Opinión Consultiva #018-2021-Jus/dgtaipd

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres”
"Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia"
OPINIÓN CONSULTIVA N° 018-2021-JUS/DGTAIPD
ASUNTO : Sobre el acceso a la información de los procedimientos administrativos

tramitados en la Policía Nacional del Perú y la denegatoria de
información cuando la entidad no cuenta con información que está
obligada a poseer o en el formato solicitado por el administrado
REFERENCIA : Oficio Nº 573-2020-SECEJE-DIRREHUM-PNP/SEC (Prov.2874-2020)
FECHA : 23 de abril de 2021
I. ANTECEDENTES
1. Mediante el documento de la referencia el señor Luis Eduardo Lazo Fernández, entonces

Director de Recursos Humanos de la Policía Nacional del Perú, formuló ante el Presidente
del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública la siguiente consulta:
“(…) recurro a su respetable Despacho en vía de consulta, para que se sirva absolver
por quien corresponda mediante opinión técnica-jurídica, si el derecho de acceso a
la información pública, permite a cualquier solicitante principalmente ajeno al
procedimiento, obtener información voluminosa referido a documentos diversos
y/o decisiones administrativas en asuntos de Recursos Humanos resueltos de
oficio o petición de parte (Cambio de colocación por necesidad de servicio, por
permuta, unión conyugal, a su solicitud), resoluciones del personal policial en
general que haya pasado a la situación de retiro y aquellos que se encuentran
en disponibilidad por diversas causales señaladas en el Decreto Legislativo 1149
Ley de la Carrera y situación del personal de la Policía Nacional del Perú.
Asimismo, si la Ley materia de la presente, más allá de las excepciones
reguladas al ejercicio de este derecho, protege legalmente a no contar con
información documental, archivo físico o virtual en forma paralela a la
gestionada”. (sic)
2. Posteriormente, mediante Proveído N° 2784-2020-TTAIP, la referida consulta fue

derivada a la Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Protección de Datos Personales (en adelante, Dirección General), a efectos de su
atención y conforme a sus competencias.
II. MARCO NORMATIVO DE ACTUACIÓN
3. De conformidad con el inciso 4 del artículo 4 del Decreto Legislativo 13531 que crea la
Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública, esta entidad
1Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública, fortalece
el Régimen de Protección de Datos Personales y la regulación de gestión de intereses, publicado el 7 de enero de
2017.
“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S. 026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de
la siguiente dirección web: https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento,
Número y Rango de Fechas de ser el caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando
Tipo de Documento, Número, Remitente y Año, según corresponda.”
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tiene la función de absolver las consultas que las entidades o las personas jurídicas o
naturales le formulen respecto de la aplicación de normas de transparencia y acceso a la
información pública.
4. En esa medida, esta Dirección General, en tanto órgano de línea del Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos sobre el que recae la Autoridad Nacional de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, emite la presente Opinión Consultiva, en mérito a la
normativa citada, en el ámbito de la interpretación en abstracto de las normas; es decir,
como pauta de interpretación general y no como mandato específico de conducta para
un caso en concreto.
5. En tal sentido, considerando la consulta formulada por la Policía Nacional de Perú, esta
Dirección General se pronunciará sobre el acceso a la información de los procedimientos
administrativos tramitados en la Policía Nacional del Perú y la denegatoria de información
cuando la entidad no cuenta con información que está obligada a poseer o en el formato
solicitado por el administrado; de acuerdo a lo desarrollado en la Ley 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública y su Reglamento.
III. ANÁLISIS
A. El acceso a información generada en el marco de los procedimientos

administrativos: a propósito de la titularidad del derecho de acceso a la
información pública y del derecho de acceso al expediente administrativo que
ejercen las partes
6. En virtud del principio de publicidad, toda la información que obra en las entidades de la
Administración Pública se presume de acceso público, por lo que las entidades no pueden
negar su entrega a quien lo solicite ejerciendo su derecho de acceso a la información
pública, salvo que la información solicitada afecte otros intereses públicos o privados
dignos de tutela que subyacen en los artículos 15, 16 y 17 del Texto Único Ordenado de
la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante, TUO
de la Ley 27806) referidos a información secreta, reservada y confidencial,
respectivamente.
7. Aunque el derecho de acceso a la información pública se encuentra reconocido como un

derecho fundamental, su ejercicio ante las entidades se encuentra ´procedimentalizado´,
por lo que los interesados en determinada información deben iniciar el procedimiento
diseñado para tal fin, actualmente denominado “procedimiento administrativo de acceso
a la información pública creada u obtenida por la entidad, que se encuentre en su
posesión o bajo su control”2 y, en cuyo marco, se garantiza la vigencia de aquel derecho,
así como de los demás derechos reconocidos a los administrados frente a la
Administración Pública.
2 Denominación estandarizada por el Decreto Supremo 164-2020-PCM, que aprobó el “Procedimiento

Administrativo Estandarizado de Acceso a la Información Pública creada u obtenida por la entidad, que se
encuentre en su posesión o bajo su control”.
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8. Así las cosas y, de acuerdo a lo desarrollado en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG), los
procedimientos administrativos bien se inician de oficio o a petición de parte 3 y, su
tramitación genera un expediente administrativo 4 , el cual, sin perjuicio de su estado
(concluido o en trámite 5 , salvo disposición en contrario), está sujeto al principio de
publicidad; por ende, en principio, cualquier persona (incluso ajena el procedimiento)
puede acceder a la información contenida en ella ejerciendo su derecho de acceso a la
información pública, cuya titularidad no exige el cumplimiento de condición especial
alguna.
9. El acceso a información de esta naturaleza radica en la necesidad de permitir que

cualquier persona realice vigilancia ciudadana sobre el cumplimento de los requisitos
exigidos para la emisión de una decisión administrativa favorable o desfavorable y las
responsabilidades que correspondan a los actores intervinientes en los procedimientos,
por cuanto, su correcta tramitación, es decir, el seguimiento de los cauces
preestablecidos en el ordenamiento jurídico6, no solo importa a los interesados directos
(o partes del procedimiento), sino también a la comunidad en general.
10. En consecuencia, salvo disposición en contrario, como la referida al acceso a los

expedientes administrativos sancionadores 7 u otras que contemplen las normas
especiales o sectoriales, cualquier persona en ejercicio de su derecho de acceso a la
información pública puede acceder a la información generada en el marco de los
procedimientos administrativos, sin perjuicio de su forma de iniciación (de oficio o a
petición de parte), forma de conclusión (de aprobación automática y evaluación previa) u
otras características.
11. No obstante, de haber algún extremo del expediente (algún actuado o algún dato de este)
que conforme a los artículos 15, 16 y 17 del TUO de la Ley 27806 no sea de acceso
público, la entidad de la Administración Pública deberá permitir el acceso a la información
disponible, es decir, permitir el acceso parcial8. Para ello puede utilizar mecanismos como
el tachado, tarjado u ocultamiento.
3 Artículo 141 del TUO de la LPAG.

4 Expediente administrativo es la materialización escrita del procedimiento que consta de los documentos en los
que se refleja, los actos de trámite, los de los administrados, los resultados de las pruebas, las notificaciones, entre
otros. En resumidas cuentas expediente es el procedimiento hecho papel. Cfr. ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucia.
El procedimiento administrativo. En: Derecho Administrativo, Régimen Jurídico Básico y Control de la
Administración. Tomo II. Segunda edición. Madrid: Tecnos, 2017, p. 18.
5 El acceso a los expedientes administrativos en trámite, con las reservas legales que puedan existir, incluso tiene
sustento en la protección constitucional que se otorga al derecho de acceso a la información pública mediante la
acción de habeas data, proceso al cual se puede acudir para “acceder a información que obre en poder de cualquier
entidad pública, ya se trate de la que generen, produzcan, procesen o posean, incluida la que obra en expedientes
terminados o en trámite (…)” (subrayado agregado). Artículo 61 de Código Procesal Constitucional.
6 Ver Opinión Consultiva N° 54-2018-JUS/DGTAIPD. Disponible en: https://bit.ly/3cE6txt
7 De acuerdo a los parámetros desarrollados en el artículo 17, inciso 3 del TUO de la Ley 27806 y la Opinión
Consultiva N° 18-2019-JUS/DGTAIPD emitida por esta Autoridad. Disponible en: https://bit.ly/3cJNce6

8 Conforme al artículo 19 del TUO de la Ley 27806.
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12. De otro lado, cabe precisar que cuando el pedido de información es formulado por el
mismo administrado o su representante, es decir, la parte interesada en el procedimiento
(y no un tercero), no corresponderá aplicar la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, sino aquellas disposiciones de acceso a la información contenidas
en la norma especial de que se trate o, en todo caso, las normas que regulan el acceso
de las partes al expediente previstas en el TUO de la LPAG.9
13. Así las cosas, será responsabilidad de las entidades de la Administración Pública valorar
adecuadamente las solicitudes que se presenten para acceder a la información de los
expedientes administrativos, debiendo determinar el marco legal aplicable y cautelar que
la respuesta brindada al solicitante se emita conforme a los procedimientos y plazos
establecidos, máxime si la aplicación de un marco legal no acorde con la naturaleza del
pedido y la condición del solicitante (parte interesada o tercero) podría afectar los
derechos que les corresponden a cada uno.
B. Acceso a la información generada en el marco de los procedimientos

administrativos tramitados en la Policía Nacional del Perú: a propósito de las
asignaciones y reasignaciones en el cargo y las decisiones de pase a situación
de retiro y a situación de disponibilidad
14. En virtud de lo señalado en el acápite precedente, y con las salvedades ya advertidas,

cualquier persona en ejercicio de su derecho de acceso a la información pública puede
acceder a la información contenida en los expedientes administrativos en trámite o
concluidos, sin necesidad de acreditar ser parte u ostentar algún interés legítimo,
justamente, porque aquel derecho fundamental garantiza un acceso inmotivado o sin
expresión de causa.
15. Ahora bien, en la Policía Nacional de Perú se tramitan diversos procedimientos especiales
en el marco del Decreto Legislativo 1149, Ley de la carrera y situación del personal de la
Policía Nacional del Perú (en adelante, Decreto Legislativo 1149) y su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo 016-2013-IN (en adelante, Reglamento del Decreto
Legislativo 1149).
16. Así tenemos, entre otros, a las asignaciones, entendidas como la “ubicación del personal
en situación de actividad en un cargo específico, acorde a las especialidades funcionales,
al Cuadro de Organización y al Cuadro de Personal y que se ejecuta anualmente
conforme a los cambios generales de colocación” 10 (subrayado agregado) y las
reasignaciones que se definen como la “ubicación del personal en situación de actividad,
en un cargo específico, acorde a las especialidades funcionales, al Cuadro de
9 Así ha sostenido esta Autoridad en la Opinión Consultiva N° 42-2019-JUS/DGTAIPD, donde precisó que la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública no es aplicable a los pedidos de información contenida en
expedientes administrativos, presentados por los administrados que son parte en los correspondientes
procedimientos administrativos, por cuanto, ello se rige por lo dispuesto en Ley del Procedimiento Administrativo
General que, para estos casos, prevé un acceso amplio, inmediato y sin formalidades, es decir, un marco legal de
acceso a la información más garantista. Disponible en: https://bit.ly/36HB3mj
10 Artículo 3, inciso 3 del Decreto Legislativo 1149.
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Organización y al Cuadro de Personal. Se ejecuta en cualquier momento, de acuerdo a

las necesidades del servicio”11.(subrayado agregado)
17. Al respecto, el artículo 30 del Decreto Legislativo 1149 establece que son causales de
asignación y reasignación en el cargo, entre otras, las siguientes: (i) la necesidad del
servicio, (i) la solicitud del interesado, previa evaluación y aprobación; (iii) la permuta,
previa evaluación y aprobación. Así como (iv) la unión conyugal, cuya base legal se
encuentra en la Ley 23284, la cual dispone que “Todos los servidores públicos, cuyos
cónyuges residan en lugar distinto, tendrán prioridad en su traslado por reasignación o
cambio de colocación al lugar de residencia de éstos”.
18. El Reglamento del Decreto Legislativo 1149 especifica que la asignación o reasignación
del personal policial por necesidad del servicio, “es la acción de comando que en uso de
su facultad discrecional dispone el cambio de cargo al personal, en atención al
cumplimiento de la misión asignada”. (subrayado agregado). En el caso de la solicitud del
interesado, precisa que “esta se ejecuta previa evaluación cuando el personal, por
conducto regular y con la debida justificación, solicita su asignación o reasignación de
cargo. La reasignación de cargo por enfermedad del titular deberá ser debidamente
sustentada con el Acta de la Junta Médica de la Dirección Ejecutiva de Sanidad de la
Policía Nacional del Perú. (…)”. (subrayado agregado).
19. Sobre la permuta, la misma norma indica que esta “se produce cuando dos (2) Oficiales
de la misma categoría y grado o dos (02) Suboficiales de la misma categoría o jerarquía,
solicitan intercambio de unidades de origen para prestar servicios, las que serán
evaluadas por la Dirección Ejecutiva de Personal. En el caso de Oficiales, la permuta será
aprobada por el Director General y en el caso de Suboficiales por el Director Ejecutivo de
Personal”. (subrayado agregado).
20. Por otro lado, en cuanto a las decisiones administrativas de pase a situación de
disponibilidad, el artículo 73 del Decreto Legislativo 1149, establece que “la situación de
disponibilidad es la condición transitoria en que se encuentra el personal fuera del
servicio, por un periodo máximo de dos años” (subrayado agregado). Entre sus causales,
de acuerdo artículo 74 del mismo dispositivo legal, se encuentran (i) la solicitud del
interesado, (ii) medida disciplinaria, (iii) sentencia judicial condenatoria; y, (iv) enfermedad
o lesión grave.
21. Por su parte, respecto a las decisiones administrativas de pase a situación de retiro, el
artículo 82 Decreto Legislativo 1149, precisa que “es la condición del personal que se
encuentra apartado definitivamente del servicio policial. Es de carácter irreversible”.
(subrayado agregado). Entre sus causales, de acuerdo al artículo 83 del mismo
dispositivo, se encuentran (i) el límite de edad en el grado; (ii) tiempo de servicios reales
y efectivos; (iii) renovación de cuadros; (iv) enfermedad o incapacidad psicosomática; (v)
límite de permanencia en la situación de disponibilidad; (vi) medida disciplinaria; (vii)
insuficiencia profesional; (viii) sentencia judicial condenatoria por delito doloso conforme
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al artículo 93; (ix) solicitud del interesado; o, (xi) encontrarse por segunda vez en situación
de disponibilidad.
22. De las normas legales y reglamentarias citadas precedentemente, se advierte que las
decisiones que puedan adoptarse en virtud de ellas, evidentemente, ostentan naturaleza
laboral o de gestión del personal en la Administración Pública policial; razón por la cual,
por regla general, son de naturaleza pública, máxime si uno de los principios rectores del
Decreto Legislativo 1149 es el “principio de transparencia”, que se traduce en la
publicidad de todos los procesos relacionados con dicha norma 12 , entre los que se
encuentran las decisiones de asignación y reasignación del personal, así como los pases
a situación de disponibilidad y retiro.
23. No obstante, cuando dichas decisiones de naturaleza laboral o de disposición del recurso
humano se adopten en base a información y/o documentos protegidos por el régimen de
excepciones, corresponderá la aplicación, en el caso concreto, de un mecanismo que
garantice la protección de estos, ya sea tarjando, tachando o elaborando una versión
pública13 del documento en cuestión. Ello, para proteger el derecho a la intimidad de los
involucrados, algún otro derecho fundamental involucrado, o eventualmente bienes o
intereses jurídicos del orden policial que pudieran verse afectados y/o dañados por una
revelación irrestricta y que no atempere el derecho de acceso a la información pública
cuando corresponda.
24. Finalmente, cabe precisar que si bien el derecho de acceso a la información pública hace
viable la vigilancia ciudadana sobre el cumplimento de los requisitos para la emisión de
un acto en la institución policial (que conjure el uso abusivo o arbitrario del poder público)
y las responsabilidades que corresponden a los actores intervinientes en los
procedimientos, ello no debe suponer una intromisión irrazonable en la esfera personal
de los efectivos policiales14 o en los asuntos relativos a la prevención y represión de la
criminalidad en el país, cuya revelación pudiera entorpecerlas.15

13 Artículo 19 del TUO de la Ley 27806. Sobre el particular, esta Autoridad ha señalado en el Informe Jurídico N°
001-2018-JUS/DGTAIPD, que si hubiere algún extremo de la documentación solicitada que a juicio de la entidad
requerida debiera estar librada del dominio púbico por calzar en alguna de las excepciones previstas en la Ley,
deberían optimizarse los principios de publicidad y de máxima divulgación, de tal forma que se entregue a quien
lo solicite aquella porción o segmento de la información que no estuviera afectada por tal condición. Disponible en:
https://bit.ly/35uLVmE
14 Como por ejemplo, “información referida a la salud personal” contenida en informes médicos o actas de Juntas
Médicas (artículo 17, inciso 5 del TUO de la ley 27806).

15 Información referida al “movimiento de personal que pudiera poner en riesgo la vida e integridad de las personas
involucradas o afectar la seguridad ciudadana” (artículo 16, numeral 1, inciso d del TUO de la ley 27806), “Los
planes de operaciones policiales y de inteligencia, así como aquellos destinados a combatir el terrorismo, tráfico
ilícito de drogas y organizaciones criminales, así como los oficios, partes y comunicaciones que se refieran
expresamente a ellos” (artículo 16, numeral 1, inciso a del TUO de la ley 27806) u otros supuestos de información
reservada o secreta.
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C. Plazo de atención de los pedidos de información y uso de la prórroga

excepcional
25. De acuerdo a lo establecido en el artículo 11, inciso b) del TUO de la Ley 27806, las
entidades de la Administración Pública tienen, como regla general, un plazo de diez (10)
días hábiles como máximo para entregar la información solicitada. Este plazo es conocido
como el plazo ordinario o legal de atención.
26. No obstante, cuando la información requerida sea voluminosa y, por ende, materialmente
imposible de reproducir en dicho plazo, la entidad puede hacer uso de la prórroga
excepcional por única vez en virtud del artículo 11 inciso g) del TUO de la Ley 27806. En
este caso, deberá comunicar al solicitante, en el plazo de dos (2) días hábiles de
presentada la solicitud, la fecha en que se notificará la liquidación del costo de
reproducción (de corresponder) y entregará la información.
27. La prórroga del plazo de atención solo puede invocarse una vez en cada procedimiento,
razón por la cual, a efectos de evitar contingencias en las entidades o afectaciones al
derecho de acceso a la información pública, la fecha cierta de entrega de la información
deberá fijarse atendiendo a criterios como (i) la complejidad de la causa que habilita el
uso de la prórroga, (ii) la situación particular de la entidad obligada, y, sobre todo, (iii) el
principio de razonabilidad16.
28. Concretamente, la norma legal establece tres (3) supuestos no concurrentes para
extender el plazo de atención de los pedidos de información17, tales como: (i) falta de
capacidad logística, (ii) falta de capacidad operativa y (iii) falta de recursos humanos.
29. La falta de recursos humanos 18, de capacidad logística u operativa no solo debe ser
alegada como una condición limitante, sino también debe constar en cualquier
instrumento de gestión o acto de administración interno de fecha anterior a la solicitud,
donde además consten las gestiones administrativas iniciadas para atender aquellas
deficiencias19.
30. Así las cosas, la tramitación de un pedido de información voluminoso que resulte
engorroso, no es un argumento válido y suficiente para denegar la información solicitada,
por cuanto la propia normativa de transparencia y acceso a la información pública ha
previsto que, ante estos casos, las entidades de la Administración Pública puedan
extender válidamente el plazo de atención determinando una fecha cierta para la
16 En la Opinión Consultiva N° 014-2019-JUS/DGTAIPD, de fecha 13 de febrero de 2019, la Autoridad Nacional de

Transparencia y Acceso a la Información Pública se ha pronunciado sobre la razonabilidad del plazo de la prórroga.
Disponible en: https://bit.ly/39MCyBl. La ampliación irrazonable del plazo para atender la información en los casos
en los que se refiere el inciso g) del artículo 11 de la Ley 27806 constituye infracción administrativa grave, de
acuerdo a lo señalado en el artículo 33, inciso 4 de su Reglamento.
17 Artículo 15-B del Reglamento de la Ley 27806.
18 Por la razones que fueren, tales como el otorgamiento de licencias, aplicación de suspensión perfecta,
inasistencia presencial a la entidad por motivo de trabajo remoto, entre otras.

19 Artículo 15-B.2 del Reglamento de la Ley 27806.
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comunicación de la liquidación del costo de reproducción (de corresponder) y la entrega

de la información.
D. Supuestos válidos de denegatoria de información que las entidades pueden

invocar
31. Si bien en su momento esta Dirección General mediante la Opinión Consultiva N° 43-
2019-JUS/DGTAIPD 20 identificó y desarrolló tres supuestos de denegatoria de la
información solicitada, actualmente estima que resulta necesario modificar dicho criterio.
En esa medida, en virtud del artículo 13 del TUO de la Ley 27806 los únicos supuestos
en los que las entidades podrán denegar, de manera justificada, una solicitud de acceso
a la información pública son los siguientes:
▪ La información solicitada está contenida en las excepciones de los artículos 15, 16 y

17 del TUO de la Ley 27806, referidos a la información secreta, reservada y
confidencial, respectivamente.
En estos casos, la entidad deberá sustentar, debidamente, que la información

solicitada forma parte de las excepciones, y justificar que la divulgación de la
información podría causar un daño sustancial a algún derecho o bien jurídico
protegido21.
▪ Cuando el solicitante requiera información con la que no se cuente y no se esté

obligado a contar al momento de efectuarse el pedido, por cuanto, el ejercicio del
derecho de acceso a la información solo obliga entregar información existente.
En estos casos, la entidad debe comunicar por escrito que la denegatoria se debe a
la inexistencia de datos en su poder. Sin perjuicio de ello, de conocer la entidad que
posee la información, debe encauzar la solicitud hacia esta última, en un plazo máximo
de dos (2) días hábiles y poner en conocimiento de dicha circunstancia al solicitante22.
A criterio del Tribunal Constitucional, la Administración Pública excepcionalmente

puede dar respuesta a los pedidos de información pública a través de la elaboración
de documentos que consignen la información solicitada citando su origen, sin emitir
valoraciones ni juicios sobre el contenido del pedido, sin que ello suponga la creación
de la información solicitada, ni contravención alguna al artículo 13° de la Ley 27806 23.
20 Disponible en: https://bit.ly/2PeJhwn

21 Si bien la prueba del daño no se encuentra regulada en el TUO de la Ley 27806 como un deber de los sujetos
obligados para denegar el acceso a la información, también es cierto que viene consolidándose en el Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos y en el derecho comparado. Incluso recientemente ha
sido desarrollada en el artículo 35 de la Ley Modelo Interamericana 2.0 sobre Acceso a la Información Pública.
22 Al respecto, cabe precisar que “(…) se considerará acreditado dicho reencause con el cargo de recepción por
parte de la entidad poseedora de la información, así como su registro de ingreso, lo cual contribuye para facilitar
al solicitante el seguimiento correspondiente”. Ver Lineamiento del Tribunal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, aprobado por Resolución de Sala Plena Nº 000001-2021-SP. Disponible en:
https://bit.ly/3w0qB4m
23 Sentencia recaída en el Expediente N° 03598-2011-PHD/TC, Fundamento Jurídico 6.
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▪ Cuando se solicite evaluaciones o análisis de la información.
En estos casos, la entidad debe evaluar si el pedido implica evaluar o analizar (emitir
valoraciones o juicios) la información que posee. No está comprendido en este
supuesto el procesamiento de datos preexistentes de acuerdo con lo que establezcan
las normas reglamentarias, salvo que ello implique recolectar o generar nuevos
datos24.
De concluir que el pedido implica evaluar o analizar la información que posee,

corresponderá derivar al procedimiento y la autoridad que corresponda.
▪ Cuando no cuenta con la información que está obligada a poseer o custodiar (ya sea
por pérdida, extravío, destrucción o alteración de la información), siempre que se
cumplan con las formalidades exigidas25.
▪ Cuando no pueda entregar la información en el medio o forma requerida por el

solicitante.
En estos casos, la denegatoria solo se refiere a la entrega en el medio o forma

requerida por el administrado, por lo que no comprende a la información considerada
en sí misma.
32. Así las cosas, algún supuesto de denegatoria diferente a los señalados precedentemente,
configuraría una restricción arbitraria al ejercicio derecho de acceso a la información
pública, por lo menos, en términos genéricos y abstractos de interpretación de la norma.
Lo señalado no implica soslayar el derecho de contradicción del que gozan los solicitantes
de información, por cuanto, aún en estos supuestos de denegatoria justificada, pueden
recurrir al Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
E. La denegatoria de la solicitud cuando la entidad no cuenta con información que

está obligada a poseer o custodiar
33. La invocación del penúltimo supuesto de denegatoria señalado ut supra, como se indica,
requiere del cumplimiento de ciertas formalidades especiales, toda vez que, el quinto
párrafo del artículo 13 del TUO de la Ley 27806 señala literalmente que “cuando una
entidad de la Administración Pública no localiza información que está obligada a poseer
o custodiar, deberá acreditar que ha agotado las acciones necesarias para obtenerla a
fin brindar una respuesta al solicitante”. (subrayado agregado)
34. Por ende, en estos casos, no es un argumento válido y suficiente para denegar la solicitud
de acceso a la información pública alegar la inexistencia del documento o el archivo físico
o digital, por cuanto, si bien la entidad debe comunicar tal circunstancia al solicitante, a
24El procesamiento de datos se encuentra desarrollado en el artículo 16-A del Reglamento de la Ley 27806.
25Cuando una entidad de la Administración Pública no localiza información que está obligada a poseer o custodiar,
deberá acreditar que ha agotado las acciones necesarias para obtenerla a fin brindar una respuesta al solicitante.
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esta, le es exigible también agotar todas las diligencias necesarias para localizar la
información requerida26, incluso deberá reconstruirla ante supuestos de destrucción o
extravío a efectos de satisfacer plenamente el derecho de acceso a la información
pública27.
35. Al respecto, el artículo 27 del Reglamento de la Ley 27806 establece que sin perjuicio de
las responsabilidades que correspondan por el extravío o la destrucción, extracción,
alteración o modificación, indebidas de la información en poder de las Entidades, el
responsable del Órgano de Administración de Archivos, o quien haga sus veces o el
funcionario poseedor de la información, según corresponda, deberán agotar, bajo
responsabilidad, todas las acciones que resulten necesarias para recuperar la
información afectada por cualquiera de las conductas señaladas.
36. Asimismo, prevé que cuando se solicite información afectada por cualquiera de las
situaciones señaladas (extravío o la destrucción, extracción, alteración o modificación),
corresponde al responsable de atender la solicitud, informar de dicha situación a la
persona solicitante, así como los avances o resultados de las acciones orientadas a
recuperar la información o la imposibilidad de brindársela (denegar la información) por no
haberla recuperado.
37. Finalmente, cabe precisar que es obligación de las entidades “(…) crear y mantener
registros públicos de manera profesional para que el derecho a la información pueda
ejercerse a plenitud”28, por cuanto, no hay documento más secreto que el documento
destruido, extraviado o inubicable29.
F. La denegatoria de la solicitud cuando la entidad no cuenta con la información

en el formato solicitado por el administrado y no pueda entregarla en dicho
formato
38. De acuerdo a lo establecido en el artículo 13 del TUO de la Ley 27806 “no se podrá negar
información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada forma o
medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido” (subrayado
agregado). El solicitante es quien determina la forma o modalidad en la que prefiere que
26 La acreditación que la entidad ha agotado las acciones necesarias para obtener la información no localizada, a
fin brindar una respuesta al solicitante, puede realizarse con todos los documentos donde se registre el inicio,
desarrollo y la finalización de las diligencias conducentes e idóneas para recuperar la información no localizada
inicialmente.
27 Al respecto, cabe precisar que “Si se requiere información que ha sido extraviada, destruida, extraída, alterada
o modificada indebidamente, la entidad deberá agotar las acciones para recuperar dicha documentación,
informando dicha situación al solicitante de manera clara y precisa, así como poniendo en su conocimiento los
avances o resultados del proceso de recuperación o la imposibilidad de entregarla por no poderse recuperar”. Ver
Lineamiento del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado por Resolución de Sala
Plena Nº 000001-2021-SP. Disponible en: https://bit.ly/3w0qB4m
28 Artículo 21 del TUO de la Ley 27806
29 Cfr. FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano. Algunas proposiciones para una Ley de Acceso a la Información. En:
Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Año XXV. Número 105. México: UNAM, 2002, p.906.
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la información le sea entregada y la entidad no puede establecer como regla general una
determinada forma de entrega en perjuicio de otras.
39. Así las cosas, el solicitante puede optar entre las siguientes formas de entrega de la
información: en copias simples, certificadas o fedateadas (formatos físicos) o CD, USB,
disco duro externo y mediante el envío a su correo electrónico (formatos digitales). Incluso
puede requerir información procesada y presentada en formato digital a través de
herramientas informáticas disponibles, entre ellas, el archivo Excel 30 , en tanto y en
cuanto, la información preexista a la solicitud.
40. En esa medida y, teniendo en cuenta que las solicitudes deben atenderse en el formato
requerido por el solicitante, se debe tener presente que en el supuesto que la información
sea solicitada en formato digital y esta no se encuentra en dicho formato, la entidad
procederá a digitalizarla, salvo que existan motivos justificantes que lo impidan como, por
ejemplo, el estado de conservación de la información31. Por lo tanto, las entidades no
pueden negar información pública que obre en sus archivos físicos alegando que la misma
no se encuentra digitalizada, al momento de la presentación de la solicitud.
41. Sin perjuicio de ello, en caso la entidad considere inviable la entrega de información en
el formato requerido por el administrado o, aun no siendo inviable dicha entrega, pero
volviéndose esta dificultosa en extremo dada la exigencia del formato (al punto de
paralizar o ralentizar significativamente la marcha de la entidad por reproducir la
información en el formato solicitado) puede esta, negar la entrega en ese formato siempre
que lo sustente debidamente y que dicha negativa vaya acompañada de la reproducción
o entrega de la información en un formato que no obligue al administrado a incurrir en
gasto adicional al planificado en su origen dado el formato requerido; además, debe
cumplirse la condición que dicho formato (distinto al requerido) sea de fácil acceso al
solicitante32.
IV. CONCLUSIONES
1. La información generada en el marco de los procedimientos administrativos, sin perjuicio

de su estado, su forma de iniciación, forma de conclusión u otras características, es de
acceso público, con la salvedad referida a los expedientes sancionadores u otras que
contemplen las normas especiales o sectoriales. No obstante, de haber algún actuado
del expediente que se encuentre protegido, deberá permitirse el acceso parcial.
2. El acceso a la información de los procedimientos administrativos hace viable la vigilancia

ciudadana sobre el cumplimento de los requisitos para la emisión de un acto y las
responsabilidades de los actores intervinientes, por cuanto, ello no solo es de interés para
las partes, sino también para la ciudadanía. Si el pedido de información es formulado por
30 Ver Opinión Consultiva N° 27-2020-JUS/DGTAIPD. Disponible en: https://bit.ly/3jjVvyp

31 De ser este el caso, subsiste la obligación de la entidad de entregar la información en formato en que se
encuentre la misma.
32 Ver Opinión Consultiva N° 012-2021-JUS/DGTAIPD. Emitida, pero pendiente de publicación. Será publicada en
el siguiente enlace: https://bit.ly/2Oa7vYu
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las partes, las entidades no deben aplicar el TUO de la Ley 27806, sino las normas sobre
el acceso al expediente.
3. Las decisiones que se adoptan en el marco los procedimientos administrativos tramitados

en la Policía Nacional del Perú sobre la asignación y reasignación, así como los pases a
situación de disponibilidad y retiro del personal policial, en virtud de las causales y criterios
preestablecidos en el Decreto Legislativo 1149 y su Reglamento, tienen naturaleza laboral
o de gestión del personal, razón por la cual, son de interés y acceso público, máxime si
uno de los principios rectores de dicho dispositivo es el transparencia.
4. Cuando las decisiones de naturaleza laboral adoptadas al interior de la institución policial

tengan como base información y/o documentos protegidos, corresponderá aplicar un
mecanismo que garantice la protección de estos (y no del resto), tarjando, omitiendo,
tachando o elaborando una versión pública; ello a efectos armonizar el derecho a la
intimidad del personal policial y los intereses públicos involucrados, con el derecho de
acceso a la información pública. La vigilancia ciudadana no puede suponer una
intromisión en la esfera personal de los efectivos policiales o en los asuntos relativos a la
prevención y represión la criminalidad cuya revelación puede entorpecerla.
5. Los únicos supuestos de denegatoria justificada se dan cuando la información solicitada

está dentro de las excepciones; se requiera información con la que no se cuente y no se
esté obligado a contar; se solicite evaluaciones o análisis de la información que se posee;
no se cuente con la información que está obligada a poseer o custodiar; y, no se pueda
entregar la información en el medio o forma requerida por el solicitante. Sin embargo, aún
en estos supuestos, subsiste el derecho de presentar un recurso de apelación.
6. Las entidades no pueden denegar una solicitud de información voluminosa cuya

tramitación, de acuerdo a su apreciación, resulte engorrosa; por cuanto, para estos casos,
la propia normativa de transparencia y acceso a la información pública ha previsto la
posibilidad de invocar la prórroga excepcional, determinando una fecha para la
comunicación de la liquidación del costo de reproducción, de corresponder, y otra para la
entrega de la información.
7. Cuando se solicite información que la entidad no cuenta, pero está obligada a poseer o
custodiar, la denegatoria no puede limitarse a sostener la inexistencia del documento
(físico o digital), por cuanto, si bien la entidad debe comunicar tal circunstancia, también
le es exigible agotar todas las diligencias necesarias para localizar la información
requerida, incluso reconstruirla ante supuestos de destrucción o extravío a efectos de
satisfacer plenamente el derecho de acceso a la información pública.
8. El solicitante es quien determina la forma o modalidad en la que prefiere que la

información le sea entregada, por lo que, si la información se solicita en formato digital, la
entidad no puede negar el pedido alegando no contar con información digitalizada al
momento de la presentación de la solicitud. No obstante, si bien no puede negar la
información considerada en sí misma, podrá negar su entrega en la forma o modo
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requerido, siempre que se observe los parámetros señalados en el considerando 41 de

la presente Opinión.
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digitalmente por
AGUILA SALAZAR
LUNA CERVANTES Eduardo Marcia Anabel FAU
Javier FAU 20131371617 hard 20131371617 soft
Fecha: 2021.04.23
19:13:34 -05'00'
Date: 23/04/2021 19:26
____________________________ ___________________________
Eduardo Luna Cervantes Marcia Aguila Salazar
Director General de la Dirección de Directora (e) de la Dirección de
Transparencia, Acceso a la Información Transparencia y Acceso a la Información
Pública y Protección de Datos Personales Pública
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres”

"Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia"

OPINIÓN CONSULTIVA N° 018-2021-JUS/DGTAIPD

ASUNTO : Sobre el acceso a la información de los procedimientos administrativos

REFERENCIA : Oficio Nº 573-2020-SECEJE-DIRREHUM-PNP/SEC (Prov.2874-2020)

FECHA : 23 de abril de 2021

1. Mediante el documento de la referencia el señor Luis Eduardo Lazo Fernández, entonces

2. Posteriormente, mediante Proveído N° 2784-2020-TTAIP, la referida consulta fue

II. MARCO NORMATIVO DE ACTUACIÓN

A. El acceso a información generada en el marco de los procedimientos

7. Aunque el derecho de acceso a la información pública se encuentra reconocido como un

2 Denominación estandarizada por el Decreto Supremo 164-2020-PCM, que aprobó el “Procedimiento

9. El acceso a información de esta naturaleza radica en la necesidad de permitir que

10. En consecuencia, salvo disposición en contrario, como la referida al acceso a los

3 Artículo 141 del TUO de la LPAG.

Consultiva N° 18-2019-JUS/DGTAIPD emitida por esta Autoridad. Disponible en: https://bit.ly/3cJNce6

B. Acceso a la información generada en el marco de los procedimientos

14. En virtud de lo señalado en el acápite precedente, y con las salvedades ya advertidas,

Organización y al Cuadro de Personal. Se ejecuta en cualquier momento, de acuerdo a

11 Artículo 3, inciso 25 del Decreto Legislativo 1149.

12 Artículo 5, inciso 5 del Decreto Legislativo 1149.

Médicas (artículo 17, inciso 5 del TUO de la ley 27806).

C. Plazo de atención de los pedidos de información y uso de la prórroga

16 En la Opinión Consultiva N° 014-2019-JUS/DGTAIPD, de fecha 13 de febrero de 2019, la Autoridad Nacional de

inasistencia presencial a la entidad por motivo de trabajo remoto, entre otras.

comunicación de la liquidación del costo de reproducción (de corresponder) y la entrega

D. Supuestos válidos de denegatoria de información que las entidades pueden

▪ La información solicitada está contenida en las excepciones de los artículos 15, 16 y

En estos casos, la entidad deberá sustentar, debidamente, que la información

▪ Cuando el solicitante requiera información con la que no se cuente y no se esté

A criterio del Tribunal Constitucional, la Administración Pública excepcionalmente

20 Disponible en: https://bit.ly/2PeJhwn

▪ Cuando se solicite evaluaciones o análisis de la información.

De concluir que el pedido implica evaluar o analizar la información que posee,

▪ Cuando no pueda entregar la información en el medio o forma requerida por el

En estos casos, la denegatoria solo se refiere a la entrega en el medio o forma

E. La denegatoria de la solicitud cuando la entidad no cuenta con información que

F. La denegatoria de la solicitud cuando la entidad no cuenta con la información

1. La información generada en el marco de los procedimientos administrativos, sin perjuicio

2. El acceso a la información de los procedimientos administrativos hace viable la vigilancia

30 Ver Opinión Consultiva N° 27-2020-JUS/DGTAIPD. Disponible en: https://bit.ly/3jjVvyp

el siguiente enlace: https://bit.ly/2Oa7vYu

3. Las decisiones que se adoptan en el marco los procedimientos administrativos tramitados

4. Cuando las decisiones de naturaleza laboral adoptadas al interior de la institución policial

5. Los únicos supuestos de denegatoria justificada se dan cuando la información solicitada

6. Las entidades no pueden denegar una solicitud de información voluminosa cuya

8. El solicitante es quien determina la forma o modalidad en la que prefiere que la

requerido, siempre que se observe los parámetros señalados en el considerando 41 de

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