Estudio

ESTUDIO
Efectividad de la inversión pública a nivel

Efectividad de la inversión pública a nivel regional regional y local durante el período 2009 al 2014
y local durante el período 2009 al 2014
© Contraloría General de la República
Gerencia de Estudios y Gestión Pública
Departamento de Estudios
Jirón Camilo Carrillo 114,
Jesús María
Lima-Perú
Con el apoyo de Cooperación Alemana,

implementada por la Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
Programa Reforma del Estado orientada
a la Ciudadanía (Buena Gobernanza)
Web: www.buenagobernanza.org.pe
Fotografía: Shutterstock ©
Edición y diagramación: Marena Morel
CONTENIDO
Presentación 9
Prólogo 11
Resumen Ejecutivo 13
Introducción 27
01 CAPÍTULO 1: Aspectos generales del Estudio 31
1.1. Justificación 31
1.2. Objetivos 34
1.3. Alcance 35
02 CAPÍTULO 2: Marco general de la inversión

pública en el Perú. 37
2.1. Fundamentos de la inversión pública y su importancia
para el desarrollo nacional 37
2.2. El Sistema Nacional de Inversión Pública y las nuevas
modalidades de inversión pública 41
2.2.1. Alcances sobre el Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP) 42
2.2.2. Ámbito de Aplicación del SNIP 43
2.2.3. Organización del SNIP 48
2.2.4. El ciclo del proyecto de inversión pública (PIP) 52
2.2.5. Modalidades para la ejecución de los PIP 57
La Contraloría General de la República 5

03 CAPÍTULO 3: Diagnóstico de la inversión pública en el 04 CAPÍTULO 4: Conclusiones y propuestas de mejora para la inver-
ámbito regional y local 77 sión pública en el ámbito regional y local 307
3.1. Marco metodológico 78 4.1. Conclusiones 307
3.2. Estimación del cierre de brechas en los 4.2. Propuestas para mejorar la inversión pública 314
sectores priorizados 92
3.2.1. Sector transporte 92
3.2.2. Sector saneamiento 107 Bibliografía 321

3.2.3. Sector educación 128
3.2.4. Sector salud 148 Anexos 327

3.3. Resultados de los indicadores según fase de la
inversión pública 160
3.3.1. Fase 1: Planeamiento, presupuesto y programación de la
inversión 160
3.3.2. Fase 2: Pre inversión 222
3.3.3. Fase 3: Inversión 250
3.3.4. Fase 4: Post Inversión 279
3.3.5. Fase 5: Gasto público en inversiones 280
6 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 7

PRESENTACIÓN
El destacado desempeño económico mostrado por el Perú en las últimas décadas

se ha visto interrumpido por un proceso de desaceleración económica, lo que
ha generado gran preocupación entre los agentes económicos y ha reavivado
un debate sobre los verdaderos fundamentos del llamado “milagro peruano”.
Ahora bien, vistas las cosas con una prudente distancia, debemos reconocer los
significativos avances y los importantes desafíos que enfrenta nuestro país de
cara al futuro.
El crecimiento económico experimentado por el Perú no tiene precedentes en

su historia republicana. El país viene creciendo de manera ininterrumpida desde
fines de la década del noventa a un ritmo superior al promedio de la región
latinoamericana. Este crecimiento ha tenido un impacto significativo sobre
los niveles de ingreso de la población. Ello a la vez, explica la reducción de la
pobreza en el país.
Sin embargo, recientes cambios en el contexto económico internacional –que

incluyen la disminución de la demanda de socios comerciales como China, la
caída de los precios de los minerales y el incremento del costo de financiamiento-
han impactado de manera negativa las perspectivas de crecimiento del país, y
han desnudado algunas de las debilidades de un modelo económico que se
basa principalmente en la exportación de materias primas sin valor agregado.
De otro lado, la existencia de grandes brechas sociales y económicas a nivel
descentralizado, sobre todo en el ámbito rural, evidencian que los beneficios del
crecimiento económico no han llegado a un sector importante de la población.
Esta paradoja impone un doble reto para los tomadores de decisiones. Por un
lado, adoptar medidas contra cíclicas prudentes que permitan sobrellevar el
mal momento y reactivar la economía, sin generar déficit fiscal. Por otro lado,
implementar reformas estructurales que contribuyan a cimentar las bases para
un desarrollo social y económico sostenible en el tiempo.

Estas reformas estructurales deben apuntar a reducir la alta dependencia de la PRÓLOGO
economía en factores exógenos como los precios de los commodities y a generar
mayores oportunidades de desarrollo en todo el territorio nacional. Reformas
EFECTIVIDAD DE LA INVERSIÓN PÚBLICA A NIVEL REGIONAL Y LOCAL
como la diversificación productiva, la reforma educativa, la reforma del sistema
DURANTE EL PERIODO 2009-2014
de salud pública, entre otras, tienen un factor en común: la necesidad de
impulsar la inversión para reducir las brechas de infraestructura existentes en
El Programa Reforma del Estado Orientada a la Ciudadanía de la Cooperación
sectores estratégicos.
Alemana implementada por GIZ, encuentra satisfacción especial frente al logro
alcanzado por la Contraloría General de la República, al publicar el estudio sobre
Diversos estudios dimensionan la brecha de infraestructura del país y su impacto
“Efectividad de la Inversión Pública a nivel Regional y Local durante el Periodo
en la competitividad del país, y en las perspectivas de desarrollo de la población.
2009-2014”.
El presente Estudio busca ir un poco más allá y estimar el tiempo que tomaría
cerrar tal brecha bajo tres escenarios de inversión hipotéticos: un escenario
La problemática que aborda el estudio, relativa a las brechas de infraestructura en
optimista, uno moderado y otro pesimista. Asimismo, el Estudio busca describir
el nivel regional y local, en los sectores estratégicos de transporte, saneamiento,
y analizar aquellos problemas que típicamente surgen a lo largo del ciclo de
educación y salud, vinculados a servicios públicos esenciales para la ciudadanía,
inversión, en particular a nivel de los Gobiernos Regionales y Locales, y que
ponen en evidencia la preocupación de la Contraloría por una gestión pública
afectan las condiciones de vida de los ciudadanos.
en materia de inversiones e infraestructura, orientada a la calidad de vida de las
personas, con una atención especial en la realidad local y regional.
La Contraloría General de la República presenta este nuevo Estudio que busca
brindar información que ayude a entender y dimensionar un problema que ha
Al respecto, el estudio identifica los problemas en este ámbito, señala algunas
sido documentado en los informes de control referidos a proyectos de inversión
de sus causas principales y alcanza recomendaciones a las entidades concernidas
pública ejecutados por Gobiernos Regionales y Locales, así como formular
para la solución los mismos; lo que sin duda contribuirá a la profundización de
algunas propuestas que contribuyan a una gestión más eficaz de las inversiones
los avances y reformas desarrolladas en el proceso de descentralización en el
a nivel descentralizado.
Perú, aportando a mejorar la calidad de la gestión de las autoridades que se
encuentran más próximas a la ciudadanía en el territorio.
La atención a este tema por parte de la Contraloría desde un enfoque de

resultados y con una aproximación recomendatoria en uno de los ámbitos
FUAD KHOURY ZARZAR fundamentales de la gestión descentralizada del presupuesto público, coincide
Contralor General de la República con la priorización que el Programa “Buena Gobernanza” ha adoptado como
parte de su prestación en el área de gobernabilidad. Nuestra línea de cooperación
considera como parte de sus temas claves, la necesidad de apoyar los procesos
de descentralización así como la “efectividad” de sus estructuras de Gobierno
y administración. Otro de nuestros temas principales es el fortalecimiento de
la independencia y adecuado funcionamiento de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores.

Por otra parte, no podemos dejar de mencionar los nuevos objetivos de RESUMEN EJECUTIVO
desarrollo sostenible u objetivos mundiales, que constituyen un referente
obligado para la política de desarrollo y financiamiento para erradicar la
En la última década, la economía peruana experimentó un crecimiento
pobreza extrema en el mundo. Uno de estos objetivos involucra la construcción
económico sin precedentes. Durante dicho periodo, el Producto Bruto Interno
de infraestructuras resilientes, reconociendo que la “inversión sostenible en
(PBI) del país creció 1,8 veces y a un ritmo promedio de 6%1, superando al
infraestructura y la innovación son motores fundamentales del crecimiento y
promedio latinoamericano2. Uno de los factores que explica dicho crecimiento
el desarrollo económico”. En tal sentido, la intervención de la Contraloría en el
ha sido la inversión. A partir del 2008 los volúmenes de inversión tanto pública
ámbito materia del estudio, y nuestro apoyo desde la cooperación internacional,
como privada aumentaron de manera significativa.
responden a las perspectivas de desarrollo que constituyen un aspecto de
consenso en el mundo.
Este crecimiento se ha visto reflejado en un aumento en los ingresos de la
población. Entre el 2004 y el 2014, la incidencia de la pobreza total pasó de
Finalmente, quiero terminar este prólogo expresando mi agradecimiento a la
58,7% a 22,7%, (-36%), superando al promedio latinoamericano durante el
Contraloría General de la República, al Contralor Fuad Khoury y a su equipo de
mismo periodo (-10%)3. La pobreza extrema también se redujo de manera
trabajo, por la confianza depositada en la Cooperación Alemana implementada
importante pasando de 16,4% en el 2004 a 4,3% en el 20144.
por GIZ para acompañar sus iniciativas en favor de la mejora de la gestión
pública descentralizada, del manejo adecuado del presupuesto público, y de un
Sin embargo, los cambios en el contexto internacional como la reducción de
Estado centrado en la calidad de vida de las personas.
la demanda de socios comerciales como China, la caída de los precios de los
minerales y el ajuste de la tasa de interés referencial de la Reserva Federal
de los EEUU (FED), han impactado de manera negativa en las perspectivas
de crecimiento del país y del resto de la región, poniendo en entredicho los
fundamentos de dicho crecimiento. Así, la economía peruana ha pasado de
HARTMUT PAULSEN
crecer 6,9% durante el 2006-2010 a 4,7% durante el último quinquenio. La
Director del Programa Reforma del Estado
inversión total, si bien sufrió una leve caída el 2015 (-0.3%) alcanzó dicho año
Orientada a la Ciudadanía
el 25,7% del PBI, superando a sus socios en la Alianza del Pacífico: Colombia
“Buena Gobernanza”
(24%), Chile (22,3%) y México (22,1)5.
Cooperación Alemana implementada por GIZ
1 Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Cuadros anuales históricos. Disponibles en: http://www.
bcrp.gob.pe/estadisticas/cuadros-anuales-historicos.html
2 Banco Mundial. Crecimiento anual (variación porcentual). Disponible en: http://data.worldbank.org/
indicator
3 Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) & Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Informe Pre
Electoral, Administración 2011-2016. Lima: PCM y MEF, 2016, p. 127.
4 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Nacional de Hogares. Disponible en:
http://webinei.inei.gob.pe/anda_inei/index.php/catalog/ENC_HOGARES
5 Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) & Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). 2016, Óp.
Cit., p. 20.

Las bases macroeconómicas y los niveles bajos de deuda pública, indican que De otro lado, el Estado debe superar las dificultades que se presentan en la
todavía existe en el país espacio para adoptar medidas contra cíclicas para superar gestión de los proyectos de inversión pública, como la inadecuada priorización
el mal momento e implementar reformas estructurales que permitan sostener de las inversiones, la poca rigurosidad en la formulación de proyectos y de
el crecimiento económico en el mediano y largo plazo. Una de estas reformas estudios, el manejo atomizado de las inversiones, la selección inadecuada de
estructurales apunta a promover la inversión pública y privada para reducir de las modalidades de ejecución, la asignación de recursos insuficientes para la
manera sustantiva la brecha de infraestructura existente a nivel nacional. operación y mantenimiento de las obras, las brechas de conocimiento del
personal a cargo de las inversiones, entre otros aspectos.
Existe un amplio consenso en que la inversión, tanto pública como privada,
constituye uno de los principales motores para el desarrollo económico y social Esta problemática se ha agravado como consecuencia de un proceso de
de un país. En particular, la inversión en infraestructura permite sostener el descentralización incompleto, en el cual se han transferido competencias,
crecimiento económico, elevar los niveles de productividad y competitividad funciones y recursos, pero no las capacidades necesarias para llevar a cabo
de las empresas, y ampliar la oferta de servicios públicos en beneficio de la inversiones públicas de calidad, que sean socialmente rentables y sostenibles.
población.
En este contexto, el Estudio elaborado con el apoyo de la empresa consultora
La importancia de la inversión es crítica en economías emergentes como la AC Pública S.A.C. analiza en primer lugar las brechas existentes en términos
peruana, pues en estos casos las brechas de infraestructura se constituyen de cobertura y calidad en cuatro sectores considerados estratégicos para la
como verdaderos cuellos de botella para el crecimiento económico. En el Perú, economía del país: transporte, saneamiento, educación y salud, y calcula el
se estima que la brecha de infraestructura al 2025 asciende a US$ 160 mil tiempo que tardarían en cerrarse bajo tres escenarios posibles: uno pesimista,
millones . Tal como lo señala un estudio reciente de la Contraloría General de la
6
uno moderado y otro optimista. En base a dicho análisis el Estudio concluye lo
República7, la causa principal de este déficit en infraestructura, se debe a que el siguiente:
Estado presenta dos limitaciones: recursos insuficientes (financieros y humanos)
y prácticas inadecuadas en el proceso de inversión pública. Aun proyectando los distintos escenarios de inversión, la brecha de
infraestructura en los sectores estratégicos es tan grande que no será
A pesar de la creciente disponibilidad de recursos financieros, la brecha posible cerrarla en el año 2021.
de infraestructura en el país es tan grande que se requiere aumentar el
presupuesto asignado a la inversión pública, promover la participación privada Ahora bien, si se analiza cada sector estratégico por separado, los resultados
(vía Asociaciones Público Privadas u Obras por Impuestos) y velar por la calidad proyectados son los siguientes:
de la inversión.
• De mantenerse la brecha en transporte terrestre estimada por AFIN8 en
S/ 101,283 millones y considerando los distintos escenarios de inversión,
en un escenario optimista la brecha se cerraría en el 2022; en un escenario
moderado, en el año 2023 y en un escenario pesimista, en el año 2024.
6 Asociación para el Fomento de la Inversión Nacional (AFIN). "Plan Nacional de Infraestructura 2016
– 2025: un Plan para salir de la pobreza". Lima: AFIN, 2015, p. 3.
7 Contraloría General de la República (CGR). "Causas y efectos de las renegociaciones contractuales
de las Asociaciones Público Privadas en el Perú". Lima: CGR, 2015, p. 19. 8 Asociación para el Fomento de la Inversión Nacional (AFIN). 2015, Óp. Cit., p. 3.

• Considerando la brecha en agua y saneamiento calculada por el Ministerio 94% de las Municipalidades Provinciales y el 77% de las Municipalidades
de Vivienda, Construcción y Saneamiento en S/ 53,500 millones, y Distritales manifestaron requerir apoyo técnico para mejorar sus capacidades
analizando a ambos subsectores por separado, el Estudio estima que la en la elaboración de sus PDC.
brecha de agua se cerraría en el 2024 en un escenario optimista; en el 2030
en un escenario moderado y persistiría luego del 2030 en un escenario De otro lado, la ausencia de información estadística confiable y representativa
pesimista. Por su parte, la brecha en materia de saneamiento se cerraría en respecto a las brechas de calidad y cobertura de los servicios públicos a nivel
el 2025 en un escenario optimista; en el 2029, en uno moderado y no se Provincial y Distrital, da lugar a que los instrumentos de planeamiento y los
cerraría en el 2030 en un escenario pesimista. perfiles de los proyectos de inversión pública (PIP) sean elaborados en base
a información desactualizada e incompleta. Sin cálculos de brechas a nivel
• Tomando en cuenta la brecha calculada por el Ministerio de Educación por descentralizado y líneas base, no es posible programar estratégicamente las
un monto de S/ 63,000 millones, en un escenario optimista la misma se inversiones ni determinar las prioridades, para posteriormente efectuar el
cerraría en el año 2024; en un escenario moderado, lo haría en el año 2025 seguimiento y monitoreo del impacto de la inversión.
y en un escenario pesimista, la brecha se cerraría en el año 2027.
• Un alto porcentaje de las inversiones públicas no están alineadas al objetivo
• De mantenerse la brecha estimada en salud de S/ 60,000 millones y de de cierre de brechas en los sectores estratégicos.
acuerdo al ritmo de inversión, en un escenario optimista ésta se cerraría en
el año 2030; en un escenario moderado, lo haría en el año 2035 y en un El 43% de proyectos formulados por los Gobiernos descentralizados no
escenario pesimista, en el año 2050. se encuentran destinados a cubrir las brechas en Transporte, Educación,
Salud, Agua y Saneamiento. Del mismo modo, en promedio el 36% de los
Luego de ello, el Estudio realiza, en base a una serie de indicadores, un análisis montos viables y el 34% del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) de
de los problemas que se presentan en las diferentes fases del ciclo del proyecto los Gobiernos Regionales y Municipalidades no están destinados al cierre de
a nivel de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. A continuación se brechas en dichos sectores.
presentan algunas de las principales conclusiones del análisis:
• Los proyectos declarados viables por los Gobiernos descentralizados
En la etapa de planeamiento, presupuesto y programación de la presentan un alto nivel de atomización.
inversión:
La preminencia de proyectos de inversión pequeños sobre proyectos de
• Débil capacidad para el planeamiento y falta de información estadística gran envergadura estaría impidiendo que se aprovechen economías de
sobre las brechas impiden programar estratégicamente las inversiones. escala y se reduzcan los costos de transacción a nivel descentralizado.
Las Municipalidades Distritales presentan el más alto nivel de atomización
La mayoría de Gobiernos descentralizados cumplen con elaborar sus Planes con un monto viable promedio de S/ 1,3 millones por proyecto, seguidas
de Desarrollo Concertado (PDC), Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y por las Municipalidades Provinciales con un monto promedio de S/ 1.8
Presupuestos Participativos (PP). No obstante, la calidad de los documentos millones y por los Gobiernos Regionales con un promedio de S/ 6 millones.
presenta algunas limitaciones. Menos del 17% de los PDC y PEI elaborados El 42% y 38% de los PIP de las Municipalidades Distritales y Provinciales
por los Gobiernos Regionales cumplen con el periodo de vigencia exigido respectivamente, se encuentan en un rango que va desde los S/ 100 mil
por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Asimismo, el hasta los S/ 500 mil.

• Los Gobiernos descentralizados no asignaron recursos a un número En la misma línea, se observa que el monto de los proyectos no guarda una
importante de proyectos viables. relación directa con el tiempo que toma que estos obtengan su viabilidad.
Así, algunos proyectos de gran envergadura son declarados viables en
El 37% de PIP viables no recibieron recursos de parte de los Gobiernos menos tiempo que otros proyectos de menor escala. Ello, junto con lo
descentralizados para su ejecución. Las Municipalidades Distritales no referido en el punto anterior, indica que en un número importante de
asignaron recursos al 35% de PIP viables, mientras que los Gobiernos casos la rentabilidad social y la sostenibilidad de los proyectos viene siendo
Regionales y las Municipalidades Provinciales no asignaron recursos al 39% sustentada y evaluada en un plazo corto, lo que representa un riesgo sobre
y 42% de los PIP viables, respectivamente. todo para proyectos de gran envergadura o alta complejidad.
• Un número importante de proyectos no inicó su ejecución dentro del plazo Lo dicho en los puntos precedentes parece confirmarse con los resultados
previsto. obtenidos al aplicar el Índice Global de Cumplimiento de Contenido a
una muestra de PIP. En efecto, en la gran mayoría de casos, los proyectos
La demora en iniciar la ejecución de proyectos viables puede conllevar a evaluados no superan un puntaje de 40/100. De ello se deduce que los PIP
que estos deban ser reformulados o no atiendan de manera oportuna la
9
formulados, aun cuando reciban la declaratoria de viabilidad, no cumplen
problemática para la que fueron diseñados. En los Gobiernos Regionales, con los estándares de calidad solicitados por el SNIP.
el 41% de los proyectos de inversión tuvieron su primer devengado un
año después de ser declarados viables, mientras que en las Municipalidades En la fase de inversión:
Provinciales y Distritales, el 52% y 59% de los proyectos respectivamente
tuvieron su primer devengado durante el mismo año. El 40% de PIP viables • El monto de la inversión declarada viable en la fase de pre inversión suele
a nivel descentralizado no presentaron ejecución alguna durante el periodo incrementarse en la fase de inversión.
de estudio.
La mayor variación se presenta a nivel de los Gobiernos Regionales, cuyos
En la fase de pre-inversión: proyectos mostraron un incremento del 13% (S/ 4,215 millones), seguido
por las Municipalidades Provinciales con un incremento de 5% (S/ 1,278
• La rentabilidad social y sostenibilidad de los proyectos no es sustentada ni millones), y las Municipalidades Distritales con 3% (S/ 1,422 millones). En
evaluada con el rigor debido. suma, los PIP declarados viables, representaron un costo adicional al Estado
de S/ 6,915 millones al momento de su ejecución.
Se observa que un porcentaje mayoritario de proyectos formulados a nivel
de los Gobiernos descentralizados reciben la viabilidad durante el mismo • Si bien es cierto, la mayoría de proyectos de inversión emplearon más de una
año en el que son registrados en el Banco de Proyectos del MEF. En efecto, modalidad de ejecución, fueron muy pocos los Gobiernos descentralizados
más del 60% de los proyectos declarados viables a nivel de los Gobiernos que utilizaron las APP y Obras por Impuestos.
Regionales fueron registrados en el Banco de Proyectos el mismo año. Este
porcentaje se va incrementado a nivel de las Municipalidades Provinciales La mayoría de los proyectos de inversión presentaron gastos en más de una
(80%) y de las Municipalidades Distritales (88%). modalidad (sea Contrata, Administración Directa u otra). Así por ejemplo,
tenemos el caso del Gobierno Regional de Huánuco, en donde el 96% de
9 Los proyectos de inversión deben ser reformulados en caso de que no se haya iniciado su ejecución
en un plazo de tres (03) años desde su declaratoria de viabilidad. Esto implica la reevaluación del sus proyectos presentan ejecución en más de una modalidad. Otro caso
estudio de pre inversión por parte de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) de cada entidad y
la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) del MEF y la reelaboración de los expedientes técnicos
o estudios finales.

que destaca es de los Gobiernos Locales ubicados en el departamento La menor ejecución en el periodo de estudio corresponde a las
de Tacna, donde las Municipalidades Provinciales y Distritales presentan Municipalidades Provinciales con 63% (S/ 20,496 millones), seguidas por las
ejecución en más de una modalidad en el 60% y 57% de sus proyectos, Municipalidades Distritales con 67% (S/ 46,071 millones) y los Gobiernos
respectivamente. Pero solo 4 Gobiernos Regionales registraron pagos por Regionales con 68% (S/ 32,125 millones).
compromisos asumidos en proyectos de APP cofinanciadas.
• La ejecución de los Gobiernos descentralizados orientada a los sectores
En la fase de post-inversión: estratégicos fue también relativamente baja. Esta ascendió a la suma de
S/ 64,180 millones y representó el 65% de la ejecución total.
• No existe información sistematizada que permita cuantificar cuánto se
gasta en la operación y mantenimiento de los proyectos, ni acceso a los La mayor ejecución se centró en la función Transporte, la cual representó
resultados de las evaluaciones ex-post de aquellos proyectos concluidos. en los Gobiernos Regionales el 30% de su ejecución (S/ 9,653 millones),
en las Municipalidades Provinciales el 38% (S/ 7,746 millones) y en las
No existe un sistema que permita monitorear cómo se lleva a cabo la Municipalidades Distritales el 25% (S/ 11,556 millones). Pese a ello, al 2014
operación y mantenimiento de los proyectos a nivel nacional, ni es posible el 90% de la Red Vial Departamental (RVD) no estaba pavimentada.
cuantificar cuánto se gasta en ello. Las entidades registran los gastos que
implican las actividades, operaciones y procesos necesarios para la operación • Un porcentaje importante de proyectos fueron ejecutados fuera del marco
y mantenimiento de los proyectos sin distinguirlas de todas las demás del SNIP. Además, el porcentaje de proyectos bajo la modalidad de APP fue
acciones que realizan para el cumplimiento de sus fines institucionales. muy bajo.
Tampoco se cuenta con un sistema en el que se muestre el resultado de las El 76% del monto total ejecutado durante el periodo de estudio (S/
evaluaciones ex-post de todos los proyectos de inversión concluidos. Por 98,692 millones) corresponde a los proyectos dentro del marco del SNIP (S/
lo tanto, no es posible efectuar indicadores para esta fase del ciclo de la 74,555 millones), mientras que el 24% corresponde a los proyectos fuera
inversión, ni evaluar si los PIP han cumplido con los objetivos que sirvieron de marco del SNIP (S/ 23,623 millones) y apenas el 1% a los pagos de
de sustento para su aprobación. compromisos asumidos por el Estado en los proyectos APP cofinanciados
(S/ 515 millones). Cabe resaltar que estos pagos fueron realizados por los
Luego de analizar la problemática que se presenta a lo largo de todo el ciclo del Gobiernos Regionales de Lambayeque (S/ 435 millones), Arequipa (S/ 77
proyecto, el Estudio analiza el gasto en inversiones realizado por los Gobiernos millones) y La Libertad (S/ 3 millones).
descentralizados durante el periodo de estudio (2009-2014). A continuación se
muestran los principales hallazgos del Estudio: El gasto de los proyectos fuera del marco del SNIP se presenta en todos
los Gobiernos descentralizados, siendo más frecuente su uso a nivel de
• El porcentaje de ejecución de la inversión a cargo de los Gobiernos las Municipalidades Distritales, en donde llega a representar el 36% de
descentralizados fue del 66%10 (S/ 98,692 millones). Este es un su ejecución (S/ 16,531 millones). Ello configura un riesgo, ya que en este
porcentaje bajo, si se consideran las grandes brechas que persisten a nivel tipo de proyectos no es necesario efectuar un análisis previo respecto a la
descentralizado. rentabilidad social y sostenibilidad de la intervención pública.
10 Para la determinación de la ejecución en el periodo, se tomó en cuenta el monto total ejecutado

en el periodo (S/ 98,692 millones), respecto del Presupuesto Institucional Modificado en el periodo
(S/ 148,926 millones).

Finalmente, en base a los hallazgos del Estudio, se formulan una serie de • Al momento de formular sus proyectos, los Gobiernos Regionales y Locales
propuestas, entre las cuales cabe destacar a las siguientes: deben buscar el tamaño óptimo de los mismos en función a las necesidades
identificadas, la demanda proyectada y los recursos disponible. En la
Propuestas para el cierre de brechas en los sectores priorizados etapa de planificación se debe priorizar la ejecución de proyectos de gran
envergadura que permitan generar un mayor impacto, menores costos
• La brecha en infraestructura es tan grande que es necesario aumentar de de transacción (vinculados con contratación, supervisión, etc.) y el mejor
manera significativa el presupuesto asignado a la inversión pública, sin aprovechamiento de economías de escala.
afectar la disciplina fiscal, asistir a los Gobiernos descentralizados para que
ejecuten un porcentaje mayor de su presupuesto y promover la participación • Se recomienda que los Gobiernos descentralizados prioricen la asignación
privada a través de mecanismos como las APP o las Obras por Impuestos. de recursos a los proyectos viables. Asimismo, se recomienda que los
proyectos programados cuenten con expedientes técnicos aprobados al
Propuestas para mejorar la fase de planeamiento, presupuesto y inicio del año, para así evitar que se destine presupuesto a PIP que aún no
programación de la inversión cumplen con las condiciones para ser ejecutados.
• El CEPLAN debe fortalecer las acciones de seguimiento, evaluación, Propuestas para mejorar la fase de pre-inversión
capacitación, acompañamiento y soporte técnico a las autoridades
Regionales y Locales durante el desarrollo de los procesos de planeamiento Es necesario elevar el estándar de calidad de los estudios de pre-inversión e
estratégico y la elaboración de instrumentos como el PDC, el PEI y los inversión. Para ello se requiere:
PP. Los Gobiernos Regionales y Locales, por su parte, deben emplear las
metodologías y los lineamientos establecidos en las directivas del CEPLAN • Que la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) del Ministerio de
para generar instrumentos de calidad que les permitan orientar sus recursos Economía y Finanzas (MEF) continúe realizando evaluaciones muestrales,
y esfuerzos al cierre de brechas en los sectores estratégicos. con periodicidad anual, sobre la calidad de las declaraciones de viabilidad
y elabore un ranking de desempeño de las Oficinas de Programación en
• Es necesario que los Gobiernos descentralizados identifiquen adecuadamente Inversiones (OPI).
los problemas de sus jurisdicciones tomando como base las brechas de
infraestructura productiva y de servicios públicos en sectores estratégicos. • Que la DGIP, conjuntamente con la Autoridad Nacional del Servicio Civil
Para ello, los Ministerios deben mejorar sus sistemas de información para (SERVIR), fortalezcan sus programas de capacitación sobre inversión
permitir la estimación estandarizada y precisa de brechas para cada sector, pública tomando en cuenta la brecha de capacidades de los funcionarios
región y zona geográfica. El cálculo de brechas permitiría que los estudios encargados de las inversiones, así como el tipo y tamaño de la Entidad.
de factibilidad se enfoquen en el análisis de la mejor alternativa de solución
de un problema y el cálculo de sus costos. • Contar con lineamientos sectoriales que orienten a regiones y municipios
en la elaboración de los estudios de pre inversión. En las guías se debe
• En base a las estimaciones hechas respecto a las brechas en los sectores especificar el nivel de detalle que se necesita de acuerdo a la modalidad de
estratégicos, los Gobiernos descentralizados deben procurar alinear sus intervención y establecer tipologías de las intervenciones sectoriales más
esfuerzos y recursos hacia el cierre de tales brechas. comunes.

• Que la DGIP establezca términos de referencia modelo para la contratación • Si bien el Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM) del SNIP,
de estudios de diversos sectores. constituye una herramienta útil para el registro y seguimiento del control
de la inversión pública porque permite extraer la información relevante de
Propuestas para mejorar la fase de inversión todos los sistemas de información; éste no permite realizar descargas a nivel
agregado (usando filtros). Esto es útil como instrumento para el seguimiento
• Se recomienda que, para la ejecución de los proyectos, los Gobiernos y control de la inversión pública, sobre todo a nivel de los Gobiernos
Descentralizados elijan aquella modalidad que optimice el uso de recursos descentralizados que en muchos casos no sistematizan su información. De
públicos, considerando la magnitud del proyecto, la especialización, la allí que un sistema integrado, amigable y con diversas opciones de descarga,
prioridad y el tiempo que implica su ejecución. Asimismo, se recomienda como en formato Excel, permitirá recoger la información y tenerla como
promover un mayor uso de modalidades que impliquen la participación del herramienta de gestión y análisis.
sector privado como las APP o las Obras por Impuestos.
Propuestas para mejorar la fase del gasto público en inversiones
• Los Gobiernos Regionales y Locales deben utilizar tableros de indicadores
para monitorear los procesos de inversión que les permita identificar las • Se recomienda continuar con el proceso de incorporación progresiva de los
desviaciones en los procesos del ciclo de inversión como por ejemplo los Gobiernos Locales al SNIP. Asimismo, se recomienda limitar la exoneración
incrementos en el monto viable y bajos porcentajes de ejecución de tal de proyectos al SNIP a casos excepcionales.
manera que puedan realizar los ajustes oportunos, a fin de garantizar la
calidad de la inversión. • Se recomienda que la DGIP, conjuntamente con la DGPP, implemente en el
SIAF una interconexión que articule el costo del proyecto con su respectiva
• Se recomienda a los Gobiernos Regionales y Locales obtener y producir programación y ejecución, a fin de evitar que las entidades puedan
información estadística sobre las causas que dificultan la ejecución de los programar o ejecutar montos superiores al costo del proyecto. Además,
PIP, a fin de generar gestión del conocimiento sobre dichas causas que sirva esto facilitaría que las áreas pertinentes efectúen el seguimiento.
para afrontar adecuadamente los problemas que se presenten en el futuro.
Propuestas para mejorar la fase de post-inversión
• Se recomienda que la DGIP, conjuntamente con la Dirección General de

Presupuesto Público, genere en el sistema presupuestal una actividad
que permita identificar los gastos de operación y mantenimiento de los
proyectos efectuados por los Gobiernos Regionales y Locales.
• Se recomienda que la DGIP diseñe un sistema de acceso público que permita

registrar y acceder a los resultados de las evaluaciones ex post de los PIP. Con
ello, se permitiría a las áreas pertinentes efectuar el monitoreo y evaluación
de los proyectos, así como verificar el estado en que se encuentren los
mismos.

INTRODUCCIÓN
La inversión (pública y privada) es uno de los principales motores para el desarrollo

económico y social de un país. Promover la inversión en infraestructura es una
estrategia de desarrollo de corto, mediano y largo plazo. En el corto plazo,
promover la inversión es una medida contra cíclica que permite dinamizar
la economía de un país y generar empleo, en particular en contextos de
desaceleración económica. En el mediano y largo plazo, promover la inversión
en infraestructura productiva y social básica permite sostener el crecimiento
económico, al elevar los niveles de productividad y competitividad de las
empresas, y ampliar la oferta de servicios públicos en beneficio de la población.
Actualmente existe un debate sobre los fundamentos del crecimiento económico

del país y sobre la distribución de los beneficios de dicho crecimiento entre la
población, en particular a nivel descentralizado. Se señala que ambos aspectos
representan un serio desafío para el desarrollo sostenible del Perú. Respecto a
lo primero, señalan que el buen desempeño del país, el cual tiene sus raíces en
las reformas adoptadas en la década de los noventa11, se sostiene en un modelo
económico primario exportador altamente vulnerable a factores exógenos,
como los precios de los commodities, o el desempeño de socios comerciales
como China, Estados Unidos o la Unión Europea.
Ante esta situación de vulnerabilidad, existe consenso sobre la necesidad de

adoptar reformas estructurales que permitan sostener el crecimiento económico
11 Estas reformas incluyen: el programa de estabilización implementado en 1990; el proceso de

liberalización comercial consistente en la reducción progresiva de tasas arancelarias; el proceso
de desregulación, que incluyó la reforma laboral, impositiva, del sistema financiero y del sistema
previsional; el proceso de privatización y concesión de empresas; y la generación de un entorno más
favorable para los negocios, mediante incentivos y garantías para los inversionistas. Al respecto ver:
GHEZZI, Piero y GALLARDO, José. Qué se puede hacer con el Perú: Ideas para sostener el crecimiento
económico en el largo plazo. Universidad del Pacífico y Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima,
2013. p.28.

en el mediano y largo plazo. Entre estas medidas destacan: la diversificación El presente Estudio plantea algunas propuestas para optimizar el arreglo
productiva, orientada a potenciar sectores económicos no tradicionales que institucional y normativo que regula el ciclo de inversión pública como estrategia
presentan ventajas competitivas; la promoción del comercio, para ampliar la para sostener el crecimiento económico, reducir los espacios para la comisión
demanda en el mercado interno y de nuevos socios comerciales; el aumento de de actos de corrupción y generar oportunidades de desarrollo en todo el país.
los niveles de competitividad y productividad de las empresas; la promoción de
la inversión en innovación y la generación de capital humano; entre otras. El presente estudio se estructura en cuatro (4) capítulos:
Con respecto al segundo desafío se señala que las marcadas desigualdades • El capítulo 1 desarrolla los aspectos generales del Estudio, incluyendo la
en el acceso a oportunidades económicas y en las condiciones de vida de la justificación, los objetivos y alcances de la investigación.
población, las cuales se acentúan en el ámbito rural, son un factor que pone en
riesgo la estabilidad política necesaria para sostener reformas de largo plazo. • El capítulo 2 presenta el marco general de la inversión pública en el Perú,
Esta situación exige medidas para ampliar la cobertura y mejorar la calidad incluyendo los fundamentos de la inversión pública y su importancia para
de servicios públicos básicos como la educación, la salud pública, el acceso a el desarrollo del país, así como alcances generales del Sistema Nacional de
servicios de agua y saneamiento, entre otros. Inversión Pública (SNIP).
Ahora bien, para enfrentar ambos desafíos se requiere impulsar de manera • El capítulo 3 desarrolla y presenta los resultados del diagnóstico de la
decisiva la inversión para cerrar las brechas de infraestructura en sectores Inversión Pública en el ámbito regional y local realizado en el presente
estratégicos para el desarrollo, como son la educación, la salud, el transporte y Estudio.
el acceso a agua y saneamiento. Al respecto, diversos estudios han estimado la
dimensión y el costo de cubrir tales brechas, así como el impacto de estas en la • El capítulo 4, presenta las conclusiones y propuestas de mejora para la
competitividad y productividad del país, así como en las condiciones de vida de inversión pública en el ámbito regional y local.
las personas.
El presente estudio elaborado con el apoyo de la empresa consultora AC Pública

S.A.C. se enmarca dentro de la misma agenda de investigación, y pretende
llenar un vacío al realizar una proyección sobre el tiempo que tomaría cerrar
tales brechas bajo tres escenarios hipotéticos de inversión: uno pesimista, uno
moderado y otro optimista. Asimismo, pretende complementar la información
existente con un análisis a profundidad sobre la problemática existente a lo
largo del ciclo de inversión a nivel descentralizado.

Capítulo 01
Aspectos generales del Estudio
1.1. Justificación
En la última década, la economía peruana experimentó un crecimiento económico
sostenido, superando al promedio latinoamericano. Uno de los factores que
explica este crecimiento es la inversión, la cual se ha mantenido en niveles altos
a lo largo de dicho periodo. Así, a partir del 2008, los volúmenes de inversión
tanto pública como privada aumentaron de manera significativa, llegando a
representar en el 2013 el 27,8% del PBI nacional, uno de los porcentajes más
altos de la región12.
Sin embargo, cambios en el contexto internacional han impactado de manera

negativa las perspectivas de crecimiento tanto del país, como del resto de
países de la región latinoamericana; lo cual si bien generó que se produzca una
desaceleración en el crecimiento y que la inversión total muestre una leve caída
en el 2015 (-0.3% respecto al 2014), no impidió que el PBI siga creciendo ni que
la inversión alcance el 25,7% del PBI en el mismo año, superando en la región a
países como Colombia, Chile y México13.
Este crecimiento indica que todavía existe espacio para implementar reformas
estructurales que permitan sostener el crecimiento económico en el mediano y
largo plazo. De esta manera, se podrían asegurar los recursos necesarios para
ampliar los niveles de cobertura y calidad de los servicios públicos, a fin de
satisfacer las necesidades de los ciudadanos, en particular a nivel descentralizado
12 El aumento de la inversión, en particular, a nivel descentralizado, puede explicarse por un conjunto

de variables, entre las cuales destacan: la delegación a los Gobiernos descentralizados de la facultad
de otorgar viabilidad a los proyectos de inversión en el marco del SNIP; el Plan de Estímulo Económico,
medidas contra cíclicas que el Gobierno puso en marcha en el 2008 como respuesta a la crisis
financiera y que contemplaba el aumento de la inversión pública como medio para la reactivación de
la economía; y el incremento de los recursos transferidos a los Gobiernos descentralizados a través del
canon, los cuales solo pueden ser utilizados en proyectos de inversión. En: Contraloría General de la
República (CGR). Estudio del Proceso de Descentralización en el Perú. Lima: CGR, 2015, p. 309.
13 Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) & Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). 2016, Óp.
Cit., p.20

y en el ámbito rural14. Una de estas reformas estructurales apunta a promover en el país es tan grande que se requiere aumentar de manera significativa el
la inversión pública y privada para reducir de manera sustantiva la brecha de presupuesto asignado a la inversión pública18 y promover la participación
infraestructura existente15. privada, a través de modalidades como las Asociaciones Público Privadas (APP)
y las Obras por Impuestos (OxI). Asimismo, el Estado debe velar por la calidad
Al respecto, se estima que a nivel nacional la brecha de infraestructura del país de la inversión pública, a fin de garantizar la eficiencia en el uso de los recursos
al 2025 asciende aproximadamente a US$ 160 mil millones . Si bien no existen
16
disponibles, así como la sostenibilidad y la rentabilidad social de los proyectos
cifras desagregadas a nivel descentralizado, se puede deducir que tal brecha de inversión.
es aún más pronunciada a nivel regional y local, y en particular, en el ámbito
rural. Tal como lo señalara un estudio reciente de la Contraloría General de En cuanto a la segunda limitación, la Contraloría concluyó en el “Estudio del
la República (en adelante, la Contraloría) , la causa principal de este déficit
17
Proceso de Descentralización en el Perú” que el Estado – en todos sus niveles -
en infraestructura, se debe a que el Estado presenta dos limitaciones: recursos enfrenta grandes dificultades en la gestión de los proyectos de inversión pública,
insuficientes (financieros y humanos) y prácticas inadecuadas en el proceso de entre las cuales se encuentran:
inversión pública.
• El manejo atomizado de las inversiones, esto es, la formulación de pequeños
Respecto a la primera limitación, cabe señalar que a pesar de la creciente proyectos con impacto limitado, lo que les genera elevados costos de
disponibilidad de recursos financieros, en particular en aquellas regiones que transacción y coordinación en los Gobiernos Regionales y Locales y evita el
reciben recursos por canon, sobrecanon y regalías; la brecha de infraestructura aprovechamiento de posibles economías de escala.
• Los recursos destinados a la operación y mantenimiento de las obras

de infraestructura son insuficientes, por lo general, lo que afecta la
sostenibilidad de las inversiones impidiendo que la ciudadanía perciba los
beneficios esperados.
• La mayoría de proyectos de inversión pública son ejecutados mediante

14 Persisten grandes brechas sociales y económicas a nivel descentralizado, sobre todo en el ámbito la modalidad de Contrata o Administración Directa19, dejándose de lado
rural, lo que evidencia que los beneficios del crecimiento económico no han llegado a un sector
modalidades como las Asociaciones Público Privadas (APP) o las Obras por
importante de la población. Así por ejemplo, de acuerdo a los datos de la Encuesta Nacional de
Hogares, se puede ver que mientras en Lima Metropolitana, la pobreza afecta hoy al 11.8% de la Impuestos (OxI) que, bajo el principio de idoneidad, podrían contribuir
población, en el resto del país la incidencia de este fenómeno afecta al 27.8% del país. Asimismo, se a reducir los costos, aprovechar las economías de escala, garantizar la
observa que en el ámbito urbano, la pobreza afecta actualmente al 15.3% de la población, mientras
operación y el mantenimiento, y permitir una adecuada distribución de
en el ámbito rural esta alcanza al 46% de la misma.
15 La OCDE y CEPAL proponen, además de la inversión en infraestructura, medidas estructurales riesgos.
aplicables a los países de la región latinoamericana, como la diversificación y modernización del
aparato productivo, el aumento de los niveles de productividad y competitividad de las micro, 18 Según AFIN, para cubrir la brecha estimada, la inversión pública debe llegar a un promedio anual
pequeñas y medianas empresas, el incremento de la inversión en innovación y capacitación técnica para superior al 8% del PBI (aproximadamente US$16,000 millones al año). En: Asociación para el Fomento
incrementar el capital humano disponible, entre otras. En: OCDE & CEPAL. Perspectivas económicas de la Inversión Nacional (AFIN). 2015, Óp. Cit. p. 14.
de América Latina 2013: Políticas de pymes para el cambio estructural. Paris: OECD Publishing, 2012, Además, según estimaciones del MEF, en el 2015 el monto de la inversión pública alcanzó el 5% del
pp. 23-44. PBI. En: Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) & Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). 2016,
16 Asociación para el Fomento de la Inversión Nacional (AFIN). 2015, Óp. Cit., p. 3. Óp. Cit., p. 16.
17 Contraloría General de la República (CGR). 2015, Óp. Cit., p. 19. 19 De acuerdo a la información registrada en el INFOBRAS al 31 de diciembre de 2015.

• Existen grandes brechas de conocimiento sobre el Sistema Nacional • Formular propuestas que permitan mejorar el marco normativo e institucional,
de Inversión Pública (SNIP) entre el personal encargado de gestionar las así como los instrumentos, sistemas, procedimientos y prácticas de gestión,
inversiones, sobre todo a nivel regional y local. Esto se traduce en estudios a fin de garantizar la calidad de la inversión pública y acelerar el cierre de
poco precisos y de baja calidad, lo que genera mayores costos en las etapas brechas de infraestructura y servicios a nivel descentralizado y reducir los
subsiguientes del ciclo de la inversión . 20
espacios para que comisión de corrupción.
A partir de lo señalado, la Contraloría, en aplicación de su atribución de impulsar la

modernización y el mejoramiento de la gestión pública mediante la optimización 1.3. Alcance
de los sistemas de gestión y el ejercicio del control gubernamental con énfasis
en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa21, consideró Para efectos del presente estudio, se analizaron 103,105 proyectos de inversión
necesario realizar un estudio que analice la problemática que se presenta a lo pública declarados viables en el periodo 2009-2014, y que se encuentran a
largo de todo el ciclo de los proyectos de inversión pública a nivel regional y cargo de los Gobiernos Regionales (8,901 proyectos), de las Municipalidades
local. Con ello se busca identificar las causas y plantear recomendaciones que Provinciales (29,747 proyectos) y de las Municipalidades Distritales (64,457
contribuyan a mejorar la eficiencia y efectividad de dicha inversión, de modo tal proyectos). Cabe precisar que el análisis no incluye a las Mancomunidades
que permita brindar servicios de calidad a los ciudadanos. Regionales y Locales.
Asimismo, a fin de analizar la eficiencia de la inversión pública en los Gobiernos

1.2. Objetivos Regionales y Locales, se consideró necesario seleccionar cuatro (04) sectores
estratégicos: i) educación, ii) salud, iii) saneamiento, y, iv) transporte, tomando
Los objetivos del presente estudio son: en cuenta tanto el monto de inversión involucrado en estos así como el impacto
que éstos representan en el bienestar de la población.
• Describir y analizar la brecha de infraestructura a nivel nacional considerando
tres posibles escenarios: un escenario optimista, uno moderado y uno
pesimista.
• Analizar la problemática que se presenta a lo largo del ciclo de proyectos

de inversión pública, incluyendo las fases de pre-inversión, inversión y post-
inversión, a nivel de los Gobiernos Regionales y Locales.
20 En los diagnósticos de conocimientos sobre el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) conducidos
por SERVIR se revela que, pese a los esfuerzos desplegados por la DGIP- MEF para fortalecer las
capacidades de los operadores de dicho sistema, aún existen importantes brechas de conocimientos.
SERVIR. En: Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Diagnóstico de Conocimientos sobre el
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), Noviembre 2009-Marzo 2010. Lima: SERVIR, 2013.
21 Acápite c del artículo15° de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y la
Contraloría General de la República.

Capítulo 02
Marco general de la inversión
pública en el Perú
En el presente capítulo se hace un recuento sobre la situación general de la
inversión pública a nivel nacional, enfatizando su importancia para el desarrollo
económico y social del país. Luego, se describe el marco normativo e institucional
que configura el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) bajo el cual operan
los distintos actores involucrados en el ciclo de inversión pública.
2.1. Fundamentos de la inversión pública y su

importancia para el desarrollo nacional
Existe consenso en que la inversión, tanto pública como privada, constituye

uno de los principales motores para el desarrollo económico y social de un país.
En particular, la inversión en infraestructura permite sostener el crecimiento
económico, elevar los niveles de productividad y competitividad de las empresas,
y ampliar la oferta de servicios públicos en beneficio de la población.
Por medio de la inversión pública el Estado busca, por un lado, aumentar el capital
físico y humano disponible para elevar el nivel de productividad y competitividad
de los agentes económicos (por ejemplo, mediante la inversión en carreteras
o en la generación de energía eléctrica)22. Por otro lado, la inversión pública
permite incrementar los niveles de cobertura y calidad de los servicios públicos
para mejorar las condiciones de vida de la población (a través de inversiones en
infraestructura educativa, hospitales, comisarías, etc.)23.
22 Universidad del Pacífico (UP). "Balance de la Inversión Pública: avances y desafíos para consolidar
la competitividad y el bienestar de la población". Estudio realizado por encargo de la Dirección de
Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas. Lima, 2010, p. 10.
23 ZAS FRIZ, Johnny; CEBALLOS PACHECO, Abel; BELLEZA SALAZAR, Mariela; TREJO MAGUIÑA,
Alejandro; GUTIÉRREZ GALVÁN, Angela & PAREDES MORALES, Luis Gabriel. Gestión Pública Regional
y Municipal. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, 2009, p. 319.

Tomando en cuenta ello, el rol del Estado en esta materia parte de dos La importancia de la inversión pública es aún más crítica en economías emergentes
premisas. En primer lugar, que la inversión pública en infraestructura estimula como la peruana, pues en estos casos las brechas de infraestructura se constituyen
el crecimiento económico y está directamente relacionada con la productividad como verdaderos cuellos de botella para el crecimiento económico. Como se
y competitividad de las empresas. En segundo lugar, que la inversión pública mencionó anteriormente, en el Perú se estima que la brecha de infraestructura a
permite mejorar las condiciones de vida de la gente y reducir las inequidades largo plazo (al 2025) asciende a aproximadamente US$160 000 millones26. Esta
persistente, sobre todo en el ámbito rural. brecha impacta de manera significativa en la competitividad del país, siendo
uno de los elementos que explican el reciente retroceso mostrado por el país
Sobre la primera premisa, existe evidencia que muestra cómo la inversión en en el más reciente Reporte de Competitividad Global elaborado por el Foro
infraestructura contribuye al crecimiento económico así como al aumento de Económico Mundial.27
la productividad y la competitividad de las empresas. Un estudio elaborado
por APOYO Consultoría muestra – en base a cifras del INEI – que la inversión Respecto a la segunda premisa, existe evidencia sobre el impacto significativo que
de un dólar en el sector transportes genera un incremento de $ 2.17 dólares tiene un mayor acceso a infraestructura de agua potable, desagüe, electricidad y
americanos en el PBI nacional, debido a los impactos directos e indirectos telefonía en la reducción de la pobreza, sobre todo en el ámbito rural. Un informe
generados por la expansión de carreteras, redes fluviales, puertos, aeropuertos, del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) muestra que un hogar pobre
y a los impactos inducidos sobre todas las industrias eslabonadas con el sector rural con acceso a tales servicios puede aumentar sus ingresos mensuales per
transporte24. cápita, en promedio, hasta en S/180, en comparación a hogares en las mismas
condiciones de pobreza, pero sin acceso a tales servicios. El aumento sustancial
Otro estudio del Banco Interamericano de Desarrollo estimó que en el Perú la
de ingresos es posible porque la disponibilidad de estos activos genera una
reducción de los costos de transporte terrestre de mercaderías en 1% podría
recomposición de las fuentes de ingresos. Un hogar rural con energía eléctrica
generar una expansión de las exportaciones de 4,3% e incrementar en 2,9%
y agua potable dedica aproximadamente 10 horas adicionales de trabajo a la
en el número de productos exportados. Es decir, que la inversión pública en
semana, las cuales son destinadas a actividades no agrícolas remuneradas que,
infraestructura, en particular a nivel descentralizado, permitiría aumentar las
además, generan una rentabilidad mayor que las agrícolas28.
exportaciones y diversificar la canasta de productos exportables.25
26 Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN). 2015, Óp. Cit., p. 3.

27 Los indicadores en los que la economía peruana muestra su peor desempeño son, los que se conocen
24 APOYO Consultoría. Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú 2012-
como la “triple i”. Innovación, puesto 116 de 140 países, con un puntaje de 2.8/7; Institucionalidad,
2016. Lima: APOYO, 2012, pp. 274.
puesto 116 de 140 países, con un puntaje de 3.3/7; e Infraestructura, puesto 89 de 140 países, con
25 Así, en regiones como Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Loreto, San Martín y Ucayali se
un puntaje de 3.5/7. El país muestra también un pobre desempeño en el indicador de desarrollo
registrarían aumentos de 16, 7, 8, 42, 10 y 21 en el número de productos exportables como resultado
tecnológico: puesto 88/140, con un puntaje de 3.4/7. En: Word Economic Forum (WEF). 2015, Óp. Cit.
de una disminución del10% en el costo de transporte. Mientras que, regiones como Arequipa,
28 ESCOBAL, Javier & TORERO, Máximo. Informe Final: Análisis de los Servicios de Infraestructura
Cusco y Puno aumentarían en 193, 68 y 42 el número de productos exportables. En: MESQUITA
Rural y las Condiciones de Vida en las Zonas Rurales de Perú. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo
MOREIRA, Mauricio; BLYDE, Juan S.; VOLPE MARTINCUS, Christian & MOLINA, Danielken. Muy lejos
(GRADE), Febrero 2004, p. 78.
para exportar: Los costos internos de transporte y las disparidades en las exportaciones regionales en
América Latina y el Caribe. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2013, pp. 277.

Bajo estas dos premisas, entonces, se puede concluir que la finalidad de la En ese sentido, en los últimos años, el Estado ha realizado esfuerzos por adaptar
inversión pública es sentar las bases que permitan sostener un proceso de el marco normativo e institucional, habilitando nuevas modalidades de inversión
crecimiento económico de largo plazo y atender las necesidades básicas de la pública que permitan, por un lado, responder de manera ágil y oportuna a las
población mediante la provisión de servicios públicos de calidad. En suma, la necesidades de la población y, por otro lado, asegurar la calidad de la inversión
inversión pública tiene como fin último aumentar los niveles de bienestar de pública, la sostenibilidad de los proyectos de inversión y la rentabilidad social de
los ciudadanos y, por ende, elevar los niveles de desarrollo humano y reducir las los mismos.
desigualdades . 29
Tomando en cuenta ello, el Estado debe, incrementar progresivamente el 2.2. El Sistema Nacional de Inversión Pública y las
presupuesto destinado a la inversión en obras de infraestructura y promover
nuevas modalidades de inversión pública
iniciativas privadas a través de modalidades como las APP y OxI30. Asimismo,
debe velar por la calidad de la inversión pública, lo cual implica garantizar la
Se ha mencionado anteriormente que en el Perú, la brecha en infraestructura
eficiencia en el uso de los recursos destinados a tal fin, así como la sostenibilidad
a largo plazo constituye un cuello de botella que limita las perspectivas de
de los proyectos de inversión y la rentabilidad social de los mismos, de modo tal
crecimiento económico e impacta de manera significativa en la competitividad
que los recursos invertidos en proyectos de infraestructura produzcan el mayor
del país.
bienestar social posible a lo largo de toda la vida útil de los mismos31.
Ahora bien, tal como lo señalara un estudio reciente de la Contraloría32 este

déficit en infraestructura se debe principalmente a dos limitaciones que
presenta el Estado: recursos insuficientes y prácticas inadecuadas en el proceso
de inversión pública. Tomando en cuenta tales limitaciones, se han venido
implementando diferentes estrategias para promover mayor inversión y para
asegurar la calidad de la inversión pública, la sostenibilidad de los proyectos
29 En esa misma línea, el Banco Mundial ha señalado que la inversión en infraestructura genera de inversión y la rentabilidad social de los mismos, así como para promover
impacto en el desarrollo económico a través de dos procesos: (i) instalación y mejoramiento de servicios
la participación privada en el desarrollo de infraestructura y la provisión de
de infraestructura; y, (ii) movilización de recursos asociados a la construcción de infraestructura.
El primero genera impacto en una dimensión social al mejorar el acceso y calidad de los servicios servicios públicos33 .
públicos y sociales. El segundo, genera impacto en una dimensión económica, directamente en la
compra de insumos, materiales de construcción y al generar empleo e, indirectamente al generar
Una de estas estrategias ha implicado la creación e implementación del Sistema
mayor competencia y productividad. Asimismo, la inversión pública es una potencial herramienta de
política contra cíclica que permite sostener los niveles de crecimiento en periodos de desaceleración Nacional de Inversión Pública (SNIP), con la finalidad de optimizar el uso de los
económica. En: Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial: infraestructura y desarrollo.
Washington: Oxford University Press, 1994.
30 Cubrir las brechas en materia de infraestructura de manera oportuna implica inyectar ingentes
recursos que exceden la disponibilidad presupuestaria y la capacidad financiera del Estado. De ahí que
en el país, como se verá en las siguientes secciones, el esfuerzo del Estado que se manifiesta a través de 32 Contraloría General de la República (CGR). Causas y efectos de las renegociaciones contractuales
un considerable aumento en el presupuesto destinado a las inversiones, requiera ser complementado de las Asociaciones Público Privadas en el Perú. Lima: CGR, 2015, p. 19.
con una alianza estratégica con el sector privado mediante mecanismos como las Asociaciones Público 33 En el capítulo 2 del estudio “Causas y efectos de las renegociaciones contractuales de las
Privadas o las Obras por Impuestos. Asociaciones Público Privadas en el Perú” elaborado por la Contraloría General de la República se
31 PRIALÉ UGÁS, Miguel, GUTIÉRREZ GALVÁN, Ángela & GARCÍA BELTRÁN, Silvana. Snip para todos: puede encontrar un recuento pormenorizado sobre la evolución normativa de la participación privada
Manual de inversión pública regional y local. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, 2010, p. 12. en obras de infraestructura y servicios públicos.

recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de Es justamente atendiendo a ello, y de conformidad con lo establecido en la Ley
principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 (en adelante, la “LOPE”)35, y en el
diversas fases de los proyectos de inversión. Otra estrategia más reciente ha Reglamento de Organización y Funciones (en adelante, el “ROF”) del Ministerio
sido incorporar en el ordenamiento jurídico peruano nuevas modalidades que de Economía y Finanzas36 (MEF), que se crea en el Perú el Sistema Nacional de
promueven la participación privada en la ejecución de proyectos de inversión Inversión Pública (SNIP)37.
pública, como son las APP y las OxI.
El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) es un sistema administrativo38
2.2.1. ALCANCES SOBRE EL SISTEMA NACIONAL creado por la Ley N° 27293, publicada el 28 de junio del año 200039, que tiene
DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP) por finalidad optimizar el uso de recursos públicos destinados a la inversión,
mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas
Para cubrir la brecha en infraestructura, el Estado peruano debe velar por la técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. Así,
calidad de la inversión pública, la sostenibilidad de los proyectos de inversión dicho sistema actúa como un “certificador de la calidad de la inversión pública”40.
y la rentabilidad social, de modo tal que los recursos invertidos por el Estado
produzcan el mayor bienestar social posible. Así, el rendimiento de la inversión
pública debe traducirse en proyectos que tengan beneficios efectivos en los
servicios públicos, que sean sostenibles, que estén bien dimensionados y que
no estén sobre-costeados, es decir que no se gaste más allá de lo necesario34.
35 El artículo 4° de La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158, en concordancia con la Ley de
En el pasado, se detectaron muchos proyectos que carecían de estudios técnicos
Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867
que respalden su rentabilidad social o su sostenibilidad en el tiempo. Por tanto, y la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, establece que una de las competencias exclusivas
era importante mejorar la asignación de los recursos destinados a la inversión del Poder Ejecutivo es la de “diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de
cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno”.
pública en el país, debido a la existencia de necesidades sociales insatisfechas
36 De acuerdo a lo establecido en el artículo 2° del ROF del MEF, el ministerio tiene competencias en
por parte del Estado y a la escasez de recursos disponibles para atenderlas, lo materia de inversión pública y privada. Entre sus funciones relacionadas a la inversión pública , están
cual requería de una asignación más eficiente de éstos últimos. las de formular, proponer, ejecutar y evaluar políticas, normas y lineamientos técnicos en materia de
inversión pública y privada y con el fin de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a los
proyectos de inversión pública en sus diferentes fases.
37 La experiencia comparada nos muestra que sistemas similares han sido desarrollados en otros países
con ciertas particularidades. El objetivo fundamental de estos sistemas consiste en poder concretar las
opciones de inversión más rentables desde el punto de vista económico y social, según los lineamientos
de la política de cada Gobierno. En otras palabras, procurar alcanzar una eficiente asignación de los
recursos escasos a las alternativas de inversión más rentables. Al respecto puede revisarse: Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Sistemas nacionales de
Inversión pública en América Latina y el Caribe: balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES -
CEPAL, 2002.
38 Si bien esta ley no señala que el SNIP es un sistema administrativo, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley
N° 29158, lo considera como tal en su artículo 46°.
39 Los antecedentes de este sistema se pueden encontrar en el Sistema Nacional de Planificación a
cargo del Instituto Nacional de Planificación. En: PRIALÉ UGÁS, Miguel, GUTIÉRREZ GALVÁN, Angela &
34 PRIALÉ UGAZ, Miguel. Snip: Un sistema para verificar la calidad de la inversión pública. Revista GARCÍA BELTRÁN, Silvana. 2010, Óp. Cit., p. 13.
Gestión Pública y Desarrollo (01). Lima: Ediciones Caballero Bustamante, Agosto 2007, p. B13. 40 PRIALÉ UGÁS, Miguel, GUTIÉRREZ GALVÁN, Angela & GARCÍA BELTRÁN, Silvana. 2010, Óp. Cit., p. 12.

Para dicho fin, todos los proyectos de inversión que se ejecuten en el marco Gráfico N° 1
del SNIP deben estar alineados con las prioridades establecidas en los planes Marco Normativo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales; y sustentarse en tres
principios: i) economía, es decir, en la búsqueda de rentabilidad de proyectos, 2000 Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública (27/07/2000).
que tengan un impacto positivo pero que a su vez no signifiquen gastos

Ley Nº 28522, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de
innecesarios; ii) eficacia, relacionada con la capacidad del logro de los objetivos 2005
Planeamoento Estratégico que modifica el art. 4 de la Ley Nº 27293 (25/05/2005). | Derogada |
propuestos en calidad y tiempo, y iii) eficiencia, referida a la relación positiva
Ley Nº 28802, Ley que modifica los artículos 2,3,9 y 10 e incorpora el art. 11 y la cuarta
y directa entre los bienes o servicios producidos o entregados y los recursos 2006 disposición complementaria a la Ley Nº 27293 (21/07/2006).
utilizados para ese fin41. Además, si se trata de proyectos de infraestructura,
D.S. Nº 102-2007 - EF, Aprueba Reglamento de la Ley de Sistema Nacional de
estos deben garantizar su adecuado mantenimiento. Inversión Pública (19/07/2007).
2007 D.S. Nº 185-2007 - EF, Modifica la Segunda Disposición Complementaria del
Reglamento de la Ley SNIP (24/11/2007)
Con todo esto, el SNIP busca conseguir tres objetivos: (i) propiciar la aplicación
del ciclo de proyectos de la inversión pública; (ii) fortalecer la capacidad de D.L. Nº 1005, Modifica el artículo 9.1 de la Ley Nº 27293. Autoriza al MEF a delegar sus atribuciones de
evaluación y declaración de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de endeudamien-
planeación del sector público; y, (iii) crear las condiciones para la elaboración de 2008 to u otra que conlleva el aval o garantía del Estado (3/05/2008).
D.L. Nº 1091, Modifica el tercer párrafo de los artículos 9.1, 11.1 y 11.2 de la Ley Nº 27293 (21/06/2008)
planes de inversión pública por periodos multianuales no menores de tres años.
D.S Nº 038-2009 - EF, Modifica la Segunda Disposición Complementaria del Reglamento
2009
de la Ley SNIP (15/02/2009).
R.D. Nº 003-2011 - EF-68.01, Aprueba Directiva General del SNIP (24/03/2011).

2011 R.D. Nº 002-2011 - EF-63.01, Aprueba guías metodológicas para PIP
y anexo SNIP (28/06/2011).
R.D. Nº 003-2012 - EF-63.01, Aprueba disposiciones especiales para PIP

2012 de mejoramiento de Red Vial Nacional..
R.D. Nº 003-2013 - EF-63.01, Aprueba formulario CME 17 y lineamientos básicos para la formu-
lación de PIP con enfoque territorial y establece disposiciones para PIP (25/04/2013).
R.D. Nº 004-2013 - EF-63.01, Aprueba formulario CME 18, 19 y 20 y modifican artículos y anexos
de la Directiva General del SNIP. Nº 003-2011 - EF (4/07/2013).
2013
R.D. Nº 005-2013 - EF-63.01, Aprueba formulario CME 21 y lineamientos básicos para la formu-
lación de PIP en emprendimiento de turismo rural comunitario (23/07/2013).
R.D. Nº 008-2013 - EF-63.01, Modifica anexo de la Directiva General del SNIP (10/10/2013).
R.D. Nº 005-2014 - EF-63.01, Modifica numeral 21.4 del art. 21º de la Directiva General del
2014 SNIP (15/05/2014).
R.D. Nº 001-2015 - EF-63.01, Aprueban guía general para identificación, formulación y eva-
luación social de PIP y lineamientos para la elaboración de PIP de remediación de pasivos
2015 ambientales (23/01/2015).
R.D. Nº 004-2015 - EF-63.01, Modifica literal C del numeral 5.3 del art. 22º de la Directiva
General del SNIP (27/03/2015).
41 Si bien el artículo 4° de la Ley N° 27293 no define a estos principios, sin embargo los mismos se
Fuente: Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ)
encuentran desarrollados en la novena disposición final de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Elaboración: Departamento de Estudios – CGR
Control y de la Contraloría General de la República, Ley N° 27785.

2.2.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL SNIP de observancia y cumplimiento obligatorio44. También, cabe referir que según
lo dispone la norma, la incorporación de los Gobiernos Locales al ámbito de
El artículo 2° de la Ley del SNIP establece que quedan sujetas a dicho sistema aplicación de SNIP se da de forma progresiva, de acuerdo al cumplimiento de
las entidades y empresas42 del sector público no financiero de los tres niveles de los requisitos que establezca el MEF45. De acuerdo a la información del Banco de
Gobierno, que ejecuten proyectos de inversión con recursos públicos . 43
Proyectos, se han incorporado al SNIP 1,198 Gobiernos Locales46.
Para efectos de la aplicación de la normativa del SNIP, tanto los ministerios, como De otro lado, y como será desarrollado más adelante, tanto las APP cofinanciadas
los organismos constitucionalmente autónomos y las universidades públicas son como los proyectos ejecutados bajo la modalidad de OxI están sujetas a la
considerados como “sectores”. Asimismo, bajo sus disposiciones, cada sector normativa del SNIP. Por el contrario, se encuentran exceptuados de la aplicación
agrupa a las empresas de servicios públicos de propiedad o bajo administración de la normativa del SNIP, los proyectos ejecutados bajo la modalidad de APP
de más de un Gobierno Regional o Gobierno Local, los cuales, además, agrupan autofinanciadas, así como los proyectos exonerados del SNIP por disposición
a las entidades y empresas que le pertenecen o estén bajo su administración. legal emitida en respuesta a situaciones extraordinarias. Tal es el caso, por
ejemplo, de la excepción estipulada por el Decreto de Urgencia N° 004-2009
Respecto a la aplicación del SNIP a nivel descentralizado, cabe resaltar que dispone exceptuar del ciclo de proyectos del SNIP (en la fase de Pre-
que de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 10.3 de la Ley de Bases de la inversión) a las obras que se realicen en las instituciones educativas del Programa
Descentralización, Ley N° 27783, las normas técnicas referidas a los sistemas Nacional de Recuperación de las Instituciones Educativas Públicas Emblemáticas
administrativos del Estado, incluyendo aquellas referidas al Sistema Administrativo y Centenarias.
de Inversión Pública, son de observancia y cumplimiento obligatorio para todos
los niveles de Gobierno.
En el caso de los Gobiernos Regionales, conforme a lo señalado en el artículo

4° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867 (en adelante,
LOGR) y a lo señalado por el Tribunal Constitucional en las sentencias recaídas
en los expedientes Nº 0020-2005 y 0021-2005-PI/TC, la función de promover
la inversión pública y privada a nivel regional debe ser cumplida en el marco de
la Constitución y las leyes orgánicas y en armonía con las políticas y los planes y
programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.
44 Según el artículo 8° de la LOM, respecto a la aplicación de leyes generales y políticas y planes
nacionales: “Los Gobiernos Locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general
En el caso de los Gobiernos Locales, la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley
y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del
N° 27972 (en adelante, LOM) contempla disposiciones similares. En efecto, según Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas
dispone la norma, los Gobiernos Locales están sujetos a las leyes y disposiciones administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.”
45 De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 5° de la Directiva General del SNIP, las normas del sistema
que regulan los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son
son obligatorias solo para: los Gobiernos Locales que a la fecha de entrada en vigencia de la norma se
encontraran sujetos al SNIP; aquellos que sean incorporados gradualmente por resolución expresa de
42 Algunas entidades o empresas del sector público, como es el caso de PETROPERÚ S.A., se
la Dirección General de Inversiones Públicas; aquellos que se incorporen voluntariamente al mismo; y
encuentran exoneradas del cumplimiento de la normatividad del SNIP.
aquellos que tengan previsto presentar una solicitud para una operación de endeudamiento externo
43 De acuerdo al numeral 2.3 del artículo 2° del Reglamento de la Ley del SNIP por recursos públicos
para el financiamiento de un PIP.
debe entenderse a todos los recursos financieros y no financieros de propiedad del Estado o que
46 Cifra de consulta realizada el 15 de diciembre de 2015.
administran las entidades del sector público. Los recursos financieros comprenden todas las fuentes
de financiamiento.

Gráfico N° 2 a) El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF): es la más alta autoridad
Ámbito de aplicación del SNIP técnica normativa del SNIP, y ejerce la rectoría del sistema a través de la
Dirección General de Inversión Pública (DGIP), órgano de línea que depende
del Viceministerio de Economía. La DGIP tiene entre sus principales funciones:
19 sectores (Ministerios) • Formular y proponer normas, lineamientos y procedimientos en materia de

11 Organismos Constitucionalmente inversión pública;
Autónomos • Elaborar herramientas e instrumentos metodológicos para la formulación
Gobierno 86 Organismos Públicos
Nacional 33 Empresas Fonafe de la política y de los planes de inversión pública o programación multianual
35 Universidades de la inversión pública, así como metodologías para la formulación y
evaluación de proyectos de inversión pública;
Sistema
Nacional de Gobiernos • Realizar capacitaciones y fomentar la generación de capacidades en las
25 Gobiernos Regionales incorporados
Inversión Regionales (OPI) y Unidades Formuladoras;
Pública
• Declarar la viabilidad de los proyectos de inversión pública que sean
financiados total o parcialmente con operaciones de endeudamiento u
otras que conlleve el aval o garantía del Estado;
Gobiernos 1 198 Gobiernos Locales incorporados
Locales • Dar seguimiento a los proyectos, velando porque las declaraciones de
viabilidad que se otorguen reúnan los requisitos de validez técnica y legal;
• Coordinar con la Contraloría General de la República los lineamientos a
incluirse en las acciones de control, a fin de velar por el cumplimiento de las
disposiciones del SNIP.
Fuente: Ley N° 27293
La DGIP, para el cumplimiento de sus funciones, cuenta con las siguientes
unidades orgánicas: la Dirección de Normatividad; la Dirección de Política y
Estrategias de la Inversión Pública; la Dirección de Proyectos de Inversión Pública;
y la Dirección de Seguimiento y Evaluación de la Inversión Pública.
2.2.3. ORGANIZACIÓN DEL SNIP
b) El Órgano Resolutivo (OR) del Sector, Gobierno Regional o Gobierno

Como todo sistema administrativo, el SNIP cuenta con una estructura
Local: es el titular de la entidad o la máxima autoridad ejecutiva en cada sector
conformada por un órgano rector y sus correspondientes áreas en cada entidad
(Ministro o máxima autoridad del Organismo Constitucionalmente Autónomo),
pública. Así, los órganos conformantes del SNIP son: el Ministerio de Economía
Gobierno Regional (Gobernador Regional) o Gobierno Local (Alcalde), al que
y Finanzas (MEF) a través de la Dirección General de Inversión Pública (DGIP),
le corresponde autorizar la fase de inversión y es el principal responsable del
los Órganos Resolutivos, las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI-GN,
cumplimiento de las normas del SNIP.
OPI-GR, OPI-GL), las Unidades Formuladoras y las Unidades Ejecutoras de cada
entidad. A continuación se desarrolla las funciones de cada una de ellas.

Cada sector, Gobierno Regional o Municipalidad debe aprobar, en el marco de La UF debe ser registrada ante la Dirección General de Inversión Pública del
los lineamientos de Políticas Sectoriales Nacionales y de los Planes de Desarrollo MEF a pedido de la Oficina de Programación de Inversiones de la entidad
Concertados, y conforme a sus competencias, el Programa Multianual de Inversión correspondiente. En el caso de las UF de los Gobiernos Regionales y Locales
Pública, el cual detalla el conjunto de Proyectos de Inversión Pública (PIP) a ser solamente pueden formular proyectos que se enmarquen en las competencias
ejecutados en un periodo no menos de tres años, tomando en consideración las de su nivel de Gobierno.
brechas de infraestructura persistentes que afectan la prestación de los servicios
públicos o funciones a su cargo. Gráfico N° 3
Estructura del Sistema Nacional de Inversión Pública
c) La Oficina de Programación e Inversiones (OPI): es el órgano técnico

del SNIP en cada sector, Gobierno Regional y Gobierno Local, encargado de
evaluar y emitir informes técnicos sobre los estudios de pre-inversión, así como, SECTOR / GR / GL
aprobar y declarar la viabilidad de los PIP, de acuerdo a los niveles mínimos de
estudios requeridos, normas técnicas y procedimientos establecidos para tales
fines. Las OPI mantienen relación técnico-funcional con la Dirección General de • Ministros
• Gobernador Regional
Programación Multianual del Sector Público. Órganos Resolutivo • Alcalde
• Presidente Directorio
MEF
Las OPI proponen al órgano resolutivo la priorización de los PIP que se encuentran Relación
en fase de inversión y, en segundo lugar, los que se encuentran en la fase de Institucional
Pre-inversión. El OR debe respetar el Ciclo de Proyecto y autorizar la priorización Relación

Técnico Funcional
propuesta por la OPI. Oficina de Dirección General
• Nacional
Programación de Programación
• Regional
• Local e Inversiones Multianual del
d) La Unidad Formuladora (UF): es cualquier órgano o dependencia de las (OPI) Sector Público
entidades sujetas al SNIP. Es la responsable de elaborar y suscribir los estudios de
pre-inversión del proyecto, y es responsable de sus contenidos. Para ello puede Relación
Funcional y/o Institucional
contratar personas naturales o jurídicas que elaboren una parte específica o la
totalidad del estudio. De igual manera, tiene la responsabilidad de asegurar la
Unidades Unidades
calidad del estudio de pre-inversión, prever su supervisión y aprobarlo antes de formuladoras ejecutoras
remitirlo a la OPI, también, es la responsable de registrar los PIP en el Banco de
Proyectos del SNIP47.
Fuente: Ley N° 27293
e) La Unidad Ejecutora (UE): es cualquier órgano o dependencia

de las entidades sujetas al SNIP, con capacidad legal para ejecutar
47 El Banco de Proyectos contiene el registro de todos los Proyectos de Inversión Pública para los
un Proyecto de Inversión Pública (PIP) de acuerdo a la normatividad
que se haya elaborado perfil o estudio de factibilidad y contempla los mecanismos de calificación
requeridos en la fase de Pre-inversión. presupuestal vigente. Son las responsables de: i) elaborar los estudios

definitivos, expedientes técnicos u otros documentos equivalentes; y, Tal como se indicó previamente, los PIP tienen como propósito reducir la brecha
ii) ejecutar, operar, realizar el mantenimiento, cierre, transferencia y evaluación de infraestructura para sostener el proceso de crecimiento económico y mejorar
ex post de los PIP en las diferentes entidades públicas de todos los niveles de la calidad de vida de la población. Ello impone en el Estado el deber de velar por
Gobierno. Se encuentra registrada en la Dirección General de Presupuesto la calidad y sostenibilidad de los mismos. Para ello el SNIP establece un conjunto
Público del MEF. de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas a través de los cuales
se busca garantizar la calidad de tales proyectos.
En algunos casos es necesaria la participación de un Área Técnica (AT) y de un
Operador. El Área Técnica es designada por la entidad para que se encargue de la El ciclo de proyecto de la inversión pública integra la idea del proyecto, y conforme
conducción, coordinación o el desarrollo de los aspectos técnicos de la ejecución a lo dispuesto en la Directiva General del SNIP, está constituido por tres (03) fases:
de todos y cada uno de los componentes del PIP. El Operador es el órgano de i) pre-inversión, ii) inversión, y, iii) post-inversión. Cada fase de este ciclo
una entidad encargada de la operación y mantenimiento del proyecto, puede contiene determinadas acciones que están orientadas a certificar la calidad del
ser la misma área que ejecute el proyecto o una dentro de la misma institución, proyecto y su sostenibilidad. Ahora bien, el estudio considera dos (02) fases más:
inclusive puede ser una organización privada. i) planeamiento, programación y presupuesto y ii) seguimiento y monitoreo, por
ser fases importantes para garantizar la pertinencia, calidad y sostenibilidad de
2.2.4. EL CICLO DEL PROYECTO DE INVERSIÓN PÚBLICA (PIP) los PIP.
El numeral 2.1 del artículo 2° del Reglamento de la Ley del SNIP define como A continuación se desarrolla brevemente cada una de ellas:
Proyecto de Inversión Pública (PIP) “a toda aquella intervención limitada en el
tiempo, que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, a) Planeamiento, programación y presupuesto: Esta es la fase de inicial
ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora o de provisión de todo proyecto ya que la programación adecuada de la inversión pública y
de bienes o servicios, cuyos beneficios se generan durante la vida útil del su articulación con el sistema de planificación y presupuesto del sector público
proyecto y éstos sean independientes de los de otros proyectos” . 48
son necesarias para garantizar que las inversiones estén orientadas a cerrar las
brechas de acceso a servicios públicos.
48 El numeral 2.2 del artículo 2° del Reglamento de la Ley del SNIP precisa que no son proyectos de
El planeamiento es un proceso de toma de decisiones que tiene como propósito
inversión pública:
a) Las intervenciones que constituyan gastos de operación y mantenimiento. Son gastos de
definir los objetivos estratégicos, identificar las brechas de acceso a servicios,
operación aquellos que financian el conjunto de actividades, operaciones y procesos necesarios que asociar recursos y priorizar los proyectos de acuerdo a la demanda, acuerdos
aseguran la provisión adecuada y continua de bienes y servicios de la entidad. Y son gastos de concertados y su impacto esperado. El planeamiento se refleja en la formulación
mantenimiento los que financian el conjunto de actividades operacionales y procesos requeridos para
y ejecución de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial, Planes de Desarrollo
que la infraestructura, maquinarias, equipos y procesos regulares de la entidad conserven su condición
adecuada de operación. Concertado Regional o Local y el Presupuesto Participativo.
b) La reposición de activos que (i) se realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto
declarado viable; esté asociada a la operatividad de las instalaciones físicas para el funcionamiento de
La programación es el proceso de priorización, organización y distribución de
la entidad; o (ii) no implique ampliación de capacidad para la provisión de servicios.
Además, la reposición de activos es el reemplazo de un activo cuyo tiempo de operación ha superado carácter multianual de proyectos, alineados técnicamente por niveles de prioridad
su periodo de vida útil o ha sufrido daños por factores imprevisibles que afectan la continuidad de con los resultados de un proceso de planificación eficaz y operacionalizable49.
las operaciones. Al respecto, ver: ZAS FRIZ, Johnny, CEBALLOS PACHECO, Abel, BELLEZA SALAZAR,
Mariela, TREJO MAGUIÑA, Alejandro, GUITERREZ GALVÁN, Ángela & PAREDES MORALES, Luis
Gabriel. 2009, Óp. Cit., pp. 332-333.
49 SHACK, Nelson. Elaboración del Marco Conceptual para el Diseño del Proceso Integrado de la
Programación de la Inversión Pública en el Perú. Lima: Dirección General de Política de Inversiones
(DGPI del. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF, 2011.

La Programación Multianual de la Inversión Pública (PMI) constituye uno de Tabla N° 1
los instrumentos para la formulación del presupuesto ya que a través de esta Nivel de estudios según monto de inversión
se organiza y consolida la cartera de PIP a ser evaluados o ejecutados en un
periodo no menos de tres años. Finalmente, se destina el presupuesto para los Estudios Requeridos Monto de Inversión a Precios de Mercado
proyectos orientados a cumplir los objetivos planeados. Perfil Simplificado Hasta S/ 1’200,000
Perfil Mayor de S/ 1’200,000 hasta S/ 10’000,000

b) Pre-inversión: Tiene como objetivo identificar un problema determinado,
Perfil y Factibilidad Mayor a S/ 10’000,000
así como analizar y evaluar las alternativas de solución a fin de decidir la
conveniencia de realizar un PIP en particular. Para ello, se exige que el PIP cuente
con los estudios que sustenten que es viable, es decir que el mismo cumple Fuente: Directiva N° 001-2011-EF/68.01 - Directiva General del SNIP
con tres requisitos: i) es socialmente rentable, ii) sostenible en el tiempo, y, iii) Elaboración: Departamento de Estudios - CGR
concordante con los lineamientos de política establecida por las autoridades

competentes50.
c) Inversión: Esta fase comienza cuando un PIP ha sido declarado viable. Está
Para que la OPI proceda a la declaratoria de viabilidad de un PIP, éste deberá compuesta de dos etapas: i) la elaboración del expediente técnico o estudio
contar, como mínimo, con los siguientes niveles de estudios: (i) perfil simplificado, detallado, y, ii) la ejecución del PIP.
(ii) perfil, y, (iii) perfil y factibilidad. Siendo que, a mayor el monto de inversión
involucrado, mayor el riesgo de pérdida para el Estado, el nivel de estudio exigido Para la elaboración del expediente técnico o estudio detallado la Unidad
para un PIP se determina en función al monto de los recursos involucrados. Ejecutora debe ceñirse a los parámetros previstos en el estudio de pre-inversión
con el que se declaró viable el PIP. Los estudios definitivos o los expedientes
técnicos tienen una vigencia de tres años, luego de los cuales, si no se ha
iniciado la ejecución del PIP, la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) y
la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) del MEF, cuando corresponda,
deberán evaluar nuevamente el estudio de pre-inversión con el que se declaró
la viabilidad y ejecución del PIP.
50 De acuerdo al numeral 19.2 del artículo 19° de la Directiva N° 002-2009-EF/68.01 la declaración de
viabilidad solo podrá otorgarse si cumple con los siguientes requisitos:
a. Ha sido otorgada a un PIP, de acuerdo a las definiciones establecidas. Para iniciar la ejecución del PIP la OPI debe registrar en el Banco de Proyectos la
b. No se trata de un PIP fraccionado. información consignada en el Formato SNIP-15, siendo la Unidad Ejecutora (UE)
c. La UF tiene las competencias legales para formular el proyecto. exclusivamente responsable por la información consignada en el mencionado
d. La OPI tiene la competencia legal para declarar la viabilidad del proyecto.
e. Las entidades han cumplido con los procedimientos que se señalan en la normatividad del SNIP.
formato, el cual tiene calidad de declaración jurada.
f. Los estudios de pre-inversión del proyecto han sido elaborados considerando los Parámetros y
Normas Técnicas para Formulación y los Parámetros de Evaluación (Anexos SNIP-08 y SNIP-09). La fase de Inversión culmina una vez que el PIP ha sido totalmente ejecutado y
g. Los estudios de pre-inversión del Proyecto han sido formulados considerando metodologías
liquidado, de corresponder. Luego de ello, la UE debe elaborar el informe sobre
adecuadas de evaluación de proyectos, las cuales se reflejan en las Guías Metodológicas que publica
la DGPM. el cierre del PIP y su transferencia, cuando corresponda, y remitirlo al OPI de la
h. Los proyectos no están sobredimensionados respecto a la demanda prevista, y los beneficios del entidad.
proyecto no están sobreestimados.

d) Post-inversión: un proyecto entra a la fase de post-inversión cuando se Gráfico N° 4
ha culminado la ejecución del PIP por completo y este ha sido transferido a Ciclo del Proyecto de la Inversión Pública
la entidad responsable para su mantenimiento. Esta fase comprende: i) la
operación y mantenimiento del PIP, y, ii) la evaluación ex post.
Planeamiento,
Seguimiento
presupuesto y Pre-inversión Inversión Post-inversión
y monitoreo
programación
La evaluación ex post es el proceso para determinar sistemática y objetivamente
la eficiencia, eficacia y el impacto de todas las acciones desarrolladas para
Planes de Desarrollo Perfil simplificado Estudio Operación y
alcanzar los objetivos planteados en el PIP. Para cada nivel de estudio existen Concentrado / PEI / POA. definitivo / mantenimiento
condiciones diferentes sobre los cuales se llevará a cabo la evaluación: Perfil Expediente
Presupuesto técnico
participativo. Factibilidad
Perfil: la evaluación ex post la puede realizar una entidad independiente o Ejecución
un órgano distinto de la Unidad Ejecutora que pertenezca al propio sector, Programación del PAC.
Gobierno Regional o Local, sobre una muestra representativa de los PIP cuya
Identificación y
ejecución haya finalizado. organización de
Pre-factibilidad: la evaluación ex post se deberá realizar a una muestra demandas y definición
de ideas de proyectos.
representativa del total de los PIP, cuya ejecución haya finalizado. Dicha
evaluación, se realiza por la UE a través de entidades independientes. Programación multianual
Factibilidad: se realiza a todos los PIP cuya viabilidad ha sido declarada, sobre de inversiones.
la base de un Estudio de Factibilidad, requieren que la evaluación ex post sea

realizada por la UE a través de una entidad independiente.
Fuente: Directiva N° 001-2011-EF/68.01 - Directiva General del SNIP
e) Seguimiento y monitoreo: El objetivo de esta fase es proporcionar alerta Elaboración: Departamento de Estudios – CGR
o indicaciones tempranas del progreso en el cumplimiento de los objetivos

del proyecto de inversión pública. Esto se logra a través del establecimiento y
2.2.5. MODALIDADES PARA LA EJECUCIÓN DE LOS PIP
seguimiento a indicadores establecidos que puedan medir los avances de los
objetivos del proyecto.
Los PIP pueden ser ejecutados bajo distintas modalidades: Administración
Directa, Contrata, Asociaciones Público Privadas y Obras por Impuestos.
El artículo 59° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General
del Sistema de Presupuesto (Decreto Supremo N° 304-2011-EF) señala que la
ejecución de las actividades y proyectos puede darse de dos maneras. Primero,
mediante la ejecución presupuestaria directa, que se da cuando una Entidad
ejecuta a través de su propio personal e infraestructura las actividades y proyectos
programados. En segundo lugar, mediante la ejecución presupuestaria indirecta,
que se produce cuando la ejecución física y/o financiera de las actividades y

proyectos de una entidad, son ejecutados por una empresa privada o entidad Al concluir la obra, las entidades deben designar a una comisión que formule
pública distinta, en virtud de contrato o convenio celebrado entre ambas partes, el acta de recepción de los trabajos, y se encargue de la liquidación técnica
a título oneroso o gratuito. y financiera de la obra. En dicha liquidación de obra, las entidades deben
demostrar que el costo total de la obra resultó igual o menor al presupuesto
a) Ejecución de PIP por Administración Directa base luego de deducida la utilidad. Finalmente, luego de la liquidación, se debe
proceder a la entrega de la obra a la entidad que se encargará de su operación
La Contraloría General de la República, por medio de Resolución de Contraloría y mantenimiento.
N° 195-88-CG, la cual rige desde el año 1988, regula la ejecución de obras por
administración directa. Bajo esta figura, las entidades públicas se encargan de b) Ejecución de PIP por Contrata
la ejecución de todas las actividades necesarias para concretar un proyecto de
inversión, desde su formulación, evaluación, declaración de viabilidad, hasta la Otra modalidad común para la ejecución de los PIP es la ejecución por contrata,
propia ejecución de la obra. la cual se encuentra regulada en la Ley de Contrataciones del Estado, Ley
N° 30225, así como por su Reglamento, aprobado con Decreto Supremo
Según la norma de Contraloría, para proceder a la ejecución de las obras N° 350-2015-EF51. Bajo esta modalidad, las entidades públicas contratan los
por Administración Directa, las entidades deben contar con la asignación servicios de terceros para el desarrollo del proyecto de inversión, ya sea en fase
presupuestal, el personal técnico – administrativo y los equipos necesarios. de pre-inversión (elaboración de perfil o factibilidad) o en fase de inversión
Además, según la misma norma, es requisito indispensable para iniciar la (elaboración del expediente técnico, supervisión y/o ejecución de la obra).
ejecución de las obra que se cuente con el expediente técnico aprobado por
el nivel competente, el cual debe incluir la memoria descriptiva del proyecto, El proceso de contratación, incluyendo la planificación, las actuaciones
las especificaciones técnicas, los planos, los metrados, el presupuesto base, y el preparatorias, la celebración y la ejecución del contrato, está a cargo de la
cronograma de adquisiciones y de ejecución de obra. entidad que, como destinataria de fondos públicos, asume el pago del proyecto
de inversión con recursos del Estado. Conforme a lo dispuesto en la Ley de
Las entidades deben señalar cuál es la Unidad Orgánica responsable de la Contrataciones, dicha entidad tiene el deber de supervisar, directamente o a
supervisión de las obras programadas y designar al ingeniero residente a cargo través de terceros, todo el proceso y velar por que el contratista cumpla con los
de la ejecución de la obra, el cual debe presentar mensualmente un informe deberes y responsabilidades que deriven del contrato.
detallado sobre el avance físico valorizado de la obra.
El Organismo Supervisor de la Contrataciones del Estado (OSCE) es responsable
Ya en la etapa de construcción, las entidades deben contar con un “cuaderno de velar y promover que las entidades realicen contrataciones eficientes,
de obra” en el cual se detalle la fecha de inicio y término de los trabajos, las maximizando el valor de los fondos públicos y asegurando que estas se efectúen
modificaciones autorizadas, los avances mensuales, los controles diarios de en forma oportuna, bajo las mejores condiciones de precio y calidad y tengan
ingreso de material y personal, el horario de trabajo, y la anotación de los una repercusión positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos. En caso
problemas que retrasan la ejecución de la obra, entre otros aspectos. Asimismo, OSCE observe trasgresiones a la norma que generen perjuicio económico al
durante la ejecución de las obras se deben realizar pruebas de control de calidad Estado o de comisión de delitos o faltas administrativas funcional graves o muy
de los trabajos, así como del funcionamiento de las instalaciones.
51 Adicionalmente el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) emite diversas
directivas complementarias, así como opiniones y pronunciamientos, que buscan precisar algunos
aspectos de la normativa.

graves, debe poner en conocimiento a la Contraloría General de la República Después de ejecutada la obra, la entidad debe realizar el pago, pudiendo
sobre las mismas. pactarse pagos a cuenta. El contratista es responsable de ejecutar la totalidad
de obligaciones a su cargo. Asimismo, es responsable por la calidad ofrecida y
La entidad que desee valerse de esta modalidad debe partir por formular un por los vicios ocultos por un plazo no menos de un (01) año contado a partir de
Plan Anual de Contrataciones (PAC), en el cual se programen las contrataciones la conformidad otorgada por la entidad.
de obras a cubrir con los recursos del Presupuesto Inicial de Apertura y se detalle
el valor estimado de las mismas. Este plan, debe ser publicado en el Sistema c) Asociaciones Público Privadas (APP)
Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE).
Con el objeto de promover la participación privada en el desarrollo de
Luego de ello, el área usuaria dentro de la entidad, debe requerir las obras a infraestructura y la provisión de servicios públicos, en mayo de 2008 se promulgó
contratar, debiendo formular el expediente técnico y señalar la finalidad pública el Decreto Legislativo N° 1012 que aprueba la Ley Marco de Asociaciones
de la contratación. La entidad debe establecer el valor referencial de la obra, con Público Privadas (APP). Dicha norma, fue posteriormente derogada por el
el fin de establecer el procedimiento de selección que corresponde, y gestionar Decreto Legislativo N° 1224 que aprueba el Marco de Promoción de la Inversión
la asignación de los recursos presupuestales necesarios para la ejecución de la Privada mediante Asociaciones Público Privadas (APP) y Proyectos en Activos52,
misma. En ese sentido, para convocar el procedimiento de selección, la entidad por medio de la cual se declaró de interés nacional la promoción de la inversión
debe contar la certificación de crédito presupuestario o la previsión presupuestal. privada a través de las APP53, y se creó el Sistema Nacional de Promoción de la
Inversión Privada54, cuya rectoría recae en el Ministerio de Economía y Finanzas
Culminadas las actuaciones preparatorias (expediente técnico y certificación (MEF).
presupuestal) la entidad debe iniciar el procedimiento de selección. Dependiendo
del valor referencial de la obra, la entidad debe contratar por medio de licitación
pública, adjudicación simplificada o contratación directa.
Una vez culminado el procedimiento de selección, la entidad procede a suscribir

el contrato, el cual se celebra por escrito y de acuerdo a la proforma incluida en
el procedimiento de selección. El contrato puede modificarse en los supuestos
determinados en la Ley de Contrataciones y su reglamento, por orden de la
52 Cabe señalar que el Decreto Legislativo N° 1224, Ley Marco de Promoción de la Inversión Privada
entidad o a solicitud del contratista, para alcanzar la finalidad del contrato de
mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos, publicado el 25 de setiembre de 2015,
forma oportuna y eficiente. Asimismo, cualquiera de las partes puede resolver entró en vigencia en diciembre del mismo año con la aprobación de su reglamento, derogando de esta
el contrato, por caso fortuito o fuerza mayor, por incumplimiento de las manera al Decreto Legislativo N°1012.
53 Por medio de Decreto Legislativo del Marco de Promoción de la Inversión Privada Mediante
obligaciones contractuales, o por hecho sobreviniente al contrato, siempre que
Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos (Decreto Legislativo N° 1224) se declara de interés
la resolución esté prevista en la normativa relacionada al objeto del contrato. Si nacional la promoción de la inversión privada mediante las Asociaciones Público Privadas y Proyectos
las causas de resolución son imputables a alguna de las partes, esta debe resarcir en Activos para contribuir a la dinamización de la economía, la generación de empleo productivo y la
los daños y perjuicios ocasionados. competitividad del país.
54 Conforme a lo señalado en el artículo 5° del Decreto Legislativo N°1224, el Sistema Nacional de
Promoción de la Inversión Privada es un sistema funcional para el desarrollo de las APP y Proyectos
en Activos, integrado por principios, normas, procedimientos y lineamientos técnicos, con el fin de
promover, fomentar y agilizar la inversión privada para contribuir a la dinamización de la economía, la
generación de empleo productivo y la competitividad del país.

Gráfico N° 5 De acuerdo a lo previsto en el artículo 11° del Decreto Legislativo N° 1224,
Evolución del Marco Normativo de las Asociaciones Públicas Privadas (APP) las APP son modalidades de participación de la inversión privada, en las que
se incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen
D.I. Nº 1012, aprueban Ley Marco de APP para la generación de empleo productivo y
riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar,
dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada mejorar, operar o mantener infraestructura pública y/o proveer servicios públicos
2008 (13/05/2008) | Derogado | bajo los mecanismos contractuales permitidos por el marco legal vigente.
D.S Nº 146-2008 - EF, Reglamento del D.L. Nº 1012 (9/12/2008) | Dejado sin efecto |
D.S Nº 144-2009 - EF, Modifica el Artículo Nº 9 del Reglamento del D.L. Nº 1012, sobre Las APP son contratos de largo plazo que pueden originarse por iniciativa
2009 procedimientos y causas de renegociación de contratos de APP (25/06/2009).
estatal –sea de Ministerios, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales – o
D.S. Nº 146-2010 - EF, Aprueban normas relativas a la participación de la inversión por iniciativa privada, cuyas modalidades pueden ser de concesión, operación
privada en procesos de promoción vinculados a obras públicas de infraestructura de y mantenimiento, gestión, así como cualquier otra en la que se propicia la
2010
servicios públicos (5/07/2010).
participación activa del sector privado y se le transfieren riesgos55. En estos
contratos se debe permitir una adecuada distribución de riesgos entre las partes,
Ley Nº 29771, Modifica el primer párrafo del Artículo 14º de D.L. Nº 1012 (7/06/2011).
D.S. Nº 106-2011 - EF, Modifica artículos 1º, 3º, 5º, 7º, 8º, 9º y 17º del Reglamento del de modo tal que sean asumidos por aquella que esté en mejor capacidad de
2011 D.L. Nº 1012 (16/06/2011). administrarlos de acuerdo al perfil del proyecto. Asimismo, en estos contratos
Ley Nº 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012 (30/11/2011).
se debe contemplar el principio de valor por dinero, a fin que los usuarios del
servicio público obtengan el mayor beneficio posible al menor costo durante
D.S. Nº 226-2012 - EF, Modifica los artículos 3º y 5º del Reglamento del D.L. Nº 1012 e
toda la vida útil del proyecto.
incorpora metodología para elegir modalidad de ejecución más eficiente de proyectos APP
2012
(9/11/2012).
Ley Nº 29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2013 (30/11/2012). A través de una APP se pueden desarrollar uno o varios proyectos de inversión
pública, siempre que estos hayan sido declarados viables por el SNIP. Estos
D.S. Nº 005-2013 - EF, Prioriza las IPC 1 destinadas a cubrir el déficit de infraestructura
y servicios públicos (23/01/2013). proyectos pueden estar vinculados a:
2013 Ley Nº 30056, Modifica diversas leyes para facilitar la inversión, impulsar el desarrollo pro-
ductivo y el crecimiento empresarial (1/07/2013).
• Infraestructura pública en general: incluyendo, redes viales, redes
Ley Nº 30167, Modifica varios artículos del D.L. Nº1012 (1/03/2014). multimodales, ferrocarriles, aeropuertos, puertos, plataformas logísticas,
D.S. Nº 127-2014 - EF, Aprueba (segundo) Reglammento del D.L. Nº 1012, agiliza los proce-
infraestructura urbana de recreación y cultural, infraestructura penitenciaria,
sos (31/05/2014). | Derogado |
2014 D.S. Nº 376-2014 - EF, Modifica (segundo) Reglamento del D.L. Nº 1012 (30/12/2014). de riego, de salud y de educación;
Lineamientos para las modificaciones al Reglamento de la Ley de APP, respecto de presenta-
ción y admisión a trámite de las IPC.
D.L. Nº 1224, del marco de prmoción de la inversión privada mediante APP y proyectos en
activos. Crea el Sistema Nacional de Inversión Privada y dispone que las IPC del Gob. Nacio-
2015
nal se pueden presentar en los perioddos determinados pr el D.S. (24/09/2015)
D.S. Nº 410-2015 - EF, Aprueban Reglamento del D.L. Nº 1224 (26/12/2015).
55 La idea con esto es que deje de ser necesario plantear un proyecto de inversión bajo una modalidad
contractual predeterminada, sino que más bien la modalidad sea elegida en función a las características
1/ Iniciativas Privadas Cofinanciadas.
que mejor efectivicen el proyecto de inversión pública. En: UMEZAWA, Angie & REAÑO, María Elena.
Fuente: Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ) Evolución de las Asociaciones Público Privadas (APP), conforme a la regulación normativa: una
Elaboración: Departamento de Estudios – CGR visión a través de las experiencias. Revista de Derecho Administrativo (13). Lima: Círculo de Derecho
Administrativo PUCP, Octubre 2013, p. 60.

• Los servicios públicos: como los de telecomunicaciones, energía y Gráfico N° 6
alumbrado, agua y saneamiento, u otros de interés social, relacionados a Clasificación de las Asociaciones Públicas Privadas (APP)
la salud y el ambiente, como el tratamiento y procesamiento de desechos,
la educación, los proyectos de investigación aplicada y/o innovación
tecnológica, entre otras; Autofinanciada Autofinanciada
Iniciativa Iniciativa
Pública Privada
• La prestación de servicios vinculados a la infraestructura pública Cofinanciada Cofinanciada
y/o servicios públicos: incluyendo, sistemas de recaudación de peajes y
tarifas, investigación aplicada y/o innovación tecnológica.
Autofinanciada Cofinanciada
Las APP se pueden clasificar como cofinanciadas o autofinanciadas. • Nodemanda recursos públicos o los • Demanda recursos públicos.
demanda mínimamente. • Pasa por SNIP.
• No pasa por SNIP.
• Cofinanciadas: son aquellas APP que requieren el cofinanciamiento
del Estado o el otorgamiento o contratación de garantías financieras o
garantías no financieras que tienen una probabilidad significativa de
demandar el uso de recursos públicos. Como fue mencionado anteriormente, Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Elaboración: Departamento de Estudios –CGR
solo estas APP están sujetas a la normativa del Sistema Nacional de Inversión
Pública- SNIP.
Los actores principales de una APP son, por un lado, las empresas privadas
• Autofinanciadas: son aquellas APP que demandan una
interesadas. Por el lado del Estado, están en primer lugar los Ministerios, los
mínima o nula garantía financiera por parte del Estado
Gobiernos Regionales o Locales, bajo cuyo ámbito se encuentra la administración
y/o garantías no financieras que tienen una probabilidad muy baja (no
de los proyectos identificados, priorizados y formulados por ellos mismos o por
mayor al 10%) de requerir el uso de recursos públicos durante los primeros
la iniciativa de las empresas privadas. En segundo lugar, están los Organismos
cinco años de ejecución del proyecto. Como se refirió previamente, al no
Promotores de la Inversión Privada (OPIP), que son los responsables de llevar a
demandar recursos públicos o demandarlos mínimamente, estas APP no
cabo los procesos de promoción de la inversión privada. En el caso del Gobierno
están sujetas a la normativa del SNIP.
Nacional, los OPIP son (i) Proinversión, para los proyectos que se le asignen en
función a su relevancia nacional, conformando un Comité Especial para cada
proyecto específico56 y; (ii) los Ministerios, a través de los Comités de Inversión
56 Los Comités Especiales de PROINVERSION, tienen a su cargo la ejecución de los procesos de

promoción de inversión privada que le son asignados por el Consejo Directivo, del cual dependen
funcionalmente. Cuentan con el soporte técnico de la Dirección de Promoción de Inversiones, que
actúa como Secretaría Técnica. Tomado de: Artículos 16° y 17° del Reglamento de Organización y
Funciones de Proinversión, aprobado por Decreto Supremo Nº 042-2009-EF.

Gráfico N° 7
que conformen para otros proyectos. En el caso de las entidades públicas
Fases de las Asociaciones Públicas Privadas (APP), por tipo de iniciativa
correspondientes a los niveles de regional y local, las facultades del OPIP se
ejercen en forma directa a través del órgano designado a tales efectos57.
Iniciativa estatal Iniciativa Iniciativa
Fase autofinanciada y cofinan- privada privada
En tercer lugar, se encuentra el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), sin ciada autofinanciada cofinanciada
cuya opinión previa favorable respecto al Informe de Evaluación58 del proyecto y
La empresa privada
a la versión final de contrato de APP, el proyecto queda desestimado. En cuarto presenta iniciativa según
Planeamiento La empresa privada pre-
lugar, están los Organismos Reguladores, los cuales pueden emitir su opinión La entidad elabora y aprueba necesidades de interven-
y programa- senta la iniciativa. OPIP
el Informe Multianual de Inver- ción y capacidad pre-
técnica en caso de que la naturaleza del proyecto lo requiera. Por último, la ción
siones en APP
evalúa la propuesta y la
supuestal de la entidad
admite a trámite.
Contraloría está facultada de emitir un informe previo sobre la versión final de ante Proinversión y éste
la admite a trámite.
los contratos de APP, en aquellos aspectos que comprometan el crédito o la
capacidad financiera del Estado. Si el proyecto no contiene PIP:
i) La entidad elabora el Informe Proinversión solicita opinión de relevancia a entidad y se
de Evaluación, ii) MEF otorga convierte en Unidad Formuladora.
Para su desarrollo, las APP están sujetas a 5 fases. La primera, es la fase de
conformidad a Informe, iii) Si el proyecto no contiene PIP:
Planeamiento y programación que comprende la planificación de necesidades de OPIP incorpora proyecto al Proinversión elabora el Informe de Evaluación y aprue-
intervención, proyectos y compromisos. La segunda, es la fase de Formulación, en Formulación Plan de Promoción de Inver- ba, con opinión previa del MEF y de la entidad e incor-
sión Privada. pora el proyecto al Plan de Promoción.
la que se diseña y evalúa el proyecto. La tercera, la Estructuración, comprende el
Si el proyecto contiene PIP: Si el proyecto contiene PIP:
diseño del proyecto como APP, incluida su estructuración económico financiera, La formulación se realiza La formulación se realiza conforme al SNIP hasta la
mecanismo de retribución en caso corresponda, asignación de riesgos y el conforme a SNIP hasta la declaratoria de viabilidad.
declaratoria de viabilidad.
diseño del contrato. Luego, se encuentra la fase de Transacción, en la que el
proyecto se abre al mercado, se reciben y evalúan propuestas de los postores y OPIP diseña el proceso de promoción, el proyecto como APP y el proyecto de contrato, en
se determina el mecanismo aplicable de adjudicación. Finalmente, está la fase de Estructuración coordinación con la entidad y MEF. OPIP analiza el interés de potenciales participantes y
financistas del proyecto.
Ejecución contractual que alcanza el periodo de vigencia del contrato de APP, el
cual comprende el seguimiento y supervisión de las obligaciones contractuales, i) OPIP elabora las bases y el
bajo responsabilidad de la entidad competente59. proyecto de contrato de APP;
ii) MEF, CGR, la entidad y/u
i) El máximo órgano del OPIP aprueba y publica la De-
organismo regulador emiten
claratoria de Interés, ii) postores interesados presentan
opinión sobre versión final
sus expresiones de interés, iii) OPIP convoca a proceso
del contrato; iii) OPIP publica
Transacción de selección o adjudicación directa, según sea el caso, iv)
bases y convoca proceso de
MEF, CGR, la entidad y/u organismo regulador emite opi-
selección, iv) Comité Especial
nión sobre versión final del contrato, v) Estado y postor
de Proinversión evalúa las pro-
suscriben contrato.
57 Artículo 6° del Decreto Legislativo N° 1224. puestas y otorga la buena pro,
58 El Informe de Evaluación es el documento que presenta el Ministerio, Gobierno Regional o Gobierno v) Estado y postor suscriben
contrato.
Local al OPOI y que contiene la información necesaria para definir si es técnica, económica y legalmente
conveniente desarrollar el proyecto como APP, estructurar el proyecto y detectar contingencias que
Ejecución La entidad realiza seguimiento y supervisión del proyecto. Puede solicitar la intervención de
pudieran retrasar el proceso de promoción, vinculadas principalmente a aspectos legales y técnicos,
contractual Proinversión y/o del organismo regulador.
delimitación de competencias y de gestión de la entidad pública. Tomado de: Artículos 16.1 y 16.2 del
Decreto Supremo N° 410-2015-EF.
59 Artículo 14° Decreto Legislativo N° 1224. Fuente: Decreto Legislativo N° 1224, del Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante
Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos y su Reglamento, aprobado por Decreto
Supremo N° 410-2015-EF | Elaboración: Departamento de Estudios – CGR

d) Obras por Impuestos (OxI) Gráfico N° 8
Evolución del Marco Normativo de Obras por Impuestos (OxI)
Bajo la misma lógica de promover la participación privada en el desarrollo de
infraestructura y la provisión de servicios públicos, el Estado ha desplegado
esfuerzos para promover la modalidad de Obras por Impuestos (OxI), regulada a
Ley Nº 29230, Ley que impulsa la inversión pública con participación privada(20/05/2008)
través de la Ley N° 29230, Ley que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local 2008 D.S Nº 147-2008 - EF, Aprueba (primer) Reglamento de la Ley Nº 29230
con Participación del Sector Privado60 y su reglamento61. (9/12/2008) | Derogada |
D.U. Nº 081-2009, Sustituye la primera disposición complementaria y final de la

A través de este mecanismo se busca impulsar la ejecución de proyectos de Ley Nº 29230 (18/07/2009).
inversión pública de impacto nacional, regional y local, con la participación del 2009 D.S Nº 248-2008 - EF, Texto Único actualizado del Reglamento de la Ley Nº 29230
sector privado, mediante la suscripción de convenios con Gobiernos Regionales, (7/11/2009) | Derogado |
Gobiernos Locales, Juntas de Coordinación Interregional, Mancomunidades

D.S Nº 220-2010 - EF, Modifican Texto Único actualizado del Reglamento de la
Regionales y Municipales y Universidades Públicas que reciban recursos
2010 Ley Nº 29230 (30/10/2010)
provenientes del canon, sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones
o que accedan al Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (FONIE),
D.S Nº 133-2012 - EF, Aprueba (segundo) Reglamento de la Ley Nº 29230 (27/07/2012)
o al Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL)62. 2012
También pueden utilizar esta modalidad de inversión las entidades del Gobierno
Central para proyectos en materia de ambiente, agricultura y riego, cultura, Ley Nº 30056, Ley que modifica diversas leyes para facilitar la inversión, impulsar el desa-
rrollo productivo y el crecimiento empresarial (2/07/2013).
deporte, educación, orden público y seguridad, salud, saneamiento y turismo . 63
2013 Ley Nº 30138, Ley que dicta medidas complementarias para la ejecución de proyectos en
el marco de la Ley Nº 29230 (27/12/2013).
60 Esta ley, fue modificada por el Decreto de Urgencia N°081-2009, publicado el 18 de julio de 2009;
así como por la Ley N° 30056, Ley que modifica diversas leyes para facilitar la inversión, impulsar D.S Nº 005-2014 - EF, Aprueba (tercer) Reglamento de la Ley Nº 29230
el desarrollo productivo y el crecimiento empresarial, publicada el 02 de julio de 2013; la Ley N° (14/01/2014) | Derogado |
30138, Ley que dicta medidas complementarias para la ejecución de proyectos en el marco de la 2014
Ley Nº 30264, Establece medidas para promover el crecimiento económico (16/11/2014).
Ley N° 29230, publicada el 27 de diciembre de 2013; la Ley N° 30264, que establece medidas para
promover el crecimiento económico, publicada el 16 de noviembre de 2014; la Ley N° 30281, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015, publicada el 04 de diciembre de 2014; y el D.S Nº 006-2015 - EF, Aprueba Reglamento del artículo 17º de la Ley Nº 30264 que incor-
Decreto Legislativo N° 1238, publicado el 26 de setiembre de 2015. pora entidades del Gob. Nacional al mecanismo de Obras por Impuestos normado por la
61 El mismo que fuera aprobado por Decreto Supremo N° 147-2008-EF y modificado por los Ley Nº 29230 (23/01/2015) | Derogado |
2015
Decretos Supremos N° 133-2012-EF, N° 005-2014-EF y N° 220-2010-EF. D.L Nº 1238, Ley que modifica el marco normativo aplicable al mecanismo de Obras por
62 El artículo 46° del reglamento de la Ley N° 29230, establece que, con la finalidad de incluir a Impuesto en los tres niveles de gobierno (26/09/2015).
los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que no perciben recursos provenientes del canon, D.S Nº 409-2015 - EF, Aprueba (cuarto) Reglamento de la Ley Nº 29230 y del art. 17º de
sobrecanon, regalías y rentas de aduanas y participaciones, o que de percibirlos, estos recursos la Ley Nº 30264 (26/12/2015).
no superen los S/ 2’500,000.00, el monto del proyecto podrá ser financiado con cargo a recursos
provenientes del FONIE o del FONIPREL.
63 El artículo 17° de la Ley N° 30264, modificado por el Artículo 4° del Decreto Legislativo N° 1238,
establece que las entidades del Gobierno Nacional, están autorizadas a utilizar la modalidad de obras
por impuestos para ejecutar proyectos de inversión pública en materia de salud, educación, turismo,
Fuente: Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ)
agricultura y riego, orden público y seguridad, cultura, saneamiento, deporte y ambiente, incluyendo
su mantenimiento.

A través de estos convenios, las entidades públicas autorizan a las empresas En cuarto lugar, tenemos a la Contraloría, encargada de emitir el Informe Previo
privadas a financiar y/o ejecutar proyectos de inversión pública que estén sobre aquellos aspectos que comprometan la capacidad financiera y de ejercer el
articulados con las políticas y planes de desarrollo nacional, regional y local, que control posterior a la finalización del proyecto. Igualmente, debemos mencionar
cuenten con viabilidad del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), y cuyo a los Comités Especiales de las entidades, que son los encargados de llevar a
monto de inversión no exceda de las 15,000 Unidades Impositivas Tributarias . 64
cabo todo el proceso de selección de las empresas privadas ejecutoras.
El monto invertido por la empresa privada en la ejecución del proyecto de
inversión se puede aplicar, hasta en un 50%, contra los pagos a cuenta y de Por parte del sector privado, pueden participar en los procesos de selección
regularización del Impuesto a la Renta (IR) de tercera categoría a su cargo las personas jurídicas nacionales y extranjeras, individualmente o mediante un
correspondiente al año anterior. consorcio, que cumplan con los requisitos legales, técnicos y económicos que se
establezcan en las bases del proceso de selección correspondiente y que no estén
Los principales actores de la modalidad de Obras por Impuestos por parte del impedidas de contratar con el Estado66. Además, es preciso diferenciar hasta tres
sector público son, en primer lugar, las entidades públicas de los tres niveles actores privados: i) la empresa privada que suscribe el convenio con el Estado y
de Gobierno bajo cuyo ámbito se encuentren los proyectos priorizados. En financia el proyecto; ii) la empresa ejecutora que se encarga de la elaboración
segundo lugar, se encuentra la Agencia de Promoción de la Inversión Privada del expediente técnico, ejecuta y/o realiza el mantenimiento del proyecto; y iii) la
(PROINVERSIÓN), que actúa como un ente articulador y provee asistencia entidad privada supervisora que es contratada para la supervisión de la ejecución
técnica. En tercer lugar, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ejerce del proyecto. Sin embargo, puede ocurrir que la empresa privada suscriptora del
un rol importante a través de : i) la Dirección General de Presupuesto Público convenio sea al mismo tiempo la empresa ejecutora.
(DGPP), que se encarga de evaluar la capacidad presupuestal de la entidad para
hacerse cargo del proyecto tras su culminación; y ii) la Dirección General de
Endeudamiento y Tesoro Público (DGETP), que es la responsable de reconocer los
gastos realizados por la empresa privada para el financiamiento del proyecto y de
emitir los Certificados de Inversión Pública Regional y Local (CIPRL) y Certificados
de Inversión Pública Gobierno Nacional (CIPGN)65. Esta última coordina con la
Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT),
que provee la información sobre las Declaraciones Juradas de IR de las empresas
para así determinar el valor de los Certificados.
64 Este límite no incluye los costos de mantenimiento del proyecto. No es de aplicación el límite para
los proyectos que ejecuten las entidades del Gobierno Nacional, ni aquellos ejecutados en conjunto
por entidades del Gobierno Nacional, con Gobiernos Regionales o Locales.
65 Los CIPRL y CIPGN son emitidos a la orden de la empresa privada, pueden ser fraccionados, son
negociables, y tienen una vigencia de 10 años contados desde su emisión. Los CIPRL se financian con
cargo a la fuente de financiamiento Recursos Determinados provenientes del canon y/o sobrecanon,
regalías, renta de aduanas y participaciones que perciba el Gobierno Regional, Gobierno Local o
universidad respectiva, así como aquellos provenientes de fondos señalados por el MEF, mediante
decreto supremo. 66 Conforme a lo dispuesto en el artículo 19° del Reglamento de la Ley N° 29230,

Gráfico N° 9
A grandes rasgos, el proceso de ejecución de Obras por Impuestos (OxI) Proceso del mecanismo de Obras por Impuestos
comprende cinco (05) etapas. La primera es la etapa de Priorización de Proyectos,
en la que las entidades a través de sus titulares o por acuerdo del Consejo
Propuesta del Propuesta del
Regional, Consejo Municipal o Consejo Universitario, aprueban una lista con los Etapas
sector público sector privado
proyectos de inversión pública priorizados. Asimismo, las empresas privadas que
Gob. Regional, Local y Universidades: 1. Empresa presenta carta de inten-
cumplan con los requisitos de la norma67 pueden formular un proyecto para que Entidad pública propone y aprueba lista ción al titular de la entidad, contenien-
sea priorizado. La segunda etapa es la de Formulación, la cual debe realizarse de proyectos priorizados. do el detalle del proyecto.
Gob. Nacional: 2. Entidad evalúa y aprueba relevancia
conforme a lo dispuesto por la normativa del SNIP68 en todos los casos. En tercer
Priorización 1. Entidad propone lista de proyectos del proyecto según políticas.
lugar, está la fase de Selección y Contratación, que comprende paralelamente priorizados. 3. DGPP evalúa capacidad presu-
el proceso de selección de la entidad privada ejecutora y de la entidad privada 2. DGPP evalúa capacidad presupuestal. puestal.
3. Con aprobación de DGPP, entidad aprue- 4. Con aprobación de DGPP, entidad
supervisora del proyecto.
ba lista de proyectos priorizados. acepta el proyecto.
La cuarta etapa es la de Ejecución del Convenio, que comprende la reelaboración Formulación

La formulación se realiza según normativa SNIP hasta contar con la declaración de
viabilidad.
de estudios de inversión, el desarrollo físico del proyecto, las modificaciones
contractuales (adendas) de ser necesario y concluye con la recepción del Previamente a inicio de proceso de selección:
proyecto. Así, se da lugar a la última etapa, la de Liquidación y pago de la 1. CGR emite Informe Previo sobre capacidad financiera.
2. Si se realizaron modificaciones que afectan operación y mantenimiento DGPP evalúa
inversión, que consiste en la emisión y entrega del respectivo CIPRL o CIPGN y aprueba capacidad presupuestal nuevamente.
(ver Gráfico N° 9)69. Proceso de selección:
1. Proinversión publica lista de proyectos priorizados.
Selección y 2. Comité Especial publica bases.
Contratación 3. Empresas postoras presentan expresión de interés y propuestas.
4. Comité Especial evalúa propuestas y otorga buena pro.
5. Suscripción de convenio y registro de modalidad de ejecución en Banco de Proyec-
tos SNIP.
Paralelamente, Comité Especial convoca proceso de selección y contratación de

entidad privada supervisora
67 Conforme a lo dispuesto en el artículo 19° del Reglamento de la Ley 29230, pueden participar en 1. De ser necesario, se realizan modificaciones a la fase de inversión.
los procesos de selección las personas jurídicas nacionales y extranjeras, individualmente o mediante 2. Ejecución física del proyecto.
Ejecución del
un consorcio, que cumplan con los requisitos legales, técnicos y económicos que se establezcan en las 3. Recepción del proyecto: i) entidad privada supervisora informa sobre culminación
convenio
a entidad pública y empresa privada; ii) entidad pública verifica culminación y emite
bases del proceso de selección correspondiente. De otro lado, están impedidas de participar aquellas
conformidad de recepción y calidad.
empresas que se encuentren dentro de los impedimentos que señala la Ley de Contrataciones del
Estado.
1. Entidad pública solicita a la DGETP la emisión de los CIPRL o CIPGN.
68 Si el proyecto es propuesto por una empresa privada, ésta correrá con los gastos en los que se
Liquidación 2. DGETP solicita a SUNAT la información sobre el 50% del IR de la empresa privada
incurra para la elaboración de los estudios en cada fase de la formulación. Si el proyecto es declarado
y pago de calculado en la D.J. Anual del ejercicio del año fiscal anterior al año de solicitud.
viable, los gastos serán reconocidos en el respectivo CIPGN o CIPRL. Si el proyecto no es declarado
inversión 3. DGETP emite CIPRL o CIPGN, entidad pública lo entrega a empresa privada y ésta
viable, no se realizará ningún tipo de reembolso a la empresa privada y el proyecto no podrá ser
entrega factura.
presentado nuevamente.
69 En caso de que los gastos de ejecución del proyecto hayan excedido excepcionalmente los montos
máximos establecidos (15,000 UIT o el 50% del IR), la diferencia será pagada a la empresa privada con Fuente: Ley N° 29230, Ley que impulsa la inversión pública regional y local con la participación del
cargo al presupuesto institucional de la entidad pública. sector privado y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 409-2015-EF

e) PIP ejecutados fuera del marco del SNIP Asimismo, existen proyectos que, por disposición normativa emitida en
respuesta a situaciones extraordinarias, son exceptuados de la aplicación de la
Finalmente, están las inversiones públicas fuera del marco del SNIP, ya sea porque normativa del SNIP. Así tenemos por ejemplo, a los proyectos ejecutados en el
se trata de Gobiernos Locales que no se encuentran incorporados al sistema, o marco del Programa Nacional de Recuperación de las Instituciones Emblemáticas
porque se trata de proyectos exonerados del mismo por dispositivos legales. y Centenarias, creado por el Decreto de Urgencia N° 004-2009, que por
disposición de la norma, estaban exceptuados de la Fase de Pre-inversión del
Como se detalló anteriormente, a diferencia de las entidades del Gobierno Sistema Nacional de Inversión Pública.
Nacional y Regional, a las cuales se les aplica la normativa del SNIP de manera
obligatoria, a nivel de los Gobiernos Locales se dan algunas excepciones. En
efecto, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 5° de la Directiva General del
SNIP (Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.0170), las normas del sistema son
obligatorias solo para los Gobiernos Locales que:
• A la fecha de entrada en vigencia de la norma se encontraran sujetos al

SNIP71;
• Aquellos que sean incorporados gradualmente por Resolución expresa de la
Dirección General de Inversiones Públicas.
• Aquellos que se incorporen voluntariamente al mismo72.
• Aquellos que tengan previsto presentar una solicitud para una operación de
endeudamiento externo para el financiamiento de un PIP.
70 Modificada por: R.D. Nº 002-2011-EF/63.01 (23 de julio de 2011), R.D. N° 003-2012-EF/63.01 (23
de mayo de 2012), R.D. N° 008-2012-EF/63.01 (13 de diciembre de 2012), R.D. Nº 003-2013-EF/63.01
(2 de mayo de 2013), R.D. N° 004-2013-EF/63.01 (7 de julio de 2013), R.D. N° 005-2013-EF/63.01 (27
de julio de 2013), R.D. Nº 008-2013-EF/63.01 (31 de octubre de 2013) , R.D. Nº 005-2014-EF/63.01
(20 de mayo 2014), R.D. N° 001-2015-EF763.01 (05 de febrero de 2015) y R.D. N° 004-2015-EF/63.01
(09 de abril de 2015).
71 La norma dispuso que su entrada en vigencia se daba al día siguiente de su publicación.
72 Para incorporarse voluntariamente al SNIP se requiere un acuerdo del Concejo Municipal y cumplir
con los requisitos mínimos siguientes:
• Tener acceso a Internet;
• Tener el compromiso del Concejo Municipal de apoyar la generación y fortalecimiento técnico de las
capacidades de formulación y evaluación de Proyectos de Inversión Pública, en su Gobierno Local;
• Tener, al momento de acordar su incorporación al SNIP, en su Presupuesto Institucional para el
Grupo Genérico de Gastos 2.6 Adquisición de Activos No Financieros, presupuestado un monto no
menor a S/ 1’000,000.00 (un millón y 00/100 Nuevos Soles).

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Efectividad de la inversión pública a nivel

Con el apoyo de Cooperación Alemana,

01 CAPÍTULO 1: Aspectos generales del Estudio 31

02 CAPÍTULO 2: Marco general de la inversión

para el desarrollo nacional 37

2.2. El Sistema Nacional de Inversión Pública y las nuevas

modalidades de inversión pública 41

2.2.1. Alcances sobre el Sistema Nacional de

Inversión Pública (SNIP) 42

2.2.2. Ámbito de Aplicación del SNIP 43

2.2.3. Organización del SNIP 48

2.2.4. El ciclo del proyecto de inversión pública (PIP) 52

2.2.5. Modalidades para la ejecución de los PIP 57

La Contraloría General de la República 5

3.1. Marco metodológico 78 4.1. Conclusiones 307

3.2.1. Sector transporte 92

3.2.2. Sector saneamiento 107 Bibliografía 321

3.2.4. Sector salud 148 Anexos 327

inversión pública 160

3.3.1. Fase 1: Planeamiento, presupuesto y programación de la

3.3.2. Fase 2: Pre inversión 222

3.3.3. Fase 3: Inversión 250

3.3.4. Fase 4: Post Inversión 279

3.3.5. Fase 5: Gasto público en inversiones 280

6 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 7

El destacado desempeño económico mostrado por el Perú en las últimas décadas

El crecimiento económico experimentado por el Perú no tiene precedentes en

Sin embargo, recientes cambios en el contexto económico internacional –que

La Contraloría General de la República 9

La atención a este tema por parte de la Contraloría desde un enfoque de

10 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 11

12 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 13

14 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 15

16 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 17

18 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 19

10 Para la determinación de la ejecución en el periodo, se tomó en cuenta el monto total ejecutado

La Contraloría General de la República 21

22 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 23

Propuestas para mejorar la fase de post-inversión

• Se recomienda que la DGIP, conjuntamente con la Dirección General de

• Se recomienda que la DGIP diseñe un sistema de acceso público que permita

24 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 25

La inversión (pública y privada) es uno de los principales motores para el desarrollo

Actualmente existe un debate sobre los fundamentos del crecimiento económico

Ante esta situación de vulnerabilidad, existe consenso sobre la necesidad de

11 Estas reformas incluyen: el programa de estabilización implementado en 1990; el proceso de

26 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 27

El presente estudio elaborado con el apoyo de la empresa consultora AC Pública

28 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 29

Sin embargo, cambios en el contexto internacional han impactado de manera

12 El aumento de la inversión, en particular, a nivel descentralizado, puede explicarse por un conjunto

La Contraloría General de la República 31

• Los recursos destinados a la operación y mantenimiento de las obras

• La mayoría de proyectos de inversión pública son ejecutados mediante

32 Departamento de Estudios La Contraloría General de la República 33

A partir de lo señalado, la Contraloría, en aplicación de su atribución de impulsar la

Asimismo, a fin de analizar la eficiencia de la inversión pública en los Gobiernos

• Analizar la problemática que se presenta a lo largo del ciclo de proyectos