ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Administración Pública es una organización, un ente que administra los

recursos del Estado. Se lo puede entender desde una perspectiva organizacional o
dispositivo orgánico y como una actividad, es decir, cómo se relacionan los
recursos. La Administración Pública es una especialidad dentro de las ciencias de la
Administración.
El Estado que adoptamos es una organización jurídico–política y tiene sus
raíces en el contractualismo social. En el tiempo de los feudos el poder era
administrado desde un origen divino y sin la posibilidad de un desarrollo intelectual.
Las disputas por éste se dirimían en batallas.
En disidencia a esta concepción, nacen ciudades libres que fomentaban el
comercio, nuevas rutas marítimas, la actividad bancaria, los seguros, y
fundamentalmente la institución del contrato, que tiene sus orígenes en la razón y
en la voluntad de las personas, que se resumían en éste. En este sentido, la
burguesía buscaba la forma de liberar al hombre.
Rousseau, intenta llevar las bondades de este sistema hacia una concepción
política del contrato, un contrato social basado en la enajenación de todas las
voluntades. Lo materializa en el contrato social, idea por la cual se cede el poder al
soberano pero de forma limitada. Será expresión de la voluntad general. La voluntad
general es distinta de la simple voluntad de todos porque no es una mera
totalización numéricamente mayoritaria de las voluntades particulares y egoístas,
cuya resultante es siempre el puro interés privado. La voluntad general, en cambio,
es siempre justa y mira por el interés común, por el interés social de la comunidad,
por la utilidad pública. De esa voluntad general emana la única y legítima autoridad
del Estado.
A diferencia de toda monarquía absoluta, o de toda forma de poder
autocrático, con el ejercicio de la voluntad general la soberanía residirá en el pueblo.
El pueblo, partícipe de la soberanía, es también al mismo tiempo súbdito, y debe
someterse a las leyes del Estado que el mismo pueblo, en el ejercicio de su libertad,
se ha dado. Se concilian así libertad y obediencia mediante la ley, que no es sino
concreción de la voluntad general y alma del cuerpo político del Estado.
En este sentido, el poder se tiene que crear a través de un proceso social que
va a institucionalizar el Estado, que va a tener sus propias instituciones y
mecanismos para expresarse y que le van a dar funcionamiento, principalmente la
Ley, un instituto de dominación para el ejercicio del poder.
Hobbes proponía otra perspectiva. Justifica la necesidad de existencia del
Estado, entendiendo al hombre como un ser que en su interés individual se
aprovecha de los más débiles. En este sentido, el Estado es un mal necesario.
Teoría del Estado: el Estado moderno nace tratando de liberar al hombre.
Posee una característica antropocéntrica, es decir, el elemento humano es central.
La Población es el primer elemento, aquel de formación del Estado, es decir, la
antropología del mismo; poseen características objetivas tales como la raza, el
dialecto, la lengua, religión, cultura, y características subjetivas que tienen que ver la
proyección de aquella población hacia el futuro como una comunidad con
organización política y jurídica. Un segundo elemento se refiere al Territorio como
aquella área geográfica en la que una nación desarrolla sus actividades. Nación es
un concepto sociológico que se relaciona con la identidad, el hecho de que un
conjunto de personas compartan elementos comunes como la historia, la lengua y la
cultura. Precede a la formación del Estado, que se relaciona con el contenido
político, organizativo e institucional de una Nación. Las naciones se organizan
política y jurídicamente y forman el Estado a través de un proceso político,
representando así su soberanía. De esta manera emerge el tercer elemento, el
Poder, es decir, la capacidad de determinar al resto a pesar de la resistencia. Para
esto es necesario un proceso Constituyente que cree aquel poder y lo sostenga
sobre instituciones. El Estado y la Ley son instituciones. Los órganos de gobierno
son instituciones y las garantías de los derechos son instituciones.
Para ser Estado, es necesario haber sido antes Nación? No siempre. Para la
teoría clásica, el Estado se materializa con la creación de la identidad por medio de
la Nación y, de esta manera, la Ley es entendida naturalmente como una institución
a obedecer y aceptar.
Estado racional normativo: el concepto racional normativo implica la
constitución de un complejo normativo establecido de una sola vez y en el que de
una manera total, exhaustiva y sistemática se establecen las funciones
fundamentales del Estado. Dicho concepto parte de la idea de poder establecer de
una vez, para siempre y de manera general un esquema de organización en el que
se contenga toda la vida del Estado y en el que se subsumen todos los casos
particulares. En nuestro país es la Constitución Nacional la que expresa esas
características y que, en el momento de su creación, intentó encauzar las
voluntades de las distintas provincias preexistentes (las cuales se podría afirmar que
se desenvolvían como distintas naciones dentro de un territorio) y fomentando el
nacimiento de la Nación Argentina moldeando su propia identidad al tiempo que se
conformaba la Estado.
Estado de vigencia sociológica: proceso sociológico en el cual la Nación ya
se encuentra conformada con su identidad, y en la cual el desarrollo de la actividad
del Estado tiende a configurarse con mayor naturalidad.
Poder: es el elemento fundamental del Estado, es la esencia que lo identifica
y distingue del resto de las organizaciones. Conceptualmente, es la capacidad de
determinar al resto a pesar de la resistencia. Anteriormente a la creación del Estado
moderno, el poder era ejercido por las monarquías de manera absoluta, personalista
y sin límites. En el Estado moderno, el poder se basa en instituciones y es universal
coactivo. Es limitado, pues las instituciones del Estado pueden exigir dentro del
marco de un contrato social. Por ejemplo, las garantías en este Estado reflejan la
plena vigencia de los derechos, que a su vez expresan los límites al ejercicio del
poder.
La creación del poder implica un proceso constituyente de carácter político
mediante el cual se crean, regulan y coordinan las instituciones como instrumento
de despersonalización del poder. De dicho proceso surgirán las bases contractuales
para la vida en comunidad, el reconocimiento de derechos, la suscripción de
garantías a esos derechos, las atribuciones de los órganos que ejercen el poder, y
sus límites. Está signado por el positivismo, es decir que el poder será materializado
por medio de leyes que deberán ser obedecidas previendo una sanción en caso de
incumplimiento. Weber sostenía que el Estado va a ejercer el monopolio legítimo de
la fuerza (su concepto de Poder). Es la legitimidad la justificación del ejercicio del
poder. El poder surge de un proceso racional e intelectual. El poder es ejercido por
el Estado, que es un soberano que no admite poder por encima. En el Estado
moderno existe un ordenamiento jurídico cuyo objetivo es alcanzar la paz social. El
poder es entendido como una relación de pares opuestos (mando y obediencia) que
debe ser ejercido para que esta relación sea efectiva. Se lo crea, limita, regula, y
finalmente se lo pone en ejercicio. Se lo crea en el proceso político constituyente,
que pone las condiciones para el ejercicio del poder por parte del Estado y lo limita
pero no lo ejerce. El poder no es absoluto porque es limitado por medio de la
institucionalización de garantías; debe ser ejercido por el Estado por intermedio de
órganos de gobierno en el marco de un contrato social y de una declaración de
principios fundamentales y garantías que protegen derechos fundamentales
(reconocidos como límites por el poder constituyente pero no creados por éste)
frente al ejercicio del poder estatal. El poder es único, indivisible y debe ser ejercido.
Clase 14/07 (primer semana)
El Estado tiene determinadas prerrogativas, entre ellas, la presunción de
verosimilitud de los actos administrativos. Esto es así porque el Estado no persigue
otra finalidad sino el bienestar general y el mantenimiento del orden.
En el proceso constituyente del poder del Estado se reconocen los derechos
naturales (fundamentales) y se crean garantías para limitar ese poder estatal. El
poder constituyente se va a instrumentar con un contrato social, la Constitución
Nacional, que puede ser codificada, sistematizada y positivizada en artículos de un
cuerpo normativo.
El Preámbulo de la CN expresa la constitución del poder del Estado, la
legitimación de un gobierno, la formación de un Estado federal, es decir, una forma
de Estado en la que el poder se encuentra centralizado para algunas cuestiones
comunes respecto de todo el territorio (facultades delegadas al gobierno central) y
descentralizado para otras cuestiones en entidades subnacionales (las provincias
que se reservan facultades) por el principio de subsidiariedad (el gobierno central no
debe arrogarse competencias que los gobiernos locales pueden llevar adelante por
sí mismos).
 La CN es el producto final del proceso constituyente. El proceso de
constitución del poder estatal generará, a diferencia de los regímenes absolutistas,
que éste nazca limitado. Es en la parte dogmática de la CN en la que se limita el
poder estatal en base a los derechos fundamentales. En este sentido, la CN expresa
la protección de estos derechos de acuerdo a las leyes que reglamenten su ejercicio
(poder de policía del Estado, es decir, la capacidad de limitar determinadas
actividades de los particulares). El ejercicio de los derechos está limitado por leyes
que los reglamentan.
Los derechos fundamentales como límites al poder que se expresan en la CN
lo hacen de modo enunciativo y no taxativo. En este sentido, los derechos
enunciados no representan la negación de otros derechos implícitos que también se
corresponden con el principio de soberanía del pueblo, al igual que los derechos
enunciados, y que constituyen límites al ejercicio del poder. El pueblo es soberano
cuando se crea el Estado en el proceso constituyente. Así, el pueblo es soberano
cuando se emancipa de un régimen político no aceptado y es convocada una
asamblea constituyente. En esta etapa todavía no existe un ejercicio del poder por
parte del Estado. La relación mando–obediencia con el poder estatal se concreta en
tanto sean respetadas las garantías (instituciones) que protegen los derechos
fundamentales.
En síntesis, la parte dogmática de la CN es la que crea y limita el ejercicio
del poder por parte del Estado. La segunda parte regula el ejercicio del poder de
manera de generar un sistema de pesos y contrapesos, y que no exista una
concentración del mismo, sino que se distribuya entre los órganos de gobierno que
presentarán facultades bien definidas. Los órganos de gobierno tienen el poder de
actuar en virtud de alguna atribución expresa; y, a diferencia de los particulares que
no están impedidos de hacer lo que la ley no prohíbe, en el caso de los órganos de
gobierno, no tienen permitido hacer aquello que la ley (que les otorgará atribuciones
delimitadas) no les permite. En este sentido, la segunda parte de la CN es taxativa
en sus enunciados.
Finalmente, luego de haberse establecido, limitado y regulado el ejercicio del
poder del Estado, éste debe ser ejercido. El constituyente se encargó de
establecer las condiciones para el ejercicio del poder, pero no lo ejerce. El poder
constituido (con todas sus instituciones) lo ejercita, pero no puede cambiar las
condiciones para el ejercicio del mismo, sino que sería necesario convocar a una
asamblea constituyente y reformar la CN.
Legitimidad de origen: condición alcanzada mediante un proceso
eleccionario.
Legitimidad de ejercicio: si el comportamiento de la autoridad legitimada de
origen se ajusta a las atribuciones definidas por el poder constituyente, es decir se
atiene taxativamente a lo expresado en la CN.
 Gobierno: el gobierno es una institución, un conjunto de órganos que ejerce
el poder del Estado. Se divide en órganos, pues la idea de los Estados es evitar la
concentración de poder. El gobierno ejerce el poder constituido y cuenta con
atribuciones y reglas claramente definidas. Las facultades de los órganos de
gobierno son exclusivas y excluyentes. El poder que ejerce el gobierno debe poseer
legitimidad de origen. Es por ello que en los estados modernos se habla de
gobiernos representativos. Representación significa hacer presente algo. Los
órganos de gobierno representan a los ciudadanos. El sistema de gobierno en
nuestro país es presidencialista. Ello implica una persona con mucho poder, con
iniciativa parlamentaria, capacidad de designar jueces, pero con algunos límites, por
ejemplo, el límite temporal (cuatro años de mandato). El presidente es jefe de
Estado y jefe de gobierno, a diferencia de las monarquías parlamentarias (España,
Reino Unido) o repúblicas parlamentarias (Alemania) con gobiernos
parlamentaristas en los que se diferencia esta función. En general, los gobiernos
europeos son parlamentaristas, y los gobiernos del continente americano, con
excepción de Canadá, presidencialistas. En el presidencialismo, el presidente es
electo y tiene mandato por un tiempo limitado. En cambio, en el parlamentarismo, el
voto proviene del parlamento y el jefe de gobierno puede ser destituido por este
órgano por intermedio de una moción de censura, por lo que no necesariamente
tiene un límite temporal. En el presidencialismo, el presidente representa al Estado;
en nuestro país, particularmente, a un Estado federal.
La legitimidad de origen de los órganos de gobierno está dada por un sistema
electoral, un mecanismo mediante el cual se cambian votos por cargos electivos.
Hasta el año 1995, en nuestro país existía un sistema electoral indirecto, en el cual
se elegían electores. Desde entonces, el sistema electoral se reformó hacia uno de
distrito único con voto directo.
En cuanto al órgano de gobierno legislativo, el Congreso necesita el acuerdo
de dos representaciones, la del pueblo (diputados) y de las provincias (senadores).
Por cuestiones relacionadas al federalismo, el Senado (las provincias) presta
acuerdo al órgano ejecutivo de gobierno, como por ejemplo, para el nombramiento
de militares de alto rango, jueces y embajadores. Bajo este supuesto es que la CN
es también un contrato político, ya que las provincias preexistentes a la
conformación del Estado federal ceden su soberanía para algunas cuestiones en
favor de una nueva organización.
El gobierno, además de ser representativo, es participativo, ya que establece
la iniciativa legislativa ciudadana en la CN y la reglamenta por ley. Es también
republicano ya que prescribe la limitación temporal del ejercicio del poder. Un buen
sistema republicano requiere alternancia y alternatividad en el ejercicio del poder, es
decir que, además de que se produzca un cambio en la persona que detenta la
autoridad presidencial, también se modifique su signo político. Un sistema
republicano también implica la separación de funciones con atribuciones exclusivas
y excluyentes respecto de cada órgano (las facultades de un órgano son exclusivas
de aquel y están privadas para los otros). Además de la división de funciones, entre
los órganos existe un sistema de pesos y contrapesos y de control cruzado.

Sistema político administrativo del Estado Poder Ejecutivo y Poder Legislativo. En ellos se deciden y

Ley: instrumento que obliga a hacer cosas y, a su vez, obliga a quienes

ejercen el poder (funcionarios públicos) a cumplirla para no incurrir en
arbitrariedades (deben obrar conforme a la ley). Cuando la ley faculta al funcionario
a decidir, se le otorga discrecionalidad. La ley iguala, es de carácter general e
impersonal. Para que sea válida debe ser pública, es decir, el gobierno está
obligado a publicarla (requisito de publicidad). Además, debe ser publicado todo
aquel acto administrativo que pueda ser dado a conocer (por ejemplo, la
designación de funcionarios, las licitaciones públicas).
Clase 18/07 (segunda semana)
Teoría Económica del Estado: explica al Estado como una organización en
la que, si bien se plantea la existencia de un contrato social para su conformación,
éste se sostiene por medio de mutuos acuerdos autoejecutivos que buscan
garantizar la autonomía de la libertad de las personas. Estos acuerdos se presentan
de manera natural y prima la racionalidad. Existe un Estado porque la racionalidad
de las personas implica la producción de acuerdos para garantizar el bienestar
general que demanda el momento actual y la estabilidad, que pueden variar
constantemente y son adaptativos a la sociedad cambiante. Esta teoría tiene
orígenes hobbesianos. No plantea la existencia del Estado desde una perspectiva
orgánica, sino que entiende que el contrato social llega para evitar que existiera un
grupo de la sociedad que tome ventajas sobre otro grupo más débil, pero que el
Estado debe tener una presencia relativa, con instituciones mínimas. Corriente
neoclásica, funcionalista. Mientras la teoría orgánica sostiene que el ciudadano se
comporta obedeciendo a la ley, la teoría económica sostiene que éste lo hace de
acuerdo a sus conveniencias pero con determinados límites.
Public Choice: todos los ciudadanos son consumidores racionales que
maximizan su función de utilidad. El elector busca elevar sus beneficios y bienestar
general. En el ámbito estatal, el funcionario público intenta maximizar la utilidad de
su cargo. En este sentido, el político maximiza votos y el burócrata, presupuesto. Es
decir, el comportamiento de estos agentes estatales no es muy distinto al de otros
actores económicos de la sociedad.
El Estado nace pregonando por la libertad del individuo (es una organización
antropocéntrica). Atiende las necesidades de los individuos. Protege a las personas
dotándolas de libertad, igualdad, legalidad. Sin embargo, algunos grupos sociales
hacían mayor uso de estas cualidades que otros. Existían posiciones dominantes
dentro de la sociedad. El Estado, brindando un marco general protegiendo
únicamente los derechos fundamentales no respondía a las necesidades de todos.
Los estados entran en crisis y comienzan a preocuparse por su subsistencia ante la
falta de equidad en las sociedades y buscan equiparar las relaciones de
dominación. Se reformula el concepto de bienestar general y bien común. El Estado
promueve sobre los segmentos más desaventajados de sociedad una serie de
derechos sociales, que no provienen del principio de soberanía del pueblo, sino del
principio favor debilis.
Estado social: el Estado como articulador de los conflictos colectivos,
garantizando y regulando derechos sociales y laborales. Se rompe el concepto de lo
individual para pasar a atender demandas colectivas. Comienza a tener también un
rol empresario y como palanca para el desarrollo económico, fundamentalmente en
actividades que requirieran inversiones que el sector privado no estaba dispuesto a
realizar (por ejemplo, industria pesada proveedora de industria liviana). En este
sentido, el Estado y su estructura presentan cambios a medida que se diversifican
las actividades y demandas que debe atender. Transcurre desde un Estado
pequeño con un servicio civil reducido hacia uno que con mayor volumen de
procesos administrativos, industriales y comerciales. Se desarrolla el Estado de
Bienestar (desarrollismo en los países periféricos).
A principios de los años ochenta, los estados de los países centrales
comienzan a permitir al capital privado hacerse cargo de algunas de las acciones
que realizaba el Estado. Se produce una gran reforma estatal, que se da
principalmente en Estados Unidos e Inglaterra. Aparecen inversores institucionales
que se encargarán de hacer negocios en el espacio público (por ejemplo, fondos de
pensiones y retiros, participación en licitaciones, asociaciones estratégicas para
operar servicios públicos). Estas acciones desarrolladas por los privados se
desenvuelven sobre un marco regulatorio controlado por el Estado (las acciones
regulatorias estatales son monopolios del Estado); es decir, los Estados dejan de
proveer algunos servicios públicos pero sí los regulan. Transcurre desde un Estado
productor hacia uno regulador. El Estado reformula sus capacidades, deja de operar
en algunas actividades clave y servicios públicos que cede a monopolios privados y
que desarrollan su actividad en base a un marco regulatorio. En este sentido, el
Estado protege al consumidor y usuario.
El constante cambio que ha sufrido el Estado, su actividad y estructura, con el
paso de los años constituye el bienestar general, que se va modificando con el
cambio tecnológico y las nuevas demandas de la sociedad. Actualmente, el Estado
se ocupa de brindar políticas públicas que beneficien a toda la sociedad en general
y las futuras generaciones (no solo a grupos o individuos en particular). Este
cambiante rol del Estado demanda que éste deba desarrollar políticas activas en su
objetivo de alcanzar el bienestar general (en constante cambio por el surgimiento de
nuevas demandas sociales).
Políticas Públicas: una primera distinción conceptual básica es necesaria
para entender el porqué y el cómo de las políticas públicas. El idioma español no
permite hacer la diferencia entre dos conceptos básicos introducidos por los
anglosajones: politics y policy. Por politics, que puede ser traducido por la política,
se entiende a la lucha por el poder. Por lo tanto, cuando se pretende estudiar a la
política en el sentido de politics, el objetivo de estudio constituye las fuerzas
políticas, las elecciones, las instituciones gubernamentales y parlamentarias. Por
policy, que se puede traducir por políticas públicas, se hace referencia a la acción
pública, al aspecto programático de la acción gubernamental.
Las políticas públicas son una concatenación de acciones, actividades y
tareas coherentes, al menos en su intención, que se desarrollan con la
finalidad de resolver un problema colectivo por medio de decisiones tomadas
en el sistema político administrativo del Estado. Una concatenación implica una
conexión o encadenamiento. Las políticas públicas deben ser observadas de
manera integral y procurando coherencia, de manera de evitar que una acción del
Estado perjudique o disminuya a otra acción estatal. Otra definición explica a las
políticas públicas como el análisis del problema que se debe resolver para tomar la
decisión de hacer o no hacer. El no hacer implica un análisis previo al haber tomado
la decisión de no hacer, ya sea por contraposición a otra política, porque la inversión
en recursos es enorme y tales fondos podrían derivarse a solucionar otros
problemas, o porque la potencial decisión no asegura la resolución del problema. En
el espacio de las políticas públicas se diferencia el análisis y el diseño. El primero
significa especular sobre la teoría, la descomposición de sus elementos. El segundo
implica tomar un problema real, observar un menú de alternativas para solucionarlo
y elegir una, diseñar la ejecución y después evaluarla; el objetivo es la producción
de la política pública definiendo las acciones a llevar adelante, siendo una tarea que
requiere responsabilidad y conocimiento.
Definiciones de Kauffer

Políticas públicas: conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribución

 Una distinción fundamental para entender el objeto del análisis de políticas
públicas consiste en separarlo del diseño de políticas públicas. Este último se refiere
a una actividad elaborada en función de un resultado social y político, es decir, una
solución para obtener un determinado objetivo. Por su parte, el análisis de políticas
públicas pretende la clarificación de las consecuencias de una o varias opciones sin
objetivo determinado, sin resultado concreto esperado.
Más recientemente, la necesidad de rendir cuentas por parte de las
autoridades públicas se ha vuelto un imperativo. La rendición de cuentas ha
propiciado el desarrollo de la evaluación de las políticas públicas, cuyo objetivo
principal es determinar la eficiencia de las mismas. Se trata de comparar los
resultados de las políticas públicas con los objetivos propuestos y los medios
utilizados para llevarlas a cabo. La evaluación consiste a la vez en una actividad
científica, una práctica profesional y en la elaboración de un conjunto de
mecanismos institucionales.
Modelos de políticas públicas
Se pueden distinguir tres grandes modelos teóricos de análisis.
funcionalista, considera que el Estado
conforma una ventanilla encargada de atender todas las demandas sociales. Las
políticas públicas constituyen respuestas a estas demandas y son analizadas en
una perspectiva de optimización de las decisiones colectivas, de racionalidad de los
comportamientos de los burócratas. En este modelo ubicamos al enfoque de la
racionalidad absoluta, de la racionalidad limitada y a la Escuela del Public Choice.
Según el segundo modelo, el Estado se encuentra monopolizado por una
determinada clase social, tal como lo conciben los enfoques marxistas y
neomarxistas, o por grupos específicos según la sociología de las élites y de las
organizaciones. Por lo tanto, el Estado tiene un margen de autonomía limitado
respecto a los intereses de una clase o de un grupo y las políticas públicas
constituyen el reflejo de los intereses de los grupos dominantes. El tercer enfoque
se centra en la distribución del poder y en las interacciones entre actores a través de
la representación y de la organización de intereses sectoriales o categoriales según
el enfoque neocorporativista, o se interesa en la organización institucional que
enmarca estas interacciones, tal como lo propone el modelo neoinstitucionalista.
Clase 20/07
El Estado tiene un sistema político que regula el ejercicio del poder (sistema
republicano, gobierno es un conjunto de órganos con atribuciones definidas). Es
este sistema el que interpretará cómo se va a alcanzar el bienestar general, cuáles
son los problemas a resolver, y el que tomará las decisiones políticas pertinentes;
también definirá los instrumentos con los que se financia el Estado (tributos, emisión
monetaria, endeudamiento). El sistema político interactúa con el sistema
administrativo (específicamente la Administración Pública), aquel que materializa y
produce las políticas públicas, que pueden ser bienes, servicios públicos o acciones
regulatorias. La Administración Pública es el conjunto de órganos que realizan la
función administrativa del Estado, por medio de la cual éste dirige los múltiples
mecanismos de organización y acción pública; constituye un dispositivo orgánico de
gestión que utiliza procesos de producción (los inputs son los recursos económicos,
humanos y tecnológicos y los outputs bienes públicos finales e instrumentales) para
generar bienes, servicios y regulaciones, por medio de los cuales se concretan las
políticas públicas.
En síntesis, el Estado, en su objetivo de alcanzar el bienestar general,
detecta determinados problemas y los incorpora a su agenda. A partir de allí,
comienza a analizarlos y a tomar decisiones en su sistema político administrativo; el
sistema político define las políticas a llevar adelante y el sistema administrativo las
concreta a través de procesos productivos. Las políticas públicas se efectivizan en
bienes, servicios y regulaciones (las regulaciones son monopólicas por parte del
Estado).
Bienes y servicios: el Estado no se encarga de producir bienes homogéneos
(podría hacerlo), caracterizados por la rivalidad, exclusión y la no externalidad de
costos; se encuentran en el mercado y su precio está definido por éste (oferta y
demanda). El Estado produce bienes públicos puros. Éstos constituyen fallas del
mercado y su costo marginal es cero. El sector privado no está dispuesto a invertir
para la producción de este tipo de bienes debido a que es difícil, a una tecnología
dada, capturar la renta por la utilización de los mismos. En este sentido, los bienes
públicos puros se caracterizan por ser no rivales (no existe competencia por el bien)
y no excluyentes (todos pueden acceder a éste). No obstante, existen también
bienes públicos semipuros que pueden manifestar características de rivalidad, o
exclusión (por ejemplo, una autopista congestionada genera exclusión a ser
utilizada). Además, existen algunos bienes públicos denominados “de mérito”, que
constituyen aquellos que el Estado decide que hay que proveer (por ejemplo,
educación superior, salud pública) pero que, al mismo tiempo, pueden ser
producidos por el privado debido a que cuentan con las características económicas
de los bienes homogéneos. En este sentido, el Estado encontró un mérito en ese
bien para brindarlo públicamente con el objetivo de ampliar el capital social de la
población (visto desde una perspectiva amplia de las políticas públicas).
Clase 21/07
En la Administración Pública coexisten estructuras burocráticas, por un lado
dirigenciales cuyos funcionarios políticos son volátiles e ingresan con un aparato
político partidario; por otro lado, y debajo del primero, se presenta otro aparato
burocrático, aquel constituido por empleados burócratas (de carrera), responsables,
en definitiva, de la ejecución de las políticas públicas. Es también la Administración
Pública la encargada de reglamentar las leyes para que puedan ser cumplidas por
los ciudadanos.
 El Estado es una abstracción. Posee el monopolio de la coerción física
legítima (el monopolio de la violencia).
Maquiavelo: los vínculos entre la consejería política y las decisiones se
configuran –al menos hasta Maquiavelo– a través de relaciones personalizadas,
escasamente sistematizadas en lo que hace a su estructura cognitiva, y con un muy
bajo grado de institucionalización y profesionalización. Maquiavelo estableció su
célebre distinción entre la verdad efectiva de las cosas y las repúblicas y
monarquías imaginarias que nunca han existido ni existirán. Maquiavelo forma parte
de un saber vulgar.
La historia moderna reconocería su punto de quiebre en la última parte del
siglo XIX, con los comienzos de la constitución de las ciencias sociales como
disciplinas autónomas y su articulación con las necesidades del estado burocrático
moderno, las exigencias funcionales de los mercados capitalistas, y las expectativas
de inclusión social y de reconocimiento político de nuevos actores en la sociedad.
En todos los casos encontramos una clara voluntad de vincular los avances
del conocimiento especializado de la sociedad con las necesidades del estado y con
el mejoramiento “científico” de la política.
Pero es en la historia contemporánea donde comienza a definirse más
claramente al conocimiento especializado (expertise) de un lado y política pública
(public policy) del otro. Estos nuevos términos comienzan a escribirse en el período
que va desde la crisis de los años ‘30 y el final de la segunda guerra mundial. Es
aquí donde se comienza a pensar en una reformulación de las relaciones entre:
ESTADO, SOCIEDAD CIVIL y MERCADO.
Políticas públicas: acciones de la política que aspiran a transformar
intencionalmente la realidad. Su principal vocación es moldear una realidad
imperfecta, intentando que se acerque a una visión idealizada. Son los instrumentos
con los que la política pretende hacer efectivas sus promesas.
Surgimiento del campo académico sobre políticas públicas (Laswell): la
necesidad de fortalecer la relación entre el conocimiento científico y la formulación
de políticas fue el núcleo del trabajo del politólogo y sociólogo Harold Lasswell:
definió y estructuró la disciplina de las políticas públicas, y le asignó la misión de
resolver problemas prácticos. Se le considera el padre fundador del análisis de
políticas como campo de estudio independiente y el pionero, a mediados del siglo
XX, de un movimiento para racionalizar la toma de decisiones en los asuntos
gubernamentales. Lasswell introdujo su concepto de ciencias de las políticas a
comienzos de los años cincuenta, en un llamado a racionalizar el proceso de
formulación de las políticas públicas.
Modelo secuencial de políticas públicas (proceso de la política pública):
es un modelo analítico explicado en etapas. El enfoque del ciclo de políticas
públicas (o de manera más genérica, el modelo de toma de decisiones como
proceso de etapas continuas) tal vez sea una de las herramientas más utilizadas en
el ámbito de las políticas públicas, y también una de las más cuestionadas.
 Las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia
cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema que,
por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los
resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, disminuir o variar
ese problema. El proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas
comprende las siguientes fases:
1) Identificación y definición del problema.
2) Formulación de las alternativas de solución.
3) Adopción de una alternativa.
4) Implantación de la alternativa seleccionada.
5) Evaluación de los resultados obtenidos.
A este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para
influir sobre el problema lo denominamos política pública.
El proceso de las políticas públicas tiene un carácter cíclico. El gobierno, una
vez efectuada la intervención, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras
observar si éste ha concluido o si permanece se pregunta si es necesario seguir
actuando. En caso afirmativo esto daría lugar a un nuevo proceso de formulación de
alternativas. Los resultados de la política retroalimentan el proceso.

Análisis de políticas públicas: el análisis de políticas es un conjunto de

técnicas, conceptos y estrategias que provienen de distintas disciplinas –la Ciencia
Política, la Sociología, la Teoría de la Organización, la Psicología y la Antropología,
entre otras– que intentan mejorar la calidad de ese proceso de transformación de
recursos en impactos. El análisis de políticas es “investigación para la acción”; su
objetivo es ayudar al decisor público a responder a preguntas tales como: ¿debería
intervenir el gobierno para solucionar un problema concreto?; ¿cómo se debe
orientar esa intervención?; ¿cuánto tiempo será necesario actuar sobre él?
El análisis de las políticas públicas lo realizan personas que filtran la realidad
a través de sus valores, de su capacidad técnica, de sus intereses circunstanciales y
de su grado de Información.

FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA (en detalle)

1) La definición de los problemas públicos: primera fase del ciclo de las
políticas públicas. La realidad nos muestra, por el contrario, que los problemas no
existen, sino que son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por un
observador. Actores distintos entenderán el problema planteado de manera
diferente, reflejando en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores.
Por ello los gestores públicos deben ser conscientes de que su visión del problema
es sólo una de las posibles y no tiene por qué ser siempre la más correcta. De
hecho, una medida conveniente para mejorar la calidad de la definición es
preguntarse cómo entienden el problema otros actores.
La primera tarea del analista de políticas en esta fase es, por tanto, identificar
a los actores con algún tipo de intereses en el problema y reconstruir sus
definiciones, la forma en que ven el problema.
Desde este punto de vista, la definición de problemas es ante todo una
CUESTIÓN POLÍTICA, decidir a quién se tiene en cuenta y hasta qué punto. El
apoyo para la decisión sobre la definición del problema se resuelve con
herramientas políticas –consultas, reuniones, intercambios de información,
negociaciones– y posteriormente con técnicas instrumentales –fijación de las
fronteras del problema, cuantificación del número de afectados, comprensión de sus
posibles ramificaciones y evaluación de la gravedad e intensidad del problema–.
El carácter eminentemente político de esta fase se muestra en toda su
extensión cuando observamos las consecuencias que produce optar por una
definición del problema y no por otra. Cuando el directivo público opta por una
definición debe preguntarse por sus consecuencias, previendo a quién beneficia o
perjudica con ella, y en qué medida.
¿Cómo conocen los directivos públicos la existencia de los problemas? LA
DETECCIÓN DE LOS PROBLEMAS.
¿Por qué eligen unos problemas y no otros? EL DISEÑO DE LA AGENDA.
A. La detección de los problemas: el análisis de políticas pierde gran parte
de su utilidad si los directivos públicos no detectan los problemas con la
suficiente antelación. Es decir, el problema hay que anticiparlo para poder
controlar sus efectos. Una política reactiva –la que surge cuando un
problema entra en crisis– no corresponde a la detección intencional del
problema; más bien al contrario, el problema se manifiesta ante los ojos
del decisor y éste no puede pararse a definirlo, a evaluar vías alternativas
de solución, a anticipar impactos y a calcular costos.
B. El diseño de la agenda: el volumen total de problemas que preocupan a
la sociedad es más amplio que el de problemas que reciben atención por
parte de las administraciones públicas. No todos los problemas
detectados tienen la misma prioridad para los decisores públicos, sólo
algunos de ellos tienen la entidad suficiente para convertirse en problemas
públicos. Al conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un
momento determinado se le denomina agenda sistémica. De esa agenda,
los decisores públicos extraen algunos y confeccionan la agenda
institucional o agenda política. Esta agenda está compuesta por los
problemas que los directivos públicos consideran prioritarios en un
momento determinado. La inclusión de un problema en la agenda
institucional es una condición necesaria, pero no suficiente, para que el
problema dé lugar a una política pública que intente solucionarlo.
Los sesgos negativos de mayor importancia son: a) el poder y la capacidad
de presión de los grupos de interés; b) los sesgos culturales; c) el peso de la
tradición; d) las actitudes y valores de los decisores públicos.
Los sesgos positivos: a) los medios de comunicación de masas; b) la
competencia política; c) los deseos de crecer de las organizaciones públicas.
2) Elección de alternativas: se debe cuestionar si las alternativas planteadas
para resolver el problema son viables técnica (verificar legalidad o racionalidad) y
políticamente (apoyo político).
 3) Formulación de las políticas públicas: una vez que un gobierno conoce la
existencia de un problema, lo define y rechaza la opción de no actuar sobre él,
comienza el proceso de elaboración de la política pública, que incluye: el
establecimiento de las metas y objetivos a alcanzar; la detección de los posibles
caminos para llegar a los objetivos, la valoración y comparación de los impactos de
esas alternativas; la selección de una opción o combinación de ellas. La fase de
formulación es una tarea exclusiva de los actores públicos, la responsabilidad sobre
la decisión final y el diseño de la política permanece en manos del gobierno. El
responsable de la implantación es la administración pública.
4) Implantación de las políticas públicas:
A. La implantación como puesta en marcha. El modelo top–down: la
implantación concebida como maquinaria burocrática en movimiento
cumpliendo con diligencia y sumisión las decisiones es una transposición
del modelo wilsoniano de relación entre la esfera política y la esfera de la
administración. Según este modelo, ambas esferas deben permanecer
necesariamente separadas, sin líneas de contacto. La esfera política
decide, la esfera administrativa pone en marcha las decisiones. La
administración no es más que una variable dependiente de la política.
Esta forma de entender el proceso de formación de las políticas públicas
se ha dado en denominar modelo Top–Down o de arriba abajo. El modelo
top–down refleja una concepción jerárquica del funcionamiento de las
políticas públicas, lo que importa es la decisión, que ésta sea acatada y
que se cumpla en sus propios términos.
B. La implantación desde abajo. El modelo bottom–up: este modelo
explica la implantación como el proceso para conseguir los impactos
deseados sobre la población. Implantación es lo que ocurre cuando un
ciudadano entra en contacto con la organización pública responsable de
distribuir los bienes y servicios de una política concreta. Los programas
más complejos, las políticas más ambiciosas están en manos del personal
de ventanilla, que debe resolver, en cada caso concreto, los defectos de
formulación de la política, la vaguedad de los objetivos y las imprecisiones
y rigideces del diseño de la implantación de acuerdo a sus propias
capacidades y valores y a su comprensión de los fines y metas de la
política pública. El modelo bottom–up no aboga por la discrecionalidad
absoluta de los responsables locales, ni por la negación de la
planificación, muy al contrario, lo que intenta es mostrar la utilidad de
formar la decisión partiendo del contexto local, de las capacidades reales
de las organizaciones que habrán de poner en marcha los programas, y
una vez valoradas sus debilidades y fortalezas, orientar la decisión.
5) Evaluación: si existiera absoluta certidumbre y perfecto funcionamiento de
las administraciones públicas, no habría necesidad de efectuar evaluaciones:
habiendo seleccionado y puesto en marcha la mejor opción posible, sabríamos
cuáles serían los resultados por adelantado. Esta situación no es la que opera en
las políticas públicas.
La evaluación es la última fase del proceso de la política pública y, puesto
que el proceso es cíclico, es también la primera. El análisis de los resultados
conduce a una revisión del estado del problema que puede dar lugar a una nueva
política, a la continuación de la existente o a la terminación de la misma. Como
argüimos anteriormente, los problemas públicos rara vez tienen una solución
definitiva, de modo que las políticas que intentan disminuirlos raramente ven
satisfecha esa aspiración.
La evaluación de políticas no es un simple instrumento técnico, es también un
mecanismo político de primer orden. En los sistemas democráticos los productos de
la evaluación tienen diferentes utilidades políticas:
a) el control parlamentario de las actuaciones del ejecutivo y sus
administraciones.
b) la presentación de resultados a los usuarios de los servicios
públicos y al resto de los ciudadanos.
c) la legitimación de acciones de rediseño organizativo o de políticas
de ajuste de recursos.
d) el mantenimiento de la confianza y la cooperación entre los actores
públicos y no públicos que participan en el proceso de las políticas
públicas.
e) el reforzamiento –o la destrucción– de la reputación de eficacia,
eficiencia y oportunidad de una política.
f) el reforzamiento de la legitimidad de un tipo de liderazgo y de las
oportunidades organizativas de apropiación presupuestaria.
En definitiva, en un sistema democrático, el gobierno tiene que rendir cuenta
de sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros
alcanzados en las distintas áreas en las que interviene y legitimar, con resultados,
sus decisiones.
La meta general de la evaluación es producir información que sirva para
orientar y valorar las decisiones vinculadas al diseño, la gestión y el futuro de las
políticas públicas.
CONCLUSIONES: el valor del enfoque de las políticas públicas radica en su
preocupación por la acción del gobierno y sus administraciones.
El análisis de políticas es a la vez un arte y una ciencia.
Es un ARTE porque hace referencia a la labor de los directivos públicos, que
intuitivamente reproducen con sus decisiones las fases del proceso de las políticas
sin dominarlo conceptualmente.
Es una CIENCIA porque aspira a entender el complejo mundo de la acción
pública y prescribir, en la medida de lo posible, la mejor forma de aproximarse al
proceso de las políticas.
Clase 25/07 (tercer semana)
 Acciones regulatorias: es un ejercicio monopólico del Estado que le permite
restringir razonablemente la actividad de los particulares. En este sentido, la CN
expresa que el ejercicio de los derechos se encuentra reglamentado por leyes. Los
derechos son absolutos y connaturales con el hombre, no obstante, el ejercicio de
los mismos es relativo por parte de los particulares. La razonabilidad implica la
debida proporción entre el fin (objeto de la medida) y el medio regulatorio. Las
regulaciones son políticas públicas que tutelan un bien superior y general, y que
colocan límites que deben ser razonables. No necesariamente deben materializarse
por medio de una ley, sino también puede ser un decreto (presidencial, de un
gobernador de provincia), una resolución (de AFIP, de un rector de Universidad
Nacional). El Estado, a medida que delega en el sector privado la producción de
bienes y servicios públicos, se torna más regulador. Solo pone regulaciones para los
particulares, y no para sí mismo, aunque posee mecanismos de control interno y
cruzado entre los distintos órganos de gobierno (por ejemplo, la Auditoría General
de la Nación).
Clase 27/07
Los bienes públicos puros presentan retornos de escala. Si bien se puede
congestionarse (en baja medida) la producción de ese bien, es conveniente que se
a nivel más centralizado del gobierno. Si existe un bien público que pueda
producirse de una sola vez y tenga un costo marginal cero, es aconsejable que esa
política o bien público sea producido por la administración pública central. Por el
contrario, si un bien público se satura con rapidez, lo ideal es que se produzca en el
nivel más descentralizado del gobierno. Se debería encontrar el nivel óptimo, es
decir, la distribución exacta en la que se optimice la prestación de los servicios
públicos.
Toda acción redistributiva relacionada con un territorio y dependiendo de la
tecnología que se utilice en la producción de ese bien público impactará sobre la
movilidad de los agentes económicos (si en una provincia se paga menores
alícuotas de impuestos que otra se generará un área de movilidad de agentes
económicos). Esto puede generar territorialmente residuos fiscales positivos y
negativos. Es por ello que es recomendable que estas cuestiones sean atribución de
la administración central. El tratamiento de determinadas políticas públicas de
manera más descentralizada realza la sensibilidad y compresión de las necesidades
de los ciudadanos.
La correspondencia implica que algunos bienes y servicios públicos deben
ser tratados en el nivel municipal (porque se congestionan rápido), otros en el nivel
provincial y otros que se corresponden con el nivel nacional (bienes públicos puros,
el sistema monetario). Sin embargo, pueden existir regiones en las que se
presentan áreas de movilidad y que incluyan a distintas provincias o municipios en
conjunto, y en las que se tenga que buscar la mayor eficiencia en el sentido de que
exista una correspondencia entre los usuarios de un bien público y los gobernantes
de esa región (caso AMBA). Estas áreas presentan problemas comunes y sería
recomendable que la autoridad administrativa tenga carácter regional, de manera de
evitar un aumento del área de movilidad de agentes económicos y se generen
asimetrías y desincentivos para las administraciones (separadas). En conclusión, la
correspondencia en la que se encuentra la eficiencia en la prestación de los bienes
públicos no necesariamente se relaciona con la divisiones políticas constitucionales.
El lote óptimo: la correspondencia entre la prestación de bienes y servicios
públicos y el universo de los beneficiarios. Se debe tener precisión para
determinarlos. Es decir, se debe calcular a que nivel de gobierno se van prestar
cada uno de los bienes y servicios púbicos (nacional, municipal, provincial, regiones)
en la búsqueda de eficiencia. El lote óptimo en la provisión de un bien o servicio
público tiene que ver tanto con las características del territorio (superficie y
distancias) como la cantidad de población). La eficiencia en la prestación de un bien
o servicio público, o en una regulación tiene que ver con el uso más racional de
todos los elementos involucrados: la producción del bien o servicio, el área de
beneficio (el área en la que se encuentran todos aquellos que se pueden beneficiar)
y sus características (superficie, distancias, población).
Clase 28/07
Correspondencia: provisión de un bien público (bienes, servicios o
regulaciones) que se corresponde eficientemente con un nivel de gobierno (sistema
político administrativo).
El federalismo no debe ser entendido únicamente como una formalidad del
Estado, sino como una forma de descentralización. En la búsqueda de la
correspondencia óptima, ciertas acciones deben ser descentralizadas y otras
centralizadas. El federalismo representa el principio de la subsidiariedad en sentido
de reserva, que explica que no es necesario sustraerle a las jurisdicciones que
poseen mayor sensibilidad y cercanía con las personas las competencias que
desarrollan eficientemente para atribuírselas a entidades superiores (centralizando).
En este sentido, hay autores que plantean positivamente que se practique una
descentralización sobre todo aquello que pueda descentralizarse, incluso por un
aspecto de responsabilidad política.
El bien público que es recomendable centralizar es el bien público puro, cuyo
costo marginal a medida que se suman beneficiarios del bien o servicio público
tiende a cero y que denota retornos de escala.
Descentralización política: transferencia completa de las capacidades
gubernamentales sin la posibilidad de un retroceso en esa decisión. Ejemplo:
federalismo. La CN, contrato social y político, define competencias centralizadas en
el gobierno nacional y todas las demás (por principio de subsidiariedad)
permanecerán descentralizadas en las provincias.
Relación con el área de movilidad económica: dada una descentralización
política de competencias, pueden generarse áreas de movilidad económica que
presenten asimetrías, residuos fiscales negativos y positivos, y desincentivos para
las administraciones púbicas (en caso de encontrarse separadas, caso AMBA).
 Descentralización administrativa: las competencias atribuidas a la
administración central son descentralizadas por ley en determinados organismos
con autarquía, es decir, que se administran a sí mismos (ejemplo AFIP). No
constituye una descentralización política debido a que puede sancionarse una ley
que retrotraiga aquella descentralización.
Desconcentración: acercamiento de la administración al administrado, a
través de la apertura de ventanillas de atención.
Delegación: transferencia de competencias a través de un acto administrativo
de la administración central. Por ejemplo, de un ministro a un director. Sin embargo,
el poder de avocación permanece en el órgano jerárquico. La avocación implica la
decisión de asumir los órganos superiores el conocimiento de un asunto cuya
resolución corresponda a sus órganos administrativos dependientes.
Administración pública y tecnologías de gestión: a principios del siglo XX se
presentaba la burocracia como el gobierno de los escritorios, prescriptiva,
positivista, que trata de resolver todas las cuestiones por medio de una norma.
Pensada para organizaciones que deben resolver demandas de gran volumen. Es
un sistema jerárquico, vertical, basado en la norma. La división de su trabajo se
denota en el organigrama e implica un compromiso de cada funcionario con la
norma. Su orientación focalizada en la norma despersonaliza los problemas y no
tiene en cuenta el contexto social. La Administración Pública hace uso monopólico y
legítimo de la fuerza, y no tiene competencia (ausencia de referencia). La burocracia
es autorreferencial, es refractaria a la voluntad de los ciudadanos y no tiene
incentivos para mejorar.
Tecnología central para la gestión: aquella que resuelve por medio de
políticas públicas.
Tecnología de apoyo: instrumentos de apoyo de la gestión (informática,
papeles).
A medida que el Estado abandona su modelo productor y permite a los
particulares la producción de bienes y servicios públicos, su actividad se torna más
reguladora, limitando razonablemente el accionar privado. En función de esto,
asegura el acceso de la ciudadanía a estos bienes y servicios públicos de carácter
universal, creando marcos regulatorios que garantice la armonización entre los
intereses de los usuarios, los prestadore y el Estado. Las leyes marco crean
unidades administrativas independientes, es decir, entes reguladores (ejemplo
ENACOM, CNRT). También existe la posibilidad de la creación un ente único
regulador de los servicios públicos.
A principios de los noventa, surge el New Public Management. Pregona una
menor incidencia del Estado. Promueve herramientas de la gestión de entidades no
estatales, que el Estado no se guíe a través de programas, sino por medio de
contratos. Implica un modelo de gestión por resultados. Constituye un compromiso
que debe asumir cada una de las reparticiones estatales con respecto a metas a
alcanzar y recursos a utilizar. Asigna un sistema de premios y castigos a los
funcionarios y otorga incentivos a la burocracia, es decir, al cuerpo estable de la
administración. Bajo esta concepción, la Administración Pública debería atender su
entorno y dejar de ser vertical y orientada a la norma. Busca que quienes participan
en los procesos de formación de las políticas públicas conozcan cuáles serán los
resultados y entiendan su participación. Cada tarea debe agregar valor, centrándose
en los procesos y no en las normas (gestión por procesos). Implica la tarea de
identificar el proceso y descomponerlo en procesos centrales y de apoyo, y es
conducida por el “dueño del proceso” (especialista), quien no necesariamente debe
ser funcionario de jerarquía. Explica que para brindar una mejor satisfacción a los
usuarios se deben diagramar los procesos de la administración pública detallando
ordenadamente las actividades y procedimientos, en la búsqueda de promover
distintos mecanismos de control y brindar un servicio de calidad (en la burocracia, la
calidad estaba orientada hacia el producto, y, bajo esta teoría, se enfoca en el
procedimiento).