo
104 de nuestra ley fundamental, la decisión de este Tribunal en sentido estimatorio no
tiene efecto retroactivo, conforme al artículo 204 de la Constitución.
Nada hubiera sido más grato para nosotros que pronunciarnos en favor del fisco, si se tiene
en cuenta que, en el año 2005, obtuvimos la confianza de la SUNAT para defenderla en el
proceso de amparo que interpuso en su contra la empresa extranjera Engelhart Perú SAC,
donde obtuvimos un triunfo en el Poder Judicial y éxito ante este ilustre Tribunal, bajo
la presidencia del doctor Javier Alva Orlandini. Gracias a esta sentencia constitucional,
recaída en el expediente 8605-2005-AA/TC, el fisco pudo cobrar más de 500 millones de
dólares.
No obstante, fieles a nuestra tradición proveniente de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos, donde nos formamos, hoy emitimos este voto inspirados en nuestra tesis
doctoral en Derecho titulada, precisamente, La prescripción extintiva, con la que nos gra-
duamos con los máximos honores, con un jurado integrado por los distinguidos maestros
sanmarquinos José León Barandiaran, Mario Alzamora Valdez, Ulises Montoya Manfredi y
Max Arias Schreiber Pezet, por lo que conocemos a cabalidad el tema que aquí nos ocupa.
A pesar de lo mediático de este caso, debemos ser conscientes y fieles a nuestra formación
y a la verdad jurídicas.
No puedo dejar de expresar mi indignación por la abstención decretada del magistrado
Sardón de Taboada, la misma que además fue resuelta por voto decisorio.
Como es obvio, el sentido de nuestro voto en modo alguno va dirigido a que el fisco deje
de cobrar sus justas acreencias. Pero la recaudación tributaria debe desenvolverse dentro de
- 228 -
los cauces del ordenamiento constitucional y a esta exigencia se concreta nuestro pronun-
ciamiento, aunque resulte minoritaria la defensa de esta verdad.
Por estas consideraciones, nuestro voto es por declarar FUNDADA la demanda, única-
mente por la inconstitucionalidad de forma de la Primera Disposición Complementaria
Transitoria del Decreto Legislativo 1421.
S.
FERRERO COSTA
- 229 -
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
La prescripción sólo se gana cuando ha culmi-

nado el respectivo plazo
Conforme al principio de igualdad en la apli-
cación de la ley, las empresas grandes deben
pagar sus impuestos, al igual que lo hacen todos
los contribuyentes de nuestro país, sin ninguna
distinción
Habiendo revisado los actuados del presente caso, mi voto es porque se declare INFUN-
DADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Primera Disposición
Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421. Mis argumentos principales
son los siguientes:
• No existen vicios de forma en dicha disposición del Decreto Legislativo 1421, pues:
i) respeta la “materia específica” delegada; ii) así ya se pronunció este mismo Pleno del
Tribunal Constitucional, en casos similares; y, iii) el Congreso de la República, al revi-
sar la materia delegada, ratificó que tal decreto respetaba la materia especifica delegada
por la respectiva ley autoritativa.
Adicionalmente a lo expuesto es importante mencionar que si revisamos las sentencias
de los Expedientes 00006-2014-PI/TC (caso de comunicaciones de operaciones sospe-
chosas), 00001-2014-PI (caso DICAPI) y 00005-2019-PI/TC (caso de la verificación
de comprobantes de pago electrónicos a cargo de terceros), resueltos por este Pleno del
Tribunal Constitucional, se puede apreciar que también se alegaba la inconstitucionali-
dad por la forma por parte de determinados Decretos Legislativos. En tales sentencias,
este Pleno, utilizando una concepción amplia de la materia delegada, decidió que no
existían vicios de forma sobre el particular.
• No existen vicios de fondo en dicha disposición del Decreto Legislativo 1421, pues:
i) mientras no culmine el plazo de prescripción para determinar la deuda por parte de
la administración tributaria, en virtud a la teoría de los hechos cumplidos, una norma,
cuya entrada en vigencia se produjo antes de que culmine el plazo de prescripción antes
referido, puede introducir una nueva causal de interrupción del plazo de prescripción
para determinar la deuda: la prescripción sólo se gana cuando culmina el respectivo plazo;
y, ii) antes de la expedición de la disposición cuestionada (Primera Disposición Com-
plementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421, año 2018), en el ordenamiento
jurídico ya se había distinguido el inicio del «plazo de prescripción para la determinación
de la obligación tributaria y para la imposición de sanciones» del inicio del «plazo de pres-
cripción para exigir el cobro de la aludida deuda tributaria». Ello se precisó especialmente
- 230 -
en el artículo 4 del Decreto Legislativo 1113 que incorporó el inciso 7 al artículo 44 del
Código Tributario y que se encuentra vigente desde el 28 de setiembre de 2012. Y antes
de dicho Decreto Legislativo 1113, existía un marco jurídico que permitía razonable-
mente advertir la necesidad de dicha distinción al momento de aplicar la normativa
tributaria correspondiente, dada la diversidad de las fuentes del Derecho Tributario, de
conformidad con la Norma III, sus métodos de interpretación, según la Norma VIII,
y la aplicación supletoria de los principios jurídicos contemplados en la Norma IX,
recogidas todas ellas en el Título Preliminar del T.U.O. del Código Tributario.
Seguidamente, ampliaré mis fundamentos:
§1. SOBRE LA LEGITIMIDAD PROCESAL ACTIVA DE LOS COLEGIOS

DE ABOGADOS
1. Antes de iniciar con la exposición de los argumentos jurídico-constitucionales que
sustentan mi posición en el presente caso, según la cual, la demanda de autos debe ser
desestimada en todos sus extremos, considero relevante y, especialmente, oportuno,
plantear en el debate los alcances y límites que este Tribunal debe considerar al mo-
mento de calificar una demanda interpuesta por un colegio profesional y, concreta-
mente, por los distintos Colegios de Abogados que existen en el país.
2. En primer lugar, el artículo 20 de la Constitución ha reconocido constitucionalmente
a los colegios profesionales, dotándolos de autonomía con personalidad de derecho pú-
blico, encomendando a la ley la precisión de los casos en los que la colegiatura es obli-
gatoria. En segundo lugar, el artículo 107 de la Norma Fundamental les ha reconocido
la facultad de iniciativa legislativa en las materias que les son propias. En tercer lugar,
y en relación al tema que nos ocupa, el inciso 7 del artículo 203 de la Constitución
ha previsto que los colegios profesionales están facultados para interponer demandas
de inconstitucionalidad en el ámbito de su especialidad; es decir, tienen legitimidad
procesal activa en tales procesos bajo dichos límites.
3. Complementariamente, el artículo 99 del Código Procesal Constitucional ha estable-
cido que: “para interponer la demanda, previo acuerdo de su Junta Directiva, los Cole-
gios Profesionales deben actuar con el patrocinio de abogado y conferir representación
a su Decano”.
4. Con relación a la referida facultad de los colegios profesionales de interponer demandas
de inconstitucionalidad, este Tribunal en la Resolución 0005-2005-PI/TC sostuvo que:
La razón que justifica que la Constitución haya otorgado estas facultades a los
colegios profesionales radica en que, debido a la particularidad, singularidad y es-
pecialidad de los conocimientos científicos y técnicos que caracterizan a las dife-
rentes profesiones (…), estas instituciones se sitúan en una posición idónea para
poder apreciar, por una parte, si una determinada ley o disposición con rango de
ley - que regula una materia que se encuentra directamente relacionada con los
conocimientos de una determinada profesión- vulnera disposiciones de la Norma
- 231 -
Fundamental; y, por otra, si resulta necesaria la expedición de una determinada ley

que regule las materias que se encuentren relacionadas con los referidos conoci-
mientos (fundamento 3).
5. En ese sentido, los colegios profesionales pueden incoar procesos de inconstitucio-
nalidad siempre que las normas legales cuestionadas correspondan a sus ámbitos de
especialidad. Pero, concretamente, ¿cómo se materializa dicho mandato constitucional
en cada caso sometido a conocimiento de este Tribunal?
6. Este Tribunal en diversas oportunidades ha interpretado el inciso 7 del artículo 203
de la Constitución en casos en los que las demandas eran interpuestas por Colegios de
Abogados, con la finalidad de cuestionar la constitucionalidad de normas con rango de
ley sobre las más variadas materias.
7. En la ya citada Resolución 0005-2005-PI/TC, el Tribunal declaró improcedente la
demanda interpuesta por el Colegio de Abogados de Ica contra la Ley 28427, de Pre-
supuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2005. Dicha declaración fue realizada
a partir de un conjunto de razones jurídico-constitucionales, construidas a partir del
análisis del caso especial de los colegios profesionales de abogados.
8. Al respecto, con relación a los alcances de la facultad de dichos colegios profesiona-
les para interponer demandas de inconstitucionalidad, el Tribunal descartó en aquella
oportunidad algunos posibles sentidos interpretativos del aludido inciso 7 del artículo
203, por no resultar conformes con la Constitución. Así, el Tribunal precisó que:
El caso de los Colegios de Abogados constituye un supuesto especial. En primer
lugar, debe descartarse el sentido interpretativo según el cual estos colegios podrían
interponer acciones de inconstitucionalidad contra toda ley o disposición con ran-
go de ley. En efecto, si bien los Colegios de Abogados agremian a profesionales
en Derecho, estos no tienen legitimidad para cuestionar todas las leyes o disposiciones
con rango de ley que se encuentren vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, sino sólo
aquellas que regulen una materia propia de esta profesión (…).
En todo caso, será el Tribunal Constitucional el órgano que al momento de calificar
las demandas de inconstitucionalidad planteadas por los colegios profesionales,
deba evaluar en qué medida existe una relación directa entre la materia que regula
la ley cuestionada y la especialidad del colegio profesional demandante (cursivas
agregadas) (fundamento 3).
9. A mayor abundamiento, el Tribunal explicitó las siguientes reglas que adicionalmente a
lo establecido en la Constitución y en el Código Procesal Constitucional deben obser-
var los colegios profesionales: i) la materia que regulan las leyes o disposiciones con ran-
go de ley que se pretenda cuestionar deberá encontrarse directa y claramente relacionada
con la materia o especialidad en la que, dada la profesión que agrupa a los miembros
del respectivo colegio, se tenga singulares conocimientos que no poseen otras profesiones;
y, ii) en el ejercicio de la facultad de interponer demandas de inconstitucionalidad no
- 232 -
deberán imponerse los intereses particulares de cada uno de los miembros del respecti-
vo colegio profesional, sino la voluntad institucional de éste por la defensa del interés
general y de los derechos ciudadanos.
10. Por ello, este Tribunal deberá evaluar en cada caso, especialmente en lo que respecta
a los colegios profesionales de abogados, si al momento de interponer la demanda de
inconstitucionalidad, además de cumplir con el requisito de que la norma con rango
de ley impugnada se enmarque dentro del ámbito de su especialidad o lesione la esfera
corporativa del colegio profesional, según lo explicado supra, la parte demandante ha
logrado acreditar también que en dicho acto subyace la voluntad institucional del colegio
profesional en la defensa del interés general y de los derechos ciudadanos, descartándose
así los intereses particulares de cada uno de los miembros de un colegio profesional.
11. Solo así se evitarán, en la medida de lo posible, situaciones en las que, tras el cambio
de autoridades en los colegios profesionales, las autoridades con mandato vigente des-
conozcan las actuaciones procesales realizadas por las anteriores en nombre del colegio
profesional, poniendo así en entredicho el interés público ínsito a este tipo de contro-
versias que es lo que en último término subyace en el principio de impulso de oficio,
establecido en el artículo 106 del Código Procesal Constitucional.
§2. DETERMINACIÓN DE LA DISPOSICIÓN SOMETIDA A CONTROL

DE CONSTITUCIONALIDAD
12. La parte demandante cuestiona la constitucionalidad de la Primera Disposición Com-
plementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421, publicado el 13 de setiembre de
2018 en el diario oficial “El Peruano”, por considerar que vulnera la Constitución tanto
por la forma como por el fondo.
13. En cuanto a los vicios de forma, la parte demandante sostiene que dicha disposición
ha contravenido lo dispuesto en los artículos 101.4 y 104 de la Constitución así como
en la ley autoritativa, Ley 30823, “Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad
de legislar en materia de gestión económica y competitividad, de integridad y lucha
contra la corrupción, de prevención y protección de personas en situación de violencia
y vulnerabilidad y de modernización de la gestión del Estado”, que fue publicada el 19
de julio de 2018 en el diario oficial “El Peruano”.
14. En lo que respecta a los presuntos vicios de fondo, la parte demandante considera que
la disposición cuestionada ha vulnerado los principios constitucionales de irretroacti-
vidad de las leyes y de seguridad jurídica.
15. La disposición cuestionada establece lo siguiente:
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS
Primera. Cómputo del plazo de prescripción
Tratándose de procedimientos en trámite y/o pendientes de resolución el inicio
del plazo prescriptorio para exigir el cobro de la deuda tributaria contenida en
- 233 -
resoluciones de determinación o de multa cuyo plazo de prescripción de la acción

para determinar la obligación tributaria o para aplicar sanciones se inició hasta el 1
de enero de 2012, notificadas a partir del 28 de setiembre de 2012 dentro del plazo
de prescripción, se computa a partir del día siguiente de la notificación de tales
resoluciones conforme con el numeral 7 del artículo 44 del Código Tributario.
16. Indicado lo anterior, se realizará, a continuación, el control de constitucionalidad de la
citada Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421,
teniendo como parámetro de control la Constitución y las demás normas que integran
el bloque de constitucionalidad.
§3. Sobre la alegada inconstitucionalidad por la forma de la primera disposición

complementaria transitoria del decreto legislativo 1421
17. La parte demandante alega que la disposición cuestionada es inconstitucional por la for-
ma en la medida que ha excedido el marco de la delegación facultades legislativas estable-
cido en el artículo 104 de la Constitución y en la Ley 30823 (ley autoritativa). Alega que
no existe una relación entre las materias que fueron autorizadas por dicha ley autoritativa
y lo regulado en el Decreto Legislativo 1421 en materia de prescripción tributaria.
18. Dicha posición es contraria a lo concluido por el Grupo de Trabajo encargado del Con-
trol Constitucional sobre los Actos Normativos del Poder Ejecutivo, de la Comisión
de Constitución y Reglamento, en el Informe 90/2018-2019, de fecha 21 de marzo de
2019, según el cual la disposición impugnada se enmarca en las materias delegadas por
la ley autoritativa2.
19. Al respecto, en lo que respecta al control de constitucionalidad por la forma de la dispo-
sición impugnada, debe recordarse en primer lugar, que de la interpretación conjunta del
artículo 104 y 101.4 de la Constitución, se desprende que el Poder Ejecutivo puede ejercer
funciones legislativas a través de los decretos legislativos, de acuerdo a las materias y plazo
que hayan sido previstos en la ley autoritativa expedida por el Congreso de la República.
20. En efecto, dichos artículos establecen lo siguiente:
Artículo 101.- Atribuciones de la Comisión Permanente.
4. (…). No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a refor-
ma constitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas,
Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
2 COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y REGLAMENTO. CONGRESO DE LA REPÚBLICA.

Grupo de Trabajo encargado del Control Constitucional sobre los Actos Normativos del Poder Eje-
cutivo. Informe 90/2018-2019, de 21 de marzo de 2019, pág. 14. En este informe, aprobado por
unanimidad en la primera sesión extraordinaria de dicho Grupo de Trabajo, según se advierte en su
pág. 1, no solo se realizó un control formal del Decreto Legislativo 1421, sino también se analizó la
compatibilidad material de su contenido normativo con la Constitución, concluyéndose que dicho
decreto es constitucional. (SIC)
- 234 -
Artículo 104.- Delegación de facultades al Poder Ejecutivo El Congreso puede

delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislati-
vos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley
autoritativa.
No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente.
Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publica-
ción, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.
El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente
de cada decreto legislativo.
21. El Tribunal Constitucional ha reiterado en varias oportunidades que dicha delegación
de facultades legislativas debe ser plenamente respetuosa del orden constitucional vi-
gente. En ese sentido, debe tenerse presente que la propia Constitución ha previsto la
expedición de tales decretos por el Poder Ejecutivo, siempre que el Poder Legislativo
hubiese habilitado la delegación de facultades legislativas a través de la correspondiente
ley autoritativa, lo que debe realizarse sobre la base del respeto de los principios, reglas
y valores constitucionales.
22. Al respecto, este Tribunal ha establecido que: “(…) la legislación ejecutiva delegada es
el resultado institucional del ejercicio de la competencia de ejercer función legislativa
con que la Constitución ha investido al Poder Ejecutivo. En ese sentido, se tratan
de normas expedidas en ejercicio de una competencia que le es propia, dentro de las
materias y plazos que establezca la ley de habilitación” (STC 0012-2011-PI/TC, fun-
damento 7).
23. Asimismo, en la STC 0012-2011-PI/TC, el Tribunal Constitucional ha establecido en
relación a los límites de la delegación de facultades lo siguiente:
i. Solo puede tener como destinatario al Poder Ejecutivo, de modo que queda exclui-
da la posibilidad de que tal habilitación pueda realizarse a favor del Poder Judicial
o de los órganos constitucionales;
ii. Tiene que aprobarse por una ley en sentido formal, es decir, a través de una ley
ordinaria, aprobada y sancionada por el Parlamento o, en su caso, por la Comisión
Permanente;
iii. Requiere que una ley fije o determine la materia específica que se autoriza a legislar,
de manera que no son admisibles las delegaciones generales, indefinidas o impre-
cisas; y, a su vez, que ella identifique con exactitud el plazo dentro del cual podrá
dictarse la legislación delegada; y,
iv. No comprende materias que atañen a la reforma constitucional la aprobación de
tratados que requieran de habilitación legislativa, leyes orgánicas, la Ley del Presu-
puesto, la Ley de la Cuenta General de la República (fundamento 6).
- 235 -
24. A dichas materias debe añadirse el tratamiento tributario especial para determinadas
zonas del país, según lo previsto en el artículo 79 de la Constitución (STC 0016-2007-
PI/TC, fundamentos 22-24).
25. Con respecto a los límites a la legislación delegada, es decir, al ejercicio de las facultades
legislativas a cargo del Poder Ejecutivo, en la ya citada Sentencia 0012-2011-PI/TC se
indicó lo siguiente:
(…) el artículo 104 de la Constitución precisa los límites que, a su vez, el Poder
Ejecutivo está en la necesidad de observar con ocasión de la expedición de la le-
gislación ejecutiva delegada. Estos límites, además de los que vienen impuestos
directamente por la Constitución, esencialmente están constituidos por aquellos
fijados en la ley habilitante. Se tratan, a saber, de: (a) límites temporales, de modo
que la legislación delegada habrá de dictarse dentro del plazo con que se cuenta con
habilitación para legislar; (b) límites materiales, por lo que la legislación delegada
habrá de desarrollar cumplidamente las materias identificadas en la ley autoritativa
(fundamento 11).
26. Por último, debe tenerse presente que los decretos legislativos están sujetos a mecanis-
mos de control, parlamentario y jurisdiccional, según lo previsto en el ordenamiento
jurídico-constitucional.
27. Con relación al primero, el Tribunal Constitucional en la STC 0005-2013-PI/TC ha
sostenido lo siguiente: “(…) debe tomarse en cuenta que en nuestro ordenamiento
jurídico la potestad delegada al Poder Ejecutivo está sujeta a controles eficaces a fin de
que no se desvirtúe el carácter fundamental de los derechos y libertades. En efecto, el
último párrafo del artículo 104 de la Constitución Política establece que “el Presidente
de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto
legislativo”, lo que en la práctica constituye un mecanismo de control parlamentario
(fundamento 18).
28. Con respecto al segundo, es a través del proceso de inconstitucionalidad, como el
que nos ocupa en esta ocasión, que el Tribunal Constitucional, en última y definitiva
instancia, controla la constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos por el
Poder Ejecutivo, tanto por la forma como por el fondo (artículos 200.4 y 202.1 de la
Constitución).
29. En el presente caso, se advierte que mediante Ley 30823, el Congreso de la República
delegó al Poder Ejecutivo la facultad de legislar por el término de sesenta días calenda-
rio en materia de “gestión económica y competitividad, de integridad y lucha contra la
corrupción, de prevención y protección de personas en situación de violencia y vulne-
rabilidad y de modernización de la gestión del Estado”.
30. El literal g) correspondiente al inciso 1 del artículo 2 de la ley autoritativa delega fa-
cultades para “Modificar el Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado
mediante el Decreto Supremo 133-2013-EF […] a fin de contar con procedimientos
- 236 -
tributarios más eficientes, así como medidas para asegurar el cobro de la deuda tribu-
taria relativas a las reglas sobre medidas cautelares”.
31. El literal h) del citado artículo precisa que la delegación alcanza también la potestad
para: “Establecer los mecanismos que permitan al Tribunal Fiscal y a la Superintenden-
cia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) fortalecer y optimizar
su gestión, así como el marco normativo que coadyuven a garantizar el adecuado cum-
plimiento de sus funciones y brindar un mejor servicio”.
32. En la medida que el legislador habilitó al Poder Ejecutivo para emitir normas orienta-
das a “contar con procedimientos tributarios más eficientes” así como para “fortalecer
y optimizar” la gestión de la Sunat garantizando el adecuado cumplimiento de sus
funciones, cabe concluir que la disposición impugnada se encuentra relacionada con la
materia delegada.
33. En ese sentido, como ya se mencionó supra, el Grupo Encargado del Control Consti-
tucional sobre los Actos Normativos del Poder Ejecutivo del Congreso de la República
emitió el Informe 90-2018/2019 mediante el cual analizó la constitucionalidad del
presente decreto legislativo y sostuvo que debía realizarse:
una interpretación flexible a favor de la constitucionalidad de la norma […] par-
tiendo de la premisa que la declaratoria de inconstitucionalidad debería erigirse en
la última ratio, [y ello] permitiría sostener que el establecimiento de reglas claras
reduciría en tiempo y número los procedimientos tributarios en los cuales se esté
discutiendo, precisamente, la prescripción y cómo se debe aplicar en el tiempo el
Decreto Legislativo 11133.
34. Al respecto, debe tenerse en cuenta que este Tribunal ha precisado que la delegación de
facultades debe tener unos contornos determinados, pero no requiere que se expresen
los detalles de aquello que se delega, pues ello importaría que el legislador desarrolle la
materia que se pretende delegar y torne con ello innecesaria la delegación misma (STC
35. Por ello, no comparto lo sostenido en la ponencia. En ésta no se ha precisado en qué
casos resueltos por el Tribunal Constitucional este ha sostenido que las materias dele-
gadas por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo deben ser interpretadas restrictiva-
mente. Más aún, ¿con qué criterios identificamos a instituciones jurídicas como “más
importantes” que otras? ¿por qué la prescripción en materia tributaria es una institu-
ción “importante” que, a diferencia de otras, solo puede ser delegada excepcionalmente
al Poder Ejecutivo? Asimismo, ¿por qué la delegación de facultades legislativas al Poder
Ejecutivo debe ser necesariamente excepcional? ¿por qué se invoca la reserva de ley en
3 COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y REGLAMENTO. CONGRESO DE LA REPÚBLICA.

Grupo de Trabajo encargado del Control Constitucional sobre los Actos Normativos del Poder Ejecu-
tivo. Informe 90/2018-2019, de 21 de marzo de 2019, pág. 13. (SIC)
- 237 -
referencia implícita a la reserva de ley absoluta? ¿acaso la prescripción en materia tribu-

taria está sujeta a reserva de ley absoluta?
36. Pese a tales afirmaciones, cabe recordar que este Tribunal Constitucional en la ya men-
cionada STC 0022-2011-PI/TC ha explicitado, en un caso en el que la parte deman-
dante también invocaba la excepcionalidad del ejercicio de facultades legislativas al
Poder Ejecutivo, que:
El Tribunal es de la opinión que las objeciones planteadas carecen de relevancia
constitucional. La legislación ejecutiva delegada se encuentra institucionalizada en el
artículo 104 de la Constitución. Su dictado es consecuencia del ejercicio de dos tipos de
competencias que corresponden, a su vez, a dos poderes del Estado distintos (fundamen-
to 8) (cursivas agregadas).
37. Con ello, como se manifestó en dicho fundamento, el Tribunal alude a la competencia
del Poder Legislativo de ejercer discrecionalmente la delegación de facultades legis-
lativas al Poder Ejecutivo y se refiere también a la competencia normativa del Poder
Ejecutivo de dictar los decretos legislativos en la medida que preexista la autorización
del Congreso de la República para tal efecto a través de una ley autoritativa (STC
38. Por ello, no puede olvidarse como se sostuvo en aquella oportunidad que:
(…) los decretos legislativos son fuentes del derecho que el Ejecutivo expide en
ejercicio de una competencia que le es propia, dentro de las materias y plazos que
establezca la ley de habilitación. Durante el lapso en el que el Parlamento delega al
Ejecutivo la potestad de dictar legislación delegada, el primero no pierde la compe-
tencia para ejercer la función legislativa (STC 0022-2011-PI/TC, fundamento 9).
39. Asimismo, continuando con su argumentación en dicha sentencia, el Tribunal indicó
que lo que permite o impide al Congreso de la República autorizar o delegar las facul-
tades legislativas al Poder Ejecutivo son los límites constitucionales a los que dicha dele-
gación se encuentra sujeta por mandato constitucional (fundamento 16). Al respecto,
el Tribunal precisó también que:
Esos límites están básicamente representados por aquellas materias que, de acuerdo
con la Ley Fundamental, se encuentran sujetas a una reserva de ley absoluta. Es de-
cir, aquellos ámbitos materiales en los que, por una u otra razón la Constitución ha
impuesto, por un lado, que estas se discutan, traten y regulen en forma exclusiva y
directamente por el Parlamento, en cuanto órgano de representación política de to-
dos los intereses de la sociedad; y, por otro, que tal regulación se apruebe mediante
una fuente del derecho de origen parlamentario (fundamento 16).
40. Bajo tales premisas el Tribunal Constitucional concluyó que:
No es, pues, técnicamente correcto afirmar que el ejercicio de la potestad legislati-
va delegada sea excepcional porque su empleo esté sujeto a la presencia de ciertos
- 238 -
supuestos y condiciones de índole material. Sí es cierto, en cambio, que la potestad

de legislar delegadamente no constituye el ejercicio ordinario de una competencia
jurídico-estatal, pues su ejercicio no depende de consideraciones propias, de opor-
tunidad o conveniencia que el Poder Ejecutivo pueda tener, sino de la existencia
de una autorización previa del Parlamento y, por tanto, de una circunstancia con-
tingente y, además, cuyo desarrollo ha de circunscribirse a los límites materiales
especificados en la ley autoritativa (fundamento 18).
41. Con respecto a los límites materiales, si bien estos deben ser especificados en la ley
autoritativa, como ha sostenido el Tribunal Constitucional, según lo desarrollado su-
pra, ello no significa que la obligación de especificar las materias delegadas se deba
interpretar como la exigencia de ser detalladas por legislador (STC 0022-2011-PI/
TC, fundamento 20). Como ya se indicó en esta última sentencia, si el legislador va a
desarrollar las materias objeto de delegación, ¿qué sentido tendría delegarlas al Poder
Ejecutivo para su regulación?
42. Esto último, evidentemente, no niega en ningún sentido las exigencias constituciona-
les dimanantes del artículo 104 de la Constitución:
i. Delimitación, con suficiente claridad, de los confines de la materia sobre la que se
habilita al Poder Ejecutivo el ejercicio de facultades legislativas;
ii. Que lo delegado no sea una materia sujeta a reserva absoluta de ley (STC 0022-
2011-PI/TC, fundamento 20).
43. Además de ello, y contrariamente a lo sostenido en la ponencia, la disposición cuestio-
nada no modificó normas relativas a la aplicación temporal en el cobro de los tributos.
La precisión correspondiente sobre el inicio del cómputo del plazo de prescripción para
tales acciones de cobro fue incorporada por el artículo 4 del Decreto Legislativo 1113,
y no por disposición cuestionada.
44. Asimismo, la ponencia, sin más, da cuenta de una acentuada tendencia a conferirle al
Poder Ejecutivo todo tipo de facultades en materia tributaria, afirmación que a mi cri-
terio debe ser debidamente sustentada y no solo enunciada. La sola mención de dicha
tendencia no constituye un argumento jurídico-constitucional relevante que pueda
coadyuvar a la resolución de la presente controversia o que, incluso, pueda justificar
que este Tribunal establezca un sentido interpretativo que limite las relaciones de co-
laboración legislativa entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, orientadas entre
otros principios, por los contenidos dimanantes del principio de separación de poderes
en general, y por el principio de balance de poderes en especial (STC 006-2018-PI/
TC, fundamento 56).
45. Por ello, tampoco advierto en la ponencia que se sustente debidamente por qué es-
pecíficamente las facultades en materia tributaria deben ser solicitadas y otorgadas de
modo excepcional, si como ya se explicitó previamente, los límites materiales a la le-
gislación delegada al Poder Ejecutivo exigen que la regulación expedida se enmarque
- 239 -
en los confines de las materias delegadas y que tales materias no estén sujetas a reserva
absoluta de ley.
46. Con base en lo previamente indicado, advierto que la materia legislada por el Poder
Ejecutivo en la disposición cuestionada del Decreto Legislativo 1421 se encuentra en
los confines de las materias delegadas establecidas en los literales g) y h) del inciso 1 del
artículo 2 de la Ley 30823 (ley autoritativa). Además, dicha materia no se encuentra
sujeta a reserva absoluta de ley y, en cuanto a los límites temporales, fue expedida den-
tro del plazo previsto en la aludida Ley 30823.
47. Siendo ello así, debe considerarse que la norma impugnada guarda relación con la
materia delegada en la ley autoritativa antes mencionada, toda vez que el contenido
normativo de la disposición cuestionada tiene como objeto precisar cómo debe ser
interpretado el inicio del plazo de prescripción de la acción de la Administración Tri-
butaria para el cobro de las deudas tributarias, en los términos de lo establecido en el
artículo 4 del Decreto Legislativo 1113, con el fin de optimizar la gestión de la Sunat
y garantizar procedimientos tributarios eficientes.
48. En suma, la disposición cuestionada no ha incurrido en un vicio de inconstituciona-
lidad por la forma. Por consiguiente, en la medida que el contenido normativo de la
disposición cuestionada ha sido regulado de conformidad con la Constitución, voto
por desestimar la demanda de inconstitucionalidad en el presente extremo.
§4. SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO

DE LA PRIMERA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITO-
RIA DEL DECRETO LEGISLATIVO 1421
49. La parte demandante también han cuestionado la constitucionalidad de la Primera
Disposición Complementaria Transitoria por presuntos vicios de fondo, esto es, por
aparentemente contravenir los principios constitucionales de irretroactividad de las
leyes y de seguridad jurídica.
50. Con miras a la realización del control de constitucionalidad que nos ocupa en esta
ocasión, es pertinente precisar, de manera previa, algunas consideraciones en relación a
la aplicación de las normas tributarias en el tiempo, a la prescripción extintiva y sobre
la prescripción en el Código Tributario.
4.1. SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS EN EL

TIEMPO
51. La aplicación de las normas jurídicas en el tiempo es una materia que ha sido abordada
expresamente en la Constitución. Al respecto, el artículo 103 de la Constitución origi-
nalmente establecía que: “(…) Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en
materia penal, cuando favorece al reo (…)”.
- 240 -
52. Asimismo, con relación a la entrada en vigencia de las normas, el artículo 109 de la
Constitución dispone que: “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publica-
ción en el Diario Oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su
vigencia en todo o en parte”.
53. Por lo expuesto, en nuestro ordenamiento jurídico, las normas jurídicas, en general,
rigen a partir del momento de su entrada en vigor y no surten efectos retroactivos.
Sin embargo, hasta la reforma constitucional del año 2004, a través de la Ley 28389,
existían aún ciertas interrogantes respecto a si una nueva norma, que entra en vigencia,
resulta válidamente aplicable a una relación o situación jurídica, aún no cumplida o
agotada, que comenzó a desarrollarse bajo el marco jurídico de una norma anterior
o si correspondía aplicar esta última. Dicha disyuntiva sería resuelta con soluciones
distintas, según se aplique la teoría de los hechos cumplidos o la teoría de los derechos
adquiridos.
54. En todo caso, ya en la STC 0008-1996-PI/TC, el Tribunal Constitucional había esta-
blecido en el fundamento 17 que:
[…] el legislador peruano ha optado ante la posibilidad de conflicto de normas en
el tiempo por la teoría de los hechos cumplidos, tal y como lo consagra el artículo
III del Título Preliminar del Código Civil, que señala que la ley tiene aplicación in-
mediata a las relaciones y situaciones jurídicas existentes al momento que entra en
vigencia, por lo que la nueva ley empieza a regir las consecuencias de las relaciones
jurídicas preexistentes.
55. Años después, con la aprobación de la Ley 28389, se reformaron varios artículos cons-
titucionales, entre ellos, el artículo 103 de la Norma Fundamental, según el cual:
[…] La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relacio-
nes y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos: salvo,
en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo
por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucio-
nalidad. La Constitución no ampara el abuso del derecho.
56. De esta manera, en lo que respecta a la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo,
se consolidó, sin lugar a dudas, la teoría de los hechos cumplidos. De ello se desprende el
deber de aplicar inmediatamente las normas jurídicas vigentes a los supuestos que ella
regula, aun cuando se trate de las consecuencias de relaciones o situaciones jurídicas
que aún no se agotaron y que inicialmente se rigieron por una norma anterior, salvo en
materia penal cuando se favorece al reo (retroactividad benigna).
57. Así, la norma que se incorpora al ordenamiento jurídico incide directamente sobre las
consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas que al momento de su entrada
en vigencia continúan desarrollándose, lo que lógicamente excluye aquellas relaciones
y situaciones cuyos efectos han sido agotados o cumplidos.
- 241 -
58. De esta manera, según el artículo 103 de la Constitución, no resulta constitucional-

mente admisible extender los efectos del nuevo régimen jurídico establecido por la
norma que entra en vigencia a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas
que se hubiesen agotado antes de dicha entrada en vigor. En cambio, sí resulta confor-
me con el mencionado artículo constitucional que la nueva norma sea aplicable a las
relaciones y situaciones jurídicas que aún no se hubiesen cumplido o agotado.
59. Ello ha sido recogido en diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Cabe
invocar, por ejemplo, lo expresado por este Tribunal en la STC 0606-2004-AA/TC,
fundamento 2, según el cual: “[…] nuestro ordenamiento adopta la teoría de los he-
chos cumplidos (excepto en materia penal cuando favorece al reo), de modo que la
norma se aplica a las consecuencias y situaciones jurídicas existentes”.
60. Así también, en la STC 0316-2011-AA/TC se precisó que:
A partir de la reforma constitucional del artículo 103 de la Constitución, validada
por este Colegiado en la STC 0050-2004-AI/TC, y en posteriores pronunciamien-
tos, se ha adoptado la teoría de los hechos cumplidos dejando de lado la teoría de
los derechos adquiridos, salvo cuando la misma norma constitucional lo habilite
(fundamento 26).
61. En ese sentido, también ha sostenido que “a partir de la lectura de los artículos 103 y
102.1 de la Constitución, las leyes se aplican a las consecuencias de las relaciones y las
situaciones jurídicas existentes y no tienen fuerza ni efectos retroactivos (teoría de los
hechos cumplidos) y además es facultad del Congreso expedir leyes, modificar o dero-
gar las existentes”. (Sentencia recaída en los expedientes acumulados 00021-2012-PI/
TC, 00008-2013-PI/TC, 00009-2013-PI/TC, 00010-2013-PI/TC y 00013-2013-PI/
TC, fundamento 29).
62. Por ello, puede concluirse válidamente que la norma que entra en vigencia en el orde-
namiento jurídico no se aplica a las consecuencias de las relaciones o situaciones jurídi-
cas extinguidas bajo la norma anterior y a los casos en los que la norma penal anterior
o dejada sin efecto sea más favorable al reo (retroactividad benigna).
63. Evidentemente, la teoría de los hechos cumplidos determina la aplicación de las nor-
mas tributarias en el tiempo, ello teniendo en consideración además que “no surten
efecto” las normas tributarias que hayan sido aprobadas en infracción de lo establecido
en el artículo 74 de la Constitución.
64. En ese sentido, la Norma X del Título Preliminar del Código Tributario, sobre la vi-
gencia de las normas tributarias, ha dispuesto que:
Las leyes tributarias rigen desde el día siguiente de su publicación en el Diario Ofi-
cial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o
en parte.
(…)
- 242 -
Los reglamentos rigen desde la entrada en vigencia de la ley reglamentada. Cuando

se promulguen con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, rigen desde el día
siguiente al de su publicación, salvo disposición contraria del propio reglamento (…).
65. Por consiguiente, la aplicación de una norma tributaria en el tiempo se rige por la
teoría de los hechos cumplidos y, consecuentemente, por el principio de aplicación in-
mediata de las normas a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas que
no se hayan agotado al momento de su entrada en vigencia (STC 0002-2006-AI/TC,
fundamento 12).
4.2. SOBRE LA PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA

66. La prescripción extintiva es una institución jurídica de naturaleza legal, en principio,
en virtud de la cual quien tenía derecho a exigir determinada prestación por la vía ad-
ministrativa o judicial, se encuentran impedido de ejercer dicha facultad por el mero
paso del tiempo y a causa de su propia inacción.
67. De esta manera, el sujeto obligado se libera del deber de cumplimiento cuando quien
tiene la facultad de exigir el cumplimiento de la prestación no actúa diligentemente.
En ese sentido, resultan concomitantes para la aplicación de la prescripción extintiva
tanto el paso del tiempo como la inactividad del acreedor.
68. Dicha institución persigue una finalidad manifiesta que consiste en evitar que el ejer-
cicio de la facultad de requerir administrativa o judicialmente el cumplimiento de una
determinada prestación sea indefinido en el tiempo. Por consiguiente, la prescripción
extintiva limita el ejercicio de la acción que pudiera corresponder al sujeto acreedor.
Ello a su vez revela una tensión entre el principio de justicia, de un lado, y el principio
de seguridad jurídica, del otro4.
69. Debe tenerse presente que a excepción de lo expresamente establecido en la Cons-
titución respecto a determinadas materias (artículos 41, 73, 89 –segundo párrafo- y
139.13), la regulación de su contenido, alcances y efectos es de fuente legal, cuyo
ejercicio siempre debe observar el núcleo duro de los principios constitucionales.
70. Asimismo, el Tribunal ha indicado en su jurisprudencia que la prescripción extintiva se
relaciona con el principio constitucional de seguridad jurídica:
“[…] la figura jurídica de la prescripción no supone la denegatoria del derecho en
cuestión, sino, en todo caso, la restricción del remedio procesal para exigirlo, lo
cual no debe olvidarse, constituye también la defensa de otro bien constitucional
en la medida que se protege por esta vía la seguridad jurídica” (STC 04272-2006-
PA/TC, fundamento 5).
4 PÉREZ JORDA, Iván (2019). “Elementos de la prescripción en la infracción tributaria”. En Revista

de Derecho UNED, N° 24, p. 237. (SIC)
- 243 -
71. En el ámbito tributario, el transcurso del plazo legal previsto en el Código Tributario
extingue la acción correspondiente tanto desde la perspectiva de la Administración,
respecto de la determinación, cobro de la deuda tributaria e imposición de sanciones,
como desde la perspectiva del contribuyente, respecto a la solicitud o ejercicio de la
compensación y a la solicitud de devolución, de conformidad con el artículo 43 del
Código Tributario.
72. En efecto, de la interpretación sistemática de los artículos 27, 43, 47 y 49 del Código
Tributario se concluye válidamente que, en el caso peruano, la prescripción en materia
tributaria extingue únicamente la acción para la determinación de la obligación tribu-
taria, para cobrarla y para aplicar sanciones.
73. En otros términos, en lo que respecta a la inactividad de la administración tributaria
con respecto al ejercicio de sus competencias conforme a ley, la prescripción limita
temporalmente el ejercicio de sus facultades de determinación de la obligación tribu-
taria, de cobrar la deuda tributaria y de imponer sanciones, de modo que el transcurso
del plazo legal impide que se requiera coercitivamente el cumplimiento de las presta-
ciones tributarias presuntamente omitidas. Asimismo, debe recordarse que la prescrip-
ción no opera de oficio, sino que solamente puede ser declarada a solicitud del deudor
tributario.
§4.3. SOBRE LA PRESCRIPCIÓN EN EL CÓDIGO TRIBUTARIO

74. En el ordenamiento jurídico-tributario, el artículo 43 del Texto Único Ordenado del
Código Tributario (en adelante T.U.O. del Código Tributario), aprobado por Decreto
Supremo 133-2013-EF, ha establecido plazos de prescripción de la acción de la Ad-
ministración Tributaria para determinar la obligación tributaria, para exigir su pago y
para aplicar sanciones: 4 años como regla, 6 años para los que no presentaron la decla-
ración y 10 años cuando el agente de retención o percepción no ha pagado el tributo
retenido o percibido, respectivamente. Tales plazos se aplican a facultades diferentes: i)
la determinación de la deuda tributaria; ii) su cobro y iii) la aplicación de las sanciones
cuando corresponda.
75. Además, la prescripción está compuesta por los siguientes aspectos: i) uno objetivo
que comprende, a su vez, tres elementos inescindibles: inicio del cómputo, el íter o
transcurso del tiempo previsto en el plazo de ley y el término de este; y otro subjetivo,
que consiste en la verificación de la inacción de quien tiene la facultad para exigir el
cumplimiento de la prestación.
76. En el presente caso, lo relevante desde una perspectiva jurídico-constitucional se en-
cuentra el aspecto objetivo del plazo para el cobro de las deudas tributarias, espe-
cialmente en lo relativo al inicio del cómputo, que es aquello a lo que se refiere la
disposición impugnada del Decreto Legislativo 1421, sobre la base de lo dispuesto en
el artículo 4 del Decreto Legislativo 1113.
- 244 -
77. En la actualidad, el texto del artículo 44 del T.U.O. del Código Tributario que recoge
inclusive la modificación establecida por el Decreto Legislativo 1263, publicado en
2016, establece que:
Artículo 44.- COMPUTO DE LOS PLAZOS DE PRESCRIPCION
El término prescriptorio se computará:
1. Desde el uno (1) de enero del año siguiente a la fecha en que vence el plazo
para la presentación de la declaración anual respectiva.
2. Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que la obligación sea exigible,
respecto de tributos que deban ser determinados por el deudor tributario no
comprendidos en el inciso anterior y de los pagos a cuenta del Impuesto a la
Renta.”
3. Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha de nacimiento de la obligación
tributaria, en los casos de tributos no comprendidos en los incisos anteriores.
4. Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que se cometió la infracción
o, cuando no sea posible establecerla, a la fecha en que la Administración Tri-
butaria detectó la infracción.
5. Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que se efectuó el pago inde-
bido o en exceso o en que devino en tal, tratándose de la acción a que se refiere
el último párrafo del artículo anterior.
6. Desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que nace el crédito por tri-
butos cuya devolución se tiene derecho a solicitar, tratándose de las originadas
por conceptos distintos a los pagos en exceso o indebidos.
7. Desde el día siguiente de realizada la notificación de las Resoluciones de Deter-
minación o de Multa, tratándose de la acción de la Administración Tributaria
para exigir el pago de la deuda contenida en ellas.
78. Cabe precisar que el artículo 4 del Decreto Legislativo 1113, publicado el 5 de julio de
2012 en el diario oficial El Peruano, vigente a los sesenta días siguientes a dicha fecha,
incorporó el citado artículo 7, a partir del cual se establece una norma expresa que con-
tiene la regla sobre el inicio del plazo de prescripción de la acción de la Administración
Tributaria para cobrar la deuda tributaria.
79. Antes de dicha incorporación, en el citado artículo 44 del T.U.O. del Código Tributario
no se había distinguido de forma explícita cuándo debía considerarse iniciado el plazo de
prescripción para ejercer la facultad de cobrar o exigir el pago de la deuda tributaria. Ello
evidentemente, en mi opinión, no condicionaba su distinción en la práctica como tam-
poco la resolución de controversias jurídicas relacionadas con dichas materias, porque
lógicamente solo puede exigirse o cobrarse lo que se encuentra previamente determinado
y, también, por la naturaleza diferenciada de los objetos de tales facultades.
- 245 -
80. En ese sentido, considero que con anterioridad a la expedición del Decreto Legislativo
1113 había un marco jurídico que permitía razonablemente advertir la necesidad de
dicha distinción al momento de aplicar la normativa tributaria correspondiente, dada
la diversidad de las fuentes del Derecho Tributario, de conformidad con la Norma III,
sus métodos de interpretación, según la Norma VIII, y la aplicación supletoria de los
principios jurídicos contemplados en la Norma IX, recogidas todas ellas en el Título
Preliminar del T.U.O. del Código Tributario.
81. Con relación a esto último, cierto es que cabía la posibilidad de aplicar supletoriamen-
te el artículo 1993 del Código Civil, de conformidad con dicha Norma IX. Al respecto,
el aludido artículo 1993 del Código Civil establece que: “la prescripción comienza a
correr desde el día en que puede ejercitarse la acción y continúa contra los sucesores del
titular del derecho”.
82. De hecho, ello se desprende implícitamente de las resoluciones del Tribunal Fiscal que
se citan a continuación:
RTF 00161-1-2008, de 8 de enero de 2008
Cabe anotar que según se ha indicado en la Resolución del Tribunal Fiscal Nº
04638-1-2005, que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria, la notifi-
cación de la resolución de determinación agota la acción de la Administración para
determinar la deuda tributaria, dándose inicio al cómputo del plazo prescriptorio
para cobrar la deuda determinada […].
RTF 10495-3-2012, de 28 de junio de 2012
[…] no sería posible establecer un plazo de prescripción de la acción de la Admi-
nistración para exigir el pago de la obligación tributaria, cuando la deuda aún no
ha sido determinada, debiendo precisarse que si la Administración tiene pendiente
su facultad para determinar la obligación tributaria y aplicar sanciones ésta se agota
con la notificación de la resolución de determinación o multa […].
83. De lo anterior puede advertirse que, luego de producida la notificación de la resolución
de determinación, se inicia el cómputo del plazo de prescripción para el cobro de la
deuda determinada; en caso contrario, si la deuda no ha sido determinada por la Admi-
nistración Tributaria, el plazo de prescripción para la exigencia del pago de dicha deuda
aún no podría iniciarse. Asimismo, esto último implica un aspecto elemental: que son
distintos el plazo de prescripción para la determinación de la obligación tributaria y el
plazo de prescripción para exigir el cobro de la deuda tributaria.
84. El artículo 4 del Decreto Legislativo 1113, que incorporó el inciso 7 al artículo 44 del
Código Tributario, no modifica el plazo de prescripción, que se encuentra determina-
do en el ya citado artículo 43, sino precisa la regla especial correspondiente al dies a
quo o momento en el que se inicia el cómputo de dicho plazo respecto de la exigen-
cia del pago de la deuda contenida en las resoluciones de determinación o de multa.
De esta manera, solamente podrá iniciarse este segundo plazo de prescripción cuando
- 246 -
previamente haya sido determinada la deuda tributaria, esto es, vencida, cuantificada y
exigible.
85. En todo caso, es pertinente precisar que el inicio del cómputo de la prescripción de las
acciones destinadas a exigir el pago de la deuda tributaria contenida en resoluciones de
determinación o de multa requiere previamente de la cuantificación del monto de la
deuda a pagar y de su correspondiente exigibilidad, según lo previsto en el artículo 115
del Código Tributario.
§4.4. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO DE LA

PRIMERA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA DEL
DECRETO LEGISLATIVO 1421
86. A la luz de los previamente indicado y teniendo como parámetro de control los princi-
pios constitucionales de irretroactividad de las leyes y de seguridad jurídica, correspon-
de realizar el control de constitucionalidad de la disposición impugnada.
87. En primer lugar, corresponde precisar el contenido y alcances de dicha disposición. Al
respecto, se advierte lo siguiente:
i. Se aplica a procedimientos en trámite y/o pendientes de resolución;
ii. Se aplica a los procedimientos mencionados supra en los que el plazo de prescrip-
ción de la acción para determinar la obligación tributaria o para aplicar sanciones
se inició hasta antes del 1 de enero de 2012, notificadas a partir del 28 de setiembre
de 2012, dentro del plazo de prescripción;
iii. Tiene como objeto el inicio del plazo prescriptorio para exigir el cobro de la deuda
tributaria contenida en resoluciones de determinación o multa;
iv. Establece que dicho plazo para exigir el cobro de la deuda tributaria se computa
a partir del día siguiente de la notificación de las resoluciones de determinación o
multa conforme con el inciso 7 del artículo 44 del Código Tributario.
88. De lo expuesto se aprecia claramente tres aspectos:
i. Primero, que antes de la expedición de la disposición cuestionada, en el ordena-
miento jurídico ya se había distinguido el inicio del plazo de prescripción para la
determinación de la obligación tributaria y para la imposición de sanciones del
inicio del plazo de prescripción para exigir el cobro de la aludida deuda tributaria.
Ello se precisó especialmente en el artículo 4 del Decreto Legislativo 1113 que in-
corporó el inciso 7 al artículo 44 del Código Tributario y que se encuentra vigente
desde el 28 de setiembre de 2012.
ii. Dicho inciso 7 del artículo 44 del Código Tributario tomó como elemento de refe-
rencia la notificación de la resolución de determinación o multa, de forma tal que
inicio de la prescripción para el cobro de la deuda tributaria ahí contenida, por parte
de la Administración, se computa desde el día siguiente a dicha notificación; y,
- 247 -
iii. Por ello, la disposición cuestionada no introduce una nueva regla sobre el inicio
de la prescripción del cobro de la deuda tributaria por parte de la Administra-
ción. Por el contrario, dicha regla preexistía a la expedición del Decreto Legisla-
tivo 1421.
89. Ahora bien, un argumento central de la parte demandante es que la disposición cues-
tionada modifica el punto de inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción
para el cobro de la deuda contenida en resoluciones de determinación o de multa en
los casos en que, a su criterio, dicho inicio se produjo antes de la vigencia del Decreto
Legislativo 1113, es decir, cuando dicho inicio ya se había agotado en el pasado.
90. Además, alegan que, de acuerdo a un precedente de observancia obligatoria del Tri-
bunal Fiscal contenido en la Resolución 09789-4-2017, de fecha 7 de noviembre de
2017, se había establecido que dicho inicio se realiza inmediatamente en el tiempo,
razón por la cual, se trataría, a su criterio, de un hecho que se agota con su mera
producción.
91. Al respecto, el Tribunal Fiscal en la Resolución 09789-4-2017 sostuvo que:
[…] una vez que ha ocurrido el inicio y el cuerpo del plazo viene transcurriendo,
no es posible que se produzca un “nuevo inicio” referido a este mismo plazo, sino
que solamente podría ocurrir que el que ya venía corriendo sea interrumpido.
92. En otros términos, en esta resolución propiamente se advierte que se considera indebi-
damente como hecho cumplido al inicio del cómputo de la prescripción de la acción
de la Administración para realizar el cobro de la deuda en aquellos casos en los cuales
aparentemente ya hubiese iniciado el transcurso del plazo de prescripción con ante-
rioridad al 28 de setiembre de 2012, cuando entró en vigencia el Decreto Legislativo
1113, que incorporó el numeral 7 al artículo 44 del Código Tributario, de acuerdo a lo
mencionado supra.
93. Así, en dicha resolución se dejó establecido con carácter de precedente de observancia
obligatoria que:
El inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción de la Administración
para exigir el pago de la deuda tributaria contenida en resoluciones de deter-
minación y de multa emitidas por conceptos originados antes de la entrada en
vigencia del Decreto Legislativo 1113, notificadas a partir del 28 de setiembre
de 2012, se rigió por los numerales 1) a 4) del artículo 44 del Código Tributario,
según correspondía, por lo que no resulta aplicable el numeral 7) del anotado
artículo”.
94. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, este criterio interpretativo, en su momento,
solo fue vinculante para los órganos de la administración tributaria, de conformidad
con el artículo 154 del T.U.O. del Código Tributario. Dicho artículo también estable-
ce que la jurisprudencia de observancia obligatoria rige “mientras dicha interpretación
no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por Ley”.
- 248 -
95. Con mayor razón, dicho criterio no puede ser considerado como vinculante para un
Tribunal Constitucional que controla la constitucionalidad de los actos de los poderes
públicos y/o privados, por mandato de la propia Norma Fundamental (artículo 201 de
la Constitución Política del Perú de 1993) y de su Ley Orgánica.
96. Asimismo, debe precisarse, como lo ha indicado el Poder Ejecutivo en la contestación
de la demanda de autos que, luego de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo
1421, el Tribunal Fiscal ha expedido diversas resoluciones en las que se apartó del cri-
terio establecido en la Resolución 09789-4-2017. Tal es el caso, por citar un ejemplo,
del Expediente 00753-4-2019, en el que
[…] en aplicación de lo previsto en la Primera Disposición Complementaria Tran-
sitoria del Decreto Legislativo 1421, al tratarse el presente caso de un procedimien-
tos en trámite y/o pendiente de resolución, para establecer el inicio del cómputo
de los plazos de prescripción de la acción para exigir el pago de las mencionadas
deudas materia de análisis, cuyos plazos de prescripción de la acción para determi-
nar la obligación tributaria y aplicar sanciones se inició hasta el 1 de enero de 2012,
notificadas con posterioridad al 28 de setiembre de 2012 dentro de los plazos de
prescripción para determinar la obligación tributaria y aplicar sanciones, resulta de
aplicación lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 44 del Código Tributario, por
lo que, el cómputo de los plazos de prescripción de la acción para exigir el pago
de la deuda contenida en los mencionados valores, se inició el día siguiente de su
notificación, esto es, el 7 de noviembre de 2017 (página 6).
97. Por ello, un efecto jurídico de la disposición cuestionada es que en la actualidad ya
no rige dicho precedente de observancia, lo cual es conforme con el artículo 154 del
citado T.U.O. del Código Tributario.
98. En todo caso, más allá de lo resuelto por el Tribunal Fiscal, lo cierto es que al contro-
lar la constitucionalidad de la disposición impugnada se debe evaluar si esta última
resulta conforme con los principios, reglas y valores de la Norma Fundamental.
99. En el presente caso, los argumentos de la parte demandante se reconducen a la pre-
sunta vulneración del principio de irretroactividad de la ley y de seguridad jurídica.
100. Con relación a lo primero, y de acuerdo a lo indicado supra, el principio de irretroac-
tividad de la ley es un principio constitucional recogido en los artículos 103 y 109 de
la Constitución, en virtud del cual las leyes se aplican inmediatamente para regular
las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes desde su entrada
en vigencia, sin que pueda surtir efectos respecto de hechos agotados o consumados
en el pasado, salvo en materia penal cuando favorece al reo.
101. En efecto, el Tribunal en variada jurisprudencia ha indicado que dicho artículo re-
coge la teoría de los hechos cumplidos, expresada en la aplicación inmediata de las
normas vigentes, lo que también se observa en el caso del artículo III del Título Pre-
liminar del Código Civil.
- 249 -
102. En ese sentido, la aplicación retroactiva de una ley, más allá del supuesto de excepción
previsto constitucionalmente, resulta inconstitucional. Ahora bien, se debe determi-
nar si lo establecido en la disposición impugnada contraviene este principio, que ha
sido contemplado además y de forma expresa en la Norma X del Título Preliminar
del Código Tributario.
103. Como se ha indicado previamente, la disposición objeto de control en el presente
proceso no ha establecido una regla nueva o modificado el régimen legal existente
respecto a cuándo se inicia el cómputo de la prescripción de la acción de cobro de una
deuda tributaria a cargo de la Administración.
104. En realidad, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1113, vigente
desde el 28 de setiembre de 2012, cuyo artículo 4 incorporó el inciso 7, al artículo
44 del Código Tributario, se precisó que el cómputo del plazo de prescripción para el
referido cobro se iniciaba a partir del día siguiente de la notificación de la Resolución
de Determinación o Multa.
105. Ahora bien, una vez que entró en vigencia dicha norma, correspondía su aplicación
inmediata, incluso a los hechos no consumados o no agotados, originados con ante-
rioridad a su entrada en vigencia.
106. Por ello, se advierte que dicha norma resultaba aplicable incluso a aquellos casos en
los cuales aún no se hubiese consumado el plazo de prescripción para el cobro de la
deuda tributaria, a cargo de la Administración. Así, lo que resultaría inconstitucional
es la aplicación de la regla establecida en el inciso 7 del artículo 44 del Código Tri-
butario, incorporada por el Decreto Legislativo 1113, a aquellos casos en los cuales,
con anterioridad a su entrada en vigencia, esto es, antes del 28 de setiembre de 2012,
ya se hubiese cumplido el plazo de prescripción preexistente para la determinación y
cobro de la deuda tributaria y la imposición de infracciones.
107. Al respecto, se debe precisar que, contrariamente a lo indicado por la parte deman-
dante, no resulta válido constitucionalmente considerar como retroactiva la disposi-
ción impugnada, en el sentido de que, aparentemente, “modifica” el inicio del plazo
de prescripción antes aludido, inicio que a su criterio es un hecho consumado o de
realización inmediata.
108. Lo que subyace a dicho argumento es la consideración según la cual lo establecido
por el artículo 4 del Decreto Legislativo 1113 no podía regir las consecuencias de las
relaciones y situaciones jurídicas existentes que se hubiesen originado hasta su entra-
da en vigencia, esto es, el 28 de setiembre de 2012.
109. Concretamente, lo señalado por la parte demandante es que, dado que el inicio de la
prescripción de la acción de cobro de la deuda tributaria ya se había producido, de con-
formidad con las reglas contempladas en el artículo 44 el Código Tributario hasta antes
de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1113, entonces la supuesta nueva regla
establecida por la disposición impugnada no podía ser inmediatamente aplicable.
- 250 -
110. Dicha afirmación no tiene en cuenta que, en realidad, la disposición impugnada

no crea una nueva regla, sino que insiste en la aplicación inmediata del preexistente
artículo 4 del Decreto Legislativo 1113, que incorporó el inciso 7 del artículo 44 del
Código Tributario.
111. Además, lo sostenido por la parte demandante a este respecto tiene como presupuesto
que los elementos objetivos de la prescripción son separables no solo lógica o abs-
tractamente, sino en lo que respecta a la propia configuración de dicha institución
jurídica. Es decir, para la parte demandante, se debe atribuir consecuencias jurídicas
distintas, según se trate del inicio del plazo de prescripción o del propio plazo que
transcurre, como si en su funcionamiento real fueran escindibles.
112. Sin embargo, aun cuando los artículos 43 y 44 del Código Tributario hayan regulado
por separado la duración de los plazos de prescripción (para la determinación, cobro
de la deuda tributaria y la imposición de sanciones a cargo de la Administración) y el
inicio del mismo (de acuerdo a varios supuestos), respectivamente, ello no constituye
un argumento que per se justifique la inválida conclusión según la cual corresponde
diferenciar el tratamiento de las consecuencias jurídicas atribuibles a la prescripción
en materia tributaria, según se trate de uno u otro de sus elementos objetivos.
113. Antes bien, la institución de la prescripción (extintiva) en materia tributaria es una
sola, por lo que las consecuencias jurídicas que se le atribuyan respecto a su configura-
ción o la afecten en lo sustancial deben respetar dicha unidad funcional, sin perjuicio
de que, válidamente, se pueda distinguir o precisar el diseño de reglas operativas
correspondientes a sus elementos objetivos.
114. Así pues, evidentemente, en abstracto, el diseño de la regla que regula la duración de
un plazo (quantum) no se confunde con el que es propio de la regla que establece el
inicio de dicho plazo (dies a quo). No obstante, cuando la aprobación de nuevas nor-
mas incide en la regla respecto al inicio del cómputo del plazo de prescripción, esto
último no resulta ser únicamente instrumental u operativo ni menos aún que amerite
un análisis por separado de dicho elemento objetivo.
115. En realidad, dicho cambio es integral porque tendrá efectos no solo respecto al inicio
del plazo, sino también respecto a cuándo debe entenderse transcurrido el plazo de la
prescripción y, consecuentemente, a su término o fin.
116. Lo anterior se aplica también, como es evidente, cuando se trata de hechos o situa-
ciones jurídicas existentes que se iniciaron bajo una norma anterior y que continúan
surtiendo efectos, sin haberse cumplido o agotado y a los que por mandato constitu-
cional les corresponde ser regulados por las nuevas normas vigentes (artículo 103 de
la Constitución).
117. Por lo expuesto, el inicio del plazo es, en el ámbito de la aplicación de las normas
sobre prescripción tributaria, inseparable de su duración; de forma tal que solo puede
considerarse agotado el plazo de la prescripción, pero no puede decirse lo mismo de
- 251 -
su inicio, esto es, no cabe aseverar válidamente que el inicio se ha agotado, como in-
dica la parte demandante. Esto último sería resultado de considerarlo indebidamente
de manera aislada. De ello, se desprende que solo puede considerarse agotado al plazo
transcurrido, pero no a sus elementos objetivos por separado.
118. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la situación jurídica según la cual el aparente
“tiempo perdido” que se configurase, por la modificación sobrevenida de la regla del
inicio del cómputo del plazo de prescripción, cuando este aún se encuentra trans-
curriendo, no resulta proscrita por el ordenamiento jurídico tributario. Antes bien,
ha sido contemplada dentro de la figura de la interrupción de la prescripción. Cabe
precisar que de acuerdo al artículo 45 del Código Tributario, “el nuevo término pres-
criptorio se computará desde el día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio”.
Así, producido el acto que interrumpe el plazo, de acuerdo a los supuestos previstos
en el referido artículo 45, este vuelve a computarse desde un nuevo inicio, esto es,
desde el día siguiente de acaecido dicho acto.
119. En suma, solo puede considerarse que lo que se agota es el plazo de prescripción, pero
no el inicio del cómputo del mismo. Por el contrario, y en relación a la aplicación del
inciso 7 del artículo 44 del Código Tributario, incorporado por el Decreto Legislativo
1113, sostener que dicha norma no resultaba aplicable a aquellos casos en los que
el plazo de prescripción de la acción para determinar la obligación tributaria o para
aplicar sanciones se había iniciado hasta el 1 de enero de 2012 y que se encontraban
en trámite o pendiente de resolución, no es sino, en el fondo, invocar la teoría de los
derechos adquiridos. Precisamente, según dicha teoría:
la eficacia normal de la ley se despliega únicamente pro futuro, es decir, con res-
pecto a las situaciones que nazcan con posterioridad a su entrada en vigor. La ley
nueva, por consiguiente, no es de aplicación -salvo que se prevea su propia retroac-
tividad- a las situaciones todavía no extinguidas nacidas al amparo de la ley antigua.
120. Así pues, en la consideración según la cual a los casos mencionados supra correspon-
día la aplicación de las reglas establecidas en el artículo 44 del Código Tributario,
antes de la expedición del artículo 4 del Decreto Legislativo 1113, subyace la teoría
de los derechos adquiridos, pese a que, salvo supuestos excepcionales previstos en la
propia Constitución (STC 0008-2008-PI/TC, fundamentos 73-74), no rige actual-
mente en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional.
121. Por el contrario, es en aplicación de la teoría de los hechos cumplidos que el inciso
7 del artículo 44 del Código Tributario, incorporado por el artículo 4 del Decreto
Legislativo 1113, ha debido regir a las consecuencias de las relaciones y situaciones
jurídicas existentes al tiempo de su entrada en vigencia. Ello, claro está, excluye los
plazos de prescripción tributaria plenamente agotados conforme al ordenamiento
jurídico-tributario hasta el momento de dicha entrada en vigor.
- 252 -
122. Cabe recordar, según lo mencionado supra, que en la STC 0002-2006-PI/TC se

precisó que:
Diez-Picazo, refiriéndose a la primera teoría [hechos cumplidos], sostiene que “en
el momento en que una ley entra en vigor, despliega, por definición, sus efectos
normativos y debe ser aplicada a toda situación subsumible en su supuesto de
hecho; luego no hay razón alguna por la que deba aplicarse la antigua ley a las
situaciones, aún no extinguidas, nacidas con anterioridad. […] la aplicación de
una ley a situaciones aún vivas y con efectos ex nunc no implicaría, en puridad de
conceptos retroactividad alguna (fundamento 11).
123. Así, pueden distinguirse dos escenarios:
a) Aplicación retroactiva inconstitucional
Decreto Legislativo 1421
Entrada de vigencia
Plazo de prescripción concluído
b) Aplicación inmediata constitucional
Entrada de vigencia
Plazo de prescripción
no concluído
- 253 -
124. En ese sentido, la disposición impugnada, al recoger dicha interpretación, que es la

que se desprende del ordenamiento jurídico-constitucional, según lo indicado previa-
mente, no hace sino insistir en la aplicación de la teoría de los hechos cumplidos y en
plena observancia del principio de no retroactividad, de acuerdo a la Constitución.
125. Por lo tanto, concluyo que la disposición cuestionada no vulnera el principio de irre-
troactividad de las normas. Por esta razón, voto por desestimar la demanda en dicho
extremo.
126. Por otro lado, la parte demandante también han indicado que la disposición cues-
tionada vulnera el principio de seguridad jurídica, puesto que, a su criterio, los ad-
ministrados están expuestos a cambios o modificaciones posteriores en las reglas de
juego en materia tributaria, en concreto, respecto a la fecha de inicio de los plazos de
prescripción, desconociéndose así el tiempo de prescripción ya ganado.
127. En relación a la seguridad jurídica, el Tribunal ha sostenido en la STC 0012-2003-PI/
TC y acumulados que:
En el Expediente 016-2002-AI/TC, el Tribunal consideró que la seguridad jurídica
es un principio consustancial al Estado constitucional de derecho, implícitamente
reconocido en la Constitución. Se trata de un valor superior contenido en el espíri-
tu garantista de la Carta Fundamental, que se proyecta hacia todo el ordenamiento
jurídico y busca asegurar al individuo una expectativa razonablemente fundada
respecto de cuál será la actuación de los poderes públicos y, en general, de toda la
colectividad, al desenvolverse dentro de los cauces del Derecho y la legalidad (fun-
damento 3).
128. Asimismo, en cuanto a su contenido y alcances como principio constitucional implí-
cito, el Tribunal ha referido en la STC 0016-2002-PI/TC que:
La predecibilidad de las conductas (en especial, las de los poderes públicos) frente a
los supuestos previamente determinados por el Derecho, es la garantía que informa
a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la arbitrariedad.
Tal como estableciera el Tribunal Constitucional español, la seguridad jurídica su-
pone “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la
actuación del poder en aplicación del Derecho” (STCE 36/1991, FJ 5). El prin-
cipio in comento no sólo supone la absoluta pasividad de los poderes públicos, en
tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan incidir en la realidad
jurídica de los ciudadanos, sino que exige de ellos la inmediata intervención ante
las ilegales perturbaciones de las situaciones jurídicas, mediante la “predecible” re-
acción, sea para garantizar la permanencia del statu quo, porque así el Derecho lo
tenía preestablecido, o, en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si
tal fue el sentido de la previsión legal.
Así pues, como se ha dicho, la seguridad jurídica es un principio que transita todo el
ordenamiento, incluyendo, desde luego, a la Norma Fundamental que lo preside. Su
- 254 -
reconocimiento es implícito en nuestra Constitución, aunque se concretiza con me-

ridiana claridad a través de distintas disposiciones constitucionales, algunas de orden
general, como la contenida en el artículo 2°, inciso 24, parágrafo a) (“Nadie está obli-
gado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido se hacer lo que ella no prohíbe”),
y otras de alcances más específicos, como las contenidas en los artículos 2°, inciso 24,
parágrafo d) (“Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo
de cometerse no este previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca,
como infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la ley”) y l39°, inciso
3, (“Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley,
ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por
órganos jurisdiccionales de excepción, ni por comisiones especiales creadas al efecto,
cualquiera que sea su denominación”) (fundamentos 3-4).
129. Indicado lo anterior, corresponde evaluar si efectivamente, la disposición impug-
nada ha vulnerado el principio de seguridad jurídica, de acuerdo a lo mencionado
previamente.
130. Al respecto, alegar que una norma puede vulnerar la seguridad jurídica, como expec-
tativa razonable de los ciudadanos, respecto a la actuación de los poderes públicos y
de la colectividad, con los límites impuestos por el ordenamiento jurídico, implica en
primer lugar, y antes de cualquier análisis con dicho cariz en el presente caso, verificar
la realización del cambio o modificación de la regla contrarios a Derecho, según se
cuestiona y que, a criterio de la parte demandante, supuso una alteración indebida y
arbitraria de las reglas preexistentes a este respecto.
131. Sin embargo, como ya se ha establecido previamente, la disposición cuestionada no
realizó ningún cambio o modificación respecto a las normas que regulan la prescripción
la acción de la Administración para el cobro de la deuda tributaria.
132. Por el contrario, la disposición impugnada solo reafirma, para los casos en los que el
cómputo del plazo de prescripción del cobro de la deuda tributaria se hubiese inicia-
do hasta antes del 28 de setiembre de 2012 y aún no hubiese concluido bajo las reglas
preexistentes del artículo 44 del Código Tributario (“interpretadas” literalmente), que
resulta de aplicación inmediata el artículo 4 del Decreto Legislativo 1133, que incorporó
el numeral 7 al citado artículo 44, lo que es conforme con el ordenamiento jurídico-
constitucional vigente.
133. Por lo tanto, no se debe considerar que se hayan frustrado expectativas razonables
de los contribuyentes a partir de modificaciones intempestivas y arbitrarias en las
normas jurídicas sobre prescripción de la acción de la Administración para realizar el
cobro de la deuda tributaria.
134. Sin perjuicio de lo anterior, y habiendo concluido que la disposición cuestionada no
crea una nueva regla en materia de prescripción tributaria, no debe olvidarse que el
ordenamiento jurídico es dinámico y no puede permanecer petrificado en el tiempo,
como tampoco la propia Constitución.
- 255 -
135. Con relación al ordenamiento jurídico, debe recordarse que es competencia del le-
gislador, según el artículo 102.1 de la Constitución expedir leyes, modificarlas y de-
rogarlas. Los demás sujetos que cuentan con competencias normativas e informan el
sistema de fuentes del derecho peruano también tienen reconocidas dichas facultades
de expedición de nuevas normas, de modificarlas o dejarlas sin efecto, siempre que
se respeten los límites formales y materiales previstos en el orden jurídico vigente
para tales fines. Por ello, un eventual cambio normativo, incluso de rango legal, en sí
mismo no resulta inconstitucional, a menos que contravenga lo constitucionalmente
ordenado o lo constitucionalmente prohibido.
136. Además, debe recordarse que el Tribunal Constitucional, en su jurisprudencia, ha
validado la existencia de normas interpretativas en materia tributaria, siempre que se
verifiquen determinados presupuestos. Tal es el caso de la STC 00002-2006-PI/TC,
donde se precisaron cuál es el contenido y elementos de estas normas.
137. En cuanto a su contenido, la norma interpretativa en materia tributaria tiene como
finalidad eliminar una ambigüedad, en principio, producida por una norma previa
en el ordenamiento jurídico. En todo caso, más allá de la terminología empleada en
general al redactarse tales normas, lo importante es su naturaleza jurídica, ligada a
la finalidad que cumple. Evidentemente, para la verificación de la existencia de una
norma interpretativa, en este caso, en el ámbito tributario, es necesario que la norma
interpretativa y la interpretada se refieran a la misma regulación. Lo que traerá como
consecuencia que la norma interpretativa rija desde el mismo momento en que co-
menzó a regir la norma interpretada (STC 0002-2006-PI/TC, fundamento 20).
138. Asimismo, en dicha sentencia, el Tribunal, precisó, en coincidencia con su par colom-
biano, qué elementos debe cumplir la norma interpretativa:
Primero, debe referirse expresamente a una norma legal anterior. Segundo, debe fi-
jar el sentido de dicha norma anterior enunciando uno de los múltiples significados
plausibles de la norma interpretada, el cual pasa, por decisión del propio legislador,
a ser el significado auténtico que excluye las demás interpretaciones de la norma
anterior. Tercero, no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no
estuviera comprendido dentro de su ámbito materia (fundamento 23).
139. En el presente caso se verifica que la disposición cuestionada se refiere expresamente
el inciso 7 del artículo 44 del Código Tributario; en segundo lugar, la norma cues-
tionada establece o fija, sin lugar a dudas, la interpretación que, desde su entrada en
vigencia, debió atribuirse al aludido inciso 7 del artículo 44 del Código Tributario,
lo que se encontraba justificado por la existencia de la Resolución 09789-4-2017, de
fecha 7 de noviembre de 2017 que, erróneamente, estableció un precedente de ob-
servancia obligatoria contrario a lo establecido en el ordenamiento jurídico. Además,
se verifica también que la disposición cuestionada no añade un contenido extraño,
ajeno o que no estuviese previamente previsto en el mencionado inciso 7 del artículo
44 del Código Tributario.
- 256 -
140. Conviene precisar que la norma sometida a control en aquella oportunidad, esto es,
en la controversia constitucional resuelta a través de la STC 0002-2006-PI/TC, no se
cumplieron con los dos últimos requisitos y, antes bien, la norma objeto de control sí
vulneraba el principio de irretroactividad de las leyes, además del principio de legalidad.
141. En cambio, en el presente caso, se advierte que la disposición cuestionada no ha vul-
nerado dicho principio de irretroactividad y que su finalidad no es innovar el ordena-
miento jurídico, sino únicamente declarar la interpretación del inciso 7 del artículo
44 que debió aplicarse inmediatamente desde su entrada en vigencia, por las razones
previamente desarrolladas.
142. A mayor abundamiento, el análisis anterior se aprecia en el siguiente cuadro:
Norma impugnada:
Primera Disposición
Disposición Transitoria Única
Requisitos Complementaria Transitoria
de la Ley 28647
(STC 0004-2019-PI/TC)
(STC 0002-2006-PI/TC)
1. Identifica la norma que interpreta Sí Sí
2. Interpreta un aspecto ambiguo No Sí
3. Existía un pronunciamiento del

Sí No
TF que interpretaba su alcance
(Resolución 09050-5-2004) (Resolución 09789-4-2017)
conforme a la Constitución
4. Tiene carácter declarativo No Sí
5. Convierte en inaplicable al decre- No,

Sí
to presuntamente interpretado reitera su plena efectividad
6. Impide la aplicación inmedia-

ta del decreto presuntamente Sí No
interpretado
7. Vulnera el principio de irretroacti-

Sí No
vidad de las normas
143. Por lo expuesto, advierto que la disposición cuestionada tampoco ha vulnerado el

principio de seguridad jurídica.
144. Por consiguiente, en cuanto al control de constitucionalidad por el fondo, concluyo
que la disposición cuestionada no ha vulnerado los principios de irretroactividad de
las leyes ni el de seguridad jurídica, por lo que corresponde desestimar la demanda en
este extremo.
145. Finalmente, quisiera pronunciarme respecto al segundo punto resolutivo del fallo, el
que estaría relacionado con lo mencionado en el fundamento 80 de la ponencia. En
tal fundamento se sostiene que:
Finalmente, y a fin de evitar que en lo sucesivo el legislador derivado se exceda en la
emisión de normatividad que tienda a habilitar la potestad tributaria sine die, este
- 257 -
Tribunal considera que las reglas para el cómputo del inicio del plazo de prescrip-
ción establecidas en el artículo 44 del Código Tributario (Decreto Legislativo 816)
y el inciso 7 del artículo 44 del Decreto Supremo 135-99-EF, incorporado por el
Decreto Legislativo 1113, se encuentran circunscritas en cuanto a su interpretación
al cumplimiento estricto de los plazos de prescripción establecidos por el artícu-
lo 43 del Código Tributario, no debiendo excederse los procesos de fiscalización
tributaria y el cobro de la deuda determinada, de dichos plazos.
146. Advierto que, aun cuando el aludido fundamento 80 de la ponencia y el segundo
punto de la parte resolutiva del fallo, tengan aparentemente como finalidad que la
Administración Tributaria respete los plazos de prescripción en materia tributaria, lo
cierto es que la formulación de dicha regla interpretativa no es lo suficientemente cla-
ra en sus alcances, porque puede conllevar a considerar que los plazos establecidos en
el artículo 43 del Código Tributario deben cumplirse, aún al margen de lo dispuesto
en el propio ordenamiento jurídico tributario, en supuestos en los que se ha previsto,
por ejemplo, que resultan aplicables la interrupción o suspensión de la prescripción
en materia tributaria, según lo establecido en los artículos 45 y 46, de dicho Código,
respectivamente.
En consecuencia, por todo lo expuesto, mi voto es por declarar INFUNDADA la deman-
da interpuesta por el Colegio de Abogados de La Libertad contra la Primera Disposición
Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
- 258 -
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con el debido respeto por mis colegas magistrados, emito el presente voto singular que se
sustenta en los siguientes fundamentos:
1. Me referiré en primer lugar a la inconstitucionalidad por la forma. Al respecto, la parte
demandante alega que la disposición cuestionada ha excedido el marco de la delega-
ción facultades legislativas establecido en el artículo 104 de la Constitución y en la Ley
30823 (ley autoritativa). Es decir, no habría una relación entre las materias que fueron
autorizadas por dicha ley autoritativa y lo regulado en el Decreto Legislativo 1421 en
materia de prescripción tributaria.
2. Al respecto, el literal g) del inciso 1 del artículo 2 de la ley autoritativa delega facultades
para “Modificar el Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado mediante
el Decreto Supremo 133-2013-EF […] a fin de contar con procedimientos tributarios
más eficientes, (...)”. De otro lado, el literal h) del mismo artículo señala que la dele-
gación incluye la potestad para: “Establecer los mecanismos que permitan al Tribunal
Fiscal y a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria
(Sunat) fortalecer y optimizar su gestión, así como el marco normativo que coadyuven
a garantizar el adecuado cumplimiento de sus funciones y brindar un mejor servicio”.
3. Como es de verse, el legislador habilitó al Poder Ejecutivo para emitir nomas orienta-
das a “contar con procedimientos tributarios más eficientes” así como para “fortalecer
y optimizar” la gestión de la Sunat garantizando el adecuado cumplimiento de sus
funciones. En este sentido, cabe concluir que la disposición impugnada se encuentra
relacionada con la materia delegada.
4. En cuanto a la inconstitucionalidad por el fondo, considero que la prescripción extin-
tiva aplicada en materia tributaria no puede ser entendida desde su parte objetiva, con
dos elementos (trascurso del tiempo y punto de inicio), pues dicho instituto jurídico
se funda únicamente en el paso del tiempo, el cual comprende un punto de inicio y fin
para su aplicación, pero ello no significa en modo alguno que sean momentos distintos
al hecho, son parte del mismo hecho que resulta ser indivisible.
5. Recordemos que la prescripción extintiva o liberatoria es un hecho con relevancia jurí-
dica, es decir, el transcurso del tiempo origina efectos en el ámbito jurídico, conforme
ocurre en el Derecho Tributario, ya que se trata de una limitante de carácter temporal
respecto a la exigibilidad de la deuda por parte de la Administración Tributaria, modi-
ficándose la relación jurídica originada por los tributos.
6. En línea con lo expuesto, me permito señalar que, si bien la Primera Disposición
Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1421 efectúa materialmente una
- 259 -
modificación del plazo de prescripción, pero lo hace en aquellos supuestos en los que
aún no han trascurrido los plazos fijados en el artículo 43 del TUO del Código Tribu-
tario, por tanto, estaríamos ante consecuencias jurídicas no extinguidas a la fecha de
su entrada en vigor, es decir, resulta de aplicación inmediata. Por tanto, no advierto
vulneración del principio de irretroactividad reconocido por el artículo 103 y del prin-
cipio de seguridad jurídica.
En consecuencia, por todo lo expuesto, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda.
S.
MIRANDA CANALES
- 260 -
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
1. Los que inicialmente se constituyen como demandantes (la Junta Directiva del Colegio
de Abogados de La Libertad, cuyo posterior desistimiento no paraliza el seguimiento
del presente proceso no detiene el mismo procesal impulsado) invocaban que la Prime-
ra Disposición Complementaria Transitoria al Derecho Legislativo 1421 se había dic-
tado fuera de los parámetros de los artículos 101.4 y 104 de la Constitución, en tanto
y en cuanto la ley autoritativa en que se sustenta el Decreto Legislativo 1421 no tenía
previsto el supuesto que le permitiera regular al Gobierno lo referido a la prescripción
de deudas tributarias.
2. Cabe alegar que en este caso el Grupo de Trabajo encargado del control constitucio-
nal sobre los actos normativos del Poder Ejecutivo de la Comisión de Constitución
y Reglamento, en su informe 90/2018-2019,ya se había pronunciado a favor de que
la norma impugnada ante nuestro Tribunal estaba complemente de acuerdo con los
parámetros de la ley autoritaria, la ley 30823, también denominada “Ley que delega
en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de gestión económica y compe-
titividad, de integridad y lucha contra la situación de violencia y vulnerabilidad y de
modernización de la gestión del Estado”. Sin embargo, alguien con legitimidad pro-
cesal para hacerlo cuestionó ese pronunciamiento y pidió conocer cuál era la visión de
este Tribunal al respecto, y ello justifica que se digan algunas cosas sobre el particular.
3. El tema del control de la legislación delegada no es una materia nueva para este Tri-
bunal, el cual, en reiteradas ocasiones, siguiendo lo señalado en el artículo 104 de la
Constitución vigente, ha reconocido que los Congresos pueden delegar facultades en
los Gobiernos, mediante la ley autoritativa correspondiente, la cual, en primer lugar,
fijará las materias que puede abarcar la legislación delegada (con excepción de las mate-
rias que son indelegables a la Comisión Permanente, que están claramente establecidas
en el artículo 101 inciso 4 de nuestro texto constitucional).
4. Además, nuestro Tribunal ha establecido una noción de lo que debe entenderse como
legislación delegada (STC 0012-2011.PI/TC). En esa misma sentencia ha hecho im-
portantes precisiones sobre los límites de la legislación delegada, que pueden ser de
carácter temporal o material. Es más, y ya entrando a lo estrictamente tributario, este
Tribunal ha establecido relevantes pautas en materias como las del tratamiento especial
que debe proporcionarse a determinadas zonas del país, de acuerdo con el artículo 79
de nuestra Constitución (STC 0016-2007-PI/TC)
5. Todo ello, claro está, va de la mano de reconocer que los decretos legislativos están
sometidos también a un control parlamentario (STC 005-2013-PI/TC). Por ende, este
Tribunal Constitucional tiene claro en que, en el presente caso, lo que corresponde es
- 261 -
analizar si dentro de los parámetros de la Ley autoritativa 30823 se encuentra justifica-

ción a la configuración del Decreto Legislativo 1421. Y, por cierto, yo si encuentro esa
justificación en los literales h y g del primer inciso del artículo 2 de la ley 30823.
6. En ambos literales se habilita a modificar el Texto Único Ordenado del Código Tri-
butario (literal g), y, lo que es más relevante, se da la competencia para “establecer
los mecanismos que permitan al Tribunal Fiscal y a la Superintendencia Nacional de
Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) fortalecer su gestión, así como el mar-
co normativo que coaduyen a garantizar el adecuado cumplimiento de sus funciones y
brindar un mejor servicio” (literal h).
7. No perdamos de vista cual había sido el escenario anterior a la dación del Decreto
Legislativo 1421. Como todos podemos entender, así de vital como es una determina-
ción o fijación de deuda tributaria, tarea que no se puede dilatar indefinidamente en el
tiempo; también es necesario establecer un plazo de prescripción para el desarrollo de
la labor de cobro de esas deudas. La necesidad de recurrir a la prescripción en ambos
supuestos (determinación y pago de deuda tributaria) devenía en indispensable, en
tanto y en cuanto si bien los particulares tienen deberes ante el Estado, el Estado debe
desarrollar un ejercicio diligente de sus competencias, para así no perjudicar injusta e
innecesariamente a sus ciudadanos y ciudadanas.
8. Sin embargo, y hasta la dación del Decreto Legislativo 1113, el 28 de septiembre de
2012, el Código Tributario solamente tenía referencias genéricas a la prescripción de
las deudas tributarias en su artículo 43, y mejores precisiones acerca de la prescripción
de la determinación de la deuda tributaria, más no del pago de la deuda tributaria. Eso
es justamente lo que remedia el Decreto Legislativo 1113, cuya vinculación con su
ley autoritativa y la constitucionalidad de su contenido no se discutió, incluyendo un
inciso 7 en el artículo 44 del Código Tributario, destinado precisamente a establecer
un plazo de prescripción de hasta cuatro años para el cobro de una deuda tributaria.
9. Así se daba un tratamiento coherente y consistente al tema. La autoridad tributaria te-
nía un plazo de prescripción de hasta cuatro años para determinar (fijar) una deuda tri-
butaria, y una vez determinada la deuda, un plazo de prescripción de hasta cuatro años
para asegurarse el pago de lo adeudado. Tratándose de normas de este tipo, y de acuer-
do con el actual texto del artículo 103 de la Constitución peruana de 1993, se pone en
vigencia la teoría de los hechos cumplidos, y se aplica de manera inmediata, tal como
lo ha venido impulsada por diversa jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional
(entre otras, las SSTC 0316-2911-AA/TC, 0002-2006-PI/TC y 0606-2004-AA/TC;
así como la sentencia emitida en los acumulados 00021-2012-PI/TC,00008-2013-PI/
TC,00009-2013-PI/TC, 00010-2013-PI/TC y 00013-2013-PI/TC).
10. En ese mismo tenor se pronuncia la norma X del Título Preliminar del Código Tri-
butario. Además, una interpretación de lo dispuesto en sus artículos 27,41, 47 y 49
consagran en el caso peruano una prescripción que extingue la acción para determinar
la deuda tributaria, cobrar dicha deuda y aplicar sanciones.
- 262 -
11. En este contexto, resulta sorprendente, con todo respeto, la actuación del Tribunal
Fiscal. Luego de resoluciones donde reconocía la necesidad de determinar una deuda
como requisito previo para cobrarla (RTT 00161-1-2008; RTT10495-3-2012, entre
otras) se emite en el año 2017 un pronunciamiento del Pleno del Tribunal Fiscal, la
resolución 9789-4-2017, del 7 de noviembre de 2017, la cual señala que solamente
basta con un plazo de prescripción de cuatro años para la determinación y el pago de la
deuda tributaria, entendiendo además que ambas situaciones (determinación y pago)
podían correr paralelamente.
12. Con el debido respeto que me merece el Tribunal Fiscal, aquí hay varias objeciones
a la vista. En primer lugar, la aprobación, modificación y determinación de con-
diciones de los diferentes tributos son materias que se guían por los principios de
reserva de ley y legalidad, y, hasta dónde todos(as) sabemos, el Tribunal Fiscal es un
muy respetable Tribunal Administrativo. En segundo término, su pronunciamiento
aprobado en pleno con carácter de precedente (en rigor es innecesario hablar de “pre-
cedentes de observancia obligatoria”, por redundante, ya que todo precedente genera
reglas, y éstas, como todos(as) conocemos, son de observancia obligatoria) confunde
dos momentos distintos (determinación y deuda), y trata de hacerlos correr en para-
lelo, cuando uno de ellos (el pago de la deuda) no se puede dar sin la especificación
de la deuda).
13. Se alegaba la existencia de controversia acerca de los casos cuyo acto de cobranza,
previamente determinada la deuda, fue notificado luego del 28 de setiembre de 2012,
fecha en que entró en vigencia el Decreto Legislativo 1113. En realidad, era una falsa
controversia. Como es de conocimiento general, un plazo de prescripción es siempre
un plazo legal. Y si se aprueba una ley nueva, sobre, por ejemplo, el plazo de prescrip-
ción del pago de una deuda tributaria, prima la teoría de los hechos cumplidos y la
aplicación inmediata de la norma, conforme al artículo 103 de nuestra Constitución.
El Decreto Legislativo 1113 había respondido la inquietud, y, desafortunadamente,
decisiones como la del Tribunal Fiscal volvían, seguramente sin mala intención, a
resucitarlas.
14. Es pues en ese contexto que surge al Decreto Legislativo 1421. Su objetivo, en rigor,
y al amparo del artículo 154 del Código Tributario, era dejar sin efecto el precedente
9789-4-2017, y volver la comprensión del tema al acertado parámetro del decreto
Legislativo 1113, sin introducir cambio alguno a lo dicho inicialmente en el Decreto
Legislativo 1113, materia de vital relevancia sobre la cual volveré después.
15. Es claro entonces cuál era el alcance del Decreto Legislativo 1421, y cómo lo allí pre-
visto se encuentra perfectamente ubicado dentro de los márgenes de la ley autoritativa
30823. Debe además tenerse presente que ya el Tribunal Constitucional peruano ha
señalado que la autorización a una legislación delegada no puede ser detallada sobre lo
que se delega, pues, caso contrario, se hace innecesario recurrir al mismo mecanismo
de la legislación delegada (STC 0022-2011-PI/TC).
- 263 -
II. NO ENCUENTRO VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD VINCU-

LADOS AL CONTENIDO O AL OBJETO DE LA NORMA IMPUGNA-
DA (LOS DENOMINADOS VICIOS DE FONDO)
16. La parte demandante alegaba también que la disposición impugnada vulneraba los
principios constitucionales de irretroactividad de las leyes. Respetuosamente, nada más
lejos de la verdad.
17. Como ya he anotado en el presente texto, en el Perú, luego de la reforma constitucional
introducida por la ley 28389 del año 2014, queda claro que el parámetro de aplicación
de las leyes en el tiempo es el de los hechos cumplidos, recogido en el artículo 103 de la
Carta reformada, pero con algunos importantes antecedentes en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional peruano, como la STC 0008-1996-PI/TC.
18. Esta aplicación inmediata de la norma en el tiempo que consagra la teoría de los hechos
cumplidos en el Perú, solamente tiene una excepción constitucionalmente admitida,
la invocada en materia penal a favor del reo (en ese sentido, la STC 0606-2004-AA/
TC, entre muchas otras). Las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas
existentes no tienen fuerza retroactiva alguna, salvo en el caso al cual acabo de hacer
referencia, la materia penal a favor del reo (en ese sentido, la sentencia recaída en los
expedientes acumulados 00021-2012-PI/TC, 00008-2013-PI/TC, 00009-2013-PI/
TC, 00010-2013-PI/TC y 00013-2013-PI/TC).
19. No hay pues aquí supuesto alguno de una alegada retroactividad en perjuicio de los
demandantes. Pero tampoco encuentro válido alegar que el Decreto Legislativo 1421
genere situaciones reñidas con la seguridad jurídica. Entre ellas están las SSTC 016-
2002-PI/TC, 0012-2003-PI/TC y acumuladas. Lo común en todos pronunciamientos
es que no puede hablarse de perjuicio a la seguridad jurídica, si el cambio producido es
contrario a Derecho, y en perjuicio de los ciudadanos(as).
20. Nada de ello existe en el presente caso. Aquí el cambio introducido por el Decreto
Legislativo 1421 solamente implica dejar de lado un pleno administrativo confuso y
con discutible competencia para afirmar lo que afirmó, y la vuelta a los parámetros tal
cual como ya estaban consagrados en el Decreto Legislativo 1113, que, por cierto, no
tenía antecedentes claros en la regulación del plazo de prescripción de cobro de deudas
tributarias, pues en rigor fue el primer pronunciamiento específico emitido al respecto.
21. No encuentro entonces cuestionamientos que permitan calificar como inconstitucional
a la norma impugnada, y por ello MI VOTO ES POR DECLARAR INFUNDADA
LA DEMANDA. Sin embargo, quisiera añadir algunas consideraciones adicionales al
respecto, lo que procedo a efectuar a continuación.
III. ALGUNAS ANOTACIONES FINALES

22. Hay consideraciones de Derecho en general, y de Derecho Constitucional en particu-
lar, que creo que siempre debemos tener presente. La primera de ellas es que lo ilógico,
- 264 -
y, sobre todo, lo irrazonable, nunca puede ser constitucional. Llevado esto a este caso
en concreto, un acuerdo que obliga a tratar como dos asuntos paralelos a la determina-
ción de una deuda y el pago de una deuda ya determinada es algo ilógico e irrazonable.
Plantear una situación distinta, donde se reconoce que hay situaciones que se dan una
luego de otra (la determinación de deuda primero y el pago de la deuda determinada),
si es, en principio, algo lógico y razonable, y, por ende, reputado como constitucional.
23. De otro lado, es innegable la relevancia que tienen las empresas (independientemente
de su tamaño) y los(as) ciudadanos(as) que realizan una vital labor para apuntalar la
economía en nuestro país. Sin embargo, ese esfuerzo no excluye a nadie, y menos en
las difíciles circunstancias que nos toca vivir, de asumir ciertos deberes y algunos com-
promisos ineludibles.
24. Aun cuando se pueda señalar que estemos ante documentos que constituyen soft law,
no negarse que este Tribunal, en su proceso de convencionalización del Derecho, ha
mirado y seguido con especial detalle el aporte de documentos como los denomina-
dos Principios Rectores sobre las empresas y los Derechos Humanos, promovidos por
Naciones Unidas. Entre estos principios se encuentra el reconocimiento del papel de
las empresas como “órganos especializados de la sociedad que desempeñan funciones
especializadas y que deben cumplir todas las leyes aplicables y respetar los Derechos
Humanos” (Principio General b)).
25. El punto de partida para exigir el cumplimiento de sus responsabilidades en infraes-
tructura, servicios y demás tareas que le son propias es que todos(as) paguemos nues-
tros impuestos, claro está que, tomando en cuenta nuestra real capacidad contributiva.
Esto no hay que entenderlo como parte de nuestro necesario aporte para construir una
sociedad que no se quede, en una dinámica de crecimiento que no va más allá de lo
cuantitativo ni asegura condiciones de igualdad material; sino más bien como el canal
para alcanzar un desarrollo cuantitativo a favor de todos(as), el cual nos permita aten-
der nuestras necesidades humanas básicas y considerar nuestros distintos y legítimos
proyectos de vida.
S.
- 265 -
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto debido a que
no comparto la decisión adoptada en este caso ni los argumentos que la sustentan. En ese
sentido, a continuación, haré referencia, en primer lugar, al razonamiento que se ha adop-
tado en la ponencia para posteriormente, fundamentar por qué considero que la demanda
de inconstitucionalidad debe ser declarada INFUNDADA.
a) Antecedentes y posición asumida en la ponencia

Con fecha 1 de febrero de 2019, el Colegio de Abogados de La Libertad interpone de-
manda de inconstitucionalidad contra la Primera Disposición Complementaria Transitoria
del Decreto Legislativo 1421, alegando la vulneración de la regulación constitucional de
la delegación de facultades legislativas, el principio de irretroactividad de las normas y la
seguridad jurídica. La ponencia declaró FUNDADA la demanda en todos sus extremos.
En relación con la forma de la norma cuestionada, la ponencia considera que el Decreto
legislativo 1421 resulta inconstitucional, al no advertir que la Ley Autoritativa N° 30823
haya establecido una específica delegación de facultades al Poder Ejecutivo para modificar
las normas relativas a la aplicación temporal en el cobro de los tributos, por lo que conside-
ra que se excedió el ámbito de las facultades para legislar en materia tributaria.
Por otro lado, respecto a la presunta vulneración del principio de irretroactividad, la po-
nencia estima que la Primera Disposición Complementaria Transitoria no introduce una
regla interpretativa desde el momento que no discrimina entre las normas que podrían
desprenderse de la disposición optando por alguna de ellas, sino que se limitaría a fijar
autónomamente un nuevo momento para iniciar el cómputo de la prescripción.
En ese sentido, se advierte en la ponencia que la disposición impugnada no modifica el lap-
so por el que se extiende la prescripción, sino que varía el otro elemento objetivo que es el
punto de inicio del cómputo que resulta fijo, por lo tanto, incide en todos aquellos casos en
que la prescripción hubiese comenzado a desarrollarse. En consecuencia, se considera que
la disposición cuestionada supone una aplicación retroactiva de un nuevo punto de inicio
del cómputo de la prescripción a casos en los que dicho evento ya se había producido, por
lo que se estiman que se infringe el artículo 103 de la Constitución.
De todo lo expuesto es posible advertir que, a criterio del magistrado ponente, la demanda
debe ser estimada en su conjunto, por lo que debe declararse FUNDADA.
Al respecto, estimo que, si bien el texto de la disposición impugnada pudo haber sido re-
dactado de mejor manera para evitar equívocos, considero a diferencia de la ponencia, que
esta disposición no resultaría contraria a la Constitución. En el siguiente apartado explicaré
- 266 -
las razones por las que estimo que la disposición cuestionada resulta válida desde el punto
de vista constitucional.
b) Razones por las que corresponde desestimar la demanda

Antes de exponer las razones por las que considero que la demanda debe desestimarse, creo
que es oportuno recordar que la opción de declarar la inconstitucionalidad de una norma
es una medida de ultima ratio, ello en virtud del principio indubio pro legislatore. Al respec-
to, este Tribunal Constitucional ha precisado lo siguiente:
No cabe que se declare la inconstitucionalidad de una disposición si, entre sus nor-
mas, esto es, los sentidos interpretativos de una disposición legislativa, es posible
hallar una que sea compatible con la Constitución. […] la declaración de invalidez
constitucional siempre debe ser la ultima ratio a la que este Tribunal (y los jueces
del Poder Judicial, desde luego) acuda: “Los jueces y tribunales –entre los que se ha
incluido este mismo Tribunal, dice la Segunda Disposición General de la LOTC-
sólo inaplican las disposiciones que estimen incompatibles con la Constitución
cuando por vía interpretativa no sea posible la adecuación de tales normas al orde-
namiento constitucional” [Expediente 0002-2003-PI/TC, fundamento 7].
Ahora bien, respecto a la alegada inconstitucionalidad por la forma del Decreto Legislativo
1421, se debe mencionar que se ha vuelto creciente en la práctica que el Congreso de la
República otorgue al Poder Ejecutivo facultades legislativas que la Constitución autoriza.
En el ejercicio de la delegación, se evidencia la generalidad de los aspectos en las materias
autorizadas, de manera que respecto al ámbito tributario previsto como materia autorizada
por la Ley 30823 para la legislación de parte del Poder Ejecutivo resulta siendo amplia.
Sin embargo, del contenido en el inciso h) del artículo 2 de la Ley 30823, se aprecia que se
fija un marco de delegación suficiente para contemplar como materia delegable la prescrip-
ción de las deudas tributarias, toda vez que ello forma parte del marco normativo que coad-
yuva a garantizar el cumplimiento de sus funciones. Por lo tanto, la Ley 30823 contempla
una habilitación que no trastoca los principios de legalidad y reserva de ley, debiendo ser
declarado constitucional el Decreto Legislativo 1421. Sin perjuicio de ello, con la finalidad
de evitar procesos que generen gasto público y confusiones, se debe exhortar al Congreso
de la República para que en futuras delegaciones de las facultades que concedan, la Ley
autoritativa a expedir procure contener un listado más específico de todos los aspectos a ser
legislados por el Poder Ejecutivo.
En cuanto a la alegada inconstitucionalidad por el fondo, la parte demandante cuestio-
na la Primera Disposición Transitoria Complementaria del Decreto Legislativo 1421, por
considerarla inconstitucional al vulnerar la prohibición de aplicación irretroactiva de la
ley, pues desconoce las prescripciones ya ganadas por parte de los contribuyentes. En aten-
ción al precedente recaído en la Resolución N.º 9789-4-2017, emitido en noviembre de
2017, que interpretó que el inicio del cómputo de plazo de la prescripción de la acción
administrativa tributaria para exigir el pago de una deuda tributaria antes de la vigencia del
- 267 -
Decreto Legislativo 1113, esto el 28 de setiembre de 2012, se regía por los numeral 1 al
4 del artículo 44 del Código Tributario y no por el numeral 7 introducido por el Decreto
legislativo 1113, que instauraba el periodo de prescripción de 4 años desde el día siguiente
de la notificación de la Resolución de Determinación o de Multa al contribuyente.
Ahora bien, advierto que, pese a que la norma impugnada contiene fórmulas que, en
general, pueden ser consideradas como compatibles con la Constitución, ello no impide
que existan supuestos específicos en los que pueda presentarse algún posible escenario de
lesión de derechos, lo cual podría obedecer a distintos factores. Por ello, la autoridad ju-
dicial deberá examinar, en cada caso, la pertinencia de la aplicación del decreto legislativo
impugnado.
Por lo expuesto, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda, en la medida en que
la disposición normativa cuestionada no resulta incompatible, en abstracto, con la Consti-
tución, con la referida exhortación.
S.
RAMOS NÚÑEZ
- 268 -
Con fecha 25 de agosto de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los
señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini,
Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, ha emitido la siguiente
sentencia, que declara FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.
Asimismo, el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera formuló fundamento de voto.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que el voto mencionado se adjunta a la sentencia
y que los señores magistrados proceden a firmar digitalmente en señal de conformidad.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA

Secretario Relator
- 269 -

25 de agosto de 2020
PODER EJECUTIVO
c.
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad planteada contra el artículo único de la Ley
31018, “Ley que suspende el cobro de peajes en la red vial nacional, departa-
mental y local concesionada, durante el estado de emergencia nacional, declara-
do a causa del brote del COVID-19”.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
- 270 -
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
B-1. DEMANDA
B-3. AMICUS CURIAE
B-4. TERCEROS
II. FUNDAMENTOS
§1. Proceso de inconstitucionalidad y delimitación de la presente controversia
§2. Aprobación de leyes mediante sesiones virtuales
§3. El modelo económico de la constitución
§4. Las app en el marco constitucional
§5. Infraestructura pública y contratos de concesión
§6. Análisis de constitucionalidad de la Ley 31018
III. FALLO
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En Lima, a los 25 días del mes de agosto de 2020, reunido el Tribunal Constitucional en la
sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma Nar-
váez (presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos
Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia,
con el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, que se agrega.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 2 de junio de 2020, el procurador público especializado en materia constitu-
cional del Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
único de la Ley 31018, “Ley que suspende el cobro de peajes en la red vial nacional, depar-
tamental y local concesionada, durante el estado de emergencia nacional, declarado a causa
del brote del COVID-19”. Alega que la referida norma es inconstitucional por vulnerar los
artículos 58, 62 y 137 de la Constitución.
Por su parte, con fecha 24 de julio de 2020, el apoderado especial del Congreso de la
República contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B-1. DEMANDA
Los argumentos de la demanda son los siguientes:
- El Poder Ejecutivo sostiene que la presente controversia sobre la suspensión del cobro
de peajes se debe analizar desde una perspectiva constitucional; dado que lo recaudado
por dicho cobro se relaciona con el mantenimiento de las vías nacionales, lo cual per-
mite garantizar el tránsito de las personas en el territorio nacional. Así, la existencia de
vías para el tránsito y su debido mantenimiento permiten el ejercicio de la libertad de
circulación en condiciones que garanticen la vida e integridad personal de conductores
y pasajeros.
- Argumenta que, de conformidad con la normativa vigente, el acondicionamiento de
las vías para la prevención de riesgos y la supresión de situaciones que puedan significar
un peligro para la vida e integridad de los usuarios se encuentra a cargo de las empresas
concesionarias. Estas deben garantizar la existencia de una vía en óptimas condiciones
que cumpla los niveles de servicio señalados en el contrato y, de esa forma, permitir el
adecuado desplazamiento de usuarios en condiciones de seguridad.
- 272 -
- El Poder Ejecutivo alega que el peaje es el monto que el usuario paga por el derecho
de utilizar la infraestructura vial. Su finalidad principal se orienta al mantenimiento
de dichas vías, por lo que el cobro de peaje está relacionado con el deber de mantener
una infraestructura adecuada para el tránsito de vehículos. De lo anterior, la parte
demandante deduce que, cuando la Ley 31018 suspende el cobro de peajes, compro-
mete seriamente el cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios de las redes
viales.
- La demanda precisa que en el Perú existen dos modalidades de administración de la
infraestructura vial: la primera es a través de Provías del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (MTC), y la segunda es mediante empresas concesionarias en el mar-
co del Decreto Legislativo 1362 y su reglamento. Esta última modalidad se efectuará
conforme a las condiciones establecidas en los contratos de concesión. Concluye que,
en la presente controversia, se cuestiona que la Ley 31018 establezca una suspensión
en el cobro de peajes al margen de lo estipulado en los contratos de concesión.
- Argumenta que la ley cuestionada suspende el cobro de peajes en todas las unidades de
la red de vía nacional, departamental y local que se hayan concesionado; y, por lo tan-
to, su aplicación no alcanza al ámbito del cobro de peaje en la red vial no concesionada.
- Además, señala que las redes viales concesionadas se pueden cofinanciar o autofinan-
ciar. En el primer caso, el riesgo de la demanda recae en el Estado, de ahí que una afec-
tación en el cobro de la tarifa no repercute en el concesionario, toda vez que los pagos
a los que está obligado el concedente se deben seguir realizando. En el segundo caso,
el riesgo de la demanda recae en el concesionario. Así, cualquier tipo de afectación en
el cobro de la tarifa que incida en la recaudación de cada concesión vial puede generar
que se activen los mecanismos de compensación previstos en cada contrato.
- Sostiene que, en el ordenamiento jurídico, existen ciertas exoneraciones para el cobro
de peajes. En tal sentido, precisa que los vehículos de las Fuerzas Armadas, de la Policía
Nacional del Perú, del Instituto Nacional Penitenciario y de las compañías de bombe-
ros, y las ambulancias están exentos del pago de peaje en las redes viales, en el marco
del Decreto Legislativo 1328. Esta medida rige tanto para las carreteras concesionadas
como para las no concesionadas.
- Por otro lado, destaca que, el 29 de marzo de 2020, la Dirección Ejecutiva de Provías
Nacional del MTC autorizó, mediante la Resolución Directoral 592-2020- MTC/20,
la suspensión temporal del cobro de peaje en la red vial nacional no concesionada
desde el 30 de marzo de 2020 y mientras dure el estado de emergencia nacional. En
los fundamentos de la referida resolución, esta medida no se sustenta en evitar el con-
tagio del COVID-19 o fortalecer el aislamiento social obligatorio, sino en problemas
logísticos para el cobro de peaje y la necesidad de garantizar las actividades permitidas
durante el estado de emergencia.
- 273 -
- Precisa que, a diferencia del caso de las redes viales no concesionadas, la suspensión del
cobro de peajes en las redes viales concesionadas se debe analizar teniendo en cuenta lo
estipulado en los contratos de concesión. De esta forma, en el marco de las concesiones
viales cofinanciadas, destaca que, en virtud del Oficio Múltiple 0014-2020-MTC/19,
treinta y dos unidades de peaje de las diez concesiones viales cofinanciadas suspendie-
ron temporalmente el cobro de la tarifa de peajes. Señala que esta suspensión se ha
realizado respetando la naturaleza de la concesión y el procedimiento establecido en
cada contrato.
- Alega que, por tratarse de una concesión cofinanciada, la suspensión no afecta las
obligaciones relacionadas con la operación y conservación de la infraestructura.
Así, el cumplimiento de los niveles de servicio y seguridad de los usuarios de la vía
no se vincula directamente al monto recaudado por la tarifa del peaje, dado que el
riesgo de la demanda recae en el Estado. De ahí que, en las coordinaciones con las
concesionarias autofinanciadas, no se haya concluido con un acuerdo de suspensión
temporal del cobro de peaje, debido a que esto generaría contingencias económi-
cas a la concesión como el incumplimiento en sus obligaciones de operación y
mantenimiento.
- Por otro lado, en virtud del artículo 137 de la Constitución, refiere que el Poder Ejecu-
tivo tiene competencia para declarar el estado de emergencia, lo cual implica la facul-
tad de dictar medidas para enfrentar la emergencia presentada y que deben ser acatadas
por todas las personas e instituciones. Sin embargo, precisa que el Gobierno no ha
prohibido el cobro de peajes como una medida para evitar el contagio del COVID-19.
Por el contrario, considera necesario el mantenimiento de las redes viales para el trán-
sito de las personas y de los vehículos a fin de asegurar los bienes y servicios esenciales,
lo cual conlleva garantizar sus fuentes de financiamiento.
- En virtud de ello, concluye que la Ley 31018 contraviene las competencias del Poder
Ejecutivo establecidas en el artículo 137 de la Constitución, referidas a la potestad de
adoptar medidas que sean razonables y proporcionales al objetivo que sustenta la de-
claración del estado de emergencia.
- Alega, por otro lado, que la Constitución de 1993 reconoce al Estado peruano como
un Estado social (artículo 43), cuyo régimen económico es el de la economía social de
mercado (artículo 58). Una de las características de esta es la intervención del Estado
en determinadas áreas de la actividad económica, entre ellas, las de infraestructura y
servicios públicos.
- Sostiene, además, que, para cumplir el artículo 58 de la Constitución, el Estado debe
adoptar todas aquellas medidas que se orienten al desarrollo del país como la construc-
ción y el mantenimiento de redes viales, que comprende la celebración de contratos
de concesión a través de las Asociaciones Público-Privadas (APP). De ahí que se hayan
desarrollado acciones que permitan reconocer al Estado como responsable en el cum-
plimiento de los contratos que suscribe, otorgando la seguridad jurídica necesaria para
- 274 -
que estos acuerdos no sean afectados por decisiones externas a la voluntad de las partes
que los suscriben.
- Por ello, la suspensión del pago de peajes establecida por ley implica una irrupción de
carácter unilateral respecto del cobro de peajes por los concesionarios. Esta situación
limita la posibilidad de exigir que el concesionario cumpla sus deberes de manteni-
miento de las obras viales debido a que, en los contratos autofinanciados, el cobro de
peaje constituye el mecanismo de recuperación de la inversión. Por ende, su suspensión
arriesga la sostenibilidad de la infraestructura, lo cual, a su vez, compromete la seguri-
dad de los usuarios.
- En consecuencia, el procurador de la parte demandante concluye que la Ley 31018 con-
traviene el artículo 58 de la Constitución, dado que afecta las políticas diseñadas por el
Estado para promover el desarrollo del país en el ámbito de la infraestructura vial.
- Por otro lado, el Poder Ejecutivo argumenta que la Ley 31018 vulnera la prohibición
constitucional de modificar los contratos mediante una ley. Asimismo, cita la Senten-
cia 0006-2012-PI/TC, en la cual el Tribunal Constitucional señaló que, del artículo
62 de la Constitución, se desprende que la libertad de contratar es una garantía frente
a la intervención del Estado.
- En tal sentido, subraya que el contrato de concesión vial establece un régimen econó-
mico que comprende un mecanismo por el cual el concesionario recuperará la inver-
sión realizada. Señala que los propios contratos de las APP regulan las condiciones, los
requisitos y las formalidades, así como el trámite que se debe seguir para la suspensión
de obligaciones por motivos de fuerza mayor, los acuerdos de las partes y otros allí
establecidos. Esta suspensión genera diversos efectos, entre los que se encuentran la
inexigibilidad de las obligaciones y la ampliación del plazo del contrato.
- Por otro lado, el demandante agrega que los mecanismos de compensación constituyen
compromisos que el Estado asume, y que comprenden potenciales obligaciones de
pago a favor del concesionario por la ocurrencia de uno o más eventos correspondien-
tes a riesgos propios del proyecto de las APP. Refiere que estos pueden ser, de acuerdo
con el MTC, el ingreso mínimo anual garantizado, la garantía tarifaria o el restableci-
miento del equilibrio económico financiero.
- Finalmente, señala que la Ley 31018 desconoce el contenido contractual pactado por
las partes debido a la suspensión de los derechos y las obligaciones del concesionario
vinculados al cobro de peajes, y a la prohibición de otorgar la compensación corres-
pondiente al concesionario por la afectación causada. Con ello, se están desconociendo
los derechos, las obligaciones y los mecanismos de compensación estipulados en los
contratos de concesión suscritos por el Estado peruano y los concesionarios.
- 275 -

En la contestación de la demanda, se exponen los siguientes argumentos:
- El apoderado especial del Congreso de la República contesta la demanda solicitando
que se declare infundada. Sostiene que, de acuerdo con el artículo 137, inciso 1, de
la Constitución, el Poder Ejecutivo puede dictar medidas restrictivas de las libertades
de reunión y tránsito, así como de la inviolabilidad de domicilio. Argumenta que la
restricción contenida en la Ley 31018 (esto es, la suspensión del cobro de peajes en la
red vial nacional, departamental y local concesionada) no es una materia de regulación
exclusiva del Poder Ejecutivo.
- Señala también que la Ley 31018 se debe interpretar a la luz de los principios que orien-
tan la separación de poderes, especialmente, el principio de cooperación entre poderes.
Dado el actual contexto, los órganos constitucionales y los poderes del Estado deben
adoptar decisiones orientadas a la reducción del incremento del número de afectados
por el COVID-19 y, así, proteger eficientemente la vida y la salud de la población.
- Por otro lado, sostiene que, si bien la Constitución consagra en su artículo 58 que la inicia-
tiva privada se puede desplegar libremente, esta se debe enmarcar en el modelo económico
adoptado por la Constitución, es decir, el de economía social de mercado. Por ello, argu-
menta que toda persona natural o jurídica tiene la facultad de realizar actividades de apro-
vechamiento económico, pero en concordancia con el bien común y el desarrollo social.
- Alega que la Ley 31018 pretende garantizar el equilibrio entre el estímulo a la iniciativa
privada y el bienestar general. Sostiene que, a través de la ley cuestionada, se protegen
los derechos fundamentales como la vida y la dignidad de las personas, así como la
salud y seguridad pública, en armonía con el bien común y el bienestar general.
- Argumenta que el límite de las libertades contractuales contenido en artículo 62 de la
Constitución, referido a la garantía de inmodificabilidad de los contratos, se debe inter-
pretar en concordancia con los artículos 2 (inciso 14), 44, 73 y 103 de la Constitución.
- Señala que el derecho a la libre contratación contenido en el artículo 2, inciso 14, de
la Constitución no es absoluto. Refiere que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia
0011-2013-PI/TC, ha señalado que, bajo el Estado social y democrático de derecho, el
bien común determina de manera inmanente el contenido garantizado constitucional-
mente por el derecho fundamental a la libre contratación.
- Para el apoderado del Congreso, el artículo 44 de la Constitución consagra el deber de
que el Estado actúe permanentemente con el fin de satisfacer el bien común. Así, en
función del contexto actual, todos los órganos del Estado deben cumplir su obligación
de promover el bienestar general.
- El demandando sostiene que la Ley 31018 tiene como objetivo garantizar el abasteci-
miento de alimentos, medicamentos y combustible en el territorio nacional durante el
estado de emergencia nacional.
- 276 -
- Por ello, alega que, con la exoneración temporal del pago de peaje, el Estado cumple
su deber de defender el interés de los consumidores y usuarios de los bienes y servi-
cios esenciales durante el estado de emergencia nacional. Además, esto se relaciona
con la garantía de los consumidores y usuarios contenida en el artículo 65 de la
Constitución.
- Por otro lado, sostiene que, entre los bienes estatales de dominio público, se encuen-
tran aquellos destinados al uso público como la infraestructura vial. Argumenta que
dichos bienes se supeditan a un régimen de propiedad especial, lo cual significa que
están dirigidos a la satisfacción de los intereses y finalidades públicas.
- Alega que, en este marco, se pactan concesiones entre el Estado y las empresas para el
aprovechamiento económico de la infraestructura vial. Refiere que, en el caso de los
contratos de concesión en infraestructura vial, solo se ha contemplado la modificación
contractual por acuerdo de las partes. No obstante, para el demandado, la normativa
emitida por el Estado referida a la promoción de la inversión privada en infraestructura
habilita la modificación unilateral de las concesiones por razones de interés general
como la circunstancia actual producto del brote del COVID-19.
- Sostiene que, de acuerdo con el artículo 103 de la Constitución, la ley cuestionada se
aplica de conformidad con la teoría de los hechos cumplidos. En virtud de esta, los
contratos se rigen por las normas vigentes en cada momento y no, ultractivamente, por
las existentes al momento de su suscripción.
- Finalmente, alega que la incidencia en las disposiciones constitucionales 58 y 62 (esto
es, la modificación unilateral de los contratos de concesión de infraestructura vial) se
justifica en la situación actual producto del brote del COVID-19. Por ello, sostiene
que se requiere la suspensión del cobro de peajes para mantener el abastecimiento de
alimentos, medicamentos y combustibles en el territorio nacional durante el estado de
emergencia nacional.
B-3. Amicus curiae

Con fecha 30 de julio de 2020, este Tribunal admitió el informe presentado por los señores
Natale Amprimo Plá, César Ochoa Cardich, Carlos Rodríguez Manrique y Eduardo Joo
Garfias, mediante el cual aportan elementos jurídicos que coadyuvan a resolver la presente
controversia.
Asimismo, el 13 de agosto de 2020, este Tribunal admitió el informe jurídico del señor
César Landa Arroyo.
B-4. Terceros
El 13 de agosto de 2020, este Tribunal incorporó como terceros en el presente proceso de
inconstitucionalidad a las empresas Concesionaria Vial del Perú SA, Concesionaria Vial
del Sol SA, Desarrollo Vial de los Andes SA y Concesionaria Peruana de Vías - Covinca
SA.
- 277 -
II. FUNDAMENTOS
§1. PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD Y DELIMITACIÓN DE LA

PRESENTE CONTROVERSIA
1. Mediante el proceso de inconstituciona1idad, la Constitución ha confiado al Tribunal
Constitucional el control de constitucionalidad de las leyes y las normas con rango de
ley. En este proceso, quien cuenta con legitimación para interponer la demanda, prima
facie, no persigue la tutela de intereses subjetivos, sino “la defensa de la Constitución”
como norma jurídica suprema (cfr. Sentencia 00020-2005-PI y 00021-2005-PI/TC,
fundamento 16).
2. Aun cuando se trata de un proceso fundamentalmente objetivo, es decir, un proceso en
el que se realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre dos fuentes de distinta je-
rarquía (“Por un lado, la Constitución, que actúa como parámetro ( ... ); y, por otro, la
ley o las normas con rango de ley, que constituyen las fuentes sometidas a ese control”),
tal como ha afirmado este Colegiado (Sentencia 00032-2004-AI/TC, fundamento 2),
también tiene una dimensión subjetiva, en la medida que son fines esenciales de los
procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efecti-
va de los derechos constitucionales, según establece el Artículo II del Título Preliminar
del Código Procesal Constitucional.
3. La finalidad del proceso de inconstitucionalidad es la defensa de la Constitución en
su condición de Ley Superior. Ella ostenta el máximo nivel normativo, por cuanto es
obra del Poder Constituyente, reconoce los derechos fundamentales del ser humano,
contiene las reglas básicas de convivencia social y política, además de regular el proceso
de producción de las demás normas del sistema jurídico nacional.
4. Asimismo, el artículo 75 del Código Procesal Constitucional establece que el proceso
de inconstitucionalidad tiene por finalidad la defensa de la Constitución frente a in-
fracciones contra su jerarquía normativa. Asimismo, el artículo III del Título Prelimi-
nar de dicho código prescribe que “el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar
la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los
procesos constitucionales”.
5. En el presente caso, el Poder Ejecutivo cuestiona que la Ley 31018 vulnera los artícu-
los 58, 62 y 137 de la Constitución. El artículo único de la ley impugnada dispone lo
siguiente:
Suspéndase con carácter excepcional y provisional del cobro de peaje en todas las
unidades de peaje de la red vial nacional, departamental y local concesionada, con
el objeto de evitar el contacto con los usuarios y cumplir con el aislamiento obli-
gatorio mientras dure el estado de emergencia nacional dispuesto por el Poder
Ejecutivo ante los riesgos de propagación del COVID-19.
- 278 -
La suspensión establecida en el presente artículo no causará ni generará derecho

compensatorio.
6. Como se puede advertir, la suspensión del cobro de peaje que se dispone en la ley tiene
las siguientes características:
a. Es aplicable a las redes viales concesionadas.
b. Tiene por objeto evitar el contacto con los usuarios y cumplir el aislamiento
obligatorio.
c. Se extiende mientras dure el estado de emergencia.
d. No causará ni generará derecho compensatorio alguno.
7. A efectos de comprender la cuestión de fondo, se requiere esbozar el modelo económi-
co de la Constitución, en el cual se desenvuelve la presente controversia, así como el
marco de las APP, en cuyo contexto se celebraron los contratos de concesión en los que
incide la ley cuestionada.
§2. APROBACIÓN DE LEYES MEDIANTE SESIONES VIRTUALES

8. Previamente, este Tribunal no puede dejar de considerar que este es el primer caso
en el que una ley aprobada mediante sesiones virtuales del Pleno del Congreso de la
República es materia de un proceso de inconstitucionalidad. Por ello, es imperativo
realizar el control del respectivo procedimiento legislativo y verificar si este respeta los
parámetros establecidos en la Constitución.
9. Para analizar estas interrogantes y verificar si el procedimiento legislativo de la Ley
31018 respeta los derechos de cada congresista a la participación libre, a la delibera-
ción y al voto, así como el principio de democracia representativa, cabe destacar que la
citada actividad parlamentaria toma como referencia normativa, entre otras, al artícu-
lo 51-A del Reglamento del Congreso de la República, adicionado por la Resolución
Legislativa del Congreso 002-2020-2021-CR, publicada el 28 de marzo de 2020, que
establece lo siguiente:
En circunstancias de gravedad que impidan el desarrollo de sesiones presenciales,
el presidente del Congreso, con acuerdo de la Junta de Portavoces representa-
tivo de tres cuartos del número legal de congresistas, puede disponer el desa-
rrollo de sesiones virtuales del Pleno y de los demás órganos de la organización
parlamentaria.
La herramienta digital o tecnológica que se implemente para estos efectos debe
garantizar el carácter público de los debates virtuales, salvo que se justificara su
carácter reservado o secreto, así como la identificación y el ejercicio pleno de los
derechos de los congresistas que integran los órganos parlamentarios, entre los que
destacan los derechos de participación, deliberación y voto.
- 279 -
10. Asimismo, el artículo 27-A de este reglamento, también adicionado por la citada Re-
solución Legislativa del Congreso 002-2020-2021-CR, indica lo siguiente:
Cuando ocurran circunstancias de gravedad que impidan el normal funcionamien-
to del Congreso, los órganos mencionados en el artículo precedente podrán sesio-
nar virtualmente, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 51-A.
Asimismo, los despachos congresales y los grupos parlamentarios podrán funcionar
de manera virtual o remota, utilizando las herramientas tecnológicas que les facili-
tará la administración del Congreso.
Para efectos de la verificación del quórum y de la votación, se podrá considerar,
salvo previsión contraria, que el portavoz traslade el voto nominal de los miembros
que componen su grupo parlamentario.
11. Al respecto, el Tribunal Constitucional estima necesario destacar, en primer térmi-
no, que la actual emergencia sanitaria que afronta nuestro país no solo ha obligado
a cambiar diferentes formas de vivir, sino también a que las instituciones públicas
redimensionen sus procedimientos para cumplir los fines constitucionales y legales que
se les han asignado. Por ello, un gran reto para el Estado es compatibilizar el efectivo
cumplimiento de la función pública y el correcto uso de la tecnología para lograrlo.
Cabe destacar que esta siempre debe ser un medio al servicio de la función pública y
no al revés.
12. Dado el desarrollo tecnológico de los últimos tiempos, es claro que existen diferentes
opciones al alcance de las instituciones públicas para que cumplan sus fines consti-
tucionales y legales. Así, hay diferentes plataformas, sistemas o medios informáticos,
entornos virtuales, etcétera, idóneos y eficaces en la labor parlamentaria. De ninguna
forma, el uso de estos medios puede desnaturalizar los mandatos constitucionales que
rigen la actividad parlamentaria: no debe reducir o eliminar la deliberación pública;
impedir la participación libre de cada congresista en el debate de una ley, reforma cons-
titucional, antejuicio político, etcétera; ni impedir la publicidad de la argumentación
y del voto de cada congresista.
13. Si bien es conforme con la Constitución que, en ejercicio de su autonomía, el Poder
Legislativo realice sesiones virtuales, estas deben garantizar el debate público, así como
los derechos de cada congresista a la participación libre, a la deliberación y al voto.
Cabe destacar que el congresista al participar, deliberar y votar, no solo está ejerciendo
un derecho, sino que también representa a la nación. Es decir, la ciudadanía también
tiene el derecho de verificar cómo se está efectuando la representación otorgada y con-
trolar la actuación de sus representantes. Así, el artículo 45 de la Constitución establece
que “el poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limita-
ciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”.
14. En cuanto a la importancia del debate público en el sistema democrático, el Tribu-
nal Constitucional ha sostenido que la democracia no se puede concebir como un
- 280 -
agregado de preferencias de aquellos que ejercen el poder. Antes bien, la adopción de

decisiones (particularmente, las que emanan del Congreso, que es el órgano delibe-
rante por antonomasia) se debe fundamentar en un constante y nutrido intercambio
de argumentos, lo cual requiere que todos los que intervengan en ella cuenten con los
datos necesarios para emitir una opinión informada que se oriente al bien público (cfr.
Sentencia 00001-2018-PI/TC, fundamento 23).
15. Asimismo, este Tribunal ha señalado que “la democracia, bien entendida, implica que
los que participan en el proceso deliberativo sean parte de un compromiso según el
cual no deben existir preferencias inmutables fijadas de antemano, sino que, en el
desarrollo del debate público, ellos puedan ratificar o modificar sus respectivos plan-
teamientos iniciales” (Sentencia 00012-2018-PI/TC, fundamento 21).
16. Por otro lado, conviene precisar que la tecnología actual posibilita una mayor publici-
dad de la deliberación parlamentaria y de la representación que ejerce cada congresis-
ta. Así, aquel que no pueda asistir presencialmente, ya sea para proteger su salud, por
razones de representación u otra que impida su presencia física, tiene la posibilidad
de participar, deliberar y votar públicamente, desde cualquier parte del país, con la
ayuda de los medios tecnológicos que el Parlamento ponga a su disposición. Lo que
no puede efectuarse, por contravenir los derechos de cada congresista y el principio
de democracia representativa, es que la participación, la deliberación y el voto no sean
públicos.
17. Conforme a lo expuesto, el Poder Legislativo ha aprobado el segundo párrafo del
artículo 51-A del Reglamento del Congreso, el cual expresa, en gran medida, cómo
se compatibiliza el efectivo cumplimiento de la función pública y el correcto uso de la
tecnología para lograrlo. Así, este párrafo establece lo siguiente:
La herramienta digital o tecnológica que se implemente para estos efectos debe
garantizar el carácter público de los debates virtuales, salvo que se justificara su
carácter reservado o secreto, así como la identificación y el ejercicio pleno de los
derechos de los congresistas que integran los órganos parlamentarios, entre los que
destacan los derechos de participación libre, deliberación y voto.
18. No sucede lo mismo con el último párrafo del artículo 27-A del Reglamento del Con-
greso, que le otorga al portavoz de un grupo parlamentario la potestad de trasladar la
votación nominal de los congresistas que lo integran a efectos de la verificación del
quorum y de la votación, sin que se haga pública la participación libre, la deliberación
y el voto de cada uno.
19. En dicho contexto, son dos las prácticas que ameritan pronunciamiento del Tribunal
Constitucional en el caso de autos: i) la exoneración de la Junta de Portavoces del envío
a comisión de la respectiva autógrafa observada; y ii) si en las sesiones virtuales en las
que se aprobó la Ley 31018, se han respetado el carácter indelegable del voto, entre
otros derechos de cada congresista.
- 281 -
20. Sobre la primera práctica cabe mencionar previamente que es clara la línea jurispruden-
cial del Tribunal Constitucional sobre el control de las exoneraciones realizadas por las
Juntas de Portavoces. Así, en la Sentencia 00012-2018-PI/TC se sostuvo que “la apro-
bación de las diferentes exoneraciones contempladas en el Reglamento del Congreso
(de dictamen en comisión, de pre-publicación en el portal oficial, de doble votación,
etc.) se ha convertido en una práctica frecuente y no en un verdadero procedimiento
excepcional, poniendo en entredicho la legitimidad del debate que se desarrolla en el
Congreso de la República” y que “un procedimiento legislativo de excepción no puede
ser aplicado de forma masiva. De lo contrario, se convierte en los hechos en el proce-
dimiento legislativo regular. Si bien la potestad de establecer exoneraciones por parte
de la Junta de Portavoces es discrecional, ello no implica que pueda ser usada de modo
arbitrario” (fundamentos 33 y 34).
21. Asimismo, en el fundamento 35 de dicha sentencia, este Tribunal sostuvo que “aun-
que la potestad para establecer exoneraciones sea discrecional, ello no significa que no
existan razones subyacentes a la adopción del acuerdo de exoneración. En efecto, este
mecanismo no debería ser empleado, en línea de principio, en los casos en los que se
advierta la necesidad de un importante nivel de especialización y/o tecnicidad de los
temas a debatir, así como en aquellos que revistan elevada complejidad, ya que ello
demanda, por su naturaleza, un mayor grado de deliberación. Evidentemente, este
Tribunal también advierte que existen contextos y escenarios políticos en los que la
excesiva extensión del debate puede generar ciertos niveles de inconvenientes ante la
presencia de una situación que demanda un accionar inmediato por parte del Congre-
so de la República, lo que podría ameritar el empleo de las exoneraciones reguladas.
Todos estos factores deberían ser sopesados en el momento en que se decide la posibi-
lidad de emplearlas”.
22. En el presente caso, el acuerdo de exoneración está mencionado en la página 24 del
acta del 7 de mayo: “Al respecto, informó que la Junta de Portavoces, en la sesión
virtual del 30 de abril de 2020, acordó la exoneración del trámite de envío a comisión
(…)”. En el acta del 30 de abril de 2020 se menciona lo siguiente: “Acuerdo 35-
2020-2021/JUNTA-CR Exoneración de trámite de envío a comisión y ampliación de
Agenda de autógrafa observada por el señor Presidente de la República Proyectos de
ley 4951 y 4985/2020-CR. Autógrafa observada por el señor Presidente de la Repú-
blica. Se propone suspender el cobro de peajes en la red vial nacional, departamental
y local concesionada, durante el Estado de Emergencia Nacional declarado a causa
del brote del Covid-19. Se acordó la exoneración del trámite de envío a comisión y la
ampliación de Agenda, respecto de la autógrafa observada por el señor Presidente de
la República (…)”.
23. En el acta que contiene el acuerdo de exoneración del trámite de envío a comisión de
los proyectos de Ley 4951 y 4985/2020-CR, no constan las razones subyacentes que
justifiquen la adopción del acuerdo de exoneración, más aún si la respectiva autógrafa
había sido observada.
- 282 -
24. En consecuencia, no resultando justificada la exoneración del trámite de envío a comi-

sión de los proyectos de Ley 4951 y 4985/2020-CR, el Tribunal Constitucional consi-
dera que dicha práctica aplicada indiscriminadamente y sin respetar su excepcionalidad
no se ajusta a los parámetros constitucionales.
25. Respecto a la segunda práctica, cabe mencionar la revisión del expediente virtual de
la Ley 31018 y de las respectivas actas del Congreso de fechas 6 y 7 de mayo. En el
acta de 7 de mayo consta que se realizó la votación y expresamente se menciona que
“Consultados los portavoces por la RELATORA para el traslado nominal del voto de
los integrantes de sus grupos parlamentarios, el PRESIDENTE indicó que, la insisten-
cia de la autógrafa observada por el Presidente de la República, fue aprobada por 103
votos a favor, dos en contra y 23 abstenciones (…)”. Por tanto, no hay constancia de
votación de cada congresista. Sólo la hay sobre lo que dicen los portavoces respecto de
tales votos.
26. En consecuencia, teniendo en cuenta que en las sesiones virtuales mediante las que se
aprobó la Ley 31018, no se ha respetado el carácter personal, directo e indelegable del
voto, el Tribunal Constitucional considera que dicha práctica no se ajusta a los pará-
metros constitucionales. Más aún teniendo en cuenta que la Constitución (artículo 31)
prescribe que es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio
de sus derechos políticos, entre los cuales se encuentra el derecho político a ser elegido
y todos los derechos que dimanan del mismo.
27. Sin embargo, este Tribunal considera que existe un sentido interpretativo que compati-
biliza el último párrafo del artículo 27-A mencionado con los derechos de cada congre-
sista a la participación libre, a la deliberación y al voto, así como con las disposiciones
constitucionales sobre democracia representativa. Conforme a este sentido interpreta-
tivo, el portavoz de un grupo parlamentario podrá trasladar la votación nominal de los
congresistas que lo integran solo cuando se garantice el carácter público de los debates
virtuales, salvo en los casos en que se justifique su carácter reservado o secreto, así como
cuando se identifique y permita el ejercicio pleno de los derechos de cada congresista
a la participación libre, a la deliberación y al voto, tal como se desprende del segundo
párrafo del artículo 51-A del Reglamento del Congreso.
28. Asimismo, el primer párrafo del artículo 51-A del Reglamento del Congreso se debe in-
terpretar en el sentido de que se podrán desarrollar sesiones virtuales siempre y cuando
se garantice el carácter público de los debates virtuales, excepto en los casos en que se
justifique su carácter reservado o secreto, así como cuando se permita el ejercicio pleno
de los derechos de cada congresista a la participación libre, a la deliberación y al voto,
tal como se desprende del segundo párrafo del artículo citado.
29. Por tanto, el Tribunal Constitucional considera que las sesiones virtuales del Congreso
de la República se realizarán conforme con la Constitución, siempre y cuando se inter-
preten los artículos 27-A y 51-A, entre otros, del Reglamento del Congreso en el senti-
do de que se garantice i) el carácter público de los debates virtuales; ii) la participación
- 283 -
libre, la deliberación y el voto públicos de cada congresista y iii) el carácter indelegable

del voto
§3. EL MODELO ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN

30. Se denomina “Constitución económica” al conjunto de disposiciones constituciona-
les que emanan del régimen económico de la ley fundamental, las cuales suponen el
establecimiento de un plexo normativo que tiene como finalidad configurar el ámbito
jurídico en el cual se desarrollará la actividad económica del país.
31. Nuestra Constitución adopta un modelo de economía social de mercado, según lo
dispuesto por el artículo 58 de la Constitución. Además, este régimen limita la partici-
pación del Estado, reservándole una actuación subsidiaria en la actividad empresarial,
solo autorizada por ley expresa, y por razón de alto interés público o de manifiesta
conveniencia nacional (artículo 60 de la Constitución).
32. En concordancia con los principios orientadores de la economía social de mercado, la
Constitución encarga al Estado que actúe, principalmente, en las áreas de promoción
de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura (artículo
58 de la Constitución).
33. Además, en dicho artículo, se incluye el principio de libre iniciativa privada que infor-
ma el régimen económico de la Constitución y se relaciona con el inciso 17 del artículo
2 de la norma fundamental. En este, se reconoce a toda persona natural o jurídica el
derecho a emprender y desarrollar, con autonomía plena, la actividad económica de
su preferencia.
34. Por otra parte, el inciso 14 del artículo 2 de la Constitución reconoce el derecho a
contratar con fines lícitos, el cual se concibe como el acuerdo entre dos o más partes
para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial
(artículo 1351 del Código Civil). Dicho pacto no debe contravenir las leyes de orden
público. Este derecho garantiza lo siguiente:
a. Autodeterminación para decidir la celebración de un contrato, así como la potestad
de elegir a la contraparte.
b. Autodeterminación para decidir, de común acuerdo, la materia objeto de regula-
ción contractual.
35. En concordancia con los principios orientadores de la economía social de mercado
expuestos, la Constitución impone al Estado, como ya se ha mencionado, el deber de
actuar en las áreas de promoción de la infraestructura y los servicios públicos (artículo
58 de la Constitución). Sin embargo, esto no implica que su actuación se lleve a cabo
necesariamente de manera directa. En nuestro ordenamiento jurídico, existe todo un
conglomerado de normas destinadas a regular la participación de los sectores público
y privado en estos ámbitos.
- 284 -
§4. LAS APP EN EL MARCO CONSTITUCIONAL

36. La realización de los fines estatales se puede lograr mediante la inversión directa de los
recursos públicos o con la cooperación de las empresas privadas. Esta segunda opción
ha generado el desarrollo de un marco normativo orientado a regular esas relaciones
entre los sectores público y privado.
37. Efectivamente, mediante el Decreto Legislativo 662, se otorgó un régimen de estabi-
lidad jurídica a las inversiones extranjeras.
38. Posteriormente, el Decreto Legislativo 674, Ley de Promoción de la Inversión Privada
en las Empresas del Estado, en su artículo 1, dispuso lo siguiente: “Declárese de in-
terés nacional la promoción de la inversión privada en el ámbito de las empresas que
conforman la Actividad Empresarial del Estado”.
39. A lo anterior, se sumó el Decreto Legislativo 757, Ley Marco para el Crecimiento de
la Inversión Privada, cuyo artículo 39 establece lo siguiente:
Los convenios de estabilidad jurídica se celebran al amparo del artículo 1357 del
Código Civil y tienen la calidad de contratos con fuerza de Ley, de manera que no
pueden ser modificados o dejados sin efecto unilateralmente por el Estado. Tales
contratos tienen carácter civil y no administrativo, y sólo podrán modificarse o
dejarse sin efecto por acuerdo entre las partes.
40. La finalidad de dicho decreto es la siguiente (artículo 1):
[…] garantizar la libre iniciativa y las inversiones privadas, efectuadas o por efec-
tuarse, en todos los sectores de la actividad económica y en cualesquiera de las
formas empresariales o contractuales permitidas por la Constitución y las Leyes.
Establece derechos, garantías y obligaciones que se aplican a todas las personas
naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que sean titulares de inversiones
en el país. Sus normas son de observancia obligatoria por todos los organismos
del Estado, ya sean del Gobierno Central, Gobierno Regionales o Locales, a
todo nivel.
41. Así, por ejemplo, en el caso de los servicios públicos, en su artículo 11, este decreto
dispone que “el Estado asegura la prestación de servicios públicos básicos promovien-
do la participación del sector privado, a fin de mejorar la calidad de los servicios”.
42. Mediante el Decreto Legislativo 758, se dictaron normas para la promoción de las
inversiones privadas en la infraestructura de servicios públicos.
43. Así, con la entrada en vigor de la Constitución de 1993, y la incorporación del ya
descrito modelo de economía social de mercado, se fomenta la participación de los
agentes privados en el desarrollo del país. Al Estado le corresponde el establecimiento
del marco normativo que regule las condiciones de esta participación.
- 285 -
44. A fin de garantizar la estabilidad de los contratos, se incluyó en la propia Constitución

la prohibición de que las leyes modifiquen las condiciones pactadas por los agentes
económicos. El artículo 62 expresamente establece que “los términos contractuales no
pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase”.
45. Se supera, de esta manera, la práctica frecuente de modificar los contratos por medio de
normas que alteran las condiciones que las partes consideraron al contratar.
46. Concordante con el modelo constitucional descrito, el artículo 73 de la Constitución
también establece que se pueden conceder los bienes de uso público a particulares,
conforme a ley, para su aprovechamiento económico.
47. En este marco, se promulgó el Decreto Legislativo 839, Ley de la Promoción de la
Inversión Privada en Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos. Con
posterioridad, se expidió el Decreto Legislativo 1012, que aprobó la “Ley marco de
Asociaciones Público-Privadas para la generación de empleo productivo y dicta normas
para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada”.
48. El Decreto Legislativo 1012 fue derogado por el Decreto Legislativo 1224, que apro-
bó la “Ley marco de la promoción de la inversión privada mediante las Asociaciones
Público-Privadas y los proyectos en activos”.
49. El Decreto Legislativo 1224 fue derogado por el Decreto Legislativo 1362, a través del
cual se regula la promoción de la inversión privada mediante las APP y los proyectos
en activos.
§5. INFRAESTRUCTURA PÚBLICA Y CONTRATOS DE CONCESIÓN

50. La administración de la infraestructura de la red vial en el país se puede efectuar de
dos formas: la primera de manera directa, a través de Provías del MTC, y la segunda
mediante las concesiones, cofinanciadas o autofinanciadas, que se desenvuelven en el
marco del Decreto Legislativo 1362 y su reglamento (Decreto Supremo 240-2018-
EF), conforme a las cláusulas establecidas en los respectivos contratos.
51. Como se reseñó supra, la Ley 31018 dispuso la suspensión del cobro de peajes en la
red vial nacional, departamental y local concesionada. Por tal motivo, no incide en el
ámbito de la administración de la infraestructura vial no concesionada.
52. El Decreto Legislativo 1362 dispone que, mediante el contrato de las APP, el inversio-
nista puede explotar los bienes objetos del contrato (artículo 21.2). Asimismo, estable-
ce lo siguiente:
El contrato que se celebra para desarrollar un proyecto bajo la modalidad de Aso-
ciación Público-Privada constituye título suficiente para que el inversionista haga
valer los derechos que dicho instrumento le otorga frente a terceros; en especial, los
mecanismos de recuperación de las inversiones y los beneficios adicionales expresa-
mente convenidos, pudiendo incluir servicios complementarios (artículo 21.1).
- 286 -
53. Por su parte, el artículo 3.1 del referido decreto legislativo declaró de interés nacional
la promoción de la inversión privada mediante las APP y los proyectos en activos para
contribuir al crecimiento de la economía nacional, y al cierre de brechas en infraestruc-
tura o servicios públicos, entre otros.
54. Asimismo, en el artículo 22 de este decreto legislativo, se establece que el régimen
económico-financiero de las APP presenta la siguiente clasificación:
1. Cofinanciadas: son aquellas que requieren cofinanciamiento, u otorgamiento o
contratación de garantías financieras o garantías no financieras que tienen probabi-
lidad significativa de demandar cofinanciamiento.
2. Autofinanciadas: son aquellas con capacidad propia de generación de ingresos, que
no requieren cofinanciamiento y cumplen con las siguientes condiciones:
a. Demanda mínima o nula de garantía financiera por parte del Estado, confor-
me lo establece el Reglamento.
b. Las garantías no financieras tienen una probabilidad nula o mínima de deman-
dar cofinanciamiento, conforme lo establece el Reglamento .
55. Por su parte, los artículos 111 y 112 del Reglamento del Decreto Legislativo 1362
establecen las causales de suspensión y terminación del contrato de las APP:
Artículo 111. Suspensión del Contrato
111.1 El Contrato de APP se suspende por las siguientes causales:
1. En caso de guerra externa, guerra civil o fuerza mayor que impidan la ejecu-
ción del Contrato o prestación de servicios.
2. Cuando se produzca una destrucción parcial de la infraestructura pública o de
sus elementos, de modo que resulte imposible su utilización por un determi-
nado período en los términos señalados en el Contrato correspondiente.
3. Por cualquier otra causal convenida en el Contrato.
111.2 La suspensión extiende el plazo del Contrato de APP por un período equi-
valente al de la causa que la originó, salvo disposición contraria en el Contrato.
111.3 Durante el período de suspensión del Contrato de APP se interrumpe el
cómputo del plazo de vigencia del Contrato. El Contrato debe incluir los mecanis-
mos para establecer la continuidad del proyecto.
Artículo 112. Terminación
112.1 La terminación del Contrato de APP consiste en la extinción de la APP por
las causales previstas en el presente Reglamento o en el Contrato.
112.2 La terminación del Contrato de APP se da por:
- 287 -
1. Cumplimiento de plazo del Contrato.

2. Incumplimiento grave del Inversionista, según lo establecido en el Contrato.
3. Incumplimiento grave del Estado, según lo establecido en el Contrato.
4. Acuerdo de las partes.
5. Resolución por parte del Estado por razones de interés público.
6. Destrucción total de la infraestructura pública.
7. Otras causales que se estipulen en el Contrato.
112.3 Cuando el Contrato termine por causa imputable al Inversionista, incluyen-
do la aplicación de la cláusula anticorrupción establecida en el respectivo Contrato,
el Contrato debe establecer que no procede indemnización a favor del Inversionis-
ta, por concepto de daños y perjuicios.
56. La concesión es una modalidad de participación de la inversión privada. El contrato de
concesión posee ciertas particularidades: por un lado, se encuentra el interés público,
canalizado por la oferta del Estado respecto a un bien o servicio; y, por otro lado, está
el interés privado en busca de beneficio económico. En ese sentido, las obligaciones
referidas al deber de continuidad del servicio, su mantenimiento y la contraprestación
económica (cobro de tarifas) en los contratos de concesión otorgan incentivos para
que ambas partes cumplan sus obligaciones. De esta manera, la interacción de ambos
intereses beneficia a los usuarios.
57. De ahí que se puede afirmar que el cobro de la tarifa de peaje en los contratos de con-
cesión de infraestructura vial permite a las empresas concesionarias recuperar las inver-
siones ejecutadas como parte de sus obligaciones contractuales, así como ejecutar las
disposiciones relacionadas con la operación de mantenimiento de las vías de acuerdo
con los niveles de servicio establecido en el contrato de concesión.
58. En esta relación, las reglas y cláusulas aplicables son determinadas por el Estado, en
parte por la naturaleza de los bienes y servicios sobre los que se acuerda. Esta situación
guarda sentido con los fundamentos precedentes, en tanto que la propia Constitu-
ción (artículo 58) encomendó al Estado su actuación en el área de promoción de la
infraestructura.
59. En el marco de esta promoción e incentivo de la inversión privada, además, se reconoce
la posibilidad de firmar convenios de estabilidad jurídica, que representan seguridades
que otorga la administración pública a la inversión privada. Así, el artículo 25 del De-
creto Legislativo 1362 dispone lo siguiente:
25.1 De acuerdo con lo señalado en el artículo 1357 del Código Civil, el Estado
queda autorizado para otorgar mediante contrato, a las personas naturales y ju-
rídicas, nacionales y extranjeras, que realicen inversiones al amparo del presente
Decreto Legislativo, las seguridades y garantías que, mediante decreto supremo, en
- 288 -
cada caso, se consideren necesarias para proteger sus inversiones, de acuerdo con la
legislación vigente.
25.2 Tratándose de contratos de Asociación Público-Privada, resulta aplicable lo
previsto en el artículo 19 del Texto Único Ordenado de las normas con rango de
Ley que regulan la entrega en concesión al sector privado de las obras públicas de
infraestructura y de servicios públicos, aprobado mediante Decreto Supremo Nº
059-96-PCM.
60. La firma de estos convenios de estabilidad jurídica tiene sustento en el artículo 62 de la
Constitución, el cual dispone que “mediante contratos-ley, el Estado puede establecer
garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin per-
juicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente”.
61. Este Tribunal entiende el contrato-ley de la siguiente manera:
Es un convenio que pueden suscribir los contratantes con el Estado en los casos
y sobre las materias que mediante ley se autorice. Por medio de él, el Estado
puede crear garantías y otorgar seguridades, concediéndoles a ambas el carácter
de intangibles. Es decir, mediante contratos-ley, el Estado, en ejercicio de su
ius imperium, crea garantías y brinda seguridades; y, al suscribir el contrato-ley,
se somete plenamente al régimen jurídico previsto en el contrato y a las dispo-
siciones legales a cuyo amparo se suscribió éste (Sentencia 0005-2003-AI/TC,
fundamento 33).
62. Estos convenios se sustentan en la necesidad del Estado de promover las inversiones
privadas en determinadas áreas. Al analizar los contratos-ley, este Tribunal sostuvo, en
la Sentencia 0005-2003-AI/TC, lo siguiente:
[…] el contenido de los contrato-ley puede y debe sustentarse en razones de interés
social, nacional o público […]. Por su propia naturaleza, a través del contrato-ley,
el Estado busca atraer inversiones privadas (de capital) a fin de que promuevan
aquellas actividades que el Estado considera que vienen siendo insuficientemente
desarrolladas, de acuerdo con los planes y objetivos que se pueda haber trazado
en el diseño de la política económica del Estado. Tienen como contenido propi-
ciar un marco de seguridad a los inversionistas no sólo en asuntos privados de la
administración, sino, también, en la prestación de actividades de derecho público
(fundamento 34).
En ese orden de ideas, este Tribunal precisa que no solo gozan de inmodifica-
bilidad las cláusulas que componen el contrato-ley, cuando así se acuerde, sino
también el estatuto jurídico particular fijado para su suscripción. Es decir, tanto
la legislación a cuyo amparo se suscribe el contrato-ley como las cláusulas de este
último.
Ello es producto de una interpretación sistemática de los dos párrafos del artícu-
lo 62° de la Constitución. Por un lado, de conformidad con la primera parte de
- 289 -
dicho precepto constitucional, y no sólo respecto a los términos contractuales que

contenga el contrato-ley, sino, en general para todo término contractual, “éstos no
pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase” (funda-
mento 35).
§6. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 31018

63. El artículo 62 de la Constitución señala lo siguiente:
La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las
normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser
modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados
de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los
mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley.
Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades.
No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la protección a que se
refiere el párrafo precedente.
64. Este Tribunal entiende el citado artículo del siguiente modo (Sentencia 003-2004- AI/
TC, fundamento 13):
[D]e una interpretación sistemática de los dos párrafos del artículo 62° de la Cons-
titución se establece una regla de carácter general, y es que no sólo los términos
contractuales contenidos en un contrato-ley, sino que, en general, todo término
contractual, “no puede ser modificado por leyes u otras disposiciones de cualquier
clase” [STC 005-2003- AI/TC: Caso Contrato - Ley con Telefónica].
65. Asimismo, realizando una interpretación teleológica de esta norma constitucional, este
Tribunal Constitucional ha indicado lo siguiente:
A entender de este Tribunal Constitucional, esta tiene por finalidad garantizar la
eficacia del derecho a la libertad contractual dentro de los límites establecidos por
la ley. En efecto, el ordenamiento jurídico reconoce a las personas un amplio mar-
gen de libertad para realizar pactos que constituyan ley entre las partes. Si el Estado
interviniera las relaciones contractuales modificando sus términos a través de dis-
posiciones normativas de carácter general –como efectivamente ocurrió en el Perú
en décadas pasadas–, la libertad contractual podría quedar disminuida o, inclusi-
ve, vaciada por completo de contenido. La parte pertinente del artículo 62 de la
Constitución, sin embargo, se configura como una garantía idónea para remover
ese riesgo asegurando que sean las partes del contrato y no terceros ajenos a la rela-
ción jurídica en cuestión, quienes tengan la última palabra respecto a su contenido
(Sentencia 006-2012-PI/TC, fundamento 27).
66. La Ley 31018, objeto del presente proceso de inconstitucionalidad, establece lo
siguiente:
- 290 -
Suspéndese con carácter excepcional y provisional del cobro de peaje en todas las
unidades de peaje de la red vial nacional, departamental y local concesionada, con
el objeto de evitar el contacto con los usuarios y cumplir con el aislamiento obli-
gatorio mientras dure el estado de emergencia nacional dispuesto por el Poder
Ejecutivo ante los riesgos de propagación del COVID-19.
La suspensión establecida en el presente artículo no causará ni generará derecho
compensatorio.
67. Un primer problema que advierte este Tribunal es el referido a la finalidad de la ley, pues
una es la señalada en su texto y otra distinta la que indican sus autores y defensores.
68. En efecto, la ley impugnada dice que su finalidad es “evitar el contacto con los usuarios
y cumplir con el aislamiento obligatorio mientras dure el estado de emergencia nacio-
nal dispuesto por el Poder Ejecutivo ante los riesgos de propagación del COVID-19”.
Sin embargo, las e posiciones de motivos de los proyectos de ley que la originan señalan
objetivos distintos.
69. Así, la exposición de motivos del Proyecto de Ley 4951/2020-CR manifiesta lo
siguiente:
[…] es de imperiosa necesidad legislar, con el objetivo de asegurar el tránsito, sin
restricciones, a nivel nacional, de los profesionales comprometidos con la emer-
gencia sanitaria, así como aquellos que velan por el orden, la seguridad y la higiene
de la población [énfasis añadido].
70. Por su parte, la exposición de motivos del Proyecto de Ley 4985/2020-CR indica lo
siguiente:
Ante la emergencia sanitaria la suspensión del cobro de peajes es una medida que
permite contribuir y facilitar el paso de las personas que prestan algún servicio al
Estado, o a las que están obligadas a asistir a sus centros de labores, siempre y cuando
estén autorizadas. La iniciativa permitirá el tránsito de los vehículos de instituciones
y empresas responsables de transportar alimentos, medicinas, combustible, carga y
mercancías, sin hacer pago alguno por concepto de peaje [énfasis añadido].
71. A su turno, el apoderado del Congreso de la República, en el punto 127 de la contesta-
ción de la demanda de autos, afirmó que la suspensión temporal del pago de peaje en la
red nacional concesionada tiene por objeto garantizar el abastecimiento de alimentos,
medicamentos y combustible en el territorio nacional. En la audiencia pública del 12
de agosto de 2020, se le consultó al procurador del Congreso si esto significa que, sin
la suspensión del cobro del peaje, dicho abastecimiento corría el peligro de interrum-
pirse. Ante ello, este respondió afirmativamente, pues con esta medida se facilita la
“transitabilidad de la vía”, promoviendo el transporte de alimentos, medicamentos y
otro tipo de productos indispensables durante el estado de emergencia (cfr. del minuto
108 a 109 de la audiencia pública).
- 291 -
72. Este Tribunal no podría, en un exceso de formalismo, limitarse a aceptar lo que la ley
impugnada señala como su finalidad; pues, más allá de su texto, esta ley tiene una fina-
lidad real o material, como se evidencia en las citas precisadas anteriormente: “asegurar
el tránsito, sin restricciones” (Proyecto de Ley 4951/2020-CR), “facilitar el paso de las
personas” y “permitir el tránsito de los vehículos de instituciones y empresas” (Proyecto
de ey 4985/2020-CR), y facilitar la “transitabilidad de la vía” (apoderado del Congreso
de la República).
73. Esto permite concluir que la ley impugnada busca, en realidad, otorgar un beneficio
económico a las actividades de transporte –las cuales no se han detenido durante el
estado de emergencia–, consistente en eximirlas del pago del peaje, no obstante, el uso
de la red vial concesionada.
74. Este Tribunal aprecia que, en ninguno de los proyectos de ley que origina la ley im-
pugnada, existe algún sustento de cómo la medida de suspensión del cobro de peaje
coadyuvará a la mitigación de la pandemia del COVID-19.
75. En cualquier caso, el cobro de peaje durante la pandemia representa un “riesgo media-
no de e posición”, según el Ministerio de Salud en su Informe 403-2020- OGAJ-MIN-
SA, del 19 de mayo de 2020, donde se indica lo siguiente (anexo 1-I de la demanda):
[…] el nivel de riesgo para los cobradores de peaje es similar al de los cajeros de
un supermercado […]. Sin embargo, a diferencia de estos, el chofer y el cobrador
de peaje están en dos ambientes separados por un espacio abierto y ventilado, que
en buena medida protege a ambos contra el intercambio directo de secreciones. El
riesgo por contacto físico directo o través del dinero persiste.
Tomando en cuenta las características de su trabajo y de acuerdo a los Lineamien-
tos para la vigilancia, prevención y control de la salud de los trabajadores con riesgo
de exposición a COVID-19 del Ministerio de Salud, los cobradores de peaje son
considerados como trabajadores con “Riesgo mediano de exposición”. Los mencio-
nados lineamientos también especifican el tipo de medidas de protección que estos
trabajadores deben usar, el que consta únicamente de mascarilla quirúrgica. Esto
no excluye la posibilidad de que los cobradores de peaje usen medidas adicionales
de protección, tales como, protectores de ojos, escudos faciales o láminas transpa-
rentes rígidas que sirvan de barrera entre ellos y los choferes. Adicionalmente, la
desinfección frecuente de manos y dinero reducirá el riesgo de que estos transmitan
el virus entre choferes y al cobrador. Estas medidas ya se vienen utilizando con
eficiencia en algunos supermercados.
76. Corresponde, ahora, analizar la parte dispositiva de la ley impugnada, la cual compren-
de los siguientes puntos:
a. Suspender el cobro de peaje en todas las unidades de peaje de la red vial concesio-
nada nacional, departamental y local.
b. Esta suspensión no causará ni generará derecho compensatorio.
- 292 -
77. Respecto a los peajes de las redes viales concesionadas, el demandante indica que “ac-
tualmente se encuentran en operación dieciséis (16) concesiones viales, de las cuales
seis (6) son autofinanciadas y diez (10) cofinanciadas […]”.
78. El demandante ha precisado que, desde 1979 y actualmente por el Decreto Legislativo
1328 (artículo 1)
los vehículos de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional del Perú, el Instituto
Nacional Penitenciario, las compañías de bomberos y las ambulancias están exo-
neradas del pago de peaje en las redes viales. Esta exoneración rige tanto para las
carreteras concesionadas como no concesionadas. Se trata, asimismo, de exonera-
ciones que no son transitorias sino de carácter permanente y que cuentan con una
justificación expresa en la norma que las establece.
79. No obstante, el demandante también señala lo siguiente:
un supuesto distinto al de la exoneración permanente en el cobro de peajes es
la suspensión temporal del mismo. Sobre esta materia no existe un marco legal
específico que lo regule de forma general. En el caso de las vías no concesionadas
esta materia es abordada a partir de las disposiciones que emite el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, mientras que en el caso de las vías concesionadas
corresponde acudir al contenido de los contratos de concesión para identificar
los supuestos en los cuales puede producirse y los procedimientos a seguir
para tal efecto [énfasis añadido].
80. Conforme a ello, en el caso de las concesiones viales autofinanciadas, el demandante
señala que, el 31 de marzo de 2020, el MTC remitió sendas comunicaciones a los seis
concesionarios autofinanciados, donde les solicitaban
alguna acción frente al pedido de los transportistas de carga de no cobrar la tarifa
del peaje, recibiendo una respuesta negativa. Dichos concesionarios señalaron que
ya se estaban viendo afectados con el tráfico disminuido por las medidas del Estado
frente a aislamiento social y una suspensión total del peaje durante el Estado de
Emergencia Nacional , por más que sea temporal, generaría contingencias econó-
micas a la concesión, como incumplimiento en la cadena de pagos a sus trabaja-
dores, pagos de financiamiento, así como incumplimientos en sus obligaciones de
operación y mantenimiento.
Asimismo, el demandante puntualizó lo siguiente: “Como se aprecia, en el diálogo
para la suspensión del cobro de peaje en las concesiones autofinanciadas tampoco se
consideró que la misma fuera para evitar el contagio del Covid-19 o fortalecer el aisla-
miento obligatorio decretado por el Poder Ejecutivo”.
81. Todo esto permite que el demandante concluya lo siguiente:
[…] la suspensión del pago del peaje establecida por la Ley implica una irrupción
de carácter unilateral respecto del cobro de peajes por los concesionarios, es decir,
- 293 -
un incumplimiento de obligaciones contractuales por parte del Estado peruano. El

mencionado incumplimiento limita al concesionario para cumplir con sus deberes
de mantenimiento de las obras viales, en tanto que se trata de un contrato de pres-
taciones recíprocas. En el caso de los contratos autofinanciados, el cobro de peaje
constituye el mecanismo de recuperación de la inversión, por lo que su suspensión
pone en peligro la sostenibilidad de la infraestructura; es decir el mantenimiento,
la operatividad, conservación y transitabilidad en las vías concesionadas no estaría
garantizada, lo cual compromete la seguridad de los usuarios y el cumplimiento de
los niveles de servicio aplicables.
82. Respecto al mandato de la ley impugnada de que la suspensión del cobro de peaje “no
causará ni generará derecho compensatorio”, el demandante sostiene lo siguiente:
[La] afectación al artículo 62 de la Constitución Política del Perú se materializa
por cuanto la Ley 31018 desconoce que cada contrato de concesión regula dis-
tintos mecanismos compensatorios que los concesionarios pueden activar, pues
se estaría dejando de lado los términos ya estipulados en los contratos de con-
cesión que permiten afrontar los riesgos ocurridos en la ejecución del contrato,
tales como las garantías tarifarias o el restablecimiento del equilibrio económico
financiero.
Sobre esto último, el Equilibrio Económico Financiero es particularmente rele-
vante en los contratos de APP, en la medida que persigue una doble finalidad: (i)
se busca otorgar una protección adecuada al inversionista en caso de daños oca-
sionados por cambios normativos (es decir tendrá un fin compensatorio) y (ii) se
garantiza la continuidad del proyecto de infraestructura o servicios públicos, dado
que, al existir una compensación adecuada, se preserva la finalidad económica del
contrato y se suprime cualquier incentivo para promover su resolución.
83. En relación con las medidas de equilibrio económico financiero afectadas por la ley
impugnada, los señores Natale Amprimo Plá, César Ochoa Cardich, Carlos Rodríguez
Manrique y Eduardo Joo Garfias (amicus curiae) han señalado lo siguiente:
Incluso en el supuesto negado [de] que el legislador hubiera pensado en [la] pro-
tección sanitaria […], ello tampoco explicaría el PORQUÉ SE LES IMPIDE A
LOS CONCESIONARIOS PODER ACTIVAR LAS MEDIDAS DE EQUILI-
BRIO ECONÓMICO FINANCIERO que prevén sus contratos, actuaciones
económicas que, como resulta evidente, NADA TIENEN QUE VER CON LA
ACTIVIDAD FÍSICA DE COBRAR UN PEAJE; actividad que se habría queri-
do restringir en una SUPUESTA salvaguarda de la salud de las personas involucra-
das en la misma.
84. A ello hay que sumar que el presidente de la República, en el punto 18 de su obser-
vación a la autógrafa de la ley impugnada (Oficio 043-2020-PR, del 29 de abril de
2020), se refiere a los contratos de la red vial concesionada como “contratos ley”, “por
- 294 -
los cuales –dice– el Estado otorga a un particular garantías o seguridades que no pue-
den ser modificadas legislativamente”1.
85. Los terceros del presente proceso de inconstitucionalidad también lo han señalado así.
En efecto, las cuatro empresas concesionarias recurrentes señalan tener contratos-ley
con el Estado, en virtud del Decreto Ley 25570 (artículo 2) y, respectivamente, los De-
creto Supremos 124-2005-EF, 180-2009-EF, 192-2010-EF y 008-2013-EF (cfr. pp.
67-71 de su escrito). Por ello, concluyen lo siguiente:
[…] en el caso de todos y cada uno de los Concesionarios Recurrente, el alcan-
ce de las garantías que nos fueron otorgadas por el Estado Peruano mediante los
respectivos Contratos de Garantías (Contrato- Ley) es el de todas las declaracio-
nes, seguridades y obligaciones del Concedente establecidas en nuestros respecti-
vos Contratos de Concesión. En consecuencia y en aplicación de la naturaleza de
Contrato-Ley que corresponde a cada uno de nuestros Contratos de Garantías,
ninguna de las declaraciones, seguridades y obligaciones del Concedente pueden
ser modificadas (suspendidas, inaplicadas o, de cualquier forma, alteradas) por lo
que disponga una ley posterior.
86. A partir de todo lo revisado, este Tribunal debe concluir que la Ley 31018 vulnera el
artículo 62 de la Constitución. Esta ley viola la libertad contractual, al suspender el
contenido contractual pactado por las partes relativo al cobro de peajes, pese a que los
vehículos usan las carreteras concesionadas y lo han realizado aun en los momentos
más estrictos del estado de emergencia por la pandemia del COVID-19.
87. Como ya se ha revisado, la ley impugnada es, en realidad, un beneficio económico
otorgado a las actividades de transporte, consistente en eximirlas del pago de peaje.
Sin embargo, al conceder tal beneficio, la ley viola el mandato del artículo 62 de la
Constitución, conforme al cual los términos contractuales no se pueden modificar por
leyes u otras disposiciones de cualquier clase.
88. A ello se debe sumar que la ley impugnada infringe también la Constitución al prohibir
la compensación correspondiente al concesionario por la afectación causada, descono-
ciendo los derechos, las obligaciones y los mecanismos de compensación estipulados
en los contratos de concesión.
89. Por último, este Tribunal aprecia que la Ley 31018 interviene en contratos de conce-
sión que son contratos-ley. Así, desacata el mandato del segundo párrafo del artículo 62
de la Constitución, según el cual estos “no pueden ser modificados legislativamente”.
90. En consecuencia, para este Tribunal, la ley cuestionada no solo vulnera las garantías
contractuales de los concesionarios, actuando de modo expresamente prohibido por el
1 Recuperado de <http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Observacion_a_la_Autografa/
AUOB04951-20200429.pdf>. Consulta: 19 de agosto de 2020.
- 295 -
artículo 62 de la Constitución, sino que también afectaría la continuidad de los servi-

cios vinculados al mantenimiento y desarrollo de la infraestructura vial, en perjuicio
de los usuarios del servicio.
III. FALLO
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad; y, en consecuencia, IN-
CONSTITUCIONAL la Ley 31018, “Ley que suspende el cobro de peajes en la red
vial nacional, departamental y local concesionada, durante el estado de emergencia
nacional, declarado a causa del brote del COVID-19”.
2. ESTABLECER, como interpretación constitucional de obligatoria aplicación, que las
sesiones virtuales del Congreso de la República serán conformes con la Constitución
siempre y cuando se interprete que los artículos 27-A, 51-A y demás relacionados con
las sesiones, deliberaciones y votaciones comprendidas en los procedimientos parla-
mentarios del Reglamento del Congreso, garantizan los siguientes aspectos:
a. el carácter público, abierto y transparente de los debates virtuales;
b. la participación sin restricciones, la libre deliberación, y el voto personal, directo y
público de cada congresista; y
c. el carácter indelegable del voto.
Dado el carácter no retroactivo de la presente sentencia, la interpretación mencionada será
obligatoria a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
PONENTE FERRERO COSTA
- 296 -

I. Consideraciones generales
Coincido con el sentido de la sentencia, pero he decidido además elaborar el presente
fundamento de voto. Ello a pesar de que en nuestro país alguien reprobó la elaboración de
fundamentos de voto, y hasta despectivamente habló de una suerte de soberbia de quienes
los elabora. Con todo respeto, nada más lejano de nuestra realidad, la cual quien hizo esa
afirmación parece desconocer. Cierto es que en países como Alemania o Italia son reacios
a aceptar votos discrepantes (votos singulares) o fundamentos de voto (votos concurrentes
en el sentido de lo resuelto, pero con diferencias en la sustentación de la postura asumida),
pero cierto es también cómo en otras altas cortes se aceptan pacíficamente el uso de estos
votos.
Y ello tiene una clara justificante. La decisión de quien tiene autoridad debe estar debida-
mente motivada, para así ser debidamente comprendida en todos esos alcances. Y en un
contexto donde las pautas de la interpretación constitucional y el Estado Constitucional
no necesariamente son conocidos por la ciudadanía, la motivación del sentido de cada
juez(a) o magistrado(a) cuenta, además de otros rasgos, con una función de docencia en
materia constitucional, y sobre todo en temas que, en rigor, deberían ser entendidos por
todas las personas. Ello sobretodo en un contexto en el cual la configuración de la toma de
decisiones judiciales debería ser dialógica (o, dicho con otras palabras, con la participación
informada de todas las personas que resultan involucradas).
En ese tenor que, por lo menos en contextos como el norteamericano o el peruano, las
altas cortes vinculadas con las labores propias de la jurisdicción constitucional (interpreta-
ción-concretización constitucional; formulación de respuestas conforme a los parámetros
constitucionales y convencionales.; y control de constitucionalidad y convencionalidad),
admiten y hasta promueven la existencia de votos singulares y de fundamentos de voto. Es
pues en ese entendimiento que paso a desarrollar el fundamento de voto correspondiente.
II. El uso de competencias de oficio

Cuando una persona lee la presente sentencia, se encuentra con que el demandante centró
su interés en un aspecto “de fondo” (en rigor, concepto vinculado al contenido y objeto
de la pretensión planteada), y, sin embargo, el Tribunal comienza pronunciándose sobre
un problema “de forma” (en puridad, acerca de los diversos elementos y condiciones de la
acción planteada). En esto no hay mayor irregularidad, sino un adecuado ejercicio de la
función que corresponde a cada juez(a) constitucional.
- 297 -
Me explico: y es que al juez(a) constitucional le corresponde concretizar la Constitución.

Puesto en otros términos, garantizar que en una comprensión en abstracto (en el
caso del control abstracto de normas en un proceso de inconstitucionalidad) o a propósito
de una situación específica, una acción o una omisión determinada (en el caso del control
concreto, como puede darse en un habeas corpus o un amparo) de cualquier precepto
normativo o cualquier actuación en omisión, debe responder o entenderse de acuerdo a
parámetros constitucionales.
Aquello involucra que, cuando se invoca la actuación de un juez o jueza, la tarea de esos(as)
juzgadores(as) sea la de garantizar una interpretación conforme a la Constitución de aque-
llo que se ha puesto en su conocimiento.
El juez(a) constitucional no cumpliría su misión si, habiéndosele pedido que comprenda
una norma, acto u omisión conforme a la Constitución, deje de pronunciarse sobre si otros
aspectos de norma, acto u omisión cuestionada es inconstitucional, o si solamente podría
entenderse como constitucional una disposición si es que se acoge uno de los significados
que puede deducirse de la norma, acto u omisión cuestionados, descartando otras opciones.
Es más, no debe olvidarse que el primer ejercicio de la interpretación conforme a la Cons-
titución y el control de constitucionalidad (en este caso dentro de la modalidad conocida
como control difuso) es la histórica frase del famoso caso “Marbury versus Madison”, en el
cual la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de oficio y no a pedido de parte
detecta que los preceptos de una ley (Judiciary Act) no admite una interpretación confor-
ma a la Constitución, y por ende, debe ser declarada inconstitucional.
Eso es precisamente lo que ha pasado en este caso. Eso es lo que hacemos cuando como
integrantes del Tribunal Constitucional del Perú hemos tenido que revisar la norma im-
pugnada, encontramos un aspecto inconstitucional o sospechoso de inconstitucionalidad
inicialmente no demandado (como en este caso, un procedimiento de configuración las
decisiones tomadas en el Congreso de la República). Por ende, no podíamos evitar pronun-
ciarnos al respecto Era más bien nuestro deber.
El juez(a) constitucional tiene además límites en el ejercicio de sus competencias. No es,
como pomposamente se dijo alguna vez “un comisario del poder constituyente en funcio-
nes”. Su labor es la de, como poder constituido que es, desempeñarse como un(a) intérpre-
te calificado(a) entre otros intérpretes vinculantes de la Constitución, con la diferencia que
le toca efectuar una interpretación de cierre o final dentro de cada ordenamiento estatal.
Luego, vendría, si se quisiese, o si no se cuenta en el ordenamiento estatal antes menciona-
do con una fórmula idónea de tutela, una discusión ante órganos convencionales.
III. El juez(a) constitucional interpreta una Constitución respetando sus preceptos y

sus valores, dejando de lado sus muy respetables consideraciones personales
Como ya aquí se ha señalado, el juez(a) constitucional debe interpretar (concretizar) una
Constitución. Aun cuando se critica que pueda darse una interpretación absolutamente
- 298 -
objetiva (o, dicho de otra forma, sin alguna carga subjetiva), lo cierto es que la tarea del
juez(a) constitucional es interpretar, concretizando, una Constitución, Constitución cuyos
alcances implícitos o explícitos no puede desconocer.
Y es que el juez(a) constitucional es intérprete de un texto que refleja el pacto o consenso
propio de una Constitución (salvo que esta Constitución tenga una connotación semánti-
ca, siguiendo los términos de Loewenstein). El juez(a) constitucional no es un intérprete (y
menos aún un defensor) de sus propias, y por cierto, muy respetables convicciones. Puede
o no gustarle alguna institución recogida en el texto constitucional, pero en el ejercicio de
su labor no podrá desconocer su existencia, sino más bien estará obligado a defenderla y
preservar sus alcances.
IV. Los problemas existentes en la denominada “inconstitucionalidad formal”

Aunque no se haya tratado de un aspecto denunciado por el demandante al juez(a) cons-
titucional, rápidamente se detectan problemas de constitucionalidad en la configuración
de leyes como la que aquí se impugna. Por ende, debemos ser claros: cuando un Tribunal
Constitucional cuestiona un procedimiento o una actuación del Congreso, no está inva-
diendo las competencias de este importante organismo estatal
Lo que ocurre en estos casos es diametralmente distinto: el Tribunal se limita a hacer su
labor de interpretación vinculante y control de constitucionalidad, y en ese sentido, no
impone a otros organismos estatales cómo actuar, sino que les señala, pues ese es su deber,
cómo deben materializar su quehacer para así no vulnerar el parámetro constitucional que
todos (Gobierno, Congreso, otros organismos y la ciudadanía) nos hemos comprometido
a defender y cumplir.
Es más, conviene tener presente que el pronunciamiento del Tribunal en estos casos, en
principio, no cuenta con un carácter retroactivo. Lo realizado previamente a su pronuncia-
miento, y sus consecuencias, están protegidos por una presunción de constitucionalidad.
La sentencia emitida por el Tribunal que establece algunos cuestionamientos al procedi-
miento parlamentario utilizado solamente tiene efectos para situaciones posteriores a su
emisión y publicación. No funciona como una declaración de un organismo jerárquica-
mente superior sobre la actuación de otro, pues la relación Tribunal – Congreso es una de
competencia y no de jerarquía. Es parte de lo que algunos llaman el control de regularidad
constitucional que corresponde a todo juez(a) constitucional.
Luego de esta información anotar cuáles son las pautas incompatibles con la Constitución
en las cuales se ha incurrido cuando se ha aprobado la ley aquí impugnada.
Y es que, tal como lo ha dicho esta misma composición del Tribunal Constitucional en
la STC 0001-2018-PI/TC, (caso modificación del Reglamento del Congreso sobre regu-
lación de los grupos parlamentarios), fundamento 28, las decisiones en el Estado Cons-
titucional en general, y el Congreso en particular, deben fundamentarse en un constante
y nutrido intercambio de argumentos, lo cual requiere que todos los que intervengan en
- 299 -
ella cuentan con los datos necesarios que le permitan emitir una opinión informada que se
oriente al bien público.
Es aquí donde el análisis de los artículos 51 A (que establece procedimiento virtual) y 27 A
(traslado de la votación a portavoces) complica aceptar su constitucionalidad. Se compren-
de que hay que adaptarse a situaciones generadas por la actual pandemia, pero no se puede
justificar dejar en los hechos fuera del debate parlamentario a quienes siendo congresistas
no son portavoces. Ello, por ejemplo, hoy no ocurre con el trabajo también de Congresos
o Parlamentos de otros países, varios de ellos latinoamericanos
Y es que el espacio del Congreso es el de la deliberación abierta y transparente. No resulta en-
tonces correcto en la línea, por ejemplo, la realización de debates congresales de madrugada,
cuyo desarrollo pocos pueden ver. Tampoco lo es abusar del uso de la dispensa del trámite de
comisiones o de la lectura del acta, máxime si se cuenta con un Congreso unicameral (y en
este caso, además, cuando no se remite a comisiones un proyecto observado por el Presidente
y se opta por la insistencia). Tampoco es adecuado que, existiendo un canal del Congreso,
solamente se de a conocer el debate de algunas comisiones y no de otras. No debe perderse de
vista que las sesiones reservadas son excepciones que deben estar suficientemente justificadas,
y que las exoneraciones de trámite de comisión o de lectura del acta son, de acuerdo con lo
dicho por este Tribunal en la STC 12-2018-PI/TC, situaciones de excepción, pues la regla en
la actuación congresal es la deliberación amplia, e incluso con convocatoria de quienes sin ser
congresistas pueden verse afectados por una decisión tomada por el Congreso.
No puede además confundirse la dinámica de una Junta de Portavoces, en principio des-
tinada a generar acuerdos de política institucional o administrativa, en un espacio que
sustituya la decisión de ciento treinta congresistas, máxime si, como aclara la ponencia,
hay medios técnicos que permiten conocer lo que los/as congresistas aportan al debate.
Debe además tenerse presente que los(as) congresistas, los cuales pueden ser parte de una
bancada, no están sujetos a mandato imperativo. Su capacidad de participar en sesiones y
votar es indelegable.
El Congreso más bien debe caracterizarse por una dinámica dialógica, en cuyas discusio-
nes, insisto, en la medida de lo posible deben participar todos los actores involucrados en
las materias debatidas. El Congreso no está para hacer muchas leyes (muchas de ellas sin
contenido relevante), sino para dar buenas leyes, con un amplio debate y en temas real-
mente relevantes.
Los elementos de inconstitucionalidad en el procedimiento parlamentario seguido son
evidentes. Ahora bien, la materialización de cómo actuar sobre ellos se da aquí a través
de una sentencia interpretativa, mecanismo utilizado en este caso, y sobre el cual pasaré a
realizar una breve reseña.
V. Las sentencias interpretativas y su uso en el presente caso

La labor de un juez(a) constitucional es especialmente compleja. Uno de los factores que
genera esa mayor dificulta es el carácter de los textos a interpretar
- 300 -
Y es que los textos constitucionales (y en muchos casos incluso los legales y los de normas
de menor rango) no solamente permiten una comprensión. Recurriendo a la siempre útil
distinción que hizo Guastini entre disposición y norma, podemos decir, que tanto las dis-
posiciones constitucionales como las del Reglamento del Congreso (normas con rango de
ley) tienen diferentes comprensiones o sentidos normativos.
Es por ello que, tratándose de las disposiciones del Reglamento del Congreso, debiera
tenerse en cuenta que las mismas pueden contar con diferentes comprensiones o sentidos
normativos. Asì la lectura de los artículos 51 A y 27 A del Reglamento del Congreso (sobre
todo si se los interpreta de manera conjunta o sistemática) pueden llevar a comprensiones
y a prácticas en contra de la Constitución.
Es entonces el momento de resaltar un elemento básico de la interpretación constitucional;
la del criterio de presunción de constitucionalidad de las normas, actos y omisiones, las
cuales se asumen en principio constitucionales mientras haya en ellos una comprensión o
un sentido que salve su constitucionalidad.
En ese contexto es que aparecen las denominadas sentencias interpretativas, cuyo objetivo es
el de salvar la constitucionalidad de una o varias disposiciones, sobre todo las de rango legal.
Como bien conocemos, hay sentencias interpretativas que incluso son de tipo manipu-
lativo, lo cual a su vez incorpora a las sentencias aditivas, reductoras y sustitutivas. Pero
también están las denominadas sentencias interpretativas propiamente dichas, en donde el
intérprete (juez(a) constitucional) señala, de manera vinculante, que solamente una de las
múltiples interpretaciones es la conforme a la Constitución, y por ende, la interpretación
a seguir.
Eso es justamente lo que ha hecho el Tribunal Constitucional peruano en este caso: deter-
minar que, para salvar la constitucionalidad de lo aprobado por el Congreso, este impor-
tante organismo tiene que seguir ciertos recaudos, en lo que bien podría llamarse una sen-
tencia interpretativa aditiva (se colocan o demandan la existencia de ciertos presupuestos
a cumplir que salven la constitucionalidad de la norma impugnada). Esta es una práctica
frecuente no solamente en nuestro tribunal, sino también en otros tribunales constitucio-
nales del mundo.
VI. Apuntes sobre aspectos del objeto y contenido de la pretensión sobre la finalidad
de la ley dictada y sus consecuencias
Pasando entonces al análisis del objeto y contenido de lo discutido, los denominados “te-
mas de fondo”, abordaré lo referente a la finalidad de la ley impugnada. Debe tenerse pre-
sente que en su momento se sostuvo que la finalidad alega de dicha norma es la de evitar la
propagación del COVID. Con todo respeto, esa alegación, de ser la que realmente sustenta
la medida tomada, no suporta un juicio de proporcionalidad.
Explico entonces el sentido de mi razonamiento: si lo que quería evitar era el contacto
entre el personal de peajes y quienes vengan conduciendo el vehículo que en ese momento
- 301 -
se acerque a la caseta de peaje, sin duda había más posibilidades menos gravosas a las cuales
recurrir como el pago por vía electrónica, por citar un ejemplo.
Sin embargo, el asunto es en realidad más delicado. Y es que si se revisa la contestación
de la demanda y lo señalado por el señor procurador en la audiencia de vista de la causa,
se apunta más bien a buscar favorecer a un grupo de transportistas exonerándole de pagar
peaje, costo que por cierto ya estaba incluido entre los gastos que tenían que hacer esos
transportistas.
Ahora bien, si esa es la verdadera finalidad, exonerar del pago de peajes en rutas concesio-
nadas (sean cofinanciadas o autofinanciadas), ello ya genera otro problema, abordado en la
sentencia, vinculado a lo señalado en el artículo 62 de la Constitución en sus dos párrafos,
y especialmente en el segundo. A eso pasaré el presente análisis a continuación.
VII. Lo que se quiere afectar: un contrato ley que recoge una concesión sobre vías a
particulares
Nuestro actual texto constitucional incluye un artículo como el 62, el cual tiene dos párra-
fos clave. El principio apunta a tutelar la permanencia de los contratos. El Tribunal, para
estos casos, ha respetado esa vocación de no modificar los contratos mediante leyes. Sin
embargo, ha admitido que tiene que leerse en forma sistemática con el artículo 2 inciso
14), que reclama la posibilidad de contratar, siempre que no contravengan leyes de orden
público (caso Municipalidad de Maynas, por ejemplo).
Sin embargo, justo es recordar que la situación esté mucho más acotada en el supuesto re-
cogido en el segundo párrafo del artículo 62, el cual consagra la fórmula del contrato- ley,
que establece una clara limitación a que se pueden dictar leyes para modificar su conteni-
do. La modificación de esos contratos-ley es exclusiva responsabilidad de las partes que lo
han suscrito: el Estado (en rigor, el Gobierno de turno) y el concesionario.Las concesiones
sobre las cuales se planteaba el impedimento de cobro de peaje habían sido celebradas
mediante contratos leyes
La dación de la ley impugnada es inconstitucional, pues va contra lo previsto – nos guste o
no – en el segundo párrafo del artículo 62 de la Constitución. Es más, el incumplimiento
de lo acordado con los concesionarios genera responsabilidades al Estado peruano. Dicho
en términos más simples, va a producir una irresponsabilidad contractual, que buscará
remediarse en sede nacional o internacional.
El incumplimiento de los contrato-ley con los concesionarios es, además, una potencial
situación de generación de gasto, situación a la cual constitucionalmente no está habilitado
el Congreso, de acuerdo con el artículo 79 de la Constitución. No desconozcamos además
los riesgos que nos produciría incumplir las obligaciones propias del hoy denominado
Derecho Internacional de las inversiones.
- 302 -
VIII. Una última reflexión: sobre los alcances del artículo 137 de la Constitución y
una recomendación sobre la temporalidad de los estados de emergencia
El Gobierno, en su demanda, planteaba que el Congreso, al dictar la ley impugnada, alega-
ba que se habían invadido sus competencias y violado el artículo 137 de la Constitución.
Respetuosamente no comparto esa afirmación. Ello en mérito a dos consideraciones: la
primera, que la existencia de un Estado de Excepción en aplicación del artículo 137 de la
Constitución no impide el ejercicio de la capacidad legislativa del Congreso, dentro de los
límites que el propio ordenamiento jurídico ha establecido para esa actividad legisferante.
La segunda apunta a que el hecho que el Congreso dicte leyes durante la vigencia de un
Estado de Excepción no limita la competencia del Gobierno de declarar Estados de Excep-
ción y dictar medidas a su amparo.
De otro lado, y si bien en el Perú no está reconocido el control jurisdiccional absoluto de
un estado de excepción (revisión judicial de la declaratoria de un Estado de Excepción y de
las medidas concretas tomadas a su amparo), se reconoce un control parcial, dirigido a las
medidas dadas dentro del marco de un estado de excepción, sea un Estado de Emergencia
o un Estado de Sitio.
Ahora bien, y en cualquier caso, no conviene perder de vista que, debido a su carácter ex-
cepcional, la declaratoria de un Estado de Emergencia (o de Sitio) y las medidas tomadas
a su amparo son temporales. Si la coyuntura dentro de un Estado en particular amerita
medidas diferentes y con vocación de permanencia, cabe preguntarse si se sostiene man-
tener una declaratoria de un Estado de Excepción, o lo que procede es el dictado de una
nueva normativa. No olvidemos nunca que una característica central de un Estado de
Emergencia, un Estado de Sitio y de las medidas tomadas durante su vigencia es la de la
temporalidad.
S.
- 303 -

CONSTITUCIONAL
5 de noviembre de 2019
Caso de la importación de plaguicidas químicos de uso agrícola
MÁS DE CINCO MIL CIUDADANOS

c.
PODER LEGISLATIVO
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3 de la Ley 30190,
“Ley que modifica el Decreto Legislativo 1059, decreto legislativo que aprueba
la Ley General de Sanidad Agraria”
SS.
BLUME FORTINI
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
- 305 -
TABLA DE CONTENIDOS
DISPOSICIÓN IMPUGNADA PARÁMETRO DE CONTROL
Constitución:
- artículo 2, inciso 2
Artículo 3 de la Ley 30190, “Ley que mo-
difica el Decreto Legislativo 1059, decreto - artículo 2, inciso 22
legislativo que aprueba la Ley General de - artículo 7
Sanidad Agraria” - artículo 55
- artículo 63
- artículo 103
- artículo 105
- artículo 139, inciso 2
Reglamento del Congreso:
- artículo 53
- artículo 73
- artículo 77
- artículo 78
I. ANTECEDENTES
B.1 Argumentos de la demanda
B.2 Contestación de la demanda y otra intervención procesal
B.3 Intervención de Senasa
II. FUNDAMENTOS
§1. Disposición impugnada y delimitación del petitorio de la demanda
§2. Sobre el alegado vicio de inconstitucionalidad formal
2.1. Sobre la modificación de la fórmula legal en el marco del debate en el Pleno del
Congreso
2.2. Sobre las exoneraciones realizadas por la Junta de Portavoces y la Ampliación de
la agenda del Pleno
2.3. Sobre la determinación de las comisiones que deben dictaminar un proyecto de
ley
§3. Sobre los alegados vicios de inconstitucionalidad material
3.1. Principales antecedentes normativos y actual regulación de la figura del agricul-
tor-importador-usuario (aiu) en el Perú
- 306 -
3.2. Uso y consecuencias de la aplicación de los PQUA en el Perú

3.3. Compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano en materia de
PQUA
3.4. Sobre la alegada vulneración de los derechos constitucionales a gozar de un am-
biente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida y a la protección de la salud
3.5. Sobre la alegada vulneración de la igualdad ante la ley y la proscripción de leyes
especiales por razón de la diferencia de personas
3.6. Sobre la alegada vulneración de la igualdad de trato entre la inversión nacional y
la extranjera
3.7. Sobre la alegada vulneración del artículo 55 de la Constitución Política de 1993
y de la garantía de la cosa juzgada
3.8. Sobre la alegada vulneración de la prohibición de avocamiento a causas pendientes
III. EFECTOS DE LA SENTENCIA
IV. FALLO
- 307 -
En Lima, a los 5 días del mes de noviembre de 2019, el Tribunal Constitucional, en se-
sión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Blume Fortini (presidente),
Miranda Canales (vicepresidente), Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Es-
pinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento de la magistrada
Ledesma Narváez, aprobado en la sesión de Pleno de 25 de mayo de 2016 y del magistrado
Ferrero Costa, aprobado en la sesión de Pleno del día 5 de setiembre de 2017. Asimismo, se
agregan los fundamentos de voto de los magistrados Blume Fortini, Miranda Canales, Espi-
nosa-Saldaña Barrera y Ferrero Costa y el voto singular del magistrado Sardón de Taboada.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 8 de abril de 2015, 5068 ciudadanos, representados por don Rafael Angiolo
Ricci Calle, interponen demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3 de la Ley
30190, que modifica el Decreto Legislativo 1059, que aprueba la Ley General de Sanidad
Agraria, por contravenir supuestamente los incisos 2 y 22 del artículo 2 y los artículos 7,
55, 63, 103, 105, y el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución.
Por su parte, con fecha 22 de enero de 2016, el Congreso de la República, a través de
su apoderado, contestó la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
Las partes postulan una serie de razones o argumentos sobre la constitucionalidad del
artículo legal objetado que, resumidamente, se presentan a continuación:
B.1. Argumentos de la demanda

- Los demandantes alegan que el artículo 3 de la Ley 30190 es inconstitucional por la
forma, por cuanto contraviene el procedimiento de formación de las leyes estipulado
en el artículo 105 de la Constitución, según el cual ningún proyecto de ley puede san-
cionarse sin haber sido previamente aprobado por la comisión dictaminadora, entre
otras presuntas irregularidades en el procedimiento legislativo de aprobación de dicha
disposición. En concreto, los demandantes sostienen lo siguiente:
a. El artículo 3 de la Ley 30190 nunca formó parte de ninguno de los tres proyectos
de ley que fueron materia de discusión y dictamen en la Comisión Agraria, sino
que el texto fue incorporado el mismo día de su aprobación sin que tenga ninguna
- 308 -
relación con lo que previamente se había discutido y analizado en dicha comisión.

b. El mismo día de la aprobación en el Pleno de la Ley 30190, la Junta de Portavoces
acordó la exoneración del dictamen de la Comisión de Salud, la exoneración del
plazo de publicación del dictamen de la Comisión Agraria y la ampliación de la
agenda del Pleno.
c. La aprobación del artículo 3 de la Ley 30190 no siguió el procedimiento de apro-
bación que le hubiera correspondido como cualquier otro proyecto de ley, con el
correspondiente estudio y debate no solo en la Comisión Agraria, sino también en
la Comisión de Salud y en la Comisión de Medio Ambiente.
- En cuanto al contenido del artículo cuestionado, los demandantes alegan que, en razón
de su aplicación, los sujetos que no desarrollen cultivos o aquellos que importen pla-
guicidas químicos de uso agrícola (PQUA) con propósito de comercialización deberán
seguir un procedimiento distinto y más exigente que aquel que el artículo 3 prevé para
el caso de los agricultores que importen directamente dichos plaguicidas para consumo
propio.
- Así, sostienen que el énfasis de esta norma, como en todas las anteriores que han re-
gulado la figura jurídica denominada “agricultor-importador-usuario” (AIU) no está
propiamente en el acto de importar los PQUA sino en la posibilidad de hacerlo sin
necesidad de una previa evaluación y registro del producto a importar, es decir, hacerlo
con una simple declaración jurada.
- De esta manera, manifiestan que la disposición impugnada tiene como único pro-
pósito permitir que determinados agricultores o sus organizaciones gremiales puedan
seguir importando PQUA sin obtener el registro del producto en el Servicio Nacional
de Sanidad Agraria (Senasa),lo que implica que no se cuente con alguna garantía de la
calidad, idoneidad o toxicidad del producto importado.
- Los demandantes adjuntaron para sustentar lo anterior, ente otros documentos, el
Informe Técnico276-2012-MINAM-VMGA-DGCA, de fecha 5 de junio de 2012,
suscrito por la Ing. Vilma Morales Quillana, entonces coordinadora de Gestión de
Riesgos Ambientales y Sustancias Químicas del Viceministerio de Gestión Ambien-
tal del Ministerio del Ambiente; y el Informe Técnico 242-2014-MINAM/VMGA/
DGCA, de fecha 30 de abril de 2014, suscrito también por la aludida funcionaria.
En ellos concluye que, con la aprobación del artículo impugnado, se genera un riesgo
potencial para el medio ambiente y la salud humana, razón por la cual el Senasa debe
asegurar que todo PQUA que ingrese al país sea objeto de evaluación por las autorida-
des competentes, a fin de garantizar, precisamente, la protección del medio ambiente y
la salud.
- Adicionalmente, los demandantes adjuntaron también los informes presentados por Luis
Suguiyama, en calidad de consultor internacional, de fecha 23 de febrero de 2015; por
Javier Vásquez Castro, en calidad de jefe de Laboratorio de Toxicología de Plaguicidas
- 309 -
de la Universidad Nacional Agraria La Molina, con fechas 27 de marzo y 29 de octubre

de 2014;y por Ricardo Carpio Guzmán, como presidente de la Asociación Peruana de
Toxicología, sin fecha. Los demandantes alegan que en los referidos informes se advierte
el riesgo del impacto perjudicial para el medio ambiente y para la salud de las personas
proveniente de la aplicación de la disposición cuestionada, ya sea por intoxicación o por
diversas enfermedades; por ello, refieren que todos los plaguicidas, sin que quepa distin-
ción, deben ser evaluados y fiscalizados por las autoridades competentes.
- Así, para los demandantes, la norma cuestionada regula un procedimiento simplificado
para importar PQUA, el cual prescinde de las evaluaciones agronómica, toxicológica,
eco-toxicológica y ambiental, sustituyéndolas por una simple declaración jurada, lo
que solo beneficia a determinados agricultores (agroexportadores) y a sus respectivos
gremios para la importación de productos destinados a su propio consumo y al de sus
asociados.
- Por lo expuesto, a criterio de los demandantes, el artículo 3 de la Ley 30190 constituye
una violación del deber de prevención que se deriva del derecho constitucional a gozar
de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, y vulnera también
el derecho constitucional a la protección de la salud.
- Asimismo, con relación al segundo párrafo del artículo 3 de la Ley 30190, los deman-
dantes alegan que esta disposición permite que, en el marco del proceso de importa-
ción de PQUA en ella establecido, ingresen al Perú productos de alta peligrosidad,
como los plaguicidas de las categorías Ia y Ib de la clasificación de la Organización
Mundial de la Salud (OMS).
- Los demandantes sostienen, además, que en el tercer párrafo de dicho artículo se con-
cede al Senasa facultades de vigilancia y control de importaciones de PQUA, pero que
solamente se trataría de una vigilancia ex post, que no garantiza el deber de protección
del medio ambiente que le corresponde al Estado.
- Por otra parte, los demandantes reiteran que, con la vigencia del artículo impugnado,
existen dos procedimientos legales distintos para las personas que pretenden importar
PQUA y manifiestan, en ese sentido, que esta diferenciación no se sustenta en ningún
criterio técnico, sino única y exclusivamente en la persona que realiza la importación
del PQUA o, en todo caso, en la finalidad de dicha importación, con lo cual se con-
traviene el principio general de igualdad ante la ley y lo dispuesto en el artículo 103
de la Constitución, según el cual “no pueden expedirse leyes especiales por razón de la
diferencia de las personas”.
- Con relación a esto último, los demandantes sostienen que no existe justificación para
exigir requisitos distintos a los importadores de un PQUA, sea que se trate de la impor-
tación con propósitos de comercialización, o sea para consumo propio, puesto que en
ambos casos se debe controlar el riesgo con el previo registro y evaluación del producto,
dado que no solo se encuentra en juego la salud de los agricultores y la protección del
medio ambiente, sino también la salud de los consumidores de los productos agrícolas
- 310 -
sembrados por aquellos. De esta manera, para los demandantes, se trata de un poten-
cial riesgo que atañe a todos los consumidores y ciudadanos.
- Al respecto, esta situación generaría, a criterio de los demandantes, un trato discrimi-
natorio en perjuicio de los inversionistas nacionales, en contravención además de lo
dispuesto por el artículo 63 de la Constitución, según el cual “la inversión nacional y
la extranjera se sujetan a las mismas condiciones”. Para los demandantes, dicha afecta-
ción se habría producido en la medida en que la disposición impugnada prescribe que,
para comercializar un PQUA a nivel local, el comerciante deberá previamente haber
cumplido con registrar el producto ante Senasa, así como la evaluación de las autori-
dades competentes; sin embargo, esta exigencia se suprime si la compra del PQUA se
realiza en el extranjero. Así, para los demandantes, con relación a esto último, se habría
vulnerado no solo el artículo 63 de la Constitución antes aludido, sino el mandato de
no discriminación.
- Por otro lado, los demandantes indican que, con la aprobación del artículo 3 de la Ley
30190, se transgrede el artículo 55 de la Constitución y la garantía de la cosa juzgada,
por cuanto se desconoce lo resuelto en el proceso 05-AI-2008 del Tribunal de Justicia
de la Comunidad Andina.
- Así, argumentan que, en virtud del artículo 55 de la Constitución, el Acuerdo de Car-
tagena como el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina
son tratados en vigor celebrados y ratificados por el Estado peruano y, en ese sentido,
forman parte del derecho nacional.
- De esta manera, las decisiones de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) son
vinculantes para los Estados Miembros como el Perú, y lo dispuesto por el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina, como aquellos recaídos en el proceso 05-AI-2008,
tiene fuerza obligatoria y adquiere calidad de cosa juzgada a partir del día siguiente al
de su notificación, y es aplicable en el territorio de los países miembros sin necesidad
de homologación o exequatur, según lo previsto en el artículo 91 del Estatuto de dicho
tribunal.
- Sin embargo, los demandantes aducen que, al tiempo de la expedición de la Ley
30190, se encontraba suspendida la vigencia de la Decisión 436, “Norma Andina para
el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola”;sin embargo, dicha
suspensión se hizo al amparo de la Decisión 795, que facultó a los países miembros de
la CAN a suspender la vigencia de la primera decisión y del “Manual técnico andino
para el registro y control de plaguicidas químicos de uso agrícola” (Resolución 630)
en sus respectivos territorios, de forma temporal, hasta el 31 de diciembre de 2014, lo
que fue ampliado luego hasta el 30 de abril de 2015. De esta manera, la expedición
de una ley, con vocación de permanencia, como es el caso de la Ley 30190, no sería
compatible, a criterio de los demandantes, con el carácter temporal de la suspensión de
la Decisión 436.
- 311 -
- Asimismo, el artículo 3 de la referida ley tampoco estaría conforme con la Decisión

795, que establece que, durante la suspensión de las normas comunitarias referidas,
regiría la normativa interna en materia de registro y control de PQUA, la que debería
asegurar la protección de la salud humana y el ambiente, así como la calidad y eficacia
biológica del producto.
- De esta manera, según los demandantes, tales condiciones no se estarían cumpliendo con
la entrada en vigencia del artículo 3 antes mencionado, toda vez que dicha disposición
insiste en mantener un sistema de importación de PQUA, conocido como la figura del
AIU, que ha tenido diversas versiones normativas en el Perú y que, a criterio del Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina en el proceso 05-AI-2008,pone en riesgo la salud
y el medio ambiente al permitir la importación de PQUA que no han sido previamente
evaluados por las autoridades competentes. En consecuencia, para los demandantes, el
Estado estaría incumpliéndolos compromisos asumidos en el marco de la CAN.
- Finalmente, los demandantes alegan que con la expedición de la disposición cuestio-
nada se ha incurrido en un avocamiento respecto de lo resuelto en la Acción Popular
119-2012 (275-2012), pese a que ello se encuentra prohibido por artículo 139 de la
B.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Y OTRA INTERVENCIÓN PRO-

CESAL
- Respecto a la inconstitucionalidad formal del artículo impugnado, el Congreso refiere
que se respetó el procedimiento de aprobación de las leyes. Detallan además que, en el
caso de la Ley 30190, esta fue exonerada del dictamen de la Comisión de Salud y que
el correspondiente dictamen de la Comisión Agraria fue dispensado de publicación,
todo ello en aplicación del artículo 78 del Reglamento del Congreso.
- El Congreso alega, en suma, que todos los actos que han sido cuestionados en el citado
extremo de la demanda se desarrollaron de acuerdo con lo establecido en la Consti-
tución y en el Reglamento del Congreso, por lo que no es posible sostener que se ha
incurrido en una infracción constitucional por la forma en el procedimiento legislativo
que se siguió para la aprobación del artículo 3 de la Ley 30190.
- En cuanto a los presuntos vicios de inconstitucionalidad por el fondo, el demandado
argumenta que la disposición impugnada contempla el deber de prevención que se
deriva del derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de
la vida, dado que se faculta a Senasa para adoptar medidas de protección antes de que
se produzca el deterioro al medio ambiente. Tal es así que, según los Informes Técnicos
276-2012-MINAM-VMGA.DGCA y 242-2014-MINAM/VMGA/DGCA, de fecha
5 de junio de 2012 y 30 de abril de 2014, respectivamente, suscritos en ambas opor-
tunidades por la Ing. Vilma Morales Quillana, entonces coordinadora de Gestión de
Riesgos Ambientales y Sustancias Químicas del Viceministerio de Gestión Ambiental
- 312 -
del Ministerio del Ambiente, utilizados por la parte demandante para sustentar sus
argumentos al respecto, es el “uso” de tales productos lo que realmente puede producir
el deterioro del medio ambiente.
- En similar sentido, el demandado indica que lo que realmente atenta contra la salud
es el “uso” de los plaguicidas químicos, como se desprende de los diversos informes
presentados en la demanda.
- De manera complementaria a lo anterior, para el demandado no es posible sostener
que el artículo 3 de la Ley 30190 atente contra el derecho a la protección de la salud,
puesto que en el tercer párrafo de la disposición impugnada se establece que Senasa está
facultado para aprobar procedimientos que permitan efectuar actividades de vigilan-
cia y control sobre los PQUA que sean importados, antes de que realmente se pueda
producir el deterioro a la salud humana, tratándose así de una vigilancia anterior y
posterior, y no solamente posterior, como sostienen los demandantes.
- Respecto de la supuesta vulneración al principio-derecho a la igualdad, el demandado
sostiene queel artículo cuestionado no ha realizado una diferenciación jurídicamente
relevante, puesto que la importación de plaguicidas químicos para ser usados directa-
mente en la actividad agraria y la importación de tales productos para ser comerciali-
zados no son situaciones esencialmente iguales.
- Asimismo, sostiene que solo se vulnera el principio-derecho a la igualdad entre inver-
sionistas nacionales y extranjeros cuando se establece un trato diferenciado basado en
la nacionalidad del inversionista, lo que no se advierte en la regulación establecida por
el artículo 3 de la Ley 30190.
- Además, afirma el demandando que el artículo 88 de la Constitución establece el deber
de apoyar preferentemente al sector agrario; asimismo refiere que este Tribunal tiene
resuelto en la Sentencia 0027-2006-PI/TC que el Estado considera al agro como sector
prioritario y que debe ser destinatario de sus políticas de desarrollo preferente.
- Adicionalmente, el demandado sostiene que, antes de la aprobación de la Ley 30190
en la IV Reunión del Consejo Andino de Ministros de Agricultura, celebrada el 26
de junio de 2013, se acordó solicitar no solo la suspensión temporal de la Decisión
436, sino también la modificación de dicha decisión para mejorar el acceso a la
importación directa de PQUA. Tal es así que, el 28 de abril de 2014, antes de la
promulgación de la aludida ley, la Comisión de la Comunidad Andina emitió la
Decisión 795, en la cual se permitía la suspensión temporal de la aplicación de la
Decisión 436, modificada por las Decisiones 684, 767 y 785, así como también la
suspensión de la Resolución 630, que adoptó el Manual Técnico Andino, hasta el 31
de diciembre de 2014.
- En tal sentido, alega el demandado que no es posible sostener que el incumplimiento
de la sentencia recaída en el Proceso 05-AI-2008 –y, por lo tanto, de la Decisión
436– se haya concretado a través de la disposición impugnada. Al respecto, según
- 313 -
el demandado, el Estado peruano comunicó que iba a suspender la aplicación de la

Decisión 436 y de la Resolución 630 a partir del 9 de mayo del 2014, esto es, antes
de la entrada en vigencia de la Ley 30190. Asimismo, según el demandado, el plazo
de suspensión de la Decisión 436 fue extendido por la Decisión 802 hasta el 30 de
abril de 2015. Pero, además, el 24 de abril de 2015, la Comisión de la Comunidad
Andina emitió la Decisión 804, por la que se modificó la Decisión 436 en lo que
se refiere a los requisitos para la importación de PQUA, por lo que estos últimos ya
no resultan aplicables a la importación de PQUA para consumo propio, como fue
exigido en el Proceso 05-AI-2008 a cargo del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina. De esta manera, tampoco se advierte una vulneración del artículo 55 de la
Constitución.
- Según el demandado, tampoco puede sostenerse que mediante la disposición impug-
nada se haya concretado un avocamiento al proceso de acción popular que se inició
contra los Decretos Supremos 002-2011-AG y 011-2012-AG, por cuanto el Congreso
solo ha ejercido la atribución constitucional de dar leyes, según el inciso 1 del artículo
B.3. Intervención de Senasa

- Mediante auto de fecha 5 de marzo de 2019, este Tribunal admitió la solicitud presen-
tada por el Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri), a fin de incorporar a Senasa
en el presente proceso de inconstitucionalidad en calidad de amicus curiae.
- De esta manera, en el Informe 0044-2018-MINAGRI-SENASA-DIAIA-GBLAIR, de
fecha 17 de diciembre de 2018, se concluyó que las importaciones de los PQUA para
consumo propio están amparadas por el artículo 3 de la Ley 30190 y el procedimien-
to aprobado por el Senasa (Resolución Directoral 001-2016-MINAGRI-SENASA-
DIAIA), en armonía con el artículo 39 de la Decisión 804, modificatoria de la Deci-
sión 436.
- Asimismo, Senasa detalló las resoluciones directorales emitidas por la entidad que de-
sarrollan las medidas orientadas a la vigilancia y control de los PQUA para consumo
propio, desde su importación hasta su uso en el campo, a partir de la entrada en vigen-
cia de la referida ley, como sucede con la Resolución Directoral 001-2016-MINAGRI-
SENASA-DIAIA, donde se dispone la publicación del “Procedimiento: Importación,
Vigilancia y Control de Plaguicidas de uso agrícola para consumo propio”.
- Así, de acuerdo con el Senasa, resulta importante precisar que dichas resoluciones esta-
blecían disposiciones sobre el etiquetado del plaguicida con la leyenda de “Prohibida su
venta según Ley 30190”, la asistencia de un asesor técnico, la documentación que acre-
dita la composición del producto y la existencia de un almacén autorizado por Senasa.
- Finalmente, a criterio de la entidad, tales disposiciones permiten limitar su comerciali-
zación y asegurar su traslado y almacenamiento, así como su uso en el campo de forma
segura.
- 314 -
II. FUNDAMENTOS
§ 1. Disposición impugnada y delimitación del petitorio de la demanda
1. En el presente caso, corresponde analizar los presuntos vicios de inconstitucionalidad
alegados por los demandantes, esto es, la eventual vulneración del procedimiento de
aprobación de las leyes estipulado en el artículo 105 de la Constitución, de los dere-
chos fundamentales a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la
vida, a la protección de la salud, a la igualdad ante la ley ya la igualdad de trato entre
la inversión nacional y extranjera, así como la supuesta afectación del artículo 55 y del
inciso 2 del artículo 139 de la Constitución, en los que habría incurrido el Congreso
de la República al incluir el artículo 3 en la Ley 30190, “Ley que modifica el Decreto
Legislativo 1059, decreto legislativo que aprueba la Ley General de Sanidad Agraria”,
publicada el 9 de mayo de 2014 en el diario oficial El Peruano. Dicha disposición esta-
blece lo siguiente:
Artículo 3. Régimen de promoción a la productividad agraria
Las personas naturales o jurídicas, que desarrollen cultivos, organizaciones de
productores agrarios, podrán importar directamente, para consumo propio y de
sus asociados, plaguicidas de uso agrícola presentando una declaración jurada que
contenga el nombre comercial del producto a importar y su ingrediente activo,
nombre del formulador del producto terminado, país de origen, peso neto, peso
bruto, fecha de producción, de vencimiento y probable de arribo, tipo y material
de envase; dichos productos deberán contar con ingredientes activos que hayan
sido evaluados previamente por el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa)
con fines de registro y podrán tener diferente nombre comercial, país de origen,
concentración y/o formulación distinta al producto registrado con ingrediente ac-
tivo evaluado por el Senasa.
Las importaciones de los productos químicos de uso agrícola pertenecientes a las
categorías Ia y Ib1, quedan restringidas a las condiciones establecidas en el Re-
glamento del Decreto Legislativo 1059, Decreto Legislativo que aprueba la Ley
General de Sanidad Agraria.
Se faculta al Senasa para aprobar procedimientos, mediante resolución del órgano
de línea competente, que permitan efectuar actividades de vigilancia y control de
estos productos desde su importación hasta su uso en campo; adoptando medidas
sanitarias e imponiendo las correspondientes sanciones, a quienes infrinjan esta
disposición.
1 De acuerdo a la OMS, la clasificación de plaguicidas, según su nivel de toxicidad, realizada en el año

2009, según su banda de toxicidad, se clasifican en los niveles Ia, Ib, II y III. Los dos primeros, Ia y
Ib, son considerados como extremadamente peligrosos y altamente peligrosos, respectivamente.
- 315 -
2. Por consiguiente, corresponde enfatizar que lo realmente cuestionado en la demanda a

través de las distintas alegaciones de los demandantes en torno a presuntas vulneracio-
nes a lo dispuesto en la Constitución no es el texto íntegro de la Ley 30190, “Ley que
modifica el Decreto Legislativo 1059, decreto legislativo que aprueba la Ley General
de Sanidad Agraria”, sino únicamente el artículo 3 antes detallado, que se refiere al
“Régimen de promoción a la productividad agraria”, por cuanto es precisamente dicho
artículo el que permite la importación directa, sujeta a determinados requisitos, de
los PQUA, por parte de personas naturales o jurídicas que desarrollen cultivos y por
organizaciones de productores agrarios, para el consumo propio y el de sus asociados.
3. Indicado lo anterior, este Tribunal evaluará a continuación si el Congreso de la Repú-
blica incurrió o no en presuntos vicios de inconstitucionalidad formal y material con
la inclusión del artículo 3 antes detallado en la ley objeto de control constitucional.
§2. SOBRE EL ALEGADO VICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD FOR-

MAL
4. Los ciudadanos sostienen que el artículo 3 de la Ley 30190 es inconstitucional por la
forma, ya que contraviene el procedimiento de formación de las leyes estipulado en el
artículo 105 de la Constitución, según el cual ningún proyecto de ley puede sancionar-
se sin haber sido previamente aprobado por la comisión dictaminadora.
5. Al respecto, los demandantes afirman que, en el caso del artículo 3 de la Ley 30190, el
10 de abril de 2014, dos días después de la aprobación del correspondiente dictamen
en la Comisión Agraria, la Junta de Portavoces acordó la exoneración del dictamen de
la Comisión de Salud, la exoneración del plazo de publicación del dictamen de la Co-
misión Agraria y la ampliación de la agenda del Pleno. De tal suerte que, en esta misma
fecha, 10 de abril de 2014, la Ley 30190, con la inclusión del artículo 3, fue aprobada
por el Pleno del Congreso.
6. Además, a criterio de los demandantes, al aprobarse la disposición cuestionada, se ha
simulado el cumplimiento de lo previsto en el artículo 105 de la Constitución, toda vez
que el artículo 3 de la referida Ley 30190 nunca formó parte de ninguno de los tres pro-
yectos de ley que fueron materia de discusión y dictamen en la Comisión Agraria y que
fue incorporado en el texto de la ley el mismo día de su aprobación en dicha Comisión.
7. Por consiguiente, según los demandantes, con dicho accionar se evitó de manera frau-
dulenta que el aludido artículo 3 de la Ley 30190 siguiera el procedimiento de aproba-
ción que le hubiera correspondido como cualquier otro proyecto de ley, con el respec-
tivo estudio y debate en la Comisión Agraria, en la Comisión de Salud e, incluso, en la
Comisión de Medio Ambiente.
8. Ahora bien, este Tribunal ha señalado, en el fundamento 22 de la Sentencia 0020-
2005-PI/TC y 0021-2015-P1/TC (acumulados), que una norma incurre en una in-
fracción constitucional de forma en tres supuestos:
- 316 -
a. cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la

Constitución para su aprobación;
b. cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reser-
vado a otra específica fuente formal del derecho; y
c. cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente
para hacerlo.
9. Siendo ello así, este Tribunal considera que la presunta infracción constitucional por la
forma en la que habría incurrido el Congreso de la República es la que se advierte en el
primer supuesto antes enunciado, esto es, cuando se produce el quebrantamiento del
procedimiento legislativo previsto en la Constitución para la aprobación de la norma
cuestionada.
10. Si bien el desarrollo de la función legislativa permite un considerable nivel de dis-
crecionalidad, esto no implica que se puedan dejar de observar las pautas que ema-
nan de la Constitución y del Reglamento del Congreso, pues ello ingresaría en el
ámbito de lo constitucionalmente prohibido (Sentencia 00015-2012-PI/TC, fun-
damento 4).
11. En otras palabras, el procedimiento parlamentario cuenta con un considerable mar-
gen de maniobra política, pero no puede ser contrario a las obligaciones que emanan
de la Constitución o de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad,
tal y como lo ha expresado este Tribunal en la Sentencia 0006-2018-PI/TC (funda-
mento 4).
12. Al respecto, cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad supone un control
norma suprema del ordenamiento, como parámetro de evaluación.
comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas
normas con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por
dica” en un doble sentido. Por un lado, como “normas sobre la forma de la producción
de elaboración de otras normas que tienen su mismo rango; por otro, como “normas
sobre el contenido de la normación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución
pueden limitar el contenido de tales normas.
15. A este parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con ran-
go de ley que derivan directamente de ella y tienen una relación causal con la materia
jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, se le denomina bloque
de constitucionalidad.
- 317 -
16. En ese orden de ideas, este Tribunal ha señalado que “en una hipótesis de infracción
indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el
Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada, está integrado por la Constitución,
pero también por todas las leyes a las que ésta confirió la capacidad de limitar a otras
normas de su mismo rango” (Sentencia 0047-2004-AI/TC, fundamento 128).
17. Este Tribunal ha precisado, además, que se produce una afectación indirecta cuando
existe una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la
que la propia Constitución delegó algunos de los siguientes aspectos:
a. la regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa;
b. la regulación de un contenido materialmente constitucional; o
c. la determinación de competencias o límites de las competencias de los distintos
18. Lógicamente, dichas normas deben ser, a su vez, compatibles con la Constitución para
metro actúan como normas interpuestas, y toda norma controlada que sea incompati-
ble con ellas será declarada inconstitucional en un proceso por infracción indirecta de
la Constitución.
que de constitucionalidad aplicable al presente caso para realizar el análisis formal de la
resolución legislativa cuestionada.
20. Dicho parámetro está compuesto por los artículos 102 y 105 de la Constitución y los
artículos del Reglamento del Congreso de la República que regulan el procedimiento
legislativo.
21. En lo que respecta a la inconstitucionalidad por la forma de la ley impugnada, los de-
mandantes cuestionan una serie de irregularidades en el procedimiento legislativo que
llevó a su aprobación; a saber:
a. El artículo 3 de la Ley 30190 nunca formó parte de ninguno de los tres proyectos
de ley que fueron materia de discusión y dictamen en la Comisión Agraria, sino
que el texto fue incorporado el mismo día de su aprobación sin que tenga ninguna
relación con lo que previamente se había discutido y analizado en dicha Comisión.
b. El mismo día de su aprobación en el Pleno la Junta de Portavoces acordó la exone-
ración del dictamen de la Comisión de Salud, la exoneración del plazo de publica-
ción del dictamen de la Comisión Agraria y la ampliación de la agenda del Pleno.
c. La aprobación del artículo 3 de la Ley 30190 no siguió el procedimiento de apro-
bación que le hubiera correspondido como cualquier otro proyecto de ley, con el
correspondiente estudio y debate no solo en la Comisión Agraria, sino también en
la Comisión de Salud y en la Comisión de Medio Ambiente.
- 318 -
22. A continuación, este Tribunal analizará el procedimiento legislativo seguido en el Con-

greso de la República, a la luz de la Constitución y las disposiciones contenidas en su
reglamento, a fin de dilucidar si efectivamente se incurrió en algún vicio de forma.
2.1. SOBRE LA MODIFICACIÓN DE LA FÓRMULA LEGAL EN EL MAR-

CO DEL DEBATE EN EL PLENO DEL CONGRESO
23. En primer lugar, debe destacarse la relevancia del debate público en el sistema demo-
crático. Y es que la importancia o trascendencia de la deliberación se advierte, especial-
mente, cuando se debaten cuestiones de marcado interés público.
24. En la Sentencia 0001-2018-PI/TC, este Tribunal señaló que la democracia no puede
ser concebida como un agregado de preferencias de aquellos que ejercen el poder o
como un espacio donde solamente se negocian distintas clases de intereses. Antes bien,
la adopción de decisiones (particularmente aquellas que emanan del Congreso, que es
el órgano deliberante por antonomasia) debe fundamentarse en un constante y nutri-
do intercambio de argumentos, lo cual requiere que todos los que intervengan en ella
cuenten con los datos necesarios que les permitan emitir una opinión informada que
se oriente al bien público.
25. En efecto, este proceso deliberativo requiere, en su conjunto, un adecuado y, en la me-
dida de lo posible, completo conocimiento respecto de la problemática abordada, y de-
manda un previo análisis de los hechos, valores y deberes que se encuentran en juego. La
labor de un funcionario público, y más aun de aquellos del más alto rango, exige que los
asuntos públicos sean discutidos con un elevado nivel de responsabilidad. Es importante
recordar que, en estos espacios, suelen confluir distintas concepciones respecto de lo que
debe ser considerado como bien público, lo cual, irremediablemente, conduce al camino
de la deliberación como principal conducta para la toma de decisiones políticas.
26. En principio, la democracia, bien entendida, implica que los que participan en el pro-
ceso deliberativo sean parte de un compromiso según el cual no deben existir preferen-
cias inmutables fijadas de antemano, sino que, en el desarrollo del debate público, ellos
puedan ratificar o modificar sus respectivos planteamientos iniciales. Sin embargo,
también es cierto que la deliberación debe realizarse en el marco de ciertas condiciones
que favorezcan el intercambio, siendo un elemento primordial el plazo de debate, sobre
todo cuando este se realiza en el seno del Parlamento.
27. En el presente caso, los demandantes cuestionan que el artículo 3 nunca formó parte
de ninguno de los tres proyectos de ley originales que fueron materia de discusión y
dictamen en la Comisión Agraria, sino que fue incorporado en la fórmula legal aproba-
da en dicho dictamen sin que tenga ninguna relación con lo que previamente se había
discutido y analizado en esta Comisión.
28. Los proyectos de ley aludidos son los siguientes: el Proyecto de Ley 324/2011-CR,
que ingresó a la Comisión Agraria el 10 de octubre de 2011; el Proyecto de Ley
- 319 -
1634/2012-PE, que ingresó a la Comisión Agraria el 29 de octubre de 2012; y, final-

mente, el Proyecto de Ley 1961/2012-CR, decretado a la Comisión Agraria el 11 de
marzo de 2013.
29. Efectivamente, este Tribunal advierte que la fórmula legal del artículo 3 de la Ley
30190no estuvo contemplada, en principio, en la redacción original de los aludidos
proyectos de ley; sin embargo, fue incluida en el texto sustitutorio del dictamen apro-
bado por unanimidad de los referidos proyectos de ley, en el marco de la Décima
Tercera Sesión de la Comisión Agraria, de fecha 8 de abril de 20142.
30. Ahora bien, en la medida en que el Reglamento del Congreso integra el parámetro
de control en el presente caso, corresponde invocar su artículo 70, relativo a los dic-
támenes de los proyectos de ley. Dicho artículo establece de manera expresa que los
dictámenes pueden concluir “en la recomendación de aprobación de la proposición
con modificaciones. Para este efecto se acompaña el respectivo proyecto sustitutorio”.
31. Siendo ello así, este Tribunal advierte que, de acuerdo con el propio Reglamento del
Congreso, cuando se discuta un proyecto de ley en una determinada comisión y se
recomiende finalmente su aprobación, cabe la posibilidad de que este últimosea plan-
teado en términos que difieran del proyecto original sometido a debate.
32. En efecto, el artículo 70 del Reglamento del Congreso ha contemplado como supuesto
habilitado que dicha recomendación de aprobación de los proyectos de ley se haga con
modificaciones al texto original, dando lugar a la figura del texto sustitutorio.
33. Por lo tanto, el hecho de que la fórmula legal recomendada en el dictamen de los
proyectos de ley tenga modificaciones, como puede ser la inclusión de una deter-
minada disposición, no vulnera lo establecido en el artículo 70 del Reglamento del
Congreso ni, por consiguiente, la Constitución. Antes bien, se trata de un escenario
previsto por la norma parlamentaria aludida, con lo cual carece de fundamento la
presunta vulneración indirecta de la Constitución por la forma, al menos en lo que
aquí respecta.
34. En todo caso, este Tribunal no puede soslayar el valor que tiene el hecho de que la apro-
bación del texto sustitutorio de los proyectos de ley bajo comentario en el dictamen
correspondiente de la Comisión Agraria haya sido por unanimidad, lo cual refuerza,
en principio, la legitimidad del acuerdo arribado en esta instancia del procedimiento
parlamentario de aprobación de una ley.
35. Por todo lo expuesto, corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.
2 Disponible en el sitio web del Congreso de la República: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDo-

cEstProc/Contdoc02_2011_2.nsf/d99575da99ebfbe305256f2e006d1cf0/b2255218466a176105257
cb5006e5a2b/$FILE/00324DC0109042014.-.pdf Consulta realizada el 10 de junio de 2019.
- 320 -
2.2. SOBRE LAS EXONERACIONES REALIZADAS POR LA JUNTA DE

PORTAVOCES Y LA AMPLIACIÓN DE LA AGENDA DEL PLENO
36. El artículo 105 de la Constitución dispone lo siguiente:
Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado
por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Regla-
mento del Congreso. Tienen preferencia del Congreso los proyectos enviados por
el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia.
37. La norma antes descrita autoriza expresamente que puedan establecerse excepciones
en el Reglamento del Congreso a la regla que señala que todo proyecto de ley debe ser
dictaminado por una comisión.
38. En el mismo sentido se encuentra el Reglamento del Congreso, cuyo artículo 31- A
señala lo siguiente respecto a las atribuciones de la Junta de Portavoces:
1. La elaboración del Cuadro de Comisiones, para su aprobación por el Consejo Di-
rectivo y, posteriormente, por el Pleno del Congreso.
2. La exoneración, con la aprobación de los tres quintos de los miembros del Con-
greso allí representados, de los trámites de envío a comisiones y prepublicación. En
caso de proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, estas
exoneraciones son aprobadas por la mayoría del número legal de los miembros del
Congreso allí representados.
3. La ampliación de la agenda de la sesión y la determinación de prioridades en el
debate, todo ello con el voto aprobatorio de la mayoría del número legal de los
miembros del Congreso allí representados.
4. Las demás atribuciones que le señale el presente Reglamento.
39. En cuanto a las exoneraciones al procedimiento legislativo previstas en el Reglamento
del Congreso que pueden ser aprobadas por acuerdo de la Junta de Portavoces, encon-
tramos las siguientes:
Artículo 53:
Las sesiones ordinarias del Pleno del Congreso se desarrollan de acuerdo con la
agenda que apruebe el Consejo Directivo; sin embargo, en el curso del debate,
puede modificarse la agenda por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que
represente un mínimo de tres quintos de los miembros del Congreso
[...]
Artículo 73:
El procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos en las siguientes etapas: a)
Iniciativa Legislativa; b) Estudio en comisiones; c) Publicación de los dictámenes
en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El
- 321 -
Peruano; d) Debate en el Pleno; e) Aprobación por doble votación; y, O Promulga-

ción. Están exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto,
previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonera-
dos del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente
no menos de tres quintos de los miembros del Congreso.
[...]
Artículo 77:
Luego de verificar que la proposición de ley o resolución legislativa cumple con los
requisitos reglamentarios formales, la oficina especializada de la Oficialía Mayor la
recibe, la registra y dispone su publicación en el Portal del Congreso, informando a
la Vicepresidencia encargada de procesar y tramitar las iniciativas a las Comisiones.
En caso de incumplimiento de los requisitos antes señalados la iniciativa no puede
ser recibida y es devuelta para que se subsanen las omisiones. La Junta de Portavo-
ces, con el voto de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados,
puede exonerar de algún requisito en forma excepcional, en caso de proposiciones
remitidas por el Poder Ejecutivo o que se consideren urgentes [...].
[...]
Artículo 78:
No se puede debatir ningún proyecto de ley que no tenga dictamen, ni ningún
dictamen que no haya sido publicado en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del
Congreso o en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos siete (7) días calendario
antes de su debate en el Pleno del Congreso, salvo dispensa de uno de estos requisi-
tos o de ambos, aprobada en la Junta de Portavoces, con el voto que represente no
menos de tres quintos de los miembros del Congreso [...].
40. En las normas previamente citadas se admite la posibilidad de que se aprueben exone-
raciones por parte de la Junta de Portavoces, sujetas a que se realicen en la oportunidad
procedimental adecuada y con el número de votos requerido. Sobre ello, el Tribunal
Constitucional ha precisado que este mecanismo no debe ser aplicado de manera ge-
neralizada, ya que, de lo contrario, “se convierte en los hechos en el procedimiento
legislativo regular”, y es que, “si bien la potestad de establecer exoneraciones por parte
de la Junta de Portavoces es discrecional, ello no implica que pueda ser usada de modo
arbitrario” (Sentencias 00012-2018-PI y 00013-2018-PI, fundamento 34),por cuanto
esta clase de prácticas podrían terminar por tergiversar la finalidad del artículo 105 de
la Constitución.
41. Al respecto, este Tribunal ha indicado en la Sentencia 0006-2018-PI/TC que el me-
canismo de la exoneración de dictamen debe ser empleado como excepción, no como
regla (fundamento 23). De hecho, el artículo 105 de la Constitución parte de la pre-
misa de la promoción de la deliberación al disponer que “[n]ingún proyecto de ley
- 322 -
puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión
dictaminadora”.
42. Ahora bien, es importante recordar que en varias ocasiones se han validado diver-
sos acuerdos de la Junta de Portavoces respecto de la exoneración del dictamen de
la comisión respectiva en razón del importante margen de deferencia que, en un
Estado constitucional, debe gozar el Congreso de la República (Sentencia 00015-
2012-PI; Sentencia 00012-2018-PI y 00013-2018-PI, entre otras). Sin embargo,
este Tribunal puede controlar dichas exoneraciones y, eventualmente, declarar la
inconstitucionalidad de las normas así aprobadas, como sucediera en la Sentencia
0006-2018-PI/TC.
43. En el presente caso, los demandantes cuestionan que el mismo día de la aprobación de
la Ley 30190 en el Pleno del Congreso, la Junta de Portavoces haya acordado la exone-
ración del dictamen de la Comisión de Salud, la exoneración del plazo de publicación
del dictamen de la Comisión Agraria y la ampliación de la agenda del Pleno, tal y como
se muestra a continuación:
44. Sobre lo primero, de acuerdo con el artículo 73 del Reglamento del Congreso, la Junta
de Portavoces está habilitada para exonerar expresamente de alguna de las etapas del
procedimiento legislativo previsto en el referido artículo a proyectos de ley, siempre
que se realice por acuerdo de dicha Junta, con el voto que represente no menos de tres
quintos de los miembros del Congreso.
45. Según se aprecia en el expediente virtual de la aprobación de la Ley 301903 la Junta
de Portavoces, con fecha 10 de abril de 2014, acordó la exoneración de dictamen de

cEstProc/Contdoc02_2011_2.nsf/d99575da99ebfbe305256f2e006d1cf0/42fea1263285c56305257c
b60051f428/$FILE/JP00324100414.pdf Consulta realizada el 10 de junio de 2019.
- 323 -
la Comisión de Salud respecto del Proyecto de Ley 1961, la exoneración del plazo de
publicación del dictamen de la Comisión Agraria y la ampliación de la agenda del
Pleno, constando la firma de 6 portavoces de las bancadas existentes en ese entonces en
el Congreso de la República, que representaban113 votos, más de los tres quintos del
número legal de Congresistas, que asciende a 78.
46. Siendo ello así, este Tribunal advierte que la exoneración del dictamen de la Comisión
de Salud se realizó de conformidad con el Reglamento del Congreso; a ello debe aña-
dirse, como ya se indicó previamente, que la ley en cuestión contó con un dictamen
aprobado por unanimidad en la Comisión Agraria, de fecha 8 de abril de 2014.
47. En relación con la exoneración del plazo de publicación del dictamen de la Comisión
Agraria, de acuerdo con el artículo 73 del Reglamento del Congreso antes citado, la
Junta de Portavoces, si cumple con el voto mínimo de representantes exigido, está
habilitada a exonerar el trámite de aprobación de un proyecto de ley de la etapa de
publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, en la gaceta del Congreso o en
el diario oficial El Peruano, votación que en el presente caso se ha cumplido de acuerdo
a lo explicado supra.
48. En tercer lugar, con relación a la ampliación de la agenda del Pleno, debe tenerse en
cuenta que, de conformidad con el artículo 53 del aludido reglamento, incluso en el
curso del debate puede modificarse la agenda por acuerdo de la Junta de Portavoces,
con un voto que represente un mínimo de tres quintos de los miembros del Congreso,
lo que también ha ocurrido en el presente caso.
49. Por lo expuesto, este Tribunal considera que no corresponde declarar la existencia de
un vicio de inconstitucionalidad por la forma, en lo que respecta a la aprobación de las
exoneraciones antes detalladas y a la ampliación de la agenda del Pleno, puesto que no
se advierte ningún déficit deliberativo que sea manifiesto y grave en el procedimiento
de aprobación de la Ley 30190.
50. Asimismo, no resulta baladí mencionar que, en este caso, de acuerdo a la votación en
el Pleno del Congreso a la que se sometió la cuestionada ley a partir de modificatorias
al texto sustitutorio de los Proyectos 324/2011-CR, 1634/2012-PE y 1961/2012-CR
se obtuvieron los siguientes resultados: 77 votos a favor, ninguno en contra y ninguna
abstención4. Asimismo, la aprobación antes aludida fue exonerada de segunda vo-
tación por 55 votos a favor y 21 en contra5, exoneración esta última que no ha sido
cuestionada por los demandantes.
4 Disponible en el sitio web del Congreso de la República: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/

TraDocEstProc/Contdoc02_2011_2.nsf/0/17f0c80247c2a04e05257cd7007f29f7/$FILE/
AV0032410042014.pdf. Consulta realizada el 11 de junio de 2019.
cEstProc/Contdoc02_2011_2.nsf/d99575da99ebfbe305256f2e006d1cf0/2891f9fd237df63905257c
d7007f5c29/$FILE/ESV0032410042014.-.pdf. Consulta realizada el 11 de junio de 2019.
- 324 -
51. Por todo lo anterior, corresponde declarar infundada la demanda en tales extremos.
2.3. SOBRE LA DETERMINACIÓN DE LAS COMISIONES QUE DEBEN

DICTAMINAR UN PROYECTO DE LEY
52. Finalmente, los demandantes sostienen que el procedimiento de formación del artícu-
lo 3 de la Ley 30190 no siguió el procedimiento de aprobación que le hubiera co-
rrespondido como a cualquier otro proyecto de ley, con el correspondiente estudio y
debate no solo en la Comisión Agraria, sino también en la Comisión de Salud y en la
Comisión de Medio Ambiente.
53. Al respecto, corresponde mencionar que el artículo 77 del Reglamento del Congreso
indica las reglas que regulan el envío a comisiones de las iniciativas legislativas para su
estudio y dictamen. Según dicho artículo:
[…] De no existir observaciones, el Oficial Mayor envía la proposición recibida y
registrada a una o dos Comisiones, como máximo, para su estudio y dictamen, pre-
via consulta con el Vicepresidente encargado. En la remisión de las proposiciones a
Comisiones se aplica el criterio de especialización. En el decreto de envío se cuida
de insertar la fecha, el número de la proposición y el nombre de la Comisión a la
que se envía. En el caso de envío a más de una Comisión, el orden en que aparezcan
en el decreto determina la importancia asignada a la Comisión en el conocimiento
del asunto materia de la proposición.
La solicitud para que una Comisión adicional asuma la competencia sobre un pro-
yecto de ley se resuelve por el Consejo Directivo, el que puede acceder a la petición
en forma excepcional, además de acordar ampliar el plazo para dictaminar desde la
fecha en que la segunda Comisión conoce el proyecto y por no más de treinta días
útiles[…].
54. Conforme a lo señalado por este Tribunal en la Sentencia 0015-2012-PI/TC, la Consti-
tución no determina qué comisión debe emitir el dictamen, ni señala si debe ser solo una
o varias las que lo lleven a cabo, por lo que basta con que la iniciativa legislativa aprobada
haya sido dictaminada de modo favorable por al menos una comisión del Congreso que
estudie las materias relacionadas directamente con la temática del proyecto de ley. Efecti-
vamente, como ha sostenido este Tribunal en dicha sentencia, esta clase de actividades se
encuentra dentro del margen de actuación política que tiene el legislador; por lo que su
inobservancia no genera, en principio, un vicio de inconstitucionalidad formal, lo que sí
se advertiría si es que no se cumple con el envío del proyecto de ley a una comisión que
tenga un mínimo nivel de especialización (fundamento 11).
55. Efectivamente, de acuerdo con lo establecido sobre el particular en el artículo 77 del
Reglamento del Congreso antes citado, únicamente resultaría viable declarar la incons-
titucionalidad formal de una ley si la proposición legislativa no fuera remitida a una
comisión con un mínimo nivel de especialización en la materia a discutirse.
- 325 -
56. Evidentemente, la determinación de la especialización de la comisión respectiva es

asunto que, en principio, es atribución del Parlamento, sin que ello implique un nivel
de discrecionalidad absoluto. La demanda de la especialización de la comisión respec-
tiva se realiza porque supone un importante filtro para determinar la viabilidad de
la propuesta legislativa antes que sea sometida al Pleno del Congreso, el cual debería
deliberar sobre proyectos en los que exista un importante nivel de consenso previo, así
como de opiniones técnicas sobre las materias a debatir.
57. En el presente caso, se advierte que los Proyectos de Ley 324/2011-CR, 1634/2012-PE
y 1961/2012-CR fueron derivados únicamente a la Comisión Agraria, donde fueron
discutidos y, como resultado de ello, se aprobó por unanimidad un dictamen con un
texto sustitutorio, el cual también fue objeto de modificaciones como resultado del
debate en el Pleno del Congreso.
58. Tales proyectos de ley se referían a lo siguiente:
Número de Proyecto de Ley Objeto
Propone establecer disposiciones especiales para

el uso y comercialización de plaguicidas y químicos
324/2011-CR
peligrosos, y reducción de riesgo de contaminación
ambiental.
Propone modificar el Decreto Legislativo 1059, que

1634/2012-CR
aprueba la Ley General de Sanidad Agraria.
Prohíbe la fabricación, formulación, importación, en-

vase, distribución, comercialización, empaque, alma-
1961/2012-CR
cenamiento y transporte de plaguicidas peligrosos de
las categorías 1a y 1b.
59. Ahora bien, el envío de los proyectos de ley antes descritos únicamente a la Comisión
Agraria, que es una comisión de carácter ordinario según el inciso 1 del literal “a” del
artículo 35 del Reglamento del Congreso, no resulta contrario a la Constitución. En
efecto, se advierte que la temática planteada por los proyectos de ley antes aludidos,
referidos al uso de plaguicidas químicos y a modificatorias de la Ley de Sanidad Agraria
principalmente, se encuentran directamente relacionados con los asuntos que se abor-
dan, discuten y aprueban por la Comisión Agraria.
60. Por consiguiente, y sin lugar a dudas, este Tribunal considera que dicha comisión cum-
ple con el nivel de especialización necesario y suficiente para la discusión parlamentaria
sobre los temas planteados en los proyectos de ley antes mencionados, descartándose
de esta manera una actuación arbitraria del Congreso de la República en el ejercicio de
sus competencias.
61. Por lo tanto, corresponde declarar infundada la demanda en el citado extremo.
62. Más allá de ello, este Tribunal considera que lo previamente expuesto no impide que el
Congreso, en el ejercicio de sus atribuciones, de conformidad con la Constitución y su
- 326 -
Reglamento, procure realizar el mayor debate posible respecto de los asuntos públicos
que discute y aprueba, lo que podría implicar, en ciertos casos, enviar un proyecto de
ley a más de una comisión en tanto ello sea pertinente de acuerdo a las materias estable-
cidas en aquél. Asimismo, dicho esfuerzo de deliberación implica que las exoneraciones
en el procedimiento de aprobación de una ley deban ser la excepción y no la regla de
actuación legislativa.
63. Efectivamente, si bien lo constitucionalmente ordenado a este respecto exige, como
mínimo, el envío de un proyecto de ley a una comisión que cumpla con el nivel de
especialización necesario y suficiente para la discusión sobre los temas que dicho pro-
yecto aborda o que las exoneraciones se realicen de conformidad con el Reglamento
del Congreso en el marco de la Constitución, también es cierto que, al ser el Congreso
de la República el poder del Estado, por antonomasia, de la deliberación, esta última
debe contar con las condiciones indispensables para que pueda cumplir con los fines
constitucionales que le son ínsitos, como es el caso de la transparencia en los asuntos
públicos y, sobre todo, la afirmación del principio democrático, que es medular para el
Estado Social y Democrático de Derecho.
64. Al respecto, este Tribunal ha sostenido que:
La democracia representativa es la que, en definitiva, permite la conjugación ar-
mónica del principio político de soberanía popular con un cauce racional de de-
liberación que permita atender las distintas necesidades de la población. Empero,
dicha deliberación racional y, en suma, la gobernabilidad del Estado, pueden
situarse en serio riesgo si a la representación no se le confiere las garantías para
que pueda “formar voluntad”. La representación indebidamente comprendida
y articulada, es la matriz potencial de un desequilibrio que, si no es adecuada-
mente conjurado, puede impedir que el Estado atienda su deber primordial de
“promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la nación” (artículo 44° de la Constitución), y con ello,
desencadenar el colapso del sistema representativo en su conjunto, y con él, el
del propio Estado social y democrático de derecho” (STC 0030-2005- AI/TC,
fundamento 9).
65. En esa línea, a fin de que el principio democrático se materialice en la realidad a tra-
vés de procesos razonables y perfectibles6, cobra vital importancia asegurar la parti-
cipación ciudadana de aquellos que serán potencialmente afectados por las decisiones
públicas7, en este caso legislativas, lo que se lograría, entre otros mecanismos, a través
6 LARA AMAT Y LEÓN, Joan. “Las pasadas elecciones democráticas no han tenido lugar: por una
democracia razonable”. En Cuadernos de Ética y Filosofía Política, Año 7, N° 7, noviembre de 2018,
pp. 123-135.
7 VELASCO, Juan Carlos. Habermas. El uso público de la razón. Madrid: Alianza Editorial, 2013, p.
152.
- 327 -
de la convocatoria, en sede de las comisiones especializadas parlamentarias, a las insti-

tuciones representativas de la sociedad, instituciones de carácter técnico, entre otras, o
mediante audiencias públicas que se pudieran hacer o a través de la pre-publicación del
respectivo proyecto de ley a fin de informar a la ciudadanía sobre los posibles alcances
de la regulación para que pueda conocerlas, evaluar sus implicancias y presentar sus
opiniones.
66. Siendo ello así, la discusión colectiva permite la defensa pública de argumentos y con-
traargumentos de los ciudadanos afectados por una decisión pública8, en este caso
legislativa; y, de esta forma, constituye la condición indispensable o sine qua non de su
legitimidad.
67. En suma, una ley es legítima en una democracia constitucional cuando en su procedi-
miento de elaboración no ha primado el sacrificio y abandono arbitrario de las formas,
sino cuando en dicho procedimiento han participado quienes pueden resultar afecta-
dos por sus consecuencias e implicancias y cuando se ha realizado una deliberación y
justificación pública de los argumentos que la sustentan. En una democracia constitu-
cional no se puede aprobar una ley sin que haya sido discutida y deliberada, no bajo las
apariencias, sino en la realidad.
§3. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

MATERIAL
68. Los demandantes sostienen que el artículo 3 de la Ley 30190 habría conculcado los
derechos fundamentales a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo
de la vida, a la protección de la salud, a la igualdad ante la ley, a la igualdad de trato
entre la inversión nacional y extranjera, y que también se habrían vulnerado el artículo
55 y el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución.
69. Indicado lo anterior, este Tribunal considera oportuno, para poder evaluar si el proce-
dimiento establecido en el artículo 3 de la ley cuestionada vulnera o no el contenido
constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales mencionados o si se han
contravenido las disposiciones constitucionales invocadas en la demanda, analizar, en
primer lugar, los principales antecedentes normativos y los eventuales cambios o con-
tinuidades que el referido artículo 3 ha incluido en la regulación de PQUA por parte
del agricultor-importador-usuario (AIU).
70. Asimismo, se estima pertinente dar cuenta, complementariamente, del uso y conse-
cuencias de la aplicación de los PQUA, de acuerdo con la información oficial, de un
lado, y de los compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano sobre la
materia, del otro.
8 HABERMAS, Jurgen. Facticidad y validez. Sobre el Derecho y el Estado Democrático del Derecho en
términos de teoría del discurso. Madrid: Trotta, 4a ed., 1998, p. 374.
- 328 -
3.1. PRINCIPALES ANTECEDENTES NORMATIVOS Y ACTUAL REGULA-

CIÓN DE LA FIGURA DEL AGRICULTOR-IMPORTADOR-USUARIO
(AIU) EN EL PERÚ
71. En primer lugar, si bien al inicio de la década de los noventa se dispuso en nuestro país
la libre comercialización interna y externa de plaguicidas agrícolas y sustancias afines a
través de la expedición del Decreto Supremo 0027-91-AG, publicado el 18 de junio de
1991, también es cierto que posteriormente se fueron expidiendo normas reglamenta-
rias que complementaron dicha regulación a fin de controlar las actividades realizadas
con dichos plaguicidas químicos, especialmente, la comercialización. Posteriormente,
entró en vigencia el Decreto Supremo 016-2000-AG, publicado el 8 de mayo de 2000,
que aprobó el “Reglamento para el registro y control de plaguicidas de uso agrícola”,
y que dejó sin efecto el Decreto Supremo 015-95-AG y la Resolución Ministerial
401-96-AG.
72. Lo relevante a efectos del análisis constitucional que nos ocupa se halla en los artícu-
los9, 10, 14, 25, 34, 37, 54 y Segunda Disposición Transitoria del referido reglamento
aprobado por el Decreto Supremo 016-2000-AG. En dichos artículos se contemplaba
un procedimiento de importación de plaguicidas para los AIU que requería, para la
autorización de dicha importación por parte de tales agricultores, de su inscripción
previa en un registro, ya sea en forma individual o agrupada, registro que, para tal efec-
to, era obligatorio. En todo caso, lo determinante respecto a ello es que la autorización
de la importación de plaguicidas para los AIU, previamente registrados, solamente se
otorgaría por Senasa, de acuerdo con el citado reglamento, si se cumplían los siguientes
requisitos:
a. que los plaguicidas a importar hayan sido previamente registrados en Senasa;
b. que la importación de plaguicidas sea para uso propio; y
c. que los plaguicidas sean estrictamente necesarios.
73. De lo anterior se desprende que estaba completamente prohibido realizar este procedi-
miento con fines de comercialización. Antes bien, para quienes se hubieran dedicado
a la comercialización, se dispuso que era obligatorio obtener el registro del producto o
contar con autorización de su titular. Ello se desprende tanto del artículo 11 como del
artículo 23 del aludido Reglamento.
74. De esta manera, se advierte la existencia de procedimientos distintos, según se trate del
registro de PQUA con fines de comercialización o del registro de AIU con fines de uso
propio.
75. En lo que aquí interesa, la autorización de importación de PQUA para los AIU solo
podía referirse a productos previamente registrados ante Senasa.
76. Con posterioridad se expidió la Resolución Ministerial 1216-2001-AG, publicada el
18 de noviembre de 2001, cuyo artículo 1 modificó, entre otros, los artículos 9, 14
- 329 -
y la Segunda Disposición Transitoria del citado reglamento aprobado por el Decreto

Supremo 016-2000-AG. En concreto, la modificación del artículo 14 del reglamento
antes aludido se produjo en los siguientes términos:
Artículo 14.- Los agricultores - importadores - usuarios podrán registrarse en for-
ma individual o agrupada, debiendo para este fin solicitar su registro los agriculto-
res que importen estos insumos. Este registro autoriza la importación de plaguici-
das únicamente para uso propio, y que sean estrictamente necesarios […].
El SENASA mediante Resolución Jefatural establecerá el procedimiento y los re-
quisitos de importación de plaguicidas para los agricultores - importadores - usua-
rio. Asimismo, podrá dictar las directivas que estime necesarias para el mejor cum-
plimiento del presente artículo.
77. Como puede apreciarse, con esta modificatoria del artículo 14 del Decreto Supremo
016-2000-AG se eliminó la referencia a la importación de plaguicidas, registrados
en el Senasa, por parte de los AIU registrados como tales previamente; y se modificó,
además, el segundo párrafo respecto a los alcances de las competencias de Senasa en
esta modalidad de importación.
78. Al respecto, en el cuadro siguiente se compara la versión original del artículo 14 del
Decreto Supremo 016-2000-AG con la modificatoria introducida por la Resolución
Ministerial 1216-2001-AG:
Artículo 14 del Decreto Supremo Artículo 14 del Decreto Supremo

016-2000-AG 016-2000-AG
(versión original) (modificado por el artículo 1 de la Resolución
Ministerial 1216-2001-AG)
“Los agricultores-importadores-usuarios po- “Los agricultores-importadores-usuarios podrán

drán registrarse en forma individual o agrupa- registrarse en forma individual o agrupada, debien-
da, debiendo para este fin solicitar su registro do para este fin solicitar su registro los agricultores
los agricultores que importen estos insumos. que importen estos insumos. Este registro autoriza
Este registro autoriza la importación de plagui- la importación de plaguicidas únicamente para uso
cidas registrados en el SENASA únicamente propio, y que sean estrictamente necesarios […].
para uso propio, y que sean estrictamente ne-
cesarios […]. El SENASA mediante Resolución Jefatural establece-
rá el procedimiento y los requisitos de importación
El SENASA podrá dictar las directivas que es- de plaguicidas para los agricultores-importadores-
time necesarias para el mejor cumplimiento de usuarios. Asimismo, podrá dictar las directivas que
este artículo”. estime necesarias para el mejor cumplimiento del
presente artículo”.
79. Posteriormente, diversos artículos del “Reglamento para el registro y control de pla-
guicidas de uso agrícola”, aprobado por el Decreto Supremo 016-2000-AG, fueron
modificados y derogados por el Decreto Supremo 02-2011-AG, publicado el 19 de fe-
brero de 2011. Entre los artículos derogados se encontraba el artículo 14 antes citado,
referido a la figura de la importación de PQUA por parte de los AIU que contenía la
exigencia de previo registro del producto en Senasa.
- 330 -
80. Luego, el Decreto Supremo 001-2012-AG, publicado el 21 de enero de 2012, que apro-
baba las normas complementarias para el desarrollo de la asociatividad agraria, permi-
tió, además de la importación de PQUA cuyos ingredientes activos y formulación son
idénticos a un producto terminado evaluado por Senasa, la importación PQUA cuyos
ingredientes activos ya fueron evaluados por el Senasa para el registro de un producto
terminado pero que tienen diferente nombre comercial, país de origen, concentración
o formulación, todo ello, en ambos supuestos, sin fines de comercialización.
81. Es en este contexto que se expidió la Ley 30190, “Ley que modifica el Decreto Legisla-
tivo 1059, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Sanidad Agraria”, publicada el 9
de mayo de 2014, cuyo artículo 3 es objeto del presente control de constitucionalidad.
82. En la actualidad, se encuentra vigente el Decreto Supremo 001-2015-MINAGRI, que
aprobó el “Reglamento del Sistema Nacional de Plaguicidas de Uso Agrícola”, publica-
do el 29 de enero de 2015, cuyo artículo 2 derogó, entre otros:
a. el Decreto Supremo 016-2000-AG, que aprobó el Reglamento para el Registro y
Control de PQUA y sus modificatorias, entre ellas, el Decreto Supremo 02-2011-
AG; y
b. las Normas Complementarias para el Desarrollo de la Asociatividad Agraria, apro-
badas por el Decreto Supremo 001-2012-AG.
83. Por último, a través de la Resolución Directoral 0001-2016-MINAGRI-SENASA-
DIAIA, se aprobó el “Procedimiento: importación, vigilancia y control de plaguicidas
de uso agrícola para consumo propio (v.02)”, en cuyo artículo 6 se describe el proce-
dimiento para la importación de plaguicidas para consumo propio, distinguiéndose
entre lo siguiente:
a. acciones previas a la importación (verificación realizada por el importador de los
plaguicidas a importar);
b. acciones en la importación (presentación del expediente, inspección física y toma
de muestras en almacén autorizado); y,
c. acciones posteriores a la importación (vigilancia y control, medidas sanitarias, así
como las sanciones por infracciones).
84. Sobre la base de la revisión anterior, se advierte que la regulación de la figura del AIU
ha atravesado distintas etapas, y es un denominador común desde el año 2001, a par-
tir de la expedición de la Resolución Ministerial 1216-2001-AG, la eliminación en
el Perú, para la importación de PQUA por parte de los AIU, del requisito relativo al
registro de tales productos ante Senasa, lo que en la práctica conllevó a autorizar, en
nuestro país, la importación de PQUA cuyos ingredientes activos fueron evaluados
por el Senasa para el registro de un producto terminado pero que tienen diferente
nombre comercial, país de origen, concentración o formulación distinta al producto
evaluado.
- 331 -
85. Además, entre los requisitos obligatorios de esta modalidad de importación de PQUA se
estableció el registro previo de los AIU ante Senasa y la prohibición de la comercializa-
ción de los plaguicidas importados bajo esta figura. Asimismo, no hubo mención expresa
en su regulación de condiciones de restricción aplicables a la importación de los produc-
tos clasificados en las categorías Ia y Ib de la OMS, en razón de su alta peligrosidad.
86. En todo caso, para comprender esto último conviene recordar que, de acuerdo con
la clasificación realizada por la OMS9, en el 2009, los plaguicidas pueden llegar a ser
extremadamente y altamente peligrosos, tal y como se muestra a continuación:
Clasificación de la OMS según peligrosidad de los plaguicidas
Clasificación LD50 para ratas

OMS (mg/kg por peso)
Oral Dérmica
Sólido Líquido Sólido Líquido
Ia Extremadamente peligroso 5 o menos 20 o menos 10 o menos 40 o menos
Ib Altamente peligroso 5-50 20-200 10-100 100-400
II Moderadamente peligroso 50-500 200-2000 100-1000 400-4000
III Levemente peligroso Más de 500 Más de 2000 Más de1000 Más de 4000
Traducción elaborada por el Tribunal Constitucional

Fuente: OMS 2009
87. Indicado lo anterior, y teniendo en cuenta esta última clasificación, a continuación

se hará mención del uso y consecuencias de la aplicación de los PQUA en el Perú, a
partir de información proveniente del propio Estado peruano: Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI), Senasa y Ministerio de Salud.
3.2. USO Y CONSECUENCIAS DE LA APLICACIÓN DE LOS PQUA EN EL

PERÚ
88. Como es sabido, los PQUA vienen siendo utilizados por los agricultores de nuestro
país hace ya varios años y ello ha quedado expresado en los diversos intentos desde el
Estado de regular dicha práctica.
89. Ahora bien, desde el Estado peruano se cuenta con información relacionada con la
importación de PQUA por parte de los agricultores peruanos, la cual puede resultar
ilustrativa de las características principales del manejo de los plaguicidas por estos últi-
mos, así como del nivel de control ejercido por las autoridades competentes.
90. En primer lugar, de la Encuesta Nacional Agraria del año 2014, realizada por el INEI,
se obtiene la siguiente información:
9 ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD. The Who Recommended Classification of Pesticides

by Hazard and Guidelines to Classification, 2009.
- 332 -
a. El 47,5 % de productores(as) agropecuarios(as) usa plaguicidas;

b. El 14, 5 % de productores(as) agropecuarios(as) aplicaban buenas prácticas de pro-
ducción e higiene;
c. El 33,7 % de productores(as) agropecuarios(as) han sido capacitados en el uso de
insumos agrícolas en los últimos tres años;
d. Solo el 11 % de productores(as) agropecuarios(as) recibieron capacitación en el uso
de plaguicidas en los últimos tres años; y
e. El 11,2 % de productores(as) agropecuarios(as) que usan plaguicidas realizan prác-
ticas adecuadas en el uso de este insumo agrícola10.
91. De la información anterior, aquella relacionada exclusivamente con el uso de plaguici-
das se encuentra detallada en los cuadros que se muestran a continuación:
Indicador N° 9
PORCENTAJE DE PRODUCTORES/AS AGROPECUARIOS/AS QUE USAN PLAGUICIDAS,

SEGÚN DEPARTAMENTO, 2014
Región Intervalo de confianza

Porcentaje Error al 95 % Coeficiente N° de casos
natural
% estándar de variación sin ponderar
departamento Inferior Superior
Total 47,5 1,1 45,4 49,6 2,2 24 329
Fuente: Encuesta Nacional Agropecuaria 2014 del INEI11
Indicador N° 10
PORCENTAJE DE PRODUCTORES/AS AGROPECUARIOS/AS QUE RECIBIERON CAPACITACIÓN EN EL USO

DE PLAGUICIDAS, EN LOS ÚLTIMOS TRES AÑOS, SEGÚN DEPARTAMENTO, 2014
Región Intervalo de confianza

Porcentaje Error al 95 % Coeficiente N° de casos
natural
Total 11,0 1,6 7,7 14,2 15,0 3 998
10 Cfr. INEI. Encuesta Nacional Agraria 2014.

11 En dicho cuadro se añadió la siguiente nota: “Se consideran productores agropecuarios que usan pla-
guicidas a aquellos que emplean tales insumos agrícolas en alguno de los cultivos de al menos una de
las parcelas bajo su conducción. a/ Tiene únicamente valor referencial por presentar un coeficiente de
variación mayor al 15 %”.
12 En dicho cuadro se añadió la siguiente nota: “Se consideran productores agropecuarios que han sido
capacitados en el uso de plaguicidas en los últimos 3 años a aquellos que han sido informados acerca
del buen uso de este insumo. Esta capacitación tiene una duración mínima de 4 horas. a/ Tiene úni-
camente un valor referencial por presentar un coeficiente de variación mayor al 15%”.
- 333 -
Indicador N° 5
PORCENTAJE DE PRODUCTORES/AS AGROPECUARIOS/AS QUE USAN LAGUICIDAS, Y REALIZAN

PRÁCTICAS ADECUADAS EN EL USO DE ESTE INSUMO AGRÍCOLA, SEGÚN DEPARTAMENTO, 2014
Región Intervalo de confianza al 95 %
Porcentaje Error Coeficiente N° de casos
natural
Total 11,2 0,7 9,9 12,5 6,1 11 346
92. Asimismo, según la Encuesta Nacional Agropecuaria 2015-2016, se advierte que el

uso de plaguicidas aumentó en 4,7% entre el 2015 (45,6 %) y 2016 (50,3 %) y que los
departamentos de mayor uso son Tumbes, Lambayeque, Lima y Arequipa, tal y como
se muestra a continuación:
PRODUCTORES/AS AGROPECUARIOS/AS QUE UTILIZAN PLAGUICIDAS, 2015-2016

(porcentaje)
Aplicación de plaguicidas,
según departamento, 2016
Fuente: Exposición de principales resultados de la Encuesta Nacional Agropecuaria 2015-2016 del INEI14
13 En dicho cuadro se añadió la siguiente nota: “Se consideran prácticas adecuadas en el uso de plagui-
cidas, cuando su utilización es recomendada por un especialista y se registran datos de su aplicación.
En el caso de los plaguicidas químicos se debe leer la información de la etiqueta del envase antes de
usar su contenido y respetar la dosis y el tiempo entre la última aplicación y el período de cosecha y/o
almacenar estos insumos en un lugar alejado de las personas y alimentos. a/ Tiene únicamente valor
referencia por presentar un coeficiente de variación mayor al 15%”.
14 En dicha presentación se agrega la siguiente nota: “Los plaguicidas comprenden insecticidas,
fungicidas, herbicidas, acaricidas, bactericidas, nematicidas, rodenticidas, molusquicidas, etc. […]”.
- 334 -
93. Así también, según la Encuesta Nacional Agropecuaria 2016-2017, se advierte que el
uso de plaguicidas por pequeños(as) y medianos(as) productores(as) aumentó en 0,7 %
entre el 2016 (50,3 %) y 2017 (51,0 %), tal y como se muestra a continuación:
Productores que aplican plaguicidas 2016-2017
(En porcentaje)
Fuente: Principales resultados de la Encuesta Nacional Agraria 2016-2017 del INEI
94. En resumen, puede concluirse que el porcentaje de agricultores que utiliza plaguicidas en el
Perú viene aumentando, tal y como se muestra a continuación para el periodo 2015-2017:
Año 2015 2016 2017

Porcentaje de agricultores que
45,6 % 50,3 % 51,0 %
utiliza plaguicidas
Elaboración: Tribunal Constitucional
95. Mención especial merece el “Informe del monitoreo de contaminantes en alimentos

agropecuarios primarios, año 2017”, elaborado por Senasa en julio del 2018, donde
se da cuenta de resultados obtenidos del monitoreo de residuos químicos, entre ellos,
de plaguicidas, realizado en alimentos agropecuarios primarios, según el Plan Anual
de Monitoreo de Contaminantes Químicos en Alimentos Agropecuarios Primarios
y Piensos de producción nacional o extranjera, aprobado para el periodo 2017 para
las ciudades de Piura, La Libertad, Lambayeque, Cajamarca, San Martín, Lima, Ica,
Arequipa, Tacna y Puno15. En dicho informe, se refirió lo siguiente:
- Se analizaron un total de 1,181 muestras de alimentos de origen animal y vegetal;
de las cuales 1062 muestras (89.92 %) fueron conformes y 119 (10.08 %) no con-
formes; es decir; reportaron residuos químicos (plaguicidas químicos de uso agrícola
o medicamentos de uso veterinario), metales pesados y micotoxinas que superaron
o no tienen fijado el Límite Máximo para Residuos de Plaguicidas (en adelante
LMR) o no están autorizados para su uso en el alimento evaluado.
15 SENASA. Informe del Monitoreo de Contaminantes en Alimentos Agropecuarios Primarios, 2017.
- 335 -
- De las 761 muestras de alimentos de origen vegetal analizadas, 79 muestras fue-

ron no conformes (10.38 %); dentro de las cuales se reportaron residuos de 119
plaguicidas que superan o no tienen fijado el LMR. Asimismo, se reportaron 06
muestras no conformes con presencia de micotoxinas.
- Para páprika, de un total de 47 muestras analizadas se registró 63.83 % (30) de
muestras conformes y 36.17 % (17) de muestras no conformes con presencia de
residuos de plaguicidas químicos de uso agrícola; asimismo, en la matriz de tomate
se reportó 68.52 % (37) de muestras conformes y un 31.48 % (17) de muestras
no conformes, seguido de la matriz de aceituna, que reporto un 81.40 % (35) de
muestras conformes y un 18.60 % (8) de muestras no conformes con la presencia
de residuos de plaguicidas químicos de uso agrícola, de un total de 43 muestras
analizadas en esta matriz16.
96. En concreto, en el aludido informe se indicó lo siguiente:
Porcentaje de muestras conformes y no conformes

para residuos de plaguicidas químicos de uso agrícola por tipo de alimento de origen vegetal,
Plan de Monitoreo 2017
LIMÓN
ESPÁRRAGO
Fuente: Senasa 2017
16 Íd., pp. 3-4.
- 336 -
97. A manera ilustrativa, se muestra la información correspondiente a los siguientes ali-

mentos de origen vegetal:
a. Aceituna: número de frutos conformes y no conformes para residuos de plaguicidas por regiones,
Plan de Monitoreo 2017
Fuente: Senasa 2017
a.1. Clasificación de los plaguicidas

cuyos residuos fueron hallados en las muestras no conformes de frutos de aceituna
Regiones con residuos Clasificación

Plaguicidas
de plaguicidas sin LMR de la OMS
registrados
establecidos por el Codex de 2009
Moderadamente
1 Ica, Tacna Chlorpyrifos
peligroso (II)
Moderadamente
2 Lima, Tacna Cipermetrina
peligroso (II)
Altamente
3 Lima Dichlorvos
peligroso (Ib)
Moderadamente
4 Lima Imazalil
peligroso (II)
Levemente
5 Lima Thiabendazol
peligroso (III)
Improbable que presente

6 Tacna Carbendazim
peligro agudo en uso normal
- 337 -
b. Alcachofa: número de muestras de alcachofa conformes

y no conformes para residuos de plaguicidas por regiones - Plan de Monitoreo 2017
Fuente: Senasa 2017
c. Paprika: número de muestras de paprika conformes y no conformes

para residuos de plaguicidas por regiones - Plan de Monitoreo 2017
Fuente: Senasa 2017
c.1.Clasificación de los plaguicidas cuyos residuos fueron hallados

en las muestras no conformes de paprika
Regiones con residuos

Plaguicidas Clasificación
de plaguicidas sin LMR
registrados de la OMS de 2009
establecidos por el Codex
1 Ica AzinphosEthyl Altamente peligroso (Ib)
2 Ica, La Libertad Propiconazole Moderadamente peligroso (II)
3 Ica Cadusafos Altamente peligroso (Ib)
4 Ica, Lima Fipronil Moderadamente peligroso (II)
5 Lima Carbofuran Altamente peligroso (Ib)
6 Lima Methamidophos Altamente peligroso (Ib)
- 338 -
d. Tomate: número de muestras de frutos conformes y no conformes

para residuos de plaguicidas por regiones - Plan de Monitoreo 2017
Fuente: Senasa 2017
d.1. Clasificación de los plaguicidas cuyos residuos fueron hallados en las muestras no conformes de tomate
Regiones con residuos Clasificación

Plaguicidas
de plaguicidas sin LMR e la OMS
registrados
establecidos por el Codex de 2009
1 Cajamarca, Lambayeque Cipermetrina Moderadamente peligroso (II)
Cajamarca, Ica, La Libertad,

2 Methamidophos Altamente peligroso (Ib)
Lambayeque, Lima, Piura
3 Ica, La Libertad, Lima Fipronil Moderadamente peligroso (II)
4 Ica, La Libertad Carbofuran Altamente peligroso (Ib)
98. La información antes detallada muestra lo siguiente:

a. En el caso de la aceituna, todas las muestras del departamento de Ica fueron “no con-
formes”, y contenían residuos de plaguicidas químicos moderadamente peligrosos (II).
b. En el caso de la alcachofa, más del 45 % de las muestras del departamento de Lima
fueron “no conformes”.
c. En el caso de la paprika, más del 36 % de las muestras totales fueron “no confor-
mes”; en tanto que el 80 % de las muestras del departamento de Lima fueron “no
conformes”, más del 45 % de muestras del departamento de La Libertad fueron
“no conformes” y el 40 % de muestras del departamento de Lima fueron “no con-
formes”, y contenían residuos de plaguicidas químicos altamente peligrosos (Ib) y
moderadamente peligrosos (II).
- 339 -
d. En el caso del tomate, más del 31 % de las muestras totales fueron “no conformes”;
en tanto que el 100 % de las muestras delos departamentos de La Libertad, Lam-
bayeque y Piura fueron “no conformes”, el 80 % de las muestras del departamento
de Cajamarca fueron “no conformes” y el 28,5 % de las muestras del departamento
de Lima fueron “no conformes”, y contenían residuos de plaguicidas químicos
altamente peligrosos (Ib) y moderadamente peligrosos (II).
99. En concreto, en el aludido informe se recomendó principalmente lo siguiente:
Órgano competente Recomendación
Con base en la diversidad de alimentos consumidos por la pobla-

Para la Dirección de
ción peruana y la posibilidad de encontrar los plaguicidas en estos
Insumos Agropecuarios
alimentos básicos, los planes nacionales deberían ampliarse a los
e Inocuidad
productos alimenticios que se consideran más relevantes en el país
Agroalimentaria
para garantizar la seguridad de los consumidores.
Ejecutar la rastreabilidad, en los lugares donde se ha detectado el ex-

ceso de plaguicidas de uso agrícola, medicamentos de uso veterina-
rio y toxinas, de tal forma que se pueda llegar al origen del problema.
Para las Direcciones
Asimismo, deben aplicarse medidas sanitarias en lugares donde se
Ejecutivas
haya determinado incumplimiento de la reglamentación nacional, con
relación a mejorar la inocuidad de los alimentos. Esta deberá estar
acompañada de capacitación a los actores involucrados.
Para las Oficinas Propiciar la caracterización de nuevos alimentos agropecuarios pri-

de Administración marios y piensos como la papa, quinua, arroz, entre otros alimentos
y Planificación de consumo masivo en la canasta familiar; así como de piensos
y Desarrollo como maíz y soya17.
Institucional
100. Como puede apreciarse, es el propio Senasa el que reconoce a través del citado in-
forme el hecho alarmante de que en determinados alimentos de origen vegetal pro-
ducidos en el Perú es posible encontrar residuos de plaguicidas químicos, los que,
de acuerdo con la clasificación recomendada por la OMS en el año 2009, pueden
pertenecer incluso a la categoría de altamente peligrosos.
101. No hay duda de que situaciones como las previamente descritas pueden conllevar
potencialmente a un menoscabo directo de la salud de las personas, sea que se trate
de los agricultores usuarios, de quienes viven en los alrededores de las zonas de cul-
tivo o de los consumidores de los alimentos en cuya producción se utilizaron dichos
plaguicidas químicos.
102. Así, de acuerdo con el informe del Ministerio de Salud “Vigilancia Epidemiológica del
riesgo de exposición e intoxicación por plaguicidas”, correspondiente a la Semana Epi-
demiológica (SE) 25-2019 (al 22 de junio de 2019), elaborada por el Centro Nacional
de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades, se advierte lo siguiente:
17 Íd., pp. 100-102.
- 340 -
- A nivel nacional se han notificado hasta la SE 25 de 2019 en total 1120 casos de intoxi-
cación aguda por plaguicidas (en adelante IAP), con un incremento de 7,1 % compara-
do al mismo período del año 2018, en que se notificó 1040 casos en el país;
- El 83 % se concentran en 6 departamentos: Lima, Arequipa, Junín, Áncash, Tacna
y Ayacucho y los departamentos con mayor tasa de incidencia acumulada son Ama-
zonas y Arequipa;
- El 69,5 % de las intoxicaciones agudas se presentaron a las personas que tienen ente
18 a 59 años de edad (jóvenes y adultos) y la mayor tasa de incidencia acumulada
corresponde a las edades de 18 a 29 años (joven) y de sexo masculino;
- Hasta la semana epidemiológica (SE) 25 del año 2019 se han notificado en mayor
proporción intoxicaciones agudas por plaguicidas de tipo ocupacional, seguido de
las intoxicaciones voluntarias por intento de suicidio (33,8 %) y en menor propor-
ción, de tipo accidental no laboral (18,6 %); y,
- En el departamento de Lima se notificó el mayor número de fallecidos como con-
secuencia de intoxicación producida por plaguicidas químicos18.
103. Además, del documento anterior cabe destacar la siguiente información:
a. Intoxicación aguda por plaguicidas (IAP) y tasa de incidencia por departamentos, Perú 2018-2019
Fuente: MINSA 2019
18 Cfr. MINISTERIO DE SALUD. “Vigilancia Epidemiológica del riesgo de exposición e intoxicación

por plaguicidas”, Semana Epidemiológica (SE) 25-2019 (al 22 de junio de 2019) del Centro Nacio-
nal de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades.
- 341 -
b. Riesgo de exposición a plaguicidas según circunstancia de intoxicación, Perú 2019
Fuente: Minsa 2019
c. Riesgo de exposición a plaguicidas según circunstancia de intoxicación

por departamentos, Perú 2019
Fuente: Minsa 2019
- 342 -
d. Número de fallecidos y tasa de letalidad por intoxicación aguda por plaguicidas (IAP)
por distritos y departamentos, Perú 2019
Fuente: Minsa 2019
104. De la información anterior, puede apreciarse que, pese al aumento en el uso de los
plaguicidas químicos que se ha experimentado en los últimos años –según el INEI,
alrededor del 51 % en el 2017–, no hay evidencias que muestren que los productores
agropecuarios reciban en la actualidad la suficiente capacitación con miras a dicha
utilización, o que, en todo caso, realicen efectivamente prácticas adecuadas cuando
usen los plaguicidas químicos.
105. Esto último ha conllevado a la generación de un grave peligro para la salud de los
agricultores, como lo muestra la información antes detallada sobre intoxicación agu-
da de tipo ocupacional a causa de plaguicidas difundida por el Ministerio de Salud;
peligro que puede razonablemente advertirse también para la salud de quienes viven
en las inmediaciones de las zonas de cultivo, para los consumidores de los alimentos
obtenidos en virtud de la utilización de dichos plaguicidas químicos y, en general,
para el medio ambiente.
106. Precisamente, sobre esto último, de acuerdo con lo indicado en el año 2018 por la
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO),
respecto a nuestro país:
En diversas zonas del Perú se usan plaguicidas para la actividad agrícola sin la de-
bida protección y cuidado. Esta situación significa un grave riesgo de exposición
ocupacional y consecuente intoxicación, así como de contaminación ambiental por
el inadecuado manejo de estos productos peligrosos y sus residuos19.
19 Cfr. FAO en Perú. Noticia titulada: “Proteger la salud humana y el medio ambiente es una responsa-
bilidad compartida”, del 28 de junio de 2018. Disponible en el sitio web: http://www.fao.org/peru/
noticias/detail-events/en/c/1143786/ Consulta realizaba el 25 de julio de 2019.
- 343 -
107. Y es que, en la actualidad, se encuentra demostrado que los plaguicidas químicos

son una fuente de contaminación alimentaria y ambiental, que puede perjudicar di-
rectamente la salud de las personas, los suelos, la flora, la fauna, la atmósfera y, es-
pecialmente, el agua, lo que exige un profundo estudio por parte de las autoridades
competentes.
108. En relación con lo anterior, se advierte que, según el informe “Más gente, más ali-
mentos, ¿peor agua? Un examen mundial de la contaminación del agua de la agri-
cultura”, presentado por la FAO y el Instituto Internacional para el Manejo del Agua
(IWMI por sus siglas en inglés), en 2018:
[…] la mayoría de los pesticidas también envenenan a los peces y la vida silvestre,
contaminan las fuentes de alimentos, destruyen los hábitats animales, y además,
son tóxicos para los humanos, lo que representa una amenaza significativa para la
salud humana cuando están presentes en el suministro del agua (traducción elabo-
rada por la Comisión de Procesos Inconstitucionalidad y Conflictos Competencia-
les del Tribunal Constitucional del Perú)20.
109. Asimismo, hace pocos años la Agencia Internacional de Investigación sobre Cáncer
(IARC por sus siglas en inglés) de la OMS, con fecha 20 de marzo de 2015, luego
de la evaluación de cinco insecticidas y herbicidas organofosforados, sostuvo ante el
mundo que el herbicida Glifosato y los insecticidas Malathion y Diazinon son clasifi-
cados como probables cancerígenos para humanos (Grupo 2A), y que los insecticidas
Tetrachlorvinphos y Parathion son clasificados como posibles cancerígenos para hu-
manos (Grupo 2B21).
110. De esta manera, no solamente está en juego la sustentabilidad del desarrollo agrario
y la preservación del medio ambiente, sino también la salud de las personas. Preci-
samente, en el caso de la incidencia en la salud humana, deben tenerse en cuenta,
como ya se ha indicado previamente, los posibles efectos perjudiciales del uso PQUA
para los agricultores, para sus familias y, en general, para las personas que viven en las
inmediaciones de las zonas de estos cultivos y para los consumidores de los alimentos
producidos por tales agricultores.
111. En este contexto, corresponde a continuación que este Tribunal evalúe cuáles son los
compromisos internacionales que, en concreto, debe respetar el Estado peruano con
relación a los PQUA.
20 Cfr. FAO e IWMI. More people, more food. Worse water? A global review of water pollution from agri-
culture. Roma/Colombo 2018, p. 86. Ver también: FAO. Noticia titulada: “Los contaminantes agrí-
colas: una grave amenaza para el agua del planeta”, del 2018. Disponible en el sitio web: http://www.
fao.org/news/story/es/item/1141818/icode/ Consulta realizada el 25 de julio de 2019
21 OMS. Agencia Internacional de Investigación sobre el Cáncer. 20 de marzo de 2015. Informa-
ción sobre el particular se encuentra disponible en el sitio web: https://www.iarc.fr/wp-content/
uploads/2018/07/MonographVolume112-1.pdf Consulta: 8 de agosto de 2019.
- 344 -
3.3. COMPROMISOS INTERNACIONALES ASUMIDOS POR EL ESTADO

PERUANO EN MATERIA DE PQUA
112. El Estado peruano ha asumido diversos compromisos internacionales relacionados
con los PQUA. Al respecto, a nivel mundial, cabe destacar, entre otros, el Codex
Alimentarius, el Convenio de Basilea, el Convenio de Rotterdam y el Convenio de
Estocolmo.
113. Con relación a lo primero, el Codex Alimentarius está constituido por un conjunto de
recomendaciones, directrices y códigos en relación con la inocuidad de los alimentos
a ser garantizada por los Estados a nivel mundial. El Perú es un Estado miembro
desde 1963.
114. Precisamente, en la Resolución A/RES/39/248 de la Asamblea General de las Nacio-
nes Unidas, de fecha 9 de abril de 1985, sobre protección al consumidor, se estable-
ció, entre las “medidas relativas a esferas concretas”, que los “gobiernos deben tener
en cuenta la necesidad de seguridad alimentaria que tienen todos los consumidores
y apoyar y, en la medida de lo posible, adoptar las normas del Codex Alimentarius de
la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación y la
Organización Mundial de la Salud […]”.
115. El Códex cuenta con diversos comités, entre los que destaca a efectos del análisis
que ocupa a este Tribunal, un comité de asuntos generales denominado Comité del
Códex sobre Residuos de Plaguicidas, que establece los límites máximos de residuos
(LMR) fijados por el Códex para residuos de plaguicidas en determinados elementos
o grupos de alimentos o piensos circulantes en el comercio internacional22.
116. De ello se desprende la aspiración de que las normas y directrices del Códex sirvan
de base a la normativa interna de cada país. En el caso peruano, se ha establecido el
Comité Nacional del Códex, cuya función consiste en la revisión permanente de la
normativa interna en materia de inocuidad alimentaria a fin de ser armonizada con
las normas y directrices del aludido Códex.
117. En segundo lugar, “El Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos trans-
fronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación”, adoptado en Basilea el 22 de
marzo de 1989, fue aprobado por el Congreso Constituyente Democrático a través
de la Resolución Legislativa 26234, publicada el 21 de octubre de 1993. En la Lista
A, de su Anexo VIII, se incluyó a los desechos de los plaguicidas y herbicidas que no
respondan a las especificaciones como desechos peligrosos.
118. Mención especial merece el “Convenio de Rotterdam, sobre el procedimiento de
consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos
22 Información tomada del sitio web http://www.fao.org/fao-who-codexalimentarius/committees/com-

mittee-detail/es/?committee=CCPR Consulta realizada el 20 de julio de 2019.
- 345 -
químicos peligrosos objeto de comercio internacional”, adoptado el 10 de setiembre

de 1998, aprobado por Resolución Legislativa 28417, publicada el 11 de diciembre
de 2004, ratificado por Decreto Supremo 058-2005-RE, publicado el 12 de agosto
de 2005, vigente para el Perú desde el 13 de diciembre de 2005.
119. Dicho Convenio, según su artículo 3, es aplicable para los productos químicos pro-
hibidos o rigurosamente restringidos y para las formulaciones plaguicidas extremada-
mente peligrosas y tiene como objetivo expreso:
promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos de las Partes
en la esfera del comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos
a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños y
contribuir a su utilización ambientalmente racional, facilitando el intercambio de
información acerca de sus características, estableciendo un proceso nacional de
adopción de decisiones sobre su importación y exportación y difundiendo esas
decisiones a las Partes.
120. Asimismo, el “Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persisten-
tes”, (COP), adoptado el 22 de mayo de 2001,ratificado por Decreto Supremo 067-
2005-RE, vigente en el Perú desde el 13 de diciembre de 2005, estableció en su
artículo primero que el objetivo de dicho Convenio era “proteger la salud humana y
el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes”, teniendo pre-
sente el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo,
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,
según el cual:
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente
el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño
grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para
impedir la degradación del medio ambiente23.
121. Cabe destacar que el artículo 3 de dicho Convenio establece que cada Parte que
dispusiera de uno o más sistemas de reglamentación y evaluación de nuevos plagui-
cidas adoptaría “medidas para reglamentar, con el fin de prevenirlas, la producción y
utilización de nuevos plaguicidas o nuevos productos químicos industriales que […]
posean las características de contaminantes orgánicos persistentes”.
122. Ahora bien, en la normatividad de la Comunidad Andina se hallan disposiciones
que han regulado el registro y control de PQUA. Así, en el año 1998 se expidió la
Decisión 436, “Norma andina para el registro y control de Plaguicidas Químicos
23 CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL

DESARROLLO. Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. Adoptada en Río de
Janeiro, del 3 al 14 de junio de 1992.
- 346 -
de Uso Agrícola”, en tanto que en el año 2002 se expidió la Resolución 630, “Ma-
nual técnico andino para el registro y control de Plaguicidas Químicos de Uso
Agrícola”.
123. Al respecto, la incorporación de la figura del AIU por el Estado peruano fue conde-
nada en el proceso 05-AI-2008, por el Tribunal de Justicia de la CAN, sobre la base
de la Decisión 436 y de la Resolución 630.
124. Con posterioridad, desde el 1 de mayo de 2015, se encuentra vigente la Decisión
804 “Norma Andina para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso
Agrícolas”, en cuyo artículo 1 se estableció que “la Decisión 436 se modifica en todos
sus Capítulos, Secciones, Artículos y Anexos, por los Títulos, Capítulos, Secciones,
Artículos y Anexos de la presente Decisión”. Esta decisión dejó sin efecto además las
Decisiones 684, 767, 785, 795 y 802, que modificaron e incluso suspendieron tem-
poralmente la aplicación de la Decisión 436.
125. Asimismo, se hizo mención en los artículos 7 (Título III “Del Registro o autorización
de la actividad”) y 15 (Título V “Del Registro de Plaguicidas de Uso Agrícola”) de
dicha Decisión de lo siguiente:
Artículo 7.-Los fabricantes, formuladores, importadores, importadores para con-
sumo propio, exportadores, envasadores, comercializadores y distribuidores de
PQUA, sean éstos personas naturales o jurídicas, deben estar obligatoriamente re-
gistrados o autorizados ante la ANC [Autoridad Nacional Competente] para la rea-
lización de sus actividades. Dicho registro o autorización debe ser previo al inicio
de sus actividades.
Los importadores para consumo propio estarán sujetos al registro y condiciones indicadas
en Titulo VI de la presente Decisión.
[...]
Artículo 15.-La información requerida para registrar un PQUA debe estar cientí-
ficamente fundamentada y desarrollada bajo métodos y protocolos internacional-
mente reconocidos y aceptados por el respectivo País Miembro. Como base para
revisar la información presentada para registrar un PQUA, las autoridades de cada
País Miembro verificarán que se cumpla con los criterios y métodos establecidos
y estandarizados por los organismos internacionales de referencia reconocidos y
aceptados por estos; entre otros:
Tema Referencia
Salud FAO, OMS, IARC
Ambiente FAO, EPA, OPPT, FIFRA, EFSA
Eficacia agronómica FAO, CIPAC/AOAC
- 347 -
126. En lo correspondiente a la figura del AIU, en el artículo 39 del Título VI “De la im-
portación para consumo propio” de la Decisión 804,se refirió lo siguiente:
Artículo 39.- Los Países Miembros podrán utilizar facultativamente el mecanismo
de importación para consumo propio y sin fines de comercialización de PQUA con
registro vigente y/o moléculas formuladas con antecedentes de registro en el País
Miembro, según lo determine y de acuerdo a las necesidades de cada País Miembro. Para
hacer uso de este mecanismo, el interesado debe solicitar el correspondiente registro
de esta actividad ante la ANC (Autoridad Nacional Competente)[cursiva agregada].
Cada País Miembro podrá regular las condiciones, requisitos y demás acciones
complementarias necesarias para este procedimiento. La ANC [Autoridad Nacio-
nal Competente] de cada País Miembro regulará, de requerirse, en coordinación
con las autoridades competentes de salud y de ambiente, los requisitos, condiciones
o acciones complementarias, de acuerdo con lo establecido en esta Decisión y lo
que establezca el Manual Técnico Andino. El producto importado bajo este me-
canismo sólo se utilizará para el consumo propio del usuario para las actividades
agrícolas que desarrolla.
127. Por último, en agosto de 2019 se ha promulgado la Resolución 2075 “Manual Téc-
nico Andino para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola”,
la cual ha derogado la Resolución 630 y debe aplicarse según lo establecido en la
Decisión 804.
128. En todo caso, corresponde enfatizar que, de acuerdo con la vigente normatividad andi-
na, cada País miembro podrá determinar, según sus propias necesidades, la utilización
facultativa del mecanismo de importación para consumo propio y sin fines de comer-
cialización de PQUA con registro vigente y moléculas formuladas con antecedentes de
registro en el País Miembro. Esto significa que la determinación del contenido y alcance
de los procedimientos correspondientes se sujeta a lo establecido por cada Estado, y
se complementa a nivel interno por la autoridad nacional competente; en el caso del
Perú, el Senasa, en coordinación con las autoridades en materia de salud y ambiente, de
acuerdo con lo establecido en la Decisión 804 y la Resolución 2075 antes citada.
129. Ahora bien, indicado todo lo anterior, a continuación este Tribunal evaluará si, efec-
tivamente, el artículo 3 de la Ley 30190 ha vulnerado los derechos fundamentales y
disposiciones constitucionales invocadas por los demandantes.
3.4. SOBRE LA PRESUNTA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS CONS-

TITUCIONALES A GOZAR DE UN AMBIENTE EQUILIBRADO Y
ADECUADO AL DESARROLLO DE LA VIDA Y A LA PROTECCIÓN
DE LA SALUD
130. Los demandantes sostienen que, cuando el artículo 3 de la Ley 30190 permite a de-
terminadas personas la importación de productos peligrosos como los PQUA sin que
previamente se haya realizado una evaluación de riesgo-beneficio de estos productos,
- 348 -
se genera una violación del deber de prevención que se deriva del derecho constitu-
cional a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.
131. Los ciudadanos recurrentes alegan también que el artículo 3 de la Ley 30190, al per-
mitir la importación de PQUA con declaración jurada, sin lugar para una evaluación
toxicológica a cargo del Ministerio de Salud, vulnera el derecho constitucional a la
protección de la salud.
132. En suma, según los demandantes, la norma cuestionada regula un procedimiento
simplificado para importar PQUA, que prescinde de la evaluación agronómica, eco-
toxicológica, toxicológica y ambiental, sustituyéndolas por una simple declaración
jurada, lo que solo beneficia a determinados agricultores (agroexportadores) y a sus
respectivos gremios para la importación de productos destinados a su propio consu-
mo y al de sus asociados.
133. Respecto al segundo párrafo del artículo 3 de la Ley 30190, los demandantes ale-
gan que dicha disposición permite que, en el marco del proceso de importación de
PQUA en ella establecido, ingresen al Perú productos de alta peligrosidad, como los
plaguicidas químicos de las categorías Ia y Ib.
134. Asimismo, sostienen que en el tercer párrafo se concede al Senasa facultades de vigi-
lancia y control de importaciones de plaguicidas, pero que solamente se trataría de
una vigilancia ex post, que no garantiza el deber de protección del medio ambiente
que le corresponde al Estado.
135. Al respecto, la disposición cuestionada tiene los siguientes destinatarios:
a. las personas naturales que desarrollan cultivos,
b. las personas jurídicas que desarrollan cultivos, y
c. las organizaciones de productores agrarios.
136. Adicionalmente, a dichos destinatarios se les permite lo siguiente:
a. importar directamente plaguicidas de uso agrícola para consumo propio, e
b. importar directamente plaguicidas de uso agrícola para el consumo de sus
asociados.
137. Además, en este párrafo se estableció que dichos productos deberán contar con in-
gredientes activos que hayan sido evaluados previamente por el Senasa con fines de
registro y que podrán tener las siguientes características diferentes a las del producto
registrado con ingrediente activo evaluado por el Senasa:
a. nombre comercial,
b. país de origen,
c. concentración y formulación.
- 349 -
138. Con relación a lo anterior, corresponde determinar si, efectivamente, el procedimien-

to establecido en el artículo 3 de la Ley 30190 vulnera los derechos a gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida y a la protección de la sa-
lud, reconocidos en el inciso 22 del artículo 2 y en el artículo 7 de la Constitución,
respectivamente.
139. Con relación al primer derecho, en la Sentencia 3610-2008-PA/TC, el Tribunal
Constitucional indicó que podría hablarse de una auténtica “Constitución Ecoló-
gica”, que no es otra cosa que el conjunto de disposiciones de nuestra Constitución
que fijan las relaciones entre el individuo, la sociedad y el medio ambiente (funda-
mento 33).
140. En ese sentido, siguiendo a la Corte Constitucional de Colombia (Senten-
cia T-760/07), se explicitó que dicho ámbito de la Constitución tiene una tripe
dimensión:
a. Como principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del
Estado proteger las riquezas naturales de la Nación;
b. Como derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho cons-
titucional que es exigible por diversas vías judiciales; y
c. Como conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares
en su calidad de contribuyentes sociales (Sentencia 3610-2008-PA/TC, Funda-
mento 34).
141. En cuanto al medio ambiente, el Tribunal ha tenido oportunidad de precisar su defi-
nición en la Sentencia 0048-2004-AI/TC, a partir de la delimitación del contenido
del derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida,
reconocido en el artículo 2, inciso 22, de la Constitución Política del Perú de 1993.
142. En dicha oportunidad, el Tribunal sostuvo lo siguiente:
Desde la perspectiva constitucional, y a efectos de su protección, se hace referencia,
de modo general, al medio ambiente como el lugar donde el hombre y los seres
vivos se desenvuelven. En dicha definición se incluye «(...) tanto el entorno glo-
balmente considerado -espacios naturales y recursos que forman parte de la natu-
raleza: aire, agua, suelo, flora, fauna- como el entorno urbano»; además, el medio
ambiente, así entendido, implica las interrelaciones que entre ellos se producen:
clima, paisaje, ecosistema, entre otros [fundamento 17].
143. Asimismo, lo anterior se encuentra directamente relacionado con el derecho de toda
persona a disfrutar de un entorno ambiental equilibrado y adecuado para el desarro-
llo de su existencia, mencionado supra.
144. Cabe precisar que la Constitución peruana ha dotado de ratio fundamentalis a este
derecho. Así, el Estado tiene el deber de efectivizar su plena vigencia y prever los me-
canismos de su garantía y defensa en caso de transgresión.
- 350 -
145. En reiterada jurisprudencia, este Tribunal ha establecido que el contenido consti-

tucionalmente protegido del derecho fundamental a un medio ambiente equilibra-
do y adecuado para el desarrollo de la persona está compuesto por los siguientes
elementos:
a. el derecho a gozar de ese medio ambiente; y
b. el derecho a que ese medio ambiente se preserve.
146. En su primera manifestación, esto es, el derecho a gozar de un medio ambiente equi-
librado y adecuado, comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un
medio ambiente en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera
natural y armónica; y, en el caso de que el hombre intervenga, no debe suponer una
alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del medio am-
biente. Esto supone, por lo tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino especial-
mente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad (artículo 1 de la
Constitución). De lo contrario, su goce se vería frustrado y el derecho quedaría, así,
carente de contenido.
147. Con respecto a la segunda manifestación, esta consiste en el derecho a que el medio
ambiente se preserve. El derecho a la preservación de un medio ambiente sano y
equilibrado entraña obligaciones ineludibles para los poderes públicos de mantener
los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. A criterio de este
Tribunal, tal obligación alcanza también a los particulares, y con mayor razón a aque-
llos cuyas actividades económicas inciden o pueden incidir, directa o indirectamente,
en el medio ambiente.
148. Así, este derecho, en su dimensión prestacional, impone al Estado tareas u obligacio-
nes destinadas a conservar el medio ambiente sano y equilibrado, las cuales se tradu-
cen, a su vez, en un haz de posibilidades. Como es sabido, esta dimensión no solo
supone tareas de conservación, sino también de prevención de daños de ese ambiente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de una vida digna.
149. De esta manera, la protección del medio ambiente sano y adecuado no solo es una
cuestión de reparación frente a daños ocasionados, sino, y de manera especialmente
relevante, de prevención de que ellos sucedan. De este modo, la protección del medio
ambiente puede hacerse efectiva desde la previsión de medidas reactivas que hagan
frente a los daños que ya se han producido, pasando por medidas que hagan frente a
riesgos conocidos antes de que se produzcan (prevención), hasta medidas que prevean
y eviten amenazas de daños desconocidos o inciertos (precaución).
150. Asimismo, este Tribunal ha sostenido en diversas oportunidades que el Estado debe
velar por la conservación y debida protección del derecho a un medio ambiente equi-
librado y adecuado, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible
con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales y el medio ambiente
de la Nación.
- 351 -
151. Y es que la protección del medio ambiente involucra aspectos relacionados con el ma-
nejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de
los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica, la conservación de las áreas
de especial importancia ecológica, el desarrollo sustentable y la calidad de vida de las
personas en condiciones dignas.
152. Por otro lado, con relación al segundo derecho invocado, la Constitución reconoce,
en su artículo 7, que toda persona tiene derecho a la protección de su salud, así como
el deber estatal de contribuir a la promoción y defensa de esta. En este sentido, el de-
recho a la salud se orienta a la conservación y al restablecimiento del funcionamiento
armónico del ser humano en su aspecto físico y psicológico; y, por consiguiente,
guarda una especial conexión con los derechos a la vida, a la dignidad de la persona
humana, a la integridad (Sentencia 0091-2015-HC/TC, fundamento 2), y con el
derecho a la alimentación, entre otros.
153. En ese sentido, existe un deber del Estado de no exponer a las personas a situaciones
que pudieran comprometer, afectar o agravar su salud, como ocurriría si es que no se
asegura efectivamente el derecho a la alimentación adecuada, lo que necesariamente
requiere, de conformidad con el Comentario General 12 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, la disponibilidad de alimentos en
cantidad, calidad y variedad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias
de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada
(Sentencia 01470-2016-HC, fundamento 38).
154. Precisamente, con relación a los efectos gravemente perniciosos para la salud de las
personas que los plaguicidas químicos pueden llegar a generar, de acuerdo con el In-
forme de la Relatora Especial sobre el derecho a la alimentación de la ONU, de fecha
24 de enero de 2017:
Preocupan gravemente los efectos de la exposición crónica a los plaguicidas peligro-
sos. La exposición a plaguicidas se ha vinculado al cáncer, a la enfermedad de Al-
zheimer y a la enfermedad de Parkinson, a trastornos hormonales, a problemas de
desarrollo y a esterilidad. Los plaguicidas también pueden tener numerosos efectos
neurológicos, como pérdida de memoria o de coordinación o reducción de la capa-
cidad visual o motriz. Otros posibles efectos son, por ejemplo, el asma, las alergias y
la hipersensibilidad. Con frecuencia estos síntomas son muy sutiles y la comunidad
médica puede no reconocerlos como un efecto clínico de los plaguicidas. Además,
los efectos crónicos de los plaguicidas pueden tardar meses o años en manifestarse
tras la exposición, lo cual plantea un desafío importante a la hora de tratar de exigir
cuentas y acceder a un recurso efectivo, incluidas intervenciones preventivas24.
24 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Informe de la Relatoría Especial sobre el derecho

a la alimentación. 24 de enero de 2017, párr. 12.
- 352 -
155. De esta manera, el derecho fundamental a la salud, en conexión con el derecho fun-
damental a una alimentación adecuada, desarrollado por este Tribunal en la Sentencia
01470-2016-HC, como se ha indicado previamente, exigen que el Estado garantice
que los alimentos estén disponibles en cantidad, calidad y variedad suficientes. Esto
último solo se logra en la realidad cuando el Estado desarrolla políticas institucionales
concretas y controlables con la finalidad de asegurar que los alimentos carezcan de
sustancias nocivas, como residuos de los plaguicidas químicos; o, en general, cuando
el Estado cumple con garantizar a las personas que la inocuidad de los alimentos está
escrupulosamente verificada por las autoridades competentes, como debe ocurrir, por
ejemplo, en el caso de los alimentos transgénicos; todo ello a fin de satisfacer las ne-
cesidades alimentarias de las personas con arreglo a la Norma Fundamental.
156. Más allá de lo previamente indicado, este Tribunal estima que su labor como guar-
dián de la supremacía constitucional y de la tutela de los derechos fundamentales
sería incompleta con relación al examen de constitucionalidad aquí desarrollado si
es que no se toman medidas en el ámbito de sus competencias frente a la verificada
repercusión directa en la salud de la población de nuestro país por la exposición a
los plaguicidas químicos, conforme se ha precisado en esta sentencia, lo que se debe,
entre otras razones de primer orden, a la falta de capacitación, vigilancia y monito-
reo por parte de las autoridades correspondientes respecto del uso de este tipo de
plaguicidas.
157. Así, con especial relación a esto último, este Tribunal no puede dejar de advertir que
nos encontramos ante una situación alarmante que no es reciente, sino que es de larga
data en nuestro país. Tal es así que, en el aludido informe del relator especial sobre el
derecho a la alimentación de la ONU de fecha 24 de enero de 2017, se da cuenta de
lo siguiente:
La intoxicación por plaguicidas sigue siendo un motivo grave de preocupación,
sobre todo en los países en desarrollo, a pesar de que solo el 25 % de la utilización
de plaguicidas se produce en esas naciones. En algunos países, la intoxicación por
plaguicidas supera incluso las muertes por enfermedades infecciosas. Entre los ac-
cidentes trágicos con intoxicaciones cabe mencionar un incidente que tuvo lugar
en el Perú en 1999, en el que 24 alumnos de una escuela murieron tras consumir
paratión, un plaguicida altamente tóxico, que se había empaquetado de manera
que se confundía con la leche en polvo25.
158. Al respecto, no debe olvidarse como se menciona en el citado informe que existen
ciertos grupos que corren un riesgo sustancialmente mayor de verse expuestos a pla-
guicidas; por ejemplo, los agricultores y trabajadores agrícolas, las comunidades que
viven cerca de terrenos agrícolas, las comunidades indígenas, las mujeres embarazadas
25 Ibíd., párr. 10.
- 353 -
y los niños26. Y, precisamente, es con estos grupos, entre otros, con los que el Estado
se encuentra especialmente obligado a garantizar niveles de protección reforzados
de sus derechos, según lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución, entre otras
disposiciones del bloque de constitucionalidad.
159. Asimismo, corresponde enfatizar que el potencial riesgo para la salud de las personas
en el Perú puede tener un alcance mayor si se evalúa el problema desde la perspectiva
de los consumidores, otro grupo afectado especialmente por la contaminación de los
alimentos con sustancias nocivas provenientes de los plaguicidas químicos, como se
sostiene también en el aludido informe de Naciones Unidas27. No debe olvidarse,
pues que, según el artículo 65 de la Constitución, “el Estado defiende el interés de los
consumidores y usuarios. Para tal efecto, garantiza el derecho a la información sobre
los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo
vela, en particular, por la salud y la seguridad de la población”.
160. Con relación a esto último, conviene recordar, como se ha indicado previamente en
esta sentencia, lo que sigue:
a. En los alimentos analizados en el año 2017 por Senasa se encontraron varios
muestras con resultados “no conformes” y, en algunos casos, las muestras “no
conformes” se obtuvieron en la totalidad del material analizado en un departa-
mento, como ocurrió con las muestras “no conformes” de aceituna de Ica, o las
de tomate en Lambayeque, La Libertad y Piura, donde se hallaron residuos de
plaguicidas químicos que superaban el límite máximo establecido y que incluso
eran altamente tóxicos (Ib), según la clasificación de la OMS; y,
b. Según el Ministerio de Salud, hasta junio del año 2019, se han reportado 1120
casos de intoxicación aguda por exposición plaguicidas químicos.
161. Con base en todo lo anterior, este Tribunal advierte que, de la fórmula legal del
artículo 3 de la Ley 30190 no se desprende ni explícita ni implícitamente un manda-
to relacionado directamente con el deber de preservación del medio ambiente, ni con
la protección del derecho a la salud en conexión con el derecho a la alimentación ade-
cuada. Dicho mandato, según nuestro ordenamiento jurídico-constitucional, debe
cumplirse, desde un inicio, con el registro correspondiente de los plaguicidas quími-
cos ante Senasa, registro que debe incluir, por lo tanto, la evaluación de la autoridad
competente en materia ambiental del sector agrario (Dirección General de Asuntos
Agrarios o DGAA del Ministerio de Agricultura y Riego) y de las autoridades com-
petentes en materia de salud.
162. Sin embargo, este Tribunal aprecia que, de acuerdo con el cuestionado artículo 3 de la
Ley 30190, bastaría una declaración jurada con la información consignada en dicho
26 Ibíd., párr. 6-10.

27 Íd.
- 354 -
artículo para que los destinatarios de tal disposición puedan importar directamente, para
consumo propio y el de sus asociados, PQUA no registrados previamente por Senasa.
163. Así, la única exigencia de previa evaluación por Senasa con fines de registro se refiere
al ingrediente activo, el cual incluso podría tener diferente nombre comercial, país de
origen, concentración o formulación que los del producto registrado con ingrediente
activo evaluado por Senasa.
164. Es decir, de lo anterior se desprende que el legislador ha asumido, sin mayor evidencia
científica, que sería suficiente la evaluación del ingrediente activo de un plaguicida
químico con fines de registro, por parte del Senasa, para garantizar que el producto a
importar que cuente con el mismo ingrediente activo es eficaz, pero sobre todo seguro
en materia agronómica, eco-toxicológica, toxicológica, medioambiental y sanitaria.
165. Incluso, más allá de dicha suposición, el propio legislador ha flexibilizado las exigen-
cias del ingrediente activo en el artículo 3 de la ley cuestionada en detrimento de la
seguridad sanitaria y medioambiental que debe procurar en la mayor medida posible
para todos los ciudadanos. Ello es así por cuanto en este artículo se admite que el in-
grediente activo tenga distinta concentración o formulación, esto es, se admite que se
importen plaguicidas químicos sin antecedentes de registro, lo cual, razonablemente,
no constituye suficiente garantía en el marco de potenciales riesgos para la propia
agricultura, el medioambiente y la salud de las personas.
166. A ello debe añadirse que este artículo supedita, sin más, la restricción de las importa-
ciones de productos químicos de uso agrícola (plaguicidas químicos) bajo esta moda-
lidad, clasificados como pertenecientes a los grupos Ia (extremadamente peligrosos)
y Ib (altamente peligrosos) según la OMS, a una norma reglamentaria, esto es, a las
condiciones establecidas en el Reglamento del Decreto Legislativo 1059, aprobado
por Decreto Supremo 018-2008-AG, publicado el 31 de agosto de 2008,que no re-
gula el supuesto de restricciones a la importación de PQUA de la clasificación Ia y Ib
por parte de los AIU.
167. En todo caso, una disposición relacionada con lo mencionado es el artículo 15 del
Decreto Legislativo 1059 antes referido, que dispuso que la Autoridad Nacional en
Sanidad Agraria (Senasa) tendría que priorizar las medidas tendientes a restringir o
prohibir, entre otros, la utilización de los PQUA clasificados en las categorías Ia (ex-
tremadamente peligrosos) y Ib (altamente peligrosos) según la Tabla de Clasificación
por Peligrosidad de la OMS, “siempre que [se] cuente con alternativas técnicas y eco-
nómicas y, sobre todo, de menor riesgo para la salud y el ambiente”. Pero, como pue-
de apreciarse, ello propiamente no está relacionado directamente con la figura de la
importación de PQUA por parte de los AIU. Esa falta de relación directa también se
advierte en relación a la regulación establecida en el Decreto Supremo 001-2015-MI-
NAGRI, en cuyo artículo 56 se dispuesto la exclusión de los plaguicidas y de “los
beneficios de reducción arancelaria que adopte el país, en fomento del uso de otros
métodos alternativos de control de plagas”.
- 355 -
168. Por lo expuesto, pese a la voluntad normativa expresada en nuestro ordenamiento

jurídico en el sentido de que las autoridades competentes tiendan a restringir o pro-
hibir la utilización de los PQUA clasificados en las categorías Ia y Ib por la OMS, en
la actualidad el reglamento del Decreto Legislativo 1059, al que alude el artículo 3 de
la Ley 30190, no regula las eventuales condiciones de restricción de la importación
de PQUA de tipo Ia y Ib, por parte de los AIU, lo que tampoco se advierte de manera
expresa en el Decreto Supremo 001-2015-MINAGRI, que aprobó el Reglamento del
Sistema Nacional de Plaguicidas de Uso Agrícola, vigente desde el año 2015.
169. De esta manera, cuando el artículo 3 de la ley cuestionada supedita al reglamento
del Decreto Legislativo 1059, Ley de Sanidad Agraria, las condiciones en las que se
restringe la eventual importación de plaguicidas químicos, en lo que respecta a la
modalidad allí regulada, correspondientes a las categorías de la clasificación sugerida
por la OMS –a saber, Ia (extremadamente peligrosas) y Ib (altamente peligrosas)–,
lo que hace en realidad es remitirse a un supuesto no regulado, toda vez que actual-
mente no se halla una referencia explícita a tales condiciones de restricción en dicho
reglamento.
170. Por otra parte, en el párrafo final del artículo 3 de la Ley 30190, se ha dispuesto la
facultad de Senasa para la aprobación de procedimientos que permitan realizar la
vigilancia y control de los plaguicidas importados en la modalidad regulada en dicho
artículo, desde su importación hasta su uso en el campo, para lo cual se adoptarían
las medidas sanitarias correspondientes, así como se impondrían sanciones a quienes
infrinjan esto último. Sin embargo, en este artículo no se advierte ninguna mención
a la evaluación del impacto agronómico, eco-toxicológico, toxicológico y medioam-
biental, incluyendo el manejo de residuos y desechos de plaguicidas químicos que
también debieran ser incluidos en la vigilancia y control de estos productos importa-
dos, conducidos por el Senasa, en coordinación con las autoridades competentes en
materia ambiental del sector agrario y sanitaria.
171. Antes bien, frente a todo lo previamente indicado, este Tribunal considera que la
importación de plaguicidas químicos en la modalidad regulada en el artículo 3 de la
Ley 30190 no garantiza la evaluación agronómica, eco-toxicológica, toxicológica y
medioambiental, desde la importación hasta el uso en el campo de tales productos.
172. De esta manera, en lo que corresponde al derecho fundamental al medio ambiente
sano y equilibrado, este Tribunal considera que la modalidad de importación regula-
da en el artículo 3 antes aludido no satisface las exigencias del deber de prevención,
dimanante de este derecho fundamental, por cuanto la protección del medio ambien-
te sano y adecuado no solo involucra la reparación frente a daños a este último, sino
y, por sobre todo, la prevención de estos, ante riesgos conocidos, como ocurre con los
plaguicidas químicos.
173. Efectivamente, este Tribunal ha hecho explícita en varias oportunidades la relevancia
del deber de prevención, por cuanto:
- 356 -
Si bien el Estado no puede garantizar a los seres humanos que su existencia se

desarrolle en un medio ambiente sano, éstos sí pueden exigir que el Estado adopte
todas las medidas necesarias de prevención que lo hagan posible. En ese sentido,
el Tribunal Constitucional estima que la protección del medio ambiente sano y
adecuado no solo es una cuestión de reparación frente a daños ocasionados, sino, y
de manera especialmente relevante, de prevención de que ellos sucedan [Sentencia
03347-2007-PA/TC, fundamento 5].
174. De igual forma, a cerca del derecho fundamental a la salud en conexión con el de-
recho a la alimentación adecuada, este Tribunal considera que el artículo 3 de la Ley
30190, al permitir la importación de PQUA en la modalidad ahí regulada, exigiendo
únicamente que el ingrediente activo de los productos a importar haya sido evaluado
con fines de registro ante el Senasa, admitiendo que pueda tener distinta formulación
o concentración, prescindiendo, por tanto, de una evaluación toxicológica y sanitaria
de dichos plaguicidas, constituye un incumplimiento del deber del Estado de no
exponer a las personas que pudieran comprometer, afectar o agravar su salud, esto es,
de la dimensión objetiva del derecho fundamental protegido por el artículo 7 de la
Constitución en conexión con el derecho a la alimentación adecuada.
175. Por lo tanto, por las razones antes esgrimidas, debe declararse inconstitucional el
siguiente párrafo del artículo 3 de la Ley 30190:
[...] dichos productos deberán contar con ingredientes activos que hayan sido eva-
luados previamente por el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa) con fines
de registro y podrán tener diferente nombre comercial, país de origen, concentra-
ción y/o formulación distinta al producto registrado con ingrediente activo evalua-
do por el Senasa.
176. Por otro lado, este Tribunal ha detectado, en la disposición cuestionada, las siguientes
omisiones inconstitucionales:
a. No se ha exigido que la importación de PQUA por parte de AIU se realice
respecto de plaguicidas químicos previamente registrados ante Senasa.
b. No se han regulado expresamente las condiciones de restricción respecto
de los PQUA clasificados en los niveles de toxicidad Ia y Ib, según la OMS
en el año 2009.
c. No se ha exigido la evaluación agronómica, eco-toxicológica, toxicológica
y medioambiental, incluyendo el manejo de residuos y desechos de pla-
guicidas químicos, como parte de las labores de verificación y control ex
ante y ex post conducidas por Senasa, en coordinación con las autoridades
competentes en materia ambiental y sanitaria.
177. Al respecto, debe recordárselo siguiente con relación a la figura de la omisión
inconstitucional:
- 357 -
Así, el carácter normativo que la Constitución ostenta no sólo significa que las
disposiciones en ella contenidas no sean infringidas o desconocidas por las autori-
dades, funcionarios o personas (que no se atente contra lo constitucionalmente pro-
hibido), sino que aquellas obligaciones que ella señala, entre las que puede encon-
trarse la de desarrollar normativamente determinado precepto constitucional, sean
cumplidas de modo efectivo y adecuado (que se cumpla con lo constitucionalmente
ordenado) [Sentencia 05427-2009-AC/TC, fundamento 12].
178. Ello es así por cuanto solo de esta manera puede la garantizarse la plena y completa
realización del proyecto constitucional que una comunidad política ha abrigado a
través de su Norma Fundamental (Sentencia 05427-2009-AC/TC, fundamento 12).
179. Por ello, en atención a las inconstitucionalidades previamente detectadas, este Tribu-
nal estima indispensable recurrir a la figura de una sentencia interpretativa aditiva.
180. En principio, a la modalidad de la sentencia interpretativa propiamente dicha se
recurre cuando el órgano de control constitucional detecta y determina la existencia
de un contenido normativo inconstitucional dentro de una ley o norma con rango
de ley, por lo que se recurre de manera alternativa y acumulativa a la tarea reductora
y reconstructiva (Sentencia 004-2004-CC/TC, fundamento 3.3).
181. Al respecto, este Tribunal ha sostenido en la Sentencia 004-2004-CC/TC que las
sentencias aditivas son aquellas en donde el órgano de control de la constituciona-
lidad determina la existencia de una inconstitucionalidad por omisión legislativa,
contexto en el cual “se procede a ‘añadir’ algo al texto incompleto, para transformarlo
en plenamente constitucional” y que se expiden “para completar leyes cuya redacción
presenta un contenido normativo ‘menor’ respecto al exigible constitucionalmente”
(fundamento 3.3.).
182. Así, “se trata de una sentencia que declara la inconstitucionalidad no del texto de la
norma o disposición general cuestionada, sino más bien de lo que los textos o nor-
mas no consignaron o debieron consignar” y que, en concreto se caracteriza por lo
siguiente:
- La sentencia indica que una parte de la ley impugnada es inconstitucional, en
tanto no ha previsto o ha excluido algo.
- El órgano de control considere necesario “ampliar” o “extender” su contenido
normativo, permitiendo su aplicación a supuestos inicialmente no contempla-
dos, o ensanchando sus consecuencias jurídicas.
- La finalidad en este tipo de sentencias consiste en controlar e integrar las omi-
siones legislativas inconstitucionales; es decir, a través del acto de adición, evi-
tar que una ley cree situaciones contrarias a los principios, valores o normas
constitucionales.
- 358 -
- El contenido de lo “adicionado” surge de la interpretación extensiva, de la inter-

pretación sistemática o de la interpretación analógica [Sentencia 004-2004-CC/
TC, fundamento 3.3].
183. Y es que, en todo caso, debe recordarse que la existencia de este tipo de sentencias se
justifica por la necesidad de evitar los efectos perniciosos que puedan presentarse en
determinadas circunstancias, como consecuencia de los vacíos legales que surgen lue-
go de la “expulsión” de una ley o norma con rango de ley del ordenamiento jurídico
(Sentencia 004-2004-CC/TC, fundamento 3.3). Tales circunstancias tienen que ver
con la existencia de dos principios rectores de la actividad jurisdiccional-constituyen-
te; a saber, el principio de conservación de la ley y el principio de interpretación desde
la Constitución:
[...]
- El principio de conservación de la ley. Mediante este axioma se exige al juez
constitucional “salvar”, hasta donde sea razonablemente posible, la constitucio-
nalidad de una ley impugnada, en aras de afirmar la seguridad jurídica y la go-
bernabilidad del Estado.
Es decir, la expulsión de una ley del ordenamiento jurídico por inconstitucio-
nal, debe ser la última ratio a la que debe apelarse. Así, la simple declaración de
inconstitucionalidad no debe ser utilizada, salvo si es imprescindible e inevitable.
- El principio de interpretación conforme a la Constitución. Mediante este axio-
ma o pauta básica se asigna un sentido a una ley cuestionada de inconstitucio-
nalidad, a efectos que ella guarde coherencia y armonía con el plexo del texto
fundamental.
Dicha interpretación hace que la ley sea conforme a la Constitución; cabiendo,
para tal efecto, que se reduzca, sustituya o modifique su aplicación para los casos
concretos [Sentencia 004-2004-CC/TC, fundamento 3.3].
184. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta el principio de presunción de constitucio-
nalidad de las normas, que establece que una ley no será declarada inconstitucional a
menos que exista plena convicción respecto de su absoluta y flagrante contradicción
con la Constitución. Se trata de una presunción iuris tantum, por lo que, si no se de-
muestra la abierta inconstitucionalidad de la norma, el juez constitucional estará en la
obligación de adoptar una interpretación que la concuerde con el texto constitucional
(Sentencia 0020-2003-AI/TC, fundamento 33).
185. Por ello, a efectos de evitar que la declaración de inconstitucionalidad de todo el
texto del artículo 3 genere una inconstitucionalidad mayor ante la ausencia de una
disposición que regule expresamente esta modalidad de importación de PQUA para
consumo propio y sin fines de comercialización, en el entendido de que según el
artículo 88 de la Constitución Política de 1993, el Estado apoya preferentemente el
desarrollo agrario, este Tribunal considera:
- 359 -
a. Con relación a la primera omisión inconstitucional detectada, debe interpre-

tarse aditivamente la frase “registrados ante el Servicio Nacional de Sanidad
Agraria (Senasa)”en el primer párrafo del referido artículo 3 de la Ley 30190.
De esta forma, la disposición aludida debe interpretarse en el siguiente sentido:
“Las personas naturales o jurídicas, que desarrollen cultivos, organizaciones de
productores agrarios, podrán importar directamente, para consumo propio y de
sus asociados, plaguicidas de uso agrícola, registrados anteel Servicio Nacional
de Sanidad Agraria (Senasa), presentando una declaración jurada que contenga
el nombre comercial del producto a importar y su ingrediente activo, nombre del
formulador del producto terminado, país de origen, peso neto, peso bruto, fecha
de producción, de vencimiento y probable de arribo, tipo y material de envase”.
b. Asimismo, en la medida en que constituye también una omisión inconstitucional
el hecho de que no se haya incluido como parte de la vigilancia y control que
deberá realizar el Senasa, desde la importación hasta el uso en el campo de los
PQUA, la evaluación de su impacto toxicológico, eco-toxicológico, medioambien-
tal y agronómico, incluyendo el manejo de residuos y desechos de plaguicidas,
en coordinación con las autoridades competentes en materia ambiental y sani-
taria, debe interpretarse aditivamente la frase “toxicológicas, eco-toxicológicas,
medioambientales y agronómicas” en el tercer párrafo del aludido artículo 3.
De esta manera, la disposición aludida debe interpretarse en el siguiente sentido:
“Se faculta al Senasa para aprobar procedimientos, mediante resolución del órgano
sanitarias, toxicológicas, eco-toxicológicas, medioambientales y agronómicas, e
imponiendo las correspondientes sanciones, a quienes infrinjan esta disposición”.
186. Al respecto, se precisa que la inclusión de la frases “registrados ante el Servicio Na-
cional de Sanidad Agraria (Senasa)” así como “toxicológicas, eco-toxicológicas,
medioambientales y agronómicas” en el texto del artículo 3 de la Ley 30190 cons-
tituye únicamente el ejercicio de la facultad interpretativa aditiva de este Colegiado,
efectivizando así la presunción iuris tantum de constitucionalidad de las leyes, que
evita su declaración de inconstitucionalidad cuando exista cuando menos un sentido
interpretativo que permita considerarlo compatible con la Norma Fundamental. Así,
dichas frases solo cumplen con el propósito de esclarecer la manera cómo debe ser
interpretado el texto a partir de la expedición de la presente sentencia.
187. Finalmente en relación con la segunda omisión inconstitucional detectada, en aten-
ción a la potencial contaminación del medio ambiente y el peligro para la salud por
la excesiva toxicidad de los plaguicidas correspondientes a las categorías Ia y Ib de
la clasificación sugerida por la OMS, este Tribunal considera que es contrario a la
Constitución que el legislador no haya regulado expresamente las restricciones a la
importación en la modalidad regulada en el artículo 3 de la Ley 30190, de los PQUA
correspondientes a tales categorías.
- 360 -
188. El incumplimiento antes aludido se aprecia también en el hecho de que se supeditan

las condiciones de la restricción de las PQUA correspondientes a la clasificación Ia
y Ib, en la figura del AIU, a lo establecido en el reglamento del Decreto Legislativo
1059, aprobado por Decreto Supremo 018-2008-AG, algo que, en la actualidad, ca-
rece de efectos prácticos, por cuanto en este referido reglamento no se encuentra una
mención expresa a tales restricciones, como se indicó previamente.
189. Por esta razón, este Tribunal declara inconstitucional el siguiente párrafo:
categorías Ia y Ib, quedan restringidas a las condiciones establecidas en el Regla-
mento del Decreto Legislativo 1059, Decreto Legislativo que aprueba la Ley Ge-
neral de Sanidad Agraria.
190. Indicado todo lo anterior, la fórmula legal del artículo 3, a partir de la presente sen-
tencia, debe ser interpretada en el siguiente sentido:
“Las personas naturales o jurídicas, que desarrollen cultivos, organizaciones de pro-
ductores agrarios, podrán importar directamente, para consumo propio y de sus
asociados, plaguicidas de uso agrícola, registrados ante el Servicio Nacional de
Sanidad Agraria (Senasa)”, presentando una declaración jurada que contenga el
nombre comercial del producto a importar y su ingrediente activo, nombre del
de producción, de vencimiento y probable de arribo, tipo y material de envase.
imponiendo las correspondientes sanciones, a quienes infrinjan esta disposición”.
191. Por todo lo expuesto, este Tribunal declara fundado en parte este extremo de la de-
manda; razón por la cual el artículo 3 de la Ley 30190 debe ser interpretado como se
ha indicado en el fundamento previo.
3.5. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LA IGUALDAD ANTE LA

LEY Y LA PROSCRIPCIÓN DE LEYES ESPECIALES POR RAZÓN DE
LA DIFERENCIA DE PERSONAS
192. Por otra parte, los demandantes reiteran que, con la entrada en vigencia del artículo 3
de la Ley 30190, se contraviene el principio de igualdad ante la ley y lo dispuesto en
el artículo 103 de la Constitución, según el cual “no pueden expedirse leyes especiales
por razón de la diferencia de las personas” por cuanto existen dos procedimientos
legales distintos para las personas que pretenden importar PQUA. Al respecto, según
los demandantes, esta diferenciación no se sustenta en ningún criterio técnico, sino
única y exclusivamente en la persona que realiza la importación del PQUA o, en todo
caso, en la finalidad de dicha importación.
- 361 -
193. Ahora bien, respecto al principio-derecho de igualdad, el inciso 2 del artículo 2 de la

Constitución establece lo siguiente:
[…] toda persona tiene derecho a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discri-
minado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición
económica o de cualquiera otra índole.
194. Este Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha sostenido que el principio-derecho de igual-
dad encuentra su fundamento en la dignidad humana (ver, entre otras, la Sentencia
0023-2005-PI/TC, fundamento 42) y que no se puede abordar “unidimensional-
mente, como una mera exigencia de trato paritario” (Sentencia 0033-2010-PI/TC,
fundamento 12).
195. Así, el contenido constitucionalmente protegido de la igualdad jurídica comprende
en estricto dos facetas: una como principio del ordenamiento jurídico en su conjun-
to, esto es, como un contenido material objetivo, y otra como un derecho fundamen-
tal (Sentencia 0045-2004-PI/TC, fundamento 20).
196. Contrariamente a lo que pudiera desprenderse de una interpretación literal de la
norma establecida en el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución, el derecho fun-
damental a la igualdad no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato
igual a los demás, sino en la exigencia de que dicho trato sea de igual modo al que
reciben quienes se encuentran en una misma condición (Sentencia 0048-2004-PI/
TC, fundamento 59). No supone, en consecuencia, el tratamiento idéntico de todos
los casos.
197. De ahí que la jurisprudencia de este Tribunal haya desarrollado el discernimiento en-
tre dos categorías jurídico-constitucionales como diferenciación y discriminación.
198. La diferenciación está constitucionalmente permitida siempre y cuando el trato de-
sigual se funde en causas razonables y objetivas. Por el contrario, si dicha diferencia-
ción no resulta razonable ni proporcional, se estará ante una desigualdad de trato
constitucionalmente intolerable (Sentencia 0048-2004-PI/TC, fundamento 62). En
tal sentido, en la Sentencia 0045-2004-PI/TC, el Tribunal concluyó que el trato dife-
renciado dejaba de constituir una distinción constitucionalmente permitida cuando
esta carecía de justificación en los términos que demanda el principio de proporcio-
nalidad (fundamento 31, in fine).
199. Asimismo, este órgano de control de la Constitución tiene resuelto que la discrimi-
nación es aquel trato diferente y arbitrario que le impide a la persona acceder a opor-
tunidades esenciales a las que otros, en su misma condición, tienen acceso, y que es
causada por motivos proscritos por la propia Norma Fundamental o de similar índole
(Sentencia 0090-2004-AA/TC, fundamento 43).
200. Explicado lo anterior, cabe resaltar una vez más que la igualdad constitucionalmente
garantizada no impone el trato idéntico de todos los sujetos, sino un trato igualitario
- 362 -
de los que se encuentran en la misma condición, lo que implica que quien invoca la
afectación de dicho principio-derecho debe demostrar dos cosas:
a. el trato diferente; y
b. que se encuentra en la misma condición respecto de la persona que recibe un
tratamiento diferenciado.
201. En tal sentido, este Tribunal afirmó que, para determinar la existencia de una dife-
renciación jurídicamente relevante, debe constatarse que se aplica diferente trato a
quienes se encuentran en condiciones iguales, o un trato homogéneo a quienes se
encuentran en diferente situación, lo que vendría a constituir una violación del prin-
cipio de igualdad por indiferenciación (Sentencia 02437-2013-PA/TC, fundamentos
25 y siguientes).
202. En otras palabras, la identificación del tratamiento diferenciado debe realizarse me-
diante la comparación entre el objeto, el sujeto, la situación o la relación que se
cuestiona y otro identificable, desde el punto de vista fáctico o jurídico, pero al que
se le asigna diferente consecuencia, lo que constituye el “término de comparación”
(tertium comparationis) (Sentencia 0026-2014-PI/TC, fundamento 22).
203. Este término de comparación debe presentar una situación jurídica o fáctica que
comparta una esencial identidad, en sus propiedades relevantes, con el trato que se
denuncia y tiene como características las siguientes:
a. Debe tratarse de un supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta exigencia,
desde luego, consiste en que de aceptarse un término de comparación ilícito para
reputar un tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de éste,
por derivación, ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el deber
de todo operador jurídico es exactamente el contrario.
b. La situación jurídica propuesta como término de comparación debe ostentar
propiedades que, desde un punto de vista fáctico y jurídico, resulten sustancial-
mente análogas a las que ostenta la situación jurídica que se reputa discrimina-
toria. Desde luego, ello no implica exigir que se traten de situaciones idénticas,
sino tan solo de casos entre los que quepa, una vez analizadas sus propiedades,
entablar una relación analógica prima facie relevante. A contrario sensu, no resul-
tará válido el término de comparación en el que ab initio pueda apreciarse con
claridad la ausencia (o presencia) de una propiedad jurídica de singular relevancia
que posee (o no posee) la situación jurídica cuestionada [Sentencia 0015-2010-
PI/TC, fundamento 9].
204. Es en esta línea que el Tribunal Constitucional ha planteado que, desde la posición de
quien se considera afectado en su derecho a la igualdad en la ley por una diferencia-
ción legal, no basta alegar la existencia de una determinada circunstancia que lo ase-
meja a quien pretende utilizar como término de comparación, sino que es necesario
- 363 -
incidir en la ausencia de un criterio razonable que permita diferenciarlos en atención

a la materia que es regulada por la norma; y, desde la perspectiva de quien considera
legítima una determinada diferenciación legal, no es suficiente invocar un criterio ac-
cesorio o inocuo de distinción, sino sustentar la existencia de una diferencia objetiva
y esencial a la luz de la materia regulada por la norma (Sentencia 00015-2010-PI/TC,
fundamento 10).
205. La inexistencia de una tal equiparación o similitud entre lo que es objeto del juicio de
igualdad y la situación normativa propuesta para ser comparada con aquel, invalida
el tertium comparationis y, en ese sentido, se presenta como inidónea para fundar
con base en él una denuncia de intervención sobre el principio-derecho de igualdad
(Sentencia 0019-2010-PI, fundamento 15).
206. De esta manera, si el término de comparación propuesto no cumple con las refe-
ridas condiciones, no existirá mérito siquiera para ingresar en el análisis del test de
igualdad, cuyos subprincipios fueron desarrollados en la Sentencia 0045-2004-PI/
TC (fundamentos 33 y siguientes).
207. La primera de ellas es su validez. El empleo del tertium comparationis presupone su
conformidad con el ordenamiento jurídico. No ha de tratarse de un término de com-
paración que por las razones que fueran se encuentre prohibido, por ejemplo, por la
Ley Fundamental (Sentencia 00019-2010-PI/TC, fundamento 16).
208. La segunda es la idoneidad. El requisito de idoneidad al que aquí se alude no se re-
laciona con las cargas argumentativas que exige el subprincipio del mismo nombre
que conforma el principio de proporcionalidad, sino a la necesidad de que el tertium
comparationis represente una situación jurídica o fáctica que comparta una esencial
identidad, en sus propiedades relevantes, con el trato que se denuncia (Sentencia
209. Tal identidad no alude a la equivalencia de rasgos entre las dos situaciones que se
comparan, sino al hecho de que se trate de situaciones que puedan ser jurídicamente
equiparables. Entre lo que se compara y aquello con lo cual este es comparado, han de
existir cualidades, caracteres, rasgos o atributos comunes (Sentencia 0035-2010-PI/
TC, fundamentos 32 y 30).
210. Por otro lado, debe resaltarse que el derecho a la igualdad tiene dos dimensiones: la
igualdad en la ley y la igualdad en la aplicación de la ley. La primera manifestación
constituye un límite para el legislador, encontrándose este vedado de establecer dis-
tinciones basadas en criterios irrazonables y desproporcionados. Es decir, el principio
de igualdad exige al legislador que las situaciones jurídicas que vaya a determinar
deban garantizar un trato igual y sin discriminaciones.
211. Precisamente, con la igualdad en la ley se encuentra estrechamente relacionado el
mandato establecido en el artículo 103 de la Constitución, según el cual “no pue-
den expedirse leyes especiales por razón de la diferencia entre personas”. Al respecto,
- 364 -
como este Tribunal sostuvo en la Sentencia 0021-2011-PI/TC, el artículo 103 de la

Constitución establece un principio general del derecho que afirma implícitamente
que las normas jurídicas protegen y obligan por igual a todos los habitantes de la
República (fundamento 6).
212. Así, las normas se caracterizan por tener un mandato impersonal, por lo que no tie-
nen en cuenta la singularidad de las personas obligadas a su cumplimiento. Por ello,
la ley debe contener pautas de carácter general que sean de interés común y resultan-
tes de la convivencia social, cuyo cumplimiento sea obligatorio para todos, es decir,
erga omnes (Sentencia 018-2003-AI/TC).
213. Dentro de ese contexto, solo por excepción es viable la creación de una regla especial,
que no puede ampararse en el arbitrio caprichoso de quienes poseen el poder político,
sino en la naturaleza o razón de los hechos, sucesos o acontecimientos que ameriten
una regulación particular o no genérica (Sentencia 018-2003-AI/TC).
214. Por lo expuesto, una ley especial –de por sí regla excepcional en el ordenamiento jurídi-
co nacional– se ampara en las específicas características, propiedades, exigencias o cali-
dades de determinados asuntos no generales en el seno de la sociedad y hace referencia
específica a lo particular, singular o privativo de una materia (Sentencia 018-2003-AI/
TC). De esta forma, una ley especial se justifica por la necesidad de establecer regu-
laciones jurídicas esencialmente distintas a aquellas que contemplan las relaciones o
situaciones indiferenciadas, comunes o genéricas (Sentencia 018-2003-AI/TC).
215. Asimismo, corresponde reiterar que, en la Sentencia0001-2003-PI/TC, este Tribunal
sostuvo lo siguiente en sus fundamentos 11 y 12:
11. El principio de igualdad en el Estado constitucional exige del legislador una
vinculación negativa o abstencionista y otra positiva o interventora. La vinculación
negativa está referida a la ya consolidada jurisprudencia de este Colegiado respecto
de la exigencia de “tratar igual a los que son iguales” y “distinto a los que son dis-
tintos” […].
12. Así las cosas, cuando el artículo 103° de la Constitución prevé la imposibilidad
de dictar leyes especiales “en razón de las diferencias de las personas”, abunda en
la necesaria igualdad formal prevista en el inciso 2) de su artículo 2°, según la cual
el legislador no puede ser generador de diferencias sociales; pero en modo alguno
puede ser interpretado de forma que se limite el derecho y el deber del Estado de,
mediante “acciones positivas” o “de discriminación inversa”, ser promotor de la
igualdad sustancial entre los individuos.
216. Por su parte, la segunda manifestación del derecho a la igualdad, esto es, la igualdad en
la aplicación de la ley, se configura como límite del actuar de los órganos jurisdiccionales
o administrativos, exigiendo que estos, al momento de aplicar las normas jurídicas, no
atribuyan distintas consecuencias jurídicas a dos supuestos de hecho que sean sustan-
cialmente iguales (ver Sentencia 0004-2006-PI/TC, fundamentos 123 y 124).
- 365 -
217. En suma, la inexistencia de caracteres comunes entre el trato que se cuestiona y la

situación que se ha propuesto como término de comparación impide que se pue-
da determinar una intervención sobre el principio-derecho de igualdad (Sentencia
0019-2010-PI/TC, fundamento 15; Sentencia 0017-2010-PI/TC, fundamentos 4 y
5; y Sentencia 0022-2010-PI/TC, fundamentos 15 y 18).
218. Por ello, es tarea de quien cuestiona una infracción a dicho derecho identificar el
trato desigual, así como aportar las razones y argumentos por los que este debería
considerarse como un tertium comparationis válido e idóneo (Sentencia 00031-
2004-PI/TC, fundamento 16; Sentencia 0008-2004-PI/TC, fundamentos 131 y
132; Resolución 03931-2010-PA/TC, fundamento 6; Resolución 00640-2011-
PA/TC, fundamento 5, y Sentencia 0035-2010-PI/TC, fundamento 32), lo que es
indispensable para evaluar si efectivamente se ha vulnerado el principio-derecho de
igualdad.
219. Y es que de la validez e idoneidad del término de comparación depende la determi-
nación (o no) de una intervención al mandato de prohibición de discriminación; por
consiguiente, su análisis se presenta como un priusa la determinación de su lesividad
(Sentencia 0035-2010-PI/TC, fundamentos 31 y 32).
220. Ahora bien, con relación a lo alegado por los demandantes en el presente extremo de
la demanda, este Tribunal advierte que estos han presentado como tertium compara-
tionis, con respecto al grupo destinatario de la disposición objeto de control constitu-
cional, al resto de importadores que no realizan dicha actividad solo para el consumo
propio, sino que, por el contrario, importan PQUA con fines de comercialización.
221. Así, se advierte que los demandantes pretenden equiparar el supuesto importación de
PQUA con fines comercialización con la importación de PQUA en la modalidad de
los AIU, esto es, sin fines de comercialización.
222. No obstante, este Tribunal aprecia que, si bien el tertium comparationis aludido cum-
ple con el requisito de validez, toda vez que no se trata de un supuesto prohibido por
la Norma Fundamental, no resulta, en cambio, idóneo, por cuanto, entre la importa-
ción de plaguicidas químicos para consumo propio exclusivamente y la importación
de dichos productos con fines de comercialización no existe una esencial identidad,
en sus propiedades relevantes.
223. Y es que no resultan asimilables la importación de PQUA con miras únicamente a su
utilización en los campos de cultivo y su importación con la finalidad de comerciali-
zarlos en el mercado. El elemento de la comercialización como fin de la importación
determina que se trate de situaciones fácticas que ameritan un tratamiento legislativo
diferenciado en atención justamente a la naturaleza de las cosas. Por consiguiente, no
existe mérito siquiera para ingresar en el análisis del test de igualdad.
224. Explicado todo lo anterior, este Tribunal advierte que el artículo 3 de la Ley 30190
no vulnera el principio de igualdad ante la ley en un sentido formal como tampoco
- 366 -
lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución, como alegan los demandantes, por

cuanto el tertium comparationis ofrecido no es idóneo.
225. Siendo ello así, corresponde declarar infundada la demanda en el presente extremo.
3.6. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LA IGUALDAD DE TRATO

ENTRE LA INVERSIÓN NACIONAL Y LA EXTRANJERA
226. Por otro lado, los demandantes alegan que el artículo 3 de la Ley 30190 establece
un trato discriminatorio en perjuicio de los inversionistas nacionales, por cuanto,
para comercializar un PQUA a nivel local, el comerciante deberá previamente haber
cumplido con registrar el producto ante Senasa, así como someterlo a evaluación de
las autoridades competentes; sin embargo, esta exigencia se suprime si la compra del
PQUA se realiza en el extranjero. Así, para los demandantes, en relación con esto
último, se habría vulnerado también el artículo 63 de la Constitución según el cual
“la inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones”.
227. En suma, los demandantes sostienen que la disposición cuestionada ha incurrido en
un trato discriminatorio por razón de la nacionalidad pese a lo dispuesto en el artícu-
lo 2, inciso 2, y 63 de la Norma Fundamental.
228. Al respecto, este Tribunal ha manifestado en reiteradas ocasiones que el contenido
constitucionalmente protegido de la igualdad jurídica como derecho fundamental:
[…] constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la
titularidad de la persona sobre un bien constitucional, la igualdad, oponible a un
destinatario. Se trata de un derecho a no ser discriminado por razones proscritas
por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición
económica) o por otras (“motivo” “de cualquier otra índole”, como por ejemplo, la
nacionalidad) que, jurídicamente, resulten relevantes” [Sentencia 0045-2004-PI/
TC, fundamento 20].
229. Ahora bien, el artículo 63 de la Constitución establece lo siguiente:
La inversión nacional y extranjera se sujetan a las mismas condiciones. La produc-
ción de bienes y servicios y el comercio exterior son libres. Si otro país o países
adoptan medidas proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el interés na-
cional, el Estado puede, en defensa de éste, adoptar medidas análogas [...].
230. En la Sentencia 0018-2003-AI/TC, este Tribunal señaló que la inversión a la que
alude dicho artículo es “aquella acción mediante la cual los agentes económicos -per-
sonas e instituciones involucradas en el proceso económico por medio de fondos
propios o ajenos- realizan la compra de activos físicos, bonos, acciones, etc., con el
propósito de obtener una serie de beneficios futuros” (fundamento 2).
231. Dichos beneficios son, básicamente, “el ingreso de dinero, insumos, equipos, etc.”, de
forma tal que “la inversión supone el acrecentamiento del capital de una economía o,
- 367 -
en otras palabras, la acumulación de capital”; pudiendo ser esta, “según la realice el

poder público o la iniciativa particular (…) pública o privada; y, según el domicilio
del inversor que aporte capital (…), nacional o extranjera”. Al respecto, la condición
de inversión extranjera se tiene incluso “cuando la acción económica se efectúa den-
tro del territorio de un Estado por agentes económicos con domicilio en otros países”
(Sentencia 0020-2011-PI/TC, fundamento 11).
232. Explicado lo anterior, este Tribunal advierte que el objeto del artículo 3 de la Ley
30190 no tiene como objeto regular un tema en materia de inversiones ni menos aún
establece como mecanismo de regulación algún trato discriminatorio por motivo de
la nacionalidad. Lo que hace en realidad dicho artículo es intentar favorecer la im-
portación de plaguicidas químicos siempre que sea para consumo directo y sin fines
de comercialización, lo que no implica ninguna restricción directa a los comercializa-
dores nacionales de plaguicidas químicos por razón precisamente de su nacionalidad.
233. Siendo ello así, en la medida en que el objeto regulado no está relacionado directamente
con las inversiones o la colocación de los capitales en el mercado, ni se advierte ningún
trato discriminatorio basado únicamente en la nacionalidad, este Tribunal no advierte
ninguna incidencia negativa en el mandato constitucional de proscripción de la discri-
minación (artículo 2, inciso 2) ni en lo establecido en el artículo 63 de la Constitución.
234. Por consiguiente, corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.
3.7. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 55 DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1993 Y DE LA GARANTÍA DE LA
COSA JUZGADA
235. Por otro lado, los demandantes indican que, con la aprobación del artículo 3de la Ley
30190, se transgrede el artículo 55 de la Constitución y la garantía de la cosa juzgada,
por cuanto se desconoce lo resuelto en el proceso 05-AI-2008 del Tribunal de Justicia
de la CAN.
236. Sostienen que, en virtud del artículo 55 de la Constitución, el Acuerdo de Cartagena
como el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de CAN son tratados en vigor
celebrados y ratificados por el Estado peruano y que forman parte del derecho na-
cional. Por consiguiente, las Decisiones de la CAN son vinculantes para los Estados
Miembros como el Perú, mientras que lo dispuesto por el Tribunal de Justicia de la
CAN, como lo resuelto en el proceso 05-AI-2008, tiene fuerza obligatoria y adquiere
calidad de cosa juzgada a partir del día siguiente a su notificación, según lo previsto
en el artículo 91 del Estatuto de dicho tribunal.
237. Ahora bien, los demandantes sostienen que, si bien al tiempo de la expedición de la
Ley 30190 se encontraba suspendida la vigencia de la Decisión 436, “Norma Andina
para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola”, también lo es
que dicha suspensión se hizo al amparo de la Decisión 795, que facultó a los países
- 368 -
miembros de la Comunidad Andina a suspender la vigencia de la primera decisión,

y del “Manual Técnico Andino para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos
de Uso Agrícola” (Resolución 630) en sus respectivos territorios, de forma temporal,
hasta el 31 de diciembre de 2014, lo que fue ampliado hasta el 30 de abril de 2015.
De esta manera, la expedición de una ley, con vocación de permanencia, como es
el caso de la Ley 30190, no sería compatible, a criterio de los demandantes, con el
carácter temporal de la suspensión de la Decisión 436.
238. Además, el artículo 3 de la referida ley tampoco sería compatible con la Decisión
795, que establece que durante la suspensión de las normas comunitarias referidas
regiría la normativa interna en materia de registro y control de PQUA, la que deberá
asegurar la protección de la salud humana y el ambiente, así como la calidad y eficacia
biológica del producto, condicionesque no se estarían cumpliendo con la entrada en
vigencia del artículo 3 antes mencionado, en la medida en que insiste en mantener un
sistema de importación de PQUA, conocido como la figura del AIU, que ha tenido
diversas versiones normativas en el Perú y que, a criterio del Tribunal de Justicia de
la Comunidad Andina en el proceso 05-AI-2008, pone en riesgo la salud y el medio
ambiente al permitir la importación de PQUA que no han sido previamente evalua-
dos por las autoridades competentes.
239. En suma, con la entrada en vigencia del citado artículo 3 de la Ley 30190 se habría
incurrido en un conjunto de incumplimientos de los compromisos asumidos en el
marco de la CAN. En todo caso, debe recordarse como ya se ha indicado previamente
que desde el 1 de mayo de 2015, se encuentra vigente la Decisión 804 “Norma An-
dina para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícolas”, en cuyo
artículo 1 se estableció que “la Decisión 436 se modifica en todos sus Capítulos, Sec-
ciones, Artículos y Anexos, por los Títulos, Capítulos, Secciones, Artículos y Anexos
de la presente Decisión”. Dicha decisión dejó sin efecto además las Decisiones 684,
767, 785, 795 y 802, que modificaron e incluso suspendieron temporalmente la apli-
cación de la Decisión 436.Asimismo, debe tenerse presente que en agosto de 2019
se ha promulgado la Resolución 2075 “Manual Técnico Andino para el Registro y
Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola”, la cual ha derogado la Resolución
630 y debe aplicarse según lo establecido en la Decisión 804.
240. Al respecto, lo solicitado por los demandantes implicaría que este Tribunal analice
si, eventualmente, con la expedición del artículo 3 de la Ley 30190 se incumplen
las obligaciones asumidas en virtud de los tratados, no en materia de derechos hu-
manos, sino de rango legal, ratificados por el Estado en el marco de la CAN, ello en
el entendido de que, según el artículo 1 del Acuerdo de Cartagena, que tiene como
finalidad la formación gradual de un mercado común latinoamericano y, de acuerdo
con el Tribunal de Justicia de la CAN, su finalidad radica precisamente en garantizar
el estricto cumplimiento de los compromisos que se deriven directa o indirectamente
del aludido Acuerdo de Cartagena, con miras a la integración económica de los países
miembros.
- 369 -
241. Dicha evaluación, que tiene como parámetro de control el ordenamiento jurídico
comunitario, excede, por lo tanto, el ámbito de competencias de este Tribunal, en
su calidad de guardián de la supremacía constitucional y de la tutela de derechos
fundamentales, lo que bajo ninguna circunstancia debe interpretarse en el sentido de
desconocer el deber del Estado promover la integración, particularmente latinoame-
ricana, de conformidad con el artículo 44 de la Constitución.
242. Y es que, en puridad, este Tribunal Constitucional solo puede pronunciarse respecto
de aquellas materias y controversias jurídicas que se encuentran dentro del ámbito sus
competencias, como es el caso del escrutinio, de acuerdo con las particularidades de
un caso concreto, de los actos realizados por los poderes públicos y privados que in-
cidan negativamente en el contenido constitucionalmente protegido de los derechos
fundamentales, como también, en lo que respecta al control de constitucionalidad de
normas con rango de ley y de las omisiones inconstitucionales que contravengan el
bloque de constitucionalidad, por la forma o por el fondo, directa o indirectamente,
de forma parcial o total.
243. De esta manera, debe quedar claramente establecido que este Tribunal no tiene compe-
tencias para pronunciarse en torno a un eventual incumplimiento por parte del Estado
peruano de los compromisos asumidos en materia del ordenamiento de la CAN.
244. Por ello, corresponde declarar infundado el presente extremo de la demanda.
3.8. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LA PROHIBICIÓN DE

AVOCAMIENTO A CAUSAS PENDIENTES
245. Por último, los demandantes alegan que con la expedición de la disposición cues-
tionada se ha incurrido en un avocamiento en el proceso recaído la Acción Popular
119-2012 (275-2012), pese a que ello se encuentra prohibido por artículo 139 de la
246. Al respecto, el artículo 139 de la Constitución Política del Perú reconoce los prin-
cipios y derechos que informan la función jurisdiccional estableciendo lo siguien-
te: “Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdic-
cional ni interferir en el ejercicio de sus funciones”, (inciso 2) y “La observancia del
debido proceso y la tutela jurisdiccional” (inciso 3).
247. Como ya fue indicado por este Tribunal en la Sentencia 0003-2005-PI/TC, di-
cha disposición constitucional contiene dos normas prohibitivas: “Por un lado,
la proscripción de avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano
jurisdiccional; y, de otro, la interdicción de interferir en el ejercicio de la función
confiada al Poder Judicial” (fundamento 49). Así, en su significado constitucional-
mente prohibido:
[…] consiste en el desplazamiento del juzgamiento de un caso o controversia que es
de competencia del Poder Judicial, hacia otra autoridad de carácter gubernamental,
- 370 -
o incluso jurisdiccional, sobre asuntos que, además de ser de su competencia, se

encuentran pendientes de ser resueltos ante aquél[Sentencia 00023-2005-AI/TC,
fundamento 9].
248. Propiamente, este Tribunal advierte que, del contenido el artículo 3 de la Ley
30190,no se desprende propiamente, ni directa ni indirectamente, un mandato en
el sentido de desplazar el juzgamiento del proceso recaído en la Acción Popular 119-
2012 (275-2012) hacia otra autoridad gubernamental o jurisdiccional. Asimismo, el
Colegiado tampoco aprecia que de dicha disposición se desprenda, en algún sentido,
una interferencia en el ejercicio de las competencias del órgano jurisdiccional que
conoció desde un inicio aquella causa.
249. En todo caso, dicho proceso resultó ser parcialmente favorable para la parte deman-
dante. En efecto, en dicho caso se declaró fundada en parte la demanda interpuesta
contra el Ministerio de Agricultura y, por consiguiente, se declaró también la ile-
galidad y nulidad con efecto retroactivo de la Segunda Disposición Transitoria del
Reglamento para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola,
modificada mediante los artículos 3 y 6 del Decreto Supremo 002-2011-AG; así
como de los artículos 7, 8, 9 y 10 de las Normas Complementarias para el desarrollo
de la Asociatividad Agraria, aprobadas mediante el Decreto Supremo 001-2012-AG,
y, finalmente, nulos los actos administrativos que hubiera ejecutado o expedido en
aplicación de tales normas.
250. En la actualidad, se ha dispuesto el archivo de los actuados, de acuerdo conlo estable-
cido en la Resolución 46, de fecha 2 de mayo de 2019.
251. Por consiguiente, corresponde desestimar este extremo de la demanda.
III. EFECTOS DE LA SENTENCIA

252. En el presente caso se ha estimado en parte la demanda y se han declarado incons-
titucionales determinados extremos del artículo 3 de la Ley 30190 por vulnerar el
derecho fundamental al medio ambiente sano y equilibrado y, también, el derecho a
la protección de salud.
253. Al respecto, cabe indicar que de acuerdo al artículo 204 de la Constitución:
La sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se
publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda
sin efecto. No tiene efecto retroactivo la sentencia del Tribunal que declara incons-
titucional, en todo o en parte, una norma legal.
254. Ahora bien, este Tribunal en su jurisprudencia (Cfr. STC 0004-2006-PI/TC, fun-
damento 174) ha explicitado que, al igual que otros Tribunales o Cortes Constitu-
cionales, tiene la potestad de diferir los efectos en el tiempo de sus sentencias según
las particularidades de cada caso que dirime. Así, de acuerdo a dicha sentencia, el
- 371 -
ejercicio de esta potestad es muy relevante en el Estado Constitucional, por cuanto

el hecho de diferir tales efectos se hace con la finalidad de evitar las consecuencias
perjudiciales que podría generar la eficacia inmediata de una sentencia que declara
la inconstitucionalidad de la totalidad o de parte de una ley (fundamento 174). Es
justamente en razón a lo anterior que debe aplazarse o suspenderse sus efectos, lo que
no supone necesariamente una plena discrecionalidad o actuación arbitraria por parte
del Tribunal (fundamento 174-175).
255. Precisamente, en la aludida sentencia, siguiendo a Zagrebelsky, se indicó que la po-
testad de diferir los efectos de las decisiones del Tribunal Constitucional debe ser
empleada de forma prudente, responsable, y sobre todo, con consciencia de las con-
secuencias de la declaratoria de inconstitucionalidad, más aún si la gradualidad en la
transformación del derecho es una exigencia de relevancia, como explica dicho autor
(Cfr. STC 0004-2006-PI/TC, fundamento 175).De esta forma, el horror vacui, o
el temor a la laguna, a menudo se justifica por la advertencia que el posterius puede
resultar más inconstitucional que el prius (Cfr. STC 0004-2006-PI/TC, fundamento
176).
256. Con base en todo lo anterior, este Tribunal considera que la expulsión inmediata
del ordenamiento de los extremos del artículo 3 de la Ley 30190 generaría efectos
perjudiciales en los destinatarios de la norma, si se tiene en consideración que la im-
portación de PQUA realizada directamente por los agricultores es una modalidad a la
que recurren en la actualidad para desarrollar sus cultivos y, de esta manera, obtener
posteriormente beneficios económicos con la venta de los mismos.
257. Así, si este Tribunal, en atención a su labor de pacificación, debe solucionar contro-
versias mediante decisiones cuyos efectos deben ser modulados de acuerdo a cada
caso (STC 0054-2004-PI/TC, fundamento 16), entonces se concluye que la presente
sentencia, en atención a lo expresado previamente, no debe surtir efectos al día si-
guiente de su publicación en el diario oficial El Peruano.
258. En todo caso, no puede obviarse, como ya se ha explicitado en otro casos en los que
se dispuso la aplicación de la vacatio sententiae, que la potestad de diferir los efectos de
las decisiones de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional no im-
plica en modo alguno suplantar la labor del Poder Legislativo, sino que, en realidad,
manifiesta y da cuenta del reconocimiento de que es éste el órgano constitucional
competente para establecer la regulación respectiva (STC 0004-2006-PI/TC, funda-
mento 178).
259. Por consiguiente, el Tribunal Constitucional debe disponer una vacatio sententiae por
el plazo de de un año, contado a partir de la publicación de la presente sentencia en el
diario oficial “El Peruano”, plazo que una vez vencido ocasionará que la declaratoria
de inconstitucionalidad de las disposiciones antes aludidas surta todos sus efectos y
sean expulsadas del ordenamiento jurídico. Dicho lapso permitirá que el legislador
regule dichas materias de conformidad con la Constitución.
- 372 -
260. Por último, corresponde precisar que la mencionada vacatio sententiae (1 año) no
implica que se deba esperar a que transcurra este lapso de tiempo en su totalidad
para legislar; antes bien, ello supone que el legislador, en el marco de sus atribuciones
constitucionales, pueda expedir la respectiva regulación, incluso, de ser posible, du-
rante los primeros meses de tal período.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA en parte la demanda por la vulneración del derecho fundamen-
tal al medio ambiente sano y equilibrado y el derecho a la protección de salud; y, por
consiguiente, declarar inconstitucionales los siguientes párrafos del artículo 3 de la Ley
30190:
[...]
dichos productos deberán contar con ingredientes activos que hayan sido evalua-
dos previamente por el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa) con fines de
registro y podrán tener diferente nombre comercial, país de origen, concentración
y/o formulación distinta al producto registrado con ingrediente activo evaluado
por el Senasa.
categorías Ia y Ib, quedan restringidas a las condiciones establecidas en el Regla-
mento del Decreto Legislativo 1059, Decreto Legislativo que aprueba la Ley Ge-
neral de Sanidad Agraria.
2. Según lo indicado supra y de conformidad con la Constitución, deben incluirse las
frases “registrados ante el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa)” y “eco-
toxicológicas, toxicológicas, medioambientales y agronómicas” al artículo 3 de la
Ley 30190, e interpretarse en el siguiente sentido:
Las personas naturales o jurídicas, que desarrollen cultivos, organizaciones de pro-
ductores agrarios, podrán importar directamente, para consumo propio y de sus
asociados, plaguicidas de uso agrícola, registrados ante el Servicio Nacional de
Sanidad Agraria(Senasa), presentando una declaración jurada que contenga el
nombre comercial del producto a importar y su ingrediente activo, nombre del
de producción, de vencimiento y probable de arribo, tipo y material de envase.
- 373 -
imponiendo las correspondientes sanciones, a quienes infrinjan esta disposición.

3. Disponer, respecto de las disposiciones declaradas inconstitucionales en la presente
sentencia, una vacatio sententiae por un lapso de 1 año contado a partir de su publi-
cación en el diario oficial “El Peruano”, plazo que una vez vencido ocasionará que la
declaratoria de inconstitucionalidad surta todos sus efectos, eliminándose del ordena-
miento jurídico tales disposiciones legales.
4. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
Publíquese y notifíquese
SS.
BLUME FORTINI
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
- 374 -
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI
Si bien concuerdo con declarar FUNDADA en parte la demanda por la vulneración del
derecho fundamental al medio ambiente sano y equilibrado y del derecho a la protección
de la salud; así como con los demás puntos resolutivos de la sentencia, considero pertinente
realizar algunas precisiones sobre el proceso de inconstitucionalidad , la constituciona-
lidad, la conceptuación de la figura del análisis de constitucionalidad, así como sobre el
ángulo de observación y el eje de preocupación que debe observarse en estos procesos, en
orden a dejar establecida mi posición en estos temas.
Mi fundamentación la efectúo de acuerdo al siguiente esquema:
1. El proceso de inconstitucionalidad.
2. La constitucionalidad.
3. Conceptuación de la figura del análisis de constitucionalidad.
4. El eje de preocupación y el ángulo de observación en los procesos de inconstitucionalidad.
A continuación, desarrollo dicho esquema siguiendo la misma numeración temática:
1. El proceso de inconstitucionalidad
A manera de enmarque doctrinario que permita fijar adecuadamente la posición que
corresponde asumir a la Judicatura Constitucional al intervenir en un proceso de incons-
titucionalidad, considero necesario hacer una breve referencia a dicho proceso:
1.1 El Proceso Inconstitucionalidad o, más propiamente denominado Proceso Directo
de Control Concentrado de la Constitucionalidad, es el proceso paradigma entre los
procesos de control de la constitucionalidad en tanto constituye la canalización de la
fórmula de heterocomposición más completa y eficaz para anular la normativa infra-
constitucional afectada de alguna causal de inconstitucionalidad. Es decir, la normativa
incursa en infracción constitucional. Sea esta infracción de forma, de fondo, directa,
indirecta, parcial o total, y, en consecuencia, incompatible con la Constitución. Es un
proceso de aseguramiento de la primacía de la Constitución, en cuanto norma supre-
ma y expresión de la voluntad normativa del Poder Constituyente.
1.2 De acuerdo al diseño procedimental ideado por Hans Kelsen, el Proceso Directo de
Control Concentrado de la Constitucionalidad tiene como características principales
el ser un proceso constitucional de instancia única, de carácter cognoscitivo, de en-
juiciamiento de la producción normativa del legislador infraconstitucional de primer
- 375 -
rango y de carácter hiperpúblico; que, por consiguiente, escapa a las clasificaciones

conocidas y se yergue como un proceso especialísimo, atípico y sui generis.
1.3 Así, es especialísimo, por cuanto es un proceso ad hoc y único para el control concen-
trado de la constitucionalidad, como corresponde a la materia de hiperinterés público
que a través de él se controvierte y que canaliza una fórmula de heterocomposición
peculiar, frente a un conflicto también peculiar y de marcado interés público, nacido a
raíz del cuestionamiento de una norma imputada de inconstitucionalidad. Atípico, en
razón de que no se encuadra dentro de la clásica tipología de procesos consagrados en
el Derecho Procesal y, además, diferente a los otros procesos constitucionales. Sui ge-
neris, en razón que combina el interés de la parte accionante con un interés de carácter
general, consistente en la fiscalización de la producción normativa infraconstitucional
de primer rango para asegurar la supremacía normativa de la Constitución.
1.4 El objeto del Proceso Directo del Control Concentrado de la Constitucionalidad es
una pretensión procesal de constitucionalidad; esto es, la solicitud de verificar la cons-
titucionalidad de una norma imputada de inconstitucionalidad. Así, esta petición cen-
tra la actividad del Tribunal Constitucional en un juicio de constitucionalidad, de
tal forma que la cuestionada inconstitucionalidad de la norma recurrida se convierte
en requisito procesal de admisibilidad del recurso y cuestión de inconstitucionalidad,
y configura lógicamente la cuestión de fondo del proceso que no puede entenderse
resuelto con una decisión sobre el fondo más que cuando el Tribunal dilucida la cons-
titucionalidad, o no, de la norma en cuestión.
1.5 Por consiguiente, debe quedar aclarado que en el Proceso de Inconstitucionalidad el
tema de fondo es determinar si la disposición imputada de inconstitucionalidad infrin-
ge o no la normativa constitucional. Es decir, si es compatible con la parte dispositiva
propiamente dicha de ella y, además, con los principios, valores, institutos, derechos y
demás aspectos que le son inherentes.
2. La constitucionalidad
En esa línea, lo que debe determinarse es si la disposición infraconstitucional cuestiona-
da está impregnada o no de constitucionalidad, por lo que resulta necesario formular su
conceptuación.
Al respecto, afirmo que la constitucionalidad es un vínculo de armonía y concordancia ple-
na entre la Constitución y las demás normas que conforman el sistema jurídico que aquella
diseña; tanto en cuanto al fondo como a la forma. Es una suerte de cordón umbilical que
conecta o une los postulados constitucionales con sus respectivos correlatos normativos, en
sus diversos niveles de especificidad; siendo consustancial al proceso de implementación
constitucional e imprescindible para la compatibilidad y coherencia del sistema jurídico
- 376 -

Asumido ya un concepto de constitucionalidad, toca hacer referencia al denominado aná-
lisis de constitucionalidad, respecto del cual es menester puntualizar lo siguiente:
3.1 Todo análisis de constitucionalidad presupone un proceso de cotejo o de comparación
abstracta entre la norma o conjunto de normas objetadas como inconstitucionales
y lo dispuesto de modo expreso por la norma constitucional. Por consiguiente, lo
que corresponde hacer al Juez Constitucional en el Proceso de Inconstitucionalidad es
comparar, desde el punto de vista estrictamente normativo, si la disposición impugnad
a colisiona o no con la Constitución; o, en todo caso, si la desborda, desnaturaliza,
desmantela, transgrede o entra en pugna con ella. Esa y no otra es la labor del Juez
Constitucional en este tipo de procesos. Se trata, lo enfatizo, de garantizar la primacía
normativa de la Norma Suprema.
3.2 A tales efectos y con la finalidad de detectar si una norma resulta o no contraria con la
Constitución, nuestro Código Procesal Constitucional, establece ciertas clases de in-
fracciones, las que en buena cuenta nos permiten distinguir entre inconstitucionalidad
por el fondo o por la forma, inconstitucionalidad total o parcial, e inconstitucionalidad
directa e indirecta.
3.3 En lo que respecta al primer grupo de infracciones, conviene precisar que lo que se
denomina como inconstitucionalidad por el fondo, se presenta cuando la contrapo-
sición entre lo que determina la Constitución y lo que establece la ley, resulta frontal
o evidente. Es decir, el mensaje normativo entre norma suprema y norma de inferior
jerarquía es opuesto y por tanto la inconstitucionalidad es manifiesta por donde quiera
que se le mire.
3.4 La inconstitucionalidad en cambio, es por la forma, cuando la norma objeto de im-
pugnación, independientemente de su compatibilidad con el contenido material de
la Constitución, ha sido elaborada prescindiendo de las pautas procedimentales o del
modo de producción normativa establecido en la Constitución. Se trata en otras pala-
bras de una inconstitucionalidad que no repara en los contenidos de la norma sino en
su proceso de elaboración y la compatibilidad o no del mismo con lo establecido en la
Norma Fundamental.
3.5 En lo que atañe al segundo grupo de infracciones, cabe afirmar que la llamada incons-
titucionalidad total es aquella que se presenta cuando todos los contenidos de la norma
impugnada infringen a la Constitución y, por tanto, deben ser expectorados del orden
jurídico.
3.6 La inconstitucionalidad es parcial, cuando, examinados los diversos contenidos de la
norma impugnada, se detecta, que solo algunos se encuentran viciados de inconstitu-
cionalidad. La determinación de esos contenidos, sin embargo puede variar en inten-
sidad. A veces puede tratarse de una buena parte del mensaje normativo, en ocasiones
solo de una frase o, en otras, solo de una palabra.
- 377 -
3.7 El tercer grupo de infracciones, referidas a la inconstitucionalidad directa e indirecta,

responde a una clasificación relativamente novedosa, y aún embrionariamente traba-
jada por nuestra jurisprudencia, para cuyo entendimiento es necesario echar mano del
moderno concepto de bloque de constitucionalidad, el cual hace referencia al paráme-
tro jurídico constituido por la Constitución como norma suprema del Estado y por las
normas jurídicas que le otorgan desarrollo inmediato (leyes orgánicas, leyes de desa-
rrollo de los derechos fundamentales, tratados internacionales de derechos humanos,
etc.). Dicho parámetro resulta particularmente importante en ordenamientos donde la
determinación de lo que es o no constitucional, no se agota en la norma formalmente
constitucional, sino que se proyecta sobre aquel entramado normativo donde es posi-
ble encontrar desarrollos constitucionales extensivos.
3.8 En tal sentido la inconstitucionalidad directa es aquella donde la determinación de
la colisión normativa se verifica en el contraste producido entre la Constitución y la
norma objeto de impugnación. Se trata pues, de un choque frontal entre dos normas
con mensajes de suyo distintos.
3.9 En cambio en la inconstitucionalidad indirecta la colisión se verifica entre la norma
objeto de impugnación y los contenidos de una típica norma de desarrollo constitu-
cional. Lo inconstitucional, no se determina pues a la luz de lo que la norma consti-
tucional directamente establece sino en el contexto de lo que una de sus normas de
desarrollo representa.
4. El eje de preocupación y el ángulo de observación en los procesos de incons-

titucionalidad.
Teniendo en cuenta lo explicitado, debo formular las siguientes precisiones en cuanto a lo
que considero debe ser el eje de preocupación y el ángulo de observación en los procesos
de inconstitucionalidad:
4.1 En estos procesos, al igual que en los que se cautelan los derechos fundamentales, se
pueden presentar dos situaciones que, a mi parecer, no se condicen con la impartición
de una Justicia Constitucional garantista y finalista, que es la que debe llevar a cabo
nuestro Tribunal Constitucional.
Tales situaciones, que percibo distorsionantes de la más alta judicatura constitucional
nacional, las describo así:
- Primera distorsión: variación del eje de preocupación que corresponde asumir al
Juez Constitucional cuando resuelve una controversia constitucional; y
- Segunda distorsión: variación del ángulo de observación desde el que el Juez Cons-
titucional debe analizar la problemática materia de examen en el proceso constitu-
cional en que intervenga.
4.2 La primera situación de distorsión consiste en que el eje de preocupación no sea el
de garantizar la primacía de la Constitución que se alega afectada por infracciones
- 378 -
normativas infraconstitucionales; sino que sean otros ejes los que priman, tales como,
por ejemplo, el equilibrio presupuestal, el ordenamiento en la contratación pública, la
lucha anticorrupción, los alcances mediáticos de la decisión o los efectos producidos en
el terreno fáctico, entre otros, los cuales si bien son importantes, no deben constituirse
en la preocupación primordial del Juez Constitucional y, menos aún, determinante
para orientar su veredicto, ya que en puridad escapan a sus competencias y distraen,
obstaculizan y distorsionan el enfoque que le corresponde asumir en armonía con los
fines esenciales de los procesos constitucionales regulados en los artículos 200º y 202º
de la Carta Fundamental de la República; fines que, con claridad y contundencia,
desarrolla el artículo 2º del Código Procesal Constitucional en los términos siguientes:
“Son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Cons-
titución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.”
4.3 La segunda situación de distorsión consiste en que el ángulo de observación no sea
dado a partir de la Constitución y de los valores, principios, instituciones, derechos,
normas y demás aspectos que ella encierra –es decir, de la voluntad y expresión norma-
tiva del Poder Constituyente–, lo cual significa que el Juez Constitucional, asido (léase
cogido o sostenido) de un enfoque constitucionalizado y recogiendo el telos constitu-
cional –la inspiración, la filosofía, la lógica y la racionalidad del Constituyente– debe
realizar el análisis de la materia controvertida, para lograr los acotados fines esenciales
de los procesos constitucionales, a través de un accionar consecuente con el carácter de
supremo intérprete de la Constitución y de toda la normativa conformante del sistema
jurídico nacional , que detenta el colegiado que integra; sino que, por el contrario, el
ángulo de observación se ha dado básicamente a partir de la ley –es decir, de la volun-
tad y expresión normativa del Poder Constituido–.
4.4 Esta segunda distorsión conlleva, lamentablemente, que el Poder Constituido termine
primando sobre el Poder Constituyente y que el Tribunal Constitucional, que es el
órgano autónomo e independiente encargado de la defensa de la Constitución, de la
expresión normativa del Poder Constituyente, termine defendiendo al Poder Consti-
tuido y desnaturalizando su función con una visión llanamente legalista y huérfana
de un enfoque constitucional. Y, en otros casos, inspirada en enfoques, inquietudes o
dimensiones ajenos a lo estrictamente constitucional.
4.5 Por ello, como Jueces Constitucionales debemos operar con suma cautela al momento
de impartir Justicia Constitucional, sin descuidar en ningún momento el eje de preo-
cupación y el ángulo de observación que informa a cada uno de los procesos constitu-
cionales. En este caso, al proceso de inconstitucionalidad.
S.
BLUME FORTINI
- 379 -
En el presente caso si bien me encuentro de acuerdo con el fallo, considero necesario rea-
lizar algunas precisiones:
1. La exoneración del dictamen de la Comisión del Congreso es una potestad excepcio-
nal, como lo establece el artículo 105 de la Constitución. Así también, este Tribunal
Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente 0006-2008-PI/TC ha señala-
do lo siguiente:
21. En las normas citadas se admite la posibilidad de que se aprueben exoneracio-
nes por parte de la Junta de Portavoces, sujetas a que se realicen en la oportunidad
procedimental adecuada y con el número de votos requerido. Sobre ello, el Tri-
bunal Constitucional ha precisado que este mecanismo no debe ser aplicado de
manera generalizada, ya que, de lo contrario, “se convierte en los hechos en el pro-
cedimiento legislativo regular. Si bien la potestad de establecer exoneraciones por
parte de la Junta de Portavoces es discrecional, ello no implica que pueda ser usada
de modo arbitrario” (Sentencia 00012-2018-PI y 00013-2018-PI, fundamento
34), especialmente tratándose de una reforma constitucional. En buena cuenta,
esta clase de prácticas podrían terminar por tergiversar la finalidad del artículo 105
2. Por ello, considero que el hecho que la ponencia avale la exoneración del dictamen
de la Comisión de Salud, así como el plazo del dictamen de la Comisión Agraria
constituye un supuesto extremo, que responde no solo por la alta votación obtenida
para la exoneración, sino también por la urgencia en emitir la disposición normativa
cuestionada, dada la importancia del tema que es objeto de regulación (tratamiento de
plaguicidas).
3. Por otro lado, desde mi punto de vista, los fundamentos 87 a 111, si bien permiten
ilustrar el tema, no son relevantes directamente para analizar la constitucionalidad de
la disposición cuestionada, por lo que considero que deben ser suprimidos.
4. Considero también que la ponencia no analiza adecuadamente la pretensión referida al
incumplimiento del artículo 55 de la Constitución, referida a que se habría obviado la
Decisión 759 así como el pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina. Y es que, el artículo 55 de la Constitución señala que “los tratados celebrados
por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”. No se cuestiona que el
tratado de la CAN tenga rango constitucional o no, sino su incumplimiento, lo que sí
tiene contenido constitucional.
- 380 -
5. En ese sentido, considero que no se ha producido el incumplimiento de la sentencia

recaída en el Proceso 05-AI-2008 –y, por lo tanto, de la Decisión 436–. Ello, en razón
a lo alegado por el demandado, en el sentido de que el Estado peruano comunicó que
iba a suspender la aplicación de la Decisión 436 y de la Resolución 630 a partir del 9
de mayo del 2014, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 30190. Asimismo,
el plazo de suspensión de la Decisión 436 fue extendido por la Decisión 802 hasta el
30 de abril de 2015. Pero, además, el 24 de abril de 2015, la Comisión de la Comu-
nidad Andina emitió la Decisión 804, por la que se modificó la Decisión 436 en lo
que se refiere a los requisitos para la importación de PQUA, por lo que estos últimos
ya no resultan aplicables a la importación de PQUA para consumo propio, como fue
exigido en el Proceso 05-AI-2008 a cargo del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina. De esta manera, tampoco se advierte una vulneración del artículo 55 de la
Constitución.
S.
MIRANDA CANALES
- 381 -

Coincido con lo señalado por mis colegas magistrados, pero debo agregar a lo expuesto,
lo siguiente:
Sobre el déficit de deliberación

1. A efectos de expresar con mayor claridad mi parecer en torno a los vicios de delibera-
ción, resulta necesario realizar algunas precisiones en torno a la naturaleza de lo que se
ha mencionado en este punto.
2. Sobre el particular , se hace necesario precisar que las alegaciones realizadas en torno a
la exoneración de los trámites, o del íter legislativo habitual que debía seguir la aproba-
ción de norma cuestionada, aluden en realidad a déficits de deliberación y reflexión, los
cuales, más aun si partimos de un sistema de Congreso unicameral como el vigente en
el caso peruano , no deberían ser considerados tan solo como vicios “de forma” o, dicho
con otras palabras, como un mero incumplimiento de previsiones procedimentales o
del tramitaciones formales.
3. Por el contrario, estos déficits constituyen graves infracciones que lesionan el princi-
pio democrático consagrado en la Constitución, lo cual va bastante más allá de muy
respetables alegaciones formales. Es por ello, y no solo por cuestiones de tramitación,
que la contravención de tales parámetros debe tener como directa consecuencia que
una norma con rango legal, que haya sido emitida incurriendo en los referidos déficits,
deba ser considerada corno inconstitucional.
4. La existencia o no de un déficit de este tipo no solo encierra una consideración demo-
crática, sino que se proyecta metodológicamente a una forma distinta de abordar el
análisis del caso. Y es que el déficit de deliberación no siempre podrá apreciarse a partir
del análisis punto por punto de cada lesión de los principios invocados, sino que se
hará necesaria una valoración en conjunto de los hechos para apreciar si existe o no un
déficit de deliberación.
5. En ese sentido, es importante recordar que, entre sus contenidos o subprincipios se
encuentran, entre otros, el principio mayoritario (o de respeto a la decisión o al go-
bierno de las mayorías); el principio pluralista (que se alude, entre otras posibilidades,
a la representación proporcional, a la desconcentración del poder o a la prohibición de
regímenes de partido único, etc.); el principio de respeto a las minorías (o de “respeto
a los derechos de las minorías”, el cual representa un límite de innegable relevancia
para el principio mayoritario y es lo que suele llamarse como “democracia sustanti-
va”); el principio de alternancia (referido al aseguramiento de elecciones periódicas o
- 382 -
de régimen competitivo de elecciones, por ejemplo); y el principio deliberativo (que

implica que la democracia va más allá del “momento del voto”, sino que es una “cul-
tura” o “forma de vida”, lo cual involucra la discusión abierta e inclusiva de los asuntos
públicos, la necesidad de ofrecer razones y espacios de deliberación o reflexión para la
toma de decisiones, la existencia de mecanismos de fiscalización y control del poder,
etc.). En cuanto al análisis de inconstitucionalidad por la forma, debo precisar que si de
un análisis de déficits de deliberación se trata, es necesario afrontar el mismo de forma
conjunta de modo que todas aquellas lesiones de menor relevancia en el procedimiento
parlamentario se observen en su debido contexto.
6. Volviendo entonces al sustento y alcances de a los vicios deliberativos que aquí estoy
reseñando, conviene anotar que estos se relacionan directamente con, valga la redun-
dancia, el componente deliberativo del principio democrático. Tales vicios, entonces,
solo podrían ser considerados como meramente “formales” desde concepciones ritua-
listas o mayoritaristas de democracia, conforme a las cuales la democracia equivale a la
imposición de la voluntad política de las mayorías, tal vez siguiendo las formalidades
previstas al respecto, pero sin necesidad de ofrecer razones o de argumentar, ni de ge-
nerar espacios de discusión o de intercambio de ideas, ni de contar con mecanismos de
reflexión o de revisión de lo que se decide (en este sentido, se tratarían de concepciones
que solo atienden al “principio de mayoría”).
7. Efectivamente, y para las concepciones mayoritaristas de democracia, únicamente bas-
taría con tener los votos suficientes para tomar una decisión. Sin embargo, y por el
contrario, en el marco del Estado Constitucional contemporáneo, hoy la legitimidad
de las decisiones públicas se entiende basada en las razones que se ofrecen a favor de
estas y no en la sola imposición del poder. Por ende, incluso bien puede y hasta corres-
ponde hablar ahora de un “giro argumentativo” o “deliberativo” en la concepción de la
democracia.
8. Este giro se encuentra directamente relacionado por cierto, y entre otros factores, al
principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad, el cual ha sido ampliamen-
te desarrollado y aplicado en la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional peruano
(SSTC 00090-2004-AA, f. j. 12; 03864-2014-PA, f. j. 32; 4101-2017-PA, f. j. 20;
5811-2015-HC, f. j. 42; STC 06167-2005-HC, f. j. 30; 01803-2004-AA, f. j. 12-14),
y también con las previsiones constitucionales que señalan que la persona humana es
el fundamento y el límite último para el poder político (artículo 1 de la Constitución);
o con las prescripciones constitucionales que resaltan la naturaleza limitada del poder
político (artículo 45 de la Constitución). En efecto, y de lo anterior, se desprende con
claridad que, en el marco del Estado Constitucional, el poder político no puede actuar
de manera arbitraria, sino que tiene el deber de motivar o justificar sus decisiones, y no
puede simplemente imponerlas.
9. En el sentido expuesto, es claro que motivar significa dar razones, es decir, argumen-
tar. Y argumentar implica, asimismo, deliberar o, lo que es igual, la posibilidad de
- 383 -
intercambiar razones o argumentos relacionados con la decisión que va a tomar. Estas

razones que deben brindarse ciertamente, se encuentran relacionadas con la “legitimi-
dad” de los actos de poder, elemento importante y hoy imprescindible, el cual va más
allá de la aislada “legalidad” o la “autoridad formal”. Así, es claro que, en el marco del
constitucionalismo contemporáneo, los actos estatales –como lo es la aprobación de
una ley o de una resolución legislativa– deben ser “legales”, pero deben también ser
“legítimos”. Deben emanar de una autoridad competente, y a la vez, encontrarse jus-
tificados. En otras palabras, deben tener en cuenta tanto las exigencias vinculadas con
su “vigencia” (“formal”) como con su “validez” (“material”)
10. En este sentido, además, en un pronunciamiento reciente, este Tribunal ha destacado
la importancia de la deliberación en el marco de los procesos de torna de decisiones y,
en particular, de la toma de decisiones en el seno del Congreso de la República. Así, en
la STC Exp. Nº 00006-2017-PI (en la que se declaró inconstitucional la llamada “Ley
Antitransfuguismo”), se sostuvo que:
“3. La democracia representativa, que se presenta en un contexto de pluralismo,
contrasta con la noción del liberalismo decimonónico, el cual enfatiza la dimen-
sión homogénea de las sociedades. Este pluralismo ideológico, social, cultural y
económico, que es la suma de intereses particulares, debe ser traducido en plantea-
mientos políticos y jurídicos que puedan reflejarse en actuaciones estatales, a fin
de hacerlos compatibles con los valores constitucionales. Para ello, es necesario un
proceso de deliberación que permita tomar en cuenta esta mixtura de ideas y su
compatibilidad con la Constitución.
4. Uno de los espacios idóneos y predominantes para materializar dicho proceso
de deliberación es el Congreso. En efecto, este es un auténtico órgano deliberan-
te. Es el espacio donde se resuelven las tensiones y desacuerdos que surgen de la
propia realidad plural que determina y enmarca las relaciones jurídicas y políti-
cas. No obstante, el proceso deliberativo no debe ser confundido con las activi-
dades que pretenden dar apariencia de deliberación. Y es que aquellos procesos
en los que solo se enfatice el proceso de contabilizar votos distan mucho de ser
procesos deliberativos. La cuantificación de votos ha de ser, en todo caso, el re-
sultado de las deliberaciones, en donde sean las razones de peso las que precedan
al conteo de votos, de manera que dicho elemento no sea el determinante, sino
las razones que se encuentran detrás de los mismos. Esta clase de deliberaciones,
y no los votos en sí, son los que brindan legitimidad a una decisión y a la entidad
que las emite.
5. Ahora bien, el proceso de deliberación sirve para el intercambio de información,
así como colabora en la toma de decisiones. Sin embargo, ello no supone que me-
diante la deliberación se alcance necesariamente un contexto de certidumbre, pues
en ocasiones las decisiones políticas son tomadas con diferentes grados de discre-
cionalidad. De este modo, la deliberación se erige como un proceso indispensable
para poder enriquecer el debate no solo en cuanto a lo referido a la información
- 384 -
que se pueda brindar, sino también en cuanto a perspectivas y enfoques. Y es que

es la calidad del proceso deliberativo la que legitima la función legislativa, de ahí
que se afirme que una norma jurídica se legitima como resultado de la deliberación
general y no de la voluntad general”.
11. De este modo, es claro pues que la legitimidad, e incluso si cabe hablar de ello, la
dignidad democrática de las decisiones políticas, y en especial de las legislativas,
depende de que hayan sido producto de un intercambio de razones públicas enca-
minadas a conformar una decisión, y no de la pura imposición de la voluntad de las
autoridades.
12. En este sentido, también puede afirmarse que en el ámbito de la toma de decisiones
una deliberación robusta hace posible que se expresen las diferentes opiniones, creen-
cias o cosmovisiones existentes en una comunidad (plural); que las diferentes voces,
incluyendo la de aquellos que se encuentren directamente en situación de violación
o amenaza de violación, así como las de los sujetos y colectivos que se encuentren en
situación de debilidad, puedan ser escuchadas (inclusión); que la adopción de las me-
didas o decisiones políticas respondan a razones, y no a puras motivaciones subjetivas,
irracionales o arbitrarias (racionalización); que las decisiones se amparen en las mejores
razones posibles, las que surjan precisamente de un debate abierto, amplio e incluyente
(justificación); y, finalmente, que los argumentos que se ofrezcan sean razones públi-
cas, en el sentido de que sean unas que puedan ser explicitadas (no deben tratarse de
razones subrepticias o inicuas) y que puedan ser aceptadas por todos como legítimas
(publificación). En suma, entonces, una deliberación robusta se caracteriza por ser plu-
ral, inclusiva, racional, y tendiente a acoger las mejores justificaciones, las cuales deben
tener un carácter público.
Sobre el control de políticas públicas por parte del Tribunal Constitucional

13. Las políticas públicas, en tanto que conjunto de medidas o acciones organizadas, di-
rigidas a alcanzar un fin valioso, involucran el ejercicio de competencias por parte de
los poderes públicos, y pueden estar referidas, por ejemplo, a su diseño, ejecución,
evaluación y control. Cuando dichas políticas públicas se refieren a la protección y pro-
moción de derechos fundamentales, de ellas además puede predicarse que tienen un
doble carácter: por una parte, un alcance subjetivo, referido al respeto u optimización
de los derechos fundamentales de cada persona, y a la vez uno objetivo, vinculado con
el deber estatal de organizar todas las estructuras públicas asegurándose las condiciones
para el libre y pleno ejercicio de los derechos promovidos.
14. Al respecto, el Tribunal Constitucional tiene resuelto precisamente que “las políticas
públicas que debe llevar a cabo un Estado exigen, desde promover la existencia de
medios organizacionales [...] pasando por medios procedimentales e incluso legales,
orientados a prevenir, investigar y reparar actos violatorios” de derechos fundamentales
(STC Exp. n.º 01776-2004-AA, f. j. 40). En similar sentido, la Corte Interameri-
cana en el caso “Campo algodonero” (caso González y otras contra México, párr. 282)
- 385 -
sostuvo que, para el caso concreto, “la ausencia de una política general” constituyó
“una falta del Estado en el cumplimiento general de su obligación de prevención”.
15. Ahora bien, pese a ser claro que en nombre de la tutela adecuada de los derechos deben
formularse políticas institucionales, también es cierto que su elaboración y cumpli-
miento plantean diversos retos. Por ejemplo, que todas las políticas estatales no puedan
cumplirse al mismo tiempo, debido a la limitada disponibilidad de recursos y a la
creciente cantidad de necesidades y exigencias sociales, por lo cual se plantea la progre-
siva adopción de medidas apropiadas, con el objeto es alcanzar de manera paulatina la
plena efectividad de los derechos que cuentan con una dimensión prestacional, como
son por excelencia los derechos sociales.
16. Al respecto, suele entenderse que la forma en que estos derechos son realizados, o en
otras palabras, la manera en la que deben ser implementadas las políticas públicas en
materia de este tipo de derechos, es un asunto propio de los poderes públicos, quienes
no solo son las entidades constitucionalmente competentes para tomar esas decisiones,
sino quienes se encuentran asimismo en una mejor posición para decidir sobre la opor-
tunidad, la conveniencia, la legitimidad social y política, así como corrección técnica
de las medidas o acciones que deben llevarse a cabo.
17. Ahora bien, de lo anterior no se desprende que los jueces constitucionales no deban
asumir ningún rol en la concreción de los derechos prestacionales o sociales, de cara a
lograr su vigencia efectiva.
18. Como el Tribunal Constitucional ya ha tenido ocasión de esclarecer en diversas oca-
siones (por todas: STC Exp. n.º 0014-2014-Pl y otros (acumulados), y STC Exp. n.º
03228-2012-AA) que, en su condición de órgano llamado a garantizar la supremacía
normativa de la Constitución y de los derechos fundamenta les, se encuentra habili-
tado para controlar las políticas públicas adoptadas por los órganos competentes, de
manera más clara cuando estás responden (o debieran responder) a la satisfacción de
derechos sociales.
19. Ahora bien, es claro que al órgano de control de la constitucionalidad, en principio, no
le corresponde participar en el diseño de las políticas públicas, ni decidir cuál opción
es más adecuada que otra, no le corresponde priorizar metas ni fijar cuestiones de con-
veniencia u oportunidad.
20. Como es obvio, a la judicatura constitucional no le corresponde suplir al legislador o
a la autoridad administrativa en la definición de las políticas públicas, pues ello signi-
ficaría afectar las competencias deliberativas y técnicas de los mencionados órganos en
la formulación e implementación de dichas políticas.
21. Ahora bien, siendo claro que es una exigencia constitucional controlar las políticas públi-
cas orientadas a la satisfacción de los derechos sociales y prestacionales, queda aún pen-
diente precisar cuáles son los alcances de dicho control, de tal forma que los tribunales
no excedan sus competencias y la legitimidad de la que están especialmente investidos.
- 386 -
22. En este orden de ideas, la intervención de la judicatura constitucional se justifica en un

marco respetuoso del principio democrático, el cual no puede estar orientado a exigir
por ejemplo que, con independencia de las circunstancias, se encuentren satisfechos de
una vez por todas todos los componentes del derecho prestacional, ni a exigir peren-
toriamente específicas y exclusivas formas de satisfacción o promoción. No le corres-
ponde, en este sentido, fijar directivamente el desarrollo y contenido de las políticas
públicas.
23. En sentido contrario, lo que le corresponde es verificar si, por ejemplo, se viene dando
una dinámica de progresividad, examinar si las autoridades políticas han desatendido
sus obligaciones constitucionalmente establecidas de llevar adelante políticas o accio-
nes orientadas a realizar el derecho a la salud, o tal vez fijar algunos estándares mínimos
de adecuación o aceptabilidad.
24. En este sentido, el Tribunal Constitucional previamente ha afirmado que “[...] ante
cuestionamientos de que una norma con rango de ley –que diseña e implementa deter-
minadas políticas públicas– haya violentado una ‘norma directriz’ de la Constitución,
este Tribunal se siente en la necesidad de advertir que la declaración de invalidez de esta
solo será admisible en aquellos casos en los que las acciones implementadas contraven-
gan manifiestamente la promoción del objetivo colectivo señalado por la Constitución,
o cuando las acciones adoptadas constituyan medios absolutamente inidóneos para
procurar en algún grado el objetivo identificado por la Constitución y se encuentren, a
su vez, prohibidos por otras “normas directrices” que anida la misma Ley Fundamen-
tal. Puesto que en el ámbito de la justicia constitucional no está en cuestión la correc-
ción o eficacia de la medida empleada, bastará que la norma enjuiciada no incurra en
cualesquiera de los supuestos a los que acabamos de hacer referencia, para declarar su
validez” (STC 00021-2010-AUTC, FJ 71).
25. Igualmente, en la STC Exp. n.º 00033-2010-PI/TC, el máximo órgano de interpreta-
ción constitucional estableció enfáticamente que, debido a que el deber de progresividad
en la satisfacción de los derechos sociales requiere la formulación de políticas públicas
adecuadas por parte del Estado, si bien no puede controlarse constitucionalmente el
contenido de dichas políticas, cuando menos sí pueden evaluarse jurídicamente la for-
ma que adquieren dichas políticas o los requisitos que se deben cumplir para ser con-
sideradas como constitucionalmente adecuadas. Efectivamente, en dicha oportunidad
este Tribunal señaló que:
26. “[E]l Tribunal recuerda que aun cuando las formas o medios empleados para avan-
zar en la cobertura de aseguramiento de los afiliados independientes de EsSalud
constituye un asunto que corresponde elegir y definir a las autoridades políticas y
administrativas competentes, ello no priva de la competencia de los Tribunales para
controlar el cumplimiento o la eficacia del deber de progresividad: i) en primer lu-
gar, verificando la existencia de planes concretos, debidamente estructurados, que se
encuentren dirigidos a lograr la ampliación progresiva de la cobertura de salud de los
- 387 -
afiliados independientes de EsSalud; ii) en segundo lugar, controlando la realización

de acciones concretas dirigidas a llevar dicho plan o programa al plano de realidad,
puesto que una prolongación indefinida en la ejecución de dicha política afecta la
eficacia del deber de progresividad; iii) en tercer lugar, evaluando que dichos planes
hayan sido diseñados respetando un enfoque de derechos fundamentales, esto es,
que tomen en cuenta los niveles de protección mínimo de los derechos y la protec-
ción de poblaciones especialmente vulnerables; iv) en cuarto lugar, examinando la
inclusión de indicadores de evaluación de los programas y la transparencia en la ren-
dición de cuentas, de modo que pueda verificarse, como lo exige el artículo 2.1 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos , Sociales y Culturales, que el Estado
ha destinado “hasta el máximo de los recursos disponibles” para lograr progresiva-
mente la satisfacción del derecho; y, finalmente, v) controlando si en la elaboración
y seguimiento de dicha política se han brindado espacios de participación para la
intervención y control de los ciudadanos, especialmente de los grupos involucrados
en dichas medidas.
27. Por tanto, aún cuando las autoridades políticas gocen de un amplio margen de acción
en la fijación de medios para la consecución de un nivel adecuado de disfrute del dere-
cho de acceso a los servicios de salud, existen ciertos requerimientos mínimos que las
autoridades deben cumplir y que es obligación de los jueces y tribunales controlar.
28. En realidades socialmente desestructuradas como las nuestras, en donde la exclusión
del goce de los derechos para un amplio sector de ésta se encuentra largamente asen-
tada, es tarea de este Tribunal impulsar, corregir o encaminar el accionar de dichas
autoridades, a fin de evitar graves estados de insatisfacción de necesidades básicas, que
atenten directamente contra el principio de dignidad humana y el carácter normativo
de la Constitución”.
29. Recientemente, y ya de modo más sistemático, este Tribunal ha planteado las pautas
o criterios que deben tenerse en cuenta para el control constitucional de las políticas
públicas, si bien para un caso referido a la tutela del derecho a la salud (STC Exp. n.º
03228-2012-PA/TC, f. j. 39).
30. Sobre esa base, y a partir de lo que podemos denominar como test deferente o mínimo
para el control constitucional de las políticas públicas, precisamos que la judicatura
constitucional es competente para evaluar, lo siguiente:
a. Déficits de existencia: si se ha obviado la formulación de un plan o política que
enfrente determinado problema relativo a la salud.
b. Déficits de ejecución: si no se han realizado o materializado efectivamente los pla-
nes adecuadamente formulados.
c. Déficits de consideración suficiente: en caso se haya desatendido las dimensiones o
principios relevantes del derecho a la salud en la formulación o implementación de
las políticas públicas pertinentes.
- 388 -
d. Déficits de respeto suficiente: que, a diferencia de los déficits de consideración,

aluden a trasgresiones graves o manifiestas del derecho a la salud. Los déficits de
respeto suficiente, a su vez, pueden ser déficits de violación manifiesta, en caso se
haya establecido políticas claramente contrarias a los principios que rigen el dere-
cho a la salud; déficits de razonabilidad, si se han adoptado de medidas claramente
inconducentes; y déficits de protección básica o elemental, con respecto a políticas
insuficientes para el cumplimiento de determinados objetivos prioritarios de la
salud.
e. Déficits de confrontación de problemas estructurales en salud: en caso no se haya
enfrentado asuntos que impiden la ejecución efectiva de las políticas públicas y
terminen generando resultados negativos en la salud. Estos, entre otros, pueden ser
déficits de participación política, si se ha adoptado una política pública en salud
sin permitir la participación de la sociedad civil o de los directamente afectados por
ella; déficits de transparencia, si no existe información pública actual y accesible so-
bre las políticas públicas y su ejecución; déficits de control, si no se han establecido
o implementado debidamente formas supervisión o mecanismos de rendición de
cuentas respecto a las políticas implementadas; déficits de evaluación de impacto, si
se ha procedido sin establecer líneas de base o indicadores con enfoque de derechos
que permitan evaluar los impactos de la política pública en el goce efectivo del
derecho a la salud.
31. Este, como puede apreciarse, es un test mínimo o formal, en la medida que restringe
la actividad de control constitucional tan solo a estos estándares básicos, sin que quepa
a la judicatura constitucional fijar de inicio, y con carácter perentorio, el contenido
y desarrollo específico o máximo que le correspondería tener a las políticas públicas
que son objeto de evaluación. Ahora bien, es claro que las situaciones de omisión
y renuencia deberán evaluarse caso a caso, correspondiendo seguramente adoptar en
algún contexto fórmulas que contengan plazos y metas, así como efectos en caso de
incumplimiento.
32. Asimismo, podemos señalar que estarnos ante un test de déficits, en la medida que
básicamente se pretende evaluar el incumplimiento o el cumplimiento deficiente de
los estándares arriba planteados, mas no los exactos contornos ni los posibles alcances
de las políticas institucionales bajo examen.
33. Se trata, por último, de un test deferente con los actores institucionales más directa-
mente involucrados con el establecimiento y la concreción de las políticas públicas,
que tiende a ser respetuoso de las competencias constitucionales propias y ajenas, y
sin claudicar en la tarea de realizar un control exigente, dirigido a la satisfacción de los
derechos sociales o prestacionales.
S.
- 389 -
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA
Con el mayor respeto por la posición de mis colegas magistrados, emito el presente funda-
mento de voto por las siguientes consideraciones.
Comparto la ponencia cuando estima la demanda por considerar que determinados extre-
mos del artículo 3 de la Ley 30190 vulneran “el derecho fundamental al medio ambiente
sano y equilibrado y, también, el derecho a la protección de salud” (fundamento 252).
Sin embargo, me aparto de la ponencia cuando también señala el agravio al “derecho a
la alimentación” (cfr. fundamentos 115, 161, 174, entre otros), ya que no lo encuentro
pertinente al caso. Y respecto al mencionado derecho, me remito a lo que dije en el voto
singular conjunto con el magistrado Sardón de Taboada en el Exp. 01470-2016-HC/TC.
S. FERRERO COSTA
- 390 -
No concuerdo con la sentencia de mayoría, que declara inconstitucional la parte final del
primer párrafo y todo el segundo párrafo del artículo 3 de la Ley 30190. Este dispositivo
permite la importación directa de plaguicidas químicos de uso agrícola por parte de los
productores agrarios, individual o colectivamente, siempre que sea para consumo propio.
Dicha importación no es libérrima. Requiere la presentación de una declaración jurada que
contenga, entre otros datos, el nombre comercial del producto a importar y su ingrediente
activo. Este debe haber sido evaluado previamente por el Servicio Nacional de Sanidad
Agraria (Senasa) con fines de registro.
Los plaguicidas están compuestos por ingredientes activos –que ejercen su acción directa-
mente– y por ingredientes auxiliares. Estos son conocidos como ingredientes inertes o adi-
tivos –solventes, odorizantes, colorantes, entre otros. Cumplen funciones como dispersar
el producto, atraer la plaga, etcétera.
Conforme a la normativa hasta ahora vigente, los productos a importar pueden tener for-
mulaciones distintas a los registrados anteriormente; es decir, los ingredientes inertes pue-
den variar de producto a producto y no requieren ser registrados ante Senasa. Solo se exige
que los ingredientes activos hayan sido sometidos a evaluación siempre.
La sentencia de mayoría considera que esto es inconstitucional, pues no basta con la eva-
luación y registro previos que realiza Senasa de los ingredientes activos. Según la sentencia, es
necesario registrar el producto final, es decir, evaluar también los ingredientes inertes. No
hacerlo, añade, vulnera los derechos fundamentales al ambiente equilibrado y a la salud.
Para llegar a semejante conclusión, recurre a diversos informes técnicos que acreditarían el
impacto de los ingredientes inertes en el ambiente y la salud. Así, en sus fundamentos 95 al
101, la sentencia hace referencia al Informe del monitoreo de contaminantes químicos en
alimentos agropecuarios primarios 2017, elaborado por Senasa.
Las muestras de alimentos calificadas en este Informe como no conformes hacen referencia
a reportes de residuos químicos, metales pesados y micotoxinas que superaron o no tienen
fijado el Límite Máximo para Residuos de Plaguicidas o no están autorizados para su uso
en el alimento evaluado.
Entre las conclusiones del Informe citadas por la sentencia se encuentran datos que, a
priori, pueden generar alarma: de las 761 muestras de alimentos de origen vegetal analiza-
das, el 10.38 % fueron no conformes. Esta información, empero, es incompleta. Senasa ha
elaborado siete (7) informes de este tipo desde el 2011.
- 391 -
Sus resultados sobre alimentos de origen vegetal con reportes de contaminantes químicos
se aprecian en el siguiente gráfico:
ALIMENTOS DE ORIGEN VEGETAL NO CONFORMES
Fuente: Informes de los monitoreos de contaminantes químicos

en alimentos agropecuarios primarios 2011-2017. Elaboración: Propia.
Se evidencia, pues, que la presencia de contaminantes en este tipo de alimentos es cada vez
menor, siendo el porcentaje citado por la sentencia (10.38%) el más bajo reportado hasta
la fecha. Incluso, luego de la aprobación de la cuestionada ley en el año 2014, la tendencia
a la baja ha sido consistente.
La sentencia también soslaya que los contaminantes químicos encontrados corresponden
a ingredientes activos, conforme se aprecia en el acápite Residuos Químicos Analizados, del
Capítulo VIII Desarrollo del Plan. Por tanto, no puede afirmarse que, por culpa de la ley,
habría una situación de riesgo.
Son los ingredientes activos –y no los inertes– los encontrados en los alimentos en cantidades
que superan el máximo para residuos de plaguicidas. Así, la contaminación no deriva de
la importación directa de plaguicidas sino de su uso incorrecto. Las recomendaciones del
Informe señalan:
Para la Dirección de Insumos Agropecuarios e Inocuidad Agroalimentaria:
- Actualizar, oficializar y publicar la lista de sustancias/ingredientes activos de plaguicidas
de uso agrícola (…), por su probada toxicidad a la salud pública.
- Promover la realización de eventos de capacitación (…) en relación con la aplicación
de las Buenas Prácticas de Producción e Higiene; en las que se incluya el buen uso de
insumos agropecuarios.
Para las Direcciones Ejecutivas:
- Ejecutar la rastreabilidad, en los lugares donde se ha detectado exceso de plaguicidas
de uso agrícola, (…), de tal forma que se pueda llegar al origen del problema [énfasis
agregado].
El uso incorrecto de los pesticidas como principal causa contaminante es sostenido por
la propia sentencia, al citar informes del Ministerio de Salud como el de Vigilancia
- 392 -
Epidemiológica del Riesgo de Exposición e Intoxicación por Plaguicidas, correspondiente

a la Semana Epidemiológica 25-2019, que consigna como circunstancias de intoxicación
las siguientes:
- Laboral : 45.4 %.
- Voluntaria (intencional suicida) : 33.8 %.
- Accidental (no laboral) : 18.6 %.
- Provocada (intento de homicidio) : 2.3 %.
En tal sentido, la sentencia afirma en su fundamento 104 que:
pese al aumento en el uso de plaguicidas químicos (…), no hay evidencias que mues-
tren que los productores agropecuarios reciban en la actualidad la suficiente capacita-
ción con miras a dicha utilización, o que, en todo caso, realicen efectivamente prácticas
adecuadas cuando usen plaguicidas químicos [énfasis agregado].
Cita también una noticia de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
y la Agricultura (FAO), que indica:
En diversas zonas del Perú se usan plaguicidas para la actividad agrícola sin la debida
protección y cuidado. Esta situación significa un grave riesgo de exposición ocupacio-
nal y consecuente intoxicación, así como de contaminación ambiental por el inade-
cuado manejo de estos productos peligrosos y sus residuos [énfasis agregado].
Realizando un salto lógico audaz, la sentencia sostiene que la modalidad de importación
permitida por el cuestionado artículo 3 de la ley no satisface las exigencias del deber de
prevención derivado del derecho fundamental al ambiente equilibrado y constituye un
incumplimiento del deber del Estado de:
no exponer a las personas que pudieran comprometer, afectar o agravar su salud (sic).
El deber de prevención hace referencia a las medidas que puedan tomarse frente a riesgos
comprobados, en tanto que el deber de precaución corresponde a los inciertos. La sen-
tencia asume que nos encontramos frente a un deber de prevención del Estado, pues los
riesgos que traen consigo los plaguicidas químicos son conocidos, con base en los informes
consignados.
Empero, como he señalado, los informes de Senasa sobre alimentos de origen vegetal no
conformes obedecen a la concentración de ingredientes activos de los pesticidas, no a los
inertes. Así, nos encontraríamos frente a una amenaza incierta, para lo cual corresponde
realizar un análisis del deber de precaución.
La aplicación del principio precautorio, como ha expresado este Tribunal Constitucional en
reiterada jurisprudencia, requiere de “indicios razonables y suficientes” del riesgo en cues-
tión, siendo necesario, además, que se “justifique la necesidad de adoptar medidas urgentes,
proporcionales y razonables” (Cfr. sentencia emitida en el Expediente 4223-2006-PA/TC).
- 393 -
Así, por ejemplo, las demandas de amparo presentadas contra la instalación de antenas han
sido consistentemente declaradas infundadas por este Tribunal (Expedientes 2268-2007-
PA/TC, 4223-2006-PA/TC y, en este Pleno, 5503-2014-PA/TC), ya que los indicios exis-
tentes sobre posibles daños ambientales no satisfacen el umbral exigido por el principio
precautorio.
Los estudios citados por la sentencia son no solo fragmentarios sino impertinentes. Así,
contienen data de 2017 sobre residuos de ingredientes activos de los pesticidas contenidos
en los alimentos, no de los inertes. Esto dista mucho de los “indicios razonables y suficien-
tes” que este Tribunal exige para la aplicación del principio precautorio.
A similar conclusión se arriba con relación al derecho a la salud. La sentencia da cuenta del
informe sobre intoxicaciones producidas por plaguicidas en los años 2018 y 2019; empero,
de un análisis detenido del mismo, se advierte que estas obedecen a su uso incorrecto, no a
su importación.
Por tanto, no hay ningún indicio del impacto negativo de los ingredientes inertes de los pes-
ticidas en la salud de los consumidores de alimentos de origen vegetal, así como tampoco
se ha establecido que dicho impacto obedezca a un factor ajeno a su uso negligente. Estas
relaciones causales no han sido, ni por asomo, planteadas en la sentencia. Non sequitur.
De otro lado, la sentencia pretende justificar la declaración de inconstitucionalidad del
segundo párrafo del artículo 3 porque supedita la restricción de las importaciones de pesti-
cidas pertenecientes a los grupos IA (extremadamente peligrosos) y IB (altamente peligro-
sos) a una norma reglamentaria (Reglamento del Decreto Legislativo 1059, Ley General
de Sanidad Agraria).
Empero, la propia ley general establece en su artículo 15 que Senasa priorizará las medidas
tendientes a restringir o prohibir el uso de estas dos categorías peligrosas, “siempre que
cuenten con alternativas técnicas y económicas y, sobre todo, de menor riesgo para la salud
y el ambiente”, por lo que el ejercicio de la facultad reglamentaria no podrá contravenir
tales límites.
Por demás, discrepo de las siguientes menciones realizadas en la sentencia:
• En el fundamento 42 se hace referencia al control constitucional realizado en el
Expediente 0006-2018-PI/TC, sobre la exoneración del dictamen de comisión
para la aprobación de una resolución legislativa. Empero, como señalé en el fun-
damento de voto correspondiente, la inconstitucionalidad por la forma radicaba
en no haber sido objeto de una segunda votación, no en el supuesto déficit de de-
liberación generado por la decisión de la Junta de Portavoces al aprobar la aludida
exoneración.
• En los fundamentos 152 a 155, 161 y 174 se reconoce el derecho fundamental
a una alimentación adecuada. Al respecto, como señalé en el voto singular que
suscribí a propósito del Expediente 01470-2016-HC/TC, la Constitución no re-
conoce ni explícita ni tácitamente el mencionado derecho.
- 394 -
• En el fundamento 240 se efectúa una distinción entre tratados sobre derechos

humanos y otros. Empero, como he sostenido repetidamente, una interpretación
conjunta de los artículos 56, 57 y 200, así como de la cuarta disposición final y
transitoria de la Constitución, permite señalar que los tratados suscritos por el Perú
–incluyendo los que versan sobre derechos humanos– no tienen rango constitucio-
nal sino solo legal.
Por tanto, considero que la demanda debe ser declarada INFUNDADA en todos sus
extremos.
S.
SARDÓN DE TABOADA
- 395 -
Expedientes 0003-2015-PI/TC y 0012-2015-PI/TC (acumulados)

CONSTITUCIONAL
12 de mayo de 2020
Caso de la ley de simplificación de procedimientos
y promoción de la inversión
GOBIERNO REGIONAL DE SAN MARTÍN Y CIUDADANOS

c.
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra varios artículos de la Ley
30230, que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y
permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
- 397 -
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. Argumentos de las demandas
A.1. Expediente 0003-2015-PI/TC
B. Contestaciones de demandas
B.1. Expediente 0012-2015-PI/TC
C. Intervenciones
C.1. Intervención de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AI-
DESEP) como tercero
C.2. Intervención de la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) como partícipe
C.3. EarthRights International, la Fundación para el Debido Proceso y la Clínica de
Derechos Humanos–Human Rights Research and Education Centre de la Uni-
versidad de Ottawa
C.4. Plataforma para el Ordenamiento Territorial
II. FUNDAMENTOS
§1. Pretensión de las demandas
§2. Artículo 19 de la Ley 30230 y temporalidad de la norma
§3. Artículo 20 de la Ley 30230 y la creación de Zonas Reservadas
§4. Artículo 21 de la Ley 30230 y plazo para emitir opiniones requeridas por entida-
des encargadas de la aprobación de EIA
§5. Artículo 22 de la Ley 30230, Ordenamiento Territorial yderecho a un ambiente
equilibrado y adecuado
§6. Ordenamiento Territorial y Descentralización
§7. Artículo 23 de la Ley 30230 y la aprobación de los Límites Máximos Permisibles
y los Estándares de Calidad Ambiental
§8. Cuestionamientos contra los artículos 36 al 51 y el artículo 57 de la Ley 30230 y
sentencias interpretativa aditiva
§9. Artículo 36 de la Ley cuestionada y propiedad territorial indígena
§10. Interpretación conforme a la Constitución y artículo 37 de la Ley cuestionada
- 398 -
§11. Implementación de la interpretación conforme a la constitución a los artículos 38

al 51 de la Ley 30230
§12. El artículo 57 que modifica la Segunda Disposición Complementaria de la Ley
29151
§13. Sobre la supuesta vulneración del principio de igualdad delos artículos 39, 43, 44
y 51 de la Ley 30230
§14. Exhortación respecto de la titulación y demarcación de tierras comunales
III. FALLO
- 399 -
En Lima, a los 12 días del mes de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión
del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ledesma Narváez (presiden-
ta), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez; Sardón de Taboada; Ledesma Nar-
váez y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del
magistrado Ferrero Costa (vicepresidente), aprobado en la sesión de Pleno del día 5 de se-
tiembre de 2017. Asimismo, se agrega le voto singular del magistrado Sardón de Taboada.
Se deja constancia que el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera votará en fecha posterior y
que el magistrado Ramos Núñez entregará su voto singular con fecha posterior.
I. ANTECEDENTES
A. Argumentos de las demandas
Con fecha 30 de diciembre de 2014, el Gobierno Regional de San Martín presenta deman-
da de inconstitucionalidad que impugna los artículos 19 a 23 de la Ley 30230, en virtud
de los siguientes argumentos:
− En el artículo 19 de la ley se establece que, durante un plazo de tres años, el Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante OEFA) solo podrá sancionar
conductas infractoras en materia ambiental de manera excepcional. Así, si se detecta
una infracción, se ordena la realización de medidas correctivas, suspendiéndose el pro-
cedimiento sancionador. Solo si el infractor incumple con las medidas correctivas, se
podrá reanudar tal procedimiento, y se podrá imponer tan solo el 50 % de la multa que
le correspondería aplicar.
− Al haberse establecido que el OEFA solo podrá aplicar multas por montos completos
fijados en la ley en ciertas situaciones, se dejan de lado otras que también revisten con-
siderable peligro y gravedad para los derechos a la vida, a la salud y al medio ambiente.
En tal sentido, con esta ley se debilita la función sancionadora de la autoridad am-
biental, favoreciendo la impunidad y los comportamientos contrarios al ordenamiento
jurídico, al contemplar la posibilidad de que ciertas infracciones queden desprovistas
de consecuencias jurídicas relevantes.
− También se afecta la función preventiva de la sanción, ya que los montos por concepto
de sanciones no desincentivan conductas dañosas y tampoco guardan correspondencia
con el daño causado. Así, solo se podrá aplicar el monto total de la multa en casos
muy graves, dejando fuera la posibilidad de sancionar daños graves al ambiente, como,
por ejemplo, el vertimiento de aguas por encima de los límites máximos permitidos
(LMP).
- 400 -
− Se contempla solamente un número muy reducido de infractores, más aún si es

que se toma en cuenta que el artículo impugnado establece que solo se conside-
rará reincidencia si es que se cometen las mismas faltas dentro de los próximos 6
meses, dejando de lado el plazo de 4 años establecido por la Resolución 020-2013-
OEFA-PCD.
− Finalmente, se debe tomar en cuenta que, antes de la aprobación de dicho artículo,
de cada 100 casos supervisados por el OEFA, menos de dos terminaban en multas. Es
decir, el proceso sancionador ya era excepcional. Por lo que en realidad con esta norma
lo que se estaría buscando es que no haya ningún caso al que se aplique sanciones, pro-
moviéndose con ello inversiones irresponsables que ocasionarán perdidas a la sociedad
y al Estado.
− Respecto al artículo 20, se sostiene que debilita la institucionalidad ambiental al esta-
blecer que el reconocimiento de las zonas reservadas se realice mediante decreto supre-
mo aprobado por el Consejo de Ministros. Con ello se ha modificado el artículo 7 de
la Ley 26834, Ley de Áreas Protegidas Naturales, que indicaba que su reconocimiento
se hacía mediante resolución ministerial. Así, serán los criterios políticos y no los crite-
rios técnicos y ambientales los que definan el reconocimiento de las zonas reservadas.
Se deja abierta la posibilidad de presiones de grupos económicos relacionados con las
actividades extractivas.
− El artículo 21 de la ley ordena que las opiniones solicitadas por la entidad encargada de
la aprobación del estudio de impacto ambiental (EIA) deberán emitirse bajo respon-
sabilidad en un plazo de 45 días hábiles. Si la opinión vinculante no es emitida dentro
del referido plazo, se sancionará con falta grave al responsable de emitirla. En caso la
opinión no sea vinculante, vencido el plazo el procedimiento continúa.
− Esto contrasta con la Ley del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental y su regla-
mento, que no establecía plazos. Con este artículo se busca facilitar la inversión y no
asegurar el carácter preventivo de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).
− Se debe tomar en cuenta la carga laboral de las entidades que emiten opinión. Por
ejemplo, la Autoridad Nacional de Agua contaba, hasta junio 2013, con 13 personas
y tenía una carga laboral de 50 expedientes sumamente voluminosos. Además, es un
plazo muy corto, tomando en cuenta las condiciones en que dichas entidades deben
cumplir sus labores y la escasa dotación de personal. En este contexto, la norma ejerce
una presión inaceptable que debilita el proceso de revisión de los EIA.
− Se cuestiona que, con el artículo 22 de la ley impugnada, se estén realizando tres
cambios significativos: se redefine el ordenamiento territorial, para quitarle su carácter
concertador y decisorio sobre los usos del territorio, considerándolo solamente orien-
tador; se prohíbe además que mediante el ordenamiento territorial se asignen usos y
exclusiones; y se sustrae de las competencias del Ministerio de Ambiente la aprobación
de la política del ordenamiento territorial.
- 401 -
− El Gobierno Regional de San Martín sostiene que, con ello, el artículo 22 afecta las
competencias y funciones exclusivas de los gobiernos locales y regionales en materia de
ordenamiento territorial establecidas en la Constitución y en las leyes orgánicas. Así,
a través de una ley ordinaria se pretende modificar leyes orgánicas. También se genera
que la dimensión ambiental pierda su carácter prioritario establecido en el artículo 22
de la Ley General del Ambiente al quitársele la competencia para aprobar la política
nacional del ordenamiento territorial al Ministerio del Ambiente.
− Por último, el recurrente cuestiona el artículo 23, por cuanto estaría equiparando los
criterios de protección de la salud y del ambiente con el análisis del impacto regulatorio
y económico para fijar los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y los LMP. Según el
demandante, el criterio fundamental para definir dichos mecanismos es la protección
de la salud y del ambiente, sin que se tenga que tomar en cuenta el impacto regulatorio
y económico.
− De otro lado, se alega que con el artículo 23 se establece que la aprobación y actuali-
zación de los ECAs y LMPs se realiza mediante decreto supremo refrendado por los
sectores vinculados y ya no solo por el Ministerio del Ambiente, con lo que se ha debi-
litado su función.

Con fecha 9 de abril de 2015, más de 5000 ciudadanos interponen demanda de incons-
titucionalidad contra los artículos 19 al 23, 36 al 51, y 57, así como de la Tercera Dis-
posición Complementaria Derogatoria de la Ley 30230, sustentándose en los siguientes
argumentos:
− El artículo 19 de la Ley debilita la función sancionadora del OEFA. En primer lugar,
porque favorece la impunidad y los comportamientos contrarios al ordenamiento ju-
rídico, al contemplar la posibilidad de que ciertas infracciones queden desprovistas de
consecuencias jurídicas. En segundo lugar, porque afecta la función preventiva de la
sanción, ya que los montos por concepto de sanciones no desincentivan las conductas
lesivas y tampoco guardan correspondencia con el daño causado.
− Por otra parte, los ciudadanos señalan que, al haberse establecido que el OEFA solo
podrá aplicar multas por montos completos fijados en la ley en ciertas situaciones,
se dejan de lado otras que también revisten considerable peligro y gravedad para los
derechos a la vida, a la salud y al medio ambiente. Finalmente, se alega que con la
nueva configuración de la reincidencia que hace este artículo, se busca aplicar la multa
completa a un número muy reducido de infractores.
− Alegan que el artículo 20 debilita la institucionalidad ambiental al permitir que el
reconocimiento de las zonas reservadas se lleve a cabo a través de decretos supremos,
para lo cual no se tomarán en cuenta criterios técnico-ambientales, sino solo políticos,
los cuales son pasibles de presiones generadas por los grupos económicos relacionados
con las actividades extractivas.
- 402 -
− Sostienen los recurrentes que el artículo 21 no ha tomado en cuenta las demoras pro-
pias en los procedimientos de revisión de EIA, y añaden que el plazo de 45 días hábiles
para que las entidades emitan opinión sobre el EIA no genera las condiciones mínimas
para el cumplimiento cabal de dicha función.
− Asimismo, los ciudadanos demandantes alegan que resulta desproporcionado que se
haya catalogado el incumplimiento de la función antes mencionada como falta grave y
que, por otro lado, se libere de sanciones a las infracciones en las que incurren quienes
contaminan el ambiente.
− Finalmente, agregan que es contraproducente que una misma entidad, dependiente del
ministerio que promueve la inversión, sea la que elabore el informe consolidado y, a su
vez, apruebe el EIA.
− En relación con el artículo 22, sostienen que afecta las competencias y funciones ex-
clusivas de los gobiernos locales y regionales en materia de ordenamiento territorial,
establecidas en la Constitución y en las leyes orgánicas; asimismo, alegan que obsta-
culiza la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana en decisiones que
pueden afectar el derecho a gozar de un medio ambiente sano. Además, afirman que
desconoce la relación existente entre asignación de usos en el territorio y la utilización
y aprovechamiento de los recursos naturales establecida en la Ley 26821, Ley Orgánica
para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales.
− Por otra parte, sostienen que el artículo 23 equipara los criterios de protección de la
salud y del ambiente con el análisis del impacto regulatorio y económico para fijar los
ECA y los LMP. Sin embargo, según los demandantes, el criterio fundamental para
definir dichos mecanismos debería ser la protección de la salud y del ambiente, y no el
impacto regulatorio y económico.
− De otro lado, se alega que se ha debilitado la función del Ministerio del Ambiente al
habérsele privado de sus facultades relativas a la aprobación de los ECA y los LMP, y
que a su vez se ha empoderado a otros ministerios.
− Sostienen, además, que el artículo 36 trasgrede el derecho a la propiedad y posesión de
los pueblos indígenas, debido a que crea procedimientos especiales dirigidos a priorizar
el saneamiento de predios, y su titularidad, para destinarlos a proyectos de inversión
pública o privada, sin tomar en cuenta los derechos que ostentan sobre ellos los pue-
blos indígenas.
− En relación con el literal “a” del artículo 37 se afirma que vulnera el derecho a la libre
determinación de los pueblos indígenas, dado que limita su decisión respecto al desa-
rrollo de su proyecto colectivo de vida. Asimismo, trasgrede el derecho a la propiedad
indígena sobre las tierras ancestrales, ya que mediante esta ley se impondrán procesos
de saneamiento físico legal a tierras campesinas y nativas no tituladas con la única fina-
lidad de favorecer la adquisición de la propiedad de aquellas áreas donde están ubicadas
las concesiones y proyectos no consultados.
- 403 -
− Alegan los ciudadanos recurrentes que el artículo 38 vulnera el derecho de propiedad

indígena. En primer lugar, las concesiones y proyectos de inversión pública y privada
que se aprueben sobre sus territorios y sean considerados de necesidad pública, interés
nacional o gran envergadura no serán sometidos a procesos de consulta previa. En se-
gundo lugar, dichos proyectos serán aprobados en un contexto de falta de demarcación
y titulación de tierras, que pertenecen en su mayoría a los pueblos indígenas.
− Se sostiene, además, que el artículo 39 contraviene el derecho a la igualdad, dado que
los únicos legitimados para iniciar los procedimientos especiales de saneamiento físico
legal de predios son los titulares de los proyectos de inversión o las entidades públicas a
cargo de estos proyectos, excluyendo del beneficio de estas medidas a las comunidades
campesinas y nativas.
− Los recurrentes sostienen que el artículo 40 y el inciso 2 del artículo 41 vulneran el
derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, puesto que otorgan derechos
de disposición de predios –entre los cuales pueden encontrarse territorios de pueblos
indígenas– al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri) y a la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), sin que estas decisiones puedan
ser consultadas.
− Alegan también que el artículo 42 deja en estado de indefensión a los pueblos indíge-
nas, debido a que, tras haberse extendidola anotación preventiva de un bien, los pue-
blos indígenas u otras entidades no podrán inscribir ni anotar registralmente ningún
acto; por lo que se vulnera también el derecho a la igualdad y no discriminación.
− En relación con el artículo 43, afirman que este no busca el bien común de todos los
ciudadanos, sino beneficiar a los titulares de los proyectos de inversión. Por otro lado,
los demandantes alegan que, mediante este dispositivo, el Estado esquiva la obligación
internacional de proteger los territorios de las comunidades campesinas y nativas, me-
diante la titulación de sus tierras.
− Sostienen los ciudadanos demandantes que el artículo 44 vulnera el derecho que tie-
nen los pueblos indígenas de delimitar, demarcar e inscribir sus territorios. Asimismo,
desconoce la propiedad de estos pueblos sobre las tierras tradicionales, dado que, al
habérsele encargado legislativamente a la Superintendencia Nacional de los Registros
Públicos (en adelante Sunarp) la función de proporcionar la información catastral y
los antecedentes registrales para hacer el procedimiento de saneamiento más expediti-
vo, no se toma en cuenta que el 74 % de las comunidades con título no cuentan con
georreferenciación. Adicionalmente, deben considerarse que aproximadamente cuatro
mil comunidades no cuentan con título de propiedad, lo cual genera que el informe de
dicha entidad sea incompleto y no acorde a la realidad.
− Los demandantes cuestionan el artículo 45 por cuanto otorga facultades de modifica-
ción física de predios, así como de demarcación de tierras a los funcionarios de Co-
fopri y la SBN sin considerar que toda modificación de los títulos indígenas debe ser
- 404 -
sometida a consulta previa, según lo establecido en la jurisprudencia interamericana.

Además, aducen que los actos de saneamiento llevados a cabo por Cofopri y la SBN
prevalecerán sobre los títulos existentes y aquellos no saneados que las comunidades
hayan inscrito en los Registros Públicos.
− Alegan, asimismo, que el artículo 46 trasgrede el derecho de demarcación y delimi-
tación de la propiedad de las comunidades indígenas, debido a que la información
de los planos levantados en el campo no toma en cuenta los procedimientos tra-
dicionales mediante los cuales estas comunidades establecieron sus propios límites
territoriales.
− Por otra parte, los demandantes señalan que el artículo 47 vulnera el derecho de pro-
piedad por cuanto se han establecido cinco supuestos en los cuales se aplica la prevalen-
cia del plano levantado en campo frente a lo establecido en el Registro, lo cual implica
que los títulos y planos que ostentan los pueblos indígenas pierdan todo valor.
− Los ciudadanos recurrentes alegan que el artículo 48 prevé la inaplicación de otras
reglas, requisitos o procedimientos establecidos en otros textos normativos que incluso
tienen supremacía normativa sobre estas nuevas reglas y ello puede explicarse a partir
del objetivo de esta ley que es el saneamiento de los predios para otorgarlos a los pro-
yectos de inversión y no para favorecer a los pueblos indígenas.
− Manifiestan los demandantes que el artículo 49 vulnera el derecho a la seguridad ju-
rídica de los títulos de propiedad de los pueblos indígenas, puesto que, mediante este
dispositivo legal, la independización y desmembración de los predios alteran extensio-
nes de áreas, en las que se encuentran territorios indígenas. Por otro lado, agregan que
el procedimiento de saneamiento físico legal de predios ha sido creado para favorecer
los proyectos de inversión y no para beneficiar el saneamiento de los territorios indíge-
nas, lo cual constituye una vulneración al derecho a la igualdad.
− Alegan los recurrentes que, mediante el artículo 50, se flexibilizan los requisitos téc-
nicos para lograr la inscripción de la modificación física de predios sin que se haya
tomado en cuenta la superposición con las tierras de las comunidades indígenas.
− En relación con el artículo 51, sostienen los ciudadanos demandantes que atenúa los
procedimientos de saneamiento, pero solamente para áreas destinadas a proyectos de
inversión, sin que ello sea también aplicable a los trámites de saneamiento territorial
iniciados por los pueblos indígenas varios años atrás, con lo cual se infringe el derecho
a la igualdad y no discriminación.
− De otra parte, manifiestan los recurrentes que el artículo 57 faculta a la SBN a expedir
resoluciones declarando, entre otras cosas, la extinción de los contratos de cesión de
uso de los suelos forestales. En la demanda se sostiene que con ello se vulnera el dere-
cho de propiedad, debido a que, al dejar sin efecto dichos contratos, se desconoce la
posesión tradicional de estos pueblos sobre sus tierras.
- 405 -
− Sin embargo, también alegan que la figura del contrato de cesión de uso, que es el
modo mediante el cual se ha reconocido la posesión de las tierras a los pueblos indíge-
nas, en sí mismo es inconstitucional, y ello en razón de que, en primer lugar, a través
de ella no se reconoce plenamente el derecho de propiedad a estos pueblos sobre sus
tierras y, en segundo lugar, porque constituyen imposiciones unilaterales del Estado
que no son consultadas a los pueblos indígenas.
− Afirman los demandantes que la Tercera Disposición Complementaria Derogatoria
de la Ley 30230 es de alcance tan amplio que podría dejar en suspenso o derogar las
garantías del derecho de posesión y de propiedad de los predios no saneados, entre los
que se encuentran los de las comunidades campesinas y nativas. Asimismo, mediante
este dispositivo, se entrevé la intencionalidad estatal de titular predios no saneados para
ponerlos a disposición de contratos para la ejecución de proyectos de inversión.
− Finalmente, los recurrentes sostienen que, pese a que el artículo 14 del Reglamento de
la Ley 30230, Decreto Supremo 019-2015-VIVIENDA, establece la inaplicación de
la ley sobre las tierras de las comunidades campesinas, comunidades nativas y reservas
indígenas, ello no es una medida idónea para proteger los derechos de estas comuni-
dades, puesto que mediante un decreto se pretende modificar una ley, de modo que se
contraviene el artículo 118 inciso 8 de la Constitución.
− Por último, se señala en la demanda que, al haberse evidenciado la inconstitucionali-
dad de la medida, este órgano de control de la Constitución debe emitir una sentencia
interpretativa mediante la que incorpore una disposición final y transitoria en la ley
impugnada, estableciendo la prohibición de reconocer derechos sobre territorios ances-
trales de pueblos indígenas.
B. Contestaciones de demandas
Con fecha 11 de mayo de 2016, el apoderado del Congreso de la República contesta la de-
manda presentada por más de cinco mil ciudadanos contra los artículos 19 al 23, 36 al 51,
y 57, así como de la Tercera Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 30230,
solicitando que sea declarada infundada.
Más tarde, con fecha 22 de noviembre de 2016, el apoderado del Congreso de la Repúbli-
ca contesta la demanda presentada por el Gobierno Regional de San Martín, en la que se
impugnan los artículos 19, 20, 21, 22 y 23 de la Ley 30230, reproduciendo los mismos ar-
gumentos a favor de la constitucionalidad que se expusieran en la contestación de demanda
del Expediente 0012-2015-PI/TC que a continuación se pasan a resumir.
B.1. Expediente 0012-2015-PI/TC

− Sobre el artículo 19 se alega en la contestación que no es posible sostener que existe
un incumplimiento desprovisto de una consecuencia jurídica, ya que en el mismo
artículo se precisa que si “la medida correctiva ordenada” no se cumple, el OEFA
impondrá la “sanción respectiva”.
- 406 -
− De otro lado, el apoderado del Congreso afirma que el principio de prevención

en materia ambiental se concreta en la facultad que posee el OEFA para dictar
medidas cautelares y preventivas en el ejercicio de sus funciones de evaluación,
supervisión y fiscalización. Finalmente, alega que de lo establecido en el artículo
19 no se deriva que el monto de las multas que se vayan a imponer no guardarán
correspondencia con el daño causado.
− En la contestación de la demanda se afirma que el artículo 20 no altera los requisi-
tos que se exigían cuando las “zonas reservadas” se establecían mediante resolución
ministerial, ya que estos siguen siendo los señalados en el artículo 59.2 del Regla-
mento de la Ley de Áreas Naturales.
− Respecto de la impugnación del artículo 21, el apoderado del demandado sostiene
que ya existía un plazo para la emisión de las opiniones técnicas previas de otras
autoridades en el artículo 52 del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental. Por otro lado, se sostiene que no es posible
alegar que las sanciones por faltas graves a los funcionarios debilitan el proceso
de revisión de los EIA, ya que, en ninguno de los supuestos en los que se aplica la
sanción, el procedimiento de revisión se ve obstaculizado.
− Asimismo, en la contestación se alega que no es posible omitir opiniones vertidas
por las autoridades, debido a que la propia ley precisa que el informe será remitido
a los solicitantes para las subsanaciones o aclaraciones correspondientes. Finalmen-
te, señala que, si bien las entidades están prohibidas de solicitar nuevamente los
documentos que el solicitante haya presentado en el transcurso del proceso, esta
prohibición no es aplicable cuando se encuentra pendiente la presentación de uno
o más documentos.
− Respecto al artículo 22 se alega en la contestación que no se exponen argumentos
jurídicos que sustenten su inconstitucionalidad. Sostiene el apoderado del Congre-
so de la República que los demandantes se han limitado a señalar que este artículo
vulnera las competencias de los gobiernos regionales y de las municipalidades en
materia de ordenamiento territorial, sin exponer razones jurídicas.
− En la contestación se afirma, además, que el artículo 23 no es inconstitucional, ya
que, en primer lugar, la Política Nacional del Ambiente toma en cuenta un equi-
librio dinámico entre el desarrollo socioeconómico de la Nación y la protección y
conservación de un disfrute permanente del medio ambiente, por lo que, en ese
sentido, es válido que los ECA y los LMP se basen en criterios como el impacto
regulatorio y económico sobre las industrias y poblaciones involucradas.
− Añade que, tampoco se puede admitir el argumento de que la aprobación y actua-
lización periódica de los ECA y los LMP mediante Decreto Supremo implique más
poder a otros ministerios y menos al Ministerio del Ambiente, puesto que, según
el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, los decretos supremos son
refrendados por uno o más ministros a cuyo ámbito de competencia corresponden.
- 407 -
− En cuanto al artículo 36, el demandado considera que no se han expuesto los argu-
mentos jurídicos que sustenten su inconstitucionalidad.
− Afirma el apoderado del demandado que el artículo 37 debe ser leído conjunta-
mente con el Reglamento de la Ley 30230, Decreto Supremo 019-2015-VIVIEN-
DA, en cuyo artículo 14 se precisa que los predios de comunidades campesinas y
nativas no se encuentran en el ámbito de aplicación de los procedimientos espe-
ciales para el saneamiento físico legal de los predios para proyectos de inversión
pública y privada. De modo que no es imputable a la Ley 30230la afectación a los
pueblos indígenas a través de la aprobación de concesiones y proyectos de inversión
públicos o privados, o la falta de demarcación de las tierras en las que se realizarían
tales concesiones y proyectos, tal como lo hacen los demandantes.
− En la contestación de demanda se afirma que no se ha sustentado la inconstitucio-
nalidad del artículo 38, sino que, en realidad, se han controvertido aquellas leyes
que declaran que un determinado proyecto de inversión pública o privada sea de
necesidad pública, interés nacional, seguridad nacional o de gran envergadura. Por
otro lado, no se le puede imputar a la Ley 30230 la aprobación de concesiones y
proyectos de inversión pública y privada sobre territorios de los pueblos indígenas,
ni el hecho de que dichos proyectos hayan sido declarados de necesidad pública,
interés nacional o de gran envergadura, así como tampoco la falta de demarcación
de las tierras en las que se realizarían tales concesiones y proyectos.
− Añade el demandado que, frente al argumento de que este dispositivo legal
vulnera el derecho de propiedad de los pueblos indígenas, cabe reiterar que las
tierras de las comunidades campesinas y nativas están excluidas del ámbito de
aplicación de los procedimientos especiales para el saneamiento físico legal de los
predios para proyectos de inversión pública y privada, de acuerdo con lo glosado
anteriormente.
− En relación con el artículo 39, sostiene el apoderado del Congreso de la República
que los artículos referidos a los procesos especiales para el saneamiento físico legal se
ajustan a lo establecido en el artículo 103 de la Constitución, puesto que la aproba-
ción de esta regulación de carácter especial responde a la problemática existente en el
saneamiento físico legal de los predios involucrados en el desarrollo de proyectos de
inversión pública y privada, de modo que no vulnera el derecho a la igualdad.
− El demandado alega que, respecto del artículo 40, cabe reiterar que las tierras de
las comunidades campesinas y nativas no están dentro del ámbito de aplicación
de los procedimientos especiales de saneamiento y que además, de acuerdo con el
artículo 5.2 del Reglamento de la Ley 30230, Cofopri es competente para ejecutar
este tipo de procedimientos, a solicitud del titular del proyecto, pero con la auto-
rización del propietario.
− El apoderado del Congreso sostiene que el artículo 41 no es inconstitucional,
puesto que en su inciso 1 se precisa que la SBN está facultada para ejecutar los
- 408 -
procedimientos especiales de saneamiento sobre predios estatales, los cuales según

el artículo 3 de la Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estata-
les, comprenden los bienes muebles e inmuebles, de dominio privado y de dominio
público, que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública que con-
forme el Sistema Nacional de Bienes Estatales.
− Además, alega que, de acuerdo con el artículo 23 de la mencionada ley, los inmue-
bles no inscritos en el Registro de Predios son de dominio del Estado, solo si no
constituyen propiedad de particulares o de las comunidades campesinas y nativas.
Por lo que, a partir de ello, se deduce que no existe alguna vulneración al derecho
de propiedad de estas comunidades.
− El artículo 42 es plenamente compatible con el artículo 103 de la Constitución,
por lo que no se ha configurado algún supuesto de discriminación. Asimismo,
ante el argumento de que el mecanismo de anotación preventiva puede involucrar
a las tierras de las comunidades campesinas y nativas, cabe reiterar que estas no se
encuentran dentro del ámbito de aplicación de la Ley 30230.
− En cuanto al artículo 43, el demandado sostiene que no se han expuesto argumen-
tos jurídicos que sustenten la pretendida inconstitucionalidad.
− Alega el apoderado del Congreso de la República que el artículo 44 encuentra su
fundamento en el artículo 103 de la Constitución, y es compatible con el artículo
2, inciso 2, del mismo cuerpo normativo, por lo que no configura una trasgresión
del derecho a la igualdad.
− En la contestación de las demandas se pone de relieve que el valor referencial de la
información proporcionada por la Sunarp sobre los antecedentes registrales y búsque-
das catastrales de los predios que son objeto de los procedimientos especiales de sanea-
miento físico legal para proyectos de inversión pública y privada que regula el artículo
45 impugnado no incluyen las propiedades de las comunidades campesinas y nativas.
− El apoderado del demandado sostiene que los artículos 46 y 47 se refieren a la
prevalencia de la información de los planos levantados en campo sobre la infor-
mación gráfica obrante en los registros de aquellos predios que son objeto de los
procedimientos especiales de saneamiento, y no de aquellos pertenecientes a las
comunidades campesinas y nativas, de modo que no existe ninguna afectación al
derecho de propiedad.
− En la contestación de las demandas se subraya que, si bien el artículo 48 establece
que no resultan aplicables otras reglas, requisitos o procedimientos establecidos en
diferentes textos normativos a los procedimientos especiales de saneamiento de
los predios, tal regulación no resulta aplicable a los territorios de las comunidades
− Afirma el apoderado del Congreso de la República que el artículo 49, relativo a la in-
dependización o desmembración de los predios, no es discriminatorio, ya que forma
- 409 -
parte de una regulación especial que responde a una problemática específica exis-
tente; por lo que es plenamente compatible con los artículos 2, inciso 2, y 103 de la
Constitución.
− En relación con el artículo 50, se sostiene en la contestación de la demanda que
involucra a un conjunto de predios entre los cuales no se encuentran los de las
comunidades campesinas y nativas y, por lo tanto, no se trasgrede el derecho de
propiedad que éstas ejercen.
− El apoderado del demandado señala que el artículo 51 no resulta discriminatorio,
ya que responde a una problemática específica existente, así que es conforme a los
artículos 2, inciso 2, y 103 de la Constitución.
− En cuanto a la cesión de uso de bienes inmuebles estatales del dominio privado
regulada en el artículo 57 de la ley impugnada, el demandado señala que es una de
las formas de actos de administración mediante el cual el Estado ordena el uso y
aprovechamiento temporal de los bienes estatales; por esta razón, la cesión de uso
de este tipo de bienes no puede considerarse un contrato de naturaleza privada tal
como lo hacen los demandantes.
− De otro lado, se alega que, tal como se ha precisado anteriormente, el objeto de la
Ley 30230 no afecta ni involucra a las tierras de las comunidades campesinas y na-
tivas, de modo quela extinción de la cesión en uso de bienes inmuebles estatales de
dominio privado regulada por el artículo 57no trasgrede el derecho a la propiedad
de estas comunidades.
− Por último, el apoderado del Congreso de la República, ante el argumento de
que la Tercera Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 30230 es de
alcance tan amplio que podría dejar en suspenso o derogar las garantías de protec-
ción de los derechos preexistentes de las comunidades campesinas y nativas, alega
que el ámbito de aplicación de la mencionada ley excluye los territorios de dichas
comunidades.
C. Intervenciones
C.1. Intervención de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana
(AIDESEP) como tercero
Mediante el Auto5, de fecha 11 de mayo de 2016, el Tribunal Constitucional admitió la
solicitud de intervención AIDESEP, incorporándola al presente proceso de inconstitucio-
nalidad en calidad de tercero.
Con fecha 20 de abril de 2015, la referida asociación presentó el escrito en el que expuso
los argumentos que a continuación se detallan:
− La Ley 30230 genera que los pueblos indígenas sean despojados de sus tierras al
permitir la apropiación de estas por particulares. Ello contraviene los artículos 16,
- 410 -
inciso 2, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y

10 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indíge-
nas, puesto que establecen que el excepcional traslado y reubicación de los pueblos
indígenas solo puede efectuarse con su consentimiento libre, previo e informado,
lo cual no ha sido previsto por la referida ley.
− Por otro lado, señalan que debe revalorarse la antigüedad de la ocupación de las
tierras por los pueblos indígenas. En tal sentido, plantean que, según el artículo
14 del Convenio 169 de la OIT, son deberes del Estado: reconocer el derecho de
propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan los pueblos
indígenas; tomar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados
a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos; tomar las me-
didas necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan
tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad
y posesión; y, finalmente, instituir procedimientos adecuados para solucionar las
reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.
C.2. Intervención de la Presidencia de Consejo de Ministros(PCM) como partí-

cipe
Mediante el Auto-6 de fecha 11 de mayo de 2016, el Tribunal Constitucional admitió la
solicitud de intervención de la Presidencia de Consejo de Ministros (en adelante, PCM)
incorporándola al presente proceso de inconstitucionalidad en calidad de partícipe.
Con fecha 26 de enero de 2017, la procuradora pública adjunta especializada en Materia
Constitucional, en representación del referido órgano, presentó el escrito en el que expuso
los argumentos que se detallan a continuación:
− La Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) ha es-
tablecido que, de conformidad con la Convención Americana sobre Derechos Hu-
manos (en adelante, CADH), el deber de garantía de los derechos fundamentales
contenidos en este instrumento se ejerce ante amenazas o vulneraciones concretas y
particulares; de modo que este deber no resulta aplicable a un análisis en abstracto
de una norma legal.
− Los demandantes han alegado que la Ley 30230 no justifica ni motiva su decisión
de debilitar la institucionalidad estatal ambiental, por lo que se incumple con la
obligación de motivación y del principio de interdicción de la arbitrariedad. Sin
embargo, cabe precisar que no existe alguna fuente normativa que señale que la
motivación es una exigencia cuando se ejerce la función legislativa.
− En cuanto a la posible transgresión de las competencias de los gobiernos regionales
y locales en materia de ordenamiento territorial, el partícipe sostiene que las com-
petencias de estos gobiernos se ejercen de conformidad con los planes nacionales
referidos a esta materia.
- 411 -
− En tal sentido, la PCM alega que no se afectan las competencias de los gobiernos
regionales y locales por parte de la SBN y del Cofopri, pues de una lectura conjunta
del artículo 41, numeral 2, de la Ley 30230; delos literales “e”, “f ” y “g” del artícu-
lo 8 de la Ley 29151, y del artículo 2 del Decreto Legislativo 1203, se deduce que
estas instituciones se encuentran impedidas de realizar procedimientos de sanea-
miento físico y legal sobre terrenos que deban ser saneados por los gobiernos regio-
nales o locales, por lo que no es posible alegar una transgresión a las competencias
de los Gobiernos Regionales y Locales en materia de ordenamiento territorial.
C.3. EARTHRIGHTS INTERNATIONAL, LA FUNDACIÓN PARA EL DE-

BIDO PROCESO Y HUMAN RIGHTS RESEARCH AND EDUCATION
CENTRE DE LA UNIVERSIDAD DE OTTAWA (LA CLÍNICA DE DE-
RECHOS HUMANOS)
Mediante auto de fecha 22 de mayo de 2018 este Tribunal incorpora a las organizaciones
no gubernamentales EarthRights International, la Fundación para el Debido Proceso, así
como a la Clínica de Derechos Humanos de la Universidad de Ottawa en calidad de ami-
cuscuriae, las que argumentan lo siguiente:
− Sostienen que la Ley 30230 afecta sustancialmente los derechos de los pueblos
indígenas, por lo que debió ser materia del proceso de consulta previa, libre e infor-
mada. Indican que el argumento principal del amicus es “demostrar que el derecho
a la consulta es un derecho constitucional internacionalmente reconocido a favor
de los pueblos indígenas”, incluyendo la exigibilidad del consentimiento en estricta
relación con los proyectos de inversión.
− Sostienen que los artículos del 19 al 23 y los artículos 36 al 38 (inciso “a”) de la Ley
30230 vulneran la Constitución, así como los parámetros internacionales aplicables a
los derechos de los pueblos indígenas, puesto que esta ley prevé mecanismos destina-
dos a facilitar proyectos de gran envergadura, omitiendo regular procedimientos que
garanticen el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indígenas.
− Sostienen, además, que la consulta procede respecto de medidas administrativas,
pero también legislativas, aunque en el caso de la Ley 30230 no se ha realizado nin-
guna consulta previa, por lo que se habrían vulnerado las garantías constitucionales
y obligaciones internacionales en materia de derechos humanos aplicables al Perú.
− Agregan que la falta de una oficina especializada o de un procedimiento interno
del Congreso para la realización de un proceso de consulta no es una justificación
válida para incumplir con tal deber.
− Por todo ello, solicita respetuosamente que se declare la inconstitucionalidad de los
artículos 19 al 23 por violación de la obligación de consultar de forma previa, libre
e informada y de los artículos 36 y 38 (inciso “a”) por violación del deber de obte-
ner el consentimiento de los pueblos indígenas; todo ello por cuanto las medidas
referidas impactan directamente en los derechos de los pueblos indígenas.
- 412 -
C.4. PLATAFORMA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Mediante el auto de fecha 22 de mayo de 2018, se admitió en calidad de amicus curiaea
la Plataforma para el Ordenamiento Territorial, quienes presentaron un informe sobre la
inconstitucionalidad en la que habría incurrido la Ley 30230.
− Afirman que, de acuerdo con el artículo 79.1 de la Ley Orgánica de Municipali-
dades, no es intención del legislador dejar a los gobiernos locales al margen de las
decisiones sobre sus territorios.
− Añaden que, si bien la Constitución no se refiere al ordenamiento territorial, sí
establece que las municipalidades provinciales están a cargo de la planificación del
desarrollo urbano y rural, que incluye la zonificación, el urbanismo y el acondicio-
namiento territorial.
− Igualmente, el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que
los gobiernos provinciales están a cargo de la planificación del ordenamiento te-
rritorial. Así, se le otorga a las municipalidades competencias para la zonificación,
acondicionamiento territorial, establecimiento del catastro rural y urbano y del
patrimonio histórico, cultural y paisajístico.
− En virtud de una serie de referencias del derecho comparado y de doctrina, los
peticionarios sostienen que el proceso de ordenamiento territorial permite tomar
decisiones sobre el uso y ocupación del territorio, definiendo las orientaciones que
deben seguirse en esta materia. Así, sin la capacidad para tomar decisiones que re-
suelvan desequilibrios territoriales, el ordenamiento territorial carecería de eficacia.
− Concluyen que la regulación específica sobre el uso del territorio debe correspon-
der a las municipalidades, ya que estás conocen con mayor detalle el territorio de
su jurisdicción. Por tales razones, solicitan que el artículo 22 de la Ley 30230 quede
sin aplicación y efecto jurídico en cumplimento de la Constitución y el ordena-
miento jurídico nacional.
II. FUNDAMENTOS
§1. PRETENSIÓN DE LAS DEMANDAS

1. Mediante Auto-1, de fecha 07 de enero de 2015, del Expediente 0003-2015-PI/TC,
se admitió a trámite la demanda interpuesta por el Gobierno Regional de San Martín,
contra los artículos 19 al 23 de la Ley 30230, ley que establece medidas tributarias, sim-
plificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión
en el país, publicada el 12 de julio de 2014 en el diario oficial El Peruano.
2. Con el Auto 1, de fecha 03 de marzo de 2016, del Expediente 0012-2015-PI/TC, se
admitió a trámite la demanda interpuesta por más de cinco mil ciudadanos contra
los artículos 19 al 23,37, 41 y 57 de la mencionada ley. Y, habiéndose subsanado las
observaciones de inadmisibilidad indicadas en dicha resolución, mediante Auto 2, de
- 413 -
fecha 15 de marzo de 2016, se admitió la demanda también contra los artículos 36, 38
al 40, 42 al 51y la Tercera Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 30230.
3. Teniendo en cuenta lo resuelto en las resoluciones de admisibilidad mencionadas, y
en virtud del auto de fecha 22 de marzo de 2016 que resuelve acumular el Expediente
0012-2015-PI/TC al Expediente 0003-2015-PI/TC, este Tribunal se pronunciará so-
bre la constitucionalidad de lo siguiente:
− los artículos 19, 20, 21, 22, 23,36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48,
49, 50, 51, 57, y la Tercera Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley
30230.
§2. ARTÍCULO 19 DE LA LEY 30230 Y TEMPORALIDAD DE LA NORMA

4. Los demandantes han cuestionado la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley
30230, que establece:
Artículo 19. Privilegio de la prevención y corrección de las conductas
infractoras
En el marco de un enfoque preventivo de la política ambiental, establécese un
plazo de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley, durante
el cual el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA privilegiará
las acciones orientadas a la prevención y corrección de la conducta infractora en
materia ambiental.
Durante dicho período, el OEFA tramitará procedimientos sancionadores excep-
cionales. Si la autoridad administrativa declara la existencia de infracción, ordenará
la realización de medidas correctivas destinadas a revertir la conducta infractora y
suspenderá el procedimiento sancionador excepcional. Verificado el cumplimiento
de la medida correctiva ordenada, el procedimiento sancionador excepcional con-
cluirá. De lo contrario, el referido procedimiento se reanudará, quedando habilita-
do el OEFA a imponer la sanción respectiva.
Mientras dure el período de tres (3) años, las sanciones a imponerse por las infrac-
ciones no podrán ser superiores al 50% de la multa que correspondería aplicar, de
acuerdo a la metodología de determinación de sanciones, considerando los ate-
nuantes y/o agravantes correspondientes. Lo dispuesto en el presente párrafo no
será de aplicación a los siguientes casos:
a) Infracciones muy graves, que generen un daño real y muy grave a la vida y la
salud de las personas. Dicha afectación deberá ser objetiva, individualizada y
debidamente acreditada.
b) Actividades que se realicen sin contar con el instrumento de gestión ambien-
tal o la autorización de inicio de operaciones correspondientes, o en zonas
prohibidas.
- 414 -
c) Reincidencia, entendiéndose por tal la comisión de la misma infracción dentro

de un período de seis (6) meses desde que quedó firme la resolución que san-
cionó la primera infracción.
5. Específicamente se alega que se está debilitando la función sancionadora del OEFA
y con ello se favorece la impunidad y comportamientos contrarios al ordenamiento
jurídico, que terminarían por afectar el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado
(artículo 2.22 de la Constitución).
6. El artículo 19 de la ley impugnada establece una serie de regulaciones de naturaleza
temporal. Así, tal como lo expone el propio artículo, solo sería válido por tres años
desde su entrada en vigencia de la Ley30230, (12 de julio de 2014).
7. Este Colegiado considera que la fórmula contenida en el dispositivo materia de im-
pugnación no encierra en sí misma un tratamiento que pueda considerarse arbitrario o
inconstitucional, sino que al revés de ello apunta a estructurar un modelo de compor-
tamiento razonable en el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración.
8. En efecto, no se trata de postular que el Estado, a través de sus organismos competen-
tes tenga que necesariamente castigar como consecuencia inmediata de un compor-
tamiento indebido o contrario a la ley, sino que se otorgue la posibilidad de adoptar
medidas correctivas a fin de que estas puedan ser cumplidas antes de utilizar el máximo
poder que se ostenta y que no es otro que el sancionador.
9. Si las medidas correctivas fuesen eventualmente desacatadas o si las razones por las
que aquellas se impusieron fuesen ignoradas por aquellos sobre quienes se aplican, es
totalmente legítimo que se proceda a una sanción, pero ello no significa que el Estado
tenga que promover como exclusiva y excluyente bandera el castigo inmediato.
10. No debe ignorarse que toda política pública, más allá de los intereses o bienes que
resguarde, debe cumplir una finalidad de suyo pedagógica. Ello no se logra colocando
sanciones como única posibilidad, sino fomentando comportamientos adecuados y es-
tableciendo fórmulas intermedias que sólo de ser desacatadas, es que puedan legitimar
una actuación radical y definitiva.
11. Por lo demás y es pertinente mencionarlo a propósito del presente caso, la norma
materia de cuestionamiento, ni siquiera ostenta una naturaleza permanente, sino que
comporta un periodo de aleccionamiento que en este caso es sólo de tres años. Ello
en pocas palabras significa, adentrar a los administrados a un comportamiento en pro
del respeto del medio ambiente durante lo que podríamos denominar una fase estric-
tamente pedagógica. Transcurrida la misma ya no podrá alegarse por nadie desconoci-
miento de la ley y las sanciones serán utilizadas en todos sus alcances.
12. Cabe asimismo considerar que incluso y pese a promoverse esta fase estrictamente
pedagógica en pro del medio ambiente y que como se ha dicho es sólo temporal, la
misma norma prevé supuestos en los que de ninguna manera serán de recibo eventua-
les beneficios en la sanción que haya de imponer la administración de desacatarse las
- 415 -
medidas correctivas, y ello procederá a) en caso de infracciones muy graves que gene-
ren un daño real y muy grave a la vida y la salud de las personas, b) frente a actividades
que se realicen sin contar con el instrumento de gestión ambiental o autorización de
inicio de operaciones o en zonas prohibidas y c) cuando existe reincidencia.
13. En suma, no se aprecia por ningún lado y como lo afirman los demandantes ni debi-
litamiento de las potestades sancionadoras del Estado (en este caso de la OEFA), pues
estas siguen existiendo, ni por otra parte se deja en desprotección al medio ambiente,
pues el Estado promueve plenamente su respeto con la adopción de medidas perfecta-
mente razonables impulsando su poder sancionador allí donde se verifica indiscutibles
situaciones graves.
14. En este extremo, por consiguiente, la demanda debe ser declarada infundada.
§3. ARTÍCULO 20 DE LA LEY 30230 Y LA CREACIÓN DE ZONAS RESER-

VADAS
15. El artículo 20 de la Ley 30230 modifica el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley
26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, además de incorporar un tercer párrafo.
16. Para lo que ahora resulta relevante, debe indicarse que, previamente a su modificación,
el artículo 7 indicaba que las zonas reservadas eran reconocidas por resolución minis-
terial. El artículo ahora cuestionado establece que las zonas reservadas se establecen
por decreto supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Queda claro,
entonces, que ya no podrán establecerse este tipo de áreas solo con la intervención del
Ministerio de Agricultura.
17. De acuerdo con el artículo 13 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, las zonas re-
servadas son aquellas áreas que, reuniendo las condiciones para ser consideradas como
áreas naturales protegidas, requieren la realización de estudios complementarios para
determinar la extensión y categoría.
18. Se objeta que con esta modificación primarán los criterios políticos en el ámbito de lo
que debería ser una decisión técnica, con lo que se estaría debilitando la “instituciona-
lidad ambiental”. Y que bastaría que el Ministerio de Energía y Minas o el Ministerio
de Economía se opongan para que “no se aprueben las zonas reservadas”. Además, se
agrega que se abre un campo fértil para las presiones de grupos económicos relaciona-
dos con las actividades extractivas (Expediente 0012-2015-PI/TC, fojas 15).
19. Al respecto, este Tribunal estima que el hecho de crear zonas reservadas mediante la
aprobación del Consejo de Ministros no implica una afectación al derecho a gozar de
un ambiente equilibrado y adecuado. Por el contrario, al tener que ser aprobadas por
tal entidad se deja de lado la visión sectorial para dar paso a una visión más amplia,
con la ventaja de permitir realizar las coordinaciones entre los diferentes sectores que
conforman el Poder Ejecutivo. Es más, con ello se transparenta la posición del Poder
Ejecutivo respecto la creación de zonas reservadas.
- 416 -
20. Además, tal como lo ha indicado el procurador del Congreso en la contestación de

la demanda, el artículo 59 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas,
Decreto Supremo 038-2001-AG, ordena la elaboración un expediente técnico justi-
ficatorio para el establecimiento de las zonas Reservadas. Es decir, el ordenamiento
jurídico obliga a que la decisión administrativa que crea una zona reservada cuente con
un sustento técnico.
21. De otro lado, de acuerdo con el artículo 119 de la Constitución, el Consejo de Mi-
nistros está a cargo de la dirección y gestión de los servicios públicos. Por su parte, el
artículo 126 establece que todo acuerdo del Consejo de Ministros requiere del “voto
aprobatorio de la mayoría de sus miembros” y que los ministros no pueden ser “gesto-
res de intereses propios o de terceros”.
22. Nótese que la Constitución no indica que el voto debe ser unánime sino por mayoría.
En tal sentido, el argumento ensayado por los demandantes pierde toda verosimilitud
por cuanto la aprobación de las zonas reservadas pueden darse inclusive con los votos
en contra de los Ministerios de Energía y Minas y de Economía, por mencionar los
ministerios referidos en la demanda.
23. Por lo antes dicho, la alegación realizada contra el artículo 20 de la Ley 30230 debe ser
desestimada.
§4. ARTÍCULO 21 DE LA LEY 30230 Y PLAZO PARA EMITIR OPINIONES

REQUERIDAS POR ENTIDADES ENCARGADAS DE LA APROBACIÓN
DE EIA
24. El artículo 21 de la cuestionada ley establece lo siguiente:
Artículo 21. Solicitud de opiniones para la Evaluación del Estudio de Impacto
Ambiental
21.1 En caso de que la entidad encargada de la aprobación del Estudio de Impac-
to Ambiental correspondiente a un determinado proyecto de inversión requiera
opiniones vinculantes y no vinculantes de otras entidades del sector público, estas
deberán emitirse, bajo responsabilidad, en un plazo máximo de 45 días hábiles.
El hecho de que no se emita la opinión vinculante en el plazo antes referido, cons-
tituye un incumplimiento de las obligaciones del funcionario responsable de emi-
tirla, quien incurrirá en falta grave aplicable al régimen laboral al que pertenece.
En dicho supuesto, se inicia el procedimiento sancionador correspondiente contra
el funcionario responsable y el Titular de la entidad debe emitir la opinión vincu-
lante, bajo responsabilidad.
En el supuesto que se solicite una opinión no vinculante y esta no fuera emitida
dentro del plazo antes referido, el funcionario de la entidad que debe aprobar el Es-
tudio de Impacto Ambiental deberá continuar el procedimiento sin dicha opinión.
En caso de no continuar con el procedimiento, dicho funcionario incurrirá en falta
- 417 -
grave aplicable al régimen laboral al que pertenece. En dicho supuesto, se inicia

el procedimiento sancionador correspondiente contra el funcionario responsable,
y el Titular de la entidad debe continuar con el procedimiento de aprobación del
Estudio de Impacto Ambiental, bajo responsabilidad.
Una vez emitidas las opiniones vinculantes y no vinculantes, la entidad encargada
de la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental deberá elaborar un informe
consolidado de dichas opiniones, que será remitido al solicitante, para las subsana-
ciones o aclaraciones que correspondan. En dicho informe, la entidad encargada
de la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental solo considerará las opiniones
emitidas por las entidades en el marco de sus competencias establecidas en la Ley.
21.2 Las entidades están prohibidas de solicitar nuevamente los documentos que el
solicitante haya presentado en el transcurso del proceso, bajo responsabilidad de su
Titular.
21.3 En caso de servidores bajo el régimen de Contrato Administrativo de Servi-
cios y solo para efectos del presente artículo, será de aplicación el régimen sancio-
nador aplicable según el Decreto Legislativo 276.
25. Los demandantes consideran que, si bien no es negativo establecer un plazo máximo
para recibir las opiniones vinculantes y no vinculantes solicitadas por las entidades
encargadas de aprobar el EIA, su brevedad es contraproducente. Ello debido a que no
se habrían sentado las condiciones mínimas para que las entidades consultadas puedan
realizar la revisión minuciosa de los componentes del entorno del proyecto y las alterna-
tivas existentes. Es decir, para que puedan cumplir con su función satisfactoriamente.
26. Se cuestiona también que con las sanciones graves a los servidores públicos que no emi-
tan los informes en dicho plazo, se está ejerciendo una presión inaceptable que debilita el
proceso de revisión de los EIA, con el consiguiente riesgo para las personas y el ambiente.
Se objeta, además, que es contraproducente e inadecuado que los órganos de línea de los
ministerios que promueven la inversión estén encargados de aprobar los EIA, puesto que
su independencia no está garantizada. Por ello, los demandantes han alegado que este
artículo contravendría el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado.
27. Este Tribunal ha establecido que el contenido del artículo 2.22 de la Constitución está
determinado por el derecho a gozar del ambiente y a que éste se preserve. Así, compor-
ta la facultad de las personas de poder disfrutar de un
ambiente en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y
armónica; y, en el caso en que el hombre intervenga, no debe suponer una alteración
sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del medio ambiente.
Pero también el derecho en análisis se concretiza en el derecho a que el medio
ambiente se preserve. El derecho a la preservación de un medio ambiente sano y
equilibrado entraña obligaciones ineludibles, para los poderes públicos, de mante-
ner los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. A juicio
- 418 -
de este Tribunal, tal obligación alcanza también a los particulares, y con mayor
razón a aquellos cuyas actividades económicas inciden, directa o indirectamente,
en el medio ambiente (Sentencia 0048-2004-AI/TC, fundamento 17).
28. También se ha indicado que el Estado tiene “el deber de efectivizar su plena vigencia,
así como prever los mecanismos de su garantía y defensa en caso de transgresión”
(Sentencia 0048-2004-AI/TC, fundamento 17). Y ha indicado también que existe
una “dimensión prestacional” del derecho al ambiente, que impone al Estado tareas
y obligaciones de preservación del ambiente equilibrado y adecuado, que incluye ex-
pedir disposiciones legislativas para que se promueva la conservación del ambiente,
incluyendo aquellas destinadas a preservar y prevenir los daños al ambiente (Sentencia
03510-2003-PA/TC, fundamento 2, c).
29. Tomando en cuenta lo referido, este Tribunal considera que el mero establecimiento de
un plazo para recibir opiniones –vinculantes o no vinculantes– no implica una afecta-
ción en abstracto del derecho al ambiente equilibrado y adecuado. Y es que, regular un
plazo para que se emitan opiniones a solicitud de una entidad ambiental sectorial, que
es un órgano de línea del ministerio a cargo de aprobar un EIA, no implica una posible
alteración sustantiva o afectación a la preservación de bienes ambientales. Más aún si
es que se toma en consideración que la consulta se dirige a un órgano especializado y
familiarizado con la materia a la que se refiere la opinión solicitada.
30. Este Tribunal tampoco observa que se esté contradiciendo el deber de efectivizar el de-
recho al ambiente equilibrado y adecuado, ya que existe considerable regulación e ins-
tituciones encargadas de hacer efectivo tal derecho. Ejemplo de ello es la Ley General
del Ambiente (Ley 28611), Ley que Regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental
(Ley 28804), Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley 29763) y Ley del Sistema Nacional
de Evaluación del Impacto Ambiental (Ley 27446), entre otras.
31. De igual forma, existe un significativo soporte institucional, como lo es el Ministerio
del Ambiente, el OEFA, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Es-
tado, el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles,
por mencionar algunos, encargados de implementar la política ambiental.
32. En tal sentido, no se aprecia que mediante el artículo 21 de la Ley 30230 se esté con-
traviniendo en abstracto el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado, reconocido
en el artículo 2.22 de la Constitución.
§5. ARTÍCULO 22 DE LA LEY 30230, ORDENAMIENTO TERRITORIAL

DERECHO A UN AMBIENTE EQUILIBRADO Y ADECUADO
33. El artículo 22 de la ley impugnada establece lo siguiente:
Artículo 22. Ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial es un proceso político y técnico administrativo des-
tinado a orientar la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, sobre la
- 419 -
base de la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios

económicos, socioculturales, ambientales e institucionales.
La Política Nacional de Ordenamiento Territorial es aprobada mediante Decreto
Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros. Ni la Zonificación Económica Ecológica, ni
el Ordenamiento Territorial asignan usos ni exclusiones de uso.
34. Los demandantes alegan que con este artículo se redefine el concepto de ordenamiento
territorial, quitándosele su “carácter concertador” y “decisorio”, considerándolo tan
solo un concepto “orientador”, sin que pueda asignar usos ni exclusiones sobre los
usos del territorio. Como consecuencia de privar de fuerza vinculante al ordenamiento
territorial, alegan que se estaría violando el derecho a vivir en un ambiente equilibra-
do y adecuado. En específico, la obligación del Estado de proteger en forma efectiva
el ambiente, establecida en el artículo 9 de la Ley 28611, Ley General del Ambiente
(Expediente 0003-2015-PI/TC, fojas 25).
35. Afirman, además, que la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Re-
cursos Naturales, Ley 26821, establece que la aprobación de la zonificación ecológica y
económica del país coadyuva al ordenamiento territorial y a evitar conflictos emanados
de la superposición de usos y títulos. De ahí que concluyan que se está reconociendo la
asignación de usos que caracteriza al ordenamiento territorial. Además, observan que
la ausencia de un instrumento legal que asigne usos, implica que las autoridades sec-
toriales estarían definiendo el uso, sin un proceso general de planificación, dejándose
de lado el derecho a vivir en un ambiente equilibrado y adecuado (Expediente 0012-
2015-PI/TC, fojas 20 y 21).
36. Este Colegiado analizar así es que las frases del artículo cuestionado, que establecen
que el ordenamiento territorial está “destinado a orientar” y que “no asigna usos ni
exclusiones de uso”, contraviene el derecho al ambiente equilibrado y adecuado, reco-
nocido en el artículo 2.22 de la Constitución. De otro lado, también analizará si es que
se habría vulnerado el artículo 106 de la Constitución, al modificarse una ley orgánica,
como lo es la Ley 26821, mediante una ley ordinaria, como lo es la Ley 30230.
37. Resulta conveniente poner de relieve que el artículo 54 de la Constitución establece
que el territorio del Estado comprende el suelo, subsuelo, dominio marítimo y espacio
aéreo que lo cubre. Es dentro de este espacio físico en el que se desenvuelve la actividad
humana y también otros elementos naturales que lo integran. A fin de aprovechar el
territorio y sus recursos naturales, es necesario contar con un marco normativo que
organice dicho ordenamiento territorial.
38. Por ello, el ordenamiento territorial es considerado una política nacional. Se genera
mediante un proceso y de manera consensuada en virtud de unos instrumentos técni-
cos sustentatorios a fin de organizar la ocupación del territorio, tomando en cuenta el
aprovechamiento sostenible. Además, produce información brindando datos valiosos
- 420 -
que permiten la planificación de actividades productivas o el establecimiento de zonas

de protección, de recuperación o zonas de expansión urbana.
39. El concepto jurídico del ordenamiento territorial se elabora considerando las condi-
ciones sociales, ambientales y económicas para garantizar un desarrollo equilibrado.
Es por ello un proceso político y técnico-administrativo destinado a orientar la ocu-
pación ordenada y uso sostenible del territorio. En tanto política de Estado, forma
parte de la gestión del territorio, aunque debe ser distinguida de otros procesos con
enfoque territorial, como el catastro, la titulación predial, las concesiones, la demarca-
ción territorial, los planes de desarrollo urbano y la zonificación urbana (Orientaciones
básicas sobre el Ordenamiento Territorial en el Perú, Lima, Ministerio del Ambiente,
2015, pp. 9 y 10).
40. Es importante también resaltar los instrumentos técnicos sustentatorios del ordena-
miento territorial, ya que estos le otorgan a este concepto su carácter singular y dife-
renciable de otros términos que utilizan el enfoque territorial. Estos instrumentos están
establecidos en la Resolución Ministerial 135-2013-MINAM, que aprueba la Guía
Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el
Ordenamiento Territorial, y son: la Zonificación Ecológica Económica, los Estudios
Especializados, los Diagnósticos Integrados del Territorio y el Plan de Ordenamien-
to Territorial. Estos efectivamente conceptualizan la singularidad del ordenamiento
territorial.
41. Se ha dicho también lo siguiente:
A través del proceso de Ordenamiento Territorial se garantiza la incorporación
transversal de los componentes económicos, sociales, políticos, culturales, entre
otros, con el componente ambiental en distintos procesos de ocupación del terri-
torio. Asimismo, garantiza el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
como base productiva del desarrollo; es decir, se garantiza que el Estado provea
un ambiente equilibrado y sostenible para la calidad de vida de los ciudadanos
[Orientaciones básicas sobre el Ordenamiento territorial en el Perú, Lima, Ministerio
del Ambiente, 2015, p. 10].
42. Por su parte, Ley General del Ambiente, en su artículo 20, indica que el ordenamiento
territorial tiene por finalidad complementar la “planificación económica, social y am-
biental con la dimensión territorial”. Y uno de sus objetivos es: “Orientar la formula-
ción, aprobación y aplicación de política nacionales, sectoriales, regionales y locales”.
Como se aprecia, la propia normativa indica la característica orientadora del ordena-
miento territorial.
43. Ello también se aprecia en uno de los sustentos técnicos del ordenamiento territorial,
como lo es la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE). El artículo 11 de la Ley
Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, establece en su
artículo 1 que:
- 421 -
La Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) del país se aprueba a propuesta de

la Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinación intersectorial, como apo-
yo al ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos por superposición de títulos
y usos inapropiados, y demás fines.
Dicha Zonificación se realiza en base a áreas prioritarias conciliando los intereses
nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sos-
tenible de los recursos naturales.
44. Por su parte, el Decreto Supremo 087-2004-PCM, que aprueba el Reglamento de Zo-
nificación Ecológica y Económica, establece en su artículo 1 que se trata de un proceso
“dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible
de un territorio determinado […]”. Y cuando es aprobado se vuelve un “instrumento
técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y sus recursos naturales”.
45. Claramente, no es factible deducir que del artículo 11 de la Ley Orgánica para el Apro-
vechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, el ordenamiento territoriales una herra-
mienta para asignar usos. Como resulta evidente, tampoco se le encomienda a la ZEE
la asignación de usos.
46. Ahora bien, respecto la supuesta contravención del artículo 106 de la Constitución,
debe expresarse que lo que distingue a las leyes orgánicas de las leyes ordinarias es que
las primeras deben cumplir con los dos requisitos especiales (formal y material) previs-
tos en el artículo 106 de la Constitución. Sin embargo, tales requisitos no hacen a la
ley orgánica jerárquicamente superior a la ley ordinaria (Sentencia 0013-2009-AI/TC,
fundamentos 10 y 11).
47. En tal sentido, dado que las leyes orgánicas se distinguen por el cumplimiento de
requisitos especiales formales y materiales para su aprobación, una ley ordinaria (que
no haya sido aprobada bajo tales requisitos) no puede regular materia reservada a
aquella, o modificar o derogar una ley aprobada como orgánica, pues ello significaría
la inconstitucionalidad de dicha ley ordinaria por violación del artículo 106 de la
Constitución.
48. Puesto que el artículo 11 de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los
Recursos Naturales no expresa que el ordenamiento territorial establece la asignación
de usos, ni le da un carácter decisorio, no puede considerarse que el artículo 22 de la
Ley 30230 esté modificando dicha ley orgánica. Por ello, este Tribunal entiende que no
se ha contravenido el artículo 106 de la Constitución.
49. Respecto la supuesta vulneración del artículo 2.22 de la Constitución, este Tribunal
considera que la naturaleza orientadora del ordenamiento territorial, en cuanto no
asigna usos ni exclusiones de uso, no implica que las actividades de producción estén
exentas de análisis de impacto ambiental o que se haya dado carta libre a incidir irrazo-
nablemente en el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado.
- 422 -
50. Más aún, si en caso se decidiera luego de un proceso participativo que determinado
territorio debe tener un uso de producción, nada impediría que, en virtud de una
actualización de los instrumentos técnicos sustentatorios, dicho territorio se considere
como de conservación ecológica. Es decir, la característica cuestionada no tiene impli-
cancias directas con la afectación al derecho al ambiente.
51. Inclusive, ese carácter orientador tampoco disminuye la obligación del Estado de pro-
curar la defensa del derecho a un ambiente equilibrado y adecuado. Y es que no implica
que se dejen lado enfoques prestacionales, preventivos o sancionadores sobre la protec-
ción de tal derecho, ya sea en el ámbito administrativo o penal.
52. Así, este Colegiado concluye que el artículo 22 de la Ley 30230 no implica que, en
abstracto, se esté permitiendo una alteración sustantiva del ambiente o que se impida
o afecte la preservación de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la
vida. Por lo que debe desestimarse este extremo de la demanda.
§6. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

53. Los demandantes también han cuestionado que el artículo 22 de la Ley 30230 sería
“abiertamente inconstitucional” debido a que afecta competencias y funciones exclusi-
vas de los gobiernos locales y regionales para establecer los usos en el territorio. Dicha
atribución se encuentra establecida en los artículos 191 y 194 de la Constitución.
54. Agregan que también se contravendrían otras disposiciones legales como el artículo 6
de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización, el artículo 53 de la Ley 27867,
Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y los artículos 73 y 79 de la Ley 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades.
55. Agregan que, al quitarle la competencia de aprobar la política nacional de ordenamien-
to territorial al Ministerio del Ambiente, la dimensión ambiental pierde su carácter
prioritario establecido en el artículo 22 de la Ley General del Ambiente.
56. El artículo 191 de la Constitución establece que los gobiernos regionales tienen auto-
nomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia y coordi-
nan con las municipalidades sin interferir en sus competencias. Aunque no fue referido
en la demanda, es importante anotar que el artículo 192 de la Constitución indica que
los gobiernos regionales son competentes para formular y aprobar el plan de desarrollo
regional concertado con las municipalidades.
57. Por su parte, el artículo 194 de la Constitución establece que las municipalidades pro-
vinciales y distritales tienen autonomía, económica, administrativa en los asuntos de su
competencia y el artículo 195 añade que los gobiernos locales promueven el desarrollo
local en “armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo”. En su
numeral 6 se indica que son competentes para “planificar el desarrollo urbano y rural
de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamien-
to territorial”.
- 423 -
58. El artículo 6 de la Ley de Bases de la Descentralización establece los objetivos de

la descentralización, indicando que la “descentralización cumplirá, a lo largo de su
desarrollo, con los siguientes objetivos: […] Objetivos a nivel ambiental, a) ordena-
miento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del
desarrollo”.
59. Como se aprecia, de este artículo no se desprende que se esté estableciendo una compe-
tencia de los gobiernos regionales o locales. Se limita llanamente a indicar los objetivos
del proceso de descentralización. Por lo que no resulta factible que pueda deducirse en
este caso una afectación a las competencias o funciones de los gobiernos regionales.
60. El artículo 53 de la Ley de Gobiernos Regionales, que está en el Capítulo II referido
a las funciones específicas de los gobiernos regionales, establece que son funciones en
materia ambiental y de ordenamiento territorial:
a) formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y
políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con
los planes de los gobiernos Locales.
61. Por su parte, el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que
Dentro del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en la
presente ley, el rol de las municipalidades provinciales comprende: (a) Planificar in-
tegralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial.
62. El artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades, referido a las competencias y
funciones específicas, establece por su lado lo siguiente:
Las municipalidades, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo,
ejercen las siguientes funciones:
1. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:
1.1. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que
identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de pro-
tección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de
conservación ambiental.
1.2. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esque-
ma de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos
Humanos y demás planes específicos de acuerdo con el Plan de Acondiciona-
miento Territorial.
1.3. Pronunciarse respecto de las acciones de demarcación territorial en la provincia.
63. Como se observa de la legislación revisada, los gobiernos locales y regionales son com-
petentes en materias relativas al ordenamiento territorial. Esta postura ha sido desarro-
llada también en el escrito de amicus curiae de los integrantes de la Plataforma para el
Ordenamiento Territorial.
- 424 -
64. No obstante, ello, debe precisarse que el artículo 22 de la Ley 30230simplemente

indica que la política nacional del ordenamiento territorial, que antes era aprobada
solamente de manera sectorial por el Ministerio del Ambiente, ahora requiere apro-
bación del Consejo de Ministros, lo que de ninguna manera involucra una invasión
en las competencias otorgadas a los gobiernos regionales y locales sobre ordenamiento
territorial.
65. En consecuencia, este Tribunal entiende que no existe interferencia alguna en la com-
petencia de los gobiernos subnacionales respecto del ordenamiento territorial.
66. Respecto a la aprobación de la política nacional de ordenamiento territorial por el
Consejo de Ministros, debe indicarse que el Ministerio del Ambiente sigue siendo, tal
como lo indica el Decreto Legislativo 1013, que Aprueba la creación organización y
funciones del ministerio del ambiente, la institución que establece:
[…] la política, los criterios, las herramientas y los procedimientos de carácter ge-
neral para el ordenamiento territorial nacional, en coordinación con las entidades
correspondientes, y conducir su proceso.
67. Debe agregarse, en todo caso, que si bien los gobiernos locales y regionales son
competentes para planificar su ordenamiento territorial, ellono implica que realicen
esta labor sin la cooperación del gobierno nacional o que lo puedan hacer sin seguir
los estándares y normativas establecidas en la política nacional del ordenamiento
territorial.
68. Una aproximación contraria implicaría que cada gobierno regional o local podría es-
tablecer los criterios que conforman el concepto legal del ordenamiento territorial,
desvirtuando el carácter unitario y descentralizado establecido en el artículo 43 de la
Constitución.
69. Es por ello que se requiere una coordinación entre el gobierno nacional y los gobiernos
regionales y locales. Lo que ha sido recogido en el artículo 22.3 de la Ley General del
Ambiente que establece:
Los gobiernos regionales y locales coordinan sus políticas de ordenamiento terri-
torial entre sí y con el Gobierno Nacional, considerando las propuestas que al
respecto formule la sociedad civil.
70. Pero nada de ello implica una intervención en las competencias de los gobiernos regio-
nales o locales. Esto resulta concordante con lo establecido en el artículo 4 de la Ley
2958, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, que establece que las políticas nacionales se
aprueban por decreto supremo con el voto del Consejo de Ministros.
71. En suma, no se aprecia que el artículo 22 de la Ley 30230 contravenga los artículos
191, 192 o 194 de la Constitución, al no haberse alterado la competencia de los go-
biernos regionales o locales.
- 425 -
§7. ARTÍCULO 23 DE LA LEY 30230 Y LA APROBACIÓN DE LOS LÍMI-

TES MÁXIMOS PERMISIBLES Y LOS ESTÁNDARES DE CALIDAD AM-
BIENTAL
72. El artículo 23 de la Ley 30230 establece lo siguiente:
Los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y los Límites Máximos Permisibles
(LMP) a los que se refieren los literales d) y e) del artículo 7 del Decreto Legislativo
1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente,
deben basarse en criterios de protección de la salud, el ambiente, así como en
un análisis de impacto regulatorio y económico sobre las industrias y poblaciones
involucradas.
La aprobación y actualización periódica de los Estándares de Calidad Ambiental
(ECA) y Límites Máximos Permisibles (LMP) a que se refiere el literal d) del artícu-
lo 7 del Decreto Legislativo 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del
Ministerio del Ambiente, se efectuará mediante decreto supremo refrendado por
los sectores vinculados y se realizará sobre la base de los criterios y análisis mencio-
nados en el párrafo precedente.
73. Los demandantes consideran que la nueva forma de determinar los ECA y los LMP,
introducida en el artículo cuestionado, equipara criterios de protección de la salud y el
ambiente con el “análisis del impacto regulatorio y económico sobre las industrias y las
poblaciones involucradas”. Con ello se estaría contraviniendo el sentido que tienen los
ECA y los LMP. Afirman los demandantes, que el criterio fundamental para determi-
nar estos estándares es la protección de la salud y el ambiente, por lo que la emisión de
sustancias en cantidades que pudieran poner en riesgo o dañar el ambiente y la salud
no está permitido.
74. Objetan igualmente que la aprobación y actualización de los ECA y los LMP se efectúe
mediante el refrendo de los sectores vinculados, es decir, los ministerios regulados. Con
ello se condiciona y debilita al Ministerio del Ambiente como ente rector en materia
de protección del ambiente. Estos dos argumentos apuntan a indicar que el Estado no
estaría cumpliendo con proteger de forma efectiva el derecho a vivir en un ambiente
adecuado y equilibrado.
75. A fin de ponderar los argumentos de la demanda, este Tribunal entiende que es necesa-
rio revisar previamente los conceptos legales del ECA y LMP. De acuerdo con el primer
párrafo del artículo 31 de la Ley General del Ambiente:
[ECA es]la medida que establece el nivel de concentración o del grado de elemen-
tos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos, presentes en el aire, agua
o suelo, en su condición de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo
para la salud de las personas ni al ambiente. Según el parámetro en particular a que
se refiera, la concentración o grado podrá ser expresada en máximos, mínimos o
rangos.
- 426 -
76. De otro lado, el artículo 32 de la Ley General del Ambiente, modificado por el Decre-
to Legislativo 1055, publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de junio de 2008,
establece lo siguiente sobre el LMP:
[LMP es] la medida de la concentración o grado de elementos, sustancias o pará-
metros físicos, químicos y biológicos, que caracterizan a un efluente o una emisión,
que al ser excedida causa o puede causar daños a la salud, al bienestar humano y
al ambiente. Su determinación corresponde al Ministerio del Ambiente. Su cum-
plimiento es exigible legalmente por el Ministerio del Ambiente y los organismos
que conforman el Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Los criterios para la
determinación de la supervisión y sanción serán establecidos por dicho Ministerio.
77. Explicadas de una manera muy general, tanto los ECA como los LMP son medidas
que buscan identificar concentraciones de sustancias o parámetros físicos, químicos y
biológicos que puedan implicar un riesgo significativo o un daño al ambiente y a la
salud de las personas.
78. En realidad, ello es confirmado por el artículo 23 de la Ley 30230, que establece
que los criterios del ECA y del LMP se basan en criterios de protección de la salud
y el ambiente. La inclusión de un análisis de impacto regulatorio y económico sobre
las industrias y poblaciones involucradas no hace más que tomar en cuenta aspectos
presentes y relevantes al momento de implementar estas medidas. Sin embargo, ello
no implica que el análisis de impacto regulatorio y económico deba prevalecer sobre
aspectos relativos a la protección del ambiente y la salud de la población.
79. En efecto, la norma cuestionada no establece un mandato ordenando que el análisis
regulatorio, por ejemplo, deba imponerse sobre el análisis de impacto en la salud y el
ambiente. No se aprecia, entonces, que en abstracto se esté incidiendo en el derecho al
ambiente equilibrado y adecuado.
80. Respecto al segundo argumento presentado por los demandantes, sobre la aprobación
y actualización periódica de los ECA y los LMP mediante decreto supremo refrendado
por los sectores vinculados, este Tribunal estima que el solo hecho de que se requiera su
refrendo no implica que se esté contraviniendo el derecho a un ambiente equilibrado
y adecuado.
81. En realidad, como lo ha indicado el Congreso de la República en la contestación de la
demanda, la norma cuestionada es coherente con el artículo 11 de la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo, que establece que los decretos supremos deben ser rubricados por el
presidente de la República, y refrendados por uno o más ministros a cuyo ámbito de
competencia correspondan.
82. En tal sentido, no se aprecia que el artículo 23 de la Ley 30230, en cuanto regula la
manera en que se aprueban o actualizan los ECA y los LMP, sea en abstracto inconsti-
tucional por afectar el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado.
- 427 -
§8. CUESTIONAMIENTOS CONTRA LOS ARTÍCULOS 36 AL 51 Y EL

ARTÍCULO 57 DE LA LEY 30230 Y SENTENCIAS INTERPRETATIVAS
ADITIVAS
83. Los demandantes del Expediente 0012-2015-PI/TC sostienen que los artículos del 36
al 51, el artículo 57y la Tercera Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley
30230 pueden afectar el derecho al territorio de los pueblos indígenas y pueden privar-
los de la propiedad sobre estos, a pesar de su reconocimiento por el Convenio 169 de
la OIT y la Constitución. Por ello, añaden que tales disposiciones debieron haber sido
consultadas con los pueblos indígenas.
84. Sostiene que los artículos cuestionados no pueden ser interpretados de manera aisla-
da, sino en conjunto, como parte de un todo que pretende subordinar los derechos
humanos a la tierra y territorio de los pueblos indígenas (escrito de subsanación de la
demanda del Expediente 0012-2015-PI/TC).
85. Para los demandantes, una forma de salvar la constitucionalidad de los artículos cues-
tionados es recurrir a las llamadas sentencias interpretativas aditivas. Con ello se sal-
varía la constitucionalidad de los artículos 36 al 51, así como la Tercera Disposición
Complementaria Derogatoria de la Ley 30230.Por ello, solicitaron que se incorpore
el literal “c” en el artículo 37 de la cuestionada indicando que quedan excluidas de la
aplicación de esta ley los territorios de las comunidades campesinas, nativas, y demás
pueblos originarios.
86. Si bien los demandantes han indicado que los artículos 36 al 51 y 57 deben ser inter-
pretados en conjunto, ello no es eximente para que no cumplan con la obligación de
presentar argumentos en contra de cada uno de los artículos cuestionados.
§9. ARTÍCULO 36 DE LA LEY CUESTIONADA Y PROPIEDAD TERRITO-

RIAL INDÍGENA
87. El artículo 36 de la Ley 30230 establece lo siguiente:
Créanse procedimientos especiales para el saneamiento físico legal de predios invo-
lucrados en el desarrollo de proyectos de inversión pública y privada.
88. Se cuestiona que, mediante este artículo, se esté generando una reforma normativa
profunda, estableciéndose reglas legales para sanear predios públicos o privados única-
mente para proyectos de inversión. Con ello aseveran que se estarían contraviniendo
derechos de los pueblos indígenas contenidos en el Convenio 169 de la OIT, como el
derecho al territorio.
89. El artículo 88 afirma que el Estado garantiza “el derecho de propiedad sobre la tierra,
en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa” (subrayado agre-
gado). Por su parte, el artículo 89 de la Constitución establece que la propiedad de las
tierras de las comunidades campesinas y nativas es imprescriptible. Además, establece
que estas comunidades deciden sobre el libre uso y disposición de sus tierras
- 428 -
90. De ahí que el Tribunal haya resuelto en su momento que los pueblos indígenas tienen
el legítimo derecho de controlar intrusiones a su propiedad (Sentencia 01126-2011-
HC/TC, fundamentos 21 y 25). De otro lado, este Tribunal también ha estableci-
do la singularidad e importancia del derecho al territorio tradicional de los pueblos
indígenas.
91. En la Sentencia 0024-2009-PI/TC (fundamento 18), se ha indicado lo siguiente para
estas poblaciones:
[su territorio] no constituye un mero bien económico, sino un elemento funda-
mental con componentes de carácter espiritual, cultural, social, etc. En sus tierras
los pueblos indígenas desarrollan sus conocimientos, prácticas de sustento, creen-
cias, formas de vida tradicionales que transmiten de generación en generación.
92. Debe recordarse, además, que la posesión tradicional de los territorios de los pueblos
indígenas, “equivale a un título de pleno dominio”, pudiendo estas poblaciones exigir
el reconocimiento oficial de su propiedad y registro (Sentencia 0024-2009-PI/TC,
fundamento 20). Por su parte, también se ha indicado que, en virtud del artículo 14
del Convenio 169 de la OIT, existe el “deber de proteger los derechos de propiedad y
posesión a través de la adopción de medidas necesarias que permitan determinar las
tierras que los pueblos indígenas ocupan tradicionalmente” (Sentencia 0024-2009-PI/
TC, fundamento17).
93. Pero el mero anuncio de la creación de procedimientos especiales de saneamiento fí-
sico no involucra en abstracto una afectación de los derechos que corresponden a los
pueblos indígenas respecto de su territorio. Y es que, tal como ya fue expresado por
este Tribunal, en el contexto de la aplicación del derecho de consulta, la afectación a
los pueblos indígenas debe entenderse como una “una modificación inmediata y signi-
ficativa de la situación jurídica de los pueblos indígenas y sus integrantes” (Sentencias
94. En este caso, la simple enunciación de la creación de estos procedimientos no implica
una modificación inmediata en la situación jurídica de los pueblos indígenas. Por ello
este extremo de la demanda debe ser desestimado.
§10. INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN Y ARTÍCU-

LO 37 DE LA LEY CUESTIONADA
95. El artículo 37 de la Ley 30230 establece el ámbito de aplicación de los procedimientos
especiales, indicando lo siguiente:
a) El presente subcapítulo regula acciones extraordinarias de saneamiento físico legal
para predios comprendidos dentro del área de influencia directa o indirecta de los
proyectos de inversión referidos en el artículo siguiente, independientemente del
uso actual o futuro que se les dé a los predios.
- 429 -
b) Asimismo, son materia de las acciones de saneamiento, los predios ocupados por
obras públicas viales en fase de operación, cuyas áreas se encuentran pendientes
de saneamiento físico legal, antes o después de la vigencia de la presente Ley.
96. Se objeta que las acciones extraordinarias de saneamiento puedan darse sobre predios,
independientemente del uso actual o futuro que tengan. Ello, a decir de los deman-
dantes, va consumando una afectación inminente a los derechos territoriales de los
pueblos indígenas, ya que se impondrían procesos de saneamiento físico legal sobre
tierras de comunidades campesinas y nativas no tituladas, con la única finalidad de
favorecer la adquisición de la propiedad para proyectos de inversión.
97. Al observarse que esto puede generar un contexto de afectación directa al derecho de
propiedad sobre la tierra de los pueblos indígenas, los demandantes advierten que tal
artículo debió ser consultado. Al no haber ocurrido ello, se habría vulnerado el dere-
cho de consulta de los pueblos indígenas reconocidos por el Convenio 169 y la Ley
29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, recono-
cidos en el convenio 169 de la organización internacional del trabajo(Ley de Consulta
Previa).
98. No obstante, lo expuesto y en virtud del principio de conservación de la ley, solicitan
que se emita una sentencia interpretativa aditiva, incluyendo un inciso en el que se
excluya de la aplicación de este procedimiento especial a las comunidades campesi-
nas, nativas y pueblos indígenas.
99. El derecho a la consulta previa fue incorporado al ordenamiento jurídico peruano
con el Convenio 169 de la OIT y desarrollado mediante la Ley del Derecho a la Con-
sulta Previa. El artículo 6 del Convenio 169 establece que el Estado tiene la siguiente
obligación:
[…] consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y
en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
100. Y el artículo 2 de la Ley del Derecho a la Consulta Previa establece lo siguiente:
[…] el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma
previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus
derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o
desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, progra-
mas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos
derechos.
101. Por su parte, el artículo 9 de dicha ley establece que las entidades estatales deben
identificar las medidas legislativas o administrativas que tienen una relación directa
con los derechos de los pueblos indígenas, de modo que, si “existiría una afectación
directa” a sus derechos colectivos, se procederá a la consulta.
- 430 -
102. Tal como este Tribunal ya lo indicó en el Sentencia 0022-2009-PI/TC (fundamentos

37 y 38), el derecho a la consulta previa se activa cuando se prevea que alguna medida
legislativa o administrativa sea susceptible de afectar a los pueblos indígenas. Es decir,
no se requiere la detección de una afectación, sino que basta con que tal afectación
directa sea potencial.
103. Queda por determinar, entonces, si es que el artículo 37 puede ser susceptible de afec-
tar directamente derechos de los pueblos indígenas. El artículo bajo análisis establece
el ámbito de aplicación del procedimiento especial para el saneamiento físico legal
de predios. Dicho ámbito es de alcance general por lo que no se excluye ningún tipo
de predio, siendo factible interpretar que su aplicación incluya a los territorios de los
pueblos indígenas.
104. Se aprecia, por consiguiente, que el artículo bajo cuestionamiento implica una poten-
cia la afectación al derecho al territorio de los pueblos indígenas, ya que una serie de
mecanismos legales podrían modificar la situación jurídica del derecho de propiedad
de las tierras de los pueblos indígenas.
105. En virtud de tal consideración, si es que el artículo 37 es interpretado de manera tal
que su aplicación abarque a las tierras de los pueblos indígenas, es claro que dicho
artículo debió ser consultado para poder ser aplicado a estos.
106. No obstante, tal medida fue publicada de manera inconsulta y, por lo tanto, deven-
dría en inconstitucional al contravenir el mandato del Convenio 169 de la OIT, al
que se le ha reconocido rango constitucional (Sentencia 03343-2007-PA/TC, funda-
mento 31).
107. Si, por el contrario, se interpreta que su aplicación no alcanza a los territorios de los
pueblos indígenas, entonces, no podría considerarse que resulta inconstitucional.
108. Al respecto, es importante tomar en cuenta el principio de interpretación conforme
con la Constitución. Este principio exige al juez constitucional “salvar” hasta donde sea
razonablemente posible la constitucionalidad de una ley impugnada. Y es que la decla-
ratoria de inconstitucionalidad solo procede cuando se trata de una inconstitucionali-
dad evidente y cuando no exista otra disposición o interpretación factible (Sentencias
0004-2004-CC/TC, fundamento 3.3, y 0022-2009-PI/TC, fundamento 56).
109. A propósito de ello, es relevante considerar lo sostenido por el Congreso de la Repú-
blica en su escrito de contestación, en cuanto indica que el artículo 14 del Reglamento
de la Ley 30230, contenido en el Decreto Supremo 019-2015-VIVIENDA, establece
que sus disposiciones no son aplicables a las tierras de las comunidades campesinas y
nativas, ni tampoco a las reservas indígenas, las que se rigen por su propia normativa.
110. Queda positivamente claro que las normas del reglamento no podrían ser aplicadas
en el ámbito territorial de los pueblos indígenas. Ello, sin embargo, no elimina los
mandatos contenidos en la Ley 30230.
- 431 -
111. Pero, si bien dichos mandatos, derivados de la disposición del artículo 37 cuestiona-
do, no pueden ser dejados sin efecto por el referido decreto supremo, este Tribunal
considera que realizar una interpretación aislada del dispositivo legal cuestionado
–es decir, sin considerar la existencia de mandatos constitucionales para su entendimien-
to– no es concordante con el principio de interpretación conforme a la Constitución.
112. Por ello, debido a que este Tribunal debe acoger la interpretación que sea compatible
con el texto constitucional, es que se advierte que el artículo 37 de la Ley 30230
permite considerar que los alcances de tal artículo excluyan de su mandato a los terri-
torios de los pueblos indígenas.
113. Con esta interpretación que este colegiado ahora se establece salva la constitucio-
nalidad de dicho artículo, ya que no se aplicaría a los pueblos indígenas un artículo
que no fue consultado. Dicho de otra forma, el artículo 37 de la Ley 30230 será
constitucional siempre que no sea aplicado al territorio de los pueblos indígenas. En
virtud de lo anotado, debe desestimarse la demanda de inconstitucionalidad respecto
el artículo 37 de la Ley 30230, debiendo interpretarse dicho artículo conforme a la
Constitución en los términos indicados supra.
§11. IMPLEMENTACIÓN DE LA INTERPRETACIÓN CONFORME A LA

CONSTITUCIÓN A LOS ARTÍCULOS 38 AL 51 DE LA LEY 30230
114. El artículo 37 analizado determina el ámbito de aplicación de los procedimientos
especiales para el saneamiento físico legal establecidos en el Título III, Capítulo I, de
la Ley 30230, que está conformado por los artículos 36 al 51.
115. Puesto que se ha establecido que el artículo 37 de la Ley 30230 debe ser interpretado
de forma tal que no incluya a la propiedad territorial de los pueblos indígenas, resulta
patente que el resto de los artículos del mencionado Capítulo I tampoco puedan ser
aplicados a los pueblos indígenas. Y es que, al haberse reducido el ámbito de aplica-
ción los procedimientos especiales, dejando fuera a los pueblos indígenas, el resto de
los artículos ya no pueden regular aspectos relacionados con estas poblaciones.
116. Los artículos 38 al 51 de la ley cuestionada contienen normas que regulan diversos
aspectos de los procedimientos especiales. Por ejemplo, el artículo 38 establece qué
proyectos están comprendidos en los procedimientos especiales, indicando que serán
aquellos proyectos declarados por ley de necesidad pública, interés nacional, seguri-
dad nacional y de gran envergadura, o aquellos que cuenten con concesión otorgada
por el Gobierno Nacional o con participación de Proinversión.
117. Sin embargo, puesto que ya se determinó la exclusión de los pueblos indígenas del
ámbito de aplicación del subcapítulo, no existe posibilidad de que los efectos del
artículo 38 afecten el derecho a la tierra de los pueblos indígenas, inclusive en casos
en donde los territorios de los pueblos indígenas no se encuentren física y legamente
saneados. Similar criterio se utilizará respecto a los artículos 39, 40, 41, 42, 43, 44,
45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51de la Ley 30230.
- 432 -
118. Sobre la Tercera Disposición Complementaria Derogatoria, se utiliza un criterio si-

milar, aunque adaptado a la particularidad de este dispositivo legal, que establece:
Deróganse o déjanse en suspenso, según sea el caso, las disposiciones legales y
reglamentarias que se opongan a lo establecido por la presente Ley o limiten su
aplicación.
119. Como se aprecia, resulta patente que su interpretación no debe involucrar regulación
relativa a la propiedad territorial de los pueblos indígenas. Solo de esta manera dicho
dispositivo legal puede ser considerado constitucional.
120. Por consiguiente, al haberse excluido a los pueblos indígenas del alcance de la aplica-
ción de los procedimientos especiales para el saneamiento físico legal establecidos en
los artículos del Título III, Capítulo I de la Ley 30230, la demanda debe ser deses-
timada respecto los cuestionamientos realizados a los artículos 38 al 51 y la Tercera
Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 30230.
§12. EL ARTÍCULO 57 QUE MODIFICA LA SEGUNDA DISPOSICIÓN

COMPLEMENTARIA DE LA LEY 29151
121. El artículo 57 de la Ley 30230 modifica la Segunda Disposición Complementaria de
la Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, y establece:
La SBN está facultada para expedir resoluciones declarando la reversión, desafecta-
ción, extinción de la afectación o de la cesión en uso, extinción de la designación
o de la reserva sobre las transferencias de dominio, afectaciones, cesiones en uso,
u otras formas de designación, asignación, afectación o reserva de predios estatales
aprobadas inclusive antes de la entrada en vigencia de la presente Ley, que no hayan
cumplido con la finalidad asignada, independientemente del dispositivo, acto o
nivel jerárquico con el cual hayan sido otorgados.
[…]
122. Se objeta que la facultad de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN)
de revertir, desafectar o extinguir la cesión de uso por no cumplir con la finalidad
asignada, inclusive en casos anteriores a la vigencia de la Ley 30230, permite dejar
sin efecto los contratos de cesión de uso de suelos forestales utilizada por las comu-
nidades nativas, con lo que se amenaza de manera cierta e inminente al derecho al
territorio de los pueblos indígenas, reconocido por el artículo 14 del Convenio 169.
123. Los demandantes sostienen que el artículo 11 del Decreto Ley 22175, Ley de Co-
munidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva,
establece que el territorio de las comunidades nativas que corresponda a “tierras con
aptitud forestal, les será cedida en uso y su utilización se regirá por la legislación so-
bre la materia”. Alegan, además, que se estaría negando a las comunidades nativas la
propiedad sobre sus territorios ancestrales, reconociéndoseles solo una cesión de uso
sobre estos.
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124. Este Tribunal solo se centrará en el análisis de constitucionalidad del artículo 57

de la Ley 30230, tal como quedó establecido en el auto de admisibilidad del Ex-
pediente 0012-2015-PI/TC. Y es que no es factible revisar la constitucionalidad
del artículo 11 del Decreto Ley 22175, el cual no forma parte de la demanda de
inconstitucionalidad.
125. Es decir, se analizará si es que la facultad de la SBN de emitir resoluciones declarando
la reversión, desafectación, extinción de la afectación o de la cesión en uso u otras
formas de designación de predios estatales, cuando no se hayan cumplido con la fina-
lidad asignada, amenaza el derecho a la propiedad de los pueblos indígenas.
126. El artículo 66 de la Constitución establece que los recursos naturales son patrimonio
de la Nación y que las condiciones de su utilización y otorgamiento a particulares se
regula mediante ley orgánica. Por su parte, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento
Sostenible de los Recursos Naturales, Ley 26821, establece en su artículo 19 que los
derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a
los particulares mediante las modalidades establecidas en leyes especiales para cada
recurso natural.
127. Por su parte en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763, se establece que el
Estado ejerce dominio eminencial sobre los recursos del patrimonio forestal y fauna
silvestre de la Nación. Se establece, además, en su artículo 5 que los bosques son re-
cursos forestales.
128. De otro lado, su artículo 76 indica que mediante la cesión de uso el Estado reconoce:
[…] el derecho real exclusivo, indefinido y no transferible de las comunidades
nativas sobre las tierras comunales no agrícolas con el fin de asegurar los usos tra-
dicionales y sus sistemas de vida.
Les reconoce, en exclusividad, la posesión, acceso, uso, disfrute y aprovechamiento
de las tierras de producción forestal y de protección, de sus recursos forestales y de
fauna silvestre y los servicios de los ecosistemas que en ellas se encuentran.
El gobierno regional emite la resolución demarcando las tierras de aptitud forestal
adjudicadas en cesión en uso, incluyendo las tierras de capacidad de uso mayor
para la producción forestal y las de capacidad de uso mayor para protección, en
forma simultánea a la adjudicación en propiedad de las tierras agropecuarias.
129. Cabe resaltar que esta cesión de uso tiene características específicas que toman en con-
sideración las particularidades de las comunidades nativas. Es decir, con este artículo
no se está regulando una cesión de uso común; ejemplo de ello es la referencia a los
usos tradicionales y sistemas de vida de las comunidades.
130. Como se observa, son los gobiernos regionales los que “emiten la resolución demar-
cando las tierras de aptitud forestal adjudicadas en cesión de uso”. De igual forma, de
acuerdo con el artículo 18 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre son las Autoridades
- 434 -
Regionales Forestales y de Fauna Silvestre las responsables de otorgar derechos para

el uso y aprovechamiento de los recursos forestales. Estas cesiones de uso se emiten
en virtud delas condiciones, obligaciones y derechos que la legislación confiere a las
comunidades nativas.
131. De lo expuesto se aprecia que la cesión de uso de tierras con aptitud forestal a comu-
nidades nativas se rige por su propia normativa. Tomando ello en consideración y
siguiendo el criterio interpretativo utilizado supra, el artículo 57de la Ley 30230 debe
ser interpretado conforme a la Constitución. Ello involucra excluir de su aplicación a
los pueblos indígenas y sus derechos territoriales. Teniendo ello en cuenta, la deman-
da contra dicho artículo debe ser desestimada.
§13. SOBRE LA SUPUESTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUAL-

DAD DE LOS ARTÍCULOS 39, 43, 44 Y 51 DE LA LEY 30230
132. Se ha cuestionado además que los artículos indicados de la Ley 30230 configuran
una discriminación normativa. Los demandantes sostienen(i) que se está dando un
tratamiento general a todas las tierras que no han sido saneadas, sin tener en cuenta la
protección reforzada que tienen las tierras de los pueblos indígenas; y (ii)que se están
adoptando políticas especiales de saneamiento destinadas a favorecer solamente a los
inversionistas (Expediente 0012-2015-PI/TC, fojas 61). Posteriormente, mediante
el escrito de subsanación se precisó que eran los artículos 39, 43, 44 y 51 de la Ley
30230, los que planteaban la discriminación normativa.
133. Es decir, en el punto (i) se plantea que se está tratando igual a situaciones diferentes,
porque los pueblos indígenas tienen una protección normativa especial. Sin embargo,
teniendo en cuenta lo ya resuelto respecto los artículos 37 al 51 de la Ley 30230, este
argumento ya no resulta relevante. Pero en el punto (ii) se indica que se está tratando
de manera desigual una situación similar. Es decir, se estaría dando un privilegio a los
proyectos de inversión que no se otorga a los pueblos indígenas.
134. Al respecto, es importante recordar que el artículo 2.2 de la Constitución establece la
prohibición de discriminación en razón de origen, raza, sexo, idioma, religión, opi-
nión, condición económica o de cualquier otra índole. Este Tribunal ha establecido
que este es un derecho fundamental que no faculta a las personas a recibir un trato
igual, sino sean tratados del mismo modo que quienes se encuentran en idéntica
situación (Sentencia 0048-2005-PI/TC, fundamento 59).
135. Por su parte, el artículo 103 de la Norma Fundamental indica que solo pueden ex-
pedirse leyes especiales porque “así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por
razón de las diferencias de las personas”. Téngase presente que la referencia al término
“cosas” no debe ser entendido como un objeto físico, sino que puede aludir a una
relación jurídica, un instituto jurídico, una institución jurídica o simplemente un
derecho, un principio, un valor o un bien con relevancia jurídica (Sentencia 001-
2003-AI/TC y acumulado, fundamento 7).
- 435 -
136. Como se aprecia la Constitución, impone limitaciones al legislador que no podrá

aprobar leyes contraviniendo el principio de la igualdad. Esta igualdad en la ley in-
volucra obtener un trato igual entre los ciudadanos y “evitar los privilegios y las
desigualdades arbitrarias” (Sentencia 0018-2003-AI/TC). No obstante, el principio
de igualdad no impide la existencia de leyes especiales. El propio artículo 103 de la
Constitución permite la expedición de este tipo de leyes, las que tendrán que estar
fundamentadas en criterios de objetividad, razonabilidad, proporcionalidad y racio-
nalidad (Sentencia 0018-2003-AI/TC).
137. Al respecto, debe indicarse que las comunidades nativas y campesinas tienen leyes
especiales que regulan el procedimiento de titulación de sus tierras. Por ejemplo, la
Ley 24657, Ley de Comunidades Campesinas Deslinde y Titulación de Territorios
Comunales que declara, en su artículo 1, que el deslinde y la titulación de las comu-
nidades campesinas sonde “necesidad nacional e interés social”.
138. De otro lado, el Decreto Ley 22175, de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario
de la Selva y Ceja de Selva, establece en su artículo 10 que el Estado garantiza la in-
tegridad de la propiedad territorial de las comunidades nativas, estableciendo además
un régimen para la demarcación y titulación de dichas comunidades.
139. Estas leyes son reflejo del histórico reconocimiento constitucional de las diferen-
cias de estas comunidades. En lo que a la Constitución vigente corresponde, debe
indicarse que los artículos 89 y 149 de la Norma Fundamental consagran este
reconocimiento, al regular la propiedad comunal, la autonomía de estas comuni-
dades y la función jurisdiccional de sus autoridades. A ello, se suma la obligación
constitucional del Estado de consultar a los pueblos indígenas en los términos que
ya se analizaran.
140. Teniendo en consideración las particularidades históricas de estas comunidades es
que el legislador enmarcó los elementos que conforman la Ley 24657 y el Decreto
Ley 22175. Tales normativas especiales, junto con otras, tienen como objetivo, entre
otros, impulsar la titulación y demarcación de las comunidades nativas y campesinas,
respetando su cultura y sus tradiciones.
141. Ha quedado hasta ahora demostrado que las diferencias sustantivas de estas comuni-
dades justifican un tratamiento diferenciado. Ello implica que estas comunidades se
distingan de otro tipo de sujetos sometidos a las normas generales o a otros regímenes
particulares.
142. Lo que ahora se objeta es que, mediante los artículos cuestionados, se está brindando
un trato diferente únicamente al saneamiento físico-legal de predios destinados a pro-
yectos de inversión. Pero como ya se advirtió, las comunidades campesinas y nativas
tienen su propio régimen de titulación y demarcación de territorios.
143. Este Tribunal entiende que se está ante una situación de regulación de situaciones
jurídicas diferentes, en donde la diferenciación normativa se realiza en virtud de la
- 436 -
naturaleza de las cosas. En efecto, el hecho de que coexistan diferentes leyes espe-
ciales implica precisamente que cada uno de estos regímenes tenga un tratamiento
diferente.
144. En suma, puesto que las situaciones jurídicas identificadas, régimen de saneamiento
físico legal establecido en la Ley 30230 y los regímenes sobre demarcación y titula-
ción territorial de las comunidades nativas son diferenciables, no puede demandarse
un trato idéntico. En virtud de ello, se aprecia que los artículos 39, 43, 44 y 51 de la
Ley 30230 no contravienen el principio de igualdad.
§14. EXHORTACIÓN RESPECTO DELA TITULACIÓN Y DEMARCACIÓN

DE TIERRAS COMUNALES
145. Si bien no se ha observado que los artículos cuestionados sean inconstitucionales,
debe hacerse referencia a la situación de la titulación de tierras de las comunidades
146. Este Colegiado toma en consideración las conclusiones de la Defensoría del Pue-
blo expresadas en el Informe de adjuntía 002-2018-DP/AMASPPI/PPI, en donde se
identifican algunos problemas sobre la titulación comunal, recomendando la simpli-
ficación de los procedimientos y tiempo de tramitación.
147. Desde luego, tal simplificación debe considerar las particularidades de las comuni-
dades campesinas y nativas, así como las coordinaciones entre estas con el Estado
nacional y los gobiernos regionales.
148. En tal sentido, se exhorta al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y a los gobiernos
regionales para que se debata, con la participación de las comunidades campesinas y
nativas, las propuestas de mejora de los procedimientos de titulación y demarcación
de los territorios comunales.
III. FALLO
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda respecto de los artículos 19, 20, 21, 22, 23 y
36 de la Ley 30230.
2. Declarar INFUNDADA la demanda contra los artículos37,38, 39, 40, 41, 42, 43,
44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 57 y la Tercera Disposición Complementaria de la Ley
30230, siempre que se INTERPRETE en el sentido de excluir de su aplicación a los
territorios de los pueblos indígenas.
- 437 -
3. Declarar INFUNDADA la demanda contra los artículos 39, 43, 44 y 51 de la Ley

30230 en cuanto no contravienen el derecho a la igualdad.
4. EXHORTAR al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y a los gobiernos regionales para
que se debata, con la participación de las comunidades campesinas y nativas, las pro-
puestas de mejora de los procedimientos de titulación y demarcación de los territorios
comunales.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
PONENTE BLUME FORTINI
- 438 -
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Con el debido respeto de la opinión de mis colegas, emito el presente voto dado que, si
bien concuerdo con la desestimación de la demanda respecto de los artículos 20, 21, 22,
233 y 36 de la Ley 30230, así como con los puntos resolutivos 2, 3 y 4 de la sentencia en
mayoría, no comparto la decisión adoptada en el extremo que declara INFUNDADA la
demanda respecto del artículo 19 de la Ley 30230. En ese sentido, a continuación, funda-
mentaré por qué considero que la demanda debió ser declarada FUNDADA respecto del
artículo 19 de la Ley 30230.
*
En virtud del artículo 2 inciso 22 de la Constitución Política del Perú, el Estado perua-
no tiene la obligación de respetar, garantizar y proteger el derecho a un medio ambiente
adecuado.
Las obligaciones de respetar y garantizar el derecho a un medio ambiente adecuado exigen
que el Estado no interfiera arbitrariamente en el medio ambiente y adopte medidas para
preservarlo, respectivamente. En tanto que la obligación de proteger el derecho a un medio
ambiente adecuado, involucra que el Estado adopte medidas destinadas a garantizar que
particulares no vulneren el medio ambiente.
A fin de asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental, emitida en observancia de
las obligaciones de respetar, garantizar y proteger el derecho al medio ambiente adecuado,
se creó el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, con la Ley N° 29325,
Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, publicada en el diario
oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009. El Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (en adelante Oefa) es el ente rector de este sistema (artículo 1) y tiene entre sus
funciones la evaluación, supervisión, fiscalización y sanción (artículo 11).
En cuanto a las funciones de fiscalización y sanción del Oefa, estas comprenden, conforme
al artículo 11.1.c de la Ley 29325, “la facultad de investigar la comisión de posibles in-
fracciones administrativas sancionables y la de imponer sanciones por el incumplimiento
de obligaciones y compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental, de las
normas ambientales, compromisos ambientales de contratos de concesión y de los manda-
tos o disposiciones emitidos por el OEFA […]”.
En este marco normativo, se promulga la Ley 30230, “Ley que establece medidas tribu-
tarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de
la inversión en el país”, publicada el 12 de julio de 2014, cuyo cuestionado artículo 19
establece lo siguiente:
- 439 -
“Artículo 19. Privilegio de la prevención y corrección de las conductas infractoras

En el marco de un enfoque preventivo de la política ambiental, establécese un plazo
de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley, durante el cual el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA privilegiará las acciones
orientadas a la prevención y corrección de la conducta infractora en materia ambiental.
Durante dicho período, el OEFA tramitará procedimientos sancionadores excepcio-
nales. Si la autoridad administrativa declara la existencia de infracción, ordenará la
realización de medidas correctivas destinadas a revertir la conducta infractora y sus-
penderá el procedimiento sancionador excepcional. Verificado el cumplimiento de la
medida correctiva ordenada, el procedimiento sancionador excepcional concluirá. De
lo contrario, el referido procedimiento se reanudará, quedando habilitado el OEFA a
imponer la sanción respectiva.
Mientras dure el período de tres (3) años, las sanciones a imponerse por las infracciones
no podrán ser superiores al 50% de la multa que correspondería aplicar, de acuerdo a
la metodología de determinación de sanciones, considerando los atenuantes y/o agra-
vantes correspondientes. Lo dispuesto en el presente párrafo no será de aplicación a los
siguientes casos:
a) Infracciones muy graves, que generen un daño real y muy grave a la vida y la
salud de las personas. Dicha afectación deberá ser objetiva, individualizada y debida-
mente acreditada.
b) Actividades que se realicen sin contar con el instrumento de gestión ambiental
o la autorización de inicio de operaciones correspondientes, o en zonas prohibidas.
c) Reincidencia, entendiéndose por tal la comisión de la misma infracción dentro
de un período de seis (6) meses desde que quedó firme la resolución que sancionó la
primera infracción.”
Como se puede apreciar, este artículo establece que, en un plazo de 3 años, contado desde
la vigencia de dicha ley, el Oefa tramitará procedimientos sancionadores excepcionales, pri-
vilegiando la prevención y corrección de la conducta infractora en materia ambiental. Esto
es, durante el plazo de 3 años, si la autoridad administrativa determina que hay infracción,
primero ordenará la realización de medidas correctivas que reviertan la conducta infracto-
ra, y suspenderá el procedimiento excepcional. Y, solo si el administrado no cumple con la
medida correctiva ordenada, el procedimiento se reanudará, habilitando al Oefa, solo en
este supuesto, a imponer la sanción respectiva.
Adicionalmente, el referido artículo 19 limita el monto de las multas que podría imponer
el Oefa durante el plazo de los 3 años, dado que refiere que las sanciones no podrán ser
superiores al 50 % de la multa que le correspondería aplicar, salvo en las infracciones muy
graves, las actividades que se realicen sin contar con el instrumento de gestión ambiental o
la autorización correspondiente, o la reincidencia dentro de un periodo de 6 meses desde
que se le sancionó la primera infracción.
- 440 -
Sobre el particular, es evidente que el artículo 19 de la ley impugnada establece una serie de
regulaciones de naturaleza temporal, que solo serían aplicables durante tres años desde la
entrada en vigencia de la Ley 30230 (publicada el 12 de julio de 2014). En consecuencia,
a la fecha, dicho plazo ya ha vencido, por lo que los mandatos legales establecidos en tal
artículo ya no conforman el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, se habría configura-
do la sustracción de la materia.
Sin embargo, dado que el contenido normativo del referido artículo 19 de la Ley 30230
en la actualidad puede estar surtiendo efectos sobre procesos administrativos aún en
trámite, resulta indispensable un pronunciamiento sobre el fondo, pues si dicha norma
es inconstitucional, su aplicación para los casos en trámite colisionaría con la vigencia
efectiva de la Constitución, lo que desnaturalizaría la finalidad del proceso de incons-
titucionalidad, que es la defensa de la Constitución (artículo 75 del Código Procesal
Constitucional).
**
La demanda de autos tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad de, entre otras
disposiciones, el artículo 19 de la Ley 30230.
Como se indicó anteriormente, el contenido normativo de dicho artículo establece que
en un plazo de 3 años, el Oefa podrá imponer las sanciones correspondientes solo si el
administrado no cumple con la medida correctiva ordenada previamente (pues si el ad-
ministrado corrige la conducta, el procedimiento sancionador concluye). Aunado a esta
disposición, refiere que en dicho plazo, las multas que imponga el Oefa no podrán ser
superiores al 50 % que le correspondería aplicar, salvo cuando las infracciones sean muy
graves, reincidentes en el periodo de 6 meses, o sin autorización o instrumento de gestión
ambiental, en los cuales se podrá aplicar el 100 %.
Así, corresponde analizar si el procedimiento sancionador excepcional del Oefa, que privi-
legia la prevención y corrección de la conducta infractora en materia ambiental, mediante
la no sanción de la conducta infractora si es que el administrado corrige su conducta, y
la reducción de las multas que corresponderían aplicarse, violan los derechos al medio
ambiente adecuado (artículo 2.22 de la Constitución), salud (artículos 7 y 9 de la Consti-
tución), vida (artículo 2.1 de la Constitución) y alimentación (artículo 1 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y el artículo 11 inciso 1 del Pidesc).
Para tal fin, se analizará si la medida adoptada en el artículo 19 de la Ley 30230 es incons-
titucional, a través del test de proporcionalidad.
Marco jurídico de protección del derecho a un medio ambiente adecuado como derecho
afectado por la medida adoptada en el artículo 19 de la Ley 30230.
Como se indicó anteriormente, el derecho a un medio ambiente adecuado se encuentra
reconocido en el artículo 2.22 de la Constitución. Este derecho garantiza la protección a
un medio ambiente saludable.
- 441 -
El medio ambiente es el lugar donde el hombre y los seres vivos se desenvuelven, e incluye
tanto el entorno globalmente considerado –espacios naturales y recursos que forman parte
de la naturaleza: aire, agua, suelo, flora, fauna– como el entorno urbano; además, el medio
ambiente implica las interrelaciones que entre ellos se producen: clima, paisaje, ecosistema,
entre otros. (cfr. STC 0048-2004-AI/TC, fund. 17)
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado en reiterada jurisprudencia, que el
contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a un medio ambiente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la persona, está compuesto por: a) el derecho
a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado y b) el derecho a que ese medio
ambiente se preserve. (STC 0011-2015-PI/TC, fund. 145)
En cuanto al derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado, “comporta
la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio ambiente en el que sus elemen-
tos se desarrollan e interrelacionan de natural y armónica; y, en el caso de que el hombre
intervenga, no debe suponer una alteración sustantiva de la interrelación que existe entre
los elementos del medio ambiente. Esto supone, por lo tanto, el disfrute no de cualquier
entorno, sino especialmente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad”
(STC 0011-2015-PI/TC, fund. 146).
Respecto al derecho a que el medio ambiente se preserve, esto implica “obligaciones ine-
ludibles para los poderes públicos de mantener los bienes ambientales en las condiciones
adecuadas para su disfrute (…) tal obligación alcanza también a los particulares, y con
mayor razón a aquellos cuyas actividades económicas inciden o pueden incidir, directa o
indirectamente, en el medio ambiente”. (STC 0011-2015-PI/TC, fund. 147)
Y es que, dada la propia naturaleza de este derecho, la prevención tiene especial relevancia.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional estima que la protección del medio ambiente
sano y adecuado no solo es una cuestión de reparación frente a daños ocasionados, sino,
y de manera especialmente relevante, de prevención de que ellos sucedan”. (STC 04223-
2006-PA/TC, fund. 6)
De esta manera, la protección del medio ambiente puede hacerse efectiva desde la previsión
de medidas reactivas que hagan frente a los daños que ya se han producido, pasando por
medidas que hagan frente a riesgos conocidos antes de que se produzcan (prevención), has-
ta medidas que prevean y eviten amenazas de daños desconocidos o inciertos (precaución).
(STC 0011-2015-AI/TC, fund. 149)
Finalmente, la protección al medio ambiente se encuentra interrelacionada con otros de-
rechos, como la salud, vida, alimentación y la obligación estatal de conservar los recursos
naturales. (RTC 2682-2015-AA/TC, fund. 10, STC 0011-2015-AI/TC, fund. 152)
Determinación de la intervención en el ámbito prima facie garantizado por el derecho
a un medio ambiente adecuado y derechos conexos.
i) Del artículo 19 de la Ley 30230, se observa que el procedimiento sancionador excep-
cional del Oefa, que privilegia la prevención y corrección de la conducta infractora
- 442 -
en materia ambiental, mediante la no sanción de las conductas infractoras en materia

ambiental, que fueron corregidas, y la disminución del monto de las multas que corres-
ponderían aplicarse, interviene en un nivel elevado en el derecho al medio ambiente
adecuado, reconocido en el artículo 2.22 de la Constitución, por lo siguiente:
- El artículo 19 de la Ley 30230 permite que el procedimiento administrativo sancio-
nador por conductas infractoras al medio ambiente concluya si es que el administrado
corrige su conducta.
Sin embargo, al no sancionar la infracción en materia ambiental, de aquellas conduc-
tas que fueron corregidas, se elimina una medida que disuade la comisión de tales
infracciones. Consecuentemente, al prescindir de dicho efecto disuasivo, se elimina un
factor que promueve la prevención de los daños irreparables al medio ambiente. Y es
que el medio ambiente puede ser dañado de manera irreparable con una sola conducta,
pese a que luego se corrija; razón por la cual es relevante su prevención.
Un ejemplo que muestra la irreparabilidad de los daños ambientales, y que conlle-
va a la obligación de adoptar medidas preventivas, es el caso de la contaminación y
desaparición de la laguna Shanshococha en Andoas, Loreto. En este caso, si bien el
Oefa impuso multas y medidas de compensación ambiental, mediante las Resolucio-
nes 534-2013-OEFA/DFSAI y 004-2015-OEFA/TFA-SEE, la pérdida de la laguna es
irreparable.
En ese sentido, el cuestionado artículo 19 interviene gravemente el derecho a que el
medio ambiente se preserve, mediante la prevención de daños irreparables, el cual es
parte del contenido protegido por el derecho a un medio ambiente adecuado.
- Determinar que las multas que imponga el Oefa no podrán ser superiores al 50 %
que le correspondería aplicar, salvo cuando las infracciones sean muy graves, reinci-
dentes en el periodo de 6 meses, o sin autorización o instrumento de gestión ambien-
tal, en los cuales se podrá aplicar el 100 %, obstaculiza el deber estatal de garantizar y
proteger el medio ambiente adecuado. Por un lado, la reducción de las multas también
incluye a las infracciones graves, sin embargo, no toma en cuenta que estas conductas
pueden generar daños considerables en el medio ambiente. De otro lado, limitar la
reincidencia de las infracciones a los 6 meses, deja un margen amplio a partir del cual
se pueden cometer las mismas infracciones sin que se les sancione con el monto de la
multa completa que le correspondería.
En ambos escenarios, la reducción de la multa disminuye un elemento que disuade las
conductas que pueden afectar el medio ambiente de manera irreparable; razón por la cual
se interviene en un grado alto en la obligación de prevenir daños ambientales, la cual forma
parte del contenido del derecho a que el medio ambiente se preserve.
ii) El derecho a la alimentación, reconocido en el artículo 1 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos y el artículo 11 inciso 1 del Pidesc, en concordancia con la
IV disposición final y transitoria de la Constitución, “faculta a su titular a obtener una
- 443 -
prestación positiva por parte del Estado, a fin de que este le provea o le haga accesibles los
medios suficientes y adecuados que satisfagan sus requerimientos alimenticios de manera
sostenible, cuando su titular se encuentre en una situación de vulnerabilidad que le impida
satisfacerlos por sí mismo.” (STC 1470-2016-PHC/TC, fund. 39) En base a lo expuesto,
si se elimina un factor que disuade la comisión infracciones en materia ambiental (me-
diante la conclusión de los procedimientos sancionatorios en materia ambiental si es que
el administrado corrige su conducta infractora y la reducción de las multas), se corre el
riesgo de que se cometan conductas infractoras que lesionen severa e irreparablemente el
medio ambiente, lo que podría involucrar la afectación de los recursos naturales utilizados
para satisfacer los requerimientos alimenticios del individuo, vulnerando así gravemente el
derecho a la alimentación, reconocido en el artículo 1 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y el artículo 11 inciso 1 del Pidesc, en concordancia con la IV dispo-
sición final y transitoria de la Constitución.
iii) El derecho a la salud se orienta a la conservación y al restablecimiento dcl funciona-
miento armónico del ser humano en su aspecto físico y psicológico (cfr. STC 0091 -2015-
HC/TC, fund. 2). Teniendo en cuenta lo señalado, no prevenir el daño al medio ambiente,
mediante la eliminación del elemento disuasorio en la comisión de infracciones en materia
ambiental, afectaría gravemente el espacio en el que el individuo desarrolla su bienestar
físico y psicológico, garantizado por el derecho a la salud, consagrado en los artículos 7 y
Con relación a la finalidad de la medida que interviene en los derechos alegados
En este examen, corresponde determinar si entre el medio adoptado y el fin que se persigue
alcanzar existe una relación de causalidad.
Del artículo 19 de la Ley 30230, se observa que la disposición de privilegiar la prevención
y corrección de la conducta infractora en materia ambiental, mediante la no sanción de
conductas lesivas al medio ambiente que fueron corregidas y la reducción hasta el 50 %
de las multas para, entre otras, las infracciones graves y reincidentes, que no fueron corre-
gidas, tiene por objeto la promoción y dinamización de la inversión en el país. Así, en la
11° Sesión Matinal del 3 de julio de 2014, página 2 del Diario de Debates de la Comisión
Permanente, del periodo legislativo 2013-2014, en la que se debatió el proyecto de ley
que dio origen a la Ley 30230, el Presidente de la Comisión de Economía, que aprobó
dicho proyecto, indicó que “El objeto del dictamen [que dio origen a la Ley 30230, sic] es
introducir medidas que reactiven y dinamicen la economía ante los riesgos de una desacele-
ración transitoria de la economía peruana, y de una reducción de su crecimiento potencial
en los próximos años. Se ha diseñado una respuesta de política económica […], que gira
en torno a tres grandes ejes: fortalecer seguridad jurídica a los contribuyentes, reducción y
mayor predictibilidad de costos para el sector privado y complementar el proceso de toma
de decisiones con racionalidad económica”.
Se observa que este objetivo se logra debido a que muchas veces la adecuación de los
administrados a las normas de protección del sistema ambiental generan retrasos en su
- 444 -
preparación logística, que desincentivan su participación oportuna en el mercado, por lo

que, darles un margen en el que puedan realizar sus actividades sin que se les sancionen
por lesiones al medio ambiente si es que corrigen sus conductas infractoras, o reducirles la
multa, estimula la inmediata participación de los administrados en el mercado.
Ahora bien, el objeto, que es la promoción y dinamización de la inversión en el país, pro-
mueve el ejercicio de los derechos a la libertad de empresa, libre iniciativa privada y libre
competencia, reconocidos en los artículos 59, 58 y 61 de la Constitución, respectivamente.
En efecto, el derecho a la libertad de empresa, reconocido en los artículos 58 y 59 de la
Constitución, garantiza a toda persona, natural y/o jurídica, participar en la vida económi-
ca de la Nación (determinada por cuatro tipo de libertades: libertad de creación de empresa
y acceso al mercado, libertad de organización, libertad de competencia y libertad para
cesar las actividades), y que el poder público no sólo debe respetar, sino que además debe
orientar, estimular y promover (Cfr. STC 03479-2011-AA/TC, STC 1405-2010-AA). En
ese sentido, el objeto de la medida adoptada en el cuestionado artículo 19, referido a la
promoción y dinamización de la inversión en el país, materializa el deber del Estado de
estimular y promover el derecho a la libertad de empresa.
Con relación a la libertad de competencia, consagrada en el artículo 61 de la Constitución,
este derecho se define como la potestad de coexistencia de una pluralidad de ofertas en el
campo de la producción, servicios o comercialización de productos de la misma especie
por parte de un número indeterminado de agentes económicos. Esta facultad económica
plantea el libre juego de la oferta y la demanda, y presupone la presencia de los tres requisi-
tos siguientes: a) la autodeterminación de iniciativas o de acceso empresarial a la actividad
económica; b) la audeterminación para elegir las circunstancias, modos y formas de ejecu-
tar la actividad económica; y c) la igualdad de los competidores ante la ley (STC 03479-
2011-AA/TC, fund. 7). En el caso de autos, se aprecia que la promoción y dinamización
de la inversión en el país promueve la pluralidad de ofertas en el campo de la producción,
servicios y comercialización de productos.
De otro lado, se observa que la disposición de privilegiar la prevención y corrección de la
conducta infractora en materia ambiental, mediante la no sanción de las conductas infrac-
toras en materia ambiental si es que son corregidas y la disminución de las multas, tiene por
objeto estructurar un modelo de comportamiento razonable en el ejercicio de la potestad
sancionadora de la administración en materia ambiental, como también se sostiene en la
sentencia de autos, emitida en mayoría (fundamentos 7 al 13). Ello se logra debido a que
durante un plazo de 3 años, la administración estará en una fase pedagógica, en la que otor-
gará la posibilidad de adoptar medidas correctivas a fin de que estas puedan ser cumplidas
antes de sancionar, y los administrados tendrán un plazo de 3 años para adentrarse a un
comportamiento en pro del respeto del medio ambiente.
Finamente, el objeto referido en el párrafo anterior, alcanza la finalidad de garantizar el
derecho a un medio ambiente adecuado, consagrado en el artículo 2.22 de la Constitución,
pues si bien se limita la facultad sancionadora del Oefa, medida cuyo nivel de idoneidad
- 445 -
será analizada más adelante, persigue también el control, mediante la pedagogía, de las
actividades de los administrados que repercutan en el medio ambiente, lo cual está re-
lacionado con el ejercicio de la obligación de garantizar y proteger el acceso a un medio
ambiente adecuado
En base a lo expuesto, se observa que la disposición de privilegiar la prevención y correc-
ción de la conducta infractora en materia ambiental, mediante la no sanción de las con-
ductas lesivas al medio ambiente si es que fueron corregidas y la reducción de las multas
de las conductas que no fueron corregidas, alcanza la finalidad de garantizar el derecho a la
libertad de empresa, libertad de competencia y el derecho a un medio ambiente adecuado.
Por lo tanto, corresponde examinar si existen medios alternos igualmente idóneos y si,
llegado el caso, estos producen una menor afectación a los derechos intervenidos.
Respecto a la necesidad de la medida que interviene en los derechos alegados
Una medida alternativa sería sancionar las conductas infractoras en materia ambiental
e imponer las multas por el monto completo, conforme corresponda, aunado a la pu-
blicidad tanto en la página web del Oefa, por ser el ente rector del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental, como en diversos medios de comunicación, de las
sanciones que podrían incurrir los administrados en caso incumplan las reglas en materia
ambiental.
Al respecto, esta medida alcanzaría el mismo fin alcanzado con la medida dispuesta en el
artículo 19 de la Ley 30230, de garantizar el derecho a un medio ambiente adecuado, pues
con la publicidad tanto en la web del Oefa como en diversos medios de comunicación de
las sanciones que podrían incurrir los administrados en caso incumplan las reglas de pro-
tección al medio ambiente, se lograría el control, mediante la pedagogía, de las actividades
de los administrados que repercutan en el medio ambiente.
Aunado a ello, esta medida no restringiría los derechos a la protección de un medio am-
biente adecuado, a la alimentación y a la salud de la persona, sino más bien los promovería,
pues al sancionar la conducta infractora, que podría generar daños ambientales irrepara-
bles, independientemente de que se corrija o no, se tendría el efecto disuasivo para evitar
dichos daños que afectarían irremediablemente el ambiente en el que el individuo se pueda
desarrollar libremente, los recursos naturales que podría consumir y el grado de su bienes-
tar físico y mental.
Sin embargo, esta medida no promueve la otra finalidad alcanzada por el artículo 19 de
la Ley 30230, de promover los derechos a la libertad de empresa, libre iniciativa privada y
libre competencia, mediante la promoción y dinamización de la inversión en el país, dado
que sancionar las conductas infractoras en materia ambiental, desde la misma infracción,
sin esperar que la conducta se corrija, retrasaría la organización y el acceso de la empresa
en el mercado, la inversión privada y por ende la participación de una pluralidad de ofertas
en el país, en tanto que el administrado se adecúe a las normas de protección del sistema
ambiental antes de operar.
- 446 -
En base a lo expuesto, si bien la medida propuesta alcanza la finalidad de garantizar el

medio ambiente adecuado, por determinar que el Oefa ejerza un control pedagógico hacia
los administrados, con una menor lesión en los derechos al medio ambiente adecuado, ali-
mentación y salud de la persona; no logra promover los derechos a la libertad de empresa,
libre iniciativa privada y libre competencia.
En consecuencia, no se advierte otra medida que, lesionando en menor grado los derechos
al medio ambiente adecuado, alimentación y salud de la persona, logre el mismo nivel de
garantía del derecho a un medio ambiente adecuado y promoción de los derechos a la libertad
de empresa, libre iniciativa privada y libre competencia; razón por la cual a continuación se
evaluará la medida adoptada en el artículo 19 de la Ley 30230, a través de la ponderación.
Examen de proporcionalidad en sentido estricto
La ley de ponderación establece que cuanto mayor es el grado de aflicción de los derechos in-
tervenidos (en la presente controversia, los derechos al medio ambiente adecuado, alimenta-
ción y salud de la persona), tanto igual o mayor debe ser la importancia de la satisfacción del
fin (en el caso de autos es garantizar el derecho a un medio ambiente adecuado y promover
los derechos a la libertad de empresa, libre iniciativa privada y libre competencia).
Como se indicó anteriormente, el grado de aflicción en los derechos a un medio ambiente
adecuado, a la alimentación y a la salud es grave.
En efecto, las sanciones tienen efecto disuasorio, razón por la cual, no sancionar la conduc-
ta infractora del medio ambiente, que es corregida (dado que si el Oefa declara la existencia
de la infracción, primero debe ordenar la adopción de medidas correctivas destinadas a
revertir la conducta infractora y suspender el procedimiento sancionador; luego, debe ve-
rificar el cumplimiento de lo ordenado; finalmente, si se corrigió la conducta, se concluye
el procedimiento; y, solo si no se corrige, podrá imponer la sanción respectiva), elimina un
elemento que disuade las conductas que dañan el medio ambiente, que pueden tornarse
irreparables, lo que afecta gravemente la obligación de prevenir daños ambientales, la cual
forma parte del contenido del derecho a que el medio ambiente se preserve, reconocido en
el artículo 2.22 de la Constitución.
Aunado a ello, se advierte que el cuestionado artículo 19 de la Ley 30230, realiza excepcio-
nes a la aplicación del 50 % de la multa, sin incluir en tales excepciones a las infracciones
graves, que también pueden afectar severamente el medio ambiente, y a las conductas
infractoras reincidentes luego del plazo de 6 meses, las cuales no por transcurrir dicho pe-
riodo, aminoran su efecto lesivo en el medio ambiente. Esta inclusión era necesaria, pues,
teniendo en cuenta que las sanciones tienen un efecto disuasorio de la conducta infractora,
disminuir hasta el 50 % a las infracciones graves y a las reincidencias luego de los 6 meses,
aminora el efecto disuasorio en la comisión de tales conductas, que pueden generar graves
daños al medio ambiente. En este sentido, la disminución de la multa a las infracciones
al medio ambiente, sin considerar las conductas que pueden generar daños irreparables al
medio ambiente, afecta en un nivel grave el derecho de toda persona de acceder a un medio
ambiente adecuado.
- 447 -
De otro lado, permitir que el procedimiento administrativo sancionador por conductas

infractoras al medio ambiente concluya si es que el administrado corrige su conducta, así
como disminuir la multa por la infracciones graves o reincidentes luego de los 6 meses,
genera un efecto de desprotección del medio ambiente –por el desincentivo de evitar in-
currir en dichas conductas al no sancionárseles o al reducírseles la multa–, el cual, por la
magnitud del daño, puede afectar los recursos naturales utilizados como alimentación para
el ser humano; lo que se constituiría como una afectación grave del derecho a la alimenta-
ción, reconocido en el artículo 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y
el artículo 11 inciso 1 del Pidesc, en concordancia con la IV disposición final y transitoria
Véase a modo de ejemplo, el caso del colapso parcial de uno de los depósitos de relaves de
la Unidad Minera Caudalosa Chica, ocurrido el caso 25 de junio de 2010, en el distrito de
Huachocolpa, provincia de Huancavelina. En ese caso, el Adjunto del Medio Ambiente,
Servicios Públicos y Pueblos Indígenas, de la Defensoría del Pueblo, Iván Lanegra Quispe,
informó que “según cálculos preliminares, 50 000 metros cúbicos de los residuos mine-
ros que estaban allí almacenados llegaron al río Escalera, aledaño a las instalaciones de la
empresa, lo que originó una gravísima contaminación en la zona e impactó los ríos que
reciben las aguas del río Escalera, en particular al río Opamayo. Como consecuencia, cerca
de 450 pobladores que viven en la zona no pueden utilizar las aguas del río debido a la
contaminación producida. Esto también ha afectado a los criaderos de truchas, además de
24 hectáreas de terrenos de cobertura natural”1. Como se puede apreciar, el colapso parcial
de uno de los depósitos de relaves afectó gravemente los recursos naturales (como el agua
de los ríos, los criaderos de truchas y las hectáreas de terrenos) que los pobladores podían
utilizar como alimentación.
Y, el desincentivo en la protección del medio ambiente, puede generar daños de magnitu-
des irreparables para el medio ambiente, lo que puede interferir en un nivel elevado en el
bienestar físico y mental del individuo, contenido garantizado por el derecho a la salud,
reconocido en los artículos 7 y 9 de la Constitución.
Por consiguiente, las afectaciones graves a los derechos al medio ambiente, alimentación
y salud de la persona, expuestas supra, requieren de una justificación razonable para ser
convalidadas constitucionalmente.
Sin embargo, en el presente caso se observa que la importancia del grado de fomento de
los derechos a la libertad de empresa, libre iniciativa privada y libre competencia, y medio
ambiente adecuado, no es igual, cuando menos, al grado de aflicción sufrido por los dere-
chos intervenidos.
1 Defensoría del Pueblo, Adjunto del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas, Iván
Lanegra Quispe. En https://www.defensoria.gob.pe/blog/fallo-la-prevencion-deslizamiento-de-rela-
ves-en-huancavelica/Visitado el 25 de mayo de 2020.
- 448 -
Ello debido a que la rigurosidad de las sanciones no es el único factor que se toma en
cuenta para fomentar y dinamizar la inversión en el país, sino también intervienen otros
factores como la oferta y demanda, la estabilidad económica, la burocracia estatal, etc. En
este sentido, la flexibilización de las sanciones en materia ambiental incide en un grado
medio en la promoción de la inversión el país. Aunado a ello, si bien podría considerarse
que la flexibilización de las sanciones, tal como está dispuesta en el artículo 19 de la Ley
30230, es un factor que fomenta la inversión; es relevante tener en cuenta que promueve
una inversión sin responsabilidad social, sin compromiso con las generaciones presentes y
futuras, pues desincentiva el respeto al medio ambiente y genera un margen de impunidad
en conductas que pueden dañar el medio ambiente de manera irreparable. En este senti-
do, se advierte que la flexibilización de las sanciones en materia ambiental dispuesta, no
promueve el desarrollo sostenible, por lo que fomenta en un nivel regular los derechos a la
libertad de empresa, libre iniciativa privada y libre competencia.
Por su parte, si bien con la medida cuestionada se promueve un control, aunque dismi-
nuido, por el Oefa de las conductas infractoras en materia ambiental, dicho accionar no es
suficiente, pues no sancionar las conductas infractoras del medio ambiente, que luego son
corregidas, y disminuir las multas, elimina el efecto disuasivo con el cual se podría evitar
daños ambientales irreparables. En consecuencia, la medida cuestionada alcanza un nivel
de mínimo de protección del derecho al medio ambiente adecuado.
En base a lo expuesto, cabe concluir que el grado de satisfacción del fin (el fomento de los
derechos a la libertad de empresa, libre iniciativa privada, libre competencia, y medio am-
biente), en cuyo nombre se han intervenido los derechos a un medio ambiente adecuado,
alimentación y salud de la persona, es medio o mínima.
Por consiguiente, en la medida que el grado de aflicción sufrido por los derechos a un
medio ambiente adecuado, alimentación y salud de la persona, es grave, en tanto que la
satisfacción del fin es medio o mínima, estimo que permitir que el procedimiento admi-
nistrativo sancionador por conductas infractoras al medio ambiente concluya si es que
el administrado corrige su conducta, así como disminuir la multa por la infracciones en
materia ambiental, es desproporcionado.
Por todo lo expuesto, considero que la demanda es FUNDADA respecto del artículo 19
de la Ley 30230.
S.
RAMOS NÚÑEZ
- 449 -

SARDÓN DE TABOADA
Concuerdo con la mayor parte de los puntos resolutivos de la sentencia en mayoría y sus
fundamentos, pero discrepo del análisis de constitucionalidad del artículo 37 de la ley
impugnada, así como de la exhortación realizada a los poderes elegidos y a los gobiernos
regionales.
Respecto a lo primero, el aludido artículo establece el ámbito de aplicación de los pro-
cedimientos especiales para el saneamiento físico legal de predios involucrados en el
desarrollo de proyectos de inversión pública y privada. Los demandantes sostienen que
ello vulnera los derechos territoriales y el derecho a la consulta previa de los pueblos
indígenas.
La sentencia establece que los alcances del artículo 37 excluyen de su mandato a los te-
rritorios de los pueblos indígenas. Así, en la medida que dicha disposición no les resulta
de aplicación, no debía tampoco serles consultada. Por tanto, declara INFUNDADA la
demanda en este extremo, al no vulnerarse sus derechos territoriales ni su derecho a la
consulta previa.
Comparto lo decidido respecto de los derechos territoriales de las comunidades campesi-
nas y nativas, pero no lo correspondiente al derecho a la consulta previa. Este derecho no
está reconocido por la Constitución sino deriva directamente del Convenio 169, como lo
indica la propia sentencia en mayoría.
Este Convenio fue ratificado cuando el texto de la la Constitución de 1993 ya había sido
aprobado en referéndum. No podía, pues, añadírsele una coma. Para que este Convenio
169 hubiese agregado un derecho fundamental a la Constitución, su aprobaciónn tendría
que haberse aprobado conforme al procedimiento de reforma constitucional.
No puede aceptarse la incorporación de derechos fundamentales a la Constitución de otra
manera. Por tanto, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda contra el artícu-
lo 37 de la Ley 30230, en el extremo que se alega la vulneración del derecho a la consulta
previa.
Respecto a lo segundo, discrepo también de la exhortación efectuada en el quinto punto
resolutivo de la sentencia en mayoría, a los poderes elegidos y a los gobiernos regionales,
para que debatan, con la participación de las comunidades campesinas y nativas, las pro-
puestas de mejora de los procedimientos de titulación y demarcación de los territorios
comunales.
- 450 -
Este Tribunal Constitucional no debe hacer exhortaciones, máxime si declara la demanda

improcedente en un extremo e infundada en varios otros. Por demás, lo ordenado no ha sido
objeto de análisis en este proceso de inconstitucionalidad y, por tanto, podría vulnerarse el
derecho fundamental al debido proceso, en su manifestación de derecho de defensa.
S.
SARDÓN DE TABOADA
- 451 -
Lima, 25 de mayo de 2020.

En el presente caso discrepo respetuosamente una parte de lo contenido en la sentencia

suscrita por la mayoría de magistrados, con base en las siguientes consideraciones:
1. En relación con el artículo 19 de la Ley 30230, “Ley que establece medidas tributarias,
simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la
inversión en el país” (en adelante la Ley), se establecía una regulación transitoria de tres
años que, en términos generales, planteaba que la OEFA debía dedicarse sobre todo
a labores de prevención ambiental, y se preveía asimismo una reducción sustancial de
las sanciones frente a infracciones ambientales. Al respecto, considero que ha operado
la sustracción la materia, pues a la fecha ya transcurrieron los tres años en los que tuvo
efectos esta regulación.
2. Por otra parte, el artículo 21 de la Ley simplifica diversos procedimientos; en resumidas
cuentas, reduce el plazo para emitir los estudios de impacto ambiental (EIA) a cuarenta
y cinco días, dispone que el EIA debe emitirse aunque no hayan llegado los informes
vinculantes y no vinculantes requeridos, y prevé asimismo que se establezcan sanciones
graves para los funcionarios que no cumplan dentro de los plazos.
3. Al respecto, considero que, a partir de una interpretación orientada a la Constitución,
la mejor forma adecuada de optimizar los tiempos y de tutelar el derecho al ambiente
es dándole más recursos (humanos, logísticos, económicos) al Estado, y no recortando
los plazos o amenazando a los funcionarios. Asimismo, constato que en los actuados,
y tampoco en el proyecto de sentencia, no aparece ningún dato fáctico que acredite
que con los recursos existentes será posible alcanzar la medida perseguida (examen de
idoneidad) ni tampoco que no existe una medida alternativa que permita alcanzar lo
mismo sin sacrificar la institucionalidad orientada a la defensa del ambiente (examen
de necesidad), análisis que eran necesarios en el marco del test de proporcionalidad. En
tal sentido, considero que en este extremo la demanda debe declararse fundada.
4. En lo que concierne al artículo 23 de la Ley, allí establece que los Estándares de Ca-
lidad Ambiental (ECA) y los Límites Máximos Permisibles (LMP) se aprueban por
“decreto supremo refrendado por los sectores vinculados” y que estos “deben basarse
en criterios de protección de la salud, el ambiente, así como en un análisis de impacto
regulatorio y económico sobre las industrias y poblaciones involucradas”. Al respecto,
considero nuevamente que una interpretación orientada a la Constitución (en este caso,
orientada a la tutela del ambiente) pone en evidencia que es contraproducente que los
sectores controlados participen emitiendo tales decretos supremos, más aun cuando a
estos se les pone en igual posición que a los ministerios encargados del control (esto,
- 452 -
a diferencia de lo que ocurre con la regulación planteada por el artículo 20, en los que
participa todo el Consejo de Ministros) y porque, además de ello, se requiere específica
y obligatoriamente un “análisis de impacto regulatorio y económico”.
5. Por otra parte, estoy de acuerdo con lo demás que contiene la sentencia, en especial con
lo referido a la interpretación conforme con la Constitución que se emite en relación
con los artículos 36 al 51 y el artículo 57, salvaguardando del derecho de los pueblos y
las comunidades. Asimismo, estoy a favor de la exhortación realizada al Poder Legisla-
tivo, al Poder Ejecutivo y a los Gobiernos Regionales para que resuelvan los problemas
vinculados con la titulación y demarcación de tierras comunales
6. Por las consideraciones aquí expuestas, considero entonces que debe declararse im-
procedente la demanda respecto del artículo 19 de la Ley, fundada en relación con los
artículos 21 y 23, e infundada en lo demás que contiene la demanda, con las salvedades
formuladas en la sentencia.
S.
- 453 -
Caso de la garantía mobiliaria y la pequeña empresa
Con fecha 16 de octubre de 2020, se reunió el Pleno del Tribunal Constitucional integrado
por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume
Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, a efectos de pro-
nunciarse sobre la demanda que da origen al Expediente 00017-2019-PI/TC, promovida
por el Colegio de Notarios de Lima contra el Poder Ejecutivo respecto a los Decretos
Legislativos 1400 y 1409.
Los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa (con fundamento de voto), Miranda
Canales (con fundamento de voto), Ramos Núñez (con fundamento de voto), Sardón de
Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera (con fundamento de voto) votaron, en mayoría, a
favor de declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.
El magistrado Blume Fortini, en minoría, emitió un voto singular declarando fundada la
demanda.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los
votos antes mencionados, y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie
de esta razón en señal de conformidad.
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
- 455 -
Sentencia 0017-2019-PI/TC

CONSTITUCIONAL
16 de octubre de 2020
Caso de la garantía mobiliaria y la pequeña empresa
COLEGIO DE NOTARIOS DE LIMA

c.
PODER EJECUTIVO
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Notarios de
Lima contra el Decreto Legislativo 1400, que aprueba el régimen de garantía
mobiliaria, y el Decreto Legislativo 1409, que promociona la formalización y
dinamización de la micro, pequeña y mediana empresa mediante el régimen
societario alternativo denominado Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
- 456 -
TABLA DE CONTENIDOS
Normas Impugnadas Parámetro de Control

Decreto Legislativo 1400 Constitución Política del Perú de 1993
Decreto Legislativo 1409 - Artículo 102
- Artículo 104
- Ley 30823
I. ANTECEDENTES
B-1. Demanda
II. FUNDAMENTOS
§1. Cuestión procesal previa
§2. Sobre la determinación de las disposiciones objeto de control de constitucionalidad
3.1. La Ley Autoritativa 30823 como integrante del parámetro de control en el pre-
sente caso
3.2. Sobre el análisis de constitucionalidad formal de los Decretos Legislativos 1400
y 1409
3.2.1. Sobre las materias legisladas en el Decreto Legislativo 1400
3.2.2. Sobre las materias legisladas en el Decreto Legislativo 1409
§4. Sobre el alegado vicio de inconstitucionalidad material
III. FALLO
- 457 -
En Lima, a los 16 días del mes de octubre de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión
del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ledesma Narváez (presidenta),
Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de
Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia. Asimismo, se agre-
gan los fundamentos de voto de los magistrados Ferrero Costa, Miranda Canales, Ramos
Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera, y el voto singular del magistrado Blume Fortini.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 26 de setiembre de 2019, el decano del Colegio de Notarios de Lima, en repre-
sentación del mencionado colegio profesional, interpuso demanda de inconstitucionalidad
por la forma y por el fondo contra el Decreto Legislativo 1400, “Decreto Legislativo que
aprueba el régimen de garantía mobiliaria”, y contra el Decreto Legislativo 1409, “De-
creto Legislativo que promociona la formalización y dinamización de la micro, pequeña
y mediana empresa mediante el régimen societario alternativo denominado Sociedad por
Acciones Cerrada Simplificada”, expedidos por el Poder Ejecutivo.
Por su parte, con fecha 8 de setiembre de 2020, el Poder Ejecutivo contestó la demanda
negándola en todos sus extremos, por lo que solicitó que se declare infundada.

Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de las disposicio-
nes cuestionadas, la cual se presenta a continuación, a manera de resumen:
B-1. Demanda
- El decano del Colegio de Notarios de Lima sostiene que las normas cuestionadas se
deben declarar inconstitucionales por la forma, en tanto que no respetaron la materia
delegada mediante la ley autoritativa, Ley 30823.
- Afirma que, en virtud de la Ley 30823, únicamente se delega al Poder Ejecutivo la
facultad de legislar en materia de gestión económica y competitividad, de integridad
y lucha contra la corrupción, de prevención y protección de personas en situación de
violencia y vulnerabilidad, y de modernización de la gestión del Estado; sin embargo,
sostiene que esta ley no le confiere al citado poder la facultad de restringir las compe-
tencias registrales y notariales.
- 458 -
- Sostiene que las dos normas impugnadas restringen competencias notariales, toda vez
que, con la legislación anterior, la intervención del notario era obligatoria para la cons-
titución de garantías mobiliarias; no obstante, en virtud del Decreto Legislativo 1400,
esta intervención ha pasado a ser facultativa. Asimismo, indican que dicho decreto ha
eliminado la calificación previa de legalidad por parte de los registradores para la cons-
titución de garantías mobiliarias.
- Además, refiere que, conforme a la legislación anterior, para la constitución de cual-
quier tipo de sociedades, era imprescindible la intervención de un notario. No obstan-
te, en virtud del Decreto Legislativo 1409, para constituir una sociedad por acciones
cerrada simplificada (SACS), únicamente se requerirá un documento privado, sin la
necesidad de la intervención de un notario.
- Por todo lo expuesto, la parte demandante sostiene que ambas normas impugnadas no
observan las condiciones impuestas por la ley autoritativa y que, por consiguiente, son
inconstitucionales al regular una materia que no fue delegada. Por ello, a su criterio, se
vulneran los límites materiales establecidos por el Congreso de la República.
- Asimismo, el decano del Colegio de Notarios de Lima manifiesta que las normas cues-
tionadas son inconstitucionales por el fondo, toda vez que se ha excluido a los notarios
públicos de forma indebida. De esta manera, se ha vulnerado el principio de seguridad
jurídica.
- Afirma que el notario en el sistema latino es el profesional del derecho que está au-
torizado por ley para acreditar los actos y contratos que se celebren ante él (Decreto
Legislativo 1049, Ley del Notariado, artículo 2). En tal sentido, dota de fe pública a los
actos privados por delegación del Estado, los cuales se rigen por normas especiales. Así,
argumenta que las funciones, atribuciones y obligaciones del notario se encuentran
establecidas en la Ley del Notariado y contribuyen a garantizar la seguridad jurídica.
- Sostiene que, si bien la regulación de un nuevo régimen de garantías mobiliarias se
sustenta en la libertad de empresa y en la necesidad de facilitar el acceso al crédito for-
mal (Decreto Legislativo 1400), ello no implica restringir las competencias notariales
y registrales; por el contrario, se debe garantizar que la seguridad jurídica no se vea
afectada.
- Del mismo modo, añade que, si bien conforme al Decreto Legislativo 1409 el Poder
Ejecutivo pretende disminuir los costos y la demora que implica el procedimiento de
escritura pública para propiciar la formalización de las empresas, ello no implica que la
libertad de empresa y su promoción en el marco de una economía social de mercado
sea un derecho absoluto.
- En tal sentido, señala que una restricción a la libertad de empresa solo será constitucio-
nal en la medida en que supere el test de proporcionalidad.
- Así, respecto al subprincipio de idoneidad, la parte demandante sostiene que, si se
toman en cuenta los objetivos contemplados en las normas impugnadas, se puede
- 459 -
apreciar que estos cumplen una finalidad constitucionalmente legítima; es decir, pro-
mover la gestión económica y competitividad de las empresas. Por esta razón, la parte
demandante concluye que la nueva regulación de las garantías mobiliarias y la creación
de una alternativa especial de sociedad anónima serían medidas idóneas para alcanzar
este objetivo.
- Sin embargo, respecto al análisis de necesidad, la parte demandante manifiesta que
existen otras alternativas menos gravosas que podrían garantizar la seguridad jurídica y
lograr los mismos resultados. Como ejemplos, plantea la constitución de empresas en
línea (alternativa ya regulada por la Ley 28015, Ley de Promoción y Formalización de
la Micro y Pequeña Empresa), lo cual también permitiría reducir costos, y evitaría los
riesgos de ilegalidad y fraude. Asimismo, sostiene que otra medida alternativa sería la
intervención del notario en la constitución de las garantías mobiliarias para dar fe del
acto a costos menores.
- Afirma que la función notarial no se puede medir solo en términos de sobrecostos,
toda vez que se deben tomar en cuenta las ventajas y razones que justifican su propia
existencia. En tal sentido, afirma que los beneficios o ventajas que recibe la sociedad
por efectos de la función notarial son los siguientes:
i) Disminuye los costos de información y asesoría.
ii) Cumple una función de árbitro entre los contratantes (“tercero imparcial”), sin
costo adicional, lo que se podría denominar “auditoría legal”.
iii) Crea el derecho dispositivo, especial para las partes, a través de una redacción do-
cumental ajustada a derecho y de acuerdo con los fines lícitos pretendidos por los
contratantes.
iv) Proporciona ahorro a largo plazo, pues previene el conflicto mediante la adecuada
formación del negocio.
v) Asegura la pronta ejecución de lo convenido mediante un título ejecutivo.
vi) Evita el gasto importante de cualquier seguro de título u otro mecanismo destinado
a obtener seguridad jurídica.
- Por todas estas razones, sostiene que las disposiciones impugnadas no superan el sub-
principio de necesidad y, por consiguiente, se deben declarar inconstitucionales.
- Además, sostiene que, en el presente caso, se ha configurado una inconstitucionalidad
por omisión relativa, toda vez que se ha excluido la intervención del notario público
al constituir la garantía mobiliaria y una SACS, pese a que en todos los demás actos sí
se requiere su intervención. De esta manera, se ha vulnerado el principio de seguridad
jurídica.
- Mediante el escrito de fecha 5 de junio de 2020, la parte demandante sostiene que
el 1 de junio de 2020 se publicó en el diario oficial El Peruano la Resolución del
- 460 -
Superintendente Nacional de los Registros Públicos 061-2020-SUNARP/SN, a través

de la cual “disponen que, a partir del 14 de diciembre de 2020, la SUNARP brinde, a
nivel nacional, el servicio de constitución de Sociedad por Acciones Cerrada Simplifi-
cada - SACS, así como su inscripción en el Registro de Sociedades”. Al respecto, alegan
que esta última norma se ampara en el cuestionado Decreto Legislativo 1409, el cual
se ejecutará a partir de 14 de diciembre próximo. Por esta razón, solicitan que se esta-
blezca la próxima fecha de vista de causa con carácter de urgencia y se emita sentencia
próximamente.

- El procurador público especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo
sostiene que los Decretos Legislativos 1400 y 1409 no presentan vicios de inconstitu-
cionalidad, y que, por lo tanto, la demanda se debe declarar infundada en todos sus
extremos.
- Sobre los alegados vicios de inconstitucionalidad formal, la parte demandada sostie-
ne que ninguno de los decretos legislativos impugnados tiene por objeto restringir
las competencias de los notarios públicos, sino establecer medidas alternativas para
que los ciudadanos realicen procedimientos que favorezcan el desarrollo de sus acti-
vidades empresariales. Así, puede elegir libremente si incluyen la participación de los
notarios.
- Argumenta que el demandante reconoce que la participación de los notarios en la
constitución de garantías mobiliarias no ha quedado derogada, sino que se podrá efec-
tuar si las partes de un contrato así lo deciden, en ejercicio de su autonomía privada,
con la finalidad de agilizar y fomentar el acceso a créditos. Esto, a su vez, permite
asegurar la obligación que en materia de promoción de la iniciativa privada tiene el
Estado, conforme a los artículos 58 y 59 de la Constitución.
- En este sentido, sostiene que el Decreto Legislativo 1400 no restringe las competencias
de los notarios. Su intervención dependerá de la voluntad de las partes, quienes deci-
dirán el medio por el cual formalizarán los contratos de garantías mobiliarias.
- En otras palabras, alega que serán las partes de un contrato quienes libremente deci-
dirán si acuden a un oficio notarial o a otros mecanismos para garantizar la seguridad
jurídica de sus transacciones en materia de garantías mobiliarias.
- Concluye, en este extremo, que la nueva regulación sobre la garantía mobiliaria no res-
tringe las competencias notariales, sino que ofrece a las personas naturales o jurídicas
la posibilidad de formalizar contratos recurriendo a diversas alternativas.
- Por ello, afirma que los notarios mantienen plena competencia en el supuesto de que
las partes decidan acudir a un oficio notarial para la respectiva formalización. En ese
sentido, no se contraviene la prohibición establecida en la ley autoritativa, por lo cual
la demanda se debe declarar infundada en este extremo.
- 461 -
- Sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1409, manifiesta que en la deman-

da no se han advertido fundamentos que sustenten que la regulación contenida en el
decreto sea contraria a la Constitución.
- Alega que, a través de dicho decreto, se crea y regula un régimen societario alternativo
de responsabilidad limitada para la formalización y dinamización de la micro, pequeña
y mediana empresa, denominado SACS, y que ello no deviene en inconstitucional.
- En todo caso, agrega que la competencia de los notarios prevista en la Ley General
de Sociedades no se ha reducido, derogado o recortado por el mandato del Decreto
Legislativo 1409; por lo tanto, no se contraviene la prohibición establecida en la ley
autoritativa. Por ello, se debe declarar infundada la demanda en este extremo.
- Respecto a los vicios de inconstitucionalidad por el fondo, sostiene que no se puede
invocar la seguridad jurídica, como lo efectúa la parte demandante, para perpetuar
determinadas conductas o competencias, impidiendo la emisión de normas que permi-
tan enfrentar la dinámica de la sociedad en aspectos tan esenciales como las libertades
económicas, uno de los pilares de la Constitución de 1993.
- Sostiene que los decretos legislativos impugnados no desconocen el rol de los nota-
rios, sino que establecen otras medidas que permiten garantizar la seguridad jurídica.
En cada uno, se han previsto mecanismos para garantizar la titularidad de los bienes
objeto de garantías mobiliarias, así como la identidad de quienes quieren formar una
SACS.
- Además, agrega que, en ejercicio de su autonomía privada, los particulares tienen la
obligación de contribuir con sus acciones a fortalecer el principio de seguridad jurí-
dica. Por ello, en los decretos cuestionados, se ha reconocido su responsabilidad en
relación con la información que suministren al Sistema de Registros Públicos, sin re-
cortar las funciones de fiscalización y control de la Sunarp y de las autoridades según
sus competencias.
- Finalmente, argumenta que las normas cuestionadas generan un mecanismo legal que,
garantizando la seguridad jurídica, permite decidir a los particulares si solicitan los
servicios notariales. Por otro lado, destaca que, en el caso de las garantías mobiliarias,
los particulares deciden si las constituyen a través de un notario público. Así pues, su
participación no está prohibida, sino que se supedita a los intereses de los particulares,
quienes son responsables de velar por sus intereses con los mecanismos que la norma-
tiva vigente brinda.
II. FUNDAMENTOS
§1. Cuestión procesal previa
1. Este Tribunal advierte que los decretos legislativos cuestionados aún no son aplicables
en el ordenamiento jurídico según lo dispuesto en sus respectivos textos normativos.
- 462 -
2. En efecto, en el caso del Decreto Legislativo 1400, esta norma se publicó el 10 de

setiembre de 2018 en el diario oficial El Peruano, en tanto que su reglamento se
aprobó mediante el Decreto Supremo 202-2018-EF, publicado el 3 de agosto de
2019.
3. En lo aquí relevante, se aprecia que la segunda y octava disposiciones complementarias
finales establecen lo siguiente:
Segunda. Contratación para el desarrollo del SIGM
En un plazo no mayor de noventa (90) días calendario, contados a partir del día si-
guiente de la publicación en el Diario Oficial El Peruano de las disposiciones reglamen-
tarias a que se refiere la primera disposición complementaria final, la SUNARP inicia
el proceso de contratación correspondiente para el desarrollo del SIGM.
Asimismo, en un plazo no mayor de doscientos setenta días (270) días calendario, con-
tados a partir de la fecha de suscripción del contrato para el desarrollo del mencionado
sistema, la SUNARP debe poner en funcionamiento la base de datos del SIGM y su
interconexión con los respectivos registros jurídicos. Dicho plazo puede ser prorro-
gado por única vez a través de Decreto Supremo propuesto por el Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, y refrendado por el Ministro de Justicia y Derechos
Humanos, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Octava. Vigencia
A partir del día hábil siguiente del funcionamiento de las bases de datos del SIGM,
son aplicables y exigibles las disposiciones sobre garantía mobiliaria reguladas en el
presente Decreto Legislativo.
4. De lo anterior, se aprecia que el Decreto Legislativo 1400 no resultaba aplicable en el
ordenamiento jurídico inmediatamente después de su publicación en el diario oficial
El Peruano, en la medida en que era indispensable la verificación de un hecho, como el
funcionamiento de las bases de datos del Sistema Informativo de Garantías Mobiliarias
y Contratos (SIGM), lo cual aún no se habría producido.
5. En el caso del Decreto Legislativo 1409, se advierte que se publicó el 12 de setiem-
bre de 2018, en tanto que su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo
312-2019-EF, el 1 de octubre de 2019.
6. En relación con la aplicación de la norma mencionada, sus disposiciones complemen-
tarias finales establecen lo siguiente:
Segunda. Disposiciones de operatividad
La SUNARP, en un plazo de ciento ochenta (180) días calendario contados desde
la publicación del reglamento del presente Decreto Legislativo, aprueba los forma-
tos estandarizados y adecúa los aspectos técnicos de SID-SUNARP para la consti-
tución de una SACS atendiendo las disposiciones establecidas en la LGS.
- 463 -
Dentro del plazo antes señalado, mediante resolución de superintendencia se fija la

fecha de entrada de operaciones en el SID-SUNARP para tramitar la constitución de
SACS […].
Quinta. Vigencia
A partir del día hábil siguiente de la entrada en operación del SID-SUNARP para
tramitar la constitución de SACS, son aplicables y exigibles las disposiciones del presente
Decreto Legislativo y su reglamento.
7. Asimismo, y como la parte demandante ha advertido, el 1 de junio de 2020, se publicó
en el diario oficial El Peruano la Resolución del Superintendente Nacional de los Regis-
tros Públicos 061-2020-SUNARP/SN, a través de la cual “disponen que, a partir del 14
de diciembre de 2020, la SUNARP brinde, a nivel nacional, el servicio de constitución
de Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada - SACS, así como su inscripción en el
Registro de Sociedades”. En efecto, el artículo 1 de dicha norma dispone lo siguiente:
Artículo 1.- Inicio del servicio de Constitución de SACS.
Disponer que, a partir del 14 de diciembre de 2020, la Superintendencia Nacional
de los Registros Públicos brinde, a nivel nacional, el servicio de constitución de
Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada - SACS, así como su inscripción en el
Registro de Sociedades.
8. De lo previamente detallado, se advierte que dicha norma tampoco resulta aplicable
en el ordenamiento jurídico inmediatamente después de su publicación en el diario
oficial El Peruano, en la medida en que era necesaria la verificación de un hecho, como
la entrada en operación del Sistema de Intermediación Digital de Sunarp para tramitar
la constitución de la SACS.
9. La aludida Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos
061-2020-SUNARP/SN ha fijado como fecha el 14 de diciembre de 2020 para el inicio
del servicio de constitución de las SACS y su inscripción en el Registro de Sociedades.
10. Ahora bien, como se ha indicado en anteriores oportunidades, para que una norma
jurídica se encuentre vigente, solo es necesario que se haya producido siguiendo el pro-
cedimiento previsto en el ordenamiento jurídico, es decir, que el órgano competente la
haya aprobado y, además, que se publique conforme lo establece el último extremo del
artículo 51 de la Constitución. Cumplido este procedimiento, se podrá considerar que
la norma se encuentra vigente.
11. El artículo 109 de la Constitución, por su parte, establece que “la ley es obligatoria
desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria
de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte”.
12. En el presente caso, este Tribunal advierte que el órgano competente ha emitido las
disposiciones cuestionadas siguiendo el procedimiento correspondiente y estas se han
- 464 -
publicado en el diario oficial El Peruano, según lo dispuesto en el artículo 51 de la

Constitución, y se puede afirmar que se encuentran vigentes a tenor del artículo 109
citado.
13. Una situación distinta es la relativa a las condiciones necesarias para su plena aplicación
en el ordenamiento jurídico, lo cual no se confunde con su vigencia, pese a que ese ha
sido el nomen iuris empleado en ambas normas cuestionadas para precisar a partir de
qué momento serían aplicables.
14. En ambos casos, su aplicación se supeditaba a la verificación de un hecho específico,
lo cual no impide que se deban considerar como normas vigentes. Por esta razón, este
Tribunal puede realizar el control de su constitucionalidad.
§2. Sobre la determinación de las disposiciones objeto de control de constitucio-

nalidad
15. El demandante cuestiona la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1400, que
aprueba el régimen de garantía mobiliaria, publicado el 12 de setiembre de 2018 en el
diario oficial El Peruano, y del Decreto Legislativo 1409, que promociona la formali-
zación y dinamización de la micro, pequeña y mediana empresa mediante el régimen
societario alternativo denominado Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada, pu-
blicado el 12 de setiembre de 2018 en el diario oficial El Peruano, al haber incurrido
presuntamente en vicios de forma, por cuanto habría excedido el marco de la delega-
ción de facultades previsto en la ley autoritativa, y en vicios de fondo, al contravenir el
principio constitucional de seguridad jurídica.
16. Este Tribunal estima pertinente precisar que ambas disposiciones se encuentran ple-
namente vigentes, aun cuando no sean actualmente aplicables, en atención de lo dis-
puesto en dichas normas y en sus reglamentos correspondientes, también vigentes. En
el caso del Decreto Legislativo 1400, el reglamento correspondiente se ha publicado en
el diario oficial El Peruano el 3 de agosto de 2019 y, en el caso del Decreto Legislativo
1409, el 11 de octubre de 2019.
17. Además, este Tribunal advierte que el Colegio de Notarios de Lima cuestiona ambos
decretos legislativos, en tanto que restringen las competencias notariales y registrales,
de acuerdo con los argumentos desarrollados en la demanda. En lo que respecta a los
presuntos vicios de inconstitucionalidad de fondo alegados por dicha parte, este Tribu-
nal realizará el control de constitucionalidad correspondiente en relación con aquellas
disposiciones que se han objetado en la demanda.

18. El colegio profesional demandante solicitó que se declare la inconstitucionalidad por la
forma de las disposiciones legales al considerar que se exceden los límites establecidos
en la Ley 30823, “Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en mate-
ria de gestión económica y competitividad, de integridad y lucha contra la corrupción,
- 465 -
de prevención y protección de personas en situación de violencia y vulnerabilidad y de

modernización de la gestión del Estado”, publicada el 19 de julio en el diario oficial El
Peruano.
19. Alega que esta únicamente autorizó a legislar en materia de gestión económica y com-
petitividad, de integridad y lucha contra la corrupción, de prevención y protección de
personas en situación de violencia y vulnerabilidad, y de modernización de la gestión
del Estado. No obstante, a su criterio, esta ley no le confiere al Poder Ejecutivo la fa-
cultad de restringir las competencias registrales ni notariales.
20. Por su parte, el demandado sostiene que ninguno de los decretos legislativos impugna-
dos tiene por objeto restringir las competencias de los notarios públicos, sino establecer
medidas alternativas para que los ciudadanos puedan realizar procedimientos que favo-
rezcan el desarrollo de sus actividades empresariales, eligiendo libremente si incluyen
la participación de los notarios. Además, afirma que esta regulación no se encuentra
prohibida por la Ley 30823.
21. En primer lugar, en relación con los vicios de inconstitucionalidad formal, este Tri-
bunal ha establecido que los supuestos generadores de esta infracción pueden ser los
siguientes:
i) el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la Constitución;
ii) el tratamiento de una materia reservada directamente por la Constitución a otra
fuente formal específica del Derecho; y
iii) la expedición de la norma por un órgano constitucionalmente incompetente para
hacerlo (Sentencias 0020-2005-PI/TC, fundamento 22; y 0012-2012-PI/TC, fun-
damento 2).
22. Asimismo, con respecto al parámetro de control del proceso de inconstitucionalidad,
este último está integrado por la propia Constitución, en atención a su posición de
norma fundante, suprema y fuente de fuentes en el ordenamiento jurídico. Es la norma
fundamental el parámetro de validez de las normas con rango de ley sometidas a dicho
control abstracto de constitucionalidad.
dica” en un doble sentido: por un lado, como “normas sobre la forma de la producción
de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro lado, como
“normas sobre el contenido de la normación”, es decir, cuando por encargo de la Cons-
titución pueden limitar su contenido (Sentencia 0020-2005-PI/TC, fundamento 27).
- 466 -
25. A este parámetro de control, formado por la Constitución (en sus partes pertinentes)
y aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de esta y establecen una
relación causal con la materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a
realizarse, se le denomina “bloque de constitucionalidad”.
26. En ese orden de ideas, este Tribunal señaló lo siguiente:
en una hipótesis de infracción indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma
de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestiona-
da está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes a las que
esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango (Sentencia
0047-2004-AI/TC, fundamento 128).
27. Este órgano de control de la constitución precisó, además, que se produce una afecta-
ción indirecta de la Constitución cuando existe una incompatibilidad entre la norma
sometida a juicio y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó:
i) la regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa;
ii) la regulación de un contenido materialmente constitucional; y
iii) la determinación de competencias o límites de las competencias de los distintos
28. Lógicamente, estas normas deben, a su vez, ser compatibles con la Constitución para
metro actúan como interpuestas, y toda norma con rango de ley que sea incompatible
con ellas se declarará inconstitucional en un proceso de control concentrado por in-
fracción indirecta a la Constitución.
que de constitucionalidad aplicable al presente caso para realizar el control de consti-
tucionalidad formal de las disposiciones impugnadas.
30. Dicho parámetro, a juicio de este Tribunal Constitucional, está compuesto por los
artículos 102 y 104 de la Constitución, así como por la Ley 30823 (ley autoritativa).
31. Como parte del análisis de constitucionalidad por presuntos vicios de forma, es im-
prescindible determinar los alcances de la ley autoritativa antes mencionada, como se
indicará a continuación.
3.1. LA LEY AUTORITATIVA 30823 COMO INTEGRANTE DEL PARÁME-

TRO DE CONTROL EN EL PRESENTE CASO
32. Al igual que ocurre en la mayoría de los actuales sistemas constitucionales, en nues-
tro ordenamiento jurídico, si bien el Congreso de la República es el órgano estatal
encargado de la función legislativa (artículo 102.1 de la Constitución), esta facultad
también se puede desarrollar por otro poder del Estado (el Poder Ejecutivo) mediante
- 467 -
decretos legislativos, previa delegación explícita y específica de facultades por parte del
legislador.
33. Esta delegación, por cierto, no supone la renuncia de este último a la función legislati-
va encomendada por la Constitución ni que, durante el lapso que dure la delegación,
el Congreso carezca de la competencia para ejercer dicha función.
34. Esto es así por cuanto no es posible asumir que un Poder del Estado o alguno de sus
órganos constitucionales pueda transferir de manera absoluta a otro una competencia
que la Constitución le ha asignado.
35. El artículo 104 de la Constitución establece lo siguiente:
El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante
decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado estable-
cidos en la ley autoritativa. No pueden delegarse las materias que son indelegables
a la Comisión Permanente. Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a
su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen
para la ley [...].
36. Ello supone que, de acuerdo con nuestro sistema constitucional, el ejercicio de dicha
competencia se encuentra sujeto a determinados límites, tales como que la delegación
legislativa se debe conceder mediante la ley autoritativa (límites formales), contener la
indicación específica de la materia que se delega (límites materiales), así como el esta-
blecimiento de un plazo determinado (límites temporales).
37. Con relación a los límites materiales, este Tribunal considera que esta exigencia se
encuentra cumplida con la mención o indicación de la materia específica que se ha
delegado, la cual se puede referir a una o varias áreas del derecho. La Constitución
no impone la obligación de desarrollar o exponer de manera detallada o minuciosa el
contenido que se debe incluir en el decreto legislativo, puesto que una exigencia de esa
naturaleza convertiría en innecesaria la existencia misma de la delegación de facultades
y la expedición del decreto legislativo.
38. En cambio, la Constitución sí proscribe el uso de fórmulas manifiestamente generales,
indefinidas o imprecisas. Una infracción a esta exigencia se presenta no solo cuando
existe una delegación “en blanco”, sino también cuando se concretan delegaciones
legislativas generales, indefinidas o imprecisas.
39. El Tribunal no pretende que el legislador identifique los detalles de aquello que se de-
lega (una situación que comportaría que el legislador desarrolle en sí misma la materia
que se pretende delegar y torne con ello innecesaria su delegación). No obstante, sí
considera necesario, desde el punto de vista del artículo 104 de la Constitución, que
se delimiten con suficiente claridad los confines de la materia sobre la que se autoriza
legislar al Ejecutivo, y que aquello que se ha delegado no recaiga en las materias sobre
las cuales existe una reserva absoluta de ley (Sentencia 0022-2011-PI, fundamento 20).
- 468 -
40. En el presente caso, se advierte que la Ley 30823 aprobó la delegación de facultades al
Poder Ejecutivo para legislar en diversas materias como las siguientes:
i. gestión económica y competitividad;
ii. integridad y lucha contra la corrupción;
iii. prevención y protección de personas en situación de violencia y vulnerabilidad; y
iv. modernización de la gestión del Estado.
41. Con relación al caso que nos ocupa en la presente oportunidad, corresponde precisar
que la materia objeto de la facultad delegada es la correspondiente a la que se denomi-
nara “gestión económica y competitividad”.
42. Ahora bien, en virtud de la ley autoritativa, Ley 30823, que conforma el parámetro
de constitucionalidad en el presente caso, según lo indicado supra, los demandantes
alegan que el Congreso de la República introdujo un límite expreso a la delegación
de facultades otorgadas al Poder Ejecutivo: los decretos legislativos que se aprueben al
amparo del artículo 2, numeral 2, literal “c” de la ley autoritativa “en materia de gestión
económica y competitividad” en ningún caso podrán restringir o reducir competencias
notariales y registrales.
43. De esta manera, según los demandantes, las disposiciones que se aprueben por el Poder
Ejecutivo a través de los mencionados decretos no pueden “restringir las competencias
registrales y notariales”.
44. No obstante, este Tribunal advierte que la determinación de la existencia del aludido
límite, en los términos que alega la parte demandante, requiere previamente el análisis
pormenorizado de dicho extremo de la ley autoritativa a partir del empleo de los prin-
cipios y criterios interpretativos que suelen emplearse al desentrañar el sentido último
de las disposiciones integrantes del bloque de constitucionalidad.
45. Ello se debe realizar considerando que el contenido normativo finalmente determina-
do como resultado del proceso interpretativo de una ley autoritativa requiere no sola-
mente la identificación y precisión de la facultad delegada, sino su objetivo, de acuerdo
con lo expresado supra.
46. Esto último no es baladí por cuanto el contenido normativo de la ley autoritativa no
solo se define por la facultad en principio delegada, sino por su finalidad, que es lo que
completa el sentido de esta delegación.
47. En efecto, difícilmente se podría concluir de manera clara y precisa que se ha facultado
al Poder Ejecutivo para legislar en una determinada materia si se prescinde de la fina-
lidad o del estado de cosas que la delegación busca alcanzar y que es la razón de ser, en
buena cuenta, del ejercicio de la facultad de delegación, amparada por la Constitución,
materializada en un caso concreto.
- 469 -
48. Si la justificación principal de la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecu-

tivo radica en la consideración según la cual determinadas materias requieren para su
regulación un determinado nivel de especialización técnica, a fin de que la normativa
resultante sea lo más adecuada posible y pueda cumplir sus fines correspondientes al
incorporarse al ordenamiento jurídico, esta delegación debe contar con los elementos
indispensables para que se materialice en la realidad.
49. Ello significa que si bien, por mandato constitucional, el Ejecutivo debe cumplir con
respetar la materia y el plazo de delegación de facultades establecidos en la ley autori-
tativa, también es cierto que, desde la posición del legislador, la voluntad normativa
expresada en la ley autoritativa debe ser lo más clara, precisa y coherente posible. En
caso contrario, se ejercería una facultad conferida por la Constitución respetando even-
tualmente los requisitos formales, pero impidiendo que se materialice en los hechos el
sentido de dicha delegación.
50. En ese sentido, este Tribunal Constitucional advierte que la delegación de facultades
para legislar en determinada materia y por un determinado plazo, con plena obser-
vancia del marco constitucional vigente, debe ser cabalmente realizada si ello así se
decide. Esto implica evitar, en la medida de lo posible, situaciones de indetermina-
ción que la pongan en entredicho, que potencialmente incidan negativamente en la
seguridad jurídica y que, a su vez, menoscaben el correcto ejercicio de las atribucio-
nes constitucionales, tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo, a este respecto
involucradas.
51. Lo anterior implica no invadir la esfera de competencias del legislador democrático,
pero sí considerar que todo poder público debe guiar sus actuaciones de forma tal que
en ellas pueda advertirse un mínimo de coherencia y consistencia, más aún si dicha
actuación se realiza en nombre del interés público.
52. Siendo ello así, este Tribunal advierte que las disposiciones indispensables para deter-
minar el contenido normativo de la ley autoritativa, materia de la discusión central del
presente proceso de inconstitucionalidad, son las que se encuentran comprendidas en
el artículo 2, inciso 2, literal “c”:
Artículo 2.- Materia de la delegación de facultades legislativas. En el marco de la
delegación de facultades a la que se refiere el artículo 1 de la presente Ley, el Poder
EjecutivO está facultado para legislar sobre las siguientes materias: [...]
2) En materia de gestión económica y competitividad, a fin de: […]
c) Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Media-
na Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía nacional,
mejorando el financiamiento y otorgamiento de garantías y similares, así como
estableciendo una nueva regulación del régimen societario, de garantía mobiliaria
y del régimen de contrataciones. Asimismo, promover la formalización laboral.
Estas disposiciones no implicarán restringir las competencias registrales y
- 470 -
notariales; ni implicarán efectuar modificaciones sobre el régimen de las micro

y pequeñas empresas (MYPE) [énfasis añadido].
53. Al respecto, este Tribunal advierte que dicha disposición puede ser interpretada en dos
sentidos válidamente atribuibles:
i. Primer sentido interpretativo: que el siguiente enunciado “estas disposiciones no
implicarán restringir las competencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar
modificaciones sobre el régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE)” es un
límite extensible a todo el literal c) del inciso 2 del presente artículo;
ii. Segundo sentido interpretativo: que dicho enunciado constituye únicamente un
límite respecto a la “promoción de la formalización laboral”.
54. Con relación a lo anterior, y a efectos de determinar cuál es el sentido interpretativo
conforme a la Constitución por el cual correspondería optar, se debe recordar que el
ejercicio de la delegación de facultades por parte del Poder Legislativo al Ejecutivo im-
plica el cumplimiento de determinados objetivos que finalmente sustentan el ejercicio
de la delegación.
55. Por ello, este Tribunal estima pertinente precisar cuál fue la finalidad de este pedi-
do de delegación de facultades. Al respecto, el Poder Ejecutivo, a través del Oficio
076-2018-PR, del 2 de mayo de 2018, presentó al Congreso de la República el Pro-
yecto de Ley 2791/2017-PE, en el cual solicitó facultades delegadas para “legislar en
materia tributaria y financiera, de gestión económica y competitividad, de reconstruc-
ción y cierre de brechas en infraestructura y servicios, de integridad y lucha contra la
corrupción, de prevención y protección de personas en situación de violencia y vulne-
rabilidad y de modernización de la gestión del Estado”.
56. En la exposición de motivos del proyecto de ley de delegación de facultades, se indicó
que el objetivo consistía en “mejorar la competitividad a través de diversas medidas.
Las medidas adoptadas implican ámbitos de la economía como son [...]; la promoción
de las MYPE: [...]. Por lo tanto, se busca desarrollar plataformas de competitividad y
fomentar estrategias para el desarrollo de los ámbitos señalados” (página 5 del proyecto
de ley)1. El referido texto agregaba lo siguiente:
Respecto a la promoción de las MYPE, las acciones a tomar son diversas como [...]
impulsar y facilitar los créditos y el acceso a capitales de trabajo con una nueva nor-
mativa de garantías mobiliarias. [...] Por ello las garantías mobiliarias es una me-
dida que es parte de las buenas prácticas internacionales señaladas por organismos
como el Banco Mundial, la OEA y UNCITRAL para incrementar la profundidad
del sistema financiero en el país.
1 Esta exposición de motivos se puede encontrar en <http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documen-

tos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/PL0279120180502.pdf>,
consultada el 18 de setiembre de 2020.
- 471 -
57. Asimismo, como medidas concretas en materia de gestión económica y competitivi-

dad, se plantearon las siguientes:
[...], en primer lugar, se propone incrementar la demanda para MIPYME a través
de las compras públicas [...].
En segundo lugar, fomentar la formalización de las empresas a través de un
régimen simplificado y menos oneroso de constitución y de inscripción
de actos societarios (“Sociedad Cerrada Simplificada”) así como de su li-
quidación y extinción, mediante: (i) la aplicación de tecnología informática
(constitución y registro de actos societarios en línea) y (ii) la intervención de
fedatario de la SUNARP que sustituiría la intervención notarial. En tercer
lugar, se busca impulsar el mercado de créditos y facilitar el acceso a capita-
les de trabajo para las MIPYMES, con la creación de una nueva normativa
de garantías mobiliarias, que se encontraran acordes con las buenas prácticas
internacionales que actualmente el Banco Mundial, la OEA, UNCITRAL se
encuentran promoviendo en los países de APEC y en Latinoamérica, Europa,
Asia, y África.
Para ello, se establecerá un régimen especial permanente de contratación que im-
pulse la participación de las MYPE en las contrataciones públicas, a través del me-
canismo de Núcleos Ejecutores, a cargo del Ministerio de la Producción; se creará
un régimen simplificado para la constitución, inscripción, liquidación y extinción
de empresas; se regulará una nueva Ley de Garantía Mobiliaria que reforme y
derogue íntegramente la actual ley, redefiniendo el concepto de bienes muebles
susceptibles de garantía inmobiliaria, el uso del factoring un sistema avisos electró-
nicos, entre otros. [...]” (p. 26) [énfasis añadido].
58. Como se puede apreciar mediante este proyecto de ley, el Poder Ejecutivo buscaba
fomentar la formalización de las empresas a través de un régimen simplificado y menos
oneroso de constitución y de inscripción de actos societarios, así como impulsar el
mercado de créditos y facilitar el acceso a capitales de trabajo para las micro, pequeñas
y medianas empresas con la creación de una nueva normativa de garantías mobiliarias.
Asimismo, también planteaba sustituir la intervención notarial por un fedatario de la
Sunarp.
59. Así, este Tribunal advierte que el primer sentido interpretativo no es conducente con
la finalidad de la delegación de facultades. En efecto, si se optase por dicha inter-
pretación, se llegaría a un escenario en el cual, formalmente, se otorgaron facultades
para legislar en las materias previamente señaladas, pero sin poder efectuarlo según
los objetivos inicialmente previstos y que se plasmaron en el correspondiente proyec-
to de ley autoritativa, lo cual implica que fueron oportunamente conocidos por el
legislador.
60. Este Tribunal advierte que el referido escenario claramente no satisface las finalidades de
la delegación de facultades porque conllevaría a considerar, de manera contradictoria,
- 472 -
que aquellas fueron otorgadas al Poder Ejecutivo, al menos formalmente, pero sin que
este último pueda materializar su ejercicio, según las finalidades que motivaron la soli-
citud de delegación.
61. Ello es así por cuanto las facultades solicitadas claramente se destinaban a fomentar
la formalización de las empresas a través de la creación de un régimen simplificado y
menos costoso para la constitución, inscripción, liquidación y extinción de los actos
societarios. Esto incluía claramente el reemplazo de la intervención notarial por la del
fedatario de la Sunarp, así como el impulso del mercado crediticio y de acceso a capi-
tales de trabajo para las mipymes a partir de una nueva normativa de garantías mobi-
liarias, lo cual implica, en algún sentido, modificar el régimen de las micro y pequeñas
empresas.
62. En cambio, este Tribunal advierte que optar por la segunda interpretación no conlleva
el escenario inconducente previamente descrito, pues implicaría que las pretendidas
restricciones al Poder Ejecutivo no sean aplicables a las materias objeto de regulación.
Con ello, se determinaría de manera clara y coherente el contenido normativo de esta
delegación de facultades, de tal manera que las materias finalmente delegadas se corres-
ponderían con las finalidades previstas para tal efecto.
63. Así, este Tribunal advierte que la frase “estas disposiciones no implicarán restringir
las competencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar modificaciones sobre
el régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE)” no se debe interpretar como
un límite a la legislación delegada realizada por el Poder Ejecutivo en materia del
impulso del desarrollo productivo y empresarial de las mipyme “y de los sectores de
alto impacto de la economía nacional, mejorando el financiamiento y otorgamiento
de garantías y similares, así como estableciendo una nueva regulación del régimen so-
cietario, de garantía mobiliaria y del régimen de contrataciones” (Decreto Legislativo
1399).
64. En suma, este Tribunal debe precisar que la disposición establecida en el artículo 2.2,
literal “c”, relativa a la prohibición de restricción de competencias registrales y nota-
riales, así como el impedimento relativo a la modificación del régimen de las micro y
pequeñas empresas, no se refiere a la facultad de legislar conferida al Poder Ejecutivo
para impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las micro, pequeñas y medianas
empresas y de los sectores de alto impacto de la economía nacional, a fin de mejorar
el financiamiento y otorgamiento de garantías, o de establecer una nueva regulación
societaria en materia de garantías mobiliarias y en el régimen de contrataciones, sino
que únicamente alcanza a la promoción de la formalización laboral.
65. Por lo tanto, a continuación, este Tribunal realizará el control de constitucionalidad de
las disposiciones cuestionadas considerando las exigencias de la ley autoritativa, según
lo interpretado supra.
- 473 -
3.2. SOBRE EL ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL DE LOS

DECRETOS LEGISLATIVOS 1400 Y 1409
66. En primer lugar, en cuanto al plazo de delegación, este Tribunal advierte que la Ley
Autoritativa 30823 se publicó en el diario oficial El Peruano el 19 de julio de 2018, la
cual otorgó un plazo de 60 días calendario para la expedición de la legislación delegada.
67. Este órgano de control de la Constitución aprecia que los dos decretos legislativos
cuestionados cumplen este requisito. Así, el Decreto Legislativo 1400 fue publicado el
10 de setiembre de 2018, en tanto que el Decreto Legislativo 1409, el 12 de setiembre
del mismo año. Cabe concluir, entonces, que ambos decretos legislativos se expidieron
antes de que transcurran los 60 días calendario dispuestos en la ley autoritativa.
68. En cuanto al contenido normativo de la delegación de facultades, este Tribunal estima
que ello consistió concretamente en lo siguiente:
Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana
Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía nacional,
y del régimen de contrataciones.
69. En atención a lo previamente expuesto, este Tribunal estima necesario analizar si cada uno
de los decretos legislativos cuestionados ha sido regulado por el Poder Ejecutivo respetan-
do los confines o alcances y límites de las materias delegadas a través de la ley autoritativa.
3.1.1. SOBRE LAS MATERIAS LEGISLADAS EN EL DECRETO LEGISLA-

TIVO 1400
70. Corresponde comenzar señalando que la aprobación del Decreto Legislativo 1400
conllevó el establecimiento de un nuevo régimen de garantías mobiliarias y dejó sin
efecto el establecido por la ley anterior, la Ley 28677.
71. De esta manera, el objetivo central de dicha norma ha sido regular el régimen y el
sistema informativo de garantías mobiliarias. Mediante esta norma, se establece un
concepto de lo que se debe entender por garantía mobiliaria y se determinan las figuras
que están comprendidas en ella.
72. Asimismo, en la norma, se enumeran los tipos de bienes que son objeto de garantía
mobiliaria y aquellos bienes que quedan excluidos de este régimen. También se desa-
rrollan los alcances de la constitución de las garantías mobiliarias: los tipos de garantía
mobiliaria, la extensión, la capacidad para constituir, el acto jurídico constitutivo, así
como la modificación y cancelación de esta, además de la publicidad y prelación de las
garantías mobiliarias.
73. Del mismo modo, en la norma, se ha establecido el SIGM. En este apartado, se han
consignado las funciones de esta plataforma, los tipos de contratos que se pueden
- 474 -
inscribir en ella, la entidad encargada de administrarla y sus responsabilidades, así

como las infracciones y responsabilidades de los usuarios frente a información errónea
o inexacta.
74. Asimismo, se han abordado los alcances de la figura de la prelación, los derechos y las
obligaciones de las partes (acreedor garantizado y deudor garante), la ejecución de las
garantías mobiliarias, así como la suspensión o terminación de estas.
75. En todo caso, de la revisión de dicho cuerpo normativo, este Tribunal advierte que las
materias más relevantes, en lo que aquí nos ocupa, son las relativas a la constitución de
la garantía mobiliaria, el contenido del acto jurídico constitutivo de esta, el SIGM, así
como la inscripción registral.
76. Este Tribunal advierte que la mención expresa del carácter optativo de la escritura
pública para las partes se encuentra en el artículo 6, referido a la constitución de la
garantía mobiliaria. En efecto, de acuerdo con los numerales 2 y 3 de dicho artículo:
6.2 Se denomina garantía mobiliaria con posesión o posesoria cuando se entrega la
posesión del bien al acreedor garantizado o a un tercero depositario. Se constituye
al momento en que el deudor garante entrega la posesión de los bienes en garantía
al acreedor garantizado o a un tercero depositario designado por éste. Dicha cons-
titución debe constar por cualquier medio escrito que deje constancia de la voluntad
de las partes bajo sanción de nulidad, el cual debe formalizarse mediante escritura
pública, firmas legalizadas, firmas digitales o firmas manuscritas, según lo determinen
las partes [cursiva agregada].
6.3 Se denomina garantía mobiliaria sin posesión cuando el bien en garantía per-
manece en posesión del deudor garante o de un tercero. Se constituye mediante acto
jurídico constitutivo, por cualquier medio escrito que deje constancia de la voluntad de
las partes bajo sanción de nulidad, debiendo formalizarse mediante escritura pública,
firmas legalizadas, firmas digitales o firmas manuscritas, según lo determinen las partes
[cursiva agregada].
77. De esta manera, una de las opciones a las que pueden recurrir las partes para la cons-
titución de la garantía mobiliaria, sea posesoria o sin posesión, es la escritura pública
expedida por el notario. Si bien se trata de una alternativa entre otras, se debe precisar
que elegir una de estas alternativas es un requisito de validez de dicho acto jurídico,
toda vez que la propia norma sanciona su inobservancia con el remedio de la nulidad.
78. Asimismo, con relación a los artículos 19.1, 24.1 y 29 del Decreto Legislativo 1400, se
debe precisar que regulan parcialmente el SIGM, que es una plataforma de publicidad,
de índole voluntaria, donde se registran los avisos electrónicos para la publicidad de las
garantías mobiliarias constituidas en el régimen del mencionado decreto.
79. Además, en cuanto al artículo 27.1 del Decreto Legislativo 1400, que establece que
“el SIGM no tiene ningún tipo de calificación, se organiza bajo un sistema de fo-
lio personal en atención al deudor garante; funciona con base en un sistema de
- 475 -
prepago”, este Tribunal advierte que dicha disposición no se debe confundir con la
publicidad voluntaria que realiza este sistema con el registro de los actos inscribibles
en la Sunarp.
80. En efecto, de acuerdo con el artículo 28 de la disposición cuestionada:
Artículo 28. Independencia del SIGM respecto del Registro Jurídico de Bienes
28.1 Las disposiciones del presente Decreto Legislativo se aplican, únicamente,
para publicitar lo que ella regula. Cuando se requiera que el título de propiedad
del bien mueble sea inscrito en el Registro Jurídico de Bienes, dicha inscripción debe
llevarse a cabo de conformidad con la legislación de la materia. El SIGM no otorga
derechos de propiedad, por ser un registro de avisos electrónicos sin calificación
registral.
28.2 Por ningún motivo la información contenida en el SIGM es sustento de cali-
ficación registral de un título presentado en el Registro Jurídico de Bienes.
81. En suma, luego de la revisión previamente realizada, se puede advertir que el Poder Eje-
cutivo ha legislado sobre las materias delegadas por el Congreso de la República en es-
tricto cumplimiento del marco establecido en la ley autoritativa. Ello se advierte en la
medida en que el Decreto Legislativo 1400 ha regulado un nuevo régimen de garantías
mobiliarias respetando los confines de las materias delegadas, según lo establecido supra.
82. En vista de lo previamente explicado, este Tribunal concluye que el aludido decreto
legislativo ha cumplido el contenido normativo de la delegación que se desprende del
artículo 2, inciso 2, literal “c”, de la ley autoritativa.
83. Por lo tanto, corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.
3.2.2. SOBRE LAS MATERIAS LEGISLADAS EN EL DECRETO LEGISLA-

TIVO 1409
84. En segundo lugar, en cuanto al Decreto Legislativo 1409, este Tribunal advierte que
dicha norma regula un régimen societario alternativo de responsabilidad limitada para
la micro, pequeña y mediana empresa, denominado Sociedad por Acciones Cerrada
Simplificada, en el cual no intervienen los notarios.
85. En efecto, el artículo 4 de dicho Decreto Legislativo, ha establecido lo siguiente:
La SACS se constituye por el acuerdo privado de dos (02) o hasta veinte (20) perso-
nas naturales, quienes son responsables económicamente hasta por el monto de sus
respectivos aportes, salvo en los casos de fraude laboral cometido contra terceros y
sin perjuicio de la legislación vigente en materia de obligaciones tributarias.
86. Se trata de una norma que es alternativa e independiente a la establecida en la Ley
General de Sociedades y que establece requisitos diferenciados para la constitución de
las empresas.
- 476 -
87. Este Tribunal advierte que el Decreto Legislativo 1409 crea un nuevo régimen que
tiene como finalidad impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las micro,
pequeñas y medianas empresas.
88. En dicho decreto legislativo, se han establecido reglas sobre la constitución de la per-
sonalidad jurídica correspondiente a este nuevo régimen, sobre la responsabilidad en la
existencia y veracidad de la información proporcionada en los documentos solicitados
para tal fin, sobre los alcances y procedimientos para la calificación e inscripción de la
constitución de este régimen en el registro de personas jurídicas de la Sunarp, así como
la posibilidad de su transformación en otra forma societaria.
89. Este Tribunal advierte que dicho marco legal busca ofrecer una opción de forma-
lización a las actividades económicas de las personas naturales y, de esta manera,
impulsar el desarrollo económico, productivo y empresarial de las mypes a través de
la SACS.
90. Asimismo, corresponde destacar las disposiciones establecidas con miras a la inscrip-
ción registral, así como la aplicación supletoria de la Ley General de Sociedades, es-
pecíficamente en lo relativo a las normas correspondientes a las sociedades anónimas
cerradas.
91. Este Tribunal advierte, luego de la revisión general del decreto legislativo impugnado,
según lo expresado previamente, que las reglas que establece respetan los confines de
las materias delegadas a través de la ley autoritativa. En efecto, dicha norma ha deter-
minado una figura societaria con la finalidad de impulsar el desarrollo productivo y
empresarial de las micro, pequeñas y medianas empresas, lo cual se ha materializado a
través de la creación de las SACS.
92. Por consiguiente, la regulación contenida en el Decreto Legislativo 1409 ha respetado
los confines de las materias delegadas que se desprenden del artículo 2 inciso 2, literal
“c”, de la ley autoritativa.
93. Por tales consideraciones, corresponde desestimar la demanda en dicho extremo.
4. SOBRE EL ALEGADO VICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD MATE-

RIAL
94. Los demandantes también cuestionan las disposiciones impugnadas por considerar
que vulneran el principio constitucional implícito de seguridad jurídica.
95. Por su parte, el procurador del Poder Ejecutivo argumenta que las normas cuestio-
nadas generan un mecanismo legal que, garantizando la seguridad jurídica, permite
decidir a los particulares si solicitan los servicios notariales, lo cual no contradice la
Constitución.
96. Ahora bien, con relación al principio de seguridad jurídica, este Tribunal ha soste-
nido en la Sentencia 0016-2002-PI/TC lo siguiente:
- 477 -
La predecibilidad de las conductas (en especial, las de los poderes públicos) frente
a los supuestos previamente determinados por el Derecho, es la garantía que in-
forma a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la arbi-
trariedad. Tal como estableciera el Tribunal Constitucional español, la seguridad
jurídica supone “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha
de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho” (STCE 36/1991, FJ 5). El
principio in comento no sólo supone la absoluta pasividad de los poderes públicos,
en tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan incidir en la reali-
dad jurídica de los ciudadanos, sino que exige de ellos la inmediata intervención
ante las ilegales perturbaciones de las situaciones jurídicas, mediante la “predecible”
reacción, sea para garantizar la permanencia del statu quo, porque así el derecho
lo tenía preestablecido, o, en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones,
si tal fue el sentido de la previsión legal. Así pues, como se ha dicho, la seguridad
jurídica es un principio que transita todo el ordenamiento, incluyendo, desde luego, a
la Norma Fundamental que lo preside. Su reconocimiento es implícito en nuestra
Constitución, aunque se concretiza con meridiana claridad a través de distintas
disposiciones constitucionales, algunas de orden general, como la contenida en
el artículo 2°, inciso 24, parágrafo a) (“Nadie está obligado a hacer lo que la ley
no manda, ni impedido se hacer lo que ella no prohíbe”), y otras de alcances más
específicos, como las contenidas en los artículos 2°, inciso 24, parágrafo d) (“Na-
die será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse
no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la ley”) y l39°, inciso 3,
(“Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley,
ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada
por órganos jurisdiccionales de excepción, ni por comisiones especiales creadas al
efecto, cualquiera que sea su denominación”) (fundamentos 3 y 4).
97. De esta manera, lo que protege dicho principio constitucional es que los poderes pú-
blicos, en su actuación, no defrauden las expectativas razonables de los ciudadanos. En
el ámbito de las modificaciones normativas, implica que estas se realicen conforme al
orden jurídico-constitucional vigente, esto es, que no vulneren la Constitución.
98. Al respecto, cabe recordar que este Tribunal, en variada jurisprudencia, ha enfatizado
que un principio consustancial del ordenamiento jurídico es el de libre configuración
de la ley a cargo del legislador democrático.
99. En efecto, según este principio, el legislador es el llamado a definir los marcos de regu-
lación generales en el Estado social y democrático de derecho. En tal sentido, este goza
de una amplia reserva legal como instrumento de la formación de la voluntad política
en las diversas materias jurídicas. Sin embargo, dicha capacidad de configuración se
encuentra limitada por los principios, las reglas y los valores constitucionales, de tal
manera que la voluntad política expresada en la ley se debe desenvolver dentro de las
fronteras jurídicas de la Constitución.
- 478 -
100. Puede resultar discutible si las opciones adoptadas por el Poder Ejecutivo en los de-
cretos legislativos cuestionados son las más adecuadas y eficientes para alcanzar la
finalidad que se propone. Sin embargo, en todo caso, respetan los confines de las
materias delegadas a través de la ley autoritativa, como ya se resolviera supra. Sin
perjuicio de lo dicho, el Congreso de la República podrá controlar y, eventualmente,
modificar o derogar el contenido normativo de dichos decretos legislativos.
101. Por otra parte, se debe tener en cuenta que la defensa del principio constitucional de
seguridad jurídica, en ninguna circunstancia, puede conllevar la negación de carácter
dinámico del ordenamiento como tampoco la posibilidad de que las instituciones ju-
rídicas, así como los correspondientes derechos y obligaciones que estas comprenden,
queden perennizadas en el tiempo.
102. Efectivamente, del hecho de que el legislador modifique el ordenamiento jurídico no
se deriva afectación alguna del principio de seguridad jurídica, salvo que se trate de
normas que contradigan la Constitución.
103. En el presente caso, se advierte que ambos decretos legislativos no solamente han
observado los límites de la legislación delegada, de acuerdo con lo establecido previa-
mente, sino que, además, no contienen disposiciones que en, principio, de manera
manifiesta y según lo advertido en los argumentos de los demandantes, menoscaben
los principios, las reglas y los valores constitucionales, más allá de su disconformidad
con dicha nueva regulación.
104. A ello, se debe añadir que, en el caso del Decreto Legislativo 1409, propiamente no
existía una regulación precedente que versara sobre las mismas materias, y respecto de
la cual la expedición del aludido decreto pudiera constituir un cambio intempestivo
y arbitrario.
105. En efecto, el régimen SACS es un nuevo régimen legal alternativo e independiente
que propone requisitos diferenciados para la constitución de las empresas. Al ser un
régimen nuevo e independiente, no puede afirmarse válidamente que con su expe-
dición se restringen competencias (notariales y registrales) preexistentes. Antes bien,
este Tribunal advierte que no se puede afectar jurídicamente una competencia que
previamente no se tiene.
106. Por ello, este Tribunal advierte que no se ha producido una incidencia negativa y
directa en el principio constitucional de seguridad jurídica independientemente de
que las medidas adoptadas se puedan considerar mejores o peores desde la perspectiva
económica o política. Esta es una evaluación que no se puede realizar por la vía del
proceso de inconstitucionalidad.
107. Por último, este Tribunal tampoco observa que las disposiciones cuestionadas hayan
incurrido en una omisión proscrita por la norma fundamental, toda vez que la regu-
lación sobre la intervención del notario público en la constitución de la garantía mo-
biliaria y de las SACS no es de naturaleza constitucional, sino legal. Ello sin perjuicio
- 479 -
de considerar, como se ha concluido supra, que dicha regulación no ha conculcado el

principio de seguridad jurídica.
108. Por lo tanto, dicha omisión no resulta una materia controlable jurisdiccionalmente
en el marco de un proceso de inconstitucionalidad.
109. Así, y en la medida en que este Tribunal no advierte propiamente una incidencia
negativa y manifiesta en el principio de seguridad jurídica, corresponde desestimar la
demanda en el aludido extremo.
III. FALLO
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el Decre-
to Legislativo 1400, que aprueba el régimen de garantía mobiliaria, y el Decreto Legislativo
1409, que promociona la formalización y dinamización de micro, pequeña y mediana
empresa mediante el régimen societario alternativo denominado Sociedad por Acciones
Cerrada Simplificada.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
- 480 -

FERRERO COSTA
Con el debido respeto por la opinión de nuestros colegas magistrados, emitimos el presente
voto pues, si bien concordamos con la ponencia en que la demanda es infundada, no com-
partimos todos sus fundamentos, en especial los que van del párrafo 53 al 65.
El demandante considera que las normas impugnadas “restringen las competencias nota-
riales” básicamente por lo siguiente:
- Decreto Legislativo 1400: Porque dispone que la garantía mobiliaria puede for-
malizarse no sólo por escritura pública o firmas legalizadas, sino también mediante
“firmas digitales o firmas manuscritas, según lo determinen las partes” (artículo 6).
- Decreto Legislativo 1409: Porque la nueva persona jurídica que esta norma crea,
denominada “Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada”, no requiere para su
constitución de la intervención de un notario, ya que se constituye por documento
privado y para su inscripción son necesarias firmas digitales (artículos 6 y 9).
La Ley del Notariado (Decreto Legislativo 1049) señala cuáles son las competencias nota-
riales (artículo 2):
El notario es el profesional del derecho que está autorizado para dar fe de los actos y
contratos que ante él se celebran. Para ello formaliza la voluntad de los otorgantes,
redactando los instrumentos a los que confiere autenticidad, conserva los originales y
expide los traslados correspondientes.
Su función también comprende la comprobación de hechos y la tramitación de asun-
tos no contenciosos previstos en las leyes de la materia.
Los decretos legislativos impugnados en nada restringen estas competencias notariales. Los
notarios pueden continuar haciendo todo lo que indica la Ley del Notariado aquí citada:
dar fe de actos y contratos que ante ello se celebren, comprobar hechos, etc.
En efecto, el Decreto Legislativo 1400 no restringe dichas competencias. Lo que hace
es permitir que la formalización de la garantía mobiliaria no sólo se haga a través de los
notarios.
Tampoco las restringe el Decreto Legislativo 1409, pues este crea un nuevo tipo de socie-
dad para cuya constitución no se necesita de la intervención de un notario. Es decir, el De-
creto Legislativo 1409 no restringe competencia notarial alguna respecto de esta persona
jurídica, sencillamente porque antes este tipo sociedad no existía.
- 481 -
Por ello, podemos concluir que los decretos legislativos impugnados han respetado el mar-
co de la ley autoritativa (Ley 30823) y, por tanto, no son inconstitucionales.
Distinta situación se presentaría si la ley autoritativa hubiera dicho, por ejemplo, que en el
nuevo régimen societario y de garantía inmobiliaria siempre debían intervenir los notarios.
Pero el caso es que la ley autoritativa no se expresó en estos términos.
En nuestra opinión, el demandante da propiamente argumentos sobre la conveniencia
de la regulación impugnada y no sobre su inconstitucionalidad. En efecto, en opinión
del demandante, sería mejor que los notarios intervengan siempre en la constitución de
la garantía mobiliaria (Decreto Legislativo 1400) y en el nuevo tipo de persona jurídica
creado por el Decreto Legislativo 1409. Pero lo que nos parece inconveniente no es nece-
sariamente inconstitucional.
S.
FERRERO COSTA
- 482 -

MIRANDA CANALES
Con el debido respeto a mis colegas magistrados, considero pertinente realizar las siguien-
tes precisiones:
Delimitación del Petitorio

1. El demandante cuestiona la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1400, que aprue-
ba el régimen de garantía mobiliaria, publicado el 12 de setiembre de 2018 en el diario
oficial El Peruano, y del Decreto Legislativo 1409, que promociona la formalización y
dinamización de la micro, pequeña y mediana empresa mediante el régimen societario
alternativo denominado Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada, publicado el 12 de
setiembre de 2018 en el diario oficial El Peruano, al haber incurrido presuntamente en
vicios de forma, por cuanto habría excedido el marco de la delegación de facultades pre-
visto en la ley autoritativa, y en vicios de fondo, al contravenir el principio constitucional
de seguridad jurídica. Nuestro análisis se centrará en los vicios de fondo.
2. Ahora bien, conviene precisar que dentro del parámetro del control de constitucionali-
dad de las mencionadas disposiciones normativas encontramos la Ley 30823 (Ley que
delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de gestión económica y
competitividad, de integridad y lucha contra la corrupción, de prevención y protección
de personas en situación de violencia y vulnerabilidad y de modernización de la gestión
del Estado), en tanto es el documento normativo habilitante de facultades legislativas.
En esa línea, la disposición normativa en la que se centra la materia en litis corresponde
a la siguiente:
Artículo 2.- Materia de la delegación de facultades legislativas. En el marco de la
delegación de facultades a la que se refiere el artículo 1 de la presente Ley, el Poder
Ejecutivo está facultado para legislar sobre las siguientes materias: [...]
2) En materia de gestión económica y competitividad, a fin de: […]
c) Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Me-
diana Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía
nacional, mejorando el financiamiento y otorgamiento de garantías y simila-
res, así como estableciendo una nueva regulación del régimen societario, de
garantía mobiliaria y del régimen de contrataciones. Asimismo, promover
la formalización laboral. Estas disposiciones no implicarán restringir las
competencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar modificacio-
nes sobre el régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE) [énfasis
añadido].
- 483 -
3. Sobre dicha disposición normativa, se ha advertido que es posible atribuirle dos senti-
dos interpretativos:
i. Primer sentido interpretativo: que el siguiente enunciado “estas disposiciones no
implicarán restringir las competencias registrales y notariales; ni implicarán efec-
tuar modificaciones sobre el régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE)”
es un límite extensible a todo el literal c) del inciso 2 del presente artículo;
ii. Segundo sentido interpretativo: que dicho enunciado constituye únicamente un
límite respecto a la “promoción de la formalización laboral”.
4. No obstante, la teoría de las normas nos indica que las palabras y, por tanto, las ora-
ciones adolecen de ambigüedad semántica, máxime si son disposiciones constitucio-
nales, en tanto salvaguardan derechos constitucionales y/o bienes constitucionales que
tienen mandatos generales, precisamente, porque se busca tutelar la mayor cantidad de
supuestos.
5. En ese sentido, considero que no debemos limitarnos a los dos posibles sentidos inter-
pretativos, sino que resulta plausible varias interpretaciones. Cuestión distinta es que
de varios sentidos interpretativos, únicamente se decante por dos o tres que el juzgador
considere válidas.
6. En efecto, el enunciado normativo: “Estas disposiciones no implicarán restringir las
competencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar modificaciones sobre el
régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE)”, puede ser un límite para varias
disposiciones normativas, por ejemplo:
a. Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana
y del régimen de contrataciones. Asimismo, promover la formalización laboral.
b. Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana
mejorando el financiamiento de garantías.
c. Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana
mejorando el otorgamiento de garantías y similares.
d. Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Mediana
mejorando el financiamiento y otorgamiento de garantías.
7. Como es posible advertir, las normas que se pueden extraer son varias, más aún si las
que hemos señalado no son las únicas factibles de extracción. Por ello, es conveniente
buscar otras técnicas interpretativas que nos permitan llegar al mismo puerto.
- 484 -
8. Una de estas técnicas nos puede llevar a analizar únicamente la expresión “Estas dispo-
siciones no implicarán restringir las competencias registrales y notariales”. Claramente,
esta disposición se puede entender como una restricción al posible menoscabo de las
competencias registrales y notariales al momento de ejercer las facultades legislativas.
Entre las principales diferencias entre la legislación anterior y la vigente se puede en-
contrar que (i) la presencia del notario a fin de constituir la garantía mobiliaria no
resulta obligatoria, sino facultativa (ii) se elimina en el control de legalidad por parte
de los registradores en materia de garantías mobiliarias y (iii) se crea un régimen alter-
nativo a lo regulado por la Ley General de Sociedades denominado como Sociedades
Cerradas Simplificadas, mediante el cual no se requiere la presencia de un notario para
la constitución de la personería jurídica.
9. En primer lugar, en cuanto al Decreto legislativo 1400, que tiene por objeto regular el
régimen de garantía mobiliaria, se posibilita que los privados no solo tengan que recurrir
a un notario, de forma obligatoria, sino que se introduce una regulación facultativa. Ello
en el sentido de que deja a la autonomía de la voluntad de los privados optar entre recu-
rrir a un notario u otro mecanismo a fin de formalizar las garantías mobiliarias:
Artículo 6. Constitución de la garantía mobiliaria
6.1 La garantía mobiliaria puede darse con posesión o sin posesión del bien en
garantía. Asimismo, cualquiera de los casos anteriores puede o no contar con un
contrato de control por parte del acreedor garantizado sobre los bienes en garantía.
6.2 Se denomina garantía mobiliaria con posesión o posesoria cuando se entrega
la posesión del bien al acreedor garantizado o a un tercero depositario. Se consti-
tuye al momento en que el deudor garante entrega la posesión de los bienes en ga-
rantía al acreedor garantizado o a un tercero depositario designado por éste. Dicha
constitución debe constar por cualquier medio escrito que deje constancia de la
voluntad de las partes bajo sanción de nulidad, el cual debe formalizarse median-
te escritura pública, firmas legalizadas, firmas digitales o firmas manuscritas,
según lo determinen las partes.
6.3 Se denomina garantía mobiliaria sin posesión cuando el bien en garantía
permanece en posesión del deudor garante o de un tercero. Se constituye mediante
acto jurídico constitutivo, por cualquier medio escrito que deje constancia de la
voluntad de las partes bajo sanción de nulidad, debiendo formalizarse mediante
escritura pública, firmas legalizadas, firmas digitales o firmas manuscritas, se-
gún lo determinen las partes. [Énfasis agregado]
10. Así, es posible sostener que esta disposición normativa no vacía de contenido a las
competencias de los notarios, pues faculta a los interesados a decidir si recurren o no a
los notarios.
11. Por otro lado, en cuanto al decreto legislativo 1409, mediante el artículo 2 se establece
como finalidad lo siguiente:
- 485 -
La creación del régimen de Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada tiene por
finalidad promover una alternativa de formalización de actividades económicas de
las personas naturales e impulsar con ello el desarrollo productivo y empresarial de
la micro, pequeña y mediana empresa.
12. En relación a ello, dicho régimen no requiere la presencia de los notarios a fin de
constituir la persona jurídica. Ello, no excede los límites establecidos por la ley auto-
ritativa, ya que no se recorten o desconocen las competencias del régimen notarial. Al
contrario, se establece una nueva regulación que pretende adecuarse a las necesidades
que requiere las micro, pequeñas y mediana empresa para su constitución, inscripción,
liquidación y extinción. Particularidades que no se ajustan a la regulación establecida
en la Ley General de Sociedades.
13. En síntesis, las facultades solicitadas tienen como objetivo establecer un régimen sim-
plificado y menos costoso. Así, se prioriza la autonomía de la voluntad de los privados
a fin optar el mecanismo que se ajuste a su realidad. La intervención notarial tanto en
el régimen de Sociedad por Acciones cerradas, como para constituir las garantías mobi-
liarias será de carácter facultativo y no obligatorio; es decir, las competencias notariales
coexistirán con un nuevo mecanismo a cargo de los fedatarios de la Sunarp.
S.
MIRANDA CANALES
- 486 -
Emito el presente fundamento porque, si bien comparto lo finalmente resuelto en la po-

nencia, considero necesario formular algunas consideraciones adicionales.
De la revisión del escrito de demanda, advierto que uno de los argumentos centrales del
recurrente gira en torno a las modificaciones que se efectuaron respecto de la legislación
anterior. De manera concreta, resalta que las disposiciones ahora derogadas establecían la
participación obligatoria del notario para la constitución de garantías nobiliarias. Del mis-
mo modo, alega que, en virtud del Decreto Legislativo 1409, únicamente se requerirá un
documento privado para la constitución de una sociedad por acciones cerrada simplificada
(SACS), lo cual vulnera principios como el de seguridad jurídica.
Al respecto, considero importante mencionar que, si bien este Tribunal se constituye como
el supremo intérprete de la Constitución, ello no supone que pueda efectuar controles de
elevada intensidad en relación con todas las medidas adoptadas por los órganos de repre-
sentación política. En efecto, no debe olvidarse el amplio margen de configuración del que
estas entidades gozan para el diseño y configuración de diversas políticas públicas. Esto
supone que a este Tribunal le corresponda enjuiciar solo aquellas medidas que, sin margen
de dudas, puedan suponer alguna vulneración de los derechos, bienes y principios recono-
cidos en nuestra fundamental. Del mismo modo, un corolario de esta especial deferencia
es, precisamente, que estas entidades cuenten con un considerable espectro de alternativas
sobre las que puedan desarrollar sus respectivos proyectos.
En ese sentido, puede ser objeto de discusión si es que la legislación anterior era o no más
conveniente o si es que, de una u otra forma, podía generar, en los hechos, un nivel más
elevado de seguridad jurídica en relación con las diversas transacciones en las que se apli-
caba. Estimo que esas deliberaciones deben ser apreciadas y enjuiciadas, en principio, por
los órganos de representación política. Ciertamente, cualquier alteración de la ley -sobre
todo si ello conlleva la modificación de diversas reglas de juego- puede generar importantes
discusiones en torno a la oportunidad de su aprobación, pero de ello no es posible colegir
-al menos no en todos los escenarios- que nos encontremos frente a un posible supuesto
de inconstitucionalidad.
En este mismo orden de ideas, entiendo que, en esta clase de cuestiones, suelen invocarse,
a su vez, diversos principios que justifican la aprobación de modificaciones legislativas.
Una de ellas puede ser la de la aceleración del tráfico mercantil, o la de agilizar y fomentar
el acceso a créditos. Estas son finalidades que, evidentemente, no se encuentran previstas
explícitamente en la Constitución, pero de ello no puede desprenderse que se traten de
propósitos ilegítimos o vedados. En nuestra jurisprudencia hemos adoptado una versión
considerablemente flexible respecto de los propósitos que puede perseguir la autoridad
- 487 -
política. Esto supone que no hemos exigido que ellos se extraigan, directamente, de la
propia norma fundamental, sino que es suficiente con que se encuentren habilitados por la
ley y que, claro está, no sean manifiestamente contrarios con derechos o principios cons-
titucionales. Fuera de este escenario, las autoridades cuentan con un amplio margen de
configuración respecto de las medidas a implementar.
Finalmente, también advierto que las disposiciones impugnadas no están impidiendo la
intervención de notarios en esta clase de asuntos. En efecto, las partes podrán acordar, si
ellas así lo desean, su participación. Este sí sería un escenario en el que, seguramente, este
Tribunal mayores razones para evaluar alguna posible declaración de inconstitucionalidad.
Al no ser este el caso, comparto lo finalmente resuelto en la ponencia, la cual declara como
infundada la demanda.
S.
RAMOS NÚÑEZ
- 488 -

Coincido con el sentido de lo resuelto en el proyecto de sentencia. Sin embargo, considero

necesario señalar lo siguiente:
1. En el presente caso se encuentra que normas invocadas han sido incorporadas al orde-
namiento jurídico, pero con efectos diferidos o pendiente de ser aplicada. Sin embargo,
la disposición cuestionada se encuentra vigente, es decir, es una norma jurídicamente
existente, cuestión distinta a si esta es a la vez aplicable.
2. La vigencia (existencia) de la norma es requisito para su impugnación a través del pro-
ceso de inconstitucionalidad, tal como indiqué en mi voto singular en el caso Puerto
Manoa (STC Exp. n.° 00016-2018-AI), criterio que no fue seguido por la mayoría de
mis colegas. Y dicha vigencia hay que diferenciarla de la aplicabilidad de una norma,
tal como se hace ahora. De este modo, valga precisar aquí, tenemos normas que no
están vigentes en nuestro sistema (no forman parte de él) y, sin embargo, son aplicables
(v. gr. legislación penal derogada, que debe aplicarse ultraactivamente por ser más fa-
vorable al reo), así como no normas vigentes pero que no son aplicables (como ocurre
en este caso, normas en situación de vacatio legis).
3. Por otra parte, con respecto de la inconstitucionalidad material alegada, la Constitu-
ción puede ser entendida como un “orden marco” a efectos de evaluar si una norma de
rango legal es contraria a su contenido o no. De este modo, tan solo debe declararse
inconstitucional una determinada regulación si contraviene lo constitucionalmente
prohibido o lo constitucionalmente obligatorio. En este caso, las alegaciones están en-
caminadas a mostrar la supuesta impertinencia de la regulación, es decir, básicamente
muestran el desacuerdo de los demandantes con lo legislado, pero no la inconstitucio-
nalidad de la regulación.
4. Por último, reitero como en otras ocasiones que nuestra responsabilidad como jueces
constitucionales incluye pronunciarse con resoluciones comprensibles, y a la vez, rigu-
rosas técnicamente. Si no se toma en cuenta ello, el Tribunal Constitucional falta a su
responsabilidad institucional de concretización de la Constitución, pues debe hacerse
entender a cabalidad en la compresión del ordenamiento jurídico conforme a los prin-
cipios, valores y demás preceptos de esta misma Constitución.
5. En ese sentido, encuentro que en el presente proyecto se hace alusiones tanto a “afec-
taciones” y similares para referirse a “vulneraciones”. Al respecto, es necesario precisar
que, en rigor conceptual, ambas nociones son diferentes. Por una parte, se hace refe-
rencia a “intervenciones” o “afectaciones” iusfundamentales cuando, de manera genéri-
ca, existe alguna forma de incidencia o injerencia en el contenido constitucionalmente
- 489 -
protegido de un derecho, la cual podría ser tanto una acción como una omisión, podría
tener o no una connotación negativa, y podría tratarse de una injerencia despropor-
cionada o no. Así visto, a modo de ejemplo, los supuestos de restricción o limitación
de derechos fundamentales, así como muchos casos de delimitación del contenido de
estos derechos, pueden ser considerados prima facie, es decir, antes de analizar su legi-
timidad constitucional, como formas de afectación o de intervención iusfundamental.
6. Por otra parte, se alude a supuestos de “vulneración”, “violación” o “lesión” al conte-
nido de un derecho fundamental cuando estamos ante intervenciones o afectaciones
iusfundamentales negativas, directas, concretas y sin una justificación razonable.
S.
ESPINOSA SALDAÑA BARRERA
- 490 -

ERNESTO BLUME FORTINI
Con el debido respeto por mis colegas Magistrados, considero que la demanda de in-
constitucionalidad que da origen al caso de autos, por la que se cuestionan los Decretos
Legislativos 1400 y 1409, es FUNDADA, por haberse incurrido en infracción formal de
la Constitución.
Fundamento mi posición en las siguientes razones:
1. El artículo 104 de nuestra Carta Constitucional establece literalmente que “El Congreso
puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos,
sobre la materia específica y el plazo determinados en la ley autoritativa”.
2. Así, la expedición de los decretos legislativos se produce como consecuencia del ejerci-
cio de dos tipos de competencias:
2.1 La competencia legislativa del Congreso de la República de delegar en el Poder
Ejecutivo, mediante ley expresa, la facultad de legislar sobre materia específica en
un plazo determinado (competencia legislativa delegativa); habilitándolo a dictar
decretos legislativos, los cuales poseen rango de ley.
2.2 La competencia legislativa del Poder Ejecutivo, ejercida por delegación expresa del
Congreso, mediante decretos legislativos, con rango de ley (competencia legislativa
delegada); la cual está condicionada a la expedición de ley autoritativa del Congre-
so de la República.
3. Obsérvese que, tal como ocurre en la mayoría de los actuales sistemas constitucio-
nales, en nuestro ordenamiento jurídico constitucional si bien el titular originario
de la función legislativa es el Congreso de la República (artículo 102, inciso 1 de
la Constitución), dicha función también puede ser desarrollada excepcionalmente
por el Poder Ejecutivo, vía una delegación explícita y específica de facultades, sin
que el Legislativo abdique de su función, expresamente encomendada por la propia
Constitución.
4. Empero, debe precisarse que los decretos legislativos solo deben desarrollar las ma-
terias especificadas en la ley autoritativa correspondiente, las cuales, además, deben
ser interpretadas de manera restrictiva, más aún cuando se trata de aspectos particular-
mente especializados, como, por ejemplo, los referidos a las competencias registrales y
notariales.
5. Las delegaciones genéricas o imprecisas volverían virtualmente inútil el propio sentido
o utilidad de la ley autoritativa que, precisamente, existe para definir qué es lo que se
- 491 -
delega y qué es lo que se deja fuera del ámbito de la delegación. De lo contrario, bas-
taría apelar a los membretes o materias genéricas para que todo tipo de regulación por
parte del Poder Ejecutivo sea posible.
6. En el presente caso, no se observa que la Ley Autoritativa N° 30823 haya establecido
una específica delegación de facultades al Poder Ejecutivo para modificar las normas
relativas a las competencias tanto registrales como notariales, por lo que a mi juicio
los Decretos Legislativos 1400 (mediante el cual se aprueba el régimen de garantía
mobiliaria) y 1409 (mediante el cual se promociona la formalización y dinamización
de la micro, pequeña y mediana empresa mediante el régimen societario alternativo
denominado Sociedad por Acciones Cerrada Simplificada) resultan ser inconstitu-
cionales por la forma, pues han excedido notoriamente el ámbito de las facultades
para legislar en materia tributaria y financiera otorgadas mediante la precitada Ley
N° 30823.
7. Para mayor ilustración, corresponde señalar que tal ley autoritativa, en materia de ges-
tión económica y competitividad, delegó expresamente las siguientes facultades:
“Artículo 2. Materias de la delegación de facultades legislativas
En el marco de la delegación de facultades a la que se refiere el artículo 1 de la presente
ley, el Poder Ejecutivo está facultado para legislar sobre las siguientes materias:
2) En materia de gestión económica y competitividad, a fin de:
a) Modificar los parámetros de actualización de las bandas de precios de los pro-
ductos afectos al Fondo para la Estabilización de Precios de Combustibles De-
rivados del Petróleo con el objeto de otorgar una mayor frecuencia y magnitud
de actualización; permitir la realización de futuros cambios de los parámetros
de actualización de las bandas mediante decreto supremo; y establecer una
fuente de financiamiento complementaria que permita fortalecer y hacer sos-
tenible el Fondo para cumplir con las obligaciones generadas.
b) Rediseñar el Fondo de Promoción a la Inversión Pública y Local (FONIPREL)
para Integrar al Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (FO-
NIE) de modo que se adecúe a lo señalado por el Decreto Legislativo 1252,
Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual
y Gestión de Inversiones y deroga la Ley 27293, Ley del Sistema Nacional de
Inversión Pública, así como facilitar el proceso de liquidación de proyectos a
los gobiernos regionales y locales, y la continuidad de inversiones.
c) Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las Micro, Pequeña y Me-
diana Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto de la economía
nacional, mejorando el financiamiento y otorgamiento de garantías y simila-
res, así como estableciendo una nueva regulación del régimen societario, de
garantía mobiliaria y del régimen de contrataciones. Asimismo, promover la
- 492 -
formalización laboral. Estas disposiciones no implicarán restringir las compe-

tencias registrales y notariales; ni implicarán efectuar modificaciones sobre el
régimen de las micro y pequeñas empresas (MYPE).
d) Actualizar el Decreto Legislativo 1053, Ley General de Aduanas, y la Ley
28008, Ley de los Delitos Aduaneros, a fin de adecuarlas a estándares inter-
nacionales, agilizar el comercio exterior y hacer eficiente la seguridad de la
cadena logística y preservarla, incluyendo aspectos de recaudación, obligación
tributaria aduanera y sistema de infracciones, cautelando el respeto a los com-
promisos internacionales asumidos por el Estado peruano.
e) Armonizar las actividades de pesca y acuicultura en sus diferentes modali-
dades y fortalecer los mecanismos de formalización, supervisión, sanción e
interdicción.
f ) Incluir en la aplicación de la Ley 27360, Ley que Aprueba las Normas de
Promoción del Sector Agrario, a las actividades acuícolas y de manejo y apro-
vechamiento forestal y de fauna silvestre.
g) Modificar la Ley 28044, Ley General de Educación, a fin de elaborar el marco
normativo integral que regule la organización, gobierno, régimen académico,
perfil directivo y docente idóneo para la gestión de los centros de educación
técnico-productiva, para fortalecer la educación técnico-productiva para elevar
la empleabilidad y competitividad, especialmente de los jóvenes, sin que ello
implique flexibilización de las normas en materia laboral.
h) Optimizar la regulación del transporte en todas sus modalidades facilitando
el cabotaje nacional e internacional de carga y pasajeros mediante la aproba-
ción de una norma que regule íntegramente el fomento del cabotaje, así como
mediante la modificación de la Ley 27261, Ley de Aeronáutica Civil del Perú,
del Decreto Legislativo 714, declaran de interés nacional al transporte multi-
modal internacional de mercancías y aprueban normas correspondientes, y el
Decreto Legislativo 1053, Ley General de Aduanas, en materia de transporte
multimodal.”
8. Lo que esta última norma únicamente ha señalado y de manera genérica, es que se
puede legislar con miras a “Impulsar el desarrollo productivo y empresarial de las
Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MIPYME) y de los sectores de alto impacto
de la economía nacional, mejorando el financiamiento y otorgamiento de garantías
y similares, así como estableciendo una nueva regulación del régimen societario, de
garantía mobiliaria y del régimen de contrataciones. Asimismo, promover la forma-
lización laboral” (inciso d). Sin embargo, esto, como se ha explicado, no puede ser
interpretado extensivamente, tanto más cuando la misma citada norma enfáticamente
ha establecido que “Estas disposiciones no implicarán restringir las competencias registrales
y notariales; ni implicarán efectuar modificaciones sobre el régimen de las micro y pequeñas
- 493 -
empresas (MYPE)” (inciso d) del precitado artículo 2 de la Ley Autoritativa N° 30823.

Vale decir, se ha proscrito contenidos que puedan incidir ya sea sobre las competencias
registrales o sobre las competencias notariales.
9. En el ejercicio de esta competencia para delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de
normar en determinadas materias, que se supone debe ser excepcional, no son admi-
sibles las delegaciones generales, indefinidas o imprecisas. Tampoco es admisible que
en base a ellas se desprendan materias que originariamente no se contemplaron, bajo
riesgo de sobrepasar los límites materiales otorgados. Y esto es lo que ha ocurrido en el
presente caso con los decretos legislativos materia del mismo, pues en ninguna parte
de la ley autoritativa se dota de facultades al Ejecutivo para legislar sobre competencias
registrales o notariales; por el contrario, se prohíbe su condicionamiento. En conse-
cuencia, debe ampararse la demanda en cuanto se invoca la infracción formal de la
Constitución.
10. Cabe señalar que una limitación como la señalada en la ley autoritativa no puede ser
objeto de reinterpretaciones que opten por su manifiesta desnaturalización. Y mal hace
nuestro Colegiado en forzar principios interpretativos que no son de recibo en casos
como el presente, para vaciar de contenido a la citada prohibición tal y cual se intenta
en la sentencia emitida en mayoría.
Sentido de mi voto
Por las consideraciones expuestas mi voto es porque se declare fundada la demanda y, por
consiguiente, inconstitucionales por infracción por la forma los Decretos Legislativos 1400
y 1409.
S.
BLUME FORTINI
- 494 -
Caso de la les de ascenso, nombramiento y beneficios para el personal de salud
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 15 de diciembre de 2020, los
magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón
de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera han emitido la siguiente sentencia, que resuelve
declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad que dio origen al Expediente
00011-2020-PI/TC.
Asimismo, los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón de
Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera formularon fundamentos de voto.
El magistrado Blume Fortini, en fecha posterior, votó a favor de declarar fundada la de-
manda y formuló un fundamento de voto que se entregará en fecha posterior.
votos antes mencionados, y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie
de esta razón en señal de conformidad.
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
- 495 -

CONSTITUCIONAL
15 de diciembre de 2020
Caso de la ley de ascenso, nombramiento

y beneficios para el personal de salud
PODER EJECUTIVO
c.
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad planteada contra la Ley 31039, que regula los
procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional,
cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado
de los profesionales, técnicos, auxiliares asistenciales y personal administrativo
de salud.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
- 496 -
TABLA DE CONTENIDOS
Norma Impugnada Parámetro de Control

Ley 31039 Constitución Política del Perú
Artículos 2, inciso 2), 10, 11, 12, 40, 43,
78, 79, 103, y 118, incisos 3) y 17).
I. ANTECEDENTES
B-1. Demanda
B-3. Terceros
B-4. Amicus Curiae
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
§2. La administración de la hacienda pública como competencia del Poder Ejecutivo y
la prohibición dirigida a los congresistas respecto de las iniciativas que implican crear o
aumentar el gasto público
§3. El principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria
§4. La carrera del personal de salud y el financiamiento de sus compensaciones
§5. La función pública y la meritocracia
§6. Análisis de constitucionalidad de la Ley 31039
6.1 Sobre el ascenso automático excepcional por años de servicio
6.2 Sobre el cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de carrera
6.3 Sobre el nombramiento automático en el régimen laboral del Decreto Legislativo 276
6.4 Sobre la modificación de los requisitos para que el personal CAS de EsSalud sea
incorporado al régimen del Decreto Legislativo 728
6.5 Sobre la contratación directa de locadores bajo el régimen CAS
6.6 Sobre la creación de una entrega económica al personal de salud
III. FALLO
- 497 -
En Lima, a los 15 días del mes de diciembre de 2020, reunido el Tribunal Constitucional
en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados: Ledesma
Narváez (presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente); Miranda Canales, Ramos Núñez,
Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera; pronuncia la siguiente sentencia. Asimis-
mo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Ledesma Narváez, Miranda
Canales, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña. Se deja constancia de que
el magistrado Blume Fortini votará en fecha posterior.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 31 de agosto de 2020, el procurador público especializado en Materia Cons-
titucional del Poder Ejecutivo, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley
31039, que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo
ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado
de los profesionales, técnicos, auxiliares asistenciales y personal administrativo de salud.
Alega que la referida ley resulta inconstitucional por cuanto vulnera los artículos 2, inciso
2), 10, 11, 12, 40, 43, 78, 79, 103 y 118, incisos 3) y 17) de la Constitución.
Por su parte, con fecha 26 de octubre de 2020, don Guillermo Llanos Cisneros contesta la
demanda en representación del Congreso de la República, negándola y contradiciéndola
en todos sus extremos.
B-1. DEMANDA
- El Poder Ejecutivo sostiene que la Ley 31039 adolece de vicios de inconstitucionalidad
por el fondo, por cuanto vulnera los artículos 2, inciso 2), 10, 11, 12, 40, 43, 78, 79,
103 y 118, incisos 3) y 17) de la Constitución.
- Sostiene que uno de los principios esenciales de todo Estado constitucional, a fin de
evitar la arbitrariedad en el ejercicio del poder, es el respeto del principio de separación
de poderes o funciones.
- Agrega que, recientemente, el Tribunal Constitucional ha señalado que este princi-
pio constitucional tiene entre sus rasgos de identidad a los principios de separación
de poderes (propiamente dicho), solución democrática, cooperación y balance entre
poderes.
- 498 -
- Según el procurador de la parte demandante, la Ley 31039 afecta el principio de coo-

peración entre poderes, por cuanto ha sido emitida al margen de la interacción que
debe existir entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo para expedir normas
que tienen impacto en la economía del país.
- Sostiene que corresponde al Poder Ejecutivo dirigir la política económica del Gobierno
y administrar la hacienda pública, lo cual implica el análisis de los ingresos y gastos
consignados en el presupuesto. Agrega que, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley
29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante, LOPE), el diseño y supervisión
de las políticas nacionales y sectoriales en materia presupuestaria constituye una fun-
ción exclusiva del Poder Ejecutivo, encabezado por el presidente de la República.
- El demandante señala que la competencia reconocida al Poder Ejecutivo para dirigir
la política económica y administrar la hacienda pública tiene una pluralidad de mani-
festaciones que se expresan en la diversidad de procedimientos que se requieren para
elaborar el presupuesto público.
- En concordancia con esto último, el artículo 78 de la Constitución reconoce al Poder
Ejecutivo la iniciativa en la elaboración del presupuesto nacional, el cual debe encon-
trarse efectivamente equilibrado, mientras que el artículo 79 del texto constitucional
señala que los representantes ante el Congreso “no tienen iniciativa para crear ni au-
mentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”.
- Afirma que la ley cuestionada implica un gasto público permanente que no ha sido
sustentado, y respecto del cual no se ha podido advertir que exista un análisis cualita-
tivo y cuantitativo en la exposición de motivos de los proyectos que la originaron. Esta
evaluación sobre el impacto constituye un elemento esencial en la viabilidad técnica y
presupuestaria de una propuesta legislativa.
- En este sentido, agrega que la Ley 31039 genera un gasto público con repercusión
en el presupuesto del Estado, pues tendría que ser cubierto con fondos del tesoro
nacional. Sin embargo, dicha norma no fue resultado de una iniciativa legal plantea-
da por el Poder Ejecutivo, sino de proyectos de ley presentados por diversos grupos
parlamentarios.
- Por estas razones, argumenta que la Ley 31039 resulta contraria al artículo 118, incisos
3) y 17) de la Constitución, dado que se afectan las competencias del Poder Ejecutivo
reconocidas constitucionalmente en materia de dirección de la política económica y
administración de la hacienda pública.
- Alega que el presupuesto del Estado peruano debe encontrarse equilibrado. En esa
línea, la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley 31039 que modifican las
condiciones laborales en el sector salud, afecta el principio de equilibrio presupuestal,
ya que no solo requiere de recursos para el presente ejercicio fiscal, sino de sostenibili-
dad en el tiempo; lo que ocasionaría gastos no presupuestados para el Estado; sin con-
siderar los gastos que se vienen realizando para afrontar la pandemia del COVID-l9.
- 499 -
- El demandante añade que, en virtud del artículo 79 de la Constitución, los congresistas

de la República no tienen competencia para proponer iniciativas que incrementen el
gasto en el Presupuesto General de la República.
- Por otro lado, argumenta que con base en el artículo 40 de la Constitución, la carrera
administrativa ha sido reconocida como un bien constitucionalmente protegido, y que
es obligación del Estado garantizar el ingreso, los derechos, los deberes y responsabili-
dades de los servidores públicos en igualdad de condiciones.
- Agrega que, si bien la carrera administrativa es un bien jurídico garantizado por la
Constitución, esta le ha impuesto al legislador la obligación de establecer las condicio-
nes, los derechos, deberes y responsabilidades a través de una ley; pero respetando los
criterios antes mencionados, en particular la igualdad y el mérito, así como los prin-
cipios que subyacen al establecimiento de los diferentes regímenes laborales del sector
público y los derechos de los trabajadores.
- En virtud de ello, señala que la Ley 31039 resulta contraria a la Constitución dado
que dispone el nombramiento automático de determinado personal de salud en el
régimen laboral del Decreto Legislativo 276, sin respetar el principio de meritocracia.
Además, la referida ley establece un tratamiento diferenciado con relación a las demás
personas que laboran en las entidades públicas, contraviniendo el artículo 2, inciso 2
- El procurador del Poder Ejecutivo argumenta que, conforme a las normas de desarrollo
legal de EsSalud, los recursos de esta institución deben estar destinados al otorga-
miento de las prestaciones de salud que por su ley de creación se encuentra obligado a
brindar. Es decir, se trata de recursos que deben ser diligentemente preservados y des-
tinados exclusivamente a la atención de los trabajadores y sus familias. En ese sentido,
a EsSalud, sobre la base del régimen contributivo de la seguridad social, le corresponde
cautelar y administrar dichos recursos, de conformidad con los principios del Estado
social y democrático.
- En esa línea, dado que la ley cuestionada implica un costo económico adicional para
EsSalud, al tener que pagar mayores remuneraciones, gratificaciones y demás benefi-
cios, se están afectando los artículos 10, 11 y 12 de la Constitución, los cuales garanti-
zan el acceso a prestaciones en materia de salud y pensiones, al establecer explícitamen-
te el carácter intangible de los fondos y reservas de la seguridad social.
- Asimismo, el procurador del Poder Ejecutivo señala que la ley impugnada viola la
prohibición de retroactividad de la ley (artículo 103 de la Constitución), cuando, en
su artículo 18, modifica el literal a) del artículo 3 de la Ley 30555 (de 2017).
Según el procurador, “el texto original de la Ley 30555 estableció un supuesto de
hecho a futuro (la promulgación de su reglamento, que se concretó en julio de 2017)
para verificar el cumplimiento del requisito de haber laborado en EsSalud ‘de forma
continua dos años como mínimo’ [para la incorporación del personal bajo el régimen
- 500 -
de contratación administrativa de servicios al régimen laboral del Decreto Legislativo

728]; mientras que la Ley 31039 [materia de la presente demanda] establece un hecho
pasado (la entrada en vigencia de la Ley 30555, en abril de 2017) para el mismo obje-
tivo” (p. 19 de la demanda).

- El apoderado del Congreso de la República contesta la demanda alegando que la Ley
31039 no adolece de vicios de inconstitucionalidad y, por lo tanto, solicita que sea
declarada infundada en todos sus extremos.
- Afirma que la Constitución encarga al legislador la competencia de regular el ingreso
a la función pública no representativa, lo cual persigue establecer una regulación que
tenga la finalidad de que las entidades alcancen mayores niveles de eficacia y eficiencia,
y presten efectivamente servicios de calidad.
- Sostiene, de acuerdo con los artículos 3 y 55 del texto constitucional, que tal dere-
cho forma parte de nuestro ordenamiento constitucional, al haber sido reconocido
en instrumentos internacionales de protección de los Derechos Humanos, como la
Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 21), el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (artículo 25) y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (artículo 23).
- Manifiesta que el bien protegido por el derecho de acceso a la función pública es la
participación en la función pública, cuya concretización debe desarrollarse con todas
las implicancias que su pleno desarrollo exija. Por ello, el contenido de ese derecho no
solo se limita al acceso a la función pública en igualdad de condiciones, sino también
incluye el ejercicio pleno de dicha función y el ascenso.
- Con relación a la función pública en el ámbito de la salud, señala que se han emitido
diversas normas. Así pues, tenemos la Ley 23536 que establece las normas generales
que regulan el trabajo y la carrera de los profesionales de la salud.
- Advierte que, según la “Información de Recursos Humanos en Salud del MINSA y
Gobiernos Regionales 2020”, elaborado por el Observatorio Nacional de Recursos
Humanos del Ministerio de Salud, solo el 9 % del total de médicos está disponible
para la población en extrema pobreza y únicamente el 13 % del total de médicos está
disponible para la población muy pobre en el país.
- El demandado refiere que, debido a la inaplicación de las disposiciones legales emitidas
entre los años 2000 y 2020, que regulaban el acceso a la función pública en el ámbito
de salud, es que se ha aprobado la Ley 31039, objeto de controversia. Alega que la
disposición cuestionada busca erradicar la inestabilidad y precariedad laboral de todo
el personal de salud.
- 501 -
- Respecto a la progresión en la función pública, el artículo 13 de la Ley 23536 establece

que las normas generales que regulan el trabajo y la carrera de los profesionales de la
salud fijan distintos niveles que están determinados por requisitos mínimos y dentro
de este esquema se desenvuelve el ascenso.
- Refiere que la Ley 30657 ya disponía normas para la progresión en la función pú-
blica al personal de salud y el cambio de grupo ocupacional y de línea de carrera, sin
embargo, dicha disposición no cumplió con su objetivo, y por lo tanto ameritaba la
expedición de la Ley 31039, con el fin de garantizar los derechos laborales del personal
de salud.
- Manifiesta que dicha situación se pudo advertir en el Dictamen 8-2016-2017/SCR-
CR, según el cual “el proceso de cambio de grupo ocupacional, el cambio de línea de
carrera y ascenso se viene realizando de manera distinta, muy reducida y discrecional
en cada entidad del sector salud, por lo que se requiere establecer un procedimiento
extraordinario, único y uniforme para llevar a cabo estas acciones”.
- Señala que los motivos que justificaron las disposiciones que regulaban el ascenso au-
tomático respondían a la falta de disponibilidad de plazas, lo que ha generado que
muchos profesionales se mantengan en el mismo nivel durante años, sin que puedan
ascender a su escala correspondiente sobre la base de sus méritos profesionales y al
tiempo de servicio prestado.
- Añade que esta situación ha ocasionado que, pese a que los profesionales de la salud
cumplen con todos los requisitos para un ascenso, esto es, formación profesional, tiem-
po de servicio y calificación profesional; en la práctica no puedan ser evaluados y pro-
movidos por la ausencia de plazas, afectando el principio meritocrático y ocasionando
ausencia de incentivos para el perfeccionamiento profesional.
- Advierte que una de las necesidades sociales básicas es la prestación del servicio de
salud, tal como lo ha expresado el Tribunal Constitucional, “de conformidad con los
principios de continuidad en la prestación del servicio, eficacia, eficiencia, universali-
dad, solidaridad, integridad y progresividad”, lo cual solo se logra con el respeto pleno
de los principios constitucionales en materia laboral y los derechos fundamentales del
personal de salud.
- Añade que, en el presente caso, el derecho de acceso a la función pública en el ámbito
de la salud no se infringe, ya que no se han expedido normas que regulen el acceso
a la función pública en el supuesto antes referido. Refiere que la Ley 31039 persigue
subsanar la situación que se ha originado por la limitación sistemática del derecho de
acceso a la función pública que se ha venido dando al restringirse los nombramientos
de los profesionales, técnicos y auxiliares de la salud, que han sido contratados bajo
modalidades que no garantizan los derechos laborales.
- Por otro lado, refiere que la Ley 31039 tiene por objeto regularizar diversos beneficios
laborales al personal de salud, con la finalidad de brindar mejores condiciones laborales
- 502 -
a los trabajadores del sector, contribuyendo, además, a cerrar la brecha de recursos

humanos. La adecuada disponibilidad del personal sanitario resulta indispensable para
la eficiente prestación del servicio público y para que la población pueda gozar efecti-
vamente del derecho a la salud.
- Añade que la única manera de asegurar que la prestación del servicio de salud se realice
de acuerdo con dichos principios de eficiencia, eficacia e integridad, entre otros, es
proporcionando adecuadas condiciones de trabajo a quienes ejercen la función pública
en el ámbito de la salud.
- Argumenta que la Ley 31039 no trasgrede el artículo 9 de la Constitución, ya que el
Congreso de la República no se arroga la competencia del Poder Ejecutivo de super-
visar la aplicación de la política nacional de salud, sino más bien da cumplimiento
a la política nacional de salud determinada por el Estado y normada por el Poder
Ejecutivo.
- Refiere que el Poder Ejecutivo no puede emplear a la Ley del Presupuesto del Sector
Público, bajo la justificación de la austeridad y la racionalidad en el gasto, como una
herramienta para limitar en forma sistemática el derecho de acceso a la función pública
en el ámbito de la salud, a través de limitaciones presupuestarias anualmente presen-
tadas y mantenidas en forma indefinida, como si el Perú se encontrara en una crisis
financiera y económica perpetua.
- Señala que, en este orden de ideas, si bien el Tribunal Constitucional ha reconocido
la facultad que tiene el Estado para establecer determinados límites en el ejercicio de
derechos laborales, dicho órgano colegiado ha señalado que tales limitaciones deben
ser de carácter excepcional y, en consecuencia, deben ser aplicadas con restricciones.
- Por otro lado, señala que de acuerdo al artículo 43 de la Constitución, la República del
Perú tiene un gobierno que se organiza según el principio de separación de poderes,
que tiene como uno de sus rasgos de identidad al principio de cooperación, conforme
al cual las competencias de los poderes y órganos constitucionales autónomos deben
estar orientadas al cumplimiento de los deberes primordiales del Estado, de conformi-
dad con el artículo 44 de la Constitución.
- Añade que, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no se puede
determinar que el Poder Ejecutivo ha actuado de acuerdo al principio de cooperación
de poderes, pues no solo no orientó su comportamiento para la consecución del bien
común, en este caso para la búsqueda de soluciones para la grave problemática de la
función pública en el ámbito de la salud antes señalada, sino que además mostró una
conducta dilatoria en el trámite del procedimiento legislativo que dio origen a la Ley
31039.
- Refiere que en el trámite de aprobación de la Ley 31039, se recibió el Informe 656-
2020-OGAJ/MINSA que fue emitido por la Oficina General de Asesoría Jurídica del
Ministerio de Salud. En dicho informe el Ministerio de Salud se pronunció de forma
- 503 -
favorable respecto a los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de

grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo
indeterminado de los profesionales, técnicos, auxiliares asistenciales y personal admi-
nistrativo de la salud.
- Manifiesta que, de acuerdo al artículo 107 de la Constitución, tienen competencia
para presentar iniciativas legislativas el presidente de la República y los congresistas, los
ciudadanos conforme a ley, así como el Poder Judicial, los organismos constitucionales
autónomos, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y los colegios profesionales
en las materias que les son propias.
- Con relación a las iniciativas legislativas que pueden presentar los congresistas, el pri-
mer párrafo del artículo 79 de la Constitución establece que “los representantes ante el
Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que
se refiere a su presupuesto”.
- Por ello, advierte que, en el presente caso, es preciso que el Tribunal Constitucional se
refiera a los alcances de las competencias que la Constitución le otorga al presidente
de la República para dirigir la política general del gobierno y administrar la hacien-
da pública, principalmente, cuando el ejercicio de dichas competencias implique una
limitación permanente de derechos, como se ha verificado en el caso del derecho de
acceso a la función pública en el ámbito de la salud.
B-3. TERCEROS
El Tribunal Constitucional incorporó como terceros a las siguientes entidades:
- Federación Centro Unión de Trabajadores del Seguro Social de Salud.
- Sindicato Nacional Médico del Seguro Social del Perú – SINAMSSOP.
- Sindicato Nacional de Psicólogos de la Seguridad Social del Perú.
- Sindicato Nacional de Enfermeras del Seguro Social de Salud – SINESS.
- Asociación Nacional de Lucha Cas Nunca Más EsSalud.
- Sindicato Nacional de Trabajadoras Sociales y/o Asistentes Sociales de EsSalud
– SINATS.
- Federación Nacional Unificada de Trabajadores Administrativos y Asistenciales - FEN-
UTSSA DIGNIDAD.
- Asociación de Profesionales de la Salud para el Cambio de Grupo Ocupacional y Línea
de Carrera.
- Colegio Químico Farmacéutico del Perú.
- Colegio de Enfermeros del Perú.
- Colegio Tecnólogo Médico del Perú.
- 504 -
B-4. AMICUS CURIAE

El Tribunal Constitucional incorporó como amicus curiae a los siguientes:
- Federación Médica Peruana.
- Federación de Enfermeras del Ministerio de Salud del Perú.
- Sindicato Unitario Nacional de Nutricionistas de EsSalud – SUNESS.
- Comisión de Técnicos y Auxiliares Asistenciales del Instituto Nacional de Salud.
- Sindicato Nacional del Seguro Social CAS a 728.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA

1. En el presente caso, corresponde analizar los presuntos vicios de inconstitucionalidad,
alegados por el Poder Ejecutivo, esto es, la eventual vulneración de los artículos 2, inci-
so 2), 10, 11, 12, 40, 43, 78, 79, 103 y 118, incisos 3) y 17) de la Constitución, en los
que habría incurrido el Congreso de la República con la expedición de la Ley 31039,
el 26 de agosto de 2020. El objeto de la ley consiste en:
“(…) regularizar los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de
grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo
indeterminado de los profesionales, técnicos y auxiliares asistenciales y personal
administrativo de la salud para brindarle a los trabajadores mejores condiciones
laborales” (artículo 1).
2. Asimismo, en el artículo 2 de la referida ley se establece que resulta aplicable:
“(…) al personal que labora en el Ministerio de Salud, sus organismos públicos,
gobiernos regionales y EsSalud”.
3. El contenido material de la ley impugnada se divide en:
i) El ascenso automático excepcional por años de servicio (artículos 3 al 6);
ii) El cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de carrera (artículos 7 al 12 y la
Disposición Complementaria Final Cuarta);
iii) El nombramiento automático en el régimen laboral del Decreto Legislativo 276
(artículos 13 al 17);
iv) La modificación de los requisitos para que el personal bajo el régimen de contrata-
ción administrativa de servicios (en adelante, CAS) de EsSalud sea incorporado al
régimen del Decreto Legislativo 728 (artículos 18 a 20);
v) La contratación directa de locadores de servicio bajo el régimen CAS (Única Dis-
posición Complementaria Transitoria), y;
- 505 -
vi) La creación de una entrega económica al personal de salud (primera, segunda y

tercera disposición complementaria final).
4. A continuación, este Tribunal desarrollará los principios de separación de poderes y
cooperación entre estos, equilibrio presupuestal, estabilidad presupuestaria y merito-
cracia en la función pública, los cuales deberán tomarse en cuenta para el análisis
sustantivo de la presente controversia.
5. Corresponde advertir que el Poder Ejecutivo, a fojas 2 del documento escaneado de la
demanda, señaló que su pretensión de impugnación no alcanza la Quinta Disposición
Complementaria de la Ley 31039 que se refiere a los criterios para la designación de
los directores regionales de Salud. Por lo tanto, no será materia de pronunciamiento.
§2. LA ADMINISTRACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA COMO COM-

PETENCIA DEL PODER EJECUTIVO Y LA PROHIBICIÓN DIRIGIDA
A LOS CONGRESISTAS RESPECTO DE LAS INICIATIVAS QUE IM-
PLICAN CREAR O AUMENTAR EL GASTO PÚBLICO
6. El apoderado especial del Congreso de la República, en la contestación de la demanda,
señala que, en el presente caso, es preciso que el Tribunal Constitucional se refiera a los
alcances de las competencias que la Constitución le otorga al presidente de la Repúbli-
ca para dirigir la política general del gobierno y administrar la hacienda pública (fojas
81 del escrito de contestación de la demanda disponible en el cuadernillo virtual).
7. Este Tribunal Constitucional comparte tal criterio y considera indispensable comenzar
tomando en cuenta que el principio de separación de poderes se encuentra previsto
en el artículo 43 de la Constitución Política del Perú. Tradicionalmente este mandato
exige que el poder político se encuentre distribuido entre diferentes órganos estatales,
con el fin de evitar la concentración del poder.
8. Sin embargo, tal como se señaló en casos anteriores, esta visión tradicional ha sido
superada, por cuanto “[e]l principio de separación de poderes no solo resulta un pará-
metro del Estado destinado a distribuir atribuciones y competencias a cada poder que
lo conforma, sino que, de acuerdo con su evolución, actualmente también implica la
colaboración entre cada uno de ellos en búsqueda de un mejor y eficaz ejercicio de sus
funciones” (Sentencia 0005-2006-AI/TC, fundamento 15).
9. Precisamente, se ha resuelto que, dada la distribución de competencias y atribuciones
en el texto constitucional, se infiere el principio de colaboración de poderes entre los
distintos órganos estatales, los cuales deberán concordar su actuación con los fines y
deberes del Estado. A mayor abundamiento, este Tribunal sostuvo que:
“[L]a separación de poderes que configura nuestra Constitución no es absoluta,
porque de la estructura y funciones de los Poderes del Estado regulados por la
Norma Suprema, también se desprende el principio de colaboración de poderes.
Al respecto, encontramos una colaboración de poderes cuando el artículo 104 de
- 506 -
la Constitución establece que el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la

facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre materia específica y por el
plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. Del mismo modo, existe una
colaboración de poderes cuando el artículo 129 de la Constitución dispone que el
Consejo de Ministros en pleno, o los ministros por separado, pueden concurrir a
las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas
que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Ocurre lo mismo
con las normas constitucionales relativas al proceso de elaboración de la Ley de
Presupuesto” (Sentencia 0004-2004-CC/TC, fundamento 24).
10. Asimismo, es menester resaltar que, en nuestro ordenamiento constitucional, la dis-
tribución del poder comprende también a los órganos constitucionales autónomos,
los cuales cumplen, entre otras, una función de control y balance frente a las demás
entidades estatales para prevenir, precisamente, la concentración del poder político.
11. En ese sentido, este Tribunal ha identificado los siguientes rasgos de identidad del
principio de separación de poderes en la Constitución Política de 1993 (Sentencia
0006-2018-AI/TC, fundamento 56):
“Principio de separación de poderes propiamente dicho: Hace referencia a la
autonomía funcional y a las diferentes competencias que cada poder estatal (y
también cada órgano constitucional autónomo) tiene, pero también a las distintas
funciones (sociales y políticas) que cada uno cumple tendencialmente (tales como
representar, legislar y fiscalizar en el caso del Legislativo, o de gobernar y hacer
cumplir las leyes en el caso del Ejecutivo). Este principio, desde luego, conlleva a
reconocer las eventuales tensiones que puedan surgir entre los poderes públicos.
Con base al principio de separación de poderes, es claro que nuestro modelo no
aspira –a diferencia de lo que ocurre en un régimen parlamentario– a la confusión
o subordinación entre los poderes, o a la asunción de que existe una suerte de un
“primer poder” de Estado. Se reconoce la división de poderes y se prevén formas
razonables para resolver o superar las diferencias entre ellos.
Principio de balance entre poderes: Se refiere a la existencia de mecanismos de coor-
dinación (tales como la delegación de facultades, el respaldo a políticas de gobierno
a través de la cuestión confianza, las coordinaciones o negociaciones políticas para la
aprobación del presupuesto público, la reglamentación de las leyes, la iniciativa legis-
lativa por parte del Poder Ejecutivo o los órganos constitucionales autónomos, etc.);
mecanismos de control recíproco (control jurídico y jurídico-político entre los poderes y
órganos constitucionales autónomos); y mecanismos de equilibrio entre poderes (respe-
to a la autonomía de los otros poderes y órganos constitucionales autónomos, regu-
lación de las competencias y funciones ajenas sin desnaturalizarlas, debida asignación
presupuestaria para los poderes estatales u órganos constitucionales autónomos, etc.).
Además de que no hay poderes subordinados, a lo cual se refería el principio ante-
rior, el balance entre poderes permite destacar que en nuestro modelo constitucional
- 507 -
los poderes públicos se conciben en una dinámica de equilibrio o contrapeso, lo

cual exige reconocer y respetar los mecanismos de control constitucionalmente
previstos.
Como corolario de lo anterior, se tiene que la regulación, el ejercicio e incluso
la interpretación de los alcances de los mecanismos de coordinación, de control
recíproco o de equilibrio entre poderes no pueden realizarse alterando o desnatura-
lizando el balance que ha buscado asegurar la Constitución, y que es parte medular
de nuestro modelo.
Principio de cooperación: Conforme a este principio, las competencias y funcio-
nes de los poderes y órganos constitucionales autónomos deben estar orientadas al
cumplimiento de los fines del Estado (artículo 44 de la Constitución), a la concre-
ción del conjunto de bienes y valores constitucionales (pudiéndose mencionar, a
modo de ejemplo, lo señalado en los artículos 1, 3, 38, 43 o 45 de la Constitución),
y siempre teniendo como horizonte la defensa de la persona humana y el respeto a
su dignidad (artículo 1 de la Constitución).
De esta manera, entre los poderes públicos resulta de aplicación el principio de
“lealtad constitucional”, el cual, además del respeto a las competencias y funciones
ajenas, orienta el comportamiento de los actores estatales hacia la consecución del
bien común, que debe ser el fin último de la política.
Así visto, sobre la base de este principio de cooperación deben evitarse conductas
obstruccionistas, desleales o egoístas por parte de los poderes o actores políticos. Si
bien la política tiene una faz confrontacional inevitable, las instituciones y compe-
tencias constitucionales deben ser interpretadas y ejercidas en el sentido de fomen-
tar la integración social, la unidad política y la optimización de los fines y princi-
pios constitucionales, entre otros. Lo anterior, desde luego, resulta especialmente
cierto en el caso del análisis que le corresponde realizar el Tribunal Constitucional
en los asuntos sometidos a su conocimiento, atendiendo al rol moderador y pacifi-
cador de conflictos que le caracteriza.
Principio de solución democrática: Este principio pone de relieve que frente a
un entrampamiento o crisis política o institucional que no puede superarse a través
de los medios institucionales habituales debe preferirse, en primer lugar, las salidas
deliberadas, es decir, mediante el diálogo institucional o a través de los espacios de
deliberación pertinentes y adecuados para enfrentar los conflictos políticos.
De esta manera, la forma de gobierno, así como las relaciones entre los poderes
públicos, deben tender a establecer y preferir mecanismos de diálogo que permitan
resolver las controversias”.
12. Queda claro, entonces, que el principio de separación de poderes no solo se materializa
a través de la distribución de competencias, sino que también se efectiviza mediante el
balance de poderes, la cooperación y la solución democrática de los conflictos.
- 508 -
13. El principio de cooperación antes mencionado será de particular importancia en el

presente caso, por cuanto resulta indispensable analizar asuntos de índole presupuestal
en cuyo ámbito se requiere la participación del Poder Ejecutivo y la del Congreso de la
República.
14. Sin perjuicio de ello, no debe perderse de vista que el constituyente ha habilitado al
Poder Judicial para elaborar su propio presupuesto y sustentarlo ante el Parlamento de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 145 de la Constitución.
15. Esta constatación sobre la participación de los diversos poderes del Estado en materia
presupuestal no implica que se relativice la competencia que corresponde al Poder
Ejecutivo respecto de la administración de la hacienda pública.
16. Efectivamente, la Constitución Política establece en el numeral 17 del artículo 118
que corresponde al Ejecutivo la administración de la hacienda pública y este Tribunal
ha ratificado la naturaleza exclusiva de dicha competencia (Sentencia 0002-2013-CC/
TC, fundamento 10).
17. El Gobierno, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, es el responsable de pla-
near y presentar el proyecto de presupuesto, así como de destinar los recursos del tesoro
público. De acuerdo con el artículo 78 de la Norma Fundamental, el presidente envía
al Congreso el proyecto de Ley del Presupuesto antes del 30 de agosto de cada año.
18. Concordante con dicho marco, la Constitución dispone, en su artículo 79, que el
Congreso de la República no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos,
por cuanto una iniciativa de tal naturaleza supondría una intromisión en el manejo de
la hacienda pública y, además, afectaría el principio de equilibrio fiscal que se analizará
más adelante.
19. Incluso, debe tomarse en cuenta que, de acuerdo con la Duodécima Disposición Fi-
nal de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, las normas
o resoluciones que dicte el Congreso de la República respecto de su presupuesto, en
aplicación de lo dispuesto por el artículo 79 de la Constitución Política del Perú:
“… no afectan el presupuesto de gastos referido a remuneraciones o escalas dife-
renciales u otros conceptos de gasto en los demás Pliegos Presupuestarios, estando
supeditados estos últimos a lo dispuesto por el Segundo párrafo del artículo 77 del
mismo cuerpo legal”.
20. Conviene tener en cuenta que este Tribunal ya ha emitido sentencias que abordan pro-
blemas relacionados con la prohibición de los congresistas de aumentar o crear gasto
público (artículo 79 de la Constitución), desarrollando criterios relevantes para resol-
ver este tipo de situaciones, por lo que, previamente, es importante hacer referencia a
dicha jurisprudencia.
21. Por ejemplo, en el fundamento 4 de la Sentencia 0014-2011-AI/TC, se dispuso que
la inconstitucionalidad de la Ley 29616 era resultado de la afectación al artículo 79
- 509 -
de la Constitución, ya que el Congreso de la República había aprobado una iniciativa

legislativa que generaba gasto público, sin haber coordinado previamente con el Poder
Ejecutivo y, concretamente, con el Ministerio de Economía y Finanzas.
22. Por otro lado, en el fundamento 12 de la Sentencia 0005-2011-AI/TC, este Tribunal
desestimó la presunta afectación del artículo 79 de la Constitución por cuanto:
“(…) el Tribunal aprecia que la Disposición Complementaria Única de la Ley
29413 no crea ni aumenta gasto público alguno mediante la transferencia finan-
ciera efectuada por ella. A estos efectos, el Tribunal hace notar que los presupues-
tos correspondientes a los tres proyectos de inversión cuya transferencia ordena la
mencionada Disposición Complementaria Única, ya se encontraban previstos en
el Anexo 4 del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009”.
23. Asimismo, respecto a la creación de universidades mediante leyes, este Tribunal, en el
fundamento 17 de la Sentencia 0019-2011-AI/TC, ha indicado lo siguiente:
“En efecto, si se tiene en cuenta que la creación legal de una universidad pública,
por evidentes razones, apuesta a su futura entrada en funcionamiento, y que sobre
todo en el inicio de su gestión, sus principales rentas tienen origen en las partidas
presupuestales que el Estado le asigna, la creación de tal universidad que no tenga
acreditada, a través de un informe técnico previo emitido por el Poder Ejecutivo y,
concretamente, por el Ministerio de Economía y Finanzas, la disponibilidad de los
recursos que aseguren la eficiencia de sus servicios, sería sinónimo de la verificación de
una iniciativa motu propio por parte del Congreso de la República para generar gasto
público, lo que se encuentra prohibido por el artículo 79 de la Constitución.
En tal sentido, una interpretación del artículo 6 de la Ley 26439, conforme al artícu-
lo 79 de la Constitución, exige concluir que cuando dicho precepto legal establece
que “[p]ara autorizar el funcionamiento de las universidades públicas se requiere”,
entre otras cosas, “la intervención del Ministerio de Economía y Finanzas sobre la
capacidad del Estado para financiar su funcionamiento”, tal intervención debe ser
previa incluso a su creación legal y no solo previa a su entrada en funcionamiento.
Por lo demás, solo bajo este entendimiento se mantiene a buen recaudo la competencia de
administración de la hacienda pública, que conforme al mandato del artículo 118º, inci-
so 17, de la Constitución, ha quedado reservada al Poder Ejecutivo” (cursiva añadida).
24. Por otra parte, este Tribunal ha señalado que se incurre en una inconstitucionalidad
de fondo cuando el contenido de la ley trasgrede el artículo 79 de la Constitución,
es decir, la prohibición de iniciativa en la generación de gasto público que tienen los
congresistas, salvo en lo referente a su presupuesto (Sentencia 0008-2015-AI/TC, fun-
damento 46).
25. En efecto, la aprobación de una ley por parte del Congreso que origine un nuevo gasto
público y que no respete las mencionadas exigencias constitucionales, incurrirá en una
inconstitucionalidad manifiesta, según ha expresado el Tribunal Constitucional:
- 510 -
“(…) dado que la ausencia de una coordinación previa con el Poder Ejecutivo,
constituiría la omisión de un acto que, por imperio del artículo 79 de la Consti-
tución, necesariamente debe formar parte del procedimiento legislativo que ante-
ceda a la expedición de dicha ley. Incurriría en una inconstitucionalidad de fondo,
toda vez que el contenido de la ley, así expedida, será violatorio de la prohibición
prevista en el artículo 79 de la Constitución, es decir, de la prohibición de que el
Congreso tenga iniciativa en la generación de gasto público, salvo en lo que atañe
a su propio presupuesto” (Sentencia 0007-2012-AI/TC, fundamento 31).
26. Este Tribunal ha señalado que las normas que generan gastos traen graves conse-
cuencias que podrían afectar a otros sectores, pues se alteraría la cadena de pagos del
sistema financiero, ya que al exigirse el desembolso de una determinada cantidad de
dinero para favorecer a unos, podría dejarse de cubrir necesidades de otros, con el
resultado de incumplimiento de determinados objetivos trazados, lo que produciría
un desbalance financiero, pues cada organismo del Estado programa sus gastos y en
base a su presupuesto planifica los objetivos a realizar (Sentencia 0032- 2008-PI/TC,
fundamento 16).
27. Las limitaciones aplicables al Congreso de la República para crear gasto público han
sido explicadas de manera más amplia por este Tribunal en el fundamento 30 de la
Sentencia 0007-2012-PI/TC, citada supra, donde sostuvo lo siguiente:
“(...) no puede desatenderse que el artículo 79 de la Constitución, establece que
“el Congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en
lo que se refiere a su presupuesto”. Ello significa que el Parlamento, motu propio,
salvo en lo atinente a su propio presupuesto, no tiene competencia para, ex novo,
crear fuentes que originen gasto para la hacienda pública. Ello es sistemáticamente
coherente con el artículo 118°, inciso 17, de la Constitución que dispone que es
competencia del Poder Ejecutivo, “(…) administrar la hacienda pública”.
Contrario sensu, el Congreso goza de dicha competencia si la iniciativa para su
expedición no proviene de sí mismo, sino del Ejecutivo, esto es, si se acredita que
en el procedimiento legislativo del que emanó la ley de la que nace la obligación
pecuniaria, el Gobierno autorizó o consintió su dación.
En tal sentido, la función del Parlamento es controlar y fiscalizar la acción del
Ejecutivo en la administración del tesoro público, pero en ningún caso puede sus-
tituirlo en la dirección de la política económica, menos aún, creando gastos que
escapan a la proyección técnica diseñada por el Gobierno (...)”.
28. Queda claro, entonces, que el Poder Legislativo necesita de la participación y aproba-
ción previa del Poder Ejecutivo para que resulte constitucionalmente viable la iniciati-
va que implique creación o aumento del gasto público.
29. En consecuencia, el Congreso de la República no puede utilizar su facultad de iniciati-
va legislativa para crear o incrementar el gasto de recursos toda vez que dicha facultad
- 511 -
constitucionalmente le corresponde en exclusiva al Poder Ejecutivo. Esta competencia

se establece además en los incisos 3, 4 y 5 del artículo 46 de la LOPE. Según dicha
disposición, forman parte de la competencia relacionada con la hacienda pública los
temas relacionados con:
i) El presupuesto público;
ii) La tesorería; y
iii) El endeudamiento público.
30. Precisamente, el artículo 6 del Decreto Legislativo 1442 establece que la Dirección
General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos es el órgano encargado del análisis
financiero y técnico de las políticas en materia de remuneraciones, compensaciones y
beneficios económicos que impliquen el uso de recursos públicos. El artículo 8.2 de
dicho decreto legislativo dispone además que:
“8.2 En virtud del principio de disciplina administrativa, establecido en el inciso
1 del artículo 2, se definen reglas sobre el uso de fondos públicos que impliquen
materia de ingresos correspondientes a los recursos humanos del Sector Público:
1. Las normas se emiten en el marco de la responsabilidad y disciplina fiscales
según las cuales el uso de Fondos Públicos en materia de ingresos de personal,
está supeditado a la disponibilidad presupuestaria, cumplimiento de las reglas
fiscales, la sostenibilidad de las finanzas del Estado, así como estar previamente
autorizado por norma expresa con rango de ley del Gobierno Central, a fin de
resguardar el equilibrio presupuestal.
2. Para ello, la norma con rango de ley del Gobierno Central debe contar necesa-
riamente con opinión favorable de la Dirección General de Gestión Fiscal de
los Recursos Humanos y de la Dirección General de Presupuesto Público.
3. Los ingresos de los pensionistas se rige por la normatividad que regula los regí-
menes previsionales vigentes.
4. Los ingresos de personal, escalas de ingresos y los reajustes que fueran nece-
sarios durante el Año Fiscal para los Pliegos Presupuestarios, se aprueban me-
diante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas,
a propuesta del Titular del Sector, previa opinión técnica favorable de la Di-
rección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos y de la Dirección
General de Presupuesto Público, autorizado por norma expresa con rango de
ley del Gobierno Central”.
31. Queda claro, entonces, que existe una prohibición constitucional expresa respecto de
la posibilidad de que los congresistas de la República presenten iniciativas relacionadas
con leyes que originen o incrementen el gasto público, salvo en lo que respecta a su
propio presupuesto.
- 512 -
32. Esta disposición se relaciona con el principio de separación de poderes y con la compe-
tencia que el artículo 118.17 de la Constitución asigna al Poder Ejecutivo para dirigir la
hacienda pública pero también con los principios de equilibrio y unidad presupuestal.
33. De lo expuesto, se desprende que las disposiciones impugnadas de la Ley 31039 debe-
rán ser analizadas tomando en cuenta si las iniciativas que dieron lugar a su aprobación
inciden en el presupuesto y en la gestión fiscal de los recursos humanos.
§3. EL PRINCIPIO DE EQUILIBRIO Y ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

34. La Constitución, en materia presupuestaria, contiene todos aquellos principios que
rigen normativamente la actuación de los poderes del Estado, a quienes el constituyen-
te ha encomendado el ejercicio de determinadas competencias para la elaboración y
aprobación del presupuesto anual.
35. Como ya lo ha señalado este Tribunal en reiterada jurisprudencia, la Constitución en
el campo presupuestario se rige por los principios de legalidad, competencia, justicia
presupuestaria, y equilibrio y estabilidad presupuestaria.
36. A los efectos de la presente controversia resultará especialmente importante tomar en
cuenta los principios de equilibrio y estabilidad presupuestal. Estos orientan las actua-
ciones de los órganos y poderes del Estado en el uso de los fondos del tesoro público.
37. En el fundamento 12 de la Sentencia 5854-2005-AA/TC, este Tribunal ha señalado
que entre los principios de interpretación constitucional se encuentra el de unidad de la
Constitución, conforme al cual la interpretación de la Constitución debe estar orienta-
da a considerarla como un “todo” armónico y sistemático, a partir del cual se organiza
el sistema jurídico en su conjunto.
38. A partir de ello, este Tribunal encuentra oportuno señalar que la prohibición de crear
gasto que condiciona la potestad del Congreso de la República debe interpretarse de
conformidad con el principio de equilibrio presupuestal. En efecto, la previsión con-
tenida en el artículo 79 de la Constitución ya analizado tiene, entre otros objetivos,
uno que aquí interesa de forma especial: el relacionado con la necesidad de mantener
equilibrado el presupuesto.
39. El artículo 2 del Decreto Legislativo 1440 señala los principios que rigen el Sistema
Nacional de Presupuesto Público, siendo uno de ellos el de “Equilibrio Presupuestal”,
conforme al cual (artículo 2.1):
“(…) el Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos presupues-
tarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y
los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando
prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente”.
40. De la norma citada se desprende que el principio de equilibrio presupuestal implica
que el presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos del Estado debidamente
- 513 -
balanceados, a efectos de evitar que el déficit fiscal genere un proceso perturbador de la

normal marcha económica del país (Sentencia 0004-2004-CC/TC, fundamento 9).
41. Este Tribunal entiende que el equilibrio presupuestal es un principio fundamental de
nuestro modelo constitucional, ya que permite por un lado la distribución del presu-
puesto acorde a las diversas obligaciones que son asumidas por el Estado, y por otro,
representa una prohibición de gasto desmedido de los recursos públicos.
42. En efecto, no puede ignorarse que el cumplimiento y eficacia de los derechos econó-
micos, sociales y culturales requieren de capacidad presupuestal, por ello las leyes de
presupuesto anualmente consignan determinados montos con el fin de maximizar el
uso de los recursos públicos, en atención a las diversas obligaciones del Estado.
43. Debe tenerse en cuenta que la Undécima Disposición Final y Transitoria de la Consti-
tución establece que:
“Las disposiciones de la Constitución que exijan nuevos o mayores gastos públicos
se aplican progresivamente”.
44. Si bien es cierto que la efectividad de los derechos sociales requiere un mínimo de
actuación del Estado a través del establecimiento de servicios públicos, así como de
la sociedad mediante el pago de impuestos ya que toda política social necesita de una
ejecución presupuestal, también lo es que estos derivan en obligaciones concretas por
cumplir, por lo que los Estados deben adoptar medidas constantes y eficaces para lograr
progresivamente la plena efectividad de los mismos en igualdad de condiciones para la
totalidad de la población (Sentencia 2945-2003-AA/TC, fundamento 12).
45. Precisamente, el principio de equilibrio presupuestal establecido en el artículo 78 de la
Constitución impone límites a la adopción de medidas que demanden gasto público,
en tanto que las obligaciones del Estado son diversas. Por ello, el gasto del presupuesto
debe permitir maximizar el cumplimiento de los objetivos y deberes asignados por la
Constitución.
46. Así pues, el respeto al equilibrio presupuestal supone que las medidas adoptadas por el
Estado promuevan el cumplimiento de sus diversos objetivos. Como es evidente, la es-
casez de recursos públicos para atender las obligaciones del Estado subyace al principio
de equilibrio presupuestal.
47. Ello obedece a lo establecido en el artículo 77 de la Constitución en cuanto establece:
“El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y
ejecución responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de
descentralización”.
48. Incluso, este Tribunal ha señalado que el control del gasto público es un fin que, ade-
más de legítimo, ostenta una marcada trascendencia social (Sentencia 0012-2018-PI/
TC y 0013-2018-PI/TC, fundamento 142). Dicha situación demanda que los órganos
- 514 -
responsables de ejecutar el gasto público actúen con responsabilidad en el ejercicio de

sus funciones.
49. Por ello, este Tribunal observa que las autoridades deben actuar con prudencia, evitan-
do la aprobación de medidas que puedan desestabilizar la economía y mellar las reser-
vas del tesoro, ya que lo contrario afectaría la posibilidad de ejecutar los fines propios
del Estado y la protección de los derechos fundamentales.
§4. LA CARRERA DEL PERSONAL DE SALUD Y EL FINANCIAMIENTO DE

SUS COMPENSACIONES
50. Mediante la Ley 23536 se establecieron las normas generales que regulan el trabajo y
la carrera de los profesionales de la salud. En el artículo 6 se dispone que:
“Están considerados para los fines de la presente Ley como Profesionales de la Sa-
lud, y constituyen las respectivas líneas de carrera los siguientes:
a) Médico-Cirujano
b) Cirujano-Dentista
c) Químico-Farmacéutico
d) Obstetriz
e) Enfermero
f ) Médico-Veterinario (Únicamente los que laboren en el campo asistencial de la
Salud Pública).
g) Biólogo
h) Sicólogo
i) Nutricionista
j) Ingeniero Sanitario
k) Asistenta Social”.
51. Cada una de estas líneas de carrera, de acuerdo al artículo 19 de la ley mencionada,
cuenta con nueve niveles diferenciados cuyos requisitos mínimos responden a los fac-
tores de formación profesional, tiempo de servicio, calificación profesional y evalua-
ción (artículo 14).
52. Asimismo, el artículo 20 de la referida ley establece que:
“Los ascensos se producen de un nivel a otro inmediato superior en función de la
calificación profesional, evaluación personal, experiencia en el trabajo y tiempo
mínimo de permanencia en el nivel de carrera. El tiempo de servicios efectivo ne-
cesario para llegar al máximo nivel de carrera será de veinte (20) años”.
- 515 -
53. De otra parte, el 29 de junio de 2005 se publicó la Ley 28561, que regula el trabajo de
los técnicos y auxiliares asistenciales de salud, en cuyo artículo 6, inciso d), se establece
que tienen el derecho a percibir una remuneración equitativa y suficiente, determinada
en función a criterios objetivos, tales como nivel académico, desempeño, rendimiento
o productividad y responsabilidades asumidas.
54. Asimismo, el artículo 2 de la citada ley dispone lo siguiente:
“Los Técnicos y Auxiliares Asistenciales de Salud participan dentro del equipo de
salud en los procesos de promoción, recuperación y rehabilitación de la salud,
mediante el cuidado de la persona, tomando en consideración el contexto social,
cultural y económico en el que se desenvuelve con el objetivo de contribuir a elevar
su calidad de vida y lograr el bienestar de la población”.
55. Con posterioridad a las normas indicadas, se publicó el Decreto Legislativo 1153, que
regula la Política integral de Compensaciones y Entregas Económicas del Personal de
la Salud al servicio del Estado.
56. En el artículo 2 se establece que la finalidad del referido decreto es:
“(…) que el Estado alcance mayores niveles de equidad, eficacia, eficiencia, y preste
efectivamente servicios de calidad en materia de salud al ciudadano, a través de
una política integral de compensaciones y entregas económicas que promueva el
desarrollo del personal de la salud al servicio del Estado”.
57. Por su parte, en el artículo 5.1 se dispone lo siguiente sobre los servicios de salud
pública:
“Son los servicios dirigidos a la protección de la salud a nivel poblacional de carác-
ter asistencial, administrativa, de investigación o de producción. Comprenden las
siguientes Funciones Esenciales: análisis de la situación de salud; vigilancia de la sa-
lud pública, investigación y control de riesgos y daños en salud pública; promoción
de la salud y participación de los ciudadanos en la salud; desarrollo de políticas,
planificación y gestión en materia de salud pública; regulación y fiscalización en
materia de salud pública; evaluación y promoción del acceso equitativo a servicios
de salud; desarrollo de recursos humanos y capacitación en salud pública; garantía
y mejoramiento de la calidad de los servicios de salud individuales y colectivos; in-
vestigación en salud pública; y reducción del impacto de las emergencias y desastres
en la salud”.
58. Corresponde señalar que el personal administrativo del sector salud no desempeña
funciones de carácter asistencial, sino que realiza actividades y/o labores que sirven de
apoyo para el cumplimiento de las funciones que desempeña el personal de salud, en
los servicios de salud pública o en los servicios de salud individual.
59. De este modo, los trabajadores administrativos del sector salud se encuentran bajo
los alcances del Decreto Legislativo 276, Ley de la Carrera Administrativa y de
- 516 -
Remuneraciones del Sector Público, y su reglamento; y de la Ley 30057, Ley del Ser-
vicio Civil, y su reglamento general (Decreto Supremo 040-2014-PCM) y de compen-
saciones (Decreto Supremo 138-2014-EF).
60. En específico, el artículo 3.2.b del ya citado Decreto Legislativo 1153, establece lo
siguiente:
“(…) Quedan excluidos del ámbito de aplicación del presente Decreto Legislativo
el personal o servidor civil de las entidades públicas que ocupa un puesto destina-
do a funciones administrativas, así como el personal del Seguro Social de Salud
- EsSalud, del Seguro Integral de Salud - SIS, de la Superintendencia Nacional de
Aseguramiento en Salud - SUNASA, el personal militar de las Fuerzas Armadas y
el policial de la Policía Nacional del Perú en actividad que presta servicios asisten-
ciales en salud”.
61. Lo expuesto hasta aquí permite que este Tribunal identifique cuáles son las líneas de
carrera y sus niveles, así como el alcance de los regímenes de los profesionales de la
salud, técnicos, auxiliares asistenciales y trabajadores administrativos.
62. Previamente al análisis de fondo, debe tenerse en cuenta, además, algunos antecedentes
en torno a las normas legales que dispusieron ascensos automáticos del personal de
salud. Por ejemplo, mediante la Cuadragésima Sétima Disposición Complementaria
Final de la Ley 29951, Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013,
se dispuso:
“Autorízase al Ministerio de Salud, sus organismos públicos y los gobiernos regio-
nales, la progresión en la carrera médica y de los profesionales de la salud no médi-
cos, mediante el proceso de ascenso automático excepcional por años de servicio,
en el marco de sus respectivas carreras especiales. Para tal efecto, dichas entidades
quedan exceptuadas de lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley 29812, Ley de Pre-
supuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012 (…)”.
63. Posteriormente, mediante la Centésima Segunda Disposición Complementaria Final
de la Ley 30114, Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, se
autorizó al Instituto Nacional Penitenciario:
“(…) la progresión en la carrera médica y de los profesionales de la salud no médi-
cos, mediante el proceso de ascenso automático excepcional por años de servicio,
en el marco de sus respectivas carreras especiales; para cuyo efecto queda sin efecto
la restricción sobre ingresos del personal prevista en la presente Ley.
Para la aplicación de la presente disposición es requisito que las plazas se encuen-
tren aprobadas en el cuadro de asignación de personal (CAP), y registradas en el
Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los
Recursos Humanos del Sector Público a cargo de la Dirección General de Gestión
de Recursos Públicos del Ministerio de Economía y Finanzas”.
- 517 -
64. Al tratarse los ejemplos citados de leyes de presupuesto, estas debieron estar efecti-
vamente equilibradas, como manda el artículo 78 de la Constitución, por lo que no
existe objeción constitucional respecto del incremento en el gasto público.
65. Por otra parte, el 13 de setiembre de 2017 se publicó la Ley 30657, que autoriza el
cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de carrera del personal de la salud del
Ministerio de Salud, de sus organismos públicos, y de las Unidades Ejecutoras de Salud
de los Gobiernos Regionales.
66. Respecto al financiamiento del cambio de grupo ocupacional y el cambio de línea de
carrera del personal de salud, el artículo 5 de dicha ley dispuso:
“5.1. Durante el año fiscal 2017, la implementación de lo dispuesto en la presente
ley se financia con cargo al presupuesto asignado a la plaza que ocupa actualmente
el personal de la salud sujeto al cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de
carrera, la cual es suprimida a fin de crear una nueva plaza.
5.2. La diferencia económica entre la plaza actual y la nueva plaza que se crea para
el cambio de grupo ocupacional y el cambio de línea de carrera, se financia con
cargo al presupuesto del Ministerio de Salud, de sus organismos públicos, y de las
unidades ejecutoras de salud de los gobiernos regionales, sin demandar recursos
adicionales al tesoro público.
5.3. Para la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo, las entidades com-
prendidas en la presente ley, en cuanto corresponda, quedan exoneradas de las
restricciones previstas en los artículos 6 y 9 de la Ley 30518, Ley de Presupuesto
del Sector Público para el Año Fiscal 2017, así como del literal b) de la tercera
disposición transitoria del texto único ordenado de la Ley 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo 304-2012-EF.
5.4. Las plazas que se crean deben registrarse en el aplicativo informático para el
Registro Centralizado de Planillas y de Datos de Recursos Humanos del Sector
Público a cargo de la Dirección General de Gestión de Recursos Públicos del Mi-
nisterio de Economía y Finanzas”.
67. Según se señala en la demanda (p. 7), la Ley 30657 “fue resultado de un proyecto de
ley presentado por el Poder Ejecutivo (Proyecto 1430/2016-PE)”.
68. A partir de lo anterior, puede concluirse que las leyes que regularon los ascensos, cam-
bios de línea de carrera y grupo ocupacional del personal de salud, similares a las
disposiciones impugnadas en el presente caso, contaron con la cooperación entre el
Congreso y el Poder Ejecutivo, siendo este último, como ya se señalara, el titular de la
competencia para administrar la hacienda pública.
§5. LA FUNCIÓN PÚBLICA Y LA MERITOCRACIA

69. La construcción y consolidación del Estado de derecho en nuestro país requiere de una
actitud comprometida de parte de todos los poderes públicos y, de manera especial, de
quienes, en nombre del Estado, ejercen la función pública.
- 518 -
70. Según el artículo 39 de la Constitución todos los funcionarios y servidores públicos,

comenzando por el presidente de la República, se encuentran al servicio de la Nación.
Esto supone, ante todo, un compromiso de lealtad con los valores y principios sobre
los que se asienta el Estado peruano.
71. La relevancia de dicha finalidad esencial del “servicio a la Nación” que realizan quienes
prestan servicios al Estado peruano en clave de ciudadanía, derechos fundamentales,
democracia y constitucionalismo, se encuentra recogida en el desarrollo que este Tri-
bunal ha realizado sobre la concepción de función pública bajo el orden constitucional
instaurado por la carta fundamental de 1993.
72. Nuestra Constitución, en el capítulo IV de su Título I “De la función pública” (artícu-
los 39 a 42), contiene una serie de disposiciones sobre la función pública en general y
la carrera administrativa en particular. La función pública ha sido concebida, desde un
punto de vista material, como la realización o desempeño de funciones en las entidades
públicas del Estado
73. Cabe mencionar que el propio constituyente, en el artículo 40 de la Constitución antes
mencionado, ha excluido del carácter de función pública a las actividades o funciones
que realizan “los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de econo-
mía mixta”. Sin embargo, ello no los exime del cumplimiento de los deberes y de las
responsabilidades que correspondan de acuerdo con el marco constitucional y legal
vigente.
74. Desarrollando las disposiciones glosadas, el artículo 2 de la Ley 27815 (Ley del Código
de Ética de la Función Pública) define a la función pública como “toda actividad tem-
poral o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o
al servicio de las entidades de la Administración Pública, en cualquiera de sus niveles
jerárquicos”.
75. En la Sentencia 5057-2013-PA/TC (fundamento 8), este Tribunal indicó que “la fun-
ción pública debe ser entendida como desempeño de funciones en las entidades públi-
cas del Estado”. Asimismo, añadió que “la condición de funcionario o servidor público
no se identifica, por ejemplo, por un tipo de contrato o vínculo de un trabajador con la
Administración Pública, sino por el desempeño de funciones públicas en las entidades
del Estado”.
76. Se ha precisado también, en la Sentencia 0025-2005-AI/TC, que realizan o desempe-
ñan función pública los empleados o servidores públicos en general, y en este grupo se
incluye a los servidores que se desenvuelven en el área de la salud, entre muchos otros
(fundamento 52). En esta sentencia se señaló además que la función pública se clasifica
en (fundamento 51):
i) función pública representativa, que se refiere a los cargos o funciones de represen-
tación política y que se encuentran directamente relacionados con el ejercicio del
derecho a ser elegido, contemplado en el artículo 31 de la Constitución; y
- 519 -
ii) función pública no representativa o profesionalizada, que ejercen todos los ser-
vidores públicos de los diversos niveles de la administración del Estado (central,
regional y local), de los poderes del Estado y de toda institución pública en general.
77. Con relación al acceso a la función pública, este Tribunal tiene resuelto que se trata de
un derecho fundamental cuyo contenido está comprendido por las siguientes faculta-
des (Sentencia 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-AI, fundamento 43):
a) Acceder o ingresar a la función pública;
b) Ejercerla plenamente;
c) Ascender en la función pública; y
d) Condiciones iguales de acceso.
78. Cabe señalar que el contenido de este derecho garantiza la participación en la función
pública, pero de conformidad con los requisitos que el legislador ha determinado.
Ahora bien, corresponde señalar que el derecho de acceder a la función pública tiene
como principio consustancial el principio de mérito, que vincula plenamente a todas
las entidades del Estado.
79. Dicho principio posee dos dimensiones. La primera se manifiesta en la evaluación del
acceso a la función pública y la segunda funge como un criterio determinante para la
progresión en la carrera.
80. Esto significa que este principio vincula positivamente al legislador a que la regulación
sobre el acceso a toda función pública observe irrestrictamente el principio del acceso
por mérito; asimismo, que toda actuación de la administración del Estado y de toda
entidad pública, en general, observe tal principio en todos sus actos en relación al ac-
ceso a la función pública de las personas.
81. La aprobación de un concurso público de méritos constituye un indicador de la ido-
neidad de los servidores públicos, lo que implica un mejoramiento en el desempeño de
las entidades estatales y, por tanto, un beneficio para la ciudadanía en general (Senten-
cia 0006-2012-PI/TC, fundamento 45).
82. Por ello, los concursos públicos de méritos que lleven a cabo las entidades estatales no
solo deberán evaluar en los participantes: i) su capacidad; ii) méritos; iii) habilidades; iv)
idoneidad para el cargo al que postula; y v) comportamiento ético, entre otras que se es-
time pertinente en función del cargo y especialidad por la que se concursa, sino también
deberán caracterizarse por su transparencia y objetividad en la evaluación de los méritos
de cada postulante, evitando actos que pongan en duda que en los concursos públicos
para acceder al empleo en el Estado se está eligiendo a quienes por sus méritos merecen
obtener determinada plaza (Sentencia 5057-2013-PA/TC, fundamento 14).
83. Adicionalmente, en relación con el ascenso como contenido del derecho de acceder a la
función pública en condiciones de igualdad, este Tribunal ha establecido lo siguiente:
- 520 -
“La razón por la que este derecho comprende también el ejercicio pleno y sin per-
turbación de la función pública y el ascenso en ella es que, siendo la participación
en la función pública el bien protegido de este derecho, el menoscabo, restricción
o limitación ilegítima del pleno desenvolvimiento de la función pública o del as-
censo en la misma, pueden conducir a una afectación del bien protegido por este
derecho. La participación en la función pública tiene que ser entendida como un
bien cuya concretización debe desarrollarse en toda su magnitud, es decir, con to-
das las implicancias que su pleno desarrollo lo exija. Ello se debe a que los derechos
fundamentales deben ser comprendidos como mandatos de optimización, lo cual
significa, precisamente, que su contenido protegido alcanza a todos los aspectos
que contribuyen a un mayor grado de realización del bien jurídico que protege”
(Sentencia 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC, fundamento 44).
84. Ahora bien, corresponde señalar que no toda persona que realiza o se vincula a la fun-
ción pública se encuentra en la carrera administrativa. A dicha conclusión ha llegado
este Tribunal luego de advertir que el artículo 39 de la Constitución no ha expresado
que, efectivamente, todos los funcionarios y trabajadores públicos realicen carrera ad-
ministrativa. Por el contrario, se aprecia, más bien, que dicha carrera ha sido estable-
cida en un artículo distinto: el artículo 40 de la norma fundamental (Sentencia 0025-
2013-PI/TC, fundamentos 75-76).
85. Este Tribunal ha interpretado que la carrera administrativa constituye un bien consti-
tucional y que es el legislador democrático a quien corresponde regular el ingreso, los
derechos, los deberes y las responsabilidades de los servidores públicos. Ahora bien,
como toda actuación de los poderes públicos, el ejercicio de dicha competencia por
parte del Poder Legislativo debe respetar los principios, las reglas y los valores constitu-
cionales (Sentencia 00029-2018-PI/TC, fundamento 16).
86. En ese sentido, este Tribunal se ha pronunciado en reiteradas ocasiones respecto de
la constitucionalidad de las normas vinculadas a la carrera administrativa. Así, en la
Sentencia 0008-2005-PI/TC, se sostuvo que:
“el texto constitucional reconoce la existencia de una carrera administrativa para
los servidores públicos, pero también que el ingreso a ella y los derechos, deberes y
responsabilidades serán regulados por ley. Por tanto, en rigor, estamos frente a un
bien jurídico garantizado por la Constitución cuyo desarrollo se delega al legisla-
dor” (fundamento 44).
87. Cabe recordar que en la Sentencia 3446-2004-PA/TC este Tribunal sostuvo lo
siguiente:
“[En el artículo 40 de la Constitución] se delega en el legislador ordinario la fa-
cultad para organizar la carrera administrativa, precisando que mediante ley se
establecerán las reglas para el ingreso a la misma y los derechos, deberes y responsa-
bilidades de los servidores públicos. De esta forma se dota a los servidores públicos
- 521 -
de las garantías mínimas para ejercer su función social. Bajo tal premisa, la norma
constitucional complementa lo estipulado con relación al ingreso a la carrera admi-
nistrativa, exceptuando de ésta a los funcionarios que desempeñan cargos políticos
o de confianza, dada la característica de permanencia que rodea al servidor público
luego de su ingreso a la carrera administrativa” (fundamento 3).
88. En suma, al tratarse de un bien constitucional, este Tribunal considera que la Consti-
tución ha reservado al legislador democrático la competencia para regular dicha carrera
administrativa, de conformidad con el artículo 40 de la Constitución.

89. Congresistas de diversas bancadas presentaron 17 proyectos de ley proponiendo el as-
censo automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, el cambio de línea
de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, téc-
nicos, auxiliares asistenciales y personal administrativo de salud1. Corresponde advertir
que ninguna de estas iniciativas fue presentada por el Poder Ejecutivo ni contó con su
intervención.
90. El 20 de mayo de 2020, la Comisión de Salud y Población del Congreso de la Repú-
blica emitió un dictamen respecto al proyecto de la Ley 310392. En principio, este
Tribunal advierte que el estudio del financiamiento de la ejecución de las disposiciones
en el proyecto de la Ley 31039 se limitó a señalar que dicha iniciativa sería financiada
con la plaza presupuestal de las entidades correspondientes y que ello no irrogaría un
incremento en el gasto del presupuesto nacional.
91. Posteriormente, el Poder Ejecutivo observó la autógrafa remitida por el Congreso de la
República, señalando lo siguiente3:
“El proceso de ascenso automático excepcional por años de servicio propuesto en
el artículo 3 de la Autógrafa de Ley generaría costos incrementales que no se en-
cuentran presupuestados en las entidades a los que se refiere el artículo 2 de la
misma Autógrafa correspondiente a las valorizaciones del nuevo cargo. Asimismo,
de aplicarse esta medida, se incurrirían en costos adicionales como la contratación
de mayor personal para cubrir los puestos iniciales que lograron ascender.
1 Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Recuperado de: http://www2.congreso.gob.

pe/sicr/tradocestproc/Expvirt_2011.nsf/visbusqptramdoc1621/02401?opendocument (Consulta rea-
lizada el 23 de octubre de 2020).
2 Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Recuperado de: http://www.leyes.congreso.
gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/04453DC21MAY20200520.pdf
(Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
gob.pe/Documentos/2016_2021/Observacion_a_la_Autografa/OBAU04453-20200722.pdf (Con-
sulta realizada el 23 de octubre de 2020).
- 522 -
La medida sobre el cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de carrera del

persona y técnico administrativo a la que se refiere el Capítulo II, genera costos
incrementales. (…) En este sentido, es necesario precisar que el MINSA no cuenta
con saldos y/o créditos presupuestarios disponibles para financiar dicha medida en
el presente Año Fiscal.
El nombramiento automático de los profesionales, técnicos y auxiliar asistencia-
les de la salud a los que se refiere el Capítulo III de la Autógrafa también genera
costos incrementales que no han sido estimados y que no se precisa cómo serán
financiados.
Asimismo, la modificación del numeral 8.2 del artículo 8 del Decreto Legislativo
1153, Decreto Legislativo que regula la Política integral de Compensaciones y En-
tregas Económicas del Personal de la Salud al servicio del Estado, a fin de incorpo-
rar el literal f ), a la que se refiere la Primera Disposición Complementaria Final de
la Autógrafa de Ley, también demandará mayores gastos del Tesoro público, debido
a que se estaría creando la bonificación por puesto de salud pública para el personal
técnico o auxiliar asistencial de salud”.
92. Por su parte, el 20 de agosto de 2020, la Comisión de Salud y Población emitió un
dictamen contestando las observaciones en materia presupuestal realizadas por el Poder
Ejecutivo4. En dicho documento se señaló lo siguiente (p. 28):
“De manera excepcional se autoriza al Ministerio de Salud, ante la pandemia que se
vive por efectos del CORONAVIRUS - COVID 19, a efectuar el nombramiento
automático de los profesionales, técnicos y auxiliares asistenciales de la salud con-
tratados mediante Contratos MINSA, Contratación Administrativa de Servicios y
Servicios No Personales o Locación de Servicios, no comprendidos bajo los alcances
de la Ley 30957, para lo cual se establece que es requisito que las plazas o puestos a
ocupar se encuentren aprobados en el Cuadro para Asignación de Personal (CAP),
en el Cuadro para Asignación de Personal Provisional (CAP Provisional) o en el
Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE), y en el Presupuesto Analítico de Personal
(PAP), según corresponda. Asimismo, que las plazas o puestos a ocupar se encuen-
tren registrados en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Plani-
llas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público a cargo de la Dirección
General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y
Finanzas, y cuenten con la respectiva certificación del crédito presupuestario.
Para ello a su vez se autoriza al Ministerio de Salud para realizar modificaciones pre-
supuestarias en el nivel institucional con cargo a la fuente de financiamiento Recursos

gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/04453DC21MAY20200820.pdf
(Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
- 523 -
Ordinarios, a favor de sus organismos públicos y de los Gobiernos Regionales para el

financiamiento del proceso de nombramiento autorizado por la presente Ley” (cursivas
añadidas).
93. De los párrafos precedentes surge que el Congreso de la República reconoce que con
la expedición de la Ley 31039 se genera gasto público, tal como lo advirtió el Poder
Ejecutivo en la observación glosada supra.
94. Finalmente, el Pleno del Congreso de la República aprobó con 115 votos la insistencia
del proyecto de la Ley 310395, siendo promulgada por el presidente de este poder del
Estado y publicada el 26 de agosto de 2020 en el diario oficial El Peruano.
95. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, en nuestro Estado de derecho, el Congreso de
la República goza de autonomía constitucional para cumplir con la función legislativa
asignada por la Constitución. En ejercicio de estas competencias, este órgano consti-
tucional puede regular una diversidad de materias, siempre que ello no afecte normas
constitucionales.
96. En efecto, no puede soslayarse que la atribución constitucional de aprobación de leyes
implica un nivel de deliberación y confrontación entre propuestas legislativas, de ahí
que el Congreso no se encuentre obligado a coincidir con la observación que realiza
el Poder Ejecutivo. Un razonamiento contrario implicaría desconocer las facultades
legislativas asignadas por la Constitución.
97. Por lo tanto, el hecho de que la aprobación por insistencia del proyecto de la Ley
31039 por parte del Congreso contradiga los argumentos que ameritaron el ejercicio
de la observación por parte del presidente de la República, no vulnera en abstracto la
separación de poderes.
98. Sin embargo, debe tomarse en cuenta el principio de separación de poderes, pues como
ya se ha señalado, no debe ser entendido en su concepción clásica, esto es, en el sentido
de que establece una separación tajante y sin relaciones entre los distintos poderes del
Estado; sino que exige que se le conciba, por un lado, como control y balance entre
los poderes del Estado –check and balance of powers– y, por otro, como coordinación y
cooperación entre ellos (Sentencia 0006-2006-CC/TC, fundamento 15).
99. En la coyuntura actual resulta claramente necesario que los órganos del Estado esta-
blezcan relaciones de cooperación especialmente intensas para afrontar la crisis econó-
mica y sanitaria, pero, claro está, las medidas que adopten en ejercicio de sus compe-
tencias deberán estar acordes con el marco constitucional y resultar, además, razonables
y proporcionadas.

gob.pe/Documentos/2016_2021/Asistencia_y_Votacion/Proyectos_de_Ley/Votacion_Nominal/
VNITS02401-20200824.pdf (Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
- 524 -
100. En el presente caso, como ya se ha dicho supra, el principio de cooperación de poderes

debe interpretarse a la luz del artículo 118, inciso 17 de la Constitución que reconoce
al presidente de la República la competencia para administrar la hacienda pública y
tomar en cuenta también el artículo 79 que regula la prohibición a los congresistas de
presentar iniciativas que supongan la creación o aumento de gastos públicos.
101. Precisamente, en los incisos 3 y 4 del artículo 2.2 del Decreto de Urgencia 015-2019,
Decreto de Urgencia para el Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2020, se establece:
“3. En todo dispositivo legal que autorice gastos no previstos en el Decreto de Ur-
gencia que aprueba el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020, se
debe especificar el financiamiento, bajo sanción de ineficacia de los actos que se
deriven de la aplicación de los dispositivos legales.
4. Los proyectos de normas legales que generen gasto público deben contar, como
requisito para el inicio de su trámite, con una evaluación presupuestal que demues-
tre la disponibilidad de los créditos presupuestarios que pueden ser destinados a su
aplicación, así como el impacto de dicha aplicación en el Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2020, y un análisis de costo-beneficio en términos cuan-
titativos y cualitativos. La evaluación presupuestaria y el análisis costo-beneficio del
proyecto de norma deben ser elaborados por el pliego presupuestario respectivo”.
102. A continuación, este Tribunal analizará si las disposiciones impugnadas de la Ley
31039 resultan conformes con los principios y normas establecidos en la Constitu-
ción, que se han desarrollado supra.

6.1 SOBRE EL ASCENSO AUTOMÁTICO EXCEPCIONAL POR AÑOS DE
SERVICIO
103. Las reglas que regulan la progresión en la carrera médica y de los profesionales de la
salud no médicos, mediante el proceso de ascenso automático excepcional por años
de servicio se encuentran en los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Ley 31039.
104. A fin de evaluar su constitucionalidad debe comenzarse tomando en cuenta que las
reglas que regulan el ascenso del personal de salud en nuestro ordenamiento jurídico
se encuentran en la Ley 23536, cuyo artículo 20 ya fue citado supra.
105. Por su parte, en el artículo 40 del reglamento de dicha ley (el Decreto Supremo 019-83-
PCM) se establece: “los Concursos de Ascenso se realizarán anualmente por niveles en
cada línea de carrera, siempre que exista la vacante y la disponibilidad presupuestal”.
106. Las disposiciones antes mencionadas permiten advertir que el ascenso de los profesio-
nales de la salud solo se realiza mediante concurso de méritos y previo cumplimiento
de los requisitos del nivel inmediato superior; ello en observancia de los principios de
meritocracia, transparencia e igualdad.
- 525 -
107. Es necesario subrayar que las reglas impugnadas, relacionadas con la progresión de los
profesionales, técnicos y auxiliares asistenciales del sector salud, requieren de disponi-
bilidad presupuestal para afrontar los gastos que demande su implementación.
108. Si bien el legislador goza de discrecionalidad para la regulación de los regímenes labo-
rales en el sector público, ello no implica la libertad de presentar iniciativas que creen
o aumenten el gasto público. La regulación que se efectúe, además, debe ser conforme
a los principios que orientan el ejercicio del servicio público. Dichos principios son la
meritocracia, transparencia, e igualdad ante la ley.
109. El principio de meritocracia representa un incentivo dirigido al personal de salud,
para aspirar a los referidos ascensos. Por ello, esto optimiza la productividad del per-
sonal de salud en sus labores, lo que repercute en un beneficio para la población.
110. Como es evidente, los ascensos del personal de salud suponen la preexistencia de plaza
vacante y de disponibilidad presupuestal, sin los cuales se imposibilita su ejecución.
111. Como se ha señalado en los fundamentos supra, el ascenso automático del personal
de salud se ha efectuado excepcionalmente mediante la Ley 29951, que regula el
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, y la Ley 30114, Ley del Pre-
supuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014.
112. Como es obvio, las leyes de presupuesto cuentan con la iniciativa del Poder Ejecutivo
e incluyen un análisis del equilibrio presupuestal y financiero. Precisamente, el res-
peto al principio de equilibrio presupuestal representa un límite a la administración
pública al momento de promover el aumento del gasto público.
113. En lo que respecta a la progresión de la carrera médica mediante el proceso de ascenso
automático excepcional por años de servicio, el Proyecto de Ley 4913/2020-CR ‒uno de
los que dieron lugar a la ley impugnada en el presente proceso‒ reconocía lo siguiente:
“Esta iniciativa implica un gasto al erario público, sin embargo, la finalidad que
persigue otorga un beneficio mayor para los profesionales de la salud, y, por ende,
para la población en general como receptora de la atención de salud”6.
114. Conviene tener en cuenta que, en el Informe 0976-2020-EF/53.04, del 26 de agosto
de 2020, de la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del
Ministerio de Economía y Finanzas (obrante a fojas 74 del expediente virtual), se
señala lo siguiente sobre la ley materia de la demanda de autos:
“El proceso de ascenso automático excepcional por años de servicio propuesto en el Ca-
pítulo I generará costos incrementales, debido a que las entidades a las que se refiere el
artículo 2, no cuentan con los créditos presupuestarios para financiar las valorizaciones
6 Disponible en el sitio web del Congreso de la República, p. 9. Recuperado de: https://leyes.con-

greso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/
PL04913_20200326.pdf (Consulta realizada el 27 de noviembre de 2020).
- 526 -
correspondientes al nuevo cargo, así como tampoco se han programado los recursos
para financiar esta medida durante el Año Fiscal 2021. Asimismo, en el presente Año
Fiscal y en los subsiguientes, se incurrirán en costos adicionales para la contratación de
mayor personal para cubrir los puestos iniciales que lograron ascender”.
115. En dicho informe (a fojas 76 del expediente virtual) se precisa el costo diferencial que
implicaría la implementación de los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Ley 31039 (ascenso
automático de los profesionales de la salud) ascendería a S/ 216 902 739,77.
116. De lo detallado supra se advierte que el financiamiento del programa de ascensos del
personal de salud por años de servicio, demanda fondos del tesoro no previstos en las
leyes presupuestales del sector público y las iniciativas no contaron con la interven-
ción del Poder Ejecutivo.
117. A esto hay que añadir que la actual situación económica del país obliga a todos
los órganos y poderes del Estado a proceder de un modo especialmente cauteloso y
prudente en el manejo de los recursos públicos, ya que se requiere enfrentar la crisis
sanitaria y el impacto que esta produjo en la economía nacional.
118. Precisamente, nuestra Constitución concibe un conglomerado de disposiciones rela-
cionadas a la competencia de la administración de la hacienda pública y el principio de
equilibrio presupuestal, para que las propuestas legales que demanden fondos del tesoro
público sean acordes con las disposiciones constitucionales en materia presupuestaria.
119. En el presente caso, es evidente que las iniciativas que condujeron a la aprobación de
la Ley 31039 sobre el ascenso automático excepcional al personal de salud, han igno-
rado los principios que orientan la Constitución en materia presupuestaria. Específi-
camente, al demandar fondos presupuestales para el financiamiento del programa de
ascensos, han trasgredido las competencias del Poder Ejecutivo en la administración
de la hacienda pública y la prohibición constitucional de los congresistas de crear
gasto público en una materia ajena a su presupuesto.
120. Además, como se puede advertir de los párrafos precedentes, la ejecución del programa
de ascenso automático al personal de salud, establecido en los artículos 3, 4, 5 y 6 de la
Ley 31039, implica un gasto público no previsto en el pliego presupuestal de los órga-
nos de la administración pública, lo cual afecta el principio de equilibrio presupuestal.
121. Por lo tanto, corresponde estimar la demanda en este extremo y, en consecuencia,
declarar inconstitucionales los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Ley 31039.
5.2 SOBRE EL CAMBIO DE GRUPO OCUPACIONAL Y CAMBIO DE LÍ-

NEA DE CARRERA
122. Las disposiciones que regulan el cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de
carrera del personal profesional y técnico administrativo del sector salud se encuen-
tran en los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12 y la Cuarta Disposición Complementaria
Final de la Ley 31039.
- 527 -
123. Como ya se señaló supra, mediante la Ley 30657 se autorizó el cambio de grupo ocu-
pacional y cambio de línea de carrera del personal de la salud del Ministerio de Salud,
de sus organismos públicos, y de las Unidades Ejecutoras de Salud de los Gobiernos
Regionales. En esa oportunidad, el Poder Ejecutivo presentó una iniciativa legislativa
que abordaba el cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de carrera (cfr. p. 42
de la contestación de la demanda de autos).
124. Queda claro, entonces, que en este caso hubo un proceso de cooperación entre el
Poder Ejecutivo y el Congreso de la República, con el fin de que la ejecución del plan
de cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de carrera del personal de salud
esté acorde con los principios presupuestales que emanan de la Constitución.
125. De las 17 iniciativas legislativas que originaron la Ley 31039, cuatro de ellas promo-
vieron el cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de carrera para el personal
de salud. Respecto al análisis costo-beneficio establecían lo siguiente:
“En ese sentido el financiamiento de la presente propuesta legislativa sería cubierto

cargo a los saldos presupuestales del Ministerio de Salud, la sostenibilidad presu-
PL 5221/2020-CR 7
puestal para los siguientes años deberá ser garantizado por cada una de las entida-
des comprendidas en el Decreto Legislativo 1153”.
“La presente propuesta legislativa busca reivindicar los derechos del personal de
salud (…).
PL 5144/2020-CR8 Su aprobación, no compromete ninguna partida presupuestal para su implementa-

ción, ni menos estará obligado a realizar transferencia financiera alguna, tampoco
compromete el sistema de inversión en el sector, por el contrario, se sujeta al pre-
supuesto de Salud asignado”.
“El presente proyecto no irroga gasto alguno al erario nacional, por tratarse de una
propuesta de naturaleza declarativa de necesidad pública e interés nacional que
PL 5062/2020-CR 9
busca beneficiar a un número importante de profesionales y técnicos administra-
tivos (…)”.
“Debemos entender que el costo económico de estas medidas es una contribución

a resolver costos mayores y, de no adoptarse (sic). La presión social que generan
PL 5049/2020-CR10
las medidas de emergencia nacional sanitaria debe reducirse, con el sacrificio de
todos los agentes económicos”.
7 Disponible en el sitio web del Congreso de la República, p. 8. Recuperado de: http://www.leyes.

congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/
PL05221-20200515.pdf (Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
8 Disponible en el sitio web del Congreso de la República, p. 8. Recuperado de: http://www.leyes.
PL05144_20200507.pdf (Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
9 Disponible en el sitio web del Congreso de la República, pp. 7-8. Recuperado de: http://www.leyes.
10 Disponible en el sitio web del Congreso de la República, p. 8 Recuperado de: http://www.leyes.
PL05049-20200422..pdf (Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
- 528 -
126. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el dictamen del proyecto de la Ley
31039, respecto al análisis costo-beneficio del cambio de grupo ocupacional y cam-
bio de línea de carrera, ignoró el análisis económico y el impacto financiero de su
implementación. Así pues, en el referido dictamen se refirió solo que la presente
iniciativa legislativa no contraviene la Constitución, ya que:
“en su gran mayoría es cubierta por los pliegos presupuestarios de los respectivos
sectores responsables de ejecutar esta norma”11.
127. Precisamente, esta indeterminación en el financiamiento del programa de cambio de
grupo ocupacional y cambio de línea de carrera fue observado por el Poder Ejecutivo.
Sin embargo, el Congreso justificó la aprobación por insistencia de la Ley 31039,
señalando lo siguiente:
“(…) lo que se pretende para el año fiscal 2020, es autorizar de manera excepcional
al Ministerio de Salud, sus organismos públicos y a los gobiernos regionales, para
que realice, el cambio de grupo ocupacional y línea de carrera del personal de la
salud, tal como lo contempla el numeral 3.2 del artículo 3 del Decreto Legislativo
1153, Decreto Legislativo que regula la política integral de compensaciones y en-
tregas económicas del personal de la salud al servicio del Estado y técnico adminis-
trativos con profesión de la salud”12.
128. Corresponde señalar que en el caso del Decreto Legislativo 1153, la norma fue desa-
rrollada por el Poder Ejecutivo a partir de las facultades delegadas por el Congreso,
mientras que en el de los proyectos que condujeron a la aprobación de la Ley 31039
no ha existido una labor de cooperación entre poderes.
129. Conviene tener en cuenta que, en el ya citado Informe 0976-2020-EF/53.04 de la
Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de
Economía y Finanzas (a fojas 75 del expediente virtual), se indica lo siguiente sobre
la ley aquí impugnada:
“La medida sobre el cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de carrera del
personal profesional y técnico administrativo a la que se refiere el Capítulo II, tam-
bién genera costos incrementales. Al respecto, sobre el financiamiento de dichos
costos, en el artículo 11 señala lo siguiente: “(…) La diferencia económica entre
la plaza actual y la nueva plaza que se crea para el cambio de grupo ocupacional y
cambio de línea de carrera se financia con cargo a los saldos presupuestales de Salud
11 Disponible en el sitio web del Congreso de la República, p. 19. Recuperado de: http://www.leyes.con-
greso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/04453DC21MAY20200520.
pdf (Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
12 Disponible en el sitio web del Congreso de la República, p. 21. Recuperado de: http://www.leyes.con-
- 529 -
(…)
En ese sentido, es necesario precisar que el Ministerio de Salud no cuenta con
saldos y/o créditos presupuestarios disponibles para financiar dicha medida en el
presente Año Fiscal. Así, cabe señalar que el citado pliego, a través del Oficio N
1545-2020-SG/MINS, remitió a este Ministerio un proyecto de Decreto de Ur-
gencia para, entre otros, financiar la diferencia económica para el cambio de grupo
ocupacional y el cambio de línea de carrera con cargo a los recursos de la Reserva
de Contingencia hasta por la suma de S/18 661 590,00”.
130. En dicho informe (a fojas 77 del expediente virtual) se detalla además que el costo
diferencial para la implementación de los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12 y la Disposición
Complementaria Final Cuarta de la Ley 31039 ascendería a S/19 721 705,99.
131. De lo señalado supra se advierte que las iniciativas que dieron lugar a la aprobación
de los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12 y la Cuarta Disposición Complementaria Final de
la Ley 31039, implican, necesariamente, un incremento en el presupuesto público de
las entidades empleadoras del personal de salud, lo cual trasgrede el artículo 79 de la
Constitución, que prohíbe a los congresistas la creación o aumento del gasto público.
132. Como ya se señaló en los párrafos precedentes, la aprobación de medidas que de-
manden gasto público requiere de la participación del órgano administrador de la
hacienda pública, que es el Poder Ejecutivo, lo cual no ocurrió en el presente caso.
133. Además, se advierte que la implementación de dichas medidas desconoce los prin-
cipios presupuestales de la Constitución, en tanto que su ejecución exige un incre-
mento de recursos del tesoro público en las entidades ejecutoras del cambio de grupo
ocupacional y cambio de línea de carrera, lo cual afecta el principio de equilibrio
presupuestal reconocido en el artículo 78 de la Constitución.
134. En la contestación de la demanda se señala que el Poder Ejecutivo “no puede emplear
a la Ley de Presupuesto del Sector Público, bajo la justificación de la austeridad y la
racionalidad en el gasto, como una herramienta para limitar en forma sistemática el
derecho de acceso a la función pública en el ámbito de la salud, a través de limitacio-
nes presupuestarias anualmente presentadas y mantenidas en forma indefinida, como
si el Perú se encontrara en una crisis financiera y económica perpetua” (fojas 52 del
escrito de contestación de la demanda disponible en el cuadernillo virtual).
135. Este Tribunal considera oportuno subrayar que, si bien la iniciativa presupuestal co-
rresponde al Poder Ejecutivo, la ley de presupuesto es aprobada por el Congreso de
la República y, por ende, se requerirá que ambos poderes cooperen para la adecuada
atención del presupuesto destinado al sector salud.
136. Por las razones expuestas, corresponde estimar la demanda en este extremo, y en
consecuencia declarar inconstitucionales los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12 y la Cuarta
Disposición Complementaria Final de la Ley 31039.
- 530 -
6.3 SOBRE EL NOMBRAMIENTO AUTOMÁTICO EN EL RÉGIMEN LA-

BORAL DEL DECRETO LEGISLATIVO 276
137. Las disposiciones que regulan el nombramiento automático de los profesionales, téc-
nicos y auxiliares asistenciales del sector salud al régimen laboral del Decreto Legisla-
tivo 276, se encuentran en los artículos 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 31039.
138. De las 17 iniciativas legislativas que originaron la Ley 31039, cuatro de ellas promo-
vieron el nombramiento automático en el régimen laboral del Decreto Legislativo
276. Sobre el análisis costo-beneficio establecían lo siguiente:
“La implementación de lo dispuesto en la presente Ley se financia con cargo

al presupuesto de MINSA, sin demandar mayores recursos al tesoro público
PL 5013/2020-CR13 ni afectar el gasto e inversión material, infraestructura y demás elementos ne-
cesarios para prestación idónea de los servicios de salud, y respetando las
disposiciones legales presupuestales”.
“La aprobación del presente proyecto de ley, no contraviene a la Constitución

Política del Estado ni irroga gasto al erario público (…). Por el contrario, el
presente proyecto de ley busca mitigar el pánico social en cuanto a la pedida
PL 5142/2020-CR14
(sic) de estabilidad laboral y favorece la lucha frente a las consecuencias ne-
gativas ocasionadas por el COVID-19, ya que establece mecanismos legales
para mitigar sus efectos sociales y económicos”.
“El proyecto no irroga costo al tesoro público, su propósito es lograr que se

continué con el proceso de nombramiento, constituyendo en estos momentos
PL 5143/2020-CR15 una necesidad debido a los momentos difíciles que atraviesa nuestro país,
frente a la emergencia sanitaria decretada, para el control, disminución y erra-
dicación de la pandemia”.
“La presente iniciativa no genera gasto, ya que el financiamiento de su ejecu-

ción es con cargo al presupuesto institucional del Ministerio de Salud, más aún
PL 5167/2020-CR16 porque la propuesta propone facultar a la entidad a realizar las modificaciones
presupuestales siempre y cuando estas no contravengan las inversiones en
salud y en infraestructura (…)”.
13 Disponible en el sitio web del Congreso de la República. p. 6. Recuperado de: https://leyes.congreso.

gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/PL05013-
20200406.pdf (Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
14 Disponible en el sitio web del Congreso de la República. p. 7. Recuperado de: http://www.leyes.
- 531 -
139. Respecto al financiamiento del nombramiento automático de los profesionales, téc-

nicos y auxiliares asistenciales de la salud, el dictamen de la Comisión de Salud y
Población menciona lo siguiente:
“La implementación de lo dispuesto en la presente Ley se financia con cargo al
presupuesto de MINSA, sin demandar mayores recursos al tesoro público ni afec-
tar el gasto e inversión en material, infraestructura y demás elementos necesarios
para la prestación idónea de los servicios de salud, y respetando las disposiciones
legales presupuestales. El nombramiento automático de los trabajadores contrata-
dos mediante Contratos MINSA, CAS, por Servicios No Personales y/o Locación
de servicios; en el sector salud será financiado a través de la conversión de plazas
inorgánicas a orgánicas del presupuesto de salud aprobado”17.
140. El Poder Ejecutivo, en la observación a la autógrafa de la Ley 31039, refirió:
“El nombramiento automático de los profesionales, técnicos y auxiliar asistencia-
les de la salud a los que se refiere el Capítulo III de la Autógrafa también genera
costos incrementales que no han sido estimados y que no se precisa cómo serán
financiados”.
141. Debe tomarse en cuenta que, como ya hemos señalado supra, en nuestro ordena-
miento jurídico existe todo un conjunto de normas que regulan las competencias de
los órganos y poderes del Estado con el fin de evitar el desbalance en el presupuesto
público. Las iniciativas que creen o aumenten el gasto público deben respetar, ade-
más, los principios de equilibrio y estabilidad presupuestal.
142. De ahí que sea necesario que, ante propuestas que creen o aumenten el gasto público,
se requiera la participación del Poder Ejecutivo como órgano encargado de la admi-
nistración de la hacienda pública.
143. Como se ha señalado supra, el ejercicio de dicha competencia debe contrastarse con
los principios que orientan las disposiciones de la Constitución sobre equilibrio pre-
supuestal y estabilidad presupuestaria como freno al endeudamiento público.
144. Conviene tener en cuenta que, según el Informe 0976-2020-EF/53.04 de la Direc-
ción General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Econo-
mía y Finanzas (a fojas 77 del expediente virtual), el costo de la implementación de
los artículos 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 31039 se ha estimado en un total de S/ 1
154 301 122,77.
145. De lo señalado supra se advierte que las iniciativas que dieron lugar a la aprobación
de los artículos 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 31039, implican, necesariamente, un
17 Disponible en el sitio web del Congreso de la República. p. 24. Recuperado de: http://
www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_
Ley/04453DC21MAY20200520.pdf (Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
- 532 -
incremento en el presupuesto público de las entidades empleadoras del personal de

salud, lo cual trasgrede el artículo 79 de la Constitución, que prohíbe a los congresis-
tas la creación o aumento de gasto público.
146. Además, se desprende de la aprobación de la Ley 31039, que el Congreso de la Repú-
blica ha vulnerado las competencias del Poder Ejecutivo respecto a la administración
de la hacienda pública. Dicha competencia exige que los proyectos de ley que deman-
den fondos del presupuesto público anual o de las reservas del tesoro público, sean
desarrollados en coordinación con el Poder Ejecutivo.
147. Por lo expuesto, corresponde estimar la demanda en este extremo y, en consecuencia,
declarar inconstitucionales los artículos 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 31039.
6.4 SOBRE LA MODIFICACIÓN DE LOS REQUISITOS PARA QUE EL

PERSONAL CAS DE ESSALUD SEA INCORPORADO AL RÉGIMEN
DEL DECRETO LEGISLATIVO 728
148. Las disposiciones que regulan la modificación de los requisitos para que el personal
CAS de EsSalud sea incorporado al régimen del Decreto Legislativo 728 se encuen-
tran en los artículos 18, 19 y 20 de la Ley 31039.
149. Cabe señalar que, según el artículo 39 de la LOPE, EsSalud constituye una entidad
administradora de fondos intangibles de seguridad social. Asimismo, conforme al
artículo 1.2 de la Ley 27056, Ley de Creación del Seguro Social de Salud (EsSalud),
esta entidad tiene por finalidad:
“(…) dar cobertura a los asegurados y sus derechohabientes, a través del otorgamien-
to de prestaciones de prevención, promoción, recuperación, rehabilitación, prestacio-
nes económicas, y prestaciones sociales que corresponden al régimen contributivo de
la Seguridad Social en Salud, así como otros seguros de riesgos humanos”
150. El artículo 11 de la citada ley dispone además que “los recursos que administra
EsSalud; de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 12 de la Constitución Política del
Perú, son intangibles y no pueden ser destinados a fines distintos a los de su creación,
y se constituyen por:
“a) Los aportes o contribuciones de los afiliados del Seguro Social de Salud (EsSalud),
incluyendo los intereses y multas provenientes de su recaudación;
b) Sus reservas y el rendimiento de sus inversiones financieras;
c) Los ingresos provenientes de la inversión de sus recursos;
d) Los ingresos por los seguros de riesgos humanos y las prestaciones de salud a no
asegurados; y,
e) Los demás que adquiera con arreglo a Ley”.
151. El último párrafo del artículo 8 de la Ley 26790 dispone que, de conformidad con
el artículo 12 de la Constitución, estos recursos son intangibles y “sólo pueden ser
- 533 -
empleados en la administración, producción, generación de infraestructura, otorga-

miento de prestaciones, en la constitución de reservas técnicas y en las inversiones o
colocaciones que sean necesarias para su adecuada rentabilidad”.
152. La intangibilidad a la que alude el artículo 12 de la Constitución tiene por propósito
asegurar que los fondos y las reservas de la seguridad social no sean destinados a fines
distintos del aseguramiento y la garantía del pago o cobertura de beneficios acorde
con el principio-derecho de dignidad, reconocido por el artículo 1 de la Norma Fun-
damental (Sentencia 0014-2007-AI/TC, fundamento 31).
153. A fojas 96 y 97 del expediente virtual, el Poder Ejecutivo adjuntó el Informe 1727-
2020-MTPE/4/8, que da cuenta de la grave situación económico-financiera que atra-
viesa EsSalud:
a. Reducción de ingresos por más de S/ 1,200 millones de soles en el año 2020
debido a que gran parte de las empresas dejaron de pagar aportaciones a EsSalud
por sus afiliados.
b. Incremento de gastos por más de S/ 1,675 millones de soles generados por la
contratación temporal de personal asistencial bajo la modalidad CAS y por la
adquisición de bienes estratégicos, contratación de servicios complementarios,
adquisición de equipamiento médico, ampliación de oferta de camas hospitala-
rias y camas UCI, entre otros.
c. Como consecuencia de la reducción de ingresos y el incremento de los gastos
de EsSalud, esta institución estaría culminando el presente año con un déficit
económico de más de S/ 2,500 millones de soles.
154. Conviene tener en cuenta que la actual crisis sanitaria por la que atraviesa el país ha
obligado a que el Poder Ejecutivo destine recursos económicos a EsSalud con el fin
de afrontar esta crisis. Al respecto pueden observarse las siguientes medidas adoptadas
por el Poder Ejecutivo:
Transferencia financiera con la finalidad de Financiar la habilita-

ción, implementación, adecuación y operación de la Villa Pana-
Resolución Ministerial
mericana que realice el Seguro Social de Salud - EsSalud para el
071-2020-TR.
tratamiento de pacientes confirmados con el COVID-19 y sospe-
chosos sintomáticos, asegurados y no asegurados.
Transferencia financiera con la finalidad de financiar la habili-

tación, implementación, adecuación y operación de dos torres
adicionales de la Villa Panamericana para la atención de pacien-
081-2020-TR
tes confirmados por el COVID-19 y sospechosos sintomáticos,
asegurados y no asegurados.
Transferencia financiera con la finalidad de pagar los subsidios

por incapacidad temporal para pacientes diagnosticados con
086-2020-TR
COVID-19.
- 534 -
Transferencia financiera para financiar la implementación de

centros de atención y aislamiento temporal a nivel nacional pre-
091-2020-TR
vistos en el artículo 2 del Decreto de Urgencia 055-2020
Transferencia financiera para financiar la implementación de

centros de atención y aislamiento temporal a nivel nacional pre-
124-2020-TR
vistos en el artículo 2 del Decreto de Urgencia 055-2020.
Transferencia financiera con la finalidad de financiar la continui-

dad de las prestaciones de prevención, promoción y atención de
la salud del Seguro Social de Salud – EsSalud y el otorgamiento
128-2020-TR
de la “Prestación Económica de Protección Social de Emergen-
cia ante la Pandemia del Coronavirus COVID 19”.
Transferencia financiera para financiar la continuidad de la im-

plementación y operación de novecientas doce (912) camas
de la Villa Panamericana que realice el Seguro Social de Salud
(EsSalud), para el tratamiento de pacientes confirmados con el
146-2020-TR
COVID-19 y sospechosos sintomáticos, asegurados y no ase-
gurados en el marco de lo establecido en el numeral 2.1 del
artículo 2 del Decreto de Urgencia 030-2020.
Transferencia financiera para Financiar la operatividad de los

Centros de Atención y Aislamiento Temporal denominados
Resolución Ministerial “Sede la Videnita” ubicado en el departamento de Piura y “Sede
175-2020-TR. Cerro Juli” ubicado en el departamento de Arequipa, con cargo
a los recursos transferidos al Pliego Ministerio de Salud, en el
marco del artículo 3 del Decreto de Urgencia 055-2020.
155. De las 17 iniciativas legislativas que originaron la Ley 31039, cuatro de ellas pro-
movieron la modificación de los requisitos para que el personal CAS de EsSalud
sea incorporado al régimen del Decreto Legislativo 728. Respecto al análisis costo-
beneficio establecían que:
“El presupuesto para el pago de las remuneraciones del personal

que presta servicios en el Seguro Social de Salud-EsSalud, se
PL 5070/2020-CR18 financia con recursos provenientes de los aportes de los emplea-
dores del sector público y privado, por lo que su implementación
no demandará gastos al erario público”.
“La presente propuesta legislativa se implementará a través del

financiamiento con cargo al presupuesto de EsSalud, sin que de-
mande recursos al tesoro público ni afecte el gasto e inversión
PL 5165/2020-CR19
en material, infraestructura y demás elementos necesarios para
la prestación idónea de los servicios de salud, y respetando las
disposiciones legales presupuestales”.

- 535 -
“Los recursos que implique la aplicación de la propuesta legisla-

tiva se afrontarán con el presupuesto de la entidad.
Además, se debe tomar en cuenta que el otorgamiento de bene-

PL 5168/2020-CR20 ficios y estabilidad laboral no puede entenderse como un simple
gasto, por lo que se pueden recortar otros gastos en la entidad
que no afecten su misión, garantizando que cumpla con sus res-
ponsabilidades sociales en concordancia con su finalidad”.
“La presente propuesta legislativa no genera gasto adicional al

Estado, se financia con cargo al presupuesto de los sectores de
PL 5219/2020-CR21 salud implicados. Al tener una aplicación progresiva permitirá a
la entidad cumplir con la presente Ley, con arreglo a su presu-
puesto institucional”.
156. Este Tribunal advierte que las iniciativas que dieron lugar a la aprobación de los
artículos 18, 19 y 20 de la Ley 31039, aumentan la demanda de fondos del tesoro
público y, por lo tanto, afectan el artículo 79 de la Constitución, que prohíbe a los
congresistas la presentación de iniciativas que supongan la creación o aumento del
gasto público.
157. Adicionalmente, como ya se señaló supra, EsSalud está atravesando una situación de
crisis económica debido a la reducción de sus ingresos operativos y al incremento
de sus gastos, producto de la emergencia sanitaria del COVID-19. Dicha situación
impuso al Poder Ejecutivo la necesidad de realizar diversas transferencias financieras
de las que se diera cuenta supra.
158. A propósito, en cuanto al impacto económico de la ley impugnada en el presupuesto
de EsSalud, el Poder Ejecutivo (a fojas 9 del expediente virtual) cita el Informe 1727-
2020-MTPE/4/8, del 25 de agosto de 2020, donde se indica:
“En el contexto actual, debido a la pandemia ocasionada por el COVID-I9, EsSalud
ha requerido de unas ayudas excepcionales para poder afrontar sus costos que se
han evidenciado con una serie de transferencias financieras de parte del Ministerio
de Economía y Finanzas para la atención oportuna de los pacientes contagiados de
la referida enfermedad, autorizadas extraordinariamente por decretos de urgencia
(...).
Las transferencias de recursos financieros antes expuestas se han efectuado teniendo
en consideración la precaria situación financiera de EsSalud (...). En total, EsSalud
ha recibido del Tesoro Público la cantidad de S/ 289’ 902,493.00 (doscientos

- 536 -
ochenta y nueve millones novecientos dos mil cuatrocientos noventa y tres con
00/100 Soles) para afrontar los gastos necesarios en este contexto de pandemia.
En ese sentido, para afrontar una nueva incorporación de personal CAS al régimen
728, como parece pretender la Ley, se requeriría que el Ministerio de Economía y
Finanzas efectúe un nuevo desembolso de recursos financieros que se destinarían
a cubrir esta nueva carga de personal, lo que generaría un gasto no previsto para
el Tesoro público. La aplicación de esta Ley generaría un desequilibrio en la pro-
gramación presupuestal tanto de EsSalud como a nivel de toda la Administración
Pública porque se destinarán recursos financieros a aspectos no previstos desaten-
diendo otras necesidades que ya estaban planificadas”.
159. Asimismo, el demandado no ha desvirtuado la imputación formulada en la demanda
(p. 19), respecto a que el artículo 18 de la ley impugnada vulnera la prohibición de
retroactividad de la ley (artículo 103 de la Constitución) cuando modifica el literal
a) del artículo 3 de la Ley 30555. En efecto, el demandado, sin absolver este cargo,
se ha limitado a señalar: “resulta evidente que la finalidad de la Ley 31039, objeto de
control, es modificar la fecha de referencia para verificar el cumplimiento del requisi-
to de haber estado laborando en EsSalud “de forma continua dos años como mínimo”,
con el fin de que proceda la incorporación de los trabajadores (…) bajo el régimen
de contratación administrativa de servicios (CAS) al régimen laboral del Decreto
Legislativo 728” (p. 92 de la contestación de la demanda).
160. A la vista de todo lo anterior, este Tribunal concluye que los artículos 18, 19 y 20 de
la Ley 31039 colisionan con el principio de equilibrio presupuestal por cuanto los
mayores gastos que exige su implementación trasgreden lo dispuesto por el artículo
declarar inconstitucionales los artículos 18, 19 y 20 de la Ley 31039.
6.5 SOBRE LA CONTRATACIÓN DIRECTA DE LOCADORES BAJO EL

RÉGIMEN CAS
162. La contratación directa de locadores bajo el régimen CAS se establece en la Única
Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 31039, que señala lo siguiente:
“De manera transitoria a los procesos de incorporación bajo el Decreto Legislati-
vo 276 y el Decreto Legislativo 728 según corresponda en las diversas entidades
públicas del sector salud, se dispone la contratación directa e inmediata, mediante
el régimen especial de contratación administrativa de servicios (CAS), al personal
profesional de la salud: médico, no médico y personal técnico y auxiliar asistencial
de la salud del Ministerio de Salud, Seguro Social de Salud (EsSalud), y Sanidad
de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales que se encuentran contratados por la
modalidad de servicios de terceros (locación de servicios), ante el riesgo de contagio
de enfermedades altamente infecciosas como el COVID-19 y otros.
- 537 -
Para cumplir con lo dispuesto en la presente norma, exonérese al Ministerio de Sa-

lud, Seguro Social de Salud (EsSalud), y Sanidad de las Fuerzas Armadas y Fuerzas
Policiales, del concurso público establecido en el artículo 8 del Decreto Legislativo
1057, que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios,
y su reglamento, para la contratación directa e inmediata de los contratados por
servicios de terceros”.
163. Este Tribunal advierte que de las 17 iniciativas legislativas que originaron la Ley
31039, dos de ellas promovieron la contratación directa de locadores bajo el régimen
CAS. Respecto al análisis costo-beneficio establecían que:
“La contratación en el régimen CAS permitirá garantizar que

el personal de salud pueda contar con un seguro de salud a
través de EsSalud y gozar de las licencias de ley en caso se
le diagnostique COVID-19, así como tener acceso al seguro
PL 5197/2020-CR22
de vida y seguro complementario de trabajo de riesgo. Asi-
mismo, para efectos de esta contratación, se hace necesario
que se adopten las previsiones presupuestales necesarias
para que el ingreso neto del trabajador no se vea reducido”.
“La iniciativa legislativa no demanda gastos al tesoro pú-

blico, lo que hace es regularizar la situación contractual de
prestación de servicios (Locación de servicios) del profe-
PL 5035/2020-CR23 sional médico, profesional no médico, personal técnico y
auxiliar asistencial de la salud (…), con recursos a cargo de
las entidades contratantes, previstos para la contratación de
servicios de terceros. (…)”.
164. Como ya se ha señalado en repetidas ocasiones a lo largo de esta sentencia, la presen-

tación de iniciativas legislativas que supongan la creación o aumento de gastos del
tesoro público debe contar necesariamente con la participación del Poder Ejecutivo,
que es el órgano administrador de la hacienda pública (artículo 118, inciso 17 de la
Constitución), lo cual no ha ocurrido en el presente caso.
165. Este Tribunal advierte que las iniciativas que dieron lugar a la aprobación de la Única
Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 31039 aumentan la demanda de
fondos del tesoro público y, por lo tanto, afectan el artículo 79 de la Constitución,
que prohíbe a los congresistas la presentación de iniciativas que supongan la creación
o aumento del gasto público.
23 Disponible en el sitio web del Congreso de la República. pp.8-9. Recuperado de: http://www.leyes.
- 538 -
166. Por ello, para este Tribunal, la ley impugnada desconoce los principios presupuesta-
rios de la Constitución, en tanto que su ejecución exige un incremento de recursos
del tesoro público en las entidades ejecutoras de la contratación directa de personal
en el régimen CAS, lo cual afecta el principio de equilibrio presupuestal reconocido
en el artículo 78 de la Constitución.
declarar inconstitucional la Única Disposición Complementaria Transitoria de la Ley
31039.
6.6 SOBRE LA CREACIÓN DE UNA ENTREGA ECONÓMICA AL PERSO-

NAL DE SALUD
168. Las normas que regulan la creación de una entrega económica al personal de salud se
encuentran en las Disposiciones Complementarias Finales Primera, Segunda y Terce-
ra de la Ley 31039.
169. En el presente caso, este Tribunal nota que de las 17 iniciativas legislativas que ori-
ginaron la Ley 31039, dos de ellas promovieron la entrega económica al personal de
salud. Respecto al análisis costo-beneficio, estas indicaban lo siguiente:
“Esta iniciativa implica un gasto al erario público, sin embargo, la finalidad que
persigue otorga un beneficio mayor para el personal técnico y auxiliar asistencial
PL 4914/2020-CR24
de la salud, y, por ende, para la población en general como receptora de la aten-
ción de salud”.
“(…) los montos de la bonificación señalada, lo establecerán (sic) el Ministerio de

Salud con el Ministerio de Economía y Finanzas y será aprobado mediante Decreto
PL 4453/2020-CR 25
Supremo, razón por la cual, el costo de su implementación de la presente Ley
(sic), dependerá de los montos fijados por dichos sectores”.
170. Respecto al financiamiento de la entrega económica al personal de salud, la Comisión

de Salud y Población del Congreso de la República, el 20 de mayo de 2020, emitió
un dictamen donde señala lo siguiente:
“(…) La iniciativa no generará mayor gasto al erario nacional, dado que se imple-
mentará con cargo a los recursos públicos de las entidades del sector salud y de los
gobiernos regionales, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.
Cabe precisar que los montos de la bonificación señalada lo establecerán el Minis-
terio de Salud con el Ministerio de Economía y Finanzas y será aprobado mediante
PL0445320190611.pdf (Consulta realizada el 23 de octubre de 2020).
- 539 -
Decreto Supremo, razón por la cual, el costo de su implementación de la presente

Ley dependerá de los montos fijados por dichos sectores”26.
171. Según el Informe 0976-2020-EF/53.04 de la Dirección General de Gestión Fiscal
de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas (a fojas 78 del
expediente virtual), el costo del financiamiento de la entrega económica al personal
de salud asciende a S/ 197 802 000,00.
172. En el presente caso, es evidente que las iniciativas que condujeron a la aprobación de
la Ley 31039 han ignorado los principios que orientan la Constitución en materia
presupuestal. Específicamente, al demandar fondos presupuestales para el financia-
miento de la entrega económica al personal de salud, se ha trasgredido la prohibición
constitucional de que los congresistas creen o aumenten el gasto público en una ma-
teria ajena a su presupuesto y se afecta, además, la competencia del Poder Ejecutivo
para administrar la hacienda pública.
173. Además, como se puede advertir de los párrafos precedentes, la ejecución del progra-
ma de creación de una entrega económica al personal de salud implica un gasto no
previsto en el pliego presupuestal de los órganos de la administración pública, lo cual
afecta el principio de equilibrio presupuestal.
declarar inconstitucionales las Disposiciones Complementarias Finales Primera, Se-
gunda y Tercera de la Ley 31039.
175. Atendiendo a que el artículo 1 describe el objeto de la ley en referencia a las dispo-
siciones declaradas inconstitucionales por los fundamentos expuestos supra, corres-
ponde igualmente declararlo inconstitucional por conexidad, de conformidad con el
artículo 78 del Código Procesal Constitucional.
176. En relación con el artículo 2 de la ley, que delimita su ámbito de aplicación, corres-
ponde que se mantenga en el ordenamiento por cuanto se relaciona con la Quinta
Disposición Complementaria Final que no fuera impugnada por el Poder Ejecutivo.
177. Finalmente, este Tribunal Constitucional considera indispensable señalar que la in-
constitucionalidad de la ley no implica que no se pueda regular el ascenso del perso-
nal de salud o el cambio de línea de carrera y grupo ocupacional, entre otros benefi-
cios. En efecto, dichas iniciativas podrán darse siempre que se respeten las normas y
principios constitucionales identificados en la presente sentencia.
26 Disponible en el sitio web del Congreso de la República. p. 29. Recuperado de: http://www.leyes.con-
- 540 -
III. FALLO
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar
inconstitucionales los artículos 1 y 3 al 20, la Única Disposición Complementaria Transi-
toria y las Disposiciones Complementarias Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta de
la Ley 31039.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
PONENTE FERRERO COSTA
- 541 -
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

LEDESMA NARVÁEZ
Las mejoras remunerativas y de condición labo-

ral no se pueden conseguir por cualquier medio
y a cualquier costo. El fin no justifica los medios.
1. Adicionalmente a lo expuesto en la sentencia, considero necesario resaltar la importan-

cia que tiene el trabajo conjunto entre trabajadores, poder ejecutivo y poder legislativo
en la mejora de las condiciones laborales de las personas que laboran en el sector de
salud pública de nuestro país. Es mediante este trabajo conjunto que se deben conse-
guir tales mejoras y no mediante la imposición de una ley que regule un gasto público
no presupuestado.
2. Cuando el poder legislativo expide leyes que crean gasto público no presupuestado ge-
nera a su vez graves consecuencias: en primer lugar, una expectativa ciudadana que de
todas formas se verá frustrada por haberse dictado contraviniendo los mandatos cons-
titucionales; en segundo lugar, el inicio y desarrollo de actividades administrativas que
se verán interrumpidas y anuladas, con el consecuente gasto en recursos humanos y
económicos; y, en tercer lugar, una actividad jurisdiccional del Tribunal Constitucional
que podría evitarse y así priorizar la atención de casos urgentes en materia de libertad
personal, pensiones, entre otros derechos.
3. Existen casos constitucionales que se pueden generar legítimamente a partir de dudas
sobre el significado de una disposición constitucional. Así, por ejemplo, las disposi-
ciones que tienen que ver con expresiones como “dignidad humana”, “trato inhuma-
no”, “adecuada protección contra el despido arbitrario”, etc. Pero también existen
casos que no conllevan ninguna duda sobre el significado de una disposición cons-
titucional. Esto es lo que sucede por ejemplo con el artículo 79 de la Constitución,
cuando establece que: “Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para
crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”. Aquí
resulta clara la regla según la cual el poder legislativo no puede crear ni aumentar
gasto público, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. En tal sentido, si la regla
constitucional es de la máxima claridad, la ley que cree gasto o aumente público está
condenada irremediablemente a ser posteriormente expulsada del ordenamiento jurí-
dico por resultar inconstitucional.
4. Si esto lo saben en el poder legislativo, pues éste es también un intérprete de la Cons-
titución, ¿por qué se expiden estas leyes que crean o aumentan gasto público? Pueden
darse variadas respuestas desde lo político, lo social, lo electoral, etc., pero lo que no
puede permitirse es la manifiesta vulneración de la Constitución.
- 542 -
5. La Constitución constituye una norma vinculante y por ello de obligatorio cumpli-

miento por todos. Ésta recoge un contrato social que contiene los acuerdos indispensa-
bles para que en nuestra sociedad se respete la libertad y la igualdad, para que se pueda
vivir en paz y armonía, para que se pueda lograr un tipo de desarrollo que beneficie a
todos y para que todas las personas, más allá de sus diferencias, puedan lograr una igual
participación en los beneficios del Estado, de la sociedad y de la cultura.
6. Lo expuesto, trae a colación lo que se ha venido en denominar el “constitucionalismo
social”. Una de las características principales de este constitucionalismo es el intento
de protección de una serie de derechos sociales indispensables para la satisfacción de
necesidades básicas, y con ello, el despliegue de la propia individualidad y libertad. Los
derechos sociales fueron concebidos como una intervención correctora de los poderes
públicos, evitando que se continúe con la explotación de las personas más débiles y que
la igualdad formal se instituya.
7. Así, el constitucionalismo social exige una participación activa del Estado en la vida
económica de la comunidad. En ese sentido, el papel del Estado es preponderante,
porque si no existe una acción efectiva, los derechos económicos y sociales no podrán
ser satisfechos. En este marco, resulta factible la violación de los derechos, incluso por
omisión.
8. Ahora bien, el Tribunal también ha señalado que, en el Estado social y democrático de
derecho, la economía social de mercado constituye una de las opciones posibles frente
a los modelos económicos del mero imperio del mercado o del puro direccionismo
estatal, y pone el acento en el estímulo de la iniciativa privada y en el libre desen-
volvimiento de los agentes económicos, con el objeto de producir riqueza y lograr el
desarrollo del país, accionar que se complementa con los objetivos sociales de promo-
ción del bienestar general y de igualdad material en las condiciones de vida, además
de fundamentarse en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación
(artículo 44 de la Constitución). (STC 0228-2009-AA, FJ 28; STC 00018-2015-AI,
FJ 113).
9. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha dejado sentado que la configuración del Es-
tado democrático y social de derecho requiere de dos aspectos básicos (STC 02002-
2006-AC, FJ 6):
a) La existencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos, lo que
exige una relación directa con las posibilidades reales y objetivas del Estado y con
una participación activa de los ciudadanos en el quehacer estatal, y
b) La identificación del Estado con los fines de su contenido social, de forma tal
que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos que justifiquen su ac-
cionar como su abstención, evitando tornarse en obstáculo para el desarrollo social.
10. En cuanto a la naturaleza de los derechos sociales, también ha señalado que, los lla-
mados derechos prestacionales, esto es, los derechos sociales, no son meras normas
- 543 -
programáticas de eficacia mediata, como tradicionalmente se ha señalado para dife-

renciarlos de los denominados derechos civiles y políticos de eficacia inmediata, pues
justamente su mínima satisfacción representa una garantía indispensable para el goce
de los derechos civiles y políticos. De este modo, sin educación, salud y calidad de vida
digna en general, mal podría hablarse de libertad e igualdad social, lo que hace que tan-
to el legislador como la administración de justicia deban pensar en el reconocimiento
de ambos en forma conjunta e interdependiente. (STC 10063-2006-AA, FJ 7).
11. En efecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado al respecto, sobre el derecho
a la salud en el Exp. 02016-2004-PA/TC. Dicha resolución tiene especial importancia
dado que el Tribunal Constitucional judicializó con su interpretación el principio de
progresividad establecido en la undécima disposición final y transitoria de la Constitu-
ción, a favor de la efectiva realización de los derechos sociales:
11. Si bien es cierto que la efectividad de los derechos sociales requiere un mínimo
de actuación del Estado a través del establecimiento de servicios públicos, así como
de la sociedad mediante la contribución de impuestos, ya que toda política social
necesita de una ejecución presupuestal, también lo es que estos derechos derivan
en obligaciones concretas por cumplir, por lo que los Estados deben adoptar me-
didas constantes y eficaces para lograr progresivamente la plena efectividad de los
mismos en igualdad de condiciones para la totalidad de la población.
12. Entonces, los derechos sociales deben interpretarse como verdaderas garantías
del ciudadano frente al Estado dentro de una visión que busca revalorar la eficacia
jurídica de los mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la Constitu-
ción. Así, en algunos casos han sido planteados, incluso, como deberes de soli-
daridad que involucran no sólo obligaciones del Estado, sino de toda la sociedad
(Adame, Jorge Goddard. Op. Cit., pp. 59-85).
13. El reconocimiento de estos derechos exige, entonces, superar su concepción
programática, perfeccionando los mandatos sociales de la Constitución, así como
la obligación del Estado, en la cual se impongan metas cuantificables para garanti-
zar la vigencia del derecho (…).
Esta nueva visión de los derechos sociales permite reconocer, en su contenido,
esencial, principios como la solidaridad y el respeto a la dignidad de la persona, los
que, a su vez, constituyen pilares fundamentales del Estado social de derecho.
12. Ahora bien, uno de los principales problemas con los que se enfrenta el despliegue de
los derechos sociales evidentemente es el de su exigibilidad. No obstante, los derechos
sociales son derechos fundamentales por su relación e identificación con la dignidad de
la persona y porque así se encuentra consagrado en la Constitución en su artículo 3.
De ahí que, el Tribunal Constitucional, señale que la exigibilidad se constituye en una
categoría vinculada a la efectividad de los derechos fundamentales, pero no determina
si un derecho es fundamental o no. (STC 02002-2006-AC, FJ 14).
- 544 -
13. Es evidente que el Estado peruano no puede deslindarse de sus obligaciones, de modo
tal que la efectividad de los derechos económicos sociales “requiere un mínimo de ac-
tuación positiva del Estado a través de la adopción de medidas adecuadas para el logro
de los fines sociales y del establecimiento de servicios públicos, así como de la sociedad
mediante la contribución de impuestos, ya que toda política social necesita de una
ejecución presupuestal, también lo es que estos derivan en obligaciones concretas por
cumplir, por lo que los Estados deben adoptar medidas constantes y eficaces para lograr
progresivamente su plena efectividad en igualdad de condiciones para la totalidad de
la población. Esta nueva visión de los derechos sociales permite reconocer, en su con-
tenido esencial, principios como la solidaridad y el respeto a la dignidad de la persona,
los que, a su vez, constituyen pilares fundamentales del Estado social y democrático de
Derecho”. (STC 10063-2006-AA, fundamento 8).
14. De todo lo expuesto, es evidente que en el presente caso se exponen múltiples proble-
mas sociales que afectan, en el actual contexto, las condiciones de trabajo del personal
de salud, así como también la grave brecha de recursos humanos existente en dicho
sector.
15. Esta situación ha sido reconocida por el poder ejecutivo, en el texto de la Política
Nacional Multisectorial de Salud al 2030. En ella, se da cuenta que para que los recur-
sos humanos en salud puedan desempeñar efectivamente sus funciones, necesitan un
salario adecuado, condiciones de trabajo seguras y saludables, un desarrollo profesio-
nal continuo, oportunidades profesionales, igualdad de trato y protección social. Esta
situación todavía no es óptima en los recursos humanos en salud, principalmente de
las zonas más alejadas. (...) Las inadecuadas condiciones de trabajo generan problemas
para contratar, distribuir y retener a los recursos humanos en salud, que conlleva a la
poca disponibilidad de personal de salud calificado y motivado, originando dificulta-
des el acceso a una atención de salud de calidad27.
16. Es innegable que, dichas falencias tienden a potenciarse en situaciones de crisis sanitaria
como la que viene generándose con la Covid-19; no obstante, ello no puede implicar
que el acceso a la función pública en el ámbito de salud contravenga los requisitos de
ingreso a la carrera pública tal como se pretendía con la cuestionada norma. Y es que,
soslayar los principios en los que se enmarca el acceso a la carrera administrativa, es a
su vez contravenir los principios inspiradores de un Estado de derecho democrático.
17. Ahora bien, debemos señalar que, en efecto, tal como lo propone el Plan de Política
Nacional Multisectorial de Salud al 2030, como alternativas de solución a la proble-
mática del limitado acceso a una atención personalizada, debido a brechas en recur-
sos humanos en salud, es necesario que el Estado a través de los sectores pertinentes,
formule las estrategias de dotación de recursos humanos en salud para su distribución
27 Cfr.https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1257169/Pol%C3%ADtica%20Nacional%20
Multisectorial%20de%20Salud%20al%202030%20.pdf
- 545 -
equitativa a nivel nacional, regional y local orientada a mejorar la densidad hacia están-
dares internacionales; adopte las medidas necesarias para fortalecer las competencias
profesionales y humanas de los recursos humanos en salud para responder a las necesi-
dades y expectativas de la población; y, diseñe e implemente un sistema de carrera sani-
taria que articule mecanismos de evaluación del desempeño, capacitación y desarrollo
y remuneraciones.
18. Como vemos, ya existen antecedentes de trabajo conjunto sobre la problemática que
involucra a la ley impugnada, de modo tal que se muestra como posible un trabajo
conjunto de los diferentes actores estatales, en el marco de la Constitución, para pro-
teger los derechos sociales involucrados en el presente caso, como son los derechos
laborales y de alguna forma el derecho a la salud.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
- 546 -

MIRANDA CANALES
Coincidiendo con lo resuelto en la sentencia, considero pertinente emitir pronunciamien-

to sobre algunas ternas que son de vital importancia para todo Estado Constitucional que
se precie de serlo.
CONSIDERACIONES AXIOLÓGICAS
§1. EL DERECHO A LA IGUALDAD
1. La igualdad es un derecho fundamental que está consagrado en el artículo 2 de nues-
tra Constitución: “(…) toda persona tiene derecho (…) a la igualdad ante la Ley.
Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opi-
nión, condición económica o de cualquiera otra índole”. En ese sentido, el Tribunal
Constitucional ha precisado que estamos frente a un derecho fundamental que no
consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino en
ser tratadas del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación (cfr.
STC 02835-2010-AA, fundamento 38). Además, cabe recordar que, el conjunto de los
derechos consagrados en nuestra Constitución, encuentran su fundamento último en
la dignidad de la persona; de esta manera cuando el artículo 1 de la Ley Fundamental
establece que “[l]a defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el
fin del Estado”, está reconociendo una igualdad esencial de todas las personas, por lo
que exige que tanto la sociedad como el Estado deban tener como principal objetivo la
vigencia de la dignidad humana (cfr. STC 01604-2009-PA, fundamento 3).
2. Ahora bien, conforme ha sostenido este Tribunal en su jurisprudencia, la igualdad se
configura como principio y como derecho, lo cual supone que debe ser percibida en
dos planos convergentes. En el primero se constituye como un principio rector de la
organización y actuación del Estado Social y Democrático de Derecho. En el segundo,
se erige como un derecho fundamental de la persona (cfr. STC 00018-2003-AI).
Se añade en esta última sentencia, que como principio la igualdad implica un postu-
lado o proposición con sentido y proyección normativa o deontológica que, como tal,
constituye parte del núcleo del sistema constitucional de fundamento democrático.
Y, como derecho fundamental comporta el reconocimiento de la existencia de una
facultad o atribución conformante del patrimonio jurídico de la persona, derivada de
su naturaleza, que consiste en ser tratada igual que los demás en hechos, situaciones o
acontecimiento coincidentes; por ende, deviene en el derecho subjetivo de obtener un
trato igual y de evitar los privilegios y las desigualdades arbitrarias. Entonces, la igual-
dad es un principio-derecho que instala a las personas, situadas en idéntica condición,
- 547 -
en un plano de equivalencia. Ello involucra una conformidad o identidad por coinci-

dencia de naturaleza, circunstancia, calidad, cantidad o forma, de modo tal que no se
establezcan excepciones o privilegios que excluyan a una persona de los derechos que
se conceden a otra, en paridad sincrónica o por concurrencia de razones.
Asimismo, se indica que dicha igualdad implica: (i) la abstención de toda acción legis-
lativa o jurisdiccional tendiente a la diferenciación arbitraria, injustificable y no razo-
nable, y (ii) la existencia de un derecho subjetivo destinado a obtener un trato igual, en
función de hechos, situaciones y relaciones homólogas.
3. Conviene aquí precisar que el derecho de igualdad ante la Ley debe ser interpretado a la
luz del artículo 14, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece
que “[t]odas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia”; y al artículo
24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que dispone que “[t]odas
las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación,
a igual protección de la ley” (cfr. STC 01604-2009-PA, fundamento 7).
Se añade en esta sentencia que, como principio fundamental, la igualdad debe ser en-
tendida como regla de obligatorio cumplimiento para el legislador, lo cual se encuentra
reconocido, entre otros, 103 y 2, inciso 2 de la Constitución. El primero establece que
“[p]ueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero
no por razón de las diferencias de las personas (…)”, y el segundo que “[t]oda persona
tiene derecho: 2. A la igualdad ante la ley (…)”. Analizando ambas disposiciones en
función al principio de interpretación constitucional de concordancia práctica se des-
prende que:
El principio de igualdad en el Estado constitucional exige del legislador una vincu-
lación negativa o abstencionista y otra positiva o interventora. La vinculación nega-
tiva está referida a la ya consolidada jurisprudencia de este Colegiado respecto de la
exigencia de “tratar igual a los que son iguales” y “distinto a los que son distintos”,
de forma tal que la ley, como regla general, tenga una vocación necesaria por la
generalidad y la abstracción, quedando proscrita la posibilidad de que el Estado, a
través del legislador, pueda ser generador de factores discriminatorios de cualquier
índole. Sin embargo, enfocar la interpretación del derecho a la igualdad desde una
faz estrictamente liberal, supondría reducir la protección constitucional del prin-
cipio de igualdad a un contenido meramente formal, razón por la cual es deber de
este Colegiado, de los poderes públicos y de la colectividad en general, dotar de
sustancia al principio de igualdad reconocido en la Constitución. En tal sentido,
debe reconocerse también una vinculación positiva del legislador a los derechos
fundamentales, de forma tal que la ley esté llamada a revertir las condiciones de
desigualdad o, lo que es lo mismo, a reponer las condiciones de igualdad de las que
la realidad social pudiera estarse desvinculando, en desmedro de las aspiraciones
constitucionales.
(cfr. STC 0001/0003-2003-AI/TC, fundamento 11)
- 548 -
4. Resulta conveniente hacer notar que el principio- derecho a la igualdad posee además
una naturaleza relacional, esto es, que funciona en la medida en que se encuentre
relacionada con el resto de derechos, facultades y atribuciones constitucionales y lega-
les. Dicho carácter relacional sólo opera vinculativamente para asegurar el goce, real,
efectivo y pleno del plexo de derechos que la Constitución y las leyes reconocen y
garantizan (cfr. STC 01604-2009-PA, fundamento 9).
5. Queda claro entonces que el derecho a la igualdad puede entenderse desde dos pers-
pectivas: Igualdad en la ley e igualdad en la aplicación de la ley. La primera de ellas se
constituye en un límite para el legislador, ya que la actividad de legislar deberá estar
encaminada a respetar la igualdad, encontrándose proscrito establecer diferenciaciones
basadas en criterios irrazonables y desproporcionados. En otros términos, el actuar del
legislador tiene como límite de actuación el principio de igualdad, por cuanto aquellas
relaciones y situaciones jurídicas determinadas que vaya a regular deban garantizar un
trato igual y sin discriminaciones (cfr. STC 01604-2009-PA, fundamento 10). Ahora,
si bien la segunda manifestación de este principio no será examinada en el presente
caso, cabe mencionar, de modo referencial, que implica que un mismo órgano no
puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente
iguales.
6. Asimismo, el derecho a la igualdad debe complementarse con las categorías de di-
ferenciación y discriminación. La diferenciación, está constitucionalmente admitida,
atendiendo a que no todo trato desigual es discriminatorio; es decir, se estará frente a
una diferenciación cuando el trato desigual se funde en causas objetivas y razonables,
estaremos frente a una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato
constitucionalmente intolerable (cfr. STC 02974-2010-AA, fundamento jurídico 8;
STC 02835-2010-AA, fundamento jurídico 41).
7. Sin embargo, y siendo reflexivos con lo expuesto por nuestra jurisprudencia constitu-
cional sobre el derecho a la igualdad, considero que no es suficiente para dar cuenta de
las violaciones sistemáticas. En ese sentido, aquellas personas que padecen los efectos
de esa discriminación no pueden salir de esa situación en forma individual y por sus
propios medios, sino que se requieren medidas de acción positiva reparadoras o trans-
formadoras para lograr igualdad real de oportunidades para el ejercicio de los dere-
chos28. En consecuencia, considero que los alcances del derecho a la igualdad deberían
ser ampliados por la justicia constitucional.
8. Lo que nuestro Tribunal Constitucional ha desarrollado en parte de su jurispruden-
cia es la igualdad formal en tanto ha sostenido que no hay vulneración al derecho a
la igualdad siempre que se trate del mismo modo a las personas que se encuentran
28 CLÉRICO, Laura y ALDAO, Martín. “Nuevas miradas de la igualdad en la jurisprudencia de la

Corte Interamericana de Derechos Humanos: la igualdad como retribución y como reconocimiento”.
En: Lecciones y Ensayos, N° 89, 2011, pp. 142-143.
- 549 -
en una idéntica situación. Esta primera tesis tiene algunos inconvenientes. Primero
no da cuenta de las violaciones estructurales, pues parte de comparar una situación
individual frente a otras. Asimismo, no examina si las razones por las que se realizó la
clasificación son legítimas. Finalmente, no verifica cuáles son las circunstancias y las
propiedades relevantes para que una situación pueda ser calificada como desigual. No
obstante ello, se tratan de construcciones normativas que nos toca aplicar a efectos de
evaluar posibles tratos discriminatorios hasta que se puedan ampliar los alcances de este
principio derecho conforme a lo ya anotado supra.
9. Finalmente, la igualdad como redistribución y reconocimiento afirma que la igualdad
debe ser construida en cada caso concreto, con la participación de todos los implicados
en la situación de desigualdad. En consecuencia, la interpretación de la igualdad debe
adecuarse a la segmentación social que el paradigma predominante ha producido29.
§2. ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA, PROMOCIÓN O ASCENSO Y

MERITOCRACIA
10. El derecho de acceso a la función pública constituye un derecho de participación.
Constituye así manifestación del status activae civitatis. No se trata de un derecho de
defensa o de libertad, tampoco se trata de un derecho de protección o de prestación
porque no posibilita el acceso a bienes protegidos por los derechos económicos, so-
ciales y culturales. El derecho de acceso a la función pública pertenece al ámbito de
derechos que implican una intervención en la cosa pública de las personas en tanto
miembros de una comunidad política. En tal sentido, el bien protegido por este dere-
cho fundamental es la intervención o participación en la función pública. Por ello, el
contenido por antonomasia de este derecho es la facultad de acceder o intervenir en
la gestión de la cosa pública, esto es, en el ejercicio de una función pública (cfr. STC
00025-2005-PI, fundamento 42).
En la precitada sentencia se indica que los contenidos de este derecho son: (i) acceso a
la función pública; (ii) ejercerla plenamente; (iii) ascender en la misma; (iv) condicio-
nes iguales de acceso, pero también a las ascenso o promoción. Esto último en razón de
que al ser la función pública el bien protegido, su menoscabo, restricción o limitación
ilegítima del pleno desenvolvimiento de la misma (que obviamente incluye el ascenso)
puede conducir a una afectación del bien protegido.
11. Una interpretación constitucionalmente adecuada del concepto “función pública” exi-
ge entenderlo de manera amplia, esto es, desde el punto de vista material como el
desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado. La determinación de este
aspecto ha de efectuarse casuísticamente. No obstante, en vía de principio, pueden ser
29 Ídem, pág. 153.
- 550 -
considerados como tales cargos el de los servidores públicos, en general, de conformi-

dad con la Ley de la materia (cfr. STC 00025-2005-PI, fundamento 52).
12. Así las cosas, existen diversos regímenes laborales de contratación en las entidades del
Estado, entre generales y especiales. Con relación a los primeros tenemos cuando me-
nos dos regímenes laborales –alrededor de los cuales giran otros más específicos– los
regulados por el Decreto Legislativo 276 y el TUO del Decreto Legislativo 728, de-
nominados Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público, el primero, y Texto Único Ordenado de la Ley de Fomento del Empleo, el
segundo; respecto a los especiales se identifican los regulados por la Ley 28091, del Ser-
vicio Diplomático de la República, Ley 23536, que establece las normas generales que
regulan el trabajo y la carrera de los Profesionales de la Salud, Ley 29944, de Reforma
Magisterial, Ley 28359, de Situación Militar de los Oficiales de las Fuerzas Armadas,
Decreto Legislativo 1149, Ley de la Carrera y Situación del Personal de la Policía Na-
cional del Perú (anteriormente regulada por la Ley 28857), entre otros. En todos ellos
se regulan requisitos, procedimientos de selección u otros aspectos que son utilizados
para encaminar el ingreso del personal de manera meritocrática.
13. Corresponde anotar que el derecho de acceso a la función pública tiene como principio
consustancial el mérito; y que, conforme a sus competencias (…) el Poder Legislativo
ha expedido la Ley 28175, Marco del Empleo Público, en cuyo artículo 5 establece
que el acceso al empleo público se realiza mediante concurso público y abierto, en base
a los méritos y capacidad de las personas (cfr. STC 05057-2013-PA, fundamento 9).
Así, este derecho vincula plenamente al Estado y toda entidad pública en general, lo
cual significa que este principio vincula positivamente al legislador a que la regulación
sobre el acceso a toda función pública observe irrestrictamente el principio basilar del
acceso por mérito; asimismo, que toda actuación de la administración del Estado y de
toda entidad pública, en general, observe tal principio en todos sus actos en relación al
acceso a la función pública de las personas (cfr. 00025-2005-PI, fundamento 50).
Es pues el mérito personal y capacidad de las personas (meritocracia), el criterio objetivo
que permite superar preferencias de diversa índole, en puridad tratos discriminatorios.
14. Por otro lado, de acuerdo con el artículo 7, inciso c, del Protocolo Adicional a la Con-
vención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales Culturales, del 17 de noviembre de 1988, concordante con el artículo 7, inciso
c, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del 16 de
diciembre de 1966, de los cuales el Perú es parte suscribiente y, por consiguiente, son
leyes de la República, la promoción o ascenso del trabajador dentro de su trabajo es un
derecho humano que, de conformidad con la Cuarta Disposición Final y Transitoria de
la Constitución Política del Estado, tiene el carácter de derecho constitucional y funda-
mental. En dicho contexto, y si bien el ascenso en la carrera pública no es un derecho
automático del administrado, tampoco la discrecionalidad de la Administración es una
facultad ilimitada o abierta a la arbitrariedad. Se ingresa a la carrera pública con miras a
- 551 -
ocupar gradualmente mayores responsabilidades en función de las calificaciones, com-

petencia, probidad y tiempo de servicios. Aplicar criterios distintos en la promoción
o ascenso de un trabajador, no previstos en la ley ni basados en los merecimientos,
constituye un abuso del derecho de la autoridad llamada a otorgarlos y reconocerlos
(cfr. STC 02763-2003-AC, fundamento 6).
15. Asimismo, el derecho de promoción o ascenso se debe dar en igualdad de condiciones,
ya que tiene su tiene su fundamento constitucional en el derecho al trabajo, entendido
como un medio de realización de la persona y en el principio-derecho de igualdad de
trato y de oportunidades en la relación laboral (artículos 22 y 26 de la Constitución);
y es que, este derecho trata de dar opción, sin preferencias ni discriminaciones, a los
trabajadores que se encuentran en una misma situación para que puedan acceder en
igualdad de condiciones a la promoción profesional, contribuyéndose de este modo a
la realización y el desarrollo del trabajador, y a la configuración del trabajo decente (cfr.
STC 04331-2008-PA/TC, fundamento 8).
16. Por último, me permito afirmar que la presente sentencia no impide una nueva regu-
lación que permita sentar las bases de una reforma sobre el empleo público en el sector
salud y las condiciones laborales, pero deberá gestarse en el marco del diálogo que debe
primar entre poderes estatales, pues ello permitirá adoptar políticas públicas de Estado
que respeten los derechos fundamentales y demás principios reconocidos por la Ley
Fundamental.
S.
MIRANDA CANALES
- 552 -
EXP. N.° 00011-2020-PI/TC
Caso de la ley de ascenso, nombramiento y benefi-
cios para el personal de salud

Emito el presente voto en fecha posterior, expresando que coincido con la ponencia pre-
sentada en autos, que declara FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad y, en con-
secuencia, inconstitucionales los artículos 1 y 3 al 20, la Única Disposición Complemen-
taria Transitoria y las Disposiciones Complementarias Finales Primera, Segunda, Tercera y
Cuarta de la Ley 31039.
Lima, 24 de mayo de 2021
S.
BLUME FORTINI
- 553 -
Emito el presente fundamento de voto, porque, si bien comparto la decisión adoptada,

considero importante acotar que el denominado derecho de acceso a la función pública
tiene como principio consustancial, el mérito. Véase al respecto el fundamento 10 del EXP.
N.° 05057-2013-PA/CC:
“En efecto, este Tribunal ha resaltado la importancia de la meritocracia (mérito personal
y capacidad profesional) para el ingreso a la administración pública, estableciendo que
ésta constituye un criterio objetivo fundamental en el ingreso y permanencia en la activi-
dad estatal para la prestación de un servicio público (Expediente N.° 00020-2012- PI/TC
FJ 56)”.
En efecto, como he tenido oportunidad de señalar en el fundamento de voto que presenté
en el expediente EXP. ° 05057-2013-PA/TC; me hallo de acuerdo con el modo en el que
se ha resuelto el caso, que concilia con la necesidad de modernización del Estado y con la
conveniencia de consolidar una carrera que repose en el mérito.
S.
RAMOS NÚÑEZ
- 554 -

SARDÓN DE TABOADA
El principio de separación de poderes

A mi juicio, la inconstitucionalidad por el fondo de la Ley 31039 radica en que sus dispo-
sitivos cuestionados infringen las clausulas constitucionales de prohibición de iniciativa de
gasto de los congresistas y de equilibrio y estabilidad presupuestaria.
Empero, siguiendo la línea de mi voto emitido en el Expediente 0006-2018-PI/TC, para
llegar a tal inconstitucionalidad no es necesario formular las divagaciones conceptuales
respecto al principio de separación de poderes que contienen los fundamentos 8, 9, 11, 12
y 13 de la sentencia.
Ciertamente, algunos de los “rasgos de identidad” que enumera no corresponden a mi
comprensión de dicho principio.
El artículo 43 de la Constitución Política del Perú establece que el gobierno se organiza
según el principio de la separación de poderes; y es de ese modo que debe ser entendido por
sus intérpretes.
S.
SARDÓN DE TABOADA
- 555 -

1. Una sentencia técnicamente correcta

Coincido con el sentido de la ponencia presentada como solución al presente caso, pero
además creo necesario señalar lo siguiente:
1. Aquí hay una fórmula relativamente fácil y clara de resolver técnicamente la presente
controversia. Como bien ya se señaló, lo formalmente aquí discutido se centraba en:
a) Permitir el ascenso automático excepcional por años de servicio (artículos 3 a 6 de
la norma impugnada)
b) Proceder al cambio de grupo ocupacional y cambio de grupo de línea de carrera
(artículos 7 al 12 y la Disposición Complementaria Final Cuarta).
c) El nombramiento automático en el régimen laboral del Decreto Legislativo 276
(artículos 13 a 17)
d) La modificación de los requisitos para que el personal bajo el régimen de contrata-
ción administrativa de servicios (en adelante, CAS) de EsSalud está incorporado al
régimen 728 (artículos 18 a 20)
e) Contratación directa de locadores de servicios bajo el servicio del régimen CAS
(Unica Disposición Complementaria)
f ) Creación de una entrega económica al personal de salud (1,2,3 Disposición Com-
plementaria y Final)
2. Luego de reseñar que se entiende por separación de poderes y que se entiende por ella,
y sus diversas e importantes manifestaciones, el Tribunal resalta que una función del
Gobierno es obviamente la de la dirección de la política general del Gobierno, y la
administración de la hacienda pública (ver, en rigor, y en el mismo sentido del artículo
46 incisos 3, 4 y 5 de la LOPE, hacerse cargo del presupuesto público, la tesorería y el
endeudamiento público).
3. Ahora bien, se reconoce que la colaboración de poderes, tiene múltiples manifesta-
ciones, los cuales pueden llegar a buen puerto si que el Congreso recurre a iniciativas
de gasto. Esto es patente en temas como el de la legislación delegada (artículo 104 de
la Constitución), y aunque alguna sentencia del Tribunal donde no se admite que el
Congreso haya generado gasto, en la misma o se le reclama al Congreso el respeto al
principio de disciplina administrativa (Decreto Legislativo 1442 y sus artículos 8.2
y 2 inciso 1. Sin embargo, la sentencia 007-2012-PI/TC, donde en su fundamento
- 556 -
treinta establece los principales límites que el Congreso debería seguir para no incurrir
en gasto público, criterios que, si son dejados de lado, generación una situación de
inconstitucionalidad manifiesta (fundamento 31).
4. Parece estar entonces constitucionalmente planteado un esquema donde hay prohibi-
ción del Congreso de crear gasto (artículo 79), y además, que cuando gasta la autoridad
competente debe hacerlo siguiendo el principio de equilibrio presupuestal (artículo
78 de la Constitución). Sobre este principio, que claramente a que la necesidad de
medidas del propio Estado le permite alcanzar sus fines, existe la conocida STC 2945-
2003-AA/TC, la cual nos dice que “el presupuesto asigna equitativamente los recursos
públicos, su programación y ejecución responda a los criterios de eficacia de necesida-
des humanas básicas y de descentralización. En ese contexto, el mismo gasto público
y sin control no solamente son legítimos y tienen trascendencia social (ver STC 0012-
2013-PI/TC y STC 0013-2012-PI/TC, sobre todo en su fundamento 142).
5. Luego se pasa a evaluar. La carrera del Personal y el financiamiento de sus compensa-
ciones. Se comienza participando de la ley 32536 (Normas generales para regular el
trabajo y la Carrera de profesionales de la salud, constatando como el artículo 6 de la
ley fija la salud, constatando como el artículo 19 de la Ley 23536. En este contexto, el
artículo 20 de la ley 23536, lo que se hace en una evaluación personal, una calificación
personal, y una constatación de su tiempo máximo de permanencia, que tiene, según
la norma en comento tiene un máximo de veinte según la norma en comento tiene un
máximo de veinte años para llegar a lo más alto en su categoría.
6. Complementa lo cuidado en la Ley 28561. Es más, el artículo 6 inciso d) reconoce
un derecho a una remuneración equitativa y suficiente, en función a nivel académico,
desempeño, rendimiento o productividad y responsabilidad asumidos. Finalmente, los
trabajadores(as) administrativos del sector Salud (no tienen labores de asistencia, sino
de apoyo al ejercicio de funciones de personal de salud.
7. Todo ello parecía diseñar un escenario perfecto, pero lo planteado estaba en las an-
típodas de la realidad a regular. Comienza entonces una época donde Presidente y
Congreso concertaron Ascensos Automáticos Especiales a plazos presupuestadas, pero
sin alguien que la ejerza. Esta fórmula, adoptada en el contexto de dos leyes de presu-
puesto, fue una respuesta ante las deprimidas remuneraciones y condiciones de trabajo
en que ya se encuentran los médicos (as) y el personal no médico en el área de Salud.
8. Es recién el 13 de setiembre de 2017, a propuesta del Gobierno que se dicta la ley
30657, que autoriza el cambio de grupo ocupacional y línea de carrera del personal
del Ministerio de Salud, son organismos públicos y las Unidades Ejecutoras de Salud
de Gobiernos Regionales. Ahora bien, la realidad demostró que es indispensable que
estas fórmulas resulten de la cooperación de poderes, pero que la proyección de lo que
quisiera incluirse dependerá del respeto a ciertos parámetros de meritocracia.
9. La meritocracia en la función pública es exigible, tanto a quienes provienen de supues-
tos de la democracia directa como donde se viva una dinámica representativa. De otro
- 557 -
lado, las SSTC 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC (fundamento 43) plantea, si-

guiendo los parámetros previstos entre los artículos 39 a 42 de la Constitución (dedica-
dos a la función médica) que los parámetros de acceso o ingreso a la función pública se
encuentran impregnadas de una requisitoria por recurrir a la meritocracia y el concurso
público de mérito, si es lo que se exige del trabajador(a) acceder o ingresar a la función
pública, ejercerla plenamente, ascender dentro de ella y tener iguales condiciones para
el ascenso.
10. Lo expuesto sin duda beneficia el desempeño del Estado y lo acerca a la ciudadanía
en general, pues ve como por lo menos un sector de la Administración pública valora
que se dedique a evaluar la capacidad, méritos, habilidades, idoneidad para el cargo y
comportamiento ético. En ese sentido, la STC 006-2012-PI/TC (fundamento 45) y
luego la STC 0025-2013-PI/TC (fundamentos 75-76).
11. Los y las trabajadores del sector Salud han sido las principales víctimas de la desidia de
muchos Gobiernos y Congresos por materializar un verdadero Plan Integral de Salud,
servicio público de la mayor relevancia.
12. La reciente pandemia puso en evidencia los problemas existentes: clamoros déficit de
infraestructura; personal que debió enfrentar a la pandemia muy lejos del mejor esce-
nario, sin implementos necesarios, o con materiales de poble calidad, obtenidos mu-
chas veces de compras cuya objetividad debe por lo menos discutirse; y la existencia
de una incorporación de personal al servicio por fórmulas que en el papel eran la de
contratos de locación o de administración de servicios, las cuales escondían convocato-
rias a plazas a tiempo indeterminado, aquellas que en rigor le correspondían.
13. Ser congresista es sin duda una tarea compleja, y, sobre todo la comprensión de su
labor de representación. Ser representante de la circunscripción que me llevó al poder
no convierte a un congresista en un gestor de negocios para quienes provienen de su
sector electoral; el o la congresista es quien lleva al debate parlamentario los pedidos
y reclamos de quienes le (la) elegieron, y en ese espacio, y con esa legitimidad, puede
controlar al funcionario(a) corrupto(a), determinado su responsabilidad política; y le-
vantándole incluso la inmunidad, y pudiendo ponerlo a disposición de las autoridades
competentes dentro del Ministerio Público y el Poder Judicial, para la determinación
de una eventual responsabilidad penal. Todo ello sin descartar que un cuestionamiento
por mal desempeño pone a quien fuera alto; funcionario(a) ante la posibilidad de la
prohibición de desempeñar cargos públicos.
14. Los y las congresistas, por asumir una representación plural de las diferencias perspecti-
vas ciudadanas parecen ser los indicados para aprovechar el Presupuesto General y para
dictar las leyes y normas con rango de ley que dictar las leyes y normas con rango de ley
que dicta en su condición de intérprete vinculante ordinario. Pueden incluso investigar
hechos de interés público, cuidando eso si no duplicar o distorsionar las tareas que en
rigor le toca al Ministerio Público y el Poder Judicial Sin embargo, en un Estado Cons-
titucional, su margen de acción tiene límites cuya relevancia no se puede soslayar.
- 558 -
15. Por ello, un(a) congresista, a pesar de constatar demandas sociales cuya legitimidad
nadie cuestiona, o aprecia una duda pendiente por trato desigual, por no decir dis-
criminatorio dentro del sector salud, y se comprende además que en los hechos se ha
desnaturalizado contratos CAS cuando debería recurrir a un régimen 728, no es pues
el organismo habilitado para, aprovechando sus atribuciones legislativas, es ejercer ca-
pacidad de gasto, sin tomar en cuenta que esa es tarea de quien constitucionalmente
maneja la hacienda pública, con escrupuloso respeto del equilibrio presupuestal.
16. De allí la necesidad de, si una entidad sin competencia de revertir un estado de cosas
como el aquí se ha reseñado, no podemos olvidad que debe actuar en estricto cumpli-
miento de algunos de las manifestaciones más relevante de la separación de poderes.
Aquí a lo que debió tenderse es a una colaboración entre Gobierno y Congreso como la
que se dio en, por ejemplo, la Ley de Presupuesto del año 2013 y la Ley de Presupuesto
del año 2014.
17. Pero eso en rigor no se quiso hacer: las invocaciones del equilibrio presupuestal o al
respeto de la meritocracia no pueden ser abandonadas por una lógica de quien cree que
es un escenario constitucional lo puede hacer todo, sin tener en cuenta que justamente
en un Estado Constitucional el poder es compartido a través de competencias (exclu-
yentes o compartidas).
18. Veamos entonces lo que se planteó a nivel de acceso a la función pública. Entre los
artículos 39 y 42 de la Carta de 1993 se regula lo referente a función pública. En ese
mismo tenor, se considera en las STC 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC funda-
mento 43, que la función pública implica acceder o ingresar a este tipo de actividad,
ejercerla plenamente, el ascender dentro de esta función y tener iguales condiciones
de acceso. Ello implica, sin duda, meritocracia y concurso público de méritos, lo que
beneficia el desempeño del Estado y de la ciudadanía en general (STC 006-2012-PI/
TC, sobre todo fundamento 75 y 76). Sin embargo, el derrotero del debate de la ley
31039 fue por otro camino.
19. Ante este esfuerzo, que llevó a la Ley 31039, se presentaron 17 proyectos en el Congre-
so que proponían ascenso automático. Ninguno de ellos fue consultado o apoyado por
el Gobierno. Es más, el Gobierno se quejó por los costos adicionales que generaba la
propuesto. La Comisión de la Salud y Población del Congreso invocó la situación que
se vivía desde el COVID para nombramiento automático a plazas dentro del Cuadro
de Asignación de Personal (CAP), Cuadro de Asignación de Personal Provisional (CAP
provisional) o, en la línea de posterior normativa, el Cuadro de Puestos de la Entidad
(CAE). El Congreso reconoce que está generando gastos, y para ello autoriza al Minis-
terio de Salud a efectuar modificaciones presupuestales en su Presupuesto Analítico de
Personal (PAP).
20. En el referido al ascenso automático, nadie duda tiene discrecionalidad para regular
regímenes laborales en el sector público pero no tiene libertad para presentar inicia-
tivas que creen o aumentan gasto público. El ascenso implica mérito, plaza vacante y
- 559 -
disponibilidad presupuestal. Frente a ello, el Congreso planteó un Ascenso Automático

Especial, mediante el cual el Congreso reconoce que genera gasto, en base a que reclama
perseguir un beneficio mayor para profesionales de la salud, y con ello alegaba el Con-
greso que apoyaban a la población. Sin embargo, es claro que el Congreso, de acuerdo
con el artículo 79 de la Constitución, no tiene esa competencia. Distinto hubiese sido
si hubiese habido una labor de cooperación de funciones. Dicha colaboración con el
gobierno nunca se dio, y más bien, se encuentra una invasión de una de sus competen-
cias: el manejo de la hacienda pública.
21. En lo relacionado con el cambio de grupo Ocupacional y el cambio de línea de carre-
ra, debemos tener en cuenta que en el año 2017 se dio la Ley 30657, que fue la clara
consecuencia de una colaboración de poderes: el gobierno presenta una iniciativa y el
Congreso la hace suya. Es en ese contexto que se dio una modificación de grupo ocu-
pacional y el cambio de línea de carrera sin violación del parámetro constitucional.
22. Lo que acaba de suceder al respecto partió de parámetros muy distintos. Solamente cua-
tro de las diecisiete iniciativas (todas ellas provenientes del Congreso, sin coordinación
con el gobierno) promovían el cambio de grupo y de carrera. El dictamen suscrito
por la Comisión parlamentaria correspondiente, a pesar de no contar con un análisis
costo-beneficio de esta situación y existiendo indeterminación en su funcionamiento,
fue aprobado en el Pleno del Congreso pero rechazado mediante observación del Con-
greso. El Congreso insistió con su propuesta, donde la generación de gasto público era
vidente y donde no se contaba con apoyo alguno del gobierno. El parámetro constitu-
cional volvía a darse.
23. El nombramiento automático de algunos trabajadores(as) en parte del régimen 276,
también estuvo planteado en cuatro de las diecisiete iniciativas, todas ellas, claro está
sin coordinación con el gobierno. Tres de ellas decían que esto no generaba gasto, pero
fácilmente se acreditó que la puesta en práctica de esta medida generaba un desem-
bolso de 1,154,301,722.17 soles. El Congreso aprobó este apartado, el gobierno lo
observó y finalmente el Congreso insistió en una flagrante violación a las competencias
de gobierno: la de administrar la hacienda pública.
24. La modificación de los requisitos para los CAS de Essalud pueden ser considerados
como llena de ribetes dramáticos. En principio, La Ley de Essalud, basada en el artículo
12 de la Constitución y 8 de la Ley 26790, que sus recursos son intangibles y solo pue-
den ser empleados en la administración, producción, generación de infraestructura,
otorgamiento de prestaciones, constitución de reservas técnicas o en inversiones que
le otorguen rentabilidad. De otro lado, la pandemia había puesto a Essalud en una
situación muy difícil en el año 2020. Dejaron de pagar empresas por 1,200 millones
de soles; y tuvieron que contratar temporalmente vía CAS por 1,675 millones de soles,
acumulando un déficit a fin de año de más de dos mil quinientos millones de soles.
Es de conocimiento público que desde sede gubernamental ha tenido que transferirse
dinero a Essalud durante todo el año 2020.
- 560 -
25. Sin embargo, cuatro iniciativas del Congreso, elaboradas al margen de cualquier
coordinación con gobierno, insisten en esta iniciativa, la cual rompe abiertamente con
la prohibición constitucional Congreso de la República de generar gasto (artículo 79
de la Constitución). Además, el artículo 18 de la Ley 31039 vulnera la prohibición
de irretroactividad de la ley (plasmada en el artículo 103 de la Constitución), cuando
modifica el artículo 3 de la normativa vigente. Finalmente, el choque de los artículos
18, 19 y 20 de la Ley 31039 era directo e indisimulable con el principio de equilibrio
presupuestal, recogido en el artículo 78 de la Constitución.
26. Y por si no fuera suficiente, dos de las diecisiete propuestas elaboradas en el Congreso
sin coordinación alguna con el gobierno promovían la entrega de dinero al personal
de Essalud. Ello se hacía y se hizo con un reconocimiento de aumento de gastos, gasto
incluso no previsto presupuestalmente, el cual ascendía a unos 197,802,000 de soles.
La vulneración de los artículos 78 y 79 de la Constitución vigente son manifiestas.
27. La actuación del Congreso en este caso ha sido reiteradamente inconstitucional, y eso
lo acredita cualquier análisis objetivo sobre lo sucedido. Lo resuelto en la sentencia
firmada por unanimidad ha implicado una constatación de que la proscripción de la
iniciativa de gasto congresal (solamente abierta para sus propios requerimientos insti-
tucionales) o el incumplimiento del equilibrio presupuestal son preceptos constitucio-
nales por los cuales el Congreso no había demostrado tener demasiado respeto.
28. Aquello no es bueno en un Estado Constitucional. Violar las reglas de juego no viene
bien, pero si quien incurre en esa infracción es el mismo Congreso de la República, las
cosas se ponen mucho peor. La declaración de reconocer como fundada la demanda
responde al problema inmediato, evitando un manejo indebido de los fondos nacio-
nales en la coyuntura inmediata. La pregunta es si con ello termina lo que involucra
este caso, o lo que ha sucedido es que ante el intento indebido de intervenir en favor
de un sector vulnerable nos hemos quedado solamente en evitar el abuso que intentaba
cometer el Congreso, pero no se ha resuelto si se va atender (y cómo se va a atender)
una situación de vulnerabilidad como la que enfrenta el personal dedicado a labores de
salud.
2. Las consecuencias sociales no resueltas por una sentencia técnicamente co-

rrecta
29. Como lo he dicho en más de una ocasión, verbalmente o por escrito, debemos des-
terrar aquella imagen del juez o jueza constitucional como un señorón o señorona
distante, que habla y redacta en difícil y no toma contacto con los problemas de la
realidad que debe enfrentar. Su rol es uno docente y se inscribe dentro de una dinámica
dialógica. Le corresponde informar a la ciudadanía qué es lo que puede hacer y qué no
puede hacer un(a) juez(a) constitucional, y obviamente explica el alcance de las sen-
tencias que se emitan, aclarando si coincide en todo, en parte o en nada con aquellos
pronunciamientos efectuados por el mismo Tribunal.
- 561 -
30. Y este perfil debe ir acompañado de una dinámica dialógica, que no involucra resolver
conforme a lo que simpatice a la mayor parte de la población (el elemento antimayori-
tarias de las decisiones del juez(a) constitucional, lejos de debilitarse, se ha fortalecido
luego de que la Segunda Guerra Mundial demostró el exceso en que podían incurrir las
mayorías frente a los derechos de quienes coyunturalmente son parte de una minoría.
31. Una dinámica dialógica a su vez implica nutrirse de todos los elementos que la
ciudadanía puede proporcionar a un juez(a) (legitimación activa y pasiva, participación
de terceros y amicus curiae, posibilidad de accountability que asegure acompañar y hasta
garantizar el cumplimiento de lo resuelto. Asumir esta tesis no es pérdida de mesura
ni implica incurrir en riesgos innecesarios (quien no está dispuesto a defender con
valentía lo que cree o que resuelve, mejor que no se dedique a juez(a) constitucional).
Es legitimar la labor de jueces y juezas constitucionales, pues, por ejemplo, nadie puede
aplicar lo que no entiende, esté conforme o no con el resultado obtenido. Y esto no
es una invención nuestra, sino el reclamo constante de los más calificados tratadistas
modernos sobre la materia, así como las diversas reuniones de jueces y juezas a nivel
mundial.
32. Y es que llevar a la práctica principios, valores o derechos tan directamente vinculados
con el constitucionalismo siempre ha sido un aspecto clave para el Estado Constitu-
cional. Ahora bien, e incluso antes de la pandemia, y muy a despecho de los impor-
tantes alcances avanzados, los problemas de desigualdad y discriminación son claros en
América Latina en general, y en el Perú en particular.
33. Lo preocupante en el caso es que el Perú durante muchos años era uno de los Esta-
dos con un crecimiento macroeconómico más sostenido no solamente en América
Latina, sino a nivel mundial. Sin embargo, una inadecuada distribución de la riqueza
comenzó a generar sus lacerantes consecuencias: educación y salud públicas con co-
bertura insuficiente y de mala calidad, por un abandono sistemático del Estado (solo o
en asociaciones público-privadas con particulares); o un retraso en la construcción o la
modernización de la infraestructura necesaria son algunos de los ejemplos de enorme
gravedad sobre la situación que se vive en el Perú al respecto.
34. Pero, y por si lo expuesto no fuese suficiente, la sociedad peruana se ha caracterizado
desde siempre por elementos como los de la concentración del poder económico y
político real en ciertos sectores; demostración de ese poder dominante, más no diri-
gente, al grueso de la población; falta de articulación de grupos de las sociedades civiles
locales, regionales y nacionales; y un largo etcétera), ha llevado a lamentablemente for-
talecer situaciones y espacios de discriminación; y, lo que es más grave aún, a fomentar
una mayor existencia de situaciones de vulnerabilidad en diversos sectores del país.
35. Esto tiene especial relevancia si, como ya he hecho notar en más de una ocasión, hoy
está puesto en entredicho el antes inobjetable papel de la dignidad como sustento
de los derechos. No lo ha sido en los Estados Unidos, no puede serlo si el sujeto de
derechos a tutelar es una persona jurídica; y, lo más grave, que cuando tratamos de
- 562 -
ponernos de acuerdo sobre el significado de dignidad, encontramos respuestas distintas

y hasta contradictorias.
36. Es por ello que muchos, siguiendo la línea marcada por Amartya Sen y Norma
Nussbaum estamos más próximos a reconocer a la capacidad de satisfacer nuestras
necesidades humanas básicas como mayor sustento de los derechos, que habrían de-
venido en expresiones de dichas necesidades. Esta comprensión acerca sin duda al
Tribunal Constitucional con los sectores vulnerables, aquellos que (a diferencia de lo
ocurrido con el denominado constitucionalismo de límites e incluso con lo que viene
ocurriendo dentro del llamado constitucionalismo de derechos) se convierten hoy en
el principal eje de atención de su labor.
37. Los trabajadores y trabajadoras del sector salud son hoy en el Perú, sectores en situación
de vulnerabilidad (e incluso de vulnerabilidad interseccional), por ser víctimas a la vez
de varias situaciones que acentúan su situación de vulnerabilidad. Por ingreso, son po-
bres. En su mayoría, son mujeres que vienen de una extracción pobre y prejuicios frente
a que una mujer tenga una profesión para mantenerse, estereotipo de género bastante
acentuado. Y, formalmente, constituyen parte de la población que está más expuesta a
enfermedades y a situaciones con riesgo de muerte o de pérdida total de la salud.
38. La acción del Estado en general, y la del Tribunal Constitucional en particular, no
puede ni debe soslayar sin responsabilidad al respecto. Tampoco es dable la respuesta
de sentarse a conversar, fijar y firmar un acta para acabar con los conflictos existentes,
y poco tiempo después, desconocer o eludir cumplir con lo pactad. Ahora bien, este
requerimiento no se puede atender de cualquier forma yo por cualquier repartición
estatal, como seguramente con la mejor voluntad pienso quiso el Congreso.
39. Debe entonces no eludirse el problema, pero cada quien no tiene que desconocer que
el problema existe. Por ello, y aunque ya está aprobado el presupuesto del Estado pe-
ruano para el año 2021, se hace indispensable exhortar al actual gobierno a que tome
una serie de medidas concertadas por lo menos con el Congreso. No podemos tener
en el sector salud contratadas personas como si fuesen locadores(as) o trabajadores(as)
CAS sin intentar regularizar su situación, pues en rigor les toca un régimen 728 y
esa falta de reconocimiento de la primacía de la realidad debe cubrirse. Ello, claro
está, sin desconocer el indispensable elemento meritocrático que necesariamente debe
acompañar a este tipo de acciones.
40. La labor de detectar en qué entidades estás completas las plazas de su CAP o los espa-
cios de su CAE no es difícil. Si esas plazas están presupuestadas, una convocatoria a
concurso se impone como un acto de justicia. Si hay plazas previstas, pero sin cober-
tura presupuestal en la actualidad, la primera prioridad para establecer transferencias
presupuestables o reconfigurar coberturas al respecto (en diciembre ya es muy claro el
nivel de ejecución de gasto de algunas entidades). También es claro lo que las mismas
hayan comprometido para poder gastar en el próximo año tomando montos propios
del presupuesto del año 2020.
- 563 -
41. De otro lado, y dentro de las funciones de la Comisión de Seguimiento y Cumplimien-

to del Tribunal Constitucional debería tener como una de sus prioridades a seguir la de
la situación de este sector que, a pesar de tener una formación técnica o universitaria
que debería garantizar su bienestar, se encuentran a todas luces en una situación de
evidente vulnerabilidad. Ojalá el pleno del Tribunal haga suya esta iniciativa.
42. Y es que el problema principal aquí no era el de la invasión de competencias de un
organismo a otro. El problema, sobre todo si la preocupación de los tribunales consti-
tucionales cada vez se articula más a la generación de capacidades para atender nuestras
necesidades humanas básicas, es el de la ausencia de protección a un sector con altos
índices de vulnerabilidad, situación frente a la cual no podemos quedarnos inermes
(aunque sí respetar los parámetros de corrección funcional existentes), si realmente
decimos creer en alcanzar la plena vigencia de un Estado Constitucional.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
- 564 -
EXP. N.° 00022-2018-PI/TC
LIMA
CIUDADANOS
Lima, 9 de marzo de 2020
En el Pleno del Tribunal Constitucional, la magistrada Ledesma Narváez (presidenta), y
los magistrados Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos
Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera han emitido sus respectivos votos
en el Expediente 00022-2018-PI/TC. Siendo los siguientes:
- El magistrado Ramos Núñez (ponente) declara fundada en parte la demanda. En con-
secuencia, estimó porque se prohíba la realización de eventos relacionados con peleas
de gallos con navajas o espuelas, o cualquier práctica en la que se advierta la inter-
vención humana; ordena al Ministerio de Cultura que identifique los lugares en los
que aún se efectúan estas prácticas, con el propósito de evitar su realización; y declara
infundada la demanda en lo demás que contiene.
- La magistrada Ledesma Narváez declara fundada la demanda y, en consecuencia, in-
constitucional la Primera Disposición Final de la Ley 30407.
- El magistrado Blume Fortini opinó que la demanda debe declararse fundada.
- El magistrado Espinosa-Saldaña Barrera declara fundada la demanda en todos sus
extremos.
- El magistrado Ferrero Costa declara infundada la demanda.
- El magistrado Miranda Canales declara infundada la demanda en todos sus extremos.
- El magistrado Sardón de Taboada declara infundada la demanda en todos sus extremos
Estando al cómputo de la votación descrita, se deja constancia de que en el Expediente
00022-2018-PI/TC no se han alcanzado cinco votos conformes para dictar sentencia que
declare la inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada, conforme a lo previsto
en el artículo 5, primer párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Secretario Relator
- 565 -
VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
El presente caso se relaciona con la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más

de cinco mil ciudadanos en contra de la Primera Disposición Complementaria Final de la
Ley 30407, “Ley de Protección y Bienestar Animal”, la cual excluye de dicha protección a
las corridas de toros, peleas de toros, peleas de gallos y demás espectáculos declarados de
carácter cultural por la autoridad competente.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 18 de setiembre de 2018, más de cinco mil ciudadanos interponen una deman-
da de inconstitucionalidad con el objeto de que se declare inconstitucional la Primera Dis-
posición Complementaria Final de la Ley 30407, “Ley de Protección y Bienestar Animal”,
que excluye de dicha protección a las corridas de toros, peleas de toros, peleas de gallos y
demás espectáculos declarados de carácter cultural por la autoridad competente. Con fecha
4 de octubre de 2018 este Tribunal admitió a trámite la demanda.
Alegan que dicha disposición tiene vicios de forma por presuntas irregularidades en el pro-
cedimiento parlamentario de aprobación de la misma, y vicios de fondo. Así, alegan que
vulnera los artículos 1; 2, incisos 22 y 24; 3; 31; y 105 de la Constitución, y el artículo 78
del Reglamento del Congreso.
Por su parte, con fecha 26 de diciembre de 2018, la apoderada especial del Congreso de
la República contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, y
solicita que sea declarada infundada.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de las normas
impugnadas que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda, son los siguientes:
- Los demandantes señalan que la excepción contenida en la Primera Disposición Com-
plementaria Final es inconstitucional por la forma por contravenir los artículos 31 y
105 de la Constitución y el artículo 78 del Reglamento del Congreso.
- 566 -
- Alegan que el Proyecto de Ley 3371/2013-CR (al que después se acumularon otros
proyectos similares) fue enviado a dos comisiones del Congreso, a la de pueblos andi-
nos, amazónicos y afroperuanos, ambiente y ecología, y a la comisión agraria.
- Ambas comisiones emitieron dictámenes favorables aprobados por unanimidad en
abril de 2015, pero agregaron la referida excepción para corridas de toros, peleas de
toros, peleas de gallos y demás espectáculos declarados de carácter cultural por la auto-
ridad competente, aunque esta no existía en ninguno de los proyectos originales.
- Sostienen que en ninguno de los dos dictámenes existe opinión de algún organismo
del Estado o privado que exponga argumentos a favor o en contra de los espectáculos
señalados, por lo que consideran que no existió motivación.
- Agregan que la Iniciativa Legislativa Ciudadana 0133 (respaldada por más de sesenta
mil ciudadanos y llamada “Ley que prohíbe el maltrato y sacrificio animal como parte
de espectáculos públicos y privados”), ingresó al Congreso el 23 de agosto de 2012
como Proyecto de Ley 1454/2012-IC.
- Dicho proyecto tuvo un dictamen de inhibición de la comisión agraria emitido el 19
de noviembre de 2013, y luego fue acumulado al Proyecto de Ley 3371/2013- CR,
el mismo día de su debate en el Pleno del Congreso, ocurrido el 19 de noviembre de
2015.
- Alegan los demandantes que debió efectuarse un debate porque la referida iniciativa
ciudadana versaba justamente sobre lo que los legisladores exceptuaron en sus dictá-
menes, y porque tales iniciativas provenían del pueblo, las que deben tener preferencia
en el Congreso, de acuerdo con la Ley 26300, “Ley de Derechos de Participación y
Control Ciudadanos”.
- En tal sentido, sostienen que debió producirse un proceso deliberativo que incluyera
una motivación adecuada, justa y lógica de las comisiones dictaminadoras del porqué
de la exclusión de las actividades señaladas supra, que debió existir un debate serio y
real sobre el fondo del asunto y no solo sobre cuestiones procedimentales, y que debió
citarse a las partes interesadas en la prohibición de este tipo de espectáculos.
- Asimismo, señalan que ambos dictámenes de las comisiones son contradictorios, pues
si bien en ellos se reconoce que los animales vertebrados tienen la capacidad de sufrir
y sentir emociones (por tener un sistema nervioso central y compartir similitudes evo-
lutivas neurológicas con los seres humanos) y que no deben ser objeto de maltrato ni
crueldad, se agrega la excepción para los referidos espectáculos sin que existan razones
para ello.
- Lo que se cuestiona no es la acumulación de proyectos para dar una ley, sino la acumu-
lación de un proyecto que buscaba la prohibición de espectáculos cruentos con otro
que llevó a la aprobación de una disposición que los permite. Esto se hizo mediante la
aprobación sin debate de la excepción cuestionada.
- 567 -
- La Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso dictaminó dos proyectos

que fueron acumulados al Proyecto de Ley 3371/2013-CR, y citó la Sentencia 0017-
2010-PI/TC para justificar el límite que hay para la protección de los derechos de los
animales, anteponiendo lo que los demandantes llaman el “derecho” a la “cultura” de
los aficionados a divertirse con la violencia hacia los animales.
- De acuerdo con los demandantes, la Sentencia 0042-2004-AI/TC tendría mayor va-
lor jurídico que la Sentencia 0017-2010-PI/TC, pues esta tiene efectos vinculantes
y exhortó al Congreso a que dicte una Ley Orgánica de la Cultura, en las cuales se
establezca las bases constitucionales de la política cultural del Estado, mientras que la
segunda solo opinó sobre manifestaciones culturales.
- Adicionalmente, alegan que el Congreso es un órgano que resulta incompetente para
haber añadido la excepción cuestionada, pues al tratarse de “espectáculos declarados de
carácter cultural”, el órgano competente para hacerlo es el Ministerio de Cultura.
- Por otro lado, los demandantes señalan que la referida excepción también es inconsti-
tucional por razones de fondo. Alegan que permitir que una persona realice violencia
contra los animales, y que haga de ello un espectáculo, es un acto agresor de la dignidad
humana, pues rebaja y degrada a la persona al incapacitarla para sentir empatía, com-
pasión ni justicia hacia otro ser vivo. Citan al respecto lo dispuesto por el Tribunal en
el fundamento 28 de la Sentencia 0042-2004-AI/TC.
- Añaden que los valores de empatía, compasión y justicia deben ser protegidos por el
Estado, pues son intrínsecos a la persona, y es debido a ellos que podemos calificar
como seres humanos. El respeto hacia la dignidad debe ser no solo hacia las personas,
sino también hacia la naturaleza y los animales.
- Los demandantes sostienen que el permitir que un grupo de personas someta a tortura,
tratos crueles y dé muerte a animales, más aún si dichos actos se realizan por diversión
en espectáculos públicos, va contra la moral, la psiquis y el espíritu de las personas,
vulnerando la dignidad y la naturaleza racional y emotiva del ser humano.
- Alegan también que vulnera el artículo 2, inciso 22, de la Constitución, pues señalan
que la violencia de los espectáculos cuestionados trasgrede la paz y es indudablemente
contraria a ella, y aunque no atente directamente contra las personas afecta su psiquis
y perturba su tranquilidad. Citan al respecto lo dispuesto por el Tribunal en el funda-
mento 26 de la Sentencia 0042-2004-AI/TC.
- En su demanda, los ciudadanos recurrentes señalan que, al permitirse espectáculos violen-
cia contra los animales, las personas no pueden librarse de ellos ni decidir que no existan
para que no les afecten. La vulneración del derecho puede darse directamente si presencian
tales actos, o indirectamente si toman conocimiento por otros medios, como las noticias.
- Asimismo, señalan que también se vulnera el artículo 2, inciso 24, de la Constitución,
pues las personas tienen derecho a ser protegidos de actos violentos que les afecten
física, psíquica y moralmente.
- 568 -
- Agregan que la excepción cuestionada vulnera el derecho a gozar de un medio ambien-

te equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida humana. Citan al respecto lo
dispuesto por el Tribunal en el fundamento 25 de la Sentencia 0042- 2004-AI/TC.
- Los demandantes también sostienen que la excepción cuestionada vulnera el artículo 3
de la Constitución, pues las personas tenemos el derecho de realizar prácticas morales y
éticas que nos permitan perfeccionamos como seres humanos. Sin embargo, mantener
costumbres crueles y violentas contra otros seres vivos y que estas sean legales represen-
ta un perjuicio y menosprecio a este derecho implícito.
- Alegan que la Constitución, en su artículo 2, incisos 8 y 19, y en su artículo 17, hace
referencia a la cultura, pero desde una visión pluralista, donde se respeta la identidad,
idioma y actividades de cada pueblo, siempre y cuando estas no entren en conflicto con
los derechos fundamentales. Por ejemplo, la “cultura del robo” es una cultura desde un
punto de vista antropológico, pero que comprende acciones reprobadas y sancionadas
por ley.
- Así, sostienen que las manifestaciones que son dañinas para la sociedad por ser violen-
tas, donde hay maltrato y muerte, no conducen a la civilización ni contribuyen al desa-
rrollo de un país, por lo que no deben ser avaladas ni protegidas por el Estado. Afirman
que la Constitución protege el derecho a la cultura, pero no el derecho a maltratar y
torturar animales.
- Sostienen que el deber del Estado de proteger la cultura y el acceso a ella debe tener
en cuenta los intereses y valores culturales, y se debe ponderar lo que es mejor para el
desarrollo del Estado, aunque reconocen que el concepto de cultura no es inamovible,
sino que va transformándose conforme pasa el tiempo, y en relación al contexto social
y político.
- En ese sentido, sostienen que en el actual contexto social la mayoría de peruanos está
en contra de los espectáculos en que haya violencia contra los animales. Asimismo,
alegan que los espectáculos cuestionados, como manifestaciones culturales, carecen
de universalidad, pues solo corresponden a un grupo de personas, sin perjuicio de que
afecten los derechos señalados supra.
- Alegan que la Constitución se basa en valores morales que provienen de una reflexión
ética, por lo que al decir que toda persona tiene derecho a su integridad moral o que
nadie debe ser víctima de violencia moral, ampara la idea de que el Estado no puede
tolerar, permitir y legalizar actos donde se ofenda la moral de las personas. La excep-
ción cuestionada blinda espectáculos violentos ajenos a la moral y a la ética.
- Los demandantes afirman que los animales son sujetos morales, porque tienen capaci-
dad para hacer un bien y sufrir un mal, siendo secundario si son o no seres racionales.
En tal sentido, concluyen que no resulta ético ni moral torturar y dar muerte a un ani-
mal y hacer de esto un espectáculo. Señalan que ello nos convierte en seres irracionales
e inhumanos.
- 569 -
- Por otro lado, los demandantes alegan que la Ley 30407 no ha exceptuado a los espec-
táculos materia de controversia por ser manifestaciones culturales, sino por ser “espec-
táculos declarados de carácter cultural por la autoridad competente”. Señalan que se
trata de cosas diferentes, pero el Ministerio de Cultura, a quien compete la función de
calificar a los espectáculos como culturales, nunca los ha declarado como tales, ni como
patrimonio cultural de la Nación.
- Añaden los ciudadanos recurrentes que el Tribunal no ha corregido su postura sobre la
materia contenida en la Sentencia 0042-2004-AI/TC con la Sentencia 0017-2010-PI/
TC, ni ha establecido el carácter cultural de las corridas de toros, pues ni tiene compe-
tencia para ello (solo ha establecido que son manifestaciones culturares) ni es posible
que una sentencia pueda corregir a otra.
- Indican que en la Resolución Viceministerial 004-15-VMPCIC-MC, dicha entidad
señaló que no otorgará la calificación de cultural a espectáculos donde haya crueldad,
violencia contra personas o animales, o sacrificio de animales, usando como base lo
dispuesto por el Tribunal en la Sentencia 0042-2004-AVTC. Señalan que en la misma
línea se encuentra la Ley 30870, “Ley que establece los criterios de evaluación para
obtener la calificación de espectáculos públicos culturales no deportivos”.
- Por tanto, como la autoridad competente no ha declarado tales espectáculos como
culturales, sostienen que la excepción cuestionada sería ilegal y que el Congreso habría
usurpado competencias y funciones que no le corresponden, calificando de culturales a
espectáculos que por Resolución Viceministerial del Ministerio de Cultura (decretada
antes que la Ley 30407 fuera aprobada y promulgada) no pueden ser calificados como
tales, ya que contienen maltrato, crueldad, violencia y sacrifico de animales.
- Agregan que la excepción cuestionada es contradictoria con la finalidad y objeto de la
misma Ley 30407, consignados en sus artículos 2 y 3, que es garantizar el bienestar
y protección de los animales vertebrados e impedir que sufran por causas humanas; y
con su artículo 22, literal “b”, que prohíbe la utilización de animales en espectáculos
que afecten su integridad física y bienestar, y se aplica a peleas de perros o espectáculos
de circo, pero que gracias a la excepción cuestionada no se aplica a corridas de toros o
peleas de gallos, aun cuando el maltrato animal en tales eventos es evidente.
- Asimismo, señalan que el Poder Ejecutivo no respetó el artículo 118, inciso 1, de la
Constitución, pues no observó y promulgó una norma que se encontraba en con-
tradicción con los lineamientos del Ministerio de Cultura reseñados supra sobre los
espectáculos considerados culturales.
- Por otro lado, los demandantes hacen referencia al valor que tienen para las democra-
cias modernas las encuestas de opinión a la población, para conocer sus preferencias.
En su demanda citan una encuesta realizada por el Grupo de Opinión Pública de la
Universidad de Lima del año 2007 a nivel de Lima y Callao, y otras realizada por Da-
tum Internacional S.A. a nivel nacional, una el año 2008 y otra el año 2013.
- 570 -
- En todas las encuestas se aprecia un alto nivel de rechazo a las corridas de toros y
un muy bajo nivel de aceptación. En la primera encuesta el porcentaje de perso-
nas que están de acuerdo pasa de casi 31% en noviembre de 2003 a casi 15% en
octubre de 2007, mientras que el porcentaje de personas en desacuerdo pasa de más de
63% a más de 83% en el mismo periodo.
- En la segunda encuesta el porcentaje a favor era 9%, en contra era 68%, y ni a favor
ni en contra era 19%. Al 66% le gustaría que se prohíban las corridas de toros, al 16%
que no, y el 19% no sabe o no opina. En la tercera encuesta el porcentaje a favor pasó
a 15% y en contra a 78%.
- Los demandantes exponen también los casos en que se abolieron las corridas de toros,
en lugares tales como en las Islas Canarias, España; Panamá, Argentina, Chile, Uru-
guay y Cuba. Agregan que en Colombia está en vías de abolición, en Francia solo se
mantiene en el sur del país, y en Portugal ya no se da muerte al animal, aunque aún
se le tortura. En el caso de Colombia alegan que la Sentencia del 1 de febrero de 2017
sobre protección de animales representa un avance para la pacificación de dicho país.
- Los demandantes también hacen un recuento detallado del sufrimiento y maltrato a
que estarían expuestos los toros, caballos y gallos en los diferentes espectáculos protegi-
dos por la excepción cuestionada, y que en muchos casos lleva a la muerte del animal.
- Agregan que los espectáculos en cuestión son crueles por dañar arbitrariamente a seres
vivos que sienten dolor (aún si ello se hace sin ánimo de actuar de manera despiadada).
Alegan que si no fueran crueles entonces no habría necesidad de que fueran exceptua-
dos mediante la disposición cuestionada.
- Entre los actos de crueldad y tortura descritos se incluyen actos que producen sufri-
miento y dolor a los animales, como ser atacados por humanos con armas cortantes de
metal que generan lesiones y heridas profundas y sangrantes en sus cuerpos, incluso al
punto de seccionar la médula de un toro mediante un estoque que le produce parálisis
mientras agoniza.
- Los mismos caballos sufren los embates del toro y lesiones y heridas, a pesar de estar
protegidos, mientras que los gallos se pelean con armas cortantes que les generan he-
ridas y la muerte. A los gallos también se les cortan la cresta y la barbilla antes de ser
azuzados para pelear.
- En tal sentido, señalan que el objeto de la demanda es que se declare la inconstitucio-
nalidad de la excepción cuestionada, y no que se regule los espectáculos mencionados
para que aparezcan ante el público con menor crueldad o sangre. Además, señalan que
la reglamentación de estas actividades deja una puerta abierta a la impunidad, pues no
sería posible ejercer un control sobre lo que ocurre en cada coliseo o plaza.
- Finalmente, sostienen que un fallo a favor de su demanda por parte de este Tribunal
serviría al desarrollo de la cultura, civilización y pacificación del país.
- 571 -
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA

Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, son los siguientes:
- El demandado señala que en la demanda se cuestiona la forma del procedimiento de
aprobación de la excepción cuestionada, pero sin señalar las normas que se habrían
vulnerado. En tal sentido, alega que el control jurisdiccional de constitucionalidad de
las leyes no supone la continuación del procedimiento legislativo mediante un simple
cambio de roles, destinado a ratificar o no lo decidido por el Congreso con idénticos
poderes de valoración, sino que configura un control secundario a cargo de la jurisdic-
ción, cuyo parámetro es la Constitución y el bloque de constitucionalidad.
- En la contestación se destaca también que este Tribunal estableció en el fundamento
22 de la Sentencia 0020-2005-PI/TC tres supuestos en que una norma incurre en una
infracción constitucional de forma, apuntando la norma impugnada en autos supues-
tamente al primer caso: el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la
Constitución para su aprobación. Este procedimiento está determinado por el artículo
105 de la Constitución y desarrollado en el Reglamento del Congreso.
- La apoderada especial del Congreso de la República señala que el demandante reclama
solo por la iniciativa ciudadana para alegar la inconstitucionalidad por la forma, pero
fueron once proyectos los que se acumularon en total y que dieron origen a la Ley
30407 con la excepción cuestionada, luego de producirse debate y dictámenes confor-
me a la legislación nacional.
- Respecto a la presunta falta de motivación y contradicciones de los dictámenes de las
comisiones, el demandado señala que el dictamen de la Comisión de Justicia y Derechos
Humanos fundamentó la excepción cuestionada en argumentos usados por este Tribunal
en la Sentencia 0017-2010-PI/TC, por lo que no es cierto que no existiera motivación
en los dictámenes, lo cual fue discutido en dos sesiones del Pleno del Congreso.
- Por otro lado, respecto a los cuestionamientos de fondo, el demandando (SIC) alega
que el fin supremo de la sociedad es la dignidad humana, por lo que los límites que los
derechos tengan deben ser proporcionales y respetar los derechos de los demás. En este
caso se trata de la protección de especies no humanas, por ende, sin derechos humanos.
Afirman que la Ley 30407 no es constitutiva de derechos.
- Asimismo, el demandado señala que de darse una prohibición de las manifestaciones
culturales en debate se estaría violentando el derecho a la cultura y, en consecuencia,
la dignidad humana, pues de esta se derivan los derechos fundamentales, por cuanto
se afecta la libertad individual y el libre desarrollo de la persona dentro de su propia
cultura, que el Estado está obligado a preservar, y no debe prohibir ni adoptar medidas
que conlleven a su extinción.
- Sobre la supuesta vulneración del derecho a la paz y la tranquilidad, el demandado
destaca que no bastan las meras afirmaciones sin sustento para alegar que estas son
- 572 -
afectadas. La invocación de un sector de ciudadanos a la paz y tranquilidad no puede

significar la prohibición de aquellas actividades que les disgusten o desagraden, pero
que son realizados por otras personas.
- Alega que prohibir los espectáculos culturales como la tauromaquia o la gallística por-
que existe un sector hipersensible a las acciones que en ellas se desarrollan constituye
un abuso de derecho, que revela una mirada egocéntrica de la realidad y supone la
exclusión de todas las prácticas que nos disgustan a partir de un estándar personal, sin
respeto hacia quienes piensan y actúan distinto, en ejercicio de su identidad cultural y
de su libertad individual.
- Además, señala que los opositores a estas prácticas no están obligados a asistir a los
lugares donde se realizan. Y, en todo caso, cuestiona que se trate de espectáculos crue-
les, pues señala que la crueldad tiene como elemento intrínseco el ánimo de actuar de
manera despiadada, lo que no ocurre en tales espectáculos.
- Sobre la supuesta vulneración a la libertad y seguridad personales, el demando sostiene
que se han hecho nuevamente afirmaciones alejadas de la realidad, por cuanto no afec-
tan derechos de las personas, ni se afecta a terceros.
- El demandado explica que las corridas de toros, peleas de toros y peleas de gallos son
costumbres que forman parte de la identidad cultural peruana desde hace casi 500
años, y que están incluso mezcladas con festividades religiosas y celebraciones cívico-
militares. Las peleas de toros, por ejemplo, son una tradición arequipeña y única en el
mundo. Afirma que la gallística, por su parte, tendría raíces romanas.
- Señala que estas prácticas llegaron con la conquista, pero han sido incorporadas a nues-
tra cultura, y ahora forman parte de la historia y la tradición cultural de nuestro país.
Han supuesto, a lo largo de todo nuestro territorio, un sincretismo cultural entre lo
español y lo indígena, lo criollo y lo andino, lo cristiano y lo pagano, que forma parte
de las costumbres culturales de diversas comunidades.
- Agrega que el ejercicio del derecho a la identidad cultural, que se traduce en las mani-
festaciones mencionadas, no viola ningún derecho fundamental de la persona. Intentar
eliminar estas tradiciones culturales sobre la base de gustos o disgustos constituiría una
agresión al derecho a la identidad cultural de quienes participan en ella.
- Señala que esto atenta contra lo dispuesto en el artículo 2, inciso 19, de la Constitu-
ción, que señala que toda persona tiene derecho a su identidad cultural. Y no puede
desconocerse el carácter cultural de una manifestación solo porque desagrada a un
sector.
- Al respecto, alega también que el Estado peruano es parte de la “Convención sobre la
protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales”. En tiempos
en que la globalización tiende a la uniformización y a poner en riesgo manifestaciones
culturales locales o minoritarias, resulta importante protegerlas, que es justamente lo
que se busca con la excepción cuestionada.
- 573 -
- El demandado señala también que se ignora el derecho a participar en la vida cultural

de la nación, contenido en el artículo 2, inciso 17, de la Constitución. Diversos gobier-
nos regionales y locales han reconocido a estas prácticas un carácter cultural y parte de
sus tradiciones.
- Por otro lado, la excepción cuestionada garantiza el derecho a la libertad de empresa y
el derecho a la libertad de trabajo de las personas que se vinculan con los espectáculos
señalados. Existe gran variedad de actividades económicas relacionadas directa o indi-
rectamente, como criadores, fabricantes de alimento, personal de apoyo, administra-
dores, publicistas, dueños de locales, así como actividad turística.
- Asimismo, sostiene que existen centenares de asociaciones sobre la materia, y gran
cantidad de plazas de toros y coliseos de gallos en todo el territorio nacional, y tres
millones de personas acuden a estos espectáculos.
- Agrega que este Tribunal ya se ha pronunciado sobre la materia y ha reconocido a la
tauromaquia como espectáculo y manifestación cultural en la Sentencia 0017-2010-
PI/TC. Además, en otros países se permiten las corridas de toros, como son: México,
Colombia, Ecuador, Venezuela, Portugal, España (donde es parte del patrimonio cul-
tural) y Francia (donde ya no es parte del patrimonio cultural), aunque en algunas
regiones de México y España se han prohibido, y en Francia solo se realizan en algunas
zonas.
C. TERCEROS Y AMICUS CURIAE

El Tribunal ha recibido múltiples solicitudes de diferentes organizaciones y personas para
ser incorporados como terceros o como amicuscuriae en el presente proceso. En relación
con el primer grupo, se admitió en calidad de tercero a las siguientes organizaciones:
- Unión de Galleros del Perú
- Asociación Gallística Moquegua
Por otro lado, en lo que respecta a las solicitudes de amicuscuriae, este Tribunal ha admitido
a las siguientes personas y/o instituciones:
- Andrés Roca Rey Valdez, Casa Toreros Consorcio Perú y otros
- Asociación Civil sin Fines de Lucro “Animalistas sin Fronteras”
- Asociación Cultural Taurina
- Asociación de Criadores de Gallos de Pelea de Navaja de Chincha
- Asociación de Criadores, Propietarios y Aficionados de Toros de Pelea de Arequipa
- Asociación de Defensa de los Derechos Animales “Proyecto Libertad”
- Asociación para el Rescate y Bienestar de los Animales
- 574 -
- Daniel Almeyda Velásquez

- José Antonio Espinoza Ballena
- Juan Arce Aguilar Choque
- Luis Adolfo Pareja Aguilar
- Pierre Foy Valencia y Corinne Schirmer
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. La demanda ha sido presentada con el objeto de que se declare inconstitucional la
Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30407, “Ley de Protección y
Bienestar Animal”, la cual establece lo siguiente:
Exceptúanse de la presente Ley las corridas de toros, peleas de toros, peleas de gallos
y demás espectáculos declarados de carácter cultural por la autoridad competente,
las que se regulan por ley especial.
2. La Ley 30407, como lo señala su artículo 2, tiene como finalidad “garantizar el bienes-
tar y la protección de todas las especies de animales vertebrados domésticos o silvestres
mantenidos en cautiverio, en el marco de las medidas de protección de la vida, la salud
de los animales y la salud pública”. Mientras que su artículo 3 señala que tiene por
objeto:
(...) proteger la vida y la salud de los animales vertebrados, domésticos o silvestres
mantenidos en cautiverio, impedir el maltrato, la crueldad, causados directa o in-
directamente por el ser humano, que les ocasiona sufrimiento innecesario, lesión o
muerte; así como fomentar el respeto a la vida y el bienestar de los animales a través
de la educación. Además, de velar por su bienestar para prevenir accidentes a sus
poblaciones y aquellas enfermedades transmisibles al ser humano.
Así como promover la participación de las entidades públicas y privadas y de todos
los actores sociales involucrados, con sujeción al ordenamiento constitucional y
legal.
3. En tal sentido, la presente controversia implica determinar si la norma cuestionada,
que establece una excepción al cumplimiento de la finalidad y el objeto de la Ley
30407, es o no conforme con la Constitución.
4. Para ello será necesario analizar, entre otras cosas, cada una de las actividades objeto de
la excepción cuestionada, como son:
i) Las peleas de toros.
ii) Las corridas de toros.
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iii) Las peleas de gallos.

iv) Los demás espectáculos declarados de carácter cultural por la autoridad competente.
5. Por otro lado, los demandantes señalan que la excepc1on cuestionada es contradictoria
con la finalidad y objeto de la misma Ley 30407, señalados supra, y con su artículo
22, literal “b”, que prohíbe la utilización de animales en espectáculos que afecten su
integridad física y bienestar, pero que gracias a la excepción cuestionada no se aplica a
corridas de toros o peleas de gallos, aun cuando el maltrato animal en tales eventos es
evidente.
6. Al respecto, se debe señalar que un proceso de inconstitucionalidad supone un control
norma suprema del ordenamiento, como parámetro.
8. Pero incluso en tales casos, una disposición legal no puede servir como parámetro y
objeto de control en simultáneo, ni disposiciones contenidas en una misma ley como
regla y excepción pueden considerarse incompatibles, ni como parámetro de validez
una de la otra, pues en tales casos su relación es complementaria y no antinómica.
9. Ello no significa, en lo absoluto, que tales normas no puedan ser controladas. Pero
es preciso recalcar que el parámetro de control es siempre la Constitución, y cuando
dicho parámetro es ampliado a normas con rango legal, ello ocurre por derivación y
complementariedad, y sin que existan contradicciones entre las normas constituciona-
les y las normas legales adicionadas al parámetro de control.
10. En tal sentido, el presente caso debe ser resuelto sobre la base de los principios y reglas
constitucionales, y atendiendo a las contradicciones que pudieran existir entre dicho
parámetro y las disposiciones impugnadas, y no en virtud de las supuestas contradic-
ciones contenidas en la ley cuestionada.
§2. INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA

11. Como punto previo, se debe señalar que, de existir una inconstitucionalidad por la
forma en el presente caso, la misma afectaría a la Ley 30407 en su totalidad, y no solo
a la excepción cuestionada, pues esta no fue aprobada por sí sola ni de forma indepen-
diente a la ley en la cual está contenida, de manera que cualquier defecto formal del
que adolezca debe extenderse también a la ley.
12. Los demandantes señalan que la excepción contenida en la Primera Disposición Com-
plementaria Final es inconstitucional por la forma por contravenir los artículos 31 y
105 de la Constitución y el artículo 78 del Reglamento del Congreso.
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13. El artículo 31 de la Constitución establece que los ciudadanos tienen derecho a parti-
cipar en los asuntos públicos mediante iniciativas legislativas, entre otros mecanismos.
Naturalmente esto no significa que sus propuestas deban ser aprobadas, pero sí deben
ser debidamente consideradas por el Congreso.
14. Esto implica, en primer lugar, que los proyectos de ley de las iniciativas legislativas
sean dictaminados como cualquier otro. El artículo 105 de la Constitución señala que
ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por
la respectiva comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del
Congreso.
15. Los demandantes alegan que no se habría respetado el procedimiento legislativo de
la Iniciativa Ciudadana 0133, que se convirtió en el Proyecto de Ley 1454/2012-IC,
pues este habría sido acumulado sin dictamen (o con un dictamen de inhibición por
falta de competencia en la materia emitido por la comisión agraria) al Proyecto de Ley
3371/2013-CR, que finalmente dio lugar a la Ley 30407.
16. Cuestionan además la acumulación de su proyecto, que buscaba la prohibición de
espectáculos cruentos, con otro que llevó a la aprobación de una disposición que los
permite.
17. Al respecto, se ha revisado el dictamen del 19 de noviembre de 2013 emitido por la
comisión agraria. Si bien es cierto que este finaliza con la inhibición de la comisión por
falta de competencia sobre la materia, más allá de la decisión formal se advierte que
hubo un análisis sustantivo.
18. Así, respecto a su contenido cabe destacar que para su elaboración se solicitó la opinión
de diversas entidades públicas: los ministerios de Agricultura, Ambiente, Cultura; del
RENIEC; de los gobiernos regionales de Lima, Ayacucho, Junín, La Libertad y Ca-
jamarca; y de los gobiernos municipales de Lima, Huamanga, Huancayo, Trujillo y
Cajamarca.
19. Adicionalmente, fueron consideradas las opiniones de la Asociación para el Rescate y
Bienestar de los Animales, de la Asociación Flora Tristán, de Unidos por los Animales,
de la Asociación Peruana de Protección de Animales, y de diversos ciudadanos.
20. En el numeral5.5 del dictamen se señala que “se puede apreciar que el proyecto en
estudio es de carácter cultural, por lo que las opiniones versan sobre lo cultural y no
sobre lo agrario”. Más adelante se cita lo indicado por el Ministerio de Cultura (con
subrayado en el original):
a) La corrida de toros es una manifestación cultural.
b) La dación de la Ley 27265 Ley de protección de los animales domésticos y los ani-
males silvestres mantenidos en cautiverio trajo consigo la modificatoria del Código
Penal mediante la Segunda Disposición Final y Transitoria.
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c) Los espectáculos taurinos no se encuentran calificados como actos o espectáculos

proscritos por la Constitución Política o normas destinadas a brindar protección de
los animales.
d) La Declaración Universal de los Derechos del Animal - UNESCO (15/10/1978)
no es vinculante, por lo que no tienen rango de tratado internacional.
21. En el numeral 5.9 se menciona que dicho criterio es concordante con la legislación
emitida por el Congreso, como la Ley 28131, “Ley del Artista, Intérprete y Ejecutan-
te”, cuyo artículo 4 vigente en ese entonces incluía a los matadores, banderilleros, pi-
cadores, novilleros y rejoneadores como artistas o trabajadores técnicos comprendidos
dentro del alcance de dicha ley.
22. Asimismo, la Tercera Disposición Final y Transitoria de la Ley 27265, “Ley de protec-
ción a los animales domésticos y a los animales silvestres en cautiverio”, vigente en ese
momento, incluía una excepción para las corridas de toros, peleas de gallos y demás
espectáculos declarados como de carácter cultural por la autoridad competente.
23. Por otro lado, en los numerales 5.10 y 5.11 del dictamen de la comisión agraria se
hace referencia a las sentencias emitidas por este Tribunal en las que se ha pronunciado
sobre las corridas de toros, y se hace mención a la variación del criterio jurisprudencial
contenido en la Sentencia 0017-2010-PI/TC.
24. Luego de tal análisis, en el numeral 5.12 se señala que:
Como se puede apreciar es recurrente la consideración del Estado a través del Con-
greso de la República, de los órganos competentes en materia de cultura y del
Tribunal Constitucional, considerar a las corridas de toros como arte y espectáculo,
conceptos que no pueden estar escindidos del concepto cultura.
25. Mientras que en el numeral 5.15 se agrega lo siguiente:
En consecuencia, siendo esta manifestación una expresión de cultura recogida
como parte del derecho de acceso a la cultura y a la identidad cultural en nuestra
Constitución, la restricción pretendida de este derecho fundamental no se encuen-
tra justificada para que pueda prosperar en un Estado Constitucional de Derecho.
26. Luego de considerar el contenido del dictamen, se concluye que el mismo tiene valor,
a pesar de ser un dictamen de inhibición, por tres motivos esenciales:
i) analiza el fondo del asunto;
ii) para realizar dicho análisis fueron consideradas las opiniones de diversas entidades
especializadas sobre la materia, tanto públicas como privadas; y,
iii) el dictamen estuvo a disposición de la comisión competente para decidir el asunto
como resultado de la acumulación de proyectos, es decir, ya no era necesario que
esta emitiera un nuevo dictamen.
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27. Por otro lado, la decisión de acumular proyectos contradictorios no resulta arbitraria, en
tanto es posible acumular proyectos antagónicos siempre que regulen la misma materia.
28. En el presente caso, la Ley 30407 fue emitida para reemplazar a la Ley 27265, “Ley
de Protección a los Animales Domésticos y a los Animales Silvestres Mantenidos en
Cautiverio” que, como se señaló supra, ya contenía una excepción similar.
29. Efectivamente, su Tercera Disposición Final y Transitoria señalaba lo siguiente:
Exceptúanse de la presente Ley las corridas de toros, peleas de gallos y demás espec-
táculos declarados de carácter cultural por la autoridad competente.
30. En tal sentido, era posible acumular todos los proyectos relacionados con la protección
animal para dar una ley general sobre la materia, aunque se incluyeran excepciones a la
misma, como ya había ocurrido con la Ley 27265.
31. Por tanto, considero que el Proyecto de Ley 1454/2012-IC fue dictaminado conforme
al artículo 105 de la Constitución, y no se advierte que su acumulación con otros pro-
yectos haya sido arbitraria, y por tanto inconstitucional. Por tales razones, corresponde
declarar infundado el extremo de la demanda referido a la inconstitucionalidad por la
forma de la excepción contenida en la Ley 30407.
§3. LA DIGNIDAD HUMANA Y EL ESTATUS JURÍDICO DE LOS ANIMA-

LES NO HUMANOS
3-1. CONSTITUCIÓN Y DIGNIDAD HUMANA
32. La Constitución, como norma fundamental, señala los límites y lineamientos en los
cuales se fundamenta el Estado. Cuenta con una parte dogmática, que enumera de
manera no taxativa los derechos fundamentales de las personas que se encuentran pro-
tegidos; y otra orgánica, destinada a limitar el poder del Estado mediante la división de
poderes y la delimitación de competencias de los diferentes entes que lo integran.
33. Pero todo ello se encuentra articulado en función a lo dispuesto en el artículo 1 de la
Constitución, que señala que la defensa de la persona y el respeto de su dignidad son el
fin supremo de la sociedad y del Estado. Así, tal principio no solo es la piedra angular
del ordenamiento jurídico, sino que también es la base sobre la cual se construyen
nuestra sociedad y nuestra cultura.
34. El Tribunal ha señalado, en el fundamento 217 de la Sentencia 0010-2002-AI/TC,
que la dignidad de la persona humana es el presupuesto ontológico para la existencia
y defensa de los derechos fundamentales. El respeto genérico de la misma, por el solo
hecho de ser tal, es la vocación irrestricta con la que debe identificarse todo Estado
Constitucional y Democrático de Derecho.
35. Esto implica, principalmente, que un ser humano no debe ser tratado como un me-
dio, sino que debe ser tratado como un fin en sí mismo. La dignidad es inherente a la
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persona, y le es inalienable, por lo que sus acciones no pueden disminuirla. Esto no

significa, en lo absoluto, que las acciones dañinas que cometan las personas estén exen-
tas de sanciones penales o de reproches morales. El Estado puede establecer sanciones
penales, pero solo puede recurrir a ellas como última ratio para garantizar la protección
de los derechos fundamentales de las personas o de la sociedad en su conjunto.
36. En este orden de ideas, el principal cometido de una Constitución, tal y como se
precisó en el fundamento 25 de la Sentencia 0042-2004-AI/TC, es el de “encarnar el
consenso jurídico-político alcanzado y ser por ello garantía de paz y libertad”. Cierta-
mente, ello no impide que la Constitución establezca un consenso mínimo sobre los
valores básicos de la convivencia en sociedad. El contenido mismo de la Constitución,
que gira en tomo a la dignidad humana, el respeto de los derechos fundamentales, la
limitación del poder del Estado, la democracia y la forma republicana de gobierno, son
el reflejo de dicho consenso.
37. De hecho, es bastante común que los derechos fundamentales encuentren un ámbito
de tutela que se superponga a los acuerdos a los que arriban las mayorías parlamenta-
rias. Es así que, aunque ciertamente se trata de un instrumento orientado a alcanzar la
paz y libertad en sociedad, en muchas ocasiones también se erige como el último guar-
dián de las libertades, y, en este sentido, precisamente la noción de “dignidad” permite
recordar que existen cuestiones que van más allá de los acuerdos.
3-2. LA CONDICIÓN Y EL ESTATUTO DE LOS ANIMALES NO HUMA-

NOS: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA
38. Ahora bien, no ignoro el hecho que, para ciertos sectores, la noción misma de dignidad
o los aspectos éticos de la misma pueden ser trasladados a los no humanos. En ese sen-
tido, autores como Peter Singer (en su conocida obra la “Liberación Animal”, publicada
por primera vez en 1975) sostienen que la ética puede ser trasladada a confines más allá
de los reconocidos para la especie humana. Sin embargo, y más allá de compartir o no
en lo personal esta clase de posiciones, los magistrados y magistradas de este Tribunal
deben administrar justicia en función de lo reconocido o de lo que es posible despren-
der de nuestra norma normarum, y no en razón de criterios particulares.
39. En ese sentido, y desde una perspectiva esencialmente jurídica, no puedo compartir
la afirmación de los demandantes de que los espectáculos amparados por la excepción
cuestionada son actos agresores de la dignidad humana, que rebajan y degradan a la
persona que participa de ellos. En realidad, tanto desde el campo de la filosofía como el
de la ética se han discutido ampliamente la naturaleza de los animales en comparación
con la de los seres humanos, y se ha planteado la interrogante respecto de su estatus,
lo que también conlleva a cuestionarse acerca de la posibilidad que puedan titularizar
derechos.
40. La Constitución de 1993 no contiene, a diferencia de otras fórmulas en el derecho
comparado, alguna mención específica relacionada con el estatus de los animales en
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nuestro ordenamiento interno. De ello no puede, sin embargo, desprenderse que nues-
tra norma suprema sea completamente indiferente a la situación animal, lo cual obe-
dece a que, como ha ocurrido con distintas materias, la evolución de las sociedades ha
generado una consecuente modificación del estatuto animal.
41. En efecto, no ha sido pacífico el análisis en relación con los deberes que la persona guar-
da con ellos. No sorprende, en este orden de ideas, que en algún momento pensadores
como René Descartes desarrollaran una concepción “mecánica” de los animales, según
la cual se les consideraba a estos como complejos autómatas carentes de la capacidad de
sufrir o de percibir cualquier clase de emociones. Esto suponía, como lo expuso en su
“Discurso del Método” (1637), que se entendiera que solo la naturaleza podía guiar sus
conductas, lo que terminaba por generar una visión antropocentrista del mundo. Los
animales vivían, pues, solo para servir a la persona, por lo que cualquier acto sobre ellos
se encontraba justificado en la medida en que solo cumplían la finalidad de mejorar las
condiciones en las que se desenvolvía la especia humana.
42. Esta visión, durante una considerable cantidad de tiempo, estuvo bastante influenciada
por la concepción judeocristiana del mundo, que estimaba que los animales y la natu-
raleza debían encontrarse al servicio del ser humano. No podía extraerse, entonces, al-
guna clase de deber u obligación de las personas en relación con los animales, y mucho
menos con la naturaleza o el entorno que las rodea. La persona era la que, con absoluta
libertad, podía disponer sin ningún grado de responsabilidad de entes que eran asimi-
lados con simples objetos. Esto suponía que los maltratos, abusos, explotación y, en
general, cualquier acto de crueldad quedaban justificados desde la moral y el derecho.
43. Cierto nivel mayor de preocupación en tomo a la condición animal empezó a adver-
tirse en el pensamiento kantiano, el cual, es justo decirlo, solo lo hizo en la medida
en que las personas podían, en potencia, desarrollar sus virtudes y condición moral a
través del trato a otras especies. No se trataba, así, de una preocupación estrictamente
vinculada con los animales, sino del potencial peligro que el maltrato hacia ellos podía
generar, en un futuro no muy remoto, a la propia especia humana a través del incentivo
para la realización de conductas peligrosas hacia otros de la misma condición. Sostenía
el pensador nacido en Königsberg que los deberes eran con los de nuestra especie, ya
que los seres inanimados “están enteramente sometidos a nuestro arbitrio y los deberes
para con los animales son tales en la medida en que nos conciernen” [Kant, Immanuel
(1988). Lecciones de Ética. Barcelona: Editorial Crítica, pp. 234 y 235]. Este enfoque
de los animales también obedecía a que los mismos podían ser de utilidad para terceras
personas, por lo que era recomendable no destruirlos o dañarlos.
44. Era, así, moneda corriente estimar, en buena parte de los siglos XVII y XVIII, que los
animales no generaban, por sí mismos, obligaciones ni legales ni éticas a las personas,
las cuales, en todo caso, debían ofrecerles cierto respeto solo en la medida en que a ellas
las hacían moralmente más valiosas. John Locke suscribe esta clase de pensamientos
cuando menciona, en su “Somethoughtsconcerningeducation” (1693), que la costum-
bre de “torturar y matar bestias endurecerá sus mentes, por grados, incluso hacia los
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hombres; y aquellos que se deleitan con el sufrimiento y la destrucción de criaturas

inferiores no serán capaces de ser muy compasivos o benignos hacia los de su propia
especie”. Se trataba, en buena cuenta, de no infligir daño a los animales en tanto ello
permitía que la persona, al menos desde el punto de vista ético, pueda desarrollarse con
mayor prolijidad.
45. Ahora bien, esta visión antropocentrista del mundo empezó a generar discusiones
bastante trascendentales en particular a raíz de la obra del pensador inglés Jeremy
Bentham, el cual, desde su conocida construcción utilitarista, empezó a defender la
condición animal, la cual, según su obra, tenía intereses que, como los de los humanos,
merecían ser tutelados. En su conocida “Introducción a los principios de la moral y la
legislación” (1789), Bentham realizaría la siguiente aseveración que, en relación con los
animales, mantiene especial vigencia: “no debemos preguntamos: ¿pueden razonar?, ni
tampoco: ¿pueden hablar?, sino: ¿pueden sufrir?”.
46. Es importante, en la obra del pensador inglés, distinguir el acto de ocasionar dolor
del relacionado con generar sufrimientos innecesarios a los animales. El primer caso
se encuentra, en muchas ocasiones, justificado porque, incluso cuando son atendidos
por veterinarios, los animales ciertamente pueden sufrir cierta clase de dolor, pero ello
atendiendo a un propósito mayor, que es resguardar su integridad o su vida. En el se-
gundo, por el contrario, se pretende, sin ningún motivo en especial, generar sufrimien-
to en los animales, los cuales, en muchos casos, se hace por el simple placer de hacerlo.
47. La evolución del tratamiento ético de la condición animal, y que se refleja en la adop-
ción de distintas cláusulas de protección a su favor, obedece a una serie de factores que
han empezado a advertirse en las sociedades contemporáneas. Bastante notorio es el
hecho que los animales coexisten con la especie humana en el mismo entorno, y que
de ellos precisamente se extrae una ayuda bastante considerable para el desarrollo de
distintas actividades importantes en la sociedad. El mismo Charles Darwin ya había
advertido, cuando publicó en 1859 su “Origen de las especies por medio de la selección
natural”, que en realidad los humanos también formamos parte del reino animal en la
medida que provenimos de un ancestro común, por lo que no estamos en condición de
asumir que estamos excluidos de aquel. Es más, en algunos casos dependemos de ellos
para optimizar nuestra vida en sociedad.
3-3. EL DERECHO COMPARADO Y EL ESTATUTO DE LOS ANIMALES

NO HUMANOS
48. Es posible advertir, de esta forma, que existen numerosas posturas vinculadas con la
condición animal, las cuales no han sido explícitamente abordadas por el constituyente
de 1993. Y, es justo decirlo, tampoco por los tratados internacionales, los cuales no
hacen alguna referencia directa a derechos de los animales. Los problemas en tomo a
la condición animal han desembocado en el hecho que no exista un consenso a nivel
internacional o comparado sobre su estatus en el derecho. En realidad, las distintas
- 582 -
constituciones y códigos han oscilado entre el absoluto silencio (como el caso peruano)
hasta la protección a distintos niveles, que han incluido, en algunos casos, el constitu-
cional. Uno de los pocos escenarios en los que esta cuestión ha sido debatida ha sido el
europeo, e incluso a nivel de derecho comunitario, con alguna legislación especial en
algunos Estados.
49. Un caso paradigmático es el de Suiza, la cual, desde 1973 cuenta en su constitución
federal con un apartado sobre la protección animal, propuesta que fue aprobada por
una considerable mayoría de los ciudadanos y cantones suizos a través de referéndum.
Del mismo modo, el artículo 20a de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, reformada
en el año 2002, hace mención al deber que se tiene para con las generaciones futuras
de preservar los fundamentales naturales de la vida y los animales.
50. Esta disposición fue enmendada en el año 2002 para hacer alusión expresa a la pro-
tección a los animales (ver: www.gesetze-imintemet.de/gg/BJNR0000l0949.html, en
alemán). A diferencia de lo que ocurre en otros países, la “Ley de Bienestar Animal
de 1972 (TierSchG) no define lo que debe entenderse por el término “animal”. Pero
establece como principio rector que “nadie debería infligir dolor, sufrimiento o daño
a un animal sin un fundamento razonable (evidente)” (ver: www.gesetze-imintemet.
de/tierschg/BJNR012770972.html#BJNR012770972BJNG000I03377, traducción
libre del alemán).
51. Como puede apreciarse, en Alemania también existe un deber de protección a los
animales, el cual se encuentra garantizado constitucionalmente, y el marco legislativo
regula cuándo tal deber puede suspenderse, y que suele ser en escenarios en los que
existe un fundamento razonable y evidente. La Constitución de Brasil de 1988 indica,
por su parte, que el poder público debe garantizar que los animales no sean expuestos
a tratos crueles.
52. En el Reino Unido han existido leyes de protección animal desde el siglo XIX. Prueba
de ello es la “Ley para prevenir la crueldad y el tratamiento impropio del ganado” de
1822. A esta le siguieron leyes en 1849, 1876 y 1900 (esta última referida a animales
silvestres en cautiverio) hasta llegar a la Ley de Protección Animal de 1911 (ver: www.
Iegislation.gov.uk/ukpga/Geo5/1-2/27, en inglés).
53. Esta última fue reemplazada por la Ley de Bienestar Animal de 2006 (ver: www.legisla-
tion.gov.uk/ukpga/2006/45/contents, en inglés). En la sección 1 de la misma se señala
que, salvo ciertas excepciones, “animal” significa un vertebrado distinto del hombre,
y por “vertebrado” debe entenderse todo animal del Sub Filo “Vertebrata” del Filo
“Chordata”. Se advierte que tales clasificaciones son concordantes con las usadas en la
taxonomía biológica.
54. De este modo, la ley permite que la autoridad nacional correspondiente pueda exten-
der la definición de “animal” para incluir invertebrados, pero solo si existe evidencia
científica de que los animales a los cuales se les extiende la protección de la ley son
capaces de experimentar dolor o sufrimiento.
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55. De acuerdo con la sección 2, los animales protegidos por la ley son aquellos que son
comúnmente domesticados en las Islas Británicas, los que se encuentran bajo control
del hombre de forma permanente o temporal, y aquellos que no se encuentren vivien-
do en estado salvaje. La sección 4 de la ley proscribe, de forma similar a la ley peruana,
que se genere sufrimiento innecesario a un animal, mientras que la sección 9 regula el
deber de asegurar el bienestar animal, lo que incluye:
(a) su necesidad de un ambiente adecuado;
(b) su necesidad de una dieta adecuada,
(c) su necesidad de poder exhibir patrones de comportamiento normales,
(d) su necesidad de ser alojado con, o aparte de, otros animales, y
(e) su necesidad de estar protegido contra el dolor, el sufrimiento, las lesiones y las
enfermedades.
56. El Reino Unido tiene un conflicto propio con actividades tradicionales consideradas
crueles hacia los animales, como es la caza de animales silvestres usando perros especial-
mente criados o entrenados para perseguirlos. De hecho, mediante la Ley de Cacería
de 2004, se prohibió específicamente la caza usando perros (ver: www.legislation.gov.
uk/ukpga/2004/37/notes/contents), aunque la ley contiene excepciones.
57. Por su parte, la Constitución de Estados Unidos no hace referencia directa a los anima-
les, pero estos tienen protección a nivel federal, mediante la Ley de Bienestar Animal
de 1966. Como señala la página web de la Librería Nacional de Agricultura, del De-
partamento de Agricultura (ver: https://www.nal.usda.gov/awic/animal-welfare-act, en
inglés):
Es la única ley federal en los Estados Unidos que regula el tratamiento de los ani-
males para investigación, exhibición, transporte y por comerciantes. Otras leyes,
políticas y lineamientos pueden incluir cobertura adicional de especies o especi-
ficaciones para el cuidado y uso de los animales, pero todas se refieren a la Ley de
Bienestar Animal como el estándar mínimo aceptable.
58. Esta ley tiene una definición particular de lo que es un animal (ver Código de los
Estados Unidos, Título 7, Capítulo 54, sección 2131 en adelante: www.govinfo.gov/
content/pkg/USCODE-2015-title7/html/USCODE-2015-title7- chap54.htm, en in-
glés), en tanto no incluye a todos los vertebrados, sino a tipos específicos de mamíferos,
particularmente aquellos que son usados como mascotas.
59. A nivel del derecho supraestatal, un avance bastante notorio se dio con el Tratado de
Lisboa, el cual regula el funcionamiento de la Unión Europea, y que dispuso, en su
artículo 13, que los Estados Miembros debían tener en cuenta las exigencias “en mate-
ria de bienestar de los animales como seres sensibles”, regulación que, no obstante ello,
resguardó un importante margen de discrecionalidad a los ordenamientos internos al
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establecer que la Unión Europea debía respetar “las disposiciones legales o administra-
tivas y las costumbres de los Estados Miembros relativas, en particular, a ritos religio-
sos, tradiciones culturales y patrimonio regional”.
60. El derecho comunitario europeo, de hecho, fue uno de los primeros en abordar la cues-
tión animal. En 1974 se aprobó, la “Directiva sobre aturdimiento de los animales antes
de su sacrificio (74/577EEC)” por parte del Consejo de las Comunidades Europeas,
la cual, en su preámbulo, indica que la Comunidad debería abolir cualquier clase de
crueldad en contra de los animales, y que un primer paso para ello radicaba en eliminar
cualquier sufrimiento innecesario que ellos pudieran sufrir al momento del sacrificio.
Otro paso importante, esta vez a nivel del Consejo de Europa, se dio con la aprobación
del “Convenio Europeo sobre protección de animales de compañía”, aprobado en 1987. En
dicho documento se resalta el deber del “hombre [, el cual] tiene la obligación moral de
respetar a todas las criaturas vivas, y teniendo presentes las especiales relaciones existen-
tes entre el hombre y los animales de compañía”. Este instrumento tiene una destacada
importancia en cuanto a la regulación de la situación de los animales de compañía, los
cuales, según sus disposiciones, tienen una destacada “contribución a la calidad de vida
y su consiguiente valor para la sociedad”.
61. Se resalta, así, que los animales, por su propia condición, no deben sufrir de manera
innecesaria ni ser abandonados, y a ello se agrega que esto se debe a las relaciones que
las personas entablan con ellos. Esta primera fase de reconocimiento tiene un punto ál-
gido con la aprobación de la Resolución del Parlamento Europeo de fecha 21 de enero
de 1994, en la que se considera a los animales como seres sensibles y no como meros
productos agrícolas.
62. En el caso de tratados u obligaciones internacionales que puedan vincular al Estado
peruano, la parte demandante sostiene que existe el deber de cumplir con lo dispues-
to en la Declaración Universal de los Derechos del Animal, instrumento que, según
sostiene, es de obligatorio cumplimiento. Al respecto, noto que, en el primer punto
de la exposición de motivos presentada junto con la iniciativa ciudadana, se señala lo
siguiente:
La República del Perú es una Nación soberana que ha hecho suya la preocupa-
ción por la protección animal. En esa línea, y como miembro de la comunidad
internacional, el Perú es suscriptor de la Declaración Universal de los Derechos
del Animal, proclamada el 15 de octubre de 1978 por la Liga Internacional de
los Derechos del Animal y posteriormente aprobada por la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y por la
Organización de las Naciones Unidas (ONU).
63. Al respecto, el Tribunal Constitucional solicitó al Ministerio de Relaciones Exte-
riores información referida a las obligaciones internacionales vigentes del Perú en
materia de prohibición del maltrato animal. Como respuesta, y mediante Oficio
SGG 3-O-E/440, dicho ministerio adjuntó el Informe (DGT) 016-2019, emitido
- 585 -
por la Dirección General de Tratados, en el que se señala que “se puede afirmar que
no existe una ‘Declaración Universal de los Derechos de los Animales’ que haya sido
adoptada por la ONU, ni por la UNESCO”. Agrega que, si bien se tiene conoci-
miento de la existencia de dicho documento, este tiene naturaleza privada, y el Perú
no podría ser parte ni haberlo ratificado “pues no cuenta con la naturaleza jurídica
de tratado”.
64. De este modo, y ante la ausencia de un instrumento internacional vigente para el Es-
tado peruano, surge la pregunta en tomo a la condición o esencia de los animales. Y,
particularmente en el modelo peruano, ello ha sido objeto de algunas aparentes con-
tradicciones a nivel legislativo, el cual no ha terminado de identificar el concreto esta-
tuto que ellos ostentan en nuestro ordenamiento jurídico. Si se atiende a la regulación
prevista en la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar animal, cuestionada en este
caso, ella tiene como propósito, conforme se dispone en su artículo 2, el garantizar “el
bienestar y protección de todas las especies de animales vertebrados o silvestres mante-
nidos en cautiverio, en el marco de protección de la vida, la salud de los animales y la
salud pública”. De ello podría desprenderse que, para el legislador, los animales no son
estrictamente patrimonio o bienes, lo que los alejaría de una visión netamente civilista
de la condición animal.
65. Estos ejemplos demuestran que, aunque embrionariamente, la cuestión animal ha
empezado a ser objeto de debate en distintos países, aunque ciertamente con diversos
matices. El caso alemán, por ejemplo, destaca que la protección y responsabilidad con
los animales apunta a los deberes con las generaciones futuras, lo cual permite colegir
que, más que la protección que ellos merecían en particular, la tutela se relaciona para
con terceras personas. En Brasil, por otro lado, se resalta que la obligación del poder
público se encuentra más configurada por acciones negativas (no infligir un trato
cruel) que por deberes positivos de tutela, y en ambas experiencias no queda claro si
absolutamente todos los animales merecen el mismo nivel de protección, aspecto que,
se entiende, corresponde al legislador ordinario. En todo caso, lo que debe destacarse
es que, en cada vez mayor forma, se está superando la visión antropocéntrica de la
comunidad, la cual empieza a asumir que convive en el mundo con otras especies y
seres vivos.
3-4. LA CONSTITUCIÓN DE 1993 Y EL ESTATUTO DE LOS ANIMALES

NO HUMANOS
66. Ahora bien, es llamativo el hecho que, en una considerable cantidad de países, los as-
pectos concernientes a la condición y el estatuto de los animales no humanos no hayan
sido regulados a nivel constitucional, como ocurre en el caso peruano, y esto guarda
conexión con que no estén completamente delimitados los deberes (y en qué medida)
que es necesario observar en relación con ellos. De ello, sin embargo, no puede cole-
girse que el ordenamiento peruano deba ser completamente indiferente a lo que ellos
afrontan. En realidad, ya el legislador nacional, con la adopción de leyes como la ahora
- 586 -
cuestionada, demuestra una primera intención de graficar que no se tratan de simples

bienes, como puede ocurrir, por ejemplo, en el caso de bienes que suelen ser objeto de
regulación en el seno del derecho civil.
67. En efecto, la omisión en nuestra Constitución de alguna cláusula explícita que, como
la alemana o la brasileña, regule la condición animal no permite concluir que nada
pueda afirmarse acerca de su estatuto, más aun cuando se trata de un asunto de especial
repercusión para la misma sociedad, y que involucra distintas cuestiones de relevancia
jurídica. En efecto, es claro que, en el ámbito jurídicoconstitucional, que es el que
ciertamente compete al Tribunal Constitucional, los animales no fueron considerados
expresamente por el constituyente como destinatarios de derechos ni de obligaciones.
Ello guarda relación con el hecho de que los animales no son sujetos morales ni son
responsables por su conducta, a diferencia de las personas, que sí tienen conciencia de
sus actos.
68. Advierto que, aunque no de manera expresa, la protección de los animales tiene cier-
tamente un sustento constitucional en el artículo 68 de la Constitución, el cual señala
que el Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica.
De esto se extrae que el Estado tiene el deber primario-aunque no absoluto, como se
verá más adelante- de prevenir la extinción de las especies animales y, por tanto, de
protegerlas.
69. El artículo 2, inciso 22, brinda, también, un sustento constitucional indirecto, pues
hace referencia al derecho de las personas a gozar de un ambiente equilibrado y ade-
cuado al desarrollo de la vida, y los animales son parte esencial del medio ambiente,
el cual cohabitan con la especie humana. De esta forma, el deber de conservación del
medio ambiente y de la diversidad biológica extiende la protección a todas las especies
animales, sean domésticas, silvestres o silvestres mantenidas en cautiverio, pues todas
contribuyen a la diversidad biológica del país.
70. No obstante ello, este deber de conservación y protección no puede entenderse como
absoluto, pues no garantiza el mismo grado de protección a todas las clases o especies
animales. Efectivamente, no resulta razonable proteger especies que son dañinas para
los seres humanos -o incluso para los animales domésticos o de granja- por transmitir
enfermedades o perjudicar los cultivos, por todos los males e inconvenientes que ello
puede generar no solo para la sociedad en su conjunto, sino incluso, en algunos casos,
para otras especies animales.
71. Por el contrario, podría argumentarse que existe más bien un interés social en erra-
dicarlos o fumigarlos, como ocurre con mosquitos que transmiten el dengue o la
malaria, o con otros animales que representan un riesgo para la salud de las personas,
como puede ocurrir con las ratas o las cucarachas. Por tanto, este deber de protec-
ción animal deberá materializarse mediante leyes, y será el legislador el encargado de
determinar el grado de protección adecuado que corresponderá a cada especie o clase
de animales.
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72. Los elementos que deberá usar el legislador para realizar esta diferenciación podrán
estar basados en la conservación de la salud de las personas o los animales; razones
científicas, como la capacidad para experimentar emociones de las diferentes clases o
especies animales; o, por razones culturales, como la protección especial que tienen los
animales de compañía; u otros motivos legítimos y razonables. De hecho, la misma Ley
30407 es un reflejo de esta diferenciación necesaria, pues protege, especialmente, a los
animales vertebrados, y reconoce un estatus especial a los animales de compañía, como
se verá más adelante.
73. La razón de la protección especial que se otorga a los animales vertebrados y que ex-
cluye a los invertebrados sería, principalmente, de orden científico, pues la mayoría de
opiniones apuntan a que los primeros tendrían en general mayor capacidad cerebral
para sentir dolor o sufrimiento que los segundos (aunque diversos estudios científi-
cos atribuyen significativas capacidades intelectuales a ciertos tipos de invertebrados,
como los cefalópodos, que, sin embargo, han sido excluidos de protección directa).
Sin perjuicio de ello, también pueden encontrarse razones de orden práctico: muchos
invertebrados son tan pequeños que los seres humanos pueden dañarlos involuntaria-
mente mientras realizan las actividades cotidianas de su vida. Extender la protección
a este tipo de seres vivos dificultaría en exceso el normal desarrollo de las actividades
humanas.
74. A modo de referencia, en el plano internacional tenemos que la Unión Europea lleva
varias décadas implementando políticas o acuerdos sobre protección animal. En el año
2009 fue enmendado el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, uno de sus
documentos de máximo rango. En efecto, en el artículo 13, del Título II del referido
instrumento -al cual se hizo referencia supra- se reconoció a los animales como seres
sensibles y la obligación de asegurar su bienestar (ver: eur-lex.europa.eu/legal content/
EN/TXT/PDF/?uri=CELEX: 12012E/TXT &from=EN, en inglés):
Al formular y aplicar las políticas de la Unión en materia de agricultura, pesca,
transporte, mercado interior, investigación y desarrollo tecnológico y espacio, la
Unión y los Estados miembros tendrán plenamente en cuenta las exigencias en
materia de bienestar de los animales como seres sensibles, respetando al mismo
tiempo las disposiciones legales o administrativas y las costumbres de los Estados
miembros relativas, en particular, a ritos religiosos, tradiciones culturales y patri-
monio regional.
75. Pero tal protección no equivale a otorgar derechos a los animales ni es absoluta. Por
ejemplo, la Directiva 2010/63/EU, de 2010, sobre protección de animales usados para
fines científicos, incluye dentro de su ámbito de protección, delineado en el artículo 1,
numeral 3, únicamente a los animales vertebrados no humanos vivos, y a los cefalópo-
dos vivos (ver: eur lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:276:0033
:0079:EN:PDF, en inglés).
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76. En nuestro ordenamiento algunos animales silvestres, como ciertos peces o crustáceos,
también pueden ser considerados como recursos naturales, por lo que de acuerdo con
el artículo 66 de la Constitución son patrimonio de la Nación, aunque por ley orgá-
nica se pueden fijar las condiciones para su utilización y otorgamiento a particulares.
Además, se debe promover su uso sostenible, conforme lo dispone el artículo 67, y la
conservación de la diversidad biológica, como se indicó supra.
77. Así, es posible sostener que estas disposiciones constitucionales sirven como funda-
mento jurídico -más allá de las razones éticas y morales que puedan justificar el trato
digno de los animales- para limitar el comportamiento de los seres humanos hacia
otros seres vivos y evitar, en la mayor medida posible, su sufrimiento innecesario.
78. La protección a los animales que se deriva de la Constitución ha sido materializada
principalmente en la Ley 30407, que a su vez reemplazó la regulación introducida por
la Ley 27265, en cuanto busca proteger la vida y la salud de los animales vertebrados,
domésticos o silvestres mantenidos en cautiverio, impedir el maltrato, la crueldad,
causados directa o indirectamente por el ser humano, que les ocasiona sufrimiento
innecesario, lesión o muerte, y que reconoce en su artículo 14 que los animales verte-
brados domésticos y silvestres mantenidos en cautiverio son seres sensibles.
79. Cabe destacar que, si bien la Ley 30407 aparenta tener un ámbito de protección li-
mitado únicamente a los animales vertebrados, domésticos o silvestres mantenidos en
cautiverio, su artículo 24 establece la prohibición de atentar contra animales silvestres,
y su artículo 26 establece la prohibición de atentar contra vertebrados acuáticos, lo que
incluye también animales silvestres.
80. Lo señalado, entonces, no implica que los animales en estado salvaje o los inverte-
brados no tengan protección, pues, como se indicó supra, forman parte del medio
ambiente y la diversidad biológica, y ambos están protegidos mediante la Ley 28611,
“Ley General del Ambiente”, y la Ley 29763, “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”.
81. A esto hay que añadir otras normas de carácter reglamentario, tales como el Decreto
Supremo 004-2014-MINAGRI, que aprueba la actualización de la lista de clasifica-
ción y categorización de las especies amenazadas de fauna silvestre legalmente prote-
gidas, que incluye a especies de animales invertebrados (ver: spij.minjus.gob.pe/Grafi-
cos/Peru/2014/Abril/08/DS-004-2014-MINAGRI.pdf ).
82. Independientemente de lo hasta aquí expuesto, debo recalcar que este régimen de pro-
tección no transforma la situación jurídica de los animales en titulares de derechos o
en sujetos de derecho, sino que establece límites al comportamiento humano, y limita
también el derecho de propiedad sobre los animales. Es decir, si bien los animales
pueden ser usados como medios, existen límites respecto a cómo y para qué pueden
ser usados, pues no resulta éticamente aceptable en nuestra cultura que la vida de los
animales sea desperdiciada sin sentido, ni que se les haga padecer sufrimientos innece-
sarios o injustificados.
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83. De esta forma, la noción de sufrimiento, de la mano con la del interés legítimo de los
animales a que no se les realice daño alguno, empezará un nuevo debate en torno a la
condición animal, y en la que esencialmente ya se ha dejado de lado la visión materiali-
zada en la idea simplista del carácter mecánico de los que no son integrantes de nuestra
especie. Esta superación de la concepción tradicional de la vida animal también supuso
que se supere lo que se ha denominado como “especismo”, esto es, la exclusión de cual-
quier consideración ética por el solo hecho que existan seres que no integran la misma
especie. Lo que, en todo caso, aun se mantiene como problemático es conocer en qué
medida dichas consideraciones de carácter moral inciden en el ordenamiento jurídico,
y particularmente respecto de qué clase de animales, cuestión que corresponde ser
resuelta por el Congreso de la República en estrecha colaboración con otros órganos.
84. La necesidad que sea el ser humano, a través de los distintos órganos estatales, el que
intente delimitar los deberes que debe tener para con los animales -partiendo de la pre-
misa de la proscripción de cualquier sufrimiento innecesario- también puede notarse
en el hecho que estos últimos no manejan un lenguaje complejo y visual. Así, aunque
cuenten con formas de comunicarse, ello no les permite manifestar alguna suerte de
oposición o reclamo frente a alguna medida que los perjudique. De hecho, es bastante
llamativo que, particularmente entre los siglos XIV y XVI, existiera la posibilidad de
instaurar procesos en contra de los animales, pese a que ellos no tenían, a su vez, facul-
tad alguna de reclamar algo en su beneficio.
85. Uno de los ejemplos más documentados se presentó en 1386, en Normandía, y que
tuvo que ver con el “asesinato” de un integrante de la familia Le Maux por parte de
un cerdo, lo cual ameritó su encierro y su posterior enjuiciamiento “vestido con un
blusón y unos calzones, como una persona” [Rogel, Carlos (2018). Personas, animales,
y derechos. Madrid: Reus Editorial, p. 83], luego de lo cual fue ejecutado. Sobre ello,
Hans Kelsen recuerda que, cuando en estos ordenamientos primitivos se sancionaban
a los animales con el propósito de regular su conducta, ello se basaba en “la concepción
animista en virtud de la cual los animales y las cosas tienen un alma y se conducen de
la misma manera que los hombres” [Ver, al respecto: Kelsen, Hans (2009). Teoría Pura
del Derecho. Buenos Aires: Eudeba].
86. Esto demuestra, pues, que la cuestión animal no ha sido tratada con indiferencia por
parte de los ordenamientos jurídicos, incluso de aquellos no modernos. Pocas dudas se
mantienen en la actualidad en tomo a la existencia de deberes éticos en lo que respecta
al no infligir sufrimientos innecesarios a los animales. No obstante, ese solo punto de
partida no termina por resolver todos los inconvenientes concernientes a la clase de
animales que pueden verse beneficiados por la adopción de normas por parte del Es-
tado. No se cuestiona, por ejemplo, que, en ciertos contextos, los animales mamíferos
puedan sentir sufrimiento ante determinados actos ocasionados por el hombre. Lo que
es objeto de debate es si es posible demandar el cumplimiento de ciertas conductas a
todos los seres humanos, independientemente de las características del animal del que
se trate.
- 590 -
87. Esta especial situación de los animales, que ha generado la progresiva adopción de me-
didas por parte del legislador, empieza a modificarse a través de la asunción de la idea
que explica que ellos ostentan la condición de seres sintientes, lo que algunos han de-
nominado incluso como una suerte de “dignidad animal” (con el notorio propósito de
distinguirla de los alcances de la dignidad humana), aunque sin trascender, claro está,
de la condición de bienes sujetos de regulación a la de titulares de derechos. Efectiva-
mente, el legislador les ha asignado esta suerte de estatus especial al prohibir primero,
y criminalizar más tarde, el maltrato animal.
88. La condición de los animales no humanos es muy particular, ya que ellos generan cier-
tas obligaciones para las personas, pero no titularizan alguna en función a que no se les
puede imputar algún nivel de responsabilidad. Esto es, legalmente no puede exigírseles
el cumplimiento de deberes. De esto no se desprende que ellos ostenten alguna clase de
ventaja en relación con los humanos, ya que, como se advirtió con anterioridad, ellos,
por ejemplo, no pueden acudir a las cortes de justicia a reclamar frente a actos que
supongan crueldad en su contra, ni tampoco cuentan con cuerpos o colectivos orga-
nizados que hagan saber a las autoridades públicas qué obligaciones mínimas deberían
resguardarse a su favor.
89. Ahora bien, lograr precisión en la determinación del grado de sufrimiento que pueda
sentir cada grupo de animales es una labor que es bastante compleja desde el punto
de vista técnico como para que pueda ser asumida por un tribunal de justicia, y de-
manda la indispensable colaboración que pueda prestar la ciencia. Lo que no puede
dejar de observarse es que los animales no humanos, pese a los significativos aportes
que realizan para la convivencia pacífica en la sociedad o incluso en la preservación del
medio ambiente, han sido en muchas oportunidades invisibilizados. Puede verse, por
ejemplo, el caso de animales como los perros, los cuales pueden hacer las veces de guías,
rescatistas o policías; los narvales y su importante rol en las actividades para enfrentar
el cambio climático; las abejas que son los polinizadores más importantes del planeta, y
las denominadas africanizadas, que han permitido la detección de toda clase de explo-
sivos. Estos solo son algunos supuestos en los que se puede advertir de qué forma los
animales no solo han pasado a desarrollar un rol de simple coexistencia, sino que son
fundamentales para el entorno en que nos desenvolvemos, lo que debería ameritar que
no sean tratados como simples objetos.
90. Se advierte, pues, que se trata de una cuestión que, aunque se encuentre lejos de ser
resuelta, plantea por lo menos un punto de partida: la proscripción del sufrimiento
innecesario a los animales. Ahora bien, se ha determinado que, en su amplio margen de
discrecionalidad, el Congreso puede determinar los niveles y formas de protección de
los animales. Sin embargo, ello no supone que, en dicho abanico de posibilidades, este
órgano pueda omitir regular alguna clase de tutela de los animales, ya que precisamente
la implementación de este tipo de medidas se encuentra dentro del ámbito de lo cons-
titucionalmente obligatorio. Cuestión distinta es, como ya se ha advertido, la forma y
el modo en que estas medidas son aprobadas por parte del Congreso de la República.
- 591 -
Así, su adopción obedece a lo que puede denominarse como un deber constitucional,

el cual, en principio está dirigido al mismo Estado, pero que también abarca las con-
ductas desplegadas por los particulares en la medida en que exponga a una situación de
peligro a otras especies o a terceras personas.
91. Este deber tiene que materializarse en políticas específicas, a través de las cuales los ope-
radores puedan diferenciar, de manera correcta, qué especies, y en qué supuestos, pue-
den ser las beneficiarias de una ley de protección. Un caso particular puede advertirse
cuando, por ejemplo, la ley define como animal de compañía a toda especie doméstica
que vive en el entorno humano familiar, cuyos actos puedan ser controlados por el due-
ño o tenedor; o cuando define a los animales de granja o de producción como especies
domésticas que son especialmente criadas para destinarlas al consumo humano; pero,
al realizar dicha tarea, no señala qué animales corresponden a una u otra, de manera
que la clasificación de los animales como de granja o compañía es algo que ocurre con-
forme a los usos y costumbres, y está vinculada a la cultura y a los hábitos alimenticios
de la población que de aquella se deriven. De esta clase de clasificaciones es posible
extraer importantes consecuencias jurídicas.
92. En tal sentido, estimo que debe reconocerse lo siguiente:
(i) Existe un deber constitucional de protección hacia los animales, que deriva de su
condición de seres vivos sintientes. La sociedad tiene un interés legítimo en ase-
gurar su bienestar y evitarles sufrimientos innecesarios o injustificados. Esta pro-
tección, así como la que corresponde al medio ambiente, les corresponde per se, es
decir, por el valor que tienen en sí mismos, más allá de la utilidad que tengan para
los seres humanos.
(ii) Este deber de protección puede limitarse o suspenderse siempre que existan mo-
tivos razonables y legítimos para ello, vinculados con las necesidades humanas.
Esto permite la crianza de animales para el consumo, su tenencia como animales
de compañía, su uso restringido en actividades culturales o deportivas de notorio
arraigo en las tradiciones nacionales, entre otros. En lo pertinente, estas actividades
deben realizarse conforme a ley.
93. La relación entre ambos puntos se explica por el estatus especial que tienen los ani-
males en el ordenamiento jurídico. Y tal relación se ve reflejada en la definición que
tiene la Ley 30407 sobre el concepto de crueldad contra los animales: “todo acto que
produzca dolor, sufrimiento, lesiones o muerte innecesarias de un animal”.
94. Esto quiere decir, como se expuso supra, que las necesidades humanas y el bienestar
animal deben equilibrarse incluso cuando los animales sean usados como medios para
el bienestar humano, pues no pueden ser usados arbitraria e ilimitadamente. Su uso
debe ocurrir por razones legítimas y estar sujeto a reglas racionales y proporcionales.
En concordancia con ello, el artículo 5 de la Ley 30407 impone deberes a las personas
respecto de los animales, tales como:
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5.1. Toda persona tiene el deber de procurar la protección y el bienestar de los ani-
males, cualquiera sea su especie, evitando causarles daño, sufrimiento innecesario,
maltrato de tipo físico que altere su normal comportamiento, lesión o muerte.
95. Por otro lado, el abandono y los actos de crueldad contra animales domésticos y silves-
tres se encuentran penados en el artículo 206-A del Código Penal, el cual establece lo
siguiente:
El que comete actos de crueldad contra un animal doméstico o un animal silvestre,
o los abandona, es reprimido con pena privativa de libertad no mayor de tres años,
con cien a ciento ochenta días-multa y con inhabilitación de conformidad con el
numeral 13 del artículo 36.
Si como consecuencia de estos actos de crueldad o del abandono el animal domés-
tico o silvestre muere, la pena es privativa de libertad no menor de tres ni mayor de
cinco años, con ciento cincuenta a trescientos sesenta días-multa y con inhabilita-
ción de conformidad con el numeral 13 del artículo 36.
96. Pero también resulta evidente de la Ley 30407 que los animales pueden ser usados en
beneficio de las personas, y que algunos animales pueden recibir un trato diferenciado
por razones culturales. Así, el artículo 27, literal c), de la misma prohíbe la crianza y
el uso de animales de compañía con fines de consumo humano. Se advierte, así, que
más allá de la regulación contenida en la Ley 30407, subsiste una marcada tradición
de calificar a los animales como parte integrante del patrimonio de la persona. Cierta-
mente, la ley impugnada intenta revertir, en cierta medida, dicha calificación al hacer
mención a un deber de garantizar su bienestar y protección, pero es importante que el
Congreso de la República pueda regular, con un nivel mayor de prolijidad, el estatus
o la condición animal, pues de ella se van a desprender múltiples consecuencias en
nuestro ordenamiento.
97. De este modo, asimilar a los animales con el patrimonio puede generar que los mismos
propósitos pretendidos por la Ley 30407 se vean, en buena medida, frustrados. La
lógica de la asimilación de la condición animal con la de simples bienes puede ocasio-
nar que ellos sean susceptibles de todas las operaciones mercantiles o de otra índole
propias del derecho civil, como puede ocurrir con el arrendamiento, la compraventa o
la destrucción del bien mismo, lo cual puede problematizar la ejecución de las metas
que pretende materializar el legislador con las leyes de protección animal.
98. Ahora bien, también estimo la idea que los animales no pueden asimilarse a las per-
sonas, lo que genera que el ordenamiento jurídico no se encuentra obligado a dis-
pensarles necesariamente el mismo trato. En este ámbito, el legislador, observando los
cánones de la ciencia, tiene un importante margen de discrecionalidad para regular
todos los aspectos relativos a las relaciones entre humanos y animales. Sin embargo,
esto no supone que estos últimos puedan ser considerados exclusivamente como sim-
ples bienes.
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99. Advierto también que muchos de los aspectos necesarios para determinar la existencia
y el deber que tanto el Estado como los particulares deben observar con los animales
se encuentra, en buena medida, estrechamente vinculado con los progresos y avances
de la ciencia, cuestiones que no le correspondería, en principio, al máximo intérprete
de la constitución dilucidar. Esto es aun más importante si se destaca el hecho que,
de dichas determinaciones científicas, se extraerán consecuencias en los umbrales de
protección de los animales, partiendo de la premisa que no todos ellos, como ya se
expuso, por su anatomía o estructura interna, se encuentran en la misma posición.
100. Por ejemplo, existen clasificaciones de animales que los dividen en salvajes y domés-
ticos; vertebrados e invertebrados; ovíparos, vivíparos y ovovivíparos; diblásticos y
triplásticos, y un considerable etcétera. Cada una de estas agrupaciones obedece a
la distinta estructura animal, y que, en algunos casos, amerita diferencia en el trato
que el legislador les pueda brindar. En la experiencia comparada se han tomado en
consideración características como el que el animal pueda convivir con personas,
la posibilidad que infrinja daño a terceros, el hecho que posea un sistema nervioso
central o, como en culturas como en la India, hasta factores de índole religiosa. Es
evidente, por indicar un supuesto, que no puede regularse de la misma forma el trato
que deba dársele a un perro, que es por lo general un animal de compañía, del que
pueda brindársele a un león, el cual, por su instinto y naturaleza, no podría convivir
con seres humanos, a los cuales puede incluso poner en peligro.
101. De similar forma, un animal de compañía no podrá ser criado para consumo, pues
existe una prohibición legal al respecto, pero un animal de granja sí podrá ser cria-
do como animal de compañía, pues tal conducta no se encuentra prohibida. Cabe
aclarar que este hecho no convierte a la especie animal en su conjunto en especie de
compañía.
102. Sin embargo, de todo lo expuesto se desprende que existe un deber, inicialmente
estatal pero que se extiende a los privados, de considerar a los animales como suje-
tos de protección, lo que empieza por la obligación de no generarles sufrimientos
innecesarios.
103. No pasa desapercibido el hecho que los animales permiten que las personas puedan
coadyuvar a realizar cuestiones como el transporte o el desarrollo de distintas labores,
lo cual ha justificado que, en distintas épocas, hayan sido asimilados con bienes que
podían ser objeto de apropiación, y que, en consecuencia, se sometían al ámbito de
los derechos reales.
104. No obstante, ello no es óbice para advertir que ellos también generan importantes
vínculos afectivos con las personas, a lo que debe agregarse su capacidad para sentir
dolor y, que, en algunos casos, expresan emociones, por lo que no se trata de seres
inanimados que, sin más, puedan ser tratados y abordados desde el derecho como
simples objetos. De este modo, también se presentan como seres sensibles y sintien-
tes, lo que genera que el legislador deba adoptar, dentro de su amplio margen de
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actuación, todas aquellas medidas que estime pertinentes para su protección, lo cual
se condice con las directrices trazadas por organismos intergubemamentales como la
Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE).
105. Esta idea tiene una repercusión directa en el debate sobre si lo que debe reconocerse
o implementarse en el ordenamiento jurídico son derechos para los animales o políti-
cas para asegurar su bienestar. Conforme a lo señalado supra, la segunda opción es la
adoptada en nuestro país que, además, resulta dominante en el plano internacional.
106. El reconocimiento de derechos a los animales, o considerar que son fines en sí mis-
mos, como propuso el filósofo animalista Tom Regan, podría implicar, como conse-
cuencia lógica, que los animales no puedan ser usados de ningún modo por los seres
humanos. En cambio, la implementación de políticas de protección a los animales
implica que esto pueda ocurrir por razones legítimas y razonables, a la par que se
garantice su bienestar general en la mayor medida posible.
107. Proscribir cualquier clase de uso es el fin último de algunos grupos protectores de los
animales. Así, por ejemplo, la organización por los derechos de los animales “Perso-
nas por el Trato Ético de los Animales” (PETA, por sus siglas en inglés), tiene este
lema en el encabezado de su página web:
Los animales no son nuestros para experimentar, comer, vestir, usar para el entrete-
nimiento ni abusar de ellos en ninguna forma (ver: www.petalatino.com).
108. En su página en inglés, PETA señala que el trato ético, que asocia con la llamada
“Regla de Oro” (básicamente el no tratar a otros como uno no quisiera ser tratado)
así como con los principios de bondad y no violencia, debe extenderse a todos los
seres vivos: reptiles, mamíferos, peces, insectos, aves, anfibios y crustáceos (ver:
www.peta.org). Otras organizaciones tienen fines más limitados. El Proyecto Gran
Simio (GAP). por ejemplo, señala en su página web (ver www.projetogap.org.br/
es) que:
El GAP es un movimiento internacional cuyo objetivo mayor es luchar por las ga-
rantías de los derechos básicos a la vida. a la libertad y a la no tortura de los grandes
primates no humanos - Chimpancés, Gorilas. Orangutanes y Bonobos. nuestros
parientes más próximos en el mundo animal.
109. Evidentemente, no puedo anticipar si los ideales de las organizaciones de protec-
ción de los animales serán aceptados masivamente por las personas en el futuro, y si
eventualmente serán incorporados en el ordenamiento jurídico, sea de forma total
o parcial, pero sí advierte que existe una tendencia general en la cultura occidental
hacia la “descosificación” de los animales y el Perú no es ajeno a dicha corriente. No
obstante, no es posible negar que en nuestro ordenamiento jurídico los animales son
actualmente considerados como sujetos de regulación jurídica, lo que posibilita que,
en determinadas circunstancias y en ciertos contextos, sean usados como medios y
- 595 -
no como fines en sí mismos -aunque ello esté sujeto a límites, como se verá más
adelante-.
110. Sin embargo, y más allá de distintos avances a propósito de la aprobación de la ley
que ha sido cuestionada en el presente proceso de inconstitucionalidad, si es que se
examinan las disposiciones pertinentes del Código Civil o del Código Penal, se podrá
apreciar que existe una aparente contradicción, pues, a diferencia de la condición que
se le atribuye a un grupo de animales en la ley impugnada, lo cierto es que existen
otras disposiciones que la asimilan con el patrimonio de la persona. En el caso del
Código Civil, el artículo 930 dispone que “[l]os animales de caza y peces se adquieren
por quien los coge, pero basta que hayan caído en las trampas o redes, o que, heri-
dos, sean perseguidos sin interrupción”. Lo curioso es que esta cláusula se encuentra
contenida en el Título 11, denominado “Propiedad”, de la Sección Tercera de dicho
cuerpo normativo, el cual regula los derechos reales.
111. Esto último resulta evidente en el uso que se da a los animales en la industria ali-
mentaria, donde se cría algunas especies para consumo humano, o de las normas del
Código Civil que, si bien no incluye de forma expresa a los animales en el listado que
hace de los bienes muebles en el artículo 886, en otros artículos los trata como obje-
tos con contenido patrimonial que pueden ser materia de transacciones económicas.
Así, en el Código Civil se dispone lo siguiente respecto de los animales:
Apropiación por caza y pesca
Artículo 930.- Los animales de caza y peces se adquieren por quien los coge, pero
basta que hayan caído en las trampas o redes, o que, heridos, sean perseguidos sin
interrupción.
Caza y pesca en propiedad ajena
Artículo 931.- No está permitida la caza ni la pesca en predio ajeno, sin permiso
del dueño o poseedor, según el caso, salvo que se trate de terrenos no cercados ni
sembrados.
Los animales cazados o pescados en contravención a este artículo pertenecen a su ti-
tular o poseedor, según el caso, sin perjuicio de la indemnización que corresponda.
Accesión natural
Artículo 946.- El propietario de animal hembra adquiere la cría, salvo pacto en
contrario.
Para que los animales se consideren frutos, basta que estén en el vientre de la ma-
dre, aunque no hayan nacido.
En los casos de inseminación artificial realizada con elementos reproductivos pro-
cedentes de animal ajeno, el propietario de la hembra adquiere la cría pagando el
valor del elemento reproductor, si obra de buena fe, y el triple de dicho valor, si lo
hace de mala fe.
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Vicios ocultos en transferencia de animales

Artículo 1521.- En la transferencia de animales, el saneamiento por vicios ocultos
se regula por las leyes especiales o, en su defecto, por los usos. A falta de estos últi-
mos, se observarán las normas que anteceden.
Improcedencia del saneamiento en la transferencia de animales Artículo 1522.- No
hay lugar al saneamiento por vicio oculto en la transferencia de animales y ganado
hecha en feria o en pública subasta, ni en las de caballería de desecho o en circuns-
tancias equivalentes.
Responsabilidad por daño causado por animal
Artículo 1979.- El dueño de un animal o aquel que lo tiene a su cuidado debe
reparar el daño que éste cause, aunque se haya perdido o extraviado, a no ser que
pruebe que el evento tuvo lugar por obra o causa de un tercero.
112. De una manera similar, el Código Penal, en el artículo 206-A, tipifica el delito de
“Abandono y actos de crueldad contra animales domésticos y silvestres” en los si-
guientes términos: “[e]l que comete actos de crueldad contra un animal doméstico
o un animal silvestre, o los abandona, es reprimido con pena privativa de libertad
no mayor de tres años, con cien a ciento ochenta días-multa y con inhabilitación de
conformidad con el numeral 13 del artículo 36”. La regulación de este tipo penal,
en el Capítulo IX, relacionado con los Daños, y que a su vez es parte del Título
V, que se relaciona con los delitos contra el patrimonio, permite ver la posición
que, en este punto, asume el legislador peruano en lo que respecta al estatus de los
animales.
113. Resulta evidente, de todo lo expuesto, que los animales no son ni pueden ser consi-
derados simples cosas, pues son seres vivos con capacidad para expresar emociones,
entre ellas, el sufrimiento. Pero tampoco es necesariamente cierta la fórmula que
aboga por asimilarlos completamente al estatus y derechos que titularizan las perso-
nas. Como seres vivos que son, los animales tienen un instinto de supervivencia que
los impulsa a protegerse y evitar el sufrimiento como intereses primordiales. Por ello,
más que ser en estricto simples “cosas”, los animales se presentan ante el ordenamien-
to jurídico como una suerte de tertiumgenus, esto es, una condición que no apunta
ni a considerarlas específicamente personas, pero tampoco como objetos a entera
disposición de ellas.
114. La forma en que los animales experimentan emociones es diferente a la humana,
pues no tienen capacidad para comprender las circunstancias ni los motivos que los
llevaron a una situación particular, ni las consecuencias que se derivan para sí mismos
o para otros. Pero no por ello su interés en la autoconservación deja de ser valioso.
Es el reconocimiento de esta capacidad que tienen los animales de sufrir y el querer
evitarles dicho sufrimiento lo que está en el núcleo del debate ético entre aquellos que
están a favor de los espectáculos cuestionados y los que buscan su prohibición.
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115. Los animales merecen, entonces, un estatus especial, de manera que no solo es posible
-sino también necesario- establecer un régimen de protección legal a su favor, siempre
que no se afecten los derechos fundamentales de las personas, los intereses esenciales
de la sociedad, ni lo dispuesto en la Constitución u otras normas de orden público.
116. Uno de los aspectos en los que se pueden advertir razones considerables para que
el legislador pueda introducir restricciones al principio de la proscripción del sufri-
miento radica en la existencia de prácticas culturales que cuenten con un importante
arraigo en una zona determinada. En nuestra realidad social, por ejemplo, los ani-
males de compañía son principalmente el perro y el gato, aunque este es un dato que
bien puede presentarse como coyuntural. Prueba de ello es que, en otras culturas,
los perros son criados para consumo, mientras que los cuyes, criados para consumo
desde épocas precolombinas en nuestro territorio, son considerados como animales
de compañía en otros países.
117. Es así que la cultura se presenta como una manifestación inescindible de la naturaleza
humana, necesaria para su bienestar, y los animales han sido parte de ella desde tiem-
pos prehistóricos, ocupando roles distintos dependiendo de cada contexto particular.
De esta manera, la cultura es uno de los motivos legítimos por los cuales las personas
podemos usar a los animales como medios. Esto nos permitiría establecer, respecto de
ciertas manifestaciones culturales, limitaciones al deber constitucional de protección
animal.
118. Resulta evidente que la excepción cuestionada permite, bajo el argumento de que
se trata de manifestaciones culturales, que se realicen actos que, en principio, ca-
lificarían como actos de crueldad contra los animales y que en otras circunstancias
no estarían permitidos, o que incluso estarían penados. Por tanto, para resolver la
presente controversia y determinar la constitucionalidad de la excepción cuestionada
será necesario analizar si el aspecto cultural de cada una de las manifestaciones con-
cernidas justifica el trato que reciben los animales como parte de las mismas, es decir,
si se justifica la limitación del deber de protección animal.
119. Por todo lo expuesto, y a fin de resolver el presente caso, es pertinente definir el con-
cepto de cultura y sus límites constitucionales, pues no todas las manifestaciones cul-
turales resultan conformes con los principios inherentes a un Estado Constitucional.
§4. LA CULTURA Y SUS LÍMITES CONSTITUCIONALES

120. La definición de lo que debe entenderse como “cultura” o “práctica cultural” es, para
este caso, sumamente relevante, pues permite determinar si es que, al establecer ex-
cepciones en relación con el ámbito protegido de la Ley de Protección y Bienestar
Animal, el legislador ha actuado en resguardo de ciertos bienes de relevancia consti-
tucional. Ahora bien, es claro que no todo lo que sea invocado como cultura contará
con sustento constitucional, sino solamente aquello que no ponga en riesgo o supon-
ga una vulneración de otros derechos o principios constitucionales.
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121. Al respecto, la Constitución reconoce, en su artículo 2, inciso 8, el derecho de toda

persona a la libertad de creación intelectual, artística, técnica y científica, así como
la propiedad sobre dichas creaciones y su producto. El Estado propicia el acceso a la
cultura y fomenta su desarrollo y difusión.
122. En el inciso 17 del mismo artículo se reconoce el derecho de toda persona a partici-
par, en forma individual o asociada, en la vida cultural de la nación, mientras que el
inciso 19 se relaciona con el derecho a la identidad étnica y cultural, y señala que el
Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la nación.
123. Por otro lado, el artículo 21 regula el concepto de Patrimonio Cultural de la Nación,
compuesto por los yacimientos y restos arqueológicos, construcciones, monumentos,
lugares, documentos bibliográficos y de archivo, objetos artísticos y testimonios de
valor histórico, expresamente declarados bienes culturales, y provisionalmente los
que se presumen como tales, independientemente de su condición de propiedad pri-
vada o pública. Los bienes así declarados están protegidos por el Estado.
124. Adicionalmente, el artículo 14 establece el deber de los medios de comunicación
social de colaborar con el Estado en la educación y en la formación moral y cultu-
ral, mientras que el artículo 17 señala que el Estado fomenta la educación bilingüe
e intercultural, y el artículo 18 que la educación universitaria tiene entre sus fines
la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y
tecnológica.
125. Todos estos artículos componen lo que en conjunto puede denominarse como
“Constitución cultural”. Pero debo recalcar que en nuestro ordenamiento jurídico
no existe una definición explícita de lo que es cultura, por lo que resulta necesario
esbozar algunas ideas sobre lo que debemos entender cuando hablamos de cultura.
126. Lo que será entendido por cultura gira en tomo a dos ideas primordiales: (i) la cultura
es un derecho fundamental estrechamente vinculado con la libertad, que tiene ciertos
límites, como se verá más adelante; y, (ii) el Estado tiene un rol en la vida cultural de
la sociedad.
127. La UNESCO, en la Conferencia Mundial sobre las Políticas Culturales, realizada en
México en 1982, señaló que:
(i) En su sentido más amplio, la cultura puede considerarse actualmente como el con-
junto de los rasgos distintivos, espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que
caracterizan a una sociedad o un grupo social. Ella engloba, además de las artes y las
letras, los modos de vida, los derechos fundamentales al ser humano, los sistemas
de valores, las tradiciones y las creencias.
(ii) La cultura da al hombre la capacidad de reflexionar sobre sí mismo. Es ella la que
hace de nosotros seres específicamente humanos, racionales, críticos y éticamente
comprometidos. A través de ella discernimos los valores y efectuamos opciones. A
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través de ella el hombre se expresa, toma conciencia de sí mismo, se reconoce como

un proyecto inacabado, pone en cuestión sus propias realizaciones, busca incansa-
blemente nuevas significaciones, y crea obras que lo trascienden.
128. Por otro lado, los Lineamientos de Política Cultural para el periodo 2013-2016, emi-
tidos por el Ministerio de Cultura, señalan lo siguiente:
La cultura puede ser entendida de diversas maneras, aunque estas se concentran
en dos grandes definiciones. Por un lado, hace referencia al modo de vida de una
comunidad, sustentado en las creencias, cosmovisiones, costumbres, símbolos y
prácticas que se han sedimentado y estructuran la vida de esa comunidad. Por otro
lado, la cultura también se refiere a un conjunto de objetos y prácticas, a obras de
arte o expresiones artísticas en general, que han adquirido valor simbólico y mate-
rial. Desde la primera definición, la cultura es un indicador de una forma de vida,
vale decir, se refiere a las prácticas cotidianas que se han afianzado en las personas.
Desde la segunda, son culturales aquellos objetos y prácticas que son fruto de la
creatividad humana y que han conferido sentido con imágenes, sonidos y significa-
dos en la vida personal y colectiva.
La política cultural debe responder a ambas definiciones y se ocupa del estilo de
vida de los ciudadanos haciendo visibles los buenos y malos hábitos que se han
sedimentado, las experiencias que marginan, los poderes que excluyen. Al mismo
tiempo, debe promover la mayor democratización de los objetos y las prácticas
culturales existentes. Si la definición de cultura se encuentra inscrita en la tensión
entre producir cultura y ser producido por ella, la política cultural busca generar
mejores condiciones para el libre desarrollo de la producción cultural, por un lado
y, por el otro, aspira a hacer más visibles las maneras en que los ciudadanos somos
constituidos culturalmente por un orden social que nos antecede y que nos sirve de
espacio privilegiado para el aprendizaje.
129. A modo de referencia, el Diccionario de la Lengua Española define la cultura como el
conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artís-
tico, científico, industrial, en una época, grupo social, etc. Mientras que califica como
cultura popular al conjunto de manifestaciones en que se expresa la vida tradicional
de un pueblo.
130. De todo lo anterior se concluye que la cultura es un elemento esencial de la expe-
riencia humana y producto de su libertad de pensamiento. La creación o ejercicio de
manifestaciones culturales son actividades libres que desarrollan las personas. Es así
que el derecho a la cultura se configura como un derecho autónomo, pero vinculado
con el derecho a la libertad y al libre desarrollo de la personalidad.
131. La cultura se expresa en manifestaciones materiales e inmateriales. Las primeras se
plasman en la realidad física como bienes tangibles, mientras que las segundas están
constituidas por las lenguas, las instituciones, las creencias, los usos, las prácticas, las
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ideas, las representaciones mentales o psicológicas, las expresiones, los conocimientos

y las técnicas que las comunidades, los grupos o los individuos reconocen como tales.
132. Pero también debe considerarse que los usos y costumbres se encuentran vinculados
con un tiempo y espacio concretos, y están sujetos a variación, análisis y reinterpreta-
ción. En tal sentido, pueden ser aceptados o rechazados, tanto moral como jurídica-
mente, por el mismo grupo que los ha adoptado.
133. En el fundamento 29 de la Sentencia 0042-2004-AI/TC, el Tribunal Constitucional
señaló que:
(...) los usos y costumbres son relativos en el tiempo y en el espacio; en tal sentido,
lo que antaño –como la esclavitud o la servidumbre– pudo ser considerado como
un derecho o costumbre, no lo es hoy; o lo que en un lugar se acepta como consue-
tudinario, puede no serlo en otro, aun cuando temporalmente haya coincidencia.
134. Nuestra Constitución, el ordenamiento jurídico y las sentencias son expresiones
de nuestra cultura jurídica, aunque por su naturaleza todas ellas son vinculantes y
obligatorias.
135. Y ha sido también nuestra cultura la que ha desarrollado con el tiempo la idea de que
la crueldad innecesaria contra los animales es inmoral, lo que ha llevado a la incorpo-
ración de normas jurídicas en favor de los animales para protegerlos de este tipo de
comportamientos.
136. Casi cualquier actividad humana tiene un trasfondo cultural, de manera que las per-
sonas no necesitan una autorización estatal, previa o posterior, para desarrollar la gran
mayoría de manifestaciones culturales existentes. Su ejercicio está garantizado por
lo dispuesto en el artículo 2, inciso 2, literal a), de la Constitución, pues nadie está
impedido de hacer lo que la ley no prohíbe.
137. Sin embargo, como cualquier actividad que desarrollen las personas, el ejercicio de las
manifestaciones culturales está sujeto a límites dentro de un Estado Constitucional
de Derecho. Estos límites están constituidos por el respeto a la dignidad y los dere-
chos fundamentales de las demás personas, y el respeto a las normas de orden público.
138. En esa línea de ideas, el Tribunal Constitucional ha reconocido en la Sentencia
02765-2014-PA/TC, que:
(...) la tolerancia, en tanto valor y aspiración, implica también entender que, en el
marco de una sociedad plural, existan distintas concepciones de lo bueno, y que ellas
deben ser tratadas con igual consideración en tanto no supongan un quebrantamien-
to de los derechos fundamentales y de los principios elementales que configuran el
Estado Constitucional en los términos del artículo 43 de la Constitución (...).
Por otro lado, una indiferencia estatal (...) nos puede conducir a lo que se ha deno-
minado la “paradoja de la neutralidad”. En efecto, asumir esa posición implicaría,
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de manera contraria a esta misma noción, que solo se asuman y protejan aquellos
proyectos de vida que son producto de un valor objetivo: la misma neutralidad. De
este modo, solo se respetarían los planes de vida que sean, a su vez, neutrales, lo
cual implica ya una valoración de la conducta. No es este el diseño que la Consti-
tución ha trazado. Antes bien, fomenta y protege las distintas creencias y culturas
que existen en el país (fundamentos 9 y 12).
139. En consecuencia, el Estado no tiene, en principio, que adoptar una postura necesa-
riamente activa frente a todas las manifestaciones culturales existentes, sino que su
postura, por defecto ante la mayoría de ellas, es la no intervención, respetarlas y ga-
rantizarlas, proscribiendo solo aquellas que atenten contra los valores constituciona-
les y los derechos fundamentales. De esta forma, la intervención estatal en esta clase
de escenarios debe limitarse a aquellas prácticas que, bajo el ropaje de las prácticas
culturales, no reflejan más que un cuadro sistemático de vulneraciones a los derechos,
principios o bienes que emanan de la constitución.
140. También entiendo que las posturas activas frente a manifestaciones culturales se pre-
sentan, por ejemplo, cuando el Estado adopta todas aquellas medidas necesarias para
preservar bienes o prácticas que permiten individualizar lo autóctono. En efecto,
cuando nuestra constitución, por ejemplo, hace referencia al deber estatal de preser-
var las lenguas aborígenes y autóctonas, adopta una postura activa frente a conductas
direccionadas a menoscabar dichas manifestaciones de cultura. Es, pues, constitu-
cionalmente justificable que el Estado no permanezca inactivo frente a eventuales
menoscabos de la cultura que caracteriza algún espacio geográfico, y que bien puede
permitir individualizar aspectos que nos identifican como peruanos.
141. En consecuencia, el Estado puede decidir adoptar alguna de las siguientes acciones
frente a determinadas manifestaciones culturales:
(i) Reconocimiento: efecto meramente declarativo del carácter cultural de una
manifestación;
(ii) Fomento: existe una política implementada por una entidad estatal, de cualquier
nivel de gobierno, para apoyar o promover la realización de determinada mani-
festación cultural;
(iii) Protección: el Estado protege la manifestación cultural y busca conservarla, como
ocurre con aquellas que se encuentran dentro del ámbito de la Ley 28296, “Ley
General del Patrimonio Cultural de la Nación”;
(iv) Regulación: el Estado regula el ejercicio de determinadas manifestaciones cultu-
rales, como ocurre con aquellas que se encuentran dentro del ámbito de la Ley
30870, “Ley que establece los criterios de evaluación para obtener la calificación
de espectáculos públicos culturales no deportivos”;
(v) Prohibición: la prohibición de determinadas manifestaciones culturales puede
ocurrir de forma directa o indirecta. Será directa cuando a través de una norma se
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prohíba una manifestación específica, pero será indirecta cuando mediante nor-
mas de orden público se prohíben conductas generales, lo que impide que sean
incorporadas en manifestaciones culturales (el sacrificio humano no requiere una
prohibición expresa en tanto ya está penado el homicidio).
142. Para realizar acciones de regulación y prohibición, el Estado debe tomar en conside-
ración los derechos fundamentales de las personas, particularmente los derechos a la
libertad de creación, al libre desarrollo de la personalidad y a la cultura, implemen-
tando restricciones justificadas y proporcionales, y debe prohibir solo aquellas que
sean contrarias a los valores que busca promover la sociedad.
143. En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado anteriormente que en una
sociedad tan heterogénea y plural como la nuestra -integrada por culturas autóctonas
y originarias, y por una cultura de origen hispánico que ha dado lugar a lo mestizo o
criollo- es necesario que se reconozcan determinados valores democráticos y cultura-
les que deben ser compartidos por todos, sin que ello implique un desconocimiento
de la idiosincrasia de cada comunidad. Se debe establecer la unidad dentro de la
diversidad y el pluralismo.
144. Pero el concepto de lo cultural no debe restringirse solo a los grupos vulnerables o
minoritarios, sino que dicho concepto debe extenderse a toda manifestación cultural
que desarrolle un grupo social o local con identidad significativa. De hecho, este ha
sido el criterio desarrollado en la STC 0006-2008-PI/TC.
145. Por otro lado, el Estado debe realizar las acciones de reconocimiento, fomento y
protección, respecto de manifestaciones culturales que respeten la dignidad y los de-
rechos fundamentales de las personas, así como las normas de orden público. Sobre
este punto, es evidente que la noción de “cultura” no tiene por qué abarcar, necesa-
riamente, todo el territorio nacional, ya que bien puede relacionarse con un espacio
geográfico específico. Las manifestaciones culturales suelen ser el legado de socieda-
des marcadas por particularismos, y que precisamente por ello pueden brindar un
importante nivel de diversidad que termina por enriquecer el patrimonio nacional.
146. Por tanto, el Estado debe valorar la presencia de los siguientes elementos antes de
adoptar una acción concreta frente a una determinada manifestación cultural:
(i) El ámbito geográfico donde se desarrolla, es decir, las localidades o regiones en
que se practica la actividad.
(ii) El ámbito temporal en que se realiza, es decir, las fechas o temporadas en que
tiene lugar la actividad.
(iii) Su arraigo tradicional, es decir, la antigüedad de la práctica y su consistencia a lo
largo del tiempo.
(iv) La existencia de un grupo de sujetos involucrados en su práctica, sea de forma
directa como ejecutantes, o indirecta como espectadores.
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(v) Si involucra la realización de actividades expresamente penadas o prohibidas.

147. Debido a que las acciones que puede adoptar el Estado frente a las prácticas culturales
son realizadas como parte de su política cultural, resulta pertinente entonces determi-
nar quién tiene la competencia para fijar dicha política.
148. Conforme al artículo 102 de la Constitución, una de las atribuciones del Congreso
de la República es la de dar leyes. De esto se deriva, como consecuencia necesaria, que
una de sus facultades es la de establecer los lineamientos generales en el ordenamiento
jurídico nacional de cualquier materia o política que pueda legítimamente ser regula-
da mediante una ley. El Congreso también puede delegar estas facultades legislativas
al Poder Ejecutivo siempre que respete los límites establecidos en el artículo 104 de la
Constitución.
149. Así, el legislador puede, por ejemplo, emitir normas que señalen cómo deberán rea-
lizarse las acciones señaladas supra, como hizo efectivamente al emitir la Ley 28296 y
la Ley 30870, establecer prohibiciones indirectas vía normas penales, u ordenar que
determinada manifestación cultural sea objeto de reconocimiento o protección.
150. En el caso específico de los espectáculos públicos culturales no deportivos, el artícu-
lo 2 de la Ley 30870 ha establecido que los criterios de evaluación para que una
manifestación cultural obtenga tal calificación son: a) el contenido cultural de dicho
espectáculo; b) su mensaje y aporte al desarrollo cultural; y, c) su acceso popular.
151. En tal sentido, es incorrecta la afirmación del demandante de que el Congreso no tie-
ne competencia para incorporar la excepción cuestionada en la Ley 30407, pues tanto
la cultura como la protección y bienestar de los animales son materias que pueden ser
reguladas por ley y, por tanto, por el Congreso.
152. Una vez que ha sido establecido el marco legislativo general corresponderá al Poder
Ejecutivo dirigir la política estatal en materia cultural, conforme a las pautas dadas
por el legislador. Para ello el Congreso emitió la Ley 29565, mediante la cual creó
el Ministerio de Cultura como organismo del Poder Ejecutivo encargado de dicho
sector.
153. El Poder Ejecutivo no debe inobservar los mandatos imperativos del Congreso que se
encuentran en las leyes, pero dentro de tales límites goza de autonomía y discreciona-
lidad para dirigir la política cultural del país.
154. Por otra parte, cabe citar la Carta de la Defensoría del Pueblo 30-2019-DP/PAD, de
fecha 14 de marzo de 2019, dirigida a la Unión de Galleros del Perú, e incorporada al
expediente del presente caso mediante escrito de fecha 29 de marzo de 2019, del que
se diera cuenta supra.
155. A juicio de la Defensoría, en la presente controversia se encuentran enfrentados dos
bienes jurídicos: el reconocimiento de manifestaciones culturales, y el deber de pro-
tección animal, que deriva de la obligación del Estado de promover la conservación
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de los recursos naturales, la diversidad biológica, el derecho a gozar de un medio

ambiente adecuado y la función ecológica de la propiedad.
156. La Defensoría señala que “esta controversia deberá ser resuelta mediante un pronun-
ciamiento que armonice los bienes jurídicos en disputa”, y concluye que “es necesario
que la labor interpretativa responda a una valoración que compatibilice el debido res-
peto por nuestra fauna sin llegar a decisiones extremistas de erradicar las tradiciones
culturales”.
157. En el presente caso, ha sido el legislador quien ha establecido, mediante la disposición
cuestionada, que las peleas de toros, peleas de gallos y corridas de toros se encuentren
exceptuadas del deber constitucional de protección a los animales, en el entendido
de que son espectáculos culturales. Pero como tal potestad ha sido expresada en una
norma con rango de ley se encuentra sujeta al control constitucional concentrado del
Tribunal Constitucional.
158. Ahora bien, independientemente de lo hasta aquí expuesto, es importante destacar
que, de acuerdo con los demandantes, la Sentencia 0042-2004-AI/TC tendría mayor
valor jurídico que la Sentencia 0017-2010-PI/TC, pues esta tiene efectos vinculantes
y exhortó al Congreso a que dicte una Ley Orgánica de la Cultura, en las cuales se
establezca las bases constitucionales de la política cultural del Estado, mientras que la
segunda solo opinó sobre manifestaciones culturales.
159. Conforme a lo dispuesto en el artículo 82 del Código Procesal Constitucional, lo
dispuesto en las sentencias emitidas en los procesos de inconstitucionalidad tienen
autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y produ-
cen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación.
160. Respecto a la posibilidad de variar sus criterios, se ha indicado, en el fundamento
20 de la misma Sentencia 0017-2010-PI/TC, que la decisión de cambiar el rumbo
de la jurisprudencia en un tema puntual no es una práctica infrecuente tanto en los
sistemas del Civil Law, como en los del CommonLaw.
161. El argumento que respalda dichos cambios es el mismo en ambos sistemas: la nece-
sidad de que la jurisprudencia responda de modo dinámico a las necesidades y que
el Derecho no quede petrificado en el tiempo. Por el mismo motivo, lo señalado
podrá volver a ser revisado en el futuro en un nuevo proceso de inconstitucionalidad,
siempre que exista una norma con rango de ley que sea cuestionada ante el Tribunal
Constitucional, y ello tendrá un impacto en las políticas culturales sobre la materia.
162. Conforme a lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución, la cultura no es una
materia que deba ser regulada por ley orgánica, a pesar de lo señalado en la Sentencia
0042-2004-AI/TC. Aun así, ello tampoco sería un impedimento para que el Tribunal
Constitucional revise sus lineamientos o recomendaciones, pues las leyes orgánicas
no tienen un rango superior a las leyes ordinarias, ni es imposible modificarlas, sino
que se diferencian de aquellas por su temática y requisitos de aprobación.
- 605 -
163. Efectuadas las precisiones anteriores, resta determinar en qué medida las corridas de
toros, peleas de gallos, y otras actividades relacionadas pueden ser consideradas como
manifestaciones culturales, y si es que, por esto mismo, pueden ser prácticas ampara-
das por la ley. Para ello, en primer lugar, estimo que es necesario realizar una revisión
de lo dispuesto en el derecho comparado a fin de determinar si, en otras latitudes,
existe un marcado consenso en cuanto a la prohibición de la realización de esta clase
de eventos, factor que puede influir en la decisión de este colegiado en torno a la
validez de las prácticas aquí cuestionadas.
§5. CORRIDAS DE TOROS, PELEAS DE GALLOS Y OTRAS ACTIVIDADES

RELACIONADAS: ALGUNOS ASPECTOS DESDE LA JURISPRUDEN-
CIA COMPARADA
164. Considero pertinente analizar lo que ha ocurrido en la jurisprudencia comparada
sobre las corridas de toros, peleas de gallos y otras actividades similares, pues mucho
se ha dicho sobre la materia en países que, como el Perú, tienen una tradición taurina
o gallística, así como lo ocurrido en otros países respecto a prácticas que afecten a los
animales.
165. La jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia sobre las corridas de toros
ha ido variando con el tiempo, pero en líneas generales se ha desarrollado a favor de
las mismas. En la Sentencia C-1192 de 2005 se confirmó la constitucionalidad del
Estatuto Taurino, Ley 916 de 2004.
166. En aquella oportunidad la referida corte señaló que la tauromaquia se relaciona ines-
cindiblemente al concepto de cultura, y que el legislador puede reconocerla como
expresión artística y cultural del Estado y de quienes la practican. No obstante, dejó
abierta la posibilidad de que en un futuro ello dejara de ser así, si cambiaban las
circunstancias.
167. Por otro lado, la Sentencia C-666 de2010 reprodujo una controversia similar a la
que se aborda con la presente controversia. Mediante la Ley 84 de 1989 se adoptó en
Colombia el Estatuto de Protección de los Animales, el cual contiene una excepción
en su artículo 7 que permite la realización de corridas de toros, peleas de gallos y otros
espectáculos, en contradicción con el deber general de protección del artículo 6.
168. Los demandantes en aquel caso alegaron, entre otras cosas, la vulneración del prin-
cipio de diversidad étnica y cultural, por cuanto se desconocen las manifestaciones
culturales de quienes consideran a los animales sujetos dignos de protección por parte
del ordenamiento jurídico.
169. Asimismo, alegaron el deber estatal de protección del medio ambiente y, señalaron
que los animales tenían reconocido en la ley un derecho a no ser tratados cruelmente,
ni ser torturados, así como la prohibición de torturas y penas crueles, inhumanas o
degradantes.
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170. La Corte Constitucional de Colombia señaló que en su ordenamiento jurídico existe

un deber constitucional de proteger el ambiente y los recursos naturales, y que la
dignidad humana y el principio de solidaridad son el fundamento del deber de pro-
tección a los animales y la búsqueda de su bienestar. Asimismo, mencionó la función
social y ecológica de la propiedad como fundamento a la prohibición del trato cruel
hacia los animales.
171. Resaltó que la Constitución no deja opción respecto de la protección animal, aunque
el sistema de protección que se cree debe atender las limitaciones derivadas de la
concreción de otros principios de índole constitucional que en determinados casos
puedan ser afectados por la protección que se cree para los animales.
172. En consecuencia, las excepciones que existan en el ordenamiento jurídico respecto
de la protección prevista para los animales, no pueden ser fruto del capricho o dis-
crecionalidad de los poderes constituidos, sino que tendrán que estar sustentadas en
criterios de razonabilidad o proporcionalidad acordes con los valores y principios que
prevé el ordenamiento constitucional.
173. A continuación, la corte colombiana señaló que existen límites legítimos al deber
constitucional de protección animal, como la libertad religiosa, los hábitos alimenti-
cios de los seres humanos, la investigación y experimentación médica, y la cultura, en
cuanto bien jurídico protegido por el Estado.
174. Agregó que las manifestaciones culturales deben estar en armonía con los otros valo-
res, derechos y principios que integran el sistema constitucional colombiano, y que
será tarea del juez constitucional determinarlo en cada caso en base a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.
175. Hizo notar que la contradicción aparente entre los artículos 6 y 7 de la ley cuestiona-
da, no constituía el problema jurídico a discutir, sino el determinar si con la excep-
ción del artículo 7 se desconocía, sin justificación legítima, el deber constitucional de
protección animal.
176. Señaló que el fundamento de la permisión de maltrato animal en el desarrollo de
ciertas actividades radica en que se trata de manifestaciones culturales con arraigo so-
cial en ciertas regiones del territorio nacional. Pero agregó que es necesario armonizar
dichas manifestaciones culturales con el deber de protección animal.
177. La Corte Constitucional de Colombia afirmó también que el legislador, en ejercicio
de su libertad de configuración normativa, puede llegar a prohibir las manifestaciones
culturales que implican maltrato animal, si considera que debe primar el deber de
protección animal sobre la excepcionalidad de las expresiones culturales que implican
agravio a seres vivos.
178. Dicho órgano sostuvo que la excepción del artículo 7 de la Ley 84 de 1989 se en-
cuentra acorde con las normas constitucionales únicamente en aquellos casos en
- 607 -
donde la realización de dichas actividades constituye una tradición regular, periódica

e ininterrumpida de un determinado municipio o distrito, y que tengan lugar única
y exclusivamente en aquellas ocasiones en que usualmente se hayan realizado en los
respectivos municipios o distritos en que estén autorizadas.
179. Concluyó que el Estado podrá permitirlas cuando se consideren manifestación cul-
tural de la población de un determinado municipio o distrito, pero deberá abstenerse
de difundirlas, promocionarlas, patrocinarlas, o construir con fondos públicos ins-
talaciones destinadas exclusivamente a dichas actividades. Lo contrario implicaría el
desconocimiento absoluto de un deber constitucional, y el consiguiente privilegio
irrestricto de otro.
180. En el año 2017 la Corte Constitucional de Colombia emitió la Sentencia C-041. En
dicha oportunidad se solicitó la inconstitucionalidad, entre otras normas, del artículo
5 de la Ley 1774 de 2016, que adicionó el artículo 339B del Código Penal referido a
los delitos contra la vida, integridad física y emocional de los animales, cuyo parágra-
fo tercero excluyó a quienes realicen las conductas descritas en el artículo 7 de la Ley
84 de 1989, reseñada supra.
181. La corte colombiana señaló que el legislador es quien tiene la competencia para es-
tablecer los delitos, pero que la norma en cuestión generó un déficit de protección
constitucional hacia los animales, y declaró inexequible, es decir, inconstitucional, el
parágrafo tercero del artículo 339B del Código Penal, otorgando dos años al congreso
colombiano para adaptar la legislación a la jurisprudencia constitucional.
182. Posteriormente, mediante el Auto 457 de 2018, la Corte Constitucional de Colom-
bia declaró la nulidad de la Sentencia C-041 de 2017, al considerar que dicho fallo
desconoció los efectos de la cosa juzgada constitucional de la Sentencia C-666 de
2010, cuyas conclusiones reafirmó.
183. Por otro lado, en España la tauromaquia ha sido establecida como patrimonio cultu-
ral de todos los españoles, con protección en todo el territorio nacional, conforme a
la Ley 18/2013, y los poderes públicos deben garantizar su conservación y promover
su enriquecimiento.
184. Algunas Comunidades Autónomas han intentado legislar la materia de diferente ma-
nera, pero han obtenido fallos adversos del Tribunal Constitucional de España, pues
conforme a su Constitución la materia debe ser regulada por el Estado.
185. Así, el Parlamento de Cataluña emitió la Ley 28/2010, cuyo artículo l modificó el
artículo 6 del Decreto Legislativo 2/2008, Ley de protección de los animales, que
prohibió las corridas y espectáculos con toros que incluyan la muerte del animal.
186. Posteriormente, el Estado aprobó la referida Ley 18/2013, la cual debe ser apli-
cada en conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución, que
señala que los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el en-
riquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de
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España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y
su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.
187. Luego fue emitida la Ley 10/2015, para la salvaguardia del patrimonio cultural inma-
terial, cuyo artículo 1 señala que su objeto es regular la acción general de salvaguardia
que deben ejercer los poderes públicos sobre los bienes que integran el patrimonio
cultural inmaterial, en sus respectivos ámbitos de competencias.
188. El Tribunal Constitucional de España, mediante Sentencia 177/2016, de fecha 20 de
octubre de 2016, declaró inconstitucional y nulo el citado artículo al considerar que
se incurrió en un exceso en el ejercicio de las competencias autonómicas que invadió
o menoscabó las establecidas en el artículo 149, numeral 2, de la Constitución de
España.
189. De acuerdo con dicho artículo, sin perjuicio de las competencias que podrán asumir
las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como
deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural con ellas.
190. Dicho tribunal manifestó que, si bien la Ley 18/2013 y la Ley 10/2015 no consti-
tuyen parámetro directo de constitucionalidad (pues lo determinante son las reglas
constitucionales de distribución de competencias), deben ser consideradas como un
elemento añadido de análisis. Asimismo, recordó que la conservación de a tradición
de las corridas de toros ya fue destacada por la Ley 10/1991, cuya exposición de mo-
tivos puso de relieve la dimensión cultural de las corridas de toros, determinante de
su relación con la competencia estatal de fomento de la cultura.
191. Sobre el particular, señaló que la consideración de la tauromaquia, y, por tanto, de las
corridas de toros, como patrimonio cultural inmaterial español que operan las leyes
estatales antes citadas podría discutirse desde el punto de vista de la opción tomada
por el legislador, pero no puede considerarse un ejercicio excesivo de las competencias
que corresponden al Estado en materia de cultura conforme al artículo 149, numeral
2, de la Constitución.
192. En ese sentido expresó que el hecho que la aceptación de ese carácter no sea pacífico,
no priva a las corridas de toros, en la decisión del legislador estatal, de su carácter
cultural pues, existiendo en la realidad social española, el Estado contribuye a su
conservación mediante una acción de salvaguarda de una manifestación subyacente
que entiende digna de protección, en tanto que integrada en el genérico concepto
constitucional de cultura, cuya preservación incumbe a todos los poderes públicos en
el ejercicio de sus respectivas competencias.
193. Afirmó que, en lo que respecta a la naturaleza de las disposiciones estatales, ambas
expresan una actuación legislativa en materia de cultura, dirigida específicamente a la
preservación de las corridas de toros, pues, se comparta o no, no cabe desconocer la
conexión existente entre estas y el patrimonio cultural español, lo que, a estos efectos,
legitima la intervención normativa estatal.
- 609 -
194. En dicha sentencia se constató la relación existente entre la cultura y las corridas
de toros y espectáculos similares en tanto fenómeno histórico, artístico y cultural;
y precisó que no es razonable entender que la obligación prescrita en el artículo 46
de su Constitución, imponga la obligación de mantener de modo incondicional una
interpretación que tienda al mantenimiento de todas las manifestaciones inherentes a
los espectáculos tradicionales, sin tener en cuenta otros intereses, derechos protegidos
y otros valores culturales, a veces contrapuestos, que han de ser también adecuada-
mente ponderados.
195. En ese sentido, estimó que, desde la lógica de la concurrencia competencial existente
en materia de cultura, las concepciones que los diversos poderes públicos encargados
de cumplir el mandato del citado artículo 46 puedan tener de lo que se entienda
como expresión cultural susceptible de protección, pueden ser comunes y también
heterogéneas, e incluso opuestas.
196. Y agregó que esa valoración entra también dentro de la libertad de configuración
que corresponde al legislador autonómico a la hora de legislar en el ejercicio de sus
competencias sobre espectáculos públicos. También enfatizó que dichas diferencias
han de manifestarse de modo conforme al orden constitucional de distribución de
competencias en el que las decisiones autonómicas encuentran su fundamento, de
manera que no pueden llegar al extremo de impedir, perturbar o menoscabar el ejer-
cicio legítimo de las competencias del Estado en materia de cultura amparadas en su
Constitución.
197. En la citada sentencia, el Tribunal Constitucional de España concluyó que el artícu-
lo cuestionado, al incluir una medida prohibitiva de las corridas de toros y otros
espectáculos similares, menoscabó las competencias estatales en materia de cultura,
en cuanto afectó a una manifestación común e impidió en Cataluña el ejercicio de la
competencia estatal dirigida a conservar esa tradición cultural, ya que, directamente,
hace imposible dicha preservación, cuando ha sido considerada digna de protección
por el legislador estatal.
198. De otro lado, en la Sentencia 134/2018, el tribunal español emitió un fallo en el
que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de diversos preceptos de la Ley
9/2017, emitida en las Islas Baleares para regular las corridas de toros y proteger
a los animales, y confirmó lo establecido en la Sentencia 177/2016, que se acaba
de glosar.
199. Por su parte la Suprema Corte de Justicia de México, en el Expediente 163-2018,
analizó la legitimidad constitucional de una medida adoptada por la legislatura que
prohibía la pelea de animales en el Estado de Veracruz.
200. Señaló que en términos constitucionales la protección del medio ambiente no pue-
de equipararse con la protección del bienestar animal, por lo que determinó que la
protección de toda la vida animal no es una cuestión que pueda reconducirse a la
protección del medio ambiente o de los recursos naturales.
- 610 -
201. Agregó que la cultura es una creación del hombre en oposición a la naturaleza como
resultado de la evolución y hace referencia a que el Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, en la Observación General 21, ha precisado que el concepto de
cultura incluye a las costumbres y tradiciones, por las cuales los individuos y comuni-
dades expresan su humanidad y el sentido que dan a su existencia, y configuran una
visión del mundo que representa su encuentro con las fuerzas externas que afectan a
sus vidas.
202. Asimismo, respecto al derecho a participar en la vida cultural como dimensión del
derecho a la cultura precisó que este no es un derecho prestacional, sino un derecho
de libertad, que otorga a las personas la posibilidad de incursionar libremente en una
gran variedad de actividades; y que también impone un deber al Estado de no realizar
interferencias arbitrarias en esas prácticas culturales.
203. En tal sentido, la Corte Suprema de México señaló que no todas las prácticas cul-
turales que estén arraigadas en la población encuentran cobertura prima facie
en el derecho a la participación en la vida cultural. En base a ello concluye que la
expresión cultural que se examina no afecta directamente a las personas, sino a los
animales utilizados en ella, por lo que cualquier práctica que suponga el maltrato
y el sufrimiento innecesario de los animales no puede considerarse una expresión
cultural amparada por la Constitución.
204. Por otro lado, la corte determinó que la prohibición de realizar peleas de animales
tiene como finalidad la protección del bienestar de los animales, a pesar de que de la
Constitución de México no se desprende un mandato expreso dirigido al legislador
para proteger a los animales.
205. Seguidamente, la corte determinó que, a pesar de que no existe una prohibición
constitucional de realizar peleas de animales, ello no implica que el legislador no
tenga la potestad de restringir esa actividad. Al respecto, determinó que la protección
del bienestar animal es una finalidad legítima que puede justificar la limitación de
derechos fundamentales a las personas, como la garantía de la propiedad y la libertad
de trabajo.
206. Por otro lado, la Corte Suprema de México resolvió que la finalidad mediata de la
prohibición de las peleas de animales es el principio de protección del bienestar ani-
mal, mientras que la finalidad inmediata es el estado de cosas que exige alcanzar como
principio el bienestar animal que se concreta en la prohibición de maltrato o de los
tratos crueles.
207. Concluyó que la medida adoptada alcanza en un alto nivel la finalidad que se pro-
pone (proteger el bienestar animal) toda vez que la conducta prohibida causa daños
físicos a los animales en las peleas, asimismo, la Corte señaló que la restricción es
necesaria para proteger el bienestar de los animales, en base a que no se advierten me-
didas alternativas que interfieran en menor medida en los derechos de los recurrentes
y que puedan promover el fin con la misma intensidad que la medida adoptada.
- 611 -
208. Por último, determinó que la medida resulta proporcional, ya que logra conseguir
un alto nivel de eficacia en la promoción del bienestar animal, y al mismo tiempo las
restricciones al ejercicio del derecho a la libertad trabajo y la propiedad son leves, en
base a que restringe su ejercicio solo en ciertas actividades concretas y no de manera
amplia o general.
209. Finalmente, en Francia, el Consejo Constitucional resolvió en el año 2012 que las
corridas de toros son conformes con la Constitución. Estas se realizan en el sur del
país. Los demandantes habían solicitado que se declare la inconstitucionalidad del
artículo 521-1 del Código Penal, que reprime actos de crueldad hacia los animales,
pero excluye la aplicación de tales disposiciones a las corridas de toros.
210. El órgano de control constitucional francés señaló que esta exclusión está limitada
a los casos en los que se puede invocar que la tradición local se ha mantenido de
forma ininterrumpida y solo para los actos que emanan de la tradición. Así, justificó
entonces que la autoridad actuara de forma diferente ante actividades de la misma
naturaleza celebradas en zonas geográficas distintas.
211. En otro fallo del año 2015 dicho ente confirmó el criterio reseñado, y también hizo
referencia a las peleas de gallos, que se encuentran permitidas y exoneradas de conse-
cuencias penales, siempre que se realicen en ciertas localidades del norte del país, y en
la isla de la Reunión, donde son tradicionales.
§6. ANÁLISIS CONSTITUCIONAL CUESTIONADAS DE LAS ACTIVI-

DADES
212. Expuesto lo anterior, corresponde determinar si es que la inserción de supuestos de
excepción en la Ley de Protección y Bienestar Animal supone o una vulneración de
principios o bienes reconocidos en la Constitución. Para ello, será indispensable ana-
lizar, por separado, cada una de las prácticas cuestionadas.
213. El análisis tendrá como propósito examinar si es que las prácticas invocadas como
inconstitucionales cuentan (o no) con alguna clase de sustento basado en la tradición,
y, de ocurrir ello, si es que es justificable la restricción del deber de no ocasionar su-
frimientos innecesarios a los animales.
6-A. PELEAS DE TOROS

214. Conforme al artículo 22, literal d), de la Ley 30407, se encuentran prohibidas las
peleas de animales tanto domésticos como silvestres, en lugares públicos o privados,
lo que afectaría directamente la legalidad de las peleas de toros si no fuera por la exis-
tencia de la Primera Disposición Complementaria Final de dicha ley.
215. Las peleas de toros no ocurren en otros países, por lo que se trataría de una tradición
propia del sur del Perú, nacida en Arequipa. Esta actividad se desarrolla desde la
segunda mitad del siglo XIX, donde es practicada particularmente por los ganaderos
- 612 -
y por las comunidades agrícolas, aunque dicha práctica, en parte por su carácter de
costumbre autóctona, atrae a una gran cantidad de personas.
216. Adicionalmente, advierto que el Tribunal ha recibido valiosa información sobre la
naturaleza y regulación de las peleas de toros por parte de la Asociación de Criadores,
Propietarios y Aficionados de Toros de Pelea de Arequipa (ACPATPA). Según esta
organización, se trata de una tradición cultural arequipeña y de otros lugares del Perú,
que se remonta a la segunda mitad del siglo XIX.
217. Señala, además, que en toda la historia de las peleas de toros jamás se ha registrado la
muerte de un toro durante la contienda o posterior a ella. Estos animales son usados
cotidianamente en labores agrícolas, pero antes de enyugarlos estos pelean para de-
terminar quién será el dominante, y recién después de ello se les puede amarrar para
hacer la labranza. De esta forma habría nacido costumbre de enfrentar a los toros, a
quienes no se les enseña a pelear, sino que lo hacen por instinto.
218. La ACPATPA señala que la actividad cuenta con un Reglamento de Peleas de Toros,
aprobado el 20 de octubre de 2015, el mismo que ha adjuntado al informe pre-
sentado al Tribunal Constitucional. De la revisión de dicho reglamento, rescato los
siguientes elementos:
i) Su objeto es regular las peleas de toros, fomentar dicha tradición como patrimo-
nio cultural, y proteger y preservar al toro de pelea como especie (Norma II del
Título Preliminar).
ii) Las actividades que se realizan cuentan no solo con seguridad y servicio médico
para las personas, sino también con servicio médico veterinario para los toros,
con equipos y productos mínimos para atender emergencias (artículo 15).
iii) Existe la obligación de denunciar actos violentos cometidos entre los asistentes a
los espectáculos ante las autoridades (artículo 16).
iv) Se incentiva la participación de toros ganadores, mientras que se desincentiva la
participación de toros que hayan perdido anteriormente (artículos 20 y 21).
v) Los toros pueden recibir premios y distinciones (artículos 22 y 23); un toro tri-
campeón en cualquier categoría recibe una distinción especial y pasa a retiro, no
pueden participar una cuarta vez (artículo 31).
vi) Los toros están divididos en categorías: la mediana incluye toros desde los 520 a
los 940 kilogramos de peso vivo, y la pesada a los toros que excedan dicho peso
(artículo 25).
vii) Está prohibido que un toro pesado o que peleó con toros pesados descienda de
categoría y pelee con toros medianos (artículo 26). Los toros tienen además un
ranking (artículos 27 a 30).
- 613 -
viii) Existen restricciones para los toros participantes, no podrán pelear aquellos toros
que sean menores a 3.5 ni mayores a 12 años; ni se podrá cotejar a un toro ganador
contra uno perdedor; ni podrá pelear si no han transcurrido mínimo 60 días desde
su última pelea, o 20 días si no hubo pelea efectiva o si terminó ileso (artículo 33).
ix) Los toros antagonistas deben tener condiciones similares en cuanto a edad, peso,
asta y ranking; los animales deben competir en igualdad de condiciones. La AC-
PATPA puede observar la programación si no se cumplen las condiciones de igual-
dad (artículo 32).
x) Si se evidencia durante la pelea que no hay condiciones de igualdad, los jueces de la
misma pueden declararla nula (artículo 32). Si un toro sufre menoscabo evidente
en sus aptitudes naturales durante la pelea, aunque muestre intención de seguir
peleando, los jueces deben darla por finalizada, separar a los animales y declarar
empate (artículo 57). También puede pararse la pelea si tras 20 minutos es notorio
el cansancio y daño en los toros (artículo 58).
xi) Los toros deben estar en buenas condiciones corporales y de salud para pelear,
sin lesiones que mengüen sus aptitudes naturales para la pelea; no debe cotejarse
animales agresivos a las personas pues constituyen un peligro para sus propietarios,
autoridades de peleas y público en general (artículo 32). Los toros deben pelear con
sus astas naturales en buenas condiciones (artículos 45 y 46).
xii) Se permite que el toro se niegue a combatir, en cuyo caso se considera que no ha
hecho cara a su rival y la pelea es nula (artículos 29, 52 y 53). Incluso se permite
que el animador titular que conduce al toro a la cancha resigne y decline la pelea en
salvaguarda de la integridad física del animal (artículo 56).
xiii) El reglamento también exige el bienestar y adecuado trato que las personas deben
brindar al toro de pelea, particularmente el propietario, que es responsable de criar-
lo. Se indica que el animal goza de bienestar en la medida en que esté sano, bien ali-
mentado, instalado en espacio cómodo y seguro, y pueda realizar comportamientos
naturales (artículos 39 y 40).
xiv) Estas condiciones deben evitar que padezca dolor o sufrimiento, y debe protegér-
sele de las enfermedades y accidentes; también deben contar con atención médica
veterinaria permanente (artículos 39 y 40).
xv) El animal debe recibir buen trato, debe poder moverse libremente, tener un am-
biente silencioso y un lugar de descanso apacible, y se le debe permitir estar cerca a
otros animales de su especie para satisfacer su instinto gregario (artículos 39 a 41).
xvi) Es obligación del propietario evitar crueldad y sufrimiento en la pelea, impedir el
maltrato, lesión o muerte del animal (artículo 39).
xvii) Se rechazan los actos que atenten contra la protección, preservación y bienestar del
toro de pelea, como: abandonarlos en la vía pública o lugares que no reúnan las
- 614 -
condiciones mínimas para su bienestar; castigarlos, sacrificarlos, matarlos o muti-

larlos innecesariamente; utilizar drogas sin un fin terapéutico supervisado por un
médico veterinario; entre otros. La ACPATPA está en la obligación de denunciar
estos actos ante las autoridades competentes.
219. De las disposiciones reglamentarias reseñadas, se evidencia que los organizadores de
las peleas de toros han regulado dicha actividad de manera que se garantice el bienes-
tar de los animales, tanto dentro como fuera de las canchas de pelea, y que se conserve
su especie, a la cual le dan un cuidado especial.
220. Advierto que, si bien en estos espectáculos los toros pelean entre sí, se trata de un
comportamiento que estos animales tienen de forma instintiva en estado natural, y
que realizarían incluso en estado salvaje.
221. Además, no puedo ignorar que las peleas de toros ocurren prácticamente sin inter-
vención humana, y enfrentan a un animal con otro de similares condiciones en un
ambiente controlado. La participación humana se encuentra limitada a facilitar la
ocasión de dicho enfrentamiento, y a asegurar que las peleas ocurran en condiciones
equitativas, y sin producir daños graves o permanentes, ni la muerte del toro.
222. Por lo demás, y más allá de las medidas previstas a nivel reglamentario con el pro-
pósito de resguardar la integridad tanto de los animales como de las personas que
participan en estos eventos, también noto que, en los lugares en donde se realizan,
constituyen una práctica cultural con un considerable arraigo.
223. Ahora bien, independientemente de lo hasta aquí expuesto, es evidente que esta
clase de prácticas, para su realización, deben estar prolijamente reglamentadas,
pues ello es indispensable para salvaguardar la integridad tanto de las personas
como de los toros que participan en esta clase de eventos. No escapa tampoco a
mi consideración el hecho que esta clase de eventos se efectúen en algunas zonas es-
pecíficas, y que no se trate de una actividad de alcance nacional, por lo que el respeto
a dichas tradiciones debe efectuarse en los lugares en los que, por el paso del tiempo,
sean ya asumidas como tradiciones.
224. Por tales razones, concluyo que, más allá de que las peleas de toros se encuentren
exceptuadas mediante la Ley 30407 de la prohibición de peleas de animales, estas
ocurren en el marco de una actividad tradicional controlada donde el sufrimiento del
animal es mínimo y se encuentra protegido frente a daños permanentes, además de
ocurrir sin intervención humana, por lo que no puede considerarse que este tipo de
actividades constituyan maltrato animal.
225. Finalmente, para que el Estado pueda adoptar acciones concretas frente a las peleas de
toros, es necesario analizar dicha práctica conforme a los elementos señalados supra.
Usando la información presentada por las partes, por los terceros y amicuscuriae, así
como por la obtenida mediante pedidos de informe e investigación propia, puedo
notar lo siguiente:
- 615 -
i) El ámbito geográfico donde se desarrolla principalmente la actividad es el departa-

mento de Arequipa, en particular entre las comunidades agrícolas.
ii) El ámbito temporal durante el que se realizan la actividad abarca todo el año, y
suele coincidir con celebraciones religiosas.
iii) La actividad tiene un importante arraigo tradicional, pues se practica hace apro-
ximadamente 150 años, y ha sido desarrollada de forma autóctona en el Perú,
concretamente en Arequipa, donde es reconocida como una tradición cultural.
iv) La actividad involucra a un sector importante de la sociedad arequipeña, principal-
mente entre las comunidades agrícolas, pero también en las ciudades, y representa
además un atractivo turístico.
v) La práctica no involucra la realización de actividades penadas o prohibidas, en tan-
to existe una excepción legal específica que la permite. Además, las peleas de toros
no constituyen maltrato animal infligido por las personas.
226. En tal sentido, advierto que existen elementos suficientes para considerar que las
peleas de toros son espectáculos culturales que pertenecen a nuestra tradición.
Por tanto, la decisión del legislador de exceptuar a tales espectáculos mediante la
disposición cuestionada no resulta arbitraria y se encuentra dentro del ámbito de
lo constitucionalmente permitido o posible. Es importante precisar que, pese a en-
contrarse dentro de dicho ámbito, nada impide que, en algún momento posterior, sea
posible introducir alguna prohibición legal para su realización.
227. Por tales razones, las peleas de toros, siempre que se realicen de acuerdo con las pau-
tas de una regulación similar a la reseñada y que garantice el bienestar de los toros,
no constituyen maltrato o crueldad animal. En consecuencia, corresponde declarar
infundado el extremo de la demanda aplicable a las peleas de toros.
6-B. PELEAS DE GALLOS

228. Como ocurre con el caso de las peleas de toros, las peleas de gallos también se encon-
trarían prohibidas por lo dispuesto en el artículo 22, literal d, de la Ley 30407, que
proscribe las peleas de animales tanto domésticos como silvestres, en lugares públicos
o privados, de no ser por la existencia de la Primera Disposición Complementaria
Final de dicha ley.
229. A diferencia de lo ocurrido con las corridas de toros (que será analizado más adelan-
te), las peleas de gallos fueron objeto de prohibición durante el periodo republicano.
La legislación que se emitió sobre las peleas de gallos en el siglo XIX muestra que su
objeto no era proteger la integridad o la vida de los gallos, sino que se consideraba que
realizar este tipo de actividades era un vicio que atentaba contra la moral pública, por
lo que había que reprimirla con pena privativa de libertad, aunque luego se volvieron
a permitir.
- 616 -
230. El Libertador José de San Martín, emitió un Decreto Protectoral, el 3 de enero de

1822, en el que señaló que el juego de gallos era un delito, pues atacaba la moral
pública y arruinaba las familias; el castigo para “los dueños de las casas en que se
consientan” era de dos meses en prisión y seis en caso de reincidencia.
231. El dispositivo señalaba además que los que fueran sorprendidos jugando a los gallos
sufrirían un mes de arresto y los reincidentes servirían como soldados durante la
guerra. Los presidentes de los departamentos, gobernadores y tenientes gobernado-
res, así como los oficiales del ejército y comisarios, entre otras autoridades, quedaron
especialmente encargados de velar por la observancia de dicho decreto y su puntual
ejecución.
232. Durante el gobierno del Marqués de Torre Tagle, mediante decreto del 16 de febrero
de 1822, emitido de acuerdo con el espíritu del anterior, se abolió el juego de gallos,
por lo que se anuló el contrato celebrado el 15 de octubre de 1804 entre el gobierno
español y los empresarios del coliseo de gallos.
233. Como fundamento para ello se señaló que “nada importaría hacer la guerra a los
españoles, si no la hiciésemos también a los vicios de su reinado, salgan de nuestro
suelo los tiranos, y con ellos todos sus crímenes”.
234. Posteriormente las peleas de gallos serían permitidas o toleradas nuevamente, y luego
otra vez prohibidas por disposición municipal. El 7 de diciembre de 1858 se emitió
un decreto en el que se revocó dicha disposición municipal al considerarse que:
[... ] la lidia de gallos es un juego que no está prohibido por las leyes y que desde
años se ha permitido por la autoridad pública; que las diversiones a que está acos-
tumbrado el pueblo no deben suprimirse violentamente sino por el influjo de la
civilización en la mejora de las costumbres; que la prohibición del juego de gallos
en el Coliseo, sería ineficaz para extinguir la afición a este espectáculo, porque se
lidiarían en lugares ocultos, donde por la falta de la autoridad y de la fuerza pú-
blica podrían cometerse los mayores desórdenes; que los que han ocurrido algunas
veces en la casa de gallos pueden impedirse remitiendo la fuerza suficiente para
que los reprima y haga cumplir las decisiones de la autoridad que debe presidir el
espectáculo de conformidad con lo expuesto por el ministerio fiscal; se resuelve,
que continúe el juego de gallos en el Coliseo solo los domingos y días feriados,
cuidando la prefectura de que se mande la fuerza necesaria para mantener el orden
y hacer respetar la autoridad.
235. De particular relevancia resulta la frase “las diversiones a que está acostumbrado el
pueblo no deben suprimirse violentamente sino por el influjo de la civilización en la
mejora de las costumbres”. Ello va, en alguna medida, en la línea de lo señalado supra
sobre la variabilidad de las prácticas tradicionales de los pueblos.
236. En concordancia con aquel decreto, el 25 de enero de 1859 se emitió uno posterior,
en el cual se indicó que correspondía al alcalde presidir las lidias de gallos, conforme
- 617 -
al artículo 22 de la ley del 4 de diciembre de 1856, según el cual le correspondía pre-

sidir espectáculos y diversiones públicas.
237. Como puede apreciarse, la legalidad de las peleas de gallos ha ido variando en el tiem-
po, y ha sido prohibida y permitida por diferentes gobiernos, por lo que no puede
negarse su presencia en la historia de nuestro país.
238. En las peleas de gallos se distinguen dos modalidades: a pico y a navaja. Se trata
de especies instintivamente muy agresivas debido, en parte, a la selección genética
realizada por los criadores, y a las características o comportamientos innatos de la
especie. Además, cuentan con una particular condición fisiológica por la que tendrían
un umbral del dolor muy alto. Sin embargo, estos elementos de juicio no resultan
determinantes, en sí mismos, para permitir o prohibir las peleas de gallos.
239. El Tribunal Constitucional ha recibido valiosa información sobre la naturaleza y re-
gulación de las peleas de gallos por parte de la Unión de Galleros del Perú. Según esta,
la gallística se remonta a la antigüedad clásica, donde era practicada por los griegos,
incluso San Agustín hace referencia a la pelea entre dos gallos en sus escritos. Llega
al Perú con los españoles, pero actualmente ya constituye una manifestación cultural
propia; el primer coliseo de gallos formal sería de 1762.
240. Añade que los combates entre gallos son narrados, explicados o aludidos en varias
obras de la literatura peruana, tales como: El caballero carmelo de Abraham Valde-
lomar, El Gallo de Jorge Antonio Percy Gibson Móller, El Gallo Blanco de Adolfo
Bermúdez Jenkins, El duelo de Enrique Aramburú Raygada, La apuesta de Jack Flo-
res, El último combate de Francisco León, El jardín de la doncella de Carlos Rengifo,
Panorama hacia el alba de José Ferrando, El ring de los gallos de Juan José Rojas, El
gallo de mi tía Chula de Henry Quintanilla, El Gallo Moro del Cura de Dagoberto
Torres, Fanal de Jorge Donayre Belaunde, El crimen más aplaudido y El canario triste
de Luis Felipe Brignole Roy, Mi gallo de Américo Silva Ognio. Asimismo, en el plano
latinoamericano tenemos las obras de Gabriel García Márquez, El coronel no tiene
quien le escriba y El general en su laberinto.
241. Agrega que la pelea de gallos también ha sido recogida por pintores como Pancho
Fierro, Víctor Humareda Gallego, Sérvulo Gutiérrez, Manuel Zapata, Teodoro
Núñez Ureta y Víctor Delfín. En el ámbito cinematográfico se encuentra El ga-
llo de mi galpón, de 1938, del director Sigfredo Ávila. En el ámbito musical des-
taca El Gallo Camarón de Chabuca Granda, mientras que la danza del baile del
tondero representa una alegoría de una pelea de gallos, como señala que se hizo notar
en una publicación de El Mercurio Peruano del 20 de enero de 1791.
242. Tampoco puede dejarse de lado la información proporcionada por los amicuscuriae
sobre la extensión de esta manifestación cultural en nuestro país. Existen coliseos de
gallos en casi todo el territorio, y las encuestas proporcionadas revelan que a ellos
acuden muchas personas.
- 618 -
243. Finalmente, para que el Estado pueda adoptar acciones concretas frente a las peleas de
gallos, es necesario analizar dicha práctica conforme a los elementos señalados supra.
Usando la información presentada por las partes, por los terceros y amicuscuriae, así
como por la obtenida mediante pedidos de informe e investigación propia, concluyo
lo siguiente:
i) El ámbito geográfico donde se desarrolla la actividad incluye a varios departamen-
tos del Perú; advirtiendo que en algunos únicamente se desarrolla la pelea de gallos
a navaja y en otros solo a pico.
ii) El ámbito temporal durante el que se realizan la actividad abarca todo el año.
iii) La actividad tiene un importante arraigo tradicional, pues habría llegado en el siglo
XVI con los españoles. El primer coliseo de gallos sería del siglo XVIII. Además,
forma parte de nuestra historia y de múltiples representaciones culturales a lo largo
de los años como ha sido evidenciado supra.
iv) La actividad involucra a un sector importante de la sociedad, entre criadores, fa-
bricantes de alimento y espectadores. Estos últimos pueden llegar a ser decenas o
cientos de miles.
v) La práctica no involucra la realización de actividades penadas o prohibidas, en
tanto existe una excepción legal específica que la permite.
244. En tal sentido, existen elementos suficientes para considerar que las peleas de gallos
son espectáculos culturales que pertenecen a nuestra tradición. Por tanto, la decisión
del legislador de exceptuar a tales espectáculos mediante la disposición cuestiona-
da no resulta arbitraria y se encuentra dentro del ámbito de lo constitucionalmente
permitido o posible. Como se precisó en el caso de las peleas de toros, esto también
supone que no existe ningún impedimento para que, a futuro, el mismo legislador
pueda también encontrarse facultado de prohibirlas.
245. Lo anterior no significa que las peleas de gallos puedan realizarse sin regulación o en
cualquier lugar, ni que se suspenda de forma absoluta el deber de protección animal
en el marco de estas actividades. Efectivamente, las mismas deben realizarse de acuer-
do con las prácticas y usanzas tradicionales en los lugares en los que cuenta con un
importante nivel de arraigo, y no podrán desarrollarse otras nuevas que sean aún más
violentas que las actuales.
246. Resulta necesario que se emitan reglamentos en todos los lugares en que se realicen
peleas de gallos para regular la actividad y garantizar la seguridad de las personas que
participan en las mismas. Además, se debe garantizar la conservación de las especies
de gallos de pelea y su bienestar general fuera de las canchas de pelea, pues en tales
circunstancias son de aplicación las normas de protección animal.
247. En tal sentido, la autoridad administrativa pertinente deberá supervisar que se im-
plementen tales reglamentos, conforme a lo ya dispuesto y en la normativa sobre
- 619 -
protección animal en lo que resulte aplicable, y deberá verificar que no se realicen

actos de maltrato previos a que el gallo entre a la cancha y que pudieran menoscabar
su salud, integridad o sus capacidades.
248. Ahora bien, e independientemente que se haya declarado la constitucionalidad de las
prácticas relacionadas con las peleas de gallos, una situación especial se presenta con
los eventos en los que estos animales son armados con navajas o espuelas. En efecto,
al declararla validez de las peleas de toros se consideró que, en dichos eventos, su
realización se caracterizaba por la falta de participación humana, la cual únicamente
se reducía a facilitar la ocasión para el enfrentamiento y para asegurar que el mismo
se desarrollara en condiciones equitativas.
249. Sin embargo, es notoria esta intervención cuando los gallos son armados con espue-
las o navajas, ya que, en estos casos, se incorpora un elemento adicional a la natural
agresividad de estos animales. Esta clase de agregados tienen distintas medidas y va-
riables, y se implementan con la finalidad de intensificar el desarrollo de la pelea, ya
que esto garantiza que los gallos se inflijan heridas en una considerable proporción.
De hecho, su empleo suele depender de la raza y el tipo del gallo, lo que supone un
análisis previo por parte de los organizadores de sus características para el combate,
lo que, nuevamente, denota la palmaria participación humana para la realización de
dichos espectáculos.
250. Los gallos de pelea suelen usar los espolones como armas naturales, por lo que resulta
innecesario agregar elementos artificiales para el combate. Debe destacarse, sin em-
bargo, que también existen prácticas en las que se añaden, para su realización, otra
clase de armas, tal y como ocurre con los espolones de plástico o huesos de pescado.
Evidentemente, y en la medida en que también denotan la intervención humana a
través de la alteración de las condiciones naturales de la pelea, corresponde también
declarar su prohibición.
251. En ese sentido, la participación humana con el propósito de garantizar que los gallos
de pelea padezcan un daño adicional al que se espera de un combate natural supone
una vulneración del deber de no ocasionar un sufrimiento innecesario a los animales,
tal y como ha sido expuesto.
252. En consecuencia, estimo que corresponde declarar la inconstitucionalidad de las peleas
de gallos en las que estos sean armados con navajas, espuelas, o cualquier otro elemento
adicional que denote la participación humana para la intensificación de la realización
del combate. Del mismo modo, considero que corresponde ordenar al Ministerio de
Cultura que adopte las medidas que sean necesarias para identificar los lugares en los
que aun se practican esta clase de eventos, con el propósito de evitar su realización.
6-C. CORRIDAS DE TOROS

253. Las corridas de toros también han sido exceptuadas de la aplicación de la Ley de Pro-
tección y Bienestar Animal. En opinión de la parte demandante, se trata de prácticas
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en las que no solo se degrada a los toros, sino que, de manera indirecta, también inci-
den en las personas que participan en esta clase de eventos. La parte demandada, por
su parte, indica que son tradiciones con un importante nivel de arraigo en nuestro
país, y que se remontan incluso a la época de la colonia.
254. Las corridas de toros no han sido, ni en todas las épocas ni por todas las personas,
unánimemente respaldadas, incluso en épocas remotas. No es esta, de hecho, la pri-
mera ocasión en que la justicia constitucional debe resolver dilemas de esta naturale-
za. En el caso de España, país que exportó al Perú esta tradición, han existido nume-
rosas oportunidades en las que se ha intentado abolir, aunque sin éxito finalmente, su
realización, como ha ocurrido en los reinados de Isabel, Carlos III, Carlos IV y Felipe
V. De hecho, en la dinastía de los Borbones, ante el atractivo particular del deporte,
aquella práctica perdió popularidad, lo que casi termina por generar su extinción [cfr.
Desmonde, William (2005). La corrida de toros como ritual religioso. En: Revista de
Estudios Taurinos, Sevilla, Nº 19-20, pp. 115 y 116].
255. Las distintas controversias suscitadas entre los que abogaban por la abolición y los que
defendían su realización va a extenderse a distintos escenarios, como va a ocurrir en
la Segunda República Española (1935), época en la que se aprobó un Reglamento de
Policía y Espectáculos Públicos, e incluso en la actualidad pueden advertirse ejemplos
como los de Catalunya, en la que se adoptaron disposiciones tendientes a generar su
extinción.
256. Las corridas de toros también han recibido distintos cuestionamientos por parte de la
Iglesia Católica, entidad que ha ejercido una importante labor en nuestra historia re-
publicana. Uno de los episodios más controversiales se presentó cuando el Papa Ino-
cencio XI requirió a Carlos II para que “ponga fin a los sangrientos espectáculos con
toros que, a su juicio, son incompatibles con la ejemplaridad de una corte cristiana”
[Martínez-Novillo, Alvaro (1996). Los toros en la Guerra de Sucesión: los inicios de
la tauromaquia profesional. En: Revista de Estudios Taurinos, Sevilla, Nº 4, p. 224].
En efecto, la Iglesia, en distintas oportunidades, ha mostrado cierta animadversión a
la celebración de esta clase de eventos, y un buen ejemplo se pudo advertir en el IV
Concilio de Letrán de 1215, cuando se prohibió a los clérigos a asistir a las corridas
de toros. En esta misma lía, se pudo presenciar un escenario de tensión mucho más
complicado cuando Pío V promulga la bula De Salute Gregis, la cual sancionaba con
la excomunión a todos los príncipes que permitieran la celebración de corridas de
toros en sus reinos. Incluso, en épocas más recientes, el Papa Benedicto XV condenó
las corridas de toros, a las que calificaba de sangrientas y vergonzosas.
257. Las corridas de toros llegaron a nuestro territorio con los españoles en el siglo XVI.
La plaza de toros de Acho es una de las más antiguas del mundo, pues fue inaugurada
en 1766. La regulación referente a las corridas de toros se extendió a nuestra época
republicana. Así, a modo de ejemplo, tenemos que en 1849 se emitió un decreto de
fecha 4 de diciembre, en el que se estableció que la carne fresca de toros muertos en
lidias no era perjudicial para la salud pública, según lo expuesto en el informe de la
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junta directiva de medicina, por lo que se permitió la venta de carne fresca de los
toros muertos en las corridas de Acho y se derogó el artículo 188 del reglamento de
policía de la capital que lo prohibía.
258. En 1857 un arzobispo solicitó al entonces presidente que no se permitiera lidiar
toros en la plaza de Acho los domingos y días festivos. La respuesta, mediante de-
creto de fecha 16 de marzo, fue que la lidia de toros era organizada por una empresa
particular en virtud de un contrato de arrendamiento realizado en pública subasta
y con las formalidades de ley, y que en el uso de aquel establecimiento debían regir
las condiciones estipuladas, que no podían ser alteradas ni por la empresa ni por el
gobierno.
259. Por otro lado, mediante la Ley 13450 de 1960 se adjudicó a la Municipalidad del
Rímac el íntegro del producto del impuesto a los espectáculos que gravaron la tem-
porada taurina de dicho año en la plaza de toros de Acho. Se dispuso que los fondos
obtenidos debían emplearse, preferentemente, en la reconstrucción de la Alameda de
los Descalzos.
260. En 1965, se emitió la Ley 15503, en la cual se dispuso que el Concejo Distrital del
Rímac disfrute del íntegro del producto del impuesto a los espectáculos taurinos que
se realicen en Acho, sin referencia a un límite temporal, pero con la indicación de que
los fondos debían invertirse exclusivamente en la ejecución de obras públicas.
261. Asimismo, mediante Decreto Supremo 011-84-AG, aún vigente, se declaró de inte-
rés nacional la crianza y preservación del ganado vacuno de lidia. En los consideran-
dos del mismo se indicó que la lidia nacional, así como el espectáculo que esta genera,
constituyen actividades tradicionales del Perú que es necesario proteger.
262. Como puede apreciarse, las corridas de toros eran actividades comunes tanto en la
época colonial, como en la republicana, y los impuestos recaudados en ellas eran usa-
dos para financiar obras públicas. En tal sentido, no puede negarse que son parte de
la historia de este país.
263. Considerando la antigüedad de la plaza de Acho, resulta natural que la regulación
sobre las corridas de toros haya afectado especialmente al distrito del Rímac. Actual-
mente, la Municipalidad Distrital del Rímac tiene un Reglamento General de Espec-
táculos Taurinos, que fue publicado en el diario oficial El Peruano, el 16 de octubre
de 1999. Fue aprobado mediante Acuerdo de Concejo 090-99-MDR y ratificado
mediante Ordenanza 011-MDR, que con diversas modificaciones se encuentra vi-
gente hasta la fecha.
264. De acuerdo con este reglamento, los espectáculos taurinos incluyen no solo a las co-
rridas de toros, sino también las corridas de rejoneadores, novilladas con picadores y
sin picadores, festivales, becerradas, toreo cómico y otros festejos taurinos populares.
Este reglamento regula diferentes aspectos relacionados con las corridas, incluyendo
la categoría de matador de toros y los requisitos para ser considerado como tal, con
- 622 -
la indicación que existe homologación con el escalafón de toreros de España, pues

los principales matadores participan en ferias tanto allí como en otras partes de
América.
265. Reglamentos similares se han aprobado en otros lugares del Perú. Por ejemplo, en
Trujillo existe un Reglamento de Espectáculos Taurinos aprobado mediante Decreto
de Alcaldía 28-94-MPT; la Municipalidad Distrital de Miraflores, en Arequipa, apro-
bó un Reglamento Taurino para su plaza de toros mediante la Ordenanza Municipal
019-MDM; y la Provincia de Chota aprobó un Reglamento General de Espectáculos
Taurinos, mediante la Resolución de Alcaldía 222-2007- MPCH/A, para la plaza “El
Vizcaíno”.
266. Pero no todos estos espectáculos regulados implican la muerte del toro. Los toreros
bufos o cómicos, por ejemplo, no matan a los animales. No obstante, advierto que los
espectáculos materia de controversia, y que cierto sector de la sociedad tiene interés
en conseguir que se prohíban, son aquellos en los cuales se da muerte al toro.
267. Al respecto, cabe destacar que el Tribunal Constitucional estableció, en el fundamen-
to 29 de la Sentencia 0042-2004-AI/TC, que los espectáculos taurinos en los que el
toro es “asesinado” no constituyen manifestaciones culturales que el Estado tenga el
deber de promover.
268. Sin embargo, en el fundamento 19 de la Sentencia 0017-2010-PI/TC, señaló que
“en diferentes circunstancias y transcurridos seis años de dicha sentencia, se enfrenta
nuevamente al análisis del valor cultural de los espectáculos taurinos”, y conside-
ró que había “llegado el momento de revisar el criterio jurisprudencial en tomo al
tema, teniendo en cuenta especialmente el debate suscitado” en la sentencia citada
previamente.
269. Así, en la Sentencia 0017-2010-PI/TC, el Tribunal concluyó lo siguiente respecto a
las corridas de toros:
23. A juicio de este Tribunal, la actividad taurina es en nuestro país una manifesta-
ción cultural, traída con la conquista española e incorporada a nuestro acervo
cultural por una afición de siglos, que se manifiesta en fiestas conmemorativas en
Lima y diversas provincias del Perú, como veremos más adelante. De este modo,
puede decirse que, aunque española en su origen, la tauromaquia (el “arte” de
lidiar toros, según la definición del Diccionario de la Real Academia) se ha incor-
porado a nuestra cultura mestiza y es una expresión artística que forma parte de
la diversidad cultural del Perú.
24. Al respecto, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que “como mani-
festación de la diversidad y pluralismo de la sociedad, la tauromaquia (...) ha sido
reconocida a lo largo de la historia como una expresión artística y cultural de los
pueblos iberoamericanos. Lo anterior ha sido registrado de diferentes maneras
por artistas del mundo como Goya, Mariano Benlliure, José Ortega y Gasset,
- 623 -
Pablo Picasso, García Lorca, Ernest Hemingway, Orson Welles y Vicente Blasco
lbáñez” (sentencia C-1192/05, consideración 12).
25. En nuestro país, podemos mencionar, por ejemplo, desde la literatura, a Ricardo
Palma (cfr. “Tauromaquia”, en Tradiciones Peruanas Completas, Aguilar, Madrid
1964, pp. 46-53), que ha destacado lo inveterado y secular de la tauromaquia en
nuestro país. En la pintura, la actividad taurina está presente, por ejemplo, en las
famosas acuarelas de Pacho Fierro (siglo XIX) —que reflejan admirablemente la
vida y costumbres del Perú de su época— donde “destacan las que dedicó al ca-
peo ecuestre, suerte exclusiva del Perú que no se conocía en España ni se practicó
en ningún país de nuestro continente” (Ugarte Eléspuru, Juan Manuel, De Re
Taurina, Lima, Peruarte, 1992, p. 211).
26. Desde la historia, Del Busto Duthurburu resalta que la Plaza de Acho de Lima,
de 1776, es la más antigua de América, aventajada en vejez sólo por dos plazas en
el mundo: Sevilla (1760) y Zaragoza (1764). Este historiador da cuenta del éxito
en Madrid, a fines del siglo XVIII, del torero limeño Mariano Cevallos, inmor-
talizado por Francisco Goya como “El Indio Cevallos” o “El Indiano” [cfr. Del
Busto Duthurburu, José Antonio, Plaza de Acho, Toreros Negros y Toros Bravos, en
“Copé”, vol. 10, Nº25 (dic. 2000), pp. 12-13]. (Sobre la tradición taurina del
Perú, puede constatarse también la obra especializada de José María De Cossío,
Los Toros. Tratado Técnico e Histórico, Madrid, Espasa-Calpe, 1961, t. IV, pp.
169- 202).
27. Por ello, a JUICIO de este Tribunal, no puede señalarse apriorísticamente que
los espectáculos taurinos son, sin más, una simple y pura exhibición de tortura,
tratos crueles y muerte de un animal; pues mientras hay quienes asumen esta
postura, otros sostienen lo contrario, incluso en la jurisdicción constitucional,
como es el caso de la Corte Constitucional de Colombia, para quien la tauroma-
quia puede ser considerada como un espectáculo, en el que “(a)un cuando en su
desarrollo se pone en peligro la integridad del diestro o torero, se infringe dolor y
se sacrifica el toro, dichas manifestaciones no corresponden a actos de violencia,
crueldad, salvajismo o barbarie, sino a demostraciones artísticas, y si se quiere
teatrales, de las disyuntivas constantes a las que se enfrenta el quehacer humano:
fuerza y razón, arrojo y cobardía, vida y muerte” (sentencia C- 1192/05, consi-
deración 12).
270. Ciertamente, las corridas de toros incluyen actos de violencia contra los animales que
participan en ellas, y estos sufren un severo daño antes de morir, pues se les clavan
lanzas, banderillas y finalmente estoques. A los que sobrevivieron al estoque y se en-
cuentran agonizantes se les clavan más estoques o dagas hasta que finalmente mueren.
271. De lo anterior se extrae un elemento de las corridas de toros que las diferencias de
forma radical respecto de las peleas de toros o de gallos: en las primeras el enfren-
tamiento se realiza entre el ser humano y el animal. Este elemento, que a primera
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impresión podría considerarse como fuente de injusticia y crueldad, es la razón de ser

del espectáculo.
272. Para los aficionados a las corridas de toros, estas no representan actos crueles sin
sentido realizados arbitrariamente para torturar a los animales. La tauromaquia sería
apreciada, principalmente, por tratarse de una manifestación cultural con un valor
simbólico, que representa la lucha heroica y la conquista de la naturaleza por el ser
humano. Representa además los ideales de la cultura hispánica, combinados en el
Perú con elementos autóctonos.
273. Los aficionados aprecian el arrojo y la destreza del torero, a la que dan un valor artís-
tico, e incluso aprecian la bravura del toro. Cabe destacar que hasta en una fecha tan
reciente como el 5 de setiembre de 2018, cuando se modificó el artículo 4 de la Ley
28131, “Ley del Artista Intérprete y Ejecutante”, esta reconocía como artistas a los
matadores, novilleros, picadores, banderilleros y rejoneadores.
274. Incluso, en la actualidad, el artículo 28 de la citada ley hace referencia a los espectácu-
los taurinos y a la necesidad de que en todas las ferias participe al menos un matador
nacional, igual que en las novilladas y becerradas. Con lo cual, al estar aún incluidos
en una ley que regula a los artistas, el legislador sigue considerándolos como tales.
275. Por otro lado, cabe destacar que en los espectáculos taurinos que terminan con la
muerte del animal también exponen su vida los toreros, pero ello no es razón para
prohibir tales actos, en tanto se trata de actividades que sujetos adultos y capaces
realizan voluntariamente. Lo mismo puede decirse de otras actividades deportivas o
recreativas que realizan las personas, y que no por ello son ni deben ser prohibidas.
276. Tampoco puede dejarse de lado la información proporcionada por los amicuscuriae
sobre la extensión de esta manifestación cultural en nuestro territorio. Existen alrede-
dor de 200 plazas firmes para realizar corridas de toros en casi veinte departamentos
del país. La afición taurina no está compuesta solamente por una élite costeña, sino
que tiene un carácter popular, y se extiende también al interior del país, por los
Andes. Negar estos aspectos significaría negar las tradiciones culturales de diversas
comunidades.
277. Además, las corridas de toros se desarrollan en algunas ocasiones en el contexto de
fiestas religiosas, siendo una de las más conocidas la del Señor de los Milagros, donde
celebración religiosa y celebración taurina coinciden en el tiempo. De hecho, la tem-
porada taurina en Lima coincide con dicha celebración, y vienen toreros de España y
otros países a presentarse en Acho.
278. Finalmente, para que el Estado pueda adoptar acciones concretas frente a las corridas
de toros, es necesario analizar dicha práctica conforme a los elementos señalados su-
pra. Usando la información presentada por las partes, por los terceros y amicuscuriae,
así como por la obtenida mediante pedidos de informe e investigación propia, puedo
concluir lo siguiente:
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i) El ámbito geográfico donde se desarrolla la actividad incluye a varios departa-

mentos del Perú, particularmente en la costa y sierra, como se detallará más
adelante.
ii) El ámbito temporal durante el que se realizan la actividad abarca todo el año, y
suele coincidir con celebraciones religiosas.
iii) La actividad tiene un importante arraigo tradicional, pues habría llegado en el si-
glo XVI con los españoles. La plaza de Acho es del siglo XVIII, y existen casi 200
plazas en todo el país que se identificarán detalladamente más adelante. Además,
forma parte de nuestra historia y de múltiples representaciones culturales a lo
largo de los años, como ha sido evidenciado supra.
iv) La actividad involucra a un sector importante de la sociedad, entre criadores y
espectadores. Estos últimos pueden llegar a ser decenas o cientos de miles.
v) La práctica no involucra la realización de actividades penadas o prohibidas, en
tanto existe una excepción legal específica que la permite.
279. En tal sentido, destaco que existen elementos suficientes para considerar que las corri-
das de toros son espectáculos culturales que pertenecen a nuestra tradición. Por tanto,
la decisión del legislador de exceptuar a tales espectáculos mediante la disposición
cuestionada no resulta arbitraria y se encuentra dentro del ámbito de lo constitu-
cionalmente permitido o posible.
280. Ahora bien, las corridas de toros, aunque ciertamente mantienen una notable pre-
sencia a lo largo del territorio peruano, no han estado exentas de críticas de distintas
instituciones, tal y como se advirtió al inicio de este apartado. Soy también es cons-
ciente que, de alguna eventual preferencia, no puede extraerse, necesariamente, que
su celebración sea per se incompatible con la Constitución. No es, en principio, com-
petencia del Tribunal Constitucional el determinar qué festividades o celebraciones
merecen integrar el patrimonio cultural de la nación, lo cual es una atribución de los
órganos técnicos y especializados de la administración.
281. Sin embargo, la competencia del Tribunal para intervenir en esta clase de labores sí se
puede legitimar en el escenario en que las prácticas y tradiciones supongan una ma-
nifiesta transgresión de aspectos de relevancia constitucional. Es pertinente recordar,
como se hizo con anterioridad, que la cultura es plenamente moldeable, por lo que
bien puede ocurrir que determinadas tradiciones o prácticas que antes contaron con
respaldo institucional hoy se encuentren abolidas. Por ello, como se expuso en los
anteriores casos, nada exista en la constitución que impida que, en algún momento
posterior, el legislador pueda prohibir la realización de esta clase de eventos.
282. En efecto, dichos reconocimientos ameritan un análisis pormenorizado de los fac-
tores que puedan contribuir a esta clase de declaración, la cual incluye componen-
tes históricos, geográficos o sociológicos que no corresponde a una corte de justicia
dilucidar. Sin embargo, dichos actos involucran a la justicia constitucional cuando
- 626 -
se validan prácticas que pueden ser contrarias a bienes, derechos o principios que
encuentran sustento en la Constitución. De esto no se desprende, claro está, que
pueda asimilarse, sin más, la existencia de una suerte de “declaración de derechos de
los animales” inserta en la norma suprema, pero sí obliga al Tribunal Constitucional
a no permanecer indiferente frente a prácticas en las que se puede ocasionar, eventual-
mente, alguna clase de sufrimientos a animales.
283. Es así que, contrapuestos tanto el factor histórico que sustenta la parte demandada, y
el relativo a la protección animal que invoca la demandante, estimo que es necesario
encontrar alguna clase de respuesta que, sin suponer una injerencia excesiva en la de-
terminación de las prácticas, costumbres o preferencias de la población, no suponga
el completo desamparo de los animales que se encuentran involucrados en esta clase
de eventos.
284. Lo anterior no significa que las corridas de toros puedan realizarse sin regulación, ni
que se suspenda de forma absoluta el deber de protección animal en el marco de estas
actividades. Efectivamente, las mismas deben realizarse de acuerdo con las prácticas
y usanzas tradicionales, y no podrán desarrollarse otras nuevas que sean aún más
violentas que las actuales.
285. De este modo, y en lo que respecta particularmente al caso de los toros, considero
que la administración debe desarrollar una completa y exhaustiva determinación de
las zonas geográficas en las que existen, de manera institucional y reglamentada, la
realización de corridas de toros. Esta labor tiene la finalidad de evitar que esta clase
de tradiciones se extiendan a lugares en los que su práctica no es predominante, ya
que, al comprometer la integridad de los toros, la tendencia debería ser a reducir
antes que a aumentar la celebración de esta clase de eventos. Por otro lado, de las
distintas reglamentaciones que han sido remitidas por las entidades y personas que se
han constituido como amicicuriae, es posible advertir que se emplean, en lo posible,
medidas que tienden a dotar de cierto nivel de organización a esta clase de prácticas.
En ese sentido, corresponderá a la autoridad administrativa, en la realización de labo-
res de fiscalización, determinar si en los espacios geográficos en los que se realizan las
corridas de toros se han expedido las normas de autoorganización respectivas.
286. Reglamentos como los señalados supra, que regulan las corridas de toros, deben im-
plementarse en todos los lugares en que estas se realizan. Deben garantizar la seguri-
dad de las personas que participan en las corridas y del público asistente, y también la
conservación de la especie de los toros de lidia y su bienestar general fuera del ruedo,
pues en tales circunstancias son de aplicación las normas de protección animal.
287. En tal sentido, la autoridad administrativa pertinente deberá supervisar que se imple-
menten tales reglamentos, conforme a lo que aquí se ha dispuesto, así como lo que
figure en la normativa sobre protección animal, en lo que resulte aplicable.Se deberá
verificar, además, que no se realicen actos de maltrato previos a que el toro entre al
ruedo y que pudieran menoscabar su salud, integridad o sus capacidades.
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6-D. OTRAS ACTIVIDADES DECLARADAS COMO CULTURALES POR

LA ACTIVIDAD COMPETENTE
288. La Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30407, “Ley de Protección
y Bienestar Animal”, establece lo siguiente:
Exceptúanse de la presente Ley las corridas de toros, peleas de toros, peleas de gallos
y demás espectáculos declarados de carácter cultural por la autoridad competente,
las que se regulan por ley especial.
289. Como fue señalado supra, de dicha disposición se advierte que el legislador ha dele-
gado a la autoridad competente, esto es, al Ministerio de Cultura, la potestad para
declarar el carácter cultural de los espectáculos exceptuados.
290. El Tribunal Constitucional solicitó al Ministerio de Cultura que informara cuáles
son los espectáculos que han sido declarados como de carácter cultural conforme
a lo dispuesto en dicha disposición.
291. Mediante Oficio 236-2019-SG/MC, dicho ente presentó el Informe 000090- 2019/
DGINVMPCIC/MC, emitido por la Dirección General de Industrias y Artes Cul-
turales, en el cual se indica que:
En principio corresponde informar que la excepción contemplada en la Primera
Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30407, Ley de protección y bien-
estar animal, no ha sido aplicada en el Ministerio de Cultura.
292. Pero como he expresado en este voto, la potestad de los entes estatales para declarar
un espectáculo como cultural se encuentra sujeta a límites, pues no toda manifesta-
ción cultural puede ser permitida, en la medida en que algunas se encuentran reñidas
con los valores y principios constitucionales.
293. En tal sentido, resaltoque en nuestro país existen ciertas prácticas poco extendidas,
como el yawar fiesta, el jalatoro o el jalapato, que atentan flagrantemente contra el
deber de protección animal, y que no han sido expresamente reconocidas o protegi-
das por el legislador o por la autoridad competente.
294. Además debe tenerse en cuenta que estas actividades resultan relativamente recientes
y tienen un ámbito de desarrollo territorial limitado por lo que no pueden ser califica-
das como culturales de acuerdo al estándar establecido supra e involucran una forma
evidentemente grave de maltrato animal.
295. Caso aparte constituye, por ejemplo, el “curruñao” o matanza de gatos que ocurre en
la fiesta de Santa Efigenia, que se desarrolla en la ciudad de Chincha. Cabe destacar
que, el artículo 27, literal c), de la Ley 30407 prohíbe la crianza y el uso de animales
de compañía con fines de consumo humano.
296. Como se indicó supra, la ley no señala qué animales corresponden a la categoría de
animales de compañía o de granja, que sí pueden destinarse al consumo humano. De
- 628 -
esta manera, la clasificación de los animales como de granja o compañía está vincu-
lada a la cultura, particularmente a los hábitos alimenticios de la población.
297. En nuestra realidad social, los animales de compañía son principalmente el perro
y el gato. Por tanto, se advierte que en el Perú se encuentra prohibido criar a estos
animales para consumo humano. En tal sentido, la realización de festivales que co-
mercialicen carne de animales de compañía como el gato se encuentran proscritos
en nuestro país, así como todo otro acto de crueldad que se realice contra estos
animales.
298. Por tanto, observo que prácticas como las señaladas en esta sección no podrán ser
reconocidas, fomentadas o protegidas, sino que, por el contrario, al encontrarse en
contra de lo dispuesto en la Ley 30407, la autoridad administrativa competente debe-
rá verificar que no se realicen y sancionar a los responsables que continúen con estas
prácticas.
§7. SOBRE LA PRESUNTA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PAZ Y

LA TRANQUILIDAD
299. Los demandantes alegan que la realización de los espectáculos cuestionados vulnera
su derecho a la paz y a la tranquilidad, reconocido en el artículo 2, inciso 2, de la
Constitución. Señalan que, al permitirse espectáculos de violencia contra los anima-
les, las personas no pueden librarse de ellos ni decidir que no existan para que no
les afecten. La vulneración del derecho puede darse directamente si presencian tales
actos, o indirectamente si toman conocimiento por otros medios, como las noticias.
300. En el fundamento 26 de la Sentencia 0042-2004-AI/TC, el Tribunal Constitucional
señaló que:
(...) el Estado tiene el deber de asegurar que las personas no actúen con violencia
frente a otras personas, ni con crueldad contra los animales, lo cual tiene un funda-
mento jurídico y ético. Desde la perspectiva jurídica, cabe señalar que dicho deber,
se basa, en primer lugar, en el derecho fundamental al bienestar y a la tranquilidad
de las personas (artículo 2, inciso 1 de la Constitución) que sí se sienten afectadas
en sus sentimientos al presenciar ya sea directamente o al tomar noticia de la exis-
tencia de la realización de actos crueles contra los animales.
301. Sin embargo, el Tribunal Constitucional varió su jurisprudencia posteriormente,
pues en el fundamento 32 de la Sentencia 0017-2010-PI/TC, señaló que:
Como es evidente, una persona que esté en desacuerdo con los espectáculos tau-
rinos podrá no asistir a ellos, como también debe ser libre y voluntaria su concu-
rrencia, por ejercicio en ambos casos del derecho al libre desenvolvimiento de la
personalidad, que, según ha reconocido este Tribunal, es un “derecho fundamental
innominado o implícito que se deriva o funda en el principio fundamental de dig-
nidad de la persona (arts. 1 y 3, Constitución)” (Exp. N.º 0007-2006-PI/TC,
- 629 -
fundamento 47). Por tanto, no podría alegarse la afectación a derecho constitucio-

nal alguno por la sola oferta de los espectáculos taurinos, mientras no se coaccione
la asistencia a ellos.
302. Al respecto, considero pertinente reafirmar la postura establecida en la Sentencia
0017-2010-PI/TC. Efectivamente, no resulta acorde con el derecho a la libertad de
las personas, reconocido en el artículo 2, inciso 24, de la Constitución, que ciertos
actos sean prohibidos porque otras personas los consideren ofensivos o insensibles
y porque “no pueden librarse de ellos ni decidir que no existan para que no les
afecten”.
303. Al respecto, cabe citar la Carta de la Defensoría del Pueblo 30-2019-DP/PAD, ya
aludida supra. En esta se indica que “en el marco de un Estado Constitucional, el
rechazo o desaprobación que genera en la ciudadanía este tipo de espectáculos, debi-
do al empleo de ciertos animales, no representa una razón jurídicamente válida para
justificar su restricción, aun cuando goce del respaldo de un sector mayoritario de la
sociedad”.
304. Los motivos por los cuales el Estado prohíba una conducta concreta deben
ser legítimos, racionales y proporcionales, y deben ponderarse frente a los demás de-
rechos fundamentales, sin llegar a desnaturalizados o restringir su núcleo protegido.
305. Pero las opiniones o los sentimientos de las personas respecto a lo que consideran
ofensivo o intolerable no puede ser un motivo para que se utilice la fuerza del Estado
para prohibir una conducta o restringir un derecho de forma general, pues estas valo-
raciones son subjetivas y no pueden ser consideradas verdades absolutas oponibles a
otros.
306. Ciertamente las actividades culturales discutidas podrían ser prohibidas eventual-
mente, pero ello no puede ni debe ampararse en el rechazo que genere en ciertas
personas la realización de dichas prácticas, sino en motivos legítimos, como la con-
tradicción de principios constitucionales. De lo contrario se abriría la posibilidad de
censurar otras actividades en base a los sentimientos o al parecer de la mayoría, lo cual
resulta inaceptable en un Estado Constitucional.
§8. EFECTOS DE LA DECISION

307. Reconozco que, si bien las corridas de toros y las peleas de gallos pueden permitirse
por ley, esto ocurre como excepción a la regla general de protección animal. Y esto
no significa que deban ser permitidas eternamente, pues como se indicó supra, es
posible que en el futuro se analice nuevamente el valor de dichas prácticas culturales
para la sociedad y si merecen o no protección. De hecho, soy de la opinión que el
legislador deba analizar el estado del debate en la sociedad nacional sobre esta clase
de prácticas cada veinte años, con el propósito de analizar si es que debe prohibirlas
o mantenerlas.
- 630 -
308. Esto es así porque el hecho de que temporalmente se permitan estas prácticas no
niega que contienen elementos innatos de violencia hacia los animales. Y como estas
prácticas actualmente se permiten o justifican únicamente por razones culturales, en
el futuro estas razones podrían reconsiderarse, y dichas prácticas perder su legitimi-
dad para limitar el deber de protección a los animales.
309. Como estas prácticas contienen elementos de violencia pública hacia los animales, y
se hace de esta violencia un espectáculo, estimo pertinente que, en armonía con el
deber de protección a los animales, el Estado no deberá fomentar ni proteger tales
prácticas, aunque sí podrá reconocerlas, regularlas y, eventualmente, prohibirlas.
310. Lo contrario, como señaló en su oportunidad la Corte Constitucional de
Colombia, implicaría el desconocimiento absoluto de un deber constitucional, y el
consiguiente privilegio irrestricto de otro.
311. Esto no impide, naturalmente, que se fomente o proteja la crianza de las especies
animales usadas en estos espectáculos, pues son parte de la fauna nacional.
312. En tal sentido, corresponderá al Poder Ejecutivo, representado por el Ministerio de
Cultura, establecer cuáles son los departamentos y provincias en los cuales las corridas
de toros y las peleas de gallos constituyen tradiciones culturales, conforme a las pautas
establecidas.
313. Respecto a las corridas de toros, a modo de referencia, en el informe de amicuscuriae
presentado por Andrés Roca Rey, Casa Toreros Consorcio Perú y otros, se menciona
un estudio realizado en el año 2012 por parte del periodista taurino Dikey Fernández
Vásquez sobre la cantidad y ubicación de plazas firmes en el país. En el informe se
menciona que existen 208 plazas, aunque advierto que la lista realmente contiene
solo 199 localidades.
314. Conforme con dicho estudio, en el año 2012 la cantidad de plazas firmes por depar-
tamento era la siguiente:
Departamento Número de plazas firmes
Amazonas Ninguna
Ancash 18
Apurímac 15
Arequipa 26
Ayacucho 20
Cajamarca 23
Callao Ninguna
Cusco 14
Huancavelica 3
Huánuco 4
Ica 1
- 631 -
Junín 12
La Libertad 8
Lambayeque 1
Lima 28
Loreto Ninguna
Madre de Dios Ninguna
Moquegua Ninguna
Paseo 2
Puno 1
San Martín 22
Tacna 1
Tumbes Ninguna
Ucayali Ninguna
Total - Perú 199
315. Esto habrá de ser verificado por el Ministerio de Cultura. Las corridas de toros
estarán restringidas a las localidades en que son tradición y no podrá expandirse
a otras.
316. Por otro lado, hago notar que, conforme al artículo 4 de la Constitución, la comuni-
dad y el Estado protegen especialmente, entre otros, al niño. En virtud de este deber
de protección especial es que se ha emitido el Código de los Niños y Adolescentes,
aprobado mediante Ley 27337.
317. De acuerdo con el artículo 3-A de este cuerpo legal, los menores de edad tienen
derecho a recibir una educación no violenta. En el artículo 4 se reconoce su dere-
cho a que se respete su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y
bienestar.
318. En virtud de este deber de protección y de estos derechos es que se deriva la obli-
gación de impedir que los menores de edad vean o tengan acceso a actividades o
eventos que tengan contenidos violentos o sexuales que sea perjudiciales para su libre
desarrollo. Esto debe ser controlado por parte de los padres, familiares, cuidadores y
educadores, pero la obligación también puede recaer en terceros.
319. Como ejemplo de ello tenemos lo dispuesto en la Ley 28278, “Ley de Radio y
Televisión”, cuyo artículo 40, dirigido a lo difusores de contenido, establece lo
siguiente:
La programación que se transmita en el horario familiar debe evitar los contenidos
violentos, obscenos o de otra índole, que puedan afectar los valores inherentes a la
familia, los niños y adolescentes. Este horario es el comprendido entre las 06:00 y
22:00 horas.
- 632 -
320. Pero las responsabilidades del Perú en materia de protección infantil no derivan úni-
camente de la legislación nacional. En el plano internacional, nuestro país es parte de
la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas.
321. El Comité de los Derechos del Niño es el organismo que tiene la función examinar
el cumplimiento de las obligaciones de los Estados, asumidas en función de dicho
tratado internacional.
322. Dicho comité emitió, el 2 de marzo de 2016, sus “Observaciones finales sobre los
informes periódicos cuarto y quinto combinados del Perú”, en el cual se pronunció,
entre otras cosas, sobre sus preocupaciones y recomendaciones en materia de vio-
lencia contra los niños (ver: www.mimp.gob.pe/webs/mimp/pnaia/pdf/obs-finales-
cuarto-quinto-combinados- 2016.pdf ).
323. En dicho documento el Comité sostuvo que “... sigue profundamente preocupado
por el elevado número de casos de violencia y de malos tratos que sufren los niños,
incluida la violencia doméstica y sexual. Está particularmente preocupado por lo si-
guiente: ... g) El hecho de que haya niños que se formen para ser toreros y participen
en espectáculos conexos, lo que entraña un elevado riesgo de accidentes y de graves
lesiones, además de que los niños espectadores quedan expuestos a la extrema violen-
cia de la tauromaquia” (numeral 41, literal g), página 10).
324. Consecuente con lo anterior el Comité de los Derechos del Niño recomendó al Es-
tado que prohíba la formación de niños como toreros y también su participación e
ingreso a dicho tipo de espectáculos con miras a garantizar “. . . la protección de los
niños espectadores y sensibilice sobre la violencia física y mental vinculada a la tauro-
maquia y sus efectos en los niños” (numeral 42, literal i, página 10).
325. Considero pertinente que se acojan tales recomendaciones y que se hagan extensivas
a las peleas de gallos, por lo que el Poder Ejecutivo, representado por el Ministerio de
Cultura, deberá encargarse de implementar las medidas que resulten necesarias a fin
de proteger a la infancia en este ámbito.
§9. EL SENTIDO DE MI VOTO

Por todo lo expuesto, mi voto es por:
l. Declarar FUNDADA en parte la demanda. En consecuencia, se prohíbe la realización
de eventos relacionados con peleas de gallos con navajas o espuelas, o cualquier práctica
en la que se advierta la intervención humana. En ese sentido, también corresponde
ORDENAR al Ministerio de Cultura que identifique los lugares en los que aun se
efectúan estas prácticas, con el propósito de evitar su realización.
2. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene, debiendo observarse
las siguientes reglas:
- 633 -
a) La protección de los animales tiene ciertamente un sustento constitucional que se

deriva del artículo 68 de la Constitución, el cual señala que el Estado está obligado
a promover la conservación de la diversidad biológica;
b) No solo es posible, sino que resulta, además, indispensable mantener un régimen
de protección legal de los animales contra el maltrato y la crueldad innecesarias.
c) La especial situación de los animales, que se fundamenta en su condición de seres
sintientes, es lo que se denomina como dignidad animal.
d) Las autoridades deben verificar que los animales a los que se refiere la excepción no
sean víctimas de maltratos previos a ingresar a la cancha o ruedo que menoscaben
su integridad, salud o capacidades.
e) Las corridas de toros y las peleas de gallos deben realizarse de acuerdo con las prác-
ticas y usanzas tradicionales, que son las que justifican la excepción.
f ) El legislador, cada veinte años, debe analizar el estado del debate en torno a una
eventual prohibición de las prácticas que, en la actualidad, se consideran culturales.
g) Corresponderá al Poder Ejecutivo, representado por el Ministerio de Cultura, esta-
blecer cuáles son los departamentos y provincias en los cuales las corridas de toros
constituyen tradiciones culturales, sin que puedan expandirse a otros lugares.
h) La autoridad competente deberá supervisar que se implementen reglamentos que
regulen la realización de corridas de toros y peleas de gallos en las localidades en
que constituyen tradición, los mismos que deberán respetar lo aquí dispuesto, así
como en la normativa sobre protección animal, en lo que resulte aplicable.
i) La autoridad administrativa debe garantizar que se restrinja el acceso de menores
de edad a las corridas de toros y a las peleas de gallos.
j) Prácticas como el yawar fiesta, el jalatoro, el jalapato y el “curruñao”, la matanza
de gatos que ocurre en la fiesta de Santa Efigenia, no pueden ser practicadas ni
reconocidas bajo responsabilidad de la autoridad administrativa competente.
S.
RAMOS NÚÑEZ
PONENTE RAMOS NUÑEZ
- 634 -
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
El ser humano no vive solo en este mundo.

También lo hacen animales no humanos,
existiendo respecto de ellos un deber constitu-
cional de protección y de no causarles dolor y
sufrimiento injustificado
Es inadmisible que en una sociedad civilizada del siglo XXI, regida por una Constitución
y un Estado de Derecho, se permitan aún actos de barbarie y crueldad contra animales no
humanos, e igualmente inadmisible el argumento que justifica “cualquier acto cruel” con
el simple requisito de denominarlo “cultural”. Estimo que este “vale todo cultural” es el ar-
gumento ideal para aquellos que buscan hacer prevalecer las ideas de libertad y democracia
de un reducido grupo conservador, pero que deja de lado las ideas de libertad y democracia
de todos los que conformamos una determinada sociedad, en la que debe armonizarse el
ejercicio de los derechos, la participación en la democracia, pero sobre todo una generali-
zada labor en favor del bien común.
Ante algunas expresiones en las que sólo se considera honrosa la decisión de la mayoría de
jueces del Tribunal Constitucional, que declaró infundada la demanda, debo destacar que
me honra vivir en un país libre y democrático en el que una vez más, con convicción y
respeto a la mayoría de magistrados, puedo emitir un voto singular en el que se expresan
mejores argumentos a favor de declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad
planteada y con ello evitar la crueldad contra determinados animales (toros y gallos).
Respeto el punto de vista de los demandantes (5000 ciudadanos), pero también respeto el
punto de vista de quienes no piensan como ellos. Son el respeto e igual consideración de
los diferentes puntos de vista existentes en nuestra sociedad los que evidencian, entre otros
factores, el nivel de tolerancia mínimamente exigible en una sociedad libre y democrática.
Es justamente la poca tolerancia de quienes predican el pensamiento único, inmutable y
universal, en el sentido de que sólo sus ideas son las correctas y que quienes piensan en
sentido contrario no merecen respeto ni igual consideración, uno de los grandes obstáculos
que impiden o dificultan notablemente el desarrollo de la libertad y democracia sobre todo
en países como el nuestro, tan precarios en ambos valores.
Por ello, ante las diferentes opiniones emitidas sobre este caso, estimo que todos los perua-
nos y peruanas debemos desplegar nuestros mayores esfuerzos y mostrar nuestro mayor ni-
vel de tolerancia con los distintos puntos de vista, de modo tal que valoremos que tenemos
una institución: el Tribunal Constitucional, que del modo más transparente y deliberativo
- 635 -
buscó solucionar un conflicto que se le planteó. Hoy ganó una posición mediante las reglas
democráticas, pero si más adelante gana la posición contraria –y se dan las razones para tal
cambio– también debemos ser tolerantes en aceptarlo. Eso es respeto de la libertad y la de-
mocracia, pero no calificar como decisiones honrosas, o a favor de la libertad y democracia,
sólo las decisiones que me benefician o apoyan mi punto de vista.
Las sentencias del Tribunal Constitucional honran a los magistrados que las suscriben, ya
sea cuando ganan o cuando pierden en la respectiva votación.
De otro lado, tengo la impresión de que sobre este caso existe aún mucha confusión. La
controversia principal de este caso no giraba sobre si deben existir o no las corridas de toros,
peleas de toros o peleas de gallos. La controversia principal de este caso giraba sobre si en
determinadas actividades existía o no maltrato animal de toros y gallos, y si ello vulnera-
ba el deber constitucional de no causar dolor y sufrimiento injustificado en animales no
humanos.
Si se determinaba que existió tal maltrato —como en efecto voy a probar más adelante—,
así como la afectación del aludido deber constitucional, la consecuencia era declarar in-
constitucional la excepción legal impugnada y que, por tanto, sea de aplicación en estas
actividades (corridas de toros, peleas de toros o peleas de gallos) la Ley 30407, de protec-
ción y bienestar animal, de modo que se debía verificar, caso por caso, cuándo existió tal
maltrato, así como la forma de evitarlo.
Sólo pocos casos que llegan al Tribunal Constitucional, de los miles que ingresan anual-
mente, tienen, además del respectivo enfoque jurídico constitucional, una clara repercu-
sión en el ámbito de la justicia social, en el ámbito de la cultura y sus deberes con las gene-
raciones futuras, así como en el ámbito del rol de los seres humanos frente a la naturaleza
y otros animales. Este caso debería significar para todos una invitación a reflexionar y darle
nuevas miradas a lo que significa cultura y, sobre todo, a nuestra relación con los animales
y el medio ambiente.
En efecto, la cultura es un proceso manifiesto de discursos y acciones que cimentan una
serie de costumbres en una determinada sociedad. Estas costumbres han ido variando a
través del tiempo, señalándose siempre la envergadura e importancia de su poder de con-
vocatoria en la población que, sin lugar a dudas, necesitará siempre de una determinada
cultura a fin de poseer un espíritu de cuerpo.
La cultura está al alcance del individuo que, gregariamente, accede a una serie de compor-
tamientos que se complementan con las expectativas generales en una sociedad.
La cultura, hay que destacar, no es eterna, se transforma a medida que va incorporando
cada vez una mayor amplitud de actores en su celebración: mujeres, niños, personas con
discapacidad y, en los últimos años, animales no humanos.
Bajo esta óptica, la cultura cumple un rol fundamental: unir moralmente los lazos de un
grupo social en tanto la costumbre sea capaz de fortalecer los vínculos entre sus miembros.
- 636 -
Cuando un aspecto de aquella cultura pierde valía, vigencia o legitimidad, consigue lo con-
trario: conflicto, daño moral, confusión y alejamiento entre sus miembros amenazando el
espíritu de cuerpo conseguido, a duras penas en algunas ocasiones, históricamente.
El maltrato animal que se pueda identificar, por ejemplo, en determinadas corridas de to-
ros, constituye una amenaza a un mundo cambiante que ecológicamente respeta cada vez
más al mundo que le rodea y a una suerte de leyes que incorporan poco a poco a todo ser
vivo circundante en beneficio de los animales no humanos y de la humanidad que aprende
a convivir antes que a destruir.
Tradición es igual a dignidad de una comunidad que percibe en esta algo constitutivo de sí
misma. Algo que es renombrado no solo para el grupo humano que la sustenta, sino que
es estandarte para el resto del mundo que ve en aquella tradición un rasgo típico y dife-
renciado de aquel grupo. En efecto, la tradición es cultura, pero, al igual que en la cultura,
la tradición debe ser legitimada por sus integrantes, por un lado; y, por otro lado debe
representar un acto digno a través del cual presentarse ante el resto del mundo como una
comunidad de bien y ética ante tiempos cambiantes de derechos cada vez más extensivos
hacia la especie animal.
Asimismo, la tradición de determinadas corridas de toros produce dos cosas en el Perú: un
rechazo por parte de la población de la cual se dice la tradición ha de representar (71%
de rechazo al año 2013 según DATUM, entre otros datos), es decir, no hay arraigo gene-
ralizado en una población que si alguna vez la caracterizó, hoy, como toda comunidad a
través de los tiempos, ha cambiado y la crítica; y, por otro lado, es, sintomático que a nivel
internacional sólo queden 8 países en el mundo que aun sustentan este tipo de tradiciones
que dejan de lado el avance y desarrollo de las leyes en mejora de las condiciones de vida
de los animales. Tal exposición de muerte y tortura en determinadas corridas de toros es
contradictoria con una abierta y manifiesta reflexión sobre la búsqueda de un equilibrio
entre los seres humanos y su medio ambiente.
En suma, habiendo revisado los argumentos de las partes y los votos de mis colegas, con-
sidero que debe declararse FUNDADA la demanda y, en consecuencia, INCONSTITU-
CIONAL la excepción legal impugnada, pues ésta vulneró el deber constitucional de no
causar dolor y sufrimiento injustificado en los animales no humanos como los toros y
gallos.
Estimo que no existe ninguna razón legítima que justifique la exclusión de los toros y ga-
llos de la protección que otorga la Ley 30407. La crueldad contra los animales no puede
ampararse con el argumento de que “por ser cultural está permitido dicho trato cruel”. Las
corridas de toros, peleas de toros y peleas de gallos sólo podrán mantenerse mientras se
asegure que no causan dolor y sufrimiento injustificado en dichos animales.
Asimismo, debe ordenarse al Ministerio de Cultura y a las Municipalidades en cuyo ámbito
se desarrollen las corridas de toros, peleas de toros y peleas de gallos, para que, coordina-
damente y en el ámbito de sus competencias, dicten los reglamentos de dichas actividades,
estableciendo medidas que impidan el sufrimiento injustificado de tales animales.
- 637 -
Igualmente, dado que en estos casos está en juego el deber constitucional de no causar do-
lor y sufrimiento injustificado en los animales como toros y gallos, debe habilitarse a que
el respectivo juez de amparo examine si se ha producido maltrato y crueldad innecesaria
contra animales.
Seguidamente, expondré los argumentos que sustentan mi posición:
I. Sobre el deber constitucional de no causar dolor y sufrimiento injustificado

en los animales no humanos
1. En el caso Horse Brown SAC (Exp. 07392-2013-PHC/TC), cuya ponente fue la sus-
crita, el Tribunal Constitucional ingresó al fondo del asunto, convertido en amparo, y
verificó si, en el caso concreto de determinados animales, éstos se encontraban o no en
situación de peligro.
2. En este contexto, el Tribunal estableció que en la interpretación de la Constitución
debe tomarse en consideración no solo la convivencia pacífica entre los seres humanos
y la justa distribución de los derechos. las libertades y los deberes en la sociedad, sino
que también debe prestar atención a las exigencias que puedan desprenderse de la
relación entre el ser humano y el medio ambiente en general y, especialmente, entre el
ser humano y los demás seres vivos, pues como ya sostuvo antes, el ser humano “debe
actuar en armonía y en convivencia pacífica con los demás seres vivos” (Expediente
00042-2004-Al/TC, FJ 25). En tal sentido, se advierte que la persona humana y su
ámbito cultural finalmente forman parte de una unidad que toda interpretación que se
haga de la Norma Fundamental no puede desconocer.
3. Lo expuesto conduce al siguiente razonamiento: si tenemos que la Constitución con-
sagra el deber del Estado y de los particulares de respetar la vida de las personas, su
integridad física, psíquica, su bienestar y su salud, entre otras dimensiones; si prohíbe
toda forma injustificada de violencia física, psíquica, de tortura, de trato inhumano, de
humillaciones; si prohíbe la esclavitud, la servidumbre, la trata de seres humanos, entre
otros padecimientos; es razonable afirmar que la producción del dolor, el sufrimiento y
la crueldad hacia los humanos es una preocupación trascendental y constante de nues-
tra Constitución, lo que exige normar las medidas que las eviten y puedan abolirlas.
4. Y es que la eliminación de todas las modalidades de sufrimiento y crueldad físicas
contra los humanos ha sido la justificación de las formas más básicas de protección de
los sistemas jurídicos modernos de talante liberal. La exclusión de los padecimientos
humanos físicos se cuenta entre las primeras defensas instituidas por el derecho penal
y el derecho constitucional en sus formas de reacción punitiva y reconocimiento de
inmunidades. Si el sufrimiento físico que puede sentir un ser humano es una razón de
peso para que exista un deber jurídico de no causarle sufrimiento físico ¿por qué habría
que restringir esta consideración a otros seres distintos de los humanos con las mismas
capacidades de sentir?
- 638 -
5. El hecho de que un animal no humano, por ejemplo, los animales vertebrados do-
mésticos o silvestres mantenidos en cautiverio, sufra dolor físico desproporcionado o
injustificado debe merecer una diferencia práctica en el ámbito de nuestros deberes
jurídicos, más aún si dicho supuesto comparte la característica de situación límite
que también es propia de los humanos cuando son objeto de padecimientos físicos.
Los animales no humanos, por ejemplo, los animales vertebrados domésticos o sil-
vestres mantenidos en cautiverio, sí poseen el interés más elemental de todos los seres
vivos: el que no se les haga sufrir injustificadamente. Es verdad que el sufrimiento
físico de los humanos puede ser, ciertamente, mucho más intenso que el de los otros
animales. dada su comprensión de las circunstancias a las que son sometidos y de las
consecuencias que ello pudiera acarrear en el futuro; pero debemos tener presente
que, aunque esta característica no esté presente en los demás animales. dicha ausen-
cia no anula la relevancia moral de su sufrimiento en el despliegue de deberes para
con ellos.
6. Desde la Constitución no es posible derivar un “derecho” de los seres humanos a tratar
cruelmente o hacer sufrir a los animales no humanos. Por el contrario, de la Norma
Fundamental, específicamente del artículo 2, inciso 22, que reconoce el derecho a
gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, y del artículo
68, que establece la obligación estatal de promover la conservación de la diversidad
biológica, se desprende que es un deber jurídico general de los humanos el no causar a
los animales no humanos, tales como los animales vertebrados domésticos o silvestres
mantenidos en cautiverio, dolor y sufrimiento desproporcionado e injustificado. Por
consiguiente, dicho deber no pertenece únicamente al ámbito de los deberes morales
o, si se quiere, al terreno de lo extrajurídico, sino que es de recibo en nuestro marco
constitucional y, en ese sentido, goza de fuerza normativa.
7. En esta línea de razonamiento es que se ha expedido la Ley 30407, de Protección
y Bienestar Animal, cuyo artículo 5.1 ha establecido el deber de toda persona “de
procurar la protección y el bienestar de los animales, cualquiera que sea su especie,
evitando causarles daño, sufrimiento innecesario, maltrato de tipo físico que altere
su normal comportamiento, lesión o muerte”. De igual manera, el artículo 1 de la
misma ley ha impuesto al Estado el deber de establecer “condiciones necesarias para
brindar protección a las especies de animales vertebrados domésticos o silvestres y
para reconocerlos como animales sensibles, los cuales merecen gozar de buen trato
por parte del ser humano y vivir en armonía con su medio ambiente” [cursivas
agregadas].
8. Asimismo, el artículo 22 de la Ley 30407 establece que “se prohíbe toda práctica que
pueda atentar contra la protección y bienestar animal, tales como (...) b. La utilización
de animales en espectáculos de entretenimiento público o privado donde se obligue o
condicione a los animales a realizar actividades que no sean compatibles con su com-
portamiento natural o se afecte su integridad física y bienestar (...) d. Las peleas de
animales tanto domésticos como silvestres, en lugares públicos o privados”.
- 639 -
II. La “calificación jurídica” de la pelea de toros, pelea de gallos y corrida de

toros como prácticas culturales es una competencia exclusiva del Ministerio
de Cultura y no de la mayoría del Tribunal Constitucional
9. El argumento central de la posición en mayoría encuentra su desarrollo nuclear en
la idea de que la existencia de prácticas culturales que cuenten con un importante
arraigo en una zona determinada sería una “razón considerable” para que el legisla-
dor pueda introducir restricciones al principio de la proscripción del sufrimiento. En
efecto, se hace mención del deber, no solo estatal, de “considerar a los animales como
sujetos de protección, lo que empieza por la obligación de no generarles sufrimientos
innecesarios”.
10. Sin embargo, se advierten manifiestas contradicciones a medida que se van desarrollan-
do los argumentos que llevan a la resolución del presente caso, a partir del control de
constitucionalidad de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30407,
de Protección y Bienestar Animal, la cual excluye de tal protección a las i) corridas
de toros, ii) peleas de toros, iii) pelea de gallos y “demás espectáculos declarados de
carácter cultural por la autoridad competente que se regulan por ley especial”, en los
términos en los que han sido planteados en la sentencia.
11. En términos sencillos, la excepción establecida en la disposición antes aludida es
constitucional para la mayoría de mis colegas magistrados por cuanto serían prácti-
cas culturales. Es decir, para quienes defienden la constitucionalidad de la disposición
cuestionada, el legislador ha actuado conforme a la Constitución al exceptuar dichas
actividades, supuestamente culturales, de la protección que brinda la Ley 30407 a los
animales vertebrados domésticos o silvestres.
12. De este modo, de la posición mayoritaria se desprende que el carácter cultural de tales
actividades, que debe ser calificado por la autoridad competente, es indispensable para
salvar la constitucionalidad de la disposición cuestionada. Así, de ello se deriva lógi-
camente que debe existir una calificación jurídica de tales actividades como prácticas
culturales para que surta efectos jurídicos la excepción de protección prevista en el res-
to de la Ley 30407, lo que supone, a su vez, que dicha calificación es constitutiva con
miras a la aplicación de lo indicado en la disposición objeto de control constitucional.
13. La pregunta que surge inevitablemente es la siguiente: ¿en qué se sustentan mis colegas
magistrados para llegar a la conclusión de que las prácticas analizadas son culturales?
¿Han invocado algún instrumento normativo emitido por la autoridad competente, de
acuerdo a lo establecido en el ordenamiento jurídico, como fundamento de dicha con-
clusión? ¿Llegaron a dicha conclusión a partir de las exigencias del ordenamiento jurí-
dico peruano para calificar jurídicamente a una determinada práctica como cultural?
14. De la revisión del análisis de constitucionalidad desarrollado para el caso de las peleas
de toros, peleas de gallos y corridas de toros no se advierte en ningún fundamento
la mención al sustento legal o normativo para la consideración de dichas actividades
como culturales.
- 640 -
15. Así por ejemplo, en el caso de las peleas de toros, la mayoría concluye que se trata
de una práctica cultural con un considerable arraigo, teniendo como base, sin hacer
mención de alguna otra fuente adicional o complementaria, la información alcanzada
al Tribunal por la Asociación de Criadores, Propietarios y Aficionados de Toros de
Pelea de Arequipa (ACPATPA), cuyo interés en la desestimatoria de la demanda a este
respecto es evidente.
16. En el caso de las peleas de gallos, de manera similar al supuesto anterior, la mayoría
de mis colegas magistrados concluye que existen elementos suficientes para considerar
que las peleas de gallos son espectáculos culturales que pertenecen a nuestra tradición.
Más allá de lo informado a este Tribunal por la Unión de Galleros del Perú, con un
interés evidente en que la demanda en este extremo sea declarada infundada, en la
posición mayoritaria se invoca un conjunto de fuentes (como “pedidos de informe” e
“investigación propia”) de manera genérica, cuya relevancia y relación directa con la
presente discusión no son detalladas ni precisadas como se debiera a la luz de lo que
está decidiendo, para sostener que la pelea de gallos es en el Perú, efectivamente, un
espectáculo cultural.
17. En similar sentido, en el caso de las corridas de toros, la mayoría de mis colegas ma-
gistrados sostiene que son espectáculos culturales que pertenecen a nuestra tradición,
a partir de citas históricas, literarias y la selección de una sentencia de la Corte Consti-
tucional de Colombia C-1192/05, del año 2005, todo ello ya expresado en los mismos
términos en la STC 0017-2010-PI/TC, publicada en el año 2010.
18. Aparentemente, la posición mayoritaria habría desarrollado un “estándar” para de-
terminar si una determinada práctica en nuestro país es cultural. Dicho estándar está
comprendido por: i) el ámbito geográfico, ii) el ámbito temporal, iii) el arraigo tradi-
cional, iv) el alcance social, y) la relación con actos penados o prohibidos legalmente.
Asimismo, dicho estándar se ha aplicado para las tres actividades antes mencionadas:
en el caso de la pelea de toros; en el caso de la pelea de gallos; y en el caso de la corrida
de toros.
19. De esta forma, corresponde preguntarnos lo siguiente: ¿acaso los magistrados del TC
tienen la competencia para determinar si una determinada práctica es cultural en nues-
tro país? Mi respuesta es claramente negativa. El ejercer la competencia de órgano
jurisdiccional de cierre en la interpretación de la Constitución no presupone la com-
petencia para determinar qué actividad es cultural. Actuar en sentido contrario con-
llevaría a desconocer el principio de corrección funcional que orienta la interpretación
constitucional, que exige:
(...) al juez constitucional que, al realizar su labor de interpretación, no desvirtúe
las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno de los
órganos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente al Estado Consti-
tucional, como presupuesto del respeto de los derechos fundamentales, se encuen-
tre plenamente garantizado (STC 05854-2005-PA/TC, FJ 12).
- 641 -
20. Así lo comprendió el TC en la sentencia del Expediente 00042-2004-PI/TC, en la

medida que reconoció en aquella oportunidad a la autoridad competente para dicha
declaración, que en esos momentos era el Instituto Nacional de Cultura (INC). Sin
embargo, en dicha oportunidad también se desarrollaron determinados criterios que
deberían observarse como parámetros para la calificación de un espectáculo público
como cultural, los cuales no fueron dejados sin efecto en la sentencia del Expediente
00017-2010-PI/TC, sentencia que también abordó la temática del supuesto carácter
cultural de las corridas de toros pero en un sentido contrario. Dichos criterios, sin
ánimo de exhaustividad serían los siguientes:
1) Contenido cultural. El contenido de un espectáculo para que sea considera-
do como “cultural” debe estar estrechamente vinculado con los usos y costum-
bres que comparte la comunidad nacional, regional o local y que estén vigentes
al momento de realizar tal calificación (artículo 2. inciso 19 de la Constitución).
En caso de existir conflicto entre los valores de las diferentes comunidades -na-
cional. regional o local-. deberá considerarse aquellos usos y costumbres que se
encuentren en el ámbito más cercano a los ciudadanos que se beneficiarán con
la exposición de tales actividades. En ningún supuesto, sin embargo, el conte-
nido de los espectáculos deberá vulnerar derechos fundamentales como la vida
(artículo 1 de la Constitución); la integridad personal y el bienestar (artículo 2,
inciso I de la Constitución) de las personas; o subvertir el orden constitucional,
el orden público o las buenas costumbres. Tampoco los espectáculos que com-
porten, directa o indirectamente, una afectación al medio ambiente; o los que
conlleven actos de crueldad y sacrificio, innecesario, de animales.
2) Acceso popular. En la medida que la Constitución reconoce el derecho de
las personas al acceso a la cultura (artículo 1 inciso 8) y el derecho de participar
en la vida cultural de la Nación (artículo 2, inciso 17). este criterio implica que
el costo de acceso al espectáculo a ser calificado como “cultural” por el Instituto
Nacional de Cultura no debe ser una barrera que limite las posibilidades de ser
costeado por la mayor cantidad de personas; esto es, el acceso masivo a dichos
espectáculos. Contrario sensu, los espectáculos cuyo acceso no tengan precios
populares, no deberán ser calificados como “culturales” (...).
3) Mensaje. Aquellos espectáculos que transmitan mensajes en contra de valo-
res superiorestales como la dignidad de las personas, la vida, la igualdad, la so-
lidaridad, la paz; o hagan apología de la discriminación por razones de origen.
raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera
otra índole (artículo 2, inciso 2 de la Constitución). no deben ser declaradas
“culturales”. Tampoco aquellas que inciten alodio, a la violencia contra perso-
nas o animales, o a la intolerancia.
4) Aporte al desarrollo cultural. Los espectáculos que precisen ser califica-
dos de “culturales” deben realizar un aporte concreto al desarrollo cultural y
a afirmar la identidad cultural, así como al desarrollo integral de la Nación
- 642 -
(artículo 44 de la Constitución). Para ello, el Instituto Nacional de Cultura

deberá evaluar e identificar cuáles el aporte del espectáculo, sobre todo, en el
ámbito educativo, científico o artístico.
21. Pero incluso, más allá de la observancia de dichos criterios, el TC en aquella oportu-
nidad precisó que era deber de la autoridad competente a este respecto “fundamentar
cumplidamente las razones y motivos por los cuales califica o no un espectáculo de
«cultural»”; y “observar el principio imparcialidad e igualdad (artículo 2, inciso 2,
de la Constitución), evitando tratar con desigualdad espectáculos que son iguales o
equiparar el trato de espectáculos que son diferentes” (Expediente 00042-2004-P1/
TC, FJ 22).
22. Sin embargo, en nuestro país, de acuerdo a la Ley 28296, General del Patrimonio
Cultural de la Nación, el literal b del artículo 7 de la Ley 29565, “Ley de creación
del Ministerio de Cultura”, modificada por el artículo 2 del Decreto Legislativo
1255, entre otras disposiciones de carácter complementario, como la Resolución
Ministerial 338-2015, que aprobó la Directiva 003-2015-MC, la declaratoria de
una práctica como patrimonio cultural es una función exclusiva del Ministerio de
Cultura.
23. Por lo expuesto, se advierte que en la sentencia se incurre en un exceso en el ejercicio
de las competencias del TC al calificar jurídicamente la pelea de toros, pelea de gallos
y corrida de todos como espectáculos culturales, en detrimento de las competencias
del Ministerio de Cultura. Es más, en la propia sentencia incluso se reconoce no solo
ello, sino que, a efectos de la excepción establecida en la disposición cuestionada, se ha
indicado que el propio legislador “ha delegado a la autoridad competente, esto es, al
Ministerio de Cultura, la potestad para declarar el carácter cultural de los espectáculos
exceptuados”.
24. En efecto, no puede pasar desapercibido lo indicado en los FFJJ 290 y siguientes de
unos de los votos, en los que se precisa lo siguiente:
290. El Tribunal solicitó al Ministerio de Cultura que informara cuáles son los
espectáculos que han sido declarados como de carácter cultural conforme a lo dis-
puesto en dicha disposición.
291. Mediante Oficio 236-2019-SG/MC, dicho ente presentó el Informe 000090-
2019-DGIA/VMPCIC/MC, emitido por la Dirección General de Industrias y Ar-
tes Culturales, en el cual se indica que:
En principio, corresponde informar que la excepción contemplada en la Primera
Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30407, Ley de Protección y bien-
estar animal, no ha sido aplicada en el Ministerio de Cultura.
25. Siendo ello así, ¿cómo podría este Tribunal declarar cultural una práctica cuando la
propia entidad competente no ha realizado dicha calificación jurídica? ¿Cómo puede
- 643 -
este Tribunal pasar por alto los procedimientos que para tal efecto ha previsto el or-
denamiento jurídico? ¿Acaso los magistrados del TC estamos en condiciones de posi-
bilidad de determinar si una determinada práctica es cultural o no a espaldas de los
procedimientos del órgano competente?
26. En principio, la calificación de una determinada práctica como cultural requiere, te-
niendo como marco de delimitación lo indicado en el artículo 21 de la Constitución,
la revisión de lo establecido en las siguientes disposiciones de la Ley 28296, General
del Patrimonio Cultural de la Nación, antes mencionada:
Título Preliminar
Artículo 11: Definición
Se entiende por bien integrante del Patrimonio Cultural de la Nación toda ma-
nifestación del quehacer humano -material o inmaterial- que por su importancia,
valor y significado paleontológico, arqueológico, arquitectónico, histórico, artístico,
militar, social, antropológico, tradicional, religioso. etnológico. científico, tecno-
lógico o intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre el que exista la
presunción legal de serlo. Dichos bienes tienen la condición de propiedad pública
o privada con las limitaciones que establece la presente Ley (cursivas agregadas).
(...)
Título 1
Bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación
Capítulo 1
Disposiciones Generales
Artículo 1.- Clasificación
2. BIENES INMATERIALES
Integran el Patrimonio Inmaterial de la Nación las creaciones de una comunidad
cultural fundadas en las tradiciones, expresadas por individuos de manera unitaria
o grupal. y que reconocidamente responden a las expectativas de la comunidad,
como expresión de la identidad cultural y social. además de los valores transmitidos
oralmente, tales como los idiomas. lenguas y dialectos autóctonos, el saber y cono-
cimiento tradicional, ya sean artísticos. gastronómicos, medicinales, tecnológicos,
folclóricos o religiosos, los conocimientos colectivos de los pueblos y otras expresiones
o manifestaciones culturales que en conjunto conforman nuestra diversidad cultural
(cursiva agregada).
27. Sobre dicha base normativa, debe tenerse presente que existe un procedimiento para
la calificación de una determinada práctica como integrante del Patrimonio Inmaterial
de la Nación. Así pues, según el artículo 7.2 de la Directiva 003-2015-MC antes cita-
da, el procedimiento para calificar las manifestaciones del patrimonio cultural inmate-
rial como Patrimonio Cultural de la Nación es el siguiente:
- 644 -
(…)
Alcance de la declaratoria
El Viceministerio de Patrimonio Cultural e Industrias Culturales, declara como
Patrimonio Cultural de la Nación las manifestaciones del patrimonio cultural in-
material, de acuerdo a sus características, importancia, valor, alcance, difusión y signi-
ficado en la vida, en la representación simbólica ligada a la identidad en el desarrollo
humano, histórico, social y cultural de la Nación (cursiva agregada).
Del Inicio del procedimiento de declaratoria
El procedimiento para la declaratoria de patrimonio inmaterial se inicia de Oficio
por la Dirección de Patrimonio Inmaterial, la cual elaborará el informe técnico
respectivo debidamente sustentado, el cual será remitido a la Dirección General de
Patrimonio Cultu.ral. Las actuaciones de la Dirección de Patrimonio Inmaterial
podrán sustentarse en peticiones de parte, situación que deberá ser comunicada
a la Dirección General de Patrimonio Cultural, con copia al Viceministerio de
Patrimonio Cultural e Industrias Culturales. Para la evaluación de los expedientes,
la Dirección de Patrimonio Inmaterial requerirá contar con la siguiente documen-
tación y/o elementos:
i. Un estudio en el que se señalen y describan con detalle las características esenciales
de la manifestación o expresión, estudio en el que se evidencie su importancia. va-
lor, alcance. significado e impacto de la manifestación o expresión en la definición
de la identidad colectiva, local. regional. étnica. comunal y/o nacional y se identi-
fiquen algunas amenazas a la viabilidad de la manifestación cultural, así como las
medidas que la comunidad, los grupos y en algunos casos los individuos, tomarán
para mitigadas.
ii. Una bibliografía, de existir ésta, con referencias documentales utilizadas en el estu-
dio, y debidamente consignadas.
iii. Un mínimo de diez fotografías recientes. Las fotos deben tener un soporte digital,
cuya nitidez y resolución sea adecuada para su publicación.
iv. Sustento documental de que el expediente ha sido preparado con participación de
la comunidad, los grupos y en algunos casos los individuos, mostrándose evidencia
de que existe el consentimiento previo e informado de los portadores para solicitar
la declaratoria.
v. Un documento de compromiso de la comunidad, los grupos y en algunos casos los
individuos. portadores de la expresión cultural. para colaborar con las Direcciones
Desconcentradas de Cultura de su circunscripción territorial, a fin de elaborar cada
cinco años un informe detallado sobre el estado de la expresión para su envío al
Ministerio de Cultura, de modo que su registro institucional pueda ser actualizado
en cuanto a los cambios producidos en la manifestación, los riesgos que pudieran
haber surgido para su vigencia, y otros aspectos relevantes para hacer un seguimien-
to institucional de su desenvolvimiento y salvaguardia, de ser el caso. De manera
- 645 -
facultativa se podrán adjuntar otros anexos adicionales, tales como diagramas, par-
tituras, grabaciones sonoras y/o fílmicas, etc.
De la evaluación y resultado
La Dirección de Patrimonio Inmaterial evalúa el expediente, teniendo en cuenta los
siguientes criterios técnicos:
El valor histórico y la evidencia de formar parte de una tradición.
El valor simbólico o emblemático y la vigencia de su significado como símbolo de
identidad cultural.
La vigencia y actualidad de su impacto en la vida cotidiana o en la calendarización
de la vida colectiva, en el mantenimiento de las costumbres y creencias, en la vigori-
zación de las tradiciones, en la transmisión y desarrollo de los saberes y tecnologías,
en la producción y productividad, y en el bienestar colectivo.
La representatividad y trascendencia local, regional, nacional o internacional por su
capacidad de convocatoria y participación colectiva.
Que la expresión cultural no vulnera derechos fundamentales como la vida (artícu-
lo 1 de la Constitución Política del Perú): la integridad personal y el bienestar de
las personas (artículo 2, inciso I de la Constitución Política del Perú); o subvierte
el orden constitucional o el orden público. Tampoco se considerará susceptibles de
ser declaradas como Patrimonio Cultural de la Nación a las expresiones culturales
que comporten, directa o indirectamente, una afectación al medio ambiente o al
desarrollo sostenible; que no respeten los imperativos de respeto mutuo entre co-
munidades, grupos e Individuos, o las que conlleven actos de crueldad y sacrificio de
animales (cursiva agregada).
En base a dichos criterios técnicos, la Dirección de Patrimonio Inmaterial identifica
la importancia, valor, alcance y trascendencia de las manifestaciones del patrimonio
cultural inmaterial para su declaración como Patrimonio Cultural de la Nación
(…).
vi. Etapa de análisis. Un expediente admitido o subsanado, es analizado por un Espe-
cialista de la Dirección de Patrimonio Inmaterial. Dicha etapa incluye el estudio de
la documentación presentada, la recopilación de información adicional y de nuevas
fuentes de información, la redacción de una síntesis de la información y su valida-
ción. Este proceso culminará con la emisión de un informe técnico.
La Dirección de Patrimonio Inmaterial remite la propuesta e informe técnico sobre
la procedencia o no del expediente a la Dirección General de Patrimonio Cultural
para su consideración, a fin de que sea elevado al Viceministerio de Patrimonio
Cultural e Industrias Culturales.
vii. El Viceministerio de Patrimonio Cultural e Industrias Culturales resuelve el pro-
cedimiento, siendo competente para declarar las manifestaciones del patrimonio
cultural inmaterial como Patrimonio Cultural de la Nación (…).
- 646 -
28. Como puede apreciarse, el procedimiento para calificar jurídicamente una práctica
como cultural, según nuestro ordenamiento jurídico, responde a un conjunto de cri-
terios y etapas que tienen una racionalidad correspondiente a la propia especialidad
de la materia. Así pues, para que dicha calificación pueda realizarse conforme a la
normativa vigente, no solamente se deben cumplir con un conjunto de requisitos,
como la presentación de documentos e información pertinente, sino que, además,
en la propia evaluación de dicha documentación e información se deben seguir cri-
terios técnicos por los funcionarios correspondientes, que deben tener la calidad de
especialistas.
29. De esta forma, ¿cómo podría ser legítimo que la mayoría del TC, sin la competencia
explícita o implícita asignada por el constituyente y el legislador democrático, sin un
procedimiento preestablecido y sin que los magistrados seamos especialistas en la ma-
teria, califiquemos jurídicamente una práctica determinada como cultural?
30. Más allá de establecer pautas o criterios en el marco de la Constitución cultural, para
orientar a las autoridades competentes en lo que respecta al alcance y límites del nú-
cleo duro de la noción de cultura bajo la Norma Fundamental de 1993, como se hizo
en su oportunidad en la STC 0042-2004-P1/TC, según lo expresado previamente,
este Tribunal no tiene la competencia ni las condiciones mínimas indispensables para
determinar si a una determinada práctica le corresponde la calificación jurídica de
“cultural”, con todas las consecuencias que de ello se desprenden.
31. En realidad, de la redacción de la disposición cuestionada no se desprende que mani-
fiestamente y de forma expresa, el legislador califique las peleas de toros, corridas de to-
ros y peleas de gallos como prácticas culturales; antes bien, sí hace referencia en cambio
a que a los demás espectáculos les corresponderá la misma consecuencia jurídica, esto
es, la excepción de lo dispuesto en la Ley 30407, si es que previamente son calificados
como culturales por la autoridad competente. En atención a todo ello, cabe concluir lo
siguiente:
i. El legislador ha exceptuado de los efectos de la ley a las peleas de toros. corri-

das de toros y peleas de gallos sin dar cuenta expresamente de que la razón de
dicha exoneración sea por su naturaleza cultural;
ii. El legislador ha exceptuado también a otros espectáculos, siempre que sean
declarados culturales por la autoridad competente (calificación jurídica de una
práctica como cultural);
iii. La mayoría del TC ha asumido que son prácticas culturales y que ello justi-
ficaría la excepción. Sin embargo, ello plantea los siguientes problemas: ¿Puede
un órgano jurisdiccional calificar una práctica como cultural? En todo caso,
si de lo que se trata es de una calificación jurídica (y no necesariamente pura-
mente antropológica), ¿quién es la autoridad competente para efectuar dicha
declaración?
- 647 -
iv. En caso de que efectivamente se trate de prácticas culturales, supuesto del que
me aparto por las razones que indicaré a continuación, ¿acaso basta que algo sea
cultural en términos jurídicos para prevalecer de antemano y en abstracto frente
a otros bienes constitucionales? ¿Acaso los principios son absolutos? ¿Acaso el
Tribunal no ha reafirmado en su jurisprudencia que en caso de colisión de prin-
cipios corresponde aplicar el test de proporcionalidad? ¿Acaso dicho test se ha
aplicado como para justificar lo resuelto en la sentencia?
32. Asimismo, advierto que en esta sentencia se ha perdido la oportunidad de desarrollar,

desde una lectura integral y dinámica de la Constitución, qué noción de cultura pro-
tege el ordenamiento jurídico-constitucional, lo que a mi juicio no se limita a mani-
festaciones espirituales derivadas de un concepto genérico de cultura, como plantea
la mayoría de mis colegas magistrados, sino que fundamentalmente debe tenerse en
cuenta que bajo el marco constitucional también es posible concebir las relaciones
entre los ciudadanos, que regula el Derecho, como expresión de sus prácticas económi-
cas, sociales, políticas y culturales(civilización), que son fundamentalmente diversas y
dinámicas1.
33. Efectivamente, si como sostiene Lara Amat y León, la ciudadanía contemporánea ex-
perimenta transformaciones en la medida que “las dinámicas actuales permiten pensar
futuros desarrollos con desenlaces abiertos”2, esta reflexión puede extenderse también
a las prácticas y tradiciones de los ciudadanos que consideramos culturales, en tanto
elementos de cohesión y de unidad política3. Si como Harris explica, la cultura “alude
a las tradiciones de pensamiento y conducta aprendidas y socialmente adquiridas que
aparecen en las sociedades humanas”4, puede considerarse que dicha cultura evolucio-
na también en el espacio y el tiempo.
34. Por ello, la calificación jurídica de una determinada práctica como cultural no puede
ignorar dicho carácter dinámico y diverso. Al respecto, Harris explica que “La mayor
parte de la gente sólo es consciente de una pequeña parte de la diversidad de alter-
nativas en los estilos de vida. Si queremos pasar del mito y la leyenda a la conciencia
1 LARA AMAT Y LEÓN, Joan (2020). “Entre siervos y ciudadanos: transformaciones de la ciudada-
nía contemporánea”. En La ciudadanía y lo político. Ciudadanía y crisis de la democracia liberal en un
mundo en transformación. Lima: ONPE/Equipo de investigación Demos (UNMSM). pp. 74-79. Al
respecto, en relación a la tensión entre los conceptos ilustrado y romántico de cultura (Civilisation-
lKultur. respectivamente) ver: KUPER, Adam (2001). Cultura. La versión de los antropólogos. Barce-
lona: Paidós
2 LARA AMAT Y LEÓN. Joan (2020). “Entre siervos y ciudadanos: transformaciones de la ciudadanía
contemporánea”...Óp. Cit., p. 78.
3 Ibíd., p. 78-79.
4 HARRIS, Marvin (1994). Materialismo cultural. Madrid: Alianza Editorial, p. 141.
- 648 -
madura, tenemos que comparar toda la variedad de culturas pasadas y presentes5 (énfa-
sis agregado)».
35. Todo lo anterior lleva a la siguiente conclusión: la ciudadanía en el Estado constitucio-
nal no puede ni debe definirse única y principalmente por la exaltación de las tradicio-
nes, por muy arraigadas o difundidas que puedan estar.
III. Sobre los fines esenciales del Derecho y la proscripción de la violencia contra
los animales
36. Más allá de la reflexión anterior, quisiera enfatizar además que la propia norma técnica
aplicable para la calificación jurídica de una práctica como cultural establece claramen-
te que uno de los criterios determinantes para calificar jurídicamente una determinada
práctica como cultural es que la supuesta práctica cultural no debe conllevar actos de
crueldad o el sacrificio de animales.
37. Siendo ello así, si la posición mayoritaria acepta el riesgo de que haya maltrato o cruel-
dad animal en el caso de las peleas de toros (de lo contrario, no exigiría el cumplimien-
to de determinadas “pautas” como el Reglamento de Peleas de Toros, del 20 de octubre
de 2015), si expresamente acepta que las peleas de gallos son violentas (al sostener que
“no podrán desarrollarse otras nuevas que sean aún más violentas que las actuales”)
como también lo hace con las corridas de toros, entonces se puede concluir válidamen-
te que el Tribunal Constitucional está calificando jurídicamente como culturales prác-
ticas que de acuerdo a la normativa correspondiente, incumplirían uno de los criterios
técnicos para tal fin, como es el caso de la ausencia de actos de crueldad o sacrificio
de animales.
38. En realidad, proceder en sentido contrario llevaría a sostener que el Derecho puede
legitimar prácticas donde se promueve o practica la violencia, independientemente de
que se produzca entre animales no humanos o se produzca con intervención humana.
Esto último estimo es inadmisible desde la consideración de que el núcleo duro del
Derecho proscribe las prácticas violentas.
39. De esta manera, considero que la Constitución no permite que el legislador reconozca,
permita o promueva prácticas violentas, ni entre seres humanos ni entre estos y los ani-
males no humanos, como las peleas de toros, peleas de gallos, corridas de toros u otras
prácticas (yawar fiesta, jalatoro, jalapato, etc.) y siguientes de la posición en mayoría,
como tampoco ninguna otra similar.
5 HARRIS, Marvin (1974). Vacas, cerdos, guerras y brujas. Los enigmas de la cultura. Madrid: Alianza
Editorial, p. 5.
- 649 -
IV. Sobre la obligación del Estado de establecer límites razonables y proporcio-

nales a determinadas actividades económicas por mandato de los principios,
valores y reglas constitucionales
40. En la posición mayoritaria no se ha abordado las implicancias de la pelea de toros,
pelea de gallos y corridas de toros para los valores que promueve el ordenamiento jurí-
dico, no solo en lo que respecta a la protección y bienestar animal, sino también en lo
que respecta a la moralidad y seguridad públicas.
41. Es decir, para el Estado no deben ni pueden ser indiferentes los efectos perniciosos de
determinadas actividades económicas para la persona y la sociedad en su conjunto. Si
bien es cierto que nuestro sistema económico tiene como uno de sus pilares el reco-
nocimiento de determinadas libertades económicas, como la propiedad, la libertad de
empresa, la libertad de comercio e industria, entre otras más, también es cierto que el
ordenamiento ha establecido límites explícitos e implícitos a su ejercicio, derivados de
otros principios, reglas y valores constitucionales.
42. Así por ejemplo, en el caso de los juegos de casino y máquinas tragamonedas, el TC ha
indicado en la sentencia del Expediente 04661-2006-PA/TC que esta actividad:
(...) puede generar adicción -ludopatía- con efectos económicos y sociales perju-
diciales para el jugador y su familia, y que, por ello, resulta incompatible con la
preservación y defensa de otros bienes y principios constitucionales y, en particular,
con la protección de la moralidad y seguridad públicas. En consecuencia, se justi-
fica la imposición de condiciones para su ejercicio (FJ 7).
43. De esta forma, este Tribunal no puede obviar que ya en el pasado ha establecido que el
tratamiento que brinda el Estado a determinadas económicas responde a su ius impe-
rium, como se desprende del artículo 59 de la Constitución (Expediente 04661-2006-
PA/TC, FJ 6).
44. De lo anterior se desprende no solo el deber del Estado de establecer límites razo-
nables y proporcionales a las libertades económicas, según lo exijan los principios,
reglas y valores constitucionales, sino que, además, debe tenerse presente que no
toda actividad económica o lucrativa está permitida por el ordenamiento jurídico;
al punto que muchas actividades han sido proscritas expresamente a través de su
calificación como delitos por el legislador penal, como el lavado de activos, el tráfico
ilícito de drogas, etc., precisamente porque atentan contra la moralidad y la seguri-
dad públicas.
45. Sin embargo, con relación a las actividades antes mencionadas, no se advierte ninguna
reflexión en la sentencia en el sentido de las implicancias de estas actividades para el or-
denamiento jurídico en su conjunto, desde la perspectiva de la moralidad y seguridad
públicas, en los términos en que han sido desarrolladas por la jurisprudencia de este
Tribunal.
- 650 -
IV. El ser humano y su relación con la naturaleza: antropocentrismo vs. ecocen-

trismo (SIC)
46. El caso de autos promueve también, ya en un ámbito más general, el análisis de dos
concepciones que suelen ser objeto de discusión: el relativismo cultural y el universa-
lismo. Por un lado, el relativismo sugiere que cada comunidad tiene una cultura, idio-
sincrasia y parámetros de conducta diferentes. Por ende, en tanto no se podría definir
qué es lo bueno y qué es lo malo para todos, no se podría considerar que existen un
mínimo de pautas de conducta o de derechos y garantías universalizables que se deben
aplicar a todos los individuos sin distinción de raza, origen, género, religión u otro.
Por otro lado, los defensores del universalismo consideran que sí existe un mínimo de
pautas de conducta, de derechos y garantías que se deben aplicar a todos los individuos
sin distinción de raza, origen, sexo, religión u otro.
47. Dicho debate es relevante en el caso en cuestión, puesto que uno de los argumentos
más recurrentes para defender la constitucionalidad de las excepciones impugnadas, es
que éstas forman parte de la cultura e identidad de determinados pueblos que realizan
estas prácticas. Al respecto, debemos tener en cuenta que, como critican los defensores
del universalismo, bajo el relativismo cultural se esconden arbitrariedades y comporta-
mientos lesivos a los derechos fundamentales. Por ejemplo, admitir el relativismo sig-
nifica respetar la tradición por la cual a las mujeres, en algunas comunidades indígenas
del Perú, se les practicaba la mutilación genital, o permitir que se realicen matrimonios
forzados maltratos físicos a menores de edad. Todas estas prácticas atentan contra una
serie de derechos fundamentales y se intentan justificar bajo la identidad cultural, en
la perspectiva del relativismo cultural. De igual modo, en la defensa de las corridas
de toros, peleas de toros y peleas de gallos, desde el punto de vista del relativismo, se
ignoran deberes constitucionales como la proscripción de toda forma de violencia.
48. Si bien el universalismo se refiere a los derechos humanos, es preciso mencionar que
autores como Martha Nussbaum han extendido dicha protección y ha sostenido que
es posible reconocer derechos a los animales, o al menos garantizar el bienestar animal,
apelando a la sensibilidad de éstos. Particularmente, dicha autora hace una lista de
principios políticos que deben guiar las leyes y políticas públicas en relación con los
animales. Entre estos destacan, en lo que se refiere al presente caso, el principio de vida
e integridad corporal6:
Vida: bajo el enfoque de las capacidades, todos los animales tienen derecho a
continuar con sus vidas, tengan o no un interés tan consciente. Todos los ani-
males sintientes tienen un derecho seguro contra enfermedades gratuitas por
deporte.
6 NUSSBAUM, Martha. “Beyond ‘Compassion and humanity’ Justice for Nonhuman Animals”. En: Mar-
tha C. En: SUNSTEIN, Cass y NUSSBAUM, Martha. Animal Rights. Oxford University’ Press.
2004, pp. 314-315.
- 651 -
Integridad corporal: bajo el enfoque de las capacidades, los animales tienen dere-
chos directos contra las violaciones a su integridad corporal por violencia. abuso
y otras formas de tratamiento dañino. ya sea que el tratamiento en cuestión sea
doloroso o no.
49. Lo dicho anteriormente supone entonces una nueva visión respecto a los problemas
que se producen entre animales humanos y no humanos. Esta nueva concepción su-
pera la antropocentrista (que implica tomar como centro al ser humano), para dar
paso al ecocentrismo en el que se cuestiona el rol del ser humano en la sociedad y en
el mundo, en tanto es un ser social que también convive con el medio ambiente y los
animales. Esta perspectiva puede ser identificada en pensadoras contemporáneas como
Nussbaum, quien sostiene lo siguiente:
El propósito de la cooperación social, por analogía y extensión, debería ser vivir
decentemente juntos en un mundo en el que muchas especies intentan florecer.
Una justicia verdaderamente global requiere no solo que busquemos en todo el
mundo a otros miembros de especies que tengan derecho a una vida digna. Tam-
bién requiere mirar alrededor del mundo a los otros seres sintientes con cuyas vidas
las nuestras son inextricablemente un complejo entrelazado.
50. De una revisión de la Ley 30407, de protección y bienestar animal, y específicamente
de los principios de su título preliminar, así como de su finalidad y objeto, tengo la
impresión de que el legislador se ha acercado en gran medida a esa visión ecocentrista,
en la medida que procura cierta relación de convivencia entre el bienestar de las per-
sonas y el bienestar animal. Lamentablemente la impugnada excepción establecida en
la Primera Disposición Complementaria Final (que exceptúa a las corridas de toros,
peleas de toros, peleas de gallos) no guarda coherencia con el cuerpo legislativo general
de la aludida ley.
V. Anotaciones finales
51. El presente caso no es uno común y corriente. Claramente tendrá un impacto en las
futuras generaciones, las que con mayores elementos de juicio y sobre todo mayores
análisis científicos, podrán identificar los niveles de sensibilidad e inteligencia de de-
terminados animales no humanos y así otorgarle la importancia que hoy no tienen, de
modo tal que se puedan generar los respectivos cambios legislativos.
52. Si no creyera en la esperanza de que estos cambios se producirán algún día, no escribi-
ría nada de lo que contiene este voto. Si no creyera que la historia no es estática o no
confiara en las futuras generaciones, no suscribiría el presente voto. Esto cambiará en el
futuro. Ojalá no demoren los cambios y que acabe ya la crueldad contra determinados
animales. Es nuestro deber cuidar nuestro planeta así como a aquellos animales con los
que coexistimos.
53. Finalmente, quiero terminar haciendo una cita de la Suprema Corte de Kerala en el
caso Nair vs. Union of India, de junio del 2000:
- 652 -
En conclusión, sostenemos que los animales de circo (...) son colocados en jaulas
estrechas, sujetos al miedo, al hambre, al dolor, sin mencionar la forma de vida no
digna en la que tienen que vivir (...) Aunque no son homosapiens [sic]. también
son seres con derecho a una existencia digna y un trato humano sin crueldad ni
tortura (...). Por lo tanto, no es solo nuestro deber fundamental mostrar compa-
sión a nuestros amigos animales, sino también reconocer y proteger sus derechos
(...). Si los humanos tienen derecho a los derechos fundamentales, ¿Por qué no los
animales?
Por todo lo expuesto, en atención a las consideraciones previamente desarrolladas, mi voto
es por declarar FUNDADA la demanda; y en consecuencia, que se declare, INCONSTI-
TUCIONAL la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30407.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
- 653 -

OPINANDO QUE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
DEBE DECLARARSE FUNDADA
En el presente caso opino que la demanda debe declararse FUNDADA, por cuanto la Pri-
mera Disposición Complementaria Final de la Ley 30407, “Ley de Protección y Bienestar
Animal”, colisiona con la Constitución, incurriendo en infracción normativa directa y en
infracción normativa indirecta de la misma, por lo que debe ser eliminada del ordenamien-
to jurídico, ya que adolece de inconstitucionalidad.
La colisión directa se produce con los artículos 66, 67 y 68 de la Constitución que regulan
los recursos naturales, la política ambiental y la conservación de la diversidad biológica y
áreas naturales protegidas, respectivamente, en el marco de la obligación del Estado de pro-
mover el régimen constitucional de conservación de la diversidad biológica y de las áreas
naturales protegidas; y la colisión indirecta con las demás normas de la Ley 30407, “Ley
de Protección y Bienestar Animal”, que hace bloque de constitucionalidad con la propia
Constitución respecto del mencionado régimen, al contener un desarrollo normativo de
parte de los principios y valores constitucionales que inspiran la protección y conservación
de la diversidad biológica en la dimensión de garantizar el bienestar y la protección de las
especies animales vertebradas domésticas o silvestres mantenidas en cautiverio y proscribe
el maltrato y la crueldad causadas directa o indirectamente por el ser humano, que les oca-
sione lesión o muerte, así como fomentar el respeto a la vida y el bienestar de los animales
a través de la educación.
La fundamentación del presente voto la efectúo de acuerdo al siguiente esquema:
1. El proceso de inconstitucionalidad
2. La constitucionalidad
3. Conceptuación de la figura del análisis de constitucionalidad
4. La norma impugnada
5. Mi posición puntual respecto a la norma impugnada
6. El sentido de mi voto
A continuación, desarrollo dicho esquema siguiendo la misma numeración temática:
1. El proceso de inconstitucionalidad.
A manera de enmarque doctrinario que permita fijar adecuadamente la posición que
corresponde asumir a la Judicatura Constitucional al intervenir en un proceso de inconsti-
tucionalidad, considero necesario hacer, una vez más, una breve referencia a dicho proceso:
- 654 -
1.1 El Proceso Inconstitucionalidad o, más propiamente denominado Proceso Directo

de Control Concentrado de la Constitucionalidad, es el proceso paradigma entre los
procesos de control de la constitucionalidad en tanto constituye la canalización de la
fórmula de heterocomposición más completa y eficaz para anular la normativa infra-
constitucional afectada de alguna causal de inconstitucionalidad. Es decir, la normativa
incursa en infracción constitucional. Sea esta infracción de forma, de fondo, directa,
indirecta, parcial o total, y, en consecuencia, incompatible con la Constitución. Es un
proceso de aseguramiento de la primacía de la Constitución, en cuanto norma supre-
ma y expresión de la voluntad normativa del Poder Constituyente.
1.2 De acuerdo al diseño procedimental ideado por Hans Kelsen, el Proceso Directo de
Control Concentrado de la Constitucionalidad tiene como características principales
el ser un proceso constitucional de instancia única, de carácter cognoscitivo, de en-
juiciamiento de la producción normativa del legislador infraconstitucional de primer
rango y de carácter hiperpúblico; que, por consiguiente, escapa a las clasificaciones
conocidas y se yergue como un proceso especialísimo, atípico y sui generis.
1.3 Así, es especialísimo, por cuanto es un proceso ad hoc y único para el control con-
centrado de la constitucionalidad, como corresponde a la materia de hiperinterés pú-
blico que a través de él se controvierte y que canaliza una fórmula de heterocompo-
sición peculiar, frente a un conflicto también peculiar y de marcado interés público,
nacido a raíz del cuestionamiento de una norma imputada de inconstitucionalidad.
Atípico, en razón de que no se encuadra dentro de la clásica tipología de procesos
consagrados en el Derecho Procesal y, además, diferente a los otros procesos consti-
tucionales. Sui generis, en razón que combina el interés de la parte accionante con un
interés de carácter general, consistente en la fiscalización de la producción normativa
infraconstitucional de primer rango para asegurar la supremacía normativa de la
Constitución.
1.4 El objeto del Proceso Directo del Control Concentrado de la Constitucionalidad es
una pretensión procesal de constitucionalidad; esto es, la solicitud de verificar la cons-
titucionalidad de una norma imputada de inconstitucionalidad. Así, esta petición cen-
tra la actividad del Tribunal Constitucional en un juicio de constitucionalidad, de
tal forma que la cuestionada inconstitucionalidad de la norma recurrida se convierte
en requisito procesal de admisibilidad del recurso y cuestión de inconstitucionalidad,
y configura lógicamente la cuestión de fondo del proceso que no puede entenderse
resuelto con una decisión sobre el fondo más que cuando el Tribunal dilucida la cons-
titucionalidad, o no, de la norma en cuestión.
1.5 Por consiguiente, debe quedar aclarado que en el Proceso de Inconstitucionalidad el
tema de fondo es determinar si la disposición imputada de inconstitucionalidad infrin-
ge o no la normativa constitucional. Es decir, si es compatible con la parte dispositiva
propiamente dicha de ella y, además, con los principios, valores, institutos, derechos y
demás aspectos que le son inherentes.
- 655 -
2. La constitucionalidad.
En esa línea, lo que debe determinarse es si la disposición infraconstitucional cuestio-
nada está impregnada o no de constitucionalidad, por lo que resulta necesario formular su
conceptuación.
Al respecto, afirmo que la constitucionalidad es un vínculo de armonía y concor-
dancia plena entre la Constitución y las demás normas que conforman el sistema jurídico
que aquella diseña; tanto en cuanto al fondo como a la forma. Es una suerte de cordón
umbilical que conecta o une los postulados constitucionales con sus respectivos correlatos
normativos, en sus diversos niveles de especificidad; siendo consustancial al proceso de
implementación constitucional e imprescindible para la compatibilidad y coherencia del
sistema jurídico.
Asumido ya un concepto de constitucionalidad, toca hacer referencia al denominado
análisis de constitucionalidad, respecto del cual es menester puntualizar lo siguiente:
3.1.Todo análisis de constitucionalidad presupone un proceso de cotejo o de comparación
abstracta entre la norma o conjunto de normas objetadas como inconstitucionales
y lo dispuesto de modo expreso por la norma constitucional. Por consiguiente, lo
que corresponde hacer al Juez Constitucional en el Proceso de Inconstitucionalidad es
comparar, desde el punto de vista estrictamente normativo, si la disposición impugna-
da colisiona o no con la Constitución; o, en todo caso, si la desborda, desnaturaliza,
desmantela, transgrede o entra en pugna con ella. Esa y no otra es la labor del Juez
Constitucional en este tipo de procesos. Se trata, lo enfatizo, de garantizar la primacía
normativa de la Norma Suprema.
3.2.A tales efectos y con la finalidad de detectar si una norma resulta o no contraria con la
Constitución, nuestro Código Procesal Constitucional, establece ciertas clases de in-
fracciones, las que en buena cuenta nos permiten distinguir entre inconstitucionalidad
por el fondo o por la forma, inconstitucionalidad total o parcial, e inconstitucionalidad
directa e indirecta.
3.3.En lo que respecta al primer grupo de infracciones, conviene precisar que lo que se
denomina como inconstitucionalidad por el fondo, se presenta cuando la contrapo-
sición entre lo que determina la Constitución y lo que establece la ley, resulta frontal
o evidente. Es decir, el mensaje normativo entre norma suprema y norma de inferior
jerarquía es opuesto y por tanto la inconstitucionalidad es manifiesta por donde quiera
que se le mire.
3.4.La inconstitucionalidad en cambio, es por la forma cuando la norma objeto de im-
pugnación, independientemente de su compatibilidad con el contenido material de
la Constitución, ha sido elaborada prescindiendo de las pautas procedimentales o del
modo de producción normativa establecido en la Constitución. Se trata en otras pala-
bras de una inconstitucionalidad que no repara en los contenidos de la norma sino en
- 656 -
su proceso de elaboración y la compatibilidad o no del mismo con lo establecido en la

Norma Fundamental.
3.5.En lo que atañe al segundo grupo de infracciones, cabe afirmar que la llamada incons-
titucionalidad total es aquella que se presenta cuando todos los contenidos de la norma
impugnada infringen a la Constitución y, por tanto, deben ser expectorados del orden
jurídico.
3.6.La inconstitucionalidad es parcial, cuando, examinados los diversos contenidos de la
norma impugnada, se detecta, que solo algunos se encuentran viciados de inconstitu-
cionalidad. La determinación de esos contenidos, sin embargo, puede variar en inten-
sidad. A veces puede tratarse de una buena parte del mensaje normativo, en ocasiones
solo de una frase o, en otras, solo de una palabra.
3.7.El tercer grupo de infracciones, referidas a la inconstitucionalidad directa e indirecta,
responde a una clasificación relativamente novedosa, y aún embrionariamente traba-
jada por nuestra jurisprudencia, para cuyo entendimiento es necesario echar mano del
moderno concepto de bloque de constitucionalidad, el cual hace referencia al paráme-
tro jurídico constituido por la Constitución como norma suprema del Estado y por las
normas jurídicas que le otorgan desarrollo inmediato (leyes orgánicas, leyes de desa-
rrollo de los derechos fundamentales, tratados internacionales de derechos humanos,
etc.). Dicho parámetro resulta particularmente importante en ordenamientos donde la
determinación de lo que es o no constitucional, no se agota en la norma formalmente
constitucional, sino que se proyecta sobre aquel entramado normativo donde es posi-
ble encontrar desarrollos constitucionales extensivos.
3.8.En tal sentido la inconstitucionalidad directa es aquella donde la determinación de
la colisión normativa se verifica en el contraste producido entre la Constitución y la
norma objeto de impugnación. Se trata pues, de un choque frontal entre dos normas
con mensajes de suyo distintos.
3.9.En cambio, en la inconstitucionalidad indirecta la colisión se verifica entre la norma
objeto de impugnación y los contenidos de una típica norma de desarrollo constitu-
cional. Lo inconstitucional, no se determina pues a la luz de lo que la norma consti-
tucional directamente establece sino en el contexto de lo que una de sus normas de
desarrollo representa.
4. La norma impugnada
La norma impugnada es la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley
30407, Ley de Protección y Bienestar Animal, que establece literalmente lo siguiente:
“Exceptúanse de la presente Ley las corridas de toros, peleas de toros, peleas de gallos y
demás espectáculos declarados de carácter cultural por la autoridad competente, las que
se regulan por ley especial.” (sic)
- 657 -
Tal excepción se refiere a los alcances de la acotada Ley de Protección y Bienestar Animal,
que regula parte de los principios y valores constitucionales que inspiran el régimen de pro-
tección y conservación de la diversidad biológica y de los recursos naturales, en lo referido
a los animales vertebrados, domésticos o silvestres mantenidos en cautiverio, desarrollando
todo lo relacionado con los principios de dicho régimen, como el principio de protección y
bienestar animal, el principio de protección de la biodiversidad, el principio de colaboración
integral, el principio de responsabilidad de la sociedad, el principio de armonización con el
derecho internacional y el principio precautorio; con la finalidad de dicho régimen; con el
objeto de dicho régimen, que consiste en la protección de la vida y la salud de los animales
vertebrados, domésticos y silvestres mantenidos en cautiverio e impedir el maltrato y la cruel-
dad causados directa o indirectamente por el ser humano, entre otros; con las definiciones
de dicho régimen; con los deberes de la persona y del Estado respecto de los animales; con el
Ente rector y los órganos ejecutores de dicho régimen; así como con la responsabilidad de las
autoridades e instituciones involucradas; con las asociaciones de protección y bienestar ani-
mal; con la tenencia, protección y manejo de animales; con las prohibiciones generales y espe-
ciales; con las infracciones; y con otros aspectos adicionales atinentes al régimen en mención.
Por consiguiente, el análisis de constitucionalidad de la norma cuestionada debe con-
sistir en la determinación de si existe o no compatibilidad y coherencia entre la misma (la
Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30407, Ley de Protección y Bien-
estar Animal) y la normativa constitucional relacionada con el régimen constitucional de
conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas (artículos 66, 67
y 68 de la Constitución) y las demás normas de la referida Ley 30407 (Artículos 1 al 34
y la Segunda Disposición Complementaria Final, así como sus disposiciones complemen-
tarias modificatorias y anexo de definiciones), que hacen bloque de constitucionalidad y
desarrollan parte de los principios y valores constitucionales que inspiran la protección y
conservación de la diversidad biológica.
5. Mi posición puntual respecto a la norma impugnada

5.1 Como premisa de tal análisis, debo apuntar que el tema objeto del mismo, consis-
tente en la determinación de si la norma impugnada infringe o no la Constitución y
el bloque de constitucionalidad antes aludido, tiene también que ver, más allá de las
digresiones de orden netamente constitucional, con la posición que le reconocemos a
los animales respecto de los seres humanos.
Sobre esto último, es menester tener en cuenta que hace algunas décadas se ha venido
gestando en diversas latitudes del mundo un debate acerca de cómo debe ser concebido
el mundo animal; debate que, entre otras posiciones, ha bifurcado principalmente en
dos tendencias: una, el especismo; y, la otra, el antiespecismo.
La primera tendencia (el especismo), que se traduce en el denominado pensamiento
especista, concibe que la vida animal no se encuentra al mismo nivel que la vida huma-
na, por cuanto solo el hombre tiene capacidad de raciocinio, por lo que la valoración
de los animales debe responder a tal diferencia.
- 658 -
Esta visión especista, trae consigo varias consideraciones inevitables, tales como:
a. Que la vida humana vale más que la vida animal;
b. Que solo cabe hablar de derechos fundamentales respecto de la persona humana y
no respecto de los animales no humanos; y
c. Que los seres humanos, en cuanto pertenecientes a una especie superior, son los
que deciden y disponen lo pertinente en relación con los animales y, por tanto,
sobre su vida e integridad.
La segunda tendencia (el antiespecismo), que se traduce en el llamado pensamiento
antiespecista, postula que toda vida debe ser valorada en igual medida, pues todos
formamos parte del mundo natural y, en ese mundo, aun aceptando las particulares
diferencias entre el estilo de vida humano y el animal, ninguna vida puede ser infrava-
lorada pues los animales son seres sintientes y, aunque su coeficiente no sea el mismo
que el de un ser humano, ello no significa en modo alguno diferencias en cuanto al
tratamiento que se les dispense.
Esta visión antiespecista, trae consigo varias consideraciones inevitables, tales como:
a. Que, en tanto toda vida vale igual, urge revisar nuestros conceptos jurídicos pues
responden a una perspectiva rigurosamente antropocéntrica o que hace girar todo
lo que regula el sistema jurídico alrededor de la persona humana;
b. Que los derechos fundamentales sí podrían ser aplicables a los animales, en tanto
especies vivas, habida cuenta que los sistemas jurídicos deben valorar toda vida por
lo que aquella significa y no en base a las capacidades de cada ser; y
c. Que podría hablarse de una dignidad del mundo animal desde una perspectiva
integral y en base a lo que representa su valor y trascendencia en el mundo natural.
5.2 Ahora bien, sin asumir por ahora una posición definitiva respecto de las mencionadas
tendencias y aceptando que la tendencia contemporánea hace énfasis en la valoración
de toda especie viviente, en el análisis de constitucionalidad, que es la herramienta para
determinar si ha habido o no infracción constitucional, no cabe para el juez consti-
tucional sustraerse del ordenamiento constitucional que impera en su realidad y, a la
luz del mismo, atender las controversias jurídicas que se planteen respecto al mundo
animal y a su relación con el ser humano, así como respecto de los cánones que deben
aplicarse a dicha relación pues, cada caso sometido a la jurisdicción constitucional debe
analizarse en armonía con el respectivo sistema constitucional.
5.3 Dicho esto, como ya he tenido oportunidad de precisarlo en el voto singular recaído
en la sentencia emitida en el Expediente 01413-2017-PA/TC, correspondiente al
proceso de amparo promovido por don Juan Fernando Ruelas Noa contra la Junta
de Propietarios del edificio Antonio Miroquesada, mi posición es que, de acuerdo
con nuestro sistema constitucional los animales no son sujetos de derecho (atributo
- 659 -
exclusivo de la persona humana y, en cuanto corresponda, de la persona jurídica),

sino objetos de derecho (es decir, bienes o cosas sobre las que tiene derecho la perso-
na) sometidos a regulación especial, dada su condición de seres vivientes y sintientes,
por lo que el trato humano hacia ellos debe ser ajeno a toda crueldad o maltrato,
como, en esencia, se deriva de nuestra Constitución y lo establece, haciendo bloque
de constitucionalidad con ella, la normativa especial contenida en la propia Ley de
Protección y Bienestar Animal, Ley N.° 30407, que prohíbe y combate la crueldad y
el maltrato animal.
5.4 Habiendo precisado lo anterior e ingresando propiamente al análisis de constituciona-
lidad de la disposición cuestionada (la Primera Disposición Complementaria Final de
la Ley 30407), es menester partir de la consideración que la Constitución peruana, en
cuanto Norma Suprema la República y expresión normativa del poder constituyente,
que es el poder fundacional del Estado Nación, cuyo titular auténtico, único y primi-
genio es el pueblo, consagra un conjunto de disposiciones centradas en la concepción
que la persona humana, concebida como sujeto y titular de un conjunto de derechos
inherente y propios de ella, denominados derechos humanos, derechos fundamentales,
derechos constitucionales o derechos de la persona, entre otras denominaciones, y tam-
bién considerada como principio y valor esencial sobre el que se asienta todo el orden
constitucional, es el fin supremo de la sociedad y del Estado, al punto que su artículo
1 reza textualmente que “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son
el fin supremo de la sociedad y del Estado”; por lo que no solo es considerada anterior y
superior al Estado, sino la razón de ser del Estado.
5.5 Así, desde la óptica profundamente humanista que ha inspirado al legislador consti-
tuyente nacional y que consagra nuestra Constitución, todo el orden social, político,
económico y jurídico del país gira en torno a la persona humana, para garantizar la
plena realización de sus potencialidades en un régimen de libertad y democracia,
donde se respetan sus derechos, se proscribe todo exceso o abuso de poder y no existe
área liberada de control frente a cualquier afectación de los derechos fundamenta-
les de la persona o frente a cualquier afectación de la propia Norma Suprema de la
República.
5.6 Desde esta perspectiva, como lo he referido supra, para determinar si la disposición
impugnada es constitucional o no debe confrontarse esta con las normas constitu-
cionales referidas a la relación del ser humano con los animales y las del bloque de
constitucionalidad respectivo. Ello permitirá comprobar si existe habilitación cons-
titucional que legitime realizar espectáculos que comprendan como objeto prin-
cipal de los mismos dar muerte a los animales utilizados en dichos espectáculos o
producirles diversos daños, a través de lesiones, maltratos y otros propiciados como
parte de tales espectáculos, bajo el argumento que se trata de espectáculos culturales,
como ocurre con las corridas de toros, las peleas de gallos y las peleas de toros, entre
otros.
- 660 -
5.7 En tal dirección, entre los derechos fundamentales reconocidos en nuestra Carta
Constitucional de 1993 interesa detenerse en el consagrado en la última parte del in-
ciso 22 de su artículo 2, que a la letra preceptúa que “Toda persona tiene derecho: …22
… a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.”; derecho
que, desde mi perspectiva, se asienta en la consideración que el hombre como parte
de la naturaleza tiene el derecho de vivir en una relación de armonía con ella, pero, a
la vez, tiene la obligación o el deber de respetarla y protegerla, para que el ambiente,
entendido como el conjunto de elementos y circunstancias que constituyen su entor-
no y son condicionantes de su vida, sea el adecuado.
5.8 Al respecto, siguiendo a Jorge Bustamante Alsina (“Derecho Ambiental fundamen-
tación y normativa”, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995) debe afirmarse que un
elemento vital del medio ambiente es la biósfera, que “… está constituida por la capa
de suelo, de agua y de aire que rodea el globo terrestre donde reinan las condiciones
necesarias para la vida animal y vegetal. Ella comprende elementos minerales o abióti-
cos y elementos bióticos, como animales, vegetales y microorganismos.” (Página 35).
Y que los elementos bióticos son las especies, que según el mismo autor “… son los
organismos vivos que pueblan nuestro planeta, comprendiendo millones de especies
de plantas, de animales y de microorganismos. Cada especie está compuesta de in-
dividuos que poseen caracteres semejantes y son capaces de reproducirse y trasmitir
estos caracteres a sus descendientes.” (Página 37).
5.9 En este orden de ideas, resulta evidente y de lógica elemental concluir, ratificando lo
dicho unas líneas arriba, que el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
al desarrollo de su vida, que recoge el precitado inciso 22 del artículo 2 de nuestra actual
Constitución, exige que las diversas actividades humanas llevadas a cabo respecto del
medio ambiente en general y, en lo que para este caso interesa, respecto de los animales
en particular, en cuanto son parte del medio ambiente, sean compatibles y armónicas
con el equilibrio que para el mismo exige un desarrollo adecuado de la vida humana;
exigencia de equilibrio como derecho fundamental y como respuesta frente al irres-
ponsable accionar humano de décadas que viene deteriorando el medio ambiente y
causando graves daños a los hábitats naturales y, específicamente, a los animales.
5.10 Este censurable accionar humano, que atenta contra el ambiente en general y contra
los animales en particular, afectando nuestro derecho a gozar de un ambiente equili-
brado y adecuado al desarrollo de nuestra vida, se viene dando en diversas dimensiones,
entre las cuales está el realizar espectáculos que comprendan como objeto principal
de los mismos dar muerte a los animales utilizados en dichos espectáculos o produ-
cirles diversos daños, a través de lesiones, maltratos u otros actos como parte de tales
espectáculos, bajo el argumento que se trata de espectáculos culturales, como ocurre
con las corridas de toros, las peleas de gallos y las peleas de toros, entre otros; dentro
de una inconstitucional lógica que, bajo el argumento de la tradición y la cultura, se
admite la muerte y el maltrato animal por el simple gozo o placer colectivo, como si
la cultura permitiera mantener rezagos de la barbarie humana.
- 661 -
5.11 Ello, reviste mayor gravedad, si concordamos el derecho fundamental en comento, el

derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de nuestra vida, con
lo previsto en los siguientes artículos de la Carta Suprema de la República:
“Artículo 67.- Política Ambiental
El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sos-
tenible de sus recursos naturales.” (el resaltado es mío)
“Artículo 68.- Conservación de la diversidad biológica y áreas naturales protegidas
El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica
y de las áreas naturales protegidas. (el resaltado es mío)
5.12 Mayor gravedad, por cuanto a la luz de nuestra Carta Fundamental y en armonía
con el sistema constitucional peruano, así como con los valores y principios que lo
inspiran, no es pues el ambiente, en cuanto entorno o hábitat vital del ser humano,
y dentro del mismo el mundo animal, en cuanto elemento biótico del ambiente,
una realidad ajena y divorciada de la sociedad y del Estado, sino objeto de su espe-
cial atención y protección, al punto que se consagra en su artículo 67 la ineludible
obligación del Estado de establecer una política nacional del ambiente, a la cual deben
someterse toda la sociedad peruana y cada uno de sus miembros, y en su artículo 68 la
ineludible obligación del Estado de promover la conservación de la diversidad biológica,
a la cual estamos obligados a sumarnos toda la sociedad peruana y cada uno de los
individuos que la integramos.
5.13 Y es precisamente, acatando las obligaciones impuestas por los citados artículos cons-
titucionales de proteger el medio ambiente y procurar la conservación de la diversidad
biológica, entre otras obligaciones, que el legislador ordinario ha concebido la Ley de
Protección y Bienestar Animal N° 30407, que, como ya se ha comentado, desarro-
llando parte de los principios y valores constitucionales que inspiran el régimen de
protección y conservación de la diversidad biológica y de los recursos naturales, regu-
la todo lo relacionado con los principios de dicho régimen, en cuanto a la protección
de la vida y la salud de los animales vertebrados, domésticos y silvestres sometidos a
cautiverio, tales como los principios de protección y bienestar animal, de protección
de la biodiversidad, de colaboración integral, de responsabilidad de la sociedad, de
armonización con el derecho internacional y el principio precautorio; con la finalidad
de dicho régimen; con su objeto, que, lo reitero, consiste en la protección de la vida y
la salud de los animales vertebrados, domésticos y silvestres mantenidos en cautiverio
e impedir el maltrato, así como la crueldad causados directa o indirectamente por
el ser humano, entre otros; con las definiciones de dicho régimen; con los deberes
de la persona y del Estado respecto de los animales; con el Ente rector y los órganos
ejecutores de dicho régimen; con la responsabilidad de las autoridades e instituciones
involucradas; con las asociaciones de protección y bienestar animal; con la tenencia,
protección y manejo de animales; con las prohibiciones generales y especiales; con las
infracciones; y con otros aspectos adicionales atinentes al régimen en mención.
- 662 -
5.14 En efecto, la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal, que, salvo su Primera
Disposición Complementaria Final imputada de inconstitucionalidad en este pro-
ceso constitucional, no ha sido puesta en cuestión por ninguna de las partes ni por
quienes se han apersonado esgrimiendo con singular énfasis y vehemencia razones a
favor de la posición de una u otra parte, reconociendo así su plena constitucionalidad
y vigencia, contiene las siguientes disposiciones que no hacen sino ratificar y regular
los principios y valores constitucionales que postulan un accionar humano acorde
con la protección de la vida y la salud de los animales en cautiverio, y ajeno al maltra-
to y la crueldad contra ellos, cuyo sacrificio sólo se admite para procurar alimento a
la especie humana o por razones de interés social; disposiciones de las que me interesa
destacar para los efectos de la fundamentación del presente voto las siguientes:
“Artículo 1.1: Principio de protección y bienestar animal.
El Estado establece las condiciones necesarias para brindar protección a las
especies de animales vertebrados domésticos o silvestres y para reconocerlos
como animales sensibles, los cuales merecen gozar de buen trato por parte del
ser humano y vivir en armonía con su medio ambiente.” (el resaltado es mío)
“Artículo 1.2: Principio de protección de la biodiversidad.
El Estado asegura la conservación de las especies de fauna silvestre legalmente prote-
gidas y sus hábitats mediante la aprobación de planes nacionales de conservación, así
como la protección de las especies migratorias.
Las especies silvestres que se encuentran en cautiverio gozan de las condiciones
que permitan el desarrollo de patrones conductuales propios de su biodiversidad, en
concordancia con las políticas nacionales de conservación del ambiente, manejo y uso
sostenible de la fauna silvestre, de producción y sanidad agropecuaria y de prevención
de la salud pública.”
“Artículo 1.3: Principios de colaboración integral y de responsabilidad de la
sociedad.
Las autoridades competentes, de nivel nacional, regional y local, y las personas
naturales y jurídicas, propietarios o responsables de los animales, colaboran
y actúan en forma integrada para garantizar y promover el bienestar y la
protección animal.” (el resaltado es mío)
“Artículo 1.4: Principio de armonización con el derecho internacional.
El Estado establece un marco normativo actualizado a favor del bienestar y
la protección de los animales conforme a los acuerdos, tratados, convenios interna-
cionales y demás normas relacionadas.” (el resaltado es mío)
“Artículo 1.5: Principio precautorio.
El Estado tiene la potestad de realizar acciones y emitir normas inmediatas y
eficaces cuando haya indicios de que algún acto pueda infringir dolor, lesión,
- 663 -
daño grave o irreversible a cualquier animal, para evitarlo o reducirlo, aun-

que no se haya demostrado científicamente que tal ser sea sensible o no a
estímulos inducidos.
Las medidas deben adecuarse a los cambios en el conocimiento científico que se vayan
produciendo con posterioridad a su adopción.
La aplicación de este principio es restringida en el caso de uso de animales
para investigación con fines científicos, que cumplan con los estándares mínimos
de manejo e investigación en animales, así como para aquellos animales destina-
dos al consumo humano que se rigen por las normas nacionales e internacionales
que regulan el manejo durante toda la cadena de producción”. (el resaltado es mío)
5.15 Estas disposiciones desarrollan los principios constitucionales que rigen la relación
entre los humanos y el mundo animal, los cuales son: el principio de protección y bien-
estar animal, el principio de protección de la biodiversidad, el principio de colaboración
integral, el principio de responsabilidad de la sociedad, el principio de armonización con
el derecho internacional y el principio precautorio. Estos principios son armónicos con
el mandato constitucional de mantener un ambiente equilibrado y adecuado para la
vida humana y de preservar y defender la biodiversidad, proscribiendo todo acto de
maltrato a los animales; mandatos que implican la obligación de todos, el Estado y la
sociedad entera, de garantizar la protección y el bienestar animal.
5.16 De los principios antes mencionados, conviene tener muy en cuenta el principio de
protección y bienestar animal, pues este principio reconoce un elemento que antes no
se encontraba en el eje de las preocupaciones sobre el mundo estrictamente animal, el
cual tiene que ver no solo con la necesidad de proteger y preservar el mundo animal
como algo de particular valor, sino con el reconocimiento expreso e inobjetable de
que se trata de seres sintientes, esto es, seres con capacidad para procesar el dolor o
sufrimiento. Esta perspectiva se encuentra prácticamente presente en cada uno de los
apartados de la precitada Ley de Protección y Bienestar Animal como lo evidencia, no
solo el principio antes citado, sino el artículo 3°, que, en su primera parte, al describir
el objeto de dicha norma, establece textualmente que:
“La presente ley tiene por objeto proteger la vida y la salud de los animales
vertebrados, domésticos o silvestres mantenidos en cautiverio, impedir el mal-
trato, la crueldad, causados directa o indirectamente por el ser humano, que les
ocasiona sufrimiento innecesario, lesión o muerte; así como fomentar el respeto
a la vida y el bienestar de los animales a través de la educación.” (el resaltado es
mío)
5.17 Más adelante se volverá a reiterar esta misma visión en el artículo 14, al establecerse
de manera mucho más directa un tratamiento de los “Animales como seres sensibles”,
enfatizándose que “Para fines de la aplicación de la presente Ley se reconoce como
animales en condición de seres sensibles a toda especie de animales vertebrados
domésticos y silvestres mantenidos en cautiverio”. (el resaltado es mío)
- 664 -
5.18 De otro lado, con relación al derecho de propiedad respecto a los animales, si bien a
la luz de la normativa constitucional e infraconstitucional peruana los animales son
considerados objetos de derechos, por lo que sobre ellos cabe ejercer el derecho de
propiedad, no se trata en rigor de cualquier clase de propiedad la que debe ejercerse
sobre los mismos, sino de una de características especiales, por tratarse de especies
vivas, a las que se les reconoce una condición de seres sensibles.
5.19 En tal contexto debe señalarse que cuando la Constitución proclama en su artículo 70°
que “El derecho de propiedad es inviolable” y que “El Estado lo garantiza”, también deja
en claro que dicho atributo “Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los
límites de ley” (el resaltado es mío), lo que evidentemente impone no solo ameritar la
importancia de dicho derecho, sino los necesarios límites que han de corresponderle.
Y siendo que uno de aquellos límites nace del marco constitucional antes descrito, así
como de los principios y valores que lo inspiran, y, en términos específicos y propios, de
la Ley de Protección y Bienestar Animal, que, como se ha visto, regula el deber general
de protección animal y una serie de deberes específicos dada su especial condición de
seres sintientes, está claro que la adecuada lectura constitucional que debe nacer de la
norma fundamental, es una que auspicie un trato adecuado en torno de lo que repre-
senta toda especie viva. Trato que colisiona frontalmente con toda forma de maltrato y
crueldad ejercidos contra los animales, que le ocasione sufrimiento innecesario, lesiones
o muerte, causados directa o indirectamente por el ser humano.
5.20 Conviene en esta parte puntualizar, por ser de particular relevancia para el caso, que
en el Capítulo II de la Ley de Protección y Bienestar Animal, referido a los deberes
de las personas y del Estado, se deja claramente establecido, entre otros aspectos, los
siguientes:
Artículo 5.2:
“La adquisición y tenencia de un animal es responsabilidad de una persona
mayor de edad, que tenga plena capacidad de ejercicio. Esta debe cumplir las
disposiciones que establece la presente Ley y las disposiciones complementa-
rias” (el resaltado es mío)
Artículo 5.3:
“El propietario, encargado o responsable de un animal de compañía debe
atender con carácter obligatorio las siguientes necesidades fundamentales:
a) Ambiente adecuado a sus hábitats naturales de vida y condiciones mínimas sani-
tarias que les permita expresar el comportamiento natural propio de su especie.
b) Alimentación suficiente y adecuada a los requerimientos biológicos de cada especie.
c) Protección del dolor, sufrimiento, ansiedad, heridas y enfermedades.
d) Atención médico-veterinaria especializada y vacunación, de ser necesario”. (el
resaltado es mío)
- 665 -
Artículo 5.4:
“Los animales silvestres que son mantenidos en cautiverio como mascotas, den-
tro de un domicilio, restaurante o en centros de cría, están sujetos a la norma
específica del sector competente”
No menos importante es el artículo 7 de la misma norma que establece que:
“El Estado, a través de los sectores competentes, establece las medidas necesarias
para la protección de los animales de compañía, de manera que se les garantice
la vida, la salud y vivir en armonía con su ambiente; igualmente, asegura un
adecuado y responsable trato y manejo zootécnico de los animales de granja, así
como la conservación y el aprovechamiento sostenible de la fauna silvestre, de
acuerdo con la legislación sobre la materia”
5.21 Particular interés para el caso de autos, presentan los artículos 16, 17 y 18 del Capí-
tulo V de la misma Ley de Protección y Bienestar Animal, que señalan textualmente
lo siguiente:
Artículo 16. Animales de granja
“Los transportistas, los propietarios, encargados y responsables de una granja o centros
de beneficio están obligados a cumplir las medidas de protección y bienestar animal
que establecen los ministerios de Agricultura y Riego, del Ambiente y de la Produc-
ción. Estas medidas están basadas en las buenas prácticas referentes a la crianza,
transporte, sacrificio, faenamiento y al manejo poblacional e individual de animales
de granja. El sacrificio debe causar la muerte instantánea o la inmediata inconscien-
cia animal”.
Artículo 17. Animales silvestres en cautiverio
“Los propietarios, encargados y responsables de establecimientos de cría en cautiverio
son responsables de cumplir las medidas de protección y bienestar animal que establece
el ente rector”.
Artículo 18. Vertebrados acuáticos en cautiverio
“Los propietarios, encargados y responsables de capitanías de puerto, centros de cría en
cautiverio y acuarios son responsables de cumplir las medidas de protección y bienestar
animal que establecen los ministerios de la Producción y del Ambiente durante las
acciones de rescate, aclimatación, transporte, cuarentena, rehabilitación, reubicación,
liberación, y a manejo poblacional e individual de los vertebrados acuáticos, con ex-
cepción de las especies definidas como fauna silvestre en la legislación específica, cuyo
manejo es regulado por el Ministerio de Agricultura y Riego, a través de la Autoridad
Nacional Forestal y de Fauna Silvestre”.
5.22 También conviene señalar que, con independencia de los diversos regímenes jurídi-
cos que operan para los animales de acuerdo a la utilidad que tienen, está claro que
- 666 -
el deber de protección resulta transversal a todos ellos y, por ende, su propiedad o

tenencia, no se desvincula en lo absoluto de la necesidad que se tiene por proteger
su condición de seres sensibles. En tal sentido, es notable la incompatibilidad de la
norma impugnada (la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30407)
con la Constitución y la propia Ley de Protección y Bienestar Animal, tanto es así que
de su sola lectura es posible deducir que la misma resulta a todas luces incoherente
con el esquema de principios, prescripciones y prohibiciones contenidas en la Ley
de Protección y Bienestar Animal, habida cuenta que pretende crear una excepción
carente de todo sustento o base razonable.
5.23 En efecto, lo que la citada norma invoca bajo el membrete de cultura no puede ser
pretexto para vaciar de contenido lo que representa el deber de protección animal
auspiciado por la misma ley que le sirve de parámetro y que, como se ha visto, se en-
cuentra adscrito a una serie de normas constitucionales concernientes a la protección
del medio ambiente y los recursos naturales, y el derecho de propiedad.
5.24 Aunque la Constitución reconoce un modelo de cultura con amplio espectro y basa-
do en las costumbres, las tradiciones y la historia, de ninguna manera fomenta que a
título del mismo se desnaturalicen otros valores constitucionales y bienes jurídicos de
relevancia.
5.25 Con independencia que existan personas que hagan suyo un estilo de vida que des-
precia o descategoriza la vida animal, ello de ninguna manera puede servir de argu-
mento para validar una excepción como la propuesta, pues de ser así, no tendría nin-
gún sentido haber legislado en favor de los animales reconociendo su valor y, sobre
todo, su condición de seres sensibles.
5.26 Las excepciones legales, es bueno resaltarlo, se han hecho para confirmar una regla
no así para desvirtuarla, tanto más cuando no solo existe una ley especial con in-
discutibles perspectivas protectoras, sino un esquema constitucional que de manera
reforzada le sirve de sustento, además de normas internacionales que no he referido
en este voto pero que están en la misma dirección.
5.27 Por las consideraciones expuestas, mi voto es porque se declare la inconstitucionali-
dad directa e indirecta de la norma cuestionada.
5.28 Las normas constitucionales que directamente se han vulnerado son el artículo 2,
incisos 1 y 22, y los artículos 67 y 70 de la Constitución.
5.29 Las normas legales que indirectamente y en su condición de parte integrante del
bloque de constitucionalidad han sido vulneradas son todas las contenidas en la Ley
de Protección y Bienestar Animal N° 30407, con excepción de la norma objeto de
cuestionamiento.
- 667 -
6. El sentido de mi voto
Mi voto es porque se declare la inconstitucionalidad directa e indirecta de la norma cuestio-
nada; en consecuencia, que se elimine del ordenamiento jurídico. Las normas constitucio-
nales que directamente se han vulnerado son el artículo 2, incisos 1 y 22, y los artículos 67
y 70 de la Constitución. Las normas legales que indirectamente y en su condición de parte
integrante del bloque de constitucionalidad han sido vulneradas son todas las contenidas
en la Ley de Protección Animal, con excepción de la norma objeto de cuestionamiento.
S.
BLUME FORTINI
- 668 -

Me aparto respetuosamente de lo indicado en el proyecto de sentencia elaborado por el

ponente de la causa. Como expliqué en la deliberación pública de febrero de este año, con-
sidero que la demanda de inconstitucionalidad que es materia de análisis debe ser decla-
rada fundada en todos sus extremos, pues resulta inconstitucional la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 30407, “Ley de Protección y Bienestar Animal”, en la
medida que exceptúa indebidamente la corrida de toros, la pelea de gallos y otros espec-
táculos considerados culturales de la aplicación de la referida ley. Pasaré a desarrollar mis
argumentos a continuación:
1. Como se ha señalado en más de una oportunidad, el juez(a) constitucional no es al-
guien que resuelve en función a simpatías o antipatías, o que recoge acríticamente
posturas asumidas por otros(s) como argumento de autoridad. Lo que debe buscarse
es la concretización de lo previsto en el texto constitucional o lo que razonablemente
puede deducirse de su comprensión sistemática o incluso convencionalizada.
2. Aquello implica que, en un caso como este, al cual incluso se le podría calificar como
“difícil”, debe tenerse claro que la respuesta a dar no busca contentar a todo mundo,
sino obtener respuestas conforme al parámetro constitucional. Es más, al respecto este
mismo Tribunal ha tenido posturas cambiantes; así pues, en el caso “Lobatón Dona-
yre” asumió una posición contraria a las corridas de toros. En cambio, en el caso “Co-
legio de Abogados de Lima Norte” desarrolló una comprensión más bien permisiva de
las mismas.
3. En este caso se han dado situaciones de inconstitucionalidad en la configuración del
trámite de la norma en comento como en el contenido de la misma. Se pasará entonces
a realizar las precisiones respectivas al respecto.
4. En lo referido al trámite de esta ley, hasta hoy el órgano competente para ello (el Mi-
nisterio de Cultura) no ha calificado a la corrida de toros como espectáculo cultural. A
pesar de la relevancia de lo que se discutía y de los múltiples actores (públicos y priva-
dos) que involucraba, no hubo una segunda deliberación del proyecto. Cierto es que
cabe no contemplar segundos debates, pero la misma naturaleza de lo que se discutía
y el sentido de la labor parlamentaria apuntan a lo contrario, a limitar este recorte de
segunda deliberación a casos excepcionales.
5. Finalmente, la Ley de Protección y Bienestar Animal demandaba la dación de una ley
especial para materializar los alcances de las excepciones, tan imprecisas como (por
lo menos) de sospechosa constitucionalidad. Sin embargo, hasta hoy no se publica
dicha ley. Los vicios a los cuales aquí he hecho referencia bien ameritan solicitar una
- 669 -
declaración de inconstitucionalidad ya que, en términos procesales, no podía plan-

tearse una relación jurídica procesal válida. Pero ello no queda allí. Hay mucho más
que decir con respecto al contenido de lo previsto en la ley y cuestionado por quienes
interpusieron la presente demanda. A eso vamos de inmediato.
6. Y es que abordar estos temas también incluye tomar una posición frente a varias cues-
tiones vinculadas a la discusión propuesta por la presente demanda. Una primera tiene
que ver con lo concerniente a la titularidad de los derechos fundamentales, y si, en todo
caso, los animales (en especial los vertebrados, que son objeto de la regulación cuestio-
nada1) son pasibles de alguna especie de protección que se derive de la Constitución
o, más aún, si esta puede estar relacionada con ciertos bienes de relevancia iusfunda-
mental. Además de ello, será necesario hacer alguna referencia a si las manifestaciones o
tradiciones culturales pueden, finalmente, justificar una afectación legítima, o incluso
convalidad una excepción, para el mandato de “garantizar el bienestar y la protección
de todas las especies de animales vertebrados” que se prevé expresamente en la Ley
de Protección y Bienestar Animal. Finalmente, también es necesario dejar planteadas
algunas reflexiones sobre en qué medidas podrían ser consideradas aceptables algunas
manifestaciones culturales que para muchos cabe considerar como violentas y hasta
crueles, reflexiones que necesariamente deberán moverse dentro del orden marco habi-
litado por nuestra Constitución.
7. De este modo, una primera cuestión debe debemos abordar está relacionada con la
titularidad de los derechos fundamentales y la cuestión de si los animales pueden ser
considerados como titulares de estos. Al respecto, lo primero que podemos decir es que
existen dos perspectivas sobre las razones o fundamentos para considerar qué sujetos
pueden ser titulares de derechos fundamentales.
8. Desde la perspectiva que podemos denominar normativa, la titularidad depende de
algún reconocimiento formal que haya realizado la autoridad pertinente. En el caso de
los derechos fundamentales dicha autoridad suele ser, en primer lugar, el poder consti-
tuyente, que se expresa a través de las disposiciones contenidas en la Constitución, pero
eventualmente puede ser el poder constituido a través de reformas constitucionales o
el Tribunal Constitucional por medio de sus interpretaciones, al reconocer nuevos de-
rechos o nuevas titularidades. Incluso más, en el marco de los actuales ordenamientos
jurídicos convencionalizados, la titularidad de los derechos puede provenir de instan-
cias supranacionales, por ejemplo, a través de tratados o de decisiones jurisdiccionales
internacionales competentes.
9. De otra parte, desde una perspectiva relacionada con la fundamentación de los dere-
chos, lo importante para reconocer si un determinado sujeto es titular de derechos fun-
damentales reside en su justificación, es decir, en las razones o argumentación moral
1 Por economía del lenguaje, en adelante me referiré a los animales objeto de protección por parte de la
“Ley de Protección y Bienestar Animal” simplemente como “animales”.
- 670 -
que se ofrece para fundamentar dicha titularidad. Como podrá apreciarse, puede exis-
tir una confluencia entre ambos enfoques, en la medida que suele reconocerse titula-
ridades iusfundamentales a nivel normativo cuando estas, previamente, se consideran
justificadas; y a su vez la existencia de una justificación sustantiva para la titularidad
de derechos constituye una razón poderosa para su futuro reconocimiento jurídico (a
través de la modificación de legislación constitucional o su reconocimiento a través de
la jurisprudencia).
10. Lo anterior tiene estrecha relación con el hecho de que la titularidad de los derechos no
es ni puede entenderse como un asunto es estático. En primer lugar, hoy se consideran
derechos situaciones que no era perceptibles o que nadie le habría dado esa calificación.
En segundo término, a nivel mundial progresivamente se ha ido potenciando dejar una
visión “antropocéntrica” del Derecho y los derechos, para ir acercándose a una visión
en donde se privilegia la integración de la persona con su entorno, frente al cual la
persona reconoce titularidad de derechos (como en ciertos países a algunos animales)
o por lo menos admite tener un especial deber de protección.
11. Pero no solamente aparecen nuevos derechos, o cambia la perspectiva que justifica su
reconocimiento (con sujetos como las personas jurídicas parece imposible recurrir en
todos los casos a la dignidad de la persona). Cambian los alcances de los elementos de
los derechos (estructura, dimensiones o funciones, contenido, límites, titularidad). En
ese escenario, la titularidad de los derechos es algo que ha venido evolucionando a lo
largo del tiempo, siendo claro que, a la par de las nuevas exigencias y necesidades de
nuestras sociedades, y de los nuevos concesos justificativos que se van consolidando,
se ha venido reconociendo, como aquí ya se dijo, nuevos derechos y también nuevos
titulares para estos bienes del máximo nivel.
12. En este orden de ideas, a nivel normativo (constitucional y jurisprudencial) encontra-
mos que actualmente se considera en nuestro país que, además de los seres humanos,
las personas jurídicas y las comunidades originarias son también titulares de derechos
fundamentales. En sentido complementario, en el ámbito de la justificación, con el
avance del tiempo, ha venido quedado claro que no solo las personas humanas pueden
ser poseedoras de derechos con base en su dignidad (tal como puede verificarse, muy
claramente, con el caso de las comunidades originarias). En este orden de ideas, en el
ámbito comparado se ha reconocido diversas titularidades que no tienen relación con
la idea de “dignidad humana”: tal es el caso de los derechos de la humanidad (algunos
que forman parte de los derechos de “tercera generación”: a los avances científicos, al
patrimonio cultural universal, al ambiente, a la paz, etc.), de las generaciones futuras,
de la naturaleza (Ecuador, Bolivia). Se incluye, además, diversa jurisprudencia que re-
conoce a los ríos como sujetos de derechos (Colombia, India, Nueva Zelanda, etc.) En
este orden de ideas, se discute actualmente si, mutatis mutandis, este puede ser el caso
de los animales.
13. En efecto, las recientes discusiones en torno a ello apuntan a la posibilidad de que en
un futuro próximo le sean reconocidos a nivel normativo, es decir de manera expresa,
- 671 -
derechos constitucionales a los animales, como titulares plenos de algunos de ellos.

Con prescindencia de ello, lo que sí existe son razones, que justifican materialmente el
deber de protección a los animales que, debido a que son seres sintientes, y por ende
no pueden objeto de daños, maltratos y menos aún tratos crueles. En efecto, los ani-
males pueden sentir dolor y sufrimiento, se estresan, luchan por su supervivencia, etc.,
y en tal sentido hay, cuando menos, un deber moral de evitar el dolor o el sufrimiento
innecesario en los animales. Eso es claro en el Perú, cuando se lee de manera siste-
mática los artículos 2.2, 66, 67 y 68 de la Constitución vigente. Corresponde ahora
corroborar cómo, o si de alguna manera, de nuestra Constitución puede desprenderse
directamente algún nivel de protección a favor de los animales o, más aún, si esta se
encuentra relacionada a algunos bienes de relevancia constitucional (por ejemplo, a
algunos derechos fundamentales).
14. Al respecto, resulta innegable que nuestra Constitución, en tanto producto de su tiem-
po, tiene un carácter marcadamente antropocéntrico, tal como queda evidenciado con
lo contenido en el artículo 1 de la Carta fundamental:
“Artículo 1.- La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado.”
15. No obstante ello, esto no significa que los animales carezcan de protección o de co-
bertura constitucional, sino que debe tenerse en cuenta lo que acabamos de indicar
al momento de interpretar la Carta fundamental, en la medida que los magistrados y
magistradas de este Alto Tribunal somos, por sobre todo, jueces y juezas de la Consti-
tución, al margen de nuestros intereses o preferencias personales.
16. En este sentido, si bien nuestro constitucionalismo no es, por lo pronto, ecocentrista,
sino antropocentrista; es claro que existen diversas disposiciones de la Norma funda-
mental vigente que se encuentran relacionadas con la defensa de los intereses de los
animales. Estas disposiciones, además, deben leerse a la luz de los imperativos morales
que hacen referencia a la prohibición de proferir a otros daños innecesarios o arbitra-
rios, así como de evitar el sufrimiento innecesario a los seres sintientes.
17. Al respecto, se ha hecho referencia por ejemplo a algunos artículos del Título III, capí-
tulo II de la Constitución y, en especial, al artículo 68 que se refiere a la “conservación
de la diversidad biológica”:
“Artículo 68.- El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad
biológica y de las áreas naturales protegidas.”
18. En este sentido, es claro que la Constitución prescribe que no solo los seres humanos,
sino también la vida de las especies no humanas debe ser preservada y protegida. Se
establece además un deber específico a cargo del Estado frente a ello.
19. Empero, además de este deber de preservación, existen diversos artículos que se en-
cuentran vinculados a deberes con respecto de los animales, en especial en relación con
la interdicción del sufrimiento y daño innecesario a ellos.
- 672 -
20. Así, tenemos por una parte el derecho a la integridad moral, establecido en el artícu-
lo 2, inciso 1 de la Constitución. Este derecho ha sido entendido por este Tribunal
Constitucional como una manifestación del derecho a la integridad, diferente a sus
manifestaciones de “integridad física” (referida a “la integridad orgánica del ser hu-
mano”) y a la “integridad psicológica” (relacionada con “la normalidad del estado
mental”), y aludiría a la posibilidad de conducir tanto la vida personal, como la
colectiva (autogobierno), con base a nuestras convicciones personal (“conforme con
el fundamento que estimemos más valioso para nuestra vida personal y social”), sin
que ningún tercero pueda interferir en ella de manera ilegítima (cfr. STC Exp. n.°
05312-2011-PA, f. j. 7).
21. En similar sentido, este órgano colegiado ha tenido ocasión de precisar lo siguiente:
“El derecho a la integridad moral defiende los fundamentos del obrar de una per-
sona en el plano de la existencia y coexistencia social.
Dichos fundamentos manifiestan el conjunto de obligaciones elementales y prima-
rias que el ser humano se fija por mandato de su propia conciencia, y los condi-
cionamientos que ella recibe a través de la educación y cultura de su entorno [...]
En efecto, la integridad moral se liga inescindiblemente al atributo de desarrollar
la personalidad y el proyecto de vida en comunidad conforme a la convicción per-
sonal (religión, política, cultura, etc.)”.
22. Siendo así, ocurre que la existencia de prácticas como las corridas de toros o peleas
de gallos, que trasgreden el aludido deber moral de no infringir daño innecesario a
los animales, constituyen una manifiesta lesión a la integridad moral de las perso-
nas –que, por cierto, son la gran mayoría en nuestra sociedad según la información
disponible2–. En el sentido indicado, debe aceptarse entonces que se trata no solo
de una mera aflicción o incomodidad, sino de una injerencia grave en el derecho a
la integridad moral, pues estamos ante un trato cruel, que hace de la tortura o su-
frimiento animal una fiesta, una actividad lúdica o incluso una actividad con un fin
meramente comercial.
23. Por similares razones, la corrida de toros y pelea de gallos incide el derecho a la paz y
la tranquilidad, reconocido en el artículo 2, inciso 22 de la Constitución. En efecto,
de la misma forma en que se limita o proscribe distintas formas de intervención ne-
gativa en la tranquilidad (entre ellas, las de carácter visual o acústico, por ejemplo),
la prohibición del maltrato animal también queda justificada en la necesidad de
optimizar del derecho a vivir en un ambiente sin alteraciones que dañen la tranqui-
lidad personal y social de los miembros de nuestra comunidad política. Al respecto,
2 Encuesta del Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima del año 2007, en Lima y Callao
(hasta octubre de 2007: 15% a favor de las corridas de toros y 83% en contra) y encuesta de Datum
Internacional S.A del año 2013, a nivel nacional (el porcentaje a favor de las corridas de toros es el
15% y en contra a 78%).
- 673 -
se si bien en la ponencia se señala que prácticas como la corrida de toros o la pelea

de gallos no puede ser prohibidas con base en el “rechazo”, los “sentimientos” o los
“pareceres” de las personas, estamos indicando que esta no se basa en meras inco-
modidades o intereses carentes de relevancia iusfundamental, sino que impacta en
auténticos derechos fundamentales (sin perjuicio, como explicaremos luego, de que
este tipo de prácticas siempre puedan limitarse, como de hecho han sido limitadas
siempre, debido al repudio o los consensos sociales y éticos de las comunidades).
Emparentado además está con todo lo expuesto, lo consignado también en los artí-
culos 66 y 67 de la Constitución.
24. Más todavía, y siempre conforme al modelo constitucionalmente dispuesto (según
señalamos, aun antropocéntrico), tenemos que una lectura posible de la noción de
“dignidad humana”, aludida en el ya mencionado artículo 1 de la Constitución, está
relacionada con el valor especial de las personas humanas con respecto de los demás
seres de la naturaleza. En este orden de ideas, afirmar el valor superior y particular
de la dignidad humana implica asignarle a los seres humanos una importancia dis-
tintiva y diferenciadora, pero también conlleva el endilgarle a nuestra especie una
responsabilidad mayor respecto de nuestros congéneres y del entorno en que nos
desenvolvemos.
25. Inclusive, y ya saliendo del ámbito constitucional, esta idea de dignidad, con una me-
nor carga antropocéntrica, ha sido acogida por algunos textos de carácter religioso,
como es el caso de la Encíclica Laudato Si’, “sobre el cuidado de la casa común”, en la
que se señala por ejemplo que:
92. [C]uando el corazón está auténticamente abierto a una comunión univer-
sal, nada ni nadie está excluido de esa fraternidad. Por consiguiente, también es
verdad que la indiferencia o la crueldad ante las demás criaturas de este mundo
siempre terminan trasladándose de algún modo al trato que damos a otros seres
humanos. El corazón es uno solo, y la misma miseria que lleva a maltratar a un
animal no tarda en manifestarse en la relación con las demás personas. Todo
ensañamiento con cualquier criatura «es contrario a la dignidad humana»
[énfasis agregado].
26. Y, en similar sentido, el catecismo de la Iglesia Católica prescribe que “Los animales
son criaturas de Dios, que los rodea de su solicitud providencial (cf Mt 6, 16) (...).
También los hombres les deben aprecio” (2416) y que “Es contrario a la dignidad
humana hacer sufrir inútilmente a los animales y sacrificar sin necesidad sus
vidas” (2418) [énfasis agregado]. En este sentido, me parece incongruente y, des-
de luego, una mala práctica para quienes comparten una idea similar de dignidad
humana –que, entiendo, es a la que adscriben varios de mis colegas– el aceptar y
normalizar la tortura animal.
27. En adición a lo anterior, la dignidad tiene relación con el trato que le debemos a los
demás y, en tal sentido, no es difícil relacionarla con el deber de respeto hacia a los seres
- 674 -
que sufren y con la prohibición de toda forma de abuso o crueldad. La preocupación

por la persona y su dignidad no se agota en el cuidado de la persona misma, sino im-
plica también una clara inquietud y compromiso con el entorno. Así, es necesario tener
en cuenta que, mientras aun permitamos diversas prácticas crueles y abusivas, además
de degradarnos como seres dignos, estamos promoviendo y perennizando dicha degra-
dación, normalizándola. El valor moral de una sociedad, se ha dicho, puede medirse,
entre otras cosas, por cómo trata a sus animales.
28. Con todo lo indicado, queda claro que existen deberes constitucionales de especial pro-
tección a los animales y a evitar su daño o sufrimiento innecesario, los cuales encuen-
tran amparo en el deber de conservar la diversidad de las especies vivas, y que a la vez se
encuentra imbricado con los derechos a la integridad moral, a la paz y la tranquilidad,
e incluso con la dignidad humana.
29. Incluso más, y con base en lo anterior, puede afirmarse que existe un deber estatal que
puede calificarse como un “deber especial de protección”. Esta idea de “deber especial”,
si bien inicialmente ha sido ideado como un deber estatal orientado a proteger los
derechos constitucionales de las personas frente a una eventual agresión de terceros,
con base a lo anotado incluye también la protección de animales sintientes frente a la
eventual agresión de terceros, en caso se trasgreda el mandato de prohibición del daño,
en caso se les inflija un dolor o trato cruel innecesario.
30. Este bien protegido justifica asimismo la legislación que sanciona el maltrato animal,
la jurisprudencia comparada sobre la materia y, desde luego, la Ley de Bienestar Ani-
mal que es objeto del presente proceso de inconstitucionalidad. En efecto, este último
cuerpo normativo establece que su finalidad es “garantizar el bienestar y la protección
de todas las especies de animales vertebrados”, tutelando por ello a los animales frente
a la crueldad, entendida expresamente como “dolor, sufrimiento, lesiones o muerte
innecesarias”.
31. Sin embargo, a pesar de que es claro que existe este bien constitucionalmente pro-
tegido, que además genera un “deber especial de protección” por parte del Estado,
la ponencia prevé la posibilidad de exceptuar de este deber de defensa de los ani-
males frente al sufrimiento innecesario a ciertas “tradiciones” o “manifestaciones
culturales”.
32. Al respecto, la ponencia que tuve a la vista plantea un conjunto de consideraciones o
criterios a tener en cuenta para, atendiendo a la relevancia de una supuesta tradición
o manifestación cultural, se considere justificada la exclusión de determinada práctica
del deber de proteger a los animales y no hacerles daño.
33. Bien visto, los mencionados criterios más bien describen alguna parte de lo que es una
tradición cultural, planteando fórmulas demasiado abiertas, lo cual no ayuda a enten-
der cuáles de las manifestaciones analizadas deben quedar dentro de la excepción con-
forme a dicho estándar, y cuáles fuera. Al respecto, lo que hubiera ayudado serían más
la inclusión de criterios con carácter prescriptivos y graduales, que brinden un estándar
- 675 -
claro para reconocer cuándo es que, supuestamente, una práctica está debidamente
exceptuada. Así, por ejemplo, el primer criterio hace referencia al ámbito geográfico en
que se realiza una determinada práctica, pero tanto expresiones extendidas por varias
partes del país (como la corrida de toros o pelea de gallos), como otras acotadas a un
único sitio (como la pelea de toros) quedan igualmente exoneradas. Una circunstancia
similar se da con la cuestión de las fechas (algunas prácticas excluidas por la ley tienen
relación con ciertas festividades, otras no), del arraigo (algunas tradiciones excluidas
tienen más tiempo que otras, algunas han sido prohibidas en algún momento y otras
no) y, peor todavía, ocurre con el criterio de las actividades prohibidas (que incurre en
la falacia de “petición de principio”: implica que la práctica debe permitirse porque no
está prohibida, cuando la constitucionalidad de esta falta de prohibición es, precisa-
mente, lo que está en discusión).
34. Ahora bien, y con prescindencia de lo que finalmente pueda considerarse como “mani-
festación” o “tradición cultural”, lo cierto que la existencia de prácticas que puedan ca-
lificarse de ese modo no justifica su permanencia ni que puedan considerarse, sin más,
como una excepción a la regla de proteger a los animales frente al maltrato y la tortura.
Parece que aquello no tiene vinculación alguna con el deber especial establecido por el
bloque de constitucionalidad.
35. En similar sentido, debe rechazarse la tesis que afirma que las corridas de toros o las
peleas de gallos no pueden prohibirse, debido a que forman parte de una “práctica cul-
tural”, con base en el malestar o la mera incomodidad que dichas actividades puedan
causarle a algunas personas. Al respecto, habiendo reconocido que tanto la protección
de los animales como la prohibición de hacerles daño son bienes constitucionalmente
valiosos, el orden a plantearse debe ser el inverso: no se puede eludir este deber cons-
titucional simplemente por el mero gusto de algunas personas por la crueldad o la
tortura.
36. Es más, como ya fue adelantado, lo cierto es que a lo largo de la historia las sociedades
han ido prohibiendo, precisamente, este tipo de prácticas crueles relacionadas con la
lucha sangrienta entre animales (por ejemplo: el asedio de osos y toros, la lucha con
leones, las peleas de perros, etc.). Señalado esto, entonces es verdad que los pueblos,
por consideraciones morales y finalmente culturales ha prohibido y pueden prohibir
este tipo de prácticas. Es más, tales prohibiciones forman parte del sentido común de
las sociedades actuales, y por ello forman parte de avances que hoy resultan ya incues-
tionables, pero cuyos fundamentos son, en realidad, los mismos que deben aplicarse a
prácticas análogas como las corridas de toros y las peleas de gallos3.
3 Valga precisar que la pelea de gallos sin navaja, en cualquier caso, requiere que los animales sean cria-
dos para maximizar su agresividad, y son azuzados permanentemente para tornarlos más violentos.
Son expuestos y alentados a que se peleen a muerte o para generarse un grave daño, de la misma
manera como ocurre con la pelea de perros.
- 676 -
37. Lo señalado no descarta en absoluto que sea posible abordar, con responsabilidad y
con base en la Constitución, el asunto del respeto a las prácticas culturales. En otras
palabras, atendiendo a que el posible que existan tradiciones culturales que pueden ser
polémicas, pero que a la vez podrían ser manifestaciones del derecho a la identidad
cultural, es necesario establecer qué podría quedar finalmente permitido y que debe
prohibirse conforme a la Constitución. Esto requiere trabajar con algunos criterios
para resolver casos complejos, y no utilizar a las tradiciones como meras “reglas” de
exclusión, incuestionables (de manera similar a lo que planteamos por ejemplo en
nuestro fundamento de voto en el caso Zelada Riquelme, STC Exp. n.° 02765-2014-
AA, entre otros).
38. Señalado esto, consideramos que es posible establecer diferencias entre los grupos de
tradiciones culturales. Al respecto, encontramos un primer grupo de estas tradiciones
que son positivos y reflejan la identidad, cosmovisión y prácticas de un pueblo o comu-
nidad. En tales casos, podemos afirmar que estamos, efectivamente, ante una idea de
cultura como “libertad”, y que de sus manifestaciones surgen derechos como “inmu-
nidades” frente a intromisiones arbitrarias, e incluso los deberes estatales de proteger o
promover.
39. Además de ello, hay prácticas que podemos calificar como toleradas, en la medida que
pueden trasgredir otros bienes constitucionales valiosos. Este tipo de práctica culturales
a veces pueden tolerarse, o establecer una prohibición ex ante, cuando respecto de ellas
(1) existe un gran arraigo, (2) hay voluntad o aceptación de los intervinientes y (3) exis-
te respeto a los derechos de los involucrados (en el caso que analizamos, si existe respeto
al principio de interdicción del daño: si no se genera dolor o sufrimiento innecesario en
los animales). De esta manera, resultan controvertidas desde lecturas quizá citadinas,
pero aceptables en términos constitucionales, prácticas como el Takanakuy, el Secco-
llo, el Kalipuy o incluso algunas sanciones físicas en el marco de la justicia comunal y
restaurativa.
40. Finalmente, tenemos un tercer grupo de casos que podemos considerar como prácticas
negativas, de los que se deriva daños o lesiones iusfundamentales, y en los que no existe
autonomía. Como resulta evidente, en el marco de un Estado Constitucional dichos
casos deben ser proscritos definitivamente por el Derecho.
41. Es indiscutible que la corrida de toros y la pelea de gallos se encuentran dentro de este
último supuesto, por cierto, al igual que otras prácticas señaladas en la ponencia, y
por tanto, constituyen manifestaciones inaceptables en términos constitucionales, que
deben ser proscritas en la medida que trasgreden injustificadamente un bien constitu-
cionalmente valioso.
42. En el sentido indicado, no cabe invocar a la libertad cultural o el derecho a la cultura
con la finalidad de incluir y avalar prácticas cruentas respecto de seres sintientes que
- 677 -
no tienen autonomía y que, sin margen de duda, son violentados gratuitamente4. No

hay pues un derecho a torturar o a ser cruel, dichas prácticas ni siquiera pueden ser
concebidas como parte del derecho a la cultura o a la identidad cultural.
Por las razones expuesta entonces, considero que la demanda de inconstitucionalidad debe
ser declarada fundada.
S.
4 Por tratarse prácticas conocidas, y para no alimentar el morbo, nos eximiremos de describir tales prác-
ticas cruentas y sangrientas.
- 678 -
VOTO DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA
Con el mayor respecto por nuestros colegas magistrados, el suscrito considera que la tau-
romaquia, la gallística y las peleas de toros son espectáculos culturales que pertenecen a
nuestra tradición, por lo que la demanda debe ser desestimada.
La corrida de toros ha sido también entendida como herencia cultural por tribunales cons-
titucionales del renombre del español, francés y colombiano, como destaca el voto del
magistrado Ramos Núñez.
Coincidimos con el mencionado magistrado cuando se sustenta en lo que este Tribunal
dijo hace nueve años, respecto de que la actividad taurina es en nuestro país una manifes-
tación cultural, traída con la conquista española e incorporada a nuestro acervo cultural
por una afición de siglos, que se manifiesta en fiestas conmemorativas en Lima y diversas
provincias del Perú. De esto modo, puede decirse que, aunque española en su origen, la
tauromaquia (el arte de lidiar toros, según la definición del Diccionario de la Real Acade-
mia) se ha incorporado a nuestra cultura mestiza y es una expresión artística que forma
parte de la diversidad cultural del Perú, protegida por nuestra Constitución en su artículo
2, inciso 19 (cfr. STC 17-2010-PI/TC, fundamento 23).
Como dice el voto del magistrado Ramos Núñez, hay en el Perú “alrededor de 200 plazas
firmes para realizar corridas de toros en casi veinte departamentos del país. La afición tau-
rina no está compuesta solamente por una élite costeña, sino que tiene un carácter popular,
y se extiende también al interior del país, por los Andes. Negar estos aspectos significaría
negar las tradiciones culturales de diversas comunidades”.
A ello podríamos sumar la opinión de nuestro Premio Nobel Mario Vargas Llosa, para
quien “las corridas de toros forman parte de la historia cultural de nuestro país, al que
llegaron desde los albores de nuestra historia colonial”. Nuestro egregio autor destaca que
el prestigioso antropólogo Juan Ossio, profesor de la Universidad Católica, explica la in-
tegración que ha experimentado la fiesta de los toros en las comunidades indígenas, pues
hay más de trescientas fiestas patronales en los Andes peruanos que se celebran con corridas
de toros (cfr. Mario Vargas Llosa, carta dirigida al Sr. Jorge Pérez Chávez, Presidente de la
Asociación Cultural Taurina del Perú, Madrid, 24 de abril de 2019).
Vargas Llosa también hace la siguiente reflexión, que conviene no perder de vista en nues-
tro análisis:
El toro bravo es un animal que recibe desde que nace un único tratamiento de favor,
que no merece ningún otro animal. Es una gran equivocación creer que si desaparece-
rían las corridas de toros, los toros bravos andarían por el campo espantando mariposas
con las colas. La verdad pura y simplemente es que desaparecerían ya que ellos existen
única y exclusivamente en razón de las corridas (cfr. Ibidem).
- 679 -
Y respecto al toreo como arte, podemos citar la opinión de un literato de la talla de Abra-
ham Valdelomar, quien explica su valor artístico y significado del modo siguiente:
Si aceptamos que la danza es el arte supremo por excelencia porque ella encierra en sí
la plasticidad, el ritmo y la sugerencia de todas las artes, hemos necesariamente de reco-
nocer que el de los toros es superior aún, puesto que es la danza misma realizada ante la
muerte, exaltada y sutilizada ante el peligro, adquiriendo un nuevo valor trascendental
en el que interviene la más poderosa de las fuerzas humanas: el instinto, manejado por
el guía y obligado a ser máximo y exacto so pena de la vida. Ningún arte puede llegar
a ser más exaltado, elevado, completo que éste, ya que su naturaleza misma obliga al
artista a elevar su espíritu y su cuerpo a un punto de sublimación que los demás artistas
no pueden alcanzar casi nunca. El de torear es un arte que, concretando en sí todos
los otros, aumenta y se acrecienta enormemente puesto que se realiza en condiciones
excepcionales: ante la muerte (A. Valdelomar, Belmonte, el trágico. Ensayo de una estética
futura, a través de un arte nuevo, Lima 1918, p. 69).
De otro lado, es un contrasentido que, al tiempo de reconocerse a la tauromaquia o la gallís-
tica como espectáculos culturales pertenecientes a nuestra tradición, seguidamente se señale
que no existe impedimento alguno para que en el futuro el legislador las pueda prohibir.
“Tradición”, según el Diccionario de la Real Academia Española, es transmisión de cos-
tumbres hecha de generación en generación, es decir, conservadas en un pueblo por trans-
misión de padres a hijos.
En otras palabras, quien tiene la tradición sobre costumbres, formas artísticas, etc., es un
pueblo que las conserva y transmite de generación en generación.
Desde esta perspectiva, una costumbre social –que guarda conformidad con la Constitu-
ción– solo puede dejar de serlo si deja de transmitirse de padres a hijos, pero espontánea-
mente, no por imposición vertical de una ley que la prohíba. Lo contrario significaría una
intromisión del legislador en el tejido social, violando el derecho a la identidad cultural que
la Constitución reconoce con su artículo 2, inciso 19.
De otro lado, llama la atención que el voto del magistrado Ramos Núñez señale lo siguiente:
La autoridad administrativa debe garantizar que se restrinja el acceso de menores de
edad a las corridas de toros y a las peleas de gallos.
El verbo “restringir”, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia, significa “ceñir, cir-
cunscribir, reducir a menores límites”. Esto quiere decir que no es intención del referido
magistrado prohibir el acceso de los menores de edad a tales espectáculos, sino solo redu-
cirlo, pero queda en la ambigüedad a cuánto asciende esa reducción.
En nuestra opinión, el voto del magistrado Ramos Núñez parte de un entendimiento equi-
vocado de las recomendaciones del documento de fecha 2 de marzo de 2016 titulado “Ob-
servaciones finales sobre los informes periódicos cuarto y quinto combinados del Perú”, del
Comité de Derechos del Niño de las Naciones Unidas, que cita en su voto.
- 680 -
Leamos directamente el documento de dicho Comité, en su página 10:

42. [...] el Comité recomienda al Estado parte que:
i) [...] garantice la protección de los niños espectadores [a espectáculos taurinos].
Como puede apreciarse, lo que el Comité recomienda es que el Estado “garantice” la pro-
tección de los niños espectadores de las corridas de toros. No recomienda restringir, ni
mucho menos prohibir, el acceso de menores de edad.
Desde esta perspectiva, opinamos que, a propósito de la recomendación del Comité de
Derechos del Niño, se garantiza la protección de los niños espectadores de corridas de
toros peleas de gallos, si los menores de edad solo pueden asistir a dichos espectáculos en
compañía de sus padres o tutores.
Por lo demás, postular la prohibición de que los niños concurran a las corridas de toros
o peleas de gallos, resulta contradictorio con la condición de tradición cultural que se
reconoce a estos espectáculos, pues, por definición, según hemos visto, la tradición es la
costumbre que conserva un pueblo y se transmite de padres a hijos. Como es obvio, se cor-
taría tal transmisión si los hijos no pudieran ser partícipes de las tradiciones de sus padres.
Conviene recordar lo que ha dicho al respecto Diego García-Sayán, ex presidente de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y ex Ministro de Relaciones Exteriores:
Siempre agradecí a mi padre esas tardes extraordinarias de octubre cuando me lle-
vaba a los toros, siendo niño, desde los 10 años [...]. No creo, en absoluto, que ir
a los toros me haya vuelto violento ni nada semejante; he sido y seré toda mi vida
fanático pacifista (entrevista concedida al cronista taurino Pablo Gómez Debarbieri
en su prestigiosa página de “El Comercio” de Lima, 3 de febrero de 2020).
Podemos citar también las palabras del reconocido psiquiatra Max Hernández en dicha
página, al ser consultado sobre la intención de prohibir a los niños asistir a las corridas de
toros por el supuesto riesgo de volverse violentos:
Fui de muy niño [a las corridas de toros] y mi padre también. Aparte de algunos
arrebatos iracundos que suelo tener, no me creo para nada partidario de la violencia
[...]. Plantear que la fiesta daña a los niños y que los aficionados nos volveremos mi-
litantes de la barbarie es absolutamente excesivo y sin ningún fundamento (Diario
“El Comercio” de Lima, 4 de febrero de 2019).
Y para cerrar este tema quisiéramos referirnos al caso del joven matador peruano Andrés
Roca Rey. Debutó como novillero a los 17 años y recibió la alternativa a los 19, en 2015.
Su excepcional maestría fue reconocida por el empresario Guzmán Aguirre quien lo ha
premiado económicamente en público en la feria taurina, y es actualmente la máxima
figura del toreo mundial.
De otro lado, somos de la opinión que este Tribunal no debería tomar partido en un asunto
altamente polémico para postular la existencia de la “dignidad animal”. Cuanto más si la
- 681 -
Constitución es clarísima, en sus artículos 1 y 3, respecto a que la dignidad es propia del

ser humano.
Como es evidente, no hablar de “dignidad animal” no justifica hacer sufrir inútilmente
a los animales. Como ya dijo este Tribunal en la sentencia recaída en el expediente 17-
2010-PI/TC, “producir sufrimientos innecesarios a los animales constituye una infracción
al deber de respeto y protección al ambiente, que impone el artículo 2, inciso 22, de la
Constitución” (STC 17-2010-PI/TC, fundamento 31).
Por último, consideramos que no corresponde a este Tribunal declarar de plano que deter-
minados espectáculos con animales no son espectáculos culturales, pues no es un órgano
especializado para pronunciarse sobre qué es cultural o no.
En efecto, la Ley 30407, Ley de Protección Animal, en su Primera Disposición Comple-
mentaria Final, objeto del presente proceso de inconstitucionalidad, señala lo siguiente:
Exceptúense de la presente ley las corridas de toros, peleas de toros, peleas de gallos
y demás espectáculos declarados de carácter cultural por la autoridad compe-
tente, las que se regulan por ley especial (énfasis añadido).
Como puede apreciarse, es la “autoridad competente”, es decir, el Ministerio de Cultura,
al que le corresponde declarar, luego del análisis especializado respectivo, si un espectáculo
que involucre animales tiene “carácter cultural”, a fin de exceptuarlo de la Ley de Protec-
ción Animal.
Lo contrario significaría que este Tribunal se arrogue competencias que la Ley de Protec-
ción Animal otorga al Ministerio de Cultura, como órgano técnico en materia cultura.
Por estas consideraciones, nuestro voto es por declarar INFUNDADA la demanda.
S.
FERRERO COSTA
- 682 -
VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
En el presente caso, con el mayor respeto por mis colegas magistrados, soy de la opi-
nión que la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal debe ser
declarada INFUNDADA en todos sus extremos. A continuación, expondré las razones que
justifican mi decisión.
Cuestión previa
1. Viene a conocimiento de este Tribunal, un caso, que sin duda, es emblemático, por las
opiniones y pasiones que generan dentro de nuestra sociedad y que, también ha sido
materia de discusión y debate en otras latitudes: me refiero a la constitucionalidad de
las corridas de toros y todos aquellos espectáculos similares realizados con animales que
tienen calificativos de “culturales”.
2. Antes de iniciar mi análisis, quisiera recordar que la función de este Tribunal Cons-
titucional en el caso de autos consiste en determinar si la Primera Disposición Com-
plementaria Final de la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal, vulnera
la Constitución, ya sea por la forma o por el fondo. Ello, con independencia de las
simpatías o antipatías que despierta este tema en la ciudadanía y de las convicciones
personales que cada magistrado pueda tener sobre los espectáculos con animales.
3. En otros términos, el debate constitucional se debe centrar estrictamente en si la dis-
posición cuestionada, que establece excepciones al régimen general de protección a
los animales, está amparada en la Constitución. Ello, con independencia de si dichas
actividades que califican como excepciones son de nuestro agrado o no, o de si pueden
tildarse de “crueles” o “salvajes”, como lo sostiene un sector considerable de la pobla-
ción. Reitero, nuestro análisis es estrictamente jurídico, con apego a la Constitución.
No existen “derechos fundamentales” reconocidos a los animales o un “deber consti-
tucional de protección” directo a favor de estos
4. Ahora sí, ya en el tema de fondo, en mi concepto considero que la Constitución Po-
lítica del Perú establece una protección indirecta hacia los animales a partir de lo dis-
puesto por el artículo 68 de la Constitución, que señala que “el Estado está obligado
a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas”;
así como por el artículo 2 inciso 22 de la misma Norma Fundamental, que consagra
el derecho de toda persona “a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al
descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”.
De alguna forma se puede interpretar que la protección hacia los animales: i) se subsu-
me dentro de la exigencia de conservación de la diversidad biológica; ii) forma parte de
la preservación del medio ambiente equilibrado.
- 683 -
5. Sin embargo, no entiendo cómo se pasa de afirmar que la Constitución brinda una
protección indirecta a señalar que existe un deber constitucional de protección hacia los
animales que deriva de su condición de seres vivos sintientes, como lo sugieren alguno de
mis colegas en sus votos. Por el contrario, considero que de ningún articulado de la
Constitución se puede inferir este deber de protección, ni que los animales son seres
sintientes, a diferencia de otras experiencias como la brasileña o alemana, en donde la
Norma Fundamental sí reconoce expresamente una tutela especial contra el maltrato
animal.
La protección hacia los animales se produce en el ámbito de lo constitucional-

mente posible
6. Lo anteriormente expuesto permite identificar que, en el caso peruano, es el legislador
quien dentro de lo constitucionalmente posible, en el marco de sus competencias y
sobre la base del desarrollo presente en la sociedad moderna, ha reconocido un bien
jurídico de relevancia social como es el “bienestar animal”, que se ve plasmado en la
Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal.
7. Sobre lo que se entiende como “constitucionalmente posible”, este Tribunal Constitucio-
nal ha señalado lo siguiente:
61 (...) El ámbito de lo constitucionalmente posible concede al legislador un cierto
grado o margen de apreciación para el desarrollo de su función principal: la de dar
leyes, interpretarlas, modificarlas o derogarlas (artículo 102.1 de la Constitución).
Se trata de un ámbito en el que el legislador tiene varias posibilidades de configu-
ración del contenido legal con relevancia constitucional, todas ellas constitucional-
mente posibles, lo cual puede ser atendido en la forma en que crea conveniente
e incluso en el tiempo que juzgue necesario. En resumen, el legislador ostenta la
calidad de supremo intérprete en el marco —amplio, por cierto— de lo consti-
tucionalmente posible [STC Exp. 0025-2013-PI/TC; 0003-2014-PI/TC, 0008-
2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC (acumulados)].
8. Por tanto, se advierte que: i) la Constitución no establece una regulación expresa de
protección a favor de los animales; ii) es el legislador quien, en el marco de sus com-
petencias, reconoce un bien jurídico de relevancia social como es el “bienestar animal”
que justifica la dación de la Ley 30407. De ello concluyo que en el Perú existe un en-
foque antropocéntrico de la protección del medio ambiente y de los animales. Esto es,
son valiosos y merecedores de protección porque permiten el desarrollo del ser humano
y no por su condición de seres sintientes, ya que esto último no ha sido reconocido en
ningún artículo de la Constitución y tampoco puede ser interpretado directamente.
Hacer lo contrario implicaría que este Alto Tribunal exceda el marco de sus competen-
cias y se constituya indebidamente como órgano constituyente.
9. Lo dicho permite afirmar además que la protección de los animales, reconocida di-
rectamente a nivel legal, no es absoluta y también puede ser limitada en determinadas
- 684 -
situaciones que deberán estar debidamente justificadas, atendiendo al caso concreto.

Sin embargo, ello, no quiere decir que los animales estén sometidos a situaciones de
abuso y maltrato, toda vez que existe, actualmente, un sentimiento de protección hacia
estos, como se recoge en la Ley 30407. Ello se manifiesta, claramente, con la adopción
de tipos penales que sancionan el maltrato animal.
Los espectáculos con animales calificados como “culturales”

10. Otro punto discutido en el presente caso se refiere al análisis sobre los supuestos de ex-
cepción de maltrato a animales señalados en la Primera Disposición Complementaria
Final de la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal:
(…) Exceptúanse de la presente Ley las corridas de toros, peleas de toros, peleas de
gallos y demás espectáculos declarados de carácter cultural por la autoridad com-
petente, las que se regulan por ley especial.
11. Al respecto, el colegiado anterior que conformó el Tribunal Constitucional, en la sen-
tencia recaída en el Exp. 00017-2010-PI/TC, reconoció a las corridas de toros como
espectáculos culturales, en los siguientes términos:
23. A juicio de este Tribunal, la actividad taurina es en nuestro país una manifes-
tación cultural, traída con la conquista española e incorporada a nuestro acervo
cultural por una afición de siglos, que se manifiesta en fiestas conmemorativas en
Lima y diversas provincias del Perú, como veremos más adelante. De este modo,
puede decirse que, aunque española en su origen, la tauromaquia (el “arte” de lidiar
toros, según la definición del Diccionario de la Real Academia) se ha incorporado a
nuestra cultura mestiza y es una expresión artística que forma parte de la diversidad
cultural del Perú.
24. Al respecto, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que “como ma-
nifestación de la diversidad y pluralismo de la sociedad, la tauromaquia (...) ha sido
reconocida a lo largo de la historia como una expresión artística y cultural de los
pueblos iberoamericanos. Lo anterior ha sido registrado de diferentes maneras por
artistas del mundo como Goya, Mariano Benlliure, José Ortega y Gasset, Pablo
Picasso, García Lorca, Ernest Hemingway, Orson Welles y Vicente Blasco Ibáñez”
(sentencia C-1192/05, consideración 12).
12. En mi concepción, la corrida de toros, más allá de las objeciones que puedan presen-
tarse a su práctica, sí constituye una actividad de carácter cultural, por lo que coincido
con la posición asumida por el anterior pleno del Tribunal Constitucional Lo mismo
ocurre, a mi modo de ver, con la pelea de toros y la pelea de gallos. En ese punto, me
adscribo al análisis detallado realizado por mi colega, el magistrado Carlos Ramos, en
su voto para calificar a las actividades descritas como culturales.
13. Lo dicho permite afirmar además que estas actividades se sustentan en derechos fun-
damentales como la libertad de creación artística (Art. 2.8), la participación en la vida
- 685 -
cultural de la nación (Art. 2.17) y la identidad cultural (Art. 2.19), reconocidos en la

Constitución. En consecuencia, a mi modo de ver, tanto la pelea de toros, la pelea de
gallos y la corrida de toros configuran excepciones razonables al régimen previsto en la
Ley 30407 de protección y bienestar animal.
14. Por lo expuesto, muestro mi oposición al voto del magistrado Carlos Ramos que con-
sidera fundada la demanda en el extremo referido a la pelea de gallos con navajas o
espuelas. Ello, bajo el argumento de que constituye una actividad en la que interviene
decisivamente el ser humano alterando las condiciones naturales de la pelea animal, lo
que determina inevitablemente su inconstitucionalidad.
15. A mi parecer, esta conclusión resulta incongruente con declarar como espectáculo cul-
tural la pelea de toros, en la que la persona también participa en la festividad al clasifi-
car a los animales por su peso y experiencia, y con mayor razón en la corrida de toros,
en la que la intervención del ser humano es vital desde el crecimiento del animal hasta
su participación en el ruedo. Y es que, en el presente caso, no se cuestiona el tipo de
intervención humana ni la intensidad de esta en actividades con animales porque en
todos los casos señalados el ser humano participa de uno u otro modo en las mismas.
Por el contrario, de lo que se trata es de determinar si estas constituyen espectáculos
culturales y si pueden configurar excepciones razonables a la protección general a los
animales establecida en la Ley 30407.
16. En consecuencia, la pelea de gallos en general, en la medida que cumple con las carac-
terísticas expresadas en la ponencia para ser calificada como un espectáculo cultural,
también es constitucional.
17. De lo expuesto, soy de la opinión que las peleas de toros y gallos, así como las corridas
de toros, previstas en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30407,
Ley de protección y bienestar animal, son espectáculos culturales que no vulneran la
Constitución, por cuanto:
a) La Constitución no consagra derechos subjetivos a favor de los animales y, tam-
poco, existe un deber de protección expreso en dicha Norma Fundamental.
b) Se amparan en los derechos fundamentales a la libertad de creación artística, la
participación en la vida cultural de la nación y la identidad cultural.
La competencia del Ministerio de Cultura para determinar qué actividades con

animales pueden constituir espectáculos “culturales”
18. De otro lado, la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30407, “Ley de
Protección y Bienestar Animal”, establece adicionalmente lo siguiente:
(...) Exceptúanse de la presente Ley las corridas de toros, peleas de toros, peleas de
gallos y demás espectáculos declarados de carácter cultural por la autoridad
competente, las que se regulan por ley especial (énfasis agregado).
- 686 -
19. Al respecto, considero que en estos casos la ley, expresamente, está delegando a la au-
toridad técnica y especializada, que es el Ministerio de Cultura, la evaluación de todos
aquellos espectáculos con animales -fuera de las peleas de toros y gallos y de las corridas
de toros- que también pueden catalogarse de “culturales”, conforme a los criterios esta-
blecidos en la Ley 30870, “Ley que establece los criterios de evaluación para obtener la ca-
lificación de espectáculos públicos culturales no deportivos” y su reglamento (aprobado por
D.S. 004-2019-MC). Y es que, como lo señalamos precedentemente, este esquema de
protección y excepciones previstas en la Ley de protección y bienestar animal ha sido
diseñado por el legislador ordinario en el marco de lo constitucionalmente posible, por
lo que no encuentro ningún vicio de inconstitucionalidad en ello.
20. Por tanto, considero que no compete a este Tribunal llevar a cabo ninguna evaluación sobre
si otros espectáculos con animales pueden ser calificados como culturales, ya que ello co-
rresponde realizar al Ministerio de Cultura, por mandato del propio legislador ordinario.
Sobre la práctica “excepcional” de espectáculos culturales con animales

21. Sin embargo, soy enfático en declarar que estos espectáculos con animales calificados
de culturales, al configurar excepciones a la Ley 30407, “Ley de protección y bienestar
animal” solo pueden ser practicados en aquellos lugares donde se acredite indubitable-
mente que son expresiones culturales.
22. A modo de ejemplo, el otrora Instituto Nacional de Cultura, al declarar a la “Festi-
vidad del Señor de los Milagros” como Patrimonio Cultural de la Nación el 2005,
también reconoció a la corrida de toros como una tradición que forma parte de esta ce-
lebración. Se entiende, entonces, que dicha actividad está permitida excepcionalmente
durante la festividad del Señor de los Milagros en los lugares donde se ha celebrado
tradicionalmente.
23. De esta forma, el hecho que uno de los partícipes incorporados al presente proceso
indique a este Tribunal que en el Perú existen 208 plazas para llevar a cabo corridas de
toros, no significa bajo ningún escenario, que se permita dicho espectáculo en todos
esos lugares. Por el contrario, es indispensable que el Ministerio de Cultura verifique
indubitablemente que en los lugares señalados la corrida de toros constituye una tradi-
ción cultural, de acuerdo a los criterios establecidos en la Ley 30870 y su reglamento.
Lo mismo deberá realizarse con las peleas de toros y gallos.
Sobre la presunta vulneración de derechos fundamentales invocados en la demanda

24. Los demandantes han alegado que la Primera Disposición Complementaria Final que
prevé la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal y que, a su vez, reconoce
la práctica de determinadas actividades culturales con animales calificadas de “crueles”
por los demandantes, vulnera diversos derechos fundamentales:
a) Manifiestan que vulnera el principio-derecho de dignidad, en tanto “el partici-
par, ver y saber que una persona está torturando animales hasta ocasionarles la muerte
- 687 -
y haciendo de esa acción un espectáculo es en sí, no solo un acto censurable sino también
un acto agresor de la dignidad humana, al rebajarla y degradarla al punto de incapaci-
tar a la persona de sentir empatía, compasión ni justicia hacia otro ser vivo, sea éste de
cualquier especie” (f. 14).
Particularmente, no considero que los espectáculos con animales vulneren la digni-
dad de la persona, en los términos expuestos por los demandantes. Concretamente
porque el ser humano a través de estos espectáculos no es tratado como objeto para
obtener otro fin, ni es afectado de forma similar. El hecho que se alegue que las
personas, a partir de visionar estos espectáculos, pierden la empatía y el sentimiento
de piedad y compasión son evaluaciones subjetivas que no pueden ser atendidas en
el presente caso. Por otro lado, como se señaló inicialmente, los animales no son
sujetos de derechos, y si bien existe una Ley de protección y bienestar animal, los
espectáculos culturales con animales, siempre que acrediten dicha condición, cons-
tituyen excepciones razonables a régimen general de protección animal diseñado
por el legislador.
b) Los demandantes alegan también que a través de estos espectáculos se vulnera
el artículo 2 inciso 22 de la Constitución, por cuanto la acción violenta contra los
animales afecta la “psiquis” de las personas y perturba su paz y tranquilidad, lo que
se acredita con el sentimiento de la mayoría de la población que está en contra de
estas actividades. Al respecto, considero que este alegato, por un lado, también
es subjetivo y no redunda directamente en el ser humano. El hecho que sentir
indignación o mortificación no se traduce necesariamente en la vulneración de
un derecho fundamental. Asimismo, como lo indiqué al inicio del voto, el análisis
que realizamos los jueces constitucionales es estrictamente objetivo, con apego a
la Constitución, con independencia de los sentimientos de agrado o desagrado e,
inclusive, con las convicciones y sentimientos personales que podamos tener sobre
determinados temas como el presente. Por ello, puede que una situación o un he-
cho personalmente no sea de mi agrado, pero mi evaluación como juez me exige
determinar si el hecho puesto a mi conocimiento es constitucional o no, como
ocurre en el presente caso.
c) Los demandantes alegan además que los espectáculos culturales calificados de
“crueles” contra los animales vulneran también el artículo 2 inciso 24 de la Cons-
titución, que garantiza que nadie debe ser víctima de violencia moral, psíquica o
física. Desde mi opinión, este alegato tampoco acredita la vulneración del derecho
alegado, por cuanto no se traduce en una situación de violencia física o psíquica
directamente infligida a la persona, sino que, de manera indirecta, a partir del acto
violento realizado al animal, se afirma categóricamente que violenta psíquicamente
al ser humano, lo que no estaría acreditado en todos los casos
25. En suma, soy de la opinión que en el presente caso no se vulneran los derechos funda-
mentales invocados por los recurrentes.
- 688 -
Advertencia: abuso de las “exoneraciones” en el trámite del procedimiento par-

lamentario
26. Finalmente, quisiera llamar la atención de un hecho que no ha sido cuestionado por los
demandantes en el presente caso pero que considero fundamental. Y es que el procedi-
miento parlamentario para la aprobación de la cuestionada Ley 30407 de protección
y bienestar animal fue exonerado del requisito de segunda votación por decisión de 82
congresistas.
27. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ya ha señalado de que la exoneración
del procedimiento parlamentario llevado a cabo por la Junta de Portavoces del Congre-
so si bien es discrecional, no debe ser aplicado de manera generalizada, ya que puede
ser utilizada de modo arbitrario y terminar por tergiversar la finalidad del artículo 105
de la Constitución (STC. Exp. 0006-2018PI/TC, fundamento 22).
28. Asimismo, este Tribunal ha afirmado también la relevancia del debate público en el
sistema democrático. Y es que la importancia o trascendencia de la deliberación se ad-
vierte, especialmente cuando se debaten cuestiones de marcado interés público (STC.
Exp. 00011-2015-PI/TC, fundamento 23).
29. Por tanto, opino que en el presente caso no debió operar la exoneración de la segunda
votación, dado que la materia en cuestión como es el bienestar y protección animal
y, en especial, el tema referido a la corrida de toros, peleas de gallos, entre otros, es de
marcado interés público.
30. De allí que considere necesario que este Tribunal Constitucional exhorte al Congreso
de la República a que aplique las excepciones al procedimiento parlamentario de apro-
bación de leyes de manera restrictiva, privilegiando el debate público en el seno del
parlamento.
Dicho esto, como lo señalé inicialmente, soy de la opinión que la demanda es INFUNDA-
DA en todos sus extremos
S.
MIRANDA CANALES
- 689 -
VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda en todos sus extremos.

En este caso, lo que está en discusión es si la excepción establecida en la Ley de Protección
y Bienestar Animal –en favor de las corridas de toros, y de las peleas de gallos y de toros–
contraviene la Constitución. Según la demanda, sí lo hace, ya que infringe su artículo 68.
Sin embargo, este dice:
El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las
áreas naturales protegidas.
Una cosa no tiene nada que ver con la otra. Las corridas de toros, y las peleas de gallos y
de toros, no buscan desaparecer a estos animales. Más bien, deberíamos tener presente lo
ocurrido en México. Allí, la prohibición en ciertos estados de las peleas de gallos está aso-
ciada a la extinción de estos. A veces, la forma como funciona el mundo es contraintuitiva.
En realidad, la demanda contiene un cuestionamiento de índole moral. Sin embargo, al
Tribunal Constitucional no le corresponde dilucidar si las corridas de toros y las peleas de
gallos son moralmente denigrantes o edificantes. El ámbito de la moral es el más íntimo
que poseen las personas y se caracteriza por plantear arduos dilemas. Cada quien carga con
los suyos y debe resolverlos como mejor puede, con el único límite de no perjudicar a los
demás.
El Tribunal Constitucional debe constatar, más bien, que las corridas de toros y las peleas
de gallos son actividades que se repiten en el tiempo, siendo transmitidas de generación
en generación. Así, forman parte de la identidad de los pueblos, y deben ser respetadas. El
inciso 19 del artículo 2 de la Constitución dice:
El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación.
No se pueden utilizar los procesos constitucionales para pretender imponer un cambio cultu-
ral de este tipo. En la perspectiva constitucional, este cambio debe darse como fruto espon-
táneo de la interacción social. A nadie se le fuerza a ir a una corrida de toros o a una pelea de
gallos. Si quiere hacerlo, es su derecho. Si no le gustan, es libre de no volver a hacerlo.
Los integrantes de este Tribunal Constitucional no somos moralmente superiores a los
aficionados a los toros y a los gallos. Asumir ello es incompatible con la perspectiva plura-
lista y tolerante que es consustancial a la Constitución. Esta existe para limitar el poder del
Estado, no para imponer un punto de vista moral sobre las cosas.
S.
SARDÓN DE TABOADA
- 690 -
A.2. PROCESOS
COMPETENCIALES
Expediente 0006-2019-CC/TC

CONSTITUCIONAL
14 de enero de 2020
Caso sobre la disolución del

Congreso de la República
Asunto
Demanda de conflicto competencial sobre la disolución del
Congreso de la República
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
- 693 -
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO
B.1. Demanda
B.2. Contestación
C. AMICUS CURIAE
II. FUNDAMENTOS
1. NATURALEZA DEL CONFLICTO COMPETENCIAL DE AUTOS
2. EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES Y LA IMPORTANCIA
DEL EQUILIBRIO ENTRE PODERES
3. RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO EN
LA HISTORIA DEL CONSTITUCIONALISMO PERUANO
4. CUESTIONES GENERALES SOBRE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL PERUANO
5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
III. FALLO
- 694 -
Procesos Orgánicos - Procesos Competenciales
En Lima, a los 14 días del mes de enero de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión del
Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón
de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera; con los fundamentos de voto de los magistrados
Ledesma Narváez, Miranda Canales y Espinosa-Saldaña Barrera; y los votos singulares de
los magistrados Ferrero Costa, Blume Fortini y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente
sentencia.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 10 de octubre de 2019, el señor Pedro Carlos Olaechea Álvarez-Calderón, Pre-
sidente de la Comisión Permanente, interpuso demanda competencial contra el Poder
Ejecutivo.
Mediante auto de fecha 29 de octubre de 2019 este Tribunal admitió las pretensiones de la
demanda relacionadas con el pedido de cuestión de confianza del 30 de setiembre de 2019
y el acto de disolución del Congreso de la República contenido en el Decreto Supremo
165-2019-PCM.
En tal sentido, este Tribunal ha admitido las pretensiones referidas a que se declare:
(i) Que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para realizar pedidos de cuestión de
confianza respecto de la selección y elección de magistrados del Tribunal Cons-
titucional (artículo 201 de la Constitución), ya que ello significa menoscabar
atribuciones del Congreso de la República;
(ii) Que, cuando el Poder Ejecutivo, a través de la Presidencia del Consejo de Minis-
tros realiza un pedido de cuestión de confianza, esta solo puede ser otorgada por
el Congreso de la República de forma expresa, a través de una votación del Pleno,
y no de manera tácita o “fáctica”;
(iii) Que la cuestión de confianza debe plantearse, debatirse y someterse a votación,
y debe respetar los procesos establecidos en el Reglamento del Congreso, en fun-
ción a sus prerrogativas de autorregulación; y,
(iv) La nulidad del acto de disolución contenida en el Decreto Supremo 165-2019-
PCM.
Al respecto, mediante auto de fecha 18 de noviembre de 2019, este Tribunal señaló que
se encuentra habilitado para pronunciarse sobre el fondo de la controversia y delimitar
- 695 -
las competencias de los entes enfrentados respecto a la institución constitucional de la

cuestión de confianza, así como para pronunciarse respecto a la legitimidad del acto de di-
solución del Congreso de la República contenido en el Decreto Supremo 165-2019-PCM.
Por su parte, con fecha 22 de noviembre de 2019, el señor Luis Alberto Huerta Guerre-
ro, Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, contestó la demanda en
representación del Poder Ejecutivo, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B.1. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda, son los siguientes:
- El demandante manifiesta que, conforme a la tipología de los conflictos de competen-
cia establecida por este Tribunal en la Sentencia 0006-2006-CC/TC, en el presente
caso existe un conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto. En este su-
puesto, cada órgano constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia; sin
embargo, uno de ellos realiza un indebido o prohibido ejercicio de la atribución que le
corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano consti-
tucional.
- Así, señala que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para realizar pedidos de cues-
tión de confianza respecto del procedimiento de selección y elección de magistrados,
puesto que ello es una competencia exclusiva y excluyente del Congresode la Repúbli-
ca, contemplada en el artículo 201 de la Constitución.
- Además, sostiene que el otorgamiento o rechazo de la cuestión de confianza debe darse
de manera expresa, a través de una votación del Pleno, conforme al artículo 133 de la
Constitución, y no de manera tácita o fáctica, pues de lo contrario ocurriría un menos-
cabo de las competencias del Congreso de la República para aprobarla o denegarla, lo
que atentaría contra el principio de separación de poderes.
- En tal sentido, argumenta que la presente controversia constituye un conflicto por
menoscabo de competencias de atribuciones en sentido estricto, toda vez que, si bien el
Poder Ejecutivo goza de legitimidad constitucional para plantear una cuestión de con-
fianza, esta ha sido ejercida de manera indebida, ya que a través de ella se ha impedido
que el Congreso de la República ejerza sus competencias exclusivas y excluyentes res-
pecto de: (i) la elección de magistrados del Tribunal Constitucional; (ii) el desarrollo de
sus actividades de acuerdo a su propio Reglamento; y, (iii) el otorgamiento o negación
de confianza al Poder Ejecutivo a través de una votación expresa en el Pleno (artículos
201, 94 y 133 de la Constitución, respectivamente).
- Respecto al menoscabo de la atribución de elegir a los magistrados, el demandante
señala que este Tribunal tiene resuelto en la Sentencia 0006-2018-PI/TC que la cues-
tión de confianza ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, y que brinda
- 696 -
al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político

por parte del Congreso de la República, para llevar a cabo las políticas que su gestión
requiera.
- Sin embargo, el demandante hace notar que en la referida sentencia se establecen lí-
mites a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para presentar la cuestión de confianza,
ya que esta debe tener conexión con sus políticas y temas de gestión. De no existir tal
conexión, o si la materia le está expresamente prohibida por la Constitución, la cues-
tión de confianza no podrá ser planteada.
- El demandante señala que la gestión del Poder Ejecutivo está conformada por el con-
junto de atribuciones que la Constitución le otorga en sus capítulos IV y V y que no
puede incluir funciones que están reservadas de manera exclusiva a otros poderes del
Estado. Agrega que suponer lo contrario implicaría alterar el principio de separación
de poderes y el equilibrio que debe existir entre ellos.
- Sostiene que este Tribunal ha establecido en reiterada jurisprudencia que el principio
de separación de poderes es una exigencia ineludible en todo Estado democrático y so-
cial de Derecho, y que constituye una garantía para los derechos constitucionalmente
reconocidos y para limitar el poder frente al absolutismo. De igual forma, el referido
principio debe ser entendido en clave de equilibrio de controles recíprocos de pesos
y contrapesos y sobre la base de relaciones de coordinación y cooperación entre estos
poderes.
- Así, señala que la Constitución estipula de manera expresa que los miembros de este
Tribunal son elegidos por el Congreso de la República, con el voto favorable de los
dos tercios del número legal de sus miembros. Esta competencia se replica también
respecto de los mecanismos de elección de magistrados, detallado en el artículo 8 de la
Ley 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
- Por ello, el demandante concluye que las atribuciones mencionadas son una compe-
tencia exclusiva y excluyente del Congreso de la República, que es el único órgano
facultado para designar a los miembros de este Tribunal. En consecuencia, sostiene que
esta atribución se ha visto menoscabada de dos maneras por la cuestión de confianza
presentada el 30 de septiembre de 2019, primero porque se busca detener un proceso
en marcha que es competencia exclusiva del Legislativo y, segundo, porque se vulneran
los principios de equilibrio y separación de poderes.
- Añade que los cuestionamientos mencionados se evidencian con la presentación del
Proyecto de Ley 4847-2019-PE, referido a la modificación del procedimiento de elec-
ción de magistrados del Tribunal. Afirma que el propósito del planteamiento de la
cuestión de confianza con el referido proyecto de ley buscaba suspender el proceso de
elección de magistrados en trámite, que llevaba 10 meses de iniciado.
- Para el demandante es importante distinguir entre:(i) hacer una cuestión de confianza
sobre un proyecto de ley que, de aprobarse, cambiaría el proceso de elección a futuro;
- 697 -
y, (ii) hacer una cuestión de confianza sobre un proyecto de ley con la pretensión de
que este sea aprobado y aplicado retroactivamente, con la finalidad de suspender un
proceso en particular que ya está por concluir. A su juicio, en el primer caso el Poder
Ejecutivo haría un uso permitido de la cuestión de confianza, mientras que en el segun-
do buscaría aprobar una ley bajo la amenaza de disolver el Congreso de la República.
- Respecto del menoscabo de la competencia del Congreso de la República para regir sus
procesos de acuerdo a su Reglamento, sostiene que el artículo 94 de la Constitución
estipula su autonomía como poder del Estado, lo cual se replica en el artículo 3 de su
Reglamento.
- Manifiesta que la autonomía y prerrogativa de autorregulación ha quedado confirmada
por este Tribunal en la Sentencia 0006-2018-PI/TC, al señalar que la Constitución
consagra el principio de formación autónoma al Congreso de la República, con la
finalidad de regular su propia actividad y su relación con otras instancias jurídicas e
institucionales.
- Sostiene que al ser el Reglamento del Congreso el dispositivo que regula el trámite que
se le da a la cuestión de confianza, este ha sido trasgredido por parte del Poder Ejecutivo
el día 30 de septiembre de 2019, al pretender que se acepte bajo amenaza de disolución
del Congresode la República, no solo la exposición de la cuestión de confianza, sino
también que fuera debatida y sometida a votación en ese mismo momento, a pesar de
que la Junta de Portavoces había establecido una agenda distinta para el Pleno de ese día.
- Por ello, refiere que la posibilidad de que el Poder Ejecutivo presente un proyecto de
ley y lo haga objeto de una cuestión de confianza, no implica que el procedimiento
parlamentario para el debate de la misma o para la aprobación de la iniciativa propues-
ta deba ser anulado o que no sea aplicable.
- Refuerza su argumento al señalar que el artículo 86 del Reglamento del Congreso
detalla que este es competente para decidir si la cuestión de confianza se debate en la
sesión que fue planteada o en la siguiente sesión del Pleno. Por ello, agrega que obligar
al Congreso de la República a aceptar el planteamiento, debate y votación en la misma
sesión, bajo amenaza de disolución, e incluso interpretar la negativa a hacerlo como
una negación fáctica, atenta contra las competencias del Poder Legislativo y el princi-
pio de separación de poderes.
- Ahora bien, respecto al alegado menoscabo de la atribución que tiene el Poder Le-
gislativo para decidir sobre la cuestión de confianza, el demandante señala que de la
Constitución y el Reglamento del Congreso se desprende que la moción de confianza
solo puede ser considera como admitida o rechazada si el Pleno del Congreso lleva a
cabo expresamente una votación sobre el particular.
- Por ello refiere que no es posible considerar que una cuestión de confianza puede ser
otorgada o denegada de manera implícita o fáctica. Puesto que si ese fuera el caso se
desconocería las reglas previstas en el artículo 132 de la Constitución.
- 698 -
- Añade que en el presente caso es evidente que no se ha cumplido el supuesto regulado

por el artículo 134 de la Constitución para disolver el Congreso de la República, por
cuanto la cuestión de confianza fue debatida y aprobada. Sin embargo, en el Decreto
Supremo 165-2019-PCM se asume que la cuestión de confianza fue fácticamente re-
chazada.
- En consecuencia, manifiesta que dejar al ámbito de la discrecionalidad del Poder Eje-
cutivo interpretar que una cuestión de confianza fue denegada fácticamente sin que
exista un pronunciamiento expreso del Congreso de la República que deniegue dicha
cuestión de confianza, es incompatible con un Estado constitucional y democrático de
Derecho.
- Por las razones expuestas, sostiene que este Tribunal debe declarar la nulidad del
acto de disolución del Congreso de la República contenido en el Decreto Supremo
165-2019-PCM.
- Finalmente, agrega que es deber de este Tribunal salvaguardar los principios de supre-
macía y fuerza normativa de la Constitución, a través del respeto de las competencias
entre poderes, y puntualiza que al menoscabarse las atribuciones constitucionales del
Congreso de la República no solo se le afecta a este como entidad, sino también a
la ciudadanía que se expresó en las urnas por distintas tendencias y organizaciones
políticas, por lo que su disolución devine (SIC) en un menoscabo en la representación
de la ciudadanía y de la institucionalidad democrática.
- En consecuencia, manifiesta que es deber del Tribunal velar por el respeto y salvaguar-
da del principio de separación de poderes y, consecuentemente, de las competencias y
atribuciones que el Poder Constituyente le otorga a cada poder público u organismo
constitucional.
B.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

- El demandado refiere que, desde una perspectiva constitucional, las competencias que
ejercen el Legislativo y el Ejecutivo deben estar encaminadas a optimizar el ejercicio y
protección de los derechos de las personas, a través de la legislación y las acciones de
gobierno.
- Sostiene que este Tribunal debe analizar la relación entre el Legislativo y el Ejecutivo
desde la perspectiva del reconocimiento de competencias que requieren de la interac-
ción constante entre ambos órganos, en la dinámica de perfilar los pesos y contrapesos
necesarios para adoptar las decisiones políticas que más beneficien el respeto y garantía
de los derechos de las personas.
- Por otro lado, el demandado precisó que, respecto del presunto menoscabo de compe-
tencias del Congreso de la República para elección de magistrados y el mecanismo de
selección de los mismos, dicho proceso de elección fue objeto de diversos cuestiona-
- 699 -
mientos, tanto a nivel interno como en el ámbito internacional, debido a la ausencia

de garantías de transparencia.
- Añade que, del correcto funcionamiento del Tribunal depende la defensa de la Cons-
titución y el fortalecimiento del Estado y el control constitucional, razón por la cual el
proceso de elección de sus integrantes debe realizarse sobre principios de transparencia,
que garanticen la legitimidad de las decisiones de la institución.
- El demandado sostiene que, debido a la gran relevancia de un Tribunal Constitucional
en un Estado democrático, existía una grave preocupación respecto del proceso de
elección de magistrados al mismo, por los cuestionamientos referidos a la ausencia de
transparencia en dicho proceso.
- Sostiene que tal preocupación es compartida por la Comisión Interamericana de De-
rechos Humanos, por cuanto en un comunicado de fecha 26 de septiembre de 2019,
expresó su preocupación por las denuncias de publicidad y transparencia en el proceso
de selección de seis magistrados del Tribunal.
- De igual forma, agrega que la Defensoría del Pueblo, en su comunicado de fecha 30
de septiembre de 2019, exhortó a postergar la elección de magistrados del Tribunal, y
señaló que se debía reafirmar el cumplimiento del principio deliberativo para otorgar
máxima legitimidad al proceso de elección, puesto que tanto el Poder Ejecutivo como
grupos parlamentarios y la sociedad civil habían manifestado su preocupación por la
forma en la que se realizaba el mismo.
- El demandado sostiene que, a raíz de estos cuestionamientos, el 30 de septiembre de
2019 el Poder Ejecutivo presentó el Proyecto de Ley 4847-2019-PE, en el que propuso
medidas para que dicho proceso se realice con transparencia en el que prime el interés
general, a fin de garantizar la elección de magistrados independientes para el cargo.
- Agrega, también, que es a partir de los cuestionamientos al proceso de elección de
magistrados, que el 30 de septiembre de 2019 el Presidente del Consejo de Ministros
presentó una cuestión de confianza cuya finalidad era que se realice un proceso de
elección con las debidas garantías de transparencia y participación ciudadana. Además,
sostiene que la medida adoptada fue necesaria por cuanto la cuestión de confianza no
tiene un límite temporal, ya que se formula en atención al particular análisis que realice
el Poder Ejecutivo respecto de determinadas circunstancias.
- En tal sentido, el demandado señala que se presentó la cuestión de confianza no para
desconocer las competencias del Congreso de la República, sino con la finalidad de que
el proceso de elección de magistrados de este Tribunal se lleve a cabo con garantías de
transparencia, por ello, sostiene que se trató de una medida necesaria para que el Legis-
lativo debatiera nuevas reglas aplicables a dicho procedimiento, planteadas en el Pro-
yecto de Ley 4847-2019-PE, por lo que no se menoscaba la atribución constitucional
del Congreso de la República respecto de la selección y nombramiento de magistrados
del Tribunal.
- 700 -
- Por otro lado, manifiesta que no existió menoscabo de la competencia del Congreso de
la República para regir sus procesos de acuerdo a su Reglamento, dado que en el Diario
de Debates de la sesión de la tarde del 30 de septiembre de 2019 ningún congresista
formuló cuestionamiento sobre los términos o la forma en que fue planteada la cues-
tión de confianza.
- Refuerza su argumento al señalar que el propio Pleno del Congreso procedió al debate
de la cuestión de confianza, sin declararla improcedente o cuestionarla por haber sido
planteada en contra de las reglas del procedimiento parlamentario sobre el momento
de su exposición, debate y votación. Por ello, concluye que el Poder Ejecutivo expuso
la cuestión de confianza respetando la Constitución y el Reglamento del Congreso.
- Respecto al supuesto menoscabo de la competencia del Congreso de la República para
decidir una cuestión de confianza, señala que el Presidente de la República expuso de
manera pública, en su mensaje del 28 de julio de 2019, la posición del Poder Ejecutivo,
en el sentido de considerar negada la confianza por parte del Poder Legislativo si este
realizaba acciones contrarias al contenido del pedido de confianza.
- Añade que, a pesar de que el Poder Ejecutivo entendió que la confianza había sido
otorgada formalmente respecto del pedido formulado el 4 de junio de 2019, esta fue
denegada al desnaturalizarse el contenido de la propuesta sobre la inmunidad parla-
mentaria. Pero en tal oportunidad el Presidente de la República decidió no disolver el
- Por ello, sostiene que el Congreso de la República tuvo conocimiento desde el 28 de
julio de 2019 de la posición jurídica del Poder Ejecutivo sobre la interpretación del
artículo 134 de la Constitución, en el sentido de no considerar aceptada o denegada la
confianza solo en atención a la votación formal de la misma.
- El demandante agrega que la negativa a la cuestión de confianza presentada el 30 de
septiembre de 2019, para que la elección de magistrados del Tribunal se desarrolle de
acuerdo a un proceso transparente, se manifestó de forma indubitable cuando decidió
continuar con un proceso de elección que no se desarrolló con las reglas mínimas de
transparencia.
- Advierte que, de aceptar que la cuestión de confianza solo puede considerarse como
aceptada o negada por el Congreso de la República a través de la votación expresa del
Pleno, este Tribunal optaría por una interpretación formal de la Constitución, dejaría
de lado los fundamentos constitucionales de la disolución del Congreso de la Repúbli-
ca y avalaría que este haga un uso indebido de su facultad para decidir en torno a las
cuestiones de confianza.
- Por ello, agrega que se debe buscar que la interpretación de las normas constitucionales
permita alcanzar la finalidad para la cual han sido previstas. Y añade que, en la presen-
te controversia, lo que se busca es que la salida a la crisis política sea decidida por la
ciudadana (SIC) a través de las urnas con la elección de un nuevo Congreso de la
República.
- 701 -
- En consecuencia, puntualiza que para que se considere cumplida la condición prevista

en la Constitución para que se proceda a la disolución del Congreso de la República, la
denegatoria de la confianza no solo se manifiesta cuando formalmente se vota en con-
tra de lo propuesto por el Poder Ejecutivo, sino, también, cuando se realizan acciones
o se toman decisiones parlamentarias contrarias a dicho planteamiento.
- Finalmente, precisa que el demandante ha cuestionado de manera general el contenido
del Decreto Supremo 165-2019-PCM por lo que se debe entender como una preten-
sión accesoria.
- Añade, además, que el demandante no ha invocado el artículo 113 del Código Procesal
Constitucional, referido a los efectos de las sentencias en los procesos competenciales,
o alguna otra norma o jurisprudencia que habilite al Tribunal Constitucional a dejar
sin efecto una norma como consecuencia de haberse identificado un menoscabo en las
competencias de un órgano constitucional por el uso indebido de una competencia
por parte de otro.
Informe jurídico elaborado por el abogado Cesar Landa Arroyo a solicitud del
Poder Ejecutivo y anexado a la contestación de la demanda
- El informe jurídico detalla la constante tensión existente entre el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo desde el periodo presidencial del 2016, en el cual resalta la decisión
de este último de acelerar el proceso de renovación de seis magistrados de este Tribunal.
- Añade que, por ese motivo, el Presidente del Consejo de Ministros hizo cuestión de
confianza, el 30 de septiembre de 2019, respecto de la modificación de la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, referida a la elección de magistrados, con el fin de permi-
tir un proceso abierto y plural, a efectos de renovar la composición del Tribunal bajo
principios de publicidad, pluralidad y participación ciudadana, que facilite seleccionar
como magistrados a profesionales honestos, independientes, neutrales y con trayecto-
ria democrática.
- Afirma que tras la culminación del discurso del Presidente del Consejo de Ministros en
el que se sustentó la cuestión de confianza y el rechazo de la cuestión previa presentada
por la congresista Indira Huilca Flores para que se debata el pedido presentado, se
configuró un rechazo a la cuestión de confianza implícito o tácito, el mismo que fue
reiterado cuando se eligió a uno de los candidatos como magistrado. Por este motivo,
el Presidente de la República declaró la disolución del Congreso de la República, al
haberse producido el segundo rechazo a la confianza del Gobierno.
- Señala que la votación posterior a la frustrada elección de los magistrados, en la que el
Pleno del Congreso aprobó el otorgamiento de la confianza solicitada, fue una mera
formalidad que buscó impedir que se produjese la disolución constitucional del Con-
greso de la República, puesto que la confianza solicitada expresamente consistía en la
suspensión del proceso de elección iniciado y en la deliberación de la propuesta nor-
mativa presentada por el Poder Ejecutivo.
- 702 -
- El informe puntualiza además que en contextos de tensión política entre el gobierno

y la oposición se requiere de legitimidad constitucional para el procedimiento de elec-
ción de magistrados, sobre la base de una convocatoria pública y abierta, que genere
confianza en la sociedad de la elección de los magistrados de este Tribunal.
- Finaliza sus argumentos con la siguiente afirmación: que el uso de la cuestión de con-
fianza para que el Congreso de la República revise, debata y reforme la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, antes de seleccionar y elegir a los nuevos magistrados,
constituyó un uso legítimo de la cuestión de confianza como instrumento de equilibrio
y balance entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
C. AMICUS CURIAE
Con fecha 3 de diciembre de 2019, este Tribunal admitió como amicuscuriae al Defensor del
Pueblo, el señor Walter Francisco Gutiérrez Camacho; al señor Juan Pablo Felipe Chanco, a
la señora Celia Beatriz Mejía Mori, al señor Adrián Barrientos Vargas, en representación del
“Frente de lucha contra la corrupción de la sociedad civil organizada”, y al señor Alberto Núñez
Herrera, en representación del movimiento político “Abre tu mente por un Nuevo Perú”.
Informe presentado por el Defensor del Pueblo

Cabe destacar que, conforme al artículo 162 de la Constitución, corresponde al Defensor
del Pueblo defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la
comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la
prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.
Como fue señalado supra, el Defensor del Pueblo presentó un informe escrito como ami-
cuscuriae en el presente proceso, cuyos argumentos son los siguientes:
- Señala que, de las atribuciones que le han sido asignadas por la Constitución se des-
prende que puede emitir opiniones y/o recomendaciones de oficio sobre actos u omi-
siones de entidades púbicas que afecten o pongan en peligro la vigencia plena de los
derechos fundamentales.
- Agrega que debe velar por el correcto cumplimiento de las labores que llevan a cabo
todas las instituciones del Estado, ya que el ejercicio arbitrario de alguna competencia
o función puede incidir negativamente en el ejercicio y/o goce de los derechos funda-
mentales de las personas.
- Refiere que la totalidad de la clase política del país, en especial la que tiene el poder
público por elección, tienen el deber de concretar los mandatos constitucionales por
medio de los canales institucionales previstos en la Constitución, como una garantía de
respeto a los derechos fundamentales, y deben sumar esfuerzos para legitimar nuestra
democracia ante la ciudadanía.
- Señala además que las situaciones de confrontación política generan niveles de ines-
tabilidad que afectan el goce efectivo de los derechos fundamentales. Añade que un
- 703 -
Estado Constitucional orientado al bien común debe sustentarse en una distribución

de poderes, con independencia en su funcionamiento, regida bajo un sistema de pesos
y contrapesos que permita limitar el ejercicio del poder y garantizar así, las libertades
ciudadanas y los derechos fundamentales.
- Ahora bien, respecto de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo,sostiene que el principio de separación de poderes es uno de los pilares
esenciales de nuestro modelo de Estado constitucional y democrático de Derecho, el
cual exige que los poderes del Estado no interfieran con el ejercicio de las atribuciones
y competencias de otros.Exige también la aplicación de la teoría de los pesos y contra-
pesos, la cual reconoce que entre estos poderes debe existir un control reciproco para
que ninguno se exceda de sus atribuciones constitucionales.
- El Defensor del Pueblo argumenta que el principio de cooperación exige que las fun-
ciones y competencias de los poderes y demás entidades estatales respondan a la ejecu-
ción de los fines y valores constitucionales del Estado. Refiere que en la Constitución
existen ejemplos palpables de la aplicación práctica de este principio, como la delega-
ción de facultades legislativas, la concurrencia del Consejo de Ministros o los ministros
por separado para participar en las sesiones del Congreso de la República, y el meca-
nismo de elaboración de la Ley del Presupuesto.
- Añade, por otro lado, que, conforme al principio de solución democrática, de no con-
seguirse una solución por medidos institucionales, las vías adecuadas para resolver las
controversias entre podres que puedan devenir en graves crisis políticas institucionales
serán el diálogo y la deliberación. Señala que esto se visibiliza en el artículo 134 de la
Constitución, por cuanto permite la realización extraordinaria de elecciones para la
conformación de un nuevo Congreso de la República, cuando este ha sido disuelto por
negarle la confianza a dos Consejos de Ministros.
- Argumenta también que el principio de separación de poderes exige que no deben
existir presiones e injerencias en el cumplimiento autónomo e independiente de las
funciones constitucionales encargadas a los poderes y órganos constitucionales del Es-
tado, pero que, en aplicación del principio de balance y control entre poderes como
mecanismo de pacificación democrática, se debe alcanzar un consenso institucional
para lograr una salida constitucional a esta crisis.
- Por otro lado, refiere que es indispensable que este Tribunal determine los asuntos que
válidamente pueden ser objeto de una cuestión de confianza, de manera que no se
desvirtué en un mecanismo que le permita al Poder Ejecutivo suprimir o sustraer de
forma constante las atribuciones del Poder Legislativo.
- El Defensor del Pueblo advierte que la censura ministerial habría sido empleada por
los congresistas como un mecanismo de presión para propiciar la renuncia de los mi-
nistros. De igual forma, detalla que el uso de la figura de la vacancia presidencial como
respuesta a un ataque o contraataque del Poder Ejecutivo, supone un ejercicio abusivo
y arbitrario de esta figura constitucional.
- 704 -
- Sostiene, además, que el desarrollo del mecanismo político de la cuestión de confianza

requiere la realización de competencias coordinadas entre el Poder Ejecutivo y el Con-
greso de la República, y que se trata de una relación horizontal, aunque contrapuesta,
entre estos poderes públicos, entre los que no existe una relación jerárquica.
- Ahora bien, respecto de la posibilidad de plantear una cuestión de confianza para sus-
pender un trámite parlamentario, señala que la práctica ha admitido que puedan sus-
pender procedimientos tales como la censura ministerial. Afirma que ello se evidencia
en los hechos ocurridos en septiembre de 2017, cuando Fernando Zavala presentó una
cuestión de confianza con la finalidad de evitar la censura de Marilú Martens, Ministra
de Educción en la referida fecha.
- Refiere también que la cuestión de confianza presentada para la modificación del me-
canismo de elección de magistrados a este Tribunal se condice con el fin que persigue
el Poder Ejecutivo con la política de lucha contra la corrupción y fortalecimiento ins-
titucional para la gobernabilidad, contenidas en la Política General al 2021 aprobada
mediante Decreto Supremo 056-2018-PCM.
- Detalla además que, si bien el debate y votación de la cuestión de confianza debe
efectuarse por el Congreso de la República, su ejercicio debe ir acompañado de una
conducta acorde con los principios de cooperación y solución democrática, además
de respetar las instituciones que forman parte del principio de balance entre poderes
públicos.
- Por ello, refiere que las actuaciones del Congreso de la República no deben estar dirigi-
das a convertir en ineficaz la cuestión de confianza planteada por los ministros o por el
Presidente del Consejo de Ministros, pues ello atentaría contra el principio de balance
entre poderes establecido en nuestra Constitución. En ese sentido, estima que en la pre-
sente controversia debe tenerse en cuenta que al posponer el debate parlamentario sobre
la cuestión de confianza y proceder con la elección de los magistrados a este Tribunal, el
Congreso de la República habría eliminado la eficacia de la cuestión de confianza.
- Añade también que la aprobación de la cuestión de confianza supone que existe un
compromiso de respetar las finalidades propuestas, lo que tampoco implica que no se
puedan hacer los cambios que el Congreso de la República considere pertinentes, sin
que ello suponga la desnaturalización de los proyectos.
- Por otro lado, sostiene que la legitimidad del ejercicio de la disolución del Congreso
de la República no depende únicamente de que se hayan producido dos censuras o
rechazos de confianza al Gabinete, sino que su decisión tenga como finalidad restaurar
la gobernabilidad afectada por las actuaciones de los congresistas.
- Ahora bien, respecto de la alegada figura del rechazo fáctico de la cuestión de confian-
za, el Defensor del Pueblo argumenta que, de una interpretación literal de la Constitu-
ción se desprende que el otorgamiento o rechazo de la cuestión de confianza se produce
a través de la votación en el Pleno del Congreso.
- 705 -
- No obstante ello, refiere que, como se ha indicado en el Informe Defensorial sobre

la crisis política, cuestión de confianza y disolución del Congreso de la República,
publicado el 25 de noviembre de 2019, otorgarle un margen de discrecionalidad al
Ejecutivo a fin de determinar, sin más criterio que el suyo, en qué casos se ha denegado
o concedido la confianza supondría un peligro para el equilibrio de poderes, es decir,
aclara que podría generar un precedente de acuerdo al cual los mandatarios podrían
concluir, cuando convenga a sus intereses, que existió un rechazo fáctico de la cuestión
de confianza, lo que les permita emplear arbitrariamente el mecanismo de disolución
del artículo 134 de la Constitución.
- Sostiene además que, al ser posible que se den situaciones en las que el Congreso de la
República, a través de determinadas acciones, vuelva ineficaz el pedido de confianza
planteado por el Poder Ejecutivo, es necesario que este Tribunal determine si tal con-
ducta puede interpretarse como una denegatoria de la cuestión de confianza.
- Agrega que la decisión que emita el Tribunal debería tener un carácter prospectivo
que permita superar las eventuales desavenencias que se hayan generado durante el
interregno parlamentario, y debe precisar las funciones correspondientes a los poderes
Ejecutivo y Legislativo durante el periodo en el que se encuentra disuelto el Congreso
de la República.
- Finalmente, Defensor del Pueblo concluye que es un deber de este Tribunal establecer
los límites a la facultad legislativa durante el interregno parlamentario, así como las
funciones de la Comisión Permanente.
II. FUNDAMENTOS
§1. NATURALEZA DEL CONFLICTO COMPETENCIAL DE AUTOS

1. Conforme a lo establecido en el inciso 3 del artículo 202 de la Constitución, corres-
ponde a este Tribunal conocer los conflictos de competencias o de atribuciones asig-
nadas por la Constitución, conforme a ley. La legitimación en el proceso competencial
alcanza a las entidades estatales previstas en la Constitución, y en él pueden oponerse:
(i) el Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; (ii) dos o más
gobiernos regionales o municipales entre sí; y, (iii) cualesquiera poderes del Estado u
órganos constitucionales entre sí.
2. De acuerdo con el artículo 110 del Código Procesal Constitucional, el conflicto com-
petencial se produce cuando alguna de las referidas entidades estatales adopta decisio-
nes o rehúye deliberadamente actuaciones que afectan las competencias o atribuciones
que de acuerdo con el marco constitucional y legal corresponden a otra.
3. Este Tribunal ha sostenido que los conflictos competenciales pueden ser alternativa-
mente típicos —positivos o negativos— o atípicos —por menoscabo de atribuciones
constitucionales o por omisión de cumplimiento de un acto obligatorio—. Pero tal des-
cripción no agota las formas en las que puede manifestarse un conflicto competencial.
- 706 -
4. Los conflictos positivos se presentan cuando dos o más entidades estatales se conside-
ran competentes para ejercer una misma competencia o atribución. Por el contrario, el
conflicto negativo se produce cuando dos o más entidades estatales se niegan a asumir
una competencia o atribución por entender que ha sido asignada a otra entidad estatal,
o cuando mediante la omisión de un determinado acto estatal obligatorio se afecta el
ejercicio de las atribuciones o competencias de otra.
5. Por su parte, los conflictos por menoscabo de atribuciones se presentan cuando una
entidad estatal, al ejercer indebidamente sus competencias, entorpece la labor de otra
sin haber invadido, en rigor, la esfera de sus competencias. En este supuesto, no se
discute la titularidad de una competencia determinada sino la forma en la que ésta se
ejerce material o sustancialmente.
6. Este tipo de conflicto puede presentar, a su vez, dos modalidades distintas:
(i) Conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto: se produce cuando,
a pesar de estar perfectamente delimitadas las competencias de las entidades esta-
tales intervinientes, una de éstas las ejerce de manera inadecuada o prohibida, e
impide a las demás ejercer las suyas a cabalidad.
(ii) Conflicto constitucional por menoscabo de interferencia: se produce cuando las
competencias de dos o más entidades están relacionadas entre sí hasta el punto
en que una de éstas no puede ejercer las suyas sin que la otra realice determinadas
actuaciones.
7. En el caso de autos, la Comisión Permanente alega en su demanda de conflicto compe-
tencial que existe un conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto entre
el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Señala que ambos poderes conocen perfec-
tamente sus competencias, pero, sin embargo, uno de ellos ha realizado un indebido
o prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el
ámbito del que es titular el otro órgano constitucional.
8. El proceso competencial resulta de importancia justamente para dirimir las controver-
sias que se susciten en torno a las atribuciones asignadas directamente por la Constitu-
ción o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado
y, en consecuencia, el desarrollo del sistema democrático requiere que los casos como
el presente sean deliberados y resueltos por este órgano de control de la Constitución.
9. Como este Tribunal ya pusiera de relieve, una controversia que gira en torno a la
legitimidad de la disolución del Congreso de la República constituye uno de los más
importantes y urgentes conflictos constitucionales que podrían ser materia del proceso
competencial establecido en el inciso 3 del artículo 202 de la Constitución.
10. Así, este Tribunal, como órgano de cierre de la interpretación constitucional en nuestro
ordenamiento jurídico, evaluará la actuación del Poder Ejecutivo a fin de determinar si en
el presente caso la disolución del Congreso de la República fue dispuesta en concordancia
con las competencias de los poderes involucrados y de conformidad con la Constitución.
- 707 -
11. Para adoptar dicha decisión, este Tribunal analizará el principio de separación de pode-
res en nuestro sistema constitucional, así como las relaciones entre el Poder Ejecutivo y
el Poder Legislativo, dentro de las cuales se encuentran la institución de la cuestión de
confianza y la potestad para la disolución del Congreso de la República.
§2. EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES Y LA IMPORTANCIA DEL

EQUILIBRIO ENTRE PODERES
12. Nuestra Constitución señala en su artículo 43, que da inicio al Título II referido al
Estado y la Nación, que: “(l)a República del Perú es democrática, social, independiente
y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y
descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes”.
13. Los conceptos de democracia y limitación o separación de poderes, esenciales para
los Estados constitucionales modernos, tienen sus orígenes en los antecedentes de la
cultura occidental, Grecia y Roma, cuyas sociedades implementaron mecanismos para
limitar el poder y así garantizar la libertad y los derechos de sus ciudadanos. La demo-
cracia en Atenas se desarrolló progresivamente entre los siglos VII y V a.C., a partir de
las reformas implementadas por Dracón, Solón, Clístenes y Efialtes. Asimismo, filóso-
fos como Sócrates, Platón y Aristóteles se ocuparon, entre otros temas, de determinar
cuál era la mejor forma de gobierno. Aristóteles, el último de ellos cronológicamente,
se decantó en sus escritos por un sistema de gobierno que tuviera una Constitución
mixta, es decir, una que combinara elementos de los diferentes tipos de gobierno con
el objeto de limitar el poder.
14. Por otro lado, la República romana, establecida en el año 509 a.C. tras una revolución
contra los abusos del rey, tenía un sistema de gobierno con una Constitución mixta.
Efectivamente, el historiador griego Polibio, que vivió en el siglo II a.C., señaló en su
libro Historias que los romanos combinaron con éxito en su constitución republicana
elementos de tres formas de gobierno: democracia, aristocracia y monarquía. En la Re-
pública romana el poder estaba dividido entre la asamblea, que representaba al pueblo,
el senado y los diferentes magistrados, como los cónsules y los tribunos.
15. Los conceptos de libertad y limitación del poder estuvieron desde entonces siempre
presentes en la cultura occidental, aun cuando parecieran debilitarse en las diferentes
épocas y lugares en que se impuso o se trató de imponer una forma de absolutismo
monárquico o un régimen tiránico o dictatorial. Así, durante la Edad Media también
ocurrieron progresos relevantes en materia de limitación del poder, como la firma de
la Carta Magna en Inglaterra en el año 1215, mediante la cual los barones buscaron
limitar el poder creciente del rey. En esa época aparecieron en Europa asambleas y par-
lamentos que evolucionaron paulatinamente hasta incluir la representación de todos
los estamentos de la sociedad.
16. Todo esto sirvió de inspiración para que, siglos después, en la Europa de la Edad
Moderna, durante el auge del absolutismo monárquico, diversos filósofos escribieran
- 708 -
nuevamente sobre cuál era la mejor forma de gobierno y los mecanismos para limitar
el poder. Las tensiones sociales y políticas, así como las tendencias liberales y anti
absolutistas entonces imperantes llevarían a las revoluciones inglesa, francesa y ameri-
cana, que pusieron coto al absolutismo y permitieron implementar reformas políticas
inspiradas en las ideas de los grandes filósofos de la época, que condujeron finalmente
al establecimiento de gobiernos constitucionales en los cuales el poder se encuentra
limitadoy los derechos de las personas garantizados.
17. Así, en Inglaterra, durante el siglo XVII, a raíz de una serie de guerras civiles y re-
voluciones se daría inicio al tránsito del absolutismo a la monarquía constitucional,
en la cual el poder del rey se encuentra limitado. En todo ese proceso tuvo especial
influencia el pensamiento del filósofo inglés John Locke, quien en el segundo tratado
de su obra Dos tratados sobre el gobierno civil (1689), hizo notar la importancia de que
el Legislativo y el Poder Ejecutivo estén en diferentes manos “como lo están en todas
las Monarquías moderadas, y en los Gobiernos bien enmarcados”. Justificaba tal sepa-
ración del poder con el siguiente argumento:
(…) debido a que puede ser una tentación demasiado grande para la fragilidad
humana, apta para alcanzar el poder, que las mismas personas, que tienen el po-
der de hacer leyes, tengan también en sus manos el poder de ejecutarlas, porque
podrían eximirse de obediencia a las leyes que hacen, y ajustar la ley, tanto en su
elaboración como en su ejecución, para su propio beneficio privado (…).
18. La obra de John Locke, junto con los sucesos ocurridos en Inglaterra inspiraron a su
vez al Barón de Montesquieu, filósofo francés que estableció con la mayor claridad, en
el Libro XI de su obra El Espíritu de las Leyes (1743), los principios rectores que han
inspirado la concepción moderna de la separación de poderes:
En cada gobierno existen tres tipos de poderes: el legislativo; el ejecutivo con res-
pecto a las cosas que dependen de las leyes de las naciones; y el ejecutivo en rela-
ción con las materias que dependen de la ley civil.
En virtud del primero, el príncipe o magistrado promulga leyes temporales o
perpetuas, y enmienda o abroga aquellas que ya han sido promulgadas. Por el
segundo, hace la paz o la guerra, envía o recibe embajadas, establece la seguridad
pública, y provee contra las invasiones. Por el tercero, castiga a los criminales, o
determina las disputas que surgen entre los individuos. Al último le llamaremos el
poder judicial, y al otro, simplemente, el poder ejecutivo del estado.
(…)
Cuando los poderes legislativo y ejecutivo están unidos en la misma persona, o en
el mismo cuerpo de magistrados, no puede haber libertad; porque pueden surgir
temores, de que el mismo monarca o senado puedan promulgar leyes tiránicas,
para ejecutarlas de una manera tiránica.
- 709 -
Nuevamente, no hay libertad si el poder judicial no se separa del legislativo y el

ejecutivo. Si se uniera con el legislativo, la vida y la libertad del sujeto estarían
expuestas a un control arbitrario; porque el juez sería entonces el legislador. Si se
uniera con el poder ejecutivo, el juez podría comportarse con violencia y opresión.
Habría un final para cada cosa, si el mismo hombre, o el mismo cuerpo, ya sea de
los nobles o del pueblo, ejerciera esos tres poderes, el de promulgar las leyes, el de
ejecutar las resoluciones públicas, y el de juzgar las causas de los individuos.
19. La separación de poderes de Montesquieu tenía entonces como propósito limitar el
poder, evitar su concentración en manos de una sola persona u órgano de gobierno,
como garantía frente al absolutismo y la opresión, para asegurar la preservación de la
libertad. Las ideas de Montesquieu tuvieron gran influencia en la Revolución francesa
de 1789, realizada contra el absolutismo del rey y el sistema estamental del Antiguo
Régimen. Como reflejo de ello, en el artículo XVI de la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano se expresa con contundencia que: “(t)oda sociedad en la
que la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la separación de poderes determi-
nada, no tiene Constitución”.
20. En 1789 también entraría en vigencia la Constitución de los Estados Unidos de Amé-
rica, país que surgió como consecuencia de la revolución de las Trece Colonias contra
el dominio británico. Este documento refleja la influencia del pensamiento de John
Locke y de Montesquieu. Cabe notar que El Federalista(1787-1788), colección de 85
ensayos escritos por James Madison, Alexander Hamilton y John Jay para promover la
ratificación de la Constitución de Estados Unidos, ha sido considerado históricamente
una fuente contemporánea autoritativa para analizarla.
21. En el Federalista 51, titulado La estructura del gobierno debe proveer los controles y equi-
librios apropiados entre los diferentes departamentos, James Madison desarrolló por pri-
mera vez el concepto conocido en inglés como “checks and balances” como elemento
fundamental de la separación de poderes, según el cual los diferentes poderes del Esta-
do deben controlarse y equilibrarse entre sí en un sistema de pesos y contrapesos.
22. Así, James Madison, mediante un análisis que toma en cuenta la naturaleza humana de
quienes habrán de dirigir cualquier gobierno, articula la idea de “checks and balances”
de la siguiente manera:
Pero la gran seguridad contra una concentración gradual de los diversos poderes
en el mismo departamento, consiste en dar a quienes administran cada departa-
mento, los medios constitucionales necesarios, y motivos personales, para resistir
usurpaciones de los demás. La provisión para la defensa debe ser, en este, como
en todos los demás casos, hecha acorde al peligro de ataque. La ambición debe
contrarrestar la ambición. El interés del hombre, debe estar conectado con los
derechos constitucionales del lugar. Puede ser una reflexión sobre la naturaleza
humana, que tales dispositivos deben ser necesarios para controlar los abusos del
gobierno.
- 710 -
Pero, ¿qué es el gobierno mismo, sino la mayor de todas las reflexiones sobre
la naturaleza humana? Si los hombres fueran ángeles, no sería necesario ningún
gobierno. Si los ángeles gobernaran a los hombres, no serían necesarios controles
externos ni internos sobre el gobierno. Al enmarcar un gobierno que será adminis-
trado por hombres sobre hombres, la gran dificultad radica en esto: primero debes
permitir al gobierno controlar a los gobernados; y en el siguiente lugar obligarlo
a controlarse a sí mismo. Una dependencia en las personas es, sin duda, el princi-
pal control sobre el gobierno; pero la experiencia ha enseñado a la humanidad la
necesidad de precauciones auxiliares.
Esta política de suministrar, por intereses opuestos y rivales, el defecto demejores
motivos, podría rastrearse a través de todo el sistema de asuntos humanos,tanto
privados como públicos. Lo vemos particularmente exhibido en todas las distribu-
ciones de poder subordinado; donde el objetivo constante es, dividir y organizar
varias oficinas de manera tal que cada una pueda ser un control sobre la otra;
que el interés privado de cada individuo pueda ser un centinela sobre losderechos
públicos. Estos inventos de la prudencia no pueden ser menos necesarios en la
distribuciónde los poderes supremos del estado.
23. Como puede apreciarse, la idea de los “checks and balances” sirve para que los diferen-
tes poderes (compuestos por diferentes personas) al tener intereses contrapuestos, se
controlen entre sí, lo que llevará a la limitación y equilibrio del poder como garantía
de los derechos y libertades de las personas.
24. Las ideas de Montesquieu fueron fundamentales para implementar un sistema repu-
blicano y presidencialista en los Estados Unidos de América, basado en la división
tripartita del poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), como modelo alternativo al sis-
tema parlamentario de origen británico. Este nuevo modelo de gobierno consagró los
ideales antiguos de una constitución mixta. Ambos modelos inspirarían a otros países
a adoptar variantes propias de los mismos.
25. La posterior historia del constitucionalismo fue tumultuosa, y tuvo idas y venidas en la
mayoría de países. Pero el concepto de limitación o separación del poder, implementa-
do de una u otra manera en los modelos de gobierno parlamentario y presidencialista,
ha sido desde entonces un elemento esencial en todos los Estados constitucionales
modernos. Efectivamente, sin un mecanismo de limitación o separación del poder no
puede existir una Constitución. En palabras de Antonio-Carlos Pereira Menaut, una
Constitución:
En sentido material es una limitación del poder, llevada a cabo por medio del Derecho
(y también de la Política) y afirmando una esfera de derechos y libertades en favor de los
ciudadanos. El aspecto de “limitación del poder” da lugar a la separación o división
de poderes, que ello se haga “por medio del Derecho” genera el Imperio del Dere-
cho o Estado de Derecho, y la “esfera de derechos y libertades” da lugar a los que
toda Constitución contiene, bien en el propio texto, como la mayoría, o bien en
- 711 -
una declaración o carta añeja, como en el caso norteamericano y en la Unión Euro-

pea.[Pereira Menaut, Antonio-Carlos (2016). Lecciones de Teoría Constitucional
y otros escritos.Santiago de Compostela: Andavira Editora, p. 22].
26. Al respecto, este Tribunal ha señalado que la existencia de este sistema de equilibrio
y de distribución de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la so-
ciedad actual, constituye, en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado
Constitucional. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose
de modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para
los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder
frente al absolutismo y la dictadura [Sentencia 0023-2003-AI/TC, fundamento 5].
27. Asimismo, este Tribunal ha señalado que lo concerniente a la separación de poderes y
al régimen político diseñados por la Constitución es un límite para su reforma, por ser
parte de una especie de “núcleo duro” conformado por aquellos valores y principios
básicos que dan identidad a nuestro texto constitucional [Sentencia 0006-2018-PI/
TC, fundamento 49].
28. Pero nuestro sistema de división de poderes tiene ciertas particularidades, que no son
más que adaptaciones a nuestra propia realidad y necesidades. Como ha sido notado
por este Tribunal, el principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43
de la Constitución posee un contenido más amplio que aquel que asumía la separación
del poder del Estado únicamente en poderes como el legislativo, ejecutivo y judicial.
En efecto, la propia Constitución ha establecido la existencia de órganos constitucio-
nales, así como de los gobiernos regionales y los gobiernos locales [Sentencia 0005-
2007-PI/TC, fundamento 21].
29. Por otro lado, cabe destacar que, como será explicado en mayor detalle en la sección si-
guiente, el modelo de gobierno constitucional en la República del Perú tiene una base
presidencial sobre la cual se han agregado algunas instituciones propias del parlamen-
tarismo, las cuales alteran la división de poderes que distingue al sistema presidencial
[Sentencia 0006-2018-PI/TC, fundamento 53].
30. Ahora bien, tampoco debe entenderse la separación de poderes como un antagonismo
o ausencia de colaboración. Los mecanismos de control (checks and balances) pue-
den coexistir con mecanismos de colaboración entre poderes. De acuerdo con Karl
Loewenstein:
(…) la diferencia del proceso político en el Estado constitucional y en la autocracia
radica en que las diferentes actividades estatales están distribuidas entre varios e
independientes detentadores del poder, que están obligados constitucionalmente
a cooperar en la formación de la voluntad estatal. Esta dinámica del interjuego e
interacción de los diversos detentadores del poder en el proceso político constitu-
ye los controles interórganos. Son fundamentalmente de dos clases. Primero: los
detentadores del poder estarán de tal manera acoplados constitucionalmente que
sólo conjuntamente podrán llevar a cabo determinadas tareas; (…). Segundo: el
- 712 -
detentador individual del poder está autorizado por la constitución a intervenir

discrecionalmente en la actividad de otro detentador del poder, y de esta manera
frustrar su acción; (…).En el primer caso, la cooperación de los detentadores del
poder es indispensable si el acto estatal tiene que realizarse; en el segundo caso, la
intervención del detentador del poder es optativa, pero el efecto es el mismo: el
otro detentador del poder queda sometido a un control. Ambas clases funcionan
como controles interórganos. [Loewenstein, Karl (1979). Teoría de la Constitu-
ción. Barcelona: Editorial Ariel, pp. 252-253].
31. En ese orden de ideas, este Tribunal ha señalado que la separación de poderes que
configura nuestra Constitución no es absoluta, porque de la estructura y funciones de
los Poderes del Estado regulados por ella también se desprende el principio de colabo-
ración de poderes [Sentencia 0004-2004-CC/TC, fundamento 24]. Es decir, las rela-
ciones entre diferentes poderes contienen mecanismos de control y de colaboración. Y
el ejercicio de tales poderes tiene por fin principal la defensa de la persona humana y
el respeto por su dignidad, conforme al artículo 1 de la Constitución.
32. En tal sentido, este Tribunal ha señalado, en el fundamento 56 de la Sentencia 0006-
2018-PI/TC que, conforme a lo establecido en el artículo 43 de la Constitución, nues-
tra forma de gobierno tiene los siguientes rasgos de identidad:
Principio de separación de poderes propiamente dicho: Hace referencia a la
autonomía funcional y a las diferentes competencias que cada poder estatal (y
también cada órgano constitucional autónomo) tiene, pero también a las distin-
tas funciones (sociales y políticas) que cada uno cumple tendencialmente (tales
como representar, legislar y fiscalizar en el caso del Legislativo, o de gobernar
y hacer cumplir las leyes en el caso del Ejecutivo). Este principio, desde luego,
conlleva a reconocer las eventuales tensiones que puedan surgir entre los poderes
públicos.
Con base al principio de separación de poderes, es claro que nuestro modelo no as-
pira —a diferencia de lo que ocurre en un régimen parlamentario— a la confusión
o subordinación entre los poderes, o a la asunción de que existe una suerte de un
“primer poder” del Estado. Se reconoce la división de poderes y se prevén formas
razonables para resolver o superar las diferencias entre ellos.
Principio de balance entre poderes: Se refiere a la existencia de mecanismos de
coordinación (tales como la delegación de facultades, el respaldo a políticas de
gobierno a través de la cuestión confianza, las coordinaciones o negociaciones po-
líticas para la aprobación del presupuesto público, la reglamentación de las leyes,
la iniciativa legislativa por parte del Poder Ejecutivo o los órganos constituciona-
les autónomos, etc.); mecanismos de control recíproco (control jurídico y jurídico-
político entre los poderes y órganos constitucionales autónomos); y mecanismos
de equilibrio entre poderes (respeto a la autonomía de los otros poderes y órganos
constitucionales autónomos, regulación de las competencias y funciones ajenas
- 713 -
sin desnaturalizarlas, debida asignación presupuestaria para los poderes estatales u

órganos constitucionales autónomos, etc.).
rior, el balance entre poderes permite destacar que en nuestro modelo constitucio-
nal los poderes públicos se conciben en una dinámica de equilibrio o contrapeso,
lo cual exige reconocer y respetar los mecanismos de control constitucionalmente
previstos.
recíproco o de equilibrio entre poderes no pueden realizarse alterando o desna-
turalizando el balance que ha buscado asegurar la Constitución, y que es parte
medular de nuestro modelo.
Principio de cooperación: Conforme a este principio, las competencias y funcio-
nes de los poderes y órganos constitucionales autónomos deben estar orientadas
al cumplimiento de los fines del Estado (artículo 44 de la Constitución), a la con-
creción del conjunto de bienes y valores constitucionales (pudiéndose mencionar,
a modo de ejemplo, lo señalado en los artículos 1, 3, 38, 43 o 45 de la Constitu-
ción), y siempre teniendo como horizonte la defensa de la persona humana y el
respeto a su dignidad (artículo 1 de la Constitución).
De esta manera, entre los poderes públicos resulta de aplicación el principio de
“lealtad constitucional”, el cual, además del respeto a las competencias y funciones
ajenas, orienta el comportamiento de los actores estatales hacia la consecución del
bien común, que debe ser el fin último de la política.
Así visto, sobre la base de este principio de cooperación deben evitarse conductas
obstruccionistas, desleales o egoístas por parte de los poderes políticos. Si bien la
política tiene una faz confrontacional inevitable, las instituciones y competencias
constitucionales deben ser interpretadas y ejercidas en el sentido de fomentar la
integración social, la unidad política y optimización de los fines y principios cons-
titucionales, entre otros. Lo anterior, desde luego, resulta especialmente cierto en
el caso del análisis que le corresponde realizar el Tribunal Constitucional en los
asuntos sometidos a su conocimiento, atendiendo al rol moderador y pacificador
de conflictos que le caracteriza.
Principio de solución democrática: Este principio pone de relieve que frente a
un entrampamiento o crisis política o institucional que no puede superarse a través
de los medios institucionales habituales debe preferirse, en primer lugar, las salidas
deliberadas, es decir, mediante el diálogo institucional o a través de los espacios de
deliberación pertinentes y adecuados para enfrentar los conflictos políticos.
33. Así las cosas, tenemos que nuestra Constitución dedica un capítulo especial a las rela-
ciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo que se refieren a la cuestión de
- 714 -
confianza y la disolución del Congreso de la República por parte del Presidente de la

República (artículos 130 y siguientes). Es en el marco de tales relaciones que se produ-
ce el conflicto de competencias materia del presente caso.
34. Por tanto, en la medida que la cuestión de confianza es una institución que forma
parte de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, resulta necesario, a fin
de resolver la presente controversia, analizar primero cómo se han desarrollado esas
relaciones en la historia del constitucionalismo peruano, para así entender cabalmente
cómo es que es que se ha insertado y articulado en nuestro sistema constitucional la
cuestión de confianza.
35. En ese sentido, y a fin de entender la naturaleza y el origen de esta institución, una
prolija interpretación de los artículos 132 y 134 de la Constitución requerirá, como
no podía ser de otro modo, indagar respecto de las razones históricas que justificaron,
en nuestra experiencia nacional, la inserción de la cuestión de confianza. Es por ello
que, para este Tribunal, resulta fundamental explorar la evolución de nuestro constitu-
cionalismo en todo lo concerniente a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo,
pues ello permitirá comprender en su real dimensión la institución de la cuestión de
confianza.
§3. RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO EN LA

HISTORIA DEL CONSTITUCIONALISMO PERUANO
36. Este Tribunal advierte que en la demanda se han señalado distintas atribuciones que
el Poder Ejecutivo habría asumido en desmedro de las competencias constitucional-
mente asignadas al Congreso de la República, lo cual menoscabaría sus funciones.
Ahora bien, determinar la distribución de las competencias asignadas a ambos órganos
demanda el conocimiento de la forma de gobierno estipulada en la Constitución de
1993. No se trata, y es importante decirlo, de una tarea de sencilla dilucidación, ya
que distintas instituciones contenidas en su articulado son, al menos en nuestro cons-
titucionalismo, empleadas de forma poco frecuente, tal y como ocurre con la cuestión
de confianza y la potestad del Presidente de la República de disolver el Congreso de la
República.
37. En ese sentido, y a fin de poder comprender dichas instituciones en sus reales dimen-
siones, este Tribunal no puede ignorar el origen y desenvolvimiento histórico de las
distintas formas parlamentarias que, progresivamente, se han desarrollado en nuestro
constitucionalismo, y que han permitido insertar una serie de importantes mecanis-
mos de fiscalización a la labor del Poder Ejecutivo. Tampoco debe perder de vista que
el hecho de intentar encajar nuestra forma de gobierno en el modelo presidencialista
o parlamentarista es un esfuerzo que, en buena medida, no cuenta con un puerto
seguro, y ello porque nuestro diseño institucional ha sido fruto de nuestra propia
realidad y se ha configurado en un entorno político y social diferente a lo ocurrido en
otras latitudes.
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38. Se trata, pues, de un modelo sui generis, lo cual, como no podía ser de otro modo,
obliga a que las respuestas en torno a los alcances de las atribuciones de los principales
órganos del Estado deban ser hallados en nuestro constitucionalismo histórico y no
necesariamente en las constituciones o jurisprudencia de otros países. En efecto, y
aunque el constitucionalismo de cuño occidental tiene sus raíces en las experiencias
forjadas en Inglaterra, Estados Unidos y Francia, lo cierto es que el desarrollo y el re-
conocimiento de las principales instituciones que forjaron nuestra particular forma de
gobierno solo es posible de ser identificado en nuestra propia experiencia histórica.
39. Este proceso inicia, como no podía ser de otra forma, con la independencia, ya que
este episodio generó en distintos pensadores nacionales la necesidad de elucubrar al-
guna fórmula política que permitiera una adecuada convivencia en la convulsa socie-
dad de aquella época. Descartada la propuesta monarquista de José de San Martín,
se optó por una república. No fue una decisión sencilla, ya que se trataba de la admi-
nistración de un espacio geográfico habituado a las costumbres y usanzas españolas.
Era, en esencia, una tabula rasa, pero lo que sí era evidente era que el Perú no era una
continuación de España o una réplica del antiguo Imperio Incaico: ese nuevo país,
“el Perú mestizo, el Perú definitivo, hay que reconocerlo en esta transformación que
se va a desarrollar en todos los campos de la vida” [De la Puente Candamo, José A.
(1971). Notas sobre la causa de la independencia del Perú. Lima: Sesquicentenario de
la Independencia, p. 28].
40. De este modo, entender la forma de gobierno vigente no es una tarea viable si es
que no se conoce, en su verdadera dimensión, el proceso histórico en que las formas
parlamentarias fueron introducidas. Y es que ellas “no fueron producto de una ley
importada, ni menos de una ingeniería constitucional, sino de una práctica propia
que se fue moldeando, imponiendo y consolidando en el siglo [XIX]” [Planas Silva,
Pedro (1998). Democracia y tradición constitucional en el Perú. Lima: Editorial San
Marcos, p. 52]. Corresponde, en ese sentido, que este Tribunal efectúe un recuento de
los principales hitos que, además de marcar nuestra vida republicana, son importan-
tes para entender la implantación de distintas instituciones en nuestra Constitución
vigente.
3.1. La doctrina rígida de la separación de poderes y su incidencia en las relaciones entre
el ejecutivo y el legislativo en los inicios del constitucionalismo peruano
41. La primera respuesta a las fórmulas absolutistas fue el reconocimiento del principio
de separación de poderes. Sin embargo, al igual que en el escenario francés, ocurrió
en el Perú que su estricta observancia terminó por generar, al menos en los momentos
iniciales de la república, un sometimiento del Poder Ejecutivo por parte del Poder
Legislativo, que se basaba en el temor y las remembranzas que aquel generaba por las
analogías que solían realizarse entre los presidentes y los monarcas.
42. Es así que nuestro primer constitucionalismo optó por el reconocimiento de una suer-
te de concepción rígida del principio de separación de poderes, la cual supuso que no
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existieran canales de conducto entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, y que,

además, este sometiera a aquel con el propósito de evitar el surgimiento de potenciales
tiranos y autócratas. Este primer momento de tensión entre ambos órganos se reflejó
en la conocida propuesta del diputado Mariano José de Arce, quien, ante la retirada de
José de San Martín del territorio peruano, sostuvo que “como quiera que el Congreso
debe retener cuanta autoridad sea dable para hacer cumplir sus determinaciones y co-
rriendo el riesgo de que un Poder Ejecutivo extraño, aislado y separado de él, aunque
hechura suya, le pueda formar partido de oposición, era necesario que el Congreso
conserve el Poder Ejecutivo”.
43. Producto de esta propuesta fue creada la Junta Gubernativa, que no tuvo los resul-
tados deseados por la presencia española en territorio nacional, y que demandaba la
existencia de un Ejecutivo ágil y con un importante margen de maniobra. La primera
Constitución estrictamente peruana, que fue la de 1823, también generó una depen-
dencia similar, en la medida en que el Presidente de la República era designado por el
Congreso de la República, que era el único órgano llamado a proponer y aprobar leyes.
Se dijo en aquel momento que “(s)i el Poder Ejecutivo era una sombra, el Presidente de
la República vino a resultar la sombra de una sombra” [Basadre, Jorge (1968). Historia
de la República del Perú. Tomo I. Lima: Editorial Universitaria, p. 68]. La reacción a
este nulo poder, materializada en la Constitución de 1826, fue la de un jefe de carácter
vitalicio, lo que supuso adoptar una fórmula contraria, pero no por ello menos autori-
taria.
44. En efecto, la lógica inicial de los constituyentes peruanos fue la de evitar cualquier me-
canismo de diálogo y cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Esta cuestión, en
todo caso, empezó a ser paulatinamente dejada de lado desde la Constitución de 1828.
Y es que “(e)l mérito principal de la Constitución del 28 es haberse alejado, al organi-
zar los Poderes, de los excesos opuestos en que cayeron las constituciones del 23 y 26
(…). La una debilitaba demasiado al gobierno, la otra al Congreso. Era necesario un
punto medio, una solución de equilibrio” [Villarán, Manuel Vicente(1962). Páginas
Escogidas. Lima: Talleres Gráficos P.L. Villanueva S.A, p. 49]. El balance que encontró
este documento se fundamentó en el otorgamiento de potestades al Ejecutivo con las
que no contó en el texto de 1823, como ocurrió con el caso de la iniciativa en materia
legislativa a través de los ministros, la posibilidad de poder observar las leyes, e incluso
el que pueda recibir, por parte del Congreso de la República, atribuciones excepcio-
nales en caso de invasión o sedición. Del mismo modo, esta carta constitucionalizó
el deber de los ministros de dar cuenta a las Cámaras del Congreso en relación con el
estado de su respectivo ramo, así como de responder los informes que ellas pidieran.
Se trataba, pues, del inicio de una lenta pero progresiva inserción de canales de comu-
nicación y colaboración entre el Ejecutivo y el Legislativo.
45. Sin perjuicio de ello, es importante recordar que aquella rígida noción de la separación
de poderes, bastante presente en los primeros años de la república peruana, desembocó
en constantes episodios de anarquía en la primera mitad del siglo XIX. Tampoco faltó
- 717 -
la presencia de presidentes y/o autoridades con marcada vocación autoritaria, cuestión

que se reflejó en el hecho que el Congreso de la República, “idólatra de la libertad y
del sistema republicano, hubo de claudicar más de tres veces, voluntariamente, de sus
quimeras democráticas, para ceder a las necesidades imperiosas de la guerra”, lo cual
se presentó cuando, pese a la conocida aversión al Ejecutivo unipersonal, entregó el
mando a Riva Agüero, a Sucre, a Torre Tagle y a Bolívar [Porras Barrenechea, Raúl
(1974). Ideólogos de la emancipación. Lima: Editorial Milla Batres, p. 105]. Si, por
un lado, el Congreso intentó reducir considerablemente las atribuciones del Presidente
de la República, por el otro existieron personajes que intentaron someter al máximo al
órgano deliberativo del Estado.
46. Lo que, en todo caso, se desea reflejar es que el principio de separación de poderes,
aplicado a nuestra realidad, inició por brindarnos una noción de no colaboración entre
los órganos estatales, y esto supuso, las más de las veces, que la pugna entre ellos era
por determinar quién terminaba por someter al otro. La Constitución de 1828 inau-
guró la instalación de formas de colaboración mutua, las cuales también generaron la
inserción de distintas formas parlamentarias en un modelo que se caracterizaba por
acercarse en cierta medida al presidencialismo norteamericano. De esta inicial mixtura
empezó a forjarse nuestra forma de gobierno autóctona.
3.2. El inicio de la inserción de mecanismos de colaboración entre el ejecutivo y el legisla-

tivo en la segunda mitad del Siglo XIX y durante el Siglo XX
47. Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo fueron, ciertamente, bastante tensas
en la primera mitad del siglo XIX. En ese contexto, las constituciones de 1828 y 1834
brindaron oportunidades para el inicio del diálogo a través de la inserción de figuras
como las de las memorias de informes de gestión, las cuales eran presentadas por los
ministros al iniciarse las sesiones en el Congreso de la República. En el caso especial de
la Carta de 1834, esta incorporó el derecho de estos últimos de concurrir libremente
a cualesquiera de las Cámaras para participar en los debates con la sola condición de
retirarse antes del acto de votación.
48. Estos iniciales conductos de acercamiento entre ambos órganos supusieron, en los
hechos, una sana y fructífera forma de introducir frenos y contrapesos entre ellos. Sin
embargo, y ello será importante para entender el desenvolvimiento histórico de la
forma de gobierno peruana, también se incorporaron, sobre todo a través de la con-
vención constitucional, distintas instituciones propias del parlamentarismo, aunque,
evidentemente, con rasgos estrictamente nacionales.
49. En efecto, comprender la forma histórica de gobierno peruana no se reduce únicamen-
te al repaso histórico de las constituciones. Será fundamental, además, comprender
la forma en que los políticos, en el quehacer diario, insertaron distintos mecanismos
para el balance del poder. Uno de los ejemplos más paradigmáticos de esta modalidad
se presentó con el empleo del voto de censura, el cual era empleado pese a que las
constituciones de la época no hacían ninguna referencia a ella. Se ha indicado que,
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ya en 1847, la Cámara de Diputados había proclamado su facultad, en el nombre del

pueblo, de negarle la confianza a un ministro. El parlamentario Manuel Toribio Ureta
lo había asumido como un derecho de las cámaras, y no sorprenderá por ello que el
diputado Pedro Quintana presentara un proyecto que disponía que se haga presente
al gobierno la resolución del Congreso de la República de remover al ministro José
Gregorio Paz Soldán .[Sobre ello, revisar: Manzanilla, José Matías (1903). El Poder
Legislativo en el Perú. Tomo 31. Lima: Anales Universitarios, p. 18]. Similar cuestión
ocurriría, poco después, con el ministro Manuel del Río, y aquella propuesta −en el
sentido de hacerle saber al Presidente de la República el retiro de la confianza al minis-
tro por parte del Congreso de la República− fue aceptada por el gobierno de Ramón
Castilla.
50. La incorporación del voto de censura en la práctica política supuso un importante
equilibrio de poder con la cada vez más independiente y fuerte figura del Presidente de
la República. Ahora bien, otra institución que, en el afán de limitar las considerables
atribuciones del Presidente de la República, sería introducida en el Perú es el Consejo
de Ministros. Y es que, aunque los ministros ya existían desde los albores de la repúbli-
ca, ellos no se habían presentado como un adecuado equilibrio en el interior del Poder
Ejecutivo. La reunión en una suerte de consejo ya existía, especialmente desde el pri-
mer gobierno de Ramón Castilla (1845-1851). Es por ello que, independientemente
que se hayan expedido leyes en 1856 y 1862 para su regulación, su empleo parecía una
realidad en los hechos. Uno de los gestores de estas iniciativas, el general Mendiburu,
afirmaba que:
En el período anterior de S.E. el Presidente desempeñé dos ministerios y puedo
asegurar que no existiendo entonces Consejo de Ministros, el Presidente reunía a
éstos en todos los casos y para todos los asuntos que se puntualizaban en el artículo
22 del proyecto. Recuerdo mucho que el nombramiento de Prefectos, de Vocales
de la Corte, de miembros del cuerpo diplomático, presentación de Obispos, etc.,
los contratos, el presupuesto, las memorias de los Ministros, todo se consultaba
y acordaba con el Ministerio reunido. Esto mismo se hace actualmente. No hay
asunto de los mencionados en esta ley que no se trate y discuta en el Consejo, fuera
de otros negocios que no han tenido presentes en el proyecto.[Ver: Planas Silva,
Pedro (1998). Democracia y tradición constitucional en el Perú. Lima: Editorial
San Marcos, p. 55].
51. No fue casual la inserción del Consejo con el propósito de otorgar un mayor nivel de
impacto y trascendencia a los ministros. Se ha afirmado, al respecto, que las leyes de
ministros que fueron aprobadas en 1856, 1862 y 1863 se debieron “al deseo generali-
zado, entonces, de hallar remedio a los excesos de poder que caracterizaban el imperio
de los caudillos”.[Villarán, Manuel Vicente (1994). Posición constitucional de los mi-
nistros en el Perú. Lima: Cultural Cuzco S.A, p. 42].
- 719 -
52. La creación del Consejo de Ministros también generó la necesidad de articular nuevos
mecanismos de articulación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Uno de ellos fue el de la
exposición, por parte del Ejecutivo, del programa de gobierno que iba a implementar-
se. Se trató, también, de una práctica parlamentaria que paulatinamente iría institucio-
nalizándose en nuestro ordenamiento, y que empezó cuando el conocido jurista Pedro
Gálvez asumió la Presidencia del Consejo de Ministros en el primer “gabinete” de José
Balta. La razón de este proceder, explicado por el mismo Gálvez, radicaba en que la
representación nacional tenía que estar al corriente del programa que iría a aplicarse.
53. Por otro lado, no puede dejar de resaltarse que el Consejo de Ministros también fue
creado para evitar la concentración de las funciones ejecutivas en manos del Presidente
de la República. De ahí que, de manera sucesiva, se desarrollarían, tanto en las leyes
como en las constituciones, distintas materias que requerirán que el mandatario ob-
tenga la aprobación del Consejo de Ministros. Ciertamente, este órgano no estaba di-
señado para vetar o paralizar la iniciativa presidencial, pero sí ha generado la necesidad
de encontrar espacios de debate y consensos al interior del Poder Ejecutivo.
54. Otro de los aspectos en los que se pudo advertir el creciente temor a la figura presiden-
cial se dio con la potestad, en manos del Congreso de la República (o de una de sus
cámaras) de acusar al Presidente de la República por disolverlo o impedir su reunión.
Sería la Constitución de 1856 la que reconociera, por primera vez, esta posibilidad. En
todo caso, esas previsiones no impidieron que, en noviembre de 1857, el coronel Pedro
Arguedas, en un hecho insólito en la historia republicana, desalojara, acompañado de
un grupo de soldados, a los integrantes de la Convención Nacional. Los miembros
del Congreso de la República, que fueron electos con posterioridad, se encargarían
de declarar su separación del ejército nacional. Se trató, pues, de un mecanismo que
buscó limitar las amplias atribuciones presidenciales que se habían reconocido en la
Constitución de 1839.
55. Ahora bien, el desarrollo de las instituciones presidencialistas y parlamentarias y su
desenvolvimiento en nuestra especial realidad generó paulatinamente una forma de
gobierno que no puede identificarse plenamente con alguno de dichos modelos para-
digmáticos, a lo que contribuyó, evidentemente, la inserción del Consejo de Ministros.
Es así que instituciones como la censura o el voto de confianza tuvieron una particu-
lar configuración en la historia constitucional peruana. Este último, por ejemplo, no
siempre se ha empleado en situaciones de quiebre institucional en las que sea necesario
dirimir qué órgano ha actuado en resguardo de la ley o la Constitución. En efecto, el
voto de confianza se ha empleado, también, como muestra de solidaridad entre la Cá-
mara y el Ministerio, como ocurrió el 23 de febrero de 1922, cuando se acordó reiterar
la confianza al Gabinete presidido por Germán Leguía y Martínez, o con el propósito
de desvanecer apreciaciones adversas hechas en el curso de una interpelación, como
ocurrió con el voto de confianza brindado al Gabinete presidido por Rafael Villanueva
el 12 de agosto de 1909.[Ver, al respecto: Villarán, Manuel Vicente. (1994). Posición
constitucional de los ministros en el Perú. Lima: Editorial Cuzco, p. 177].
- 720 -
56. Este Tribunal también advierte que la práctica ministerial también es un insumo que
no puede ser dejado de lado para comprender, en su debido contexto histórico, distin-
tas instituciones que han sido forjadas en la república peruana. Y es que, pese al vacío o
defecto de la ley, la forma en que tanto los congresistas como los integrantes del ejecu-
tivo asumieron el uso de distintos mecanismos propios de los modelos parlamentarios
o presidencialistas es la principal referencia para determinar si nuestra constitución
histórica avala (o no) determinadas prácticas. Una cuestión de bastante trascendencia
ha sido la de la desaprobación de algún proyecto de ley por parte del Congreso de
la República como una causal para la dimisión de algún ministro. Es cierto que ello
nunca ha sido implementado en alguna normatividad particular, pero de eso no se
desprende que haya sido prohibido por la práctica ministerial y/o parlamentaria. Por
ejemplo:
Pedro Mariano García, Ministro de Hacienda de Pezet, renunció el 21 de no-
viembre de 1864 por el rechazo de un proyecto sobre consignaciones de Guano.
El Gabinete presidido por el Contralmirante Melitón Carbajal renunció el 13 de
agosto de 1914, porque en la Cámara de Senadores fue rechazado un proyecto gu-
bernativo sobre emisión de cheques circulares. El Ministro de Hacienda Francisco
Tudela renunció el 10 de septiembre de 1914 por un desacuerdo con la Cámara
de Diputados, que había modificado el proyecto del Gobierno sobre aumento de
la referida emisión. El Gabinete presidido por el mismo Tudela renunció el 16 de
abril de 1918 porque el Senado insistió en una ley vetada por el Ejecutivo sobre
ferrocarriles.[Ver, al respecto: Villarán, Manuel Vicente (1994). Posición constitu-
cional de los ministros en el Perú. Lima: Editorial Cuzco, p. 175].
57. Otra de las herramientas fundamentales para el establecimiento de mecanismos de
coordinación y fiscalización ha sido el establecimiento de la figura de la interpelación,
la cual, al igual que en los otros casos, empezó por ser usada en la práctica parlamen-
taria antes de su reconocimiento oficial en la Constitución. Como se conoce, fueron
tensas las relaciones entre Ramón Castilla y los integrantes de la Convención Nacional
de 1855-1856, y esto se materializó en distintos incidentes, uno de los cuales fue el
constante empleo de esta figura la cual, curiosamente, no estuvo regulada en la Cons-
titución de 1856. Sería, pues, la Constitución de 1860 la primera que reconociera esta
institución.
58. Por otro lado, nuestro constitucionalismo también presentó una particular evolución
en lo referente a la posibilidad que concurran, en una sola persona, la calidad de con-
gresista y ministro. Esta posibilidad, bastante usual en los modelos de cuño parlamen-
tario, había sido dejada de lado en los inicios de la república en estricta aplicación de
la idea de separación rígida de poderes. Fue así que nuestras primeras constituciones
oscilaron entre la fórmula de la prohibición de asumir la investidura y el cese del cargo
de congresista para asumir el de ministro, tal y como ocurrirá en el conocido caso de
Hipólito Unanue, al ser elegido Secretario de Hacienda de José de San Martín, ya
que su nombramiento fue calificado como incompatible por parte del Congreso de la
- 721 -
República. Recién, con la reforma constitucional de 1887, se declaró que no vacaban

los cargos de Senador y Diputado por admitir el de Ministro de Estado. Esta fórmula
será repetida en las constituciones de 1920 y 1933, pues ya formaba parte de nuestro
constitucionalismo histórico.
59. Es así que, en las primeras décadas del siglo XX, nuestra forma de gobierno brindaba
importantes visos de consolidación. De hecho, las cuestiones que serán debatidas en
las cartas de 1920, 1933 y 1979 tendrán más que ver con la posibilidad de insertar
mecanismos de equilibrio entre los órganos que alguna tentativa de bloquear cualquier
cauce de colaboración. Esto, al menos, era lo que obraba en el papel, pues son ya co-
nocidos los distintos episodios de fricción entre el Ejecutivo y el Legislativo que se han
presenciado a lo largo de nuestra historia republicana.
60. Sin embargo, no serán las únicas reformas de envergadura en el siglo XX. En el seno de
las tensiones políticas acaecidas en los gobiernos de Bustamante y Rivero y Belaúnde
Terry empezó a elucubrarse la incorporación de alguna herramienta de reacción del
Ejecutivo frente a posibilidad que el Congreso de la República pueda usar de for-
ma desmedida instituciones parlamentarias como la censura y la interpelación. Es así
como la Constitución de 1979 introdujo la facultad del Presidente de la República de
disolver la Cámara de Diputados en el escenario que se censure o deniegue la confianza
a tres consejos de ministros. El contexto político fue determinante para el reconoci-
miento de esta potestad, ya que, como bien recuerda Pareja Paz Soldán, el Congreso
de la República de aquella época se caracterizó por:
(…) abusar de la potestad de censurar Ministros tal como ocurrió [durante] los
gobiernos constitucionales de los Presidentes Bustamante y Rivero (1945-1948) y
de Fernando de Belaúnde (1963-68) (…). Para evitar ese abuso de poder censu-
rar a los Ministros y con el objeto de facilitar su estabilidad, la Carta de 1979 ha
dispuesto, por primera vez en nuestra historia constitucional, que “el Presidente
de la República está facultado para disolver la Cámara de Diputados si ésta ha
censurado o negado confianza a tres Consejos de Ministros” [Pareja Paz Soldán,
José (1981). Derecho Constitucional Peruano y la Constitución de 1979. Lima:
Justo Valenzuela Ediciones y Distribuciones, p. 280].
61. Importante es destacar que, durante la vigencia de la Constitución de 1979 ningún
Presidente de la República la invocó para ejercer su potestad de disolver la Cámara de
Diputados. Y es que, en su contenido, existían importantes restricciones para poder
hacer uso de ella. Se trataba, en buena cuenta, de brindar una herramienta de defensa
al Poder Ejecutivo, y no un instrumento para la coerción del Legislativo. De esta for-
ma, se preveía en dicho documento que el Presidente de la República solo podía hacer
uso de esta atribución en una sola oportunidad durante el período en el que ejercía
el cargo. Del mismo modo, se le vedaba el empleo de dicho instrumento durante el
último año de mandato de la Cámara y mientras se encuentre en vigor algún régimen
de excepción.
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62. Ocurre algo similar con la Constitución de 1993, con la excepción, claro está, del caso
que nos convoca. Ahora bien, debe precisarse que, a pesar de que el Presidente de la
República invocó, en su mensaje a la nación, diversas cláusulas constitucionales como
sustento de sus actos, este Tribunal debe analizar ahora si tales cláusulas fueron inter-
pretadas de forma compatible —y, por tanto, si tales actos se realizaron en conformi-
dad—con la Constitución. Lo que sí es posible afirmar, al menos en este momento, es
que se trata del primer caso, en nuestra historia republicana, en que se judicializa ante
una alta corte de justicia la disolución del Congreso de la República. La responsabilidad
que se ha otorgado a este Tribunal no puede ejercerse sin el adecuado conocimiento de
nuestra constitución histórica, pues, como se ha podido advertir, ella es indispensable
para entender la lógica subyacente a la problemática de nuestra forma de gobierno.
63. Independientemente de lo hasta aquí expuesto, este Tribunal considera necesario re-
cordar que la fórmula que, finalmente, hayan decidido incorporar los constituyentes
no es determinante para comprobar el buen o mal accionar de los congresistas o de los
integrantes del Ejecutivo. Han existido, en el Derecho comparado, experiencias en las
que la convivencia entre ambos órganos ha sido pacífica, pese al eventual peso superior
que haya sido asignado a uno u otro de ellos. Y es que, como lo recordaba nuestro
historiador Jorge Guillermo Leguía, refiriéndose al convulso Perú de la primera mitad
del siglo XIX, “no son malos los sistemas que se adoptan sino los hombres que en vez
de practicarlos se prestan abyectamente a mixtificarlos y desacreditarlos”.[Leguía, Jorge
Guillermo. Estudios Históricos. Santiago de Chile: Ediciones Arcilla, p. 192].
64. En ese sentido, no han faltado severas tensiones políticas en nuestra realidad, unas
de ellas desarrolladas dentro del margen de lo permitido por la Constitución y otras,
como no podía ser de otro modo, con su absoluto desconocimiento. Las primeras
suelen presentarse y, de hecho, permiten demostrar la funcionalidad y relevancia de
las prácticas democráticas. Las segundas, por el contrario, solo han demostrado poca
voluntad y apego a un bien escaso en el Perú: la institucionalidad.
3.3. Principales tensiones políticas entre el ejecutivo y el legislativo en la historia de la

república peruana
65. Las tensiones, fricciones, e incluso pugnas entre el Ejecutivo y el Legislativo han sido
bastante frecuentes, aunque no por ello deseables en las democracias. El modelo pe-
ruano no podía ser una excepción, y ello se ha visto reflejado en la actual crisis política
que envuelve a dos de los principales órganos del Estado. Ahora bien, este Tribunal
considera que, previo a la evaluación del contexto del caso que nos ocupa, correspon-
de hacer una breve pero necesaria referencia a los constantes escenarios de conflicto
que en nuestra historia ha envuelto tanto al Congreso de la República como al Poder
Ejecutivo. Algunas de estas tensiones se desarrollaron en el marco de conductas am-
paradas en la respectiva Constitución, mientras que otras, como es ya conocido, su-
pusieron su notoria inobservancia e, incluso en algunos escenarios, ruptura del orden
constitucional.
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66. Es sintomático, al menos para el análisis histórico de las relaciones entre Ejecutivo y
Legislativo, que, poco tiempo después de la proclamación de José de San Martín, el
Perú haya presenciado el “motín de Balconcillo”, episodio que permitió a José de la
Riva Agüero hacerse del poder con apoyo de los militares. Y, si a ello se agrega que,
en plena conflicto con España, se dispuso su retiro del cargo por parte del Congreso
de la República, es posible ver en qué medida esta fricción pudo tener consecuencias
catastróficas para la causa de la independencia. La destitución de Riva Agüero a través
de un decreto del Congreso de la República no fue acatada, ya que, según él entendía,
las atribuciones de los congresistas habían permanecido en suspenso luego de la última
sesión en el Callao, así como por el traslado a Trujillo del mismo órgano legislativo y
de los tribunales. Parece ser que, en todo caso, se trató de una medida para propiciar
el ingreso de Simón Bolívar a territorio nacional. [Paz Soldán, Mariano Felipe (1972).
Historia del Perú Independiente. En: Centro de Estudios Históricos y Militares. El
Perú y su independencia. Antología. Volumen III, p. 81]. Es importante destacar que
la figura de la vacancia presidencial no se encontraba regulada en la Constitución de
1823, la cual solamente hacía una referencia indirecta en el artículo 76 a la posibilidad
de destituirlo, sin que se precisen los supuestos en lo que ello procedería.
67. Por otro lado, en nuestra historia republicana han existido numerosos pasajes en los
que, mediante el uso de herramientas y procedimientos constitucionales, se materia-
lizó esta pugna. Uno de los primeros momentos se presenció en el célebre discurso de
“Yo debo acusar, yo acuso” de Francisco de Paula Gonzáles Vigil, realizado el 7 de no-
viembre de 1832. Se debatía en ese entonces en la Cámara de Diputados la acusación
al Presidente de la República, Agustín Gamarra. En aquella oportunidad, y en virtud
del artículo 22 de la Constitución de 1828 -que facultaba a dicha cámara de acusar
ante el Senado al Presidente de la República por las infracciones de la Constitución-,
el conocido clérigo tacneño fue consciente de la magnitud de lo que se decidía en el
Congreso de la República, pues se trataba de una ocasión histórica en la que podía
reconocerse límites a las aparentemente ilimitadas atribuciones del Presidente. En ese
sentido, sostuvo que felicitaba a su patria por las “honorables personas de sus repre-
sentantes por hallarse ocupada la Cámara en una discusión que debe contarse entre
los progresos del sistema americano”.[El discurso se puede consultar en: Bákula, Ce-
cilia (compiladora). Textos y testimonios para comprender el Perú en el Bicentenario.
Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, pp. 377-383]. La acusación fue recha-
zada por la mayoría de votos del Senado.
68. Otro asunto que supuso una fuerte tensión entre el Poder Legislativo y el Poder Eje-
cutivo se presenció durante el mandato de Ramón Castilla en 1859. El Congreso de la
República había acordado que el Consejo de Ministros debía acudir con el propósito
de escuchar la lectura del acta respectiva de la sesión en la que sus miembros habían
dejado constancia de su deferencia al Legislativo, cuestión que no fue acatada. Ello
generó fuertes reacciones en el Congreso de la República, y una de ellas fue un pedido
de vacancia del Presidente de la República firmado por Toribio Casanova, Fernando
Casós, Manuel C. Torres, Luciano Benjamín Cisneros y Manuel Seminario Váscones,
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el cual, sin embargo, fue rechazado por 42 votos en contra y 33 a favor.[Basadre, Jorge
(1969). Historia de la República del Perú. Tomo IV. Lima: Editorial Universitaria, p.
196].
69. En 1867 se dio la primera caída de un Gabinete por acción del Congreso de la Repú-
blica. Fue el conocido “Gabinete Tiberópolis”, el cual ostentó ese nombre por el título
del obispo monseñor Pedro José Tordoya, quien era Ministro de Justicia e Instrucción.
El caso se inició a raíz de unos incidentes callejeros en contra de algunos integrantes
del Congreso Constituyente de ese año, lo que generó distintos reclamos por la in-
eficiencia del gobierno. Luego de un altercado entre los congresistas y los ministros
del Presidente Prado -de tal magnitud que ocasionaron el retiro del recinto de estos
últimos-, se aprobó un voto de censura, que fue aprobado por 38 votos contra 31. El
gabinete, por ello, presentó su renuncia, la cual no fue aceptada por el Jefe de Estado.
Con posterioridad a estos hechos, se aprobó una ley que prohibía al Presidente de la
República despachar con los ministros que hubiesen sido censurados. Frente a esta
nueva ley, se presentó un segundo pedido de renuncia de los ministros involucrados,
la cual fue aceptada. Como bien refiere Basadre, “(e)ra una victoria del sistema par-
lamentario, pues una de sus piezas había sido incrustada en el régimen presidencial
peruano. Victoria que, sin embargo, aparecía pequeña ante el sector extremista del
Congreso cuyo propósito era, como se ha visto, obtener la vacancia de la Presidencia
de la República”. [Basadre, Jorge. (2005). Historia de la República del Perú. Tomo VI.
Lima: Empresa Editora el Comercio S.A, p. 250].
70. Uno de los momentos en que la tensión entre Legislativo y Ejecutivo alcanzó su punto
más álgido fue entre el conflicto suscitado entre el Congreso de la República y el Pre-
sidente Guillermo Billinghurst, quien, de hecho, llegó a formular un proyecto con el
objeto de disolver el Congreso de la República para convocar a un plebiscito nacional
y disponer la elección de uno nuevo con facultades constituyentes. En su discurso, el
Presidente de la República justificó esta medida en que la nación peruana tenía dere-
cho a poner término a una parte de los mandatos legislativos:
(…) a fin de que coincidan las elecciones legislativa y presidencial si no quiere
encerrar la constitucionalidad, el derecho democrático y el orden público en ex-
tremos igualmente peligrosos e inaceptables: la disolución del Congreso por el
gobierno o la prórroga inconstitucional y absurda de un tercio parlamentario, au-
torizando la rebelión contra la soberanía nacional que ningún pueblo debe tolerar
ya venga del Congreso o ya del Poder Ejecutivo. [En: Diario La Crónica. Edición
de 6 de febrero de 1914].
71. La respuesta por parte del Congreso de la República no se hizo esperar. El 4 de febrero
de 1914, el Poder Legislativo sostuvo que el accionar presidencial, consistente en can-
celar los poderes del Congreso de la República y convocar a elecciones generales para
sustituir al Parlamento de la época, era un delito en contra de la soberanía nacional.
También precisó que no se le debía ya obediencia porque, según entendía, ya no estaba
capacitado para ejercer el cargo. El artículo 88 de la Constitución de 1860 permitía, de
- 725 -
hecho, que el Congreso de la República tuviera competencia para declarar la vacancia

presidencial. Este caso será distinto al de Riva Agüero, ya que, en aquella oportunidad,
no estaba regulada en estricto la figura de la vacancia presidencial.
72. Un conflicto relativamente más reciente, y que de hecho fue una de las razones que
ameritaron que la Constitución de 1979 estableciera dentro de sus disposiciones la
facultad del Presidente de la República de disolver la Cámara de Diputados, fue el
gobierno sin mayoría parlamentaria de Fernando Belaúnde Terry. Como es posible
recordar, el arquitecto tuvo que convivir, durante su mandato, con un Congreso de la
República dominado por la alianza entre el APRA y el UNO, lo que terminó por ge-
nerar diversos roces con los ministros del régimen, que iniciaron con la censura a Oscar
Trelles en 1963, al rechazo de la investidura de Edgardo Seoane, y el retiro de confianza
a Raúl Ferrero Rebagliati.[Durand Florez, Luis (1993). La República: 1900-1933. En:
Compendio Histórico del Perú. Tomo VI. Lima: Editorial Milla Batres, p. 388].
73. Finalmente, y no por ello menos importante, en 1992 el expresidente Alberto Fujimo-
ri Fujimori disolvió el Congreso de la República para, posteriormente, convocar a un
Congreso Constituyente, el cual terminaría por elaborar la Constitución hoy vigente.
En su discurso sostuvo que el cierre obedecía a la inoperancia del Congreso de la Re-
pública y a la corrupción del Poder Judicial, a lo que debía sumarse la evidente actitud
obstruccionista contra los esfuerzos de su gobierno por parte de algunas cúpulas par-
tidarias. Las tensiones empezaron a advertirse, particularmente, desde el año 1991, ya
que el Presidente de la República procedió, con relativa frecuencia, a legislar distintas
cuestiones que, según el Congreso de la República de la época, eran de su competen-
cia, tales como las cuestiones económicas y laborales. [Klarén, Peter (2005). Nación y
Sociedad en la historia del Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, p. 497].
74. Como ha sido posible de advertir, las tensiones políticas han sido moneda frecuente
en nuestra vida republicana. Y ello independientemente de si la fórmula adoptada por
los distintos constituyentes diera preeminencia al Ejecutivo y al Legislativo. El buen
manejo de las instituciones, finalmente, depende de la madurez y la responsabilidad de
las personas que ostentan altos cargos en la administración pública. Con cierto nivel de
pesimismo, sostenía Francisco García Calderón en 1907 que, en el Perú, “(s)e ensayó
la dictadura y la confederación, el despotismo de las asambleas y el despotismo militar.
Pero no existía nada seguro en este tanteo hacia lo desconocido” [García Calderón, Fran-
cisco (2001). El Perú Contemporáneo. Obras Escogidas I. Lima: Fondo Editorial del
Congreso del Perú, p. 153]. Hoy, y a diferencia de los momentos históricos que se han
reseñado en esta sentencia, este Tribunal tiene la oportunidad y la responsabilidad de
resolver esta controversia y, con ello, apuntar a un futuro que permita la consolidación
de las instituciones democráticas. Para ello, nos toca evaluar si es que el Presidente de la
República ha obrado o no dentro del marco de lo constitucionalmente posible o, por el
contrario, lo ha hecho de forma contraria al espíritu y literalidad de la Constitución de
1993. Para determinar ello, este Tribunal estima que es necesario examinar el contexto
que generó el conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo en el período 2016-2019.
- 726 -
3.4. Las fricciones políticas entre el poder ejecutivo y el poder legislativo en el período
2016-2019
75. Las tensiones políticas entre ambos poderes del Estado se remontan a las elecciones
generales del año 2016. En aquella oportunidad, el partido Fuerza Popular obtuvo
73 de los 130 escaños en el Congreso de la República. Sin embargo, para el cargo de
Presidente de la República ningún candidato obtuvo la mayoría exigida por ley para
declarar a un ganador. Fue así que los candidatos Keiko Sofía Fujimori Higuchi y Pe-
dro Pablo Kuczynski pasaron a la segunda vuelta electoral, la cual fue realizada el 9 de
junio del mismo año. Luego de culminado el escrutinio, se dio como ganador a este
último, quien asumiría el cargo de Jefe de Estado acompañado de su primer vicepresi-
dente, Martín Vizcarra, y de la segunda vicepresidenta, Mercedes Aráoz.
76. Las tensiones al interior de la clase política empezaron a ser visibles el 14 de octubre de
2016, fecha en la que se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Resolución Legis-
lativa 007-2016-2017-CR, cual reformaba algunas disposiciones del Reglamento del
Congreso. A través de la modificación se prohibió que sus integrantes renuncien a sus
grupos parlamentarios. Esta enmienda fue declarada inconstitucional por parte del Tri-
bunal mediante la Sentencia 0006-2017-PI/TC de fecha 29 de agosto de 2017, ya que
se consideró que era contraria a los derechos a la libertad de conciencia y participación
política de los congresistas. La decisión fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el
día 14 de septiembre de ese mismo año. Ese mismo día, el Congreso de la República
adoptó una nueva reforma con el propósito de evitar la renuncia a los grupos parlamen-
tarios, lo que se materializó en la Resolución Legislativa 003-2017-2018-CR. Frente a
esta nueva decisión, el Tribunal Constitucional emitió sentencia con fecha 10 de julio
de 2018, y dispuso que la reforma era compatible con la Constitución siempre que se
interprete en el sentido que no está prohibida la denuncia por supuestos de disidencia
por razones de conciencia debidamente justificadas, por lo que podrían conformar un
nuevo Grupo Parlamentario, adherirse a uno ya existente o recurrir a la fórmula de
configurar un Grupo Parlamentario mixto (Sentencia 0001-2018-PI/TC).
77. Por otro lado, el día 9 de diciembre de 2016, la bancada de Fuerza Popular presentó
una moción de censura en contra del Ministro de Educación, Jaime Saavedra. El pe-
dido se justificaba, según se indicó, en que no se admitirían actos de corrupción en
dicho sector, y en que se buscaba la protección de los niños y la defensa de la reforma
universitaria. El 14 de diciembre de 2016 el Ministro de Educación, Jaime Saavedra,
fue censurado por parte del Congreso de la República. Frente a este acto, asumió como
nueva ministra en el sector la educadora Marilú Martens.
78. Las relaciones entre el Ejecutivo y Legislativo empezaron a complicarse, particular-
mente, en el año 2017. El 22 de mayo de ese año, el primer vicepresidente, Martín
Vizcarra, renunció al cargo de Ministro de Transportes y Comunicaciones ante las acu-
saciones del Congreso de la República relacionadas con presuntas irregularidades en la
adenda a favor de KunturWasi para la construcción de un aeropuerto en Chincheros,
en la ciudad del Cusco.
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79. El 19 de junio de 2017, y ante distintos cuestionamientos por haber entablado co-
municación con el contralor Edgar Alarcón en el marco del caso del aeropuerto en
la ciudad de Chincheros, Alfredo Thorne, Ministro de Economía y Finanzas, planteó
una cuestión de confianza ante el Congreso de la República, la cual fue rechazada dos
días después con 88 votos en contra, 11 a favor y dos abstenciones. En virtud de la
denegación, Thorne presentó su renuncia al cargo.
80. El 12 de septiembre de 2017, la bancada de Fuerza Popular acordó presentar una nue-
va moción de censura en contra de la Ministra de Educación, lo cual, según los propo-
nentes, se justificaba en que el gobierno no había resuelto los asuntos que generaron
la huelga de maestros. Frente a este nuevo pedido, el día 13 de septiembre de 2017, el
entonces Presidente del Consejo de Ministros, Fernando Zavala, decidió presentar una
cuestión de confianza ante el Congreso de la República. Según refirió, ello se realizaba
con el propósito de mantener la línea trazada por el gobierno en relación con la política
educativa. Un día después, el día 14 de septiembre de 2017, el Congreso de la Repú-
blica, por 22 votos a favor, 77 en contra y 16 abstenciones decidió negar la confianza
al gabinete presidido por Fernando Zavala, produciéndose, de esta forma, la crisis total
de gabinete.
81. La tensión encuentra uno de sus puntos más álgidos en el mes de diciembre de ese
mismo año. El día 15 se difunde, en diversos medios de comunicación, información
relacionada con los pagos, efectuados por parte de la empresa Odebrecht a la consul-
tora Westfield Capital, de diversas asesorías realizadas entre los años 2004 y 2007 por
una suma total ascendiente a 782.000 dólares. Según las fuentes que propalaron dicha
información, la consultora era propiedad del entonces Presidente de la República,
Pedro Pablo Kuczynski. Por ello, el Congreso de la República decidió iniciar el debate
para la destitución del Jefe de Estado, al que se le atribuyó, según consta en los registros
de los debates, “incapacidad moral permanente”.
82. El día 21 de diciembre de 2017, el Congreso de la República procedió a la votación
respectiva. La solicitud de vacancia presidencial fue rechazada. La cantidad de votos
no fue suficiente para cumplir con la mayoría exigida por la Constitución debido a
que diez congresistas del partido político Fuerza Popular, entre ellos, Kenji Fujimori
Higuchi, decidieron no votar a favor de la propuesta de su agrupación. Unos días
después, concretamente el 24 de diciembre, Pedro Pablo Kuczynski decidió indultar al
expresidente Alberto Fujimori Fujimori, quien había sido condenado en el año 2009 a
25 años de prisión por la comisión de diversos delitos. De esta forma, el exmandatario
recobró su libertad.
83. En el año 2018 continuaron las fricciones políticas. Es así que, el día 7 de marzo de ese
año, distintos congresistas decidieron presentar una nueva solicitud de vacancia presi-
dencial en contra de Pedro Pablo Kuczynski por supuestas nuevas evidencias respecto
de sus vínculos con la empresa Odebrecht. Por otra parte, el 20 de marzo fueron reve-
lados ante la opinión pública unos videos en los que, a juicio del congresista de Fuerza
Popular Moisés Mamani, se acreditaría que le ofrecieron obras para no votar a favor de
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la vacancia presidencial. Los congresistas que aparecen en estos videos, muchos de los
cuales votaron en contra del pedido de vacancia que fuera formulado en diciembre de
2017, fueron los principales involucrados. Ellos denunciaron una supuesta emboscada
por parte de Fuerza Popular.
84. Ante estos hechos, se incrementaron los pedidos para que el Presidente de la República
presentara su renuncia. Esto generó que, el día 21 de marzo, Pedro Pablo Kuczynski
dimitiera a su cargo. Al hacerse operativa la renuncia, asumió la presidencia Martín
Vizcarra el día 23 de ese mismo mes. El 2 de abril del 2018, juramentó el entonces
congresista César Villanueva como Presidente del Consejo de Ministros.
85. Mientras estos eventos se desarrollaban, el día 9 de marzo de 2018 se publicó en el
Diario Oficial El Peruano la Resolución Legislativa 007-2017-2018-CR, a través de la
cual el Congreso de la República dispuso la reforma de su reglamento con la finalidad
de restringir los supuestos en los que el Poder Ejecutivo podía presentar la cuestión de
confianza. De conformidad con la modificación efectuada, no procedía la interposi-
ción cuando la misma “esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aproba-
ción de una norma o un procedimiento legislativo o de control político”. El Tribunal
Constitucional, a través de la Sentencia 0006-2018-PI/TC, de fecha 6 de noviembre
de 2018, declaró, por unanimidad, que esta reforma era contraria a la Constitución.
86. La crisis se agudiza y empieza a generalizarse el día 7 de julio de 2018, ya que se propa-
garon en los medios de comunicación una serie de audios que revelarían la existencia
de redes de corrupción que involucrarían a personas vinculadas al sistema de justicia
con distintos sectores empresariales. Ante esta situación, el 28 de julio el Presidente
de la República, Martín Vizcarra, presentó seis proyectos de ley. En virtud de estas
iniciativas, se creaba la Junta Nacional de Justicia, órgano que reemplazaría al Consejo
Nacional de la Magistratura; se prohibía el financiamiento privado de los partidos
políticos; se vedaba la reelección para el cargo de congresistas y se promovía el retorno
al sistema bicameral dentro del órgano legislativo. El Presidente del Consejo de Mi-
nistros, César Villanueva, planteó cuestión de confianza para la aprobación de estos
proyectos.
87. El Congreso de la República brindó la confianza solicitada e inició la deliberación
de los proyectos presentados: el 18 de septiembre se aprobó la creación de la Junta
Nacional de Justicia; el 25 de septiembre se aprobó la reforma sobre financiamiento
de partidos; el 4 de octubre aprobó la propuesta para la no reelección del cargo de con-
gresista y la del retorno a la bicameralidad. Para culminar el procedimiento, se requería
la aprobación por referéndum de las propuestas, lo cual se realizó el domingo 9 de di-
ciembre de 2018. Una gran cantidad de la población respaldó las medidas propuestas
por el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República.
88. Por otro lado, el 31 de octubre de 2018 el Poder Judicial dispuso la aplicación de la
medida de prisión preventiva por un espacio de 36 meses en contra de la excandidata
presidencial Keiko Sofía Fujimori Higuchi, a quien se le atribuyó la presunta comisión
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del delito de lavado de activos en el financiamiento de la empresa Odebrecht a sus

campañas electorales, particularmente desde el año 2011.
89. En el año 2019 continuaron distintos actos que revelaban la existencia de una crisis
general a nivel de la clase política. El 8 de marzo de ese año, el entonces Presidente del
Consejo de Ministros, César Villanueva, renunció a su cargo, y fue reemplazado por
Salvador del Solar. En la actualidad, el exfuncionario cumple con una orden de prisión
preventiva en el marco del proceso penal que se sigue en su contra por presuntos actos
de corrupción vinculados con la empresa Odebrecht. También tiene en una investiga-
ción abierta por la posible comisión del delito de tráfico de influencias.
90. El 10 de abril de 2019, el Poder Judicial ordenó la detención, por un período de 10
días, del expresidente Pedro Pablo Kuczynski, quien es investigado por presuntos actos
de corrupción relacionados con la empresa Odebrecht. Con posterioridad, el Poder
Judicial ordenó su prisión preventiva por 36 meses. Esta medida, posteriormente, sería
modificada a arresto domiciliario. Durante este rango de días, concretamente el 17 de
abril de 2019, el expresidente Alan García Pérez se suicidó en su hogar mientras se de-
sarrollaba una diligencia fiscal en el marco de una investigación que lo vinculaba con la
presunta comisión de los delitos de lavado de activos, tráfico de influencias y colusión.
91. El 4 de junio del año 2019, el entonces Presidente del Consejo de Ministros, Salvador
del Solar, presentó una cuestión de confianza ante el Congreso de la República para la
aprobación de seis proyectos de ley vinculados, especialmente, a la lucha anticorrup-
ción: (1) iniciativa de reforma constitucional sobre impedimentos para ser candidato;
(2) reforma legal para la democracia interna, y promueve la participación ciudadana
en el proceso de selección de candidatos; (3) reforma a la Ley Orgánica de Elecciones
respecto del Sistema Electoral Nacional; (4) reforma a la Ley de Organizaciones Polí-
ticas, Ley de Elecciones Regionales y la Ley Orgánica de Elecciones, sobre inscripción
y cancelación de partidos políticos y organizaciones políticas regionales; (5) reforma
de la Ley de Organizaciones Políticas y de la Ley 30424, que regula la responsabilidad
administrativa de las personas jurídicas por el delito de cohecho activo transnacional,
e incorpora artículos en el Código Penal respecto al financiamiento de organizaciones
políticas; y, (6) propuesta de reforma constitucional en relación con el proceso para el
levantamiento de la inmunidad parlamentaria.
92. Al día siguiente de presentados estos proyectos, el Congreso de la República, por 77
votos a favor, 44 en contra y 3 abstenciones, otorgó la confianza solicitada, y empezó a
analizar la viabilidad de las propuestas formuladas. Todas las iniciativas terminaron de
ser deliberadas y aprobadas el día 25 de julio de 2019.
93. En el mensaje a la nación del día 28 de julio de 2019, el Presidente de la Repúbli-
ca propone el adelanto de elecciones generales como una forma de culminar con la
crisis política que envuelve al Ejecutivo y al Legislativo. Presentó, a tales efectos, un
proyecto de ley que solicitó que sea examinado por el Congreso de la República. El
26 de septiembre del mismo año, dicha propuesta fue archivada por la Comisión de
- 730 -
Constitución. Al día siguiente, el Poder Ejecutivo planteó una cuestión de confianza

relacionada al proceso de elección de los magistrados de este Tribunal, ya que, según
afirmaba, se había hecho de una forma inusualmente célere y sin adoptar medidas que
garanticen la transparencia del proceso.
94. El Congreso de la República continuó con la elección de los candidatos, por lo que
el Presidente de la República, al entender como denegada la confianza, dispuso su di-
solución a través de un mensaje a la nación. Con posterioridad a dicho acto, el Poder
Legislativo dispuso la suspensión del Presidente de la República para el ejercicio de sus
funciones, medida que no tuvo efecto al ejecutarse el cierre del Congreso de la Repú-
blica.
95. Una vez expuesto el contexto previo de tensión entre el Poder Ejecutivo y el Congreso
de la República, este Tribunal considera necesario efectuar algunas consideraciones en
torno a la cuestión de confianza en nuestro ordenamiento constitucional, ya que ello
será primordial para examinar el fondo de la presente controversia.
§4. CUESTIONES GENERALES SOBRE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA EN EL

ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL PERUANO
96. En el ordenamiento constitucional peruano la cuestión de confianza se encuentra re-
gulada en los artículos 130 y 133 de nuestra norma suprema. Ahora bien, este Tribunal
considera que, si bien el otorgamiento de confianza tiene una marcada impronta histó-
rica en los regímenes parlamentarios, es necesario precisar que su naturaleza y límites
en el ordenamiento constitucional peruano tienen que ser examinados desde la óptica
de nuestra especial forma de gobierno.
97. En ese sentido, el artículo 130 de la Constitución establece que “(d)entro de los treinta
días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso,
en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del
gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión
de confianza”. Esta disposición regula lo que se ha denominado como cuestión de
confianza obligatoria, y que se relaciona con el acto de investidura. En los regímenes
parlamentarios, ello es una cuestión lógica que se deriva de dicha forma de gobierno, y
esto en la medida en que el gobierno en estos modelos procede del mismo Parlamento.
De hecho, en otras experiencias en las que se desea recalcar que el gobierno no ostenta
dicho origen, simplemente se opta por suprimir este acto o simplemente no regularlo.
98. Esta situación suele presentarse en los regímenes parlamentarios, en los cuales el go-
bierno procede del partido político que cuenta con mayoría en el Congresode la Re-
pública. En esta clase de modelos, el acto de investidura sería un acto irrelevante, pues
el desarrollo de nexos y vínculos entre el Ejecutivo y el Legislativo ya se materializaría
con la designación del líder del partido político con mayoría en el Parlamento como
Primer Ministro. En efecto, cuando la elección del gobierno “se confía al cuerpo elec-
toral que predetermina una mayoría parlamentaria, el leader del partido mayoritario
- 731 -
es nombrado formalmente por el Jefe de Estado sin necesidad de un ulterior voto par-
lamentario de confianza” [De Vergottini, Giuseppe (1983). Derecho Constitucional
Comparado. Madrid: Editorial Espasa-Calpe S.A, p. 311].
99. En el caso peruano, en el que propiamente no nos encontramos en un régimen parla-
mentario, la finalidad del artículo 130 de la Constitución radica en establecer puen-
tes de comunicación y diálogo entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, pues ello
puede materializarse en el desarrollo de una articulada política general de gobierno
que beneficie a la población. Lo que se pretende, de esta forma, es que los ministros
electos para el cargo cuenten con un nivel aceptable de aprobación por parte del
100. Por otro lado, el Tribunal también advierte que nuestros constituyentes han op-
tado por regular, en el artículo 133 de la Constitución, una suerte de cuestión de
confianza facultativa, en la que el Presidente del Consejo de Ministros plantea al
Congresode la República un pedido a nombre del mismo Consejo. Esta disposición
se encarga de precisar que, si “la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si re-
nuncia o es removido por el Presidente de la República, se produce la crisis total del
gabinete”.
101. El artículo 132 de la Constitución, en esta misma línea, también regula una cues-
tión de confianza facultativa, aunque vinculada con un pedido efectuado por un
ministro en particular. Las consecuencias, en este caso, serían exactamente las mis-
mas que una eventual denegación de confianza en el contexto del artículo 133: el
ministro al que no se le brinde está obligado a presentar su dimisión. Según se había
advertido supra, dentro de la práctica parlamentaria del siglo XIX ya se habían pre-
sentado casos en los que el Poder Ejecutivo aceptaba la dimisión de ministros que
no contaban con la confianza o el respaldo del Congreso de la Repúblicao de alguna
de sus cámaras.
102. A diferencia del acto de investidura, en el que el Presidente del Consejo de Ministros
expone la política general del gobierno o hace referencia a las principales medidas que
adoptará su gestión, en este segundo escenario -esto es, el previsto en los artículos
132 y 133 de la Constitución- se presenta un supuesto particular, y que, de hecho,
ha sido sometido a conocimiento de este Tribunal. En efecto, lo que este supremo
intérprete de la Constitución debe dilucidar es si la postergación del proceso de elec-
ción de los magistrados de este Tribunal, así como la necesidad de adoptar medidas
que permitan garantizar la transparencia de dicho procedimiento, es una materia que
puede ser sometida a cuestión de confianza ante el Congreso de la República.
103. En ese sentido, y a fin de determinar la constitucionalidad del accionar del Poder
Ejecutivo, es necesario recordar algunos aspectos centrales que fueron esbozados en la
Sentencia 0006-2018-PI, pues ello permitirá determinar la naturaleza y los alcances
de la cuestión de confianza en los términos previstos en el artículo 133 de la Consti-
tución.
- 732 -
4.1. Consideraciones acerca de la cuestión de confianza en la Sentencia 0006-2018-PI/TC

104. Este Tribunal tuvo la oportunidad, a propósito de unas reformas realizadas al Regla-
mento del Congreso, de hacer algunas precisiones en torno a la cuestión de confian-
za en el ordenamiento constitucional peruano. En aquella oportunidad, se precisó
que su razón de ser radicaba en ser una institución que, en manos del Ejecutivo, fue
introducida en nuestro constitucionalismo “como un contrapeso al mecanismo de
la censura ministerial asignado al Poder Legislativo, por lo que debe ser entendida
a partir del principio de balance entre poderes” [Sentencia 0006-2018-PI/TC, funda-
mento 61].
105. La existencia de esta institución se remonta a la Constitución de 1933, y, en el mo-
mento en que fue reconocida por primera vez, se tenía serias dudas en cuanto a la
viabilidad de su aplicación. Se estimó, en aquel entonces, que difícilmente los mi-
nistros plantearían una cuestión de confianza en un modelo en el que los orígenes
del Ejecutivo y el Legislativo se dan por cuerdas separadas. Sobre ello, se sostuvo
que, en nuestro sistema, “los Gabinetes son obra del Presidente, y las Cámaras, que
no los forman, no hacen considerables esfuerzos para sostenerlos. Los ministros que
insinúan la amenaza de irse encontrarán comúnmente facilidades para cumplirla y
preferirán, por lo tanto, no hacerla sino en casos extremos” [Villarán, Manuel Vi-
cente (1994). La posición constitucional de los ministros en el Perú. Lima: Cultural
Cuzco S.A Editores, p. 176].
106. Del mismo modo, hemos tenido la oportunidad de precisar que la cuestión de con-
fianza que pueden plantear los ministros “ha sido regulada en la Constitución de ma-
nera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de
posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo
las políticas que su gestión requiera” [Sentencia 0006-2018-PI/TC, fundamento 75].
107. La pluralidad de escenarios en los que puede ser planteada la cuestión de confianza
justifica, como no podía ser de otra forma, que no exista alguna disposición constitu-
cional que regule los supuestos en los que ella puede ser presentada. Y ello es, además,
una tendencia mayoritaria en el Derecho Constitucional comparado. En efecto, si
es que la norma normarum diseñara esos casos hipotéticos, la cuestión de confianza
dejaría de ser una potestad discrecional del Ejecutivo para pasar a ser un mecanismo
de utilización tasada.
108. Este extenso marco de escenarios no debe ir de la mano con uso indiscriminado de la
cuestión de confianza, y es que, como es evidente, el que ello ocurra generaría conse-
cuencias perniciosas para el Ejecutivo, el Legislativo, y para la población misma, que
sería testigo de una constante pugna que no necesariamente se traduciría en un mejor
uso de dicha institución.
109. En ese orden de ideas, importante es recordar que nuestro ordenamiento constitu-
cional vigente ha previsto, de manera cercana a lo que se hizo enlaConstitución de
1979, que la denegación de confianza alConsejo de Ministros vaya aparejada con la
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potestad del Presidente de la República de, si así lo estimare conveniente, disolver el

Congreso de la República. Tal posibilidad fue reconocida como una reacción a las
constantes mociones de censura presentadas durante el primer gobierno de Fernando
Beláunde Terry (1963-1968).
110. De esta forma, el uso constante de la cuestión de confianza puede generar no solo un
palpable escenario de ingobernabilidad, en la medida en que las fricciones estarían
más presentes que los conductos de diálogo y cooperación entre ambos órganos.
Esto se traduciría en el hecho que, en el caso del Poder Ejecutivo, el Presidente de
la República y el Presidente del Consejo de Ministros tengan que cambiar de forma
recurrente -en el supuesto que no se les brinde la confianza- a los ministros que
integran el Consejo -lo que, claro está, perjudica el desarrollo y la continuidad de las
políticas trazadas por la gestión respectiva-; mientras que, en el caso del Congreso de
la República, particularmente cuando la confianza es solicitada por el Presidente del
Consejo de Ministros, la denegación respectiva a dos consejos puede culminar en la
disolución del órgano legislativo. Cualquiera de los dos escenarios genera inestabili-
dad e incertidumbre en cuanto a nuestro desarrollo como nación.
111. Ahora bien, en un intento de evitar el uso excesivo de la cuestión de confianza por
parte del Presidente del Consejo de Ministros, la Constitución de 1993 ha introdu-
cido una serie de límites de carácter formal, los cuales pretenden evitar que dicha
institución sea empleada con el único propósito de propiciar el cierre del Congreso
de la República. Estos, que se encuentran contenidos en el artículo 134 de la Consti-
tución, son: (i) que no puede disolverse el Congreso de la República en el últimoaño
de su mandato; (ii) no puede ser disuelto bajo estado de sitio; y que,(iii) la Comisión
Permanente del Congreso no puede ser disuelta.
112. Es interesante apreciar que, a diferencia de la Constitución vigente, el texto de 1979,
en un intento de evitar que la disolución sea una medida constante a ser empleada
por el Ejecutivo, introdujo supuestos tales comoque:(i) la disolución operaba única-
mente cuando se hubiese denegado la confianza a tres consejos de ministros (artículo
227); (ii) tampoco se permitía esta posibilidad en estados de emergencia, y no solo
en los de sitio (artículo 229); y,(iii) solo podía ser empleada por el Presidente de la
República en una sola oportunidad durante su mandato (artículo 229). Sobre ello, se
sostuvo que “la disolución parlamentaria puesta simple y llanamente al arbitrio o a
la discreción del Poder Ejecutivo, es muy peligrosa para la Cámara, porque significa
una Espada de Damocles permanente sobre el Congreso o la Cámara de Diputados”
[Intervención del asambleísta Ramírez del Villar. En: Diario de los Debates de la
Asamblea Constituyente de 1978, Tomo VII, p. 314].
113. Sin embargo, esta regulación no impidió que, el 5 de abril de 1992, el Congreso de la
República fuera disuelto. Y es que, en buena cuenta, el uso moderado de estas insti-
tuciones, que son esencialmente de naturaleza política, encuentra un límite principal
en el self-restraint, esto es, en el autocontrol que los mismos órganos deben procurar
en aras de favorecer la gobernabilidad en el seno de una sociedad democrática.
- 734 -
114. Este Tribunal, en consecuencia, no puede sino exhortar a que ambos órganos esta-
tales velen por emplear los conductos más drásticos de sanción, esto es, la censura y
los pedidos de confianza, para asuntos que revistan un considerable impacto para la
administración y el desarrollo de la sociedad peruana, pues de ello dependerá el inicio
de políticas de concertación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
4.2. Cuestión de confianza, partidos políticos y democracia

115. Expuesto lo anterior, este Tribunal estima necesario efectuar algunas consideraciones
en torno al empleo de la cuestión de confianza en nuestro sistema político, con el
propósito de desarrollar criterios que permitan dilucidar la constitucionalidad del
cierre del Congreso de la República.
116. Se ha sostenido, particularmente en el desarrollo de la audiencia pública, que la diso-
lución del Congreso de la República es una herramienta de ultima ratio que, al con-
fiar en el criterio del pueblo como titular de la soberanía, permite que sea este el que
termine por decidir si muestra su respaldo a la decisión de cerrar el órgano legislativo.
Esta afirmación, en el ordenamiento constitucional peruano, ostenta matices que es
obligación de este Tribunal destacar.
117. La idea según la cual la disolución del Congreso de la República (o de una de sus cá-
maras, en las experiencias que cuentan con parlamentos bicamerales) es una forma de
otorgar a la población la posibilidad de dirimir el conflicto entre los poderes tiene un
mayor sentido en experiencias cercanas al gobierno parlamentario, particularmente
en aquellas en las que esencialmente se disputan el poder dos o tres partidos políticos.
Convocar al pueblo a las urnas en estos casos fue ciertamente un proceso que fue de la
mano con la paulatina democratización del derecho electoral, ya que se entendió que
existía una configuración tripartita del poder, en la cual el electorado decidía acerca
del partido político que le tocará gobernar en los escenarios en los que se presenten
tensiones muy agudas entre el Ejecutivo y el Legislativo.
118. Del mismo modo, en el Derecho Constitucional comparado se han presentado esce-
narios en los que se ha concedido a una parte de los ciudadanos el derecho de solicitar
la disolución de la cámara de representación popular [Schmitt, Carl (2011). Teoría
de la Constitución. Madrid: Alianza Editorial, p. 339]. No sorprende, por ello, que
se haya sostenido que, en estos escenarios, se conduce al pueblo a un auténtico refe-
réndum.
119. Sin embargo, para que la decisión de disolver el Congreso de la República cuente
con un genuino veredicto popular, es necesario considerar la existente estructura
de los partidos políticos. En ese sentido, en un sistema multipartidista, como lo
es ciertamente el peruano “el resultado es dudoso, ya que raramente permite una
interpretación clara y definitiva de la voluntad del electorado [cfr. Loewenstein, Karl
(2018). Teoría de la Constitución. Madrid: Editorial Ariel, p. 281]. El que esto sea así
depende, evidentemente, de la responsabilidad con la que la clase política aborde la
- 735 -
situación de los partidos. Ya este Tribunal, en una anterior oportunidad, ha sostenido

que “la adecuada protección de la democracia representativa implica una reforma
de carácter integral, por lo que las modificaciones parciales, y que son visibles solo
en el corto plazo no terminan de resolver los males endémicos que afectan a nuestro
sistema político” [Sentencia 0006-2017-PI/TC, fundamento 17].
120. Del mismo modo, la excesiva cantidad de partidos políticos -los cuales, en muchos
casos, incluso no ostentan una ideología palpable para el ciudadano elector-, tam-
bién genera la necesidad de forjar alianzas, sea al interior del Congreso de la Repú-
blica o en el mismo Poder Ejecutivo. De hecho, el acto de investidura es una forma
de incentivar que la composición del Consejo de Ministros se encuentre en sintonía
con la mayoría de integrantes del Poder Legislativo. Sin embargo, ese sistema, a ve-
ces degenerado en la práctica, termina también por crear coaliciones endebles. No
sorprende, en ese sentido, que en los países en los que existen gabinetes de un solo
partido estos tiendan “a ser más duraderos que los gabinetes de coalición. Cambio de
gabinete de coalición es solo un retoque”. [Lijphart, Arend (1999). Las democracias
contemporáneas. Madrid: Editorial Ariel, p. 129].
121. Otro asunto que tiene que ver con el principio democrático y los partidos políticos en
lo atinente a la cuestión de confianza es el relacionado con la reiteración con la que
el Ejecutivo recurre a este mecanismo. En los regímenes parlamentarios, a los cuales
debe la cuestión de confianza en su origen, esta situación no ha sido necesariamente
frecuente, y ello en la medida en que es usual que tanto el Gobierno como el Par-
lamento deriven de la misma agrupación política. De hecho, un factor que explica
que, en nuestro modelo, la disolución no haya sido empleada bajo la vigencia de la
Constitución de 1993 es el que el Presidente de la República haya pertenecido a la
misma agrupación política -o al menos a una con la que tenga un importante grado
de afinidad- de la mayoría de integrantes del Congreso de la República.
122. En ese sentido, los mecanismos de fiscalización y control eran ejercidos, en esencia,
por los grupos parlamentarios que eran minoría al interior del órgano legislativo. Esta
lógica, entendida desde la coincidencia de los partidos políticos a los que pertenecían
el Poder Ejecutivo y la mayoría congresal, explica la razón por la cual, en los gobier-
nos anteriores, en muy pocas oportunidades se planteó la cuestión de confianza por
parte del Presidente del Consejo de Ministros. Se ha señalado, al respecto, que el con-
trol parlamentario “ha de insertarse en los Parlamentos de América Latina no -como
suele suponerse- dentro de la lógica de confrontación entre Ejecutivo y Legislativo,
sino principalmente en una lógica gradual entre mayorías y minorías, al interior del
Congreso” [Planas Silva, Pedro (2001). Parlamento y gobernabilidad democrática en
América Latina. Tomo II. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, p. 694].
123. De hecho, el caso peruano es bastante especial, ya que podría incluso asumirse que
una votación de no confianza del Legislativo a un Ejecutivo elegido por vía popular
sería vista como un desafío a la voluntad popular y a la legitimidad democrática. En
algunas experiencias del Derecho comparado esta es la razón por la cual la denega-
- 736 -
toria de confianza va ligada con la potestad de disolver el Congreso de la República

o, al menos, la de una de sus caámaras [cfr. Lijphart, Arend (1999). Las democracias
contemporáneas. Madrid: Editorial Ariel, p. 121].
124. La situación es aún más compleja en los escenarios en los que el Poder Ejecutivo
y el Poder Legislativo cuentan con integrantes de distintas agrupaciones políticas.
En estos casos, puede darse el escenario que el Congreso de la República haga un
reiterado uso de las herramientas de control parlamentario. De este modo, es fre-
cuente que, en los supuestos en los que el Ejecutivo pertenezca a una agrupación
minoritaria o endeble, este empleará de manera frecuente la cuestión de confianza
como una herramienta de protección [Blondel, Jean (1972). Introducción al estu-
dio comparativo de los Gobiernos. Madrid, p. 427]. El uso de la institución, en
consecuencia, suele estar ligado a la correlación de fuerzas políticas que integran el
órgano legislativo.
125. Es así que la disolución del Congreso de la República, aunque sea ciertamente una
medida de ultima ratio en el marco de nuestra Constitución vigente, no debe ser vista
como una práctica anómala o antidemocrática. De hecho, en los países adscritos a la
fórmula parlamentaria de gobierno, particularmente los europeos, han aumentado
los escenarios en los que se ha planteado la cuestión de confianza, lo que ha supuesto
que incluso se hayan aumentado los propósitos perseguidos por ella.
126. Sin embargo, como se ha advertido supra, el hecho que se trate de una medida permi-
tida por nuestra Constitución no debe suponer que se trate de una figura que deba ser
de uso común o reiterado. Este Tribunal advierte que, en nuestro ordenamiento, el
Poder Ejecutivo-particularmente a través de la figura del Presidente de la República,
la cual ha sido moldeada bajo la noción de irresponsabilidad política-, ostenta una
posición privilegiada, la cual debe ser asumida con moderación y responsabilidad,
en la medida que se trata del funcionario de más alto rango y que, en ese sentido,
representa a la nación peruana.
127. Por ello, en sintonía con el principio de balance o equilibrio de poderes, se deben
buscar otras formas de solución de las tensiones políticas, y solo cuando ellas se hayan
agotado, acudir a mecanismos como el de la disolución del Congreso de la República.
En este contexto, lo que corresponde a este Tribunal es determinar si es que el uso
que ha hecho el Poder Ejecutivo de la cuestión de confianza en los casos que han sido
presentados en el escrito de la demanda se condicen, o no, con el espíritu y la esencia
4.3. Consideraciones acerca del otorgamiento y denegación de la cuestión de confianza

en el ordenamiento constitucional peruano
128. En los acápites anteriores este Tribunal ha efectuado algunas consideraciones en tor-
no a la cuestión de confianza y cómo ha ido implementándose progresivamente en
la historia constitucional nacional. Resta, sin embargo, analizar la forma cómo el
- 737 -
Congreso de la República opta por brindar la confianza en nuestro ordenamiento

constitucional. En ese sentido, es pertinente distinguir el otorgamiento de confianza
según se trate de los supuestos obligatorios del artículo 130, o de los facultativos
regulados en los artículos 132 y 133 de la Constitución.
A) Otorgamiento y denegación de la cuestión de confianza en el supuesto conteni-

do en el artículo 130 de la Constitución
129. El artículo 130 de la Constitución regula lo que aquí se ha denominado como el acto
de investidura, el cual permite que el Consejo de Ministros presente la política gene-
ral de su gestión y las principales medidas para implementarla. Se trata, ciertamente,
de una presentación, en términos considerablemente amplios, de las medidas y el
rumbo que adoptará la gestión respectiva. En ese sentido, por el especial carácter que
reviste el acto de investidura, y tratarse de un intercambio general que en esencia bus-
ca iniciar y enlazar al Ejecutivo y al Legislativo, la forma en la que es posible advertir
la aprobación o la denegación de confianza es, como no podía ser de otra forma, a
través del acto de votación en el Pleno del Congreso.
130. En efecto, esta presentación inicial que formula el Presidente del Consejo de Minis-
tros permite establecer puentes de coordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Se
ha señalado que en este acto se desarrolla un importante “debate técnico y científico,
pero también político, porque las distintas fuerzas representadas en el Parlamento
tendrán la ocasión de oponer sus reparos críticos, denunciar lo que son intereses
prioritarios tras un programa general y formular ante el país sus concepciones alter-
nativas. Un debate de este tipo es altamente esclarecedor y sirve para profundizar la
conciencia política del país” [Bernales, Enrique y Rubio, Marcial (1985). Constitu-
ción y Sociedad Política. Lima: Mesa Redonda Editores, p. 386].
131. La denegatoria de confianza de esta propuesta general significará que el Presidente de
la República deba optar por una fórmula más amplia de consenso con la línea política
trazada por la mayoría del Congreso de la República. En estos casos, la denegatoria de
la confianza suele estar plasmada en un acto expreso del órgano legislativo, el cual es
la votación. No suele presentarse, en los escenarios a los que se refiere el artículo 130,
algún problema respecto de la posibilidad de una denegación tácita de la confianza, ya
que no es objeto de debate una propuesta particular, sino el eje mismo de las medidas
a ser empleadas por el gobierno.
132. Y es que, al menos en lo que respecta al acto de investidura, los grupos parlamen-
tarios tendrán bastante marcado el sentido de su votación, el cual se fundamentará,
principalmente, en el perfil de las personas que integran el gabinete, así como en la
esencia de las medidas a ser empleadas en su gestión. De esta forma, para este Tribu-
nal difícilmente existirá la posibilidad, en lo que respecta a la presentación efectuada
por el Consejo de Ministros en virtud del artículo 130 de la Constitución, que exista
alguna aceptación o denegación tácita de la confianza. El acto expreso que reflejará la
voluntad congresal será el de la votación.
- 738 -
B) Otorgamiento y denegación de la cuestión de confianza en el supuesto conteni-

do en los artículos 132 y 133 de la Constitución
133. El otorgamiento y la denegación de la cuestión de confianza no es, sin embargo, tan
sencillo de dilucidar en relación con los pedidos basados en los artículos 132 y 133
de la Constitución, y esto obedece al amplio espectro de medidas que pueden ser
sometidas a consideración del Congreso de la República por parte del Consejo de
Ministros.
134. En efecto, a diferencia de lo que ocurre en el acto de investidura, en estos casos suelen
someterse a confianza del Congreso de la República la adopción de una considerable
cantidad de medidas. Sin embargo, no puede dejar de considerarse que, lo que será
objeto de análisis por el órgano legislativo es una cuestión que, de ser planteada así
por el Presidente del Consejo de Ministros, puede generar la crisis total del gabinete.
De este modo, decidir algo tan esencial para la gestión del Poder Ejecutivo, y cuya
negación supone la existencia de una crisis total del Gabinete, es algo que amerita
que la decisión tenga que ser, en principio, de carácter expreso y a través del acto de
la votación.
135. La necesidad que la manifestación sea, en principio, de carácter expreso se justifica
en que nuestra forma de gobierno no se fundamenta, a diferencia de las experiencias
estrictamente basadas en los esquemas de los regímenes parlamentarios, en que el
origen del gobierno provenga del mismo ente legislativo. En esos modelos, en la
medida en que los jefes de gobierno suelen provenir de la mayoría parlamentaria,
tiene sentido que exista un importante margen de flexibilización para determinar
cuándo el Ejecutivo ha perdido la confianza de las cámaras, o de alguna de ellas. No
ocurre lo mismo en el caso peruano, en el que el uso de la denegación de confianza
tiene una connotación especial debido a que los ministros son designados por parte
del Presidente de la República con previo acuerdo con el Presidente del Consejo de
Ministros, y aquel, a diferencia de lo que ocurre en otras latitudes, es también electo
por sufragio popular para ostentar dicho cargo.
136. Ahora bien, el que esto sea así no supone que este Tribunal sea ajeno a advertir la
posibilidad de que, en un afán de evitar asumir su respectiva responsabilidad po-
lítica, el Congreso de la República pueda, al menos formalmente, votar a favor de
la confianza pese a que, en los hechos, no adopte ninguna medida que materialice
dicha manifestación de voluntad. En realidad, las mismas circunstancias en las que
se desenvuelve la política no hacen sino reafirmar que este Tribunal deba introducir
la posibilidad que se planteen excepciones a la regla general según la cual la denega-
ción debe ser expresa a través de un acto de votación por parte del Congreso de la
República.
137. De hecho, este amplio abanico de supuestos hace recomendable que este Tribunal no
establezca reglas perennes e inmutables en torno a las formas en las que se deniega
o aprueba la confianza. En efecto, no queda ninguna duda que el acto de votación
- 739 -
es un signo considerable respecto de la decisión del Congreso de la República, pero

ello no puede impedir que, en supuestos excepcionales -como el presentado en este
caso-, sea posible asumir que incluso una votación favorable puede disfrazar una
intención de no brindar la confianza solicitada.
138. Es importante precisar que, al menos en nuestra forma de gobierno, no existe el
mismo grado de flexibilidad para el análisis de la voluntad del Congreso de la Re-
pública que suele presentarse, por ejemplo, en los modelos adscritos al régimen par-
lamentario. En realidad, es bastante usual que, en esas experiencias, los gabinetes o
los ministros dimitan ante la no aceptación de algún proyecto de ley o propuesta
formulada ante los órganos legislativos. Esto obedece a que, según entienden, ya no
gozan de su confianza. Y esto suele presentarse aun cuando no se haya presentado
alguna moción de censura en su contra. Por ejemplo, se ha recordado que, en países
como Inglaterra, se han presenciado casos como el del Primer Ministro Robert Wal-
pole, el cual, en 1742, dimitió luego que la Cámara de los Comunes rechazara una
iniciativa suya. Esto suponía que había perdido no la confianza del Rey, sino la del
Parlamento, pese a que este no había hecho una manifestación expresa en ese sentido.
Se dice que esta decisión se adoptó con el propósito de que dicha cámara “tomara
conciencia de su poder para influir o modificar las decisiones del gabinete; y luego,
para obligar a formar un nuevo gabinete que encarne mejor la tendencia mayoritaria
en la Cámara” [Planas Silva, Pedro (2001). Parlamento y gobernabilidad democrática
en América Latina. Tomo II. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, pp. 708-
709]. De hecho, en ese país, se ha admitido una suerte de “censura implícita” cuando
se rechazan los proyectos de ley formulados por el gobierno, y ello porque, pese a que
ningún parlamentario ha planteado alguna moción en particular, se asume que la no
aceptación de la iniciativa puede interpretarse como una ruptura en la relación de
confianza que se estableció con la mayoría que integra las cámaras.
139. De hecho, esta clase de prácticas, en las que el rechazo o aceptación del pedido de
confianza se advierte con los hechos desplegados por el órgano legislativo, no han
sido ajenas a la dinámica política peruana. En agosto del año 2012, el entonces Presi-
dente del Consejo de Ministros, Pedro Cateriano, acudió ante el Pleno del Congreso
con la finalidad de obtener facultades delegadas en distintas materias. Para ello, deci-
dió plantear una cuestión de confianza respecto de un proyecto vinculado con la im-
plementación de una nueva estructura salarial y pensionaria en las Fuerzas Armadas
y Policiales. Pese a los reiterados pedidos de los congresistas —quienes solicitaban el
retiro de la cuestión presentada—, el Poder Legislativo decidió brindar las facultades
solicitadas, pese a que, formalmente, no se votó para aceptar o denegar la confianza
que había sido planteada. En aquella oportunidad, los hechos demostraron que el
Congreso de la República compartía la línea trazada por el Poder Ejecutivo.
140. Ahora bien, y a diferencia de otras experiencias en el Derecho comparado, en el caso
peruano nos encontramos ante una forma de gobiernosui generis, ya que, como fuera
señalado supra, parte de una base presidencialista sobre la cual se han agregado algu-
- 740 -
nas instituciones propias del parlamentarismo. De hecho, ambos órganos, Ejecutivo

y Legislativo, gozan de un importante nivel de legitimidad popular en la medida en
que ambos son electos de manera directa por parte de la ciudadanía.
141. Es importante para este Tribunal dejar en claro que ello no supone el otorgamiento
de un cheque en blanco a favor del Presidente de la República. En realidad, en el
caso que se pretenda, de manera reiterada, interpretar que las cuestiones de confian-
za que han sido votadas a favor del Presidente del Consejo de Ministros se asuman
como denegadas -con el propósito de poder disolver el Congreso de la República-
ello solo generará un serio desgaste para el mismo gobierno, así como el eventual
cuestionamiento del respeto al equilibrio de poderes. Es bastante improbable que
un gobierno que demuestre, de manera recurrente, que le es sumamente dificultoso
adoptar medidas de coordinación con el Congreso de la República pueda gozar de un
importante nivel de lealtad popular.
142. En todo caso, es también bastante claro que, frente al uso de esta clase de excepciones
por parte del Poder Ejecutivo, este Tribunal tendrá competencia para determinar si
su proceder fue o no acorde con la Constitución. Que el supremo intérprete consti-
tucional pueda, también, intervenir en este proceso es un límite importante, ya que
podrá determinar, en los supuestos que así lo ameriten, la incompatibilidad del ac-
cionar del Poder Ejecutivo con la Constitución, con todas las consecuencias políticas
y jurídicas que ello conlleva.
143. En virtud de lo expuesto, corresponde a este Tribunal analizar el caso concreto, a fin
de determinar si el acto de disolución del Congreso de la República realizado me-
diante el Decreto Supremo 165-2019-PCM, fue o no conforme con la Constitución.
§5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

A) Argumentos de las partes
144. La parte demandante ha sostenido que la figura de la “denegación fáctica” no tiene
ninguna clase de cabida de conformidad con nuestra Constitución. Ha sostenido, al
respecto, que la única forma de evidenciar la voluntad congresal es a través del acto
de votación. De este modo, al votarse, a través de una mayoría simple, por brindar
la cuestión de confianza al Consejo de Ministros encabezado por Salvador del Solar,
no existía motivo alguno para que el Presidente de la República interpretara que ella
había sido denegada.
145. Por su parte, el Poder Ejecutivo, parte demandada en este caso, alega que la disolu-
ción se basó en que, al continuar con el procedimiento de elección de magistrados
de este Tribunal, se ha entendido que el Congreso de la República denegó la cuestión
de confianza planteada. En ese sentido, al ser la segunda oportunidad en que ello
ocurría, procedió a disolver el Congreso de la República a través del procedimiento
previsto en el artículo 134 de la Constitución.
- 741 -
B) Determinación de los hechos

146. Ahora bien, para que este Tribunal examine la viabilidad constitucional de lo plan-
teado por el Poder Ejecutivo, es indispensable examinar los hechos que generaron la
denegatoria de la segunda cuestión de confianza.
147. El día 30 de septiembre de 2019, el entonces Presidente del Consejo de Ministros
acudió al reciento del Congreso de la República con el propósito de plantear la cues-
tión de confianza ante el Pleno en relación con la posibilidad de postergar el proce-
so de elección de magistrados de este Tribunal, así como de proponer una serie de
lineamientos en relación con la implementación de una serie de mecanismos que
garanticen la transparencia del mismo. Luego de algunas dificultades, pudo ingresar
a la sala de deliberaciones y, en el espacio de tiempo concedido por un congresista,
presentó el pedido de confianza respectivo. Esto ocurrió a las 11:45 horas.
148. En su presentación, el entonces Presidente del Consejo de Ministros hizo referencia
al contexto político. Precisó que el procedimiento de elección de magistrados de
este Tribunal debía realizarse con importantes signos de transparencia, pues se trata
de una corte que conoce los asuntos más importantes a nivel nacional. Del mismo
modo, enfatizó que era consciente que el acto de elección es una competencia ex-
clusiva del Pleno del Congreso, por lo que, según afirmó, su pedido de cuestión de
confianza no había sido formulado con el propósito de irrogarse una competencia
que no le corresponde al Ejecutivo, sino que su finalidad era postergar la selección
con el propósito de promover la realización de un procedimiento abierto, en el que
sea posible conocer a los candidatos que integrarían el Tribunal y que se pueda, del
mismo modo, formular las tachas respectivas a las candidaturas.
149. Es así que, en su pedido, planteó la cuestión de confianza en relación con el procedi-
miento de elección de magistrados de este Tribunal, para lo cual presentó un proyecto
de reforma a la ley orgánica que rige a la institución. En los términos en los que fue
planteado el pedido por el Presidente del Consejo de Ministros, se advierte que el
pedido fue formulado en relación con dos aspectos: (i) la aprobación de un proyecto
de reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional; y, (ii) la paralización del
procedimiento de elección de los magistrados, con el propósito que el mismo pueda
continuar en un momento posterior, y luego que se permita la participación de la
sociedad civil y, de esta manera, se pueda fiscalizar el procedimiento respectivo.
150. En relación con el primer punto, el Presidente del Consejo de Ministros sostuvo, tal
y como se puede advertir de la grabación de la sesión del Pleno del Congreso del día
30 de septiembre de 2019, que “debido a nuestra preocupación hemos presentado
un proyecto de ley para un proceso transparente, un proyecto de ley ya presentado
a este Congreso, y por el cual, en nombre del Consejo de Ministros, hago cuestión
de confianza en este mismo momento” [Sesión del Pleno del Congreso del día 30 de
septiembre de 2019, a las 11:44 horas].
- 742 -
151. En lo que respecta al segundo punto, también agregó el Presidente del Consejo de
Ministros que su intervención se hacía con el propósito de “que el Parlamento decida
si nos otorga la confianza y considera, por lo tanto, que hay que hacer uso de trans-
parencia, o para que nos la niegue, si considera que va a seguir adelante con ese pro-
cedimiento” [Sesión del Pleno del Congreso del día 30 de septiembre de 2019, a las
11:44 horas]. Una vez planteada la cuestión de confianza, el entonces Presidente del
Congreso sostuvo que el pedido sería debatido luego de elegir a los magistrados de
este Tribunal, o, en su defecto, en la siguiente sesión [Sesión del Pleno del Congreso
del día 30 de septiembre de 2019, a las 11:49 horas].
152. Es en ese contexto que se dio inicio al proceso de elección de magistrados a este
Tribunal. Para ello, se brindó el uso de la palabra a los voceros de distintos grupos
parlamentarios. Una vez rechazada la cuestión previa planteada por la congresista
Indira Huilca Flores, por 34 votos a favor y 80 en contra, se continuó con el proceso.
Fue así que, a las 13:33 horas, se dio inicio al acto de votación. A las 13:35 horas, se
votó a favor de la candidatura de Gonzalo Ortiz de Zevallos Olaechea, quien obtuvo
88 votos favorables, 3 en contra y 2 abstenciones.
153. Posteriormente, se procedió a votar la candidatura de Manuel Sánchez-Palacios Pai-
va, quien obtuvo 73 votos favorables, 6 en contra y 13 abstenciones, por lo que no
contó con la mayoría exigida por la Constitución y por la ley para ser electo como
magistrado de este Tribunal. Ante esta situación, el entonces Presidente del Congreso
de la República precisó que la sesión para continuar con la elección se reanudaría el
día martes 1 de octubre de 2019 [Sesión del Pleno del Congreso del día 30 de sep-
tiembre de 2019, a las 13:42 horas].
154. La sesión del Pleno del Congreso se reanudó, según consta en los registros, a las 16:15
horas. En ese momento, los congresistas debatieron sobre la cuestión de confianza,
ya que varios legisladores sostenían que, con el acto de la votación, debería enten-
derse como denegada la confianza, por lo que el Presidente de la República debería
proceder a disolver el Congreso de la República. A las 17:33 horas, el Jefe de Estado
anunció que daría un mensaje a la nación peruana, lo cual ocurría de manera paralela
al debate sobre la cuestión de confianza en el Palacio Legislativo.
155. Durante su mensaje, el Presidente de la República precisó que:
Nuestro proyecto de ley busca generar un mecanismo más transparente y parti-
cipativo en la elección de los miembros del Tribunal Constitucional para evitar
las repartijas y la utilización de las instituciones para que unos pocos se sirvan de
ellas. Ante esto, desde el Congreso se intentó impedir al premier ingresar al he-
miciclo, se desconoció el artículo 129 de la Constitución Política del Perú, no se
dio la prioridad que la cuestión de confianza merece y, luego, se aprobó el primer
miembro de un tribunal express en una dudosa votación, vaciando de contenido
la cuestión de confianza planteada.
- 743 -
Ante la denegación fáctica de la confianza, y en respeto irrestricto de la Consti-

tución Política del Perú, he decidido disolver constitucionalmente el Congreso y
llamar a elecciones de congresistas de la República.
Este es un acto constitucional previsto en el artículo 134 de la constitución.
Como lo mencionó el jurista Marcial Rubio, la disolución de un congreso tiene
como función lograr una nueva elección parlamentaria y que sea finalmente el
pueblo quien defina a quien le da la razón: Si a la mayoría parlamentaria que hoy
disuelvo y se ha opuesto al ejecutivo o si le da la razón al ejecutivo eligiendo una
nueva mayoría.
156. De esta forma, a las 17:41 horas, el Presidente de la República procedió a anunciar
la disolución del Congresode la República. Para este momento, el órgano legislativo,
por 50 votos a favor, 31 en contra y 13 abstenciones, había votado a favor de la cues-
tión de confianza planteada por el Presidente del Consejo de Ministros.
C) Análisis de constitucionalidad de la cuestión de confianza planteada a propósito

de la elección de magistrados del Tribunal Constitucional
C.1) La posibilidad de plantear cuestión de confianza para reformar el procedimiento
de elección de magistrados del Tribunal Constitucional
157. Como se ha podido advertir en el presente caso, la cuestión de confianza planteada por
el Poder Ejecutivo el 30 de setiembre de 2019 estuvo dirigida a buscar que se garantice
un proceso transparente en la elección de los nuevos magistrados del Tribunal Cons-
titucional. Para tal efecto, presentó el Proyecto de Ley 4847-2019-PE que buscaba
reformar el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, respecto del
cual el Presidente del Consejo de Ministros planteó la referida cuestión de confianza.
158. Ahora bien, sobre la posibilidad de plantear una cuestión de confianza respecto de
un proyecto de ley que busca reformar un artículo de una ley orgánica, es oportuno
recordar que este Tribunal ha señalado que “la cuestión de confianza que pueden plan-
tear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara
finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de
respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión
requiera” [Sentencia 0006-2018-P1/TC, fundamento 75]. En ese sentido, el día 30 de
setiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros sustentó en el Congreso de
la República la importancia que para el Poder Ejecutivo significaba que el proceso de
elección de los magistrados del Tribunal Constitucional se llevará a cabo con márgenes
amplios de transparencia y participación ciudadana. Al respecto, señaló lo siguiente:
La crisis política que atravesamos se ha convertido en una crisis de legitimidad
que ha herido profundamente la confianza de la ciudadanía en todos nosotros.
De ahí la razón por la cual el gobierno planteó el 28 de julio un proyecto de ade-
lanto de elecciones, para que juntos nos fuéramos y se abriera un nuevo capítulo
en nuestro país.
- 744 -
Estamos aquí porque consideramos, si recordamos, que en el 2014 pasaron tres

meses, entre la instalación de la Comisión Especial y la presentación al Pleno, y
en el 2017 pasaron apenas 6 días para el mismo lapso, para elegir a un integran-
te, este año han pasado solo 5 días. ¿Tienen derecho nuestros ciudadanos o no a
conocer si, por ejemplo, los postulantes, independientemente de su inclinación
política, que la pueden tener, por ejemplo, son militantes de un partido?
¿Tienen derecho a saber, por ejemplo, si alguno o alguna de los postulantes ha
sido abogado de algún líder político, de un partido político? No tendría nada de
malo. ¿No tenemos derecho a saber?
¿Tiene derecho la ciudadanía a saber, por ejemplo, qué posiciones públicas han
asumido las personas que postulan al Tribunal Constitucional respecto de los
casos más difíciles?
Tenemos derecho.
No estamos permitiendo que la ciudadanía sepa quiénes son los que van a acce-
der a la más alta magistratura de interpretación constitucional. Eso pensamos,
señor Presidente.
Hiere la legitimidad de un proceso que en el pasado ha sabido lo que es eso y
ha tenido que ser revertido. No le hagamos eso al país. Estamos en una crisis de
confianza que necesita altas dosis de transparencia. No seamos apresurados. No
lo hagamos sin audiencias públicas, tengamos la posibilidad de que se interpon-
gan tachas, ¿por qué no hacerlo?, ¿por qué la prisa? ¿Por qué nos tiene que ver el
país como apresurados?
(…)
Consideramos, señor presidente, que es tanta la importancia de la conformación
del Tribunal Constitucional, un tribunal que efectivamente el Congreso tiene
derecho a elegir, no lo discutimos, pero consideramos que debe usarse un pro-
cedimiento transparente, que garantice a la ciudadanía que elegiremos bien, con
los votos de los representantes del pueblo, que son ustedes.
Debido a nuestra preocupación, hemos presentado un proyecto de ley para un
proceso transparente, un proyecto de ley ya presentado ante este Congreso, por
el cual en nombre del Consejo de Ministros hago cuestión de confianza en este
mismo momento, para que el Parlamento decida si nos otorga la confianza y
considera, por lo tanto, que hay que hacer uso de transparencia, o para que nos
la niegue si considera que va a seguir adelante con ese procedimiento.
Muchas gracias, señor presidente.
(Congreso de la República. Diario de Debates, fecha 30 de setiembre de 2019,
12° Sesión – Matinal).
- 745 -
159. En esa misma línea, al sustentar la importancia que suponía garantizar la transpa-
rencia en la elección de los miembros de este Tribunal, que justificaba la cuestión de
confianza planteada el 30 de septiembre de 2019, en las páginas 28-29 de suescrito
de contestación de demanda, el Poder Ejecutivo expuso que “del correcto funciona-
miento del Tribunal depende el fortalecimiento del Estado Constitucional, la defensa
de la Constitución y el control constitucional, razón por la cual el proceso de elección
de sus integrantes debe realizarse sobre principios de transparencia, que garanticen la
legitimidad de las decisiones de la institución”.
160. Al respecto, además, es preciso tener en cuenta que la Política General de Gobierno al
2021, aprobada mediante Decreto Supremo 056-2018-PCM, publicado en el Diario
Oficial El Peruano el 24 de mayo de 2018, establece como algunos de sus lineamientos
prioritarios asegurar la transparencia en las entidades y fortalecer las instituciones para
la gobernabilidad. Por ello, tal y como se indicó supra, desde la perspectiva del Poder
Ejecutivo, resultaba indispensable un proceso de elección de magistrados que se con-
duzca con verdadera transparencia, al cual concurran personas calificadas para el cargo
y con un altísimo compromiso con los valores democráticos que el cargo demanda.
161. A propósito de lo expuesto, es pertinente hacer referencia a la vital importancia que
este Tribunal tiene en el mantenimiento de nuestro Estado Constitucional. Al res-
pecto, como bien señala el artículo 201 de nuestra Constitución, este Tribunal es
un órgano autónomo e independente. De esa manera, en la dinámica que propone
nuestro sistema constitucional, se constituye en el organismo llamado a garantizar la
supremacía normativa de la Constitución y la protección de los derechos fundamen-
tales [cfr. Sentencia 0014-2014-PI/TC; Sentencia 03228-2012-PA/TC, entre otras].
162. En ese sentido, y a partir de la interpretación del artículo 201 de la Constitución, se
ha dicho que este Tribunal, en cuanto a la interpretación constitucional, se sitúa en la
cúspide del Poder Jurisdiccional del Estado [cfr. Sentencia 0020-2005-PI/TC, fun-
damento 157]. En efecto, aun cuando el artículo 201 no confiere a este órgano una
función exclusiva y excluyente, sí le confiere una función “suprema” en cuanto a la in-
terpretación de nuestra Carta Magna [cfr. Sentencia 0001-2018-PI/TC, fundamento
5]. Ello, además, se sustenta en el propio artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional que de manera expresa señala que “el Tribunal Constitucional es el
órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad”.
163. Por ello, en virtud de la crucial importancia que ostenta este Tribunal, y porque le
ha sido asignada la labor de controlar la constitucionalidad de los actos tanto de los
poderes públicos como de las actuaciones de los particulares, se requiere de aquel una
total y real independencia y autonomía frente a cualquier manifestación de poder.
En ese sentido ha interpretado la naturaleza de esta clase de tribunales la Corte In-
teramericana de Derechos Humanos al referir que, si bien es necesario garantizar la
independencia de la judicatura en general, los Estados deben garantizar especialmen-
te la independencia de los jueces constitucionales [cfr. Corte IDH. Caso Tribunal
Constitucional vs. Perú. Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 75].
- 746 -
164. En igual sentido, además, se debe poner de relieve que la demanda de un proceso de
elección de magistrados para este Tribunaldotado de las garantías suficientes de trans-
parencia había sido puesta en atención tanto por organismos internos (la Defensoría
del Pueblo), como por organismos internacionales (la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos). La Defensoría del Pueblo se pronunció respecto de la forma
en que el Congreso de la República elegía entonces a los futuros magistrados de este
Tribunal. Así, a través de un comunicado en su cuenta de Twitter, exhortó al Poder
Legislativo “a postergar la elección (…) con el fin de reafirmar el cumplimiento del
principio deliberativo que permita dar a la elección la máxima legitimidad” (ver pu-
blicación del 30 de setiembre de 2019 en la cuenta oficial de Twitter de la Defensoría
del Pueblo).
165. Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emitió el Comuni-
cado de Prensa 241/19, de fecha 26 de septiembre de 2019 (ver: https://www.oas.
org/es/cidh/prensa/comunicados/2019/241.asp), el cual señaló lo siguiente:
(…) los riesgos que conllevan en sí mismos los nombramientos a cargo de órga-
nos políticos, se incrementan por la falta de especificación de criterios objetivos
de selección que garanticen que los operadores de justicia sean personas íntegras,
las más idóneas, que cuenten con la formación y calificaciones jurídicas apropia-
das, de acuerdo con la singularidad y especificidad de la función que van a de-
sempeñar. Este requerimiento, como ya lo ha señalado la CIDH, resulta esencial
para garantizar que la elección no se hace por motivos o razones políticas, sino
solo basada en el mérito y la competencia profesional y que, además, la ciudada-
nía lo percibe así.
(…)
(…) se deben asegurar que tales procesos no sean realizados o puedan ser perci-
bidos por la ciudadanía como decididos con base en razones de carácter político
afectando la convicción de los justiciables en su actuar independiente. Para lograr
lo anterior, resulta indispensable que se cumplan principios tales como la difu-
sión previa de las convocatorias, plazos y procedimientos; la garantía de acceso
igualitario e incluyente de las y los candidatos; la participación de la sociedad
civil y la calificación con base en el mérito y capacidades profesionales.
166. Bajo esa lógica, una de las formas elementales de garantizar la independencia de los
jueces de las altas cortes -como lo es un Tribunal Constitucional- es a través de un
procedimiento transparente de selección de sus miembros que garantice que quienes
lleguen a ostentar tan alta magistratura sean personas verdaderamente idóneas para el
ejercicio del cargo. Esto quiere decir que, desde la perspectiva institucional de la ga-
rantía de la independencia judicial, un adecuado proceso de nombramiento y selec-
ción resulta ser un elemento básico e indispensable para contar con jueces realmente
independiente, autónomos e imparciales.
- 747 -
167. Por lo tanto, es preciso recordar la forma de elección diseñada en nuestro ordena-
miento jurídico para ocupar el cargo de magistrado en este Tribunal.En primer or-
den, tenemos que el tercer párrafo del artículo 201 de la Constitución establece que
es el Congreso de la República que, con el voto favorable de los dos tercios del núme-
ro legal de sus miembros, elige a los siete magistrados de este Tribunal para que ejer-
zan el cargo por un periodo de cinco años sin posibilidad de ser reelegidos de manera
inmediata. El procedimiento que se debe seguir para la elección de sus miembros se
encuentra detallado en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
y, de igual forma, el Reglamento del Congreso también tiene algunas previsiones al
respecto.
168. El mencionado artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece
que la Comisión Especial del Congreso encargada del procedimiento de selección
podrá optar por dos modalidades para llevar a cabo el mismo: la modalidad ordinaria
y la modalidad especial. En el caso de la modalidad ordinaria se hace una convoca-
toria a través del Diario Oficial El Peruano para la presentación de propuestas para
integrar el Tribunal y se publica la relación de las personas que son propuestas a fin
de que se puedan formular las tachas, de ser el caso. En el segundo caso, es decir, en
la modalidad especial, la convocatoria se realiza mediante invitación, modalidad que
fue introducida con la Ley 29882, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 7 de
junio de 2012. La modalidad a seguir es elegida por la Junta de Portavoces del Con-
greso y, en ambos casos, es la Comisión Especial del Congreso la que selecciona a los
candidatos que, a su juicio, deben ser declarados aptos para pasar a la votación ante
el Pleno del Congreso. Por último, es importante recordar que el artículo 64 del Re-
glamento del Congreso detalla que el procedimiento parlamentario para la elección
de los miembros del Tribunal es uno de carácter especial.
169. Como se aprecia, el procedimiento de elección de los magistrados de este Tribunal es
una tarea que en nuestro país es encargada únicamente al Congreso de la República.
En efecto, es el Poder Legislativo el único poder del Estado que se ve involucrado
en la decisión sobre quiénes integrarán finalmente el máximo ente de interpretación
constitucional en nuestro sistema. Esto, a modo de ilustración, difiere radicalmente
respecto del diseño de elección que fue contemplado por la Constitución de 1979
-texto constitucional del cual emergió el otrora Tribunal de Garantías Constitucio-
nales-, en el que 3 miembros de dicho órganode 9 miembros eran elegidos por el
Congreso de la República, otros 3 por el Poder Ejecutivo y los 3 restantes por la Corte
Suprema de Justicia. Sobre esta cuestión en particular, es preciso recordar lo expuesto
por Hans Kelsen, quien fue un autor fundamental en el desarrollo de los tribunales
constitucionales:
(…) no se puede proponer una solución uniforme para todas las Constitucio-
nes posibles. La organización de la jurisdicción constitucional deberá modelarse
sobre las particularidades de cada una de ellas. He aquí, sin embargo, algunas
consideraciones de alcance y valor generales. El número de miembros no debe-
- 748 -
ría ser muy elevado, considerando que es sobre cuestiones de derecho a lo que
está llamada a pronunciarse, la jurisdicción constitucional cumple una misión
puramente jurídica de interpretación de la Constitución. Entre los modos de de-
signación particularmente típicos, no podría pregonarse sin reservas ni la simple
elección por el Parlamento ni el nombramiento exclusivo por el Jefe de Estado
o por el gobierno. Posiblemente se les podría combinar, así, por ejemplo, elegir
los jueces al Parlamento a propuesta del gobierno, quien podría designar varios
candidatos para cada puesto o inversamente.
Es de gran importancia otorgar, en la composición de la jurisdicción constitu-
cional, un lugar adecuado a los juristas de profesión. Podría llegarse a esto con-
cediendo, por ejemplo, a las facultades de derecho de un país o a una comisión
común de todas ellas el derecho a proponer candidatos, al menos para una parte
de los puestos. Podría, asimismo, atribuírsele al propio tribunal el derecho a pro-
poner aspirantes para cada puesto vacante o de proveerlo por elección, es decir,
por cooptación. El tribunal tiene, en efecto, el más grande interés en reforzar su
autoridad llamando a su seno a especialistas eminentes.[Kelsen, Hans (2016).
La garantía jurisdiccional de la Constitución (la justicia constitucional). Trad.:
Rolando Tamayo. Ciudad de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM, pp. 57-58].
170. Así las cosas, no se puede dejar de advertir que la actual forma de elección de los
miembros del Tribunal Constitucional en nuestro país es muy particular en compa-
ración con los procedimientos de selección diseñados en otros países de nuestro con-
tinente que también cuentan con un tribunal o corte constitucional. En efecto, tal y
como se detalla a continuación, los integrantes de estas altas cortes suelen ser elegidos
a través de un procedimiento que no recae únicamente en un poder u organismo del
Estado, como si ocurre en el caso peruano.
Número de
País Forma de elección Duración en el cargo
miembros
Bolivia 9 miembros Son elegidos por sufragio universal,

(Tribunal titulares y 9 previo proceso de preselección que es
6 años
Constitucional miembros llevado a cabo por la Asamblea Legislativa
Plurinacional) suplentes Plurinacional.
3 miembros son designados por el

Presidente de la República.
9 años
Chile 4 miembros son elegidos por el Congreso
(se renuevan por
(Tribunal 10 miembros Nacional (2 por el Senado directamente y 2
parcialidades de
Constitucional) a propuesta de la Cámara de Diputados).
cada tres)
3 miembros son elegidos por la Corte
Suprema.
- 749 -
Número impar
determinado por
ley. Son elegidos por el Senado de la República
Colombia
de acuerdo con las ternas que presentan
(Corte Actualmente la Ley 8 años
el Presidente de la República, la Corte
Constitucional) 270 establece que Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
se compone de 9
miembros.
Son designados (a través de un proceso

de concurso público) por una comisión
Ecuador 9 años
calificadora integrada por dos personas
(Corte 9 miembros (se renuevan por
nombradas por cada una de las funciones:
Constitucional) tercios cada 3 años)
Legislativa, Ejecutiva, y de Transparencia y
Control Social.
1 miembro es elegido por el Pleno de la

Corte Suprema de Justicia.
1 miembro es elegido por el Pleno del
1 miembro es elegido por el Presidente de la
5 miembros República en Consejo de Ministros.
Guatemala
titulares y 5
(Corte de 1 miembro es elegido por el Consejo 5 años
miembros
Constitucionalidad) Superior Universitario de la Universidad de
suplentes
San Carlos de Guatemala.
1 miembro es elegido por la Asamblea del
Colegio de Abogados.
*Los miembros suplentes son elegidos de
igual forma que los miembros titulares.
Son designados porel Consejo Nacional de

República 9 años
la Magistratura, a partir de las propuestas
Dominicana (la composición se
13 miembros formuladas por las organizaciones de
(Tribunal renueva de manera
la sociedad civil, de los ciudadanos, y
Constitucional) gradual cada 3 años)
entidades públicas y privadas.
171. Como se observa, incluso en aquellos países en los que la designación en sí misma re-
cae en un único ente, los otros poderes del Estado e inclusive la sociedad civil tienen
un rol activo en el procedimiento previo de preselección o presentación de candida-
tos (Colombia y República Dominicana) o en la conformación del ente encargado de
la designación (Ecuador). Es decir, no se deja en manos de una única corporación la
decisión sobre los posibles candidatos y los finalmente designados a ocupar el cargo.
Hay, en todo caso, una participación plural en todo el procedimiento.
172. De igual forma, aun cuando no sean tribunales o cortes constitucionales en sentido
estricto, tenemos algunos ejemplos de otras altas cortes en nuestro continente que, en
sus respectivas jurisdicciones, detentan facultades similares a las de un tribunal cons-
titucional; claro está, con sus respectivos matices y salvedades. En todo caso, si algo
tienen en común estas cortes es que son los tribunales más importantes de sus países
- 750 -
y el mecanismo para la propuesta de candidatos y la designación de sus miembros

tampoco recae en un único ente.
173. Así, por ejemplo, tenemos el caso de Brasil. En dicho país, los miembros del Supremo
Tribunal Federal -que son 11 y son llamados ministros- son elegidos por el Senado
Federal previa nominación realizada por el Presidente de la República. En este caso,
la duración en el cargo no tiene un límite fijo, por lo que los miembros de dicho
tribunal estarán en el cargo hasta su jubilación según las normas aplicables.
174. En México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación -que formalmente es parte
del Poder Judicial de dicho país-, está integrada por 11 miembros cuyos mandatos
duran 15 años. Los miembros de esta alta corte son designados por el Senado a partir
de una terna que es propuesta por el Presidente de dicho país.
175. En el caso de Estados Unidos de América, tenemos que la Corte Suprema, máxima
corte federal del país, está compuesta por 9 miembros con cargos vitalicios. En este
sistema el Presidente tiene el poder exclusivo para designar o nominar a los jueces,
pero su confirmación requiere la aprobación de la mayoría del Senado, que tiene el
poder exclusivo para confirmar o rechazar a los candidatos propuestos.
176. También, desde una perspectiva muy similar, la forma de elección de los miembros
de otras cortes o tribunales constitucionales en diversas latitudes, demuestra que en
la realización de dicho procedimiento concurren, por lo general, dos poderes u orga-
nismos del Estado:
Número de
País Forma de elección Duración en el cargo
miembros
Alemania 8 miembros son designados por el

(Tribunal Bundestag (Parlamento Federal).
16 miembros 12 años
Constitucional 8 miembros son designados por el
Federal) Bundesrat (Consejo Federal).
8 miembros titulares más 3 miembros

suplentes son elegidos por el Gobierno El mandato termina
14 miembros
Austria Federal. al final del año en
titulares y 6
(Tribunal que quien ejerce el
miembros Los 6 miembros restantes son nominados
Constitucional) cargo cumple setenta
suplentes en parte por el Consejo Nacional y en parte años.
por el Consejo Federal.
4 miembros son designadospor la Asamblea

Nacional.
Bulgaria 4 miembros son designados por el
(Corte 12 miembros Presidente de Bulgaria. 9 años
Constitucional)
4 miembros son designados por los jueces
de la Corte Suprema de Casación y de la
Corte Administrativa Suprema.
- 751 -
Los miembros son designados por

Chequia
el Presidente de Chequia con el
(Tribunal 15 miembros 10 años
consentimiento del Senado según el artículo
Constitucional)
84 de su Constitución.
3 miembros son designados por la
Asamblea Nacional.
Corea del Sur 6 años (con
(Corte 9 miembros posibilidad de
Presidente de Corea del Sur.
Constitucional) reelección)
Presidente de la Corte Suprema.
Eslovaquia Son nombrados por el Presidente de la

(Tribunal 13 miembros República Eslovaca a propuesta del Consejo 12 años
Constitucional) Nacional de la República Eslovaca.
Son nombrados por el Rey de acuerdo con

el siguiente esquema:
4 miembros son designados a propuesta del
Congreso de los Diputados.
4 miembros son designados a propuesta 9 años (se renuevan
España por tercios cada tres
del Senado (elegidos entre los candidatos
(Tribunal 12 miembros años)
presentados por las Asambleas Legislativas
Constitucional)
de las Comunidades Autónomas).
Gobierno.
Consejo General del Poder Judicial.

Italia 5 miembros son designados por el
(Corte 15 miembros Parlamento. 9 años
Constitucional)
5 miembros son designados por los
magistrados supremos ordinarios y
administrativos.
10 miembros son designados por la
Portugal Asamblea de la República.
(Tribunal 13 miembros 9 años
Constitucional) 3 miembros son escogidos por los otros 10
miembros elegidos.
3 miembros son designados por la Cámara
de Diputados.
Rumania
(Tribunal 9 miembros 3 miembros son designados por el Senado. 9 años
Constitucional)
Presidente de Rumania.
Rusia Son designados por el Consejo de la

(Tribunal 19 miembros Federación Rusa a propuesta del Presidente 12 años
Constitucional) de la Federación Rusa.
- 752 -
177. Lo anteriormente señalado evidencia el contraste de lo que ocurre en otros sistemas

constitucionales con respecto a lo que tenemos en el diseño de selección de miembros
de nuestro Tribunal Constitucional. Mientras que en los ejemplos descritos supra los
procedimientos de presentación de candidatos y designación de miembros cuentan
con la participación de al menos dos poderes u organismos estatales (o inclusive de
la propia sociedad civil), en el caso peruano todo el procedimiento -tanto la presen-
tación de los candidatos como la elección final- recae en un único poder que es el
Poder Legislativo.
178. Se advierte, de lo expuesto, que en el Derecho comparado existen distintas fórmulas
para la selección y nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional, y
se ha llegado a la conclusión que, en general, participan en estos procedimientos por
lo menos dos entidades. Ahora bien, de ello no debe inferirse que la fórmula por la
que han optado los constituyentes de 1993 sea, en sí misma, contraria a estándares
ideales para las altas cortes de justicia. Lo que, en todo caso, es importante precisar
es que, en la medida en que solo interviene en nuestro modelo un órgano para la
selección y nombramiento de magistrados del Tribunal Constitucional, se torna en
indispensable la presencia de un conjunto de garantías que reflejen la independencia
e imparcialidad de sus integrantes.
179. Esta situación, que ciertamente se encuentra así prevista en nuestra Constitución,
hace necesario que el proceso de selección -en vista de que recae en un único ente-
deba ser dotado del mayor grado de transparencia y pulcritud posible a fin de ga-
rantizar, precisamente, la independencia judicial, en su faceta institucional, de los
miembros de este Tribunal. A este objetivo ciertamente podría conducir la moda-
lidad ordinaria de elección que prevé el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional que permitiría posibilidades mucho más amplias de escrutinio y de
participación ciudadana en el mecanismo de elección de magistrados.
180. De hecho, de la simple lectura del Proyecto de Ley 510-2011-CR, que finalmente
derivó en la Ley 29882, que modificó la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional e
incorporó la modalidad de elección por invitación, se puede advertir que la intención
de la introducción de esta última modalidad fue establecer un “procedimiento que
tenga carácter alternativo para la selección y elección de candidatos a (…) Magistra-
dos del Tribunal Constitucional”; esto quiere decir, en buena cuenta, que no se pensó
en la modalidad por invitación como la regla que anule por completo la modalidad
ordinaria para llevar a cabo este crucial procedimiento.
181. Incluso, para conseguir los fines de una mayor transparencia y participación, podría
plantearse una forma combinada de elección en la que se utilice tanto la modalidad
ordinaria como la especial que contempla el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribu-
nal Constitucional. De hecho, la elección de los primeros miembros de este Tribunal
tuvo dicha particularidad, pues los magistrados Manuel Aguirre Roca y Francisco
Acosta Sánchez fueron elegidos por la modalidad ordinaria y los magistrados Ricardo
Nugent López-Chávez, Guillermo Rey Terry, José García Marcelo, Luis Díaz Velarde
- 753 -
y Delia Revoredo Marsano mediante invitación. Esto se debió a que luego de la elec-
ción de los magistrados Aguirre Roca y Acosta Sánchez, se modificó el entonces ar-
tículo 7 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, debido a los problemas que
habían dificultado la elección de sus miembros, que quedóentonces con el siguiente
texto: “(c)uando existan razones que lo justifiquen, y a petición de no menos del
20% de los Congresistas, podrá efectuarse, por acuerdo del Pleno, una convocatoria
complementaria por invitación para elegir a candidatos a los cargos de Magistrados
del Tribunal Constitucional cuyas vacantes no hubieran sido cubiertas. En tal caso,
la votación será por lista cerrada, completa y mediante voto público en el Pleno del
Congreso” (artículo único de la Ley 26662, publicada en el Diario Oficial El Peruano
el 14 de junio de 1996). Naturalmente que la decisión sobre cuántos magistrados
deben ser elegidos mediante una y otra modalidad en un determinado proceso de
selección, es un asunto que le competería definir, de ser el caso, al Congreso de la
República.
182. Finalmente, es importante recordar también que, a lo largo de la historia de este
Tribunal, se ha podido evidenciar una suerte de falta de uniformidad en cuanto a los
elementos que deben componer el proceso de selección de sus miembros. Esto, na-
turalmente, ha ocasionado que se tengan que vivir antecedentes tristemente célebres
que, en perspectiva, redundan en una erosión sobre la institucionalidad del Tribunal.
Solo por recordar algunos de estos episodios, tenemos que:
 En el año 2005, a pesar de que la Comisión Especial había elaborado un orden
de mérito en razón a las calificaciones obtenidas por los candidatos, la propuesta
llevada al Pleno del Congreso no coincidió con tal orden de mérito. Por el con-
trario, la referida Comisión Especial adujo que, luego de un proceso deliberativo,
había llegado a un acuerdo a fin de proponer dos ternas distintas, sin respetar
el orden de mérito previamente elaborado por la propia comisión. (Ver:http://
www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/cat_uibd.nsf/primero/9977C230BB741
74805257BAA000C0D40?opendocument).
 En el año 2007, tras ser elegido como magistrado el señor Javier Ríos Castillo,
éste tuvo que poner a disposición del Congreso de la República su declinación
al nombramiento mediante carta de fecha 14 de junio de 2007, luego de que
se difundiera en los medios de comunicación una fotografía en la que aparecía
en un conocido restaurante junto a Agustín Mantilla y Óscar López Meneses,
entre otros personajes. Luego, inclusive, el señor Ríos Castillo intentó anular su
inicial declinación y consiguió, mediante una medida cautelar en un proceso de
amparo,que se ordenara su designación como miembro del Tribunal, aunque tal
decisión fue posteriormente revertida. Finalmente, la Junta de Portavoces del
Congreso acordó dejar sin efecto la elección (ver: Congreso de la República. Acta
de la 56º Sesión de la Junta de Portavoces, 18 de junio de 2007).
 En el año 2013, tras la elección de miembros para ocupar el cargo de magistra-
dos del Tribunal, el Congreso de la República tuvo que dejar sin efecto la misma
- 754 -
debido a la difusión de algunos audios entre algunos parlamentarios involucra-

dos en el proceso de selección en el cual disponían cómo se ocuparían las plazas
vacantes en el Tribunal Constitucional, en la Defensoría del Pueblo y en el Ban-
co Central de Reserva. Este lamentable episodio, que incluso tuvo repercusión
internacional, fue coloquialmente conocido como “la repartija”.
183. Estas consideraciones no hacen más que poner en evidencia que la elección de los
miembros del Tribunal en nuestro país ha sido constantemente marcada por contro-
versias y episodios que indefectiblemente debilitan la posición institucional de este
alto tribunal. Solo un proceso de selección que sea conducido con transparencia y
que esté dotado de un mayor escrutinio público sobre quiénes serán los futuros ma-
gistrados de este Tribunal, hará posible que se extirpe el temor general de que ocurra
lo que en Italia se conoce como “lotizzazione” o “el reparto del botín” [cfr. Rubio Llo-
rente, Francisco (2004). El Tribunal Constitucional. Revista Española de Derecho
Constitucional. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Número 71, Año
24, p. 16].
184. Por las consideraciones expuestas, este Tribunal considera que la presentación de un
proyecto de ley relacionado con la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Consti-
tucional, específicamente en lo relacionado al procedimiento para la selección de sus
magistrados, se encuentra dentro del ámbito de las competencias del Poder Ejecuti-
vo, por tratarse de un asunto de un marcado interés nacional. No se ha presentado,
así, alguna lesión de la Constitución en este extremo de la demanda.
185. Distinto sería el escenario si es que el planteamiento de la cuestión de confianza
fuera sobre materias que comprometan el principio de separación de poderes, y, con
ello, las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Para este Tribunal, estos
supuestos, sin ánimo de exhaustividad, son los siguientes:
(i) que el planteamiento de la cuestión de confianza esté relacionado con la supre-
sión de la esencia de alguna cláusula de intangibilidad de la Constitución (forma
de gobierno republicana y representativa; principio de separación de poderes,
cláusula de Estado de Derecho, principio democrático, protección de los dere-
chos fundamentales, etc.);
(ii) que el planteamiento de la cuestión de confianza se relacione con el condicio-
namiento del sentido de alguna decisión que, de conformidad con la Constitu-
ción, sea competencia de otro órgano estatal; y,
(iii) que el planteamiento de la cuestión de confianza, en el caso de proyectos de
ley, no se realice respecto de materias que permitan concretar u operativizar las
propuestas planteadas por el gobierno o que carezcan de un marcado interés
público.
186. Ciertamente, y como se puede advertir de una revisión preliminar, se trata, en mu-
chos casos, de conceptos jurídicos indeterminados. Y es que, como es evidente, re-
- 755 -
sultaría materialmente imposible establecer una lista taxativa respecto de los casos
concretos en los que sería constitucionalmente inválido plantear una cuestión de
confianza. Es, en ese sentido, que este Tribunal brinda, sin ánimo de exhaustividad,
los siguientes supuestos a fin que la cuestión de confianza no sea planteada de forma
ilimitada.
187. En relación con el escenario (i), este Tribunal advierte que, en el seno de los actuales
Estados Constitucionales, suele existir una suerte de patrimonio común, el cual per-
mite diferenciar modelos democráticos de los que ostentan un perfil autocrático. La
esencia de las constituciones propias de los Estados Constitucionales radica tanto
en la limitación del ejercicio arbitrario del poder como en la tutela de los derechos
fundamentales. De este modo, las constituciones no son documentos del más alto
rango únicamente porque, desde la perspectiva del sistema de fuentes, no pueden
ser derogadas o alteradas por disposiciones de menor jerarquía, sino también porque
reconocen los más trascendentales valores en el ámbito de una sociedad democrática.
188. No sorprende, en este orden de ideas, que se hayan establecido contenidos inaltera-
bles de la norma suprema, y que, por lo demás, también han sido recordados por este
Tribunal al hacer referencia a una suerte de Constitución histórica. Así, se ha recordado
que, dentro de estos primeros contenidos, se encuentran el principio de que la sobera-
nía “reside en el pueblo, que su forma de gobierno es republicana (artículo 4°) y repre-
sentativa (artículo 7°); [y] que en ella ocupan un lugar privilegiado el reconocimiento
y promoción de los derechos” [Sentencia 00014-2002-AI/TC, fundamento 37].
189. En esta misma línea, y a propósito del fenómeno que cierto sector de la doctrina ha
denominado como “internacionalización del Derecho Constitucional”, se han ido
empleando en distintos instrumentos internacionales conceptos y herramientas afi-
nes a las constituciones de los Estados. Por ejemplo, el Estado peruano ha reconocido
la Carta Democrática Interamericana, instrumento que dispone que existen varios
elementos esenciales de la democracia representativa, entre los que figuran “el respeto
a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejerci-
cio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres,
justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del
pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e
independencia de los poderes públicos” (artículo 3).
190. Así, el Poder Ejecutivo no podría plantear una cuestión de confianza que suponga
un desconocimiento manifiesto de los principios que, asentados en nuestra historia
republicana, perfilan la identidad de la Constitución peruana. No sería válido, por
ejemplo, plantear una cuestión de confianza para suprimir la cláusula de Estado de
Derecho, del principio democrático, la separación de poderes, o para despojar de
cualquier contenido a los derechos fundamentales de la persona.
191. El escenario (ii) se relaciona con la imposibilidad de plantear la cuestión de confian-
za cuando ella se relacione con el condicionamiento del sentido de alguna decisión
- 756 -
que, de conformidad con la Constitución, se encuentre asignada a otro órgano esta-

tal. En efecto, al identificar las obligaciones, prohibiciones y permisos que se derivan
de nuestra norma suprema, este Tribunal ha desarrollado distintos principios de in-
terpretación que no solamente pretenden desarrollar su contenido normativo, sino
que también tienen la función elemental de impedir que las funciones o responsabi-
lidades que la Constitución ha asignado a las entidades estatales se desvirtúen. Así, a
través del principio de corrección funcional, se ha exigido al juez constitucional —y
este Tribunal no puede ser una excepción— que, “al realizar su labor de interpreta-
ción, no desvirtúe las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado
a cada uno de los órganos constitucionales” [Sentencia 05854-2005-PATC, funda-
mento 12.C].
192. De esta forma, no sería viable, desde el punto de vista constitucional, que, por ejem-
plo, se plantee una cuestión de confianza con el propósito que una denuncia consti-
tucional, que está siendo tramitada en el Congreso de la República, sea forzosamente
aprobada o rechazada. Del mismo modo, no se podría exigir que el Congreso de
la República designe, para su Mesa Directiva, a legisladores que ostenten un perfil
cercano al del Jefe de Estado. La Constitución dispone que el órgano encargado para
esa labor es el Poder Legislativo. Permitir lo contrario supondría alterar considerable-
mente el equilibrio de poderes.
193. Ahora bien, esto no quiere decir que se impida la posibilidad de plantear una cues-
tión de confianza para que el Poder Legislativo ejerza sus competencias respecto de
cuestiones que incidan sobre asuntos o aspectos que conciernen, también, al Poder
Ejecutivo. Así, por ejemplo, el Gobierno podría hacer cuestión de confianza con la
finalidad de obtener una ley del Congreso de la República que sea necesaria para
desarrollar una determinada política pública, o incluso con ese mismo propósito
obtener una delegación de competencias legisferantes. En este orden de ideas, enton-
ces, una cuestión es plantear, por ejemplo, una cuestión de confianza respecto de la
posibilidad de transparentar el proceso de elección de altos funcionarios del Estado
(como ha ocurrido en este caso) y una muy distinta es que, por ejemplo, se pretenda
elegir, de manera obligatoria, a ciertos candidatos para dichos puestos. Lo segundo se
encuentra dentro del ámbito de lo constitucionalmente prohibido.
194. Finalmente, en lo que respecta al escenario (iii), no se podrá presentar cuestión de
confianza respecto de cualquier proyecto de ley. La idea es que, en estos casos, el
Poder Ejecutivo brinde una prolija explicación respecto del interés público que re-
viste la propuesta, la cual, además, tiene que relacionarse conla implementaciónde
una política general de gobierno. En este caso, como se ha expuesto, la cuestión
de confianza se sustentó en la necesidad de transparentar el proceso de elección
de magistrados de este Tribunal, lo cual, evidentemente, se encuentra inserto en el
marco de una de las políticas del gobierno. Una situación notoriamente distinta
sería si es que el Poder Ejecutivo pretendiera nombrar a los magistrados de esta
corte, lo cual es una cuestión que no se encuentra dentro de sus competencias de
- 757 -
conformidad con la Constitución. De hecho, la misma parte demandada así lo ha

entendido.
195. Reconocer que, en general, se pueda plantear cuestión de confianza respecto de
cualquier proyecto de ley, generaría una seria alteración del equilibrio de poderes,
y supondría, por lo demás, que el Congreso de la República pueda verse conti-
nuamente expuesto a pedidos de confianza en relación con propuestas que no
son indispensables para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer sus atribuciones o
cumplir con las metas trazadas por el gobierno. Ya se ha indicado, en esta decisión,
que nuestra forma histórica de gobierno se caracteriza por ostentar una base pre-
sidencialista con la paulatina inserción de formas y mecanismos propios del parla-
mentarismo. En esa medida, tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo gozan de
un importante nivel de legitimidad política, pues ambos órganos son electos por
sufragio universal.
196. Si a la considerable cantidad de atribuciones y facultades que ostenta el Presidente
de la República en nuestra forma de gobierno se agregara la posibilidad de exigir
la aprobación de cualquier proyecto de ley, es evidente que se despojaría al órgano
legislativo de su esencia, que es precisamente la deliberación. De hecho, hemos sido
enfáticos en sostener que “son notas distintivas de la democracia representativa, de
un lado, que los representantes no son meros portavoces de sus representados, sino
conformantes de un órgano con capacidad autónoma e independiente de decisión,
previa deliberación; y de otro, que lo son no de simples intereses particulares (policys),
sino generales (politics)” [Sentencia 0030-2005-PI/TC, fundamento 7].
197. Un escenario particular se presenta con los proyectos de reforma constitucional. En
el auto de fecha 29 de octubre de 2019, este Tribunal declaró como improcedente
un extremo de la demanda competencial —concretamente, en el que se cuestionaba
la cuestión de confianza en estos escenarios—, y ello debido a que no se identifi-
có, concretamente, un conflicto entre las dos entidades involucradas. En efecto, se
precisó que el mismo Congreso de la República, en la práctica parlamentaria, había
permitido y aceptado la presentación de cuestiones de confianza sobre posibles refor-
mas a la Constitución. Sin embargo, y considerando la magnitud y relevancia de esta
temática, este Tribunal estima necesario efectuar una serie de precisiones.
198. En primer lugar, el Congreso de la República debe evaluar la inserción de mecanis-
mos de votación cualificados para los casos en los que la confianza sea planteada para
reformar alguna disposición constitucional. En el escenario actual, puede que, con
una mayoría no necesariamente cualificada, el Congreso de la República termine
por brindar la confianza respecto de algún proyecto de reforma constitucional; pero,
una vez debatido el proyecto, se advierta que no existe la mayoría especial que exige
la Constitución para una reforma de sus contenidos. En estos casos, aunque se haya
brindado —a través de un acto de votación— la confianza respectiva, lo cierto es que,
al menos en la práctica, no se podría materializar la propuesta planteada. En efecto,
lo que ocurrirá es que el Poder Ejecutivo asuma que ha operado, en los hechos, un
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supuesto de denegación. A fin de evitar estos escenarios, este Tribunal considera que
el Poder Legislativo debe examinar en qué medida se deben exigir mayores consensos
a fin de otorgar la confianza en esta clase de escenarios.
199. Por otro lado, aunque se haya abierto la posibilidad de presentar proyectos de ley para
la reforma de la Constitución, ello solamente será válido en la medida en que se trate
de aspectos vinculados con alguna función o competencia (sea exclusiva o compar-
tida) del Poder Ejecutivo. Ya se ha indicado supra que no sería constitucionalmente
válido que un pedido de confianza pueda ser presentado para que este órgano del
Estado se irrogue competencias que, de manera específica,corresponden a otras enti-
dades. Es importante precisar, en todo caso, que es muy distinta la supresión total de
una competencia asignada a un órgano estatal a la posibilidad —que se ha presentado
en este caso— de solicitar transparentar un proceso de elección, sin que por ello se
desconozca la atribución brindada a otra entidad del Estado.
200. Por otro lado, aunque se haya abierto la posibilidad de presentar proyectos de ley
para la reforma de la Constitución, debe precisarse que no sería constitucionalmente
válido que un pedido de confianza pueda ser presentado para que este órgano del
Estado se irrogue competencias que, de manera específica, corresponden a otras en-
tidades, trasgrediendo con ello la forma de Estado, la forma de gobierno o el sistema
político constitucionalmente dispuesto. Es importante precisar, en todo caso, que
es muy distinta la supresión total de una competencia asignada a un órgano estatal
a la posibilidad —que se ha presentado en este caso— de solicitar transparentar un
proceso de elección, sin desconocer la atribución brindada a otra entidad del Estado.
201. Los supuestos que aquí se han abordado no pretenden ser taxativos. De hecho, ya la
realidad política ha demostrado lo poco recomendable que sería establecer escenarios
específicos en los que la confianza puede ser (o no) presentada. De hecho, cuando
este Tribunal, en la Sentencia 0006-2018-PI/TC, declaró la inconstitucionalidad del
artículo 86.e) del Reglamento del Congreso, que regulaba los supuestos en los que no
se podía presentar la cuestión de confianza, ello lo hizo precisamente considerando el
principio de equilibrio de poderes y el de autonormatividad parlamentaria.
202. Del mismo modo, no podría este Tribunal —por ser fácticamente imposible— hacer
explícitos todos los casos en los que una cuestión de confianza se estime como in-
constitucional. Mucho dependerá, para que ello no ocurra, de la responsabilidad con
la que se desenvuelven los altos funcionarios del Estado, los cuales están llamados, en
muchas ocasiones, a zanjar sus diferencias en aras de encontrar fórmulas que preten-
dan salvaguardar el bien común.
203. Nuestro diseño institucional será cada vez más óptimo cuando todos los órganos
estatales sean conscientes respecto de los límites de sus atribuciones. Sin embargo, y
en caso ello no ocurra, este Tribunal es competente para recibir cualquier demanda
relacionada con algún posible ejercicio arbitrario del poder y, en el caso que sea nece-
sario, declarará su inconstitucionalidad.
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204. Ahora que este Tribunal ha esclarecido que la materia planteada en la cuestión de
confianza del 30 de setiembre de 2019 se encuentra dentro de lo constitucionalmente
permitido, corresponde analizar si esta fue aceptada o denegada fácticamente por el
C.2) ¿Se denegó, de conformidad con la Constitución, la cuestión de confianza en el

presente caso?
205. Corresponde, finalmente, que este Tribunal dilucide si es que, en el presente caso, el
Congreso de la República denegó la cuestión de confianza al Presidente del Consejo
de Ministros. Que esto se determine guarda una especial relevancia para el análisis de
constitucionalidad del accionar del Poder Ejecutivo, ya que, de entenderse que operó
una denegatoria, el Presidente de la República se encontraba facultado para disolver
el Congreso de la República de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 de
la Constitución. Si, por el contrario, ello no hubiese ocurrido, se entendería que el
Jefe de Estado habría actuado de manera contraria a los preceptos de nuestra norma
suprema al momento de ordenar el cierre del órgano legislativo.
206. Este Tribunal ya ha precisado que, de conformidad con los artículos 132 y 133 de la
Constitución, el Presidente del Consejo de Ministros está facultado a plantear una
cuestión de confianza facultativa. En este caso, tal y como ha sido precisado supra,
el pedido planteado pretendía que el Congreso de la República realice dos acciones:
(i) deliberar en relación con un proyecto de reforma a la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional con el propósito de garantizar que, en los procesos de elección de
magistrados, se observen aspectos vinculados con el principio de transparencia; y (ii)
que se paralice, hasta una ocasión posterior, el proceso de elección de magistrados que
llevaba a cabo el Congreso de la República, a fin que el mismo pueda ser efectuado
con un mayor nivel de legitimidad.
207. En relación con el primer punto, ya se han precisado las razones por las que es po-
sible defender la posibilidad de presentar y vincular proyectos de ley a un pedido
de cuestión de confianza por parte del Consejo de Ministros. Tampoco debe pasar
inadvertido el hecho que, una vez reanudada la sesión del Pleno del Congreso el día
30 de septiembre de 2019, se procedió a votar a favor de la iniciativa planteada. En
consecuencia, este Tribunal entiende que, a través de dicho acto de votación, el órga-
no legislativo manifestó su voluntad de deliberar la propuesta legislativa presentada
por el Presidente del Consejo de Ministros.
208. Una situación distinta ocurre con el pedido vinculado a la paralización del pro-
cedimiento de elección de magistrados de este Tribunal que se desarrollaba en ese
momento. Y es que, pese a la solicitud planteada por el Presidente del Consejo de
Ministros -en el sentido de suspender el proceso de elección de magistrados del
Tribunal-, el Pleno del Congreso decidió continuar con la agenda programada para
dicha sesión.
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209. Ahora bien, se podría considerar que el Presidente del Congreso, al postergar la de-
liberación de la cuestión de confianza, actuó dentro del marco de lo permitido por
el artículo 82 del Reglamento del Congreso, el cual establece que “(l)a cuestión de
confianza que plantee el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo
en su conjunto, será debatida y votada en la misma sesión o en la siguiente(…)”
(negritas agregadas). En efecto, al menos desde una perspectiva formal, el Pleno del
Congreso de la República podía continuar con el debate respecto de la cuestión de
confianza planteada en la siguiente sesión.
210. Sin embargo, para este Tribunal no pasa inadvertido el hecho que, en los términos en
los que la confianza fue planteada, era evidente que las circunstancias ameritaban que
dicho asunto fuera resuelto primero. De este modo, al continuar con el procedimien-
to de elección de magistrados, el Congreso de la República demostró que no tenía
intención de cumplir con lo solicitado por el Presidente del Consejo de Ministros.
Esto se corrobora si se considera que, pese a que la congresista Indira Huilca Flores
presentó una cuestión previa para postergar el proceso de elección y debatir sobre la
cuestión de confianza, el Pleno del Congreso decidió continuar con la votación, y
rechazar, de esta manera, lo solicitado.
211. Sobre este punto, la parte demandante ha argumentado que procedió a votar a favor
de la cuestión de confianza en los términos en los que fue planteada por el Presidente
del Consejo de Ministros. De este modo, según ha indicado en su escrito de de-
manda, no se puede brindar al Presidente de la República la potestad de determinar
cuándo, pese al voto favorable en la sesión del Pleno del Congreso, se ha entendido
aceptada o denegada la confianza. Al respecto, este Tribunal advierte que, si bien es
cierto que, en la mayor cantidad de escenarios, la verificación del otorgamiento o
denegación de la cuestión de confianza se puede advertir con el acto de la votación en
el Congreso de la República, también es importante considerar que existen supuestos
extraordinarios en los que es evidente que, por su accionar, el órgano legislativo ha
decidido rechazar la confianza planteada.
212. De este modo, aunque ya hemos precisado que la regla general para determinar el
otorgamiento de confianza en estos casos es el acto de votación, ello no impide que,
en algunos supuestos particulares, sea posible que se presente algún supuesto que
justifique el apartamiento de ella. En lo que respecta a la presente controversia, ya se
ha advertido que, en su presentación, el Presidente del Consejo de Ministros planteó
la cuestión de confianza no solo en relación con la deliberación de un proyecto de
reforma a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sino también con el propó-
sito de postergar el proceso de elección de los magistrados que se desarrollaba en ese
momento. Así, la votación efectuada por el Congreso de la República manifestó la
aceptación del primer punto planteado, mas no del segundo, ya que el Pleno del
Congreso procedió a continuar con el acto de la elección de los magistrados.
213. Ahora bien, el pedido presentado por el Presidente del Consejo de Ministros no de-
bía ser interpretado como una conducta caprichosa o arbitraria, ya que, en realidad,
- 761 -
como fue señalado supra, diversos órganos comprometidos con la defensa de los dere-
chos fundamentales habían formulado solicitudes similares, tales como la Defensoría
del Pueblo y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que emitió el ya
citado Comunicado de Prensa 241/19, de fecha 26 de septiembre de 2019.De lo ex-
puesto en el referido comunicado de prensa se advierte que, a criterio de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, con el propósito de garantizar una elección
que se base en la calificación en función del mérito y las capacidades profesionales, los
órganos nacionales debían postergar dicho acto, ya que era necesario que el procedi-
miento se guíe por el principio de transparencia. En una línea similar se encontraba
la Defensoría del Pueblo, cuando, como fuera citado supra, exhortó al Congreso de
la República “a postergar la elección (…) con el fin de reafirmar el cumplimiento del
principio deliberativo que permita dar a la elección la máxima legitimidad”.
214. Advertida esta preocupación -y que no residía únicamente en el Poder Ejecutivo,
sino también en otros organismos de defensa de los derechos fundamentales-, co-
rresponde a este Tribunal determinar si es que dicha materia podía (o no) ser someti-
da a una cuestión de confianza.
215. Sobre ello, este Tribunal nota que la elección de los magistrados es una competen-
cia que corresponde, de conformidad con nuestra Constitución, al Congreso de la
República. No ha existido, ni en los escritos presentados ni en la audiencia pública,
controversia alguna en relación con este punto. En efecto, lo que fue objeto del pe-
dido de cuestión de confianza fue la postergación del procedimiento de elección, lo
cual obedeció, como se ha expuesto, a la legítima preocupación de distintas entidades
en relación con la falta de transparencia del procedimiento.
216. Ahora bien, la selección de los integrantes de este Tribunal es un asunto que reviste
una meridiana importancia, en la medida de que se trata del supremo intérprete
de la Constitución. Al desarrollar la labor de custodio de nuestra norma suprema,
asume un rol trascendental tanto en el quehacer jurídico como político del país. Es,
pues, el órgano no solamente llamado a examinar las contiendas de competencia
entre los distintos órganos estales (como la controversia de autos), sino que también
tiene entre sus funciones la de controlar la constitucionalidad de las leyes y demás
disposiciones que integran nuestro ordenamiento, así como de tutelar, en última y
definitiva instancia, los derechos fundamentales de las personas. En ese sentido, sus
decisiones ocasionan un considerable impacto en el desarrollo de políticas públicas y
en la adopción de todas aquellas medidas que inciden en la persona. Las sentencias
que este Tribunal ha adoptado, desde su creación, han permitido que la Constitución
sea un documento palpable para los ciudadanos, y ha generado que su contenido se
actualice con el propósito de solucionar los problemas que aquejan a nuestra aun
débil democracia.
217. No se advierte, en ese sentido, que el pedido planteado por el Presidente del Con-
sejo de Ministros fuera sobre alguna cuestión ajena a lo desarrollado en la Sentencia
0006-2018-PI/TC. En efecto, si se toma en consideración que según el artículo 118,
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inciso 9, de nuestra Constitución, le corresponde al Presidente de la República “cum-

plir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales”,
resulta coherente y legitima la preocupación del Poder Ejecutivo en que el supremo
intérprete de la Constitución -como órgano jurisdiccional que es- esté integrado
por miembros elegidos a través de un procedimiento dotado de la transparencia in-
dispensable a fin de garantizar la legitimidad de las sentencias y resoluciones que,
precisamente, está llamado a cumplir y hacer cumplir.
218. Por lo expuesto, el Tribunal nota que, pese a la votación formalmente favorable al
pedido de cuestión de confianza planteado, lo cierto es que materialmente no se
cumplió con uno de los extremos solicitados. No se trató, ciertamente, de un accio-
nar expreso materializado en un acto de votación en la sesión del Pleno del Congreso,
pero sí de una forma manifiesta de no aceptar lo solicitado. De hecho, en la sesión
del 30 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros precisó que se
entendería denegada la confianza si es que se continuaba con la selección pese a los
reiterados pedidos de suspender dicho acto. El Congreso de la República, en conse-
cuencia, actuó con claro conocimiento de los términos de la solicitud planteada.De
esta forma, este Tribunal concluye que el Poder Ejecutivo no ha obrado de una forma
contraria a la Constitución en el presente caso.
219. Determinado ello, este Tribunal considera oportuno hacer referencia a ciertas cues-
tiones vinculadas con las consecuencias ligadas a la segunda denegación de confianza,
esto es, la disolución del Congreso de la República.
C.3) Denegación de cuestión de confianza y disolución del Congreso de la República

220. La segunda denegación de la cuestión de confianza generó que el Presidente de la
República, a través del mensaje a la nación del 30 de septiembre de 2019, manifestara
que había decidido disolver el Congreso de la República. Al respecto, cabe precisar
que cuando el artículo 134 de la Constitución señala que “(e)l Presidente de la Re-
pública está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su
confianza a dos Consejos de Ministros”, hace referencia a la facultad del Presidente
de la República de realizar un acto presidencial que luego habrá de ser formalizado en
un decreto de disolución que, además y como requisito de validez, deberá contener
como un segundo elemento con la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso
dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el siste-
ma electoral preexistente.
221. En tal sentido, la disolución del Congreso de la República regulada en el artículo
134 ocurre, en estricto, mediante un acto, no mediante una norma, aun cuando es
un requisito de validez que tal norma exista de forma inmediata posterior. Así, si
bien la disolución fue plasmada en el Decreto Supremo 165-2019-PCM, el extremo
referido a la disolución del Congreso de la República refleja un acto presidencial. De
ahí que, justamente, la vía correspondiente para revisar la constitucionalidad de tal
acto presidencial sea el conflicto competencial (y no la acción popular), conforme a
- 763 -
lo dispuesto en los artículos 110 y 113 del Código Procesal Constitucional. Así lo
entendió el mismo Presidente de la República, quien en su mensaje de disolución
señaló lo siguiente:
Ante la denegación fáctica de la confianza, y en respeto irrestricto de la Consti-
tución Política del Perú, he decidido disolver constitucionalmente el Congreso
y llamar a elecciones de congresistas de la República.
Este es un acto constitucional previsto en el artículo 134 de la Constitución
(…).[Negritas agradas].
222. Por tanto, al tratarse de un acto del Presidente de la República, se encuentra regido
por lo dispuesto en el artículo 120 de la Constitución, pues como todo acto presi-
dencial, será nulo si carece de refrendo ministerial. En el presente caso, este Tribunal
advierte que el acto de disolución se llevó a cabo cuando el Presidente de la República
dio su mensaje a la nación, no cuando fue publicado el decreto de disolución en el
Diario Oficial El Peruano. No obstante, cabe notar que en ese momento no existía
Consejo de Ministros, pues, conforme ya señaló este Tribunal, el Poder Ejecutivo
había interpretado válidamente que se le había denegado la confianza fácticamente.
223. Al respecto, este Tribunal debe hacer dos precisiones importantes. En primer lugar,
el refrendo ministerial a que hace referencia el artículo 120 de la Constitución debe
realizarse por escrito, de forma que exista constancia indubitable del mismo; de la
misma forma y por motivos de publicidad y certeza, es que se exige su emisión y
publicación como decreto. De esta manera, si bien el acto presidencial de disolución
se realizó en el momento del mensaje, el requisito del refrendo por escrito debía ser
necesariamente posterior, es decir, debía realizarse recién con la emisión del decreto
de disolución. En ese sentido, el refrendo perfecciona el acto de forma inmediata
posterior, al haberse realizado el mismo día.
224. En segundo lugar, cabe destacar que tal perfeccionamiento inmediato posterior debe
entenderse en el contexto político y constitucional de una disolución del Congreso
de la República que amenaza con suspender o vacar al Presidente de la República que
lo está disolviendo. Exigir que el Presidente de la República juramente un Consejo
de Ministros antes de realizar el acto de disolución podría llevar a la imposibilidad
fáctica de realizarla posteriormente, lo que implicaría desnaturalizar, inutilizar y hasta
eliminar la figura de la disolución del Congreso de la República de nuestro ordena-
miento constitucional. Además, en atención a las circunstancias especiales de una
situación como la presente, resulta razonable y necesario entender el refrendo minis-
terial como un elemento de validez que perfecciona el acto y permite la conservación
de su validez desde el origen. En tal sentido, el acto de disolución del Congreso de la
República goza además de validez formal.
225. Por otro lado, este Tribunal estima indispensable formular algunas consideraciones
en torno a esta atribución del Jefe de Estado para disolver el Congreso de la Repú-
blica. La introducción de esta facultad presidencial obedeció, para los constituyentes
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que elaboraron el texto de 1979, a que la Constitución de 1933 no había brindado al

Poder Ejecutivo alguna herramienta de contrapeso frente a la censura ministerial. Se
ha observado, en ese sentido, que esta clase de conflictos “pueden entrañar peligros
evidentes para la vida y normalidad democrática del país. Conflicto de poderes que
se produjo en el año 1914 con Billinghurst; conflicto de poderes que se produjo en el
año 1947 con Bustamante y Rivero, y el mismo que se produjo a partir del año 1963,
en el gobierno del arquitecto Belaúnde” [Intervención del asambleísta Chirinos Soto.
En: Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente de 1978, Tomo VII, p. 306].
226. La Constitución de 1993, al regular la facultad del Presidente de la República de
disolver el Congreso de la República, ha introducido una herramienta que, a consi-
deración del Tribunal, debe ser de ultima ratio y de uso excepcional. Ciertamente,
y a diferencia de su antecesora, la Constitución de 1979, la carta actual no dispone
de algún límite en cuanto al número de ocasiones en las que el Jefe de Estado pueda
acudir a ella.
227. Es necesario precisar que esta discrecionalidad se relaciona con la potestad del Presi-
dente de la República de disolver el Congreso de la República solo en el escenario en
el que se haya denegado, por lo menos en dos oportunidades, la cuestión de confian-
za. En efecto, de conformidad con la Constitución, el Jefe de Estado puede hacer uso
de dicha atribución en ese supuesto. Esto supone, como no puede ser de otro modo,
que no se encuentre ni constitucionalmente obligado ni prohibido de hacerlo si es que
se ha denegado la confianza en más de una ocasión. Cuestión distinta es establecer,
como se ha hecho supra (fundamentos 184 a 203), una serie de límites en cuanto al
planteamiento mismo de la cuestión de confianza, lo cual sí se relaciona, en estricto,
con los principios de equilibrio y balance de poderes.
228. En efecto, ello se deriva del hecho que la Constitución no obliga al Presidente de
la República a, de manera automática frente a la segunda denegación de confianza,
cerrar el Congreso de la República. De hecho, el artículo 134 es claro al establecer
que el Jefe de Estado “está facultado” a hacerlo, lo cual, evidentemente, dependerá
de la apreciación y juicio de las circunstancias políticas que advierta el Presidente
de la República. Ya en esta sentencia hemos observado lo negativo que sería, para el
orden y estabilidad de la nación, que la disolución sea empleada como una fórmula
ordinaria para la solución de los impases entre el Ejecutivo y el Legislativo.
229. Así, este supremo intérprete de la Constitución aprecia que emplear la disolución del
Congreso de la República como una herramienta común frente a cualquiera tensión
política -las cuales, por cierto, están presentes en cualquier sistema democrático-
ocasionaría un fuerte desgaste que sería advertido por la ciudadanía, ya que la apela-
ción constante a elecciones podría generar la sensación que el gobierno no es capaz
de encontrar mecanismos de solución que permitan la libre confluencia de todas las
fuerzas políticas en aras de favorecer el desarrollo institucional del país. Es en ese
sentido que, como se expuso supra, el texto constitucional haya establecido algunos
límites expresos a esta atribución, como el que se prohíba su utilización durante el
- 765 -
último año de mandato del órgano legislativo o mientras se encuentre vigente un

estado de sitio. Por ejemplo, el actual Presidente de la República no podría disolver
el Congreso de la República desde fines del mes de julio del presente año, pues ya en
ese momento estaría iniciando el último año de su mandato.
230. También es una importante forma de evitar la acumulación de poder por parte del
Presidente de la República el que se disponga la inmediata convocatoria a elecciones.
La finalidad de este acto radica en impedir que la disolución sea empleada como un
instrumento, en manos del Ejecutivo, para deshacerse de una mayoría congresal que
le sea adversa o incómoda. Como bien expuso el asambleísta Rodríguez Figueroa, al
comentar la reciente incorporación de la facultad de disolver la Cámara de Diputados
en la Constitución de 1979, “(l)a disolución es un instrumento de la democracia y
una forma efectiva de resolver “impases” políticos de esta envergadura en la vida del
país; de lo contrario, la disolución se convierte en una especie de venganza política
o en un problema de alta burocracia, pero no de solución de un conflicto serio de
carácter político” [Intervención del asambleísta Rodríguez Figueroa. En: Diario de
los Debates de la Asamblea Constituyente de 1978, Tomo VII, p. 296].
231. De hecho, en algunas experiencias del Derecho comparado, como ocurrió en el caso
de la República de Weimar, la disolución “no sirvió prácticamente nunca para dar
a conocer la voluntad del pueblo y, mucho menos, para que ésta fuera acatada. Fue
un arma contra el propio Parlamento para, mediante sucesivas disoluciones muy
próximas en el tiempo, ignorar y presionar sobre la voluntad popular para acabar
configurando una Cámara completamente dócil a los deseos del ejecutivo” [Martí-
nez, Eva (1984). La disolución del Bundestag. Análisis de la sentencia del Tribunal
Constitucional Federal Alemán, de 16 de febrero de 1983. En: Revista Española
de Derecho Constitucional, Año 4, Número 12, p. 174]. La situación era aún más
delicada en el seno de las monarquías, ya que el otorgamiento al Rey o la Reina de la
potestad de disolver las Cortes reposaba en la otrora autoridad absoluta del monarca.
No sorprendió, por lo tanto, que algunas autoridades como Fernando VII reaccio-
naran frente al establecimiento de límites constitucionales a esa potestad. Como es
conocido, este monarca absolutista disolvió las Cortes en 1814, una vez promulgada
la Constitución de Cádiz, en respuesta al recorte de sus atribuciones.
232. En el caso nacional, los constituyentes tanto de 1979 como de 1993 se preocuparon
en dejar en claro que la disolución no podía ser una herramienta ordinaria a ser
empleada por el Poder Ejecutivo, como suele ser la usanza de los modelos parla-
mentarios. Y es que, tal y como lo demuestra la tradición constitucional nacional, el
propósito de la inserción de ciertas condiciones para el acto de la disolución pretende
justamente reflexionar en torno a la posibilidad que se trate de una medida de ultima
ratio para solucionar un conflicto severo dentro de la clase política. De esta forma,
acudir a ella de manera reiterada puede generar un preocupante afán de concentra-
ción del poder, que este Tribunal no puede sino condenar.
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233. Hoy, sin embargo, existe la posibilidad de que en el Perú la ciudadanía pueda, a través
de un uso responsable de sus derechos políticos, tener la oportunidad de colaborar
a solucionar las tensiones políticas que generaron la disolución del Congreso de la
República. Ciertamente, nuestro modelo excesivamente multipartidista no es el más
propicio para poder identificar, con claridad, cuál de las dos posiciones cuenta con
un mayor respaldo popular. En todo caso, es un deber del electorado informarse
adecuadamente respecto de las posiciones que los partidos políticos tengan sobre este
asunto, a fin que el resultado en las urnas pueda, de algún modo, reflejar la aproba-
ción o el rechazo a la medida adoptada por el Presidente de la República.
234. En efecto, la desmedida cantidad de partidos políticos en nuestro medio genera una
fragmentación que tiene como consecuencia que no sea posible, al menos no de una
manera manifiesta, dilucidar en qué medida el electorado ha respaldado la decisión
del Poder Ejecutivo. De hecho, en el escenario nacional, que también se ha decan-
tado por el voto preferencial, no es inusual que, dentro de una misma agrupación
política, existan desavenencias sobre este trascendental asunto.
235. Evidentemente, si la mayoría se decanta por aprobar el acto de la disolución, ello
tendría que verse materializado en la composición del siguiente Congreso de la Re-
pública.
236. En efecto, no es negativo para este Tribunal que, frente a una tensión política re-
currente e insubsanable, se convoque al titular de la soberanía para que brinde una
suerte de veredicto respecto del futuro del país, lo cual se ha materializado en el
Decreto Supremo 165-2019-PCM. De hecho, es saludable que, en una democracia,
se llame a las urnas a la población para renovar (o rechazar) la confianza depositada
en las autoridades políticas. Sin embargo, un uso reiterado de esta institución podría
despojarle de ese halo de excepcionalidad que ostenta, y, con ello, su utilidad.
237. Finalmente, este Tribunal no puede sino recordar a la ciudadanía que ella, mediante
un voto informado, tiene la posibilidad de manifestar su voluntad en las urnas y, de
este modo, contribuir a solucionar la tensión política que se ha generado particu-
larmente desde las elecciones presidenciales y congresales del año 2016. Y es que,
aunque en las condiciones actuales el sistema multipartidario y proporcional, tal y
como se ha aplicado y distorsionado en la práctica, puede que no necesariamente
contribuya a reflejar si la población ha respaldado o no la decisión del Presidente de
la República, no es menos cierto que, a través de un ejercicio responsable de su deber
cívico, el ciudadano debe informarse sobre las posiciones políticas que las distintas
agrupaciones tienen en torno a la disolución del Congreso de la República acaecida
el 30 de septiembre de 2019. Solo de esta manera existirá la real posibilidad que el
resultado de las urnas pueda, por lo menos, acercarse a ser un reflejo respecto de la
aprobación (o no) de este acto.
238. Evidentemente, lo que aquí ha juzgado este Tribunal no pasa por establecer qué de-
cisión deba adoptar el electorado en las elecciones del 26 de enero de 2020. A lo que
- 767 -
se ha constreñido es a determinar jurídicamente si es que la disolución efectuada por

el Presidente de la República el 30 de septiembre de 2019 ha sido compatible con la
Constitución. Corresponderá a la ciudadanía el deber de indagar las posturas y po-
siciones de las agrupaciones políticas de su preferencia en torno a la disolución para
determinar, con su voto, si es que aprueba (o no) políticamente la medida adoptada
por el Presidente de la República. En efecto, ante la cada vez más abultada cantidad
de partidos políticos en los procesos electorales -cuestión que deberá ameritar una
seria y profunda reflexión por parte de nuestra clase política- tendrá que ser la ciu-
dadanía la que vele por reflejar su verdadera voluntad en las urnas.
239. Por las consideraciones expuestas en esta sentencia, el Poder Ejecutivo, en este caso,
contaba con competencia para plantear una cuestión de confianza tanto para propo-
ner una reforma a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional como para solicitar la
postergación de la elección de los magistrados, lo cual obedeció a la especial coyuntu-
ra política que aun atraviesa el país y que, por lo demás, también había sido solicitada
por la Defensoría del Pueblo y por la Comisión Interamericana de Derechos Huma-
nos. Sin embargo, y en la medida en que el Congreso de la República decidió no sus-
pender dicho acto, es evidente que decidió denegar la confianza al Poder Ejecutivo,
por lo que, al tratarse de la segunda oportunidad en la que ello ocurría, facultaba al
Presidente de la República a disolver el Congreso de la República. En consecuencia,
corresponde confirmar la validez de dicho acto, el cual se encuentra contenido en el
Decreto Supremo 165-2019-PCM.
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda competencial interpuesta por el Presidente de la Co-
misión Permanente.
Publíquese y notifíquese
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
PONENTE RAMOS NÚÑEZ
- 768 -
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
El primer debate público del Pleno del Tribunal

Constitucional, marca un hito en la historia de
la judicatura peruana. Una mayor publicidad y
transparencia de los actos estatales promueve una
ciudadanía vigilante y una mayor deliberación
social.
1. Si bien coincido con los fundamentos y puntos resolutivos de la sentencia, quiero
agregar algunos argumentos relacionados con la interpretación del artículo 134 de la
Constitución, en razón de que considero que allí se encuentra una de las principales
fuentes de conflicto entre quienes, en los últimos días, han expresado su opinión res-
pecto de la disolución del Congreso de la República, producida el 30 de setiembre de
2019.
2. Previamente es necesario citar a quien fue uno de los más destacados especialistas en
materia de interpretación constitucional: el profesor alemán Konrad Hesse. Él sostenía
que la interpretación constitucional es concretización, pues “precisamente lo que no
aparece de forma clara como contenido de la Constitución es lo que debe ser deter-
minado mediante la incorporación de la ‘realidad’ de cuya ordenación se trata (...) En
ese sentido, la interpretación constitucional tiene carácter creativo: el contenido de la
norma interpretada sólo queda completo con su interpretación (...)”.1
3. En ese sentido, existen determinadas disposiciones en la Constitución peruana que no
tienen un contenido normativo definitivo, sino un contenido normativo abierto, va-
lorativo o indeterminado. Cuando nuestros constituyentes redactaron el artículo 134
de la Constitución de seguro que tenían la idea de los supuestos a los que se aplicaría
el texto elaborado, pero de seguro también que en dicho contexto era difícil imaginar
el 100% de supuestos futuros que podían presentarse. Es por ello que en el año 2020,
27 años después de redactado dicho artículo, aparece una realidad (los hechos del 30
de setiembre de 2019) que exige darle respuesta jurídica (si está permitida, prohibida,
obligada), basándonos para ello en la interpretación del citado artículo 134 de la Nor-
ma Fundamental. Veamos:
1 HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constitucional. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,

2012, p. 63.
- 769 -
Controversia principal
4. El 30 de setiembre de 2019, el Presidente de la República decidió disolver el Congreso
de la República, en aplicación del artículo 134 de la Constitución. Dicho artículo
establece que “El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si
éste ha (…) negado su confianza a dos Consejos de Ministros”.
5. El Presidente de la República Martín Vizcarra asumió que la denegación de confian-
za podía ser expresa pero también “fáctica”, y que este último supuesto se produjo
cuando, en los hechos, el Congreso manifestó claramente su voluntad de no otorgar
la confianza planteada por el Poder Ejecutivo (Presidente del Consejo de Ministros)
respecto de la suspensión del procedimiento de elección de magistrados del Tribunal
Constitucional por su falta de transparencia. En tal sentido, para el Presidente de la
República resultó legítima la disolución producida.
6. La parte contraria, en este caso el Congreso de la República, asumió que “toda dene-
gación de confianza es expresa”, que siempre ha sido así y que no existe la figura de la
denegación “fáctica”. Por ello, asume que para otorgar la denegación expresa el Parla-
mento debe realizar una sesión especial en la que se vote por no otorgar tal cuestión
de confianza, de modo tal que al no haberse producido tal denegación “expresa”, no
resulta legítima la disolución producida.
Interpretación de la expresión “negado su confianza” del artículo 134 de la Consti-

tución
7. Puestas así las posiciones enfrentadas, queda claro que la disputa en este caso no es
sobre si en realidad todas las denegaciones de confianza en la historia constitucional
del Perú siempre han sido “expresas” o no lo han sido, o si han sido en parte “expresas”
o en parte “fácticas”, o si existe la denegación “fáctica”.
8. La solución de la controversia planteada en este caso exige previamente interpretar la
frase “negado su confianza” del artículo 134 de la Constitución. Dicha frase exige que
exista una clara e indubitable manifestación de voluntad del Congreso de la Re-
pública en el sentido de negar la confianza planteada por el Presidente del Consejo de
Ministros. No existen en dicho artículo 134 las expresiones “denegación únicamente
expresa”, “denegación únicamente tácita” o “denegación fáctica”. Lo único que existe
son las frases “negado su confianza” en el artículo 134 y “si la confianza le es rehusada”
del artículo 133 de la Constitución.
9. Ahora, frecuentemente la denegación de confianza se ha manifestado en el Perú me-
diante un acto formal (programación específica de una sesión del Pleno del Congreso,
un debate y votación específicos sobre la denegación de confianza, etc.). A este tipo de
denegación podríamos llamarla denegación formal o expresa. Ello nos indica que
¿ésta será la única forma de interpretar el artículo 134 de Constitución? Estimo que
no. También se podría identificar un tipo de denegación que podríamos llamar dene-
gación tácita, aquella que si bien no es expresa se produce cuando determinados actos
- 770 -
constituyen claras y manifiestas declaraciones de voluntad en el sentido de no aceptar

la cuestión de confianza. Tanto la denegación formal o expresa, como la denegación
tácita, son especies de lo que podríamos entender como denegación manifiesta. Eso
es lo que en esencia nos pide el artículo 134 de la Constitución: que la denegación de
confianza sea manifiesta, ya sea indubitablemente formal o expresa, o indubitable-
mente tácita.
10. En este caso concreto, dicha manifestación clara e indubitable se produjo el 30 de
setiembre cuando, pese a la solicitud planteada por el Presidente del Consejo de Mi-
nistros en el extremo de “suspender el proceso de elección de magistrados del Tribunal
Constitucional”, el Pleno del Congreso decidió continuar con la agenda programada
para dicha sesión. Es más (...) ante la presentación de una cuestión previa por parte de
una Congresista para que se postergue el proceso de elección y se debata la cuestión de
confianza, el Pleno del Congreso decidió continuar con la votación.
11. Al respecto, nos preguntamos ¿era claro uno de los extremos de la cuestión de confian-
za planteada respecto de “paralizar el proceso de elección de magistrados del Tribunal
Constitucional en curso”? Respuesta: si. ¿Era clara la manifestación de voluntad del
Pleno del Congreso de la República en el sentido de no paralizar el proceso de elección
de magistrados del Tribunal Constitucional en curso? Respuesta: si. Entonces, queda
clara e indubitablemente manifestada la denegación de confianza.
12. Cabe agregar que no se puede interpretar que la frase “negado su confianza” del artí-
culo 134 de la Constitución siempre debe ser “expresa” pues cuando el Poder Consti-
tuyente ha querido que en todos los casos se cumpla con una formalidad “expresa”, lo
ha previsto así. Por ejemplo:
Artículo 53: … La nacionalidad peruana no se pierde, salvo por renuncia expresa
ante autoridad peruana.
Artículo 60: … Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidia-
riamente actividad empresarial…
Artículo 79:… Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas,
puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial
para una determinada zona del país
13. Un problema distinto es si se podía plantear una cuestión de confianza respecto de la
paralización del proceso de elección de magistrados del Tribunal Constitucional, pero
esto ya no tiene que ver con el argumento sobre si la denegación debía ser “expresa”,
“fáctica” u otras expresiones.
14. Precisamente, a fin de de identificar el problema real en este caso es importante dis-
tinguir entre la FORMA DE MANIFESTAR la denegación de confianza (si la dene-
gación es “expresa”, “tácita”, “fáctica”, etc.) y la MATERIA que puede ser objeto de
la cuestión de confianza (sobre proyectos de ley, proyectos de reforma constitucional,
procedimientos parlamentarios en curso, etc.)
- 771 -
15. Conforme a lo expuesto en este caso, respecto de la FORMA DE MANIFESTAR la

cuestión de confianza, no hay duda que hubo una clara manifestación de voluntad del
Pleno del Congreso de la República en el sentido de no paralizar el proceso de elección
de magistrados del Tribunal Constitucional en curso (como se ha detallado en el fun-
damento 10 supra). Por lo tanto, era clara e indubitablemente manifiesta la denegación
de confianza.
16. Por otra parte, sobre la MATERIA que puede ser objeto de la cuestión de confianza,
específicamente si se podía plantear cuestión de confianza a fin de paralizar el pro-
ceso de elección de magistrados del Tribunal Constitucional, cabe mencionar que
los incisos 1 y 9 del artículo 118 de la Constitución establecen que “corresponde
al Presidente de la República: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución (...) 9.
Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdicciona-
les”. Conforme a tales disposiciones constitucionales, estimo que resulta permitida
la materia sobre la que se planteó la cuestión de confianza (paralizar el proceso de
elección de magistrados del Tribunal Constitucional en curso) pues mediante ella el
Poder Ejecutivo expresó su legítima preocupación, al igual que instituciones como la
Defensoría del Pueblo y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de que
un órgano jurisdiccional tan importante como el Tribunal Constitucional, realice su
función de control de la Constitución (artículo 201), mediante magistrados elegidos
a través de un procedimiento dotado de la transparencia indispensable, garantizando
así la legitimidad de las sentencias y resoluciones que está obligado a cumplir y hacer
cumplir.
17. En efecto, el 30 de setiembre de 2019, la Defensoría del Pueblo emitió comunica-
ciones en los que refiere que “el Ejecutivo está legitimado constitucionalmente para
proponer reforma del proceso de elección de magistrados y hacer cuestión de confianza
sobre ella, respetando la capacidad del Congreso para decidir” y “exhorta a postergar
la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional con el fin de reafirmar el
cumplimiento del principio deliberativo que permita dar a la elección la máxima legi-
timidad”.
18. De igual modo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emitió un co-
municado de prensa el 26 de setiembre de 2019, en el que expresó “su preocupación
por las denuncias de falta de publicidad y transparencia en el proceso de selección de
seis magistrados del Tribunal Constitucional del Perú”, agregando “que, los riesgos
que conllevan en sí mismos los nombramientos a cargo de órganos políticos, se incre-
mentan por la falta de especificación de criterios objetivos de selección que garanticen
que los operadores de justicia sean personas íntegras, las más idóneas, que cuenten
con la formación y calificaciones jurídicas apropiadas, de acuerdo con la singularidad
y especificidad de la función que van a desempeñar. Este requerimiento, como ya lo
ha señalado la CIDH, resulta esencial para garantizar que la elección no se hace por
motivos o razones políticas, sino sólo basada en el mérito y la competencia profesional
y que, además, la ciudadanía lo percibe así”.
- 772 -
19. En dicho comunicado de la CIDH refiere que el 20 de setiembre de 2019, la Asamblea

Nacional de Gobernadores Regionales (ANGR) del Perú exhortó al Poder Legislativo
a no llevar a cabo la elección de los miembros del Tribunal Constitucional, señalando
que dicha elección podría generar convulsión social e ilegitimidad de los candidatos
elegidos.
20. Por ello, si bien no es típica la materia vinculada con la cuestión de confianza sobre
paralizar un proceso de elección de magistrados del Tribunal Constitucional en curso,
queda claro que era legítima la preocupación del Poder Ejecutivo por el proceso que
se venía llevando a cabo el 30 de setiembre y legítimo también el cumplimiento de sus
obligaciones previstas en los incisos 1 y 9 del artículo 118 de la Constitución, de modo
que resultaba permitida la materia sobre la que se planteó la cuestión de confianza.
21. Así también, sobre la materia que puede ser objeto de una cuestión de confianza, no
comparto algunas de las expresiones de los fundamentos 197 a 200. Respecto de lo
expresado en algunos votos de mis colegas, estimo legítimo su punto de vista en el
sentido de preservar y defender el principio constitucional de separación de poderes
de cara a eventos políticos futuros. Sin embargo, considerando que esos casos pueden
llegar a esta instancia, me abstengo de emitir pronunciamiento por el momento.
22. En suma, al haberse denegado la confianza por segunda vez, de forma clara y ma-
nifiesta, el 30 de setiembre de 2019, no resultaba inconstitucional la disolución del
Parlamento prevista en el artículo 134 de la Constitución.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
- 773 -
En el presente caso, si bien me encuentro de acuerdo con el sentido del fallo, considero
pertinente expresar algunas consideraciones adicionales:
1. La presente sentencia no tiene por qué agotar el debate ni la evolución de la institución
constitucional de la cuestión de confianza. Definir el modo como se configuran estas
instituciones corresponde, en primer lugar, al diseño institucional, a través de las
reformas constitucionales y legislativas pertinentes. Como se ha explicado de manera
bastante detallada en la ponencia, la actual regulación es producto de una evolución.
Es por ello que de ninguna manera esta sentencia determina de modo definitivo todos
los alcances de la cuestión de confianza y la disolución del Congreso.
2. En cuanto a la posibilidad de plantear cuestión de confianza para reformar el
procedimiento de elección de magistrados del tribunal constitucional, en la demanda
se alega que en tanto la elección de magistrados del Tribunal Constitucional, constituye
un procedimiento en el que solo participa el Congreso de la República, constituye una
materia que no puede ser objeto de cuestión de confianza.
3. Considerar que, en tanto el procedimiento de elección de magistrados del Tribunal
Constitucional está a cargo únicamente del Congreso de la República, y, por tanto, no
permite al Poder Ejecutivo impulsar una cuestión de confianza relativa al mismo, se
inscribe en una concepción desfasada del concepto de separación de Poderes.
4. Como ha señalado este Tribunal Constitucional de manera sostenida, la separación de
poderes que configura nuestra Constitución, no es absoluta, porque de la estructura
y funciones de los Poderes del Estado regulados por ella, también, se desprende el
principio de colaboración de poderes. Es decir, las relaciones entre diferentes poderes
contienen mecanismos de control y de colaboración.
5. Como se ha establecido en la sentencia recaída en el expediente 6-2018-PI (caso
cuestión de confianza y crisis total del gabinete), la cuestión de confianza que pueden
plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la
clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en
busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su
gestión requiera. Asimismo, se señaló que es posible plantear cuestiones de confianza
respecto de proyectos de ley.
6. De otro lado, si bien la impartición de justicia está a cargo del Poder Judicial, y otros
órganos constitucionales autónomos, como el Tribunal Constitucional, la legitimidad
de las resoluciones jurisdiccionales no es ajena al Poder Ejecutivo. En este sentido, el
artículo 118, inciso 1 de la Constitución establece que le corresponde al Presidente de
- 774 -
la República “cumplir y hacer cumplir la Constitución”, por lo que resulta legítima la

preocupación por que la elección de miembros del Tribunal Constitucional se lleve a
cabo respetando estándares de transparencia. Es en el ejercicio de dichas competencias
que el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley relacionado con la reforma a la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional, con la intención de dotar a dicho procedimiento
de la mayor transparencia, lo que resulta válido.
7. No obstante que concuerdo con la ponencia en este extremo, soy de la opinión de que
entre los fundamentos 179 al 181 se incurre en un exceso. Ciertamente, el proyecto
de ley presentado por el Ejecutivo pretendía dotar de mayor transparencia la elección
de los magistrados del Tribunal Constitucional, no obstante, no nos corresponde en
esta sentencia opinar si la modalidad ordinaria de elección es mejor que la modalidad
por invitación, ni mucho menos sugerir un mecanismo combinado como se hace en el
fundamento 181. Ello le corresponde al legislador. Tampoco concuerdo con lo referido
entre los fundamentos 197 al 200.
8. También concuerdo con la ponencia respecto de lo decidido en cuanto a si en el caso,
el considerar que se había denegado la cuestión de confianza resultaba acorde con
la Constitución. En especial, me parece sensato lo señalado en el fundamento 226
de la sentencia, en el sentido de que la disolución del Congreso no puede ser una
herramienta ordinaria a ser empleada por el Poder Ejecutivo, sino más bien como una
medida de ultima ratio para solucionar un conflicto severo dentro de la clase política.
9. Por último, considero importante reiterar que esta sentencia no agota el debate ni
la regulación de la cuestión de confianza, por lo que la respuesta que dé el Tribunal
Constitucional, no impide futuros ajustes de la institución a través de modificaciones
del reglamento del Congreso y de la propia Constitución.
S.
MIRANDA CANALES
- 775 -
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA

BARRERA
§1. Una explicación inicial

1. Si bien me encuentro de acuerdo con lo resuelto por mis colegas magistrados en el
sentido de la ponencia emitida (y hoy sentencia), en tanto y en cuanto declara infun-
dada la competencial presentada por el Presidente de la Comisión Permanente, Pedro
Olaechea Álvarez Calderón, creo, además, que se hace necesario hacer algunas preci-
siones adicionales sobre las labores propias de un Tribunal Constitucional. Procederé a
efectuar ello a continuación:
§2. Tareas y funciones de un Tribunal Constitucional y sus alcances: la existencia de lo

constitucionalmente posible y lo constitucionalmente obligatorio
2. Lo primero que hay que señalar es que actualmente nos encontramos en un escenario
de constitucionalizarían y convencionalización, en los que se enmarca la comprensión
contemporánea del rol de los jueces y juezas constitucionales. Esta comprensión es
imprescindible para poder reconocer las potencialidades, pero también los límites de
los tribunales constitucionales en casos como el presente.
3. En efecto, la labor de un juez o jueza constitucional consiste en la de interpretación
del Derecho de acuerdo con parámetros constitucionales, y más propiamente de una
“Constitución convencionalizada”. En este orden de ideas, le corresponde realizar labo-
res de “constitucionalización del Derecho”, ya sea en sus efectos directos (“constitucio-
nalización judicialización”, referida a la relación entre y con las diferentes instituciones
estatales; “constitucionalización elevación”, relacionada con el sistema de fuentes o la
producción de normas dentro de un Estado; y “constitucionalización transformación”,
vinculada a las diversas disciplinas jurídicas y sus distintas instituciones), o también
a sus efectos indirectos (modernización del Derecho, unificación del orden jurídico,
simplificación del ordenamiento).
4. Junto a ello, compete al juez(a) constitucional, asimismo, desarrollar una labor de
“constitucionalización de la política”, pues el quehacer político (así como el social o el
económico) no puede manejarse al margen de lo dispuesto en los diferentes preceptos
constitucionales y lo que se infiere de ellos. Aquello, ciertamente, permite dejar de lado
el mantenimiento de figuras arcaicas —previas al proceso de constitucionalización—
como es el caso de las political questions, “actos políticos” o de gobierno” y lo que ellas
involucran: la subsistencia de decisiones que buscaban sustraerse de ser revisadas bajo
parámetros jurídicos en sede jurisdiccional. Esto, bien entendido, habilita incluso a
que jueces y juezas constitucionales no solamente controlen, sino que hasta se permi-
- 776 -
tan hacer sugerencias y tener iniciativas frente a la configuración de políticas públicas,

para así asegurar la constitucionalidad de las mismas.
5. Esta referida “constitucionalización de la política” permite entender que, en tanto y
en cuanto la legitimación del poder en un Estado Constitucional es jurídica, y ello
básicamente se tutela en sede jurisdiccional, al mismo tiempo, se le reclama a jueces
y juezas constitucionales que asuman labores de integración social, las cuales, siquie-
ra enunciativamente, aluden a apuntalar elementos de cohesión social (búsqueda de
que toda persona pertenezca a una comunidad donde pueda realizar sus proyectos de
vida), inclusión social (esfuerzo para incorporar a quienes se encuentran excluidos del
sistema político, de la configuración de lo económico o de la capacidad de ejercer sus
derechos o su cultura a cabalidad), reconciliación social (apuntalamiento de una supe-
ración colectiva de períodos asumidos como difíciles dentro de la historia de nuestros
países) o prevención social (intento de consolidación de un clima con ausencia de
conflictos, o con una solución rápida y eficaz de los ya existentes).
6. Sin embargo, esto no es lo único a tomar en cuenta si se habla sobre cuáles debieran
ser los actuales parámetros de la actuación de un(a) juez(a) constitucional. Ya ha-
bíamos dicho que ello partía de comprender su quehacer desde el parámetro de una
Constitución “convencionalizada” o, dicho con otras palabras, dentro de una lógica
de “convencionalización del Derecho”. En todo caso, corresponde concebir la labor de
estos(as) juzgadores(as) (y no solamente las de ellos, sino también la del conjunto de
las entidades estatales, en el marco de sus competencias), en una dinámica de verda-
dero diálogo, destinado a la construcción de un Derecho común, cuyo sustento es el
de la comprensión de los derechos conforme a los tratados sobre Derechos Humanos
suscritos por cada Estado o a las pautas sobre derechos que hoy se nos presentan como
normas de ius cogen.
7. Lo anterior, por cierto, viene de cara con ciertas funciones que son propias de dicho
Tribunal. Estos roles o funciones son los de mediación, entendiendo que las cortes
constitucionales cumplen con una función moderadora, reguladora y preservadora de
la unidad política nacional, buscando la armonía social, no obstante las diferencias
propias de sociedades cada vez más plurales y complejas; los de integración social, que
aluden a la búsqueda de cohesión social, de inclusión y reconocimiento, de reconci-
liación y de prevención social (clima de ausencia de conflictos); y los de orientación,
referidos a la tarea de afirmar los valores constitucionales y de consolidar una identidad
ciudadana sobre la base de lo recogido en la Constitución.
8. Es dentro de ese escenario que a todo Tribunal Constitucional, a toda alta Corte hace
sus veces, y a todo juez(a) constitucional, le toca desempeñar una labor de concreti-
zación de la Constitución. Dicho con otras palabras, una tarea de desarrollo de los
principios, valores, derechos, deberes y demás prescripciones que contiene una Cons-
titución, las cuales no se circunscriben a su lectura estrictamente literal. Como bien
señalaba García de Enterría, toda Constitución contemporánea propia de un Estado
Constitución es en rigor un conjunto normativo. Aquello reclama su interpretación
- 777 -
sistemática con todo el mismo texto constitucional, con los parámetros convencionales
vigentes (tratados, jurisprudencia vinculante y normas de ius cogens, por lo menos), y
lo que objetivamente se puede deducir como implícito a ello.
9. La concretización de la Constitución, como bien señalaba Hesse, y quienes han se-
guido esa línea de pensamiento, no puede entonces ser comprendida de una manera
estática y cerrada. Una Constitución no es hoy una camisa de fuerza, sino un punto de
partida para generar o recrear respuestas (según fuera el caso) a problemas que se pre-
sentan en la realidad misma de un Estado Constitucional (o por lo menos, que apunte
a hacerlo). En muchos casos, como ya lo ha dicho este mismo Tribunal en casos como
Lizana Puelles (STC Exp. n.° 05854-2005- AA/TC), recurrir a una interpretación
literal de la Constitución sería realmente lo inconstitucional, o lo ajeno a lo constitu-
cionalmente conforme (necesario o posible).
10. Esta última definición nos lleva también a una comprensión bastante más amplia de lo
“constitucional” que lo asumido a nivel interpretativo o lo hecho suyo por parámetros
interpretativos más propios de un contexto decimonónico. Es cierto que no todo es
constitucional. Es cierto también que hay aspectos que son claramente constituciona-
les, con un reconocimiento a nivel de las Constituciones, unidas al plano convencional
y a lo asumido como ius cogens, como ya fue explicado. Pero es cierto también que, al
ser la Constitución un punto de partida para una interpretación dinámica frene a los
graves y variables problemas de una sociedad, las disposiciones constitucionales, que
son de diversa naturaleza (algunas principiales, otras con vocación de reglas otras y un
largo etcétera), permiten más de una comprensión de lo que se puede o debe hacer.
11. Aquí entramos entonces al mundo de lo “constitucionalmente posible”, donde los
diferentes operadores jurídicos (y sobre todo, los vinculantes), tienen un margen de
acción con cierta discrecionalidad, más no arbitrariedad. Las diferentes disposiciones
de una Constitución, como bien ha dicho entre otros Guastini, cuentan con diferentes
sentidos o comprensiones normativas. Aquello le otorga un amplio, más no ilimitado
e incontrolable margen de acción a los intérpretes vinculantes de la Constitución, así
como a los poderes públicos e incluso a los particulares, pero siempre de ciertos pará-
metros, pues, caso contrario, la discrecionalidad se convierte en arbitrariedad, y por
ende, en la negación de lo que corresponde a un Estado Constitucional.
12. Lo que se acaba de señalar tiene enorme importancia dentro de la interpretación cons-
titucional contemporánea. Miles son los ejemplos que podrían ponerse al respecto,
pero aquí solamente mencionaremos dos; en primer término, la interpretación, hecha
dentro de lo constitucionalmente posible, que ha permitido en el Perú comprender
como ámbito de acción del “amparo contra resoluciones judiciales” no solamente al
derecho a la tutela procesal efectiva (dentro de la cual se ha comprendido a la tutela
judicial efectiva y debido proceso), tal como lo haría una lectura literal del artículo
4 del Código Procesal Constitucional. Hoy cabe la interposición de amparos contra
resoluciones judiciales incluso buscando evitar la violación o amenaza de violación de
los denominados “derechos implícitos”.
- 778 -
13. Y por si lo expuesto no fuese suficiente, es interesante resaltar aquí lo sostenido entre
otros casos por el magistrado Blume, quien en el caso Dicapi (STC Exp. n.° 00001-
2014-PI), señaló, con gran convencimiento, que la interpretación conforme de los
derechos y los parámetros de limitación a esos derechos no puede circunscribirse a lo
que dice una norma reglamentaria, sino que debe comprenderse, seguirse y actuarse de
acuerdo con lo que recoge o se infiere de la misma Constitución, y no constreñirse a
un reglamento que, en el mejor de los casos, puede ser una comprensión constreñida,
inexacta o incompleta de ese parámetro constitucional.
§3. La materia aquí a enfrentar: las imprecisiones de nuestro sistema de gobierno

peruano, y la determinación de que puede entenderse como constitucionalmente
posible en ese escenario.
14. Cuando hablamos de sistema de gobierno nos referimos a la categoría jurídica me-
diante la cual se establece, dentro de una configuración orgánica del poder (límites,
estructura organizativa y la justificación de esas limitaciones y esa organización (la cual
en el Estado Constitucional se identifica con la tutela de un conjunto de principios,
derechos y valores)).
15. El Perú, desde su fundación, y por razones que ya no corresponde detallar aquí, optó por
un modelo presidencial, con un Presidente que es a la vez jefe de Estado y jefe de Gobierno,
y por ende, puede contar con mucho poder, máxime si en alguno de los limites existentes
tradicionalmente reconocidos en los Estados Unidos no le son exigidos al Presidente perua-
no. En el Perú cabe veto parcial de leyes; el presidente tiene iniciativa legislativa con carácter
preferente; cuenta además con capacidad legislativa propia (decretos legislativos y decretos de
urgencia); y. por no ser muy exhaustivos, tiene competencias impensables para un presidente
de los Estados Unidos, pues en estas actividades el margen del control EXP. N.° 0006-2019-
CC/TC del Congreso es mucho más amplio (dictado de Estados de Excepción, un mayor
manejo del impulso de transferencias presupuestales, y un gran etcétera).
16. En cualquier Estado del mundo, la complejidad de las relaciones entre un Gobierno y
un Parlamento o Congreso (según en qué tradición jurídica nos encontremos) siem-
pre es grande. Aun cuando se haya optado por un sistema presidencial “puro” o uno
parlamentario “puro”, siempre habrá tensiones sobre hasta dónde llega la competencia
de uno y dónde llega la competencia de uno y dónde llega la competencia de uno
y dónde termina la del otro, y en qué contexto y condiciones caben competencias
compartidas. Ahora bien, la materia se hace aún más compleja cuando, y dentro del
llamado “presidencialismo latinoamericano”, se ha optado desde muy pronto intro-
ducir en un contexto básicamente presidencial elementos propios de una dinámica
propia del parlamentarismo, Aquello genera una serie de problemas donde, dentro de
lo “constitucionalmente posible” (que no necesariamente es lo más técnico o lo que
más agrada), hay que buscar respuestas nuevas y reformular las alternativas “viejas” a lo
que se presenta y, peor aún, a lo que se puede presentar.
- 779 -
§4. El Derecho Constitucional y las relaciones entre los poderes Ejecutivo (Gobierno)
y Legislativo (Congreso)
17. En cualquier caso, resulta evidente que las relaciones entre los poderes Ejecutivo y el
Legislativo, y sin duda también las posibles tensiones entre ambos poderes, pueden
manifestarse de distinto modo dentro de un Estado, y pueden expresarse incluso de
maneras que no han sido previstas o reguladas expresamente por la Constitución.
Como es evidente, estas situaciones no podrían manejarse únicamente manejarse con
base en reglas o procedimientos jurídicamente prestablecidos y detallados, sino que,
en varias situaciones, y muy a despecho de lo incluído dentro del amplio marco de
la interpretación constitucional (y en ella, lo “constitucionalmente posible”), dichas
relaciones o tensiones habitualmente quedan, en un primer momento y en buena
medida, condicionadas por la negociación o coordinación política que puedan realizar
los propios actores involucrados.
18. En cualquier caso, y como este Tribunal ha tenido ocasión de expresar en más de una
ocasión, no debe perderse de vista que toda Constitución democrática establece un
conjunto de mandatos de prohibición y otros de obligación. Así, delimitan lo que el
Estado y las personas pueden hacer o dejar de hacer. La Carta fundamental establece
asuntos que deben realizarse necesariamente, así como otros que proscribe en defini-
tiva. Es pues en ese escenario, y circunscrito por tales exigencias que cabe hablar de lo
“constitucionalmente posible” o “permitido”:
“[L]as diferentes disposiciones constitucionales pueden prever un contenido nor-
mativo ‘constitucionalmente necesario’ (lo que está ordenado por la Constitución
y no se puede dejar de hacer, respetar o acatar), ‘constitucionalmente imposible’
(lo que está prohibido por la Constitución y no se puede hacer de ningún modo),
o ‘constitucionalmente posible’ (lo que está delegado por la Constitución por
ejemplo al legislador porque no está ordenado ni está prohibido)” (STC Exp. n.°
00013-2010-PI, f. j. 2)
19. Al respecto, y en atención a los casos que le ha tocado resolver a este órgano colegiado,
el Tribunal Constitucional se ha referido, por lo general, a los límites y el margen de
acción con que cuenta el Congreso de la República al ejercer sus competencias legisla-
tivas. No obstante ello, mutatis mutandis, lo mismo puede decirse respecto a los demás
poderes públicos y sus propias competencias, como bien puede desprenderse de lo que
consignamos a continuación:
“En este esquema metodológico, puede establecerse que el control de la acción
positiva del legislador está en directa relación con lo que es `constitucionalmente
imposible’. Cuando la actividad del legislador a través de la ley incursiona dentro
de este ámbito, la actuación del Tribunal se orienta a eliminar dicha intromisión
prohibida por la Constitución. En cambio el control de las omisiones al legislador
se ubicaría en lo que es ‘constitucionalmente necesario’ y no obstante no ha sido
atendido por el legislador. Finalmente aquello que es ‘solo constitucionalmente
- 780 -
posible’ se ubica en terreno propio del legislador y por tanto puede ser atendido
en la forma en que lo crea conveniente e incluso en el tiempo que lo juzgue ne-
cesario. De este modo, la acción del Tribunal Constitucional se legitima, tanto
para el control de lo que está constitucionalmente prohibido, así como para exigir
aquello que resulta `constitucionalmente necesario’ (STC Exp. n.° 00006-2008-
PI, f. j. 39)
“[E]1 rol del legislador u otra autoridad estatal en el desarrollo normativo de la
Constitución no es una mera labor de órgano ejecutor de los mandatos dispuestos
por la Norma Fundamental; le cabe pues al órgano normativo un margen amplio
de configuración de las disposiciones constitucionales, con los límites que la Cons-
titución impone, e incluso una cierta discrecionalidad en el momento en el cual rea-
lizar la labor de desarrollo normativo; sin embargo, este Tribunal también asume
que dicho desarrollo discrecional de la competencia normativa no puede suponer
tampoco una absoluta libertad normativa, pues ello sería tanto como dejar los
propios derechos fundamentales en manos del legislador, sobre todo cuando estos
derechos requieren para su plena vigencia del desarrollo normativo llevado a cabo
por este o cuando requieren su actuación normativa para frenar situaciones de
grave y manifiesta inconstitucionalidad” (SIC Exp. n.° 05427-2009-PC, f. j. 17)
20. En este mismo sentido, puede afirmarse que las competencias de los poderes públicos,
y la forma en que estos se relacionan, tienen un amplio margen de acción para poder
desplegarse, siempre y cuando estas se encuentren dentro de lo constitucionalmente
posible. En dicho orden de ideas, el Tribunal Constitucional no es quien dictamina
todo aquello que pueden hacer o no los poderes públicos dentro del libre margen de
acción constitucional. Su rol consiste, más bien, en controlar que tales poderes no se
excedan en sus funciones, sin transgredir aquello que les viene constitucionalmente
impuesto como obligatorio o prohibido, y respetando lo que puede asumirse como
constitucionalmente posible.
21. Conforme a lo indicado, queda claro que, a pesar del mencionado margen de acción
amplio con el que cuentan los poderes públicos, incluso en situaciones de crispación
o enfrentamiento, dichos poderes no pueden exceder los límites y salvaguardas pre-
viamente establecidos (o por lo menos esbozados) por la Constitución y las leyes de
desarrollo constitucional. De esta manera, la política debe desenvolverse dentro de los
causes que, por ejemplo, brinda el sistema de partidos políticos, el método previsto
para la asignación de escaños en las elecciones parlamentarias, la regulación existente
en torno a la organización de los partidos políticos y a los grupos parlamentarios, las
competencias y funciones de los poderes del Estado, entre otros factores. En similar
sentido, existen asimismo otras instituciones más directamente referidas a la relación
entre Gobierno y Congreso, como las que aparecen reguladas expresamente en el Títu-
lo IV, Capítulo VI, de la Constitución (artículos 130 al 136), las cuales circunscriben
y limitan nuestro sistema de gobierno.
- 781 -
22. Sobre esto último, la historia y la experiencia de nuestro país han requerido que
nuestro sistema de gobierno se vaya ajustando paulatinamente, lo que servido para
delinear su particular identidad que, sin perjuicio de lo que indicaremos luego, es la
de un régimen presidencial al cual se le han introducido instituciones inicialmente
generadas en regímenes parlamentarios. Y es que ha sido precisamente con base en
lo que algunos denominan nuestra Constitución histórica ha venido apareciendo en
nuestras normas fundamentales más recientes un marcado énfasis en el estableci-
miento de frenos y cortapisas entre los tradicionalmente denominados “poderes del
Estado”, y que en dicho marco han terminado acogiéndose instituciones de orígenes
diversos, los cuales incluso pueden considerarse como funcional y conceptualmente
antagónicas entre sí.
23. Al respecto, el hecho de que hayamos asumido una forma de gobierno basado en
controles recíprocos, pesos y contrapesos, implica, desde luego, aceptar que existen
tensiones y discrepancias políticas que son inherentes al sistema democrático. Estas
tensiones, no cabe duda, pueden ser más o menos agudas, más o menos duraderas,
pero, en todo, caso, se encuentran latentes en la dinámica política y —en el marco de
un Estado Constitucional como el nuestro— deben necesariamente ser canalizadas a
través de los mecanismos constitucionales existentes. En este sentido, la Constitución,
repetimos, no debe entenderse como una especie de “camisa de fuerza”, que aprisione
y ahogue las relaciones políticas, pero tampoco como un mero “papel mojado en tin-
ta”, carente de eficacia jurídica real para encausar y limitar a los poderes. Así visto, los
poderes políticos pueden actuar con libertad, pero dentro del “orden marco constitu-
cional”: es decir, circunscribiendo su accionar a lo constitucionalmente posible o per-
mitido, cuyos contornos infranqueables están constituidos por lo constitucionalmente
prohibido y lo constitucionalmente obligatorio o exigible.
24. Señalado esto, ya que las relaciones y tensiones entre los poderes políticos se encuen-
tran jurídicamente acotadas dentro de un orden marco infranqueable, es absurdo —a
la vez que inconstitucional— despotricar contra la juridificación y la judicialización de
la política. Más aun, debe tenerse en cuenta que uno de los principales y más elevados
propósitos de la Constitución (y, más ampliamente, del mismo Estado Constitucional)
es subordinar al poder político, atajando cualquier posible forma de arbitrariedad, y,
en ese sentido, el de garantizar que el quehacer político respete caracteres constitucio-
nal y convencionales, cabe señalar lo siguiente:
“[A]firmar que existen actos de alguna entidad estatal cuya validez constitucional
no puede ser objeto de control constitucional, supone sostener, con el mismo
énfasis, que en tales ámbitos la Constitución ha perdido su condición de norma
jurídica, para volver a ser una mera carta política referencial, incapaz de vincular
al poder (...)
(...) La judicialización de la Constitución o, para ser más exactos, la de todo acto
que a ella contravenga, es la máxima garantía de que su exigibilidad (...) no está
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sujeta a los pareceres de intereses particulares; por el contrario, todo interés indi-
vidual o colectivo, para ser constitucionalmente válido, debe manifestarse de con-
formidad con cada una de las reglas y principios, formales y sustantivos, previstos
en la Carta Fundamental” (STC Exp. n.° 5854-2005-PA, ff. jj. 7 y 8)
25. Anotado lo anterior, no es difícil entender que (i)pueden existir situaciones de tensión
entre los poderes frente a las cuáles la Constitución no ha previsto un desarrollo respec-
to a los procedimientos que deben seguirse, y que, asimismo, (ii) de primera impresión
puede no ser claro el significado de ciertas expresiones que usa la Norma Fundamental,
las cuales podrían resultar aplicables a la solución de, por ejemplo, un conflicto políti-
co. Al respecto, en primer lugar, (i) debe indicarse que es normal y hasta deseable que
las relaciones políticas no queden circunscritas a unas pocas habilitaciones detalladas
expresamente: por el contrario, parece más bien necesario que éstas se desenvuelvan
dentro de ámbitos de discrecionalidad y deliberación política, que tal vez podrían
verse asfixiados por exceso de reglamentación. De esta forma, si bien es necesaria la
constitucionalización y la juridización de la política, quizá pueda considerarse como
contraproducente su hiperjuridización.
26. En segundo lugar, (ii) en cuanto a la apertura interpretativa de Constitución, rela-
cionada a la ambigüedad o vaguedad de algunas de sus cláusulas, a esa amplitud de
sentidos normativos con que cuentan las disposiciones constitucionales, justo es ano-
tar que esta característica de los términos constitucionales puede terminar desencade-
nando una verdadera “disputa interpretativa” a nivel de la sociedad y los especialistas.
Aquello, que es propio de todas las democracias pluralistas, no solo tiene relación
con aquellos argumentos técnicos-jurídicos que ofrecen por quienes intervienen en
el intercambio de puntos de vista, sino que tienen relación asimismo, sobre todo en
los casos política o moralmente más controvertidos, con las opiniones o preferencias
políticas e ideológicas de cada quien.
27. Frente a ello, precisamente le corresponde al Tribunal Constitucional, en su condición
de órgano de cierre de la interpretación vigente y vinculante de la Constitución, re-
solver ese tipo de controversias, brindando respuestas que tiendan a la racionalización
del conflicto político y a la superación posturas antagónicas, máxime si, prima facie,
estas aparecen como irreductibles entre sí, debido sobre todo a las diferencias políticas
o ideológicas que están detrás de ellas.
28. La respuesta que podría brindar el Tribunal Constitucional en un caso como este,
entonces, no puede tener como objetivo poner fin a la discusión política entre los
actores políticos involucrados. Lo que puede pretender, legítimamente, atendiendo
a sus funciones de mediación, integración social y orientación que le son propias a
los tribunales constitucionales, así como a la luz del rol moderador y pacificador de
las controversias sociales que las cortes constitucionales cumplen, es esclarecer que,
en controversias como esta, se pone especialmente de manifiesto el carácter no solo
normativo-regulatorio, sino también político institucional de la Constitución. Ese ca-
rácter particular de la Norma Fundamental implica, en ocasiones, que puede existir
- 783 -
una insuficiente o deficiente regulación constitucional (pues la realidad política excede

con creces lo que puede ser regulado) y ello exige a la judicatura constitucional no
solo completar los vacíos o las imprecisiones jurídico-constitucionales que pudieran
detectarse en la Constitución (por ejemplo, las llamadas lagunas normativas, lagunas
de conocimiento o las lagunas axiológicas inclusive) a través del uso de técnicas jurídi-
cas, sino que dicha integración debe realizarse teniendo como base los principios que
subyacen en nuestro sistema de gobierno y a nuestro sistema político, y apostando, al
propio tiempo, por fórmulas de respuesta que aseguren la integración social.
29. Es precisamente con miras a cumplir lograr este rol de integración social y de pacifica-
ción de las controversias que este órgano colegiado, el Tribunal Constitucional, debe
resolver la presente controversia constitucional, sin dejar de explicitar, ciertamente, los
márgenes constitucionales que deben respetar en todo caso los poderes públicos en
conflicto. No solamente entonces se limita a resolver un caso, sino pasa a fijar criterios
que, en términos de interpretación, van a ser de especial utilidad para atender si poste-
riormente se presentan casos con elementos similares.
§4. Sistema de gobierno y principio de separación de poderes en la Constitución

de 1993
30. A efectos de analizar y resolver adecuadamente el fondo la presente controversia es
necesario establecer, cuando menos de manera general, cuál es el sistema de Gobierno
que ha adoptado el Perú, así como alcances del principio de separación de poderes en
ese contexto, máxime si nos referimos a aspectos con reconocimiento o desarrollo en
nuestra propia Constitución. Lo recientemente dicho tiene vital relevancia, debido a
que únicamente en dicho marco es que pueden entenderse a cabalidad los contornos
constitucionales de las relaciones entre los llamados poderes del Estado (e incluso entre
éstos con los órganos constitucionales autónomos), y más específicamente, que debe
comprenderse las relaciones entre los diferentes Gobiernos y los Congresos.
31. Respecto a lo indicado, lo primero que corresponde señalar es que esta no es la primera
oportunidad en la que el Tribunal Constitucional peruano se refiere a este tema. Por el
contrario, y precisamente atendiendo a su función moderadora del poder y pacificado-
ra de conflictos, este órgano colegiado ha tenido la oportunidad de pronunciarse y de
esclarecer algunas cuestiones referidas a este tema con anterioridad.
32. Así, ha señalado, por ejemplo y en primer lugar, el valor de la separación de poderes
dentro del marco del constitucionalismo contemporáneo. Efectivamente, este Tribunal
Constitucional ha recordado que la separación de poderes es una técnica que tiene
como finalidad evitar la concentración del poder (y a la vez, añadiríamos nosotros,
organizarlo y justificarlo) y, en tal sentido, se encuentra encaminada a garantizar que
los “poderes” y órganos constitucionalmente autónomos del Estado puedan ejercer
sus competencias o atribuciones. Asimismo, busca evitar cualquier trasgresión de los
derechos fundamentales de las personas que derive de un eventual ejercicio abusivo o
incontrolado del poder político:
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“La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos

los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo, en
su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de
Derecho. La separación de estas tres funciones básicas de Estado, limitándose de
modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para
los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar el
poder frente al absolutismo y la dictadura.” (STC Exp. n.° 0023-2003-A1, f. j. 5).
33. Por otra parte, se ha señalado que la separación de poderes no debe entenderse hoy en
día —a diferencia de lo que tal vez se concibió en algún momento— como una divi-
sión tajante entre las funciones del Estado, sin puntos de contacto o interrelación entre
los denominados poderes del Estado y los distintos organismos constitucionalmente
autónomos. Debe ser más bien considerada en clave de equilibrio entre órganos, de
controles recíprocos, de frenos y contrapesos. Pero no solo ello: también con base en
relaciones de lealtad, coordinación y de cooperación entre esas entidades:
colaboración de poderes cuando el artículo 129 de la Constitución dispone que el
Consejo de Ministros en pleno, o los ministros por separado, pueden concurrir a
las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas
Presupuesto” (STC Exp. n.° 00004-2004-CC, f. j. 24)
“Uno de esos principios constitucionales que el Poder Judicial debe respetar, como
todo Poder del Estado y todo órgano constitucional, es el de separación del poder,
reconocido en el artículo 43 de la Constitución. Este principio no debe ser enten-
dido en su concepción clásica, esto es, en el sentido que establece una separación
tajante y sin relaciones entre los distintos poderes del Estado; por el contrario,
exige que se le conciba, por un lado, como control y balance entre los poderes
del Estado —checks and balances of powers— y, por otro, como coordinación y
cooperación entre ellos. Esto explica el hecho de que si bien la Constitución es-
tablece que ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano
jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones (artículo 138° inciso 2),
dimana de ella también la prescripción de que el Poder Judicial no ha de turbar,
ilegítimamente, el ejercicio de las atribuciones de otros poderes del Estado” (STC
Exp. n.° 00006-2006-CC, f. j. 15).
- 785 -
34. Finalmente, el Tribunal Constitucional ha precisado asimismo que la distribución de

poderes, o de funciones desde una perspectiva más amplia, no se reduce a tomar en
cuenta tan solo a los tres “poderes del Estado”, sino que debe considerarse asimismo el
papel que repetimos, juegan los organismos constitucionalmente autónomos en dicha
configuración de funciones constitucionalmente relevantes para el contrapeso y el con-
trol del poder:
“[E]l principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43 de la Cons-
titución posee un contenido más amplio que aquel que asumía la separación del
poder del Estado únicamente en poderes como el legislativo, ejecutivo y judicial.
En efecto, la propia Norma Fundamental ha establecido órganos constitucionales
tales como el Tribunal Constitucional (artículo 201 y ss.), Jurado Nacional de
Elecciones (176 y ss.), Ministerio Público (artículo 158 y ss.), Consejo Nacional
de la Magistratura (artículo 150 y ss.), Defensoría del Pueblo (artículo 161 y ss.),
Gobiernos locales y Gobiernos regionales (artículo 190 y ss.), entre otros.
Como se aprecia, el Poder Constituyente ha divido el poder no solo entre el Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, sino también entre órganos consti-
tucionales, sin desconocer, inclusive, que también es posible explicar la moder-
na materialización del principio de separación de poderes con la división entre
órganos de decisión política (parlamento y gobierno) y los órganos de decisión
jurisdiccional (judicatura ordinaria y constitucional, entre otros). Pese a la exten-
sión del número de instituciones que administran el poder, se mantiene el núcleo
esencial del principio, el mismo que consiste en evitar la concentración del poder
en un solo ente” (STC Exp. n. 00005-2007-AI, f. j. 21)
35. Formulado este marco, es necesario hacer algunas precisiones sobre el sistema de go-
bierno que viene regulada actualmente en nuestro texto constitucional. Al respecto,
y como habitualmente se sabe, existen dos modelos “clásicos” de forma de gobierno,
formulados idealmente, que son el modelo “parlamentario” y otro “presidencial”.
36. En el caso del régimen presidencial, este se caracteriza básicamente porque hay un jefe
de Gobierno, denominado por lo general Presidente. Este proviene de una elección
popular, hace simultáneamente las veces de jefe de Estado, y no es nombrado ni (en
principio) removido discrecionalmente por el Congreso.
37. En el caso del régimen parlamentario, por el contrario, tenemos que el jefe de gobierno
es elegido por el Parlamento, que lo puede remover discrecionalmente y, además, por
lo general la jefatura del Estado recae en un órgano distinto al jefe de Gobierno (el cual
puede ser un monarca constitucional o un Presidente, por ejemplo).
38. En el caso peruano, partimos de un modelo inicialmente presidencial, en la medida
que nuestro Jefe de Gobierno se denomina Presidente de la República, es electo po-
pularmente, cumple las funciones de jefe de Estado y no es nombrado ni removido
discrecionalmente por el Congreso de la República. Sin embargo, progresivamente
nuestras constituciones han incorporado al modelo algunas instituciones del parla-
- 786 -
mentarismo, las cuales dejan de lado una tradicionalmente más estricta división de
poderes que distingue al modelo ideal presidencial. En el Perú, entonces, que el Go-
bierno requiera de aprobación política del Congreso para la conformación de parte
del mismo (el gabinete), así como para su eventual cambio. Entre estas instituciones
de origen parlamentario incorporadas en el caso peruano tenemos al voto de con-
fianza, la censura ministerial y las cuestiones de confianza, por solamente mencionar
algunas.
39. En efecto, al regular nuestro sistema de gobierno, nuestra Constitución ha recogido di-
ferentes instituciones que, en perspectiva, permiten distinguirla de los modelos ideales
o clásicos presidencial y parlamentarista.
40. Frente a ello, la doctrina se ha referido a nuestro régimen o forma de gobierno de
diferentes modos. Por ejemplo, hay quienes le han llamado régimen “semipresi-
dencial”, en el sentido de que no es uno en estricto presidencial, pues se incorpora,
como ya fue indicado, mecanismos de control y límites propios del régimen par-
lamentarista. También se ha considerado que el nuestro régimen puede calificarse
asimismo como “hiperpresidencialista”, en atención a los descomedidos poderes con
los que, aparentemente, contaría el Presidente, en especial cuando tiene mayoría ofi-
cialista en el Congreso, y también en atención a nuestras experiencias de caudillismo
y autoritarismo.
41. En similar sentido, y atendiendo a las particulares y a veces abultadas atribuciones
establecidas a favor de los presidentes en nuestra región, se ha hablado asimismo de un
“presidencialismo latinoamericano”; el cual, como señala reconocida doctrina, viene
siendo replanteado a través de la inclusión de elementos de balance y contrapeso pro-
pios del parlamentarismo, en un modelo que cabría calificar como “semiparlamenta-
rismo”. En esa línea, hubo quienes, tomando en cuenta nuestra base presidencial, pero
también las incorporaciones traídas del parlamentarismo, hablaban, como Pedro Pla-
nas, de un régimen “semiparlamentario”. También se ha hecho uso de los calificativos
“mixto” o “híbrido”, o incluso “presidencialismo parlamentarizado”. Todo lo expuesto
permite dar cuenta de sobre la dificultad para encasillar nuestra forma de gobierno
en alguno de los modelos clásicos, pero eludiendo finalmente definirla o calificarla en
atención a sus propios contornos y especificidades.
42. Ahora bien, nuestro modelo de gobierno nace de la propia Constitución y, por ende,
únicamente puede ser con base en dicho parámetro constitucional que puede intentar
comprenderse a cabalidad los contenidos y alcances de nuestro régimen de gobierno en
la presente sentencia. En el igual sentido, los poderes públicos, al momento de ejercer
sus funciones y competencias, solo pueden actuar conforme a lo que nuestra norma
Fundamental ha establecido. En este orden de ideas, cualquier distorsión o trasgresión
del modelo de gobierno adoptado constitucionalmente, a través de actos normativos
(mediante la dación de normas, básicamente legales) o de actos materiales (mediante
trasgresiones de hecho), deberá reputarse como inconstitucional.
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43. Llegados a este punto, no debemos olvidar que la separación de poderes es un rasgo
identitario no solo de nuestra actual Constitución, sino del constitucionalismo en
general. En dicho sentido, este mismo Tribunal Constitucional (STC Exp. n.° 0023-
2003-AL f. j. 4) ha recordado por ejemplo cómo, en la emblemática obra El espíritu de
las Leyes, Montesquieu sostuvo que:
“No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo
y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se podría disponer
arbitrariamente de la libertad y vida de los ciudadanos; como que el juez sería el
legislador. Si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza
de un opresor. Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación
de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes. El de dictar
las leyes; el de ejecutar las resoluciones judiciales y el de juzgar los delitos o pleitos
entre particulares”.
44. En este mismo sentido, a la separación de poderes se le ha entendido desde el siglo
XVIII como un contenido mínimo imprescindible que hace reconocible al constitu-
cionalismo, tal como en su momento fue dispuesto por el artículo 16 de la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en Francia, el año 1789:
“Toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni deter-
minada la separación de los poderes, carece de Constitución”
45. Precisamente, y con base a este rasgo de identidad de nuestro constitucionalismo este
Tribunal ha expresado, de manera categórica, que lo concerniente a la “separación de
poderes” —como parte de nuestro sistema de gobierno— constituye un límite para,
por ejemplo, la reforma ordinaria de la Constitución, pues forma parte de una espe-
cie de “núcleo duro”, que comprende a los “principios y presupuestos básicos de la
organización política, económica y social” contenidos en nuestra carta Fundamental.
Por ende, dicho ámbito no puede ser objeto de una reforma constitucional apelando
únicamente a las competencias de reforma con las que cuenta el Congreso (un poder
constituido), sino que dicho cambio más bien sería expresión de una “reforma total”
de la Constitución, la cual requiere de la anuencia del poder constituyente soberano,
por ejemplo, a través de una consulta o referéndum:
“Aunque toda Constitución se caracteriza por ser un cuerpo normativo integral,
donde cada disposición cumple un determinado rol, ciertas cláusulas asumen una
función que resulta mucho más vital u omnicomprensiva que las del resto. Se trata
de aquellos valores materiales y principios fundamentales que dan identidad o que
constituyen la esencia del texto constitucional (la primacía de la persona, la dig-
nidad, la vida, la igualdad, el Estado de Derecho, la separación de poderes, etc.).
Sin ellos, la Constitución sería un texto formalmente supremo pero, en cambio,
materialmente vacío de sentido” (STC Exp. n.° 00014- 2002-A1, f. j. 75)
“Los límites materiales [a la reforma constitucional], están constituidos por aque-
llos principios supremos del ordenamiento constitucional que no pueden ser to-
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cados por la obra del poder reformador de la Constitución (...) [Los 1]ímites
materiales implícitos, son aquellos principios supremos de la Constitución con-
tenidos en la fórmula política del Estado y que no pueden ser modificados, aun
cuando la Constitución no diga nada sobre la posibilidad o no de su reforma, ya
que una modificación que los alcance sencillamente implicaría la “destrucción” de
la Constitución. Tales son los casos de los principios referidos a la dignidad del
hombre, soberanía del pueblo, Estado democrático de derecho, forma republicana
de gobierno y, en general, régimen político y forma de Estado” (STC Exp. n.°
00014-2002-A1, f. j. 76)
“[L]a elaboración del proyecto de la nueva Constitución [o la “reforma total”] en
sede parlamentaria, necesaria e inexorablemente deba concluir con su sometimien-
to a referéndum, so pena de declararse la inconstitucionalidad de dicho proceso.
Es preciso, pues, que de continuarse como se está haciendo el proceso de cambio
de Constitución, la aprobación de la nueva Norma Fundamental tenga que reali-
zarse a través del referéndum, la única forma como puede expresarse directamente
el Poder Constituyente. Y es que cuando mediante referéndum se aprueba sólo
una reforma parcial de la Constitución, en tal caso la intervención del pueblo se
presenta como un elemento que incide exclusivamente sobre la eficacia. Lo que no
sucede, por cierto, cuando el pueblo actúa en calidad de Poder Constituyente, en
cuyo caso la aprobación de la Constitución la realiza él mismo y su decisión es un
elemento constitutivo de su elaboración” (STC Exp. n.° 00014-2002-A1, f. j. 115)
46. Señalado todo esto, y siendo clara entonces la importancia del sistema de gobierno
constitucionalmente establecido en el Perú y sus particularidades, es necesario que
el Tribunal Constitucional precise o desarrolle una descripción o definición, cuando
menos general, sobre algunos de sus contornos, siempre a partir de lo constitucional-
mente previsto.
47. Al respecto, una primera cuestión podría encontrarse relacionada con la nomenclatura
que mejor permitiría calificar o denominar a nuestro régimen de gobierno. Si bien es
cierto que el nombre no es lo más importante a efectos de reconocer los contornos
del modelo, atribuir uno, sin duda, ayuda a reconocer sus rasgos de identidad, sus
alcances, potencialidades y límites. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha pre-
cisado similares calificaciones, siempre precisando sus alances, al referirse, por ejemplo,
a nuestra forma de Estado (Estado unitario y descentralizado), a nuestro régimen polí-
tico-económico (Economía social de mercado), a las relaciones entre Estado y religión
(Estado laico), a nuestro actual estadio de constitucionalismo (Estado Constitucional),
entre varios otros supuestos.
48. Ahora bien, e independientemente de lo que acabamos de anotar, es importante expre-
sar cómo en el Perú, en primer lugar, las relaciones entre el Gobierno y el Congreso,
tanto atendiendo a lo que dice la Constitución, como a la concreción de sus institucio-
nes en la práctica reciente, pueden ser de distinto tipo y con diferentes efectos, siendo
incluso hasta diametralmente opuestos entre sí en algunos contextos.
- 789 -
49. Efectivamente, en el marco de lo constitucionalmente previsto, hay dos escenarios o

supuestos extremos, en los cuales nuestro modelo se manifiesta de modo muy diferen-
te. En el primer escenario lo tenemos cuando un gobierno cuenta una mayoría parla-
mentaria absoluta (escenario de “oficialismo robusto”), mientras que también existe el
escenario opuesto, el del gobierno con una oposición parlamentaria arrolladora (su-
puesto que podemos denominar de “oposición robusta”).
50. Cuando estamos ante un gobierno que cuenta con un “oficialismo robusto”, como
puede preverse, al ponerse en riesgo la separación de poderes debido a un eventual
fortalecimiento excesivo e irrefrenado del gobierno de turno, los mecanismos que
permiten el control político por parte de las minorías parlamentarias adquieren una
relevancia especial, como es el caso, por ejemplo, de la interpelación ministerial, la
moción de censura. De otro lado, el uso de las demandas de inconstitucionalidad toma
también un rol importante.
51. En el segundo caso, de “oposición robusta”, si se quiere trabajar dentro de parámetros
democráticos, adquieren relevancia más bien los mecanismos de diálogo y coordina-
ción, de contrapeso político o, finalmente, de solución de controversias políticas en
contextos de crisis de gobernabilidad o institucional. En este contexto de gobierno con
“oposición robusta”, y de enfrentamiento entre poderes o crisis institucional, pueden
presentarse dos supuestos que cabe considerar extremos. De una parte, el del impulso
de la vacancia del Presidente de la República, generalmente por “incapacidad moral”,
y por otra, el del eventual cierre del Congreso de la República como consecuencia de
que se haya producido dos crisis totales del gabinete por denegatoria de confianza o
por censura al Presidente del Consejo de Ministros.
52. Visto así, no es posible calificar a nuestro sistema de gobierno únicamente poniendo
énfasis en uno de los escenarios: es decir, ni solo atendiendo a la posible concen-
tración del poder en manos del Ejecutivo en escenarios de “oficialismo robusto”, ni
necesariamente en una actitud obstruccionista, que hace imposible la gobernabilidad,
en el marco de Ejecutivos que se enfrentan a una “oposición robusta” al interior del
Congreso. Más aun, es necesario considerar que, además, de los supuestos extremos ya
esbozados, puede existir entre ellos escenarios variopintos, tales como gobiernos con
una primera mayoría parlamentaria, gobiernos con una segunda mayoría congresal,
gobiernos con mayoría parlamentaria a través de alianzas con otras agrupaciones (co-
gobierno), gobiernos con minoría parlamentaria y gobernabilidad a través de acuerdos
coyunturales, gobiernos con minoría congresal y sin gobernabilidad por dispersión
política (no existen coincidencias políticas o programáticas entre las diferentes agrupa-
ciones políticas), etc.
53. Con base en lo señalado, es posible constatar en nuestro sistema de gobierno una suer-
te de “Presidencialismo Asimétrico” o “Intermitente”, en atención a que las institu-
ciones, e incluso el propio régimen de gobierno, no operan siempre del mismo modo
o con la misma intensidad. Por ende, en diferentes contextos algunas instituciones,
sus alcances y límites adquieren diferente entidad, y por ende, plantean cuestiones y
- 790 -
problemas de carácter constitucional que correspondería enfrentar teniendo en cuenta

el contexto indicado.
54. Señalado esto, es claro que una descripción o delimitación de nuestro modelo en ma-
nos de la judicatura constitucional debe ser tomada con especial cuidado, evitando o
previniendo los excesos, las desviaciones y la desnaturalización del régimen. En otras
palabras, buscando actuar siempre dentro de los términos constitucionalmente dis-
puestos. Al respecto, y como ya ha sido señalado, el Tribunal Constitucional a estos
efectos debe hacer uso de su rol de “poder moderador”, conforme al cual trata de evitar
o apaciguar los posibles conflictos que puedan dañar la institucionalidad del país, aun-
que desde luego sin invadir competencias que le sean ajenas.
55. En este orden de ideas, es posible intentar definir los contornos de nuestro régimen de
gobierno sobre la base de los siguientes elementos:
Principio de separación de poderes: Hace referencia a la autonomía funcional
y a las diferentes competencias que cada poder estatal (y también cada órgano
constitucional autónomo) tiene, pero también a las distintas funciones (sociales,
políticas) que cada uno cumple tendencialmente (tales como representar, legislar y
fiscalizar en el caso del Congreso, o de gobernar y hacer cumplir las leyes en el caso
del Gobierno). Este principio, desde luego, conlleva a reconocer las eventuales
tensiones que puedan surgir entre los poderes políticos.
Con base al principio de separación de poderes es claro que nuestro modelo no
aspira entonces, a diferencia de lo que ocurre en un régimen parlamentarista, a la
confusión o subordinación entre los poderes, o a la asunción de que existe algo así
como un “primer poder” de Estado. Se reconoce, pues, la división de poderes, y se
prevén formas razonables para resolver o superar las diferencias entre ellos.
Principio de balance entre poderes: Alude a la existencia de mecanismos de coordi-
nación (tales como la delegación de facultades, el respaldo a políticas de gobierno a
través de la cuestión confianza, las coordinaciones o negociaciones políticas para la
aprobación del presupuesto público, la reglamentación de las leyes, la iniciativa le-
gislativa por parte del Poder Ejecutivo o los órganos constitucionales autónomos,
etc.); de control recíproco (control jurídico y jurídico-político entre los poderes
y órganos constitucionales autónomos); y de equilibrio entre poderes (respeto a la
autonomía de los otros poderes y órganos constitucionales autónomos, regulación
de competencias y funciones ajenas sin desnaturalizarlas, debida asignación pre-
supuestaria para los poderes estatales u órganos constitucionales autónomos, etc.)
Además de que no hay aquí poderes subordinados, a lo cual sí se refería el princi-
pio anterior, el principio de balance entre poderes permite destacar que en nuestro
modelo constitucional los poderes estatales, como también los órganos constitu-
cionalmente autónomos, se conciben en una dinámica de balance o contrapeso,
lo cual exige reconocer y respetar los mecanismos de equilibrio y control constitu-
cionalmente previstos.
- 791 -

recíproco o de equilibrio entre poderes no pueden realizarse alterando o desna-
turalizando el balance que ha buscado asegurar la Constitución, lo cual es parte
medular de nuestro modelo.
Principio de cooperación: Conforme a este principio, la interpretación de las
competencias y las funciones de los poderes y órganos constitucionales autónomos
deben estar orientadas al cumplimiento de los fines del Estado (artículo 44 de la
Constitución), o a la concreción del conjunto de bienes y valores constitucionales
(pudiéndose mencionar, a modo de ejemplo, lo señalado en los artículos 3, 38,
43 o 45 de la Constitución), y siempre teniendo como horizonte la defensa de la
persona humana y el respeto a su dignidad (artículo 1 de la Constitución).
De esta manera, entre los poderes públicos y los organismos u órganos constitu-
cionales autónomos resulta de aplicación el principio de “lealtad constitucional”,
lealtad que, además del respeto a las competencias y funciones ajenas, orienta el
comportamiento de los actores estatales hacia la consecución del bien común, que
debe ser el fin último de la política.
Así visto, con base en este principio de cooperación deben evitarse conductas obs-
truccionistas, desleales o egoístas por parte de los poderes o actores políticos. Al
respecto, si bien la política tiene una faz agonal inevitable, es decir, relativa a la
confrontación o lucha entre actores, las instituciones y competencias constitucio-
nales deben ser interpretadas y ejercidas en el sentido de fomentar la integración
social, la unidad política, y la optimización de los fines y principios constitucio-
nales, entre otros. Lo anterior, desde luego, resulta especialmente relevante en el
caso del análisis que le corresponde realizar el Tribunal Constitucional en los casos
sometidos ante él, atendiendo a su rol moderador y pacificador de conflictos.
Principio de solución democrática: Este principio pone de relieve que frente
a un entrampamiento o crisis política o institucional que no puede superarse a
través de los medios institucionales habituales, debe preferirse, en primer lugar,
las salidas deliberativas (es decir, mediante el diálogo institucional, o a través de
los espacios de deliberación pertinentes y adecuados para enfrentar los conflictos
políticos) y, únicamente en su defecto, apelar a la elección popular como ratio final
y superior.
De esta manera, este sistema de gobierno, así como las relaciones entre los poderes
públicos, deben tender a establecer y preferir mecanismos de dialogo que permi-
tan resolver las controversias sin apelar, en primer término, a formas plebiscitarias
o meramente mayoritarias de democracia. En ese sentido, corresponde a los acto-
res políticos e institucionales, y desde luego en ello juega también un rol central el
Tribunal Constitucional, promover que en las instancias de discusión institucional
se produzcan diálogos robustos e inclusivos, lo cual comprende, desde luego, la
- 792 -
necesidad de incorporar a los ciudadanos, en especial a los directamente afectados

por un medida, y a los especialistas, en el proceso de toma de decisiones, y solo si
dicho diálogo fracasa, y se produce una crisis política o institucional irresoluble,
será posible y hasta necesario apelar al depositario originario del poder político:
los ciudadanos, el pueblo.
56. Al tratarse, todos estos, de principios que identifican a nuestra forma de gobierno,
y que permiten delimitar debidamente las relaciones entre los denominados pode-
res del Estado (y las de ellos con los organismos constitucionalmente autónomos),
su regulación y ejercicio deben estar entonces encaminados siempre al respeto de las
mencionadas señas de identidad previstas en la Constitución, sin desnaturalizarlas ni
vaciarlas de contenido. Son parte, pues, del ya referido “núcleo duro” de nuestra Nor-
ma Fundamental, en los términos ya recordados en esta sentencia.
57. Asimismo, es necesario insistir en que los poderes públicos y los organismos consti-
tucionalmente autónomos deben operar siempre bajo el ya enunciado principio de
“lealtad constitucional”, el cual ha tenido una indudable importancia al delimitar las
relaciones entre los niveles de gobierno en otras latitudes, y al cual nuestro Tribunal
Constitucional también se ha referido en diversas ocasiones (por ejemplo, al hacer
referencia a la reforma constitucional, en la STC Exp. n.° 00050-2004-PI; a nuestra
forma de Estado y a la relación entre los gobiernos nacional y regional, en la STC Exp.
n.° 00034-2009-AI; o a la forma de gobierno y la relación entre los poderes públicos,
en la STC Exp. n.° 00006-2018-A1).
La “lealtad constitucional”, ciertamente, no implica únicamente tener en cuenta
las competencias que hayan sido formal o literalmente establecidas a cada quien,
sino que el ejercicio de tales competencias, así como el comportamiento de los
actores involucrados en dicho ejercicio, debe ser respetuoso de los principios de
identidad de nuestro régimen de gobierno antes enunciados. Esto con el propósito
de poder alcanzar, como comunidad política, el bien común en el marco de un
modelo de Estado constitucional.
§6. La cuestión de confianza y la discusión que plantea el presente caso1

58. Este Tribunal Constitucional ya ha tenido ocasión de pronunciarse de manera es-
pecífica sobre la cuestión de confianza. Más concretamente, este Tribunal declaró la
inconstitucionalidad de la resolución legislativa Resolución Legislativa n.° 007 2017-
2018-CR, norma que buscó modificar al Reglamento del Congreso de la República.
1 Una explicación muy clara y didáctica de la incorporación, evolución y diferentes alcances de

la cuestión de confianza en el Perú la encontramos en CAIRO, Omar – “La cuestión de con-
fianza en el Derecho Constitucional Peruano”. En: Pensamiento Constitucional N. 23. Pucp,
Maestría de Derecho Constitucional, 2018, p. 37 – 49.
- 793 -
Allí se había regulado que el Presidente del Consejo de Ministros no podía hacer cues-
tión de confianza respecto de la aprobación de leyes ni de procedimientos de control
político.
59. Entre lo principal, en dicha oportunidad el Tribunal Constitucional señaló que la
cuestión de confianza fue introducida en el constitucionalismo peruano como un me-
canismo destinado a realizar labores de contrapeso de los gobiernos de turno, con la
finalidad de hacerle frente a la censura ministerial que el Congreso tiene en sus manos,
por lo que debe ser entendida con base en el ya mencionado principio de balance entre
poderes.
60. En aquella oportunidad este órgano colegiado indicó, asimismo, que. Y conforme con
la Constitución, se presentan dos situaciones distintas en las cuales aparece la figura de
la cuestión de confianza: la llamada cuestión de confianza obligatoria, que consiste en la
solicitud por parte del Gobierno al Congreso de la República, cuando se conforma un
nuevo gabinete, de un voto de confianza (y no de investidura) para que este legitime la
conformación del Consejo de Ministros (artículo 130 de la Constitución). Esta debe
diferenciarse de la cuestión de confianza facultativa, que es aquella que puede plantear
ante el Congreso, tanto el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo,
como cada ministro de manera individual, para así pedir anuencia o respaldo político
respecto de algún asunto que considere pertinente plantear (artículos 132 y 133 de la
Constitución).
61. Asimismo, en tal ocasión el Tribunal Constitucional precisó que “la cuestión de con-
fianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de ma-
nera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de
posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo
las políticas que su gestión requiere”.
62. Se sostuvo, asimismo, que resulta contrario al principio de balance entre poderes el res-
tringir, indebidamente, la facultad que tienen los ministros para poder plantear al
Congreso cuestiones de confianza respecto de los asuntos que la gestión del Ejecutivo
requiera, por lo cual es posible solicitar cuestiones de confianza orientadas, por ejem-
plo, a la aprobación de normas legales o para interrumpir procedimientos legislativos
o de control político.
63. En el presente caso, los demandantes cuestionan que el Gobierno haya formulado
cuestión de confianza respecto al proceso de elección de magistrados del Tribunal
Constitucional. Se solicitó al Congreso de la República que discuta prioritariamente
un proyecto de reforma del procedimiento de elección y que, a tales efectos, suspenda
la elección de magistrados que se encontraba en marcha. Con base en este proceder
inicial, que no implicaba un retiro de la titularidad constitucionalmente otorgada al
Congreso de elegir a magistrados y magistradas del Tribunal Constitucional, sino la
revisión de un trámite procedimental (y, por ende, de aplicación inmediata) que bus-
caba hacer más transparente el procedimiento, ya cuestionado por entidades interna-
- 794 -
cionales, el quehacer del Gobierno generó diversas consecuencias que también son
cuestionadas en esta causa (entre ellas, principalmente, el cierre del Congreso), las
cuales luego analizaremos.
64. Al respecto, y conforme a lo explicado ampliamente en la STC n.° 0006-2018-PI, es
claro que el Gobierno podía hacer cuestión de confianza respecto a proyectos de ley,
como finalmente lo hizo el Presidente del Consejo de Ministros ante el Congreso de
la República, en la sesión del Pleno del 30 de setiembre de 2019. Además de ello, no
debe olvidarse la misma práctica parlamentaria reciente (el congreso había concedido
cuestiones de confianza incluso para plantear reformas constitucionales sometidas a
referéndum). Finalmente, y si bien dentro de un escenario más discutible, cierto es
que, como parte de lo ocurrido el 30 de setiembre de 2019, el Congreso finalmente, y
con las precisiones que se harán luego, otorga “formalmente” la cuestión de confianza
solicitada.
65. Además, y contrariamente a lo que ha sostenido los demandantes, el Gobierno no
planteó su pedido en términos impositivos, sino a modo de una propuesta que debía
discutirse en el seno del Congreso, la cual por cierto era respetuoso de la competencia
constitucionalmente asignada al Congreso en relación con la elección de magistrados
y magistradas del Tribunal Constitucional. En este orden de ideas, y a mayor abun-
damiento, se encuentra que el proyecto de ley no contenía alcances que pudieran
considerarse como invasivo de las competencias del Congreso, pues tan solo establece
estándares relacionados con el procedimiento de elección de jueces o jueces del Tribu-
nal Constitucional, con base en los usos internacionales y las prácticas previas relacio-
nada con la elección de magistrados constitucionales (en buena medida, los utilizados
cuando se nos designó jueces(zas) constitucionales).
66. Sin embargo, y estando claro que era posible plantear cuestión de confianza respecto
de iniciativas legislativas, existen aún algunas cuestiones que merecen ser esclarecidas
por este órgano constitucional, y que han sido objeto de diversos debates en la opinión
pública y entre quienes se reclaman especialistas en la materia, las cuales pueden re-
conducirse, en lo esencial, a los siguientes tres asuntos:
(a) ¿El Poder Ejecutivo podía hacer cuestión de confianza sobre la elección de
magistrados del Tribunal Constitucional, interrumpiendo el proceso ya iniciado?
En similar sentido, y de manera más genérica: ¿Sobre qué puede hacerse cuestión
de confianza y sobre qué no?;
(b) ¿Puede haber denegatorias de confianza “fácticas” o “implícitas”?; y por último,
con base en lo anterior,
(c) ¿El Ejecutivo estaba facultado para disolver el Congreso, como ocurrió el 30
de setiembre de 2019, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 134 de la Cons-
titución?
- 795 -
En lo que sigue procederemos a desarrollar tales cuestiones, una por una.

(a) ¿El Poder Ejecutivo podía hacer cuestión de confianza sobre respecto a la elección
de magistrados del Tribunal Constitucional, interrumpiendo el proceso ya inicia-
do? ¿Sobre qué puede hacerse cuestión de confianza y sobre qué no?
67. Estas primeras interrogantes nos plantean la duda respecto a sobre qué materias, final-
mente, es posible hacer cuestión de confianza, y si cabe plantar cuestiones de confianza
sobre, por ejemplo, asuntos tales como la interrupción del procedimiento de elección
magistrados del Tribunal Constitucional.
68. Al respecto, es claro que la llamada cuestión de confianza obligatoria (es decir, aque-
lla que debe solicitarse obligatoriamente tras la conformación de un nuevo gabinete)
debe plantearse básicamente respecto de políticas de gobierno; en tal sentido, en este
supuesto hay algunas materias sobre las cuales es claro que puede (y debe) plantearse
cuestión de confianza ante el Congreso. Por otra parte, como ya fue reseñado, estamos
ante un supuesto diferente en relación con la cuestión de confianza facultativa (es decir,
aquella confianza planteada por los ministros, o por quien preside el Gabinete, respec-
to de un asunto específico) que se encuentra regulada de manera abierta y, por ende,
puede tratar sobre diversos temas.
69. Con base a esta apertura inicial, vale la pena distinguir entre las materias y los actos
parlamentarios que pueden ser objeto de un pedido de cuestión de confianza, abordan-
do la problemática relacionada con cada uno de estos supuestos.
70. Con respecto, a los actos parlamentarios que pueden ser objeto de un pedido de cues-
tión de confianza, como ya fue recordado, en la STC Exp. n.° 00006-2018-PI este
Tribunal declaró inconstitucional la Resolución Legislativa n.° 007-2017- 2018-/CR,
en el extremo que indicaba que “No procede la interposición de una cuestión de con-
fianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una
norma o un procedimiento legislativo o de control político.” En este orden de ideas,
quedó claro que el mecanismo de la cuestión de confianza puede ser utilizado para
“promover, interrumpir o impedir” la aprobación de normas legales, la tramitación
de procedimientos legislativos (parlamentarios) y de procedimientos de control político.
Entonces, de manera general se puede colegir que puede plantearse cuestiones de con-
fianza con la finalidad de “promover, interrumpir o impedir” el ejercicio de compe-
tencias propias del Congreso de la República, materializadas a través de diversos los
procedimientos parlamentarios.
71. Al respecto, es claro que un tipo de procedimiento parlamentario es el procedimien-
to de elección o ratificación de altos funcionarios por parte del Congreso (llamado
“procedimiento especial” por el Reglamento del Congreso), procedimiento de elec-
ción política que se perfecciona con la publicación de las concernientes resoluciones
legislativas en el Diario Oficial. En suma, conforme a lo resuelto ya en la STC Exp.
n.° 00006-2018-PI, es constitucionalmente posible que el Gobierno formule cuestio-
nes de confianza con el objeto de “interrumpir” o “impedir” diversos procedimientos
- 796 -
parlamentarios, entre ellos el de elección de altas autoridades, como es el caso de los

magistrados o magistradas del Tribunal Constitucional. Ello, máxime, repetimos, si
los procedimientos de variación de un trámite en curso (sobre todo, si se busca mayor
transparencia) son de aplicación inmediata.
72. Ahora bien, respecto a los actos legislativos pasibles de cuestión de confianza, debe pre-
cisarse entonces, a mayor abundamiento, que es absurdo cuestionar que el Gobierno
plantee cuestiones de confianza respecto de actos o asuntos que son de competencia
exclusiva o excluyente del Congreso de la República. Ello es así, porque la cuestión de
confianza precisamente está diseñada para que el Gobierno, en el contexto de nuestro
sistema de gobierno, pueda poner a consideración del Congreso asuntos que este no
puede o debe llevar a cabo en solitario, sino que estemos ante asuntos donde se requie-
re del concurso y acompañamiento de otro “Poder del Estado”, lo que sin duda va en
la línea del ya mencionado principio de cooperación entre poderes.
73. En similar sentido, es irrazonable sostener que el Gobierno solo puede plantear cues-
tiones de confianza respecto de cuestiones que forman parte de las competencias del
propio Gobierno, pues, si ese fuera el caso, sería innecesario que el Gobierno formule
pedido alguno al Congreso de la República, debido a que podría ejercer tales competen-
cias por su cuenta, sin plantear alguna cuestión de confianza al referido poder público.
74. Ahora bien, y no obstante esta posibilidad de que las cuestiones de confianza puedan
formularse respecto de muy diversos actos parlamentarios, debemos preguntarnos aun
si existe alguna limitación en relación con los temas o las materias sobre las que puede
presentarse una cuestión de confianza. Al respecto, es claro que dicha facultad debe
contar con algunos límites. Ello con la finalidad de evitar que, con su ejercicio, se pro-
duzcan eventuales abusos o incluso trasgresiones a nuestro modelo constitucional de
régimen de gobierno.
75. En este sentido, si bien la cuestión de confianza debe entenderse, en principio, de ma-
nera amplia, pues se trata de un mecanismo de naturaleza política, con un gran margen
de discrecionalidad para plantearse o no plantearse (en este sentido, también tienen
esta naturaleza, por ejemplo, la censura ministerial o el nombramiento de ministros).
Por ende, no podría estar sujeto a un reglamentarismo excesivo que desnaturalice su
función de contrapeso político, ni podría derivarse tampoco la permanente judiciali-
zación de su uso, salvo en situaciones excepcionales que, en principio, tendrían que
determinarse por o con el concurso de este Tribunal. De lo anterior, pues, no se deduce
que se trate de un mecanismo carente de límites, pues ello sería contrario a los princi-
pios de separación de poderes, cooperación entre poderes y de solución democrática.
76. Ciertamente, el riesgo puede considerarse mayor aún si se toma en consideración los
graves efectos que pueden generarse tras dos denegaciones de confianza al Presidente
del Consejo de Ministros. Dicho escenario, en caso fuere mal utilizado, puede acarrear
excesos al plantearse indebidamente cuestiones de confianza y, con ello, destruir el
equilibrio de poderes que pretende asegurar nuestra Carta Fundamental.
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77. En ese contexto, consideramos que, entre los límites más claros que puede tener la
cuestión de confianza, podemos encontrar, entre otros:
(a) La proscripción de cuestiones de confianza “ficticias” (o “en blanco”), cuando
estas, atendiendo a que se trata de una herramienta de contrapeso del Go-
bierno frente al Congreso, cuya finalidad está orientada al equilibrio entre
poderes, se usen de manera desnaturalizada y constituyan esencialmente un
fraude a la Constitución, mediante las cuales se busque forzar indebidamente
su cierre, infringiendo así principios como los de balance y de separación de
poderes.
No obstante, lo indicado, debemos precisar que, de todos modos, sí sería po-
sible admitir, de manera excepcional, cuestiones de confianza planteadas con
el único propósito de gatillar el procedimiento de disolución del Congreso.
Tal situación de excepción podría darse, por ejemplo, en el caso en el de que
exista consenso o acuerdo entre los diferentes actores políticos para acortar
periodos de mandato, lo cual sería compatible con los principios de coope-
ración entre poderes y de solución democrática de controversias. Sin embar-
go, y conforme a lo indicado, tal posibilidad quedaría claramente proscrita
cuando el uso de estas cuestiones de confianza encubra fines fraudulentos,
protervos o puramente individuales, carentes de sustento constitucional.2
(b) La prohibición de cuestiones de confianza orientadas a la disminución o des-
aparición de derechos fundamentales. Al respecto, de acuerdo con el artículo
1 de la Constitución la “defensa de la persona humana y el respeto de su
dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”, y conforme al
artículo 44 es un deber fundamental del Estado “garantizar la plena vigencia
de los derechos humanos”. Desde esta perspectiva, debe considerarse como
manifiestamente inconstitucional cualquier iniciativa que vaya en contra pre-
cisamente de este “fin supremo de la sociedad y del Estado”, con lo cual se
defraude un “deber primordial” del poder público.
(c) La proscripción de cuestiones de confianza manifiestamente inconstituciona-
les. Se trata aquí del caso en que la cuestión de confianza se realiza respecto
de contenidos o medidas que resulten contrarias a la Constitución, además
de los derechos fundamentales. Tal sería el caso, por ejemplo, si el Ejecuti-
vo impulsara reformas constitucionales únicamente con doble votación del
2 El Tribunal Federal Constitucional Alemán se pronunció en un caso sobre la cuestión de

confianza destinada solo al adelanto de elecciones señalando que esta era admisible siem-
pre que estuviera orientada a lograr un gobierno viable. Ver: VILLENA, Dilmar. “Es viable
constitucionalmente presentar una cuestión de confianza con la única intención de disolver
el parlamento?” En. EnfoqueDerecho.com (https://www.enfoquederecho.com/2019/06/11/
es-viable-constitucionalmente-presentar-una-cuestión-de-confianza-con-la-unica-intencion-
de-disolver-el parlamemto/) [11/10/19]
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Congreso (artículo 206), pero respecto de contenidos que forman parte del
denominado “núcleo duro” de la Constitución, trasgrediendo de este modo
los “límites materiales” de la reforma constitucional, como es el caso de nues-
tro modelo constitucional de forma de Estado, forma de gobierno, régimen
republicano, sistema político democrático, etc. (cfr. STC Exp. n.° 00014-
2002-A1), o si el Gobierno planteara que se lleve a referéndum cuestiones
sobre las cuáles no se puede consultar (artículo 32)3.
78. Señalado lo anterior, y volviendo a la cuestión de confianza que fue planteada el 30 de
setiembre de 2019 y, más específicamente, en relación con la interrupción del procedi-
miento de elección de magistrados, debe tenerse en cuenta, además de lo ya indicado
sobre los asuntos respecto a los cuales es posible formular cuestión de confianza, que la
presentación de un proyecto de ley para mejorar el procedimiento de elección de ma-
gistrados del Tribunal Constitucional, promoviendo su transparencia y legitimación,
se encuentra directamente relacionado con los ejes de gobierno (contenidos en los ejes
de la “Política General de Gobierno al 2021”, aprobada mediante Decreto Supremo
N° 056- 2018-PCM) que, en su momento, justificaron que el Gobierno planteara la
reforma constitucional relacionada con el ex Consejo Nacional de la Magistratura (este
es el caso de las políticas de “lucha contra la corrupción” y de “fortalecimiento de la
institucionalidad”), práctica que en su momento fue aceptada por el Congreso de la
República.
79. En este sentido, y con independencia de las alegaciones que se han formulado de que
no podría hacerse cuestiones de confianza respecto de competencias exclusivas del
Congreso (como es el caso de reformas legales o constitucionales) o que los temas
vinculados a lo jurisdiccional no son cuestiones que le competan al Gobierno, lo cierto
es que el Congreso de la República con anterioridad ya ha aceptado la tramitación y
ha aprobado cuestiones de confianza con dicho tenor, precisamente en el marco de lo
constitucionalmente posible, lo cual constituye un hito en la configuración de nuestra
forma de gobierno y la construcción de nuestra Constitución histórica.
80. Con base en todo lo indicado, entonces, es claro que el Gobierno podía plantear cues-
tión de confianza al Congreso de la República respecto del procedimiento de elección
de magistrados del Tribunal Constitucional, y más específicamente respecto a su pro-
cedimiento de elección (procedimiento de elección política), máxime si dicha elección
se encuentra vinculada a ejes de gobierno (“lucha contra la corrupción” y de “forta-
lecimiento de la institucionalidad”) que, en su momento, justificaron para el propio
Congreso la presentación, e incluso la aprobación, de otra cuestión de confianza.
81. Señalado todo lo anterior, y habiendo confirmado que era posible plantear una cues-
tión de confianza como la que fue sustentada el 30 de setiembre de 2019 ante el Pleno
3 De este modo, no compartimos lo indicado en el fundamento 199, ab initio, del proyecto de

sentencia.
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del Congreso de la República, todavía queda por discutir si el Ejecutivo podía asumir o
interpretar, como finalmente ocurrió, que la confianza fue denegada, no formalmente,
sino debido al comportamiento del Congreso.
(b) ¿Puede haber denegatorias de confianza “fácticas” o “implícitas”?

82. Inicialmente, es claro que una cuestión de confianza facultativa —es decir, aquella
planteada por propia iniciativa del Presidente del Consejo de Ministros o por cualquier
ministro— debe ser programada y luego votada en el Pleno del Congreso. Ahora bien,
la cuestión compleja se presenta cuando existen decisiones o procedimientos iniciados
por el Congreso de la República y que el Gobierno considera que deban ser atendidos
con premura o urgencia, en el marco del contrapeso entre poderes y nuestro dise-
ño institucional. Al respecto, conforme a nuestro diseño constitucional, el Congreso
cuenta con diversas herramientas para limitar el accionar de un gobierno, o para res-
ponsabilizarlo políticamente con premura. Ello no ocurre igual en sentido contrario,
cuando menos expresamente o conforme a las prácticas usuales.
83. Ahora bien, y no obstante de tratarse de un asunto infrecuente, lo cierto es que, en el
caso concreto, el Gobierno primero pidió un trámite preferente del proyecto, al amparo
del artículo 105 de la Constitución. Luego, a pesar de una injustificable resistencia, que
bien pudo apreciarse incluso a través de los medios de comunicación, el Presidente del
Consejo de Ministros hizo uso de la previsión constitucional (artículo 129) que permite
expresa e indubitablemente a dicho Presidente del Consejo de Ministros, o a cualquier
ministro, participar en toda sesión del Pleno del Congreso en los mismos términos que
lo haría cualquier congresista (salvo el derecho de votar, en caso el ministro no sea con-
gresista). Al tratarse de una prerrogativa constitucional a favor del Presidente del Conse-
jo de Ministros (o de cualquiera de sus ministros(as) inclusive) admitir su participación
ante el Pleno no se trataba de una mera “cortesía” o una cuestión de “protocolo”, sino
de una facultad constitucional que debe ejercerse sin cortapisas, en los mismos términos
en que lo haría cualquier congresista, tal como prevé la Constitución.
84. Es precisamente en ejercicio de dicha prerrogativa que el Presidente del Consejo de
Ministros planteó, el 30 de setiembre de 2019, una cuestión de confianza ante el Pleno
del Congreso, “en ese mismo instante”, “para que el Parlamento decida si nos otorga
la confianza y considera por lo tanto que hay que hacer uso de transparencia [en el
procedimiento de elección de magistrados del Tribunal Constitucional] o que nos la
niegue, si considera que va a seguir adelante con ese procedimiento”. Al respecto, es
indubitable que el Presidente del Consejo de Ministros tenía el derecho de poder
participar en esa o en cualquier otra sesión del Pleno del Congreso de la Repúbli-
ca. Asimismo, que dicho funcionario tenía la potestad de poder plantear cuestión de
confianza en relación con el procedimiento de elección de magistrados. Ambas son
prerrogativas constitucionales que, en todo caso, debieron ser respetadas y facilitadas
por el Congreso, y no, como finalmente ocurrió, obstaculizadas y hasta obviadas por
parte del órgano parlamentario.
- 800 -
85. Al respecto, es necesario insistir en que los mecanismos de contrapeso, si bien han de
resultar incómodos para los órganos que serán objeto de control o de enfrentamiento,
ellos deben ser respetados y garantizados a pesar de cualquier malestar, pues de esto
depende que perviva la institucionalidad contenida en la Constitución. Así, entonces,
pese al fastidio o la irritación que puede generar que se utilicen los mecanismos polí-
ticos de extrema ratio, como pueden ser los procedimientos de vacancia presidencial o
de disolución del Congreso de la República, es necesario resguardar el correcto funcio-
namiento de tales instituciones, pues ello permite garantizar la separación y el balance
entre poderes y, en última instancia, en caso de crisis profundas e irresolubles, en las
que haya fracasado cualquier mecanismo de coordinación o de diálogo; asimismo, lle-
gado el caso, le otorga al soberano la decisión final a través de la cual puede producirse
la recomposición del escenario político (esto opera frente a la disolución constitucional
del Congreso, y en el caso de vacancias o renuncias presidenciales, cuando estas com-
prenden a todos los sucesores constitucionales).
86. Volviendo a lo ocurrido el 30 de setiembre de 2019, tal como fue indicado, el Gobier-
no, a través del Presidente del Consejo de Ministros, propuso al Congreso un cambio
en el procedimiento de elección de magistrados. Al respecto, como se ha dicho aquí
en varias ocasiones, las eventuales modificaciones de carácter procesal o procedimental
deben ser aplicadas de manera inmediata, incluso a los procedimientos en trámite, que
es la indubitable regla a seguir frente a ese tipo de cambios. Siendo así, la cuestión de
confianza que fue formulada por el Gobierno, y cuyo propósito que se discutan las
pautas procedimentales referidas a elección de magistrados del Tribunal Constitucio-
nal, en ese mismo momento, promoviendo una mayor transparencia del proceso, de-
bería haberse atendido tomando en cuenta que los cambios eventualmente aprobados
deberían aplicarse de manera inmediata. Dicho con otras palabras, incluso a la elección
de magistrados en curso. En este orden de ideas, se desnaturalizaría el propósito de la
cuestión de confianza si se postergaba su eventual aprobación —como finalmente ocu-
rrió— hasta después de que se haya llevado a cabo las elecciones siguiendo las pautas y
procedimientos que se plantea modificar.
87. Señalado ello, y a mayor abundamiento de que no se tenía la intención de siquiera
discutir lo planteado por el Gobierno, se constata que, luego de formulada la cuestión
de confianza por el Presidente del Consejo de Ministros, el Congreso votó expresa-
mente en contra de la “cuestión previa” que presentó una congresista de la República,
cuyo propósito era precisamente que se discuta, antes de la elección de magistrados del
Tribunal Constitucional, la cuestión de confianza que acababa de presentarse, salida
saludable, pero lamentablemente desaprovechada. Asimismo, y de manera contraria a
la cuestión de confianza que fue sustentada ante el Pleno, el Congreso de la República
prosiguió con la elección de magistrados, llevando finalmente a votación dos candi-
daturas (una de las cuáles tuvo una serie de impugnaciones no resueltas y la otra no
alcanzó los votos requeridos). No había intención de discutir, y menos de acoger, la
cuestión de confianza planteada.
- 801 -
88. Horas después de todo ello, es decir, tras haberse desestimado la cuestión previa, la cual
planteaba que se discuta y vote primero la cuestión de confianza, antes de la elección
programada para la fecha, y tras haberse continuado con el procedimiento de elección
de magistrados, que el Presidente del Consejo de Ministros pidió que se detenga, el
Congreso recién discutió formalmente la “cuestión de confianza”, votándose a favor de
otorgarla, ya cuando la intención que la motivaba había sido rehusada o rechazada.
89. En ese marco, debe esclarecerse entonces si la confianza fue finalmente debe conside-
rarse como denegada u otorgada.
90. En cualquier caso, debemos indicar que no es contraria a la Constitución una interpre-
tación (o, en sentido estricto, una “calificación jurídica”) que considere que la votación
formal a favor de una “cuestión de confianza”, pero que ha sido desestimada en los
hechos, sea considerada como una denegación.
91. Volvemos entonces al ámbito de lo constitucionalmente posible, y allí nos pregunta-
mos si la denegatoria a una cuestión de confianza (mejor dicho, a una segunda cues-
tión de confianza), debe ser expresa, o sí, dentro de lo constitucionalmente posible,
puede, haciéndose el seguimiento de una situación concreta, como la aquí descrita,
entenderse que está en el margen de lo “constitucionalmente posible” entender que
aquí se ha denegado o rehusado la segunda cuestión de confianza planteada (en este
caso, a un gabinete del gobierno del presidente Vizcarra, quien completa el periodo del
presidente Kuczynski, el cual renunció al cargo presidencial).
92. ¿Puede hablarse de cuestión de confianza denegada cuando indefinidamente no se
atiende el tema planteado o cuando se actúa en sentido contrario a lo solicitado, aun si
posteriormente, de manera formal, se concede lo solicitado? ¿No son estos últimos su-
puestos también escenarios de denegatoria, rechazo o rehuso de la confianza solicitada?
93. Por cierto, una interpretación sobre “rehusar” o “denegar” la confianza puede enten-
derse como análoga a la interpretación que viene haciendo el Tribunal Constitucional
respecto a la expresión “resoluciones denegatorias”, la cual aparece en el artículo 202,
inciso 2 de la Constitución, referido a la procedencia del recurso de agravio constitu-
cional. Al respecto, y como es por todos(as) conocido, la Norma Fundamental regula
que el recurso de agravio constitucional únicamente procede frente a resoluciones con-
sideradas “denegatorias” y, a modo de desarrollo, el artículo 18 del Código Procesal
Constitucional indica que tendrían tal condición aquellas “que declaran infundada o
improcedente la demanda”. No obstante ello, el Tribunal Constitucional peruano, a
lo largo del tiempo —y con diferentes composiciones de magistrados— ha llegado a
interpretar que puede considerarse como una “denegatoria” a aquella resolución que,
pese a declarar fundada la demanda de manera formal o expresa, finalmente “deniega”
justicia por ser materialmente contraria a la Constitución.
94. En este sentido último nos hemos expresado inclusive la mayoría de magistrados que
hoy integramos el Tribunal Constitucional. Esto ocurrió en la STC Exp. n.° 05811-
2015-PHC, f. j. 7, donde indicamos que:
- 802 -
“[N]o debe descartar ab initio que una sentencia estimatoria de segundo grado
pueda ser lesiva de otros bienes constitucionales. Su calidad de estimatoria no im-
plica necesariamente que sea conforme a la Constitución. Su verificación está por
tanto abierta al control por parte del Tribunal Constitucional a través del recurso
de agravio constitucional; más aún, cuando se trata de preservar el orden constitu-
cional. De acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, dicho recurso procede
también, inclusive cuando se trate de sentencias estimatorias de segundo grado, de
manera excepcional, en los siguientes casos: a) tráfico ilícito de drogas, b) lavado
de activos, c) terrorismo (STC 01711-2014-PHC/TC, FJ 4)”
95. Desde luego, debe señalarse, además, que el Tribunal Constitucional, en diversos ca-
sos, ha procedido a interpretar el texto de normas legales de conformidad con la Cons-
titución (y con los diversos sentidos que puede dar una interpretación constitucional),
yendo más allá de lo literalmente dispuesto. Hay decenas de casos en lo que esto ha
ocurrido. Esto ha sido suscrito por varios magistrados que hoy se adscriben al voto de
minoría en el presente caso. Ello, más específicamente, ha ocurrido, por ejemplo, en el
caso Ley de Servicio Civil 1, STC Exp. n.° 00025- 2013-PI y otros (acumulados), en
el cual se interpretó la constitucionalidad de la ley tan solo si se entiende como incor-
porada una expresión inexistente (“condiciones de trabajo o condiciones de empleo”).
Asimismo, está el caso Dicapi, STC Exp. n.° 00001-2014-PI, en el que el Tribunal
Constitucional en general, y con una justificación muy abierta del magistrado Blume
en particular, estableció límites para la actividad supervisora de la Dirección General
de Capitanías y Guardacostas que no aparecían en la ley, enfatizando el carácter vincu-
lante de lo resuelto por el mismo Tribunal desde una lectura directa del parámetro
constitucional y los diferentes sentidos que razonablemente pueden entenderse de él.
96. Señalado esto, es necesario indicar que circunscribirse en estos casos a una interpreta-
ción de carácter meramente legalista, o “paleopositivista”, podría incluso admitir un
fraude a la Constitución, el cual consiste en la manipulación de una institución que,
si bien es utilizada formalmente, su real propósito es perseguir un objetivo distante de
su finalidad. Al respecto, debe señalarse con firmeza que el fraude a la Constitución,
y en general toda forma de “ilícitos atípicos”3, se encuentran proscritos, con claridad,
por el artículo 103 de la Constitución, a través de la prohibición expresa del abuso del
Derecho, cuando allí se señala que: “La Constitución no ampara el abuso del derecho”.
97. Asimismo, es necesario indicar que una interpretación en sentido contrario, puramen-
te legalista o “paleopositivista” en los términos de Luigi Ferrojoli4 (SIC), implicaría
admitir un grave riesgo de fraude a la Constitución. Dicho en otros términos, podría
avalar la manipulación de una regulación, convalidando con ello una supuesta apro-
bación formal de la cuestión de confianza, mientras que en los hechos el Congreso en
4 Cfr. FERRAJOLI, Luigi. “El Constitucionalismo garantista. Entre paleo-iuspositivismo y neo-

iusnaturalismo”. En: Doxa: Cuadernos de Filosofía del Derecho. N.° 34, Lima, 2011.
- 803 -
realidad le está denegando, de manera clara, lo solicitado. Si hay rasgos claros, inobje-
tables de no cumplir (o de ni siquiera atender) lo que era la intención de una cuestión
de confianza, cabe entonces dentro de lo constitucionalmente posible, y buscando evi-
tar un fraude a la Constitución, asumir que nuevamente se ha denegado una cuestión
de confianza y que, con ello, se configura un supuesto para la disolución del Congreso.
98. Ahora bien, y entendiendo que el Congreso de la República puede manifestar su vo-
luntad de otorgar o rehusar confianza a través de manera no expresa, es necesario ex-
plicitar algunos recaudos para que ello no se haga de manera irresponsable o abusiva,
de tal modo que el Gobierno se considere habilitado para interpretar cualquier acto
del Congreso como una denegación de la confianza solicitada. A efectos de delimitar
y limitar esta posibilidad, es necesario definir entonces de qué estamos hablando y en
qué supuestos esta es admisible.
99. Respecto a esta situación de denegatoria no expresa, puede entenderse que se produce
cuando median actos concluyentes, que pueden expresarse como hechos u omisiones
deliberadas, los cuales de manera cierta (y no dudosa o solo probable), además de
objetiva (no meramente subjetiva) e inobjetable, otorgan certeza sobre la voluntad
denegatoria del Congreso respecto de los asuntos planteados por el Gobierno, en el
marco de un pedido de confianza.
100. Por otra parte, y en relación con los supuestos en los que puede considerarse que
estamos ante actos concluyentes que pueden constituir una denegatoria no expresa
de cuestiones de confianza planteadas, podemos enumerar de manera meramente
enunciativa, y no exhaustiva, los siguientes:
(a) El rechazo continuo a discutir la cuestión de confianza planteada. Esto puede
darse tanto por la negativa permanente a empezar la tramitación del pedido de
cuestión de confianza, por posponer sine die la presentación que le correspon-
dería hacer el ministro solicitante ante el Pleno del Congreso, por diferir ad
infinitum la votación correspondiente, por no discutirse y votarse en el Pleno la
cuestión antes de que el pedido formulado se desnaturalice o se torne inútil, etc.
(b) El rechazo, en los hechos, de la cuestión de confianza, pese a su posterior
aprobación formal. En este supuesto, se producen actos concluyentes que dan
cuenta acerca de la voluntad del Congreso de denegar la confianza solicitada,
de una forma tal que la posterior discusión o incluso la aprobación formal de
la cuestión planteada sería manifiestamente inconducente, pues la cuestión
que había sido planteada por el Gobierno ya no podría cumplir con su obje-
tivo (el estado de cosas que se pretendía obtener) o finalidad (los principios o
valores que se buscaba defender o promover).
(c) La aprobación formal de la cuestión de confianza planteada, pero el rechazo,
en los hechos, de lo solicitado. De este modo, cabe considerar como actos
concluyentes que equivalen a una denegación de confianza si, pese a que el
Congreso apruebe lo solicitado a través de una votación, jamás llega a concre-
- 804 -
tizarse lo acordado o si, al pretenderse avanzar en ello, finalmente se desnatu-

raliza o desvirtúa lo planteado por el Gobierno.
Ahora bien, de lo anterior no se desprende que el Gobierno pueda formular cues-
tiones de confianza que tengan como finalidad obligar al Congreso a decidir en un
determinado sentido cuando dicho Congreso ejerce sus competencias exclusivas, es
decir, buscando forzar el sentido de alguna decisión sobre las cuales le corresponde
deliberar o decidir al propio Congreso (este sería el caso en que, por ejemplo, si el
Gobierno hace cuestión de confianza para que se elija a un determinado candidato
en un puesto público para imponer a alguien como integrante de la Mesa Directiva
del Congreso, o para que se apruebe un proyecto de ley sin que intermedie ninguna
discusión o eventual modificación de sus términos).
Como complemento de lo anterior, lo que sí puede ocurrir, en el marco de los princi-
pios constitucionales que delimitan nuestro sistema de gobierno, es que el Gobierno
impulse al Congreso a ejercer sus competencias a través de una cuestión de confianza.
Corresponderá en este caso al Congreso desempeñarlas en el marco de sus atribucio-
nes constitucionales (de este modo, el Gobierno puede hacer cuestión de confianza
con la finalidad de obtener una ley del Congreso necesaria para desarrollar una de-
terminada política pública, o incluso, con ese mismo propósito, buscar obtener una
delegación de competencias legisferantes).
101. En el marco planteado, y a partir de una evaluación integral del comportamiento del
Congreso de la República durante el 30 de setiembre de 2019, puede desprenderse
entonces, con meridiana claridad, que en los hechos se produjo una denegatoria de la
confianza que fue solicitada por el Gobierno. Efectivamente, hubo una serie de actos
que muestran, sin margen de duda, que el Congreso estaba denegando la confianza
solicitada actos que, en el caso concreto, consisten en una votación expresa en contra
de lo que fue pedido por el Presidente del Consejo de Ministros (que se discuta pri-
mero la propuesta legislativa para mejorar el procedimiento de elección), así como
otros comportamientos que mostraron la voluntad denegatoria del Congreso, como
es el caso del impedimento para que el Presidente del Consejo de Ministros ingrese
al hemiciclo, no darle carácter urgente a la propuesta que fue planteada, votar final-
mente por los candidatos a magistrados, etc.
102. De este modo, y a mayor abundamiento, se aprecia que el Congreso de la República
no respetó el tratamiento preferente que requería la propuesta planteada (artículo
105 de la Constitución) atendiendo a que se trataba de una normativa de carácter
procedimental, y por ende de aplicación inmediata, y más bien programó su discu-
sión para la tarde, desconociendo así el carácter urgente de lo propuesto. En similar
sentido, y como ya fue indicado aquí, el Congreso rechazó la cuestión previa que ha-
bía sido planteada para que se discuta la propuesta del Gobierno antes de continuar
con el procedimiento de elección. De este modo, en suma, ha quedado totalmente
de manifiesto que no se le dio ningún trato urgente o preferente a la propuesta sobre
la cual se hizo cuestión de confianza y, en suma, que esta fue rechazada.
- 805 -
103. Más aun, el Congreso (o parte de él) ni siquiera permitió, pese a la habilitación expre-
sa contenida en la Constitución (artículo 129 de la Constitución), que el Presidente
del Consejo de Ministros ingrese al hemiciclo y pueda, por propio derecho, hacer
uso de la palabra. En este mismo sentido, se verifica que la regulación actualmente
existente no prevé alguna restricción a la facultad constitucional (y no acto de mera
cortesía) del Presidente del Consejo de Ministros de participar en cualquier sesión y
hacer uso de la palabra, ni por razones formales (no se requiere permiso o invitación
previa) ni por razones materiales (no existe ninguna restricción sobre los temas o
materias sobre los cuáles se puede intervenir).
104. Todo lo antes descrito (la denegatoria de lo solicitado por el Presidente del Conse-
jo de Ministros) hace irrelevante, entonces, la formalidad de que haya existido una
votación aparentemente a favor de otorgar una confianza, pues, al tratarse de una
herramienta de contrapeso político, es importante que esta no sea utilizada fraudu-
lentamente, únicamente con la finalidad de evitar los efectos constitucionales que
se desprenden del ejercicio de dicha institución. Lo contrario, según fue explicado,
constituiría un fraude a la Constitución, proscrito expresamente en la Carta funda-
mental.
(c) ¿El Ejecutivo estaba facultado para disolver el Congreso de acuerdo con lo estipu-
lado en el artículo 134 de la Constitución?
105. Señalado lo anterior, y en la medida que el Gobierno podía plantear una cuestión
de confianza en relación con el procedimiento de elección de magistrados, y a que
la calificación jurídica de la denegatoria de confianza se ubica dentro de lo consti-
tucionalmente posible, la disolución del Congreso de la República, contenida en el
Decreto Supremo n.° 165-2019-PCM, se encuentra dentro del supuesto previsto en
el artículo 134 de la Constitución.
106. Al respecto, es menester indicar que, en el marco de sus competencias constituciona-
les, en muchas ocasiones el Gobierno es un aplicador vinculante de la Constitución.
Por ejemplo, cuando le corresponde interpretar, calificar jurídicamente o realizar ac-
tos conforme a las previsiones constitucionales que regulan sus atribuciones o compe-
tencias. De hecho, en general, cualquier operador del Derecho para aplicarlo necesita
interpretar las disposiciones jurídicas, determinar los supuestos fácticos previstos en
las normas, para posteriormente calificarlos jurídicamente, completando la operación
de subsunción que, de manera simple, corresponde a la actividad jurídica.
107. Esto mismo puede precisarse con respecto de la interpretación o calificación jurídica
de la denegatoria de la confianza, que, dentro del marco de los criterios antes esta-
blecidos, y como última ratio en el marco del principio de solución democrática, le
corresponde realizar al Gobierno. Cuando ello ocurre, y dentro los recaudos formu-
lados, tal como ha ocurrido en el presente caso, el Gobierno estaría actuando dentro
del marco de lo constitucionalmente posible. Por ende, no existe algún problema o
incertidumbre en relación con la juricidad de la medida.
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108. Por lo expuesto, en suma, la disolución del Congreso de la República, en la medida

que se encuentra en el supuesto regulado en el artículo 134 de la Constitución: “El
Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha cen-
surado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros” no es lesivo de alguna
competencia del Congreso de la República y se ha dado en el marco de nuestra forma
de gobierno prevista en la Constitución. No existe, en nuestra opinión, el conflicto
por menoscabo alegado en este caso.
109. Algunas expresiones finales: hay quienes han cuestionado el acto de disolución pre-
sidencial. Para nosotros, queda claro que el anuncio presidencial se perfecciona y
materializa normativamente con la publicación del Decreto de disolución firmado
por el ministro que lo firma.
110. También queda claro que en ningún acápite de la Constitución se obliga contar con
un refrendo de todo el Consejo de Ministros para avalar la validez y eficacia de este
Decreto.
111. Por último, cierto es que entre la divulgación de la decisión de disolver y la publi-
cación del Decreto de disolución correspondiente ocurrieron situaciones que aquí
no vamos a discutir, pero que convendría no se repitan. Ahora bien, corresponderá
en principio a otros fueros y no a este Tribunal Constitucional determinar si dichas
conductas generaron responsabilidad de cualquier índole por lo sucedido o por lo
que puede sostenerse en base a lo ocurrido en esos momentos.
S.
- 807 -
VOTO SINGULAR EMITIDO POR LOS MAGISTRADOS AUGUSTO

FERRERO COSTA Y ERNESTO BLUME FORTINI EN EL PROCESO
COMPETENCIAL PROMOVIDO POR EL PODER LEGISLATIVO CONTRA
EL PODER EJECUTIVO A RAÍZ DE LA DISOLUCIÓN DEL CONGRESO DE
LA REPÚBLICA DECRETADA EL 30 DE SETIEMBRE DE 2019
Con el mayor respeto por nuestros colegas magistrados firmantes de la sentencia de ma-
yoría que declara infundada la demanda competencial, emitimos el presente voto singular
por cuanto discrepamos de la decisión adoptada, ya que consideramos que la demanda
debe declararse fundada, sin que ello signifique la anulación de la convocatoria a elección
a un nuevo Congreso de la República dispuesta para el 26 de enero de 2020, la cual prose-
guirá conforme al cronograma correspondiente; y deben establecerse criterios relacionados
con la cuestión de confianza y su denegatoria.
Fundamentamos nuestro voto singular en las siguientes razones:
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

El Tribunal Constitucional, mediante el auto de fecha 29 de octubre de 2019, admitió
a trámite la demanda competencial interpuesta por el Poder Legislativo contra el Poder
Ejecutivo, pretendiendo los siguientes extremos: 7
i. Que se establezca que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para realizar
pedidos de cuestión de confianza respecto de la selección y elección de magis-
trados del Tribunal Constitucional (artículo 201 de la Constitución), ya que
ello significa menoscabar atribuciones del Congreso de la República;
ii. Que cuando el Poder Ejecutivo, a través de la Presidencia del Consejo de Mi-
nistros realiza un pedido de cuestión de confianza, esta solo puede ser otorga-
da por el Congreso de la República de forma expresa, a través de una votación
del Pleno, y no de manera tácita o “fáctica”;
iii. Que la cuestión de confianza debe plantearse, debatirse y someterse a vota-
ción, y debe respetar los procesos establecidos en el Reglamento del Congreso,
en función a sus prerrogativas de autorregulación; y,
iv. La nulidad del acto de disolución contenida en el Decreto Supremo 165-
2019-PCM.
Asimismo, mediante auto de fecha 18 de noviembre de 2019, este Tribunal señaló que
se encuentra habilitado para pronunciarse sobre el fondo de la controversia y delimitar
- 808 -
las competencias de los entes enfrentados respecto a la institución constitucional de la

cuestión de confianza, así como para pronunciarse respecto a la legitimidad del acto de di-
solución del Congreso de la República contenido en el Decreto Supremo 165-2019-PCM.
B. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
La parte demandante sostiene que las acciones que el Poder Ejecutivo ha adoptado luego
que se le otorgara la confianza respecto a sus propuestas de reforma constitucional repre-
sentan un menoscabo a la atribución del Poder Legislativo por las siguientes razones:
- El artículo 206 de la Constitución Política del Perú establece claramente que la apro-
bación de reformas constitucionales es una prerrogativa exclusiva y excluyente del
Congreso de la República. Asimismo, si bien es cierto que el Poder Ejecutivo puede
presentar proyectos de reforma constitucional, esta atribución se limita a la iniciativa.
Es decir, que luego de la presentación de su propuesta, no procede que intervenga en
el procedimiento legislativo de aprobación o rechazo de la misma.
- Agrega que los artículos 104 y 101 de la Constitución establecen que el Congreso
no puede delegarle al Poder Ejecutivo materias que son indelegables a la Comisión
Permanente, entre las que se encuentran las relativas a la reforma constitucional (
artículo 101.4 de la Constitución). En tal sentido, argumentar que el Poder Ejecutivo
puede forzar una reforma constitucional con condicionamientos de contenido y plazo
a través de una cuestión de confianza; y, al mismo tiempo sostener que este no puede
observar una ley de reforma constitucional o que esta no puede ser objeto de delega-
ción de facultades legislativas en materia constitucional, supone un problema lógico
que altera profundamente la lectura orgánica y unitaria de nuestra Constitución.
- Refiere que en la Sentencia 006-2018-PCC/TC, el Tribunal Constitucional señaló que
la Constitución ha regulado la cuestión de confianza de manera abierta con la clara
finalidad de brindar un amplio campo de posibilidades para que el Ejecutivo busque
respaldo político en el Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera.
- En tal sentido, señala que en virtud de los artículos 101, 104 y 206 de la Constitución
Política, la facultad de reformar la Constitución no solo está expresamente asignada al
Poder Legislativo, sino que incluso, no le está constitucionalmente permitido cumplir
esta función al Poder Ejecutivo. Por ello, el Tribunal Constitucional en su fallo de la
mencionada sentencia competencial le ha impuesto un límite al Poder Ejecutivo en
su discrecionalidad para presentar una cuestión de confianza: que esta verse sobre las
políticas que su gestión requiera. Por tanto, señala que, si no existe conexión entre la
materia de la cuestión de confianza y las competencias, políticas y gestión del Poder
Ejecutivo, o si la materia le está expresamente prohibida por la Constitución, la cues-
tión de confianza no podría ser planteada. Añade que la gestión del Poder Ejecutivo
está conformada por el conjunto de atribuciones que la Constitución le otorga en sus
capítulos IV y V, las mismas que no pueden incluir funciones que están reservadas de
manera exclusiva a otros poderes del Estado. Suponer lo contrario implicaría alterar el
- 809 -
principio de separación de poderes y el equilibrio que debe existir entre ellos, principio
que ha sido identificado como parte del núcleo inviolable de la Constitución conforme
así ha sido señalado en el considerando 75 de la Sentencia 00014-2002-AI/TC.
- Asimismo, refiere que el principio de separación de poderes, de acuerdo con la Sen-
tencia 00023-2003-AI/TC, es una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y
Social de Derecho, que implica separar las tres funciones básicas del Estado, limitán-
dose de modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, pues constituye una ga-
rantía de los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar
el poder frente al absolutismo y la dictadura. En dicho sentido, señala que, conforme
a lo resuelto en la Sentencia 00004-2004CC/TC, la separación de poderes no debe
ser entendida como una separación tajante, sino más bien como un equilibrio de con-
troles recíprocos, de pesos y contrapesos, e incluso como relaciones de coordinación y
cooperación entre estos poderes, lo cual no puede entenderse como una autorización
para el menoscabo de las atribuciones de cada Poder del Estado. Por ello, señala que
no se puede permitir que, a través del ejercicio indebido de las atribuciones constitu-
cionales de un poder del Estado, se termine menoscabando o anulando las del otro.
- Por otro lado, señala que el mecanismo de selección de los magistrados del Tribunal
Constitucional es una competencia exclusiva y excluyente del Congreso de la Repúbli-
ca, contemplada en el artículo 201 de la Constitución, razón constitucional por la cual
el Poder Ejecutivo no tiene competencia para realizar pedidos de cuestión de confianza
para modificar dicho procedimiento; más aún, cuando es el único poder del Estado
constitucionalmente facultado para efectuar tal designación. Así, señala que el pedido
de cuestión de confianza presentado el 30 de setiembre de 2019 menoscaba esta atri-
bución exclusiva del Poder Legislativo, pues buscó detener un proceso en marcha, so-
licitando, inclusive, la aplicación retroactiva de la norma que buscaba que se aprobara;
interfiriendo ilegítimamente, en el desarrollo de esta facultad exclusiva y excluyente de
este poder del Estado, más aun cuando el referido procedimiento de selección se había
iniciado hace diez meses.
- Sostiene que es importante distinguir entre formular una cuestión de confianza de un
proyecto de ley que, de aprobarse, cambiaría el proceso de elección a futuro; y, hacer
una cuestión de confianza de un proyecto de ley con pretensión de que este sea apro-
bado y aplicado retroactivamente, con la finalidad de suspender un proceso particular
que está por concluir. En el primer caso, sí se estaría haciendo un uso legítimo de esta
figura, mientras que en el segundo caso, se estaría intentando la aprobación de una
ley, bajo la amenaza de disolver el Congreso. En tal sentido, remarca que el Poder
Ejecutivo formuló una cuestión de confianza para socavar la autonomía del Congreso
de la República y una de sus competencias exclusivas, al pretender obligarlo, bajo la
amenaza de disolución, a anular el procedimiento de selección de magistrados del Tri-
bunal Constitucional que se encontraba casi concluido, lo cual es a todas luces incons-
titucional, por pretender la aplicación retroactiva de normas y vulnerar el principio de
equilibrio y separación de poderes.
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- Además, señala que solo el Congreso es competente para decidir si la cuestión de con-
fianza se debate en la sesión que fue planteada o en la siguiente. Por ello, no se puede
obligar al Poder Legislativo a aceptar el planteamiento, el debate y la votación en la
misma sesión, bajo amenaza de disolverlo, e incluso interpretar su negativa de hacerlo
como una “negación fáctica”, pues ello atenta contra la competencia que tiene el Po-
der Legislativo de determinar su propia agenda y decidir cuándo somete a debate la
cuestión de confianza. Agrega que para que el proyecto del Ejecutivo, presentado con
carácter de urgencia, fuese exonerado del trámite de envío a comisiones, de pre publi-
cación y debatido como único punto de agenda, ello debía aprobarse por la mayoría
de congresistas presentes en la Junta de Portavoces, lo cual no ocurrió en este caso,
pero aun cuando ello hubiese ocurrido, resulta contrario al principio de razonabilidad
pretender que el Pleno del Congreso se pronuncie a favor o en contra de un proyecto
presentado esa misma mañana, con la finalidad de que tenga aplicación inmediata,
y se detenga un proceso en marcha, sin haberse previamente pasado por un mínimo
análisis de la propuesta.
- Por otra parte, y con relación al otorgamiento o rechazo de la cuestión de confianza,
señala que esta debe darse de manera expresa, a través de una votación del Pleno,
conforme al procedimiento regulado en el artículo 132 de la Constitución. En tal
sentido, agrega que no es posible considerar una cuestión de confianza como otorgada
o denegada de manera tácita o fáctica, pues ello contraviene el texto del artículo 132
antes mencionado, menoscabando así, esta competencia del Congreso, lo que atentaría
contra el principio de separación de poderes.
- En esa dirección, argumenta que la presente controversia constituye un conflicto por
menoscabo de competencias de atribuciones en sentido estricto, toda vez que, si bien
el Poder Ejecutivo goza de legitimidad constitucional para plantear una cuestión de
confianza, esta ha sido ejercida de manera indebida, ya que a través de ella se ha impe-
dido que el Congreso de la República ejerza sus competencias exclusivas y excluyentes
respecto de: (i) la elección de magistrados del Tribunal Constitucional; (ii) el desarro-
llo de sus actividades de acuerdo a su propio Reglamento; y, (iii) el otorgamiento o
negación de confianza al Poder Ejecutivo a través de una votación expresa en el Pleno
(artículos 201, 94 y 133 de la Constitución, respectivamente).
- Respecto del menoscabo de la competencia del Congreso de la República para regir sus
procedimientos de acuerdo a su Reglamento, sostiene que el artículo 94 de la Consti-
tución estipula su autonomía como poder del Estado, lo cual se replica en el artículo
3 de su Reglamento. Agrega que esta autonomía y prerrogativa de autorregulación
del Poder Legislativo ha quedado confirmada por este Tribunal Constitucional en
la Sentencia 0006-2018-PI/TC, al señalar que la Constitución consagra el principio
de formación autónoma del Congreso de la República, con la finalidad de regular su
propia actividad y su relación con otras instancias jurídicas e institucionales.
- Por los argumentos antes citados, la parte demandante considera que el Poder Eje-
cutivo no ha cumplido el supuesto regulado por el artículo 134 de la Constitución
- 811 -
para disolver el Congreso de la República, pues pese a que la cuestión de confianza

fue debatida y aprobada, el Presidente de la República, a través del Decreto Supremo
165-2019-PCM, asumió que la cuestión de confianza fue fácticamente rechazada. En
tal sentido, refiere que dejar al ámbito de la discrecionalidad del Poder Ejecutivo in-
terpretar que una cuestión de confianza fue denegada fácticamente sin que exista un
pronunciamiento expreso del Congreso de la República que deniegue dicha cuestión
de confianza, resulta incompatible con un Estado Constitucional y Democrático de
Derecho, razón por la que solicita al Tribunal Constitucional declarar la nulidad del
acto de disolución del Congreso de la República contenido en el Decreto Supremo
1652019-PCM.
- Finalmente, sostiene que es deber de este Tribunal salvaguardar los principios de supre-
macía y fuerza normativa de la Constitución, a través del respeto de las competencias
entre poderes, y puntualiza que, al menoscabarse las atribuciones constitucionales del
Congreso de la República, no solo se le afecta a este como entidad, sino también a la
ciudadanía que se expresó en las urnas por distintas tendencias y organizaciones po-
líticas, por lo que su disolución deviene en un menoscabo en la representación de la
ciudadanía —desarrollado a través del proceso legislativo y la voluntad del debate de
los distintos grupos parlamentarios— y de la institucionalidad democrática, más aun
cuando el Poder Ejecutivo pretendió alterar dicho proceso y coaccionar al Congreso a
que apruebe una norma bajo determinado resultado, lo cual vulnera flagrantemente el
principio democrático.
- En consecuencia, manifiesta que es deber del Tribunal Constitucional velar por el
respeto y la salvaguarda del principio de separación de poderes y, consecuentemente,
de las competencias y atribuciones que el Poder Constituyente le otorga a cada poder
público u organismo constitucional.
C. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
- El demandado refiere que, desde una perspectiva constitucional, las competencias que
ejercen el Legislativo y el Ejecutivo deben estar encaminadas a optimizar el ejercicio y
protección de los derechos de las personas, a través de la legislación y las acciones de
gobierno, antes que responder a los intereses particulares de quienes ostentan el poder
en un momento determinado. Siendo uno de estos derechos el de participación de las
personas, de forma individual o colectiva en los asuntos públicos, una de cuyas mani-
festaciones es ejercida para elegir a los integrantes del Congreso, que también se ejerce
cuando, tras la disolución constitucional de este último, se convoca a elecciones para
elegir un nuevo Congreso.
- Alude que la parte demandante invoca la violación del principio de separación de
poderes —recientemente analizado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia
00006-2018-CC/TC desde una perspectiva más amplia—, al cuestionar el uso de
- 812 -
la cuestión de confianza por parte del Poder Ejecutivo. Sin embargo, señala que tal
invocación lo hace desde una perspectiva clásica y desfasada, que presupone una nula
interacción para alcanzar los fines del Estado Constitucional, sin considerar las nuevas
perspectivas de las relaciones entre los poderes del Estado, que promueven el desarrollo
de acciones conjuntas en beneficio de la persona y de la sociedad.
- Agrega que es desde esta perspectiva amplia de reconocimiento de competencias que
requieren de la interacción constante entre los poderes del Estado —sostenida por el
profesor César Landa Arroyo—, con la que el Tribunal Constitucional debe analizar el
presente caso, a fin de que, en la dinámica de perfilar los pesos y contrapesos necesarios
para las decisiones políticas, se beneficie el respeto y garantía de los derechos de las
personas.
- De otro lado, el demandado sostiene que la cuestión de confianza es una facultad
del Poder Ejecutivo que no puede ser objeto de restricciones indebidas a través del
Reglamento del Congreso, conforme lo ha precisado el Tribunal Constitucional en
sus fundamentos 41 y 75 de la Sentencia 00006-2018PCC/TC. Por ello, señala que
el Poder Legislativo no puede invocar una competencia exclusiva y excluyente para
restringir el uso de esta facultad del Poder Ejecutivo, negando la posibilidad de que se
presenten cuestiones de confianza respecto a reformas constitucionales y la elección de
- Por ello, y sobre la base de la opinión citada, el emplazado sostiene que la cuestión de
confianza regulada en el artículo 134 de la Constitución, es de naturaleza facultativa, y
su alcance es una cuestión política discrecional en la medida de que el Poder Ejecutivo
tiene la competencia para priorizar las políticas de Estado, por lo que el Presidente de
la República a través del Presidente del Consejo de Ministros ha tratado de reforzar
dichas políticas. Sin embargo, más allá de que esta facultad no puede emplearse en el
último año de mandato gubernamental, su uso debe estar ceñido a los principios de
oportunidad, razonabilidad y proporcionalidad para evitar la arbitrariedad.
- En tal sentido, el demandado solicita al Tribunal Constitucional desarrollar los alcances
de la cuestión de confianza como facultad del Poder Ejecutivo para concretar sus políti-
cas en materia de lucha contra la corrupción, reforma de la justicia y reformas políticas.
Asimismo, solicita que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la norma del Re-
glamento del Congreso que determina el momento en que se puede debatir la cuestión
de confianza, aunque la materia central de la demanda es reconocer la facultad del
Presidente de la República para interpretar el artículo 134 de la Constitución a fin de
considerar denegada una cuestión de confianza cuando el Congreso adopta conductas
contrarias a lo solicitado o aprobado. De este modo, se brindarán pautas para evitar que
la cuestión de confianza devenga en ineficaz por la manera estrictamente formal en que
el Congreso ha interpretado el procedimiento para su aprobación o denegatoria.
- Agrega que el derecho a la participación política de la ciudadanía es el fundamento
de la facultad presidencial para disolver el Congreso de la República y la convocatoria
- 813 -
a elecciones congresales. Sostiene que la finalidad de disolución del Congreso no es

promover una situación en la que el Poder Ejecutivo gobierne de forma permanente
al Poder Legislativo sin la presencia de este último, sino que se trata de una potestad
otorgada al Presidente para que, ante una crisis política, disuelva al Congreso con la
finalidad de convocar a elecciones para que se elija uno nuevo, a fin de completar el
periodo del anterior, conforme al artículo 136 de la Constitución. Esta alternativa
brinda un escenario para que la ciudadanía se pronuncie sobre la correlación de fuer-
zas entre el Ejecutivo y el Congreso. Refiere que la ciudadanía también participa en la
renovación del Congreso, para ver expresada su voluntad popular en las decisiones del
Gobierno, si es que el Parlamento no las representa con lealtad a la Constitución.
- Enfatiza la parte demandada refiere que, al ser la disolución del Congreso una facultad
del presidente para resolver una crisis política, la misma no puede estar condicionada
a interpretaciones rígidas o formalistas del artículo 134 de la Constitución sobre cómo
debe entenderse una denegatoria de confianza de dos Consejos de Ministros, forma de
interpretación que considera contraria a los derechos políticos de las personas, ya que
hacerlo así impediría salidas constitucionales a las crisis políticas.
- Por otro lado, señala que la demanda no ha ido debidamente fundamentada pues
plantea un pedido genérico de interpretación de la Constitución basado en sus artícu-
los 9, 10 y 11, sin mencionar hechos concretos con los que el Poder Ejecutivo habría
menoscabado la competencia del Poder Legislativo.
- Adicionalmente, afirma que, en la medida que las reformas constitucionales pueden
ser materia de revisión a través de procesos de inconstitucionalidad, corresponde al
Tribunal Constitucional analizar el proceso de reforma constitucional en su integri-
dad, a efectos de desestimar la pretensión de la parte demandante de considerar que el
Poder Ejecutivo solo está restringido a proponer reformas constitucionales y no puede
intervenir en el procedimiento legislativo de aprobación o rechazo de la misma, corres-
pondiendo en ese sentido, desestimar los argumentos que pretende limitar el alcance y
contenido de las cuestiones de confianza. Así, señala que el pedido de cuestión de con-
fianza en materia de reforma constitucional debe ser planteado con los límites propios
que tiene este tipo de reformas, debiendo resultar estas razonables y proporcionales a
los ejes de la política de gestión gubernamental del Poder Ejecutivo.
- En esa línea, el demandado sostiene que pese a que el Congreso tiene la amplia libertad
de aprobar o rechazar una reforma, tal facultad no es absoluta, y está sujeta a límites
en el tiempo de su deliberación, uno de los cuales vendría establecido por el ejercicio
de la cuestión de confianza que, frente a la dilación parlamentaria, estratégica o ma-
liciosa, podría afectar las políticas gubernamentales urgentes como la lucha contra la
corrupción política y judicial. Agrega que, presentar un proyecto de ley de reforma
constitucional como hacer una cuestión de confianza del mismo, constituye una medi-
da legítima de orden constitucional; más aún si en las democracias maduras cuando se
producen tensiones irresueltas entre el Gobierno y la oposición parlamentaria, corres-
ponde al pueblo dirimir la crisis de gobernabilidad constitucional, mediante un proce-
- 814 -
so electoral. Por ello, refiere que no se ha presentado un menoscabo de competencias,

ni afectación del principio de separación de poderes.
- Por otro lado, el demandado precisó que, respecto del presunto menoscabo de compe-
tencias del Congreso de la República para elección de magistrados y el mecanismo de
selección de los mismos, dicho proceso de elección fue objeto de diversos cuestiona-
mientos, tanto a nivel interno como en el ámbito internacional, debido a la ausencia
de garantías de transparencia. Añade que, del correcto funcionamiento del Tribunal
Constitucional depende la defensa de la Constitución y el fortalecimiento del Estado
y el control constitucional, razón por la cual el proceso de elección de sus integrantes
debe realizarse sobre principios de transparencia, que garanticen la legitimidad de las
decisiones de la institución.
- Sostiene que tal preocupación es compartida por la Comisión Interamericana de De-
rechos Humanos, por cuanto en un comunicado de fecha 26 de setiembre de 2019,
expresó su preocupación por las denuncias de publicidad y transparencia en el proceso
de selección de seis magistrados del Tribunal.
- De igual forma, agrega que la Defensoría del Pueblo, en su comunicado de fecha 30
de setiembre de 2019, exhortó a postergar la elección de magistrados del Tribunal
Constitucional, y señaló que se debía reafirmar el cumplimiento del principio deli-
berativo para otorgar máxima legitimidad al proceso de elección, puesto que tanto el
Poder Ejecutivo como grupos parlamentarios y la sociedad civil habían manifestado su
preocupación por la forma en la que se realizaba el mismo.
- El demandado sostiene que, a raíz de estos cuestionamientos, el 30 de setiembre de
2019 el Poder Ejecutivo presentó el Proyecto de Ley 4847-2019-PE, en el que pro-
puso medidas para que dicho proceso se realice con transparencia en el que prime el
interés general, a fin de garantizar la elección de magistrados independientes para el
cargo. Por ello, propuso la modificación del artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, a fin de adecuar la fórmula de selección de los magistrados de dicho
organismo a una que garantice la elección de personas independientes e idóneas para
el cargo, fórmula que se sostiene en el principio de transparencia. Agrega que existe
una necesidad de establecer reglas claras más allá de la selección por invitación, a fin de
obtener mayor legitimidad de la población ante la elección de sus autoridades, quienes
resolverán causas relativas a la protección de sus derechos.
- Por otro lado, refiere que el demandante parte de un enfoque errado cuando señala
que el objetivo de la cuestión de confianza era suspender el proceso de elección de los
magistrados del Tribunal Constitucional, pues lo que se buscaba era que este proceso
se desarrollara con las garantías de transparencia que aseguren su legitimidad. Por ello,
indica que existe una falta de comprensión del Congreso respecto del objetivo de la
cuestión de confianza del 30 de setiembre de 2019, que no buscaba que se aceptara dar
un trámite formal a una propuesta legislativa.
- 815 -
- Agrega que la cuestión de confianza no tiene un límite temporal. La oportunidad de

presentación dependerá de las circunstancias propias del entorno político, determi-
nada por diversas variables (políticas públicas, por ejemplo). Por ello, refiere que la
cuestión de confianza pudo presentarse desde el momento en que se inició el procedi-
miento de selección de magistrados hasta el momento previo a la votación, opciones
compatibles con el texto constitucional.
- También señala que la cuestión de confianza no fue presentada para aplicar normas de
manera retroactiva al procedimiento de selección de magistrados. Suponer que en aten-
ción a la única disposición complementaria final establecida en la fórmula normativa
del proyecto de ley promovido, se aplicaría de manera retroactiva, implicaría asumir
hipotéticamente una ley que el Congreso no ha llegado a aprobar. Lo que correspondía
era someter dicha propuesta al procedimiento legislativo de producción normativa para
conocer la decisión del órgano legislativo sobre la aplicación de las nuevas reglas de
transparencia al proceso de selección de magistrados en curso. Todos los otros aspectos
procedimentales legislativos, quedaban en la exclusiva competencia del Congreso.
- Respecto al supuesto menoscabo de la competencia del Congreso de la República para
decidir una cuestión de confianza, señala que el Presidente de la República expuso de
manera pública, en su mensaje del 28 de julio de 2019, la posición del Poder Ejecuti-
vo, en el sentido de considerar negada la confianza por parte del Poder Legislativo si
este realizaba acciones contrarias al contenido del pedido de confianza.
- Añade que, a pesar de que el Poder Ejecutivo entendió que la confianza había sido
otorgada formalmente respecto del pedido formulado el 4 de junio de 2019, esta fue
denegada al desnaturalizarse el contenido de la propuesta sobre la inmunidad parla-
mentaria. Pero en tal oportunidad el Presidente de la República decidió no disolver el
- Por ello, sostiene que el Congreso de la República tuvo conocimiento desde el 28 de
julio de 2019 de la posición jurídica del Poder Ejecutivo sobre la interpretación del
artículo 134 de la Constitución, en el sentido de no considerar aceptada o denegada la
confianza solo en atención a la votación formal de la misma.
- El demandante agrega que la negativa a la cuestión de confianza presentada el 30 de
setiembre de 2019, para que la elección de magistrados del Tribunal Constitucional
se desarrolle de acuerdo a un proceso transparente, se manifestó de forma indubitable
cuando decidió continuar con un proceso de elección que no se desarrolló con las
reglas mínimas de transparencia.
- Advierte que, de admitir que la cuestión de confianza solo puede considerarse como
aceptada o negada por el Congreso de la República a través de la votación expresa del
Pleno, este Tribunal optaría por una interpretación formal de la Constitución, dejaría
de lado los fundamentos constitucionales de la disolución del Congreso de la Repúbli-
ca y avalaría que este haga un uso indebido de su facultad para decidir en torno a las
cuestiones de confianza.
- 816 -
- Por ello, sostiene además que se debe buscar que la interpretación de las normas consti-
tucionales permita alcanzar la finalidad para la cual han sido previstas. Y añade que, en
la presente controversia, lo que se busca es que la salida a la crisis política sea decidida
por la ciudadanía a través de las urnas con la elección de un nuevo Congreso de la
República.
- En consecuencia, puntualiza que para que se considere cumplida la condición prevista
en la Constitución para que se proceda a la disolución del Congreso de la República, la
denegatoria de la confianza no solo se manifiesta cuando formalmente se vota en con-
tra de lo propuesto por el Poder Ejecutivo, sino, también, cuando se realizan acciones
o se toman decisiones parlamentarias contrarias a dicho planteamiento.
- Finalmente, precisa que el demandante ha cuestionado de manera general el contenido
del Decreto Supremo 165-2019-PCM por lo que se debe entender como una preten-
sión accesoria.
- Añade, además, que el demandante no ha invocado el artículo 113 del Código Procesal
Constitucional, referido a los efectos de las sentencias en los procesos competenciales,
o alguna otra norma o jurisprudencia que habilite al Tribunal Constitucional a dejar
sin efecto una norma como consecuencia de haberse identificado un menoscabo en las
competencias de un órgano constitucional por el uso indebido de una competencia
por parte de otro.
Informe presentado por el Defensor del Pueblo

El Defensor del Pueblo presentó un informe escrito como amicus curiae en el presente
proceso. Entre sus argumentos, hace referencia al Informe Defensorial sobre la crisis po-
lítica, cuestión de confianza y disolución del Congreso de la República, publicado el 25
de noviembre de 2019, donde se señala que otorgarle un margen de discrecionalidad al
Ejecutivo a fin de determinar, sin más criterio que el suyo, en qué casos se ha denegado o
concedido la confianza supondría un peligro para el equilibrio de poderes. Es decir, aclara
que podría generar un precedente de acuerdo al cual los mandatarios podrían concluir,
cuando convenga a sus intereses, que existió un rechazo fáctico de la cuestión de confianza,
lo que les permitiría emplear arbitrariamente el mecanismo de disolución del artículo 134
II. FUNDAMENTOS
§ 1. PROCESO COMPETENCIAL Y TIPOS DE CONFLICTO

1. Tal como establece el artículo 110 del Código Procesal Constitucional, el conflicto
competencial “se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales [legi-
timados para ser parte en el proceso] adopta decisiones o rehúye deliberadamente
actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes
orgánicas confieren a otro”.
- 817 -
2. Este órgano de control de la Constitución tiene resuelto que el “objeto del proceso
competencial es la vindicación o, en su caso, la determinación de una competencia o
una atribución. Persigue que el Tribunal Constitucional precise el poder, órgano o ente
estatal al que corresponde la titularidad de las competencias o atribuciones objeto del
conflicto” (cfr. STC 0011-2009-CC/TC, fundamento 1).
3. Debe enfatizarse que no cualquier clase de afectación de competencias o atribuciones
da lugar a este tipo de procesos. Y es que en el referido artículo del Código Procesal
Constitucional se precisa que la afectación ha de recaer sobre competencias o atribu-
ciones asignadas “por la Constitución o la Ley Orgánica”.
4. Como se entiende de la norma constitucional citada, pueden presentarse distintos
tipos de conflictos, y estos pueden ser típicos (positivos y negativos) o atípicos (con-
flictos constitucionales por menoscabo o por omisión de cumplimiento de acto obli-
gatorio).
5. El conflicto positivo se genera cuando más de un órgano constitucional reclama para
sí la titularidad de una misma competencia o atribución. En contraposición a ello,
un conflicto negativo ocurre cuando más de un órgano constitucional se considera
incompetente para llevar a cabo un concreto acto estatal (cfr. STC 0001-2010-CC/
TC, fundamento 2).
6. Sin embargo, no son estos los únicos supuestos que pueden desencadenar un conflicto
competencial susceptible de ser dirimido por este Tribunal, pues también cabe referirse
a los conflictos constitucionales por menoscabo de atribuciones constitucionales (cfr.
SSTC 0005-2005-CC/TC, 0006-2006-CC/TC y 0001-2010CC/TC).
7. En el caso de estos conflictos atípicos no se trata de la disputa por titularizar o no una
misma competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para sí, un
órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucio-
nal, afecta el debido ejercicio de las competencias constitucionales de otro.
8. En el caso de autos, la parte demandante alega que existe un conflicto constitucional
por menoscabo de atribuciones en sentido estricto entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo. Señala que ambos poderes conocen perfectamente sus competencias, pero
uno de ellos ha realizado un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le
corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano consti-
tucional.
9. El proceso competencial resulta de importancia justamente para dirimir las controver-
sias que se susciten en torno a las atribuciones asignadas directamente por la Constitu-
ción o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado
y, en consecuencia, el desarrollo del sistema democrático requiere que los casos como
el presente sean deliberados y resueltos por este órgano de control de la Constitución.
10. Como este Tribunal ya pusiera de relieve en el auto de admisión de la demanda com-
petencial, una controversia que gira en torno a la legitimidad de la disolución del
- 818 -
Congreso de la República constituye uno de los más importantes y urgentes conflictos

constitucionales que podrían ser materia del proceso competencial establecido en el
inciso 3 del artículo 202 de la Constitución.
11. Así, corresponde al Tribunal Constitucional, como órgano de cierre de la interpreta-
ción constitucional en nuestro ordenamiento jurídico, evaluar la actuación del Poder
Ejecutivo a fin de determinar si en el presente caso la disolución del Congreso de la
República fue dispuesta en concordancia con las competencias de los poderes involu-
crados, el principio de separación de poderes y la normativa establecida en la Consti-
tución.
§ 2. LA SEPARACIÓN Y EQUILIBRIO DE PODERES

12. Este Tribunal en su jurisprudencia ha señalado lo siguiente:
Conforme a los artículos 3 y 43 de la Constitución, la República del Perú se confi-
gura como un Estado Democrático y Social de Derecho, y su gobierno se organiza
según el principio de separación de poderes. Al respecto, hemos expresado que la
existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos
los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo,
en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social
de Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose
de modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía
para los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar
el poder frente al absolutismo y la dictadura (STC 00004-2004PCC/TC, funda-
mento 23).
13. La separación de poderes es un principio que pertenece al núcleo duro del Estado
Constitucional, y si bien no es un fin en sí mismo, constituye el soporte del equilibrio
de poderes. A través de este, se garantiza la limitación del poder político, en la idea de
que ello hace a la esencia de una sociedad en la que se respeten los derechos fundamen-
tales.
14. Ahora bien, la Constitución de cada país distribuye las funciones de gobierno entre
los diferentes poderes del Estado para establecer un sistema de pesos y contrapesos
equilibrado, que evita el exceso y el abuso de poder, y proscribe la arbitrariedad.
15. La distribución del poder debe ser consistente con la naturaleza de cada uno de los
denominados poderes del Estado. Así, al Poder Legislativo, le corresponde en esencia
las funciones normativas y fiscalizadoras; mientras que al Poder Ejecutivo, las fun-
ciones de administración y gestión; y, al Poder Judicial, las funciones de administrar
justicia.
- 819 -
§ 3. LA CONCURRENCIA DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE MINISTROS

AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EL 30 DE SETIEMBRE DE 2019
16. Entrando ya al análisis de los hechos del caso, el viernes 27 de setiembre de 2019, el
Presidente del Consejo de Ministros, mediante Oficio N° 213-2019-PCM/DM, se
dirigió al Presidente del Congreso con la siguiente solicitud:
[...] en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso a partir de la
fecha, se me permita plantear, a nombre del Consejo de Ministros, una cuestión
de confianza ante el Congreso de la República, de acuerdo a los artículos 132 y
133 de la Constitución Política del Perú y del literal c) del artículo 86 del regla-
mento del Congreso.
17. El lunes 30 de setiembre de 2009, a las 9 horas con 09 minutos, el Presidente de la
República presentó al Congreso, con carácter de urgencia, un proyecto de ley modi-
ficatorio del artículo 8 de la Ley 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional,
relativo al procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional.
18. Ese mismo 30 de setiembre, a partir de las 10 horas y 25 minutos, el Pleno del Congre-
so de la República se reunió con un único punto de Agenda: “Elección de Magistrados
del Tribunal Constitucional”, convocado al efecto con diez días de anticipación: el 19
de setiembre de 2019.
19. Luego de registrarse la asistencia y verificarse que se contaba con quórum de ley, el
Presidente del Congreso señaló lo siguiente:
Se informa a la representación nacional que la Junta de Portavoces ha accedido a la
petición formulada por escrito el pasado viernes 27 de setiembre por el presidente
del Consejo de Ministros, en el sentido de recibirlo en la fecha para que pueda
plantear una cuestión de confianza ante el pleno. Para este efecto, el acuerdo de
Portavoces ha sido invitarlo a sustentar al término del acto electoral para el cual
hemos sido convocados (Congreso de la República, Diario de los Debates, Prime-
ra Legislatura Ordinaria de 2019, 30 de setiembre de 2019, p. 2).
20. No obstante que la Junta de Portavoces había accedido a invitar al Presidente del
Consejo de Ministros a sustentar la petición formulada al término de la “elección de
magistrados del Tribunal Constitucional”, este se presentó antes del inicio de dicho
acto aproximadamente a las 11 horas y 30 minutos del citado 30 de setiembre de
2019, ingresando sin previa autorización y haciendo uso de la palabra, utilizando in-
debidamente la circunstancia en que el congresista Gino Costa empezó hacer uso de
la palabra y, antirreglamentariamente, le permitió intervenir ante el Pleno, frente a lo
cual el Presidente del Congreso “por cortesía”, le dio la palabra. Entonces, Presidente
del Consejo de Ministros señaló lo siguiente:
[...] un reconocimiento, señor presidente, a la cortesía que me brinda para hablar,
que, sin embargo, me lleva a tener que decir que es el artículo 129 de la Constitu-
ción el que me faculta a hacer uso de la palabra con independencia de su tan ama-
- 820 -
ble cortesía (Congreso de la República, Diario de los Debates, Primera Legislatura

Ordinaria de 2019, 30 de setiembre de 2019, p. 11).
Y es en ese momento que el Presidente del Consejo de Ministros plantea la cuestión de
confianza, en los siguientes términos:
[...] hemos presentado un proyecto de ley para un proceso transparente, un pro-
yecto de ley ya presentado ante este Congreso, por el cual en nombre del Consejo
de Ministros hago cuestión de confianza en este mismo momento, para que el
Parlamento decida si nos otorga la confianza y considera, por lo tanto, que hay que
hacer uso de transparencia, o para que nos la niegue si considera que va a seguir
adelante con ese procedimiento (Congreso de la República, Diario de los Debates,
Primera Legislatura Ordinaria de 2019, 30 de setiembre de 2019, p. 13).
21. Como puede apreciarse, el 30 de setiembre el Presidente del Consejo de Ministros y sus
ministros irrumpieron en el hemiciclo del Congreso, pretendiendo cambiar la agenda
de la sesión que se había convocado para elegir a los magistrados de este Tribunal.
22. A consideración nuestra, es clara la infracción constitucional cometida en detrimento
de las competencias del Congreso de la República, con la irrupción del Presidente del
Consejo de Ministros en la sesión del 30 de setiembre de 2019. Tal acto no puede
justificarse en el primer párrafo del artículo 129 de la Constitución.
23. La Constitución señala en su artículo 129, primer párrafo:
El Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado pueden concurrir a las se-
siones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los
parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas (énfasis añadido).
24. Nótese que los ministros no pueden tener más prerrogativas que los parlamentarios.
Ningún congresista está habilitado constitucionalmente para cambiar a última hora la
agenda de la sesión del Pleno.
25. En efecto, ningún parlamentario puede conseguir, a su sola petición, cambiar la agen-
da de una sesión en curso aprobada por su Consejo Directivo. El artículo 53 del Re-
glamento del Congreso señala que, en el curso del debate, la agenda solo puede modi-
ficarse de la siguiente manera:
[...] por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente un mínimo
de tres quintos de los miembros del Congreso [...].
26. De otro lado, que el proyecto de ley remitido por el Presidente de la República tenga
carácter de urgencia y, por tanto, trámite preferente (artículo 105 de la Constitución),
no significa que para su atención tenga que alterarse la agenda preestablecida de una
sesión del Congreso, ya que lo único que permite esa condición de urgente es que el
proyecto de ley pueda ser exonerado de los trámites de envío a comisiones y prepu-
blicación o de algún requisito formal (cfr. Artículos 31-A y 77 del Reglamento del
Congreso).
- 821 -
27. Consecuentemente, el hecho de que la Constitución dé a los ministros la posibilidad

de concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, no significa que los
releve de sujetarse al orden o agenda establecidos previamente por el Congreso.
28. Lo contrario significaría que la Constitución faculta a los ministros para arrogarse una
atribución propia de la función legislativa del Congreso (artículo 102, inciso 10, de la
Constitución), como es el orden de su trabajo, establecido en una agenda que aprueba
su Consejo Directivo.
29. En el caso, en respuesta al pedido (presentado el viernes 27 de setiembre de 2019) del
Presidente del Consejo de Ministros para ser recibido por el Parlamento y plantear una
cuestión de confianza, el Presidente del Congreso, el lunes 30 de setiembre, informó a
la representación nacional que la Junta de Portavoces (a la que corresponde decidir al
respecto, según los artículos 31-A.3 y 53 del Reglamento del Congreso) había acordado
invitarlo a sustentar al término del acto de elección de magistrados del Tribunal Constitu-
cional agendado para esa mañana del 30 de setiembre. Por tanto, el Presidente del Conse-
jo de Ministros debía sujetarse a esa decisión tomada por el Congreso en ejercicio de sus
competencias constitucionales y presentarse en el momento que se le había indicado.
30. Por estas consideraciones, somos de la opinión que el Presidente del Consejo de Minis-
tros violó la Constitución por la forma y oportunidad en que presentó la cuestión de
confianza, en menoscabo de las competencias del Congreso de la República expresadas
en su Reglamento (artículo 94 de la Constitución).
§ 4. EL CONTENIDO DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA PRESENTADA POR

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE MINISTROS
31. Como señala la ponencia (fundamento 149), el Presidente del Consejo de Ministros,
el 30 de setiembre de 2019, planteó cuestión de confianza sobre dos aspectos:
i. La aprobación de un proyecto de reforma de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional; y,
ii. La paralización del procedimiento de elección de los magistrados.
32. Empezaremos analizando si es constitucionalmente posible que el Presidente del Con-
sejo de Ministros haga cuestión de confianza sobre un proyecto de reforma de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional.
33. En la Sentencia recaída en el expediente 0006-2018-PI/TC, este Tribunal describió los
posibles contenidos de la cuestión de confianza del modo siguiente:
Este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de confianza que pueden
plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con
la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades
en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políti-
cas que su gestión requiera (fundamento 75).
- 822 -
34. Asumir que cuando el Tribunal Constitucional habla de la regulación “abierta” de las
materias que pueden ser objeto de cuestión de confianza, significa que el Ejecutivo
puede plantearla por cualquier materia o invocando conceptos indeterminados como
el “interés nacional”, constituye una lectura parcial y, por tanto, una distorsión del
criterio sentado por este órgano de control de la Constitución.
35. Como puede fácilmente apreciarse de la cita que antecede, la apertura en la regulación
constitucional de la cuestión de confianza está referida exclusivamente a las medidas
que el Ejecutivo requiera para “su gestión”.
36. Según el Diccionario de la Real Academia Española, “gestionar” es “acción y efecto de
administrar”.
37. Es decir, los ministros pueden hacer uso de la cuestión de confianza sobre toda me-
dida que juzguen necesaria (inclusive la aprobación de proyectos de ley), con toda
amplitud. Pero tales medidas no pueden versar sobre cualquier materia, sino sobre
aquellas que atañen a su tarea de administración de los servicios públicos cuya direc-
ción y gestión está confiada al Consejo de Ministros por la Constitución (cfr. artículo
119).
38. Desde esta perspectiva, un proyecto de ley sobre el procedimiento de selección de
magistrados del Tribunal Constitucional corresponde a la regulación de un órgano
constitucional autónomo que nada tiene que ver con la administración de los servicios
públicos a cargo de los ministros de Estado.
39. La conformación del Tribunal Constitucional no es un asunto vinculado a la gestión
del gobierno, sino un asunto de Estado que trasciende a cualquier gobierno.
40. Por supuesto, esto no perjudica la iniciativa legislativa que ostenta el Presidente de la
República (artículo 107 de la Constitución). El Presidente de la República puede pre-
sentar un proyecto de ley para modificar el procedimiento de selección de magistrados
del Tribunal Constitucional, pero sus ministros no pueden hacer cuestión de confianza
sobre este.
41. Por ello, plantear una cuestión de confianza sobre una propuesta para modificar este
procedimiento implicó menoscabar las atribuciones del Congreso de la República y
vulneró el principio de separación de poderes establecido en el artículo 43 de la Cons-
titución.
42. La ponencia (fundamento 160) parecería justificar el planteamiento de la cuestión de
confianza en la “integridad y lucha contra la corrupción”, que es un “eje” de la Política
General de Gobierno al 2021 (cfr. artículo 3.1 del Decreto Supremo 0562018-PCM).
Sin embargo, como señala el magistrado Sardón de Taboada en su voto singular, en
la perspectiva constitucional, “resulta un contrasentido pretender luchar contra la co-
rrupción vulnerando la separación de poderes. En esta perspectiva, la separación de
poderes y la continuidad del proceso democrático son la política anticorrupción y de
control del abuso del poder más importante que se puede tener. No puede combatirse
- 823 -
la corrupción y el abuso del poder disolviendo el Congreso y concentrando poderes en

una sola mano a base de una interpretación forzada de la Constitución”.
43. En efecto, bajo la bandera de la lucha contra la corrupción, en la cual todos estamos
comprometidos, sin excepción alguna, no cabe lesionar competencias de instituciones
básicas del Estado Constitucional, ya que en puridad la lucha contra la corrupción es
una gesta nacional y patriótica, en la que todos estamos empeñados, y no una gestión
de gobierno.
44. En consecuencia, opinamos que el Presidente del Consejo de Ministros violó las com-
petencias del Congreso de la República al plantear cuestión de confianza sobre el pro-
yecto de ley relativo al procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Cons-
titucional.
45. Toca ahora analizar la constitucionalidad de la cuestión de confianza planteada con el
fin de que se paralice el procedimiento de elección de los magistrados que el Congreso
estaba llevando a cabo en sesión convocada para la mañana de ese 30 de Setiembre.
46. El Congreso había emprendido el procedimiento de selección de candidatos bajo mo-
dalidad Especial efectuando la convocatoria por invitación, conforme al artículo 8 de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
47. A diferencia de la modalidad Ordinaria de designación de magistrados del Tribunal
Constitucional, en la modalidad Especial la citada Ley Orgánica no prevé presentación
de propuestas ni período de tachas de candidatos. Por lo demás, en las últimas eleccio-
nes de magistrados del Tribunal Constitucional, incluyendo las del actual colegiado, el
Congreso ha empleado la modalidad Especial por invitación, sin entrevistas ni etapa
de tachas mandatorias.
48. En aplicación de esa modalidad Especial, el Pleno del Congreso aprobó el 22 de no-
viembre de 2018, por 86 votos a favor, ningún voto en contra y ninguna abstención,
la propuesta de la Junta de Portavoces de conformar una Comisión Especial encargada
de la selección por invitación.
49. La Comisión Especial se reunió entre el 13 y el 18 de setiembre de 2019 a fin de cum-
plir su encargo. El 18 de setiembre se concluyó, por mayoría, proponer ante el Pleno
del Congreso a 11 candidatos para cubrir seis plazas vacantes en el Tribunal Constitu-
cional.
50. El 19 de setiembre el Pleno del Congreso de la República fue convocado para el 30 de
setiembre de 2019, con un único punto de Agenda: “Elección de Magistrados del Tri-
bunal Constitucional”. Con ello se daba cumplimiento al artículo 8 de la Ley Orgáni-
ca del Tribunal Constitucional, que señala que, presentada la propuesta de candidatos,
el Pleno del Congreso es convocado en un término no inferior a siete días para que se
proceda a la elección de los magistrados.
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51. Es, entonces, un procedimiento regulado en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribu-
nal Constitucional y en el Reglamento del Congreso lo que se estaba llevando a cabo
la mañana del 30 de setiembre de 2019, cuando el Presidente del Consejo de Ministros
irrumpió en el Pleno del Congreso sin haber sido convocado.
52. A nuestro juicio, el Presidente del Consejo de Ministros no podía hacer cuestión de
confianza sobre la paralización del procedimiento de elección de los magistrados que
el Congreso había convocado para el 30 de setiembre de 2019.
53. Como ya hemos sustentado, en modo alguno compete a la gestión del Ejecutivo pre-
tender, a su discreción, modificar la agenda de una sesión convocada con anticipación
legal y reglamentaria y, en ejecución de una competencia que la Constitución (artículo
201) atribuye al Congreso de modo exclusivo y excluyente, como es la elección de
54. Al respecto, no queda sino concluir que el Presidente del Consejo de Ministros violó
las competencias del Congreso de la República cuando planteó cuestión de confianza
a fin de que el Congreso paralice el procedimiento de elección de los magistrados con-
vocado y agendado para la mañana del 30 de setiembre de 2019.
§ 5. SOBRE LA DENEGATORIA DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

55. El Decreto Supremo 165-2019-PCM, por el cual el Presidente de la República disuel-
ve el Congreso de la República y convoca a elecciones para un nuevo Congreso, hace,
en su parte considerativa, un recuento de los hechos que llevaron a la disolución. En
su cuarto párrafo da cuenta de la cuestión de confianza planteada por el Presidente del
Consejo de Ministros la mañana del 30 de setiembre de 2019, indicando que:
[...] esta no se sometió a debate ni a votación, sino que se continuó con la elección,
pese a la falta de transparencia y de mecanismos para la plena participación de la
ciudadanía, advertida por el Poder Ejecutivo. Por esta negativa de suspender el
procedimiento de selección de magistrados y de brindar las garantías suficientes
para que esta selección garantice la mayor legitimidad posible al Tribunal Consti-
tucional, el Congreso negó la confianza presentada por el Presidente del Consejo
de Ministros en la fecha (énfasis añadido).
56. Como puede apreciarse, para el Presidente de la República la negación de confianza
por parte del Congreso no se da producto de un debate y votación de esta, sino por
actos del Parlamento que para el Presidente demuestran el rechazo de la cuestión de
confianza: no haber sido esta debatida y votada en el mismo momento en que fue
planteada por el Presidente del Consejo de Ministros y no haberse suspendido el pro-
cedimiento de selección de magistrados agendado para esa fecha.
57. Sobre este tópico hay que partir de la consideración que, en armonía con la Consti-
tución y el Reglamento del Congreso de la República, la cuestión de confianza por
iniciativa ministerial exige una declaración expresa del Parlamento, al punto que, el
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Reglamento del Congreso (artículo 86, inciso “c”) manda que esta sea debatida en la
misma sesión en la que se plantea o en la siguiente. En tal sentido, lo enfatizamos, no
caben aquí interpretaciones tácitas de la voluntad del Parlamento.
58. Para el Presidente de la República fue suficiente la denegación “fáctica” de la cuestión
de confianza, a partir de la interpretación que él realiza de los actos del Congreso, sin
considerar que debe haber una negativa expresa a través de una votación, que es como
el Parlamento expresa su voluntad.
59. Por tanto, el Presidente de la Republica interpreta la actuación parlamentaria, ejecuta-
da en virtud de su agenda previamente aprobada por las fuerzas políticas del Congreso
de la República y conforme a sus facultades constitucionales y reglamentarias, como
actos contrarios a los fines que el Presidente persigue con la cuestión de confianza, con-
cluyendo que ha existido una denegación fáctica. Tal lógica es a todas luces inconsti-
tucional y lesiona las competencias constitucionales del Congreso de la República, que
el primer mandatario está en el inexcusable deber de respetar y garantizar, en armonía
con el juramento que prestó al asumir su cargo de respetar y cumplir la Constitución.
60. Por otro lado, la ponencia (fundamento 210) señala que el rechazo de la cuestión
planteada por la congresista Huilca Flores luego de la presentación del Presidente del
Consejo de Ministros en la sesión del Congreso del 30 de setiembre de 2019, consti-
tuyó el rechazo material de la cuestión de confianza.
61. La congresista Huilca Flores presentó dicha cuestión previa en los términos siguientes:
[N]osotros por eso creemos que tiene que, esta moción que hemos presentado,
debatirse acá, en el Pleno. Hemos planteado que se suspenda este proceso porque
no tiene garantías.
[...]
Por eso, Presidenta, ratificamos el pedido y lo planteamos vía una cuestión previa,
que se vea y que se cancele y deje sin efecto esta elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional [...] (Congreso de la República, Diario de los Debates,
Primera Legislatura Ordinaria de 2019, 30 de setiembre de 2019, pp. 21-22).
62. Como puede apreciarse, la cuestión previa de la congresista Huilca Flores no fue por
debatir o votar la cuestión de confianza planteada por el Presidente del Consejo de
Ministros. Tuvo un pedido muy concreto: suspender el proceso de selección de ma-
gistrados del Tribunal Constitucional agendado para la sesión del 30 de setiembre de
2019 que se estaba llevando a cabo.
63. Tal cuestión previa no fue otra cosa que un pedido de modificación de la agenda de
una sesión en curso, que, por tanto, requería del acuerdo de la Junta de Portavoces,
con el voto que represente un mínimo de tres quintos de los miembros del Congreso,
según lo establece puntualmente el artículo 53 de su Reglamento, como hemos visto
supra.
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64. La referida cuestión previa recibió 34 votos a favor, 81 en contra y cero abstenciones,
por lo que fue desestimada (Congreso de la República, Diario de los Debates, Primera
Legislatura Ordinaria de 2019, 30 de setiembre de 2019, p. 46).
65. Sobre este particular, hacemos especial hincapié que la cuestión previa planteada por
la congresista Huilca Flores no tuvo efectos, ya que no consiguió modificar la agenda
de la sesión del 30 de setiembre de 2019, como lo perseguía amparándose en el Regla-
mento del Congreso de la República.
66. En este punto dejamos constancia, que dar a la votación denegatoria de dicha cuestión
previa un efecto distinto al previsto en el Reglamento del Congreso de la República,
sosteniendo que fue una negación material, tácita, fáctica o manifiesta de la cuestión
de confianza, es contrariar el principio de legalidad, que es esencial en un Estado
Constitucional.
67. Por ello, consideramos que, en este punto, también el Poder Ejecutivo contrarió las
atribuciones que la Constitución reserva y asigna al Congreso, por lo que el Presidente
de la República infringió el principio de separación de poderes.
§ 6. DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA SOBRE PROYECTOS DE REFORMA

CONSTITUCIONAL
68. El Tribunal Constitucional, en el auto del 18 de noviembre de 2019 recaído en el
presente expediente suscrito por todos los magistrados que integramos el actual Cole-
giado, sin excepción alguna, precisó lo siguiente (fundamento 4):
[E]ste Tribunal considera que el auto de calificación de la demanda ha sido
suficientemente claro, al precisarse en los fundamentos 14 y 15 del mismo que
no es materia de conocimiento de este proceso competencial la cuestión de
confianza referida a la aprobación de normas de reforma constitucional.
En tal sentido, no ha sido admitida la pretensión a que se hace referencia en el
extremo a) del fundamento 14 del auto de calificación de la demanda (énfasis
añadido).
69. No obstante que este auto deja meridianamente claro que este Tribunal no se pro-
nunciará en este proceso por la constitucionalidad de la cuestión de confianza sobre
proyectos de reforma constitucional, los magistrados que suscriben la sentencia en
mayoría, yendo contra sus propios actos, emiten pronunciamiento sobre esta materia
(en sus fundamentos 197 a 200), llegando a decir que se ha “abierto la posibilidad”
de que se formule cuestión de confianza sobre reformas constitucionales (fundamento
200).
70. El pronunciamiento de la sentencia de mayoría sobre esta materia no solo contraviene
dicho auto, sino que no toma en cuenta que la ponencia que fuera entregada a los
magistrados de este Tribunal y publicada en la página web institucional, no contenía
referencia alguna a la cuestión de confianza sobre reforma constitucional ni que tam-
- 827 -
poco fue objeto de debate en la audiencia pública de la presente causa (4 de diciembre

de 2019), ni en la deliberación que tuvimos el 14 de enero de 2020 en sesión pública
del Pleno de este Tribunal.
§ 7. EFECTOS DE LA PRESENTE DECISIÓN

71. El artículo 113 del Código Procesal Constitucional señala lo siguiente:
La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos fren-
te a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las compe-
tencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos
viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere sobre
las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos.
72. Siendo esto así, al estimar la presente demanda corresponde anular el Decreto Supre-
mo 165-2019-PCM, que disuelve el Congreso de la República y convoca a elecciones
para un nuevo Congreso.
73. Pero también el citado artículo del Código Procesal Constitucional dice que este Tri-
bunal resuelve lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base
del acto administrativo viciado de incompetencia.
74. En tal sentido, tenemos que dicho Decreto Supremo convocó a elecciones a un nuevo
Congreso para el 26 de enero de 2020, a fin de que se complete el período constitucio-
nal del Congreso disuelto. Este proceso electoral se encuentra actualmente en curso.
75. Uno de los principios que debe regir la labor del juez constitucional es la “previsibili-
dad de las consecuencias” de sus decisiones y la función pacificadora de la jurisdicción
constitucional (cfr. SSTC 025-2005-PI/TC, fundamento 108; 005-2005- CC/TC,
fundamento 59). Esto es, el juez debe ser consciente del impacto de sus pronuncia-
mientos en la sociedad y el ordenamiento jurídico.
76. Desde esta perspectiva, que la anulación del Decreto Supremo 165-2019-PCM acarree
la anulación de la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso y que el que fue
elegido el 2016 reasuma funciones, podría tener consecuencias negativas en la estabili-
dad jurídica y política del país, especialmente si se tiene en cuenta lo ya avanzado que
se encuentra el actual proceso electoral, en el que distintas fuerzas políticas (incluso las
presentes en el Congreso disuelto) vienen participando.
77. Entonces, en aplicación de los principios de “previsibilidad de las consecuencias” y de
“función pacificadora”, debe concluirse que estimar la presente demanda no puede
implicar anular la convocatoria a elecciones de un nuevo Congreso de la República
para el 26 de enero de 2020.
Por estos fundamentos, nuestro voto es por:
1. Declarar FUNDADA la demanda competencia) interpuesta por el Poder Legislativo
contra el Poder Ejecutivo, por la disolución del Congreso de la República decretada
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por el Presidente de la República el 30 de setiembre de 2019, por infracción a las

competencias constitucionales del Congreso de la República; sin que ello signifique
la anulación de la convocatoria a elecciones de un nuevo Congreso de la República
dispuesta para el 26 de enero de 2020; elecciones que continuarán conforme al crono-
grama establecido.
2. ESTABLECER los siguientes criterios:
a) No hay denegación tácita o fáctica de la cuestión de confianza.
b) La denegatoria de la cuestión de confianza debe ser expresada a través de una vo-
tación especial del Congreso de la República.
c) No cabe solicitar cuestión de confianza sobre materias de competencia del Con-
greso de la República.
d) No cabe plantear cuestión de confianza sobre materias que no estén referidas a
medidas que el Poder Ejecutivo requiera para su gestión.
e) De conformidad con el artículo 129 de la Constitución, el Consejo de Ministros
en pleno o los ministros por separado no están habilitados para modificar la agen-
da de las sesiones del Pleno del Congreso de la República. De ser el caso, el pedido
de modificar la agenda de sesiones del Pleno debe observar los procedimientos
establecidos en el Reglamento del Congreso de la República.
SS.
FERRERO COSTA
BLUME FORTINI
- 829 -
No estoy de acuerdo con la sentencia de mayoría, que declara infundada la demanda com-
petencial planteada por el Congreso de la República, por haber sido disuelto el 30 de
setiembre de 2019. En mi opinión, existen razones de forma y de fondo que llevan a
concluir, más bien, que dicha disolución fue inconstitucional. Por tanto, la demanda debe
ser declarada FUNDADA.
1. Razones de forma
La forma en la que el presidente de la República disolvió el Congreso infringió el principio
de separación de poderes. El lunes 30 de setiembre pasado, sus ministros irrumpieron en
su hemiciclo, pretendiendo cambiar la agenda de la sesión de Pleno, que había sido convo-
cada diez días antes. Esta agenda tenía un solo punto: elegir a los magistrados del Tribunal
Constitucional. El Ejecutivo dijo que tenía una mejor idea sobre cómo hacerlo.
El artículo 129 de la Constitución dice:
El Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado pueden concurrir
a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas
que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas [énfasis añadido].
Los ministros tienen las mismas prerrogativas que los parlamentarios, no mayores. Ninguno
de estos puede pedir, a última hora, que se cambie la agenda de la sesión de Pleno porque
cree que tiene una mejor idea al respecto. Según el artículo 53 del Reglamento del Con-
greso, la agenda de la sesión del Pleno del Congreso solo puede modificarla la Junta de
Portavoces:
con el voto que represente un mínimo de tres quintos de los miembros del Con-
greso.
Al final de la tarde del viernes 27 de septiembre —es decir, menos de un día hábil antes de
que se realizara la sesión— el presidente del Consejo de Ministros envío al presidente del
Congreso una solicitud para plantear “una cuestión de confianza” a la brevedad posible.
Ella no fue acompañada, sin embargo, del proyecto de ley que la sustentaría. Solo el mis-
mo lunes 30 de setiembre se conoció dicho proyecto.
El proyecto del Ejecutivo proponía modificar el artículo 8 de la Ley 28301, Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, en dos aspectos. Por un lado, eliminaba la modalidad de
selección de magistrados por invitación. Aunque, seguramente, ello merece ser discutido,
todos los actuales magistrados fuimos seleccionados así. Por tanto, no podríamos aceptar
que ello sea clamorosamente indebido.
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Por otro, establecía que, si el Congreso no completaba la elección de los nuevos magistra-
dos, se quedaban en el Tribunal Constitucional los magistrados de colegiatura más recien-
te. Esta propuesta invertía, pues, el criterio de precedencia por antigüedad, que se aplica
en todos los tribunales u órganos colegiados del Estado. En realidad, la propuesta era
incongruente. Decía:
En caso de que el mandato de varios magistrados concluya simultáneamente, la
renovación de los miembros del Tribunal Constitucional se realiza según la mayor
antigüedad de su designación o, en su defecto, la mayor antigüedad de la colegiatura
[énfasis añadido].
Cabe preguntarse: si el mandato de varios magistrados concluye simultáneamente, ¿cómo
su renovación puede realizarse según la mayor antigüedad de su designación? La norma
propuesta contenía una contradicción lógica entre su premisa y la primera de sus conse-
cuencias. Si se realizaba el supuesto de la norma, esta primera consecuencia era imposible.
Non sequitur.
A pesar de ello, el Ejecutivo consideró que esta iniciativa era no solo importante sino
también “urgente”. Ciertamente, según el artículo 105 de la Constitución, los proyectos
de ley que remite el Poder Ejecutivo con el carácter de urgente deben ser debatidos pre-
ferentemente, pero ello no implica que tal debate no deba ser agendado por el Consejo
Directivo del Congreso.
Como ya indiqué, según el Reglamento del Congreso, solo la Junta de Portavoces —con
una mayoría calificada— puede modificar la agenda de las sesiones del Pleno. Suponer que
el Ejecutivo puede modificar dicha agenda por una idea que se le ocurre a última hora es va-
ciar de contenido el principio de separación de poderes. El artículo 105 de la Constitución
debe ser leído junto con el artículo 43 de la Constitución, que dice que el gobierno del Perú:
se organiza según el principio de la separación de poderes.
El contenido del principio de separación de poderes no está reflejado en el fondo de la
caverna que describe Platón en La República. No es, pues, universal. Este contenido varía
de país a país, según se tenga un sistema de gobierno presidencial o uno parlamentario.
Sin embargo, ninguno permite que el Ejecutivo pueda imponerse al Congreso de la forma
como sucedió aquí.
En los Estados Unidos —paradigma del presidencialismo—, los integrantes del Gabinete
solo pueden ingresar al Congreso acompañando al presidente, cuando presenta anualmen-
te “el estado de la unión”.
En el Reino Unido —paradigma del parlamentarismo—, la Reina no puede ingresar a la
Cámara de los Comunes. Para dirigirse a ellos, los convoca a la Cámara de los Lores, a
través del Black Rod. Cuando este les lleva la convocatoria de la Reina, recibe un portazo
en las narices, como recordaris de la independencia del Parlamento respecto de la Sobera-
na. Solo a su insistencia, golpeando tres veces la puerta de la Cámara, ellos lo reciben y
atienden.
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A pesar de lo insólito de la petición formulada por el presidente del Consejo de Ministros,

antes de que se iniciara la sesión del 30 de setiembre, la Junta de Portavoces acordó invitar-
lo a que planteara la cuestión de confianza al término del acto electoral agendado. Para él,
no fue suficiente. Asumió que podía ingresar al hemiciclo antes de la votación y paralizarla,
bajo amenaza de dar por denegada la confianza solicitada.
El Reglamento del Congreso no solo impide el cambio de la agenda del Pleno —con la
excepción referida. Además, su artículo 77 señala que el carácter de urgente de un proyecto
de ley presentado por el Ejecutivo solo significa que la Junta de Portavoces puede exone-
rarlo de algún requisito en forma excepcional. Asimismo, según el artículo 31-A, puede
exonerarlo de los trámites de envío a comisiones y prepublicación.
El íter legislativo es, pues, un procedimiento altamente regulado, para asegurar un amplio
y cuidadoso debate de toda iniciativa legislativa. El Ejecutivo no podía pretender que su
iniciativa burlara toda esa regulación, y fuera debatida y aprobada el mismo día que la pre-
sentaba; ni menos aún, aplicada a un procedimiento en trámite. Ello significó menoscabar
las atribuciones del Congreso y soslayar el proceso deliberativo propio de la democracia.
Dado su carácter colegiado, el Congreso de la República es la institución que encarna el
ideal del “gobierno por discusión”, que es consustancial a la democracia. Se puede dis-
crepar sobre cuán amplia o acotada debe ser la concurrencia de perspectivas para que la
discusión sea constructiva, pero no negarse la importancia del procedimiento deliberativo
para la formulación de las leyes.
Resulta claro, pues, que la irrupción del presidente del Consejo de Ministros Salvador del
Solar en la sesión del Pleno de 30 de septiembre de 2019 —pretendiendo que se suspendie-
ra el procedimiento de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional— vulneró
la Constitución. Una lectura aislada del primer párrafo de su artículo 129 no justifica
dicho acto, como él asumió.
2. Razones de fondo
La conducta seguida por el Ejecutivo el 30 de setiembre pasado fue inconstitucional por
consideraciones no solo de forma sino también de fondo. Por un lado, no podía plantear
una cuestión de confianza sobre una materia que era responsabilidad exclusiva del Congre-
so de la República. Por otro, no podía asumir que este le había denegado fácticamente la
confianza solicitada. El artículo 201 de la Constitución establece, en efecto, que:
Los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el Congreso de la Repú-
blica con el voto favorable de los dos tercios del número legal de sus miembros.
Aquí, el Ejecutivo no participa en el procedimiento de elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional. El que lo haga en otros países —como lo reseña la sentencia en
mayoría— puede servir de base para presentar un proyecto de reforma constitucional que
así lo establezca, pero no justificar de ninguna manera la disolución del Congreso realizada
el 30 de setiembre.
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Siendo una atribución exclusiva del Congreso, el Ejecutivo podía sugerir mejoras a dicho
procedimiento, a través de los canales legales correspondientes, como su iniciativa legislati-
va. Sin embargo, no podía hacer cuestión de confianza sobre ellas, tratando de imponerle
su opinión al Congreso. En el fundamento 75 de la sentencia emitida en el caso Cuestión
de Confianza, expediente 00006-2018-PI/TC, este Tribunal Constitucional dijo:
la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la
Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecu-
tivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del
Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera.
La conformación del Tribunal Constitucional no es un asunto vinculado a la gestión del
gobierno. Es un asunto de Estado, que trasciende a cualquier gobierno. Aparentemente, el
Ejecutivo entendió que cabía plantear cuestión de confianza sobre este procedimiento con-
siderando que, según el artículo 3.1 del Decreto Supremo 056-2018-PCM, la “integridad
y lucha contra la corrupción” sería un “eje” de la política general de gobierno.
En la perspectiva constitucional, sin embargo, resulta contradictorio pretender luchar con-
tra la corrupción vulnerando la separación de poderes. En esta, la separación de poderes y
la continuidad del proceso democrático es la política anticorrupción más importante que
se puede tener. No puede combatirse la corrupción disolviendo el Congreso y concentran-
do poderes en una sola mano, con base en una lectura sesgada de la Constitución.
Adicionalmente, el Ejecutivo tampoco podía asumir que la cuestión de confianza plantea-
da había sido denegada tácitamente, al continuar el Congreso con la elección de los ma-
gistrados del Tribunal Constitucional. De hecho, el 15 de setiembre de 2017, la primera
denegatoria de confianza a este gobierno —al gabinete Zavala— fue expresa. La segunda
también debía serlo, por la razón que se expresa a continuación.
Como regla general, la manifestación de la voluntad de los entes estatales debe ser expresa,
para que pueda ser cierta y debidamente conocida por la ciudadanía. Por excepción, una
norma jurídica puede establecer, previamente y con carácter general, un sentido determi-
nado a su silencio o sus actos. En este caso, no existía ni existe dicha norma; el Ejecutivo
no podía inventársela a última hora, para condicionar la actuación del Congreso.
Por demás, el Congreso continuó solo parcialmente con la elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional. Solo dos de las once candidaturas que se tenían para ocupar las
seis plazas vacantes fueron votadas por el Pleno. La primera, del señor Gonzalo Ortiz de
Zevallos Olaechea, obtuvo los votos requeridos por el artículo 201; la segunda, del señor
Manuel Sánchez Palacios, no.
Al concluir esta segunda votación, el presidente del Congreso suspendió la sesión. Al rea-
nudarla en horas de la tarde, el Pleno pasó a debatir la cuestión de confianza presentada por
el presidente del Consejo de Ministros. Estando en plena votación de esta, el presidente de
la República anunció su disolución mediante un mensaje a la nación televisado. Esta fue
oficializada mediante Decreto Supremo 165-2019-PCM.
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En su parte considerativa, dicho dispositivo presenta un recuento de los hechos que, según
el Ejecutivo, llevaron a la disolución del Congreso. En su segundo párrafo, da cuenta de la
cuestión de confianza planteada por el presidente del Consejo de Ministros la mañana del
30 de septiembre de 2019, indicando que:
Por esta negativa de suspender el procedimiento de selección de magistrados y de
brindar las garantías suficientes para que esta selección garantice la mayor legitimi-
dad posible al Tribunal Constitucional, el Congreso negó la confianza presentada
por el Presidente del Consejo de Ministros en la fecha.
Para el presidente de la República, la negación de confianza no se dio producto de un deba-
te y votación del Congreso sino por actos suyos que, para él, evidenciaron tal negación: no
haber sido ella debatida y votada en el momento en que fue planteada por el presidente del
Consejo de Ministros, y no haber suspendido el procedimiento de elección de magistrados
del Tribunal Constitucional agendado para ese día.
Lamentablemente, la sentencia en mayoría avala este razonamiento y señala, además, que el
rechazo de la cuestión previa planteada por la congresista Huilca Flores, luego de la presen-
tación del presidente del Consejo de Ministros, constituyó el rechazo material de la cuestión
de confianza. Dicha congresista presentó una cuestión previa en los términos siguientes:
Hemos planteado que se suspenda este proceso porque no tiene garantías.
[…].
Por eso, Presidenta, ratificamos el pedido y lo planteamos vía una cuestión previa,
que se vea y que se cancele y deje sin efecto esta elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional
Esta cuestión previa tuvo, pues, un objetivo concreto: suspender el proceso de elección
de magistrados del Tribunal Constitucional que se estaba llevando a cabo. Fue un pedido
de modificación de la agenda de una sesión en curso. Sin embargo, insistimos, según el
Reglamento del Congreso, ello requería el acuerdo de la Junta de Portavoces a través de
una votación calificada.
En este caso, la decisión fue tomada por el Pleno. El pedido recibió 34 votos a favor, 81 en
contra y cero abstenciones, por lo que fue desestimado. Dar a dicha votación un efecto dis-
tinto al previsto en el Reglamento del Congreso —interpretándolo como una negación ma-
terial, tácita, fáctica o manifiesta de la cuestión de confianza— es contravenir el principio de
legalidad y, por ende, el principio de seguridad jurídica, esenciales en un estado de Derecho.
En suma, el Ejecutivo menoscabó las atribuciones que la Constitución asigna al Congreso e
infringió el principio de separación de poderes, tanto al plantear una cuestión de confianza
sobre una atribución constitucional exclusiva del Congreso como al interpretar que ella
había sido denegada fácticamente.
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3. Previsión de consecuencias
No tengo duda, pues, de que la actuación del Ejecutivo fue inconstitucional, por razones
de forma y de fondo. Sin embargo, no puedo votar por la restitución del Congreso disuelto
y por la anulación de la convocatoria a elecciones extraordinarias para el próximo 26 de
enero. El artículo 113 del Título IX, Proceso Competencial, del Código Procesal Consti-
tucional dice lo siguiente:
La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos fren-
te a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las com-
petencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o
actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere
sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos
[énfasis agregado].
La jurisprudencia constitucional le llama a ello “principio de previsión de las consecuen-
cias”. En un proceso competencial, no cabe una aplicación meramente restitutoria de las
atribuciones o competencias vulneradas o afectadas. Necesariamente, deben evaluarse los
efectos de la decisión que se tome. En consideración al mismo, no debo soslayar, pues, la
situación política preexistente.
En las elecciones generales de 2016, la agrupación política del expresidente de la República
Pedro Pablo Kuczynski obtuvo solo 16% del Congreso. A la luz de nuestra historia, ello
hacía inviable su gestión. A lo largo del siglo XX, nunca un gobierno sin mayoría en el
Congreso pudo completar su mandato. Las interrupciones al proceso constitucional de
1914, 1948, 1962, 1968, 1992 e incluso 2000 son muestras de ello.
Entre el 2001 y el 2016, no se cumplió esa regla. Los tres gobiernos que se tuvo en esos
quince años completaron sus mandatos, a pesar de no tener mayoría en el Congreso. Sin
embargo, ninguno de ellos tuvo un respaldo congresal tan exiguo como el del expresidente
Pedro Pablo Kuczynski. Alejandro Toledo consiguió 38%; Alan García, 30%; y, Ollanta
Humala, 36% de los asientos del Congreso.
Desde el retorno a la democracia en 1980, nunca se había tenido una situación política
similar. Una renovación parcial del Congreso, a mitad del período presidencial, habría per-
mitido que el pueblo resuelva esta situación, pero la Constitución no prevé la renovación
escalonada de los poderes elegidos. La viabilidad de la relación Ejecutivo-Legislativo, así,
estaba comprometida.
Estas consideraciones me obligan a votar por la validez de la convocatoria a elecciones para
un nuevo Congreso —máxime, cuando faltan pocos días para su realización. Sin embar-
go, en observancia al mismo principio de previsión de las consecuencias de nuestros actos,
voto además por declarar que el actual presidente de la República no puede postular en las
elecciones generales de 2021.
El actual presidente de la República fue elegido por el voto popular como integrante de
una plancha presidencial que tenía tres miembros, por un período de cinco años (2016-
- 835 -
2021). Es por ello, precisamente, que él ejerce la presidencia de la República desde el 23

de marzo de 2018. Cuando se realicen tales elecciones, él tendrá ya más de tres años en el
cargo. Indudablemente, le es aplicable la prohibición contenida en el artículo 112 de la
Constitución:
no hay re- elección inmediata.
Este pronunciamiento no es extra petita. El fin constitucional más relevante del petitorio
contenido en la demanda es restablecer la plena vigencia del principio de separación y
equilibrio de poderes. A mi criterio, esto requiere declarar lo indicado, ya que el elemento
esencial de dicho principio es el cumplimiento irrestricto de los mandatos de cada uno de
los poderes elegidos.
Por demás, este pronunciamiento se entronca con aquel que, hasta ahora, es reconocido
ampliamente como el más importante que ha emitido este Tribunal Constitucional en
sus casi 25 años de historia: el voto singular del 16 de enero de 1997 de los magistrados
Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano en el caso Ley de Interpretación Auténtica.
Cuando dicho voto fue emitido, Alberto Fujimori no había inscrito aún su candidatura
para participar en las elecciones generales del año 2000. Empero, el 5 de abril de 1992
había disuelto inconstitucionalmente el Congreso, en el que tenía solo 21% de respaldo.
Dicha medida contó con el aplauso de una abrumadora mayoría de ciudadanos, pero
nuestros antecesores supieron decir que Fujimori no podría ser entonces candidato, como
terminó siéndolo.
Al pronunciarse sobre una situación hipotética, dichos magistrados fueron duramente vi-
lipendiados por la mayoría del Congreso y hasta destituidos de sus cargos por esta el 28 de
mayo de 1997. Sin embargo, la tormenta pasó y hoy su voto es considerado un símbolo
de lo que debe representar todo Tribunal Constitucional: un freno a los excesos del poder.
Nada me complacería más que ser desmentido por los hechos el próximo año. No obs-
tante, prefiero correr el riesgo de equivocarme ahora a soslayar la posibilidad de que se dé
entonces un escenario flagrantemente inconstitucional.
Además, tanto en las elecciones congresales extraordinarias a realizarse el próximo 26 de
enero como en las de 2021 participarán veinticuatro agrupaciones políticas. Dicho núme-
ro es el mismo que se tuvo en las elecciones generales de 1995 y que marcaron el récord de
fragmentación política en el Perú. Tal fragmentación favoreció, por contraste, la consoli-
dación del régimen autoritario de entonces. Esto puede, pero no debe, repetirse.
4. Decisión
Por todas estas razones, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda; y, en consecuen-
cia, la inconstitucionalidad de la disolución del Congreso realizada el 30 de setiembre;
pero también la validez de las elecciones del próximo 26 de enero, y el impedimento para
que el actual presidente de la República postule a ser reelegido en las elecciones generales
de 2021.
- 836 -
Adicionalmente, mi voto es también por establecer los siguientes lineamientos para las
relaciones Ejecutivo-Legislativo:
1. El Poder Ejecutivo no puede plantear cuestión de confianza sobre proyectos de ley
referidos a atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso de la República,
de otro poder u organismo constitucionalmente autónomo.
2. El Poder Ejecutivo no puede considerar que el Congreso de la República le ha
denegado fácticamente una cuestión de confianza; esta denegatoria debe ser votada
y acordada explícitamente por el Congreso.
3. El carácter de “urgencia” que pueden tener los proyectos de ley que presente el
Poder Ejecutivo al Congreso de la República no implica que sean debatidos ese
mismo día; su discusión debe tramitarse conforme al Reglamento del Congreso.
4. El Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado no pueden preten-
der cambiar la agenda de las sesiones de Pleno del Congreso de la República, sin
observar los procedimientos establecidos en su Reglamento.
S.
SARDÓN DE TABOADA
- 837 -
Con fecha 19 de noviembre de 2020, se reunió el Pleno del Tribunal Constitucional in-
tegrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales,
Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, a efectos
de pronunciarse sobre la demanda que dio origen al Expediente 00002-2020-CC/TC,
promovida por el Poder Ejecutivo contra el Congreso de la República.
El resultado de la votación fue el siguiente:
- Los magistrados Ferrero, Miranda, Blume y Sardón votaron, en mayoría, por declarar
IMPROCEDENTE la demanda. Asimismo, los magistrados mencionados formula-
ron fundamentos de voto.
- La magistrada Ledesma (ponente) y el magistrado Ramos votaron por declarar, entre
otros aspectos, FUNDADA en parte e IMPROCEDENTE en un extremo la deman-
da de conflicto competencial.
- El magistrado Espinosa-Saldaña votó por declarar FUNDADA la demanda de conflic-
to competencial.
Estando a la votación mencionada y a lo previsto en el artículo 5, primer párrafo, de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional, el cual establece, entre otros aspectos, que el Tribunal
Constitucional, en Sala Plena, resuelve por mayoría simple de votos emitidos, corresponde
declarar IMPROCEDENTE la demanda interpuesta en el presente conflicto competencial.
votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de esta
razón en señal de conformidad.
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
- 839 -

CONSTITUCIONAL
19 de noviembre de 2020
Caso de la vacancia del presidente de la República

por incapacidad moral
PODER EJECUTIVO
c.
Asunto
Demanda de conflicto competencial sobre la moción de vacancia del presidente
de la República por permanente incapacidad moral
SS.
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
- 840 -
En Lima, a los 19 días del mes de noviembre del 2020, reunido el Tribunal Constitucional,
en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma
Narváez (Presidenta), Ferrero Costa (Vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini,
Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente
sentencia, con los fundamentos de votos de los magistrados Ferrero Costa, Miranda Ca-
nales, Blume Fortini y Sardón de Taboada, y votos singulares de los magistrados Ledesma
Narváez, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 14 de setiembre de 2020, Luis Alberto Huerta Guerrero, Procurador Público
Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo, interpuso demanda compe-
tencial contra el Congreso de la República.
Por su parte, con fecha 11 de noviembre de 2020, Manuel Eduardo Peña Talavera, Procurador
Público de la Defensa de los Asuntos Judiciales del Poder Legislativo, contestó la demanda.
B-1. DEMANDA
El demandante sostiene que el Congreso de la República ha ejercido indebidamente su
competencia para iniciar el trámite de vacancia presidencial por permanente incapacidad
moral, ya que afecta las atribuciones del presidente de la República para dirigir la política
general del Gobierno y la facultad de los ministros para llevarla a cabo. Así, sostiene que en
el presente caso existe un conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto. En
ese sentido, manifiesta que los actos concretos del Congreso de la República que afectan las
competencias del Poder Ejecutivo son:
i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra el presidente de la Repú-
blica por permanente incapacidad moral (Moción de Orden del Día 12090); y,
ii) el desarrollo del procedimiento de vacancia como resultado de la admisión a trámi-
te de la moción.
El demandante refiere que un elemento esencial de todo Estado Constitucional es el respe-
to al principio de separación de poderes. Por ello, el uso indebido por parte del Congreso
de la República de su competencia para tramitar la vacancia presidencial por permanente
incapacidad moral contraviene el principio de separación de poderes.
- 841 -
El procurador público del Poder Ejecutivo manifiesta que, de acuerdo con el artículo 118
inciso 3 de la Constitución, corresponde al presidente de la República “dirigir la política
general del gobierno”. Por su parte, el artículo 119 del texto constitucional reconoce la
competencia de los ministros para ejecutar dicha política.
Alega que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 112 de la Constitución, todas las enti-
dades del Estado deben respetar el período de duración del mandato presidencial. Sostiene
que, aquellos mecanismos a través de los cuales se pueda constitucionalmente determinar
que dicho período de gobierno debe concluir antes de lo previsto, deben cumplir determi-
nados requisitos tanto de fondo como de procedimiento.
Añade que, una de las garantías para el adecuado desempeño de las competencias que
corresponden al presidente de la República, se encuentra establecida en el artículo 117 de
la Constitución. Dicha disposición constitucional tiene por objetivo garantizar que el más
alto funcionario del Estado pueda ejercer adecuadamente el cargo sin que sus competen-
cias se vean entorpecidas como consecuencia del trámite de denuncias presentadas en su
contra. Refiere así que las competencias asignadas por la Constitución al Congreso de la
República no pueden ser utilizadas para impedir que el presidente de la República dirija la
política general del gobierno durante los cinco años por los cuales ha sido elegido, ni para
impedir que los ministros de Estado la ejecuten.
Sostiene que el artículo 113 de la Constitución establece los supuestos en los cuales se
produce la vacancia presidencial. Señala que dicha disposición constitucional tiene como
finalidad identificar aquellas situaciones objetivas que den cuenta de un hecho concreto
que impida que una persona pueda seguir ejerciendo el cargo de presidente de la Repú-
blica. Sin embargo, dicha institución no implica un mecanismo de control político. Pues
de lo contrario se estaría afectando el modelo de frenos y contrapesos que rige en nuestro
sistema constitucional. Por ello, señala que la aplicación de esta causal de vacancia debe ser
restrictiva, únicamente cuando el presidente de la República se encuentre imposibilitado
de ejercer el cargo por haberse configurado su permanente incapacidad moral. Alega que
dicha causal no debe ser utilizada para evaluar acciones u omisiones del presidente de la
República durante el período de gobierno, ya que de hacerlo se desnaturalizaría la institu-
ción de la vacancia presidencial lo cual supondría una afectación del equilibrio de poderes.
Si bien el Reglamento del Congreso establece reglas de procedimiento relacionadas con las
etapas correspondientes, no define cuáles son los supuestos o criterios que deben tomarse
en cuenta para identificar aquellas conductas (acciones u omisiones) por parte del presi-
dente de la República que puedan ser calificadas como permanente incapacidad moral. Se-
ñala entonces que le corresponde al Tribunal Constitucional disponer que la vacancia pre-
sidencial por la causal de permanente incapacidad moral no puede ser considerada como
un mecanismo de control político respecto del presidente de la República.
Advierte que, del contenido de la Moción de Orden del Día 12090, se desprende que
la causal de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral no se sustenta en
algún hecho objetivo que le impida al presidente de la República continuar ejerciendo sus
- 842 -
funciones, sino que, por el contrario, se basa en argumentos sujetos a debate e interpreta-
ción tanto desde un punto de vista jurídico como político, lo que reflejaría la intención del
Congreso de emplear dicha causal como un mecanismo de control político.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA

El Procurador Público encargado de la defensa de los asuntos judiciales del Poder Legislati-
vo sostiene que la demanda ha devenido en improcedente por incurrir en la causal de sus-
tracción de la materia. Refiere que la sustracción de la materia, “solo se puede dar ex post de
interpuesta la demanda; esto es, debe surgir la causal de la sustracción de la materia después
de que se admita la demanda hasta –por lo general– antes de expedirse la sentencia final”.
Añade que “la desaparición del interés para obrar, tiene estrecha relación con la pretensión
como objeto del proceso, en la medida que es sobre este último que recaerá la afectación
del interés para obrar, bien debido a la satisfacción extraprocesal o a cualquier otro evento
que provoque un efecto idéntico”. En ese sentido, señala que según el artículo 110 del
Código Procesal Constitucional, el conflicto competencial se produce cuando alguno de
los poderes o entidades estatales adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones,
afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas con-
fieren a otro. Por ello, si no existe un conflicto, no puede ser procedente una demanda
competencial.
Por otro lado, manifiesta que, en el presente caso, la demanda no ha sido interpuesta en
defensa de una potestad concreta del Poder Ejecutivo cuyo ejercicio esté impedido o se
encuentre disminuido por causas imputables al Congreso de la República, sino que ha sido
presentada en defensa del señor Martín Vizcarra Cornejo, como presidente de la Repúbli-
ca, con la finalidad de que no sea vacado del cargo por aplicación del artículo 113, inciso
2, de la Constitución.
Se sostiene que la presente demanda no tiene carácter competencial puesto que no está en
discusión el ejercicio de ninguna de las competencias constitucionales que corresponden
al Poder Ejecutivo, sino únicamente la continuidad en el cargo del señor Vizcarra Cornejo
como presidente de la República.
Manifiesta que, las controversias que verdaderamente tienen carácter competencial supo-
nen una discusión respecto a la titularidad y/o la forma de ejercer las competencias cons-
titucionales, lo que es independiente de cualquier consideración intuito personae. Desde
el punto jurídico constitucional, el alcance y la capacidad de ejercer las competencias del
Poder Ejecutivo es independiente de la identidad del presidente de la República, de los
ministros o de cualesquiera otros funcionarios públicos. En tal sentido, la potestad presi-
dencial reconocida en el artículo 118 inciso 3 de la Constitución, no se configura consti-
tucionalmente en función de las personas o de los periodos de gobierno: le corresponde al
presidente de la República por imperio de la Constitución, independientemente de quien
ocupe el cargo y del periodo de gestión del que se trate.
- 843 -
Con relación a la causal de vacancia presidencial por incapacidad moral permanente,

refiere que su finalidad es impedir que el presidente de la República continúe en el ejer-
cicio del cargo debido a circunstancias valoradas como especialmente graves, según la
tipología establecida en el artículo 113 de la Constitución, la incapacidad moral como
causal debe interpretarse en el sentido de un quebrantamiento de los parámetros de
conducta admitidos en una época y por una sociedad determinadas que afectan grave-
mente la dignidad del cargo y, además, son fuente de potenciales o concretos conflic-
tos políticos que pueden hacer inviable el normal desenvolvimiento de la comunidad
política.
A la luz de estas razones, sostiene que la correcta interpretación de la incapacidad moral
como causal de vacancia de la presidencia de la República es aquella que la identifica con
“la falta de aptitud legal para continuar ejerciendo el cargo, por haberse acreditado objeti-
vamente una conducta pública o social gravemente venal, corrupta, licenciosa u ofensiva a
las convicciones ética de la ciudadanía, que deja constancia de una atrofia de las nociones
de corrección e integridad de ánimo”. Por ello, la incapacidad moral es, en definitiva,
una situación pública que hace evidente la incapacidad hasta el extremo de interferir las
funciones presidenciales y hacer aconsejable su remoción. Para estos efectos, señala que la
permanente incapacidad moral declarada por el Congreso tiene que ser puesta en sus justos
términos: es una decisión política, no técnica, que toma el Congreso, pero en función de
una realidad existente que es atribución suya valorar.
Por lo tanto, manifiesta que claramente el Constituyente ha confiado al Parlamento ser
intérprete de esta causal ante la comunidad política, de modo exclusivo y excluyente. A
él le corresponderá determinar la existencia o no de una situación política que califique
como incapacidad moral del presidente de la República suficientemente grave como para
justificar vacancia de la presidencia.
B-3. AMICUS CURIAE

Con fechas 16 de octubre y 16 de noviembre de 2020, este Tribunal admitió la interven-
ción de los siguientes sujetos como amicus curiae:
- Don César Landa Arroyo y otros.
- Instituto de Defensa Legal.
- Don Natale Amprimo Plá.
- Clínica Jurídica en Discapacidad y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad
Católica del Perú.
- Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.
- Doña Patricia Donayre Pasquel.
- 844 -
FUNDAMENTOS
1. Conforme se desprende de la demanda competencial de autos, la pretensión demanda-
da ha sido dirigida contra:
Los actos concretos del Congreso de la República que afectan las competencias del
Poder Ejecutivo son: i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra el
presidente de la República por permanente incapacidad moral (Moción de Orden
del Día N.° 12090, aprobada por el Pleno del Congreso el viernes 11 de setiembre
de 2020, y ii) el desarrollo del procedimiento de vacancia según lo previsto en el
artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República como resultado de la
admisión a trámite de la moción (sic. pag, 3 de la demanda, énfasis añadido).
2. En dicho sentido, el Poder Ejecutivo solicitó lo siguiente:
[...] en el presente caso se solicita al Tribunal Constitucional que, como consecuen-
cia de determinar que el Congreso de la República ha hecho un uso indebido de
su competencia respecto a la vacancia presidencial por permanente incapacidad
moral, declare la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día
N.° 12090, así como de los siguientes actos adoptados por el Congreso de la Repú-
blica en base a esta decisión, archivando en forma definitiva el procedimiento de
vacancia (p. 4 de la demanda, énfasis añadido).
3. El primer párrafo del artículo 110 del Código Procesal Constitucional, establece que el
conflicto que puede dar lugar a un proceso competencial ‒contemplado en el artículo
202, inciso 3, de la Constitución‒ «se produce cuando alguno de los poderes o entida-
des estatales [...] adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando
competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro»
(énfasis añadido).
4. Al respecto, el proceso competencial aquí planteado es uno donde se reclama por la
adopción de una decisión del demandado, por lo que contiene un acto concreto del em-
plazado sobre el que este Tribunal ha de pronunciarse y eventualmente anular, en caso
declare fundada la demanda (cfr. artículo 113 del Código Procesal Constitucional).
5. Como es de público conocimiento, la Moción de Orden del Día 12090, fue debatida
y votada por el Pleno del Congreso de la República el 18 de setiembre de 2020, y no
prosperó porque alcanzó únicamente treinta y dos (32) votos conformes, rechazándose
así el pedido de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral vinculada
con los presuntos actos en los que habría intervenido el ex presidente Martín Vizcarra
Cornejo para la contratación del señor Richard Cisneros.
6. En tal sentido, no corresponde a este Tribunal emitir un pronunciamiento sobre la
pretensión objeto del presente proceso, por cuanto a la fecha se ha producido la sus-
tracción de la materia controvertida. Cabe precisar que, en anterior pronunciamiento,
este Tribunal ha optado por emitir una decisión similar en un proceso competencias,
- 845 -
debido a que la duración de los plazos procesales, igualmente generaron la imposi-

bilidad de emitir un pronunciamiento sobre el fondo respecto de un extremo (Cfr.
sentencia emitida en el expediente 00004-2004-CC/TC). Tal forma de resolución de
este proceso orgánico no resulta ajena en la jurisprudencia, pues, de hecho, sucede
frecuentemente que durante el trámite del proceso pueden producirse hechos que per-
miten resolver el conflicto extraproceso.
7. En tales circunstancias lo que se ha venido haciendo en el ámbito de nuestra jurispru-
dencia es declarar la existencia de la sustracción de la materia (Cfr. sentencias emitidas
en los procesos 00016-2005-AI/TC, 0020-1996-AI/TC y 00024-2006-PI/TC).
8. Sin perjuicio de ello, es importante señalar que la improcedencia por sustracción de la
materia aquí declarada, no implica en forma alguna que este Tribunal Constitucional
abdique de su rol de garante de los derechos fundamentales y de la primacía normativa
de la Constitución, sino que, en esa misma línea, se trata de una decisión que cierra el
presente proceso conforme a la Constitución y a la ley, poniendo fin a la incertidumbre
sobre el sentido y las consecuencias que, en el momento actual, una decisión de este
Tribunal podría tener sobre la titularidad del Poder Ejecutivo y la gobernabilidad del
país.
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
SS.
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
- 846 -

FERRERO COSTA
Coincidimos con la sentencia en mayoría en que la demanda es improcedente por sustrac-

ción de la materia, debido a las razones que pasamos a exponer.
Conforme al primer párrafo del artículo 110 del Código Procesal Constitucional, el
conflicto que puede dar lugar a un proceso competencial ‒contemplado en el artículo
202, inciso 3, de la Constitución‒ «se produce cuando alguno de los poderes o entida-
des estatales [...] adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando
competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro»
En el caso de autos, la demanda versa sobre el primero de los supuestos arriba citados: la
adopción de una decisión por parte del demandando (Congreso de la República) con la
que el demandante (Poder Ejecutivo) entiende que se afectan sus competencias. Tal deci-
sión está contenida en el acto reclamado en la demanda de autos: la Moción de Orden del
Día 12090, que admitió a trámite la moción de vacancia contra el presidente de la Repú-
blica. Así lo expresa la propia demanda (p. 3):
Los actos concretos del Congreso de la República que afectan las competencias del
Poder Ejecutivo son: i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra el pre-
sidente de la República por permanente incapacidad moral (Moción de Orden del Día
N.° 12090, aprobada por el Pleno del Congreso el viernes 11 de setiembre de 2020, y
ii) el desarrollo del procedimiento de vacancia según lo previsto en el artículo 89-A del
Reglamento del Congreso de la República como resultado de la admisión a trámite de
la moción
Dicho lo anterior, la demanda solicita lo siguiente (p. 4):
[...] en el presente caso se solicita al Tribunal Constitucional que, como consecuencia
de determinar que el Congreso de la República ha hecho un uso indebido de su com-
petencia respecto a la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, declare
la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día N.° 12090,
así como de los siguientes actos adoptados por el Congreso de la República en base
a esta decisión, archivando en forma definitiva el procedimiento de vacancia (énfasis
añadido).
El proceso competencial aquí planteado es, pues, uno donde se reclama por la adopción de
una decisión del demandado, por lo que contiene un acto concreto del emplazado sobre el
- 847 -
que este Tribunal ha de pronunciarse y eventualmente anular, en caso declare fundada la

demanda (cfr. artículo 113 del Código Procesal Constitucional).
Tanto se dirige el presente proceso contra un acto concreto, que el demandante solicitó (sin
éxito) una medida cautelar frente a éste, al amparo del artículo 111 del Código Procesal
Constitucional, que autoriza a pedir «la suspensión de la disposición, resolución o acto
objeto de conflicto».
Pues bien, en el presente caso, como ya se ha dicho, el acto o decisión objeto de conflic-
to, según la demanda, es la Moción de Orden del Día 12090, aprobada por el Pleno del
Congreso el viernes 11 de setiembre de 2020, que admitió a trámite la moción de vacan-
cia contra el presidente de la República por permanente incapacidad moral, conforme al
artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República. Y el petitorio de la demanda
también es muy concreto: que este Tribunal declare la nulidad de la admisión a trámite
de la Moción de Orden del Día 12090, así como de los siguientes actos adoptados por el
Congreso de la República en base a esta decisión, archivando en forma definitiva el proce-
dimiento de vacancia.
Según señala el demandado, y es de público conocimiento, la vacancia presidencial conte-
nida en la citada Moción de Orden del Día 12090, fue debatida y votada el 18 de setiem-
bre de 2020, y «alcanzó únicamente treinta y dos (32) votos conformes, rechazándose así
la declaración de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral» (p. 17 de la
contestación de la demanda).
El artículo 321 (inciso 1) del Código Procesal Civil ‒de aplicación supletoria conforme
al artículo IX del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional‒, contempla la
llamada sustracción de la materia, en los términos siguientes:
Artículo 321.- Concluye el proceso sin declaración sobre el fondo cuando:
1. Se sustrae la pretensión del ámbito jurisdiccional.
En el caso de autos ha ocurrido la sustracción de la materia, pues el acto reclamado por el
demandante como lesivo a sus competencias (la Moción de Orden del Día 12090), y cuya
nulidad pretendía, fue votado y archivado por el demandado el 18 de setiembre de 2020, al
no alcanzarse los votos necesarios para vacar al presidente de la República por permanente
incapacidad moral.
Esta votación del Congreso de la República determina, entonces, que la pretensión haya
sido sustraída del ámbito jurisdiccional, por lo que la demanda debe declararse improce-
dente, de conformidad con el artículo 321, inciso 1, del Código Procesal Civil, ya citado.
Antes de proseguir, es preciso recordar que la presente demanda competencial (contra la
decisión adoptada con la Moción de Orden del Día 12090 del 11 de setiembre de 2020)
fue interpuesta el 14 de setiembre del presente año. Este Tribunal admitió a trámite la
demanda por Auto del 17 de setiembre, notificado al demandado el 30 de setiembre de
2020 a fin de que conteste la demanda. De esta forma, este Tribunal calificó positivamente
- 848 -
la presentación de la demanda, por lo que confirió traslado al demandado para que compa-
rezca al proceso. Es decir, el demandante ejercitó su derecho de acción, lo que propició que
este Tribunal dé lugar a que el demandado ejercite su derecho de contradicción en base a
los términos de la demanda planteada.
Como es de dominio público, luego de interpuesta la demanda de autos, se presentó en el
Congreso de la República, el 20 de octubre de 2020, la Moción de Orden del Día 12684,
con una nueva declaración de vacancia de la Presidencia de la República por permanente
incapacidad moral de su titular. Dicha Moción fue votada el 9 de noviembre de 2020 y
aprobada por 105 votos a favor, 19 en contra y 4 abstenciones. A consecuencia de ello, por
Resolución del Congreso 001-2020-2021-CR, publicada en el diario oficial El Peruano el
10 de noviembre de 2020, se declaró la vacancia de la Presidencia de la República por la
causal de permanente incapacidad moral del Jefe del Estado (artículo 113, inciso 2, de la
Constitución).
Alguno de nuestros colegas magistrados podría señalar que existe una supuesta «relación
de identidad» entre la Moción de Orden del Día 12090, del 11 de setiembre de 2020,
materia de la presente demanda, y la Moción de Orden del Día 12684, del 20 de octubre
de 2020, que desembocó en la vacancia de la Presidencia de la República, y considerar que
un pronunciamiento de este Tribunal también debería alcanzar a esta última. Discrepamos,
muy respetuosamente, con este criterio.
Como ya hemos sustentado, la demanda competencial de autos fue planteada contra la
decisión del Congreso de la República de admitir a trámite la vacancia contra el presidente
de la República por permanente incapacidad moral, mediante la Moción de Orden del
Día 12090, del 11 de setiembre de 2020; y en dicha demanda se pretendía que se «declare
la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día 12090, así como de
los siguientes actos adoptados por el Congreso de la República en base a esta decisión,
archivando en forma definitiva el procedimiento de vacancia» (p. 4 de la demanda). Sin
embargo, dicha Moción fue archivada el 18 de setiembre 2020, al no alcanzar los votos
necesarios para declarar la vacancia de la Presidencia de la República, por lo que se sustrajo
la pretensión del ámbito jurisdiccional, deviniendo la presente demanda en improcedente.
La posibilidad de establecer esa «relación de identidad» entre una y otra Moción de Orden
del Día en el presente proceso competencial, carece de sustento normativo en nuestro or-
denamiento procesal constitucional.
Más aún, que este Tribunal se pronuncie por la Moción de Orden del Día 12684 del 20
de octubre de 2020, agraviaría el derecho al debido proceso del demandado, pues es una
decisión no demandada en el presente proceso, adoptada casi un mes después de corrido
traslado al emplazado con la demanda de autos (30 de setiembre de 2020), razón por la
cual éste no ha podido ejercitar su derecho de defensa (derecho de contradicción).
Sólo una nueva demanda competencial contra la Moción de Orden del Día 12684, del 20
de octubre de 2020, habría permitido al Tribunal Constitucional pronunciarse sobre ésta.
- 849 -
Actuar de otra manera implicaría que este Tribunal entra de oficio a resolver sobre un acto
no demandado, lo cual no sólo agravia el derecho de defensa del emplazado, sino que es
imposible a la luz de los procesos constitucionales contemplados en nuestra Ley funda-
mental, que siempre operan a pedido de parte, nunca de oficio.
Por estas consideraciones, nuestro voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda.
S.
FERRERO COSTA
- 850 -
FUNDMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

MIRANDA CANALES
Si bien concuerdo con la opinión de mis colegas en el sentido de que debe declararse la
improcedencia de la demanda, el presente caso requiere que exprese fundamentos adicio-
nales, lo que paso a detallar:
1. En la propia demanda competencial se describen los actos concretos del Congreso de
la República que afectarían las competencias del Poder Ejecutivo:
“Los actos concretos del Congreso de la República que afectan las competencias del
Poder Ejecutivo son i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra el
presidente de la República por permanente incapacidad moral (Moción de Orden
del Día N° 12090), aprobada por el Pleno del Congreso el viernes 11 de setiembre
de 2020, y ü) el desarrollo del procedimiento de vacancia según lo previsto en el
artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República como resultado de la
admisión a trámite de la moción”.
2. Es por ello que la parte demandante solicitaba lo siguiente:
“...en el presente caso se solicita al Tribunal Constitucional que, como consecuen-
cia de determinar que el Congreso de la República ha hecho un uso indebido de
su competencia respecto a la vacancia presidencial por permanente incapacidad
moral, declare la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden del
Día N° 12090, así como de los siguientes actos adoptados por el Congreso de la
República en base a esta decisión, archivando de forma definitiva el procedimiento
de vacancia.” (énfasis agregado).
3. Como es de público conocimiento, el pedido de vacancia que fue tramitado a través de la
moción de orden del día 12090, que ha sido materia de la presente demanda, fue debatida
y votada por el Pleno del Congreso de la República el día 18 de septiembre de 2020 y fue
desestimado por no contar con el número de votos requeridos para declarar la vacancia.
4. Como es de verse, el acto concreto que se cuestionaba en la demanda, relativo a un
concreto pedido de vacancia, ha cesado, lo que determina la sustracción de la materia
en el presente caso.
5. Conforme a lo expuesto, debo precisar que la razón por la que declaro improcedente
la demanda competencial se basa exclusivamente en la sustracción de la materia, por lo
que me aparto de las consideraciones expresadas en el fundamento 8 de la sentencia.
S.
MIRANDA CANALES
- 851 -

ERNESTO BLUME FORTINI
Considero que la demanda ES IMPROCEDENTE POR HABERSE PRODUCIDO

LA SUSTRACCIÓN DE LA MATERIA, en razón que el inicio y la prosecución del
procedimiento de declaración de vacancia que dio origen a la demanda concluyó con el
archivamiento de la solicitud de vacancia al no haberse obtenido el número de votos míni-
mos exigido por el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República (87 votos
equivalentes a los 2/3 del número legal de congresistas).
Sin perjuicio de ello, estimo importante enfatizar lo siguiente:
1. En primer lugar, que la forma de conclusión del presente proceso (sustracción de la
materia) constituye una solución definitiva a la controversia sub litis, generada entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, que ha sido sometida a dilucidación, y responde
al rol pacificador del Tribunal Constitucional; máxime en el marco de las situaciones
políticas y sociales que viene atravesando el país.
2. Sobre esto último, la ponencia que en su momento presentó la Magistrada Ledesma
Narváez para resolver el presente caso y que no alcanzó el voto favorable de la mayoría
de miembros del Colegiado Constitucional, comprendió propuestas que no contri-
buían a la pacificación del país y olvidó que en casos como el presente los jueces que
integramos el Tribunal Constitucional tenemos la obligación de sopesar las consecuen-
cias políticas, sociales y jurídicas que nuestra decisión podría generar; sobre todo si se
tiene en cuenta que una de las finalidades que tiene el Tribunal Constitucional, además
de contribuir a la pacificación del país, es la de fortalecer el Estado Constitucional,
así como a las instituciones que lo integran y fortaleces el respeto a sus respectivas
competencias.
3. Por lo demás, en tal dimensión deben tenerse en cuenta el conjunto de hechos y si-
tuaciones que se han producido después del archivamiento de la solicitud de vacancia
materia de este proceso y que han desembocado en una segunda solicitud de vacancia,
autónoma e independiente de la anterior, y en su aprobación; en la aceptación de la
misma por parte del ex presidente Martín Vizcarra Cornejo; y en la aplicación de la
fórmula de sucesión presidencial establecida en el artículo 115 de la Constitución hasta
en dos ocasiones, para finalmente la asunción de la primera magistratura de la Nación
por parte del actual mandatario Francisco Sagasti Hochhausler.
4. En segundo término, estando a que la propuesta de la Magistrada Ledesma Narváez
comprendió todo un desarrollo sobre los alcances de la figura de la permanente incapa-
cidad moral e, inclusive, perseguía acotarla, constreñirla y limitarla, desnaturalizándola
y afectando en parte las competencias del Poder Legislativo y las reglas del equilibrio
- 852 -
de poderes contenidas en la Norma Suprema de la República, debo dejar sentada mi

posición discrepante de tal postura y resumir las razones de mi disidencia.
5. Al respecto, soy de la opinión de que la Constitución establece esta causal como una
de carácter abierto, para atender situaciones de graves actos en los que ha incurrido el
presidente de la República, quien ostenta el más alto cargo de la Nación y es el Jefe
Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Frente a esos actos, la men-
cionada causal se comporta como un mecanismo de control de poder, que habilita a
que el Congreso adopte una decisión política con 87 votos.
6. En tal sentido, discrepo de aquellas posiciones que pretenden restringirla por las si-
guientes consideraciones:
6.1. La Comisión Revisora de la Reforma Constitucional, que tuve el honor de inte-
grar, debatió sobre la vacancia presidencial por la causal de incapacidad moral, llegán-
dose a concluir que su contenido se identificaba claramente con una fórmula abierta
referida a toda “conducta incompatible con la dignidad del cargo” de presidente de la
República, lo cual fue así plasmado en el documento emitido como resultado de dicho
debate y aparece como propuesta de causal de vacancia presidencial.
6.2. Ahora bien, para referirnos a la incapacidad moral permanente, debemos tener
en cuenta, en primer lugar, el uso que tradicionalmente se le ha dado a dicha figura
y, en segundo orden, la forma o régimen de gobierno que ha contemplado nuestra
Constitución.
6.3. En cuanto a lo primero, está claro que la referida figura no es una novedad
en nuestro constitucionalismo. Recogida como tal por las Constituciones de 1839
(artículo 81), 1856 (artículo 83, inciso 2), 1860 (artículo 88, inciso 1), 1867 (artícu-
lo 80, inciso 2), 1920 (artículo 115, inciso 1), 1933 (artículo 144 inciso 1), 1979
(artículo 206, inciso 1) y, finalmente, 1993 (artículo 113, inciso 2), siempre ha sido
considerada una facultad indiscutible del Congreso especialmente reconocida como
instrumento de control político sobre la figura del Presidente de la República. No
es, pues, una invención de la actual Constitución, sino parte inobjetable de lo que
vendría a ser nuestra Constitución histórica o tradicional.
6.4. Si nos atenemos a la práctica, que muy ocasionalmente se le ha dado, esta hace
alusión a todo aquel comportamiento asumido por el presidente de la República que,
visto desde los parámetros del Congreso, pueda resultar contrario a lo moral, término
que no se encuentra vinculado a lo mental, como en algún momento se ha llegado a
sostener, pues se trata de aspectos totalmente diferentes. Mientras que lo mental se
encuentra ligado al discernimiento y raciocinio de una persona, lo moral en cambio se
fundamenta en un contexto de carácter ético o rigurosamente valorativo.
6.5. Por lo demás, la prueba de que el término mental tampoco se encuentra asociado
a lo moral, la constituyen importantes normas de nuestra Constitución que con todo
acierto hacen distingo entre lo físico, lo mental y lo moral (cfr. Artículo 2, incisos 1 y
- 853 -
24, acápite h, de la Constitución), lo que adicionalmente viene reforzado por el artícu-

lo 5, inciso 1, de la Convención Americana de Derechos Humanos, que hace una clara
diferenciación entre cada una de dichas categorías.
6.6. Ahora bien, lo moralmente inaceptable es todo aquello que desde la perspectiva de
la ética o de los valores de trascendencia general, pueda resultar reprochable en cabeza
del presidente de la República, dada su condición de Jefe de Estado y personificador
de la Nación, correspondiendo al Congreso de la República determinar qué comporta-
mientos son los que pueden sujetarse a dicho estándar de evaluación.
6.7. Siendo el Congreso de la República un órgano de naturaleza eminentemente po-
lítica, el juicio que ha de efectuar en la determinación de las citadas conductas reñidas
con lo moral no puede ser otro que uno de naturaleza esencialmente política, muy
distinto del juicio propiamente judicial, en el que son otros los referentes a tomarse en
cuenta, los que, por lo general, se encuentran regulados y reconocidos en el ordena-
miento jurídico.
6.8. En tal sentido, en mi opinión no resulta de recibo que se pretendan tasar en un
catálogo formal o matemáticamente exacto los supuestos de una hipotética conducta
reñida con la moral, pues ello no solo resultaría contrario a la característica de ampli-
tud y dinamismo esenciales en la vida, la realidad política o la coyuntura del tiempo y
espacio social, sino un vano intento por circunscribir algo que por su propia naturaleza
resulta imposible colocar dentro de parámetros estrictamente objetivos.
6.9. Naturalmente, lo dicho no significa que lo político se encuentre exento de seguir
los valores constitucionales, pues siendo la Constitución la norma Suprema del Estado,
a la que se encuentran sujetos tanto detentadores como destinatarios del poder, está
claro que los valores que propugna condicionan y legitiman toda actuación en la vida
política.
6.10. Sin embargo, aun aceptando la vinculación que todos tenemos para con la Cons-
titución (incluyendo el Congreso de la República), no puede dejarse de anotar el ine-
vitable y acaso necesario espectro de posibilidades abiertas con las que debe operar
todo protagonista político. De no ser así, la política desaparecería del escenario para ser
reemplazada por conductas absolutamente predeterminadas que impedirían la libertad
de opción en los enfoques de cada medida o decisión política.
6.11. En esa dirección, mi posición va de la mano con quienes sostienen que los
actos políticos son abiertos y están sujetos a la norma constitucional. Y si esta última
contempla la figura de la incapacidad moral como causal de vacancia presidencial
es porque nuestro legislador constituyente, siguiendo la Constitución histórica, ha
querido establecer un mecanismo de control político abierto para, repito, atender
situaciones de graves actos en los que incurra el presidente de la República, quien
ostenta el más alto cargo de la Nación; actos que agravian a la Nación y hacen des-
merecer el cargo.
- 854 -
6.12. Lo segundo, que a su vez es consecuencia de la propia evolución constitucional

peruana, es el hecho de que no somos en estricto un modelo presidencialista puro, con
absoluta primacía del Poder Ejecutivo sobre el resto de poderes, sino uno de caracte-
rísticas semi presidencialistas1 en el que el constituyente se decanta por un riguroso
equilibrio de poderes y en el que si bien el protagonismo mayor ciertamente lo tiene el
Poder Ejecutivo, ello no supone de ninguna forma ignorar o minimizar los adecuados
y necesarios mecanismos de fiscalización que son expresión directa de los frenos y con-
trapesos que todo esquema republicano y democrático de gobierno supone.
6.13. En el contexto señalado, la existencia de instituciones como la vacancia presiden-
cial no responde a un propósito de sobre empoderar al Congreso de la República, sino
de fortalecer el necesario control que de manera ocasional requiere un modelo en el
que se dota al presidente de la República de importantes facultades que, si bien deben
estar adecuadamente garantizadas, no deben suponer un mal uso en el ejercicio del
poder. La razón por la que la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente
existe como una causal abierta no se atribuye pues a un deseo de permitirle al Congreso
aplicarla de manera indiscriminada o abusiva, sino a la necesaria compaginación de lo
que representa el control como instrumento de fortalecimiento constitucional.
6.14. Ahora bien, el hecho de que la citada causal pueda ser utilizada excepcional-
mente y por razones perfectamente justificadas, tampoco supone, como ya lo hemos
adelantado, un desconocimiento de su procedencia dentro de los estrictos parámetros
constitucionales.
6.15. Finalmente y aunque no es materia de la controversia, dejo en claro que acorde
con lo señalado en los considerandos precedentes, no encuentro viable pretender es-
tablecer un quorum distinto o mucho mayor al expresamente previsto en el artículo
89A del Reglamento del Congreso de la República y que ya establece per se una ma-
yoría rigurosamente calificada para que dicho Poder del Estado adopte una decisión
de vacancia presidencial por incapacidad moral, no solo porque dicha norma precisa-
mente fue adoptada como consecuencia de una exhortación realizada por el Tribunal
Constitucional, a través de la sentencia emitida en el expediente 0006-2003-AI/TC (lo
que dice mucho de su origen razonable), sino porque limitar una atribución de modo
exagerado convertiría dicha facultad congresal en una fórmula carente de todo efecto
práctico, permitiendo que quienes asuman en el futuro el alto cargo de presidente de la
República puedan abusar del poder que ostentan en evidente menosprecio del control
auspiciado desde la propia Constitución.
1 El diseño de nuestro sistema de gobierno no es un sistema presidencialista propiamente dicho. Y ello

es así porqué de acuerdo con Domingo García Belaúnde, Enrique Bernales Ballesteros, Cesar Del-
gado Güembes, entre otros, tenemos un régimen de gobierno que requiere necesariamente del voto
de investidura del gabinete ministerial del Congreso, más tal voto de investidura carece de efectos con
relación a la política general que pudiera implementar el presidente la República durante su gestión,
entre otras diferencias.
- 855 -
6.16. Por lo demás, está claro que el Tribunal Constitucional no es tampoco un órgano
legislativo que deba actuar con manifiesto decisionismo. Si bien puede recomendar
formulas vía exhortación ello lo puede hacer en la medida de que las mismas no su-
pongan invadir otros fueros o competencias legítimamente reconocidas sobre el resto
de poderes y órganos constitucionales.
S.
BLUME FORTINI
- 856 -

SARDÓN DE TABOADA
Para evitar que otros interpreten y modifiquen mi voto, dejo constancia de que suscribo
totalmente los argumentos y el fallo de la sentencia de mayoría, que declara IMPRO-
CEDENTE la demanda por haberse producido la sustracción de la materia. Sin embar-
go, emito este fundamento de voto porque, en mi opinión, en este caso hay una razón
adicional para declarar su improcedencia. El petitorio de la demanda exige también un
pronunciamiento respecto a una cuestión sustancialmente igual a la que ya fue resuelta por
el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 00006-2003-AI/TC.
Me explico:
La presente demanda competencial fue planteada el 14 de setiembre, ante la admisión de
la Moción de Orden del Día 12090, Caso Richard Cisneros. Sin embargo, días después
de planteada la demanda, dicha moción fue debatida y votada en el Pleno del Congreso
de la República, donde no obtuvo los votos requeridos por el artículo 89-A de su Regla-
mento para ser aprobada; por tanto, tal moción fue archivada. De esta manera, ocurrió la
sustracción de la materia controvertida en este proceso. En un proceso competencial, la
materia a evaluarse debe ser un acto concreto de alguna entidad estatal que menoscaba las
atribuciones constitucionales de otra entidad estatal. Al desaparecer dicho acto, ya no hay
nada que analizar.
Ahora bien, ocurre que el petitorio de la demanda no es claro o preciso, y pretende ir más
allá de la Moción de Orden del Día 12090. La demanda, en efecto, asegura que no busca
defender al expresidente Martín Vizcarra frente a dicha moción sino que solicita que el
Tribunal Constitucional “precise” la causal de vacancia del presidente de la República por
“permanente incapacidad moral”, establecida en el inciso 2 del artículo 113 de la Consti-
tución, para evitar su uso arbitrario:
La presente demanda no tiene por objetivo establecer argumentos de defensa del pre-
sidente de la República con relación a los hechos e imputaciones contenidas en la
Moción de Orden del Día Nº 12090, sino lograr que el Tribunal Constitucional, a
partir de la precisión sobre los alcances constitucionales de la competencia del Congreso
para declarar una vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, garantice el
ejercicio de las competencias que la Constitución Política de 1993 le otorga al Poder
Ejecutivo durante el período de cinco años para el cual ha sido elegido, evitando a su
vez que sea empleada de forma arbitraria como mecanismo de control político y sanción
para dar por concluido un mandato presidencial [énfasis añadido].
Este asunto, sin embargo, es sustancialmente igual al que resolvió el Tribunal Constitucio-
nal en la sentencia emitida en el Expediente 00006-2003. Dicha sentencia precisó el uso
- 857 -
de la vacancia por incapacidad moral, sugiriéndole al Congreso incluir en su Reglamento

un procedimiento ad-hoc para el trámite de tales mociones. El Tribunal Constitucional
también sugirió elevar a dos tercios del número legal de miembros del Congreso la vota-
ción requerida para la aprobación de las mismas. Ambas sugerencias fueron recogidas por
el Congreso el año 2004, introduciendo el artículo 89-A a su Reglamento. El Tribunal
Constitucional no puede ir más allá, como pretenden mis colegas que acogen la presente
demanda. El Tribunal Constitucional, vía interpretación, no puede reescribir la Constitu-
ción. El inciso 2 del artículo 113 de la Constitución le otorga al Congreso la atribución de
declarar la vacancia por permanente incapacidad moral del presidente de la República en
cualquiera de los cinco años de su mandato. El Tribunal Constitucional no puede introdu-
cir reglas que hagan inviable el ejercicio de esta atribución.
En realidad, de la revisión de los debates constitucionales de 1993 resulta claro que los
constituyentes eran conscientes de que el término “incapacidad moral” podía ser interpre-
tado de distintas maneras. Esta preocupación también está registrada en los debates que
alumbraron la Constitución de 1979. A pesar de ello, los constituyentes tanto de 1993
como de 1978-79 decidieron mantener este término en el texto constitucional, conside-
rando que estaba presente en nuestra Constitución histórica desde 1839, sin que hubie-
se sido prácticamente utilizado. La inclusión de la vacancia por incapacidad moral en la
Constitución no fue, pues, un descuido; fue una decisión deliberada. Los constituyentes
decidieron otorgarle al Congreso ese mecanismo de control, y lo hicieron:
Artículo 113.- La Presidencia de la República vaca por:
(…)
2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso [énfasis
añadido].
El 2001, la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional Peruana,
convocada por Valentín Paniagua, propuso sustituir el término “permanente incapacidad
moral” por el de “conducta incompatible con la dignidad del cargo”, que no es menos in-
determinado. El 2002, al avanzar el proceso de reforma constitucional, en el “Anteproyecto
de Ley de Reforma Constitucional”, la Comisión de Constitución del Congreso optó por
la fórmula de “conducta incompatible con la dignidad del cargo o incapacidad moral”,
dejando claro que ambos términos eran sinónimos. Ni siquiera en ese momento, en el que
se intentaba hacer una reforma total de la Constitución, se pensó retirarle dicha atribución
al Congreso.
Llama la atención la conducta del procurador público especializado en materia constitucio-
nal del Poder Ejecutivo. El año pasado, al contestar la demanda contenida en el Expediente
00006-2019-CC/TC, caso disolución del Congreso, nos solicitó que realizáramos una in-
terpretación amplia de la facultad del Poder Ejecutivo de plantear cuestiones de confianza,
de modo que incluyera competencias exclusivas del Congreso y su denegación fáctica.
Hoy pretende que realicemos una interpretación estrecha de la atribución del Congreso de
- 858 -
declarar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral. El Tribunal Constitu-

cional no debe prestarse a hacer interpretaciones ad hoc.
Finalmente, cabe recordar también que la vacancia por incapacidad moral está recogida en
Constituciones de países tanto parlamentaristas como presidencialistas. Un ejemplo de los
primeros es Italia, donde su sola amenaza llevó a la dimisión de Francesco Cossiga, en sus
últimos meses de mandato en 1992. En los Estados Unidos de América, un ejemplo de
los segundos, su uso ha sido más frecuente. En los últimos cincuenta años, han habido allí
tres procesos de vacancia por incapacidad moral: en 1975, contra Richard Nixon; en 1998,
contra Bill Clinton; y, en 2019, contra Donald Trump. Nixon renunció, al igual que Cos-
siga, ante su sola amenaza (como, por cierto, lo hizo aquí Pedro Pablo Kuczynski). Empero,
en los casos de Clinton y Trump lo que evitó la vacancia fue la intervención del Senado.
Por ello, para evitar enfrentamientos políticos y sociales tan dramáticos como el presente,
el Perú –cuyo sistema de gobierno combina elementos parlamentaristas y presidencialis-
tas– debería volver a tener un Senado. Me atrevo a sugerir que el Congreso de la República
pondere esta reforma constitucional puntual, que contribuiría a la afirmación de la demo-
cracia peruana. En un Congreso unicameral, pueden cometerse errores más fácilmente que
en uno bicameral; una cámara de revisión, por definición, contribuye a que se reflexione
más las decisiones que se adoptan. Karl Loewenstein dijo:
El control intraorgánico más importante consiste en la división de la función legisla-
tiva, que, como tal, está distribuida entre dos ramas separadas de la asamblea que se
controlan y limitan mutuamente. Este es el significado del sistema bicameral.
Por tanto, ya que esto es lo que pienso sobre la vacancia presidencial por permanente inca-
pacidad moral, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda.
S.
SARDÓN DE TABOADA
- 859 -
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA

LEDESMA NARVÁEZ Y DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Lo que la experiencia de la justicia constitucional ha

revelado es, justamente, la aparición de un reino nuevo
donde extender el imperio del Derecho, un reino hasta
entonces dejado al capricho y al arbitrio de los políti-
cos, el reino de la Constitución, concebida no como una
simple decisión existencial, consumada en un momen-
to único y remitida en su suerte a todos los avatares y
las pasiones de la lucha política ulterior, sino como una
norma jurídica efectiva, que articula de manera estable
los elementos básicos del orden político y social y que es
capaz de funcionar normativamente como clave, de bó-
veda del sistema jurídico entero. El sistema de la justicia
constitucional ha conquistado, pues, nuevas tierras al
imperio del Derecho para extender a ellas naturalmente
la función pacificadora e integradora que el Derecho
asegura como el primero de sus logros.
Eduardo García de Enterría
Conforme a nuestro irrenunciable deber de magistrada y magistrado constitucionales, ela-
boramos el presente voto porque no compartimos, de ninguna forma, ni las razones ni la
decisión adoptada por la mayoría de nuestros colegas. La demanda no debió declararse
improcedente por sustracción de la materia, sino más bien debió ingresarse al fondo del
asunto y declararla FUNDADA, pues está acreditado el uso indebido de la vacancia pre-
sidencial por parte del Poder Legislativo, así como la afectación de las competencias de la
Presidencia de la República para dirigir la política general de gobierno.
En los últimos años el Congreso de la República ha apelado frecuentemente a la noción de
la incapacidad moral para justificar pedidos de vacancia presidencial, lo que ha generado
escenarios de graves tensiones políticas, que hacían imprescindible e impostergable un pro-
nunciamiento de fondo del Tribunal Constitucional sobre esta causal. Sólo así se hubiera
hecho prevalecer sus funciones de valoración, ordenación y pacificación, y acabar de este
modo con la incertidumbre e inseguridad jurídica generadas por las referidas tensiones
políticas. Lamentablemente la mayoría del Tribunal ha decidido rechazar la improcedencia
de la demanda por argumentos formales que carecen de justificación.
Estructuraremos nuestro pronunciamiento abordando los siguientes tópicos: 1) antece-
dentes del caso; 2) delimitación de la controversia competencial; 3) la vacancia del Presi-
dente de la República por incapacidad moral en el constitucionalismo peruano:
- 860 -
3.1. Historia constitucional de la vacancia presidencial por causal de incapacidad moral

y 3.2. La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial en la historia reciente;
4) La causal de vacancia presidencial por causal de incapacidad moral en la Constitución
Política de 1993: 4.1. Sobre la naturaleza de la vacancia presidencial, 4.2. La norma consti-
tucional contenida en el artículo 113 inciso 2 de la Constitución, y 4.3. Sobre las garantías
procedimentales para que la causal de permanente incapacidad moral sea utilizada en un
sentido conforme con la Constitución; 5) Análisis del caso concreto; y 6) Efectos de la
sentencia en el presente caso.
§1. ANTECEDENTES DEL CASO

Demanda
- El demandante sostiene que el Congreso de la República ha ejercido indebidamente su
competencia para iniciar el trámite de vacancia presidencial por permanente incapaci-
dad moral, ya que afecta las atribuciones del Presidente de la República para dirigir la
política general del Gobierno y la facultad de los ministros para llevarla a cabo.
- Argumenta que en el presente caso existe un conflicto constitucional por menoscabo
en sentido estricto. En este supuesto, cada órgano constitucional conoce perfectamen-
te cuál es su competencia; sin embargo, uno de ellos realiza un indebido o prohibido
ejercicio de la atribución que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que
es titular el otro órgano constitucional.
- En ese sentido, manifiesta que los actos concretos del Congreso de la República que
afectan las competencias del Poder Ejecutivo son:
i) la admisión a trámite de una moción de vacancia contra el presidente de la Repú-
blica por permanente incapacidad moral (Moción de Orden del Día 12090); y,
ii) el desarrollo del procedimiento de vacancia como resultado de la admisión a trámite
de la moción.
- Alega que existen antecedentes, tanto a nivel interno como internacional, de acciones
de control a través de instancias jurisdiccionales, sobre la actuación del Congreso de
la República respecto al ejercicio de competencias que le han sido reconocidas por la
Constitución.
- El procurador público de la parte demandante acota que la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) en el caso Tribunal Constitucional vs.
Perú, determinó que el procedimiento de acusación constitucional llevado a cabo por
el Congreso de la República contra los magistrados denunciantes en la controversia,
afectó las garantías del debido proceso reconocidas en el artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH).
- 861 -
- Añade que, en el 2018, la Corte IDH en la resolución de medidas provisionales del

caso Durand y Ugarte vs. Perú realizó un control sobre el proceso de acusación consti-
tucional seguido por el Congreso de la República contra cuatro magistrados del Tribu-
nal Constitucional y ordenó el archivo del referido proceso.
- El demandante refiere además que un elemento esencial de todo Estado constitucional
es el respeto al principio de separación de poderes. Alega que el Tribunal Constitucio-
nal ha señalado que las dimensiones de dicho principio son la solución democrática,
cooperación, balance entre poderes y el principio de separación de poderes propiamen-
te dicho.
- Argumenta que, en el presente caso, el uso indebido por parte del Congreso de la
República de su competencia para tramitar la vacancia presidencial por permanente
incapacidad moral contraviene el principio de separación de poderes.
- El procurador público del Poder Ejecutivo manifiesta que, de acuerdo con el artículo
118 inciso 3 de la Constitución, corresponde al presidente de la República “dirigir la
política general del gobierno”. Por su parte, el artículo 119 del texto constitucional
reconoce la competencia de los ministros para ejecutar dicha política.
- Asevera que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 112 de la Constitución, todas las
entidades del Estado deben respetar el período de duración del mandato presidencial.
Sostiene que, aquellos mecanismos a través de los cuales se pueda constitucionalmente
determinar que dicho período de gobierno debe concluir antes de lo previsto, deben
cumplir determinados requisitos tanto de fondo como de procedimiento.
- Aduce que, una de las garantías para el adecuado desempeño de las competencias que
corresponden al Presidente de la República, se encuentra establecida en el artículo 117
de la Constitución. Dicha disposición constitucional tiene por objetivo garantizar que
el más alto funcionario del Estado pueda ejercer adecuadamente el cargo sin que sus
competencias se vean entorpecidas como consecuencia del trámite de denuncias pre-
sentadas en su contra.
- Por ello, concluye en este aspecto que las competencias asignadas por la Constitución
al Congreso de la República no pueden ser utilizadas para impedir que el Presidente de
la República dirija la política general del gobierno durante los cinco años por los cuales
ha sido elegido, ni para impedir que los ministros de Estado la ejecuten.
- Sostiene que el artículo 113 de la Constitución establece los supuestos en los cuales
se produce la vacancia presidencial. Señala que dicha disposición constitucional tiene
como finalidad identificar aquellas situaciones objetivas que den cuenta de un hecho
concreto que impida que una persona pueda seguir ejerciendo el cargo de presidente
de la República.
- Sin embargo, alega que dicha institución no implica un mecanismo de control políti-
co. Pues de lo contrario se estaría afectando el modelo de frenos y contrapesos que rige
en nuestro sistema constitucional.
- 862 -
- Por ello, señala que la aplicación de esta causal de vacancia debe ser restrictiva, única-
mente cuando el Presidente de la República se encuentre imposibilitado de ejercer el
cargo por haberse configurado su permanente incapacidad moral.
- Sostiene que dicha causal no puede ser empleada por el Congreso de la República
como un mecanismo de control político respecto del Poder Ejecutivo. Es decir, alega
que no debe ser utilizada para evaluar acciones u omisiones del presidente de la Re-
pública durante el período de gobierno, ya que de hacerlo se desnaturalizaría la insti-
tución de la vacancia presidencial lo cual supondría una afectación del equilibrio de
poderes.
- El demandante advierte que el procedimiento de vacancia presidencial ha sido esta-
blecido en el Reglamento del Congreso de tal manera que se asemeja a un proceso
sancionatorio contra el Presidente de la República.
- Añade que, si bien dicha norma establece reglas de procedimiento relacionadas con
las etapas correspondientes, no define cuáles son los supuestos o criterios que deben
tomarse en cuenta para identificar aquellas conductas (acciones u omisiones) del Presi-
dente de la República que puedan ser calificadas como permanente incapacidad moral.
- Así las cosas, alega que le corresponde al Tribunal Constitucional disponer que la
vacancia presidencial por la causal de permanente incapacidad moral no puede ser
considerada como un mecanismo de control político respecto del Presidente de la
República.
- Advierte que, en el presente caso, del contenido de la Moción de Orden del Día 12090,
se desprende que la causal de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral
no se sustenta en algún hecho objetivo que le impida al presidente de la República
continuar ejerciendo sus funciones, sino que, por el contrario, se basa en argumentos
sujetos a debate e interpretación, tanto desde un punto de vista jurídico como político
y que, dicha situación, reflejaría la intención del Congreso de emplear la vacancia pre-
sidencial como un mecanismo de control político.
- Finalmente, el demandante enfatiza que la presente controversia debe ser analizada
tomando en cuenta el actual escenario político, a fin de hacer prevalecer los límites
impuestos por la Constitución a la competencia del Congreso de la República.
Contestación de la demanda
En la contestación de la demanda, se exponen los siguientes argumentos:
- El procurador público encargado de la defensa de los asuntos judiciales del Poder Le-
gislativo sostiene que la demanda ha devenido en improcedente por incurrir en la cau-
sal de sustracción de la materia. Refiere que, según Manuel Valverde, la sustracción de
la materia, “solo se puede dar ex post de interpuesta la demanda; esto es, debe surgir la
causal de la sustracción de la materia después de que se admita la demanda hasta –por
lo general– antes de expedirse la sentencia final”.
- 863 -
- Añade que, según Eugenia Ariano, “la desaparición del interés para obrar, tiene estre-
cha relación con la pretensión como objeto del proceso, en la medida que es sobre este
último que recaerá la afectación del interés para obrar, bien debido a la satisfacción
extraprocesal o a cualquier otro evento que provoque un efecto idéntico”.
- En ese sentido, señala que según el artículo 110 del Código Procesal Constitucional, el
conflicto competencial se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales
adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o
atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro.
- Argumenta que, a diferencia de lo ocurre en los procesos de inconstitucionalidad y de
acción popular, el proceso competencial no está dirigido a evaluar la compatibilidad
abstracta de normas jurídicas con el ordenamiento constitucional o legal.
- Refiere que, al resolver este tipo de procesos, el Tribunal Constitucional a menudo
ejerce su función ordenadora y, de esa manera, contribuye a clarificar la distribución
de competencias establecida por la Constitución Política del Estado. Alega que si no
existe un conflicto, que debe basarse necesariamente en cuestiones de hecho, no puede
ser procedente una demanda competencial.
- Sostiene que, es evidente que el proceso competencial está diseñado para evaluar he-
chos y situaciones jurídicas concretas. Por lo tanto, desde ese punto de vista, anota que
este proceso es más próximo a los procesos de la libertad (habeas corpus, amparo y
habeas data) que a los de control abstracto (inconstitucionalidad y acción popular).
- Argumenta que la posibilidad de plantear una demanda competencial se encuentra
supeditada a la existencia de un conflicto, ya que de lo contrario este proceso deven-
dría en un mecanismo a través del cual los sujetos legitimados para demandar podrían
solicitar que el Tribunal Constitucional se pronuncie, en cualquier momento, sobre
una presunta ambigüedad en la distribución de competencias establecida por nuestra
Constitución.
- El procurador público encargado de la defensa de los asuntos judiciales del Poder Le-
gislativo sostiene que, si ello ocurriera, no estaríamos ante un proceso destinado a
resolver una controversia sino, más bien, ante un mecanismo vinculante de consulta
en el cual el Tribunal Constitucional estaría llamado a resolver casos hipotéticos y/o
a realizar interpretaciones en abstracto, lo cual no es admisible en nuestro sistema
constitucional.
- Refiere que, si se permitiera que el proceso competencial se configure como un me-
canismo vinculante de consulta, se alteraría profundamente el equilibrio de poderes,
reconocido en el artículo 43 de la Constitución.
- Sobre esta base, manifiesta que, a través del proceso competencial, el Tribunal Consti-
tucional, únicamente está autorizado para resolver los conflictos que efectivamente se
producen entre los sujetos legitimados para demandar y ser demandados. Alega que,
- 864 -
por regla general, no puede emplearse este proceso para resolver conflictos que no
existen, o que han desaparecido durante la tramitación del proceso.
- Respecto al caso concreto, el procurador público encargado de la defensa de los asuntos
judiciales del Poder Legislativo manifiesta que se debe considerar que en la sesión de
fecha 18 de setiembre de 2020, la moción de vacancia obtuvo solo 32 votos, con lo cual
se acredita que el conflicto específico que dio origen a la interposición de la demanda
ha desaparecido, y, por lo tanto, la demanda deviene improcedente por haberse produ-
cido la sustracción de la materia.
- Por otro lado, sin perjuicio de ello, manifiesta que, en el presente caso, la demanda no
ha sido interpuesta en defensa de una potestad concreta del Poder Ejecutivo cuyo ejer-
cicio esté impedido o se encuentre disminuido por causas imputables al Congreso de
la República. Por el contrario, ha sido presentada en defensa del señor Martín Vizcarra
Cornejo, como presidente de la República, con la finalidad de que no sea vacado del
cargo por aplicación del artículo 113, inciso 2, de la Constitución.
- Por ello, alega que la presente demanda no tiene carácter competencial puesto que
no está en discusión el ejercicio de ninguna de las competencias constitucionales que
corresponden al Poder Ejecutivo, sino únicamente la continuidad en el cargo de un
funcionario público, concretamente, el señor Martín Vizcarra Cornejo como Presiden-
te de la República.
- Manifiesta que, como resulta evidente, las controversias que verdaderamente tienen
carácter competencial suponen una discusión respecto a la titularidad y/o la forma de
ejercer las competencias constitucionales, lo que es independiente de cualquier consi-
deración intuito personae.
- Añade que, desde el punto jurídico constitucional, el alcance y la capacidad de ejercer
las competencias del Poder Ejecutivo es independiente de la identidad del presidente
de la República, de los ministros o de cualesquiera otros funcionarios públicos.
- Refiere que, la potestad presidencial reconocida en el artículo 118 inciso 3 de la Consti-
tución, no se configura constitucionalmente en función de las personas o de los periodos
de gobierno: le corresponde al presidente de la República por imperio de la Constitución,
independientemente de quien ocupe el cargo y del periodo de gestión del que se trate.
- Por otro lado, subraya que, la doctrina entiende por capacidad a la aptitud o posibili-
dad jurídica de gozar y obrar los derechos, o la aptitud para adquirir y contraer deberes
jurídicos, y también, como la aptitud otorgada por el ordenamiento jurídico, para ser
titular de relaciones jurídicas.
- En esta línea, asevera que existe un consenso que tiende a identificar a la capacidad
jurídica como la aptitud para ser titular de situaciones jurídicas, mientras que la capa-
cidad de ejercicio es la aptitud para ponerlas en actuación. Por ello, ambas, constituyen
el momento estático y dinámico de la categoría jurídica denominada sujeto de derecho.
- 865 -
- Manifiesta que, la incapacidad moral es una expresión que proviene del derecho canó-
nico y del derecho privado francés, en oposición a la incapacidad física y equivalente
de incapacidad intelectual.
- Añade que, la interpretación de la incapacidad moral formulada desde el derecho civil
se corresponde con una de las acepciones recogidas del vocablo moral en el Diccionario
de la Real Academia Española, que la identifica como el “conjunto de facultades del
espíritu, por contraposición a físico”.
- Argumenta que esta interpretación civilista de la incapacidad moral como causal de
vacancia de la presidencia de la República presenta, no obstante, una importante limi-
tación: ya que no alcanza a cubrir todos los aspectos de lo que debe entenderse como
lo moral, en especial, en su relación con la aptitud del presidente de la República para
ejercer la más alta magistratura de la Nación.
- Por ello, se adhieren a la postura de Paul Ricoeur, que concibe a la moral en su relación
con el campo de lo obligatorio, marcado por las normas, las obligaciones, las prohi-
biciones, caracterizadas a la vez por una exigencia de universalidad y por un efecto de
coerción. Añade que, desde este enfoque, toda referencia que se haga a la moral está
indudablemente relacionada con las costumbres, las reglas de conducta admitidas en
una época y en una sociedad determinada.
- Para el procurador público encargado de la defensa de los asuntos judiciales del Poder
Legislativo, hablar de lo moral es aludir a un parámetro obligatorio de conducta fijado
por una sociedad determinada que, como tal, es susceptible de ser transgredido debido
a diversos factores y no, únicamente, por deficiencias psíquicas de un sujeto dado.
- Refiere que, si se tiene en cuenta que la finalidad de la vacancia presidencial es impe-
dir que el presidente de la República continúe en el ejercicio del cargo debido a cir-
cunstancias valoradas como especialmente graves, según la tipología establecida en el
artículo 113 de la Constitución, la incapacidad moral como causal debe interpretarse
en el sentido de un quebrantamiento de los parámetros de conducta admitidos en una
época y por una sociedad determinadas que afectan gravemente la dignidad del cargo
y, además, son fuente de potenciales o concretos conflictos políticos que pueden hacer
inviable el normal desenvolvimiento de la comunidad política.
- A la luz de estas razones y citando a Emile Durkheim, sostiene que la correcta inter-
pretación de la incapacidad moral como causal de vacancia de la presidencia de la
República es aquella que la identifica con “la falta de aptitud legal para continuar ejer-
ciendo el cargo, por haberse acreditado objetivamente una conducta pública o social
gravemente venal, corrupta, licenciosa u ofensiva a las convicciones éticas de la ciuda-
danía, que deja constancia de una atrofia de las nociones de corrección e integridad de
ánimo”.
- Refiere que, la incapacidad moral es, en definitiva, una situación pública que hace
evidente la incapacidad hasta el extremo de interferir las funciones presidenciales y
- 866 -
hacer aconsejable su remoción. Para estos efectos, señala que la permanente incapaci-
dad moral declarada por el Congreso tiene que ser puesta en sus justos términos: es una
decisión política, no técnica, que toma el Congreso, pero en función de una realidad
existente que es atribución suya ameritar.
- Por lo tanto, asevera que claramente el Constituyente ha confiado al Parlamento ser el
intérprete de esta causal ante la comunidad política, de modo exclusivo y excluyente. A
él le corresponderá determinar la existencia o no de una situación política que califique
como incapacidad moral del Presidente de la República suficientemente grave como
para justificar vacancia de la presidencia de la República.
- Por otro lado, aduce que, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se despren-
de que la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente se relaciona con
el voto de censura ministerial, ya que ambos constituyen procedimientos de control
político.
- A partir de ello, señala que, desde una interpretación acorde con los criterios jurispru-
denciales establecidos por el propio Tribunal Constitucional, el artículo 113 inciso 2
de la Constitución, debe interpretarse en el sentido que el Congreso de la República
puede declarar la vacancia de la presidencia por permanente incapacidad moral cuando
el titular del Poder Ejecutivo incurre en conductas reprochables que resultan incom-
patibles con la dignidad de su cargo, independientemente de si tales conductas corres-
ponden a las descritas en el artículo 117 de la Constitución.
- Arguye que nuestra tradición constitucional, que ha reconocido desde la Constitución
de 1839 la potestad del Congreso de la República para declarar la vacancia presiden-
cial por permanente incapacidad moral, ha admitido en modo uniforme su intrínseca
relación con la comisión por parte del presidente de la República de conductas reñidas
con la dignidad de su cargo, con prescindencia de si constituyen o no delitos previstos
y penados por la legislación vigente
- Refiere que esta figura no tiene nada que ver con el desequilibrio y/o incapacidad
mental de la persona que ejerce el cargo presidencial, ya que dicho supuesto se ha
trasladado a la permanente incapacidad física, que también es una causa de declaración
de vacancia presidencial, conforme lo establece el mismo artículo 113 inciso de la
Constitución (SIC).
- Alega que, la propia aplicación de la vacancia presidencial en nuestra historia republi-
cana revela que las razones que motivaron la vacancia presidencial partieron de una
evaluación política de la idoneidad moral de los presidentes de la República involucra-
dos y no de la pérdida de la integridad psíquica o mental.
- Finalmente, enfatiza que la Moción de Orden del Día 12090 fue admitida a trámite,
discutida y desestimada dentro de los márgenes de un debido proceso en sede parla-
mentaria. Refiere que la vacancia presidencial solicitada obedeció a una evaluación
política de los graves hechos que suscitaron la presentación de la moción de vacancia.
- 867 -
- Agrega que, habiéndose fijado el 18 de septiembre de 2020 como fecha para el debate y
votación del pedido de vacancia, se presentaron en esa fecha, tanto el presidente de la Re-
pública, Sr. Martín Vizcarra, como su abogado defensor, los cuales hicieron uso de la pa-
labra y luego de un extenso debate se terminó rechazando la moción de vacancia, con lo
cual se acredita también la sustracción de la materia en el presente proceso competencial.
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA COMPETENCIAL

1. De lo expuesto precedentemente, se desprende para resolver la presente controversia
debe determinar:
i) Si el acto de admitir a trámite una moción de vacancia presidencial por incapacidad
moral realizado por el Congreso de la República fue irregular; y, solo en el caso de
que lo haya sido, verificar si esa actuación irregular afectó el ejercicio de las compe-
tencias del Poder Ejecutivo; lo que exige, a su vez, determinar,
ii) Cuáles son los alcances normativos de la disposición constitucional establecida en
el artículo 113 inciso 2 sobre la vacancia presidencial originada en la causal de
permanente incapacidad moral.
2. El Congreso de la República sostiene que la demanda debe ser declarada improcedente
por incurrir en causal de sustracción de la materia, toda vez que en la sesión del Pleno
de fecha 18 de setiembre de 2020, el pedido de vacancia fue desestimado ya que solo
contó con el respaldo de 32 votos. Por ello, sostiene el demandado que carece de objeto
emitir un pronunciamiento sobre el supuesto conflicto competencial incoado.
3. No compartimos tal criterio y ratificamos la competencia jurisdiccional que le asiste al
Tribunal Constitucional para pronunciarse sobre el fondo de la discusión en el presen-
te caso, principalmente, por las siguientes razones:
i) De acuerdo con el segundo párrafo del artículo 112 del Código Procesal Consti-
tucional, el procedimiento en el proceso competencial se sujeta, en lo que resulte
pertinente, a las reglas propias del proceso de inconstitucionalidad. En consecuen-
cia, resulta aplicable el artículo 106 del Código Procesal Constitucional, y, por lo
tanto, corresponde concluir que, una vez admitida la demanda competencial, inde-
pendientemente de la actividad o interés de las partes, el Tribunal Constitucional,
atendiendo al interés público de la pretensión discutida, impulsa el proceso y este
solo concluye con la emisión de la sentencia;
ii) La resolución de un conflicto competencial no depende de que el procedimiento
en el que se enmarca el acto presuntamente viciado haya concluido, porque, como
establece el artículo 113 del Código Procesal Constitucional, la sentencia estima-
toria “anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia”. Es
decir, que si el Tribunal Constitucional considera que un acto se encuentra viciado
dicha resolución supondría también la nulidad de todos los actos acaecidos con
posterioridad que sean resultado o consecuencia de aquel primero;
- 868 -
iii) Si como aduce el demandado, el Tribunal Constitucional se encontrase impedido

de abordar la cuestión controvertida porque el pedido de vacancia fue finalmen-
te desestimado con anterioridad a la emisión de la sentencia, ello conllevaría a
sostener que bastará que un procedimiento viciado se lleve a cabo con suficiente
celeridad como para frustrar la intervención de este órgano de control de la Cons-
titución. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que sería suficiente con que la
actuación que manifiesta el presunto menoscabo a las competencias de un poder
del Estado u órgano constitucional cese antes de la expedición de la sentencia para
que carezca de objeto el pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Un razo-
namiento en ese sentido resulta contrario a los fines que cumple este Tribunal, que
integra, ordena y pacifica las relaciones entre los poderes públicos entre sí, como lo
exige la naturaleza del caso de autos.
4. Por todo lo expuesto, concluimos que independientemente del resultado del pro-
cedimiento de vacancia derivado de la Moción de Orden del Día 12090, es decir,
aun cuando finalmente dicha iniciativa hubiese sido desestimada con anterioridad
a la expedición de esta sentencia o, en todo caso, luego de la admisión a trámite de
la demanda, el Tribunal Constitucional mantiene su competencia para emitir una
decisión sobre el fondo de la controversia en atención a los principios y reglas que
rigen los procesos constitucionales y que, en particular, son aplicables al conflicto
competencial.
§3. LA VACANCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR INCAPA-

CIDAD MORAL EN EL CONSTITUCIONALISMO PERUANO
5. Como ha quedado establecido, en el caso de autos, la controversia a resolver es una de
carácter competencial que requiere tomar en cuenta la interpretación que el Tribunal
Constitucional ha de realizar sobre los alcances normativos de la disposición constitu-
cional establecida en el artículo 113, inciso 2 sobre la vacancia presidencial originada
en la causal de permanente incapacidad moral.
6. Sin perjuicio de ello, consideramos indispensable determinar los términos en que fuera
incorporada esta causal al ordenamiento constitucional peruano, ya que se ha conser-
vado en el artículo 113.2 de la Constitución vigente con ligeras variantes y, su desarro-
llo en la constitución histórica, puede colaborar a determinar su alcance.
3.1. HISTORIA CONSTITUCIONAL DE LA VACANCIA PRESIDENCIAL

POR CAUSAL DE INCAPACIDAD MORAL
7. La historia de la incapacidad moral en el constitucionalismo peruano aparece incluso
antes de que este exista propiamente. En efecto, la Constitución española de 1812 es
una norma extranjera que se juró en territorio peruano y establecía que el gobierno
sería asumido por la Regencia cuando el Rey “se halle imposibilitado de ejercer su
autoridad por cualquier causa física o moral”.
- 869 -
8. La Constitución Política de la República Peruana de 1823 y la Constitución para la

República Peruana de 1826 no incluyeron previsión alguna respecto de la vacancia por
incapacidad moral. Sin embargo, ello no impidió la existencia de considerables tensio-
nes entre el Ejecutivo y el Congreso. Sobre ello, uno de los primeros enfrentamientos
entre ambos poderes se pudo advertir a propósito de los constantes conflictos entre
José de la Riva Agüero y el Congreso de la República en el año 1823, el cual generó
desde la expedición de un decreto para la disolución del Congreso hasta la declaración
de exoneración para que el Presidente de la República deje su cargo. El primero de
estos actos se había justificado en la “seguridad de la obra independizante que se estaba
realizando y la remoción de los obstáculos que se opusieran a lograr la libertad” [De
Rávago, Enrique (1999). El Gran Mariscal Riva Agüero, primer Presidente y Prócer
de la peruanidad. Lima: Edición privada, p. 138]. Por otro lado, en relación con lo
dispuesto por el Poder Legislativo, en el “Decreto del Congreso Constituyente exone-
rando a Riva Agüero del Gobierno del Perú” se indicaba que
“[t]eniendo en consideración lo expuesto verbalmente por el Presidente de la Repú-
blica a los Señores Presidente y dos diputados del Soberano Congreso, asegurando
que estaba llano a dimitir el mando y retirarse al punto que la Representación Nacio-
nal designase, y siendo indispensable tomar las medidas necesarias para conservar la
unión y activar la cooperación de todas las autoridades y ciudadanos para el grande
objeto de salvar la patria y afianzar la libertad; ha venido en decretar y decreta: 1. Que
el Gran Mariscal D. José de la Riva Agüero queda exonerado del gobierno”.
9. Otro de los episodios en los que se va a presenciar una fuerte pugna entre el Presidente
de la República y el Congreso -esta vez, en el marco de la vigencia de la Constitución
de 1828- se presentará a raíz de una fuerte polémica que involucraría a Agustín Gama-
rra y a Francisco de Paula Gonzáles Vigil. La Constitución de 1828 establecía que le
correspondía a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al presidente, vicepresi-
dente, y otros altos funcionarios por diversos delitos e infracciones a la ley fundamen-
tales. De este modo, el Consejo de Estado había enviado a la Cámara de Diputados
una lista de todas aquellas infracciones cometidas en las administraciones de Gutiérrez
de la Fuente y Agustín Gamarra. El procedimiento iniciado en el Congreso en contra
de este último tuvo como protagonista, por ser la persona que sustentó la acusación, a
Francisco de Paula Gonzáles Vigil. En su conocido discurso, y al hacer referencia a la
acusación, sostuvo que
en las infracciones declaradas por la Cámara hay algunas en que el Ejecutivo ha
puesto contribuciones, ha impedido a las juntas departamentales el libre ejercicio
de sus funciones, y ha atacado las garantías individuales. El Ejecutivo ha doble el
impuesto sobre el papel sellado, ha disuelto en esta ciudad la junta departamental
mandando salir a fuera tres de sus miembros, y ha expulsado del país sin preceder
sentencia judicial al ciudadano Jaramillo, siendo de notarse que ésta última infrac-
ción ha sido declarada tal por las dos Cámaras. Estos hechos (o uno que fuera) aun
cuando no hubiese otros, serían bastantes para proceder con toda justicia y entablar
- 870 -
la acusación” [Gonzáles Vigil, Francisco (2019). Yo debo acusar, yo acuso. En:

Bákula, Cecilia (compiladora). Textos y testimonios para comprender el Perú en el
bicentenario. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, p. 378].
10. Pese a lo elocuente del discurso, en aquella oportunidad no prosperó la acusación en
contra de Agustín Gamarra al no contarse con los votos suficientes para dicha empresa.
11. Con la Constitución Política de la República Peruana de 1834 se incorporó a nuestro
ordenamiento constitucional un listado de causales de vacancia presidencial al estable-
cer en su artículo 80 que:
“La presidencia de la República vaca por muerte, admisión de su renuncia, perpe-
tua imposibilidad física, destitución legal y término de su período constitucional”.
12. En tanto que la causal específica de vacancia presidencial por incapacidad moral se es-
tableció por primera vez en la Constitución Política de 1839, al disponer en su artículo
81 que “[l]a presidencia de la República vaca de hecho por muerte, o por cualquier
pacto que haya celebrado contra la unidad e independencia nacional y de derecho, por
admisión de su renuncia, perpetua imposibilidad física o moral, y término de su
período constitucional” (énfasis nuestro). Al respecto, Toribio Pacheco, el que quizás
sea uno de los principales comentaristas de este texto, sostenía que “[e]l presidente
puede ser acusado por la cámara de representantes por traición, dilapidación del tesoro
público, por otros grandes crímenes (indeterminados) o por mala conducta (misdemea-
nors)” [Pacheco, Toribio (2015). Cuestiones Constitucionales. Lima: Centro de Estu-
dios Constitucionales del Tribunal Constitucional, p. 270]. Este procedimiento era
considerablemente complejo, ya que iniciaba en la Cámara de Diputados, y luego era
el Senado el encargarse de derivar este enjuiciamiento a la Corte Suprema de Justicia.
Se puede perfilar que ya existía en la doctrina de la época una aparente distinción entre
la determinación de supuestos de responsabilidad penal y aquellos supuestos en los que
podía advertirse la existencia de actos graves que pudieran comprometer gravemente
la imagen del Presidente de la República. Sin embargo, también se puede destacar que
existía la necesidad de establecer un procedimiento riguroso y detallado para la deter-
minación de responsabilidad del Jefe de Estado.
13. Por su parte, la Constitución de 1856 amplió los supuestos, ya clasificados como de
hecho y de derecho por el texto fundamental anterior, que configurarían una vacancia
presidencial:
“Art. 83. La Presidencia de la República vaca de hecho:
1˚ Por muerte.
2˚ Por celebrar cualquier pacto contra la independencia ó integridad nacional.
3˚ Por atentar contra la forma de Gobierno.
4˚ Por impedir la reunión del Congreso, suspender sus sesiones ó disolverlo.
Vaca de derecho:
- 871 -
1˚ Por admisión de su renuncia.

2˚ Por incapacidad moral o física.
3˚ Por destitución legal.
4˚ Por haber terminado su período” (énfasis nuestro).
14. La Constitución de 1860, sin embargo, redujo las causales en virtud de las cuales se
podía declarar la vacancia. Así, se limitó a establecer en su artículo 88 que:
“La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte:
1˚ Por perpétua incapacidad, física ó moral del Presidente.
2˚ Por la admisión de su renuncia.
3˚ Por sentencia judicial que lo declare reo de los delitos designados en el artículo 65.
4˚ Por terminar el período para que fué elegido” (énfasis nuestro).
15. Bajo la vigencia de este mismo texto constitucional, José María Químper, al referirse al
Poder Ejecutivo, señalaba en 1877 que
[e]l pueblo debe además ser muy reflexivo y muy justo apreciador de los méritos de
sus conciudadanos, para designar como jefe ejecutivo al que más garantías preste, por
sus virtudes y por su carácter. Se necesita pues buena organización y hombre compe-
tente: garantías legales y garantías personales. olo así será bien desempeñado el Poder
Ejecutivo [Químper, José María (2017). Derecho Político General.Tomo II. Lima:
Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional, p. 200].
16. La regulación constitucional fijada por la Constitución Política de la República de
1867 regresó a la distinción entre causales de hecho y de derecho planteada en 1839,
disponiendo que:
“Art. 79. La Presidencia de la República vaca de hecho:
1˚ Por muerte del Presidente.
2˚ Por celebrar cualquier pacto contra la Independencia ó integridad nacional.
3˚ Por atentar contra la forma de gobierno.
4˚ Por impedir la reunión del Congreso, suspender sus sesiones ó disolverlo.
Art. 80. Vaca de derecho:
1˚ Por admisión de su renuncia.
2˚ Por incapacidad moral ó física.
3˚ Por haber terminado su período.
4˚ Por sentencia judicial que lo declare reo del delito que motivó su suspensión
conforme al artículo 79, incisos 2˚, 3˚ y 4˚.” (énfasis nuestro)
- 872 -
17. Otro fuerte enfrentamiento entre estos dos poderes del Estado se pudo apreciar en el
episodio relacionado con la censura al Ministerio “Tiberiópolis” en 1867. Este tuvo
lugar a propósito del Gabinete del que formaba parte el General Pedro Bustamante,
el Reverendo Pedro José Tordoya, Obispo de Tiberiópolis, el Coronel Juan Miguel
Gálvez, el Dr. Simón Gregorio Paredes y el Dr. José Narciso Campos. Luego de una
tensa reunión, los integrantes de este colegiado procedieron a abandonar el salón, lo
cual fue apreciado como una afrenta por parte del Poder Legislativo. A ello se agregó
que, en un posterior oficio del Ministerio de Gobierno, se había solicitado enjuiciar
al congresista Casós, el cual había realizado severas críticas en contra de los ministros.
Luego de ello, serían nuevamente convocados, negándose a concurrir porque, según
alegaban, solamente se iba a repetir el altercado.
18. Todos estos sucesos generaron que el Congreso envíe una comisión para interpelar al
Presidente. Las tensiones terminaron con la presentación de la dimisión del Gabinete,
y con el intento de vacancia presidencial (presentado por el mismo Casós), este último
rechazado debido a que existieron solo 27 votos a favor y 42 en contra de la referida
propuesta [cfr. Villarán, Manuel Vicente (1994). Posición Constitucional de los Mi-
nistros en el Perú. Lima: Cultural Cuzco S.A, p. 153].
19. Por su parte, los cuatro textos constitucionales que rigieron el siglo pasado – incluida
la vigente Constitución de 1993– mantuvieron una regulación de la vacancia presi-
dencial bastante similar a la ya establecida en las cartas previas. No obstante ello, a
partir del primer texto constitucional del siglo XX se incorporó expresamente la regla
de que la vacancia por permanente incapacidad física o moral debía ser declarada por
el Congreso.
20. Así, y ya durante el siglo XX, uno de los casos más conocidos relativos a pugnas en-
tre el Ejecutivo y el Legislativo se pudo apreciar en la administración de Guillermo
Billinghurst. Sobre ello, recuerda el historiador peruano Jorge Basadre que “[n]o
existía precedente en el país de una pugna tan grave, salvo en el caso de Riva Agüero
en 1823. Parlamentos hubo que, en momentos de gran agitación política, preten-
dieron fulminar al Presidente con una acusación como en 1832 o con la declaración
de vacancia de la Jefatura de Estado en 1858 y 1867, pero sin lograr esos radicales
objetivos” [Basadre, Jorge (1970). Historia de la República del Perú. Tomo XII.
Lima: Editorial Universitaria, pp. 274 y 275]. En aquella oportunidad, el intento
de disolver el Congreso de la República, para la posterior iniciación de un proceso
de consulta popular, fueron los que motivaron el impasse entre ambos órganos. De
este modo, el Congreso de la República elaboró un comunicado en los siguientes
términos:
[…] si el Presidente de la República, no ha sabido aprovechar en beneficio del
Perú, la enorme fuerza ocasional que lo llevó al poder, si su Gobierno, con pasmosa
fecundidad para el mal, ha empequeñecido y desorganizado todo, la causa es exclu-
sivamente suya y su responsabilidad le alcanza á él sólo.
- 873 -
No es menester repetirlo porque está en la conciencia pública: este desquiciamiento

y esta anarquía, este desgobierno y esta ruina legal y social del Perú, es el producto
desventurado, pero ineludible, de una voluntad personalista que, falta de control
propio, rehacia al consejo, rebelde á la cultura é insujeta á la ley, maltrata y daña los
intereses del Estado.
[…]
En presencia de situación tan grave, el Congreso asume sin vacilar la defensa de la
República, y hace un llamamiento al civismo de la Nación, para que reivindique
los fueros de su cultura, reconquiste su constitucionalidad, defienda el honor de la
Patria y salve el honor del territorio y su integridad.
[…]
El momento es decisivo para la Nación, el Presidente de la República, colocándose
fuera del régimen constitucional y legal, la precipita por pendiente pavorosa. Es
preciso salvarla.
Con este propósito el Congreso Nacional asume la defensa de la República.
Y teniendo en consideración la serie de delitos perpetrados por el Jefe del Poder
Ejecutivo, que causan irreparable daño á la nación y que revelan absoluta incapa-
cidad moral para regir los destinos del Perú, el Congreso ejerce la atribución que
le confiere el inciso 12 del artículo 59 de la Constitución y de conformidad con el
artículo 88 de la misma, declara:
1˚.- Que ha vacado la Presidencia de la República, porque don Guillermo Bi-
llinghurst, está absolutamente incapacitado para continuar ejerciendo el mando
que le confirió el Congreso en 1912 y en el cual cesa desde este momento;
2˚.- Que don Guillermo Billinghurst queda fuera de la Constitución y de las leyes,
conforme al precedente parlamentario de 23 de julio de 1872.
3˚.- Que las fuerzas de mar y tierra no deben obediencia á don Guillermo Bi-
llinghurst; y
4˚.- Que mientras el Congreso resuelve lo conveniente al ejercicio del Poder Eje-
cutivo, inviste de autoridad bastante para que en su nombre ejecute cuantos actos
fueren necesarios al restablecimiento del régimen constitucional á una junta de re-
presentantes presidida por el Diputado por Lima doctor don Augusto Durand. Las
autoridades y funcionarios públicos, el Ejército, la Armada y las fuerzas de policía
de la Nación, acatarán en consecuencia sus disposiciones” [Diario El Comercio.
Lima, 4 de enero de 1914].
21. Superado este episodio, con posterioridad asumió el poder Augusto B. Leguía, quien
promoverá la aprobación de la Constitución de 1920. El artículo 115 de este docu-
mento establecía que
- 874 -
La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte:

1˚ Por permanente incapacidad física o moral del Presidente declarada por el
Congreso;
2˚ Por admisión de su renuncia;
3˚ Por sentencia judicial que lo declare reo de los delitos designados en el artículo
96 (énfasis nuestro).
22. Por su parte, la Constitución Política de la República de 1933, en el artículo 144, esta-
bleció que:
La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte:
1˚ Por permanente incapacidad física o moral del Presidente, declarada por el
Congreso;
2˚ Por la aceptación de su renuncia;
3˚ Por sentencia judicial que lo condene por los delitos enumerados en el artículo
150˚;
4˚ Por salir del territorio de la República sin permiso del Congreso; y
5˚ Por no reincorporarse al territorio de la República vencido el permiso que le
hubiere concedido el Congreso (énfasis nuestro).
23. Ahora bien, en el debate constituyente realizado durante el siglo XX sobre el tema que
se viene abordando, se expresará preocupación sobre el alto grado de indeterminación
semántica que caracteriza al concepto de incapacidad moral. Así puede observarse de
la Sesión realizada el 4 de abril de 1932 por el Congreso Constituyente que aprobó la
Constitución de 1933:
El señor Paredes.- […] En efecto, el término moral, de suyo genérico, creo que
ha sido tomado por la Comisión de Constitución, en el sentido de incapacidad
mental, como acaba de explicar el señor Arca Parró; por lo que juzgo, como él, que
debe emplearse la palabra mental, en vez de moral […].
El señor Bustamante de la Fuente.- Yo creo que hay que mantener la redacción
del Artículo propuesto por la Comisión de Constitución, dejando al congreso la
facultad de apreciar la incapacidad del Presidente. No podemos entrar en detalles;
y por esos es preferible usar un término general […].
El señor Guevara.- […] Teniendo en cuenta la incapacidad física, en el seno de la
Comisión se había propuesto el término; pero, con el objeto de contemplar una
mayor afluencia de facultades para el Congreso, se ha adoptado el otro término de
incapacidad moral, que es mucho más amplio […]. La incapacidad moral puede
ser consecuencia de enajenación mental. Hay ciertas formas de enajenación mental
que se traducen en manifestaciones inmorales. En el terreno de la moralidad, es
frecuente que esas manifestaciones inmorales produzcan la vesania o alguna otra
- 875 -
forma de locura. El criterio del Congreso será, pues, fuera de sus antecedentes y
de los hechos realizados, resolver si se trata de una incapacidad moral o de una
incapacidad física. Si la locura es una forma tan grave como, por ejemplo, la locura
paranoica, que incapacita fisiológicamente al individuo, esta incapacidad no sólo
será incapacidad mental son incapacidad física.
Es claro que estos casos de incapacidad moral tienen relación con las buenas cos-
tumbres, y entre las buenas costumbres, con la forma como deben administrarse las
rentas públicas, es decir, con la debida honradez, con la necesaria honorabilidad, tal
como deben acatarse los principios constitucionales y el principio de las libertades
(…).
El señor Cuculiza.- Refiriéndome a la ampliación propuesta por el señor Escardó
alazar, para que se diga: “incapacidad psíquica, física y moral”, debo manifestar
que, en mi concepto, el término psíquico comprende la incapacidad moral, puesto
que dicho vocablo comprende todo el espíritu, con sus tres facultades bien defini-
das, que son: pensamiento, sentimiento y voluntad. Por consiguiente, encuentro
que estaría de más la palabra moral.
24. Finalmente, la Constitución Política del Perú de 1979 al regular la incapacidad moral,
al igual como lo hicieran en su momento los constituyentes de 1856 y de 1867, no
exigió que dicha incapacidad sea permanente. Así, dispuso en el artículo 206 que:
La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte por:
1.- Incapacidad moral o permanente incapacidad física declarada por el
Congreso.
2.- Aceptación de la renuncia por el Congreso.
3.- Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no reincorporarse al
cargo al vencimiento de éste. Y
4.- Destitución al haber sido sentenciado por alguno de los delitos mencionados
en el artículo 210˚ (énfasis nuestro).
25. También existió en torno a esta carta un importante nivel de preocupación en la Asam-
blea Constituyente de 1979. En el debate llevado a cabo en el marco de la Vigésimo
Tercera Sesión Permanente de la Comisión Principal de Constitución celebrada el 22
de febrero de 19792, los constituyentes expresaron:
El señor CORNEJO CHÁVEZ.- Pregunto, señor Presidente, si es deliberada la po-
sibilidad de que un enfermo mental pueda ser Presidente de la República, porque
2 Diario de los Debates de la Comisión Principal de Constitución de la Asamblea Constituyente 1978-

1979. Tomo IV. Disponible en el sitio web del Congreso de la República: http://www4.congreso.gob.
pe/dgp/constitucion/Const79DD/Comiprin/TomoCompleto/TomoIV.pdf Consulta realizada el 5 de
noviembre de 2020.
- 876 -
dice “por incapacidad física o moral”. ¿Así que el enfermo mental sí puede serlo?
¿Qué razones ha tenido la Comisión para proponer esta innovación?
[…]
El señor MELGAR.- No se ha puesto el término de enfermedad mental, porque la
psiquiatría, feliz o lamentablemente, ahora ha ampliado su catálogo de diagnóstico
de tal manera que no es posible hablar de una enfermedad mental. De repente el
hombre más sano resulta con el diagnóstico de enfermo mental. Por eso hemos
tenido el cuidado de no usar ese término.
[…]
El señor CHIRINOS SOTO (Enrique).- […] En cuanto a la incapacidad moral
que está considerada en la Constitución, es evidentemente difusa, la califica el
Congreso por supuesto. Declarada por el Congreso es el tipo de incapacidad que
se vio en Estados Unidos para precipitar la renuncia de Nixon. No había cometido
tales o cuales delitos, pero había tenido una conducta inmoral. Entonces, a un
hombre de esa conducta inmoral se le amenazó con el juicio constitucional. En este
caso sería un tipo de incapacidad que, sin haber llegado el Presidente a la perpetra-
ción de delitos, moralmente lo inhabilita por razón muy difícil de determinar, pero
que tendría que ser declarada.
Es de advertir que nunca en nuestra historia constitucional se han dado estos casos,
pero podrían darse. Yo no sé si el señor Melgar estaría de acuerdo en poner, “por
incapacidad física, mental o moral permanente”.
[…]
El señor VALLE RIESTRA.- El inciso está mal redactado de todas maneras, señor
Presidente. Porque interpretándolo textualmente, se deduce lo siguiente: “Por inca-
pacidad física o moral permanente”, de donde una incapacidad moral transitoria o
accidental no sería causa de destitución. Quiere decir que, si el Presidente se redime
de su inmoralidad o alguien la considera tal, entonces ya no hay una incapacidad
permanente sino subjetiva.
Ahora lo de la “incapacidad física”, tal como está redactado, podría haber sig-
nificado que Roosevelt no habría sido Presidente de los Estados Unidos. Tiene
que ser, como dice el señor Aramburú: Incapacidad que lo imposibilite para el
ejercicio de su cargo. Esto es cierto en la Constitución actual, pero está redactado
mejor, porque dice, “por permanente incapacidad física o moral del Presidente”.
Se está haciendo énfasis en la incapacidad física permanente y lo de la moral no
lo pone.
El señor CHIRINOS SOTO (Enrique).- (…) Por ejemplo, en el caso de un ebrio,
no comete delito; y el caso se ha dado en Ecuador, con el Presidente Arosemena;
- 877 -
hasta en un escándalo, no hay delito, no puede ser enjuiciado, pero hay una inca-
pacidad moral.
Yo estoy de acuerdo con que la expresión es vaga, pero es indispensable, porque el
Presidente podría incurrir en incapacidad moral”.
26. Asimismo, en el debate llevado a cabo en el marco de la 76˚ esión de la Comisión
Principal de Constitución realizada el 27 de junio de 19793 se sostuvo lo siguiente:
El señor RAMÍREZ DEL VILLAR.- […] El primer problema que tenemos es que
no hay permanente incapacidad inmoral; la incapacidad es física o mental, pero no
es moral; y el segundo que, en nuestro concepto, debe decirse: “el Congreso por
una votación calificada”. Esa debe ser los dos tercios o algo por el estilo, porque
no puede el Congreso por simple mayoría de asistentes declarar la incapacidad del
[…]
El señor CHIRINOS SOTO (Enrique).- Así es, hay incapacidad moral. La incapa-
cidad moral consiste en que el Presidente de la República pueda incurrir en algún
tipo de actos que no estén considerados en el artículo por el cual se pueda acusar;
determinados tipos de actos que lo hacen moralmente incapaz; tipo “Watergate”.
Ahora, el ponerle un quórum a esto, es alterar absolutamente nuestra tradición
constitucional. Este artículo siempre está en todas las constituciones tal cual. Y la
razón es muy sencilla: si el Presidente de la República va en un caso de incapacidad
moral al Congreso, creo que el solo hecho de que vaya al Congreso hará que el
Presidente se retire; (…). Nada de quórum, el quórum no salva al Presidente.
27. De todo lo expuesto, se infiere que el constitucionalismo histórico del Perú ha conside-
rado entre los supuestos para vacar al Presidente de la República, el hecho de que este
padezca una incapacidad física o que su comportamiento personal adolezca de falta de
corrección moral, es decir, que sea tan reprobable que ya no es digno de seguir personi-
ficando a la Nación tal como establece el artículo 110 de la Constitución. Para nuestra
Constitución histórica, al Presidente se le puede vacar por actos o por conductas, que,
a pesar de no configurarse como delitos de función o infracciones a la ley fundamental,
ponen en entredicho el valor que representa para la Nación el cargo de Presidente de
la República.
28. Y, finalmente, el artículo 113 inciso 2 de la actual Constitución Política del Perú pre-
cisa que
3 Diario de los Debates de la Comisión Principal de Constitución de la Asamblea Constituyente 1978-

1979. Tomo VIII. Disponible en el sitio web del Congreso de la República: http://www4.congreso.
gob.pe/dgp/constitucion/Const79DD/Comiprin/TomoCompleto/TomoVIII.pdf Consulta realizada
el 5 de noviembre de 2020.
- 878 -
“La Presidencia de la República vaca por:

1. Muerte del Presidente de la República.
2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.
3. Aceptación de su renuncia por el Congreso.
4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro
del plazo fijado. Y
5. Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencio-
nadas en el artículo 117 de la Constitución” (énfasis nuestro).
29. Tal como se observa de este recuento, salvo las constituciones de 1856, 1867 y 1979,
el resto determinan el carácter permanente de la incapacidad moral como causal de
vacancia presidencial. Por ello, resultaba necesario precisar cuál ha sido el significado
de este supuesto y la importancia de la tradición constitucional preexistente, a pesar de
que, como se verá más adelante, la aplicación práctica de esta figura constitucional en
nuestra vida republicana haya sido escasa.
3.2 LA INCAPACIDAD MORAL COMO CAUSAL DE VACANCIA PRESI-

DENCIAL EN LA HISTORIA RECIENTE
30. En aplicación de la Constitución de 1993, desde el año 2000 a la fecha en que se
presentó la Moción de Orden del Día 12090 sobre el pedido de vacancia presidencial
en contra de Martín Alberto Vizcarra Cornejo, se han tramitado en el Congreso de la
República tres procedimientos de vacancia presidencial invocando la causal de incapa-
cidad moral establecida en el artículo 113, inciso 2.
31. El 19 de noviembre de 2000, Alberto Kenya Fujimori Fujimori envió desde Japón
una comunicación al despacho presidencial a través de la cual presentaba su renuncia
al cargo. Fujimori había sido autorizado para viajar desde el 11 de noviembre de ese
año, a fin de participar en la Cumbre de Líderes del Foro de Cooperación Económica
Asia Pacífico (APEC) que se realizaría en Brunei y luego se dirigiría a Panamá para
asistir a la Décima Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado. Sin embargo, el 15 de
noviembre, luego de realizar unas escalas no contempladas en el itinerario autorizado
por el Congreso4, llegó a Brunei y abandonó la Cumbre antes de su culminación para
dirigirse a Tokio.
4 En el Informe Final de la Subcomisión Investigadora designada por la comisión permanente para

investigar las denuncias constitucionales 57, 58 y 87, respecto del delito de abandono de cargo se
sostiene que “… el ex Presidente hizo escalas en Acapulco (México), an Francisco (EE.UU) y Manila
(Filipinas) que no fueron debidamente explicadas, dejando el avión presidencial en San Francisco
para continuar su recorrido de San Francisco a Filipinas en una nave de “Philippine Airlines” y de
Filipinas a Brunei en un vuelo comercial de “Royal Brunei”, donde llegó el día 15 de Noviembre a
la 1:30 de la madrugada, hora local de Burnei”. Disponible en el sitio web del Congreso de la Repú-
blica: http://www4.congreso.gob.pe/congresista/2001/destrada/denuncias/informe-final-57.pdf
- 879 -
32. El Congreso de la República, mediante Moción de Orden del Día 251, promovió
su vacancia y la aprobó luego de haber rechazado su renuncia. Así, luego de un
debate que se centró en la forma cómo había ejercido el poder durante su gestión
presidencial y cómo había renunciado al cargo, a través de la Resolución Legislativa
009-2000-CR, de fecha 21 de noviembre de 2000, se declaró su permanente inca-
pacidad moral y la consecuente vacancia de la Presidencia de la República, dispo-
niéndose la aplicación de las normas de sucesión contenidas en el artículo 115 de la
Constitución.
33. Casi dos décadas después, el 15 de diciembre de 2017 se presentó ante el Congreso
de la República el pedido de vacancia presidencial por permanente incapacidad
moral contra Pedro Pablo Kuczynski Godard a través de la Moción de Orden del
Día 4710, considerándose que antepuso sus intereses personales a los del Estado
Constitucional de Derecho. Así pues, para los congresistas que presentaron la mo-
ción, Kuczynski:
(…) realizó un conjunto de actos reñidos con la moral, que evidencian un abier-
to comportamiento mitómano y un grave conflicto de intereses que favorecieron
tanto a él como a una corrupta empresa privada [Odebrecht], en detrimento de los
intereses del Perú5.
34. La falta a la verdad, de honestidad y de transparencia al ocultar sus vínculos contrac-
tuales con empresas investigadas en el marco del caso de corrupción internacional
Lava Jato, en particular, con la empresa Odebrecht, fueron las razones que a juicio
de los congresistas sustentaban la declaración de su vacancia por incapacidad moral.
Pero, como es conocido, el pedido fue finalmente rechazado al no alcanzar los votos
necesarios para tal efecto.
35. Sin embargo, unos meses después, el 8 de marzo de 2018, se presentó un segundo
pedido de vacancia (Moción de Orden del Día 52956) en contra de Kuczynski. Días
previos, a través de medios periodísticos, se dieron a conocer las relaciones del expresi-
dente con representantes de la empresa Odebrecht, así como del movimiento de capi-
tales a paraísos fiscales. No obstante, el procedimiento de vacancia quedó inconcluso
y se aceptó la renuncia de Kuczynski tras ser difundidos unos audios que evidenciaban
una concertación para rechazar la vacancia.
5 Moción de Orden del Día 4710, de fecha 15 de diciembre de 2017. Disponible en el sitio web del
Congreso de la República: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con5_uibd.nsf/5AFBFAFA4
D598CCC052585E00032F3E7/$FILE/MC0471020171215.pdf
6 Moción de Orden del Día 5295, de fecha 8 de marzo de 2018. Disponible en el sitio web del
Congreso de la República: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con5_uibd.nsf/D2EEE-
33CFC595394052585E000303D98/$ FILE/MC0529520180308.PDF
- 880 -
§4. LA CAUSAL DE VACANCIA PRESIDENCIAL POR INCAPACIDAD MO-

RAL EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1993
36. Hasta el momento, la vacancia presidencial originada en la causal de permanente in-
capacidad moral establecida en el artículo 113, inciso 2 de la Constitución no ha sido
objeto de interpretación constitucional por el Tribunal Constitucional. No obstante
ello, en el año 2003 el Tribunal publicó su sentencia recaída en el Expediente 0006-
2003-AI en la que analizó la constitucionalidad del inciso j) del artículo 89 del Regla-
mento del Congreso, referido al procedimiento de acusación constitucional contenido
en los artículos 99 y 100 de la Constitución, y advirtió sobre la ausencia de regulación
legislativa sobre el procedimiento de vacancia presidencial por permanente incapaci-
dad moral.
37. Así, en el fundamento 26 de la referida sentencia, dejó establecido lo siguiente:
Este Colegiado debe resaltar que no existe procedimiento ni votación calificada
alguna para que el Congreso de la República pueda declarar vacante el cargo de
Primer Mandatario por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la
Constitución, esto es, por “su permanente incapacidad moral o física”. Ello, desde
luego, no podría significar que el más alto cargo de la Nación pueda quedar vacante
como consecuencia de mayorías simples, pues ello sería atentatorio del principio
de razonabilidad, pudiéndose presentar supuestos absolutamente inaceptables en
un Estado social y democrático de derecho, tales como el hecho de que mientras
que el Congreso necesite de la votación de más de la mitad de su número legal de
miembros para remover a los ministros (responsables políticamente y no elegidos
por el pueblo), mediante el voto de censura, sin embargo, no necesite sino una
mayoría simple para remover al Presidente de la República (quien no tiene res-
ponsabilidad política y es elegido directamente por la voluntad popular). En ese
sentido, el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso de la República a legislar
un procedimiento y la necesidad de una votación calificada para poder declarar la
vacancia presidencial por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la
Constitución, a efectos de no incurrir en aplicaciones irrazonables de la referida
disposición constitucional, para lo cual, al igual que en los casos de juicio político,
debe estipularse una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de
miembros del Congreso.
38. Y, en virtud a la exhortación citada que hiciera el Tribunal, mediante Resolución Le-
gislativa 030-2003-CR, publicada el 4 de junio de 2004, el Congreso de la República
modificó su reglamento e incorporó el artículo 89-A con el objeto de establecer las
reglas para tramitar el pedido de vacancia presidencial por la causal específica de per-
manente incapacidad moral:
a) El pedido de vacancia se formula mediante moción de orden del día, firmada
por no menos del veinte por ciento del número legal de congresistas, precisán-
dose los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta, así como de los
- 881 -
documentos que lo acrediten o, en su defecto, la indicación del lugar donde dichos

documentos se encuentren. Tiene preferencia en el Orden del Día y es vista antes
que cualquier otra moción pendiente en la agenda. Recibido el pedido, copia del
mismo se remite, a la mayor brevedad, al Presidente de la República.
b) Para la admisión del pedido de vacancia se requiere el voto de por lo menos el cua-
renta por ciento de Congresistas hábiles. La votación se efectúa indefectiblemente
en la siguiente sesión a aquella en que se dio cuenta de la moción.
c) El Pleno del Congreso acuerda día y hora para el debate y votación del pedido de
vacancia, sesión que no puede realizarse antes del tercer día siguiente a la votación
de la admisión del pedido ni después del décimo, salvo que cuatro quintas partes
del número legal de Congresistas acuerden un plazo menor o su debate y vota-
ción inmediata. Si fuera necesario se cita, para este efecto, a una sesión especial.
El Presidente de la República cuya vacancia es materia del pedido puede ejercer
personalmente su derecho de defensa o ser asistido por letrado, hasta por sesenta
minutos.
d) El acuerdo que declara la vacancia de la Presidencia de la República, por la causal
prevista en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución, requiere una votación
calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso y consta
en Resolución del Congreso.
e) La resolución que declara la vacancia se publica en el Diario Oficial dentro de las
veinticuatro horas siguientes al de la recepción de la transmisión remitida por el
Congreso. En su defecto, el Presidente del Congreso ordena que se publique en
uno de los diarios de mayor circulación nacional, sin perjuicio de las responsabili-
dades a que hubiere lugar.
f ) La resolución que declara la vacancia rige desde que se comunica al vacado, al Presi-
dente del Consejo de Ministros o se efectúa su publicación, lo que ocurra primero.
39. A continuación, se analizará la naturaleza de esta figura a la luz del texto incorporado
en la carta política vigente.
4.1. SOBRE LA NATURALEZA DE LA VACANCIA PRESIDENCIAL

40. La vacancia presidencial por incapacidad moral es un mecanismo de control ins-
titucional que el constituyente puso en manos del Parlamento para que, frente a la
conducta personal altamente reprobable de quien ejerce la Presidencia de la República,
pueda declararla y apartar al Presidente de su cargo.
41. En modelos de gobierno de base presidencial, como es el régimen político peruano,
el Presidente de la República es el Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, personifica a la
Nación y es elegido popularmente.
- 882 -
42. El titular del Poder Ejecutivo es Jefe de Gobierno, pero no es ni nombrado, ni removido
discrecionalmente por el Congreso, como ocurre en los sistemas parlamentarios donde
la figura del Jefe de Gobierno se sostiene en la confianza otorgada por el Parlamento.
43. El Presidente de la República asume sus funciones con poderes plenos como conse-
cuencia de la elección popular y sin que para mantenerse en el cargo dependa de la con-
fianza del Congreso, como sucede en el caso del Presidente del Consejo de Ministros
de acuerdo con lo establecido por el artículo 130 de la Constitución.
44. Este diseño orgánico obliga, entonces, a que en la Constitución existan mecanismos de
control institucional con el propósito de garantizar un ejercicio razonable y responsa-
ble del poder, salvaguardar una legítima representatividad y estabilidad democrática,
así como garantizar el equilibrio de poderes. Pero, también que se establezcan mecanis-
mos que aseguren el comportamiento cívico que se espera de todos los ciudadanos, y,
sobre todo, de las autoridades que los representan.
45. La estabilidad de la comunidad política constituye un pilar de la democracia en un
Estado constitucional. Solo si se respeta los acuerdos básicos que la sociedad adopta
y plasma en la Constitución que aprueba con el objeto de asegurar su regular funcio-
namiento, es posible la estabilidad democrática de un país. Y dicho respeto es exigible
de los ciudadanos, pero sobre todo de las autoridades representativas, porque son estas
quienes están constitucionalmente comprometidas con el bien común. De ahí que
nuestra propia ley fundamental señala que quiénes ejercen el poder “lo hacen con las li-
mitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen” (artículo 45).
4.2 LA NORMA CONSTITUCIONAL CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 113

INCISO 2 DE LA CONSTITUCIÓN
46. El artículo 113, inciso 2 de la Constitución Política del Perú de 1993 precisa que:
“La Presidencia de la República vaca por: (…)
2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso (…)”.
47. Una lectura sistemática y preliminar del texto constitucional, permite concluir que la
norma que se infiere de esta disposición constitucional es aquella que expresa la deci-
sión política del Congreso de la República en virtud de la cual se aparta al Presidente
de la República de su cargo por razones distintas a:
i) los supuestos expresamente establecidos en el artículo 117 de la Constitución (trai-
ción a la patria; impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o
municipales; disolver el Congreso, salvo los casos previstos en el artículo 134, y por
impedir su reunión o funcionamiento; o los del Jurado Nacional de Elecciones y
otros organismos del sistema electoral); y
ii) la comisión de un delito de función o al hecho de haber incurrido en una infrac-
ción constitucional, conforme ordena el artículo 99 de la Constitución.
- 883 -
48. No podría inferirse otra norma del citado artículo 113, inciso 2, porque quien ostenta
la más alta magistratura en nuestro país, como es la Presidencia de la República (artícu-
lo 110), al tener la responsabilidad de dirigir el gobierno nacional con el compromiso
de alcanzar el bienestar general para todos los ciudadanos (artículo 44), está vinculado
por el deber de lealtad a la patria (artículo 38) y su comportamiento personal no puede
restarle legitimidad al importante cargo que ejerce (artículo 118).
49. Como ya se ha afirmado supra, el régimen político peruano regulado por la Constitu-
ción se asienta en un modelo de gobierno presidencial, pero que incluye adaptaciones
propias de nuestra realidad política y de la práctica constitucional. En dicho contexto
se incluyó la vacancia presidencial por incapacidad moral declarada por el Congreso de
la República, la que además forma parte de nuestra Constitución histórica.
50. Este mecanismo, ha sido recogido no con el objeto de perturbar el equilibrio de po-
deres que la Constitución persigue conforme al principio de separación de poderes, ni
mucho menos para restarle relevancia a la institución de la Presidencia de la República
que personifica a la Nación, sino con el propósito de garantizar la gobernabilidad del
país, la legítima representatividad y la estabilidad democrática que se asienta en el co-
rrecto funcionamiento institucional.
51. Ahora, es cierto que la causal de vacancia presidencial por permanente incapacidad
moral contiene un alto grado de indeterminación semántica –lo que fuera una preo-
cupación del constituyente peruano durante el siglo pasado, tal como ha quedado ex-
puesto–; pero, también es cierto que esta indeterminación solo está referida a aquellos
casos que propiamente se configuran como un hecho reprobable e incompatible con
la dignidad de la función, con lo cual su aplicación solo se enmarca a este supuesto.
52. Al respecto, debe entenderse que cuando la Constitución Política de 1993 establece
que al Presidente de la República se le puede vacar por su permanente incapacidad
moral, lo que está disponiendo es que la razón que sustenta esa vacancia está referida
a su comportamiento personal, que adolece de falta de corrección moral, es decir, que
es tan reprobable que le impide seguir representando a la ciudadanía que lo eligió para
que ejerza la más alta magistratura del país.
53. En ese sentido, cuando se invocan hechos realizados por quien detenta el cargo de Pre-
sidente de la República como expresión de un comportamiento altamente reprobable e
incompatible con la dignidad de la función, el análisis que de aquellos vaya a realizar el
Parlamento con la finalidad de declarar la vacancia presidencial, consistirá en verificar,
cuando menos:
i) que se trate de hechos de la mayor gravedad que atentan contra los valores éticos
comúnmente compartidos en nuestra sociedad, que deterioran en gran magnitud
la dignidad presidencial y que hacen insostenible la permanencia en tan importan-
te cargo público, independientemente de que con posterioridad pueda determinar-
se que tales conductas tuvieran, además, relevancia penal; y,
- 884 -
ii) que estén claramente evidenciados ante la opinión pública y generen un noto-
rio desequilibrio social, de modo tal que en esa extraordinaria circunstancia, dado
nuestro modelo presidencialista y democrático, la valoración del Congreso sobre su
verificación, no puede hacerse al margen de interpretar un sentimiento social que
mayoritariamente y de forma patente ha consolidado un repudio hacia la figura
presidencial, haciendo insostenible para la estabilidad social y el orden público su
mantenimiento en el poder.
54. El análisis del caso que realice el Parlamento, a su vez, no puede estar librado de la
previsión de consecuencias de la decisión política que vaya a adoptar. En efecto, para
declarar la vacancia presidencial por incapacidad moral, el Congreso de la República
también deberá tomar en consideración las circunstancias fácticas que describen la
realidad del país en ese momento.
55. De otro lado, es importante enfatizar también que el texto constitucional no solo hace
referencia a la “incapacidad moral”, sino que enfatiza una característica relevante, que
es su “permanencia”. De ello se desprende que no cualquier cuestionamiento efectuado
en contra del Presidente de la República puede ser catalogado, por la simple imposi-
ción de los votos, como una razón válida desde la Constitución para poder solicitar su
vacancia. Esta apreciación no solo se deduce de las constantes preocupaciones que los
propios constituyentes, en diversos momentos históricos, demostraron por un eventual
uso arbitrario de esta figura, sino que además encuentra una especial lógica en el régi-
men político que es posible desprender de la Ley Fundamental.
56. En efecto, la Constitución de 1993 ha dispuesto el reconocimiento de diversas ga-
rantías para que el Presidente de la República solo pueda ser acusado en supuestos
específicos. Ello se deriva tanto de la lógica que subyace a la forma de gobierno en
la Constitución de 1993, como en la propia necesidad de garantizar un importante
nivel de estabilidad institucional. Lo contrario sería asumir que la noción de moral
quedará expuesta a la mayoría legislativa de turno, la cual bien puede calificar un acto
como contrario a la moral dependiendo de si el Jefe de Estado es (o no) aliado a las
posiciones políticas trazadas. En el caso concreto de un Presidente de la República
con un grupo parlamentario minoritario en el Congreso -o, peor aún, en caso no lo
tenga- esto supondría un recurrente escrutinio de “moralidad” por parte del Poder
Legislativo.
57. A diferencia de otros modelos, la forma de gobierno peruana se caracteriza por contar
con un Jefe de Estado y de Gobierno de origen popular -esto es, a través de las elec-
ciones-, y esta condición debería generar un importante nivel de deferencia por parte
del Congreso de la República al momento de decidir iniciar una moción de vacancia
por incapacidad moral. Evidentemente, esto no supone que este órgano se encuentre
vedado de emprender esta clase de medidas, pero de la estructura constitucional de la
Carta de 1993 se desprende que ello solo puede realizarse ante un escenario que com-
prometa, severamente, la dignidad del cargo.
- 885 -
58. En este punto, es importante destacar que la fórmula de “incapacidad moral” a la que
se refiere la Constitución de 1993 no es una que suponga un simple agregado de pre-
ferencias o simpatías personales. Si, como se indica en el artículo 93, “los congresistas
representan a la Nación”, entonces ellos no pueden activar recurrentemente esta clase
de mociones para solicitar un posible apartamiento de alguna moral en particular o
algún cuadro de valores específico. La vaguedad que caracteriza a la fórmula empleada
en nuestro texto constitucional no puede suponer que la regla sea el cuestionamiento
moral a las conductas del Presidente de la República, ya que esta indeterminación solo
desea resaltar que es aquello que pueda ser razonablemente entendido como algo per-
nicioso lo que puede ser pasible de iniciar una vacancia. Como se pudo apreciar supra,
la recurrente preocupación de nuestros constituyentes (tanto de los actuales como los
de los textos anteriores del siglo XX) no hace más que confirmar la necesidad de que
esta fórmula no sea entendida como un cheque en blanco a favor del Poder Legislativo,
a través del cual pueda constantemente someter al Presidente de la República a mocio-
nes de vacancia en caso este cargo no esté ocupado por alguien que sea de su simpatía
o preferencia.
59. La referencia a una situación de incapacidad moral permanente se vincula, en con-
secuencia, con aquellas conductas que cualquier persona racional y razonable pueda
aprehender como incorrecta, y que justificarían el hecho que una alta autoridad no
deba desempeñarse más en el cargo. En este orden de ideas, esta conducta debe ser
probada más allá de alguna duda razonable, ya que la consecuencia de la declaración
de incapacidad moral es una restricción al derecho a participar en la vida política del
país que debe encontrarse, por ello mismo, claramente justificada. En ese sentido, las
especulaciones, las declaraciones no corroboradas o la falta de pruebas contrastables
sobre la vinculación del Jefe de Estado con alguna conducta reprochable no deberían
justificar una decisión tan severa como la declaración de la incapacidad moral.
60. De todo lo hasta aquí expuesto se desprende la necesidad de precisar que la incapacidad
moral permanente refleja no cualquier acto criticable desde la perspectiva de la moral
social, sino que debe ser entendida como aquella conducta que impide que el Jefe
de Estado tenga la mínima aptitud de dirigir los designios del país. Nuestra historia
constitucional corrobora este entendimiento. A ello es importante agregar que no debe
tratarse de una simple especulación, sino que debe ser una conducta atribuida al Pre-
sidente cuya realización no esté expuesta a conjeturas o controversias. Si esta no fuera
la interpretación del Tribunal Constitucional, cualquier autoridad pública, indepen-
dientemente de su jerarquía, podría ser separada de la función pública ante hechos no
corroborados. No es ese el propósito de nuestra estructura constitucional.
61. Ahora bien, es ciertamente una tarea idealista asumir que este entendimiento de lo que
debería ser una suerte de moral crítica sea respetado, en todos los casos, por el Poder
Legislativo. Sin embargo, en determinados casos, puede ser palpable que una conducta
del Presidente de la República deba ser inmediatamente analizada por parte del Poder
Legislativo, ya que ella ha comprometido la dignidad del principal cargo estatal. Ello
- 886 -
es importante porque, si esta clase de condiciones se cumplen para el caso de otras altas
autoridades del Estado (las cuales, incluso, pueden seguir desempeñando sus cargos
pese a la existencia de múltiples denuncias en el Ministerio Público o en el Poder Judi-
cial), también deberían serlo para la autoridad del más alto rango.
62. En ese sentido, y a fin de evitar calificaciones abruptas, es importante diseñar un proce-
dimiento para la declaración de incapacidad moral que pueda aproximarse, razonable-
mente, a una alternativa válida que justifique la vacancia. Por ello, en esta decisión se
desarrollarán un conjunto de garantías que permitan resguardar que la calificación del
Congreso de la República no sea un simple agregado de preferencias personales, sino
que se aproxime, realmente, al cuestionamiento de una conducta sobre la cual exista
un importante nivel de consenso sobre su gravedad.
4.3 SOBRE LAS GARANTÍAS PROCEDIMENTALES PARA QUE LA CAU-

SAL DE PERMANENTE INCAPACIDAD MORAL SEA UTILIZADA EN
UN SENTIDO CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
63. El procedimiento establecido en el artículo 89-A del Reglamento del Congreso para
tramitar el pedido de vacancia presidencial por causal de permanente incapacidad mo-
ral tiene las siguientes particularidades:
i) Consta de tres etapas: (1) la presentación de la moción, (2) la admisión de la misma
y (3) el debate con la consecuente votación del pedido de vacancia;
ii) Las exigencias para su regularidad constitucional se centran en verificar que los
fundamentos de hecho, de derecho y los medios probatorios tengan una relación
directa con la causal de vacancia por permanente incapacidad moral;
iii) Los plazos previstos para cada etapa son perentorios;
iv) La votación para declararla es calificada; y,
v) El derecho garantizado a quien ejerce el cargo de Presidente de la República, es el
derecho a la defensa técnica.
64. Al respecto, estimamos que, de una interpretación sistemática de los artículos 43 (prin-
cipio de separación de poderes), 112 (el mandato presidencial es de 5 años), 113.2
(causal de vacancia de la Presidencia de la República por permanente incapacidad mo-
ral), 103 (la Constitución no ampara el abuso del Derecho), 139.3 (garantías del debi-
do proceso), 139.14 (derecho de defensa), 201 (el Tribunal Constitucional es el órgano
de control de la Constitución), 202.3 (el Tribunal Constitucional conoce los conflictos
de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución), de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, así como de sus funciones de valoración, ordenación
y pacificación, entre otros, es indispensable establecer, además, los siguientes criterios,
a fin de que la causal de permanente incapacidad moral sea utilizada en un sentido
conforme con la Constitución. Tales criterios serían los siguientes:
- 887 -
i) congruencia entre lo que se pide y lo que se resuelve, es decir, que los fundamen-
tos de hecho y de derecho del pedido de vacancia, deben ser los mismos que sean
objeto de pronunciamiento en el respectivo debate y votación por el Pleno del
Congreso;
ii) los documentos o medios probatorios que acrediten o corroboren los hechos debe-
rán ser examinados por una Comisión Especial de Investigación que presenta un
informe dentro del plazo que fije el Pleno del Congreso de Investigación (al igual
que en otros procedimientos parlamentarios); y,
iii) del otorgamiento del tiempo y los medios necesarios para la preparación de la de-
fensa de quien ostente la Presidencia de la República.
iv) no procede dicha causal de vacancia en el último año de ejercicio de la Presidencia
de la República. Ello tiene pleno sentido a partir del principio de seguridad jurídica
y efectos de evitar graves situaciones de inestabilidad política, económica y social.
Además es plenamente con lo dispuesto en el artículo 134 cuando establece que
“No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato”.
v) Se requiere una segunda votación. Esto como mecanismo adicional de reevaluación
y reflexión dada la magnitud de las consecuencias que la vacancia de la Presidencia
de la República representa, y,
vi) La vacancia presidencial no puede utilizarse como mecanismo de control político
ni para discutir la posible comisión de delitos.
En efecto, la vacancia presidencial es un mecanismo de control inter- orgánico previsto
en la Constitución de 1993, y que se deriva de nuestra forma histórica de gobierno. En
efecto, ya en otra oportunidad habíamos destacado que el modelo de la carta vigente
es de fuerte tendencia presidencialista, pero con la inserción de distintas formas de
control parlamentario [STC 0006-2019-CC]. Ahora bien, cierto es que la explicación
de esta fórmula se explica en la idea, que proviene desde el siglo XIX, de los parla-
mentarios como representantes de la nación. Así, en uno de los primeros manuales de
derecho constitucional -publicado en 1855- ya sostenía Felipe Masías que
[e]l derecho que tienen las personas investidas con el poder Legislativo, para acusar
en el seno de sus respectivas cámaras a uno o a todos los ministros, y para proponer-
las que exijan la responsabilidad de tales funcionarios, y aun la del presidente o jefe
supremo del poder Ejecutivo en las repúblicas, así como también la de cualquiera
de los funcionarios del poder Judicial, el derecho pues de acusación se funda, según
lo hemos indicado, en el principio general de que siendo dichos legisladores ver-
daderos representantes de la nación, en virtud del poder que ejercen, y debiendo
en tal calidad velar por el respeto de todos los derechos reconocidos, están perfec-
tamente obligados a entablar semejante acusación contra los ministros o contra el
presidente, o contra los funcionarios del poder Judicial, que se hagan merecedores
de ella, puesto que entablándola llenan en parte los deberes de su mandato [Masías,
- 888 -
Felipe (2019). Breves nociones de la ciencia constitucional. Lima: Centro de Estu-

dios Constitucionales del Tribunal Constitucional, pp. 173 y 174].
Evidentemente, muchas cosas han cambiado desde el lejano siglo XIX. Acaso uno de
las modificaciones más relevantes sea que, en el modelo de la Constitución de 1993,
tanto el Congreso como el Poder Ejecutivo provienen de mandato popular. De hecho,
en el caso de este último, su condición de Jefe de Estado implica que deba representar
a la nación peruana en su conjunto. En ese sentido, ambos poderes cuentan con gra-
do de legitimidad de origen que es ciertamente relevante y que genera, de hecho, que
cualquier decisión que suponga algún eventual quebrantamiento de sus mandatos deba
obedecer a situaciones especialmente sensibles.
Es por ello que, por ejemplo, la Constitución solo permite la disolución del Congreso
luego de la denegación de la confianza en dos oportunidades al Consejo de Ministros,
y se añaden garantías adicionales como la que dispone que ello no puede operar en el
último año del mandato legislativo. De similar forma, se insertan mecanismos de con-
trol inter-orgánico del Congreso hacia el Ejecutivo. Ahora bien, de conformidad con la
lógica de equilibrio de poderes que se ha desarrollado en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, resulta evidente que también tengan que existir diversas garantías para
evitar que la vacancia presidencial pueda transformarse simplemente en un instrumen-
to de responsabilidad política.
Este último punto es de considerable relevancia. A través de la vacancia presidencial el
Congreso de la República no debe medir la aprobación de la gestión realizada por el Po-
der Ejecutivo. Del mismo modo, no es un instrumento a través del cual se deban reflejar
simpatías o antipatías por el programa de gobierno. Ello se desprende no solo de la lógica
subyacente a un modelo predominantemente presidencialista, sino que además es posible
deducirlo del principio de la proscripción del ejercicio arbitrario del poder. Tampoco
pasa desapercibido que el Presidente de la República sea la principal autoridad dentro del
Estado peruano, lo cual supone que su mandato deba estar impregnado de un conjunto
de garantías que permitan estabilidad en la gestión. Esto, evidentemente, no implica que
no se le pueda exigir algún nivel de rendición de cuentas, sino que el control que even-
tualmente pueda activarse -tal y como ocurre en el caso de la vacancia presidencial- obe-
dezca solo a contextos en los que el nivel de consenso sobre la realización de conductas
que hagan indigno el cargo se encuentre fuera de toda duda. Privar al Congreso de esta
facultad de control impediría sancionar todos aquellos casos en los que sea insostenible
la permanencia del Presidente de la República en su cargo. Sim embargo, la severidad de
la medida adoptada debe, a su vez, generar que se implementen diversas garantías para
evitar el simple apasionamiento en esta clase de procedimientos.
65. En cuanto a los plazos fijados para el desarrollo del procedimiento de vacancia, si bien es
cierto son cortos, ello tiene explicación en la situación de inestabilidad gubernamental
que genera un escenario como es el de la vacancia presidencial por incapacidad moral.
Por ello, la determinación de si se ha configurado o no el supuesto que habilita la vacan-
cia de la Presidencia de la República, debe absolverse en un plazo breve pero razonable.
- 889 -
66. Sobre la votación para declarar la vacancia presidencial, el Tribunal Constitucional

en su oportunidad dejó establecido que a efectos de no incurrir en aplicaciones irra-
zonables del artículo 113, inciso 2 de la Constitución, debía estipularse una votación
calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso de la Repú-
blica [cfr. STC 0006-2003-AI, fundamento 26]. Y, ello, debía ser así porque el más
alto cargo de la Nación no podía quedar vacante como consecuencia de una mayoría
simple que sea incapaz de representar a esa voluntad popular que directamente eligió
al Presidente; pero, también porque una votación calificada, opera como una garantía
procedimental capaz de asegurar la preservación del funcionamiento democrático de la
sociedad y garantizar la estabilidad y gobernabilidad del país.
67. Sin embargo, cabe precisar que cuando el Tribunal Constitucional estableció que la vo-
tación para aprobar la vacancia presidencial por incapacidad moral no debe ser menor a
los 2/3 del número legal de miembros del Congreso de la República, no dejó estableci-
do que sea igual a ese número de votos; sino, que dicha votación, debía ser considerada
como la mínima a exigir para el efecto.
68. En ese sentido, consideramos la votación exigible para declarar la vacancia presidencial
por incapacidad moral debería ser igual o mayor a los 4/5 del número legal de Congre-
sistas, y, básicamente por dos razones:
La primera, atendiendo a que el cargo de la Presidencia de la República es uno de
elección popular y representa a la Nación, por tanto, la votación para impedir el
desempeño de dicho cargo por el ciudadano electo también debe ser expresión de
la mayor representatividad nacional.
La segunda razón, es porque el propio Congreso de la República ha entendido
que esta fórmula numérica opera como una garantía procedimental, toda vez que
en el inciso c) del artículo 89-A de su Reglamento ha establecido que para modi-
ficar el plazo en el trámite del procedimiento de vacancia (debate y votación del
pedido) se requiere del acuerdo de las cuatro quintas partes del número legal de
parlamentarios.
§5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

69. De acuerdo a lo establecido en el inciso 3 del artículo 202 de la Constitución, corres-
ponde al Tribunal Constitucional conocer los conflictos de competencia o de atribu-
ciones asignadas por la Constitución, conforme a ley. La legitimación en el proceso
competencial alcanza a las entidades estatales previstas en la Constitución, y en él
pueden oponerse:
i) el Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;
ii) dos o más gobiernos regionales o municipales entre sí; y,
iii) cualesquiera poderes del Estado u órganos constitucionales entre sí.
- 890 -
70. El artículo 110 del Código Procesal Constitucional establece que el conflicto compe-
tencial se produce cuando alguna de las referidas entidades estatales adopta decisiones
o rehúye deliberadamente actuaciones que afectan las competencias o atribuciones que
de acuerdo con el marco constitucional y legal corresponden a otra.
71. El proceso de conflicto competencial encuentra justificación material en el principio de
separación de poderes, y, a su vez, opera como un mecanismo para su garantía en el Es-
tado constitucional, contribuyendo al proceso de juridificación de las relaciones de poder.
72. Tal como el proceso de conflicto competencial ha sido concebido en nuestra Constitu-
ción, y, de recibo en el Código Procesal Constitucional, la labor que realiza el Tribunal
Constitucional en el marco de este proceso está orientada a la resolución de las contro-
versias concretas que se susciten entre los distintos poderes y órganos constitucionales
como consecuencia del ejercicio de sus competencias, así como a la interpretación que
de estas corresponda realizar conforme hayan sido establecidas por la Constitución.
73. En efecto, la tarea del Tribunal Constitucional no puede ser otra, porque en un con-
flicto constitucional de competencias la existencia de una controversia concreta y su
resolución mediante la interpretación de la norma constitucional, como sucede en el
caso de autos, están unidas. Entender lo contrario, sería desconocer la naturaleza del
Tribunal Constitucional como órgano jurisdiccional que resuelve controversias cons-
titucionales concretas. De ahí que, el proceso de conflicto competencial presupone la
existencia de una relación jurídico constitucional entre las partes del conflicto, donde
este se sustenta en las posibles consecuencias que resultan de esa relación jurídica.
74. Por tanto, en un proceso de conflicto competencial no basta con que se someta al Tri-
bunal Constitucional una cuestión constitucional abstracta originada en diferencias in-
terpretativas. El conflicto competencial surge en torno al ejercicio de las competencias
(facultades y obligaciones) de determinados órganos y es la instancia de la jurisdicción
constitucional la que deberá dilucidar la controversia con el objeto de que se preserve
el orden competencial constitucional.
75. Ello explica que, en el presente caso, el Poder Ejecutivo haya promovido una demanda
de conflicto competencial con el objetivo de garantizar la competencia del Poder Eje-
cutivo elegido en el año 2016 para llevar a cabo, durante cinco años, su política general
de gobierno, conforme lo señalan los artículo112º y 118º, inciso 3, de la Constitución
de 1993. Así en la demanda precisó:
“1. (…) el Poder Ejecutivo interpone demanda competencial contra el Congreso
de la República por el uso indebido de la competencia para declarar la vacancia
presidencial por permanente incapacidad moral, prevista en el artículo 113º, inciso
2, de la Constitución, por cuanto afecta la competencia del presidente de la Repú-
blica para dirigir la política general del Gobierno durante el período de cinco años
para el que ha sido elegido (artículos 112º y 118º, inciso 3 de la Constitución) y
la competencia de los ministros para ejecutar dicha política en el mismo período
(artículo 119º de la Constitución).
- 891 -
2. La presente demanda no tiene por objetivo establecer argumentos de defensa del

Presidente de la República con relación a los hechos e imputaciones contenidas en
la Moción de Orden del Día Nº 12090, sino lograr que el Tribunal Constitucio-
nal, a partir de la precisión sobre los alcances constitucionales de la competencia
del Congreso para declarar una vacancia presidencial por permanente incapacidad
moral, garantice el ejercicio de las competencias que la Constitución Política de
1993 le otorga al Poder Ejecutivo durante el período de cinco años para el cual ha
sido elegido, evitando a su vez que sea empleada de forma arbitraria como meca-
nismo de control político y sanción para dar por concluido de forma anticipada un
mandato presidencial” (página 1 de la demanda competencial).
76. Esto se ha pedido y precisado mejor en el escrito presentado por el Procurador Público
Especializado en Materia Constitucional con fecha 16 de noviembre de 2020.
77. El Poder Ejecutivo considera que la atribución del Presidente de la República para diri-
gir la política general del Gobierno establecida en el artículo 118 se ha visto interferida
inconstitucionalmente por la decisión del Congreso de la República.
78. La Moción de Orden del Día 12090, de fecha 10 de setiembre de 2020, tal como
señala el Procurador Público de la Defensa de los Asuntos Judiciales del Poder Legis-
lativo, fue notificada al Presidente de la República mediante Oficio N˚ 078-2020-
2021-ADP/PCR, suscrito en la misma fecha, para su conocimiento. Y, con fecha 11 de
setiembre de 2020, el Pleno del Congreso de la República admitió a trámite la moción
de vacancia, la misma que fue aprobada con sesenta y cinco (65) votos a favor, treinta
y seis (36) en contra y veinticuatro (24) abstenciones.
79. El Procurador Público Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo, con
fecha 14 de setiembre de 2020, promovió la presente demanda competencial, la misma
que fue admitida por el Tribunal Constitucional con fecha 29 de setiembre de 2020.
80. Como es de público conocimiento, el 18 de setiembre de 2020, el Pleno del Congreso
de la República, luego de la presentación del Presidente Martín Alberto Vizcarra Cor-
nejo y de su abogado defensor, rechazó la Moción de Orden del Día 12090 por setenta
y ocho (78) votos en contra, treinta y dos (32) a favor y quince (15) abstenciones.
81. No obstante que la tramitación del presente proceso competencial se había iniciado,
que el Poder Legislativo aún no había contestado la demanda y, por tanto, estaba
pendiente el pronunciamiento definitivo del Tribunal Constitucional sobre la causa;
el Congreso de la República, con fecha 20 de octubre de 2020, presentó la Moción
de Orden del Día 126847 promoviendo otra vez la vacancia presidencial por perma-
nente incapacidad moral de Martín Vizcarra, cuya admisión a trámite fuera aprobada
mediante votación nominal el 2 de noviembre de 2020 [sesenta (60) votos a favor,

cEstProc/Expvirt_2011.nsf/mociones20162021/12684?OpenDo cument
- 892 -
cuarenta (40) en contra y dieciocho (18) abstenciones], y declarándose la vacancia

presidencial el 9 de noviembre de 2020, después del debate realizado el mismo día, con
ciento cinco (105) votos a favor, diecinueve (19) en contra y cuatro (4) abstenciones.
82. Ahora bien, el Tribunal Constitucional, en reiteradas oportunidades, ha sostenido que
la jurisdicción constitucional “no es simple pacificadora de intereses de contenido y
alcance subjetivos, sino del orden público en su conjunto. Con relación a la Constitu-
ción, la jurisdicción constitucional no actúa ni puede actuar como un órgano neutro,
sino, por el contrario, como su principal promotor” [STC 0005-2005-CC, fundamen-
to jurídico 4]. En efecto, cuando este supremo intérprete de la norma fundamental
activa su competencia –particularmente en los procesos de control orgánico–, no solo
se encarga de analizar la validez constitucional de las leyes o el adecuado reparto de
competencias de conformidad con nuestra ley fundamental, sino que también contri-
buye a la protección del orden público.
83. El adecuado resguardo de la supremacía de la Constitución permite preservar el justo
equilibrio entre los distintos actores políticos. Ello es un corolario no solo del principio
de separación y del equilibrio de poderes, sino que se relaciona con el deber de este
intérprete de la norma fundamental de armonizar la vida en comunidad.
84. Lo político y lo social no se desenvuelven en compartimentos estancos, y ello genera que
los casos sometidos a control del Tribunal Constitucional generen incertidumbre en la
ciudadanía respecto de aquello que cuenta (o no) con respaldo constitucional. e ha des-
tacado, en este sentido, que “[l]a supremacía constitucional tiene el mismo fundamento
que la constitución misma, un principio de eficacia externo al propio sistema que a su vez
remite a las prácticas de reconocimiento institucional y de los propios ciudadanos” [Prie-
to, Luis (2013). El constitucionalismo de los derechos. Madrid: Editorial Trotta, p. 157].
85. Esta función de custodia del orden público constitucional tiene considerables re-
percusiones de índole procesal, las cuales han sido destacadas a lo largo de nuestra
jurisprudencia.
86. El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de declarar la inconstituciona-
lidad de leyes que, inicialmente, no habían sido impugnadas en una demanda de in-
constitucionalidad al constatarse la reproducción de su contenido en normas anuales
sucesivas [cfr. STC 0003-2013-PI, 0004-2013-PI y 0023-2013-PI (acumulados), fun-
damento 99]; a examinar la validez constitucional de disposiciones que, al momento
de su cuestionamiento, habían superado el plazo para su control a través del proceso de
inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 del Código
Procesal Constitucional, y ello en aras de “consolidar los márgenes del ejercicio de sus
competencias en materia de control constitucional de normas, [lo cual] fortalece la se-
guridad jurídica, pues le permite, en los procesos de inconstitucionalidad, optimizar su
rol de supremo intérprete de la Constitución, integrando y unificando interpretaciones
que, en caso contrario, podrían permanecer discordantes y antinómicas en el marco de
la labor de la justicia ordinaria [cfr. RTC 00024-2010-PI, considerando 3].
- 893 -
87. En el caso de los procesos competenciales, el Tribunal Constitucional también ha teni-

do la ocasión de pronunciarse a propósito de reglamentos que, a la fecha de la delibe-
ración de la causa por parte del Pleno, ya no se encontraban vigentes, y ello en aras de
contribuir a la pacificación de las relaciones entre órganos estatales [cfr. STC 00002-
2011-PCC, fundamentos 61 y 62].
88. En esta oportunidad, es nuevamente dicha necesidad de preservar el orden público y el
adecuado equilibrio entre los actores políticos el que justifica la posibilidad de emitir
un pronunciamiento de fondo a propósito de todos los actos desarrollados a partir de
la presentación y admisión a trámite de la Moción de Orden del Día 12684, y que
culminaron con la aprobación de la Resolución del Congreso 001-2020-2021-CR de
vacancia presidencial por incapacidad moral del señor Martín Vizcarra Cornejo. A
dicha se justificación se suma la habilitación del artículo 113 del Código Procesal
Constitucional cuando posibilita que el Tribunal Constitucional anule “las disposi-
ciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia” y que “resuelve, en su caso, lo
que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos
administrativos”.
89. Ello resulta una cuestión inaplazable en el contexto de la prolongada crisis política que
ha aquejado al país. Si bien es cierto que la Constitución otorga un margen de discre-
cionalidad a los órganos políticos, también lo es que no precisar los conceptos o el rol
que desempeñan ciertas instituciones coloca a la Nación en general en una situación
de zozobra, y ello perjudica la misión estabilizadora de la norma fundamental. En ese
sentido, “[l]a Constitución debe contener indicaciones practicables, a fin de que tras
la fase constituyente puedan evitarse luchas de competencia costosas” [ tern, Klaus
(1987). Derecho del Estado de la República Federal Alemana. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, p. 240].
90. Siendo así, teniendo en cuenta entre las dos mociones de orden del día referidas existe
una relación de identidad (naturaleza de los hechos, sujetos involucrados y competen-
cias) y además que, como ya se ha mencionado, el objetivo de la demanda de autos
es garantizar la competencia del Poder Ejecutivo elegido en el año 2016 para llevar a
cabo, durante cinco años, su política general de gobierno, estimamos que el pronuncia-
miento de esta causa también alcanza a la Moción de Orden del Día 12684.
91. En el caso de la Moción de Orden del Día 12090, se observa que los fundamentos
fácticos de la incapacidad moral invocada estaban referidos a una falsedad reiterada
en las declaraciones del Presidente de la República y a la utilización del aparato estatal
para obstruir la investigación sobre la contratación pública del señor Richard Cisneros.
92. Sin embargo, estos hechos que para el Congreso de la República resultaban constitu-
tivos de la incapacidad moral del Presidente de la República, requerían de una inter-
pretación previa, a efectos de que pudieran ser determinados con claridad; así como de
una justificación probatoria más sólida y que no solo estuviera basada en un reportaje
periodístico.
- 894 -
93. En tal sentido, consideramos que el Congreso de la República hizo un ejercicio irregu-
lar de su competencia cuando admitió a trámite la Moción de Orden del Día 12090,
porque esta se basó en hechos interpretables, sustentados únicamente en información
periodística. Por tanto, dicho acto devino en inconstitucional, ya que, al no tratarse de
hechos claramente determinados, el Presidente de la República no podía ejercer una
debida defensa a su favor a fin de demostrar que en su caso no se había configurado el
supuesto de incapacidad moral.
94. Por su parte, en el caso de la Moción de Orden del Día 12684 se observa que los
hechos que sustentan la incapacidad moral invocada estaban referidos a distintos actos
de corrupción en que habría incurrido el Presidente de la República cuando ejerció
el cargo de Gobernador Regional de Moquegua. Además, como es de público cono-
cimiento, el debate y votación del referido pedido de vacancia, incluyó otros hechos,
muchos de ellos en nada relacionados con los que se consignaron inicialmente en la
aludida moción.
95. Al igual que en el caso de la Moción de Orden del Día 12090, se trataba de un conjun-
to de hechos interpretables de los cuales también se tomó conocimiento solo a través
de un reportaje periodístico difundido en los medios de comunicación.
96. Por tanto, consideramos que el Congreso de la República hizo un ejercicio irregular
de su competencia cuando tramitó la Moción de Orden del Día 12684, porque esta
se basó, como ya se ha mencionado, en un conjunto de hechos controvertidos y dife-
rentes a los referidos en la aludida moción de orden del día. En consecuencia, dicho
acto estuvo viciado de inconstitucionalidad, ya que al no tratarse de hechos claramente
determinados, no permitía que quien ejercía la Presidencia de la República pudiese
ejercer una debida defensa a su favor.
97. Como ha quedado establecido supra, las exigencias de la fundamentación de hecho y de
derecho del pedido de vacancia, así como la exigencia de su sustento a través de medios
probatorios, encuentran justificación en el principio de interdicción de la arbitrariedad
y razonabilidad, así como en las garantías del debido proceso extensibles a los proce-
dimientos parlamentarios, los que deben guiar toda actuación de los poderes públicos
en un Estado constitucional.
98. De ahí que, el cumplimiento de estos requisitos deba verificarse desde el momento de
la presentación de la moción, en la misma que deberán quedar claramente delimita-
dos los hechos sobre los cuales el Presidente de la República ejercerá su defensa. Caso
contrario, este ejercicio competencial del Congreso de la República, esto es, admitir
mociones de vacancia por incapacidad moral que no tienen la justificación y garantías
suficientes, terminará interfiriendo en el ejercicio de las funciones de la Presidencia de
la República, que tiene a su cargo la ejecución de las políticas públicas que orientan el
gobierno del país.
- 895 -
§6. EFECTOS DE LA SENTENCIA EN EL PRESENTE CASO

99. Conforme a lo establecido en el artículo 113 del Código Procesal Constitucional, la
sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en un proceso competencial:
“vincula a todos los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determi-
na los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones
controvertidas y anulan las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incom-
petencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones
jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos”. [resaltado
agregado]
100. En el presente caso, se ha determinado que la tramitación de las Mociones de Orden
del Día 12090 y 12684 realizados por el Congreso de la República estuvieron vicia-
dos de inconstitucionalidad al haber ejercido irregularmente su competencia recono-
cida en el artículo 113, inciso 2 de la Constitución.
101. Ahora bien, teniendo en cuenta lo previsto en el último extremo del citado artículo
113 del Código Procesal Constitucional, estimamos que los efectos de la presente
sentencia deben modularse tomando en cuenta el principio de previsión de conse-
cuencias, a fin de evitar mayores distorsiones en el sistema de competencias de los
órganos en conflicto.
102. Por tanto, dada la forma en que se ha configurado el presente conflicto competen-
cial, el Tribunal Constitucional estima que los efectos de la presente sentencia deben
establecerse a futuro, específicamente los criterios de interpretación del artículo 113
inciso 2 de la Constitución, no correspondiendo atender al extremo en que se solicita
garantizar el ejercicio de las competencias como Presidente de la República de Martín
Alberto Vizcarra Cornejo.
103. Finalmente, cabe precisar que en ningún caso podrá interpretarse que se ha afectado
el respectivo calendario electoral aprobado, el mismo que ha previsto Elecciones Ge-
nerales para el día domingo 11 de abril del año 2021.
Por estos fundamentos, nuestro voto es por:
1. Declarar FUNDADA en parte la demanda competencial y, en consecuencia, declarar
que el Poder Legislativo ha hecho un uso indebido de su competencia respecto a la
vacancia presidencial por permanente incapacidad moral.
2. Declarar IMPROCEDENTE la demanda en el extremo que se solicita garantizar el
ejercicio de las competencias como Presidente de la República de don Martín Alberto
Vizcarra Cornejo.
3. Establecer, como interpretación constitucional de obligatoria aplicación, que la com-
petencia del Poder Legislativo para declarar la vacancia presidencial por permanen-
te incapacidad moral, sólo será conforme a la Constitución, siempre y cuando se
- 896 -
interprete que el artículo 113 inciso 2 de la Constitución y las disposiciones del Regla-
mento del Congreso de la República, conforme a los siguientes criterios, entre otros:
a. Sólo será aplicable a aquellos hechos de la mayor gravedad que atentan contra los
valores éticos comúnmente compartidos en nuestra sociedad y que hacen insoste-
nible la permanencia en tan importante cargo público.
b. La denunciada conducta reñida con la moral de quien ostente la Presidencia de la
República, para considerarse incursa dentro de la causal tratada, debe además estar
ocasionando un notorio desequilibrio social.
c. Esta causal no puede ser utilizada como mecanismo de control político o para de-
batir la posible comisión de delitos.
d. Se respeten escrupulosamente garantías del debido procedimiento tales como: i)
congruencia entre lo que se pide y lo que se resuelve, es decir, que los fundamen-
tos de hecho y de derecho del pedido de vacancia, deben ser los mismos que sean
objeto de pronunciamiento en el respectivo debate y votación por el Pleno del
Congreso; ii) los documentos o medios probatorios que acrediten o corroboren los
hechos deberán ser examinados por una Comisión Especial de Investigación que
presenta un informe dentro del plazo que fije el Pleno del Congreso (al igual que
en otros procedimientos parlamentarios); y, iii) se otorgue el tiempo y los medios
necesarios para la preparación de la defensa de quien ostente la Presidencia de la
República.
e. La votación para proceder a declarar la vacancia por la causal de permanente inca-
pacidad moral deba ser igual o mayor a los 4/5 del número legal de Congresistas.
f. Se requiere una segunda votación.
g. No procede el pedido de vacancia en el último año de ejercicio de la Presidencia de
la República.
Dichos criterios serán obligatorios a partir del día siguiente de su publicación en el
diario oficial El Peruano
4. Declarar que en ningún caso podrá interpretarse que se ha afectado el calendario elec-
toral aprobado, el mismo que ha previsto Elecciones Generales para el día domingo 11
de abril del año 2021.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
RAMOS NÚÑEZ
- 897 -

Con el debido respeto, me aparto de lo resuelto por la mayoría de mis colegas, por las
razones que a continuación expongo:
§1. Respecto a la posibilidad de emitir un pronunciamiento sobre el fondo

1. Discrepo de lo decidido en este caso por la mayoría de mis colegas, quienes han decla-
rado improcedente esta demanda, la cual, quizás, era la más importante que le ha toca-
do resolver este Tribunal en toda su historia, y ciertamente, sin duda, la más relevante
desde que se cambió sustancialmente su composición el año 2014.
2. En efecto, considero que el Tribunal Constitucional no solo estaba habilitado, sino que
su deber era, con base en una adecuada compresión del rol que te toca cumplir a este
órgano en el marco de los Estados Constitucionales, pronunciarse sobre el contenido y
alcances de la pretensión planteada (lo que habitualmente se denomina el fondo de la
demanda), determinando en primer lugar el contenido que le corresponde a la causal
de vacancia presidencial intitulada “permanente incapacidad moral”, con el objeto de
ayudar a pacificar y a racionalizar la cuestión sometida a litigio.
3. Tal como he explicado en varios pronunciamientos, sostengo consistentemente que el
papel de un juez o jueza constitucional dentro de un Estado Constitucional ha cambia-
do, y se espera que hoy asuma roles distintos a los tradicionales, destacando entre otros
un rol de “integración social” (v. gr. en mis votos en las SSTC Exp. n.° 00025-2013-PI
(acumulados), 03376-2016-PA y 00019-2013-PI, 00889-2017-PA, 05501-2014-PA,
entre otros). Se busca , en síntesis un rol integrador (de búsqueda de generación de
consensos y eliminación de exclusión de alguien en la generación de los mismos),
pacificador (composición de conflictos y actuación previsora para que no vuelvan a
generarse nuevos conflictos) y ordenador(generador de pautas predecibles para poder
desenvolvernos dentro de lo considerado constitucionalmente posible o respetando lo
constitucionalmente necesario).Esta afirmación, que no puede ser considerada como
una muestra de mero voluntarismo o hiperactivismo judicial, en realidad se sustenta en
una evolución jurídica y política de lo que la más calificada doctrina y jurisprudencia
de la actualidad entiende por Constitución, Estado y por la labor de los jueces y juezas
en general.
4. Y es que si se analizan las primeras concepciones que se tuvieron sobre la jurisdicción
o justicia constitucional, podemos encontrar que se ha pasado de concebirla como un
contrapeso político dentro de un constitucionalismo de límites a afirmar su carácter
jurisdiccional en el escenario que va desde un constitucionalismo de los derechos a un
- 898 -
constitucionalismo de la satisfacción de necesidades humanas básicas y del desarrollo

de capacidades para atenderlas. Por ende, la labor de jueces y juezas constitucionales es
la de interpretar (en clave de concretización) una Constitución que es norma jurídica
que se sustenta en grandes acuerdos o consensos políticos. Aquello, en consecuencia,
le permite legitimar su rol de mediación bajo parámetros jurídicos en los conflictos
más importantes en la sociedad. Esta transformación de la jurisdicción o justicia cons-
titucional se da de la mano de otros importantes acontecimientos como, por ejemplo,
la constitucionalización del Derecho, la constitución de la política, y la convencio-
nalización del Derecho. Es en mérito a todo lo expuesto que se asume la juridicidad
de la Constitución, y, como consecuencia de ello, la irradiación de sus disposiciones,
preceptos, derechos y valores a todas las ramas del Derecho, así como a la labor de las
diversas instituciones (públicas o privadas) y al quehacer político.
5. Además de lo indicado, es necesario anotar que la singularidad de la interpretación
constitucional ha llevado también a que esta tarea interpretativa no pueda entenderse
de forma simplista, sin tomar en cuenta la complejidad y la textura abierta del texto
constitucional que debe buscar concretizar. Y es que la Constitución no solamente
contiene reglas que responden al clásico silogismo jurídico, sino que fundamentalmen-
te contiene principios y valores que orientan el alcance de su interpretación. Por ende,
no suele existir en la interpretación un resultado unívoco, sino que se proyecta un es-
pectro de diversas posibilidades interpretativas, y dentro de las cuales se construye una
respuesta con las herramientas que otorga la propia Constitución, así como los tratados
y las normas que conforman un bloque de constitucionalidad en diversos tópicos o
materias.
6. Ahora bien, lo indicado, insisto, no debe ser considerado solo como una cuestión de
mero voluntarismo que, por ser tal, permitiría llegar a cualquier resultado con base
en los valores o principios, como parecen considerar algunos críticos que creen que el
Derecho puede ser entendido como moral o justicia, al margen de las disposiciones
autoritativas o de las formalidades en las que también consiste el fenómeno jurídico.
7. De otro lado, el planteamiento del presente proceso competencial tenía por objeto de-
limitar los alcances de una atribución del Congreso que, por ser planteada en términos
absolutamente laxos, podían originar un menoscabo en la actuación del Presidente
de la República (el desarrollo de su plan de Gobierno). Aquello excede con amplitud
lo que puede involucrar la existencia de un caso concreto. Más bien, una lectura del
Código Procesal Constitucional apoyada supletoriamente por lo señalado en el Có-
digo Procesal Civil obliga a que, en el análisis del ejercicio de competencias que ha
sido cuestionado, se proceda a tomar en cuenta situaciones planteadas por la entidad
demanda sobre la institución demandante, máxime si la causal alegada para incidir
en la continuidad de la labor de la institución demandante era la misma referencia a
una “grave incapacidad moral permanente”. Dicho en términos simples, este no es un
caso entre unos congresistas y un Presidente de la República, sino más bien un debate
sobre cómo el ejercicio de una competencial, desempeñada según quien demanda en
- 899 -
términos inconstitucionales, podía menoscabar el ejercicio regular de las atribuciones

de la Presidencia de la República.
8. Luego de lo expuesto, y en lo que concierne al caso, considero que se entienden las
razones por las cuales la demanda no debía haber sido rechazada como improcedente,
sino ser declarada más bien FUNDADA, lo cual a su vez hubiese requerido que se
regulen los eventuales efectos nulificantes del fallo.
9. Y es que, como es de conocimiento general, el artículo 113 del Código Procesal Cons-
titucional prescribe literalmente que:
“Artículo 113.- Efectos de las Sentencias
La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos
frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las
competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resolu-
ciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que
procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos
administrativos.”
10. De otro lado, y como bien puede constatarse, la sentencia en los procesos competen-
ciales tiene dos efectos: determinar los alcances o contornos de una competencia con-
forme a la Constitución (efecto delimitador de la competencia) y declarar la nulidad
de diversos actos fácticos o normativos que se hubieran emitido en el marco que un
ejercicio indebido de las competencias (efecto nulificante).
11. Siendo así, como he venido explicando reiteradas veces, lo que le tocaba responder
al Tribunal en esta controversia es, muy claramente, delimitar lo relacionado con el
adecuado ejercicio de la competencia del Congreso de vacar a un presidente por la
causal de incapacidad moral permanente contenida en el artículo 113, inciso 2 de la
Constitución, y luego, con base en lo anterior, pronunciarse sobre los posibles efectos
nulificantes respecto de actos que pudieran encontrarse viciados.
12. En este punto, y debido a algunas acciones ya tomadas por el Congreso de la Repú-
blica, corroboradas con lo que la misma Procuraduría del Poder Ejecutivo planteó y
justificó en la audiencia pública, de manera expresa, a este Tribunal ya no le correspon-
día pronunciarse en torno a alguna eventual reposición sobre el expresidente vacado,
al momento de abordar los posibles efectos nulificantes de esta sentencia. Ya el propio
Congreso había materializado varias acciones tendientes a la reparación del vicio alega-
do (cambio de la mesa directiva que encabezó Manuel Merino, nombramiento de una
mesa directiva encabezada por Francisco Sagasti (y por ende, el establecimiento de un
encargado de la Presidencia de la República conforme a los parámetros constitucional
y legalmente establecidos), conformación de una Comisión Investigadora responsa-
ble de revisar la actuación de Manuel Merino y otros altos funcionarios). Es más, el
mismo Martín Vizcarra públicamente acató la moción de vacancia en su contra (aun
cuando también la calificó de inconstitucional), y luego, envió una felicitación pública
- 900 -
a Francisco Sagasti por su elección como Presidente de la República. Por ende, siendo
así, únicamente subsisten como objeto de este proceso los extremos relacionados con
la determinación del contenido y alcances de la causal de vacancia por permanente
incapacidad moral y los efectos de la sentencia en el acto (y resolución del Congreso)
de vacancia.
13. En este orden de ideas, voy a analizar ampliamente los alcances de dicha causal, para
lo cual es necesario contextualizar la discusión en el marco de las instituciones y prin-
cipios que rigen nuestra forma de gobierno.
§2. Forma de gobierno en la Constitución de 1993

14. Para analizar y resolver adecuadamente la presente controversia es necesario partir,
cuando menos de manera general, cuál es la forma de Gobierno que ha adoptado el
Perú, así como alcances del principio de separación de poderes, ambos con reconoci-
miento o desarrollo en nuestra Constitución. Lo anterior es importante, debido a que
es en ese marco que podrá entenderse debidamente los contornos constitucionales de
las relaciones entre los llamados “poderes del Estado” (e incluso entre y con los órganos
constitucionales autónomos), y más específicamente, el margen de las relaciones entre
el Poder Ejecutivo(Gobierno) y el Poder Legislativo(Congreso).
15. Al respecto, lo primero que debe señalarse es que esta no es la primera oportunidad en
la que el Tribunal Constitucional va a referirse a este tema. Por el contrario, debido a su
función de moderadora del poder y pacificadora de conflictos, ha tenido oportunidad
de pronunciarse sobre ello y esclarecer algunas cuestiones.
16. Así, se ha referido por ejemplo al valor de la separación de poderes en el marco del
constitucionalismo. En efecto, este Tribunal ha recordado que la separación de poderes
es una técnica que tiene como finalidad evitar la concentración del poder y, en ese
sentido, se encuentra encaminada asimismo a salvaguardar los derechos fundamentales
de algún eventual ejercicio abusivo del poder político:
“La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos
los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo, en
su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de
Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de
modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para
los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar el po-
der frente al absolutismo y la dictadura.” ( TC Exp. n.º 0023-2003-AI, f. j. 5).
17. Por otra parte, este Tribunal ha señalado que la separación de poderes no debe en-
tenderse como una división tajante, sin puntos de contacto o interrelación entre los
denominados poderes del Estado, sino que esta debe ser considerada incluso en clave
de equilibrio, de controles recíprocos, de freno y contrapesos, e incluso más, que
debe ser entendida sobre la base de relaciones de coordinación y cooperación estos
poderes:
- 901 -

colaboración de poderes cuando el artículo 129.° de la Constitución dispone que
el Consejo de Ministros en pleno, o los ministros por separado, pueden concurrir
a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas
Presupuesto” ( TC Exp. n.º 00004-2004-CC, f. j. 24)
“Uno de esos principios constitucionales que el Poder Judicial debe respetar, como
todo Poder del Estado y todo órgano constitucional, es el de separación del poder,
reconocido en el artículo 43 de la Constitución. Este principio no debe ser enten-
dido en su concepción clásica, esto es, en el sentido que establece una separación
tajante y sin relaciones entre los distintos poderes del Estado; por el contrario,
exige que se le conciba, por un lado, como control y balance entre los poderes del
Estado –checks and balances of powers– y, por otro, como coordinación y coopera-
ción entre ellos. Esto explica el hecho de que si bien la Constitución establece que
ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional
ni interferir en el ejercicio de sus funciones (artículo 138º inciso 2), dimana de ella
también la prescripción de que el Poder Judicial no ha de turbar, ilegítimamente,
el ejercicio de las atribuciones de otros poderes del Estado” ( TC Exp. n.º 00006-
2006-CC, f. j. 15).
18. Finalmente, este Tribunal Constitucional ha precisado que la distribución de poderes,
o de funciones desde una perspectiva más amplia, no se reduce a tomar en cuenta tan
solo a los tres “poderes del Estado”, sino que debe considerarse asimismo el papel que
juegan en dicha configuración de funciones constitucionalmente relevantes para el
contrapeso y control del poder, a los órganos constitucionales autónomos:
“[E]l principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43 de la Cons-
titución posee un contenido más amplio que aquel que asumía la separación del
poder del Estado únicamente en poderes como el legislativo, ejecutivo y judicial.
En efecto, la propia Norma Fundamental ha establecido órganos constituciona-
les tales como el Tribunal Constitucional (artículo 201 y ss.), Jurado Nacional de
Elecciones (176 y ss.), Ministerio Público (artículo 158 y ss.), Consejo Nacional
de la Magistratura (artículo 150 y ss.), Defensoría del Pueblo (artículo 161 y ss.),
Gobiernos locales y Gobiernos regionales (artículo 190 y ss.), entre otros.
Como se aprecia, el Poder Constituyente ha divido el poder no solo entre el Po-
der Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, sino también entre órganos
- 902 -
constitucionales, sin desconocer, inclusive, que también es posible explicar la mo-

derna materialización del principio de separación de poderes con la división entre
órganos de decisión política (parlamento y gobierno) y los órganos de decisión
jurisdiccional (judicatura ordinaria y constitucional, entre otros). Pese a la exten-
sión del número de instituciones que administran el poder, se mantiene el núcleo
esencial del principio, el mismo que consiste en evitar la concentración del poder
en un solo ente” ( TC Exp. n. 00005-2007-AI, f. j. 21)
19. Expresado este marco, es necesario hacer algunas precisiones sobre nuestra forma de
gobierno. A saber, conforme a los modelos “clásicos” formulados idealmente, se suele
distinguir entre un modelo parlamentario y otro presidencial.
20. En el caso del régimen presidencial, este se caracteriza básicamente porque hay un jefe
de Gobierno, denominado por lo general Presidente, que proviene de una elección
popular, y que cuenta simultáneamente con la condición de jefe de Estado. Por ende,
y no es nombrado por el Congreso, entidad que solamente podrá removerlo en cir-
cunstancias especiales , y a través de mecanismos particulares (como, por ejemplo, el
impeachment).
21. En el caso del régimen parlamentario, por el contrario, tenemos que el jefe de gobierno
es elegido por el Parlamento, que lo puede remover discrecionalmente, y por lo general
la jefatura del Estado recae en alguien distinto al jefe de Gobierno (que puede ser un
monarca constitucional o un Presidente, por ejemplo).
22. En el caso peruano, si bien partimos de un modelo inicialmente presidencial, en la
medida que nuestro Jefe de Gobierno se denomina Presidente de la República, es
electo popularmente, cumple las funciones de jefe de Estado y no es nombrado por
el Congreso de la República, nuestras diversas Constituciones han incorporado al
modelo algunas instituciones del parlamentarismo, las cuales desdibujan la estricta
división de poderes que distingue al modelo ideal presidencial, pues implican, por
ejemplo, que el Presidente de la República requiera de la aprobación política del
Congreso para la conformación del gobierno y para su eventual cambio. Lo expuesto
que en el Perú contemos con instituciones de control político interórganos. Entre
ellas tenemos a la interpelación, el voto de confianza, la censura ministerial y las
cuestiones de confianza, por referirnos a cuestiones que se plantean en este primer
punto.
23. En efecto, nuestra Constitución, al regular nuestra forma de gobierno, recoge dife-
rentes instituciones que permiten distinguirla de los modelos ideales o clásicos pre-
sidencial o parlamentario. Frente a ello, la doctrina se ha referido a nuestro régimen
o forma de gobierno de diferentes modos. Por ejemplo, al nuestro se le ha llamado
régimen “semipresidencial”, en el sentido de que no es uno en estricto presidencialista,
pues se incorpora, como ya fue indicado, mecanismos de control y límites propios del
régimen parlamentario. Sin embargo, esto es erróneo, pues el semipresidencialismo
parte más bien de bases propias de un régimen parlamentario a las cuales matiza con
- 903 -
la incorporación de aspectos propios del sistema presidencial. En nuestro país ocurre

exactamente lo inverso, pues a un modelo presidencial se les han incorporado elemen-
tos de un régimen parlamentario, no siempre necesariamente con mucha fortuna.
24. También se ha considerado que el nuestro puede calificarse más bien de un régimen
“hiperpresidencialista”, en atención a los descomedidos poderes con los que aparen-
temente cuenta el Presidente, en especial cuando tiene mayoría oficialista en el Con-
greso, y también en atención a nuestras experiencias de caudillismo y autoritarismo.
Adicionalmente, se ha hecho uso también de los calificativos “mixto” o “híbrido” con
lo cual, si bien se da cuenta de sobre la dificultad para encasillar nuestra forma de
gobierno en alguno de los modelos clásicos, se elude afrontar la necesidad de definir o
calificar lo existente en atención a sus propios contornos y especificidades.
25. Ahora bien, nuestro modelo de gobierno nace de la propia Constitución y, por ende,
únicamente es con base en el referido parámetro constitucional que en esta sentencia
podría desarrollarse sus contenidos y alcances. En el mismo sentido, solo podría ser a
partir de lo que nuestra norma Fundamental ha establecido que a nivel legislativo se
podría regular, tanto lo concerniente a nuestra forma de gobierno, como a las compe-
tencias y funciones de los poderes públicos y los órganos constitucionales autónomos,
así como a las relaciones entre estas instituciones u órganos.
26. En este orden de ideas, adicionalmente, es claro que cualquier deseo o intención de
modificar o incidir en el modelo de gobierno adoptado constitucionalmente requeriría
de una reforma constitucional.
27. De hecho, la separación de poderes es un rasgo identitario, no solo de nuestra actual
Constitución, sino del constitucionalismo en general. En dicho sentido, este mismo
Tribunal Constitucional (STC 00023-2003-AI, f. j. 4) ha recordado cómo, en la em-
blemática obra El espíritu de las Leyes, Montesquieu sostuvo que:
“No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo
y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se podría disponer
arbitrariamente de la libertad y vida de los ciudadanos; como que el juez sería el
legislador. Si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de
un opresor. Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de
próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes. El de dictar las
leyes; el de ejecutar las resoluciones judiciales y el de juzgar los delitos o pleitos
entre particulares”.
28. Y en este mismo sentido es que se ha entendido como un contenido mínimo, el cual
hace reconocible al constitucionalismo desde el siglo XVIII, lo dispuesto en su mo-
mento en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudada-
no, en Francia el año 1789:
“Toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni deter-
minada la separación de los poderes, carece de Constitución”
- 904 -
29. Con base precisamente a este rasgo de identidad de nuestro constitucionalismo el Tribu-
nal ha expresado de manera categórica que lo concerniente a la “separación de poderes”
(e incluso al “régimen político”) constituye un límite para la reforma ordinaria de la
Constitución. Esto es, forma parte de una especie de, si cabe, un “núcleo duro”, el cual
comprende a los “principios y presupuestos básicos de la organización política, económi-
ca y social” de nuestra Carta Fundamental. Por ende, dicho ámbito no puede ser objeto
de una reforma constitucional apelando únicamente a las competencias de reforma con
las que cuenta el Congreso, el cual es un poder constituido, sino que dicho cambio sería
expresión de una “reforma total” de la Constitución, la cual requiere de la anuencia del
poder constituyente soberano, por ejemplo, a través de una consulta o referéndum:
“Aunque toda Constitución se caracteriza por ser un cuerpo normativo integral,
donde cada disposición cumple un determinado rol, ciertas cláusulas asumen una
función que resulta mucho más vital u omnicomprensiva que las del resto. Se trata
de aquellos valores materiales y principios fundamentales que dan identidad o que
constituyen la esencia del texto constitucional (la primacía de la persona, la dig-
nidad, la vida, la igualdad, el Estado de Derecho, la separación de poderes, etc.).
Sin ellos, la Constitución sería un texto formalmente supremo pero, en cambio,
materialmente vacío de sentido” ( TC Exp. n.º 00014-2002-AI, f. j. 75)
“Los límites materiales [a la reforma constitucional], están constituidos por aque-
llos principios supremos del ordenamiento constitucional que no pueden ser
tocados por la obra del poder reformador de la Constitución (...) [Los l]ímites
materiales implícitos, son aquellos principios supremos de la Constitución con-
tenidos en la fórmula política del Estado y que no pueden ser modificados, aun
cuando la Constitución no diga nada sobre la posibilidad o no de su reforma, ya
que una modificación que los alcance sencillamente implicaría la “destrucción” de
la Constitución. Tales son los casos de los principios referidos a la dignidad del
hombre, soberanía del pueblo, Estado democrático de derecho, forma republica-
na de gobierno y, en general, régimen político y forma de Estado” ( TC Exp. n.º
00014-2002-AI, f. j. 76)
“[L]a elaboración del proyecto de la nueva Constitución [o la “reforma total”] en
sede parlamentaria, necesaria e inexorablemente deba concluir con su sometimien-
to a referéndum, so pena de declararse la inconstitucionalidad de dicho proceso.
Es preciso, pues, que de continuarse como se está haciendo el proceso de cambio
de Constitución, la aprobación de la nueva Norma Fundamental tenga que reali-
zarse a través del referéndum, la única forma como puede expresarse directamente
el Poder Constituyente. Y es que cuando mediante referéndum se aprueba sólo
una reforma parcial de la Constitución, en tal caso la intervención del pueblo se
presenta como un elemento que incide exclusivamente sobre la eficacia. Lo que no
sucede, por cierto, cuando el pueblo actúa en calidad de Poder Constituyente, en
cuyo caso la aprobación de la Constitución la realiza él mismo y su decisión es un
elemento constitutivo de su elaboración” ( TC Exp. n.º 00014-2002-AI, f. j. 115)
- 905 -
30. Señalado todo esto, y siendo clara entonces la importancia de la forma de gobierno
constitucionalmente establecida, es necesario que el Tribunal Constitucional precise o
desarrolle una descripción o definición, cuando menos general, sobre sus contornos,
siempre a partir de lo constitucionalmente previsto.
31. Al respecto, una primera cuestión tiene que ver con la nomenclatura que mejor permi-
tiría calificar o denominar a nuestro régimen. Desde luego, si bien el nombre no es lo
más importante a efectos de reconocer los contornos del modelo, atribuir uno sin duda
ayuda a reconocer sus rasgos de identidad, sus alcances, potencialidades y límites. En
este sentido, el Tribunal Constitucional ha precisado similares calificaciones, siempre
precisando sus alances, al referirse, por ejemplo, a nuestra forma de Estado (Estado
unitario y descentralizado), a nuestro régimen político-económico (Economía social
de mercado), a las relaciones entre Estado y religión (Estado laico), a nuestro estadio
constitucional (Estado Constitucional o Estado constitucional de Derecho), entre va-
rias otras.
32. Señalado esto, es importante expresar, en primer lugar, que las relaciones entre el Poder
Ejecutivo(Gobierno) y el Poder Legislativo(Congreso), tanto atendiendo a lo que dice
la Constitución, como a la concreción de sus instituciones en la práctica reciente, pue-
den ser de distinto tipo y con diferentes efectos, hasta diametrales entre sí.
33. Efectivamente, en el marco de lo constitucionalmente previsto, hay dos escenarios
o supuestos extremos, en los cuales nuestro modelo se manifiesta de modo muy di-
ferente. En el primer escenario tenemos a un gobierno que cuenta una mayoría par-
lamentaria absoluta (escenario de “oficialismo robusto”), mientras que el opuesto es
el del gobierno con una oposición parlamentaria arrolladora (supuesto de “oposición
robusta”).
34. Cuando estamos ante un gobierno que cuenta con un “oficialismo robusto”, como
puede preverse, al ponerse en riesgo la separación de poderes debido a un eventual
fortalecimiento excesivo del Poder Ejecutivo o Gobierno, juegan un especial papel los
mecanismos que permiten el control político por parte de las minorías parlamentarias,
como es el caso, verbigracia, de la interpelación ministerial, la moción de censura o las
demandas de inconstitucionalidad.
35. En el segundo caso, de “oposición robusta”, más bien adquieren relevancia los meca-
nismos de diálogo y coordinación, de contrapeso político, o, finalmente, los de solu-
ción de controversias políticas en contextos de crisis de gobernabilidad o institucional.
Siempre en un contexto de gobierno con “oposición robusta”, y de enfrentamiento
entre poderes o crisis institucional, pueden presentarse dos supuestos totalmente extre-
mos: el del impulso de la salida del Presidente de la República por mecanismos como
el de la vacancia por incapacidad moral (entendida erróneamente en base a escenarios
que son más bien propios de un juicio político ya previsto en nuestra Constitución,
pero que es bastante más complejo de seguir y materializar), y de un eventual cierre
del Congreso de la República como consecuencia de que se haya producido dos crisis
- 906 -
totales del gabinete por denegatoria de confianza o por censura al Presidente del Con-
sejo de Ministros.
36. Visto así, no es posible calificar a nuestro sistema de gobierno solo poniendo énfasis
en uno de estos dos escenarios, es decir, solo atendiendo a la posible concentración del
poder en manos del Ejecutivo en escenarios de “oficialismo robusto”, ni a una supuesta
actitud obstruccionista, o que hace imposible la gobernabilidad, en el marco de Ejecu-
tivos que se enfrentan a una “oposición robusta” en el Congreso. Más aun, es necesario
considerar que, además de los supuestos extremos esbozados, entre ellos puede haber
escenarios variopintos, tales como gobiernos con primera mayoría parlamentaria, go-
biernos con segunda mayoría congresal, gobiernos con mayoría parlamentaria a través
de alianzas con otras agrupaciones (cogobierno), gobiernos con minoría parlamentaria
y gobernabilidad a través acuerdos coyunturales, gobiernos con minoría congresal y sin
gobernabilidad por dispersión política (no existen coincidencias políticas o programá-
ticas), etcétera
37. Con base a lo señalado, es posible calificar nuestra forma de gobierno como “presiden-
cialismo asimétrico” o “intermitente”, en atención a que las instituciones, e incluso el
propio régimen de gobierno, no operan siempre del mismo modo o con la misma in-
tensidad. Por ello, en diferentes contextos algunas instituciones, sus alcances y límites
adquieren diferente entidad; y además, plantean cuestiones y problemas de carácter
constitucional que deberán ser enfrentados teniendo en cuenta el contexto indicado.
38. Señalado esto, es claro que una descripción o delimitación de nuestro modelo en ma-
nos de la jurisdicción o la justicia constitucional debe ser realizado evitando o previ-
niendo los excesos, las desviaciones y la desnaturalización del régimen, lo cual implica
actuar siempre dentro de los términos constitucionalmente dispuestos. Al respecto,
y tal como ya ha sido señalado, el Tribunal Constitucional a estos efectos debe hacer
uso de su rol de “poder moderador”, conforme al cual trata de evitar o apaciguar los
posibles conflictos que puedan dañar la institucionalidad del país, aunque desde luego
sin invadir competencias que le sean ajenas.
39. En este orden de ideas, es posible definir los contornos de nuestro régimen de gobierno
sobre la base de los siguientes principios de identidad:
Principio de separación de poderes: hace referencia a la autonomía funcional
y a las diferentes competencias que cada poder estatal (y también cada órgano
constitucional autónomo) tiene, pero también a las distintas funciones (sociales,
políticas) que cada uno cumple tendencialmente (tales como representar, legislar
y fiscalizar en el caso del Legislativo (Congreso), o de gobernar y hacer cumplir las
leyes en el caso del Ejecutivo (Gobierno)). Este principio, desde luego, conlleva a
reconocer las eventuales tensiones que puedan surgir entre los denominados pode-
res políticos.
Con base al principio de separación de poderes es claro que nuestro modelo no
aspira entonces –a diferencia de lo que ocurre en un régimen parlamentario– a la
- 907 -
confusión o subordinación entre los poderes, o a la asunción de que existe algo así
como un “primer poder” de Estado. e reconoce, pues, la división de poderes y se
prevé formas razonables para resolver o superar las diferencias entre ellos.
Principio de balance entre poderes: alude a la existencia de mecanismos de coordi-
nación (tales como la delegación de facultades, el respaldo a políticas de gobierno
a través de la cuestión confianza, las coordinaciones o negociaciones políticas para
la aprobación del presupuesto público, la reglamentación de las leyes, la iniciativa
legislativa por parte del Poder Ejecutivo(Gobierno) o los órganos constitucionales
autónomos, etc.), de control recíproco (control jurídico y jurídico-político entre
los poderes y órganos constitucionales autónomos), y de equilibrio entre poderes
(respeto a la autonomía de los otros poderes y órganos constitucionales autóno-
mos, regulación de las competencias y funciones ajenas sin desnaturalizarlas, debi-
da asignación presupuestaria para los poderes estatales u órganos constitucionales
autónomos, etc.)
rior, el principio de balance entre poderes permite destacar que en nuestro modelo
constitucional los poderes estatales, como también los órganos constitucionales
autónomos, se conciben en una dinámica de balance o contrapeso, lo cual exige
reconocer y respetar los mecanismos de equilibrio y control constitucionalmente
previstos.
recíproco o de equilibrio entre poderes no pueden realizarse alterando o desnatura-
lizando el balance que ha buscado asegurar la Constitución, y que es parte medular
de nuestro modelo.
Principio de cooperación: conforme a este principio, la interpretación de las
competencias y las funciones de los poderes y órganos constitucionales autónomos
deben estar orientadas al cumplimiento de los fines del Estado (artículo 44 de la
Constitución), a la concreción del conjunto de bienes y valores constitucionales
(todos ellos, pudiéndose mencionar a modo de ejemplo lo señalado en los artículos
3, 38, 43 o 45 de la Constitución), y siempre teniendo como horizonte la defensa
de la persona humana y el respeto a su dignidad (artículo 1 de la Constitución).
De esta manera, entre los poderes públicos y órganos constitucionales autónomos
resulta de aplicación el principio de “lealtad constitucional”, lealtad que, además
del respeto a las competencias y funciones ajenas, orienta el comportamiento de los
actores estatales hacia la consecución del bien común, que debe ser el fin último de
la política.
Así visto, con base en este principio de cooperación deben evitarse conductas obs-
truccionistas, desleales o egoístas por parte de los poderes o actores políticos. Al
respecto, si bien la política tiene una faz confrontacional inevitable, vinculada a
- 908 -
la lucha entre los diversos actores involucrados, las instituciones y competencias

constitucionales deben ser interpretadas y ejercidas en el sentido de fomentar la in-
tegración social, la unidad política, y la optimización de los fines y principios cons-
titucionales, entre otros aspectos. Lo anterior, desde luego, resulta especialmente
cierto en el caso del análisis que le corresponde realizar el Tribunal Constitucional
en los casos sometidos ante él, atendiendo al su rol moderador y pacificador de
conflictos.
Principio de solución democrática: este principio pone de relieve que frente a un
entrampamiento o crisis política o institucional que no puede superarse a través de
los medios institucionales habituales, debe preferirse, en primer lugar, las salidas
deliberativas (es decir, mediante el diálogo institucional, o a través de los espacios
de deliberación pertinentes y adecuados para enfrentar los conflictos políticos) y,
únicamente en su defecto, apelar a la elección popular como ratio final y superior.
De esta manera, el sistema de gobierno, así como las relaciones entre los poderes
públicos, deben tender a establecer y preferir mecanismos de dialogo que permitan
resolver las controversias sin apelar, en primer término, a formas plebiscitarias o
meramente mayoritarias de democracia. En ese sentido, corresponde a los actores
políticos e institucionales, y desde luego en ello juega también un rol central el
Tribunal Constitucional, promover que en las instancias de discusión institucio-
nal se produzcan diálogos robustos e inclusivos, lo cual comprende la necesidad
de incorporar a los ciudadanos, en especial a los directamente perjudicados por
alguna medida, y a los especialistas, en el proceso de toma de decisiones. Cuando
dicho diálogo fracasa, y se produce una crisis política o institucional irresoluble,
será necesario apelar al depositario originario del poder político: los ciudadanos, el
pueblo.
40. Al tratarse todos estos de principios que identifican a nuestra forma de gobierno pre-
sidencialista asimétrico, y que permiten delimitar debidamente las relaciones entre los
denominados poderes del Estado, su regulación y ejercicio deben estar siempre enca-
minados al respeto de estas señas de identidad previstas en la Constitución, sin desna-
turalizarlas ni vaciarlas de contenido. Son parte, pues, del ya referido “núcleo duro” de
nuestra Norma Fundamental, en los términos ya recordados en esta sentencia.
§3. La vacancia presidencial y la causa de permanente incapacidad moral en el

constitucionalismo peruano
41. Si bien pueden tener diversas manifestaciones, las relaciones entre los Poderes Ejecutivo
(Gobierno) y el Legislativo(Congreso) siempre deben darse dentro de los márgenes
establecidos por la Constitución, es decir, dentro de lo constitucionalmente posible. Al
respecto, como ha sido expresado ya, la regulación constitucional de dichas relaciones
ha ido cambiando con el tiempo, con base a coyunturas o necesidades históricas espe-
cíficas. En el marco de estas relaciones, aparece precisamente en nuestro constituciona-
lismo la figura de la vacancia por “incapacidad moral”.
- 909 -
42. Al respecto, y como se destaca en varios textos de lectura obligatoria del profesor Omar
Cairo sobre la materia, así como en el informe de amicus curiae presentado por profesor
Leysser León, es necesario empezar señalando que la noción de incapacidad moral fue
importada del Derecho francés y replicada tanto en los códigos civiles peruanos como
en las constituciones del siglo XIX. Implicaba identificar a la incapacidad moral con
incapacidad de tipo mental.
43. Sobre la expresión morale, en primer lugar, se detecta que en el marco de la referida
doctrina francesa tiene actualmente dos acepciones principales: la primera para hacer
referencia a incapacité physique y morale, es decir, básicamente a la capacidad física e
intelectual; la segunda para hacer referencia a la persone physique y a la persona morale,
que en español alude a la persona natural y la persona jurídica8.
44. Como se desprende del informe de amicus curiae y los textos antes indicados, es nece-
sario precisar que el origen francés de la incapacidad moral surge en el derecho ecle-
siástico, “devenido luego del derecho civil de la familia, donde la expresión incapacité
morale, se volvió común para graficar una hipótesis de nulidad de matrimonio, la refe-
rida a la incapacidad mental congénita o sobrevenida de uno de los contrayentes”. Esta
referencia de contenido jurídico estuvo en sintonía con obras dedicadas a las frenopa-
tías (hoy psiquiatría), en las cuales se incluía a la incapacité morale9.
45. Ciertamente, este lenguaje privatista francés en torno a la incapacidad moral no es-
tuvo ajeno para la Constitución de Cádiz, que es el texto que sirve de base para las
constituciones de las nacientes repúblicas de América Latina, y tampoco lo fue para
los primeros constituyentes peruanos que la incorporaron como causal de vacancia del
presidente de la república. En relación con la Constitución de Cádiz, en el artículo
25, inciso 1 se estipuló que el ejercicio de la ciudadanía española se perdía “en virtud
de interdicción judicial por incapacidad física o moral”, lo cual aludía claramente a
ineptitud personal como a ineptitud mental o intelectual.
46. Esta discusión sobre incapacidad física o moral (mental) se mantendría inalterada hasta
la Constitución de 1933. En el diario de debates del Constituyente de 1931 se puede
constatar que se usaba y discutía a la incapacidad moral como incapacidad mental. Allí
más bien la discusión se centró en determinar si la incapacidad física ya incluía a la
mental (moral) y que por tanto debía prescindirse de dicho término en la Constitución
como precisaré más adelante.
8 Ver: MEZA, Yelena. “Vacancia por «incapacidad moral» a la luz del derecho francés”. En La Ley el
ángulo legal de la noticia. (https://laley.pe/col/551). [22/09/2020]
9 El médico francés Guilain precisa que los dementes tienen una incapacidad especial, la cual es incapa-
cité morale. Asimismo, señala que un demente no entiende sus intereses, apenas se concibe a sí mismo
y comprende la realidad. Cfr. GUISLAIN, Joseph. Leçons orales sur les phrénopathies, ou traité
théorique et pratique des maladies mentales: cours donné à la Clinique des établissements d’aliénés à
Gand, Gand, 1852, p. 55.
- 910 -
47. Además de ello, resulta pertinente realizar algunas precisiones históricas ulteriores so-
bre la figura de incapacidad moral permanente, pues es mucho lo que ha sostenido o
especulado al respecto. En este sentido, se ha señalado que, en la historia de nuestro
país, la exoneración del cargo supone el primer antecedente histórico a lo que significó
la incapacidad moral. Al respecto consideramos que en primer lugar debe tenerse en
cuenta el acta de sesión de 23 de junio de 1823 del Congreso de la República, a partir
del decreto de 19 de junio expedido por Riva- Agüero, en el cual se cesa de sus funcio-
nes al presidente de la República.
“Que en fuerza de los decretos de 19 y 21 del que rige acerca de la creación de un
supremo poder militar revestido de todas las facultades necesarias para salvar la
república, se declara haber cesado el Presidente de ella, D. José de la Riva Agüero, en el
ejercicio de sus funciones”10 (resaltado nuestro).
48. Teniendo en cuenta el contexto convulso de esa época, Riva-Agüero expide el decreto
de 19 de junio para que Sucre consolide poder en el Perú a fin de configurarse como
antesala del arribo de Simón Bolívar. Este mencionado decreto surgió como producto
de una negociación entre Riva-Agüero y el Congreso, y concluyó con la salida del
primero del ejecutivo. Así, el Congreso emitió el decreto de 23 de junio, con el cual lo
exoneró del cargo. Debido a que Sucre delegó el poder en Torre Tagle el 17 de julio,
Riva-Agüero desde Trujillo se autoproclamó presidente del Perú y decretó la disolución
del Congreso el 19 de julio, con el cual además desconoció el decreto de 23 de junio
de 202011. El Congreso, una vez reinstalado el 8 de agosto, confirmó el decreto de 23
de junio y declaró a José de la Riva Agüero como reo de alta traición12.
49. Y es sobre los delitos que fueron expresados por el Congreso que la Corte Suprema eva-
luó posteriormente los cargos contra Riva Agüero, determinando inclusive el tiempo
en el que ejerció legítimamente el poder13. Por ello, de esta pugna entre el Congreso
y Riva Agüero, en una etapa convulsa para la consolidación de la independencia, no
puede desprenderse que nos encontramos ante un caso histórico relacionado con la
incapacidad moral, en el cual se haya evaluado la aptitud o dignidad en el cargo de
Riva Agüero, a modo de antecedente vinculado con la mencionada causal objetiva de
vacancia. Ello más aún si la Constitución de 1823 no se encontraba vigente durante los
acontecimientos aquí revisados y tampoco regulaba una disposición semejante.
50. El segundo caso en que se alude la aplicación de vacancia por incapacidad moral fue el
de Guillermo Billinghurst. En efecto, tras su propuesta de reforma en la cual convocaba
10 Ver: RIVA-AGÜERO Y SÁNCHEZ BOQUETE, José de la. Memorias y documentos para la historia
de la independencia del Perú y causas del mal éxito que ha tenido ésta, Tomo I, Librería de Garnier Her-
manos, París, 1858, pp. 219-220.
11 Íbidem, pp. 191-192.
12 Cfr. BASADRE, Jorge. Historia de la República del Perú. Empresa Editora El Comercio, Lima, 2005,
p.69.
13 RIVA-AGÜERO Y SÁNCHEZ BOQUETE, Loc. Cit. p. 218
- 911 -
a un plebiscito para que las elecciones presidenciales y parlamentarias se realizasen en la

misma fecha, los congresistas firmaron una petición de vacancia por incapacidad mo-
ral. Sin embargo, esta no se llevaría a cabo, pues Billinghurst sufrió un golpe de estado
militar comandado por Oscar R. Benavides.
51. Además de lo indicado, debo precisar que durante el mandato de Billinghurst no se
encontraba vigente la Constitución de 1867, como se afirma en el escrito de contes-
tación de la demanda. En efecto, como se sabe, esta Carta fundamental duró cinco
meses, lo cual se confirma con la dimisión de Prado el 5 de enero de 1868, para que
luego se recupere la vigencia de la Constitución de 1860 planteada por el Presidente
interino Diez Canseco, quien además convocó a elecciones según las disposiciones de
esta última.
52. Por otra parte, siguiendo con las precisiones, encontramos que el término incapacidad
moral estuvo acompañado, desde su génesis en la historia constitucional peruana, del
adjetivo permanente o expresiones sinónimas. Lo anterior puede constatarse desde su
incorporación a través de la Constitución de 1839, bajo los términos de “perpetua in-
capacidad moral” (art. 81), o en uno de los textos de mayor vigencia como es la Cons-
titución de 1860, la cual la reguló como “perpetua incapacidad moral del Presidente”
(art. 88). Ello, claro está, salvo las excepciones de la Constitución de 1856 (art. 83) y
la Constitución de 1867 (art. 80).
53. Así las cosas, el adjetivo de permanente tampoco resulta trivial para los constituyentes
del siglo XX. En los debates del Constituyente de 1931 se observa la preocupación
por precisar la incapacidad moral, diferenciándose de incapacidad física, así como por
mantener el adjetivo permanente.
“El Relator leyó: Artículo 10º.- La presidencia de la República vaca, además del
caso de muerte: 1.- Por permanente incapacidad física o moral del Presidente, de-
clarada por el congreso. […]
El señor Gamarra: […] i el Congreso ha de declarar la vacancia del Presidente
de la República, no habrá de hacerlo arbitrariamente, sino que lo hará en vista de
instrumentos, de documentos que acrediten esa incapacidad […]14.
El señor Arca Parró: Señor Presidente: Creo que es conveniente que se aclare el
término “incapacidad moral” que contiene el artículo en debate. Al hablar de inca-
pacidad moral, deseamos que la Comisión aclare si dentro de este término está la
rigidez mental; porque puede hacer la distinción entre la incapacidad física propia-
mente dicha y el hecho tangible de que una persona que se encuentra privada de
una función cualquiera esté perfectamente capacitado para realizar sus funciones
intelectuales. La incapacidad moral, tal como se dice simplemente, en el Artículo,
14 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Diario de los debates del Congreso Constituyente de 1931,

18ª sesión: debate constitucional, 4 de abril 1932, p. 2414.
- 912 -
puede ser materia de apreciaciones más o menos elásticas. Queremos saber, pues,
si el término incapacidad moral es suficiente para comprender el estado de rigidez
mental. En nuestro concepto, no lo es
El señor Tirado.- […] Ahora bien, si el Presidente adquiere una enfermedad que
le imposibilita, material o mentalmente, para el ejercicio de sus funciones, es claro
que está físicamente incapacitado […].
El secretario señor Escardo Salazar.- […] La palabra “Permanente” descarta, por
completo, la posibilidad de que se rehabilite el sujeto para actuar posteriormente15.
El señor Arca Parró.- La objeción fundamental se refiere a saber si dentro del tér-
mino que se emplea el Artículo: “incapacidad moral”, se comprende la incapacidad
mental, porque nos resistimos a creer que ésta se comprenda dentro de la incapa-
cidad física, […]. Insisto señor Presidente, en que el término incapacidad moral
es demasiado elástico, porque si fuéramos a interpretarlo en su sentido corriente,
su primera acepción se referiría, seguramente no al aspecto mental, sino, más que
todo, a la conducta del sujeto. Por lo menos, ésta es la interpretación vulgar; e in-
terpretar, es este aspecto, la vida de un sujeto y, más que todo la vida de un político,
es susceptible de demasiada elasticidad; unas veces puede ser beneficioso, pero en
otras puede ser con desmedro de los intereses nacionales […].
El señor Paredes.- […] En efecto, el término moral, de suyo genérico, creo que
ha sido tomado por la Comisión de Constitución, en el sentido de incapacidad
mental, como acaba de explicar el señor Arca Parró; por lo que juzgo, como él, que
debe emplearse la palabra mental, en vez de moral […].
El secretario señor Escardo Salazar.- En realidad es importante la indicación del
señor Arca Parró, y creo, por lo mismo, que se podría enmendar el artículo con la
frase: “Permanente incapacidad física, psíquica y moral”. El factor psíquico repre-
senta el estado mental del individuo.
El señor Bustamante de la Fuente.- Yo creo que hay que mantener la redacción
del Artículo propuesto por la Comisión de Constitución, dejando al congreso la
facultad de apreciar la incapacidad del Presidente. No podemos entrar en detalles;
y por eso es preferible usar un término general: incapacidad […]16.
El señor Guevara.- […] La incapacidad no es una enfermedad pasajera, sino un
defecto orgánico permanente del individuo […] Teniendo en cuenta la incapaci-
dad física, en el seno de la Comisión se había propuesto el término; pero, con el
objeto de contemplar una mayor afluencia de facultades para el Congreso, se ha
adoptado el otro término de incapacidad moral, que es mucho más amplio […]
15 Íbidem, p. 2415
16 Íbidem, p. 2416
- 913 -
La incapacidad moral puede ser consecuencia de enajenación mental. Hay ciertas

formas de enajenación mental que se traducen en manifestaciones inmorales.
En el terreno de la moralidad, es frecuente que esas manifestaciones inmorales
produzcan la vesania o alguna otra forma de locura. El criterio del Congreso será,
pues, fuera de sus antecedentes y de los hechos realizados, resolver si se trata de
una incapacidad moral o de una incapacidad física. Si la locura es en una forma
tan grave como, por ejemplo, la locura paranoica, que incapacita fisiológicamen-
te al individuo, esta incapacidad no sólo será incapacidad mental, sino incapaci-
dad física […]
El señor Cuculiza.- Refiriéndome a la ampliación propuesta por el señor Escardó
Salazar, para que se diga: “incapacidad psíquica, física y moral”, debo manifestar
que, en mi concepto, el término psíquico comprende la incapacidad moral, puesto
que dicho vocablo comprende todo el espíritu, con sus tres facultades bien defini-
das, que son: pensamiento, sentimiento y voluntad. Por consiguiente, encuentro
que estaría de más la palabra moral.
El señor Presidente.- […] Se va a votar el Artículo, tal como ha sido propuesto en
el proyecto de la Comisión del Constitución. […] (Votación).- Ha sido aprobado17.
54. Como se puede observar respecto a este debate existen dos posiciones: mientras unos
consideran que lo físico incluía lo mental [moral] (Tirado y Cuculiza); otros, por el
contrario, consideraban que lo mental era independiente de lo físico e incluían la
incapacidad mental dentro de lo moral (Arca Parró). En todo caso, se verifica además
que el término permanente no era decorativo, implica el modo de la incapacidad que
estaba condicionada a ser una definitiva. En este escenario, es evidente que se valoró
el riesgo de incluir la incapacidad moral en dichos términos, aún cuando la mayoría
consideró que por incapacidad moral se aludía a enajenación mental, se comenza-
ron a dar elementos que hubiesen podido relacionarse también a la conducta del
mandatario.
55. Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, se entiende la redacción del artícu-
lo 144 de la Constitución de 199318. Ahora bien, una situación distinta sucedió en el
diario de debate del Constituyente de 1979, en el cual se dispuso la eliminación de
permanente respecto de la incapacidad moral. Es pues necesario analizar el diario de
debates sobre el particular:
“El Relator leyó: “Artículo 7.- La Presidencia de la República vaca, además del caso
de muerte: 1.- Por permanente incapacidad física o moral del Presidente, declarada
por el Congreso. (…)
17 Íbidem, p. 2417.
18 “La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte: 1. Por permanente incapacidad
física o moral del Presidente declarada por el Congreso;(…)”
- 914 -
El señor Cornejo Chávez.- Pregunto señor Presidente, si es deliberada la posibi-

lidad que un enfermo mental pueda ser Presidente, porque dice “por incapacidad
física o moral”. ¿Así que el enfermo mental sí puede serlo?, ¿Qué razones ha tenido
la Comisión para proponer esta innovación?
El señor Melgar.- No se ha puesto el término de enfermedad mental, porque la
psiquiatría, feliz o lamentablemente, ahora ha ampliado su catálogo de diagnóstico
de tal manera que no es posible hablar de una enfermedad mental. De repente el
hombre más sano resulta con el diagnóstico de enfermo mental. Por eso hemos
tenido el cuidado de no usar ese término.
El señor Cornejo Chávez.- […] [ ]i no se pone esa explicación científica o sudo-
científica, resulta literalmente que la persona que no padece incapacidad física, ni
moral, sino mental, un esquizofrénico declarado que tira piedras a la calle, puede
ser Presidente de la República. Muy bien, debe ser “incapacidad física, mental o
moral”. La moral es lo que me parece más difícil de calificar.
El señor Chirinos Soto.- […] [E]n cuanto a la incapacidad moral que está con-
siderada en la Constitución, es evidentemente difusa, la califica el Congreso por
supuesto. Declarada por el Congreso es el tipo de incapacidad que se vio en Estados
Unidos para precipitar la renuncia de Nixon. No había cometido tales o cuales
delitos, pero había tenido una conducta inmoral. Entonces, a un hombre de esa
conducta inmoral se le amenazó con el juicio constitucional. En este caso sería un
tipo de incapacidad que sin haber llegado el Presidente a la perpetración de delitos,
moralmente lo inhabilita por razón muy difícil de determinar, pero que tendría que
ser declarada.
El señor Valle Riestra.- El inciso está mal redactado de todas maneras, señor Pre-
sidente. Porque interpretándolo textualmente, se deduce lo siguiente: “Por incapa-
cidad física o moral permanente”, de donde una incapacidad moral transitoria o
accidental no sería causa de destitución. Quiere decir que si el Presidente se redime
de su inmoralidad o alguien la considera tal, entonces ya no hay una incapacidad
permanente sino subjetiva.
Ahora lo de la “incapacidad física”, tal como está redactado, podría haber signifi-
cado que Roosevelt no habría sido Presidente de los Estado Unidos. Tiene que ser,
como dice el señor Aramburú: Incapacidad que lo imposibilite para el ejercicio
de su cargo. Esto es cierto en la Constitución actual, pero está redactado mejor,
porque dice, “por permanente incapacidad física o moral del Presidente” e está
haciendo énfasis en la incapacidad física permanente y lo de moral no lo pone.
El señor Chirinos Soto.- Por ejemplo en el caso de un ebrio, no comete delito; y el
caso se ha dado en el Ecuador, con el Presidente Arosemena; hasta en un escándalo,
no hay delito, no puede ser enjuiciado, pero hay una incapacidad moral. Yo estoy
de acuerdo con que la expresión es vaga, pero es indispensable, porque el Presidente
podría incurrir en incapacidad moral.
- 915 -
El señor Melgar.- Señor Presidente; el problema original es si lo mental se cubre

de alguna manera. Hemos creído que lo mental se cubre con lo físico. No hemos
querido connotar el término mental, porque es problemático. La psiquiatría, no
obstante las informaciones últimas que nos ha dado el señor Cornejo Chávez,
en este momento tiene una vastísima controversia respecto a qué es una enfer-
medad mental. Ahí sí podría haber argumentos para debilitar una posición o
hacer prospera determinados intereses o intenciones. Lo físico cubre lo mental.
Lo moral consideramos que es forzoso poder presentarnos con cierta pulcritud
ante la opinión pública y consagrar en la Constitución ese objetivo de pulcritud,
porque retirar lo moral va a ser un poquito raro máxime que la Constitución
actual lo consagra. De modo, señor Presidente, que la Comisión mantiene el
texto19.
56. Al respecto, observo que, si bien los constituyentes discutieron en torno a los concep-
tos de incapacidad moral, física y mental, la principal diferencia con la Constituyente
de 1931 fue que mientras esta última entendía la incapacidad moral dentro de lo men-
tal, la Comisión de la Asamblea Constituyente de 1979 “consideró que la incapacidad
física incluía la enfermedad mental”20. Asimismo, que finalmente se haya suprimido el
adjetivo permanente para incapacidad moral es relevante, en tanto había el riesgo de
que se pudiera relacionar a la conducta del mandatario (inmoralidad) debía apartarse
de lo permanente o transitorio para no ser incongruente. La idea entonces que prevale-
ció fue de una causal abierta, una “salida política” en términos de Chirinos Soto, para
que el Congreso evalúe políticamente la conducta del presidente que era reprobable sin
configurarse en delitos21.
57. Si bien la posición del Constituyente de 1979 era novedosa para la tradición histórica
sobre incapacidad moral, esta fue rechazada por la mayoría del Constituyente de 1993
y, por el contrario, se retomó el sentido interpretativo del constituyente de 1931, plas-
mado en la Constitución de 1933.
“El señor Presidente [Torres y Torres Lara].- Muy bien, hablaré a título personal
indicando que la mayoría coincide conmigo.
En cuanto al inciso 1), “Incapacidad permanente física o moral, declarada por el
Congreso”, nosotros consideramos que debe quedar como está, por las siguientes
razones. Este inciso ha sido materia de modificación en la Constitución de 1979 y
ha generado constantes conflictos y tensiones.
19 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Diario de los debates, Asamblea Constituyente 1978-1979,

tomo IV, 1979, pp. 8-9.
20 EGUIGUREN, F. “La responsabilidad constitucional y penal del presidente de la república del Perú”.
Lima: Tesis para optar el grado académico de Doctor en Humanidades en la PUCP, 2007, p. 229.
21 Ídem
- 916 -
Durante el período de su aplicación, en muchas oportunidades, parlamentarios

con poca prudencia han amenazado constantemente con la aplicación de este inci-
so, con lo cual generaron permanente inestabilidad en los gobiernos.
Este concepto se ha originado, en consecuencia, por el cambio que se estableció
en la Constitución de 1979, donde se señaló, como se está planteando ahora, que
por una simple incapacidad moral pueda ser removido el Presidente de la Repú-
blica. Como la incapacidad moral no está precisada, puede llegarse a situaciones
extremas.
He tenido la oportunidad de leer, como siempre lo hago, los textos de los cons-
titucionalistas más distinguidos, como es el doctor Chirinos Soto. Él menciona
en su texto el caso del Presidente de un país vecino que incurría en algún tipo de
excesos menores, pero que podrían haber sido calificados de incapacidad moral: un
pequeño exceso de consumo de alcohol en alguna reunión que tuvo y que refiere el
doctor Chirinos Soto en su obra.
El concepto de incapacidad moral, así señalado en la Constitución, muy genérica-
mente, puede desestabilizar a cualquier gobierno, y consideramos que esto no es
prudente. Por eso creemos que debemos regresar al concepto de que la remoción
del Presidente debe producirse cuando tiene incapacidad física o moral perma-
nente; no por un acto con que dé la apariencia de incapacidad moral, sino que se
presente como una persona que es permanentemente incapacitada moral.
Quiero referirme, en este sentido, a la Constitución de 1933, cuyo artículo 144
decía: “La Presidencia de la República vaca, además de caso de muerte: 1) Por
permanente incapacidad física o moral del Presidente, declarada por el Congreso”,
que es un texto distinto del actual, el cual dice: Incapacidad moral o permanente
incapacidad física. Nosotros queremos retornar al concepto establecido en la Cons-
titución del año 1933”22.
58. Ahora bien, es posible comprobar entonces, a partir de un tipo de interpretación his-
tórica, que el inciso 113 inciso 2 al hacer referencia a permanente incapacidad moral se
refiere a una enfermedad mental definitiva que padece el Presidente de la República
del Perú y, por ello, es que terminaría siendo declarada por el Congreso. El método
histórico que he evaluado tiene sentido en cuanto la institución de incapacidad mo-
ral permanente es de larga data en el Perú. Asimismo, ha estado contenida en ocho
disposiciones constitucionales en la historia peruana. De allí que es imprescindible su
análisis como punto de partida a partir de este método de interpretación.
22 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Diario de los debates del Congreso Constituyente Democrá-

tico, 33ª sesión, 24 de marzo de 1993, p. 1264.
- 917 -
§4. La causal vacancia al presidente por “permanente incapacidad moral” en el

marco de la Constitución de 1993
59. Realizado este repaso histórico, es necesario abordar ya de manera directa la causal de
“permanente incapacidad moral” en el marco de nuestra actual Constitución. En este
orden de ideas, en primer término me encargaré de analizar más específicamente qué
significa el contenido “moral” en la expresión incapacidad “moral”.
60. Como ya fue indicado, desde diferentes especialidades (Derecho Comparado, Historia
Constitucional, Derecho privado), la incapacidad “moral” hace referencia prima facie
a una incapacidad “mental”, en la medida que aparece de manera complementaria y
junto a la “incapacidad física”.
61. Como también fue precisado la expresión “moral” aparece como un galicismo que
alude a la voz francesa morale, que se usa para hacer referencia a un contenido variado,
pero que no se relaciona con los valores morales o éticos. Además de ello, es necesario
tomar en cuenta que, en el idioma castellano, y más específicamente en el lenguaje
jurídico, aparecen diversos usos de la palabra “moral” que podrían dar cuenta fácil-
mente de este uso: daño moral (daño emocional o sicológico), persona moral (persona
jurídica), autonomía moral (discernimiento, capacidad de juicio), integridad moral
(indemnidad de la autonomía personal), violencia moral, etc. En estos casos, resulta
indubitable, la palabra “moral” no se refiere esencialmente a contenidos morales, en el
sentido de “hacer lo debido” o del “razonamiento práctico”.
62. En este sentido, además, es muy claro por qué la “incapacidad moral” se encuentra re-
gulada junto con la vacancia por “incapacidad física”. Efectivamente, la causal de la re-
ferencia dice que la Presidencia de la República vaca por “ u permanente incapacidad
moral o física, declarada por el Congreso”. Esta relación entre las referidas incapacidades
viene dada porque ambas deben ser entendidas en el marco de una situación de salud que
constituyan un impedimento para el desempeño de las facultades del presidente.
63. No obstante, queda claro que si bien son muchas y muy diversas las situaciones que un
estado de salud puede deteriorarse, no todas ellas podrían constituirse en justificación
razonable para invocar a la así llamada “incapacidad moral”, entendida como incapa-
cidad mental. Y es que, si bien la incapacidad mental, de manera general, es pasible de
ser comprobada objetivamente a través de una evaluación médica, no sucede lo mismo,
en principio, con la relación existente entre los distintos niveles de incapacidad mental
y las aptitudes necesarias y específicamente relacionadas con el ejercicio del cargo de
presidente de la República.
64. En ese entendimiento, y para evitar una discrecionalidad tal que resulte ajena a lo
advertido precedentemente, estimo que la denominada “incapacidad física y moral
permanente” requiere no solo ser precisada en cuanto a sus alcances, sino también, y
en base a una interpretación aditiva, ser comprendida en el sentido de que la misma
deba ser declarada expresamente, para no otorgar margen de duda sobre su contenido
y aplicación. Veamos esto con más detalle a continuación.
- 918 -
65. En línea con lo recientemente expuesto, es necesario indicar que la causal de vacancia
contenida en el artículo 113, inciso 2 hace referencia a una incapacidad moral “per-
manente” y “declarada por el Congreso”. Ambas nociones están relacionadas con la
objetividad de la causal (que, como veremos luego, es una característica de todas las
causales de vacancia) y, siendo así, debe quedar claramente delimitado que es lo que
ellas exigen.
66. En primer lugar, encontramos que la incapacidad debe ser declarada por el Congre-
so de la República en el sentido de que tan solo resulta necesario constatar una si-
tuación fáctica, y por ende tampoco se trata de una situación jurídica que el Poder
Legislativo(Congreso) pueda constituir al margen de los hechos del mundo. En este
sentido, la incapacidad regulada hace referencia una realidad que es independiente de
la voluntad política del Congreso y que a este solo le correspondería “declarar”. No
olvidemos que el concepto de vacancia apela, desde siempre, a la existencia de una
circunstancia objetiva que demuestre que el Presidente o Presidenta de la República no
se encuentra en condiciones de ejercer su cargo. Estamos hablando entonces de una
constatación, y no de una evaluación subjetiva, y menos aún, sustentada en razones de
cálculo político.
67. Al respecto, y en el caso de la incapacidad física, la situación no parece revestir mayor
complejidad, pues bastaría con informes médicos emitidos por comisiones médicas del
Ministerio de Salud y Essalud, en tanto que representan documentos públicos dota-
dos de fe pública y que tendrían plena validez probatoria respecto al estado de salud
del presidente. Obviamente, y para no contradecir los parámetros convencionales y
constitucionales existentes, el grado de deterioro físico debe ser de tal magnitud que
objetivamente resulte imposible que quien se venía desempeñando como presidente o
Presidenta desempeñe la función que se le había encomendado.
68. En el caso de la llamada “incapacidad moral”, y en la medida que debe ser entendida
como incapacidad mental grave, ella prima facie también debe aparecer expresamente
determinada en informes médicos o expertos emitidos con dicha finalidad. Y es que,
como bien se ha señalado en el amicus curiae presentado por la Clínica Jurídica de
Derechos Humanos y Discapacidad de la Facultad de Derecho de la PUCP, el solo he-
cho de tener una discapacidad mental no puede ser tomado como una excusa o razón
suficiente para impedir el ejercicio del derecho fundamental a la participación política,
consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política, en relación con el principio-
derecho de igualdad.
69. Lo anterior, desde luego, va de la mano con el reconocimiento de la capacidad de las
personas con discapacidad a través de la modificación y derogación de, por ejemplo,
algunos artículos del Código Civil, del Código Procesal Civil y del Decreto Legislativo
del Notariado, mediante la aprobación del Decreto Legislativo 1384, que reconoce y
regula la capacidad jurídica de las personas con discapacidad en igualdad de condicio-
nes, publicado en el diario oficial El Peruano el 4 de setiembre de 2018.
- 919 -
70. Al respecto, en aras de precisar que no toda discapacidad mental resulta inhabilitante,
sino que, por el contrario, el Estado (y la sociedad) no les debe restar indebidamente
su autonomía, vale la pena mencionar algunos de los cambios más significativos intro-
ducidos por la referida normativa, los cuales, tal como fue sintetizado en su exposición
de motivos, son los siguientes:
Se elimina del Código Civil la referencia a personas ‘incapaces’ así como las catego-
rías ‘incapacidad absoluta’ e ‘incapacidad relativa’. De esta manera, se derogan las
disposiciones de los artículos 43 y 44, que hacen referencia a ‘los que por cualquier
causa se encuentren privados de discernimiento’ ‘los retardados mentales’ y ‘los que
adolecen de deterioro mental que les impide expresar su libre voluntad’. [...] Se
modifica el artículo 3 del Código Civil, estableciéndose que la capacidad de goce
no es objeto de limitación; es decir, se preserva el reconocimiento de la personali-
dad jurídica de la persona como sujeto de derecho y deberes imposibilitando que
sea suplantada por otra bajo ninguna circunstancia. No obstante ello, la capacidad
de ejercicio, al no ser un derecho absoluto, es pasible de limitaciones legales en el
marco de los estándares internacionales de los derechos humanos. Cabe resaltar
que estos límites han sido eliminados para las personas con discapacidad con ex-
cepción de ‘las personas que no puedan manifestar su voluntad de manera expresa
ni tácita, temporal o permanentemente’. Se elimina del todo la figura de la curatela
del Código Civil para las personas con discapacidad y, en el caso de la excepción
de ‘las personas que no puedan manifestar su voluntad de manera expresa ni tácita,
temporal o permanentemente’, se les aplica la designación de apoyos judicialmente
de forma excepcional.
71. De este modo, lo que corresponde es más bien reivindicar a las personas con discapa-
cidad, devolviéndoles el estatus de verdaderos sujetos de Derecho, de conformidad con
los estándares actuales en materia de protección de los derechos humanos (cfr. STC
00194-2014-PHC y STC 05048-2016-PA).
72. En este orden de ideas, los informes médicos propuestos para sustentar una dis-
capacidad mental dirigida a sustentar una posible vacancia solo resultarán atendi-
bles si la referida discapacidad es expresa e indubitablemente grave, que inhabilite
definitivamente a una persona para ejercer el cargo (en sentido similar a como se
comprendería una incapacidad física permanente), pues solo en aquel supuesto no
sería posible darle continuidad a las distintas labores y competencias que ejerce el
Presidente o Presidenta de la República. Por lo demás, una interpretación como
esta no solo sería respetuosa de los derechos fundamentales reconocidos en la actual
Constitución, sino que también guarda concordancia con una lógica de conven-
cionalización del Derecho, en donde debe tomarse en cuenta, para este caso en
particular, lo señalado en la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (CDPD).
73. De otro lado, en cuanto al contenido vinculado con la expresión permanente, se trata
de un concepto descriptivo que, se refiere a algo que podría ser determinado de manera
- 920 -
indubitable y comprobada, a través de medios objetivos y técnicos (como fue indicado,

del modo análogo e igual de riguroso que al que permitiría acreditar una incapacidad
física de carácter permanente).
74. Para aclarar el panorama al respecto, y como se ha señalado dentro de este proceso
competencial, esta causal de vacancia se refiere “a los casos en que el primer manda-
tario, como consecuencia de una situación sobrevenida, se vea afectado en su salud
mental o física, y de manera irreversible, o sea, que no pueda ser objeto de tratamiento
terapeútico” (amicus curiae presentado por el abogado Leysser León Hilario, subrayado
nuestro).
75. Como puede apreciarse entonces, lo permanente no depende de una correlación de
votos, sino de una acreditación objetiva, no solo sobre un padecimiento de una inca-
pacidad física o mental grave, sino también de que la misma no puede revertirse ni con
un tratamiento médico al respecto. Una vez más, ello debe quedar fehacientemente
acreditado en los informes médicos emitidos por comisiones médicas, por ejemplo, del
Ministerio de Salud o Essalud, en tanto que ellas pueden emitir documentos públicos
dotados de fe pública, convocadas para el particular.
76. Además de lo señalado, me parece importante mencionar que, de una lectura integral
del artículo 113 de la Constitución, el cual regula las causales de vacancia presidencial,
puede apreciarse que allí, en concordancia con el concepto de vacancia ya explicado en
este mismo texto, se hace referencia a supuestos en los que solo se requiere constatar la
ocurrencia de hechos objetivos, como son, por ejemplo: la muerte del presidente, su
renuncia, que este haya salido del territorio nacional sin permiso del Congreso o que
no haya vuelto en el plazo indicado, o que haya sido destituido por juicio político.
77. Como puede apreciarse, todos estos supuestos tan solo implican constatar situaciones
de hecho en las que prácticamente no cabe mayor deliberación sobre lo ocurrido. Y ello
es así, porque aquí de lo que se trata es de evitar una situación de vacío de poder en el
ejercicio de la presidencia, ante la materialización fáctica de algunos de los supuestos
establecidos en la referida disposición.
78. Por esta razón, entonces, ninguna de las causales establecidas en artículo 113 de la
Constitución busca que los congresistas ingresen en un proceso de deliberación com-
pleja orientado a remover un presidente por razones de conveniencia u oportunidad
política, tomando en cuenta además que ello tendría que ser definido discrecionalmen-
te por el Congreso de la República, algo que, como anoté en su momento, no resultaría
coherente con nuestro modelo de gobierno.
79. Efectivamente, en el marco de nuestra forma de gobierno, en ningún caso podría in-
terpretarse que estas causales representen una especie de “sanción” en contra de un pre-
sidente en ejercicio. Recordemos que, en efecto, en nuestro modelo el Presidente de la
República no responde políticamente por sus actos (ello le corresponde a los ministros)
y que son los ciudadanos quienes deciden quién ejerce la presidencia (y no el Congreso,
como ocurre en los sistemas parlamentaristas).
- 921 -
80. Ahora, y no obstante lo indicado, queda claro también que dentro de las causales de
vacancia establecidas en el artículo 113, se encuentra una peculiar, precisamente la re-
ferida a las ya mencionadas incapacidades “física” y “moral”. Al respecto, si bien no ha
sido puesta en duda la objetividad de la incapacidad física, sin embargo, sí se discute si
ocurre lo mismo con la denominada “incapacidad moral”.
81. Esta discusión cobra una relevancia fundamental y no puede ser soslayada por este
Tribunal. Y es que, el hecho de que haya habido hasta tres intentos de vacancia en
el presente quinquenio, en los cuales se ha invocado (debida o indebidamente) esta
causal, nos habla de la relevancia que ha cobrado en la manera de cómo se articula el
poder y las relaciones dentro del aparato institucional configurado en la Constitución
vigente y, por ende, tomando en cuenta el rol del Tribunal Constitucional al que me he
referido anteriormente, es necesario un pronunciamiento expreso y claro por parte de
este Tribunal, que zanje el contenido problemático de dicha cláusula, el cual evite en el
futuro interpretaciones antojadizas que lleven a escenarios de grave crisis institucional,
pero a la vez (como dejare anotado al final de mi voto) que permita también dar una
respuesta sensata frente a graves inconductas por parte de quien ejerce la presidencia.
82. Ahora bien, en función de lo señalado precedentemente, reitero que la causal de
vacancia referida a la “permanente incapacidad moral” debería entenderse también
como una causal objetiva, respaldada en una constatación fáctica, que no requiere
una mayor complejidad interpretativa o argumentativa. Esto es así, no solo porque
está al lado de otras causales que son objetivas, sino sobre todo porque la regulación
del conjunto de causales da cuenta de lo que puede (y no puede) hacer el Congreso en
el marco de nuestro régimen de gobierno. En otras palabras, no podría interpretarse
como una causal de vacancia al presidente un supuesto a través del cual el Congreso
pueda removerlo discrecionalmente, tan solo con base en contar con los votos nece-
sarios para hacerlo (como podría ocurrir con la jefatura de gobierno en un régimen
parlamentario).
83. Por tanto, me encuentro en desacuerdo con cualquier postura que pretenda asimilar la
“incapacidad moral permanente” con algo así como una “moral pública”, o vinculada
con actos que riñan con lo que alguna persona o grupo de personas puedan considerar
“buenas costumbres” (máxime si, como veremos, para esta causal se prevé un proceso
sumamente célere). Una posición como esta no coadyuva a brindar la necesaria segu-
ridad jurídica para el ejercicio del cargo del Presidente de la República, y lo deja más
bien expuesto a los vaivenes de las correlaciones político-partidarias que pueda forjar al
interior del órgano que lo podría vacar, esto es, el Congreso de la República.
84. Sin embargo, afirmar esto no equivale sin más a eximir de toda responsabilidad al presi-
dente ante cualquier situación que pudiera tener consecuencias jurídico- constitucionales
relevantes. Un escenario como este no resultaría acorde con las exigencias de un Estado
Constitucional que se precie de brindar respuestas adecuadas frente a situaciones gravísi-
mas e insostenibles que puedan presentarse en el ejercicio de cargos públicos.
- 922 -
85. Es por ello que considero que, tomando que pueden presentarse esos escenarios, y en
aras de esclarecer lo aquí planteado, considero necesario explicitar una vía interpre-
tativa posible que prevé la Constitución, de tal modo que no se genere ningún vacío
indeseable. Esto, desde luego, sin perjuicio de que posteriormente esto sea regulado y
perfeccionado de manera explícita por el legislador constituyente.
§5. Suspensión del presidente de la República por indignidad o mal desempeño

86. Como había señalado, si bien la incapacidad moral es incapacidad mental, a la vez
sería indeseable descartar sin más la existencia de una vía constitucional que permita
encausar supuestos en los que existan situaciones de grave inmoralidad o de mal e in-
soportable desempeño.
87. Al respecto, es menester tener en cuenta que la Constitución es clara en evitar que el
presidente sea investigado o incluso removido de su cargo si no es por las causales esta-
blecidas en el artículo 117 de la Constitución (traición a la Patria, impedir elecciones,
disolver indebidamente el Congreso, o impedir el funcionamiento del Congreso o los
organismos del sistema electoral), y no por otras razones, lo que, prima facie, con base
en la normativa que más utilizamos al respecto, excluiría la posibilidad de que un pre-
sidente sea removido pese a haber cometido actos indignantes que, consensuadamente,
se entienda que haga imposible que continúe en el cargo.
88. Al respecto, es necesario señalar que, además de ser una forma incorrecta de entender la
causal de vacancia de “incapacidad moral permanente”, el procedimiento actualmente
previsto (artículo 89-A del Reglamento del Congreso) es sumamente expeditivo, lo
cual solo tendría sentido si se le considera (tal como hemos sostenido antes) como
una causal objetiva, pero no lo tiene si se le considera como de una especie de “juicio
político express”, como parecen considerar quienes sostienen que la “incapacidad mo-
ral” es, finalmente, un cajón de sastre ético. Dicha comprensión es peligrosa, no solo
porque lesiona nuestro régimen constitucional de gobierno, sino porque, tomando
en consideración el procedimiento parlamentario hoy existente (que permite que la
vacancia por incapacidad moral se delibere y vote en un solo día), hace que se incurra
en un flagrante “déficit deliberativo”, sobre el Tribunal Constitucional se ha referido ya
en varias ocasiones (cfr. STC 00012-2018-AI y STC00006-2018-AI)
89. Frente a ello, considero que una alternativa constitucionalmente viable, y que no in-
vade competencias del legislador orgánico modificando jurisprudencialmente el Re-
glamento del Congreso, surge al interpretar de manera amplia el artículo 114 de la
Constitución. Allí se señala que “El ejercicio de la Presidencia de la República se sus-
pende por (…) Incapacidad temporal del Presidente, declarada por el Congreso”. En
este artículo (que no alude en específico a alguna incapacidad “física” o “moral”) podría
considerarse incorporados aquellos casos en los que el Presidente haya afectado irre-
mediablemente la dignidad del cargo o que este haya tenido un mal desempeño que le
impida continuar ejerciendo la presidencia, o situaciones similares (no vinculadas con
acusaciones por delitos, pues esto viene regulado y restringido por el artículo 117 de
- 923 -
la Constitución). De este modo, propongo una interpretación disociativa del artículo

114 de la Constitución, que permita distinguir los casos de suspensión por incapacidad
física o mental, de la que podría denominar “suspensión-impeachment” o “suspensión-
juicio político”
90. A efectos de la tramitación de este modo de suspensión (alejándonos del modelo de
“juicio político express” que venía ocurriendo con la vacancia por incapacidad moral),
considero que solo podría darse a través de lo dispuesto por los artículos 99 y 100 de
la Constitución, que garantizan de mejor modo el debido proceso o la racionalidad de
la discusión. Al respecto, el artículo 100 de la Constitución hace referencia explícita a
que, en ese marco, corresponde al Congreso, entre otras consideraciones, “suspender al
funcionario”, que es precisamente lo que se busca con el artículo 114 de la Constitu-
ción (suspensión de la presidencia).
91. Este proceso, de activarse, podría empezar con un “reproche” de la Comisión Per-
manente (antes que, en sentido estricto, una “acusación” a la que hace referencia
el artículo 117 de la Constitución) y para ello seguir el proceso establecido para las
acusaciones. Asimismo, podría contar con una votación de 2/3 para suspender tem-
poralmente al presidente mientras dure el procedimiento de juicio político, votación
que es la que se encuentra prevista actualmente para el caso de la vacancia express por
“incapacidad moral” . En este orden de ideas, la Comisión Permanente trabajaría
este tipo de reproche como un supuesto particular de “infracción a la Constitución”
(relacionado con los artículos 110 y 118, incisos 2 y 3), orientado únicamente a que
el Pleno tome una decisión de suspensión por el tiempo que le falte al presidente para
cumplir su mandato.
92. Asimismo, de llegar el caso al Pleno, este únicamente podría decidir sobre la suspen-
sión por el tiempo restante del mandato presidencial, mas no pronunciarse respecto
de otras medidas como la inhabilitación o la destitución, pues prima facie ellas solo
pueden adoptarse en los supuestos de acusación previstos en el artículo 117 de la Cons-
titución. Si el Pleno decide no suspender al presidente, este debería ser restituido en
su cargo y no se podría volver a proponer su suspensión por los mismos hechos o por
hechos sustancialmente análogos.
93. Así visto, con esta propuesta un presidente podría ser removido excepcionalmente,
inclusive por razones de mal desempeño o por haber obrado de una manera que haga
imposible su permanencia en el cargo, en un escenario más propio del juicio político
(aunque con eventuales matices) procurándose que se respete el debido proceso parla-
mentario (y siguiendo la jurisprudencia del Tribunal sobre esta materia), Además, no
se ncurriría en déficits deliberativos (cfr. STC 00012-2018-AI, STC 00006-2018-AI),
tomando en consideración los principios de equilibrio, cooperación y solución demo-
crática (cfr. STC 00006-2018-AI, STC 00006-2019-CC) y sin necesidad de proponer
ninguna modificación del Reglamento del Congreso en torno a la votación (que tiene
reserva de ley orgánica).
- 924 -
94. Básicamente, entonces, con esto solo estaríamos interpretando en un sentido posible la
“suspensión”, a la que hacen referencia los artículos 114 y 100 de la Constitución, y no
arrogándonos el lugar del legislador, al regular totalmente un proceso como este. Sin
perjuicio de ello, y precisamente con base a los principios de coordinación y solución
democrática, considero que en términos de exhortación se debe conminar al Congreso
a aumentar los votos que requieren lo que he denominado suspensión que se extienda
hasta el final de la duración del cargo, en la medida que esa es una interpretación orien-
tada a la Constitución (a consolidar y realizar la forma de gobierno constitucional).
§6. La evaluación de las situaciones recientemente acontecidas y las repercusio-

nes que ello genera
95. Luego de lo expuesto, es evidente que en las dos últimas mociones de vacancia tra-
mitadas por el actual Congreso de la República no se siguieron parámetros que están
dentro de lo constitucionalmente posible y lo constitucionalmente necesario, sino que
incluso se estuvo en el escenario de lo constitucionalmente prohibido. Y es que al des-
naturalizar una causal de vacancia para lograr lo que en realidad era un juicio político
encubierto, sin las garantías procedimentales que este juicio político tiene previstas, se
realizaron acciones fuera del parámetro constitucional que, doloroso es decirlo, llega-
ron a romper el orden institucional previsto en nuestra Constitución, y nos llevaron
a una situación que, independientemente de una legitimidad más bien formal que
otorga un importante votación congresal, dejaba de lado la dinámica de separación de
poderes y el equilibrio de poderes que reclama nuestra configuración como Estado y
nos otorgó un gobierno lamentablemente al margen de lo que corresponde a un Estado
Constitucional.
96. Ahora bien, necesario es anotar que nuestras sentencias no tienen efectos retroactivos,
aún cuando en el ámbito de los procesos competenciales tienen un efecto nulificante
de los actos dados con vicios de inconstitucionalidad. En ese sentido, bien puede reco-
nocerse que las ya anotadas actuaciones del Congreso en estos últimos días (nombra-
miento de una nueva mesa directiva, y por ende, de un nuevo Presidente encargado
de la Presidencia de la República, establecimiento de una comisión investigadora de
la actuación de Manuel Merino y algunos de sus más cercanos colaboradores, por
solamente mencionar algunas de las acciones tomadas), permiten subsanar la incons-
titucionalidad incurrida por lo menos a nivel de la sucesión presidencial. Quedan sin
embargo, otro tipo de responsabilidades que determinar frente a la actuación de quie-
nes irregularmente asumieron el poder en base a una interpretación inconstitucional
del artículo 113 inciso 2 de la Constitucional, y que así (lo que es importante para
efectos de un proceso competencial, menoscabaron las atribuciones del Poder Ejecu-
tivo (Gobierno), pues, independientemente de las personas, impidieron al Gobierno
desarrollar, valga la redundancia, su plan de gobierno.
97. Sin embargo, justo es señalar que, dentro de su rol de control de regularidad cons-
titucional, o, dicho de otra manera, de garantías que el comportamiento de todos y
- 925 -
todas se haga de acuerdo a parámetros constitucionales, el Tribunal estará atento a las

acciones que en principio ya ha venido avanzando el Congreso de la República, a las
acciones para determinación de eventual responsabilidad penal iniciadas por la Fisca-
lía de la Nación, y a las decisiones que tome el actual Gobierno constitucionalmente
constituido frente a las diversas situaciones y relaciones jurídicas generadas antes de su
asunción del mando.
98. Termino mi voto con una invocación al legislador. Y es que la gravedad de los temas
que se abordan en algunos recientes procesos competenciales hace aconsejable alguna
modificación en su regulación, sobre todo en lo referido al establecimiento para los pla-
zos para la contestación de la demanda. La intensidad de los conflictos que se abordan
en un proceso competencial demanda que el Tribunal esté más pronto en posibilidad
de convocar a audiencia y resolver la controversia a la brevedad posible. Caso contrario,
los conflictos pueden exacerbarse, y las posibilidades de actuación efectiva del Tribunal
(y con ello, su propia legitimidad) reducirse.
S.
- 926 -
Este libro se terminó de imprimir en diciembre de 2022,
en los talleres gráficos de la imprenta
Corporación Gráfica KADTE S.A.C.
por encargo del Centro de Estudios Constitucionales
del Tribunal Constitucional del Perú.

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JURISPRUDENCIA

RELEVANTE DEL TRIBUNAL

JURISPRUDENCIA RELEVANTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Director: Helder Domínguez Haro

Segunda edición, diciembre 2022

Hecho el depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: N° 2022-13075

Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra

Impresión: Corporación Gráfica KADTE S.A.C.

Director de Publicaciones y Documentación

Presentación a la Segunda Edición ........................................................ 15

Presentación a la Primera Edición ......................................................... 17

A.1. PROCESOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

• Sentencia 0009-2018-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal Cons-

• Sentencia 00018-2015-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal

Disposiciones Complementarias Transitorias y Finales del Decreto

• Sentencia 00013-2017-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal

• Sentencia 00029-2018-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal

• Sentencia 00004-2019-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal

por razones de forma y fondo. Alega que dicha norma vulnera la

• Sentencia 0006-2020-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal Cons-

• Sentencia 00011-2015-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal

• Sentencia 0003-2015-PI/TC y 012-2015-PI/TC (Publicada en la

y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el

• Sentencia 0017-2019-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal Cons-

• Sentencia 00011-2020-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal

• Sentencia 00022-2018-PI/TC (Publicada en la web del Tribunal

Proceso de Inconstitucionalidad promovido por más de cinco mil

A.2. PROCESOS COMPETENCIALES

• Sentencia 0006-2019-CC/TC (Publicada en la web del Tribunal

• Sentencia 00002-2020-CC/TC (Publicada en la web del Tribunal

El Tribunal Constitucional se complace en presentar a la comunidad jurídica y al

contra el Congreso de la República, debido al inicio del trámite de vacancia presiden-

Helder Domínguez Haro

En mi calidad de Director General del Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal

Ernesto Blume Fortini

Pleno. Sentencia 383/2020

Se deja constancia que en la sesión del Pleno Administrativo y Jurisdiccional no pre-

Flavio Reátegui Apaza

SENTENCIA DEL TRIBUNAL

COLEGIO DE ABOGADOS DE PUNO

“Caso de la modificación del delito de extorsión por el Decreto Legislativo 1237”

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

B.1. Argumentos de la demanda

- La desnaturalización alegada empezó con el Decreto Legislativo 896, publicado el 24

1 Expediente 00194-2009. Disponible en el sitio web: <https://bit.ly/2cRCZjn>. Consulta realizada el

- Sostiene el demandante que el Poder Judicial ha reconocido la legitimidad de recurrir

B.2. Contestación de la demanda

cuestionamiento en abstracto de dicha norma (lo que corresponde a los procesos de

§1. DISPOSICIÓN IMPUGNADA Y DELIMITACIÓN DEL PETITORIO

conciencia, el derecho a la participación política y el derecho de petición, en los que

c) Contra el propietario, responsable o contratista de la ejecución de una obra de

§2. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA

el 24 de mayo de 1998. Asimismo, añade que lo dispuesto en el tercer párrafo de la

10. Al respecto, en la Sentencia 0012-2008-PI/TC, este Tribunal realizó el control constitu-

§3. PERSECUCIÓN PENAL DE LA PROTESTA EN UN ESTADO SOCIAL Y

7 LARA AMAT Y LEÓN, Joan. Óp. Cit., pp. 134-136.

§4. IMPLICANCIAS DE LA MODIFICATORIA INTRODUCIDA POR EL DE-

4.1. SOBRE LA SUPUESTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

41. Dicho en otros términos, en el caso del delito de entorpecimiento al funcionamiento