• UNIDAD 1: Conceptos básicos.

1 Ecología, ciencia de lo global y lo complejo. Ecología y Derecho.

1 Medio Ambiente, Ambiente Urbano, Ambiente Natural, Ambiente Rural.

1 Elementos y recursos naturales.

1 El nacimiento de un nuevo paradigma: EL PARADIGMA AMBIENTAL.

•
Ecología, ciencia de lo global y lo complejo. Ecología y Derecho.

Para regular la naturaleza es preciso conocerla. Comprender sus ritmos, sus ciclos, sus
equilibrios, su facultad de regeneración, las potencialidades de reconstitución de sus recursos
y saber dónde están sus límites críticos de irreversibilidad.
En 1866, el zoólogo y biólogo Ernst Haeckel se refirió a la importancia de la relación del
animal con su medio, tanto orgánico, como inorgánico introduciendo por primera vez el
término “ecología” en su trabajo “Morfología General del Organismo”. Desde el punto de vista
etimológico Ökologie (alemán), proviene del griego, oikos: casa o lugar para vivir y logos:
ciencia. La ecología es por lo tanto, la ciencia que estudia las relaciones de los seres vivos
entre sí y con su habitat.
De esta manera, Haeckel la define como “la ciencia de las relaciones de los organismos con
el mundo exterior, en el cual nos podemos reconocer como factores de lucha por la
existencia”. Entre estos factores, son incluidas las características físicas y químicas del
hábitat, el clima, la calidad del agua, la naturaleza del suelo, así como el conjunto de las
relaciones favorables o desfavorables de unos organismos para con otros.
Como sucede con toda ciencia, el desarrollo de la ecología se da a veces de modo
resplandeciente, y otras dubitativo y caótico. Y como toda ciencia, la ecología también es hija
de su tiempo, por ello en el transcurso de un tumultuoso siglo XX, se cruzó, y a veces abrazó,
las ideologías que se disputaban la delantera en las ciencias políticas. Por ello no podemos
estudiarla idealizándola como un saber lineal, infalible e imparcial.
Aunque también es cierto que, a través de sus dudas y sus errores, la ecología fue
progresivamente imponiendo una visión integrada y dinámica de las relaciones entre las
especies, incluyendo la especie humana y el ambiente.
Se destacan así dos ideas esenciales: la globalidad y la “procedimentalidad”.
1. Globalidad
La ecología utiliza conceptos que se caracterizan por ser fundamentalmente “englobantes”,
abarcativos:

1 BIOCENOSIS: una comunidad de vida, vegetal y animal que prospera, se reproduce

y auto genera en un espacio determinado (generalmente un área restringida);

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 1 BIOTOPO: ambiente abiótico de la comunidad de vida, es decir la luz, la atmósfera y
el agua.

1 ECOSISTEMA: sistema funcional formado por la interacción de la biocenosis con su

biotopo.

1 BIOSFERA: subiendo un grado de generalidad más, este concepto trata de

conceptuar toda la vida terrestre como una única y misma totalidad.

•
En definitiva, podemos afirmar que la globalidad constituye un eje central y lo vemos, por
ejemplo, en la definición del concepto de clima que brinda la Convención de Río sobre
Cambio Climático: “Por "sistema climático" se entiende la totalidad de la atmósfera, la
hidrosfera, la biosfera y la geosfera, y sus interacciones ”1.
La ecología se caracteriza por un complejo ajuste de las escalas de tiempo y espacio, lo que
no facilita el trabajo del jurista: el tiempo extremadamente largo de las formaciones
geológicas y gaseosas (la capa de ozono que protege el planeta de los rayos ultravioletas se
formó en dos billones de años, los combustibles fósiles son producto de centenas de millones
de años de actividad fotosintética) convive con regulaciones espontáneas, en cuanto que las
proyecciones planetarias se combinan con acciones puramente locales.

2. Procedimentalidad
Esta idea se refiere a las innumerables transformaciones físicas, químicas, energéticas y
biológicas que tienen lugar en los ecosistemas y entre éstos, con el fin de mantener su
integridad, su diversidad y su potencial evolutivo.
En el plano normativo esta idea ha sido receptada, por ejemplo, en la definición del concepto
de diversidad biológica que brinda la Convención de Río en la materia, ratificada por Ley N°
24.375, a saber: “la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre
otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los
complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada
especie, entre las especies y de los ecosistemas ”2.
De esta representación dinámica de los fenómenos naturales se derivan las ideas de ciclo, de
reversibilidad, de equilibrio, etc. Las representaciones cíclicas de los cambios naturales
ilustran todos los manuales de ecología: el ciclo del agua, del carbono, la fotosíntesis, etc.
Toda la naturaleza parece funcionar como una inmensa fábrica de reciclaje y tratamiento de
la energía y de materia.
Esta certeza sugiere la imagen tranquilizadora de la reversibilidad: va a volver siempre a lo
mismo. Y se piensa que la misma intervención humana se inscribe también en esta lógica y
por ello no debería preocuparnos.
Sin embargo hoy percibimos cuánto de engaño tiene esta imagen: las intervenciones
humanas, cada vez más fuertes y concentradas en el tiempo, interrumpen los ciclos naturales
y por sus efectos acumulativos, nos aproximan a los límites de la irreversibilidad.
Incluso sin tener en cuenta las intervenciones humanas, la ciencia ecológica está más
consciente que nunca de la irreversibilidad a largo plazo de la naturaleza. Podemos decir sin
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temor a equivocarnos que la naturaleza, al igual que la historia, nunca se repite; es apenas al
nivel de la percepción humana que se forma esa impresión de retorno a lo mismo.
Y si estamos de acuerdo en que hay irreversibilidad en la naturaleza, también la idea de
equilibrio debe ser cuestionada. Durante mucho tiempo, los procesos naturales fueron
pensados según un modelo de equilibrio. Se consideraba que por autorregulación los
diferentes componentes de los ecosistemas se ajustaban recíprocamente hasta alcanzar un
punto ideal de estabilización. Esta teoría, sin duda demasiado irónica y estática, es hoy
nuevamente cuestionada.
No sorprende, entonces, que en este contexto de fragilidad del objeto estudiado y de
complejidad de la teoría que lo explica, la idea de incerteza haga su aparición. Todo ello para
gran espanto de los juristas, que frecuentemente imaginan que la ciencia produce certezas,
la ecología científica nos da más preguntas que respuestas.

Globalidad, procedimentalidad, complejidad, irreversibilidad, incerteza...

¿Cómo podrá el Derecho apropiarse de todos estos trazos de la ecología?

Lo que este interrogante plantea es la cuestión de la traducción del lenguaje científico de la

ecología, al lenguaje normativo de los juristas. Para marcar el límite entre lo permitido y lo
prohibido, asignar responsabilidades, identificar responsables y determinar campos de
aplicación de las reglas en tiempo y espacio, el Derecho necesita definiciones con contornos
nítidos y criterios estables. Mientras, la ecología reclama conceptos englobantes y
condiciones evolutivas.

Pero, tanto juristas como científicos, igualmente movilizados por la urgencia ecológica, son
condenados a entenderse.
Veamos entonces cómo integrar estas ideas de globalidad y procedimentalidad a la
complejidad del funcionamiento del derecho. Para ello deberemos superar dos desafíos:

El primer desafío es el que plantea la “globalización”. Este es claramente resentido por el

legislador, quien ante la explosión de diferentes regímenes normativos (relativos a la
protección de la naturaleza, al agua, al ruido, a la contaminación ambiental), opone intentos
de codificación del Derecho Ambiental –o, al menos, una progresiva definición de principios
generales que puedan inspirar un poco de coherencia en la materia– o bien ante el trazado
nacional de los esfuerzos de protección de los medios naturales, procura sobreponer una
vocación supranacional.
Paso a paso, el Derecho va aprendiendo a mirar desde un punto de vista global. ¿Pero ha
habido realmente una evolución durante el último siglo?
Si pensamos que desde una posición estrictamente antropocéntrica se ha pasado a una
mayor toma de conciencia de la lógica natural en sí misma, la evolución ha sido bastante
significativa. Evolución que va también desde el punto de vista local al punto de vista
planetario y desde el punto de vista concreto y particular (tal flor, tal animal) a la exigencia
abstracta y global (detrás de tal flor o animal, el patrimonio genético).
El segundo desafío que enfrenta el Derecho Ambiental es el de la “complejidad”. Como
decíamos, el paradigma ecológico se caracteriza por la procedimentalidad compleja, la cual
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inevitablemente engendra incerteza. Es una tarea del Derecho transformar esta “incerteza
ecológica” en “certeza social”, sin embargo no lo conseguirá mientras no aumente su propia
flexibilidad.
La alternativa es continuar siendo un derecho rígido y estable que se verá siempre
desbordado por la realidad, o bien transformase en un derecho blando puramente simbólico y
desprovisto de todo efecto coercitivo. Pero los principios de legalidad y seguridad jurídica no
podrán salir indemnes de este emblandecimiento de la norma.

Los ejemplos de este Derecho Ambiental casi experimental abundan:

1) El concepto de estado de conservación: los instrumentos jurídicos relativos a la
salvaguarda de la vida salvaje suelen estar acompañados de listas de las especies a proteger
y, para atenuar la rigidez de este recurso, se suele subordinar la protección jurídica al “estado
de conservación” de la especie. Este estado del cual depende la intensidad de la intervención
jurídica también es definido en base a criterios ecológicos: la dinámica de las poblaciones
controladas, la fluctuación del área de repartición de la especie y la estabilidad de los hábitats
naturales indispensables para su supervivencia. La aplicación de la norma jurídica está –así–
subordinada a un seguimiento minucioso de la evolución de las especies.
2) Los estudios de impacto ambiental: destinados a evaluar los potenciales impactos
negativos de proyectos o actividades que, en un sentido amplio, no se limitan solo al examen
previo del proyecto. Deben acompañar y proseguir su ejecución a fin de que pueda ser
ejercido un control continuo, no solo preventivo sino también correctivo en caso de ser
necesario.
3) La reparación de los daños ambientales: como sabemos, el autor de un perjuicio debe
pagar una indemnización por las pérdidas y daños ocasionados a las víctimas siempre que
se reúnan tres condiciones: un acto u omisión negligente, un prejuicio actual o futuro aunque
siempre cierto y un vínculo de causalidad entre la falta y el daño. Ninguna de estas tres
condiciones se configura fácilmente en materia de daño ambiental.

Todo esto conduce a una cierta “ecologización del derecho”. Una ecologización bienvenida
en tanto significa que las soluciones jurídicas estarán más adaptadas a las especificidades de
los medios a proteger que son globales, complejos y dinámicos, aunque de ninguna manera
es bueno que el Derecho renuncie a su propia especificidad. Entonces, hay que luchar
también por una cierta “juridización de la ecología”: por ella entendemos la imposición en
este dominio, como en cualquier otro abordado por el Derecho, de los valores y garantías que
corresponde promover, el respeto a los procedimientos y a las reglas preestablecidas, a la
publicidad y a la transparencia de las decisiones.
Sólo desde el derecho se pueden multiplicar las ocasiones de debate público, luchar contra la
práctica del secreto administrativo y comercial que opaca la toma de decisiones públicas y
facilitar recursos a particulares y asociaciones de defensa del medio ambiente.
El ambiente, que sin duda es un objeto de la ciencia, es antes que nada y sobre todo una
cuestión democrática. Y el jurista está ahí para recordarlo.
Medio Ambiente, Ambiente Urbano, Ambiente Natural, Ambiente Rural.
Podríamos decir que hablar de medio ambiente, es una redundancia, ya que el concepto
“ambiente” integra la definición de “medio”. En efecto si seguimos a Enrique Leff3 podemos
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 decir que entendemos que “El ambiente no es la ecología, sino la complejidad del mundo” y
consecuentemente incluye al medio, entendiendo a este como es el sustrato donde se
desarrollan los seres vivos.
El ambiente es uno solo, complejo, sistema dinámico e integrado que tiene un punto natural
de equilibrio (no es una mera acumulación de elementos). Condicionado por factores:

1 el medio,

1 abióticos (agua, aire, luz, temperatura),

1 flora,

1 fauna,

1 hombre (individual y/o colectivamente), con todas las actividades que desarrolla, las
recursos naturales que utiliza, los productos que elabora, los desechos que genera
a lo largo de la cadena productiva, etc.

• Podemos encontrar muchos conceptos de ambiente, si acudimos a la Real Académica

Española diremos que es el conjunto de factores o elementos físicos (tierra, agua, aire,
clima..), biológicos (flora, fauna, suelo…) y socioculturales (asentamientos y actividades
humanas, uso y disfrute del territorio, formas de vida, patrimonio artístico y cultural, salud de
las personas…) así como la interacción entre los factores o elementos indicados, que
integran el entorno donde se desarrolla la vida del ser humano y de la sociedad4.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente en Estocolmo (1972) lo define
como: “Medio ambiente es el conjunto de componentes físicos, químicos, biológicos y
sociales capaces de causar efectos directos o indirectos, en un plazo corto o largo, sobre los
seres vivos y las actividades humanas”
Por su parte la Corte Internacional de Justicia en su opinión consultiva sobre la legalidad de
la amenaza o el empleo de armas nucleares ha dicho “el medio ambiente no es una
abstracción sino el espacio en el que viven los seres humanos y del que depende la calidad
de su vida y su salud, inclusive de las generaciones futuras”5
En el punto 29 de dicho documento reconoció que el medio ambiente está sujeto a amenazas
cotidianas y que el empleo de armas nucleares podría constituir una catástrofe para el medio
ambiente. La Corte reconoce, también, que el medio ambiente no es un concepto abstracto,
sino que representa el espacio viviente, la calidad de vida y la salud misma de los seres
humanos, en particular, de las generaciones venideras. La existencia de la obligación general
de que los Estados velen por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo
su control no dañen el medio ambiente de otros Estados o zonas que estén fuera de su
jurisdicción nacional forma parte ya del corpus de normas internacionales en materia de
medio ambiente.
Si bien podemos sostener que el ambiente es único, la realidad es que la problemática
ambiental se presenta de modo diferente atendiendo al entorno, los usos, el modo de
gestionarlo.

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 En el siguiente cuadro esquemarizaremos esas dimensiones:

• Ambiente urbano • Es aquel referido a una forma particular de

ocupación del espacio por una población, es
decir, la aglomeración resultante de una fuerte
concentración y de una densidad relativamente
elevada, tendría como correlato previsible, una
diferenciación funcional y social cada vez
mayor. El mismo incluye:

1 el ambiente natural – elementos

físicos de la naturaleza (relieve,
clima, aire, suelo, agua, etc)

1 el ambiente construido – formado

por la estructura del espacio que son
resultantes de la dinámica social
sobre el territorio urbano (casas,
comercios, rutas, vías férreas,
• Ambiente Rural aeropuertos,
• Es el ambiente etc.) predominan las
donde
actividades primarias (agricultura, ganadería,
minería). Son ambientes modi cados, ya que
su evolución o variación ha sido producto de
•
Elementos y recursos naturales.
Muchas veces se suelen confundir estos dos conceptos pero no son lo mismo.
Los elementos naturales están dispuestos en el universo sin que el hombre haya hecho nada
para ello. Entre estos elementos podemos destacar el agua, el aire, la flora, la fauna, el suelo,
las fuerzas de la energía.
Ahora bien, cuando estos elementos son aprovechados por el hombre para la satisfacción de
sus necesidades, se convierten en recursos y de su uso adecuado dependerá mantener o no
el potencial productivo para las futuras generaciones.
En síntesis: para que un elemento natural se convierta en recurso, será necesario que sus
cualidades para satisfacer necesidades sean reconocidas. Sólo a partir de ello podrá haber
un aprovechamiento en el que, sin lugar a dudas, tendrá un rol preponderante el uso de la
tecnología y así introducirse en el mercado.
Muchas son las clasificaciones que podemos efectuar respecto de los recursos naturales,
según optemos por su origen, por su disponibilidad, etc. En este momento y tendiendo a

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fi
 demostrar la necesidad que tiene el ser humano de estos elementos para su vida diaria,
hacemos la siguiente:

1 Perpetuos, básicos o permanentes: son aquellos utilizados por la sociedad, cuya

cantidad es tan grande y su renovación tan constante que en la práctica son
inagotables. Por ejemplo: luz solar, la radiación de la tierra, el agua en sus distintas
formas, el aire, el viento. Se denominan básicos porque, además de ser perpetuos
(pero no inmutables, como el agua), son indispensables para vida misma del
hombre.

1 No renovables o recursos de existencia fija: son aquellos que tienen su origen en

procesos de tipo geológicos, su formación se realiza en un tiempo muy diferente al
que le lleva a la sociedad utilizarlos (minerales de tipo metalíferos, carbón, petróleo).

1 Los renovables (o de flujo): son aquellos de origen biológico y que son capaces de
reproducirse en un tiempo socialmente aceptable. Están en constante renovación,
sean o no utilizados por el hombre, aunque la renovación natural es mucho más
rápida si éste no interviene (bosques, fauna ictícola).

1 Los potenciales: son elementos naturales que teniendo en cuenta el avance

tecnológico pueden llegar a transformarse en recurso en algún momento, por
ejemplo el uranio, el petróleo.

•
El nacimiento del
PARADIGMA AMBIENTAL.
El estudio del derecho tradicionalmente estuvo signado por la protección de las personas y
sus bienes.
Tal como lo sostiene Martine Rèmond-Gouilloud, si uno sigue la tradición del Derecho
Francés, del que abreva nuestro Derecho Civil, habremos de concluir que desde ese punto
de vista, los recursos están destinados a ser destruidos.
Usus, factus abusus, las tres patas de la trilogía clásica del derecho máximo de la sociedad
capitalista, justifican que un dueño pueda degollar un animal, envenenar un estanque,
destruir un bosque: desde este punto de vista “poco importa la manera, poco importa la
razón: tiene el derecho a destruir”6
Se podrá decir que el Derecho Privado ha puesto cierta cota a este modo de ejercer el
derecho de propiedad desde hace más de cincuenta años, tratando de que ese uso no afecte
el bienestar inmediato de la sociedad. Pero el Derecho Ambiental va mucho más allá: implica
un cambio de actitud ya que “lo que está en juego ya nos es solamente la preservación de los
intereses corporales o materiales de los seres humano afectados por la degradación del
medio natural, sino la preservación del medio en sí mismo, aunque ningún interés humano
esté directamente en juego”.7
Esta irrupción del Derecho Ambiental no se ha dado de la noche a la mañana, sino que es
fruto de una evolución que, como nos lo explica Ricardo Lorenzetti en el siguiente video, va

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 de una primer etapa retórica a la etapa del Paradigma Ambiental que vivimos en nuestros
días.

En esta conferencia Lorenzetti nos habla de una nueva categoría de bienes, los BIENES
COLECTIVOS, categoría que fue constitucionalmente introducida con la reforma de 1994 y
que coexiste con la de los tradicionales bienes individuales. Ahora bien: el disfrute de estos
dos tipos de bienes sin lugar a dudas puede llevar a tensiones y conflictos. Compatibilizar
este tipo de intereses es posible y es una función del derecho, y el nuevo Código Civil y
Comercial se ha encargado de articular un mecanismo de gobernanza de estos intereses en
juego.
Para comprender de qué estamos hablando cuando nos referimos a Bienes Colectivos,
debemos comprender cuales son las características que ellos presentan. Y para ello
proponemos la lectura del punto “ELEMENTOS DEL PARADIGMA AMBIENTAL. I) El bien
colectivo situado en la esfera social”, de la obra Teoría del Derecho Ambiental (págs. 8 a 12),
disponible en el sitio http://bibliotecaderechoambiental.blogspot.com/p/libros-y-
puclicaciones.html

1https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2009/6907.pdf?view=1

2http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/25000-29999/29276/norma.htm

.3Enrique Leff, “Aventuras de la epistemología ambiental.” De la articulación de las ciencias al

diálogo de saberes, Siglo XXI Editores, México, 2006, 138 p.

4https://dej.rae.es/lema/ambiente

5https://www.icj-cij.org/files/advisory-opinions/advisory-opinions-1996-es.pdf

6 Martine Rèmond-Guilloud: “EL DERECHO A DESTRUIR”, Losada 1994, pag 46

7 Martine Rèmond-Guilloud: ob cit, pag. 47

•
Guía de estudio
Unidad I

A los efectos de que puedas determinar si comprendiste los contenidos propuestos en esta
Unidad te formulamos una serie de preguntas que entendemos te pueden ayudar:
1 ¿Cuáles son las dos ideas centrales de la ecología y como impactan en el derecho?

1 ¿En qué consisten los desafíos de “globalización” y “Complejidad”

1 ¿De qué hablamos cuando nos referimos a la idea de medioambiente?

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 1 ¿Que diferencia podemos señalar entre elemento y recurso natural?

1 ¿Cuáles son las etapas de la evolución del pensamiento ambiental?

1 ¿A que hacemos referencia cuando hablamos de una visión paradigmática del

derecho?

1 ¿Que impacto tiene para el derecho el hecho de que la naturaleza sea un bien
escaso?

1 ¿Que son los bienes colectivos, que diferencias tienen con el resto de los bines?

1 ¿Cuáles son las características de estos tipos de bienes y en que consiste cada una
de ellas?

• UNIDAD II: La relación entre la Economía y el Ambiente, la constante tensión entre las dos
OIKOS, el crecimiento económico frente a la finitud de los recursos naturales.
La Interrelación entre las dos ECO
Ecología y Economía tienen una raíz en común que es la palabra griega “Oikos” que
significa casa. Mientras la primera de estas ciencias estudia la casa del hombre, la segunda
la administra, y si bien podría entenderse que teniendo un mismo objeto de estudio su
relación debería ser pacífica y sincrónica, la historia del desarrollo humano nos demuestra
muchas veces todo lo contrario.
Según la visión tradicional, y hasta romántica, en un estado de naturaleza todo circula
continuamente, es decir que lo que cada organismo desecha es utilizado inmediatamente
por otro organismo viviente, y en esto consiste el conocido EQUILIBRIO ECOLÓGICO.
El dióxido de carbono que los hombres expulsamos, es utilizado por los vegetales para
constituir sus tejidos, en tanto el oxígeno que las plantas liberan es el que los humanos y
animales utilizamos para respirar.

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 Es decir que los procesos naturales los podemos graficar como procesos circulares, en
tanto en la mayoría de los procesos industriales la esquematización se da de forma lineal,
pues en una punta tendríamos los insumos (en muchos casos recursos naturales), en el
centro los sistemas de producción y los productos y en el otro extremo los residuos.-
Desde esta perspectiva los objetivos de las dos ECOS, es decir la preservación del
ambiente y el desarrollo económico, parecen inconciliables, y el objetivo de esta clase es
determinar si esto es realmente así, o si existen intereses y herramientas que permitan la
simbiosis referida y para ello nos haremos las siguientes preguntas:

¿Es posible lograr un desarrollo económico preservando el medio ambiente?

¿Existen intereses y herramientas que permitan esta relación?
¿Los economistas han prestado atención a la tutela del ambiente en el desarrollo de
sus teorías?

A continuación los invitamos a ver el siguiente video en el cual trataremos de retomar

algunos conceptos de economía necesarios para dar respuesta a estas preguntas. Antes te
brindamos una serie de conceptos básicos para comprenderlo mejor:

• TASA DE RENOVABILIDAD: es la velocidad con la que un recurso natural renovable

es capaz de regenerarse en un hábitat determinado.

• TASA DE EXPLOTACIÓN: es la cantidad de recursos consumidos en un tiempo

determinado.

• PBI: es el indicador que mide el valor que agrega cada sector de la economía a lo
que produjo la anterior en un territorio determinado en el término de un año.

• IWI (Inclusive Weaslth Index o Indice de Enriqueciemiento inclusivo) es el indicacdor

que mide la riqueza de los países teniendo en cuenta no solo su capital económico,
sino también el natural y el humano. Tambien se lo conoce como el PBI Verde.

Luego de esta presentación y habiéndonos aproximado un poco a la comprensión de las

tensiones entre ambas ECOS es tiempo de que tratemos de dar respuesta a nuestra tercer
pregunta.
Para ello leeremos el texto “La economía ambiental” de Mang Yu Chang que nos habla
acerca de la evolución de la problemática ambiental en el contexto del pensamiento
económico. Dicho artículo lo podrán encontrar en el link:
http://bibliotecaderechoambiental.blogspot.com/p/libros-y-puclicaciones.html.

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 Habiendo planteado someramente la evolución del pensamiento económico en relación a
ambiente, vamos a adentrarnos en tres líneas del pensamiento económico que como bien se
ha señalado no es la aplicación de las ciencias económicas en general a la problemática
ambiental sino la aplicación del medio ambiente como objeto de sus estudios económicos.
Ellas son:

• la Economía Ambiental

• la Economía Ecológica

• la Economía Verde

•
ECONOMÍA AMBIENTAL:
Esta escuela, de raíz neoclásica pone su foco en el principio de escasez, es decir que
sostiene que las cosas (entre ellas los bienes ambientales) tienen valor cuando son escasos
y además -según esta escuela- tienen que tener un dueño, sólo así podrán estar en el
mercado.
Otra idea que incorpora esta escuela es la de la internalización de las externalidades
negativas, es decir que alguien tiene que hacerse cargo en nuestro caso de las afecciones a
los bienes ambientales y ahí encontramos dos vertientes en la escuela; una la de Pigou que
sostiene que ante esas situaciones de desequilibrio en el mercado debe acudir el estado a
los efectos de restablecer el equilibrio a través de políticas activas (subsidios) o
sancionatorias (impuestos).
Por el otro lado la posición de Coase que sostiene que este no es un problema entre
privados y el Estado sino que este es un conflicto entre privados. A esta línea lo que le
interesa es la eficiencia en el modo de resolver la externalidad, no la justicia.
Si bien los pensamientos de estas dos líneas de la Economía Ambiental pueden resultarnos
chocantes, veremos como muchos de los principios e instrumentos para la gestión del
ambiente, encuentran sus basamentos en estos pensamientos. Ejemplos de ellos son el
Principio Contaminador Pagador, los esquemas de cambio de deuda externa por naturaleza
iniciadas, aunque con poco suceso, a partir de la Conferencia de Estocolmo o la
comercialización de bonos verdes establecidas en el Protocolo de Kyoto en la gestión del
cambio climático.
Otras herramientas que debemos a esta escuela son los mecanismos de valorización de los
daños ambientales, los mismos se establecen en base a mercados de sustitución o a
mercados experimentales. Para profundizar sobre este aspecto los invitamos a terminar de
leer el texto de Mang Yu Chang en el que nos muestra diferentes métodos según el bien
ambienta a valuar.

ECONOMÍA ECOLÓGICA:
Esta escuela tiene como principal característica una mirada transdisciplinar en especial con
las ciencias de la naturaleza y en particular las leyes de la termodinámica, a partir de las
cuales demuestran y prevén las repercusiones sobre el ambiente de las acciones humanas.
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 Herederos de los Ingenieros Ambientalistas, esta escuela se consolida hacia los año 80 del
siglo pasado cuando pretendieron dar respuesta a los problemas ambientales que
emergieron del proceso de recuperación de la economía después de la posguerra, con un
marco teórico más amplio y crítico que el propuesto por la economía ambiental.
En su intención de refutar la visión limitada de la Economía Ambiental, desde este sector se
plantean los siguientes postulados:

• “la economía como un proceso abierto dentro de un sistema mayor”, el

ecosistema Tierra” esto significa que no podemos analizar la dimensión económica
en forma aislada, sino que debemos hacerlo de un modo sistémico, ya que los
bienes ambientales tienen otras funciones además de ser recursos para el
desarrollo económico, como son las funciones regulatorias, de soporte y de
información. En el siguiente cuadro podemos visualizar estas funciones.

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Página 13 de 225
 ◦ “El ecosistema Tierra es cerrado en materiales, aunque abierto en
energía solar”, esto implica que la economía no podrá crecer de modo
ilimitado como plantean las escuelas neoclásicas

•
En virtud de estos fundamentos se demuestra que el hombre no utiliza recursos de
forma aislada sino ecosistemas y que por ello a la hora de determinar su escasez,
su utilidad y el coste de oportunidad de su uso, no deberá hacerse en forma
individual sino teniendo en cuanta todas sus relaciones ecosistémicas.

ECONOMÍA VERDE:
Si bien no hay un concepto unívoco podemos sostener que conforme el Programa
de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) que “la economía verde es la
que mejora el bienestar del ser humano y la equidad social, a la vez que reduce
significativamente los riesgos ambientales y las escaseces ecológicas”1
Como podemos advertir este modelo económico se puede decir que está anclado
sobre los pilares que sustentan el modelo de desarrollo sustentable (el social, el
económico y el ambiental).
La Conferencia de RIO+20 que estudiaremos en la Unidad 5, adoptó este modelo
económico, reconociendo que su implementación deberá efectuarse con el objetivo
puesto en el logro del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza.
El documento citado reconoce que algunos países sostuvieron que la economía
verde genera oportunidades como:
a) La conciliación del crecimiento de la actividad económica y comercial con la
gestión sostenible de los recursos y el fortalecimiento de la protección ambiental;
b) La inversión en tecnologías agrícolas que permitan una utilización más sostenible
del suelo y de los recursos naturales en general;
c) La reducción de las emisiones de carbono;
d) La promoción, diseminación e inversión en energías renovables;
e) El manejo ambientalmente sostenible de los residuos;
f) La adecuada gestión de los productos químicos;
g) La promoción de patrones de consumo y producción sostenibles, con los países
desarrollados tomando el liderazgo en la implementación de medidas;
h)) La promoción de un hábitat social sostenible, mediante la utilización de
tecnologías limpias en la construcción y de la creación de oportunidades de empleo
en la industria

La economía verde aplica 3 medidas para determinar la situación en que se

encuentra un país:

◦ el grado de transformación económica en relación con la inversión y el

crecimiento en los sectores verdes.

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 ◦ el impacto del desarrollo económico en función de la extracción y el
agotamiento de los recursos.

◦ el grado bienestar de la sociedad según el acceso de la población a los

recursos básicos, la educación, la salud y la seguridad social.

En su evolución el 16 de julio de 2019 en el Foro de Alto Nivel de la ONU sobre

Desarrollo Sostenible desarrollado en Nueva York, se presentó el documento
"Principios, prioridades y caminos para economías verdes inclusivas"2 ,
estableciendo como tales a los siguientes:

◦ El principio de bienestar porque permite a todas las personas crear y

disfrutar de la prosperidad.

◦ El principio de justicia ya que promueve la equidad dentro y entre

generaciones.

◦ El principio de los límites planetarios: protege, restaura e invierte en la

naturaleza.

◦ El principio de eficiencia y suficiencia por estar orientada a apoyar el

consumo sostenible y la producción sostenible.

◦ El principio de buen gobierno: está guiada por instituciones integradas,

responsables y resistentes.

• Estos principios son concordantes y conducentes a la consecución de los 17 ODS

(Objetivos del Desarrollo Sustentable) planteados por la ONU en la Agenda 20303
para el Desarrollo Sostenible .

EMPRESAS B
En esta línea de conciliación de intereses económicos, con tutela ambiental,
compromiso social y transparencia, nacen las denominadas EMPRESAS B, que
pretenden ser las mejores empresas para el mundo y no sólo del mundo.
Estas empresas tienen un perfil diferente al de las empresas tradicionales, el ánimo
de lucro no constituye un fin sino un medio, buscando transformarse en agentes que
contribuyan a la preservación del ambiente y la inclusión social a largo.
En el desarrollo de sus actividades establecen ecosistemas empresariales y basan
su confianza en esquemas internacionales de certificación de calidad.
Viendo este breve video podremos tomar dimensión de esta nueva forma de
organización empresarial y del impacto que podrá alcanzar en los próximos años.
https://www.youtube.com/watch?v=mHlpoNy4IPE

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 Hoy la República Argentina cuenta con más de 110 empresas certificadas como
“Empresas B” en distintas áreas de la producción y los servicios. Para conocer más
del Sistema B en nuestro país y en el mundo, te invitamos a visitar la página de
www.sistemab.org

1http://www.pnuma.org/forodeministros/18-ecuador/Reunion%20Expertos/
I n f o r m e % 2 0 E c o n o m i a % 2 0 V e r d e /
ESPANOL%20Economia%20Verde%2016%20DEC%202011.pdf

2 h t t p s : / / w w w. g r e e n g r o w t h k n o w l e d g e . o r g / s i t e s / d e f a u l t / f i l e s /
5%20principles%20of%20GE%20One%20Pager.pdf

3https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld

•
UNIDAD 2:
Filosofía y Medio Ambiente. La vinculación del Hombre y su entorno en las distintas épocas
históricas, del antropocentrismo al geocentrismo. La visión de las diferentes escuelas
filosóficas.

Introducción:
El planeta Tierra hasta el momento es el único que cuenta con la capacidad de sustentar la
vida gracias a sus océanos, su atmósfera rica en oxígeno, sus condiciones de temperatura,
etc. El ser humano es la especie más reciente en la historia evolutiva de la Tierra. Y todos
provenimos de un mismo grupo de homo sapiens, ya que nuestro ADN revela que todos
somos una única raza. Los distintos caracteres sólo son las adaptaciones que nuestros
antepasados desarrollaron al poblar los distintos rincones del planeta.
La forma en la que hemos enfrentado la vida tiene una estrecha relación de cómo nos hemos
comportado/relacionado con la naturaleza, lo cual ha sido muy cambiante a lo largo de
nuestra historia.
La visión del universo y de nosotros mismos dentro de cada etapa de la historia nos ha
permitido realizar trascendentes saltos evolutivos, desde el descubrimiento del fuego, el paso
de la vida nómade a la sedentaria y el surgimiento de la agricultura, la aparición de la
escritura y con ella el comienzo de la Edad Antigua, dando surgimiento a los grandes
imperios, nuevos descubrimientos e invenciones marcan el desarrollo de una ciencia con
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determinadas características, el mecanicismo, las revoluciones industriales, los grandes
avances tecnológicos y el cambio de paradigma newtoniano/cartesiano/mecanicista a un
nuevo paradigma post-newtoniano o paradigma sistémico/ de complejidad, hasta hablar en
nuestros días de la Crisis Ecológica o nueva era geológica llamada: Antropoceno.

Etapa prehistórica:

“La vida, este milagro del universo, empezó aproximadamente hace cuatro mil (4000)
millones de años, y nosotros los hombres sólo existimos hace doscientos mil (200.000) años,
sin embargo, hemos logrado trastornar este equilibrio tan esencial para la vida”1

Prehistoria: del Paleolítico (10.000 ac) al Neolítico

Si nos ubicamos en un espacio del tiempo, en el Paleolítico, el hombre y la naturaleza no
estaban disociados. Para subsistir era necesaria la búsqueda de animales de un lugar a otro
desplazándonos en pequeños grupos en un entorno en el que no nos sentíamos separados.
Esta vida nómade, caracterizada por la caza, la pesca y la recolección de frutos tenía un
impacto muy bajo sobre el ambiente.
Una combinación de varias hipótesis sugieren el paso del período Paleolítico al Neolítico: un
cambio climático que provoca la extinción de los grandes mamíferos y la desertificación de
algunas zonas (provocando una modificación en los recursos), el aumento demográfico que
conlleva a una reducción de los mismos recursos y provoca una reducción de la movilidad de
los grupos humanos. De esta forma; la sedentarización no sería resultado de la revolución
neolítica sino un proceso previo. Entre el 10.000 y el 8.000 a.C. los seres humanos
responden mediante la alimentación de amplio espectro, esto es, un aprovechamiento total
de los recursos del medio. Esta respuesta provoca una nueva reducción de los recursos lo
que, unido a un aumento demográfico que no se detiene, lleva a un callejón sin salida dentro
de las posibilidades de la caza-recolección.
El conocimiento que los grupos humanos tienen del medio posibilita la domesticación de
plantas y animales, dando nacimiento a la agricultura y la ganadería, que conllevan más
esfuerzo pero permiten mantener poblaciones más numerosas. La aparición de la agricultura
y con ella, la invención de las herramientas para recolectar y transformar el fruto del trabajo
con la tierra, fue un salto evolutivo de suma trascendencia para nuestra especie.

La visión del universo y la relación con la naturaleza en algunos momentos de la historia:

Como hemos dicho, el conocimiento del entorno, permitió acceder a nuevas formas de
organización humana y también de dominio del resto de las especies del planeta. La relación
con la naturaleza nos permite entender la dinámica de nuestra propia evolución, la cual no
ha sido igual en los diferentes sistemas culturales del mundo. Algunos autores sostienen que
Oriente mantuvo creencias religiosas enraizadas a lo natural y las culturas precolombinas
(mayas, aztecas, incas) veneraban la naturaleza, esta cultura nace de la relación armoniosa
con la naturaleza y de su cosmovisión, a diferencia de la cultura occidental fundadora de un
sistema racionalista y antropocéntrico cuya mirada ha sido de dominación y apropiación de la
misma.
Si nos ubicamos entre los S. VI y V a.c en la Antigua Grecia, la naturaleza y todos los
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aspectos de la vida era contemplada desde la razón pura como el único medio para alcanzar
a conocer el mundo real. Sócrates le otorgaba mayor énfasis al hombre comparado con el
universo.
Especialmente la base del pensamiento occidental/racionalista tiene su base en la Antigua
Grecia, pero sumado la Antigua Roma, los pueblos germánicos, celtas y eslavos han tenido
una influencia decisiva en la configuración de la cultura occidental, así como el cristianismo
en el Edad Media, especialmente la iglesia católica, pero también las iglesias protestantes y
la iglesia ortodoxa.
Con el cristianismo, a fines del S. XIII, podemos observar una especie de jerarquización de
todos los seres creados por Dios. Santo Tomas de Aquino así lo representaba
Dios
Ángeles
hombres- mujeres-niños
animales- plantas
elementos inanimados
Algunas miradas diferentes existían como la de San Francisco de Asís quien siempre
expresaba: “Hermano Sol, Hermana Luna” sintiéndose parte de todo lo creado, sin hacer
referencias a ninguna jerarquía entre los restantes reinos mineral, vegetal y animal.

S. XVI y XVII --- Concepción racionalista; un nuevo paradigma.

Los aprendizajes culturales de la humanidad especialmente, la cultura occidental, son
producto de la visión del Universo desde un paradigma newtoniano/cartesiano/mecanicista o
lineal.
El planteamiento filosófico de René Descartes, en su “pienso, luego existo” se convirtió en el
elemento fundamental del racionalismo occidental, la razón como único medio para la
adquisición del conocimiento.
La idea newtoniana que resulta del universo se representa en una gigantesca máquina, que
funciona sin la intervención de Dios, una maquinaria de relojería compuesta por múltiples
piezas separadas con un flujo uniforme cada una de éstas piezas de existencia propia e
independiente.
Las ciencias en general, adoptaron este encuadre como la descripción de la realidad y
modelaron sus propias teorías de acuerdo a ello.
De esta concepción se desprende una actitud frente a todo lo que nos rodea, un modelo
mental básico, que expresa el reinado de la individualidad.
Desde este modelo, cada parte es independiente, tiene ser propio y es el ladrillo elemental
de la realidad.
La imagen que resulta de ésta visión es la de un conjunto de esferas o bolas de billar que
habitan un espacio. Cada esfera tiene existencia independiente, es en sí y por sí y se
relaciona con otros de la misma condición.
En la medida que cada individuo se considera a sí mismo como un ser separado y
desconectado de los demás, surge inevitablemente la idea de la vida como una batalla, una
lucha para sobrevivir, “el sálvese quien pueda” y la consiguiente forma de actuar: vencer,
dominar, acumular, poseer y sus propias angustias: la exclusión, la inseguridad, el miedo.
El Dr. Stanislav Grof define esta perspectiva con el término HILOTROPICO y describe este
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 nivel como aquel plano de conciencia desde donde el individuo se percibe en su condición
de unidad separada.
Cuando sólo se vive en ésta dimensión hilotrópica, se organiza la existencia a partir de
valores y prioridades, en general de tipo egocéntrico: triunfar para sobrevivir y defender MI
familia, Mi casa, Mis hijos, Mi empresa, Mi país, Mi raza, Mi religión, Mi paciente, etc.

En el S. XVIII, el Movimiento romántico moderno, visto- no como una escuela literaria- sino
como una visión del mundo, critica la moderna civilización capitalista occidental en nombre
de ciertos valores sociales, morales o culturales del pasado. El romanticismo protesta contra
la mecanización, la racionalización abstracta, la disolución de los lazos comunitarios y la
cuantificación de las relaciones sociales. Jean Jaques Rousseau es uno de los primeros
representantes de esta sensibilidad romántica revolucionaria y en este contexto
expresaba: “El hombre es bueno por naturaleza y es la sociedad quien lo corrompe”2.

A Fines del S. XIX, se conocen varios ensayos que critican la sociedad industrial de la época
y sus efectos. Thomas Malthus, John Stuart Mill y Henry Thoreau han sido algunas de
aquellas voces.

Sumamente interesantes han sido las diferentes miradas sobre los recursos naturales.
Mencionemos el caso en Estados Unidos referido a dos situaciones puntuales:

• MOVIMIENTO • OBJETIVO • REFERENTE

• Conservacionismo para el• desarrollo
Protección de los bosques• como
Gifforduna
Pinchot, Jefe del Servic
“Construcción de hogares prósperos”
• Preservación“del” desarrollo
• La preservación de la naturaleza
• John Muir,
por medio
padrede
de los parque
la creación de Parques Nacionales
(fundador de la ONG Sierra Clu

•
En la 1era mitad del S. XX continúan observándose bifurcaciones respecto a la
conservación, protección y/o preservación de la naturaleza. Algunos autores la mencionan
como la etapa sectorial del Derecho Ambiental, ya que comienza a protegerse los recursos
naturales por sector (derecho forestal, derecho de la minería, etc.)
Nuevos aportes filosóficos son conocidos como la Escuela de Frankfurt que desarrolla toda
una crítica al eficienticismo, a la civilización industrial (tecnologías
contaminantes + burocracia parasitaria)
Autores como Pierre Teilhard de Chardin, filósofo y teólogo francés escribían la
“Humanización de la Tierra” (1881-1955) y Aldo Leopold: “Etica de la tierra” (1945)

En la 2da mitad del S. XX luego de la experiencia nefasta de la 2da Guerra mundial y

especialmente en década del ´60 y ´70 aparecen numerosos estudios científicos que
comienzan a cuestionar los paradigmas teóricos que habían legitimado el crecimiento
económico que negaba a la naturaleza. Enfocan su atención sobre el agotamiento de los

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 recursos naturales, la contaminación, el crecimiento demográfico, riesgos tecnológicos
(plantas nucleares), etc.

• Comienza a cuestionarse la economía de mercado y avances científicos-

tecnológicos

• Critica al paradigma cartesiano - individualista

• Desde la física cuántica relativista surge un nuevo modelo Paradigma de

Complejidad/ de Sistemas:

• Crítica al modelo de consumo, al consumidor solitario (Mary Douglas)

• Estudios científicos comienzan a hablar de crisis ambiental.

• La polución natural no es simplemente una cuestión de la naturaleza, existen causas

antropocéntricas y un modelo de producción y consumo que la genera

• Recordemos algunos ejemplos que generaron un impacto de suma trascendencia en toda la

comunidad internacional. En 1962, la bióloga norteamericana Rachel Carson en su obra:
Silent Spring o Primavera Silenciosa denunciaba “el uso de los agroquímicos acallará para
siempre el canto de los pájaros”.3
La llegada del hombre a la luna en 1969 permite una nueva mirada frente a un entorno
mucho más amplio, una nueva Cosmovisión de comprender lo finito, lo pequeño que es
nuestro planeta dentro de todo el sistema.
Invitamos a ver el siguiente video del reconocido científico Carl Sagan lo describe a nuestro
planeta como “un pálido punto azul” donde cada uno de nosotros somos parte de la gran
sinfonía cósmica.

En contraposición a las posturas de crecimiento económico ilimitado, el economista alemán

Ernst F. Schmarcher en una colección de ensayos titulada“Small is beautiful” (Lo pequeño es
hermoso: Economía como si la gente importara4) cuestiona numerosos aspectos de la
economía moderna, tales como la percepción y el tratamiento de los recursos naturales, el
PBN como indicador del bienestar humano, la sociedad de consumo, etc.

Cambio de paradigmas: Paradigma de Complejidad/ Sistémico.

PARADIGMA LINEAL
MECANICISTA
NEWTONIANO-CARTESIANO
Maquinaria de relojería
↓

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PARADIGMA SISTÉMICO
Física cuántica relativista
Teoría sistémica
Paradigma de complejidad
Paradigma Ambiental

La Física fue uno de los soportes teóricos más fuertes del modelo Paradigma Newtoniano/
Cartesiano y los descubrimientos de los últimos 50 años de la Física Cuántica, de la teoría
de la relatividad, la cibernética, echaron por tierra sus propias bases.
Las investigaciones del universo subatómico demostraron que las partículas más pequeñas
no son objetos sólidos, aislados e independientes sino que aparecen como una complicada
trama de relaciones entre las partes de un todo unificado. Es decir, las partículas
subatómicas no son “cosas” sino conexiones entre “cosas” que son, a su vez conexiones
entre otras “cosas” y así sucesivamente.
Este modelo propone como realidad última la existencia de una red de sucesos
interconectados que subyace y trasciende a cada individualidad.
Se llega con este modelo de pensamiento a un nuevo concepto de “inquebrantable totalidad”
que niega la idea clásica del mundo constituido por partes existentes en forma separada e
independiente; “el todo, es mucho más, que la suma de las partes”.
La imagen plástica de éste modelo es precisamente una red con esferas. La red alberga
zonas en las que la trama se cruza y forma nudos. Tales nudos representan la organización
individual y aquí revelan su profunda condición; cada esfera, aparentemente separada, es el
resultado del entrecruzamiento del hilado común que las constituye.
El Dr. Stanislav Grof define esta perspectiva con el término HOLOTROPICO y describe este
nivel como aquel que registra el individuo como nudo de una red, que lo constituye y
trasciende. Es decir, que se reconoce atravesado y constituido por todo aquello que existe y
percibe afuera.

Contexto internacional post 2da guerra. El nacimiento de los “movimientos verdes”.

El contexto internacional a partir de la década de 1960, se sumerge a numerosos replanteos
de los modelos económicos, científicos, sociales, etc. como hemos señalado anteriormente.
Las distintas miradas sobre el ambiente desde los países industriales pasaron por tres fases
características:
La primera fase llamada de PARTICIPACION, es decir, la crisis de participación/decisión y
aceptación de los riesgos tecnológicos ¿quien participa en el proceso de toma de decisión?
La teoría sociológica de Ulrich Beck y Anthony Guiddens afirma que las sociedades
industriales, las sociedades modernas son sociedades de riesgos, esta transición que se
consuma como “no deseada”, no pretendida, produce ciertos efectos que conllevan a
riesgos, contingencias, peligros para la existencia individual y planetaria. La contaminación
de los ríos, por desechos químicos, siderúrgicos, cementeros, etc, la lluvia acida, riesgo de
envenenamiento de comida manufacturada, riesgos del mal funcionamiento técnico en
máquinas (avisones, trenes, autos) o instalaciones (centrales eléctricas, nucleares). Todos
estos riesgos son producidos en el escenario de la sociedad moderna, industrial NO son
anteriores-
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La segunda fase denominada de SUPERVIVENCIA apunta a los Límites naturales y
humanos. En el informe encargado al Massachusetts Institute of Technology (MIT) por el
Club de Roma titulado “Los límites del crecimiento”5 también conocido como Informe
Meadows, pone el foco de preocupación sobre la finitud de los recursos naturales, la
contaminación descontrolada en un planeta finito y crecimiento exponencial de la población.
Algunos autores denominan a esta corriente “Ecologista Conservacionista”
Estos problemas son llevados a la primera conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente Humano, en Estocolmo (Suecia), dando nacimiento al Derecho Ambiental
Internacional. Para algunos autores, la llaman corriente del Ambientalismo Moderado.
La tercera fase es conocida como de EMANCIPACION. Es en éste momento histórico que
nos invita a repensar la crisis ambiental como una catástrofe o una oportunidad para diseñar
una nueva sociedad, una nueva ciencia, escuchar nuevas voces. Entender y atender a
nuevos modelos de desarrollo, nuevos paradigmas; el Paradigma Ambiental.
Algunos llaman a esta corriente: Humanismo Crítico que integra la mirada de los países en
desarrollo, alrededor de los cinco continentes.
Edgar Morin, nos habla de una nueva ciencia, un nuevo saber global, apoyado en una
nueva conciencia: Consciencia Ecológica, la cual reintegra el ambiente, la complejización de
la naturaleza a la consciencia antropológica.

Diversas corrientes filosóficas frente a la relación humana- naturaleza:

Tenemos muchas líneas de pensamiento de dan referencia del Hombre con la Naturaleza
entre las que podemos resaltar.

• Conservación de los recursos (Barry Commer)

• Preservacionismo (John Muir)

• Liberación de los animales (Jeramy Benthan)

• Bio-regionalismo (Peter Berg)

• Etica Autopoiética (Warwick Fox)

• Ecocentrismo (Deep Ecology)

• Ecología Transpersonal (Arne Naess)

• Gaiaismo (James Lovelock, Lynn Margulis, Elisabeth Sahtouris)

• Eco - Marxismo (Donald Lee) Post-Marxistas (Murray Bookchin, Teodoro Roszak)

• Ecocomunalismo (Robert Nisbet)

• Ecosocialismo (André Gorz)

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 • Ecofeminismo (Elizabeth Dodson)

• Derecho de la Naturaleza o Buen vivir (Sumak Kawsay / Suma Qamaña)

•
En este curso le proponemos profundizar en el Ecocentrismo y para ello los invitamos a leer
el Texto de Andrea Speranza “Ecologia Profunda y Autorealización” (pág 23 a 34) que podran
encontrar en http://bibliotecaderechoambiental.blogspot.com/p/libros-y-puclicaciones.html
Por su raiz Latinoamericana y por su trascendencia en el derecho a través de su
incorporación a las Constituciones de Ecuador y de la Republica Plurinacional de Bolivia,
otra línea de pensamiento que nos interesa resaltar es la del “Buen vivir” que propone un
nuevo paradigma civilizatorio sustentado en el diálogo y armonía con la naturaleza. Para ello
compartiremos este breve texto del sociólogo José María Tolosa titulado “Sumak kawsay,
suma qamaña, buen vivir” el que podrán encontrar en el mismo espacio virtual

La crisis ambiental: La era del Antropoceno. Nueva ciencia: el Saber Ambiental.

La crisis ambiental es el signo de la nueva era histórica. Segun Enrique Leff6 Es una crisis
de la racionalidad de la modernidad “el iluminismo de la razón”, la visión científica clásica y
tecnológica con la que ha sido dominada la naturaleza y economizado el mundo.

En este contexto de crisis ambiental, algunos autores señalan que nos encontramos frente a
un verdadero cambio de Era a la que denominan: Antropoceno. Este concepto se expandió
no sólo en el campo de las ciencias “duras” sino también en el campo filosófico y en las
ciencias sociales y humanas, todas ellas encausadas, repensando esta nueva era en la que
la humanidad se convirtió en una fuerza geológica mayor. Los impactos que la acción
humana global están generando en nuestro planeta, no tiene precedente alguno: el aumento
de emisiones de gases de efecto invernadero, la degeneración del tejido de la vida de la
Tierra y sobre todo la pérdida de biodiversidad, los cambios en los ciclos biogeoquímicos del
agua, nitrógeno y del fósforo, el aumento de población y consumo, etc.

En la última Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible, conocida como

Rio + 20 (2012) se presentaron los siguientes interrogantes:

• Respecto al modelo económico: ¿Qué tipo de economía se propone para resolver la

pobreza en el mundo?

• Respecto del modelo político: ¿Qué tipo de organización necesitamos para una
nueva gobernanza mundial?

• Respecto del modelo ético: ¿Qué tipo de humanidad queremos? ¿Sobre la base de
que valores, que bases éticas fundamos el desarrollo de nuevos modelos de vida?

•
Siguiendo a este autor podemos concluir que la crisis ambiental es una crisis del

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 pensamiento, del entendimiento, de la ontología y de la epistemología que nos
lleva a repensar la realidad a un “reposicionamiento del ser a través del saber”
La complejidad ambiental remite a la reflexión del conocimiento sobre lo real, lo que lleva a
objetivar a la naturaleza y a intervenirla; a un saber sobre las formas de apropiación del
mundo y de la naturaleza, a través de las relaciones de poder, que se han inscrito en las
formas dominantes de conocimiento.
Para Leff, la complejidad ambiental no es una relación entre el organismo y su medio
ambiente. No emerge de las relaciones ecológicas. Emerge del mundo tocado y trastocado
por la ciencia, por un conocimiento objetivo, fragmentado, especializado.
La ciencia clásica caracterizada por las leyes, la certeza, la causalidad se ve trastocada
frente a una nueva ciencia caracterizada por los eventos, probabilidades, inter y
transdiciplinas, complejidad, caos, etc.
Nos encontramos frente a una nueva racionalidad ambiental: el Saber Ambiental abre una
nueva comprensión del mundo que:

• Incorpora el límite de lo real, la incompletitud del ser y la la imposible totalización del

conocimiento

• Asume la incertidumbre, el caos, el riesgo, la irracionalidad, la

indeterminación, la impredictibilidad, la multicausalidad de procesos.

• Ello no remite a un todo, ni a un pensamiento holístico, ni a la conjunción y convergencia de

miradas multidimensionales y/o pluralidad de perspectivas legítimas, va mucho más lejos, ya
que se abre hacia un diálogo de saberes, diálogo interactivo.

En tal sentido el profesor Vicente Speranza nos enseña; la filosofía ambiental consiste en
“Entender para Atender” en “PENSAMIENTO +ACCION”.

1 De la Pelicula HOME de Yann Arthus-Bertrand, http://www.unesco.ad/wp-content/uploads//

2015/10/DossierPedagogico.pdf
2 http://pensamientofilosoficounis.blogspot.com/2016/04/el-hombre-es-bueno-por-naturaleza-
pero.html

3 https://www.academia.edu/37206095/
PRIMAVERA_SILENCIOSA_LIBRO_EN_ESPA%C3%91OL_PDF_COMPLETO

4 h t t p s : / / w w w. a c a d e m i a . e d u / 3 7 3 1 6 7 9 8 / L o _ p e q u e n o _ e s _ h e r m o s o _ -
_Ernst_Friedrich_Schumacher

5 http://habitat.aq.upm.es/gi/mve/daee/tmzapiain.pdf

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 6 https://www.redalyc.org/pdf/305/30501605.pdf

•
Guía de estudio
Unidad 2

A los efectos de que puedas determinar si comprendiste los contenidos propuestos en esta
Unidad te formulamos una serie de preguntas que entendemos te pueden ayudar:
Economía Ambiental
• ¿Qué usos de un recurso natural debe tener presente el legisladore al momento de
regular y por qué?

• ¿Qué diferencias hay entre el PBI y el IWI? ¿Qué incidencia tiene la dimensión
ambiental en cada uno de ellos?

• ¿Qué plantean las siguientes escuelas y cuales son sus aportes a la gestión
ambiental?

◦ Economía Ambiental

◦ Economía Ecológica

◦ Economía Verde

• ¿Qué mecanismos hay para valuar el ambiente?

• ¿Qué son las Empresas B?

•
Filosofía Ambiental

• ¿Como ha sido la relación de los seres humanos con la naturaleza a lo largo de la

• historia?

• ¿Cómo influencio en las relaciones Hombre – hombre -Naturaleza?

• ¿Qué diferencia hay con el paradigma sistémico, y que elementos caracterizan a la

nueva complejidad ambiental?

• ¿Que mirada tiene el Ecocentrismo frente a la protección de la naturaleza?

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• ¿Que escuela filosófica es receptada por Constituciones Latinoamericanas y como
se materializó esa recepción?

• ¿Cómo se ha sido denominada la nueva era geológica y que características tiene?

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• UNIDAD 4: Hacia el nacimiento de un nuevo Derecho

a La metamorfosis del Estado. La cuestión ambiental como problema sociopolítico. El

rol de las Organizaciones No Gubernamentales.

a Caracteres del Derecho Ambiental. Su vinculación con otras ramas del derecho.

a La incorporación de la dimensión ambiental en el Derecho Privado Argentino.

a El rol de los principios en el Derecho, las particularidades en el Derecho Ambiental.

Principios Ius Ambientales.

•
La metamorfosis del Estado. La cuestión ambiental como problema sociopolítico. El rol
de las Organizaciones No Gubernamentales.

Con la finalización de la segunda guerra mundial asistimos a una modificación del modo de
relacionarse los estados entre sí así como el del papel de los mismos fronteras adentro, en
especial en la definición de sus funciones.
Así, en el ámbito internacional, asistimos al nacimiento de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) en 1945; y de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y
la Cultura (UNESCO), en el mismo año, que guardan relación estrecha con la protección del
ambiente, del patrimonio cultural, etc.
En el ámbito interno, especialmente los estados occidentales desarrollados, experimentaron
un cambio muy importante -que se había comenzado a gestar luego de la crisis económica
de los años 30 del siglo pasado-, pasando de sólo atender las funciones clásicas de Estado
de Derecho (salud, justicia, seguridad y educación básica) a incorporar nuevas misiones que
implicaban la presencia activa del estado en el desarrollo de las actividades económicas
(también denominado Estado-Providencia o Welfare State, Estado compensador, Estado
incitador, etc).
En este nuevo contexto el Estado, saliendo de su reserva, pretende conducir un cambio
social en cada una de sus dimensiones: explotación de los recursos estratégicos, agricultura,
industria, empleo, transportes, finanzas, salud, educación, cultura, etc.
El primer y principal efecto de este cambio fue que el Estado, transformado él mismo en
industrial, en agricultor, en transportista, en comerciante y hasta en banquero, movilizó todos
sus recursos (financieros y normativos) para garantizar el indiscutible objetivo del
“crecimiento”.
La suba del producto bruto interno y el pleno empleo se imponían como normas supremas de
la acción colectiva. Todo parecía tener que ceder ante la ley del progreso entendido esto
desde una perspectiva occidental.
De este cambio de roles del Estado, éste pasa, en gran medida, a agravar la alteración de los

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ecosistemas.
Así, irónicamente, el primer factor explicativo de la emergencia de un Derecho Administrativo
Ambiental es la transformación del Estado, convirtiéndose simultáneamente en
contaminador y en el encargado de luchar contra los atentados al ambiente.
Concomitantemente con ello en 1948 se creó en Francia la IUCN1 (Unión Internacional para
la Conservación de la Naturaleza), cuya sede se encuentra en la actualidad en Gland, en las
proximidades de Ginebra, Suiza, y que desde horas tempranas ha cumplido una importante
tarea en materia de conservación de los recursos naturales.
Por esos años el mundo académico también comienza a dar cuenta de los problemas que
acarreaba este modelo de producción y consumo. Ya en 1949 Henry Fairfield Osborn Jr. (Pte.
de la Sociedad Zoológica de N.Y) alertaba sobre los riesgos creado por la humanidad en “Le
planete au pillage”.2
El replanteo filosófico producido a nivel mundial en la década del ´60 del Siglo XX, que tuvo
tuvo un gran impacto en materia política y social, tuvo dos claros exponentes en el Mayo
francés y el Movimiento hippie en los Estados Unidos, los que -entre otros movimientos
sociales- comenzaron a cuestionar fuertemente el modelo de la sociedad de consumo
capitalista que imperaba en occidente, al tiempo que remarcaron la necesidad de redefinir los
conceptos de “crecimiento” y “desarrollo”.
De igual modo se produjo una reacción en el ámbito de la comunidad científica internacional
–que no estuvo exenta de críticas y controversias– orientada a despertar la conciencia de las
personas sobre los problemas ambientales cada vez más acuciantes que afectaban a la
humanidad.
En efecto, a partir de 1960 varios estudios científicos comenzaron a advertir sobre la finitud y
el agotamiento de los recursos naturales, la contaminación, los riesgos deparados por el
desarrollo desmedido de la tecnología y las consecuencias negativas que el veloz
crecimiento demográfico, sobre todo en algunas regiones del mundo, estaban teniendo sobre
el ambiente. Uno de los más significativos -y que ya hemos referido al estudiar Filosofía en la
Unidad 2- fue la obra de la bióloga norteamericana llamada Rachel Carson, denominada
Silent spring en la cual refería los efectos ambientales negativos que estaba demostrando el
uso de los agroquímicos en la agricultura.
Entre otros trabajos de estos años podemos señalar “Science and Survival” del biólogo
norteamericano Barry Commoner; “The economics for the Comming Spaceship Earth” de
Kenneth Bouling, “The population bomb” de la Academia Nacional de Ciencias de EEUU, en
el que se hace referencia al agotamiento de los recursos y explosión demográfica,
“Population, Resources, and Enviroment” de Paul y Anne Ehrlich sobre el crecimiento
demográfico y su impacto en el ambiente y “Only one earth” de René Dubois y Barbara Ward.
Es de destacar en esta etapa el nacimiento de dos grandes ONGs destinadas a la protección
del ambiente, la WWF3 en Morgés (Suiza) en 1961 y Greenpeace4 en Vancouver (Canadá)
en 1971.
El campo institucional tampoco estuvo ausente de esta ola contestataria. Uno de los
principales propulsores del cambio de paradigma en el modelo de relacionarse el hombre con
la naturaleza fue el Club de Roma5, una organización constituida hacia 1968 por un grupo de
personalidades destacadas del quehacer científico, académico, político, etc. a nivel mundial,
que promovían y financiaban investigaciones encaminadas a demostrar las consecuencias
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negativas que traería al planeta el desarrollo desmedido que se observaba, entre las cuales
sobresalía -por cierto- las que se verificaban en materia ambiental.
En 1970 el Club de Roma encargó al Massachussetts Institute of Technology (MIT) la
realización de un estudio sobre las tendencias y los problemas económicos que afectaban al
mundo. Dicho informe fue publicado en 1972 bajo el título Los límites del crecimiento, aunque
también fue conocido con el nombre de Informe Meadows, en honor al Director del equipo
que había llevado adelante la investigación, Profesor Dennis Meadows.
Para la realización de la investigación se utilizaron las técnicas de análisis de dinámica de
sistemas más avanzadas de la época. El estudio, en sí, consistió en la combinación entre sí
de una serie de variables (producción, recursos naturales existentes, crecimiento
demográfico, contaminación, etc.) con el objeto de calcular tendencias a futuro, para lo cual
se introdujeron dichos criterios y datos estadísticos en un ordenador y se utilizó un programa
de última tecnología.
El resultado fue ciertamente desalentador: si los niveles de consumo, reservas naturales,
contaminación y crecimiento poblacional se mantenían, auguraba una grave crisis en materia
de producción (y, por ende, alimentaria) hacia el año 2000, que invertiría el proceso de
crecimiento de la población.
Algunas modificaciones y variantes que se introdujeron luego en los criterios de análisis, poco
y nada alteraron los resultados finales, que resultaban poco menos que apocalípticos.
Una de las conclusiones más importantes del Informe, rezaba: “Si la industrialización, la
contaminación ambiental, la producción de alimentos y el agotamiento de los recursos
mantienen las tendencias actuales de crecimiento de la población mundial, este planeta
alcanzará los límites de su crecimiento en el curso de los próximos cien años. El resultado
más probable sería un súbito e incontrolable descenso, tanto de la población como de la
capacidad industrial…”.6
Si bien la publicación de este Informe implicó una alerta para la comunidad internacional y
auspició un replanteo conceptual en muchos órdenes, sus conclusiones fueron también
objeto de crítica.
Más allá de este informe, el balance de la salud del planeta en los inicios de los años ´70 se
revelaba tan catastrófico que ya no era posible esconder el hecho a la población. Por todos
lados aparecían las del calentamiento del clima como consecuencia de aumento vertiginosos
de la producción de gases con efecto invernadero, como el famoso CO2; la pérdida de la
calidad de la atmósfera, atacada por los CFC y otros compuestos clorados produciéndose un
debilitamiento de la capa de ozono; la perdida de la calidad de la tierra como causa de la
dolencias deforestación indiscriminada la que produce desertificación y reducción vertiginosa
de la biodiversidad; el envenenamiento del aire, del agua, y de la tierra por los residuos
tóxicos y sofocamiento bajo montañas de basura.
Ante estas circunstancias el Estado es intimado a reaccionar y la reacción llega, a principio
de los años setenta, al mismo tiempo que aparecen las primeras crisis del Estado
providencia (el primer choque petrolífero data de esta época).
Todo está así preparado, en un marco de tensión entre países desarrollados y países en vías
de desarrollo, para la aparición de una nueva rama del Derecho, en el marco de la la
Primera Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente.
Como explica Gonzalo Sozzo, “el surgimiento de la conciencia acerca del problema ambiental
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 y de la existencia de una ‘crisis ambiental’, tiene diferentes vertientes –muy heterogéneas–
para concebirla y que postulan distintos medios para hacerla efectiva. En el plano jurídico
institucional la reacción tomó mayormente la fisonomía de una rama del Derecho, el Derecho
Internacional Ambiental, que se encarga de regular el problema ambiental –principalmente el
origen, la cuestión de la contaminación y la administración de las recursos naturales–
empleando para ello los conocimientos de una nueva disciplina científica emergente la
ecología.”7

Caracteres del Derecho Ambiental. Su vinculación con otras ramas del derecho.

•
La incorporación de la dimensión ambiental en el Derecho Privado Argentino.

En el apartado anterior analizamos los caracteres del Derecho Ambiental y, siguiendo a

diferentes autores de distintas latitudes, lo catalogamos como invasor, abarcativo, mutante,
herético y decodificante.
Y bien podríamos afirmar que el Derecho Privado Argentino ha dado clara cuenta de ello.
En efecto, el Derecho Ambiental se ha introducido en la médula del Derecho Privado
Argentino, a través del denominado proceso de constitucionalización del derecho privado, y
ello ha provocado también la introducción de la visión paradigmática del derecho, en la que la
interpretación de la letra de la norma debe ser integrada de forma armónica con los Tratados
Internacionales de Derechos Humano y los principios y los valores jurídicos.
Además, esta “invasión” ha desplazado el eje clásico de regulación del Derecho de los
códigos decimonónico –es decir, la persona y sus bienes– introduciendo los bienes colectivos
y la ponderación de la satisfacción de estos por sobre los individuales en los casos en que
estén en colisión.
Asimismo, se produce una ampliación de la teoría del abuso del derecho y se condiciona el
ejercicio de los derechos individuales, inclusive el de propiedad, generándose una función
ecológica de la propiedad7.
También se introduce el microsistema de los consumidores, a partir de art. 1094 y el concepto
de consumo sustentable.
Por su parte, el instituto de la responsabilidad civil tampoco ha quedado indemne, al
introducirse la “función preventiva”. Para hacerla operativa y recordando el apotegma de que
“no hay derecho sin acción”, se establece la acción de prevención.
Finalmente, y como una muestra más de las huellas que ha marcado este novel derecho en
el nuevo Código Civil y Comercial, podemos remarcar la incorporación del esquema de las
cargas dinámicas de las pruebas -instrumento propio del derecho procesal que encuentra
fecundo campo de aplicación en herramienta como la Evaluación de Impacto Ambiental- y la
aplicación del Principio Precautorio.
Todos estos temas son analizados con claridad en el siguiente video por el Dr. Nestor
Cafferatta:
www.youtube.com/watch?v=4DrRWL7_R1Y&t=1s
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También podrán encontrar mayor información en el artículo que les proponemos a
continuación, “Derecho ambiental en el Código Civil y Comercial de la Nación” del Dr. Néstor
A.Cafferatta, el que podrán encontrar en nuestro blog http://
bibliotecaderechoambiental.blogspot.com/p/libros-y-puclicaciones.html.

El rol de los principios en el Derecho, las particularidades en el Derecho Ambiental.

Introducción.-
El derecho está compuesto por un conjunto de normas, que se integran con reglas y
principios.
Joseph Esser8 encuentra en los principios de derecho, razones, criterios o justificaciones de
una directiva del obrar humano ante una situación determinada.
Ahora bien debieramos en primer lugar determinar que entendemos por principios. Ricardo
Lorenzetti9 señala que la voz "principio" puede tener muchos usos "tienen una función
evocativa de los valores fundantes de un ordenamiento jurídico, también alude al inicio de
algo que comienza, a las nociones básicas de una ciencia (principios de ética o de
matemática), a los caracteres esenciales de un ordenamiento que representan su 'espíritu'.
En la jurisprudencia el principio es concebido como una regla general y abstracta que se
obtiene inductivamente extrayendo lo esencial de las normas particulares o bien como una
regla general preexistente. Para algunos son normas jurídicas para otros reglas del
pensamiento, para algunos son interiores al ordenamiento mientras que para otros son
anteriores o superiores al ordenamiento".
En cuanto a la obligatoriedad de los principios se ha señalado que cuando decimos que un
determinado principio es un principio de nuestro derecho, lo que eso quiere decir, es que los
funcionarios deben tenerlo en cuenta como criterio que lo determine a inclinarse en uno u
otro sentido. También se ha sostenido que la juridicidad (obligatoriedad) de los principios
viene de su intrínseca razonabilidad. Los operadores del derecho (jueces, legisladores,
abogados), recurren constantemente a ellos por su capacidad para guiar racionalmente su
actividad.

Funciones de los principios.

Entre las múltiples funciones que cumplen, se pueden citar:

a Sirven como criterio orientador del derecho para el operador jurídico:

a Son el fundamento o razón fundamental del sistema jurídico ambiental;

a Se erigen con el soporte básico del ordenamiento, prestando a este su verdadera

significación;

a Orientan al legislador para que las leyes que se dicten se ajusten a ellos;

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 a Tienen una función interpretadora, operando como criterio orientador del juez o del
intérprete;

a Sirven de filtro o purificador, cuando existe una contradicción entre estos principios y
determinadas normas que, quieran aplicarse a la rama específica;

a También suelen servir como "diques de contención", ante el avance disfuncional de

disposiciones legales correspondientes a otras ramas del derecho.

• En resumen, de las funciones que cumplen los principios podemos destacar las siguientes:
a) función de información; b) función de interpretación; c) los principios como filtros; d) los
principios como diques; e) los principios como integradores del derecho.
En el caso del Derecho Ambiental Silvia Jaquenod de Szögön10 nos dice que son principios
rectores “los postulados fundamentales y universales que la razón especula, generalizando
por medio de la abstracción las soluciones particulares que se obtienen partiendo de la
justicia y la equidad social” y agrega “son principios rectores generales por su naturaleza y
subsidiarios por su función, porque suplen las lagunas de las fuentes formales del derecho”.
En tanto Eduardo Pigretti sostiene que “el Derecho Ambiental constituye a su vez, un nuevo
ámbito de responsabilidad, con criterios, principios e instituciones singulares“

¿ Cómo se aplican los principios?

Atendiendo a las diferentes funciones de los principios, su modo de aplicación no es unívoco
como lo es en el caso del derecho reglado en el cual acudimos a la subsunción, por el
contrario en ante la colisión entre principios encontraremos multiples forma de resolución y
para ellas deberemos acudir a los juicios de ponderación.
El Tribunal debe resolver esta colisión, estableciendo una precedencia entre los dos
principios relevantes, condicionada a las circunstancias del caso concreto. Resolver un caso
mediante la ponderación significa decidirlo por medio de una regla teniendo en cuenta los
principios que juegan en sentido contrario (principio de proporcionalidad).
El juicio de ponderación lleva al intérprete a identificar campos de tensión, buscar la
alternativa más económica y el punto óptimo de equilibrio. Conlleva la necesidad de ponderar
valores en juego. Cumplir con el principio aplicable en forma prevalente o preponderante, sin
que ello implique sacrificar o afectar otros principios en juego, pues se trata de bienes valores
equivalentes, que se complementan, en los que no existe una competencia excluyente o
agresiva.
Juan C. Cassagne11, apunta la siguiente diferencia entre normas o reglas y los principios,
"mientras las normas responden a cierta estructura lógica, donde tanto la proposición jurídica
constituida por el supuesto que ella determina, como su consecuencia se encuentran
formulada 'con similar propósito de precisión', los principios aparecen con un margen de
indeterminación y abstracción que los lleva a requerir siempre de un acto posterior que los
precise en una formulación más detallada, ya sea en su incorporación al derecho positivo o a
falta de este, en su aplicación al caso concreto. Los principios carecen de supuestos de
hechos, los que deben ser cubiertos, en principio, por los legisladores o jueces, dadas las
restricciones que pesan sobre la Administración para determinar su propia competencia".
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 La colisión entre principios y valores, destaca Lorenzetti12, "no produce el efecto de
exclusión, ya que la aplicación de un principio no desplaza al otro, sino que lo precede en el
caso concreto. Los principios tienen diferente peso en el caso concreto, pero no son
inválidos. La contradicción no puede resolverse señalando que uno de los principios carece
de validez y eliminándolo del sistema, ni tampoco consagrando una excepción de validez
permanente en el futuro. No se trata de antinomia en el sentido tradicional, sino de un campo
de tensión. El conflicto entre principios se soluciona mediante un juicio de ponderación de
intereses opuestos. La decisión no consiste en una opción, sino en un juicio de ponderación".
Un principio sólo muestra la dirección (la dimensión) en que debería buscarse la decisión. A
su vez, cuando existe un conflicto entre principios, la dimensión significa que el principio con
mayor peso desplaza al menos importante.
Así, los principios son mandatos de optimización; ello significa que su aplicación nunca es
absoluta, sino que deben ser entendidos como una aspiración a lograr su máxima
satisfacción posible en el caso.
Señala Lorenzetti que en la aplicación del juicio de ponderación hay que realizar distintos
paso lógicos:

a identificar un campo de tensión entre principios contrapuestos;

a buscar la alternativa más económica, si se puede encontrar una solución que

permita el cumplimiento de un principio sin afectar al otro;

a inaplicabilidad del juicio de ponderación: se advierte no obstante, que en algunos

casos en los que el derecho ha prohibido algunos principios o hay un conflicto entre
bienes no comparables o se trata de bienes que gozan de una protección máxima,
no susceptible de restricciones;

a en los casos de principios competitivos hay que dar a cada uno lo suyo, de allí que
el juez deba considerar cuál es el punto de equilibrio entre lo que se da a unos y se
saca a otros y cómo ponderar los valores en juego.

•
Los principios y los valores.
Los valores son los fines del derecho ambiental. Los principios el fundamento mismo, su
espíritu e identidad, pero al mismo tiempo señalan un camino.
Los valores son como el canto de la sirena, nos llaman o atraen, dando un sentido a lo que
hacemos, marcan una dimensión axiológica, una orientación a las razones técnicas.
Los "valores ambientales" son portadores de la ética ambiental13 y se levantan como la
dimensión axiológica de nuestra disciplina.
La Ley General del Ambiente N° 25.67514 contiene los fines o metas de la especialidad o
valores jurídicos en su artículo 2 y los principios jurídicos (artículos 4º y 5º), que constituyen
la base misma de esta novísima disciplina jurídica.
En cuanto al valor, la Corte Suprema, dijo que el ambiente es un "bien colectivo"15 y como tal
de naturaleza indivisible, supraindividual, de pertenencia comunitaria, y que se ubica en la

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esfera social de los individuos, pero también puso de manifiesto el deber de preservar.
Así, la tutela del ambiente requiere decisiones complejas en el plano de los valores jurídicos.
En ese sentido, cabe destacar que el artículo 1º - Fuentes y Aplicación del Código Civil y
Comercial-, establece como regla que la interpretación "debe ser conforme con la
Constitución Nacional" (fórmula del derecho privado constitucional). Aunque sabido, se
recuerda especialmente, que a partir de la reforma de 1994, el Derecho Ambiental es un
derecho constitucional. De manera que la Autoridad de Aplicación de la norma (la
administración o el juez), deberá ponderar el juicio, a luz de las reglas y los principios
constitucionales de derecho ambiental.
Además el artículo 2º- Interpretación del Código Civil y Comercial, dispone que "la ley debe
ser interpretada teniendo en cuenta los principios y los valores jurídicos".
Desde la doctrina, se han ensayado diversas denominaciones, tales como "principios
rectores" de derecho ambiental o "principios generales del derecho ambiental" o "principios
jurídicos del nuevo derecho de la sustentabilidad". O como lo prefiere denominar la ley
25.675, "Principios rectores de las políticas medioambientales".

Regla, valor y principios se complementan (e integran). Su interpretación.

Desde el punto de vista de la especialidad, es importante que el Código unificado, incluya en
el Título Preliminar, artículo 1º, la interpretación de las leyes "conforme con la Constitución
Nacional" y artículo 2º, "Interpretación", "los principios y valores jurídicos", porque nuestro
derecho ambiental es un derecho constitucional, con todo lo que ello significa en la labor de
aplicación normativa y porque los principios y valores cumplen un papel relevante en la
función de defensa del ambiente.
Ello, sumado a lo dispuesto en los artículos 14 (abuso del derecho en su versión colectiva),
240 (derechos individuales y de incidencia colectiva) y 241 (normas de presupuestos
mínimos) de esta misma ley 26.99416 introduce el derecho ambiental en el derecho privado,
que regula la vida civil y comercial del país. La sociabilidad en el ejercicio de los derechos
individuales, es contraria al ejercicio ilimitado de los mismos, los que deberán articularse con
el ejercicio de los derechos de incidencia colectiva (en especial el derecho ambiental), lo que
pretende hacer realidad el orden público ambiental, basado en la idea de coordinación.
Una reflexión final en esta introducción a la temática de los principios de derecho ambiental,
no debemos olvidar que toda esta disciplina jurídica es portadora del "paradigma ambiental".
Este paradigma ambiental es un modelo de pre-comprensión de los problemas o cuestiones
jurídicas, pero que presenta características de un principio estructural u organizativo, un meta
valor, con pretensiones de regulación continua y de ajuste o 'coherencia a posteriori, todo lo
cual adelanta la complejidad de la labor interpretativa, porque constituye una novedad
sistémica, de carácter revolucionario en el derecho en general.
Lorenzetti advierte de "la concepción expansiva del paradigma" (ambiental) "fundada en la
idea de armonizar el derecho con la naturaleza", para destacar que: "no estamos en
presencia de una nueva especialidad, sino de un sistema jurídico que incorpora la cuestión
ambiental en todos sus aspectos. Por esta razón se introducen principios jurídicos, valores y
objetivos con capacidad para dar una nueva estructura al sistema legal. El pluralismo de
fuentes y la regla de precedencia que da prioridad a la tutela ambiental también contribuyen
para dar un 'color verde' al derecho".
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De lo expuesto surge que el "diálogo de fuentes" que se impone al operador jurídico, en
especial al Juez, constituye una fortaleza del derecho ambiental, en ámbitos del derecho
privado. El llamado Diálogo de Fuentes “implica la necesidad de armonizar o coordinar,
mediante la prioridad conceptual, basada en principios. La vigencia del principio tal como el
principio protectorio, en casos de vulnerabilidad o debilidad, propio del derecho ambiental, ya
que uno de los primeros problemas que encuentra el operador jurídico, cada vez que le toca
resolver un caso ambiental, es la pluralidad de fuentes, que lo conduce a la implementación
de un diálogo entre ellas. Se trata entonces de construir una decisión razonablemente
fundada. Un nuevo modelo de decisión judicial, basada en textos conjugados.”
Agrega Ricardo Lorenzetti que el anclaje de determinación del derecho ambiental son los
bienes y valores colectivos, al mismo tiempo que el derecho ambiental se nutre de principios.
El derecho ambiental no es un derecho neutral (contiene una obligación de resultado). En ese
sentido, se recuerda que el "paradigma ambiental", es "valorista" es decir, establece una
orientación a la razón técnica. La existencia de un valor permite señalar una finalidad a la
acción. El ambientalismo introdujo nuevos valores que han ingresado en los textos
constitucionales, y que cumplen una función material para la legislación.

Principios Ius Ambientales.

Nuestra legislación nacional ha establecido diez principios, los que podemos clasificar en
aquellos vinculados al accionar de los distintos niveles del estado, los relacionados al modelo
de desarrollo sustentable y la equidad intergeneracional, la trilogía prevención-precaución-
responsabilidad y los de referidos a la implementación.

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA: Este principio pone de relieve la necesidad de una

interpretación armónica de las normas estableciendo la preponderancia de la Ley General del
Ambiente (LGA) sobre el resto del marco jurídico infraconstitucional.
Como abordaremos en profundad al tratar el constitucionalismo ambiental, sobre la materia
en ciernes tienen competencia legisferante los diferentes niveles del estado (nación,
provincias y municipios) y, a su vez, tenemos normas generales y especiales y, además,
principios iusambientales17. Ante ello podemos encontrarnos frente a una colisión de normas
y entonces debemos determinar cuál es la que predomina, es decir, aquella a partir de la cual
debe estructurarse el sistema normativo.
El principio de desarrollamos plantea la subsunción de toda norma a la LGA y a sus principios
y disposiciones, condicionando a ello su aplicación.
El Dr. Néstor CAFFERATTA18 asocia este principio al de “regulación jurídica integral”,
sosteniendo que exige del legislador en primer término y del intérprete en la fase de
aplicación, tener una perspectiva “macroscópica e integradora”.
Desde inicios de la aplicación de la LGA la jurisprudencia ha dado cuenta de la aplicación de
este principio y lo vemos en los siguientes ejemplos:
“Partiendo del derecho instituido por el artículo 41 de la CN, la materia ambiental debe regirse
en principio por la Ley 25675, en virtud de la cual la legislación provincial y municipal referida
a lo ambiental deberá ser adecuada a los PRINCIPIOS y normas establecidas en la presente
ley; en caso que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga y por
el marco normativo provincial que se compone con la Ley General del Ambiente N.º 5961 y
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las normas de contenido particular para situaciones especiales”19.
“En materia ambiental rige el denominado PRINCIPIO DE CONGRUENCIA, reglado por la
Ley General del Ambiente 25675, extremo éste oportunamente consagrado, en el ámbito
Regional, en el artículo 1 del Tratado de Asunción del MERCOSUR, Ley 23981. Allí se
describe estableciendo la necesidad que la legislación provincial y municipal referida a lo
ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley, en caso
que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se oponga”20.

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD: El derecho humano a un ambiente sano comparte las

particularidades de los DDHH de tercera generación, es decir que es un derecho-deber y
consecuentemente está en todos y cada uno de nosotros la obligación primaria de trabajar en
su defensa.
Ello quiere decir que el Estado no es quien tiene la responsabilidad principal de la defensa
del ambiente sino que la tenemos todos los que habitamos este planeta, este país, esta
ciudad. El Estado en este caso tiene una función subsidiaria (lo que le da nombre al
principio).
Tal como lo señala la doctrina, este principio en relación al Estado tiene dos caras, una
positiva y otra negativa. La primera radica en que el Estado debe acudir ante la necesidad, la
negativa reside en que la autoridad debe abstenerse de asumir funciones que pueden ser
cumplidas eficientemente por los particulares. Es decir que la participación del Estado es
concurrente y residual.
Este principio se basa en la idea de que un nivel superior no puede asumir actividades que
un nivel inferior puede cumplir eficazmente. En ese sentido, el Estado nunca debe allanar,
absorber ni asumir las competencias propias que los particulares, individual o
asociativamente, pueden ejercer con eficiencia21.
El maestro Germán Bidart Campos, sobre el particular expresa que "El Estado no debe hacer
lo que pueden hacer los particulares con eficacia, porque el Estado debe ayudarlos, pero no
destruirlos o absorberlos"22.

PRINCIPIOS DE SOLIDARIDAD y DE COOPERACIÓN: Ambos principios ponen su foco en

los sistemas ecológicos compartidos.
El primero de los principios –el de Solidaridad- es recogido de las Declaraciones
Internacionales23, cobra un valor especial a la luz de los Objetivos del Desarrollo Sustentable
(ODS) e incorpora una visión bifronte en cuanto la solidaridad intra e intergeneracional.
Silvia Jaquenod de Zsögn24, sostiene que este es uno de los Principios Rectores del
Derecho Ambiental por los caracteres sistémicos, las dimensiones espaciales indeterminadas
y la preeminencia de los intereses colectivos.
En el carácter de Principio Rector y ante la eventualidad de ocurrencia de un daño
transfronterizo, hace concurrir otros principios:

a de información, en sus dimensiones Estado a Estado, Administración a

Administración e Información ciudadana.

a de buena vecindad
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 a de cooperación

a de patrimonio universal: se ha dicho en el apartado II pto, 11 de la Declaración de

Vancouver sobre Asentamientos Humanos de 197625 que “el medio ambiente es
patrimonio común de la humanidad y su protección incumbe a toda la comunidad
internacional”.

• La formulación de la LGA pone el foco en la responsabilidad de los diferentes niveles del

Estado en la prevención y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de
su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos.

El segundo de los principios -el de Cooperación- sienta sus bases en la necesidad de hacer
un aprovechamiento racional y equitativo de los recursos naturales compartidos, por una
parte, y por la otra parte en el no reconocimiento de los límites políticos de las afecciones al
ambiente, lo que torna vano cualquier esfuerzo individual.
La Declaración de Río de Janeiro´92 resalta este principio en las palabras iniciales al
expresar que su objetivo es el de “establecer una alianza mundial nueva y equitativa
mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves
de las sociedades y las personas”.
Todos conocemos la finitud de los recursos naturales, así como el interés de cada estado de
aprovechar de esos recursos. A nivel internacional este principio suele entrar en colisión con
el Principio de Soberanía de los Estados respecto de sus recursos naturales, mas esa
tensión no existe en el ámbito interno, aunque sí los conflictos por la utilización de los
recursos compartidos, claro ejemplo de ello son los conflictos por el uso del agua y la gestión
de las cuencas hídricas entre distintas provincias argentinas.
Esta gestión cooperativa en el uso racional de los recursos y en la mitigación de los daños,
como lo señala Raúl Estrada Oyuela, “no es otra cosa que una necesidad biológica y de
subsistencia”26.

Principios vinculados al modelo de desarrollo sustentable y la equidad

intergeneracional.
La trilogía prevención-precaución-responsabilidad
Lo primero es prevenir y si no obstante ocurre el daño, lo siguiente recomponer, y por último
será indemnizar (resarcir) o en el caso del daño ambiental colectivo compensar
ambientalmente.
La Prevención y la Precaución constituyen la Regla de oro del Derecho Ambiental

PRINCIPIO DE PREVENCIÓN:
Desde la óptica de la especialidad, todo el instrumental jurídico ambiental está orientado para
evitar la consumación del daño. Cuando se actúa después que ocurrió el hecho dañoso la
solución tardía es inútil, porque el daño ambiental es expansivo, multiplicador, continuo o
permanente
El ingreso del principio de prevención al Código Civil y Comercial, fortalece la postura de
defensa del ambiente. Adoptar medidas que eviten o disminuyan la magnitud de un daño, o
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no agravar el daño si ya se produjo, es una fórmula perfecta para el derecho ambiental.
El énfasis "preventivo" (frente al riesgo cierto) o "precautorio" (en situaciones de peligro de
daño grave o irreversible aun cuando hubiera ausencia de información o de certeza
científica), son características salientes del derecho ambiental.
Dice el artículo 41 de la Constitución Nacional que “Todos los habitantes gozan del derecho a
un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones
futuras; y tienen el deber de preservarlo…”.
Al respecto, y con relación se recuerda que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha
expresado: "La tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que cada uno de
los ciudadanos tienen respecto del cuidado de los ríos, de la diversidad de la flora y la fauna,
de los suelos colindantes, de la atmósfera. Estos deberes son el correlato que esos mismos
ciudadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano, para sí y para las generaciones futuras,
porque el daño que un individuo causa al bien colectivo se lo está causando a sí mismo. La
mejora o degradación del ambiente beneficia o perjudica a toda la población, porque es un
bien que pertenece a la esfera social y transindividual, y de allí deriva la particular energía
con que los jueces deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales"27.
La ley General del Ambiente en su artículo 4 (principios) establece que “Las causas y las
fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma PRIORITARIA E INTEGRADA,
tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir” este
principio es conocido también como el Principio de corrección en la fuente.
Como lo analizaramos en el punto de la incorporación de la dimensión ambiental en el
Derecho Privado Argentino, la incorporación de la función preventiva a la responsabilidad civil
ha sido uno de los mayores aportes en la preservación del ambiente.

PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN: Mucho se ha discutido en el último tiempo sobre el principio

precautorio o de precaución en el derecho ambiental
El avance de la industria en pos del desarrollo y el bienestar, entendido como el acceso a
mayores y mejores bienes y servicios para la mejora en nuestra calidad de vida, ha
provocado y continúa provocando contextos y situaciones inciertas hacia el futuro. Tal
situación nos coloca frente a contextos desconocidos de los cuales muchas veces no
tenemos certeza de sus futuras consecuencias. El propio avance de la ciencia y la
tecnología, si bien nos permite un progreso (inmediato) en nuestra calidad de vida, en
muchas ocasiones nos posiciona ante riesgos inesperados que no podemos visualizar o
prever y mucho menos prevenir.
Es en este sentido que el principio precautorio es uno de los pilares fundamentales del
derecho ambiental y una herramienta de vital importancia para dirimir aquellas circunstancias
en que el regulador se enfrenta a un posible daño ambiental (grave o irreversible) y que en
virtud de la incertidumbre o la falta de información se torna dificultosa una decisión.
Lorenzetti enseña que el principio precautorio es relativamente reciente en el campo
ambiental, pero se ha expandido con rapidez inusitada. Se trata de un principio de derecho y
como tal, vinculante u obligatorio, que produce como lo sostiene la CSJN, una "obligación de
previsión anticipada y extendida en cabeza del funcionario público", pero que alcanza en
primer lugar, a los particulares, o titulares del emprendimiento (obra o actividad) que
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 introduce semejante riesgo en la comunidad. Es por lo expuesto, un principio sustantivo o
estructural del derecho ambiental.
Se inscribe dentro de los instrumentos de política y gestión ambiental, que se ubican en la
etapa ex ante o de pre-daño y conduce a la necesidad de adoptar medidas eficaces en
función de los costos para impedir la degradación del ambiente.
El principio precautorio, dice Lorenzetti28, “genera una obligación de previsión extendida y
anticipatoria. Se trata de un principio proactivo en la adopción de decisiones, es un concepto
jurídico indeterminado, es una norma jurídica, no una mera declaración y la incerteza debe
existir al momento de adoptar las decisiones”.
Este principio parte de la base de la “incerteza”, duda o incertidumbre. Se debe observar que,
por el contrario, cuando se habla de “daño”, de “daño jurídico” o de “daño reparable” se parte
del concepto de “certeza”. El daño ambiental es muchas veces incierto, impersonal,
indiferenciado y en ocasiones se presenta como un daño futuro incierto, de manera que
encontramos una especie de derecho de daño —el daño ambiental— que curiosa o
paradójicamente no cumple con ninguno de los requisitos clásicos del derecho de daño.
Por ello Ricardo L. Lorenzetti apunta los siguientes requisitos:

a Amenaza de daño grave o irreversible: Identificación de un producto, actividad o

sustancia. Identificación de un daño futuro. Debe tratarse de un daño grave (casos
extremos).

a Incertidumbre científica; La evaluación científica no permite evaluar el riesgo con

suficiente exactitud para actuar.

• Siguiendo a este autor sostenemos que en la aplicación de principio precautorio deberá

tenerse en cuenta que:

a Se aplica con un criterio caso por caso, no se aplica de manera absoluta sino con un
criterio relativo, dependiendo de las circunstancias del caso en particular.

a Deberán agotarse las posibilidades de reducir la incertidumbre, aunque uno de los

presupuestos del principio precautorio es justamente la incertidumbre.

a La aplicación es dinámica y adaptativa.

a Es equitativa.

a Produce el traslado del riesgo, del riesgo de la duda, de la demora, probatorio la

inversión de la carga de la prueba y del desarrollo.

• En una situación de incertidumbre, el principio precautorio se basa en un factor de

atribución de responsabilidad de riesgo, es decir, el factor de atribución de responsabilidad
del principio precautorio, es el riesgo, es el peligro o es la amenaza. “Peligro de daño grave o
irreversible” y “falta de certeza científica absoluta”.
Como lo expresáramos la ausencia de información o certeza científica es una
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particularidad muy característica en la política regulatoria ambiental y el derecho ambiental en
general.
Es indiscutible que la gran mayoría de los problemas o conflictos ambientales trae aparejado
cuestiones de índole científica y económica de muy compleja resolución.
Es normal que los reguladores o las autoridades se encuentren en situaciones de
desconocimiento o incertidumbre frente a actividades antrópicas que puedan provocar
posibles reacciones adversas en el ambiente. Por supuesto que se pueden prever ciertas
reacciones o consecuencias frente a determinadas actividades pero no siempre tales
previsiones son factibles, sea por falta de información, desconocimiento o simplemente
imposibilidad científica. También es muy cierto que en muchas ocasiones la “certeza” puede
llegar muy tarde cuando el daño ambiental ha ocurrido y su recomposición o restablecimiento
es de difícil o imposible cumplimiento.
Frente a esta circunstancia no queda más remedio que priorizar el desarrollo de mayor y
mejor información.
Es en dicho contexto que podemos argüir que el principio precautorio pretende tener carácter
proactivo a diferencia de las tradicionales estrategias regulatorias reactivas (recomposición)
aplicadas a riesgos individuales o particulares.

Ante esta incerteza, la evaluación científica del riesgo de producción del daño es un
elemento central en la aplicación del principio precautorio.
Es en esta instancia en que se encuentra (el legislador o el regulador) frente a un contexto de
muy difícil análisis ya que no existe una elemento cierto o concreto para anticipar la
existencia de un riesgo. El agente encargado de efectuar dicha evaluación no cuenta con
elementos concretos que pueda sopesar a efectos de mensurar un posible daño.
A diferencia del principio preventivo (artículo 4º de la Ley 25.675), el cual también
tiende a evitar un daño futuro pero cierto y mensurable, en el caso del principio
precautorio, la evaluación del riesgo del daño es mucho más compleja dada la falta de
certeza de su producción.
Roberto Andorno afirma que “en el caso de la “prevención”, la peligrosidad de la cosa o de la
actividad es bien conocida, y lo único que se ignora es si el daño va a producirse en un caso
concreto. En cambio, en el caso de la “precaución”, la incertidumbre recae sobre la
peligrosidad misma de la cosa, dado que los conocimientos científicos son todavía
insuficientes para dar respuesta acabada al respecto”.
Es decir que pese a la existencia de un peligro o amenaza de ocurrencia de un daño, es de
extrema dificultad prever que ocurra y qué daños ocasionará.
Ahora bien no cualquier daño es capaz de despertar la aplicación del principio precautorio. La
Ley General de Ambiente establece la necesidad de que exista una amenaza de daño grave
o irreversible, lo cual genera, a criterio de Ricardo Lorenzetti dos objeciones:

a No se especifica cuan grave debe ser el daño para comenzar a actuar y;

a Es contradictorio exigir un hecho comprobable (amenaza de daño grave) que al

mismo tiempo debe ser incierto para que se aplicable la precaución.

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• Como primer medida debemos decir que la necesidad a la cual apunta el principio
precautorio de que el daño sea grave o irreversible, implica imponer un marco de
razonabilidad en la aplicación del mismo, lo cual significa que no pueda ser aplicado a
cualquier tipo de situación sino que más bien sea aplicable a casos de daños de extrema
gravedad y que a priori sean irreversibles.
Por último la aplicación de este principio nos lleva a una modificación importante del
esquema de la carga probatoria. Sin entrar en mayores profundidades respecto al proceso
ambiental, es importante aclarar que a raíz de la incorporación de los principios de
prevención y precaución al esquema regulatorio ambiental nacional, existe una inversión de
la carga probatoria dado que no estamos frente al principio de quien alega un hecho (en este
caso un potencial daño) debe probarlo, sino que es el promotor de la actividad
potencialmente dañosa quien debe probar la inexistencia de esa amenaza o peligro de daño.
En palabras del Dr. Antonio Benjamin29, “...ya no cabe a los titulares de los derechos
ambientales probar los efectos negativos (ofensividad) de emprendimientos llevados a la
apreciación del bien público, como es el caso de los instrumentos afiliados al régimen de
simple prevención, por ejemplo, el estudio de impacto ambiental, (sino que) se impone a los
degradadores potenciales la carga de probar la inofensividad de la actividad propuesta.”
Se advierte una tendencia jurisprudencial, en casos que alojan situaciones de riesgo
dudosas, que nuestros tribunales, movidos por motivos de prudencia, recurren a este
principio, aunque en ocasiones para fortalecer la aplicación del principio de prevención. Ello
ha llevado a una más enérgica actuación de la Justicia, en etapas previas a la consumación
del daño. Ejemplo de ello es el caso "Salas, Dino c. Provincia de Salta y otros” (CSJN del año
2009) en el que la CSJN, en su pronunciamiento del 29 de diciembre de 2008, dispuso el
cese provisional de los desmontes y talas de bosques nativos en los departamentos de San
Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria, autorizados por la Provincia de Salta durante el
último trimestre del año 2007. “
Dice Lorenzetti que “somos conscientes desde el punto de vista jurídico, que este novedoso e
"inescrutable" principio precautorio, despierta esperanzas (en la mayoría de los
ambientalistas), y desconfianza (principalmente, en sectores ligados a la actividad productiva
o de riesgo).
Esperanza, porque partiendo del presupuesto de hecho que se trata de adoptar medidas de
seguridad cuando se desarrolla actividades de riesgo (peligro, amenaza) de daño grave o
irreversible, aun en frente a la duda técnica (ausencia de información o falta de certeza
científica), por lo que se debe exigir la adopción de medidas eficaces en función de los
costos, para impedir la degradación del ambiente. Desconfianza, porque asusta la
potencialidad de este instrumento de defensa ambiental, que según esta versión,
transformaría a la misma, en un valor absoluto, contrariando el riesgo del desarrollo o
poniendo rápido freno sin mayores justificativos, a toda alteración del ambiente.”
Diferencias entre prevención y precaución.
El principio precautorio es el principio básico, esencial del Derecho ambiental. Dicho principio,
al igual que el de prevención, opera sobre las causas y las fuentes de los problemas, de
manera integral, holística, totalizadora.
La diferencia es que el principio de prevención se encarga del riesgo sabido, conocido,
verificado, comprobado, real, en tanto que el de precaución interviene sobre el riesgo
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hipotético, sospechado, el posible.
La diferencia es de grados, es una diferencia de visión, ya que la prevención no escapa de la
lógica jurídica clásica. La lógica jurídica clásica se basa en el concepto de la certeza y la
prevención opera sobre el riesgo cierto, en tanto que la precaución lo hace sobre el riesgo
incierto.
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD:
Este principio que no es otro que el denominado “principio contaminador pagador”, en virtud
del cual, quien introduce el riesgo en la comunidad (riesgo ambiental) o quien produce daño
ambiental, debe hacerse cargo de los costos económicos, de la prevención y de la reparación
o de la recomposición del daño ambiental.
Tal como aparece enunciado en la ley 25.675 apunta a reforzar la idea de internalización de
costos ambientales sobre todo en cabeza del generador degradante del ambiente, conforme
el principio 16 en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, ONU, 1992:
"Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos
ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el
contamina debería, en principio, cargar los costos de la contaminación, teniendo
debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones
internacionales".
Asimismo sienta las bases para desarrollar un sistema de legislación nacional relativa a la
responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros
daños ambientales (principio 13) de la misma Declaración de Río: "Los Estados deberán
desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de
las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar,
asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes
internacionales sobre responsabilidad e indemnizaciones por los efectos adversos de los
daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo
su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción".
La Constitución en el artículo 41 prevé que “…el daño ambiental generará
prioritariamente la obligación de recomponer…” Se enfatiza que la norma constitucional
establece que el Estado proveerá a la protección de ese derecho, incluyendo el patrimonio
natural y cultural.
Dice el artículo 4 de la Ley General del Ambiente con respecto a este principio que “El
generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los
costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la
vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan.”
En la actualidad existe un consenso prácticamente generalizado en cuanto a que la
responsabilidad civil entendida sólo como un mecanismo tendiente al resarcimiento de daños
ya acaecidos es insuficiente. Por el contrario, se propicia la introducción de mecanismos y
técnicas que, desde el Derecho de Daños -con todo lo que ello implica-, vayan dirigidas
concretamente a la evitación de perjuicios probables o previsibles y también a la sanción de
aquellos agentes que actúen a través de conductas cuya gravedad merezca una reacción
adicional.
Es ésta la línea que han seguido los autores del nuevo Código al incluir dentro de la sección
dedicada a regular las disposiciones generales sobre la responsabilidad civil, la normativa
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contenida en el artículo 1.708: “Funciones de la responsabilidad. Las disposiciones de este
Título son aplicables a la prevención del daño, a su reparación, y a los supuestos en que sea
admisible la sanción pecuniaria disuasiva”
Con respecto a la función preventiva, sostiene la jurisprudencia que “Se deben instrumentar
las herramientas que en una clara actitud de "evitación" sean capaces de lograr que se
obtenga el objetivo apuntado en el artículo 41 C.N. "El derecho ambiental debe tener un
carácter eminentemente preventivo por motivos funcionales y teleológicos" y "desde el punto
de vista del análisis económico del derecho, la preferencia por los instrumentos de actuación
"ex ante", frente a los instrumentos "ex post", origina dudas serias sobre la utilidad del
instituto de la responsabilidad"

Por último veremos los principios vinculados a la implementación del Derecho Ambiental.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD: En los últimos años hemos asistido y seguimos
asistiendo a un intenso proceso de regulación ambiental, pero en muchos casos esta
regulación no tiene en cuenta la denominada línea de base ni las posibilidades reales de
aplicación inmediata, o las consecuencias socio-económicas que traería aparejada.
Por su parte muchas veces nos vemos expuestos a una debilidad de la dimensión ambiental
frente a las dimensiones económicas y sociales. Un ejemplo que se da recurrentemente es el
de poblaciones que reaccionan contra las acciones de clausura de fábricas que contaminan,
porque generan el despido de trabajadores.
A la luz del artículo 41 de la Constitución Nacional es menester que el operador ambiental
(legislador, gestor, juez, etc.) tenga presente las tres dimensiones del modelo de Desarrollo
Sustentable de las que diéramos cuenta en el Principio de Sustentablidad en un pie de
equilibrio, y para ello las soluciones no podrán encontrarse de la noche a la mañana ya que
son múltiples los intereses a considerar.
Tal como lo expresan Natalia Giacosa y Juan Sebastián Lloret30 “El principio de
progresividad permite la armonización del derecho colectivo ambiental y los derechos
individuales patrimoniales en conflicto con aquél. Éste es el fundamento del principio. Por
ello, si bien el Estado debe ser realista a la hora de proyectar metas ambientales (principio de
realidad), debe utilizar el principio de progresividad para que los cambios exigidos a los
administrados sean paulatinos, y no para justificar sus falencias de gestión”.
En el ámbito normativo la Provincia de Salta ha sido pionera en la institución del gradualismo
al establecer que “se reconoce que dadas las condiciones económicas y culturales de la
Provincia, la degradación de la calidad ambiental, no puede ser superada de un día para el
otro, por lo tanto la autoridad pública y la sociedad civil deberán cooperar con las empresas
públicas y privadas para implementarlas medidas de control, contención y prevención del
daño ambiental. El cambio debe ser incremental para permitir un gerenciamiento y manejos
adaptativos”31.
A juicio de Cafferatta, del principio de progresividad derivan dos sub principios:

a Proporcionalidad, referido a la razonabilidad en los tiempos que insumen los

cambios impuestos por la normativa, el equilibrio de medios y fines, la equidad, en
suma, la viabilidad en el cumplimiento de las exigencias;

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 a Gradualidad, que también se extrae del Protocolo adicional al Tratado de Asunción
sobre Medio Ambiente.

•
De no adoptarse este principio es muy probable que las políticas públicas estén destinadas
directamente al fracaso, ya que no contarán con la apropiación de la ciudadanía sino, por el
contrario, recibirán su rechazo. En materia ambiental resulta imposible mejorar las
condiciones de un día para el otro, lo imperdonable es no iniciar nunca el proceso para
lograrlo.
La Corte Suprema de la Nación ha recogido reiteradamente este principio. Un ejemplo de ello
es el conocido caso Mendoza o LA CAUSA DEL RIACHUELO, cuando dispuso:
“Requerir al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la Ciudad de Buenos Aires y
al COFEMA para que en el plazo de 30 días y en los términos de la Ley 25675: Presenten un
plan integrado (artículo 5: Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus
decisiones y actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el
cumplimiento de los PRINCIPIOS enunciados en la presente ley), basado en el PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD (art. 4) el que prevé que los objetivos ambientales deberán ser
logrados en forma GRADUAL, a través de metas interinas y finales proyectadas en un
cronograma temporal”.

PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN: tanto en el ámbito internacional como en el nacional

aparece en escena un nuevo principio, el de NO REGRESIÓN, que aparece como una
consecuencia, continuación o contracara del principio de progresividad. El Principio de No
regresión aún no ha logrado ser incorporado en el derecho positivo.
Muchas veces vemos cómo con el objetivo de mejorar la competitividad en momentos de
crisis económica los países acuden al reblandecimiento de la tutela al ambiente y el
repertorio de regresiones posibles es múltiple, no sólo en el ámbito legislativo sino, también,
en el diseño y la ejecución de políticas públicas y judiciales que convalidan este tipo de
políticas.
Ejemplos de estos retrocesos encontramos en el retiro de compromisos internacionales, la
desclasificación o reducción de áreas naturales protegidas, la elevación de mínimos de
tolerancia o variación de estándares fijados por diferentes leyes sectoriales, lo cual, además,
pone de relieve la injerencia experta en torno a la determinación de los cánones protectorios
y sus modificaciones.
Ante ello nace la idea de NO REGRESIÓN que, como nos dice José Esaín, es una de las
manifestaciones de la progresividad que radica en que “el esfuerzo hecho por el Estado en
cuanto a la protección del ambiente no puede disminuir, sino que debe ser cada vez mayor,
sobre todo a la sazón de las reglas derivadas de los instrumentos internacionales de
derechos humanos”32.
En consecuencia podemos decir que a través del Principio de Progresividad el Estado se ve
obligado a implementar de modo gradual, constante, sostenido medidas de carácter
legislativo, administrativo y judicial, que tengan como finalidad el incremento de la protección
ambiental. Ahora bien, a través del Principio de No Regresión cada Estado debe adoptar
todas las medidas necesarias para asegurarse de no abolir los derechos alcanzados, ni
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 retrotraer su protección.
El Profesor Michel PRIEUR33 nos plantea tres modos diferentes de los estados de expresar
la no regresión:

a A través de una proclama expresa,

a A través de una exigencia de protección del ambiente mediante medidas nacionales

a un nivel que sea como mínimo, igual al nivel de protección internacional,

a A través de cláusulas de incompatibiliad con otros acuerdos, o en caso de

competencia o diferencia entre varios convenios, confirmar la superioridad o
preeminencia del tratado que propone mayor protección al ambiente.

• El Parlamento Europeo a través de la resolución del 29 septiembre del 2011, sobre la

elaboración de una posición común de la Unión Europea en vistas a la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable (Rio+20), demandó la introducción del
principio de no regresión como principio autónomo.
Se puede decir que esta conferencia internacional, en este aspecto, fue un éxito a medias
porque si bien no acató el principio en forma expresa, en uno de los párrafos del documento
final llamado “El futuro que queremos” se plasmó la expresión “no dar marcha atrás” en
relación a los compromisos asumidos en 1992, expresión que engloba la idea principal de la
no regresión.
En este contexto, la construcción de un principio de no regresión aplicable al ambiente se
constituye como una lucha contra tales retrocesos actuales o eventuales y una herramienta
vital para cumplir con el Principio de Equidad Intergeneracional.
Este principio ya empieza a ser recogido por la Jurisprudencia al sostener que “al entrar en el
análisis del principio de progresividad aparece la interdicción de retroceso. En tal sentido se
afirma que "...exige un involucramiento incremental que -si bien responde a una idea de
temporalidad- lo es en una dirección unívoca, ya que -en virtud de este principio- cuando se
toma la decisión de avanzar gradualmente en una mejor calidad de vida, no debe
retrocederse"34.
En el mismo sentido respecto del ordenamiento territorial se ha planteado:
"….Desentenderse de los efectos que sobre el ambiente urbano y el patrimonio cultural
pueda provocar la iniciativa de reformas normativas estaría reñido con el principio de
progresividad vigente en esta materia (art. 4, ley 25675; C.S.J.N. Fallos 329:2316) que, al
tiempo que procura la mejora gradual de los bienes ambientales, supone que los estándares
de protección vigentes o actualmente logrados no sean sustituidos por otros, inferiores u
ostensiblemente ineficaces…"35.

1 https://www.iucn.org/es

2 https://www.researchgate.net/publication/
312884786_F_Osborn_La_Planete_au_pillage_compte-
Página 45 de 225
rendu_de_lecture_pour_Etudes_rurales

3 https://wwf.panda.org/

4 https://www.greenpeace.org/argentina/

5 http://www.clubderoma.net/memorias/cecor_memoria_2005anexos.pdf

6 http://www.eumed.net/cursecon/18/18-4.htm

7 SOZZO, Gonzalo, Ob cit, pag 565 y sgts

8 ESSER, Joseph, "Principio y norma en la elaboración jurisprudencia del Derecho Privado",

ED. Bosch, Barcelona, 1961, p. 57.

9 LORENZETTI, Ricardo L., "Conflictos entre reglas y principios", cap. IV, p. 249- 276, de su
obra Teoría de la decisión judicial. Fundamentos de Derecho, Ed. Rubinzal-Culzoni, 2006.

10 JAQUENOD de ZSÖGÖN, Silvia, “El Derecho Ambiental y sus Principios Rectores” Ed.
DYKINSON S.L. 1991, pag. 420.

11 CASSAGNE, Juan C., "El principio de legalidad y la interdicción de arbitrariedad", cap. V,

de la obra colectiva con FERNÁNDEZ, Tomás R., "Sobre la ley, el Poder Discrecional y el
Derecho", Ed. Abeledo-Perrot, 2014, p. 102-103. Para ampliar, véase del mismo autor, "Los
grandes principios de Derecho Público", Ed. La Ley, 2015, p. 34-35.

12 LORENZETTI, Ricardo L., "Las Normas Fundamentales de Derecho Privado", Ed.

Rubinzal-Culzoni, 1995, p. 258.

13 LORENZETTI, Ricardo L., Teoría del Derecho Ambiental, Ed. La Ley, 2008.

14http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/75000-79999/79980/norma.htm

15 Autos "Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios

(derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza Riachuelo)", (Fallos: 326:2316),
CSJN, en especial resolución del 20/06/06.

16http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/235000-239999/235975/norma.htm

17Art. 4° Ley 25675.

18 CAFFERATTA, Néstor, “INTRODUCCIÓN AL DERECHO AMBIENTAL” PNJMA, Pág. 36 y

sgts.

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19Asociación OIKOS Red ambiental c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ amparo –
Cámara de Apelaciones Civil de Mendoza, 31 de junio de 2003.

20ASOCIACIÓN CIVIL NUEVO AMBIENTE – CENTRO VECINAL PUNTA LARA c/CEAMSE

s/ AMPARO Cámara Contencioso Administrativo La Plata 22/06/ 2006.

21 HARO, Ricardo, "Principios rectores del orden económico constitucional", en "La

Constitución argentina de nuestro tiempo", 1996, Ed. Ciudad Argentina, p. 335.

22 Bidart Campos, Germán J., "Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino", t. I-

B, 2001, Ed. Ediar, p. 200.

23Principios 7 y 27 de la Declaración de Río y Punto 17 de la Declaración de Johannesburgo.

24JAQUENOD de ZSÖGÖN, Silvia, op. cit, pag. 367.

25 http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?
entidad=Textos&id=4712&opcion=documento#ficha_gloobal

26 ESTRADA OYUELA, Raúl A. y ZEBALLOS de SISTO, María C., "Evolución reciente del
Derecho Ambiental Internacional", 1993, Ed. A-Z.

27 In re "Mendoza, Silvia B. y otros c. Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños

derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza Riachuelo)"

28 Ricardo Luis Lorenzetti, Teoría del Derecho Ambiental, Buenos Aires, La Ley, 2009, pags.
65-96

29 BENJAMIN, Antonio E. , “Derechos de la Naturaleza”, en Obligaciones y contratos en los

albores del siglo XXI”, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2001, pág. 32

30 https://www.academia.edu/12430979/PRINCIPIO_DE_PROGRESIVIDAD_AMBIENTAL_-
_APLICACI%C3%93N

31 Ley de Protección del Medio Ambiente N.º 7070 (B.O 27/01/2000).

32 ESAIN, José, “El principio de progresividad en material ambiental”, JA. 2007-IV-1175

33PRIEUR, Michel, “El nuevo principio de no regresión en el Derecho Ambiental”, citado por
LORENZETTI, Ricardo Luis y LORENZETTI, Pablo, en “DERECHO AMBIENTAL”, Rubinzal-
Culzoni Editores, 2018, Pág. 131.

34 Cámara en lo Contencioso Administrativo de San Nicolás, en autos “Conde Alberto c/

Aguas Bonaerenses S.A.
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 35 SCJPBA en autos “Fundación Biósfera y otros c/ Municipalidad de La Plata s/
inconstitucionalidad – Ord. 10703”.

•
GUÍA PARA LA LECTURA DEL TRABAJO
“Derecho ambiental en el Código Civil y Comercial de la Nación” de Néstor A Cafferatta

a ¿A qué llamamos constitucionalización del Derecho Privado y qué impacto tiene en

la aplicación del mismo?

a ¿Qué modificaciones se introducen en la “Teoría del Abuso del Derecho” en el

Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación (CCCN)?

a ¿Qué relación se establece entre los derechos individuales sobre los bienes y los
derechos de incidencia colectiva?

a ¿Las Leyes de Presupuestos Mínimos tienen alguna consideración especial en la

aplicación del CCCN? En su caso, ¿cuál?

a ¿En qué consiste la función preventiva de la responsabilidad y qué herramientas

procesales se introducen a los efectos de hacerla efectiva?

a ¿A qué nos referimos cuándo hablamos de consumo sustentable?

a
Guía de Estudio
Unidad 4

A los efectos de que puedas determinar si comprendiste los contenidos propuestos

en esta Unidad te formulamos una serie de preguntas que entendemos te pueden
ayudar:

a ¿Cuáles fueron las circunstancias institucionales y sociales que dieron lugar al

nacimiento del Derecho Ambiental?

a ¿Cuáles son los caracteres del Derecho Ambiental?

a ¿Cómo se vincula con el resto de las ramas del Derecho?

a ¿Qué rol tienen los principios en nuestra disciplina?

a ¿Qué función tienen y como se aplican los principios Ius Ambientales?

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a ¿Cuáles son los principios Ius Ambientales recogidos por el Derecho Argentino y en
que consiste cada uno de ellos?

a ¿A qué nos referimos cuando hablamos de Desarrollo Sustentable, cuáles son las
dimensiones del mismo y en qué normativa argentina está consagrado?

a ¿Cuáles son las diferencias entre el principio de prevención y el de precaución?

a ¿Cuáles son requisitos para la aplicación del Principio Precautorio?

a ¿En qué consiste el Principio de No Regresión?

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• UNIDAD 5
Derecho Ambiental Internacional

• Introducción a la problemática ambiental internacional.

• Las Conferencias Mundiales sobre Medio Ambiente: Estocolmo ’72, Río ’92,
Johannesburgo 2002 y Río+20.

• Los Principios del Derecho Ambiental Internacional

• El daño ambiental transfronterizo.

Introducción a la problemática ambiental internacional. Principales características del

Derecho Internacional Ambiental

Las Conferencias Mundiales sobre Medio Ambiente

El estudio del Derecho Internacional Ambiental muestra una evolución sumamente

interesante. Desde una primera etapa –en la cual la tutela del ambiente fue netamente
sectorial (pues se preservaban determinadas especies o recursos en forma aislada e,
incluso, no por el valor que tuvieran en sí mismos si no por la utilidad que le brindaban al
hombre para otras actividades)– hasta la actualidad, en que la protección es claramente
ecosistémica y existe un nutrido número de normas, principios e instrumentos elaborados a
partir de los Tratados, Acuerdos, Convenios, etc. que han tenido lugar, ha transcurrido
solamente algo más de un siglo. Y este desarrollo ha estado condicionados por factores
políticos, económicos y hasta ideológicos. Estas cuestiones ya las hemos analizado con
detenimiento en la Unidad anterior.

Indagaremos ahora cómo ha sido la evolución del Derecho Internacional Ambiental desde su
nacimiento formal, que se produce con la Primera Conferencia Mundial sobre Medio
Ambiente que tuvo lugar en Estocolmo, Suecia, en 1972. A partir de ese momento la
expansión del Derecho Internacional Ambiental resultó notable, sobre todo en materia
institucional y normativa.

• El nacimiento formal del Derecho Internacional Ambiental. La Conferencia

Mundial sobre Medio Ambiente de Estocolmo de 1972.

•
La Primera Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente1 tuvo lugar en Estocolmo, Suecia,
entre el 5 y el 16 de Junio de 1972, y puede afirmarse que constituye el Acta de Nacimiento

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del moderno Derecho Internacional Ambiental. Había sido convocada hacia fines de 1968 por
Naciones Unidas y en ella participaron 113 países y una importante cantidad de entidades
gubernamentales y de organizaciones no gubernamentales a nivel mundial.

Los instrumentos que emanaron de la Conferencia no tienen carácter vinculante (aquí radica
la principal crítica de la que ha sido objeto) sino meramente declarativo. Afirma Juste Ruiz
que ello obedeció a que se trataba de un momento más apropiado para el diagnóstico y la
adopción de directrices políticas, que para la regulación específica de cuestiones que todavía
requerían de una cierta maduración2. Con todo, lo cierto es que indudablemente
constituyeron el punto de partida de todo el desarrollo jurídico posterior en materia de tutela
del ambiente.

La Conferencia tuvo el mérito de generar un compromiso ético universal a los fines de la

protección del ambiente que, aun cuando con altibajos, ya no será abandonado en lo
sucesivo. También es deuda que tenemos con la Conferencia el haber introducido de modo
definitivo la necesidad de conjugar las variables desarrollo y ambiente como método
insustituible para afrontar los desafíos que impone la problemática ambiental.

En materia institucional se adoptó la decisión de crear el Programa de Naciones Unidas para

el Medio Ambiente (PNUMA), plasmada mediante una Resolución de la Asamblea General
de la Naciones Unidas de fines de 1972. Su sede se encuentra en Nairobi (Kenia) y su
Consejo de Administración está integrado por 58 estados nacionales. Todos los años
presenta ante la Asamblea General de Naciones Unidas un informe sobre el estado del
ambiente en el mundo. La agenda del PNUMA es amplia e incluye temas como el cambio
climático, los conflictos ambientales, la pérdida de la biodiversidad y el desarrollo del
Derecho Ambiental, ámbito en el cual ha tenido un papel elogiable.

La Conferencia de Estocolmo adoptó también un Plan de Acción para el Medio Humano que
consta de 109 Declaraciones relativas a los más variados temas ambientales, sobre los que
efectuó un certero diagnóstico y propuso una serie de directrices de acción.

Pero sin dudas el instrumento más importante emanado de la Conferencia fue la Declaración
de Principios, conocida también como Declaración de Estocolmo de 1972. Contiene un
Preámbulo y 26 Principios que forman el basamento sobre el que se estructuró todo el
Derecho Ambiental posterior a esos años. Y el tiempo demostró que dichos principios, a
pesar de haber nacido como simples declaraciones y carecer de efecto vinculante, pronto
alcanzaron el status de derecho positivo. Ellos aluden a normas, instituciones e instrumentos
que luego alcanzarían gran desarrollo. En breve analizaremos algunos de ellos.

Todos los años, el 05 de Junio, se celebra el Día Mundial del Medio Ambiente. Es una
conmemoración a la fecha en que, en 1972, se dio inicio a las sesiones de la Conferencia.

Con posterioridad a la misma la expansión del Derecho Internacional Ambiental resultó

notable, sobre todo en materia institucional y normativa. Se fortalecieron las Organizaciones
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 Gubernamentales y No gubernamentales destinadas al estudio y análisis de la conflictividad
ambiental, al tiempo que comenzaron a producirse avances cada vez más significativos en
relación a la incorporación en los derechos internos y a las agendas de los Estados
nacionales, de las orientaciones políticas y jurídicas que se venían gestando. En simultáneo
se suscribieron una importante cantidad de Convenios y Tratados destinados a dar respuesta
a algunos de los problemas ambientales que ya se vislumbraban, como la pérdida de
biodiversidad, la contaminación o la proliferación de residuos y deshechos peligros, como así
también a la protección de distintos elementos y recursos naturales, en particular, los mares
y océanos y las aguas dulces.

Entre ellos ocupa un lugar de privilegio la Carta Mundial de la Naturaleza3, aprobada en

1982 mediante una Resolución de la Organización de Naciones Unidas, que contó con el
único voto en contra de los Estados Unidos. A pesar del contexto poco propicio que la rodeó,
tuvo el valor de ratificar las reglas axiológicas de Estocolmo y establecer nuevos principios e
instrumentos realmente innovadores, como la necesidad de implementar un procedimiento
de evaluación de impacto ambiental previo a las actividades que tengan la aptitud de
provocar impactos negativos relevantes en la naturaleza o en sus elementos.

Pocos años más tarde, en 1987, se publicó un Informe que fue el resultado de un trabajo de
investigación llevado a delante por la Comisión de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo. El Informe se denominó Our Common Future (Nuestro Futuro Común)
aunque fue más conocido como Informe Brundtland, en reconocimiento a quien era por
entonces la Presidenta de la Comisión, la Primera Ministro noruega Gro Harlem Brundtland.

El Informe Brundtland tuvo el mérito de ser el documento en el que se definió por primera vez
al modelo de desarrollo sustentable, expresando que se trata del “modelo de desarrollo que
satisface las necesidades de las generaciones presentes, sin comprometer la capacidad para
que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades”.

Como se aprecia, el concepto –de neto corte antropocentrista– pone el acento en la

satisfacción de las necesidades básicas de los seres humanos como meta fundamental y fin
último del modelo, al tiempo que deja entrever las limitaciones que posee el ambiente en tal
sentido y la necesidad de preservarlo para las generaciones venideras. Aquí está la semilla
de los principios de sustentabilidad y equidad intergeneracional.

• La Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río ’92.

•
En la Cumbre para la Tierra, como también se conoce a la Conferencia de Río, el número de
estados y organizaciones estatales y no estatales participantes creció notablemente en
relación a la Conferencia de Estocolmo. A tal punto que se trató de la reunión de mayor
convocatoria mundial celebrada hasta ese entonces.

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No es exagerado afirmar que la Cumbre de Río ha marcado un antes y un después no sólo
en cuanto a la evolución e implementación de los mecanismos de protección del ambiente –
y, por ende, en el desarrollo del Derecho Ambiental–, sino también porque su espíritu ha
despertado la conciencia e inculcado de modo definitivo la convicción sobre la importancia de
ello a toda la humanidad.

El legado de Río es monumental. Para comenzar, la Declaración de Río sobre el

Medioambiente y el Desarrollo, con sus 27 Principios, resulta ser un verdadero glosario de
los temas de mayor importancia, imprescindibles para un abordaje integral de la materia.

Algunos de los Principios ya existentes cobraron carta de ciudadanía definitiva y otros, como
el Precautorio, hicieron su aparición revolucionando todo el campo de las ciencias, incluida la
jurídica. En el fondo, la Declaración de Principios comporta un compendio de los derechos y
obligaciones que tienen los Estados en relación al ambiente. Entre ellos se destacan los
siguientes: el derecho soberano de los Estados de aprovechar sus recursos naturales pero
velando que sus actividades no causen daño al ambiente de otros Estados (Principio 2); el
desarrollo sustentable que, sobre la base conceptual establecida en el Informe Brundtland y
a partir de la idea de generaciones futuras, instituyó la impostergable necesidad de
armonizar las ideas de desarrollo y tutela del ambiente (Principios 3, 4, y 12, entre otros); la
erradicación de la pobreza como condición del desarrollo sustentable (Principio 5); los
principios de cooperación y de responsabilidades comunes pero diferenciadas (Principios 6 y
7); la necesidad de promover el consumo sustentable (Principio 8) y la transferencia de
tecnología entre los estados (Principio 9); el libre acceso a la participación, información y a la
justicia en temas ambientales (Principios 10); la responsabilidad de los Estados por los
daños causados a las víctimas de la contaminación (Principio 13); el Principio Precautorio,
como modo de evitar la causación de daños graves e irreversibles aún ante la falta de
certeza sobre la ocurrencia de los mismos (Principio 15); el principio del contaminador-
pagador (Principio 16); la obligatoriedad de la Evaluación de Impacto Ambiental (Principio
17); el deber de información de los estados ante los riesgos ambientales (Principios 18 y 19);
el importante rol que cumplen las mujeres, los jóvenes y los pueblos originarios en la
ordenación del ambiente y la promoción del desarrollo sustentable (Principios 20, 21 y 22); y
el papel fundamental que juega la paz en la protección del ambiente, como elemento de
convivencia y de resolución de conflictos (Principios 24, 25 y 26)4.

Además de la Declaración de Principios se Aprobó la Agenda XXI, un amplio Programa de

acción con visión de futuro en el cual se abordan un sinnúmero de temas de interés
directamente relacionados con la protección del ambiente.

En ella se destaca el importante papel que debe asignarse en el logro del desarrollo
sustentable a ciertos sectores de la sociedad (las ONG, las mujeres, los jóvenes, los
sindicatos, los pueblos originarios, etc.) que históricamente estuvieron postergados en la
participación y toma de decisión de muchos aspectos de la realidad, incluido el ambiental.

También surgió de la Conferencia de Río una Declaración de Principios para el ordenamiento

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 sostenible de los bosques que, si bien no consiguió tener fuerza vinculante e incluso fue
señalada por su endeblez y carencia de un compromiso serio, implicó el primer avance
importante sobre la materia hasta ese momento. Puso énfasis en la mayor responsabilidad
de los Estados desarrollados en la conservación forestal y en la tarea de reforestación (con
la consecuente ayuda financiera que ello supone a los países en desarrollo) al tiempo que
reafirmó el derecho de estos últimos de explotar sus bosques nativos de acuerdo a sus
realidades económicas.

En el terreno institucional, se creó en el ámbito de Naciones Unidas la Comisión sobre el

Desarrollo Sostenible, un organismo encargado de coordinar y supervisar las acciones
necesarias tendientes al cumplimiento de los acuerdos alcanzados en Río, en particular las
directrices que surgen del Programa XXI. La Comisión se reúne todos los años en la ciudad
de Nueva York y está conformada por un número determinado de Estados que van rotando
manteniendo una representación geográfica equitativa.

En paralelo a la realización de la Conferencia de Río’92, se abrieron a la firma dos

instrumentos con carácter vinculante relativos a dos grandes conflictos ambientales.

El primero de ellos es el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Sus propósitos son la

conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la
participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los
recursos genéticos. La meta principal es promover medidas que conduzcan a un futuro
sostenible. El Convenio sobre Diversidad Biológica fue incorporado en nuestro derecho
interno mediante la Ley 24.3755, del año 1993, el mismo año en el que entró en vigencia.

El segundo es la Convención Marco sobre Cambio Climático, cuyo principal objetivo es lograr
la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero que se liberan a la
atmósfera a un nivel que razonablemente detenga el calentamiento global de la tierra. Esta
Convención también fue aprobada por nuestro país por Ley N° 24.2956, sancionada y
promulgada en Diciembre de 1993. Al año siguiente, conseguidas las ratificaciones
necesarias, entró en vigor.

La Conferencia de Río representó, por la cantidad de consensos alcanzados y por la fuerza

obligatoria de sus instrumentos, el avance más extraordinario logrado hasta el momento en
materia de tutela ambiental, y en materia jurídica rápidamente en convirtió en la fuente
inspiradora del derecho interno de la mayor parte de los países del mundo, incluido el
nuestro.

• El Protocolo de Kioto.

•
Debido a la importancia que tuvo en su momento y a que sentó las bases de compromisos
que se fueron gestando con posterioridad en la materia, el Protocolo de Kioto7 ocupa un
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 lugar de preponderancia en la evolución del Derecho Internacional Ambiental.

En el año 1997, en el marco de la Convención sobre Cambio Climático adoptada cinco años
antes, se llevó a cabo la Tercera Conferencia de las Partes de dicha Convención. En ella se
elaboró y suscribió el Protocolo de Kioto, que buscaba comprometer a los países que lo
ratificaran a reducir la emisión de los principales gases conocidos como GEI (gases de efecto
invernadero), que son el Dióxido de carbono (CO2), el Óxido nitroso (N2O), el Metano (CH4),
los Hidrofluorcarbonos (HFCs), los Perfluorcarbonos (PFC) y el Hexafluoruro de azufre (SF6).
Dicha reducción debía tomar como referencia los niveles de emisión generados en el año
1990.

El Protocolo preveía que su entrada en vigencia se produjera con posterioridad a su

ratificación por 55 países que concentraran, a su vez, el 55 % de las emisiones de gases de
efecto invernadero a nivel mundial. Durante varios años el número de países ratificantes se
mantuvo en 54 hasta que finalmente, y de modo sorpresivo, Rusia lo ratificó a fines de 2004
y el Protocolo entró en vigencia al año siguiente.

El aporte principal del Protocolo radicó en la regulación de una serie de mecanismos flexibles
para lograr la reducción de gases que favorecen el calentamiento global: el desarrollo limpio
(MDL), la Comercialización de Emisiones y la Aplicación conjunta.

El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) permite a los gobiernos de los países

industrializados (mencionados en el Anexo del Protocolo) y a las empresas, suscribir
acuerdos para cumplir con las metas de reducción impuestas, invirtiendo en proyectos de
reducción de emisiones en países en desarrollo (no incluidos en el Anexo) como alternativa
para adquirir reducciones certificadas de emisiones (RCE).

El Comercio de Derechos de Emisión implica que los países industrializados (contenidos en

el Anexo) pueden comprar o vender una parte de sus derechos de emisión a otros países
también industrializados. Los países que reduzcan sus emisiones más de lo estipulado,
superando así el compromiso asumido, podrán vender ese “crédito” excedente a aquéllos
países cuyas metas sean más difíciles de alcanzar. Es lo que se ha conocido como el
comercio de “bonos de carbono”.

El último instrumento es la Aplicación Conjunta (AC), que sirve para regular proyectos de
cooperación entre países obligados a contener o reducir sus emisiones, de manera que la
cantidad de ahorro gracias a nuevas tecnologías, se comparte entre los participantes de los
proyectos.

• La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002.

•
El mismo año en que tuvo lugar el Protocolo de Kioto, la Asamblea General de las Naciones
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Unidas convocó a una nueva Cumbre Mundial, que se desarrolló finalmente entre el 26 de
Agosto y el 04 de Septiembre de 2002 en la ciudad de Johannesburgo, Sudáfrica.

En contraste con lo ocurrido diez años antes, los resultados fueron bastante magros y
apenas si se pudieron mantener los compromisos ya asumidos, siendo escasos los avances
que pudieron obtenerse a través de los dos instrumentos que resultaron aprobados: la
Declaración Política y el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible.

En cuanto a la Declaración Política8, la misma hizo hincapié en la necesidad del

fortalecimiento del desarrollo sustentable, poniendo especial atención en la dimensión social
del mismo. Los temas abordados giran en torno a la necesidad de eliminación de la pobreza,
de la promoción de estándares de consumo sustentable y del aprovechamiento racional de
los recursos para alcanzar un desarrollo social y económico equitativo.

La Declaración admite que el deterioro del ambiente no ha logrado detenerse, pues continúa
la pérdida de biodiversidad, se siguen agotando las poblaciones de peces; la desertificación
avanza y los efectos adversos del cambio climático son cada vez más evidentes. Para peor,
agrega, la globalización confiere a estos problemas una dimensión compleja, pues los
mayores costos de esta conflictividad socio ambiental los soportan mayormente los países
en desarrollo.

Frente a ello propone el multilateralismo como alternativa para superar la situación descripta,
a través de la acción de instituciones internacionales y multilaterales más eficaces,
democráticas y responsables de sus actos y no sólo mediante la adopción de decisiones
sobre objetivos y calendarios sino también mediante asociaciones de colaboración.

También la Declaración pone el acento en el rol que corresponde al sector empresario,

destacando que las empresas privadas deben asumir la plena responsabilidad de sus actos
en un entorno regulatorio transparente y estable.

A su turno, el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo

Sostenible9 menciona y desarrolla estrategias concretas para el abordaje de los problemas
mencionados con anterioridad, entre los que se sobresalen la erradicación de la pobreza, la
modificación de las modalidades insostenibles de consumo y producción, la protección y
gestión de la base de recursos naturales del desarrollo económico y social, el desarrollo
sostenible en un mundo en vías de globalización, la salud y el desarrollo sostenible, el
desarrollo sostenible de los pequeños Estados insulares en desarrollo, el desarrollo
sostenible para África, y otras iniciativas regionales referentes al desarrollo sostenible para
las regiones de América Latina y el Caribe, Asia y el Pacífico, Asia occidental y la Comisión
Económica para Europa; incluyéndose un capítulo sobre los Medios de Ejecución y otro
sobre el Marco Institucional.

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 • La Conferencia Río + 20.

•
La Conferencia de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas de 2012, también llamada
Conferencia Río+20, se desarrolló nuevamente en la ciudad de Río de Janeiro entre el 20 y
el 22 de Junio de 2012 y contó con la participación de delegaciones de 193 países, en
muchos casos representados por sus propios Jefes de Estado.

Frente al fracaso que para muchos supuso la Cumbre de Johannesburgo, la convocatoria en

Río representó una nostálgica y, a la vez, esperanzada estrategia para renovar los logros
alcanzados veinte años atrás.

Pero nuevamente la decepción fue el sentimiento predominante luego de concluido el

encuentro. Una vez más un contexto mundial negativo en materia económica (la mayor parte
de las regiones del mundo se encontraban intentando salir de la profunda crisis desatada
entre los años 2008 y 2009) sirvió de marco para el logro de escasos consensos y la
elaboración de un muy extenso documento, El futuro que queremos10, que demuestra la
dificultad que hubo en arribar a un texto claro, conciso y, sobre todo, fructífero.

El documento síntesis de Río+20 no alcanzó a satisfacer las expectativas previas y los

numerosos movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales asistentes –que
llegaron a organizar un encuentro paralelo denominado Cumbre de los Pueblos para la
justicia social y ambiental– expresaron rápidamente su disconformidad y alzaron la voz
protestando contra algunos de los ejes de discusión que pretendían imponerse, sobre todo la
economía verde, a la que adjudicaban el papel de un mero maquillaje ecológico de una
situación de desigualdad cuya esencia, en verdad, no pretendía modificarse.

La economía verde –definida por el PNUMA como aquella que da lugar al mejoramiento del
bienestar humano e igualdad social, mientras que se reducen significativamente los riesgos
ambientales y la escasez ecológica– fue una propuesta encabezada principalmente por los
países desarrollados como respuesta a los desafíos ambientales y a la necesidad de
promover el desarrollo sustentable y la erradicación de la pobreza. Sin embargo dicha
estrategia, como hemos visto, lejos estuvo de concitar adhesiones unánimes y, por lo demás,
ha sido considerada por algunos prácticamente como letra muerta, al no haberse generado
ni compromisos nuevos ni herramientas novedosas para su concreción.

El fortalecimiento del marco institucional para el desarrollo sostenible –y en esa dirección, la

consolidación del PNUMA como la máxima autoridad mundial en materia ambiental- fue otro
de los ejes sobre el que giró la discusión, pero sobre el cual tampoco se obtuvieron
innovaciones significativas. Aquí, la falta de acuerdo sobre el modo de financiamiento del
proyecto, constituyó el principal escollo.

También intentó poner el acento en la igualdad de género y en el rol de la mujer como actor
fundamental en la búsqueda del desarrollo sostenible, aunque se reconoce que aún falta
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 mucho para que esa igualdad se materialice. Y sobre esta cuestión también llovieron críticas,
pues los textos emplean un lenguaje absolutamente voluntarista y declarativo, muy lejos de
algunos de los borradores previos a la Conferencia, que establecían medidas y directrices
concretas para eliminar esas inequidades.

En síntesis: las expectativas fueron muy altas al comienzo pero los resultados fueron
escasos al final.

• El Acuerdo de Paris de 2016.

•
El último eslabón en este desarrollo, en este caso en materia de cambio climático, es el
Acuerdo de Paris11, suscripto en 2015 y cuya entrada en vigencia se produjo al año
siguiente.

El Acuerdo de Paris resulta un complemento y una continuidad del Protocolo de Kioto de

1997. Logrado en el marco de la XXI Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (COP21) implica un importantísimo avance, en contraste con lo ocurrido en los
años anteriores, en la lucha contra esta problemática, habiendo sido ratificado ya por
alrededor de 190 países, lo que lo convierte en un instrumento prácticamente unánime a
nivel mundial.

Entre sus logros más importantes hay que destacar su decisión de fortalecer la respuesta
mundial al cambio climático, reafirmando un objetivo final de limitar el aumento de la
temperatura mundial muy por debajo de los 2 grados centígrados –manteniendo los
esfuerzos para limitarlo a 1,5 grados– tomando como referencia los niveles pre-industriales.

Para ello establece que los Estados parte deben alcanzar cuanto antes el punto máximo de
las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a nivel mundial, al tiempo que acepta
que ese punto máximo llevará más tiempo a los países en desarrollo.

Incluye, asimismo, compromisos vinculantes de todas las Partes para preparar, comunicar y
mantener una contribución determinada a nivel nacional y aplicar medidas nacionales para
lograrlos. Obliga a los Estados parte a comunicar sus contribuciones determinadas a nivel
nacional cada cinco años (que deberá suponer siempre una progresión con respecto a la
anterior) y a proporcionar información transparente. En este sentido diferencia los
compromisos y las contribuciones según se trate de países desarrollados o en desarrollo.

Otro de los aspectos importantes es el propósito que se fija en relación a aumentar la

capacidad de adaptación de los países, el fortalecimiento de la resiliencia y la reducción de la
vulnerabilidad al cambio climático, en el contexto del objetivo de mantener temperatura del
Acuerdo. Su propósito es fortalecer significativamente los esfuerzos nacionales de
adaptación, incluso mediante el apoyo y la cooperación internacional.
Página 58 de 225
En referencia a la responsabilidad, el Acuerdo de París reconoce la importancia de evitar,
reducir al mínimo y hacer frente a las pérdidas y a los daños relacionados con los efectos
adversos del cambio climático, incluidos los fenómenos meteorológicos extremos y los
fenómenos de evolución lenta, y la contribución del desarrollo sostenible a la reducción del
riesgo de pérdidas y daños.

En línea con tal propósito, se reafirman las obligaciones de los países desarrollados de
apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo para construir un futuro limpio y resistente al
clima, al tiempo que se alienta por primera vez a otras Partes a que presten o sigan
prestando ese apoyo de manera voluntaria. En tal sentido se establecen mecanismos
concretos, como la creación del Mecanismo Financiero de la Convención, incluido el Fondo
Verde del Clima (GCF) y la implementación de un marco tecnológico –en el contexto del
Acuerdo– para fortalecer las actividades de fomento de la capacidad mediante, entre otras
cosas, un mayor apoyo a las medidas de fomento de la capacidad en los países en
desarrollo y los acuerdos institucionales necesarios.

El Acuerdo también impulsa la educación, la formación, la sensibilización, la participación

ciudadana y el acceso público a la información sobre el cambio climático, como mecanismos
de lucha contra el mismo.

Finalmente, impone la obligación de efectuar un “balance mundial” hacia 2023 y cada cinco
años a partir de entonces, evaluando el progreso colectivo hacia el logro de los objetivos del
Acuerdo de una manera global y facilitadora. Dicho balance se basará en la mejor ciencia
disponible y en su objetivo mundial a largo plazo. Su resultado servirá de base para que las
Partes actualicen y mejoren sus medidas y apoyen y aumenten la cooperación internacional
en la lucha contra el cambio climático.

Para profundizar y completar el análisis del resto de los Principios enumerados, sugerimos la
lectura de los siguientes textos que encontrarás en la sección Libros y Publicaciones de
http://bibliotecaderechoambiental.blogspot.com/, a saber:

• JUSTE RUIZ, José, La evolución del Derecho Internacional del Medio Ambiente,

• JUSTE RUIZ, José y CASTILLO DAUDÍ, Mireya, La protección del medio ambiente
en el ámbito internacional y en la Unión Europea, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia,
2014, pág. 19 y siguientes.

• FAJARDO del CASTILLO, Teresa, El Acuerdo de París sobre el Cambio Climático:

sus aportaciones al desarrollo progresivo del Derecho Internacional y las
consecuencias de la retirada de los Estados Unidos, en Revista Española de
Derecho Internacional Sección ESTUDIOS, Vol. 70/1, enero-junio 2018, Madrid,

Página 59 de 225
 págs. 23-51.

•
Los principios del Derecho Ambiental Internacional

Afirma la Dra. Zlata Drnas de Clément que “Los principios generales del Derecho
Internacional Ambiental constituyen normas consuetudinarias del Derecho internacional, que
pueden estar expresadas en normas convencionales y estar conectadas en su raíz a
principios generales del derecho”12.

En efecto, los Principios Generales son modelos, estándares de actuación, reglas de tipo
axiológico que determinan los derechos y obligaciones que tiene el conjunto de los Estados y
los demás sujetos que intervienen en el Derecho Internacional, relativos al modo de tutelar el
ambientes y los elementos y recursos que lo componen.

Esos principios algunas veces han nacido de la costumbre, otras veces han sido instituidos
por la jurisprudencia, generalmente están expresados en los instrumentos internacionales
cuyo objeto es la regulación ambiental y conforman uno de los puntos de partida para
interpretar y aplicar todo el ordenamiento jurídico tendiente a la protección del ambiente en el
plano global.

La doctrina no es del todo unánime en la enumeración y caracterización de los principios, no

obstante lo cual nosotros enunciaremos y caracterizaremos brevemente a los siguientes,
difiriendo su estudio más detallado a la bibliografía que indicamos al final:

• Principio de cooperación

•
Resulta indudable que desde hace ya bastante tiempo –quizá dicho punto de partida señale,
al menos en forma figurada, el nacimiento mismo del Derecho Internacional Ambiental– los
Estados han comprendido que los grandes problemas y conflictos ambientales que afectan al
planeta (de los que ya hemos dado cuenta) precisan de una colaboración mutua y común
entre los mismos para poder encarar con algún tipo de proyección auspiciosa respuestas
eficaces a dichos desafíos.

No es exagerado afirmar que buena parte de los cimientos propios de la normatividad

internacional en materia ambiental se edifican, directa o indirectamente, sobre la base de la
cooperación a escala mundial que requiere la búsqueda de aquéllas soluciones. Tanto es así
que los principales instrumentos jurídicos de carácter internacional, vinculantes o no,
invariablemente refieren o remiten a este principio.

En tal sentido, es oportuno destacar la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y

Página 60 de 225
 Desarrollo, elaborada en el marco de la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente
desarrollada en Río de Janeiro en 1992, cuyo Principio N° 7 afirma, en términos generales,
que “Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar,
proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra…”.
Complementariamente, el Principio 5 enuncia que “Todos los estados y todas las personas
deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable
para el desarrollo sustentable…”, al tiempo que están obligados a “aumentar el saber
científico mediante el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos, e
intensificando el desarrollo, la adaptación difusión y la transferencia de nuevas
tecnologías…” (Principio N° 9), entre otros deberes de cooperación que impone dicha
Declaración.

Ya la Declaración de Principios de Estocolmo de 1972 había afirmado la existencia del deber

de cooperación en los Principios N° 13, 22 y 24.

Este principio de cooperación ha tenido un particular desarrollo en materia de prevención de

la contaminación ambiental transfronteriza, es decir, aquella que tiene origen en uno (o más)
Estados, pero proyecta sus efectos más allá del mismo.

• Principio de soberanía estatal

•
No resulta la contracara del principio de cooperación, pero sí en ocasiones representa un
límite importante a la expansión del mismo.

También mencionado en la mayoría de los convenios y tratados existentes sobre la materia,

reconoce su origen en la preexistencia (y, por qué no, también preponderancia) de los
estados nacionales por sobre la formación de bloques o acuerdos regionales y de
instituciones de carácter internacional.

Conforme al principio de soberanía “los estados tienen el derecho soberano de aprovechar

sus recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo…” (Principio N° 2 de la
Declaración de Río), que de inmediato agrega “… y la responsabilidad de velar por que las
actividades realizadas dentro de su jurisdicción y bajo su control no causen daños al medio
ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción
nacional”.

La segunda parte del enunciado importa una especie de contrapeso o, si se prefiere, un

valladar al ejercicio de esta prerrogativa por parte de los Estados nacionales que, inclusive,
podría verse como un principio autónomo o una suerte de sub principio, ubicado dentro del
de soberanía. Al respecto señala la Dra. Drnas de Clement que “este principio es
complementario del principio de soberanía en tanto implica el deber de respetar idéntico
derecho de soberanía de otros Estados…”13 siendo evidente la interrelación existente entre
Página 61 de 225
 ambos.

Un aspecto importante por destacar es que el principio de soberanía (o, más bien, el pleno
ejercicio y defensa que efectúan los Estados de sus soberanías), está bastante atado a los
vaivenes que experimenta la economía mundial, de suerte que suele ceder espacio en
tiempos de “bonanza” económica –permitiendo de tal modo el avance de la idea de
cooperación y el logro de metas en tal sentido– y agigantando su figura en épocas de crisis,
en resguardo de la situación política y económica propia de cada Estado.

• Principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas

•
Una de las principales dificultades que se presenta a la hora de aunar esfuerzos en pos de la
búsqueda de soluciones a la problemáticas ambiental, está dada por la disparidad existente
entre la situación general de aquellos estados que han alcanzado un nivel aceptable (o
incluso superlativo) de desarrollo y aquéllos que aún no lo han podido hacer.

La tesis central sobre la que parece haberse arribado a un consenso más o menos general
ha sido recogida, una vez más, en la Declaración de Principios de Río ‘92: “… En vista de
que han contribuido en distinta medida a la degradación del medio ambiente mundial, los
Estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas. Los países desarrollados
reconocen la responsabilidad que les cabe en la búsqueda internacional del desarrollo
sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente
mundial y de las tecnologías y recursos financieros de que disponen” (Principio N° 7). El
principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas de los Estados resulta, así,
un complemento y, por qué no, un elemento de interpretación del principio de cooperación.

El nivel de desarrollo alcanzado por ciertos países se ha sustentado, en buena medida, en la

explotación y sobre explotación que han efectuado de los recursos naturales y en la
contaminación y el calentamiento global que han generado en el planeta, razón por la cual
les corresponde ahora un mayor grado de compromiso en la búsqueda de la mitigación de
los impactos ocasionados y, al mismo tiempo, les genera la obligación de contribuir con
aquellas regiones que aún no han podido alcanzar estándares de calidad de vida siquiera
mínimos.

La aplicación práctica (o el logro de eficacia) del principio no resulta tarea sencilla, sobre todo
en virtud de las diferentes interpretaciones que tiene el alcance del mismo –según el país de
que se trate– que dista mucho de ser uniforme. Una notable excepción a ello tuvo ocasión de
producirse, en materia de cambio climático, en el Protocolo de Kioto. Allí los países
desarrollados asumieron obligaciones claramente más gravosas que los demás en materia
de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, conforme ha sido su contribución
en materia de emisiones.

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 • El principio de precaución

•
La formulación de este principio fue efectuada de modo amplio en la Declaración de Río ’92.
Allí, el principio 15 enuncia que “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando
haya peligro de daño grave o irreversible la falta de certeza científica absoluta no deberá
utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los
costos para impedir la degradación del medio ambiente”.

Cierto es que dicho enunciado no ha estado exento de críticas. En tal sentido se ha percibido
negativamente el descenso a la categoría de “criterio” en detrimento de la de “principio”, que
en términos jurídicos resulta mucho más amplio y general. De igual modo la alusión a los
“costos” y a cómo ello puede impregnar de cierta “relatividad” al principio, ha sido juzgada
como un dato disvalioso.

No obstante ello, es un aserto indiscutible que el principio de precaución ocupa un lugar de

preponderancia en el moderno Derecho Internacional, extendiendo incluso sus alcances e
influencia más allá de lo ambiental.

La clave del mismo está en el rol que juega en él la incertidumbre, que es lo que lo diferencia
del principio de prevención, porque en el Principio de Precaución opera una suerte de
prescindencia del ámbito científico a la hora de adoptar las medidas conducentes para una
adecuada tutela del ambiente.

En la conceptualización brindada por el art. 4 de nuestra Ley General del Ambiente se

menciona, además de la falta de certeza científica, a la ausencia de información como
pretexto que no puede ser utilizado para evitar adoptar las medidas necesarias para que el
daño ambiental no se produzca, siendo esta la diferencia con la redacción de Río.

• El principio del contaminador-pagador

•
Ya desde la década del ’70 del siglo pasado comenzó a ser mencionado como una regla de
aristas fundamentalmente económicas, pero su consagración definitiva llegó en 1992, en el
Principio 16 de la Declaración de Río de Janeiro: “Las autoridades nacionales deberían
procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio,
cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés
público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.”

La idea del “contaminador-pagador” también fue objeto, a su turno, de marcada

desconfianza, pues se advertía en ella un salvoconducto para que las empresas pudieran
Página 63 de 225
 continuar contaminando en el curso de sus procesos productivos, a condición de que luego
repararan económicamente el daño ocasionado.

Sin embargo no es ese el enfoque correcto de la cuestión. Así, se ha dicho que “… en rigor el
principio ‘quien contamina paga’ persigue sobre todo que el causante de la contaminación
asuma el coste de las medidas de prevención y lucha contra la misma, sin recibir en principio
ningún tipo de ayuda financiera compensatoria. Se trata de un principio de ‘internal zación’ de
los costes que conlleva el saneamiento de los efectos negativos de la contaminación sobre el
medio ambiente, que deben ser soportados por quien está en el origen de aquella. El
principio busca de este modo invertir la tendencia a la ‘externalización’ de los costes en
cuestión, evitando su transferencia hacia terc ros que, sin ser causantes de la
contaminación, tendrían sin embargo que pagar por ella”14.

En razón de lo expuesto y contrariamente a lo que podría desprenderse de una lectura lineal

del principio, la prevención juega en él un rol fundamental pues siempre los costos de la
misma son sensiblemente menores que los ocasionados por la recomposición o por la
reparación económica. Incluso si se acepta la posibilidad de adjudicar a este principio
también una función punitiva –es decir, de aplicar por su virtud sanciones, administrativas o
penales, a quienes hayan realizado un daño ambiental–15, los costos de la misma también
serán seguramente superiores a los preventivos.

Igualmente es importante entender que el término “contaminación” debe entenderse en

sentido amplio, es decir, comprensivo de toda alteración relevante que modifique
negativamente el ambiente, sus elementos y recursos, el equilibrio de los ecosistemas o los
bienes o valores colectivos.

• El principio de responsabilidad (o de reparación de los daños ambientales)

•
Tanto en la Declaración de Principios de Estocolmo de 1972 como en la de Río ’92, la
formulación carece prácticamente de todo tono vinculante, limitándose a ser una mera
directriz de acción o, más bien, una recomendación. Dice el Principio 13 de Río: “Los
Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la
indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los
Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración
de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos
adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su
jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción.”

Como se visualiza, el planteo apunta a instruir a los Estados para que generen normatividad
respecto de la indemnización debida a quienes resultan damnificados por los procesos de
degradación ambiental, pero sin establecer pautas orientadoras claras en torno a cómo debe
ser esa indemnización, quién debe hacer frente a la misma, bajo qué modalidades, etc.
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e­
i­
 Ello ha tenido como efecto el logro de mecanismos flexibles y endebles que, en la praxis,
están marcados por el progresivo abandono del terreno de la respons bilidad de los Estados
en beneficio de los mecanismos de responsabilidad civil de los particulares16.

• Evaluación de Impacto Ambiental

•
Ya desde la Carta de la Naturaleza de 1982 ha adquirido condición de Principio autónomo,
existiendo incluso instrumentos jurídicos de carácter internacional dedicados exclusivamente
a su tratamiento, como ocurre con el Convenio de la Comisión Económica para Europa de
las Naciones Unidas sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto
transfronterizo, suscripta en Espoo, Finlandia, en 1991.

A su tiempo, la Declaración de Río también consagró esta valiosa herramienta con tono
imperativo, estableciendo en el Principio N° 17 que “Deberá emprenderse una evaluación del
impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad
propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el
medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”.

• Participación ciudadana

•
Adquirió definitivamente carácter de Principio a partir de su consagración en la Declaración
de Río de 1992, cuyo conocido Principio N° 10 reza: “El mejor modo de tratar las cuestiones
ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que
corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la
información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la
información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades,
así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los
Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población
poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los
procedimientos judiciales y administrativos, entre ‚éstos el resarcimiento de daños y los
recursos pertinentes”.

• Desarrollo Sustentable

•
Es un modelo de desarrollo pero, a la vez, también configura un principio del Derecho
Internacional Ambiental, seguramente uno de los más importantes.

Página 65 de 225
a­
 El estudio en detalle de este Principio y de los de Evaluación de Impacto Ambiental y de
Participación ciudadana será efectuada minuciosamente en la Unidad IX.

Para profundizar y completar el análisis del resto de los Principios enumerados, sugerimos la
lectura de los siguientes textos que encontrarás en la sección Libros y Publicaciones de
http://bibliotecaderechoambiental.blogspot.com/, a saber:

• DRNAS de CLÉMENT, Zlata, “Principios Generales del Derecho Internacional

Ambiental como fuente normativa. El Principio de Precaución”, Academia Nacional
de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Centro de Investigaciones Jurídicas y
Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, Anuario IX, 2006

• JUSTE RUIZ, José y CASTILLO DAUDÍ, Mireya, La protección del medio ambiente
en el ámbito internacional y en la Unión Europea, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia,
2014, págs. 46-60.

El Daño Ambiental Transfronterizo

Un apartado especial en el estudio del Derecho Internacional del Medio Ambiente está
reservado al análisis de lo que hace algunos años se conocía como contaminación ambiental
transfronteriza y que ahora se denomina lisa y llanamente daño ambiental transfronterizo.

El daño ambiental transfronterizo es el impacto ambiental negativo producido o generado en

un Estado pero cuyas consecuencias se proyectan y extienden a otros Estados o regiones
(aledañas o no). Este fenómeno seguramente fue uno de los disparadores del comienzo de
la preocupación de la humanidad por dar respuestas a la conflictividad ambiental.

En otros términos: el desarrollo de un Derecho Internacional del Medio Ambiente, es decir, de

un conjunto de normas, principios, valores e instituciones destinados a la tutela del ambiente
y de sus recursos en el ámbito global y a regular las relaciones jurídicas existentes entre los
sujetos que interactúan en este sentido, en buena medida reconoce como antecedente
inmediato la comprobación por parte de la comunidad mundial de este fenómeno, que
seguramente se ha producido a lo largo de la historia de la humanidad, pero cuya intensidad
ha crecido en términos exponenciales a partir de mediados del Siglo XX.

El daño ambiental transfronterizo reconoce varias manifestaciones: a veces los conflictos se

producen en un acotado espectro de vecindad entre los estados, aunque luego dichos
efectos comiencen a extenderse más allá de dichas fronteras (es lo que ocurre, por ejemplo,
con la contaminación atmosférica).

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 Otras veces se produce lo que en la actualidad algunos autores denominan “la exportación
de los riesgos (o de las fuentes) de la contaminación”17.

Se alude con ello a ciertas prácticas muy usuales en el mundo contemporáneo. Algunas
devienen inevitables como producto del desarrollo de la ciencia, la tecnología, los medios de
transporte, etc. y que, en cierto modo, no distinguen el “destinatario” de las consecuencias
negativas (que puede ser bien un estado, una región o incluso un espacio internacional sin
dueño como por ejemplo un océano): nos referimos a ciertas actividades, por ejemplo el
transporte de sustancias peligrosas (petróleo, residuos peligrosos o radioactivos, etc.) que no
pocas veces ocasiona accidentes que traen aparejado un impacto ambiental inmenso.

Otras veces, en cambio, la exportación de los riesgos es un ejercicio premeditado, por

ejemplo la práctica de muchos países “desarrollados” que ubican las instalaciones
contaminantes o peligrosas de sus empresas e industrias en pa ses que se presentan como
“paraísos de la contaminación” (generalmente necesitados de inversión), exportando así los
riesgos inherentes a dichas actividades.

El cambio climático –sin dudas el desafío más grave que enfrenta la humanidad en términos
ambientales– es también una elocuente muestra de cómo la globalización, que en infinidad
de dimensiones resulta signo inequívoco de nuestros tiempos, también ha cobrado singular
magnitud en materia ambiental, demostrando que los efectos negativos de las actividades
económicas, industriales, comerciales, etc. que se desarrollan en algunos sectores del
planeta, rápidamente tienen incidencia en otros tan distantes espacialmente, como en
materia de desarrollo.

El estudio de este tema se complementa con el examen de algunos precedentes que registra
la jurisprudencia internacional a lo largo del último siglo y que resultan útiles para ver la
orientación que han tenido los distintos estados u organismos internacionales a la hora de
dirimir dichos conflictos.

Sobresalen entre esos antecedentes los casos de la Fundición de Trail (1941), del Estrecho
de Corfú (1949) y del Lago Lanoux (1956). Para el análisis de los mismos los invitamos a leer
las páginas 19 a 42 del siguiente texto:

• GÓMEZ-ROBLEDO VERDUZCO, Alonso, “Responsabilidad internacional por daños

transfronterizos”, 2da. Ed., Universidad Nacional Autónoma de México, México,
2014, pág. 19-42. Obra también disponible en http://
bibliotecaderechoambiental.blogspot.com/

•
1 Para un abordaje integral de los textos de la Conferencia puede consultarse el informe
efectuado sobre la misma por N.U. en el sitio https://www.dipublico.org/conferencias/
mediohumano/A-CONF.48-14-REV.1.pdf
Página 67 de 225
í­
2 JUSTE RUIZ, José y CASTILLO DAUDÍ, Mireya, La protección del medio ambiente en el
ámbito internacional y en la UNión Europea, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, pág. 21.

3 El texto íntegro de la Carta puede consultarse en http://www.iri.edu.ar/publicaciones_iri/

manual/Ultima-Tanda/Medio%20Ambiente/7.%20CartaMundialdelaNaturaleza.pdf

4 El contenido de la Declaración de Principios de Río de Janeiro de 1992 se puede consultar

en el sitio http://portal.uned.es/pls/portal/docs/PAGE/UNED_MAIN/LAUNIVERSIDAD/
D E PA R TA M E N T O S / 0 6 1 4 / A S I G N AT / M E D I O A M B I E N T E /
TEMA%201/%20%20%20%20%20DECLARACI%C3%93N%20DE%20R%C3%8DO%201992
.PDF

5 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/25000-29999/29276/norma.htm

6 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/699/norma.htm

7 https://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpspan.pdf

8 http://www.upv.es/contenidos/CAMUNISO/info/U0667148.pdf

9 https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/POIsptoc.htm

10 https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a-conf.216-l-1_spanish.pdf.pdf

11 https://unfccc.int/es/process-and-meetings/the-paris-agreement/que-es-el-acuerdo-de-paris

12 DRNAS de CLÉMENT, Zlata, Principios Generales del Derecho Internacional Ambiental

como fuente normativa. El Principio de Precaución, Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba, Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la
Universidad Nacional de Córdoba, Anuario IX, 2006.

Página 68 de 225
 13 DRNAS de CLEMENT, Zlata, Fuentes del Derecho Internacional del Medio Ambiente, en
SINDICO, F (coord.), Environmental Law, University of Surrey, CMP Publishers, London,
2010, pág. 23.

14 JUSTE RUIZ, José y CASTILLO DAUDÍ, Mireya, Ob. cit., pág 57.

15 SALASSA BOIX, Rodolfo, Los tributos ecológicos y el principio quien contamina paga, en
Rev. SJRJ, v. 21, n. 39, Río de Janeiro, 2014, pág. 151.

16 JUSTE RUIZ, José y CASTILLO DAUDÍ, Mireya, ob. cit., pág. 52.

17 JUSTE RUIZ, José y CASTILLO DAUDÍ, Mireya, Ob. cit., págs. 14-15

•
Guía de Estudio
Unidad 5

A los efectos de que puedas determinar si comprendiste los contenidos propuestos en esta
Unidad te formulamos una serie de preguntas que entendemos te pueden ayudar:
• ¿Cuáles son las principales características del Derecho Internacional Ambiental
moderno?

• ¿Cuáles son las consecuencias de la vinculación de la Teoría de los Derechos

Humanos con el Derecho Internacional Ambiental?

• ¿Cuáles son los principales hitos en la evolución histórica del Derecho Internacional
Ambiental?

• ¿Cuáles son los Principios más importantes surgidos de la Declaración de Río’92

sobre Ambiente y Desarrollo?

• ¿Cuáles son los Principios del Derecho Internacional Ambiental y cómo se

describen?

• ¿En qué consiste el daño ambiental transfronterizo y cuáles son sus expresiones
contemporáneas?

Página 69 de 225
•
UNIDAD 6:
La cuestión ambiental en el Mercosur

1 Introducción

1 La dimensión ambiental del Mercosur.

1 Restricciones y medidas no arancelarias de carácter ambiental.

1 Armonización normativa

1 Coordinación de Políticas: La labor de la Reunión Especializada en Medio Ambiente

(REMA) y el Subgrupo de Trabajo Nº 6.

1 Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur.

INTRODUCCIÓNÓRGANOS DEL MERCOSUR

Para comprender el funcionamiento del Mercosur pondremos de resalto las funciones de
sus principales, órganos conforme su actual organigrama1.
El diseño institucional tuvo dos etapas: la primera de ellas en su constitución y la segunda
con el Tratado de Ouro Preto –ratificado por nuestro país mediante Ley 24.560–, que
dispuso como órganos con capacidad decisoria, de naturaleza intergubernamental del
MERCOSUR al Consejo del Mercado Común, al Grupo del Mercado Común y a la
Comisión de Comercio del MERCOSUR.
También incluye como órganos a la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo
Económico-Social y la Secretaría Administrativa del Mercosur.
Analizaremos brevemente las funciones de los tres órganos que tiene capacidad decisoria
conforme la información oficial:

1 El Consejo del Mercado Común es el órgano superior del MERCOSUR al cual

incumbe la conducción política del proceso de integración y la toma de decisiones
para asegurar el cumplimiento de los objetivos establecidos por el Tratado de
Asunción y para alcanzar la constitución final del mercado común.

• Está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores; y por los Ministros de
Economía, o sus equivalentes de los Estados Partes. Se reúne todas las veces que lo
estime oportuno, debiendo hacerlo por lo menos una vez por semestre con la participación
de los Presidentes de los Estados Partes.
Para el cumplimiento de sus funciones el CMC cuenta con órganos o foros dependientes
como son: la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Reuniones de

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 Ministros, Grupos de Alto Nivel, entre otros.
Se pronuncia mediante Decisiones, las que son obligatorias para los Estados Partes.

1 El Grupo Mercado Común es el órgano ejecutivo del MERCOSUR. Está integrado

por cinco miembros titulares y cinco miembros alternos por país, designados por los
respectivos Gobiernos, entre los cuales deben constar obligatoriamente
representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de los Ministerios de
Economía (o equivalentes) y de los Bancos Centrales.

• Se reúne en forma ordinaria o extraordinaria. Las reuniones ordinarias se realizan en

forma alternada en los Estados Partes, en fechas a convenir, por lo menos, una vez cada
tres meses. Las reuniones extraordinarias se realizan en cualquier momento, a solicitud de
cualquier Estado Parte en lugar a convenir.
La Decisión CMC N° 24/14 estableció la estructura actual dependiente del Grupo Mercado
Común y los criterios generales que orientan la creación de futuros órganos que queden
comprendidos bajo su órbita. En este sentido, determinó que la estructura del GMC está
integrada por las siguientes categorías de órganos: Grupos, Subgrupos de Trabajo,
Grupos Ad Hoc y Reuniones Especializadas.
El Grupo Mercado Común se pronuncia mediante Resoluciones, las cuales son
obligatorias para los Estados Partes.

A los efectos de nuestra disciplina es oportuno destacar que al firmarse el Tratado de

Asunción, se ratificó la metodología de los SGT, que se formaron de acuerdo con los
términos del Acta de Buenos Aires de Junio de 1990 y comenzaron a trabajar en la
segunda mitad de dicho año, es decir en el año previo al nacimiento formal del Mercosur.
Inicialmente se crearon diez SGT y luego se agregó el número once. Los once subgrupos
de trabajo durante el período de transición fueron:

1 SGT 1 : Asuntos Comerciales,

1 SGT 2 : Asuntos Aduaneros,

1 SGT 3 : Normas Técnicas,

1 SGT 4 : Política Fiscal Monetaria,

1 SGT 5 : Transporte Terrestre,

1 SGT 6 : Transporte Marítimo,

1 SGT 7 : Política Industrial y Tecnológica,

1 SGT 8 : Política Agrícola,

1 SGT 9 : Política Energética,

Página 71 de 225
 1 SGT 10: Coordinación de Políticas Macroeconómicas

1 SGT 11 : Relaciones Laborales.

•
Como podemos advertir en esta etapa inicial la dimensión ambiental no era parte de la
estructura del Mercosur, será años mas tarde, como lo veremos mas adelante, cuando
aparezca esta dimensión.

1 A la Comisión de Comercio del MERCOSUR, órgano encargado de asistir al

Grupo Mercado Común, compete velar por la aplicación de los instrumentos de
política comercial común acordados por los Estados Partes para el funcionamiento
de la unión aduanera, así como efectuar el seguimiento y revisar los temas y
materias relacionados con las políticas comerciales comunes, con el comercio intra-
Mercosur y con terceros países.

• Está integrada por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por Estado Parte
y es coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Se reúne por lo menos una
vez al mes o siempre que le fuera solicitado por el Grupo Mercado Común o por
cualquiera de los Estados Partes.
La Comisión de Comercio del MERCOSUR cuenta con la asistencia de órganos o foros
dependientes, denominados “Comités Técnicos”, para el cumplimiento de sus tareas.
Se pronuncia mediante Directivas, las cuales son obligatorias para los Estados Partes.

La dimensión ambiental del Mercosur.

Tanto en el proceso de regionalización europeo como en el del MERCOSUR, la
incorporación de la agenda ambiental ha sido paulatina, encontrándose mucho más
avanzada la cuestión en la unión de países del viejo continente. En los tratados iniciales
sólo se podían invocar excepciones a la libre circulación de mercancías en base a la
protección de la salud y la vida de las personas o animales, o preservación de vegetales.
En efecto, lo relativo a la tutela ambiental no fue objeto de ninguno de los 24 artículos del
Tratado de Asunción, ratificado por Argentina por medio de la ley 23.981, con lo que
podemos advertir que la integración de los mercados era el objetivo principal.
No obstante ello el Preámbulo del tratado establece, entre las condiciones en que deberá
realizarse la integración, que “debe ser alcanzada mediante el más eficaz
aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente”2.
Sobre el particular hacemos propias las palabras de la Dra. Zlata Drnas de Clément, quien
resalta “No sólo resaltamos el verbo utilizado (“debe”) sino el hecho de que la vía señalada
para alcanzar la integración (“mediante”) haya sido enunciada en primer término en la
frase con relación a las otras vías: el mejoramiento de las interconexiones físicas, la
coordinación de las políticas macroeconómicas y complementación de los diferentes
sectores de la economía3” constituyendo esta frase una verdadera “Clausula Ambiental
del Mercosur”
En este sentido el Tribunal Arbitral Ad Hoc en su Laudo I /05 , ha señalado: “99. (…). La
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 protección del medio ambiente es un principio básico para el MERCOSUR. Como ya se
explicitó anteriormente, el Preámbulo del Tratado de Asunción y la aplicación del artículo
2º, letra b) del Anexo I del Tratado, que incorpora el artículo 50 del Tratado de Montevideo
de 1980, son pruebas inequívocas de que el MERCOSUR nació y debe desarrollarse
protegiendo la vida y la salud de las personas, de los animales y de los vegetales (…)”.4
La Dra. Silvia Coria5 nos plantea que es imperioso proponer una agenda propia para la
región ante las necesidades de evitar el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida
para las generaciones presentes y futuras, erradicando la pobreza generada por un
modelo de desarrollo que está en crisis.
Si bien esto ha sido planteado hace años, vemos como los comportamientos de los
gobiernos de la región han sido erráticos, poniendo en riesgo en muchos casos la mayor
reserva de biósfera del mundo.
Y para José Esain6, la agenda del MERCOSUR debería abordar el problema con una
noción superadora del esquema de la clásica sustentabilidad, agregándole a la misma una
visión del desarrollo a escala humana, cuyo foco está situado en las personas y no a los
objetos.
Los autores que postulan éste modelo sostienen que el mejor desarrollo será el que
permita elevar más la calidad de vida de las personas, y esta dependerá de las
posibilidades que tengan la personas de satisfacer adecuadamente sus necesidades
humanas fundamentales, a saber:

1 Subsistencia

1 Protección

1 Afecto,

1 Entendimiento

1 Participación

1 Ocio

1 Creación,

1 Identidad

1 Libertad

• Si bien muchos imaginan que las necesidades humanas cambian a través del tiempo, que
han ido mutando con el tiempo, con las culturas las razas y las sociedades, nosotros
consideramos que no es así, que las mismas se mantienen y que hacen a la realización
del ser humano como tal en cualquier tiempo y lo que varía es el modo de satisfacerlas. Es
en virtud de su permanencia que podemos asociar cada una de ellas a los instrumentos de
Derechos Humanos.
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Hasta ahora la no se ha alcanzado este nivel de compromiso por parte de los estados, y si
bien en los documentos del Mercosur, el ambiente aparece como derecho humano; en las
disposiciones resultantes de sus órganos, en muchos casos sólo se lo analiza en función a
los límites que pueda poner al mercado, con contenido unidireccional y objetivista, que no
servirá para lograr el verdadero desarrollo sostenible a escala humana.
Tal como lo expresan Konrad von Moltke y Daniel Ryan7 “Sería razonable pensar que la
agenda ambiental del Mercosur se siga expandiendo. Además de las cuestiones obvias
relativas al medio ambiente transfronterizo y al manejo de recursos compartidos como la
cuenca del Río de la Plata existen temas relacionados con las especies migratorias y un
temario amplio a tener en cuenta en relación con la contaminación industrial”

Restricciones y medidas no arancelarias de carácter ambiental.

Destaca Daniel Ryan que “La relación entre comercio internacional y medio ambiente es
compleja y de mutuo impacto”. En ella se entrecruzan, por un lado, las lógicas de la
liberalización comercial que no admiten barreras arancelarias y no arancelarias en el
marco del mercado común (lo que implica un no hacer por parte de los estados); y por el
otro las de la tutela del ambiente por parte de los países a través de regulaciones o
incentivos (que implica un hacer por parte del estado).
La experiencia en el mercado internacional indica que a medida que se profundiza la
liberalización comercial mediante la eliminación de las barreras arancielarias, aumenta la
propensión de los estados de aplicar medidas no arancelarias, las que en muchos casos
son de difícil justificación.
Como consecuencia de ello se genera una tensión entre quienes ven en el Mercosur
únicamente un ámbito de integración comercial y aquellos que desean que se convierta en
un espacio político-institucional que dé respuesta a los problemas ambientales de la
región.
Para lograr el objetivo de la integración económica con un razonable cuidado del
ambiente, uno de los primeros pasos que debe llevar adelante cualquier proceso de
liberalización comercial entre estados es la liberación de barreras o restricciones no
arancelarias.
En ese sentido el Tratado de Asunción en su anexo I (art. 2° ap. b) definió por
restricciones: “cualquier medida de carácter administrativo, financiero, cambiario o de
cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado Parte impida o dificulte, por decisión
unilateral, el comercio recíproco”.
Durante el proceso de transición del Tratado, se instrumentó un proceso de identificación y
clasificación de medidas no arancelarias –incluyendo aquellas de naturaleza ambiental– a
los fines de su eliminación, armonización o justificación de su aplicación.
Estas medidas no arancelarias no son, en esencia, prohibidas, pero lo que sí resulta
necesario es que su aplicación no constituya una forma encubierta de proteccionismo, es
decir, que deben estar suficientemente justificadas.
En tal virtud resulta imprescindible establecer criterios y procedimientos claros que
permitan evaluar una medida de carácter ambiental que implique una restricción al
comercio de modo que estas tengan como objetivo real el garantizar la calidad ambiental
del país que la impone y no una barrera establecida con fines proteccionistas.
Página 74 de 225
 Armonización normativa
Como lo referíamos en el punto precedente, en cualquier proceso de integración nos
vamos a ver ante la existencia de diferentes niveles de protección jurídica (en diferentes
aspectos, incluso ambientales) entre los países de la región, y ello puede plantearse como
un elemento de tensión en el proceso de integración regional.
Es por ello que en el art. 1° del Tratado de Asunción los países firmantes han asumido el
compromiso de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el
fortalecimiento del proceso de integración.

En el trabajo del Grupo Y´Guazú “BASES PARA LA ARONIZACIÓN DE EXIGENCIAS

AMBIENTALES EN EL MERCOSUR”, dirigido por Pedro Tarak, se expresa “La “unicidad”
de la Tierra y de sus ecosistemas actúan como fuerza integradora a partir de los
imperativos propios de las reglas ecológicas, de carácter universal. Sin embargo, la
realidad de la Tierra no envuelve necesariamente una “unidad” del Mundo”8.
Desde la perspectiva ambiental son varios los puntos a armonizar en los marcos
normativos, para evitar que estas tutelas (o la falta de las mismas) se conviertan en
elementos distorsivos del comercio o en barreras paraarancelarias.
A continuación ponemos algunos ejemplos de cómo medidas no arancelarias o el uso de
recursos naturales compartidos, pueden convertirse o afectar el funcionamiento de un
espacio de integración, a saber:

1 CRITERIOS DE CALIDAD AMBIENTAL DE LOS PRODUCTOS: el establecimiento

de los mismos por parte de un estado miembro respecto de los productos
prevenientes de otros estados, puede implicar barreras comerciales y mecanismos
de subvenciones encubiertas.

1 USO DE RECURSOS NATURALES COMPARTIDOS: la existencia de un territorio

lindante implica el uso de recursos naturales compartidos, lo que implica no sólo el
desarrollo de políticas coordinadas, sino la necesidad de establecer una
coordinación normativa sobre la base de los principios de prevención, precaución y
coordinación.

1 NECESIDAD DE INTERNALIZACIÓN DE LOS COSTOS AMBIENTALES: si bien

cada estado es soberano en la aplicación de sus políticas ambientales, el hecho de
aplicar políticas menos rigurosas implica un abaratamiento de los costos industriales
y esto choca con dos elementos:

• a) competencia desleal en el mercado común, y

b) encubrimiento de perjuicios sobre el ambiente para lograr ventajas económicas.

1 H O M O G E N E I D A D D E C A L I D A D A M B I E N TA L PA R A E L C O M E R C I O
INTERNACIONAL: la uniformidad de los criterios de gestión y producción ambiental
fortalecen la posición del mercado común para negociar con otros mercados, por el

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 contrario la falta de tales criterios puede ser utilizada por alguno de los países
miembros para captar inversiones en actividades contaminantes.

•
Si bien no existen acuerdos preexistentes para armonizar –lo que por un lado da un grado
mayor de flexibilidad y, por el otro, constituye una amenaza al proceso mismo– sí existe un
“Procedimiento para el Análisis y Resolución de las Medidas y Restricciones No
Arancelarias” que hace a la construcción de la armonización y que tiene base en la
estructura actual del MERCOSUR.
Este procedimiento considera:
a) la aceptación o rechazo de restricciones no arancelarias.
b) determinación de los temas a armonizar: se relaciona directamente con la existencia de
barreras.

Procedimiento de aceptación o rechazo de las restricciones no arancelarias

Cada Estado Parte debe informar las normas propias sobre restricciones o medidas no
arancelarias. Identificadas las mismas, se analiza si se trata de una medida de carácter
ambiental, si se generó a partir de un acuerdo ambiental internacional ratificado por el país
que adoptó la medida, si está relacionada con legislación nacional destinada a la
protección de la vida y la salud de personas, animales y plantas. Luego se determina el
Organismo de Aplicación de la medida y la jerarquía normativa del acto que incluye la
restricción.
Cumplidos estos pasos procede a analizarse si está debidamente justificada desde el
punto de vista ambiental, si el bien jurídico tutelado cuenta con similares características en
otros países planteándose en su caso la alternativa de armonización, o si por el contrario
corresponde rechazar la restricción no arancelaria.

Armonización normativa
Ante estas diferencias normativas es necesario abocarse a un proceso de armonización, lo
que en modo alguno implica la uniformidad normativa entre los diferentes países, de
hecho hay un sinnúmero de estrategias como la aplicación de estándares mínimos,
estándares máximos, estándares uniformes, estándares diferenciados, dependiendo la
aplicación de cada circunstancia y caso en particular.
Por su parte el basamento de todo proceso de armonización es el reconocimiento del
derecho soberano de cada estado para establecer el marco normativo que entienda
apropiado para el manejo de sus recursos naturales, y el desarrollo de las políticas
vinculadas con la tutela de su ambiente.
Otros mecanismos de armonización están dados por la denominada armonización
procedimental, en este caso la racionalidad gira en ponerse de acuerdo en una serie de
prácticas ambientales comunes, que reducen las divergencias políticas y las tensiones
vinculadas a la competitividad.
Entre estos encontramos los procesos de certificación de calidad ambiental como las ISO
14000 o los procesos de ECO-ETIQUETADO.
En relación a este último, la Resolución 38/95 GMC comisionó al SGT6 para desarrollar un
Página 76 de 225
proceso tendiente a definir y formalizar un sistema de Sello Verde del Mercosur, el que a la
fecha no ha tenido avances importantes.

Coordinación de Políticas: La labor de la Reunión Especializada en Medio Ambiente

(REMA) y el Subgrupo de Trabajo Nº 6
El artículo 1° del Tratado de Asunción establece como hechos necesarios para la
conformación del MERCOSUR “La coordinación de políticas macroeconómicas y
sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal,
monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y
comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de
competencia entre los Estados Partes”
Como podrá advertirse no se hace expresa referencia a la coordinación en materia
ambiental, pero ello no fue obstáculo para que la dimensión ambiental se introdujera.
Tal como refiriéramos anteriormente el preámbulo refiere a que el cumplimiento de los
objetivos deberá tener en cuenta “la preservación del medio ambiente” y se considera que
la tutela ambiental es una de las políticas a coordinar y que surge de la expresión genérica
“otras que se acuerden”, y ello se vio reflejado en el accionar de diferentes Sub Grupos
de Trabajo.
Ya en la 2ª Cumbre de Presidentes del Mercosur llevada a cabo en Las Leñas en 1992 se
creó la Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA) con el cometido de analizar las
legislaciones de las partes con el fin de proponer acciones para mejorar el cuidado del
ambiente en la región. Como resultado de este accionar por Resolución 10/94 GMC9 se
aprobaron las “Directrices básicas en materia de política ambiental”.
Las directrices comprenden un conjunto de principios generales de política y criterios
programáticos de gestión, las que deberán luego ser internalizada por cada uno de los
países miembros y consistían en:

1 Asegurar la armonización de la legislación ambiental entre los Estados Partes del

Tratado de Asunción, entendiéndose que armonizar no implica el establecimiento de
una legislación única. Con la finalidad del análisis comparativo de las legislaciones,
se considerarán tanto las normas vigentes como su real aplicación. En caso de
lagunas en las legislaciones ambientales, se promoverá la adopción de normas que
consideren adecuadamente a los aspectos ambientales implicados y aseguren
condiciones ecuánimes de competitividad en el MERCOSUR.

1 Asegurar condiciones ecuánimes de competitividad ente los Estado Partes para la

inclusión del costo ambiental en el análisis de estructura del costo total de cualquier
proceso productivo.

1 Garantizar la adopción de prácticas no degradantes del medio ambiente en los

procesos que utilizan los recursos naturales.

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 1 Asegurar la adopción del manejo sustentable en el aprovechamiento de los recursos
naturales renovables a fin de garantizar su utilización futura.

1 Asegurar la obligatoriedad de adoptar la práctica de licencia /habilitación ambiental

para todas las actividades potencialmente degradantes del medio ambiente en los
Estados Partes, teniéndolo como uno de los instrumentos de evaluación de impacto
ambiental.

1 Asegurar la minimización y/o eliminación de la descarga de poluentes a partir del

desarrollo y de adopción de tecnologías apropiadas, tecnologías limpias y de
reciclado, y el tratamiento adecuado de los residuos sólidos, líquidos y gaseosos.

1 Asegurar un menor grado de deterioro ambiental en los procesos productivos de los

productos de intercambio, teniendo en vista la integración regional en el ámbito del
MERCOSUR.

1 Asegurar la concertación de acciones dirigidas a la armonización de procedimientos

legales y/o institucionales para la licencia/habilitación ambiental, y la realización de
los respectivos monitoreo de las actividades que puedan generar impactos
ambientales en los ecosistemas compartidos.

1 Estimular la coordinación de criterios ambientales comunes para una negociación e

implementación de los actos internacionales de carácter prioritario en el proceso de
integración.

1 Promover el fortalecimiento de las instituciones para la gestión ambientalmente

sustentable mediante el aumento de la información sustantiva para la toma de
decisiones, el mejoramiento de la capacidad de evaluación, y el perfeccionamiento
de las instituciones de enseñanza, capacitación e investigación.

1 Garantizar que las actividades relacionadas en el desarrollo del turismo entre los
Estados Partes consideren los principios y normas que aseguren el equilibrio
ambiental actividades potencialmente degradantes del medio ambiente en los
Estados Partes, teniéndolo como uno de los instrumentos de evaluación de impacto
ambiental.

• Con posterioridad los Ministros y Secretarios de Estado de Medio Ambiente de los países
miembros coincidieron, por medio de la la Declaración de Taranco del 21/6/95, en la
conveniencia de transformar el REMA en un Subgrupo de Trabajo del Mercado Común, lo
que fue así dispuesto por Resolución 20/95 del GMC10, convirtiéndose en el SGT 6
“Medio Ambiente”.
Por Resolución 45/02 GMC11, con antecedente en los trabajos llevados a cabo hasta esa
fecha y con fundamento en las discusiones de la cumbre de Johanesburgo quedaron
definidas como tareas prioritarias del SGT 6 las siguientes:

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 1 Medidas no Arancelarias

1 Competitividad y Medio Ambiente

1 Temas sectoriales

1 Implementación del “Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur”

1 Instrumentos y mecanismos para la mejora de la gestión ambiental

1 Sistema de información ambiental (SIAM)

1 El medio ambiente como generador de oportunidades en el marco del desarrollo

sustentable

1 Protección y gestión de la base de recursos naturales para el desarrollo económico

y social

1 Gestión ambientalmente adecuada de sustancias y productos químicos peligrosos.

1 Acompañamiento de la agenda ambiental internacional.

•
Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur.
La figura de los Acuerdos Marco se diferencia de otras figuras tradicionales del Derecho
Internacional Público en las que los países sientan las obligaciones asumidas de modo
preciso y los mecanismos de enforcement, Tal como lo sostiene Gustavo Magariños12, los
Acuerdos Marco tienen escasas normas obligatorias y sus textos contienen enunciados
programáticos, principios genéricos y orientaciones políticas.
En la IV REUNION EXTRAORDINARIA del SGT 6 llevada adelante en Florianópolis en 13
y 14 de marzo de 2001 se acordó el proyecto del que fue el A.M.M.A.M. el que fuera
tratado y aprobado en Asunción del Paraguay por Decisión del Consejo del Mercado
Común N° 2/01 del 22/06/2001, ratificado por ley 25.84113.
En su preámbulo las partes resaltan la necesidad de la cooperación en materia ambiental,
relacionados con el modelo de desarrollo sustentable, reconociendo la importancia de
estas políticas para la implementación de los compromisos intergeneracionales y
ratificando los compromisos asumidos al suscribir la AGENDA 21.
A la vez considera que las políticas comerciales y ambientales deben complementarse
para asegurar el desarrollo sustentable en el MERCOSUR.
En su articulado dispone, a los efectos de lograr el desarrollo sustentable y la protección
del medio ambiente, que en la aplicación de sus políticas los estados partes deben
observar las siguientes líneas de orientación:

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 1 promoción de la protección del medio ambiente y del aprovechamiento más eficaz
de los recursos disponibles mediante la coordinación de políticas sectoriales, sobre
la base de los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio;

1 incorporación del componente ambiental en las políticas sectoriales e inclusión de

las consideraciones ambientales en la toma de decisiones que se adopten en el
ámbito del MERCOSUR, para el fortalecimiento de la integración;

1 promoción del desarrollo sustentable por medio del apoyo recíproco entre los
sectores ambientales y económicos, evitando la adopción de medidas que restrinjan
o distorsionen, de manera arbitraria o injustificada, la libre circulación de bienes y
servicios en el ámbito del MERCOSUR;

1 tratamiento prioritario e integral de las causas y las fuentes de los problemas

ambientales; (PPIO de PREVENCION)

1 promoción de una efectiva participación de la sociedad civil en el tratamiento de las

cuestiones ambientales;

1 fomento a la internalización de los costos ambientales mediante el uso de

instrumentos económicos y regulatorios de gestión.

•
En el Capítulo III se aborda la Cooperación en Materia Ambiental estableciendo diferentes
dispositivos para la adopción de políticas comunes, para la protección del medio ambiente,
tanto en el ámbito interno como en el desarrollo de políticas unificadas en los foros
internacionales.
A su vez se establece a que los estados asumen el compromiso de trabajar en forma
conjunta, en lo atinente a cuatro áreas temáticas incluidas en el Anexo, a saber:

1 Gestión sustentable de los recursos naturales

1 Calidad de vida y planeamiento ambiental

1 Instrumentos de política ambiental

1 Actividades productivas ambientalmente sustentables

•
Otros instrumentos del Mercosur
Entre otros instrumentos que conforman el plexo normativo del MERCOSUR en materia
ambiental, podemos destacar:

1 Protocolo de Cooperación y Asistencia en cuestión de desastres o emergencias

ambientales del Mercosur
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 1 Acuerdo sobre Política de Gestión Ambiental de Residuos Especiales de
Generación Universal y Responsabilidad Post–Consumo

1 Directrices de Gestión Ambiental y Producción más Limpia

1 Política de promoción y cooperación en producción y consumo sostenibles en el

Mercosur

• Para profundizar sobre el contenido de estos los invitamos a leer los puntos 2.2. y 3
(completo) del trabajo “LA NORMATIVA MEDIOAMBIENTAL DEL MERCOSUR” de Jamile
B. Mata Diz que podrán encontrar en:
http://bibliotecaderechoambiental.blogspot.com/p/libros-y-puclicaciones.html

1https://www.mercosur.int/documento/organigrama-mercosur-completo/

2http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/380/norma.htm

3Drnas de Clément, Zlata: “LA “CLÁUSULA AMBIENTAL” EN EL MERCOSUR” Pág 8

https://drive.google.com/file/d/1TweajtILg41qH3pkjcnYf4JVkIOJX5fw/view?usp=sharing
4Laudo I /05 de TAH pronunciado bajo el sistema el PO, sobre la Controversia entre la
República Oriental del Uruguay y la República Argentina "PROHIBICIÓN DE
IMPORTACIÓN DE NEUMÁTICOS REMOLDEADOS"

5Coria, Silvia y ot, “Integración, desarrollo sustentable y medio ambiente”, Ediciones

Ciudad Argentina, 1997

6ESAIN, José: “MERCOSUR Y MEDIO AMBIENTE”, suplemento de derecho ambiental de

la revista La Ley, 25/6/04, pp. 3.

7VON MOLTKE, Konrad y RYAN, Daniel: “Medio Ambiente y Comercio: El caso de

Mercosur y los Principios de Winnipeg,” Pág. 39,https://publications.iadb.org/publications/
spanish/document/Medio-ambiente-y-comercio-El-caso-de-Mercosur-y-los-principios-de-
Winnipeg.pdf

8Grupo Y´Guazú “BASES PARA LA ARMONIZACIÓN DE EXIGENCIAS AMBIENTALES

EN EL MERCOSUR”, https://issuu.com/fundacion.farn/docs/mercosur

9http://www.loa.org.ar/legNormaDetalle.aspx?id=3758

10https://www.bcb.gov.br/Rex/SGT4/Ftp/RES_20_1995.pdf

11http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/resolutions/Res4502s.asp

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 12 Magariños, Gustavo “Uruguay en el MERCOSUR”, Fundación de Cultura Universitaria,
Montevideo, Uruguay, reimpresión 1ª edición, Septiembre 1991, página 53.

13http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/91816/norma.htm

• Guía de Estudio
Unidad 6

A los efectos de que puedas determinar si comprendiste los contenidos propuestos en esta
Unidad te formulamos una serie de preguntas que entendemos te pueden ayudar:
1 ¿En qué consisten los procesos de regionalización y qué diferencias hay entre los
de la primera y la segunda etapa?

1 ¿En qué consiste la Dimensión Ambiental del Mercosur?

1 ¿Cuáles son las tensiones que se dan en un proceso de integración regional?

1 ¿Por qué es necesario la armonización normativa en materia ambiental?

1 ¿Cómo fue evolucionando la cuestión ambiental en la institucionalidad del

Mercosur?

1 ¿Cuál es el contenido del Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur?

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• UNIDAD VII
EL CONSTITUCIONALISMO AMBIENTAL ARGENTINO

Link de presentación https://us06web.zoom.us/rec/share/

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• Introducción

• El Derecho Humano a gozar de un ambiente sano (o a una adecuada calidad de

vida).

• La Reforma Constitucional de 1994 y la consagración del derecho al ambiente.

• Dominio y Jurisdicción sobre los Recursos Naturales. El Federalismo de

Concertación.

• La constitucionalización del derecho a gozar del ambiente sano en las provincias.

• El Amparo Ambiental.

• Introducción

•
(Fe de erratas: en el minuto 0'50'' donde el docente dice "art. 45", debió decir "art. 41")
El Derecho Humano a gozar de un ambiente sano (o a una adecuada calidad de vida)
Ya nadie duda de que el derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado es un
derecho humano. Más aún: si se aceptara algún tipo o grado de “jerarquización” entre los
derechos humanos, bien podríamos decir que, al igual que la vida, el derecho al ambiente
es un derecho humano por excelencia, pues resulta presupuesto indispensable para el
adecuado ejercicio y disfrute de los demás derechos esenciales que tenemos los seres
humanos.
Es que resulta una tarea ardua –y con resultados muy fácilmente suponibles– imaginar la
propia existencia de las personas humanas en un contexto ambiental degradado,
contaminado y sin condiciones mínimas para el desarrollo. La salud, que también es un
derecho fundamental, sería imposible de asegurar y por decantación el propio derecho a la
vida sería poco menos que inviable. Luego, otros derechos personalísimos conquistados a
lo largo de la historia por las personas (la propiedad, el trabajo, la educación, por
mencionar algunos) lejos estarían también de poder ejercitarse en plenitud.
Esta hipótesis –que expresamos en modo potencial– en realidad no está muy distante de
arribar a una instancia de corroboración. Y esa proximidad se vuelve cada vez más

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palpable a medida que advertimos el modo en que se profundizan los grandes problemas
ambientales que afectan a la humanidad. El escenario de conflicto que genera el cambio
climático, por ejemplo, es revelador: basta pensar en el desastre que se produciría en
muchísimos ecosistemas si la temperatura media del planeta continúa incrementándose,
para dar cuenta de la necesidad que tiene el hombre de conservar su hábitat en
condiciones apropiadas.
Así, el goce de un ambiente sano ha ascendido a la categoría de derecho principalísimo y
la necesidad de resguardarlo y asegurarlo es un presupuesto de la propia existencia
humana.
La consagración de este derecho en el plexo normativo constitucional de gran parte de los
ordenamientos jurídicos del mundo (en el caso argentino, en la parte dogmática de la
Constitución, entre los nuevos Derechos y Garantías), se reitera, es una muestra más de la
veracidad de lo expuesto.
Por eso, cuando hablamos del derecho a gozar de un ambiente sano –incluso con
preferencia por sobre la alocución Derecho Ambiental– ha de quedar en claro que nos
referimos a un derecho que ha alcanzado la máxima categoría jerárquica en materia
normativa y que, como tal, es requisito ineludible dotarlo de la máxima protección para que
su ejercicio no se vea disminuido o menoscabado.
Existe –asimismo– una extraña paradoja: al mismo tiempo que el paradigma
antropocéntrico va resignando espacio a la hora de definir el modo en que el hombre se
relaciona con la naturaleza, la humanidad ha coincidido en elevar a la categoría de
derecho fundamental el derecho a gozar de esa naturaleza en condiciones dignas, que le
permitan la calidad de vida necesaria para desarrollarse en todos sus aspectos.
Sin embargo, si bien se mira, ambas cosas no son sino las caras opuestas de una misma
moneda: evidentemente hemos llegado a un punto de quiebre que nos indica que tenemos
una prerrogativa fundamental a gozar de un ambiente adecuado y que por ello mismo
estamos obligados a corrernos del medio y dejar de intervenir en ese ambiente del modo
en que lo venimos haciendo, pues sino aquél derecho será cada vez más de cumplimiento
imposible.
Dice Carlos Aníbal Rodríguez, hablando de una posible contradicción o redundancia en la
frase “Derechos Humanos” (siendo que los derechos han sido diseñados justamente para
los seres humanos) que dicha redundancia no existe porque “lo que en realidad se quiere
decir –y ello más allá de las distintas concepciones que existen al respecto– es que hay
ciertos y determinados derechos, que se consideran esenciales y básicos a todo ser
humano y que por lo tanto merecen una protección especial a fin de asegurar la igualdad
real que tienen todos los habitantes de una nación ante la ley…”1.
Y entendemos que esa igualdad real no puede significar otra cosa que garantizar la
efectividad de la protección del derecho consagrado. La Corte Suprema de Justicia de la
Nación lo ha dicho con meridiana claridad en la causa Mendoza2, el precedente más
importante con que contamos en nuestro país en materia ambiental (al menos, hasta que
estas consideraciones son escritas) al sentenciar que “El reconocimiento del status
constitucional del derecho al goce de un ambiente sano… configura la precisa y positiva
decisión del constituyente de 1994 de enumerar y jerarquizar con rango supremo a un
derecho prexistente…”.
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En consecuencia, la constitucionalización de un derecho humano –en este caso, el de
gozar de un ambiente sano– entraña la directa e inmediata operatividad de la cláusula que
así lo dispone, porque el no supeditar la vigencia, efectividad y eficacia de ese derecho a la
existencia de ningún otro acto legislativo, administrativo o judicial es, justamente, el
reaseguro del respeto a ultranza de dicha garantía. Y ello es así aun en el supuesto de que
la propia cláusula constitucional requiera reglamentación pues –es doctrina de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación– la ausencia o retardo de la misma no puede resultar
óbice para la observancia de aquélla.
En síntesis: si podemos coincidir en que, en términos sencillos, los Derechos Humanos son
aquellos derechos que resultan inherentes a todas las personas por el sólo hecho de su
condición y en forma independiente a otras características de su personalidad
(nacionalidad, sexo, raza, color de piel, idioma, religión, etc.); y si también nos es permitido
arribar a un consenso básico en orden a que el pleno disfrute y ejercicio de esos derechos
humanos requiere ineludiblemente de un medio apropiado, de condiciones ambientales
aptas, sanas, saludables, que propicien el desarrollo de las personas en todas sus
dimensiones; entonces pacíficamente arribaremos a la conclusión de que el derecho a
gozar de un ambiente sano, como ya hemos dicho, es un derecho humano por
antonomasia que bien podría denominarse también derecho a una adecuada calidad de
vida. Volveremos sobre este concepto al hablar de desarrollo sustentable.
Evolución de la Teoría de los Derechos Humanos.
Si bien a priori los Derechos Humanos parecerían formar un bloque compacto, una
“especie” única de derechos, ello no es rigurosamente así. Es verdad que, en general,
participan de los mismos caracteres, pero la evolución de la Teoría de los Derechos
Humanos demuestra que el nacimiento y desarrollo de cada uno de ellos –que se ha dado
a lo largo de más de 200 años– ha respondido a requerimientos propios de las
circunstancias imperantes en cada momento histórico.
Así, en coincidencia con la mayor parte de la doctrina existente sobre el tema, digamos
que es posible identificar varios períodos en este desarrollo, que permiten arribar, a su vez,
a la existencia de distintas categorías o, para utilizar la denominación tradicional,
diferentes generaciones de Derechos Humanos, cada una –se insiste– hija de su tiempo.
Es que un sinnúmero de factores han condicionado la progresiva evolución de la teoría de
los Derechos Humanos. Las enormes transformaciones en materia política, económica,
social, ideológica, filosófica y jurídica –por mencionar algunas de las dimensiones que
revisten la existencia de la humanidad– que se han producido desde la Revolución
Francesa (acontecimiento que marca de algún modo el inicio de la existencia de los
Derechos Humanos, al menos con el significado que la modernidad les confiere) hasta la
actualidad, han planteado escenarios diversos y cada nueva categoría de Derechos
Humanos irrumpió para intentar dar respuesta acordes a esas realidades.
En el plano sociológico–jurídico esa transformación está signada por un cambio de
paradigma en relación al sitio que ocupa el hombre (la persona humana) frente a los
demás: frente al medio que lo rodea (lo que alcanza a los ecosistemas y sus
componentes), frente a sus semejantes, frente al Estado que lo contiene, etc.
Durante mucho tiempo predominó una lógica claramente antropocéntrica conforme la cual
los Derechos Humanos fueron asimilados a los derechos subjetivos, personales o
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individuales, desprovistos del contenido social o colectivo que hoy en día se les reconoce
sin hesitaciones. El derecho a la libertad, a la igualdad, a la propiedad nacieron, sin dudas,
bajo el signo de esa cosmovisión.
En el presente esto ya no puede ser sostenido. La aparición de los derechos humanos de
tercera generación nos demuestra que existe una perspectiva filosófica mucha menos
antropocéntrica –o, si se prefiere, mucho más geocéntrica–, desde la cual lo que interesa
ahora es tutelar también los derechos de incidencia colectiva que se ejercen, además,
sobre bienes también compartidos por la sociedad. El ambiente es seguramente el mejor
ejemplo de esta afirmación.
A tal punto ello es así que, como derecho humano de tercera generación que es, el
derecho subjetivo o individual que cada uno tiene a gozar de un ambiente sano, se
complementa con el deber que asimismo posee de preservarlo, y es esa tutela del
ambiente en tanto bien colectivo o social lo que le agrega la impronta geocéntrica a la que
hacemos referencia.
Las “generaciones” de los Derechos Humanos.
No existe absoluta coincidencia entre los autores acerca del origen de la clasificación de
los Derechos Humanos, ni de la real utilidad de la misma y ni siquiera sobre las distintas
clases o categorías existentes.
Dicho esto, corresponde señalar que es casi pacífico que el primero en formular la
clasificación de los Derechos Humanos y catalogarlos en diferentes “generaciones”, fue el
profesor universitario Karel Vasák, de origen checo y nacionalizado francés, quien en el
año 1979 (aunque hay quienes dicen que fue antes3) introdujo el tema en el marco de una
conferencia que dio en su carácter de Secretario General del Instituto Internacional de
Derechos Humanos, en la ciudad de Estrasburgo (Francia). Allí, inspirándose en el lema de
la Revolución Francesa –liberté, égalité, fraternité– comenzó a desarrollar esta teoría,
que rápidamente se difundiría por todo el mundo bajo el auspicio de Naciones Unidas.
Tampoco el catálogo de los Derechos Humanos, en sí mismo –y como ya hemos
anticipado–, exhibe unanimidad de aceptación. En tal sentido, los principales detractores
de la tesis de las generaciones de los derechos humanos subrayan, entre otras cosas, que
ciertos derechos, como el propio derecho fundamental a la vida, pertenecen a todas las
generaciones (no solo a la primera) y es civil, político, económico, social, cultural, etc.;
además, que no existe precisión histórica en relación al surgimiento de los derechos de
cada una de las generaciones y que tal modo de distinguirlas implicaría la extinción de una
generación ante el surgimiento de la siguiente4.
De todos modos estas objeciones pueden ser salvadas.
En modo alguno es exacto que la aparición de una nueva generación de derechos excluya
(o deba excluir) a la anterior. La misma historia se ha ocupado de descartar esta hipótesis.
El surgimiento de una generación de derechos implica más bien la reafirmación de que los
derechos incluidos en la generación anterior han sido lo suficientemente acreditados y
confirmados como para que la humanidad pueda evolucionar hacia nuevas conquistas
jurídicas de este tenor y descartando, en consecuencia, que pueda haber un retroceso en
tal sentido.
Por ello, no debe verse un supuesto de sustitución o reemplazo de los derechos de las
generaciones anteriores en relación a los que van surgiendo, sino que más bien las nuevas
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prerrogativas cumplen una función complementaria e implican a las claras un progreso en
la situación de protección de los seres humanos, pues pasan a conformar un plexo cada
vez más completo e interrelacionado que proporciona mejores condiciones frente a los
requerimientos crecientes en complejidad que presenta la vida en sociedad.
Es obvio que cada generación de Derechos Humanos nació con el objeto de dar
respuestas precisamente a las necesidades y problemáticas propias de su tiempo, a las
circunstancias políticas, económicas, sociales, filosóficas, culturales que caracterizan
contextualmente al mundo en un momento o época determinada. Pero, por un lado,
algunas de esas circunstancias (o los efectos de las mismas) pueden encontrarse
subsistentes aún (en todo o en parte) y, por el otro, la evolución y transformación de la
sociedad no se ha dado con igual ritmo e intensidad en todos los rincones del planeta. Ello
denota que los requerimientos y necesidades de la sociedad son asimétricos temporal y
espacialmente. Y como los Derechos Humanos, entre otros atributos que exhiben, son
universales, la subsistencia de los mismos no admite duda, más allá de la generación que
les sea asignada.
También el supuesto escaso rigor científico de la clasificación ha sido blanco de críticas,
entre otras cosas porque dicha clasificación no ha merecido consagración positiva (los
textos constitucionales enumeran los derechos y garantías existentes, pero sin
encasillarlos en categorías generacionales).
Maguer fuera atendible dicho reparo, no es suficiente para dar por tierra con una
metodología que se ha mostrado valiosa desde el punto de vista académico y didáctico
para el estudio y comprensión del tema pues, al fin y al cabo, en palabras del célebre
jurista y filósofo Genaro Carrió, “las clasificaciones no son buenas o malas sino útiles o
inútiles”.5
Veamos, entonces, cuáles son las distintas generaciones de Derechos Humanos.
Los Derechos Humanos de Primera Generación.
Estos derechos nacen con las ideas liberales surgidas en la segunda mitad del Siglo XVIII
que tuvieron por norte poner límites a los excesos de la monarquía y terminaron dando
sustento a la Independencia de los Estados Unidos en 1776 y luego a la Revolución
Francesa en 1789, y fueron plasmados en todas las constituciones que resultaron
conceptualmente tributarias de esos ideales. Se los conoce como los derechos civiles y
políticos y están inspirados claramente en la idea de libertad.
En este sentido, se dice que estos derechos implican un deber de “abstención” (o de no
intervenir) por parte del Estado, en cuanto a que no debe inmiscuirse en la vida de las
personas ni interferir en el disfrute y ejercicio de tales prerrogativas. El apotegma
paradigmático de ello se materializa en el denominado Principio de
Reserva6 constitucional.
Estamos hablando de los derechos individuales por antonomasia y cumplen la función de
garantizar al hombre elementales condiciones que hacen a su existencia y dignidad: el
derecho a la vida, a la libertad (de circulación, de pensamiento, de expresión, de culto), a la
propiedad, a la igualdad frente a la ley, etc. En nuestro ordenamiento fueron incorporados
en la Constitución de 1853 en los artículos 14, 15, 16, 17 y 19, entre otros.
En el caso de los derechos políticos, deben ser ubicados en la órbita de la democracia
representativa, aunque de tipo formal. Garantizan la participación de los ciudadanos en las
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actividades públicas y en la elección de los gobernantes y el más tradicional de todos es el
derecho al sufragio.
Si bien los Derechos Humanos de Primera Generación surgieron, como hemos visto, en
las postrimerías del Siglo XVIII y comenzaron a ser reconocidos por las constituciones
liberales clásicas a partir de ese momento, recién fueron positivizados por primera vez a
nivel internacional en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, suscripta en
París en 1948 y ratificados más tarde en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, en 1966.
Los Derechos Humanos de Segunda Generación.
Los Derechos Humanos de Segunda Generación surgen desde una perspectiva mucho
menos individualista, y consideran al hombre en el contexto de su vida familiar y social
regulando, inclusive, algunos aspectos de las relaciones que vinculan a ciertos sectores
sociales entre sí.
Son los derechos económicos, sociales y culturas (DESC) o, simplemente, los derechos
“sociales”, según la denominación que se desee adoptar.
Comienzan a tomar consistencia en los albores del Siglo XX y surgen a partir de una serie
de movimientos políticos y sociales –provocados por la falta de condiciones laborales
mínimas que tenían los trabajadores y la explotación a la que eran sometidos y, al mismo
tiempo, por el fracaso que evidenciaron otros movimientos mucho más reaccionarios
(como el comunismo o el anarquismo) para torcer esa situación– que terminan decantando
en el llamado constitucionalismo social, del cual la Constitución de México de 1917 y la de
Weimar de 1919 son los primeros exponentes. En el fondo, vienen a remediar una serie de
desigualdades sociales generadas por el sistema liberal, que en cierto modo sólo había
podido conseguir asegurar libertades formales.
Implican fundamentalmente un cambio de posicionamiento de los sujetos frente al poder
estatal. Con las salvedades ya efectuadas, se puede decir que son la respuesta y la
reacción a los excesos (o, mejor dicho, a las carencias) del estado liberal. Representan
fielmente la idea del welfare state (estado de bienestar), es decir, un estado que ya no es
un simple custodio de las libertades, sino que debe asumir obligaciones positivas para
garantizar mejores condiciones de vida a las personas: se trata ahora de un estado
interventor y, en cierto modo, proteccionista.
La piedra angular de estos derechos ya no es la libertad, sino la solidaridad (que se funda,
a su vez, en la igualdad real) cuyo principal promotor debe ser –precisamente –, el estado,
el cual asume, como hemos dicho, obligaciones de hacer.
En nuestro país los derechos sociales fueron incorporados a partir de la reforma
constitucional de 1949, efectuada durante la primera experiencia peronista en el poder. No
obstante que dicha reforma fue derogada en 1956 por el gobierno de facto que surgió
luego de la Revolución Libertadora del año anterior, los derechos sociales lograron
supervivencia y quedaron definitivamente incorporados en el texto constitucional aprobado
por la Convención constituyente reunida en 1957, en el conocido art. 14 bis. Para ello fue
fundamental la labor del entonces Presidente del Comité Nacional de la Unión Cívica
Radical, Crisólogo Larralde, quien aunque no era convencional constituyente realizó
decisivas gestiones para que los convencionales de su partido aprobaran dicha
incorporación.
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Los derechos sociales son los derechos del hombre en su ámbito laboral, gremial, familiar.
Apuntan a su protección actual y futura, imponiendo los beneficios de la seguridad social.
Entre otros podemos nombrar el derecho a condiciones dignas de trabajo, al descanso y
las vacaciones pagas, al salario mínimo vital y móvil, a la protección contra el despido
arbitrario, la estabilidad laboral, el derecho a la huelga, a la jubilación, a la protección
integral de la familia, el acceso a una vivienda digna, etc.
Al igual que los anteriores estos derechos también fueron incluidos en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948 y luego en el Pacto internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el año 1966.
Los Derechos Humanos de Tercera Generación.
Dice José Esaín7 que “si algo ha introducido el constitucionalismo en los años posteriores
a las guerras mundiales es una renovación enorme en el plexo de los derechos
fundamentales, con el advenimiento de la llamada tercera generación.”
En efecto, los derechos de tercera generación responden a una lógica muy distinta a la de
sus predecesores y generan, como expresa el autor citado, un nuevo enfoque de los
derechos fundamentales pero, por sobre todas las cosas, una nueva manera de gestionar
las relaciones humanas que se generan en la compleja sociedad que surge luego de la
Segunda Guerra Mundial.
El contexto de la posguerra es ciertamente intrincado: una Europa devastada que debía
ser reconstruida rápidamente, la tensión ideológica occidente-oriente que caracterizó casi
íntegramente la segunda mitad del Siglo XX, la tensión político-económica que generaron
las desigualdades en materia de desarrollo entre los países del hemisferio Norte y los del
Sur, las consecuencias de los grandes conflictos ambientales globales, que comenzaron a
ser visibilizadas por la humanidad, la globalización económica, los efectos no deseados del
desarrollo científico, de los adelantos tecnológicos, de la manipulación genética, etc. –por
mencionar sólo algunos de los desafíos que planteaba dicho escenario– requirieron la
elaboración de una protección jurídica provista de un ropaje nuevo.
Estamos en la era de los derechos de incidencia colectiva, o plurindividuales, o intereses
difusos. Siguiendo a Stiglitz8, los derechos o interese difusos son “los que pertenecen
idénticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto integrantes de grupos, clases o
categorías de personas, ligadas en virtud de la pretensión de goce, por parte de cada una
de ellas, de una misma prerrogativa. De forma tal que la satisfacción de fragmento o
porción de interés que atañe a cada individuo, se extiende por naturaleza a todos; del
mismo modo que la lesión a cada uno afecta simultánea y globalmente, a los integrantes
del conjunto comunitario”. Sobre esta clase de derechos nadie puede reivindicar la
titularidad absoluta y ni siquiera una porción determinada de ellos, pues son indivisibles.
Pertenecen a todos pero al mismo tiempo no son de nadie y ello posibilita una expansión
notable en la legitimación necesaria para exigir su cumplimiento, ya que al no tratarse de
derechos subjetivos (sino colectivos) los interesados en asegurar su vigencia y, en
consecuencia, los actores que pueden reclamarla, son múltiples.
Un claro ejemplo de ello lo brindan las asociaciones no gubernamentales. En orden a ello
explica Gordillo que “…la experiencia bien indica que los derechos colectivos son más
legítimamente defendidos por entidades no gubernamentales que por las administraciones
públicas, estas últimas frecuentes agentes de daño y no de protección jurídica, sujetos
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pasivos antes que activos de la pretensión de tutela…”9.
Estos derechos ya no se apoyan en la libertad o en la igualdad. Su sustento está dado por
otros valores y premisas conceptuales que exigen una mayor amplitud de pensamiento
para su correcta comprensión, pues rompen con los moldes jurídicos clásicos. La
perspectiva antropocéntrica desde la cual se edificaba todo el andamiaje jurídico tradicional
cede paso ahora a una cosmovisión que pone el centro de atención en la tutela de otros
bienes jurídicos, lejos de la esfera personal de los individuos y mucho más cerca de la
social o colectiva, lo que requiere otros fundamentos valorativos. Son los derechos de las
colectividades.
Así, la paz, la cooperación, la solidaridad, la equidad, la tolerancia, la justicia son algunas
de las reglas axiológicas que inspiran esta nueva categoría de derechos, destinadas a la
protección de los bienes y valores colectivos, de las categorías sociales vulnerables (los
niños, los ancianos, los consumidores, los incapaces), de las generaciones futuras, de los
pueblos, etc.
Se los denomina también derechos de la solidaridad, pues esa es su principal base
fundante. En esta línea, Mercedes Franco del Pozo subraya que “se trata de derechos que
aspiran a realizar no solo la libertad o la igualdad de los seres humanos, sino la
solidaridad, o dicho en otros términos, la igual libertad para todos los seres humanos del
planeta, presentes y futuros”10. Agrega la citada autora que los derechos de tercera
generación en sí, suponen una auténtica revolución en el sentido de que representan la
coronación de los derechos hasta ahora reconocidos. Engloban los derechos individuales
en la medida en que son necesarios para nuestro desarrollo personal en libertad y dignidad
y engloban los derechos económicos, sociales y culturales en cuanto éstos no pueden
satisfacerse sin un entorno favorable a ello.
La solidaridad radica en que, “por un lado, pretenden satisfacer la legítima aspiración de la
humanidad a vivir en un mundo libre de opresión y desigualdades, en el que podamos
desarrollarnos en armonía con la Naturaleza. Por el otro, requieren la actuación de todos y
cada uno de nosotros —desde el hombre medio de la calle con su quehacer diario,
pasando por todas las fuerzas sociales, civiles y políticas, de todos y cada uno de los
países que componen la comunidad internacional— para que puedan materializarse y salir
del plano abstracto de su configuración filosófica…”11.
Los derechos de tercera generación tienen también la particularidad –que los diferencia
ampliamente de los derechos de las generaciones anteriores– de no agotarse en la mera
prerrogativa que confieren, sino que tienen un alcance mayor, pues implican al mismo
tiempo deberes para quienes resultan sus titulares. Así, el derecho a gozar de un ambiente
sano se complementa e integra con el deber de preservarlo.
Requieren una intervención activa del aparato estatal para que su pleno ejercicio se vea
asegurado, pues son derechos en cierto modo privados pero también operan en la esfera
de lo público y hasta del orden público, fundamentalmente porque su objeto de tutela está
constituido por bienes que articulan en la órbita de lo colectivo. Por eso, si bien puede
sostenerse que todos los derechos operan sobre la base de un Estado que sea capaz de
garantizar estándares razonables de libertad, los derechos de tercera generación se ven
precisados de un sistema que asegure a ultranza el pleno respeto de las libertades, el
correcto funcionamiento de las instituciones, la autonomía de las personas, la participación
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ciudadana, el acceso a la información y a la justicia, es decir, los pilares básicos de la
denominada democracia participativa, único sistema político capaz de garantizar la
vigencia de tales prerrogativas. Sólo a partir de un consenso unánime sobre la
imprescindencia de estas premisas, se pueden asegurar y afianzar estos derechos.
La enumeración de los mismos es extensa y el catálogo quizá todavía no esté cerrado.
Por ahora, y entre otros, podemos contar entre los Derechos Humanos de Tercera
Generación: el derecho a la paz, a la autodeterminación de los pueblos, al patrimonio
común de la humanidad, a la cultura, al desarrollo, a la justicia transnacional (que pueda
revisar los desvíos u omisiones de las jurisdicciones nacionales), al respeto por la identidad
cultural y por la diversidad (pluralidad), a la protección de los sectores vulnerables, a la
salud, el derecho de los usuarios y consumidores, a la libre competencia y al control de los
monopolios, el derecho a una mejor calidad de vida (que se traduce en el derecho a la
satisfacción de las necesidades básicas y el acceso a los servicios públicos esenciales,
como el agua potable, el saneamiento, la educación, la salud) y, por supuesto, el derecho
al ambiente o a gozar de un ambiente sano.
¿Hacia una cuarta Generación de Derechos Humanos?
Otro de los desacuerdos doctrinarios que se plantea en materia de reconocimiento y
clasificación de los Derechos Humanos, pasa por la aceptación o no de una nueva
generación –la cuarta– de Derechos Humanos.
En efecto, ciertos autores postulan que ya en nuestro tiempo asistimos a la existencia de
una Cuarta Generación de Derechos Humanos aunque, para que el escenario sea más
incierto aún, tampoco hay total coincidencia entre ellos acerca de cuáles serían los
derechos que formarían parte de la misma.
Algunos, como Carlos Rodríguez, entienden que los titulares de estos nuevos derechos
son las generaciones futuras, para con las cuales la nuestra tiene el deber de administrar
los recursos naturales12. Serían, para este autor, una suerte de derechos fundamentales
de solidaridad, o solidaridad social, que nos vinculan con las generaciones venideras.
En sentido muy similar se expresa Morello13, para quien los Derechos de Cuarta
Generación operarían a modo de un reconocimiento en favor de las futuras generaciones
traducido en la obligación de asegurarles una disponibilidad razonable de recursos,
riquezas y medios, para lo cual se nos impone la observación de verdaderos deberes
actuales, al estilo de la estipulación en favor de terceros que regula el art. 1027 del Código
Civil y Comercial de la Nación.
Otros autores, como Vallespín Pérez, ubican dentro de esta supuesta cuarta generación,
por una lado a “aquellos derechos que no pueden ser encuadrados en el clásico contenido
de la tercera generación (como por ejemplo la manipulación genética, el derecho a visitar
el patrimonio histórico y cultural de la humanidad) y, por otro, a las reivindicaciones futuras
de nuevos derechos”14.
Hay quienes incluso afirman que esta cuarta generación de derechos estaría conformada
por los derechos incluidos en las generaciones anteriores pero observados ahora en el
entorno del ciberespacio15. Se señala, desde esta perspectiva, que “a diferencia de lo que
ocurre en el mundo real, en el cual los ataques a los derechos humanos en forma de
acciones políticas tienen una traducción casi inmediata en términos de hambre, tortura,
discriminación, flujos migratorios o de refugiados, recorte de libertades civiles, etc., en el
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ciberespacio dichas acciones cobran un cierto carácter de invisibilidad frente al escrutinio
público y, por tanto, la aparente inmaterialidad e invisibilidad de los ataques precisa nuevas
formas de análisis”. Con la llegada de Internet (y, por extensión, a partir de las nuevas
tecnologías) –se dice– los métodos de acceso y difusión de información han cambiado
radicalmente, con grandes consecuencias para las personas, la sociedad civil y los
gobiernos. Y ello genera una vulnerabilidad que requiere una respuesta nueva.
Por nuestra parte, pese a la elevada consideración que nos merecen las opiniones
comentadas, entendemos que no nos encontramos aún en situación de aceptar una nueva
generación de Derechos Humanos.
El espectro propio de los Derechos de Tercera Generación es lo suficientemente amplio
como para cobijar a las manifestaciones referidas que, por lo demás, pese la enjundia con
la que se intente su imposición, no son novedosas.
La noción de generaciones futuras no sólo es conocida y aceptada desde hace más de
cincuenta años, sino que lejos de está de ser una idea abstracta o carente de significado
real. Por el contrario, la “existencia” de las generaciones futuras es lo que da sentido y
confiere real dimensión a buena parte de los Derechos Humanos de Tercera Generación
comenzando, claro está, por el derecho a gozar de un ambiente sano.
En este sentido, más que formar parte de una nueva categoría o generación, la idea de
generaciones futuras está ínsita en la lógica de los derechos de tercera generación pues,
en gran medida, el diseño de esos derechos es efectuado con visión de futuro, es decir,
pensando en que su disfrute excederá largamente la vida de nuestra generación.
Algo parecido puede predicarse acerca del derecho a visitar el patrimonio histórico y
cultural de la humanidad. Conforme la interpretación amplia que debe asignarse al
“ambiente” en el marco de los Derechos Humanos de Tercera Generación, el mismo no
comprende sólo las cuestiones puramente ecológicas o naturales propias del mismo, sino
que extiende sus contornos conceptuales a otros aspectos tales como el patrimonio
cultural, el paisaje, la calidad de vida, las costumbres y “derechos” de los pueblos
originarios, etc. Por tanto esos supuestos nuevos derechos encajan perfectamente en este
molde.
Incluso otras presuntas prerrogativas que podrían formar parte de una nueva categoría de
derechos, verbigracia las que surgirían derivadas de los riesgos causados por los
adelantos tecnológicos o la manipulación genética, entendemos que tampoco es
aconsejable aceptarlas como tales. El Derecho ha sabido ya adjudicar nuevas funciones a
la teoría de la responsabilidad que nos pone a cubierto de esos peligros que, por lo demás,
no son extraños a los que engendran otros supuestos (como los daños derivados de la
contaminación radioactiva) cuya respuesta jurídica también ya ha sido formulada.
Sucede que los Derechos Humanos de Tercera Generación, como hemos visto, se
asientan sobre premisas axiológicas muy amplias como la solidaridad, la equidad y la
cooperación, lo que –como ya expresáramos también– les confiere la suficiente flexibilidad
como para albergar estos casos que, por otro lado, lejos están de conmover (y, menos,
reemplazar) las bases filosóficas y sociológicas que posibilitaron el nacimiento de aquéllos,
que se muestran hoy más vigentes que nunca.
La Reforma Constitucional de 1994 y la consagración del derecho al ambiente
El artículo 41 de la Constitución Nacional: antecedentes de la reforma, discusión previa,
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 debate parlamentario. El derecho a gozar de un ambiente sano y el modelo de desarrollo
sustentable. La constitucionalización del daño ambiental (art. 41, primer párrafo). Los
deberes del Estado (art. 41, segundo párrafo).
Para el análisis y estudio de estos temas, sugerimos la lectura de los siguientes textos,
recordando que en la Unidad IV ya hemos hablado del Desarrollo Sustentable:

• SABSAY, Daniel Alberto, El Modelo de Desarrollo Sustentable, en Rev. Dcho. Pco.

Tomo 2009-1 – Derecho Ambiental – I, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2009, págs.
113-129.

• RODRÍGUEZ, Carlos A., El Derecho Ambiental y el art. 41 de la Constitución

Nacional, en Rev. Dcho. Amb. N° 3, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2005, págs. 49-75.

• Ambo están disponibles en el Blog Biblioteca Derecho Ambiental de nuestra Cátedra.

El reparto de competencias entre la Nación y las provincias (art. 41, tercer párrafo).
Uno de los aspectos que mayores inconvenientes ha traído en la compleja tarea de
desentrañar el verdadero alcance y la adecuada interpretación que debe asignarse al texto
constitucional, sin dudas está constituido por la letra del tercer párrafo del art. 41 C.N.
Seguramente ello obedece, en parte, a una redacción confusa, cuya lógica gramatical no
fue acertada en un tema en el que hubiera sido aconsejable, precisamente, no dejar
espacio para tales interrogantes.
Pero, en línea con lo anterior, también es justo reconocer que la distribución de las
competencias entre Nación y Provincias –en esencia, el funcionamiento del sistema federal
propio del estado argentino– es un tópico que desde la misma sanción de la Carta Magna
de 1853 ha despertado un sinnúmero de polémicas y debates que aún no han sido
zanjados del todo o que, al menos, con frecuencia vuelven a cobrar protagonismo.
La conjunción de estos dos factores, entonces, determinó la existencia de un dispositivo
legal cuya unicidad de interpretación demandó varios años aunque.
Dice textualmente el tercer párrafo del art. 41 de la C.N.: “Corresponde a la Nación dictar
las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.”
Hablando del juego de distribución de competencias entre Nación y Provincias, y apenas
transcurridos un par de años luego de la reforma constitucional –cuando aún no habían
comenzado a sancionarse las leyes de Presupuestos Mínimos– decía Daniel Sabsay,
anticipándose a las dificultades interpretativas que habría de generar el tercer párrafo del
art. 41, que la reforma había producido una nueva delegación de facultades desde las
Provincias a la Nación, aunque no resultaba tarea sencilla determinar el quantum de dicha
delegación, sobre todo a partir de la tendencia que ha existido siempre en nuestro país de
engrosar –por vía de hecho o de Derecho– los poderes de la Nación. Y agregaba el gran
constitucionalista, que la dilucidación de esta cuestión requería, en primer término, revertir
aquella costumbre que terminaba por configurar una suerte de “federalismo de imposición”
16.
Ello nos pone en la tarea de recordar cuál es la regla prevista en nuestra Constitución en
materia de distribución de competencias, según la organización federal de nuestro Estado.
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La misma está expresada en el art. 121, que reza: “Las provincias conservan todo el poder
no delegado por esta Constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan
reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.
Implica ello que la pauta general es que la competencia corresponde siempre a las
provincias y sólo por excepción y cuando haya habido una delegación –que se supone
debe ser expresa– corresponderá al gobierno federal. En otros términos, la fórmula de
deslinde se expresa en el sentido de que todo aquello que no está expresamente cedido
por las provincias (que son pre-existentes y “creadoras” del Estado nacional) al gobierno
federal, queda retenido en aquéllas (art. 121 de la C.N.). Este criterio suele ser expresado
como “poder residual” de las provincias.17
En materia legislativa, son numerosas las delegaciones que han efectuado las provincias
(o atribuciones que corresponden al poder nacional) especialmente a partir de lo dispuesto
por el art. 75 de la C.N., por ejemplo, la de legislar sobre materia aduanera (inc. 1),
establecer leyes sobre materia impositiva y coparticipación (inc. 2), dictar los Códigos Civil,
Comercial, Penal, de Minería, leyes sobre naturalización y nacionalidad, bancarrotas,
falsificación de moneda, etc. (inc. 12), sancionar leyes en materia de educación, identidad
y pluralidad cultural (inc. 19) y, en definitiva, dictar todas las leyes y reglamentos que sean
convenientes para poner en ejercicio los poderes concedidos por la Constitución al
Gobierno de la Nación Argentina (inc. 32).
Pues bien: dentro de esas atribuciones legislativas debemos contar también la efectuada
en el art. 41, 3er. párrafo, en materia de protección del ambiente, que deberá efectuarse a
través de las denominadas normas de presupuestos mínimos.
Conteste con ello, entendemos que la tarea debe comenzar por reubicar los términos en
que la norma ha sido dispuesta: ello nos conducirá a una hermenéutica adecuada.
Entonces, lo que el constituyente ha querido significar es que las provincias han delegado
en la Nación el poder de dictar las normas de Presupuestos Mínimos para la tutela del
ambiente (aunque con una restricción: dichas normas deben respetar las jurisdicciones
locales) y se han reservado la facultad de establecer normas para complementar aquéllas
normas de presupuestos mínimos.
Así, el respeto por las jurisdicciones locales –esto es, entre otras cosas, la autonomía de
las autoridades provinciales en orden a la aplicación de la ley, la observancia de la
legislación procedimental de cada jurisdicción y la competencia de la justicia ordinaria– se
constituye en el primer valladar que se impone al poder federal en el marco del mandato
que le impone la Constitución de la Nación.
Y dicha formulación encuentra incidencia directa, a su vez, sobre dos cuestiones cuyo
abordaje y resolución terminarán por brindarnos la síntesis precisa para conferir una
interpretación adecuada a la norma.
La primera tiene que ver con el concepto o noción de Normas de Presupuestos Mínimos.
La segunda es de no menor importancia: la relacionada con el dominio y jurisdicción sobre
los Recursos Naturales.
La noción de Presupuestos Mínimos.
En el marco de las dificultades que señalábamos en el parágrafo anterior, uno de los temas
que suscitó un sinnúmero de controversias en los tiempos inmediatamente posteriores a la
reforma constitucional, fue el relacionado con el significado del término Presupuestos
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Mínimos y, por extensión, con el sentido de la alocución Normas de Presupuestos
Mínimos.
Durante varios años la doctrina no pudo arribar a un acuerdo acerca de estos conceptos o,
más bien, sobre el modo en que debía ser implementada la manda constitucional.
Decía sobre este tema la Convencional Constituyente por la Provincia de Buenos Aires y
Presidenta de la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías, Arquitecta Elba Roulet, al
momento de la apertura del debate en el Plenario de la Asamblea Constituyente, que “…
dentro de cada territorio, la responsabilidad en los temas ambientales corresponde a la
jurisdicción en la que se localizan. Las responsabilidades de los gobiernos locales son
primarias. Las provincias tienen una responsabilidad absolutamente fundamental en el
manejo de los asuntos ambientales. Pero corresponde a la Nación dictar una legislación de
base con los presupuestos mínimos necesarios que aseguren, por una parte, iguales
condiciones de protección a todos los habitantes de la Nación en cualquier lugar en que
ellos se encuentren y, por la otra, que asuman la necesidad del establecimiento de las
normas vinculadas con los procesos globales de preservación ambiental… De manera tal
que la Nación tendrá que dictar esas normas de base, dejando a cargo de los gobiernos
provinciales y locales la responsabilidad de la legislación y la jurisdicción en esos niveles.
Seguramente, existirá la necesidad de legislar no sólo en forma concurrente sino
interconectadamente…”18.
Explicaba luego el Convencional por Santa Fe, Alberto Natale19, que lo más destacable de
la incorporación de esta norma, es la concurrencia de competencias que fija entre la
Nación y las Provincias, porque constituye una innovación en el sistema federal de la
Constitución. “Ahora –continuaba el Convencional electo por el Partido Demócrata
Progresista– vamos a cambiar el sistema de la Constitución. Ya no legislará en esta
materia el Congreso de la Nación como legislatura local de la Capital Federal y deberá
esperar que las provincias se adhieran. Ahora el Congreso de la Nación legislará para todo
el país.”20
Como se aprecia, en ambos discursos aparece subyacente la idea de federalismo de
concertación –sobre la que luego volveremos– pero no alcanzaban a quedar dilucidados
todos los aspectos propios de la regulación: ¿quién dictaría las Normas de Presupuestos
Mínimos? ¿Cuáles son los límites de tales normas? ¿Qué alcance tienen los Presupuestos
Mínimos?
Parte de la doctrina entendió ver en el dispositivo legal un renunciamiento por parte de las
jurisdicciones locales a las competencias originarias que les correspondían por imperio del
art. 121, y con más razón si a dicha norma se la armonizaba con el principio contenido en
el art. 124 in fine de la Constitución Nacional, conforme al cual los Recursos Naturales
pertenecen al dominio originario de las provincias.
Otros sectores21 pretendían que las Normas de Presupuestos Mínimos conformarían un
bloque de derecho federal, aunque no quedaba claro si el mismo requería de la adhesión
de las provincias para ser aplicable en las mismas.
Tampoco estaba resuelto cuál sería el poder de origen de dichas normas, dado el carácter
amplio que pueda asignarse a dicho término. Así, no faltaron quienes propugnaban la
posibilidad de que dichas normas pudieran ser emitidas, por ejemplo, por parte del poder
ejecutivo, por ejemplo, a título de decretos o resoluciones administrativas.
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Fue la Ley General del Ambiente N° 25.675, sancionada el 06 de Noviembre de 2002, la
que comenzó a echar un manto de claridad sobre el asunto, al conceptualizar la idea de
presupuesto mínimo en el artículo 6, del siguiente modo: “Se entiende por presupuesto
mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que
concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por
objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su
contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los
sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la
preservación ambiental y el desarrollo sustentable.”
Con todo, subsistían algunas de las dudas primigenias, pronunciadas algunos párrafos
más arriba. La principal de ellas tenía que ver con el origen de tales normas. Si bien existía
ahora una idea algo más acabada acerca de la sustancia que debía tener la normativa de
presupuestos mínimos, no quedaba claro aún a cargo de quién estaba el dictado de tales
normas.
Finalmente, el Consejo Federal del Ambiente (CO.FE.MA.), que fue constituido en 1990 y
ratificado a través del Pacto Federal Ambiental en 1993, terminó de zanjar la controversia y
dilucidó la cuestión de modo definitivo.
En primer término comenzó por brindar una definición de Presupuesto Mínimo, diciendo
que es el “umbral básico de protección ambiental que corresponde dictar a la Nación y que
rige en forma uniforme en todo el territorio nacional como piso inderogable que garantiza a
todo habitante una protección ambiental mínima más allá del sitio en que se encuentre.
Incluye aquellos conceptos y principios rectores de protección ambiental y las normas
técnicas que fijen valores que aseguren niveles mínimos de calidad…”22. Como se
aprecia, es una conceptualización similar a la establecida por la Ley General del Ambiente.
Pero la definición fue más allá, porque impuso los límites que tienen las normas de
presupuestos mínimos. Y el primero de ellos es que no pueden regular sobre la gestión de
los recursos naturales, desde que ellos pertenecen –conforme el art. 124 in fine de la C.N.–
a las provincias en las que se encuentran situados. Así, dispone la Resolución que “La
regulación del aprovechamiento y uso de los recursos naturales, constituyen potestades
reservadas por las Provincias y por ello no delegadas a la Nación. En consecuencia el
objeto de las leyes de presupuestos mínimos debe ser el de protección mínima ambiental
del recurso y no el de su gestión, potestad privativa de las provincias.”
Este es uno de los puntos más álgidos de la cuestión, pues la protección del recurso
implica –en sí misma– a las claras un cierto modo de gestión o, más bien, de no gestión.
Es muy delgada la línea que separa la tutela del recurso de su gestión (uso,
aprovechamiento, explotación, etc.) y es este lindero difuso el que origina la pretendida
inconstitucionalidad de algunas de las normas existentes (el ejemplo más elocuente es la
Ley N° 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares, cuya
constitucionalidad ha sido varias veces cuestionada). Volveremos sobre este tópico en el
apartado siguiente.
Otro de los valladares que el CO.FE.MA. destaca en relación a estas normas, tiene que ver
con la delegación de la potestad legislativa que en materia ambiental efectúan las
provincias y no es sino la ratificación de la propia limitación que establece el art. 41: “a) que
su contenido sea de garantía mínima; b) que sea de protección ambiental; y c) que no se
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alteren las jurisdicciones locales.”
En relación a ello se impone también el sentido que corresponde otorgar a la “protección
ambiental”, determinando que “… Toda interpretación que se haga debe tener carácter
restrictivo, lo que implica que su objetivo debe mantener una relación directa y concreta
con la finalidad de protección ambiental sin desvirtuar las competencias reservadas a las
provincias, vaciando de contenido a los arts. 122 y 124 C.N.”. Veremos infra que, conteste
con lo que ocurre con la prohibición de regular sobre gestión de recursos naturales,
también la extensión de la tutela ambiental ha generado conflictos de constitucionalidad.
La Resolución 92/04 resuelve también el problema del órgano emisor de las normas. Así,
efectuando una interpretación sistemática de la Constitución, expresa que cuando el art.
41, inc. 3° C.N. alude a la Nación (como poder encargado de dictar las normas de
presupuestos mínimos) “debe entenderse que la referencia a la Nación es al Congreso de
la Nación, único Poder con facultades legislativas. En consecuencia el concepto normas
corresponde al de leyes, que por su naturaleza son dictadas por el Congreso de la
Nación…”. Por lo dicho, queda claro que sólo puede haber Leyes Nacionales de
Presupuestos Mínimos (nunca otro tipo de normas) y que, como tales, las mismas sólo
pueden ser sancionadas por el Congreso de la Nación.
Más adelante se refiere a las facultades de complementación que adjudica el texto
constitucional a los poderes provinciales. Sobre el particular destaca que “Las leyes de
presupuestos mínimos pueden ser reglamentadas por las provincias de conformidad a los
mecanismos que sus ordenamientos normativos prevén, en caso que éstas lo consideren
necesario a los efectos de su aplicación efectiva. La Nación, por su parte, tiene la misma
facultad en el marco de su jurisdicción y en el ámbito de las competencias
constitucionalmente delegadas. De la propia naturaleza jurídica de las reglamentaciones
ejecutivas deriva su función de otorgar operatividad a las partes de las leyes que de por sí
no la tengan, careciendo de entidad suficiente para introducir modificaciones en las
mismas, ya que un reglamento no puede ir más allá de lo previsto por el legislador”. De
todos modos habrá de recordarse que los derechos y garantías constitucionales se
entienden operativos independientemente de su reglamentación, extremo este reafirmado
por la Ley General del Ambiente (art. 3) y ratificado por la Corte Suprema de Justicia, que
se ha pronunciado sin hesitaciones en igual sentido23.
En síntesis: las Normas de Presupuestos Mínimos son leyes del Congreso de la Nación, de
orden público, directamente operativas, que rigen uniformemente en todo el territorio de la
República y que garantizan un piso mínimo, un umbral básico de protección ambiental para
todos los habitantes de la misma. Dichas normas encuentran dos limitaciones
fundamentales: no pueden regular, en principio, sobre gestión de los recursos naturales –
pues estos son del dominio originario de las provincias (art. 124 in fine C.N.)– y no pueden
alterar las jurisdicciones locales (art. 41, 3° párr. y art. 121 C.N.). Las provincias, por su
parte, pueden dictar normas complementarias, pero las mismas (aún las preexistentes) no
pueden imponer un nivel de protección inferior al establecido por las leyes nacionales (so
pena de resultar nulas), aunque sí pueden establecer estándares de tutela iguales o más
elevados.
La prohibición de ingreso al país de residuos peligrosos y radioactivos (art. 41, in fine).
El art. 41, último párrafo, contiene una norma cuya incorporación despertó algunas críticas,
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no tanto por su contenido sino por su ubicación sistemática. Expresa textualmente: “Se
prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de
los radiactivos.”
Ciertamente el motivo del reproche no era la prohibición en sí misma, de cuya justificación
nos ocuparemos en seguida, sino el lugar en el que –metodológicamente– había sido
incluida. Es que, en términos de técnica legislativa, seguramente lo correcto hubiera sido
disponer dicha proscripción dentro de la legislación que el Congreso de la Nación tenía
facultades o atribuciones para dictar. No obstante ello, el constituyente de 1994 la agregó
como último párrafo del dispositivo legal que tutela el ambiente, pergeñando una norma
que luce algo desaguisada y fuera de contexto.
El motivo que condujo a tal decisión estaba dado por la propia limitación que surgía de la
norma que había declarado la necesidad de la reforma constitucional. En este sentido es
preciso recordar que la Ley 24.309, dentro de los temas que había habilitado a la
Convención Constituyente para debatir, se encontraba la preservación del Medio Ambiente
(art. 3, inc. K) a condición de que, de aprobarse la incorporación de regulación al respecto,
se lo hiciera en un solo artículo.
En otros términos: la Convención no estaba obligada al tratamiento ni a la incorporación de
la protección del ambiente como tema de reforma pero, si decidía hacerlo, debía incluirlo
en su solo artículo que, a su vez, estuviera dispuesto dentro de la Primera Parte de la C.N.,
a modo de nuevo derecho o garantía. De modo que lo atinente a la tutela del ambiente, sus
elementos y recursos y todo lo que, por fin, guardara relación con ello, debía estar incluido
en un solo artículo.
En cuanto a la génesis de la norma, cabe expresar que la prohibición de ingreso de
residuos peligros y radioactivos al territorio de la nación fue fuertemente impulsada desde
sectores ecologistas y ambientalistas, frente al riesgo que suponía que la Argentina pudiera
convertirse en receptor de residuos generados en otras partes del mundo24.
En cuanto a la conceptualización de los residuos peligrosos incluidos en la prohibición,
resulta útil remitirse a la explicación que dio, en la apertura del debate parlamentario, la
Presidenta de la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías, la Convencional Elba Roulet.
Al respecto expresaba que “resulta claro visualizar e imaginar cuáles son los residuos
actualmente peligrosos; en cambio, se han hecho muchas preguntas y existen muchas
dudas respecto del concepto que encierra la expresión "potencialmente peligrosos". Esta
discriminación fue puesta en función de aquellos materiales que son residuos peligrosos
pero que, acondicionados de determinada manera, pueden ser consider dos como que
carecen de esa peligrosidad. Hace pocos meses, un barco surcó los océanos de buena
parte del mundo llevando residuos de altísima peligrosidad pero que, por haber sido
protegidos de cierta manera, pudieron ser transportados. Sin embargo, son una amenaza
latente en la medida en que esas seguridades pudieran fallar.”
En relación a los residuos radioactivos, expresaba que “si bien éstos son residuos
peligrosos, se consideró necesario hacer esa particul rización porque generalmente todos
los residuos nucleares se tratan de manera independiente en el ámbito internacional. En el
Convenio de Basilea, por ejemplo, del cual fui signataria en mi carácter de secretaria de
Estado y que fuera ratificado por el gobierno del doctor Alfonsín en 1988, referido al
transporte transfronterizo de residuos peligrosos se específica particula mente que no
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están incluidos dentro de ese capítulo los residuos radiactivos. Sucede lo mismo en la ley
nacional. De ahí que la comisión consideró la necesidad de mencionarlos en forma
particularizada.”
Maguer de todo lo expuesto es dable de mencionar que, siendo una disposición clara y
formando parte –aun de modo indirecto– del plexo normativo que tutela el derecho al
disfrute de un ambiente sano que tienen los habitantes, no precisa de reglamentación
alguna para gozar de plena operatividad.
Se formula dicha aclaración en razón de las dudas que se suscitaron a partir de lo
dispuesto en el art. 6 de la Ley 25.612 de Gestión Integral de Residuos Industriales el que,
luego de reiterar en términos generales la prohibición obrante en el art. 41 C.N., establece
dos supuestas excepciones a la misma. Oportunamente, al analizar las Leyes de
Presupuestos Mínimos –y, en particular, la referida– intentaremos dilucidar la cuestión.
Dominio y Jurisdicción sobre los Recursos Naturales. El Federalismo de Concertación
La discusión acerca del dominio originario de los Recursos Naturales tiene más o menos
tantos años como la historia de nuestro país. Quizá antes de la Constitución Nacional de
1853 el debate se dio en términos “precarios” desde el punto de vista jurídico, pero luego
de la sanción de la misma, y a partir de la organización federal diseñada para el Estado, el
tema permaneció siempre presente en tono de polémica.
La cuestión podría resumirse en estos términos: ¿a quién pertenece el dominio de los
recursos o naturales? ¿A las provincias o al Estado Nacional? Y a renglón seguido, ¿quién
tiene jurisdicción (es decir, puede legislar, administrar, aprovechar, etc.) sobre los mismos?
Naturalmente que la disyuntiva ha contado adeptos a una y otra postura y las soluciones
normativas a lo largo de la historia también han sido disimiles.
Los partidarios de conceder el dominio de los recursos naturales a las provincias
sustentaron la tesis en un argumento histórico muy simple pero real: las provincias
preexisten a la Nación (como que a la denominación República Argentina, precedió la de
Provincias Unidas del Río de la Plata y luego Confederación Argentina). Por ello, más que
a una “concesión”, la referencia debiera sustanciarse –según ellos– en términos de
“respeto”, pues teniendo las provincias entidad autónoma antes que la República y siendo
claro que los recursos naturales existentes en sus territorios les pertenecían, sólo había
lugar para acatar o respetar esa prexistencia.
Incluso, apoyándose en las ideas de Alberdi, iban más allá, pues reivindicaban el poder
que permanecía en cabeza de las provincias aún sobre aquéllas facultades cedidas a la
Nación. Decía el mentor de nuestra Constitución que “Sería incurrir en un grande y capital
error el creer que las provincias se desprenden o enajenan el poder que delegan en el
Gobierno nacional. No abandonan un ápice de su poder en esa delegación. En una parte
de él abandonan una manera local de ejercerlo, en cambio de otra manera nacional,
ejercen ese mismo poder, que parecen abandonar y que en realidad toman. El Gobierno
nacional no es un gobierno independiente de las provincias; es elegido, creado y costeado
por las provincias mismas. Les pertenece del mismo modo que sus gobiernos locales...
Uno y otro son hechuras ‘del pueblo de la provincia’; en ambos delegan su soberanía; por
conducto del uno gobiernan en su suelo y por conducto del otro en toda la República"25.
En simultáneo esgrimían un razonamiento jurídico que también conducía necesariamente –
a su entender– a dicho resultado. En efecto, la regla establecida por el artículo 121 de la
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C.N. –según la cual las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación y el
que se hubieren reservado– formaba parte ya del primer texto constitucional de 185326. Y
siendo que en modo alguno el dominio sobre los recursos había formado parte de
delegación alguna –sostenían– el mismo continuaba perteneciendo a las provincias.
Los fundamentos de quienes abogaban por el dominio de los recursos naturales en cabeza
del estado nacional fueron, esencialmente, de índole estratégica. Parten de un
convencimiento acerca de la falta de recursos técnicos, económicos y humanos por parte
de las provincias para llevar adelante una gestión adecuada en tal sentido, frente a la
necesidad que tiene nuestro país de lograr un aprovechamiento racional y sustentable de
los mismos.
Añaden que la estabilidad y previsibilidad en términos de planificación política, económica,
energética, etc. que otorgaría la administración de los recursos (como resultado directo del
dominio) por parte del poder nacional, sería sensiblemente mayor a los resultados
obtenidos por las provincias, caracterizadas por distintas situaciones geográficas,
climáticas y productivas y por desiguales contextos económicos y sociales, lo que impone
a cada una (o, al menos, a cada región) un rango de prioridades propio que generalmente
no acompañará las necesidades de la Nación en su conjunto. En otros términos, se
encuentra en juego en el sub lite –afirman– una cuestión que atañe directamente al interés
nacional (o, si se prefiere, de utilidad pública) que debe pues ser administrada por la
Nación pues se requiere, en consecuencia, una política con unicidad de dirección.
Por otro lado, proponen una interpretación sistemática de la Constitución en este sentido,
pues ésta es, de algún modo, el estatuto político de un estado federal y no un mero pacto
entre entidades soberanas. La Constitución establecida por los representantes del pueblo
de la Nación –tal como reza el Preámbulo– resume la voluntad de las provincias pero es la
obra de la voluntad nacional. La soberanía viene del pueblo pero el Estado nacional es su
sujeto activo.
Un breve repaso por la legislación positiva de nuestro país bien puede comenzar por
el viejo Código Civil de Vélez Sarsfield, sancionado en 1869. Si bien no fue demasiado
específico en la materia, en el Libo III de los Derechos Reales, bajo el Título “De las cosas
consideradas en sí mismas o en relación a sus dueños”, establecía que “las cosas son
bienes públicos del Estado general que forma la Nación, o de los Estados particulares de
que ella se compone…; o son bienes privados del Estado general o de los Estados
particulares” (art. 2339). A renglón seguido enumeraba los bienes del dominio público
(mares territoriales e interiores; los ríos, sus cauces, las demás aguas que corren por
cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de
interés general; las playas del mar y las riberas internas de los ríos; y los lagos navegables
y sus lechos, entre otros –art. 2340–) y luego hizo lo propio con los bienes privados (las
tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la República, carecen de
otro dueño; las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles; los
bienes vacantes o mostrencos y los de las personas que mueren sin tener herederos, entre
otros –art. 2342–), siempre teniendo en cuenta que, en ambos casos, pertenecen al Estado
nacional o a las provincias.
El Código de Minería de 1887, obra del jurista cordobés Dr. Enrique Rodríguez, fue mucho
más elocuente. El art. 7 de dicho cuerpo legal –hoy vigente con algunas modificaciones–
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establece: “Las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias, según el
territorio en que se encuentren.” La opción por la tesis “federal” del dominio no admite
dudas. Y con más razón ello es así apenas se advierte que dicha fórmula resultó una
condición (imposición) de la Ley 726 que encomendó a Rodríguez la redacción del Código
de Minería, ante el fracaso que había experimentado el Proyecto anterior27.
Con posterioridad, fueron las sucesivas leyes de hidrocarburos las que regularon sobre el
dominio de este tipo de recursos haciéndolo, por cierto, de modo muy cambiante. La
primera de ellas, la Ley 12.161 de 1935, reiteró en su artículo 1° el principio ya existente en
el Código de Minería: “Las minas de petróleo e hidrocarburos fluidos son bienes del
dominio privado de la Nación o de las provincias, según el territorio en que se
encuentren”. Luego, la Ley 14.773, sancionada y promulgada a fines de 1958, invirtió el
principio, disponiendo la nacionalización de los hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos
e instaurando un incipiente régimen de coparticipación, al tiempo que declaró el derecho
exclusivo del Estado, a través de las empresas estatales (Yacimientos Petrolíferos
Fiscales, Yacimientos Carboníferos Fiscales y Gas del Estado), para la realización de todas
las actividades inherentes (exploración, explotación, trasporte, etc.)28.
Más tarde, la Ley 17.31929 –aunque modificando el régimen de explotación (pues suprimió
el monopolio estatal y permitió la participación del sector privado)– mantuvo en su art. 1 la
nacionalización de los hidrocarburos, si bien excluyó de la regulación a los hidrocarburos
sólidos, cuyo régimen se entendió que volvía a ser el del Código de Minería.
Ya en el año 1992, bajo la presidencia de Carlos S. Menem y en el marco de la política
liberal de reformas del Estado implementada por su administración, se sancionó la Ley
24.145, llamada de “Federalización de los Hidrocarburos, que dispuso la restitución del
dominio público de los yacimientos de hidrocarburos del Estado Nacional a las Provincias
en cuyos territorios se encuentren30, retornándose de este modo a un sistema “federal”.
Un hito de suma trascendencia en el curso de esta evolución lo supuso la reforma
constitucional operada en 1949, pues la misma determinó la nacionalización de todos los
recursos naturales. El art. 40, segundo párrafo, de la Constitución del ’49 decía: “Los
minerales, las caídas de aguas, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas y las
demás fuentes naturales de energía, con excepción de los vegetales, son propiedades
imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la correspondiente participación en su
producto, que se convendrá con las provincias”. Luego, con la derogación de la misma
producida en 1956 por el entonces gobierno de facto, la reforma quedó sin efecto pero,
amén de la consideración que pueda valernos en tanto solución, vale destacar que
constituyó un oasis de unidad normativa entre tanta legislación mutante y fragmentaria que
hemos visto.
Ni siquiera la jurisprudencia estuvo al margen de la disputa. En un famoso precedente de
1979 en el cual se discutía la validez de una concesión de explotación sobre un yacimiento
de petróleo que había efectuado la Provincia de Mendoza, hasta la propia Corte Suprema
de Justicia de la Nación tuvo oportunidad de evidenciar el desacuerdo existente entre sus
miembros sobre el particular, destacándose en el caso un valioso voto en disidencia del Dr.
Pedro Frías31.
Finalmente, la reforma constitucional de 1994 clausuró, al menos formalmente32, el
debate. El art. 124 in fine determinó, con claridad, que “corresponde a las provincias el
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dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. No quedan dudas
ya de que el dominio de los recursos corresponde a las provincias, y no sólo el dominio de
los recursos mineros o hidrocarburíferos, sino de la totalidad de los existentes (en tal
inteligencia, no está demás aclarar que la evolución que hemos descripto rota sobre estos
bienes por su especial naturaleza y su trascendental importancia para el desarrollo del
país).
Ahora bien: ¿cómo se armoniza este principio con la regla dispuesta por el art. 41, tercer
párrafo de la C.N. que pone a cargo de la Nación el dictado de las normas de presupuestos
mínimos de protección ambiental?
Ello nos lleva, en primer lugar, a indagar sobre el significado de dos conceptos
fundamentales: dominio y jurisdicción.
Según el Código Civil y Comercial de la Nación el dominio es el derecho real que otorga
todas las facultades de usar, gozar y disponer material y jurídicamente de una cosa, dentro
de los límites previstos por la ley (art. 1941)33. Llevado ello al terreno de la simplificación,
podemos decir que el concepto de dominio remite a la idea de propiedad, por eso tiene el
dominio quien tiene la propiedad sobre algo.
A su vez, la jurisdicción –al decir de Horacio Rosatti34– “en sentido amplio,
supone potestas, o sea una ‘masa de competencias’ atribuida a un órgano de poder, sobre
la base de la función o las funciones que son propias del Estado, para cumplir
determinadas actividades”. Es la potestad de regular, gestionar, sancionar, etc.
Siguiendo a Frías, Rosatti afirma que la diferencia entre estos términos radica en que
“mientras el dominio se ejerce sobre las cosas, la jurisdicción se ejerce sobre las
relaciones”, de modo que “el dominio lleva necesariamente a la jurisdicción si nada limita o
excluye a la jurisdicción”, pero “la jurisdicción no lleva necesariamente al dominio”.
Así, la cuestión queda planteada en estos términos: las provincias tienen el dominio
originario de sus recursos naturales, aunque no necesariamente tienen jurisdicción sobre
los mismos. El dominio es originario porque –como hemos visto– las provincias son
prexistentes a la Nación, pero no es absoluto porque bajo determinadas circunstancias
deben ceder la jurisdicción sobre sus recursos a la Nación. En otros términos: la
Constitución Nacional ha dispuesto que es el Congreso de la Nación el que tiene la
potestad de regular las relaciones jurídicas (jurisdicción) que se derivan del uso de los
recursos naturales que, por supuesto, pertenecen a las provincias.
No existe contradicción alguna entre los arts. 41, tercer párrafo y el 124 in fine de la
Constitución. La correcta hermenéutica de ambas normas debe buscarse a partir de
aceptar la inexistencia de confrontación, en materia ambiental, entre las facultades o
poderes de las provincias y los de la Nación. En tal sentido subraya López
Alfonsín35 que la delimitación competencial entre la Nación y las provincias debe
abordarse erradicando con firmeza toda óptica confrontativa y sobre la base de la idea del
federalismo de concertación.
El federalismo de concertación se muestra, a tales fines, como un mecanismo superador
del clásico esquema de deslinde o distribución de prerrogativas entre la Nación y las
provincias, caracterizado por esta idea de que la “una” excluya la posibilidad de existencia
de la “otra”, pues existe una dialéctica que impide la coexistencia.
Por el contrario, la idea de concurrencia y, sobre todo, la de complementariedad de
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poderes, es la que debe primar a la hora del análisis de esta arista constitucional en
materia ambiental. Se trata, es cierto, de una nueva tipología de competencias
concurrentes, pues las materias son atribuidas en simultáneo a dos (o más) órdenes
(Nación, provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, municipalidades)36.
La idea de complementariedad surge del propio texto del art. 41, tercer párrafo, y debe
entenderse –precisamente– como la potestad de las jurisdicciones locales de completar la
tarea de tutela encomendada a la Nación, pues ese ha sido el espíritu, en definitiva, del
constituyente: la concertación debe ser el faro permanente que guíe el ejercicio de las
competencias de una y otra esfera en la búsqueda de un régimen protectorio eficaz. Por
esa razón –y este uno de los aspectos que demuestran la existencia de supremacía (en
cuanto a las facultades) sólo en función de una mayor protección– las leyes de
presupuestos mínimos sólo derogan a las provinciales en cuanto éstas impongan niveles
de tutela menor que aquéllas, no así cuando ocurre lo contrario. El otro está dado por los
límites impuestos a la Nación a la hora de establecer los presupuestos mínimos, cuestión
de la que ya nos hemos ocupado.
En consecuencia, si bien el dominio de los recursos naturales corresponde a las provincias
(lo que supone, en principio, su disposición) no necesariamente tendrán siempre
jurisdicción sobre los mismos, en tanto la delegación de la facultad de reglar los
presupuestos mínimos de protección ambiental dispuesta por el art. 41, tercer párrafo,
supone admitir la posibilidad de que bajo determinadas circunstancias –y siempre
asegurando el respeto a los límites impuestos por la norma en tal sentido– el Congreso
deba regular sobre la gestión de los recursos, siempre teniendo en miras la protección del
ambiente. De otro modo, la manda constitucional sería de cumplimiento imposible.
Pero, tal como advierte Sabsay37, dicha delegación se efectúa a condición de que de la
misma no resulte un vaciamiento del dominio que tienen las provincias sobre los recursos,
pues de lo contrario el que caería en saco roto sería el principio dominial sentado por el art.
124 in fine. Es decir, de nada serviría adjudicarles el dominio sobre los recursos naturales a
las provincias, si luego dicho dominio se viera absolutamente frustrado o retaceado en
función de las facultades legislativas del Congreso de la Nación (aún cuando fuere con el
objeto de establecer los presupuestos mínimos de protección).
En función de lo expuesto, se impone asegurar un sistema de coparticipación razonable,
previsible y equitativo, que asegure el retorno a los estados locales de las utilidades
generadas por los recursos cuya jurisdicción se arroga la Nación y una compensación por
los servicios ambientales de los que, eventualmente, puedan ser privados. Dicho régimen
legal es una deuda de antigua data que el Estado Nacional (sobre todo a través de sus
entes administrativo y legislativo) insiste en no saldar.
Además, ese estatuto debe surgir, naturalmente, de un consenso generado a partir de la
participación e integración de las distintas jurisdicciones en un ámbito plural y de respeto
por sus intereses y necesidades primordiales, en el cual también se tenga en
consideración las conveniencias y menesteres de los ámbitos municipales y comunales. El
Consejo Federal del Medio Ambiente (CO.FE.MA.) debiera tener, en este sentido, un rol de
mayor preponderancia, instando la consecución del referido dispositivo legal.
Sólo bajo estas previsiones podrá asegurarse el fiel cumplimiento de la letra de la
Constitución. La Corte Suprema ha tenido oportunidad de expedirse en numerosas
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ocasiones sobre esta temática, pero es seguramente en la reciente causa “Barrick”
38 donde expuso con singular diafanidad el temperamento a seguir. Allí dijo que “El artículo
41 –que establece las facultades federales de dictar los presupuestos mínimos
ambientales– y el 124 –que afirma el dominio originario de las provincias sobre sus
recursos naturales– deben ser interpretados buscando la adaptación de la gestión de los
recursos naturales para cumplir de la forma más fidedigna posible el proyecto ambiental de
federalismo concertado que establece la Constitución Nacional. Esa tarea de interpretación
constitucional es primariamente de las autoridades federales y provinciales, que deben
conjugar intereses en el plano del debate político para potenciar el cumplimiento del texto
constitucional, sin vaciar de contenido el modelo federal del Estado ni el proyecto
ambiental de la Constitución (considerandos 12 a 16).”
La constitucionalización del derecho a gozar del ambiente sano en las provincias
El proceso de constitucionalización del derecho a gozar de un ambiente sano se produjo
en nuestro país con relativo retraso, si lo comparamos con lo ocurrido con algunos de los
países de América Latina.
Un breve repaso por las Constituciones latinoamericanas nos demuestra que varios de los
países de la región incorporaron el derecho al ambiente antes que la Argentina.
La República Federativa de Brasil, por ejemplo, lo hizo en la Constitución de 1988, cuyo
art. 225 comienza diciendo “Todos tienen derecho a un medio ambiente ecológicamente
equilibrado, bien de uso común del pueblo y esencial para una sana calidad de vida,
imponiéndose al Poder Público y a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para
las generaciones presentes y futuras…”, para luego incorporar una serie de principios e
instrumentos de gestión ambiental que terminan conformando un destacable sistema de
tutela, sobre todo si se tiene en cuenta que es anterior a la Cumbre de la Tierra de 1992.
La Constitución Política de Colombia, de 1991, consagra el derecho de todas las personas
a gozar de un ambiente sano, garantizando la participación ciudadana y estableciendo el
deber del estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas
de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines (art.
79), así como de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (art. 80).
En el caso de la República de Paraguay, reconoció el derecho al ambiente a partir de su
Reforma de 1992. Así, garantiza el derecho de toda persona a habitar en un ambiente
saludable y ecológicamente equilibrado (art. 7) disponiendo –incluso– que “La calidad de
vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores
condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de
la edad” (art. 6).
También Perú se anticipó al reconocimiento del status constitucional del derecho a gozar
del ambiente, incorporando la cláusula pertinente en la reforma del año 1993, que en el art.
2, inc. 22) dispone que toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del
tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al
desarrollo de su vida.
Ahora bien: aun cuando ello no debiera despertar demasiado asombro –pues es razonable
que la maduración de las ideas, acontecimientos y necesidades que llevan a una reforma
constitucional no puede producirse en simultáneo en las naciones, por más que se
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encuentren en una misma región– sí resulta bastante más llamativo que la incorporación
de la cláusula ambiental en la Constitución Argentina se haya producido tiempo después
(en algunos casos, varios años) que en las constituciones provinciales.
En efecto, son varias las provincias argentinas que, a partir de los procesos de reforma
constitucional que pusieron en marcha después del año 1983, incorporaron en sus textos
constitucionales los derechos ambientales y el reconocimiento del derecho al
ambiente, antes de lo que lo hizo la propia Nación.
Hay varios factores que lo explican.
Por un lado, el retorno de la democracia en nuestro país, en 1983, constituyó, desde el
punto político y social, un hito de fundamental trascendencia en el desarrollo de las ideas
relacionadas con la libertad, los derechos, las garantías, etc.
Luego de la trágica experiencia que significó para la Argentina la dictadura militar que se
extendió entre 1976 y 1983, la reinstauración del sistema democrático –que llegó de la
mano del triunfo electoral de la Unión Cívica Radical, que llevó a la presidencia de la
Nación al Dr. Raúl Alfonsín– supuso no sólo el regreso a nuestro país de la vida política e
institucional, sino también la reinstalación del respeto por los derechos y garantías
fundamentales y, a mayor abundancia, generó un amplio debate en torno a la necesidad de
reforzar la protección constitucional de los mismos.
La sistemática violación de que habían sido objeto los Derechos Humanos durante el
oscuro período de reorganización nacional, generaron una conciencia colectiva acerca de
lo imperioso de adoptar los mecanismos legales e institucionales para que dicho
flagelo nunca más vuelva a producirse.
Es en ese contexto en el que, a partir de 1986, comienzan a generarse procesos de
reformas constitucionales en distintas provincias cuyo principal propósito estaba constituido
por el deseo de afianzar la vigencia del orden republicano e institucional ante actos o
hechos que pretendan interrumpirlo, reafirmar el valor de la libertad, proteger a las
personas frente a cualquier abuso (especialmente por parte del Estado) y asegurando el
respeto de elementales garantías como la del debido proceso, defensa en juicio,
prohibición de castigos y torturas, etc.
En suma: frente a la vulnerabilidad que había demostrado el sistema democrático durante
los últimos cincuenta años, se imponía su fortalecimiento a partir de la consagración de
una serie de derechos fundamentales que garantizaran –precisamente– el estado de
derecho. Y fueron las provincias las que comenzaron con esa tarea, reformando sus cartas
magnas para incluirlos.
Tales reformas, además, se mostraron propicias para actualizar el derecho público
provincial, incluyendo principios, instrumentos, políticas estratégicas y, en este sentido y
conforme a la tendencia que se advertía en el derecho comparado, el derecho al ambiente
no podía quedar ajeno a tales incorporaciones. Así, en el marco de una ola reformista de
las constituciones provinciales que obedecía –estrictamente– a otros fines y necesidades,
el derecho al ambiente ingresó a las mismas sino por la ventana, por la puerta de atrás,
pero decidido a consolidarse y reafirmarse como fundamental.
Otro de los aspectos que coadyuvaron a este proceso fue el creciente protagonismo que
venía cobrando la cuestión ambiental desde la década del ’70 y que se profundizó en la
década siguiente, especialmente a partir de la consolidación de la idea de Desarrollo
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Sustentable, luego de que saliera a luz el Informe de la Comisión de Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo (conocido como Informe Brundtland), publicado en
1987.
Este acontecimiento coincidió, además, con el arraigo doctrinario que definitivamente
habían ganado ciertos principios del Derecho Ambiental a nivel internacional, que recibirían
luego consagración definitiva en la Declaración de Río de Janeiro de 1992 (prevención,
precaución, contaminador-pagador, etc.).
El auge de la idea del ambiente sano en tanto derecho humano era irreversible y estaba
ello siendo plasmado en los ordenamientos jurídicos de todo el mundo, lo que dotaba
de razonabilidad y oportunidad a las provincias para que incorporaran la cláusula ambiental
en sus constituciones reformadas.
Así, varias provincias comenzaron con sus procesos reformistas poco después, como ya
dijimos, del retorno de la vida democrática.
La Provincia de Salta fue una de las pioneras. Reformó su Constitución en 1986,
declarando en el art. 30 de la misma “Todos tienen el deber de conservar el medio
ambiente equilibrado y armonioso, así como el derecho a disfrutarlo. Los poderes públicos
defienden y resguardan el medio ambiente en procura de mejorar la calidad de vida,
previenen la contaminación ambiental y sancionan las conductas contrarias.” Al mismo
tiempo estableció ciertas obligaciones en cabeza del estado provincial: “Es obligación del
Estado y de toda persona, proteger los procesos ecológicos esenciales y los sistemas de
vida, de los que dependen el desarrollo y la supervivencia humana. Los poderes públicos
sancionan una ley general de recursos naturales que prevé los medios y estímulos para
alcanzar los objetivos señalados y sanciona los actos u omisiones que los contraríen” (art.
80).
Al año siguiente –1987– fue la Provincia de Córdoba la que reformó su Constitución,
estableciendo como norma fundamental el art. 66: “Toda persona tiene derecho a gozar de
un medio ambiente físico y social libre de factores nocivos para la salud, a la conservación
de los recursos naturales y culturales y a los valores estéticos que permitan asentamientos
humanos dignos, y la preservación de la flora y la fauna. El agua, el suelo y el aire como
elementos vitales para el hombre, son materia de especial protección en la Provincia. El
Estado Provincial protege el medio ambiente, preserva los recursos naturales ordenando
su uso y explotación, y resguarda el equilibrio del sistema ecológico, sin discriminación de
individuos o regiones…”.
La Provincia de Catamarca reformó su Constitución en 1988, cuando la Conferencia de Río
-que tendría lugar cuatro años más tarde- ni siquiera había sido convocada aún por
Naciones Unidas. Sólo en ese contexto (y aun cuando otras provincias sí lo hayan hecho)
debe entenderse la falta de consagración del “derecho al ambiente” como una garantía
constitucional, la que es diferida a “las normas protectoras del mismo, de los sistemas
ecológicos y del patrimonio natural” que pueda dictar el Poder Legislativo en uso de las
atribuciones que le confiere el art. 110, inc. 22, las cuales tendrán por objetivo “asegurar la
preservación del medio y mantener la interrelación de sus componentes naturales,
regulando las acciones que promuevan la recuperación, conservación y creación de sus
fuentes generadores.”
También Río Negro reformó su Constitución en 1988, en este caso sí incorporando el
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derecho a gozar de un ambiente sano en su art. 84, que dice: “Todos los habitantes tienen
el derecho a gozar de un medio ambiente sano, libre de factores nocivos para la salud, y el
deber de preservarlo y defenderlo…”, estableciendo también que “Es deber de todos los
habitantes… evitar la contaminación ambiental y participar en la defensa ecológica…” (art.
46).
Es dable de observar, a esta altura del relato y conforme se puede apreciar con los
ejemplos brindados, algunas cuestiones que hacen al modo en que se produjo la
incorporación. Uno de los aspectos destacables es la referencia al derecho a gozar de un
ambiente sano como un derecho de tercera generación y de incidencia colectiva, puesto
que se introduce también la dimensión obligacional, imponiendo a los habitantes el deber
de preservar el ambiente en identidad de rango que el derecho a su disfrute.
Otra cuestión que podría llamar la atención es la disparidad de técnicas legislativas y de
enfoque que se advierte entre una y otra regulación, como también la referencia –que se
reitera– a la salud como bien jurídicamente protegido. Además, se aprecia una
considerable “distancia” con la regulación basada en la sustentabilidad y en la equidad
intergeneracional propia de la Constitución Nacional.
Pues bien: como también hemos señalado ya, estos matices responden al contexto
histórico en que dichos textos fueron formulados, es decir, no sólo antes de la reforma de
la Constitución Nacional (de 1994) sino incluso antes de la Conferencia de Naciones
Unidas de Río’92 que sentó las bases del Derecho Ambiental moderno.
En razón de ello, toda la evolución desplegada por el derecho público provincial en orden
al reconocimiento del derecho al ambiente sólo puede apreciarse con valor positivo y
reconocimiento al mérito de haber incluido esta problemática en la agenda de discusión
(dicho esto sin mengua de las defecciones señaladas, cuya justificación también se ha
esbozado).
Otras Provincias reformaron su Constitución con posterioridad a la reforma nacional.
Buenos Aires, por caso, lo hizo en 1994, pocos meses después de aprobada la enmienda
de la Constitución Nacional. Y la influencia de ésta en materia de tutela del ambiente es
evidente. El art. 28 de la Carta Magna bonaerense reproduce buena parte de los tópicos
incluidos en el art. 41 C.N. al disponer que “Los habitantes de la Provincia tienen el
derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su
provecho y en el de las generaciones futuras...” Pone a cargo del estado el deber
de preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del
territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos; controlar el
impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen al ecosistema… Asimismo
prohíbe el ingreso en el territorio provincial de residuos tóxicos o radiactivos y garantiza el
derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa del
ambiente y de los recursos naturales y culturales. Inclusive recepta el principio de
prevención, al establecer que toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda
degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo.
Es decir, a medida que avanzamos en el tiempo se observa mayor precisión técnica y,
especialmente, un significativo incremento en el contenido de las cláusulas ambientales
insertas en las constituciones provinciales. Quizá la mejor muestra de ello la brinde la
Constitución de Entre Ríos, reformada en 2008. La misma, luego de reproducir casi
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textualmente en su art. 22 el texto del art. 41 C.N., incursiona en la tutela de otros bienes y
valores que demuestran la verdadera extensión del concepto de ambiente, que va mucho
más allá de las meras cuestiones ecológicas. Así, protege a la cultura como derecho
fundamental, promoviendo la difusión del folclore, las artesanías y demás manifestaciones,
el reconocimiento a la identidad y respeto a la diversidad cultural… la protección,
preservación y divulgación de los bienes culturales, el patrimonio tangible e intangible,
histórico, artístico, arqueológico, arquitectónico y paisajístico…”. Aclara en el art. 75 que “El
Estado promoverá el federalismo de concertación con el Estado nacional y con las
restantes provincias para el desarrollo cultural, educativo, ambiental, económico y
social…”, en lo que constituye una declaración de avanzada. Al mismo tiempo define como
funciones del Estado, entre otras, las de fijar la política ambiental y garantizar la aplicación
de los principios de sustentabilidad, precaución, equidad intergeneracional, prevención,
utilización racional, progresividad y responsabilidad, asegurar la preservación,
recuperación, mejoramiento de los ecosistemas y sus corredores biológicos y la
conservación de la diversidad biológica y promover el consumo responsable, el uso de
tecnologías y elementos no contaminantes, las prácticas disponibles más avanzadas y
seguras y fomentar la incorporación de fuentes de energía renovables y limpias (art 83).
Inclusive llega a incorporar instrumentos de gestión ambiental –tales como la evaluación
ambiental estratégica, el estudio y evaluación de impacto ambiental y acumulativo, el
ordenamiento ambiental territorial, los indicadores de sustentabilidad, el libre acceso a la
información, la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones que afecten
derechos y la educación ambiental, etc. (art. 88)– en el diseño y aplicación de la policía
ambiental, lo que constituye un ejemplo imitable (al margen de los reparos metodológicos o
sistemáticos que la técnica utilizada pudiera merecer).
Para finalizar, es menester decir que la Provincia de Santa Fe –unas de las pocas que aún
no ha reformado su Constitución– no contiene previsiones en materia de tutela ambiental
en su texto, lo que luce acorde a la época de la que data la misma (1962). Sólo se
encuentran breves referencias a la protección de la salud como derecho fundamental del
individuo (art. 19) y algunas destinadas a imponer obligaciones en cabeza del Estado que,
aunque pudieran implicar una protección indirecta sobre algunos recursos, persiguen más
bien el propósito de resguardar las actividades productivas más significativas en la
economía de la región: promover la racional explotación de la tierra, propender a la
formación, desarrollo y estabilidad de la población rural por el estímulo y protección del
trabajo del campo y de sus productos y el mejoramiento del nivel de vida de sus
pobladores, proteger el suelo de la degradación y erosión, conservar y restaurar la
capacidad productiva de las tierras y estimular el perfeccionamiento de las bases técnicas
de su laboreo, resguardar la flora y la fauna autóctonas y proyectar ejecutar y fiscalizar
planes orgánicos y racionales de forestación y reforestación… (art. 28).
Es de esperar que una futura reforma –cuya procedencia, viabilidad y oportunidad tanto se
ha debatido a nivel provincial en los últimos años– se nutra de los mejores modelos
constitucionales que ha dado nuestro país para lograr una adecuada tutela constitucional
del ambiente, sus elementos y recursos.
El Amparo Ambiental
1 RODRÍGUEZ, Carlos Aníbal, El derecho humano al ambiente sano, 1° Ed., Rubinzal-
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Culzoni, Santa Fe, 2012, pág. 17.

2 “Mendoza, Beatriz S. y otros c/ Estado Nacional y otros”, C.S.J.N., sentencia del

20/06/2006, M. 1569, XL.

3 Autores como Mercedes Franco del Pozo citan una obra del referido jurista (Le droit
international de Droits de l’Homme) del año 1972 en la cual ya aparece formulada su
teoría.

4 GONZÁLEZ ÁLVAREZ, Roberto, Aproximación a los Derechos Humanos de Cuarta

Generación, disponible en https://www.tendencias21.net/derecho/attachment/113651/

5 CARRIÓ, Genaro, Notas sobre Derecho y Lenguaje, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1968, pág. 72.

6 Art. 19 de la Constitución Nacional: “Las acciones privadas de los hombres que de

ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo
reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la
Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.”

7 ESAÍN, José, Ob. cit., pág. 3.

8 STIGLITZ, Gabriel A., La responsabilidad civil: nuevas formas y perspectivas, Ed. La Ley,
Buenos Aires, 1984, págs. 24-25

9 GORDILLO, Agustín Alberto y otros, Derechos Humanos, 6° Ed., Fundación de Derecho

Administrativo, Buenos Aires, 2007, pág. VI-3.

10 FRANCO del POZO, Mercedes, El derecho humano a un ambiente

adecuado, Cuadernos Deusto de Derechos Humanos N° 8, Universidad de Deusto, Bilbao,
2000, pág. 16, disponible en http://www.deusto-publicaciones.es/deusto/pdfs/
cuadernosdcho/cuadernosdcho08.pdf

11 FRANCO del POZO, Mercedes, Ob. cit., pág. 17.

12 RODRÍGUEZ, Carlos Aníbal, Ob. cit., pág. 38.

13 MORELLO, Augusto Mario, El proceso justo. Del garantismo formal a la tutela judicial
efectiva de los derechos, Platense-Abeledo Perrot, La Plata, 1994, pág. 88.

14 VALLESPÍN PÉREZ, David, El modelo constitucional de juicio justo en el ámbito del

proceso civil, Atelier, Barcelona, 2002, págs. 31-32, citado por González Álvaez, Roberto
en Aproximación a los Derechos Humanos de Cuarta Generación, en https://
www.tendencias21.net/derecho/attachment/113651/
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15 BUSTAMANTE DONAS, Javier, Hacia la cuarta generación de derechos humanos.
Repensando la condición humana en la sociedad tecnológica, en https://www.oei.es/
historico/revistactsi/numero1/bustamante.htm

16 SABSAY, Daniel Alberto, El nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional y la

distribución de competencias Nación-Provincias, Doctrina Judicial Año III/N° 28
(23/07/1997), Ed. La Ley, Buenos Aires, 1997, págs. 783/787.

17 ROSATTI, Horacio D., Derecho Ambiental Constitucional, 1° Ed., Rubinzal Culzoni,

Santa Fe, 2007, pág. 99/100.

18 Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente de 1994, de fecha 21 de

Julio de 1994, disponible en http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/Debate-
constituyente.htm#Art.%2041

19 Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente de 1994, de fecha 21 de

Julio de 1994, ob. cit.

20 Continuaba exponiendo Natale: “Ahora tendremos un mecanismo distinto. La legislación

nacional establecerá los resguardos de protección mínima comunes a todo el territorio del
país, aquellos sobre los que haya consenso general de que deben ser imprescindibles
tutelar en todo el ámbito de la geografía argentina. Allí legislará el Congreso de la Nación.
Pero las provincias seguirán siendo autoridad de aplicación tanto en el ámbito
administrativo como en el ámbito jurisdicci nal de la legislación federal que se dicte sobre
esta materia… La legislación de protección mínima común a todo el país habrá de ser
dictada por el Congreso de la Nación, pero la aplicación y la jurisdicción sobre esa
legislación seguirá correspondiendo a las provincias, con una solución similar a la del
artículo 67, inciso 11. de la Constitución Nacional cuando atribuye al Congreso de la
Nación dictar la legislación de fondo, pero preserva las jurisdicciones locales para su
respectiva aplicación. En todo lo demás, en todo lo que sea necesario para complementar,
implementar o extender, a partir de ese piso mínimo, las exigencias de tutela del medio
ambiente las provi cias conservarán íntegros sus poderes actuales. Porque hay
necesidades comunes a todo el país, pero también hay necesidades específicas de cada
región...”.

21 En este sentido se pronunciaba Alberto NATALE, Protección del Medio Ambiente en la

Reforma Constitucional, La Ley, 22/12/1994, para quien las normas de presupuestos
mínimos constituirían derecho legislación federal aplicable en todo el territorio nacional.

22 Resolución del Consejo Federal del Medio Ambienta (COFEMA) N° 92/2004 de fecha
17/09/2004, disponible en http://cofema.ambiente.gob.ar/?
aplicacion=normativa&IdNorma=184&IdSeccion=32

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23 Ha dicho la Corte que “…Donde hay un derecho hay un remedio legal para hacerlo
valer, toda vez que sea desconocido; principio del que ha nacido la acción de amparo,
pues las garantías constitucionales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de
estar en la Constitución e independientemente de sus leyes reglamentarias, cuyas
limitaciones no pueden constituir obstáculo para la vigencia
efectiva de dichas garantías…” (C.S.J.N., “Halabi, Ernesto c/ P.E.N. s/ Amparo”
(24/02/2009).

24 Existía un antecedente en la materia que resultó de relevancia para que se ejerciera

dicha presión. Durante la década de 1980 había existido un proyecto para instalar
un basurero nuclear en las cercanías de la localidad de Gastre, Provincia de Chubut, en el
cual se depositarían los residuos provenientes de las centrales nucleares de Atucha I y
Embalse, pero que también receptaría los deshechos que nuestro país eventualmente
importara como consecuencia de convenios internacionales. La férrea resistencia de los
pobladores y vecinos del lugar y el accionar de las organizaciones ambientalistas lograron
dar por tierra con la intención. Luego, al momento de debatirse la reforma constitucional, se
advirtió una excelente oportunidad para incluir una cláusula que aventara de modo
definitivo todo intento de reincidencia futura.

25 ALBERDI, Juan Bautista, Obras selectas, Tomo 11, Edición revisada por el Dr. Joaquín
V. González, Librería La Facultad Buenos Aires, 1920, pág. 31.

26 El artículo 101 de la Constitución de la Confederación Argentina, sancionada el 1ro. de

Mayo de 1853, expresamente establecía: “Las provincias conservan todo el poder no
delegado por esta Constitución al gobierno federal”.

27 Con anterioridad al Proyecto de Enrique Rodríguez el Congreso de la Nación había

desechado el Proyecto redactado –a pedido de entonces Presidente Bartolomé Mitre– por
el Dr. Domingo de Oro. El art. 4 de este Proyecto afirmaba que “los minerales pertenecen a
la Nación”. Aduciendo, precisamente, que el Proyecto no respetaba el régimen federal
establecido por la Constitución, el Congreso lo rechazó prácticamente in límine. Luego se
sancionó la Ley N° 726 que dispuso el nombramiento del Dr. Rodríguez como redactor del
Código, y que este debía basarse en el principio fundamental de que “las mismas
pertenecen al dominio de la Nación o de las provincias, según el territorio en que se
hallen”.

28 Decía el art. 1 de la Ley 14.773: “Los yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y

gaseosos existentes en el territorio de la República Argentina y los de su plataforma
submarina son bienes exclusivos, imprescriptibles e inalienables del Estado Nacional. Las
Provincias en cuyo territorio se encuentren y el Territorio Nacional de Tierra del Fuego,
Antártida Argentina e Islas del Atlántico Sur, tendrán sobre su producido la participación
que les corresponda de acuerdo con lo determinado por la presente ley.”

29 “Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en el territorio de la

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República Argentina y en su plataforma continental, pertenecen al patrimonio inalienable e
imprescriptible del Estado Nacional” (art. 1); “Las actividades relativas a la explotación,
industrialización, transporte y comercialización de los hidrocarburos estarán a cargo de
empresas estatales, empresas privadas o mixtas, conforme a las disposiciones de esta ley
y las reglamentaciones que dicte el Poder Ejecutivo” (art. 2).

30 En realidad la Ley N° 24.145 tenía por objeto aprobar la transformación de la Empresa

Yacimientos Petrolíferos Fiscales (Y.P.F.) en Sociedad Anónima (que había sido dispuesta
con anterioridad mediante el Dec. 2778/1990 del Poder Ejecutivo) y posibilitar la
privatización del capital accionario de la misma. La provincialización del dominio de los
hidrocarburos sólo fue un pretexto para darle a la norma un atractivo tono político, pues
para la efectiva concreción del traspaso se requería con carácter previo la aprobación de
una nueva ley que adaptara los mecanismos dispuestos por la Ley 17.319 (que regulaba
todo lo atinente a la explotación) pero además se debía esperar a que transcurriera el
plazo de duración de las concesiones de exploración, explotación y transporte otorgadas
bajo el régimen de aquélla norma y que todavía se encontraban vigentes. Fue recién a
partir de la Ley 26.197, del año 2006, que la federalización se convirtió en realidad. El art. 1
de la misma, sancionada ya bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1994,
dispuso: “Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en el territorio de
la República Argentina y en su plataforma continental pertenecen al patrimonio inalienable
e imprescriptible del Estado nacional o de los Estados provinciales, según el ámbito
territorial en que se encuentren.”

31 La referencia corresponde al asunto “Yacimientos Petrolíferos Fiscales vs. Provincia de

Mendoza y otro”, resuelto por la C.S.J.N. en fecha 03 de Mayo de 1979. La causa se había
originado a partir de la Demanda que había interpuesto Y.P.F. contra la firma Mina
Cacheuta S.R.L. y contra la Pcia. de Mendoza, reclamando se decretase la nulidad del
acto administrativo que había otorgado una concesión de explotación a la citada empresa
sobre la Mina Cacheuta (que había estado bajo la explotación de YPF y luego fue
abandonada), frente a lo cual, entre otras defensas, se adujo la inconstitucionalidad del
Dec.-Ley 14.773 que establecía el dominio de la Nación sobre los yacimientos de
hidrocarburos. Por mayoría la Corte resolvió, en lo sustancial, que “al conferir al Poder
Legislativo de la Nación la facultad de dictar el Código de Minería, la Constitución Nacional
le otorgó la atribución de establecer en su integridad el régimen legal de las minas, entre
las cuales se encuentran los yacimientos de hidrocarburos… y la mentada reglamentación
de las minas puede estar contenida en el Código de la materia, en las leyes nacionales que
se incorporan a éste o en las que lo integran, modifican o amplían…” y que “el régimen
jurídico de las minas comprende, necesariamente una regulación especial del dominio de
éstas que presenta características peculiares, privativas de la materia…”. Concluyó
afirmando que “el dominio de los yacimientos de hidrocarburos en razón de la naturaleza e
importancia de éstos mira directa y primordialmente a salvaguardar importantes valores
generales y al logro del bien común de la Nación toda. La justificación de su titularidad no
puede, pues, surgir por sí y sin previsión legislativ de la ubicación geográfica, ni del
descubrimiento u ocupación, sino de la finalidad específica de su explotación enderezada
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al logro de objetivos de indudable relevancia nacional que, al par que trascienden, incluyen
los intereses de todas las provincias…” (si bien es cierto que el razonamiento fue expuesto
en relación a los hidrocarburos, por vía de analogía podría pretenderse su aplicación al
resto de los recursos en tanto se presenten las circunstancias de interés nacional
apuntadas). Sin embargo, el precedente deja también como legado un extraordinario voto,
en disidencia, del Dr. Pedro Frías que, sembrando la semilla de la idea de federalismo de
concertación, expresó: “Para la afirmación del dominio eminente o institucional de las
provincias… basta la correlación de dos principios de la Ley Fundamental. Por una parte,
la forma de estado federal (art. 1°) y las pautas de integridad territorial que inspiran los arts.
3° y 13, a falta de distinta atribución, implican el dominio institucional de las provincias a los
recursos naturales de su suelo, tanto más cuando las minas son inmuebles (art. 12, Cód.
de Minería). Y por otra, según el art. 67, inc. 11 el Congreso debe dictar el Cód. de Minería,
sin que ello autorice a la Nación a transferir a la administración federal las cosas sobre las
que ha de versar su legislación…”. Y concluía: “…no puede invocarse el bien común para
crear derechos a favor del gobierno federal, como si solo el dominio de éste permitiera
alcanzar esa unidad. Los fines nacionales también se cumplen desde las provincias porque
sus competencias, en especial si vividas cooperativamente, tienen ejecución local pero
destinación nacional…”. Ello constituía uno de los fundamentos por el cual las leyes que
atribuían a la nación el dominio sobre los recursos naturales (en este caso el petróleo) eran
inconstitucionales, y así lo declaró. Sin perjuicio de ello, una también magistral exposición
de las razones que fundamentan el dominio de los recursos naturales en cabeza del
Estado Nacional puede apreciarse en el dictamen del entonces Procurador General, el
ilustre Dr. Elías P. Guastavino, en el que la Corte sustentaría su sentencia por mayoría.

32 La tesis en favor de la necesidad de nacionalizar los Recursos sigue siendo sostenida

por parte de la doctrina. Argumentos ciertamente interesantes en favor de la misma pueden
apreciarse en HERMANN GÜTTNER, Carlos, El Dominio Originario Provincial de los
Recursos Naturales, disponible en el sitio http://www.labaldrich.com.ar/wp-content/uploads/
2013/03/G%C3%BCttner-Carlos-Hermann-Doctrina-jur%C3%ADdica-sobre-los-Recursos-
Naturales-y-las-Provincias.pdf

33 El art. 2506 del Código de Vélez, bajo cuya vigencia se produjo toda la controversia,
definía al dominio como el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida
a la voluntad y a la acción de una persona.

34 ROSATTI, Horacio D., ob. cit., pág. 108.

35 LÓPEZ ALFONSÍN, Marcelo Alberto, Derecho Ambiental Constitucional, en Rev. Dcho.

Pco. Año 2009-1, Derecho Ambiental I, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2009, pág. 17.

36 ESAIN, José Alberto, Competencia entre la Nación y las Provincias en materia

ambiental, en Rev. Dcho. Pco. Año 2009-1, Derecho Ambiental I, Ed. Rubinzal Culzoni,
Santa Fe, 2009, pág. 43.

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 37 SABSAY, Daniel y DI PAOLA, María Eugenia, Coordinación y armonización de las
normas ambientales en la República Argentina, en Rev. Dcho. De Daños, Año 2008-3,
Daño Ambiental, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, pág. 142.

38 C.S.J.N., 140/2011 (47-B)/CS1, “Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/ Estado

Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”.

• El Derecho Ambiental y el art. 41 de la Constitución Nacional (RODRÍGUEZ, Carlos A.).pdf

Archivo

• El modelo de Desarrollo Sustentable (Daniel Sabsay) Archivo

Guía de Estudio
Unidad 7
A los efectos de que puedas determinar si comprendiste los contenidos propuestos en esta
Unidad te formulamos una serie de preguntas que entendemos te pueden ayudar:
• ¿Por qué el derecho a gozar de un ambiente sano es un Derecho Humano?

• ¿Qué características tienen los Derechos Humanos de Tercera Generación?

• ¿Qué modelo de desarrollo consagra la Constitución Nacional en el art. 41 y cuáles

son sus características?

• ¿Cómo es la regla de distribución de competencias entre Nación y Provincias en

términos generales y cómo debe entenderse en materia de tutela del ambiente?

• ¿Qué es el Federalismo de Concertación?

• ¿Qué son las Normas las Presupuestos Mínimos? ¿Qué rol cumplió el COFEMA en
tal sentido?

• ¿A quién pertenecen los Recursos Naturales, quién puede tener jurisdicción sobre
los mismos y por qué?

• ¿Cuáles fueron las causas que determinaron que algunas provincias incorporaran
la cláusula ambiental a sus respectivas constituciones con anterioridad a la Nación?

• ¿Cómo se clasifican los Derechos según la legitimación para ejercerlos?

• ¿Qué es la Acción de Amparo y quiénes son los legitimados para ejercerla?

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• UNIDAD 8: ESQUEMA LEGAL ARGENTINO

1) Descripción.-
Nuestro Esquema legal, desde el punto de vista ambiental se articula de la siguiente manera:
a) Constitución Nacional (artículos 41, 43 y 124)
b) Leyes y tratados internacionales con jerarquía constitucional
c) Leyes de Presupuestos Mínimos
d) Código Civil y Comercial (artículos 14, 240, 1711, 1713. 1717, entre otros)
e) Leyes provinciales y Ordenanzas Municipales.
- Introducción al debate acerca de la codificación (o no).
Como pueden advertir existen numerosas normas que refieren a la temática ambiental pero
no disponemos de un Código Ambiental Nacional como por ejemplo un Código Penal o
Minero.
Dice Jesús Jordano Fraga (1) sobre la Codificación que dada la dispersión normativa
congénita del Derecho ambiental no es extraño que una de las modernas tendencias en
Derecho ambiental sea la codificación. En el ordenamiento americano han sido múltiples las
llamadas a la adopción de una única ley federal ambiental en aras de una deseable
integración. Esta fue la opinión expresada en mayo de 1991 por la Advisory Commision on
Intergovernmental Relations y por General Accounting Office . Hoy se puede hablar de
una verdadera tendencia a la codificación en diversos países como Francia o Alemania.
En Francia, por ejemplo, los parlamentarios de la Asamblea nacional habían reclamado
desde 1976 la adopción de un Código del ambiente. El 11 de abril de 1990 se depositó en
el Bureau de l´Assemblé National el informe BARNIER instando a la adopción de un
verdadero Código del ambiente establecido en base al reagrupamiento y la armonización de
las leyes y reglamentos actualmente dispersos. Estos antecedentes han dado lugar al projet
de loi relatif à la partie legislative du Code de l´environnement (assemblée nationale nº
25 83, du 21 de février 1996). Finalmente, La Ordonnance N º 2000-914 de 18 de septiembre
de 2000 sobre la parte legislativa del medio ambiente es el origen del código del medio
ambiente francés. Los Libros I, III, IV y V de la parte reglamentaria del Código de Medio
Ambiente han sido publicados mediante el Decreto N º 2005-935 de 2 de agosto de 2005,
sobre la parte reglamentaria del Código del Medio Ambiente y los libros II y VI lo fueron por el
Decreto N º 2007-397, de 22 de marzo de 2007. Esta tendencia es creciente. SUIZA ha
adoptado un amplio Código en 1988; Suecia comenzó sus trabajos en 1990. En Italia se
aprobó el Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 Norme in materia ambientale (G.U. n. 88
del 14 aprile 2006) complementado e integrado por el Decreto legislativo 16 gennaio 2008, n.
4 con 318 preceptos sobre EIA, EAE, Autorización ambiental integrada, suelos contaminados,
agua, atmosfera y daño ambiental, entre otros.
Estas son las innegables necesidades que debe satisfacer la codificación. Si el siglo XIX fue
el de la codificación civil iniciada por el Código de Napoleón, el siglo XXI va a ser el siglo de
la Codificación Ambiental. Los objetivos fundamentales de la codificación, en resumen, son la
coordinación, sistematización, limpieza de antinomias, en definitiva racionalización, evitar la
inflación normativa, entre otros. No se trata meramente de yuxtaponer lo existente. Este reto
lo tienen los Estados, las estructuras supranacionales como la U.E, pero también las regiones
y los poderes locales. ¿Es algo tan ilusorio que se racionalice el ordenamiento jurídico-
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ambiental?
Por su parte Mario Valls (2) ha dicho que en plena crisis del 2002 el Congreso no dudó más y
comenzó a sancionar leyes que establecen presupuestos mínimos ambientales o de
protección ambiental. Se proveen normas especiales uniformes para todo el país protectoras
del ambiente o de alguno de sus elementos a las que añaden también normas de fondo y de
organización administrativa para su aplicación. La segunda de ellas fue el proyecto que la
comisión elaboró sobre esa base y se convirtió en la ley general del ambiente 25.675. La
misma fue recibida con beneplácito por la comunidad jurídica y por los sectores productivos.
Se la necesitaba y se la usa con entusiasmo. Funciona como una superley rectora de las
demás de política ambiental. Introduce mecanismos que está ensayando Europa para
homogeneizar su descuidada legislación ambiental, pero no cubre todo el espectro ambiental
a nivel nacional.
El proyecto que se convirtió en la ley 25.675 explica que no quiso legislar lo ambienta1
mediante un código.
El derecho ambiental vigente, sostiene este autor, refleja una dura lucha entre quienes se
benefician externalizando la carga de la preservación ambiental y quienes padecen esa
internalización. Por eso la desigualdad entre quien litiga para defender el ambiente y quien lo
hace para beneficiarse con su deterioro es ostensible. Si bien sus normas son las que más se
aplican en materia ambiental, la ley 25.675 no provee un ordenamiento de la legislación
ambiental federal ni de sus principios generales.
Tampoco lo provee ese conjunto de nuevas leyes que declaran que establecen presupuestos
mínimos ambientales. Las demás normas rectoras del ambiente se encuentran diseminadas
en todo el sistema jurídico.
Unas y otras sólo atienden temas aislados del derecho ambiental y por lo expuesto supra no
alcanzan a resolver la variedad de cuestiones de derecho ambiental que se suscitan y su
inteligencia se dificulta cada vez más.
Por eso un código ambiental nacional que facilite la interpretación y aplicación de todo el
sistema jurídico ambiental es más necesario que nunca.
Queda mucho por hacer. Pero no basta hacerlo dentro de los límites competenciales que bajo
la curiosa denominación de presupuestos mínimos el artículo 41 de la Constitución sustrajo al
poder provincial para dárselo al Congreso.
Los requerimientos jurídicos ambientales son mucho más extensos y complejos que los que
proveen esa uniformización mínima. Por otra parte, la aplicación en todo el país de normas
ambientales sancionadas para determinado espacio geográfico no siempre es conveniente ya
que la unificación legislativa puede dar rigidez a actividades diferentes que evolucionan con
mucha rapidez y, así, restar agilidad a las decisiones administrativas singulares. A veces es
conveniente la complementación.
Hay que seguir adelante. Lo urgente es sistematizar lo existente, corregir las falencias que
hemos detectado y se detectarán y generar una mayor participación de las fuerzas activas de
la sociedad que son las destinatarias y merecen ser las artífices de las nuevas creaciones
legislativas.
No debemos olvidar tampoco en este punto la opinión de Ricardo Lorenzetti (3) que afirma
“El derecho ambiental es descodificante, herético, mutante: “se trata de problemas que
convocan a todas las ciencias a una nueva fiesta, exigiéndoles un vestido nuevo. En el caso
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del Derecho, la invitación es amplia abarca lo público y privado, lo penal y lo civil, lo
administrativo, lo procesal, sin excluir a nadie, con la condición que se adopten nuevas
características”.

-El Artículo 41 de la Constitución Nacional

Dice la Norma “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto
para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo.
El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo
establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización
racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación
dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias,
las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se
prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de
los radiactivos.”
Con Horacio Rosatti (4) haremos algunas reflexiones. Otras serán más extensamente
abordadas en futuras unidades temáticas.
Al referirse al bien jurídico constitucionalmente protegido, expresa que la relación
“hombre”-”ambiente” el artículo 41 de la Constitución Nacional refiere al derecho “de todos los
habitantes” de gozarlo (con los atributos de “sano”, “equilibrado” y “apto para el desarrollo
humano”) y el deber de preservarlo (de modo de no comprometer a las generaciones
futuras). En ese contexto, cabe preguntarse: ¿Cuál es el bien jurídico constitucionalmente
protegido?: ¿el ambiente en sí mismo? ¿o la salud humana en función de un ambiente sano y
equilibrado? Las preguntas señaladas pueden conducir a respuestas diferentes y -en el
extremo– contrarias.
En efecto, si lo que protejo es el ambiente en sí mismo, las normas de ponderación vendrán
dadas por las condiciones de calidad medidas sobre el ambiente (que obviamente también
integra el hombre); si -en cambio- lo que protejo es la salud humana en función del ambiente,
las normas de calidad no serán normas de calidad ambiental sino normas de calidad de vida
humana.
Quienes se inclinan por la primera respuesta (el bien jurídico protegido es el ambiente,
incluido el hombre) ponen énfasis en ciertas exigencias que resultan “exógenas” a la salud
del hombre (tales como la de preservar la biodiversidad), encontrando justificativo en factores
no utilitarios para el propio hombre; quienes se inclinan por la segunda respuesta (el bien
jurídico protegido es la salud humana) ponen énfasis en expresiones que ubican al hombre
en el centro de la preocupación (tales como desarrollo humano y necesidades presentes sin
comprometer a las generaciones futuras).
Dice Rosatti, que el tema de la preservación de la biodiversidad permite plantear los matices
que brindan las respuestas anteriores en su justa dimensión: cuando protegemos -por
ejemplo- al cocodrilo, ¿lo hacemos porque forma parte de una cadena biológica, con
prescindencia del uso que de él haga el hombre? (tal sería la respuesta del equilibrio
medioambiental como bien jurídico protegido); ¿o lo hacemos porque el hombre “necesita”
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cocodrilos, ya sea para incorporarlos a la cadena productiva o para verlos en un zoológico?
(tal sería la respuesta de la salud humana -lato sensu- como bien jurídico protegido). En
nuestra opinión, siguiendo con el ejemplo anterior, debemos proteger al cocodrilo para que el
cocodrilo siga viviendo, porque integra la cadena biológica que el hombre no inventó sino que
heredó. Si el precio de proteger al cocodrilo fuese (hipotéticamente) no poder verlo más (en
los zoológicos o filmado en los ríos), deberíamos pagar ese precio, porque el cocodrilo no es
un producto humano sino una criatura que compone, como tantas otras, incluido el hombre,
un sistema del que no somos dueños. Por ello, consideramos que el bien jurídico protegido
por el artículo 41 de la Constitución Nacional no es la salud humana sino el equilibrio
ambiental. De modo que en nombre de “cierta” calidad de vida humana no podría
convalidarse (ni ética ni jurídicamente) el perjuicio al equilibrio ambiental ni el menoscabo a la
diversidad biológica.

Breve análisis de la vinculación del Derecho Ambiental con el Código Civil y Comercial

Siguiendo a Caferatta (5) la tutela del ambiente requiere decisiones complejas en el plano de
los valores jurídicos-
El artículo 1º, “Fuentes y aplicación del Código Civil y Comercial”, establece como regla que
la interpretación “debe ser conforme con la Constitución Nacional” (fórmula del derecho
privado constitucional).
Aunque sabido, se recuerda especialmente que, a partir de la reforma de 1994, el derecho
ambiental es un derecho constitucional. De manera que la autoridad de aplicación de la
norma deberá ponderar el juicio a luz de las reglas y los principios constitucionales de
derecho ambiental.
Es que, además, el artículo 2º, “Interpretación del Código Civil y Comercial”, dispone que “la
ley debe ser interpretada teniendo en cuenta los principios y los valores jurídicos”.
La ley 25.675, por ejemplo, contiene principios de interpretación y aplicación de la normativa
y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental que, en general, son
identificados o reconocidos por la doctrina del derecho ambiental (artículos 3º, 4º y 5º). Es la
misma ley la que establece claramente, en el artículo 2º, los valores jurídicos ambientales.
Por lo expuesto, aplaudimos que la normativa bajo anotación —el Código unificado— incluya
en el título preliminar, artículo 1º, la interpretación de las leyes “conforme con la Constitución
Nacional”, y artículo 2º, “Interpretación”, “los principios y valores jurídicos”, porque el derecho
ambiental es un derecho constitucional, con todo lo que ello significa en la labor de aplicación
normativa y porque los principios y valores cumplen un papel relevante en la función de
defensa del ambiente.
Ello sumado a lo dispuesto en los artículos 14 (abuso del derecho en su versión colectiva),
240 (derechos individuales y de incidencia colectiva) y 241 (normas de presupuestos
mínimos) de esta misma ley 26.994, introduce el derecho ambiental en el derecho privado,
que regula la vida civil y comercial del país.
La sociabilidad en el ejercicio de los derechos individuales es contraria al ejercicio ilimitado
de ellos, los que deberán articularse con el ejercicio de los derechos de incidencia colectiva
(en especial, el derecho ambiental), lo que pretende hacer realidad el orden público ambiental
basado en la idea de coordinación. Por esta razón se introducen principios jurídicos, valores y
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objetivos con capacidad para dar una nueva estructura al sistema legal. El pluralismo de
fuentes y la regla de precedencia que da prioridad a la tutela ambiental también contribuyen
para dar un ‘color verde’ al derecho”.
La legislación nacional. Ley General del Ambiente. Introducción. Principios.
Enumeración de otras normas de Presupuestos Mínimos.-
En este tramo del trabajo nos vamos a concentrar en analizar algunos aspectos (otros serán
abordados con más profundidad en otras unidades) de la ley General del Ambiente.
Siguiendo a Néstor Cafferatta (6) y si bien en otras unidades hemos analizado el tema de los
principios, conviene aquí y a modo de repaso, sugerir nuevamente su lectura. En el contexto,
la Ley General del Ambiente 25.675, de presupuestos mínimos de protección ambiental,
sancionada el 06/11/2002, promulgada parcialmente por decreto 2413, el 27/11/2002,
encontramos una serie de principios que se transcriben seguidamente en el Artículo 4° que
establece que la interpretación y aplicación de la presente ley y de toda otra norma a través
de la cual se ejecute la política ambiental estarán sujetas al cumplimiento de los siguientes
principios: De Congruencia, De Prevención, Precautorio, De Equidad Intergeneracional, De
Progresividad, de Responsabilidad, de Subsidiariedad, de Sustentabilidad, de Solidaridad y
de Cooperación.-
El Artículo 5 regula su funcionamiento, indicando que los distintos niveles de gobierno
integrarán en todas sus decisiones y actividades previsiones de carácter ambiental,
tendientes a asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley. Hemos
destacado que resulta importante que la ley contenga principios de política ambiental. La sola
mención de los mismos en un régimen de ley constituye un avance en la materia.
LEYES DE PRESUPUESTOS MINIMOS. ENUMERACION.
En este punto, solamente enunciamos las normas. Salvo la Ley 25675 (Ley General del
Ambiente) de la cual abordaremos algunos aspectos a continuación, las restantes, las iremos
abordando a lo largo del cursado.
Así podemos enumerar:

Ley 25.612 de Residuos Industriales y actividades de servicio

Ley 25.670 de Gestión de PCB
Ley 25.675 General del Ambiente
Ley 25.688 de Gestión de Aguas
Ley 25.831 de Acceso a la Información Ambiental
Ley 25.916 de Gestión de Residuos Domiciliarios
Ley 26.331 de Protección Ambiental de los Bosques Nativos
Ley 26.562 de Control de Actividades de Quema
Ley 26.639 de protección de glaciares y ambiente periglaciar
Ley 26.815 de creación del Sistema Federal de Manejo del fuego.
Ley 27279 de Productos Fitosanitarios
Ley 27520 de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático global
ANALISIS DE ALGUNOS ASPECTOS DE LA LEY GENERAL DEL AMBIENTE (7)
Nos concentraremos en analizar algunas cuestiones, instrumentos y artículos que contiene la
citada ley.
En este punto sugerimos seguir a Néstor Cafferatta (8) para su análisis.
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Artículo 1: La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una
gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la
diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.

Los objetivos de la ley coinciden con las recomendaciones contenidas en el documento

preparado por la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza y de los Recursos
Naturales (UICN), con la asesoría, cooperación y apoyo financiero del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Fondo Mundial de la Naturaleza
(WWF). En dicho documento, se afirma que además de la integración de la conservación y el
desarrollo una gestión sana requiere una legislación, una organización, una capacitación y
una información eficaces.
Destacándose como uno de los defectos de organización más frecuentes la falta de
coordinación entre los organismos públicos. Además que la legislación específica, integral,
contenga requerimientos de evaluación de impacto ambiental y otros mecanismos de
participación de los ciudadanos en el proceso político, así como el suministro de una
información suficiente para que dicha participación sea efectiva. Dentro de la cual se inscribe
la educación ambiental.

Artículo 3: La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación; sus disposiciones

son de orden público y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación
específica sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a
los principios y disposiciones contenidas en ésta.

Se ha dicho que una ley es de orden público cuando con un sentido de equidad se ampara el
interés general de la sociedad para la realización de una idea de justicia. La noción de orden
público encierra el conjunto de principios eminentes, de orden superior - políticos y
económicos, morales y algunas veces religiosos -, a los cuales una sociedad considera
estrechamente vinculada a la digna subsistencia y conservación de la organización social.
Como también se observa, la expresión orden público alude a una categoría o clase de
disposiciones de fundamental interés para el pueblo, la nación, para la sociedad entera. Para
la concepción más difundida, el orden público está constituido por los principios que cada
nación estima básicos para su ordenación social viéndoselo como una ecuación armónica de
libertades, derechos e intereses.
Hay jurisprudencia, sobre este punto que indica “...Es razonable sostener junto a la doctrina y
jurisprudencia que así lo propician que existe un orden público ambiental. Como
consecuencia de ello fácil resulta advertir que es inalienable e indisponible para las partes.
Ello es así puesto que en él se encuentran involucrados otros derechos y garantías
constitucionales denominadas biológicas y sociales. Es decir, que esta interrelación de
derechos personales y humanos como también razones de solidaridad social ha dado
nacimiento a los derechos de tercera generación, los que por esta circunstancia merecen un
amparo íntegro" (En autos, "Subterráneos de Buenos Aires del estado c/ Propietarios
Estación de Servicio Shell calle Lima e/ Estados Unidos e Independencia s/ Daños y
Perjuicios", exped. 244003, Juzg. N° 100- Sala H de la Cámara Nacional de Apelaciones
Capital Federal, sentencia del 1° de octubre de 1999).
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En otro asunto se ha sostenido que “…En tema ambiental es preferible evitar el daño que
retrotraer la causa al estado anterior al daño ya producido - artículo 41 CN -. Ello sin analizar
si el interés público no va en idéntico camino de prevención “ ("Breti, Miguel A. c. ENRE",
expd. 56617, sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, 17 de marzo de
1999)."Reafirmándose la esencia de orden público que acompaña al derecho ambiental por
su directa vinculación con la salud de la población, con la calidad de vida y la dignidad de la
persona humana" ( ... ) "La preservación del medio como manera de garantizar la vida y la
salud individual y de la comunidad en su conjunto, importa un Interés Público Relevante, que
requiere de todos los ámbitos de actuación positiva por parte del Estado" – (en autos "Jaime,
Eugenio E. y otros", del fallo de 1° instancia, 29 de marzo de 200, Juzgado Criminal y
Correccional de Transición N° 1, Mar del Plata, causa 52999).

Artículo 5: Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus decisiones y

actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el cumplimiento
de los principios enunciados en la presente ley.

Debería otorgarse especial atención al cumplimiento de la legislación ambiental La

efectividad del derecho ambiental. La ejecución de las leyes es una actividad
multidisciplinaria, que debería comenzar con el proceso de elaboración. Además, debería
ejercerse vigilancia sobre los resultados y la eficacia de la legislación, con el fin de introducir
mejoras, bien sea en el propio texto o en las medidas de control.

Artículo 6: Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la

Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o
común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones
necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las
condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos,
mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el
desarrollo sustentable.

La ley sienta un concepto de la normativa de presupuesto mínimo del ambiente, definiéndolo

atento la naturaleza y alcance de esta normativa: "de tutela ambiental" "uniforme o común
para todo el territorio nacional", como asimismo atendiendo a su objeto: "la de imponer
condiciones necesarias para asegurar dicha protección ambiental”

Competencia judicial
Artículo 7: La aplicación de esta ley corresponde a los tribunales ordinarios según
corresponda por el territorio, la materia, o las personas. En los casos que el acto,
omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación
en recursos ambientales interjurisdiccionales, la competencia será federal.

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Veamos algo de jurisprudencia que nos aclara el panorama acerca del funcionamiento de la
competencia judicial en materia ambiental y cómo fue su evolución.
1.-Autos "Roca, Magdalena c. PBA s/ inconstitucionalidad", R. 13. XXVIII- 94.142, Corte
Suprema de Justicia de la Nación, publicado en J.A, 1995-IV-64.- Ib Idem en LA LEY, 1996-
B-137, con nota de Walsh, Juan Rodrigo. Ib Idem, ED, 164-725- La Corte Suprema de
Justicia de la Nación, el 16 de mayo de 1995, al resolver una acción de inconstitucionalidad
de la ley de la Provincia de Buenos Aires 11.366, de homologación de un Convenio para la
construcción de un murallón ribereño con el Río de la Plata, analiza la cuestión a la luz del
nuevo texto constitucional.- En este caso el Alto Tribunal sostuvo como "propio del derecho
provincial" derecho público local y "de competencia de los poderes locales", todo lo
concerniente a "la protección ambiental".
2.- Autos "LITSA- Líneas de Transmisión del Litoral S.A. c/ Corrientes, Provincia de s/ Acción
declarativa", publicada por ED, ejemplar del día 28/6/2000, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, en sentencia del 18.11.99, profundiza sobre la materia, declarando la
inconstitucionalidad parcial de las leyes de la Provincia de Corrientes, en cuestión,
sosteniendo en lo que concierne al poder de policía ecológica, la regla -y no la excepción-
consiste en la existencia de jurisdicciones compartidas entre la Nación y las provincias, sin
perder de vista que éstas últimas, dada la posición que ocupan dentro del régimen
constitucional, deben observar una conducta que no interfiera ni directa ni indirectamente con
la satisfacción de servicios de interés público nacional; sin desconocer las facultades que, en
el derecho ambiental, le corresponden a cada uno de los Estados Provinciales, cabe tener
presente que la policía ambiental no debe escapar a las condiciones exigibles a toda facultad
concurrente, esto es, no ser incompatible con el fin nacional perseguido, que debe
prevalecer.
3.- Autos "Lubricentro Belgrano", la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 15/02/2000,
Fallos: 323:164, La Ley, 2000-C, 236; RCyS, 2001-559, sostuvo que "es competente la
justicia local -en el caso, la Provincia de Buenos Aires-, para entender en el secuestro de
materiales con restos derivados de hidrocarburos, arrojados dentro de un contenedor de
residuos domiciliarios, si no se acredita en la causa que los desechos secuestrados pudieran
haber afectado a las personas o al ambiente fuera de los límites de la provincia en la que
fueron hallados". Al no presentarse algunos de los supuestos de excepción contemplados en
el art. 1 de la ley 24.051 (Adla, LII-A, 52) no obstante tratarse de "residuos peligrosos" por
estar incluidos en la categoría Y -9 del Anexo I de la ley citada-; debe considerarse aplicable
la ley provincial 11.720, en virtud de lo establecido por el art. 41 de la Constitución Nacional,
el cual deslinda la competencia entre Nación y Provincias, sin que la atribución de facultades
al Gobierno Federal pueda alterar las jurisdicciones locales.
4.-Autos "Desler SA c. PBA- Secretaría de Política Ambiental s/ medida cautelar " la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, 21/11/00, D. 6 XXXVI. - originario, ED, 24 de agosto 2002,
dijo que "en autos, no se dan los requisitos que habilitan la instancia prevista en el art. 117 de
la Constitución Nacional, toda vez que según se desprende la medida precautoria solicitada,
la materia del pleito resulta ajena a ella, toda vez que no se halla en juego el transporte
interjurisdiccional de los residuos peligrosos, sino los recaudos que exige la Provincia para
poder efectuarlo, lo cual hace al ejercicio del poder de policía ambiental, materia que se halla
vinculada al Derecho Público local".
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5.-Autos "Costa, Ricardo", c/ 68.736, competencia N° 566, L. XXXVI, fallo del 26 de febrero
de 2002 (La Ley, 2002-D, 289), la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en voto dividido,
resolvió de conformidad con lo dictaminado por el Procurador Fiscal, una contienda negativa
de competencia que se trabó entre la Justicia Federal y la Justicia de Garantías Ordinaria, de
San Isidro, en la causa instruida por la existencia en la vía pública de líquidos de cloacas,
provenientes de una planta de tratamiento en desuso correspondiente a un complejo
habitacional, compuesto de cuatro torres de departamentos, en la localidad de Becar. La
mayoría sostuvo que hasta el momento no se había verificado en autos ninguno de los
supuestos que permita la aplicación de la LRP 24.051, conforme lo dispuesto en su artículo
1°. En consecuencia, corresponde que la investigación del hecho denunciado continúe a
cargo de la justicia local. Para ello, se asigna relevante valor a
"la intención del legislador" en la interpretación de la ley 24.051, a cuyo fin no se duda en
recurrir al debate parlamentario, para desentrañar la verdadera voluntad del mismo, para
obtener lo que denomina "la racionalidad del precepto". De ese examen, se infiere que se
trató de "respetar las atribuciones de las provincias para dictar normas de igual naturaleza,
intención que quedó plasmada en la redacción final del art. 67 de la ley". Todo ello en
concordancia con la regla contenida en el art. 41 de la C.N, texto reformado en 1994. Por lo
demás, se afirma que "más allá de que la sustancia vertida a la vía pública pudiera contener
algunos de los componentes incluidos en el Anexo I de la Ley 24051, circunstancia que aún
no ha sido descartada y así considerarse como residuo peligroso en los términos del art. 2°
de dicha norma, dado los escasos elementos probatorios agregados al sumario no surgiría
que esos desechos pudieran afectar a las personas o al ambiente fuera de los límites de la
Provincia de Buenos Aires".
6.- Autos "M., C. A s/ infracción ley 24.051", Competencia N° 2204. XXXVII, publicado por ED,
13 de setiembre de 2002, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el 23 de abril del 2002,
adhiriendo al dictamen del Procurador de la Nación, en una contienda negativa suscitada
entre el Tribunal Oral en lo Federal de San Martín y Tribunal Oral en lo Criminal de San Isidro,
ambos de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo que corresponde declarar la competencia de
aquélla, pues del análisis de los elementos de convicción reunidos en el legajo, surge que las
muestras extraídas del establecimiento dedicado al lavado de camiones cisterna que
transportan productos químicos, contenían sustancias peligrosas en los términos del art. 2°
de la ley 24.051, y como los efluentes del lavado externo de los camiones cisternas serían
finalmente volcados por canalización subterránea a un arroyo que vierte sus aguas en el Río
Reconquista y éste a su vez en el Río Luján, que es parte integrante de la Cuenca del Río de
la Plata, cabe inferir que la contaminación de las aguas pudo afectar otras jurisdicciones, más
allá de la frontera de la Provincia de Buenos Aires.

Instrumentos de la política y la gestión ambiental

Artículo 8: Los instrumentos de la política y la gestión ambiental serán los siguientes:

El ordenamiento ambiental del territorio
La evaluación de impacto ambiental
El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas
La educación ambiental
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El sistema de diagnóstico e información ambiental
El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable

Ordenamiento Ambiental

Artículo 9: El Ordenamiento Ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento

global del territorio de la Nación y se generará mediante la coordinación
interjurisdiccional entre los municipios y las Provincias, y de éstas y la ciudad de
Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente
(COFEMA); el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos
sectores de la sociedad entre sí, y de estos con la Administración Pública.

Enseña BIDART CAMPOS, Germán: "Manual de la Constitución Reformada", p.89, t. II, Ediar,
1998, que el derecho ambiental ofrece un ámbito para la aplicar el federalismo de concertado
entre el estado federal y las provincias, sin excluir dentro de las últimas a sus municipios;
después de la Reforma de 1994, no ha quedado excluida la viabilidad de la concertación
interjurisdiccional, porque en definitiva, el artículo 41 de la CN, propone competencias
concurrentes (aunque se trate de una categoría especial de competencias concurrentes).

Artículo 10: El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos

políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la
realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los
recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes
ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y, promover la
participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable. Asimismo, en
la localización de las distintas actividades antrópicas y en el desarrollo de asentamientos
humanos, se deberá considerar, en forma prioritaria:
La vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la
sustentabilidad social, económica y ecológica. La distribución de la población y sus
características particulares.
La naturaleza y las características particulares de los diferentes biomas. Las alteraciones
existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades
económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales.

Es un principio rector del derecho ambiental, al decir de una parte de la doctrina, el principio
de realidad, que pone el acento en la "realidad ambiental" -local, regional, nacional o
internacional- como condición para la eficacia o aplicación de la normativa (Jaquenod de
Zsogon, Silvia: "El Derecho Ambiental y sus principios rectores", p. 366, Dikynson, 1991;
Mosset Iturraspe, Jorge: "El Daño ambiental en el derecho privado", p. 20, de la obra
colectiva "Daño Ambiental", t. I, Rubinzal- Culzoni, 1999)

Sistema Federal Ambiental

Artículo 23: Se establece el Sistema Federal Ambiental con el objeto de desarrollar la
coordinación de la política ambiental, tendiente al logro del desarrollo sustentable,
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entre el Gobierno Nacional, los Gobiernos Provinciales y el de la Ciudad de Buenos
Aires. El mismo será instrumentado a través del Consejo Federal de Medio Ambiente
(COFEMA)

Artículo 24: El Poder Ejecutivo propondrá a la Asamblea del Consejo Federal de Medio
Ambiente, el dictado de recomendaciones o de resoluciones, según corresponda, de
conformidad con el Acta Constitutiva de ese organismo federal, para la adecuada
vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las
complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en las distintas jurisdicciones.

Ratificación de Acuerdos Federales

Artículo 25: Se ratifican los siguientes acuerdos federales:
1. Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), suscrita el 31
de agosto de 1990, en la ciudad de La Rioja, cuyo texto integra la presente ley como
anexo I

Autogestión
Artículo 26: Las autoridades competentes establecerán medidas tendientes a:
a) La instrumentación de sistemas de protección de la calidad ambiental que estén
elaborados por los responsables de actividades productivas riesgosas
b) La implementación de compromisos voluntarios y la autorregulación que se ejecuta
a través de políticas y programas de gestión ambiental
c) La adopción de medidas de promoción e incentivos.
Además, se deberán tener en cuenta los mecanismos de certificación realizados por
organismos
Independientes, debidamente, acreditados y autorizados.
CONSEJO FEDERAL DE MEDIO AMBIENTE
El anexo N° I de la Ley 25675 regula el funcionamiento de este órgano. Veamos algunos
aspectos salientes y destacados del mismo. (9)
En su Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) Las altas
partes signatarias Declaran:
- Que la preservación y conservación del ambiente en el territorio del país requiere para el
mejoramiento de la calidad de vida una política coordinada y participativa, en virtud de que el
sistema ambiental es una complejidad que trasciende las fronteras políticas provinciales.
- Que el federalismo es un sistema político de distribución territorial de las competencias que
puede resolver con eficacia la administración local de los problemas ambientales.
- Que resulta igualmente apto para generar una política ambiental de integración entre las
provincias y el gobierno federal.
- Que nos hallamos frente a un problema de carácter universal que constituye uno de los
grandes desafíos que enfrenta la comunidad internacional.
- Que el ambiente es un patrimonio común de la sociedad y que de su equilibrio depende la
vida y las posibilidades de desarrollo del país.
- Que la coordinación entre los distintos niveles gubernativos y sociales son indispensables
para la eficacia de las acciones ambientales.
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- Que los recursos ambientales deben ser aprovechados de manera que se asegure una
productividad óptima y sostenida, con equilibrio e integridad.
- Que la difusión de tecnologías apropiadas para el manejo del medio ambiente, la
información ambiental y la formación de una conciencia pública sobre la preservación del
entorno son esenciales en la formulación de la política ambiental.
Por ello los estados signatarios acuerdan lo siguiente:
Creación, objeto y constitución
Artículo 1º: Créase el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) como organismo
permanente para la concertación y elaboración de una política ambiental coordinada
entre los Estados miembros.
Artículo 2º: El COFEMA tendrá los siguientes objetivos:
1. Formular una política ambiental integral, tanto en lo preventivo como en lo correctivo, en
base a los diagnósticos correspondientes, teniendo en consideración las escales locales,
provinciales, regionales, nacionales e internacionales.
2. Coordinar estrategias y programas de gestión regionales en el medio ambiente,
propiciando políticas de concertación como modo permanente de accionar, con todos los
sectores de la Nación involucrados en la problemática ambiental.
3. Formular políticas de utilización conservante de los recursos del medio ambiente.
4. Promover la planificación del crecimiento y desarrollo económico con equidad social en
armonía con el medio ambiente.
5. Difundir el concepto de que la responsabilidad en la protección y/o preservación del
ambiente debe ser compartida entre la comunidad y el Estado.
6. Promover el ordenamiento administrativo para la estrategia y gestión ambiental en la
Nación, provincias y municipios.
7. Exigir y controlar la realización de estudios de impacto ambiental, en emprendimientos de
efectos interjurisdiccionales, nacionales e internacionales.
8. Propiciar programas y acciones de educación ambiental, tanto en el sistema educativo
formal como en el informal, tendientes a elevar la calidad de vida de la población.
9. Fijar y actualizar los niveles exigidos de calidad ambiental y realizar estudios comparativos,
propiciando la unificación de variables y metodologías para el monitoreo de los recursos
ambientales en todo el territorio nacional.
10. Constituir un banco de datos y proyectos ambientales.
11. Gestionar el financiamiento internacional de proyectos ambientales.
Artículo 3º: El COFEMA será una persona jurídica de derecho público constituida por los
Estados que lo ratifiquen, el Gobierno federal y las Provincias que adhieran con posterioridad
y la Ciudad de Buenos Aires.
Artículo 4º: Los estados partes se obligan a adoptar a través del poder que corresponda las
reglamentaciones y normas generales que resuelva la Asamblea cuando se expida en forma
de resolución. En caso de incumplimiento o de negatoria expresa, la Asamblea en la reunión
ordinaria inmediata, considerará las alternativas de adecuación al régimen general que
presentare el estado miembro o la Secretaría Ejecutiva.

Composición del COFEMA

Artículo 5º: El COFEMA estará integrado por la Asamblea. La Secretaría Ejecutiva y la
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Secretaría Administrativa.
De la Asamblea
Artículo 6º: La Asamblea es el órgano superior del Consejo con facultad de decisión, y como
tal, es la encargada de fijar la política general y la acción que éste debe seguir. Estará
integrada por un ministro o funcionario representante titular o por su suplente, designados
expresamente por el Poder o Departamento o Ejecutivo de los Estados miembros.
Artículo 9º: La Asamblea se expedirá en forma de:
a) Recomendación: determinación que no tendrá efecto vinculante para los estados
miembros.
b) Resolución: decisión con efecto vinculante para los estados miembros.
ANEXO II - Pacto Federal Ambiental
En la ciudad de Buenos Aires, capital de la República Argentina, a los cinco días del mes de
julio del año mil novecientos noventa y tres.
Las autoridades signatarias declaran:
- Que la preservación, conservación mejoramiento y recuperación del ambiente son objetivos
de acciones inminentes que han adquirido dramática actualidad, desde el momento en que
se ha tomado conciencia de que el desarrollo económico no puede estar desligado de la
protección ambiental.
- Que esta situación compromete, no solo a todos los estratos gubernamentales de la
República, sino también, a cada uno de los ciudadanos, cualquiera sea su condición social o
función.
- Que la voluntad reflejada en el Pacto Federal firmado en la ciudad de Luján, el 24 de mayo
de 1990, y los compromisos contraídos ante el mundo en la CNUMAD ‘92, hace
indispensable crear los mecanismos federales que La Constitución Nacional contempla y, en
cumplimiento de ese compromiso, resulta oportuno reafirmar el espíritu y la acción federal en
materia de recursos naturales y medio ambiente.
En consecuencia, La Nación y las Provincias aquí representadas acuerdan:
I. - El objetivo del presente acuerdo es promover políticas ambientalmente adecuadas en
todo el territorio nacional, estableciendo Acuerdos Marcos entre los Estados Federales y
entre estos y la nación, que agilicen y den mayor eficiencia a la preservación del ambiente
teniendo como referencia a los postulados del Programa 21 aprobado en la CNUMAD ‘92.
II. - Promover a nivel provincial la unificación y/o coordinación de todos los organismos que
se relacionen con la temática ambiental, concentrando en el máximo nivel posible la fijación
de las políticas de recursos naturales y medio ambiente.
III. - Los Estados signatarios reconocen al Consejo Federal de Medio Ambiente como un
instrumento válido para la coordinación de la política ambiental en la República Argentina.
IV. - Los Estados signatarios se comprometen a compatibilizar e instrumentar en sus
jurisdicciones la legislación ambiental.
V. - En materia de desarrollo de una conciencia ambiental, los Estados signatarios se
comprometen a impulsar y adoptar políticas de educación, investigación científico-
tecnológica, capacitación, formación y participación comunitaria que conduzcan a la
protección y preservación del ambiente.
VI. - Los señores gobernadores propondrán ante sus respectivas legislaturas provinciales la
ratificación por ley del presente acuerdo, si correspondiere.
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 VII. - El Estado Nacional designa ante el Consejo Federal de Medio Ambiente, para la
implementación de las acciones a desarrollarse a efectos de cumplimentar los principios
contenidos en este Acuerdo, a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano de la
Nación.

Algo de Historia.
El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) tiene su origen en un Acuerdo Federal,
instrumentado en su respectiva Acta Constitutiva y reconoce como antecedente directo el
Pacto Federal Ambiental de 1993.
De acuerdo a lo establecido en el Art. N° 39 del Acta Constitutiva de 1996, es un sujeto de
derecho público, constituido por las provincias signatarias; las que adhieran en el futuro; el
Estado Nacional, y la actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Dicho organismo, emanado de la voluntad estatal local y central, tiene como principio rector
el federalismo y reconoce como objetivo principal, el de coadyuvar a la generación de una
política ambiental de integración entre las provincias y el gobierno federal.
Este Consejo Federal es un ámbito de concertación de políticas ambientales, en el cual los
representantes de las diversas jurisdicciones, se expiden a través de acuerdos y normas
como Resoluciones y Recomendaciones, consensuadas, acordadas y suscritas en el marco
de las Asambleas Ordinarias y Extraordinarias.
CITAS Y BIBLIOGRAFIAS

(1) El Futuro del Derecho Ambiental de Jesús Jordano Fraga. Universidad de Sevilla
(2) Entre el dicho y el hecho “Pasado, presente y futuro del Derecho Ambiental” por Mario F.
Valls
(3) Lorenzetti, Ricardo Luis, “La protección jurídica del ambiente”, L.L, 1997-E-1467;
compartida por Trigo Represas, Félix: “La Defensa del ambiente en la Provincia de Buenos
Aires”, J.A, 1998, IV-1048.
(4) http://www.derecho.uba.ar/docentes/pdf/el-control-de-la-actividad-estatal-ii/cae2-rosatti.pdf
“La Tutela del Medio Ambiente en la Constitución Nacional Argentina” de Horacio Rosatti
(5) Néstor Caferatta extraído de su artículo denominado “Principios y valores en el Código
Civil y Comercial (A la luz del derecho ambiental)” publicado en la Revista de Derecho
Ambiental –Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica (la Ley N° 43 julio/setiembre
2015).
(6) “Introducción al Derecho Ambiental” por Néstor Caferatta
(7) www.infoleg.gov.ar (Ley 25675 General del Ambiente)
(8) “Ley 25.675 General del Ambiente. Comentada, interpretada y concordada” por Cafferatta,
Néstor A., publicado en DJ2002-3, 1133 - Antecedentes Parlamentarios 2003-A, 01/01/2003,
673
(9) https://www.argentina.gob.ar/cofema

•
Guía de Estudio
Unidad 8

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A los efectos de que puedas determinar si comprendiste los contenidos propuestos en esta
Unidad te formulamos una serie de preguntas que entendemos te pueden ayudar:
• ¿Cómo se construye y articula el esquema legal argentino ambiental?

• Considerando los pro y los contras ¿cuál es su opinión acerca del debate referido a
la codificación o no del Derecho Ambiental?

• En el marco del artículo 41 de la Constitución Nacional, ¿cuál es el bien jurídico

tutelado por la norma?

• ¿Qué incidencia tuvo la modificación del Código Civil y Comercial de la Nación en el

desarrollo y la “privatización” del Derecho Ambiental?

• ¿Cómo podría describir el funcionamiento de la Ley General del Ambiente con

respecto a los principios y su aplicación?

• ¿Cómo recoge la LGA el denominado federalismo de concertación y qué rol tiene el

COFEMA en el desarrollo de la política ambiental?

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• UNIDAD IX
Instrumentos de Gestión Ambiental

VIDEO DE PRESENTACIÓN:

1 Introducción.

1 El Ordenamiento Ambiental del Territorio.

1 La Evaluación de Impacto Ambiental.

1 La Educación Ambiental.

1 El Sistema de Diagnóstico e Información Ambiental. Régimen de Libre Acceso a la

Información Pública Ambiental (Ley N° 25.831).

INTRODUCCIÓN

Tal como lo vimos en la Unidad 8, la Ley General del Ambiente –seguramente la más
trascendente entre las de Presupuestos Mínimos– se estructura en tres partes.
Una primera parte en la cual se abordan cuestiones de carácter general: cuáles son los
objetivos que se propone la política ambiental de la Nación, cuál es el ámbito de aplicación
de la ley, qué pautas de interpretación se establecen en la materia, cuáles son los Principios
Ambientales que informan a todo el ordenamiento destinado a la tutela del ambiente y qué rol
cabe a la administración en orden al cumplimiento de tales principios.
También se aclara qué debe entenderse por Normas de Presupuestos Mínimos y cuál es el
contenido que éstas tienen; y por último se establecen las reglas de competencia en materia
jurisdiccional.
En la segunda, a partir del art. 8, la Ley General del Ambiente (LGA) se aboca al tratamiento
de los Instrumentos de Gestión Ambiental. En primer término los enumera –el Ordenamiento
Ambiental del Territorio, la Evaluación de Impacto Ambiental, el Sistema de Control sobre el
Desarrollo de las Actividades Antrópicas, la Educación Ambiental, el Sistema de Diagnóstico
e Información Ambiental y el Régimen Económico de Promoción del Desarrollo Sustentable
(Art. 8)– y luego los regula someramente.
Y por último, la LGA destina unos cuántos artículos a conceptualizar el daño ambiental,
brindando algunos lineamientos formales y procesales en orden a la Acción por Daño
Ambiental Colectivo y el acceso a la jurisdicción.
En esta Unidad vamos a estudiar los Instrumentos de Gestión Ambiental.
De modo muy sintético podemos decir que los Instrumentos de Gestión Ambiental son las
herramientas de las que se valen, tanto la Administración Pública como los particulares, para
el cumplimiento de los objetivos que se fija la política ambiental de la Nación (la protección
del ambiente, de sus elementos y recursos, la preservación de la biodiversidad y del equilibrio

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de los ecosistemas y, en definitiva, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes).
Consisten, a grandes rasgos, en distintas regulaciones normativas, mecanismos de incentivo
o promoción de ciertas actividades y control o prohibición de otras y modos de generar
conciencia acerca de las buenas prácticas necesarias para la protección del ambiente.
Si bien están reguladas en el ámbito local, la totalidad de los instrumentos han merecido
consagración internacional –y, en algunos casos, como la información, la participación
ciudadana, la evaluación de impacto ambiental, entre otros, elevados a la categoría de
principios ius ambientales– en los distintos instrumentos jurídicos existentes en la materia.
El art. 8 de la LGA efectúa una enumeración de los Instrumentos de Gestión que no resulta
taxativa. Sin perjuicio de que la norma comienza expresando “Los instrumentos de la política
y la gestión ambiental serán los siguientes: …” para luego nombrar los que ya hemos
mencionado sin dar lugar –en apariencia– a la existencia de otras herramientas, ello no debe
ser entendido de tal modo.
En efecto, la propia ley, luego de brindar la regulación –de modo muy conciso, por cierto–
sobre algunos de ellos (el Ordenamiento Ambiental, la Evaluación de Impacto, la Información
y Educación Ambientales), dedica luego algunos artículos para el tratamiento de otros (como
la Participación ciudadana y el Seguro Ambiental) que no habían sido enunciados en el art. 8.
De igual manera, ciertos mecanismos de estabilidad fiscal, o de incentivos financieros
utilizados para la promoción de ciertas actividades beneficiosas para el ambiente (como la
generación de energías limpias) constituyen herramientas de política ambiental, aún cuando
no estén enunciadas como tales.
A continuación analizaremos algunos de ellos.

ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO

El Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) es un instrumento o herramienta de gestión y

política ambiental cuyo objeto es la regulación espacial de actividades productivas y sociales
en un determinado territorio, siendo sus fines primordiales promover el uso racional de los
recursos naturales y la concertación de los diferentes intereses de los distintos actores
sociales que comparten dicho espacio.
Como herramienta de política ambiental, puede ser caracterizada como “mecanismo de
comando y control”, en tanto se consolida a través de regulaciones estatales directas que
resultan obligatorias para todos, y que tiene por objeto la organización espacial de las
actividades en un ámbito territorial determinado (FARN).
El tradicional concepto de Ordenamiento Territorial estaba destinado a orientar el proceso de
organización del territorio en sus aspectos económicos y sociales, reflejando una mera
planificación de los usos del suelo, y en el cual predominaba el derecho de dominio en su
versión más restrictiva, por sobre intereses colectivos, comunes o sociales. Se caracterizaba
por ser abordado por un proceso tecnocrático, elaborado por funcionarios y expertos con
escasa o nula participación de la ciudadanía.
ANTES

1 Concepto clásico de Ordenamiento Territorial regulaba sólo aspectos económicos y

sociales, particularmente respecto al “uso del suelo” :
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• I) LEYES VINCULADAS CON EL TERRITORIO DE FRONTERA (LEYES 18575 Y 21900)
II) LEY NACIONAL DE CATASTRO (Ley 26.209)
III) LEY “RÉGIMEN DE PROTECCIÓN AL DOMINIO NACIONAL SOBRE LA PROPIEDAD,
POSESIÓN O TENENCIA DE LASTIERRAS RURALES” (Ley No. 26737)

1 Predominio del “Derecho de Dominio”

1 Surgía de un proceso tecnocrático

1 De base político - administrativa

•
AHORA

1 Concepto moderno: comprende la variable “ambiental” como co- constitutiva de

las políticas concibiendo al ambiente, las comunidades y las actividades productivas
en un todo integral que debe ser entendido en todo su complejidad e interconexión

1 Comprende además bienes y valores naturales y culturales

1 Planificación urbanística: LEY N° 2.930 - Plan Urbano Ambiental . Ciudad Autónoma

de Buenos Aires

1 Predominio de los intereses sociales y colectivos

1 Surge de un proceso dinámico, integrador (interdisciplinario y transdiciplinario) y

participativo

1 Adopta un enfoque sistémico. Comprende a las “ecorregiones” (ecosistémico)

1 Apunta a un abordaje más integral frente a los conflictos socio-ambientales.

1 Es una herramienta clave para el logro del desarrollo sustentable.

•
Podríamos decir entonces, que el Ordenamiento Ambiental del Territorio es una herramienta
estratégica fundamental para la promoción del desarrollo sustentable, por su capacidad de
anticiparse a escenarios futuros mediante la evaluación integral (esto es, ambiental, social,
cultural, económica, etc) de una porción de determinado territorio. Como consecuencia de
esta evaluación, el OAT permite prevenir y transformar de forma constructiva y democrática la
conflictividad socio ambiental existente en un territorio (Farn)

Ventajas y Utilidades

1 Contribuye al diseño de políticas públicas y programas de planificación estratégica.

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 1 Previene conflictos socio-ambientales.

1 Provee un marco de previsibilidad y legitimidad social.

1 Aporta información territorial sobre recursos naturales, población, actividades

económicas, etc.

1 Optimiza la distribución de servicios sociales e infraestructura.

1 Permite la planificación adecuada de asentamientos humanos y de actividades

productivas.

1 Otorga un rol esencial a la participación ciudadana.

•
Marco Legal Argentino:
En el marco de la Ley 25.674 General del Ambiente (LGA), el OAT es en enunciado en su art.
8 y definido a través de los artículos 9 y 10.
Art. 8 : “Los instrumentos de la política y la gestión ambiental serán los siguientes:
1. El ordenamiento ambiental del territorio
2. La evaluación de impacto ambiental.
3. El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas.
4. La educación ambiental.
5. El sistema de diagnóstico e información ambiental.
6. El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable”.

Art. 9: “El Ordenamiento Ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento global del

territorio de la Nación y se generará mediante la coordinación interjurisdiccional entre los
municipios y las Provincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través
del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); el mismo deberá considerar la
concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de estos con la
Administración Pública”.
Art. 10: “El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos,
físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad
local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos
ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas,
garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y promover la participación social en
las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.
Asimismo, en la localización de las distintas actividades antrópicas y en el desarrollo de
asentamientos humanos, se deberá considerar, en forma prioritaria:
* La vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la
sustentabilidad social, económica y ecológica.
* La distribución de la población y sus características particulares.
* La naturaleza y las características particulares de los diferentes biomas.

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 * Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las
actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales.”

EL ordenamiento ambiental del territorio como sostén de la democracia participativa.

Decíamos que el OAT tiene un rol fundamental en la planificación del desarrollo sustentable
para ello necesita de una articulación e integración permanente con otras herramientas, como
ser la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) así como, el instrumento de gestión de acceso
a la Información Pública ya que no puede haber una participación real en el diseño de
políticas públicas ambientales, si la información no se encuentra producida por los
organismos correspondientes o es de difícil acceso para la ciudadanía.
La participación ciudadana es un requisito de validez de los procesos de toma de decisiones
públicas, en particular el OAT y la EIA.
Recordemos los artículos de la Ley General del Ambiente que regula la participación
ciudadana:
Art. 19: “Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos
administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de
incidencia general o particular, y de alcance general”
Art. 20: “Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias
públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que
puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente. La opinión u objeción de
los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso de que
éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta
pública deberán fundamentarla y hacerla pública”.
Art. 21: “La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los
procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de
ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y
evaluación de resultados”

EL ordenamiento ambiental en las normas de presupuestos mínimos de la Nación:

1 Ley 25.916 (Presupuestos Mínimos para la Gestión de Residuos Domiciliarios)

(B.O. 07/09/2004)

•
Art. 20: “Los centros de disposición final deberán ubicarse en sitios suficientemente alejados
de áreas urbanas, de manera tal de no afectar la calidad de vida de la población; y su
emplazamiento deberá determinarse considerando la planificación territorial, el uso del suelo
y la expansión urbana durante un lapso que incluya el período de postclausura. Asimismo, no
podrán establecerse dentro de áreas protegidas o sitios que contengan elementos
significativos del patrimonio natural y cultural”.

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 1 Ley 26.631 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques
Nativos (B.O. 26/12/2007)

•
Dada la situación alarmante que atraviesa nuestro país en materia de desmontes (280.000
hectáreas desmontadas por año, 821 por día, 34 por hora), dato revelado por la Secretaria de
Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación en el 2007, el OAT tiene un rol clave para la
conservación y protección de los bosques nativos, y la sanción de la Ley 26631 fue el
disparador fundamental para que cada una de las provincias comiencen a regular los
ordenamientos ambientales territoriales, y en éste caso, el ordenamiento en materia de
bosques nativos.

La Ley 26631 en art. 3 señala: “Son objetivos de la presente ley: a) Promover la conservación
mediante el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos y la regulación de la expansión
de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo …”.
Art. 4 define el O.T. de Bosques Nativos: “… norma que basada en los criterios de
sostenibilidad ambiental establecidos en el Anexo de la presente ley zonifica territorialmente
el área de los bosques nativos existentes en cada jurisdicción de acuerdo a las diferentes
categorías de conservación …”.
En su Art. 6 señala: “En un plazo máximo de UN (1) año a partir de la sanción de la
presente ley, a través de un proceso participativo, cada jurisdicción deberá realizar el
Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en su territorio de acuerdo a los criterios
de sustentabilidad establecidos en el Anexo de la presente ley, estableciendo las diferentes
categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unidades de
bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten. La Autoridad Nacional de
Aplicación brindará, a solicitud de las Autoridades de Aplicación de cada jurisdicción, la
asistencia técnica, económica y financiera necesaria para realizar el Ordenamiento de los
Bosques Nativos existentes en sus jurisdicciones. Cada jurisdicción deberá realizar y
actualizar periódicamente el Ordenamiento de los Bosques Nativos, existentes en su
territorio”.

1 A partir de ésta disposición cada provincia sancionó su ley de OAT de bosques

nativos como veremos algunos ejemplos en el Marco Legal Provincial.

1 Ley 27520 (Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al CAMBIO

CLIMÁTICO GLOBAL) (B.O. 20/12/19)

•
Art. 22.- Medidas. El Gabinete Nacional de Cambio Climático, a través del Plan Nacional de
Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, y las autoridades competentes de cada
jurisdicción, establecerán medidas y acciones para las evaluaciones de impactos,
vulnerabilidad y adaptación, a fin de fortalecer la capacidad de los sistemas humanos y
naturales para afrontar los impactos del Cambio Climático, especialmente: h) Planificar un

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 ordenamiento territorial que contemple el uso del suelo de manera ambientalmente
sostenible.

Marco Legal Provincial:

1 Provincia de Buenos Aires. Decreto-Ley 8912/77 Ley de Ordenamiento Territorial y

Usos del Suelo.

•
1 Mendoza. Ley 8051. Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio y Usos del
Suelo. Luego de 20 años de anteproyectos que no lograban el consenso necesario,
la provincia de Mendoza sanciona en el año 2009, esta ley de OAT y Usos del
Suelo, marcando un hito en la historia de la provincia y del país.

1 Mencionaremos algunas leyes de OAT de los Bosques Nativos (a partir de la

disposición del art. 6 de la Ley 26631 de Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental de los Bosques Nativos):

• - Santa Fe:
- La Ley Nº 11.717/1999 de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable en su Art. 2 contempla:
La preservación, conservación, mejoramiento y recuperación del medio ambiente comprende,
en carácter no taxativo: a) El ordenamiento territorial y la planificación de los procesos de
urbanización e industrialización, desconcentración económica y poblamiento en función del
desarrollo sustentable del ambiente - Ley Nº 13372/2013 aprueba Mapa de Ordenamiento de
los Bosques Nativos.
- Decreto Nº 638/2014 crea el Comité Interministerial de Ordenamiento Territorial (CIOT).

1 Misiones. LEY XVI Nº 105 de Ordenamiento Territorial de Los Bosques Nativos

(2010)

1 Chaco Ley 6409 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (2010)

1 Salta. Ley 7543 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (2009)

1 Entre Ríos. Ley 10284 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (2014)

•
Caso Jurisprudencial: Fallo Mendoza

1 Cabe destacar que a partir de éste antecedente judicial se crea por Ley 26.168 la
Autoridad Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) (B.O. 05/12/2006). En su art. 5
señala: “La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, tiene facultades de
regulación, control y fomento respecto de las actividades industriales, la prestación
de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la
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 cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevención,
saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales. En
particular, la Autoridad está facultada para: … b) Planificar el ordenamiento
ambiental del territorio afectado a la cuenca …”

•
EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
EL IMPACTO AMBIENTAL.
Casi es una verdad de Perogrullo afirmar que toda acción humana provoca un impacto en el
ambiente, por mínimo que este sea. Hasta las actividades, conductas y actos que podrían
parecer más simples y cotidianas, como respirar o alimentarse, generan un impacto en el
medio que nos rodea, aunque este pueda ser (o parecer) insignificante.
Ello nos conduce, entonces, como primera medida, a la necesidad de conceptualizar
adecuadamente al impacto ambiental (pues una inclinación natural sustentada en las
experiencias lamentables que implican los grandes conflictos ambientales, nos anima a
entender dicho término sólo en sentido negativo, y veremos que ello no es correcto).
Dice Aníbal Falbo que el impacto ambiental es “Toda posible alteración o modificación del
ambiente, ocasionada por la acción del hombre, alteración o modificación que puede tener un
efecto tanto positivo como negativo”.
Tenemos –así– que los impactos sobre el ambiente pueden ser negativos o positivos. Bien es
cierto que, en general, cobran trascendencia los impactos negativos (pues además,
desafortunadamente, sus efectos son mucho más importantes, en términos de modificación
de los ecosistemas), pero no por ello debemos dejar de advertir que pueden efectuarse
intervenciones beneficiosas para el ambiente1.
Avanzando más sobre el particular, debemos decir que cuando hablamos de impactos
ambientales negativos, también es necesario tomar razón de que no todos ellos constituyen
daños ambientales, en sentido jurídico. Existe un sinnúmero de actividades, trabajos,
acciones, tareas, etc. que aunque pueden ocasionar un impacto negativo, no por ello deben
ser considerados como generadores de daño ambiental. Veremos más adelante que el
criterio para dirimir esa cuestión pasa por la significación o relevancia del impacto, de modo
que para que un impacto ambiental pueda ser considerado daño ambiental (con todas las
consecuencias jurídicas que ello traerá aparejado) debe cobrar una magnitud considerable,
debe ser relevante2.
Ahora bien: el Instrumento de Gestión bajo análisis asume relevancia cuando nos
encontramos frente a la posibilidad cierta de un impacto negativo relevante sobre el
ambiente, o sus elementos, recursos, etc., es decir, frente al riesgo de daños ambiental.
CONCEPTUALIZACIÓN.
Se han propuesto distintas definiciones de la Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante,
E.I.A.). Jorge Bustamante Alsina afirma que es el “proceso por el cual una acción que debe
ser aprobada por una autoridad pública y que puede dar lugar a efectos colaterales
significativos para el medio, se somete a una evaluación sistemática, cuyos resultados son
tenidos en cuenta por la autoridad competente para conceder o no su aprobación”.
Aníbal Falbo, a su turno, entiende que se trata de un “análisis de las posibilidades de impacto
ambiental que presenta un determinado proyecto o actividad que se pretende llevar adelante,
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a los fines de prevenir, de manera temprana, sus efectos ambientales perjudiciales y
riesgosos y, de esta manera, permitir, modificar o impedir su concreción”.
Por nuestra parte, preferimos caracterizar a la figura en cuestión comenzando por destacar
su rasgo más distintivo, la de constituir un procedimiento. Y así diremos que la E.I.A. es un
procedimiento técnico-administrativo destinado a la identificación de los posibles impactos
ambientales negativos relevantes que un proyecto, obra, actividad o emprendimiento es
susceptible, eventualmente, de ocasionar, con la finalidad de prevenir o mitigar tales posibles
impactos o, en su defecto, de no autorizar la realización de dicha actividad, obra o proyecto.
La Ley General del Ambiente (L.G.A.) dedica tres artículos a la regulación de la E.I.A. En el
art. 11 se establece la regla general, una especie de Presupuesto Mínimo, según la cual
“Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el
ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma
significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a
su ejecución.”
De tal manera, y conforme los caracteres propios de las Normas de Presupuestos Mínimos
(estudiados en la Unidad VII), es claro que cualquier obra, actividad, emprendimiento,
proyecto que razonablemente sea susceptible de ocasionar un impacto relevante en el
ambiente (entendido este en sentido amplio), debe atravesar –con carácter previo a su
autorización y comienzo de ejecución– por el procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental.
Seguidamente examinaremos los caracteres más importantes de la E.I.A. y profundizaremos
sobre esta cuestión, pero es menester adelantarnos ahora a destacar el rol fundamental que
cumple la administración pública en este procedimiento, pues se trata de una herramienta de
derecho público. El procedimiento de E.I.A. se lleva a cabo frente al Estado. Por ello el art. 12
de la LGA dice: “…Las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio
de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en ley particular y, en
consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una declaración
de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios
presentados.”
CARACTERÍSTICAS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL.
Efectuaremos ahora un breve repaso por los principales caracteres de la E.I.A., aclarando
que no se pretende con ello agotar el tema.

1 Procedimiento técnico administrativo: como ya lo hemos esbozado, la E.I.A. es, ante

todo, un procedimiento técnico administrativo que, como tal, está constituido por
diversas etapas vinculadas entre sí por un orden lógico y que tiene por objeto la
consecución de un fin determinado.

1 La E.I.A. ha alcanzado, sin hesitaciones, la categoría de Principio Autónomo del

Derecho Ambiental. En tal sentido el Principio 17 de la Declaración de Río afirma
que “Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de
instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente
haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté
sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”. En realidad, ya en la
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 Carta de la Naturaleza, de 1982, la E.I.A. había hecho su aparición en el concierto
de los Instrumentos jurídicos de carácter internacional destinados a la tutela del
ambiente3.

1 Es un instrumento multidisciplinario por excelencia. En el procedimiento de E.I.A.

deben intervenir las más diversas disciplinas científicas (incluida la jurídica, por
supuesto) pues la identificación de las posibles consecuencias dañosas de una obra
o actividad requiere necesariamente del auxilio de otras ramas del conocimiento.

1 La E.I.A. constituye un mecanismo de índole esencialmente preventivo. A partir de

utilizar el criterio de la existencia o ausencia de certeza en la ocurrencia de un daño
para diferenciar los principios preventivo y precautorio, sin dudas el procedimiento
de E.I.A se acerca mucho más al primero. Su objeto primordial es prevenir daños
significativos cuya ocurrencia tiene alto grado de probabilidad de verificarse, si no se
toman las medidas adecuadas para evitarlo. No obstante ello, en ocasiones también
puede servir de corrector o reparador de riesgos o daños ya existentes. Ello ocurre
cuando la actividad u obra, por alguna razón, ha comenzado a tener principio de
ejecución sin haberse llevado a cabo la E.I.A. En tales circunstancias corresponde
realizarla para corregir eventuales irregularidades.

1 Es un procedimiento de carácter previo. Ello surge implícito de su condición de

instrumento preventivo, pero además está expresamente contemplado en el art. 11,
que establece que el procedimiento de E.I.A. debe realizarse con anterioridad a la
ejecución de la obra o actividad susceptible de producir un daño. Una vez más
debemos recordar que el carácter de presupuesto mínimo de la norma implica la
nulidad de toda actuación administrativa por cuya vía se autorice la ejecución de
una obra o actividad riesgosa para el ambiente, sin que antes se hubiera verificado
la E.I.A.

1 La realización del procedimiento de E.I.A no exonera de responsabilidad al autor del

daño ambiental, si este se produce, lo que resulta consecuencia directa de la
naturaleza objetiva que tiene la responsabilidad por daño ambiental. Por ello,
producido el perjuicio (o incluso antes de que el mismo se verifique, si el caso así lo
amerita) se generarán las responsabilidades administrativas, civiles y penales que
correspondan con independencia de que el titular del proyecto, obra o actividad
hubiese transitado con éxito el procedimiento de E.I.A. y hubiere obtenido el
certificado de aptitud ambiental.

1 Como todos los instrumentos de gestión ambiental, la E.I.A. es esencialmente

participativa. La participación de la ciudadanía y, en particular, de las personas que
podrían resultar directamente damnificadas por los efectos negativos de las
actividades bajo análisis, es absolutamente imprescindible e ineludible y constituye
principal requisito de validez del procedimiento. Al analizar las etapas del

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 procedimiento indagaremos sobre los distintos modos en que puede cumplirse la
instancia de participación.

1 La E.IA. es un procedimiento de implementación compleja y costosa, sobre todo en

cuanto tiene que ver con el estudio de impacto ambiental –e.i.a.– (que no debe ser
confundido con la Evaluación de Impacto Ambiental –E.I.A.–). En la elaboración del
e.ia. se requiere la confluencia de distintas disciplinas –cada una con sus
mecanismos, procedimientos técnicos, métodos de elaboración, análisis científicos,
tecnología (muchas veces importada), etc.– lo que demanda generalmente
importantes erogaciones económicas. Al mismo tiempo, la burocracia propia de la
Administración y de los procesos que en su seno se llevan adelante, implica que
muchas veces la E.I.A. resulta un procedimiento lento y tedioso, incompatible con
las necesidades del comercio, la industria, la producción, etc. Sin embargo –y como
contrapartida– su realización resulta a todas luces conveniente desde el punto de
vista práctico, pues evita la paralización de proyectos, obras y emprendimientos que
demandan grandes inversiones de dinero, para el caso de que no hubieran estado
precedidos de una E.IA.

• LAS ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMGIENTAL.

Como hemos visto, la E.I.A. es un procedimiento y, como tal, está compuesto por distintas
etapas. Analizaremos cada una de ellas.

1 Categorización (identificación del proyecto o actividad como de Impacto

Ambiental significativo).

• El Procedimiento da comienzo con una manifestación que debe formular el interesado –

particular, persona física o jurídica– en llevar a cabo la obra o actividad en cuestión, ante la
Administración. En dicha presentación, que tiene carácter de declaración jurada, el titular del
proyecto pone en conocimiento de la Autoridad el tipo de obra o emprendimiento que desea
desarrollar. Al respecto, dice el art. 12 L.G.A.: “Las personas físicas o jurídicas darán inicio al
procedimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las
obras o actividades afectarán el ambiente…”.
En general, las distintas normas provinciales4 que regulan el procedimiento, disponen de un
formulario de presentación (generalmente denominado solicitud de categorización).
Efectuada la presentación, la Administración procede a la categorización de la actividad, obra
o emprendimiento según el grado de impacto ambiental susceptible de ocasionar, a cuyos
fines habitualmente existen tres niveles de riesgo: bajo o nulo impacto ambiental, mediano
impacto ambiental y alto impacto ambiental5.
En caso de que la obra o actividad se encuentre encuadrada dentro de la primera categoría,
es decir, que no represente a priori un riesgo de impacto ambiental (o este, de producirse,
sea insignificante), estará exenta de efectuar el procedimiento, ya que carecería de razón
ponerlo en práctica.
Por el contrario, si la actividad es de aquellas que presumiblemente pueden ocasionar un
mediano o alto impacto en el ambiente, entonces el procedimiento de E.I.A. es obligatorio y el
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titular de la obra debe continuar con las etapas siguientes.
Habitualmente la Administración (en esto las distintas jurisdicciones tienen normas similares)
poseen un nomenclador que establece de antemano la categorización de las distintas obras,
actividades, emprendimientos que se realizan, de suerte que la tarea sólo consiste en
determinar a qué categoría previamente establecida corresponde la actividad bajo análisis.
Algunas actividades de alto impacto ambiental son: autopistas, autovías, líneas de ferrocarril,
puertos, aeropuertos, centrales de producción de energía eléctrica, parques industriales,
plantas de tratamiento de aguas servidas, obras relevantes de infraestructura, etc.
2. El estudio de impacto ambiental.
Efectuada la categorización, y si la actividad en cuestión es de aquéllas que obligatoriamente
deben agotar el procedimiento, se pasa a la segunda fase del mismo, que es la presentación
del estudio de impacto ambiental (e.i.a.) por parte del proponente.
Es momento oportuno, entonces, de efectuar una aclaración importante: no deben ser
confundidas la Evaluación de Impacto Ambiental (E.I.A.) con el estudio de impacto ambiental
(e.i.a.). A grandes rasgos y en orden a su diferenciación, puede decirse que la primera es un
procedimiento, el segundo una etapa del mismo.
En consecuencia, el interesado en llevar adelante el proyecto (o titular de la obra) debe
efectuar –por su cuenta y a su costo– y presentar a la Autoridad administrativa, un estudio
cuyo principal propósito es determinar cuál es el verdadero riesgo que entraña su proyecto
para el ambiente.
Podemos definir al e.i.a. como el documento o informe privado que realiza proponente (a su
costo) acerca de su proyecto, que contiene la información suficiente para conocer los
impactos del mismo y sus alternativas, el área de influencia, las medidas preventivas y
correctoras y el plan de seguimiento.
Siendo que este tipo de estudios, de ordinario, implican la valoración de una multiplicidad de
aspectos técnicos y la realización de estudios científicos y de campo que requieren de una
intervención expertiz, generalmente son realizados por organismos o instituciones
especializados a tales efectos o que cuentan con los recursos humanos y técnicos y la
infraestructura necesaria para realizarlos (universidades, consultoras, centros de
investigación, etc.). Como ya lo hemos referido, es en esta etapa en la cual se aprecia con
mayor nitidez el sesgo multidisciplinario que tiene esta herramienta de gestión.
El art. 13 L.G.A. establece cuál es el contenido mínimo que debe tener el e.i.a.: “Los estudios
de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada del
proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el
ambiente y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos”. Es un claro ejemplo de
norma de presupuesto mínimo, por sobre la cual las provincias, en sus distintas regulaciones
y en uso de sus facultades, pueden establecer exigencias mayores.
Así, es habitual que las normas locales requieran que el estudio contenga:

1 Una descripción detallada del proyecto, indicando plan de trabajo o de obras,

inversiones a efectuar, desarrollo técnico, equipamiento tecnológico y personal a
utiliza, etc.

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 1 La identificación de las consecuencias negativas que podrían producirse sobre el
ambiente y las medidas preventivas y correctivas que se instrumentarán para evitar
o mitigar tales impactos. Aquí es donde se requiere mayor precisión y rigor técnico y
científico al estudio, desde que constituye el objeto primordial del mismo.

1 El área de influencia del proyecto y de los posibles impactos a generar.

1 La estimación de los residuos y deshechos que se generarán y las previsiones para

su tratamiento.

1 La incidencia que la actividad o proyecto puede tener sobre distintos servicios

públicos y/u obras de infraestructura existentes y la necesidad de proveer y construir
unos y otras.

1 Se debe prever un sistema de alternativas, en defecto de las medidas previstas para

mitigar los posibles impactos. Las mismas tienen que incluir la eventualidad de que
haya que cambiar el lugar de realización del proyecto u obra e inclusive su no
realización.

1 Un plan de monitoreo o seguimiento. Es de vital importancia verificar que las

medidas y dispositivos previstos y adoptados en orden a la prevención de daños se
cumplan según el diseño previo y, fundamentalmente, cumplan su objetivo.

1 El marco normativo. Toda actividad está usualmente enmarcada en una regulación

jurídica que delimita los alcances y límites de la misma, siendo necesario ajustarse a
tales prescripciones para resguardar la legalidad y legitimidad del proyecto. Al
mismo tiempo, no pocas veces se presentan situaciones no previstas (las
denominadas lagunas normativas) o que se prestan a diversas interpretaciones.
Frente a algún tipo de incumplimiento o, inclusive, ya en el marco de un proceso
judicial (cualquiera fuere su causa) será necesario también analizar cuál es el
enfoque doctrinario y jurisprudencial que se ha dado a la materia. Es decir, es este
un campo propicio de incumbencia para los profesionales del derecho, quienes
están capacitados para cumplir dicha función. Lamentablemente, no pocas veces
dicha labor es postergada (en aras de la reducción de los costos, o por simple
desconocimiento o negligencia) por el sector empresario (o efectuada, en subsidio,
por profesionales de otras disciplinas) corriéndose el riesgo de que las
consecuencias (sancionatorias, indemnizatorias, etc.) sean mucho más gravosas.

1 La etapa de discusión.

• La tercera etapa es el momento en el que se pone en crisis el estudio de impacto ambiental,

en donde se debate acerca de la procedencia, la veracidad y la rigurosidad técnica y
científica del mismo. En otros términos: efectuada la manifestación por parte del interesado
sobre cuáles son las características fundamentales de su obra o actividad y qué efectos

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nocivos prevé que la misma puede ocasionar (o incluso si se estima que los mismos no se
producirán), llega el momento de verificar si dichas previsiones se ajustan presumiblemente a
la realidad y tienen un adecuado margen de razonabilidad.
Este debate se realiza en una doble instancia: por un lado es la propia Administración la que
evalúa si el e.i.a. cumple con los requisitos de fondo y de forma previstos en la legislación
respectiva y si, por sobre todo, reúne los recaudos de procedencia y pertinencia en materia
técnica.
Para el cumplimiento de tal cometido suele valerse de organismos o instituciones idóneos
para efectuar dicho mérito (que, genéricamente, no son otros que los que elaboran los e.i.a.
centros de investigación, ONG dedicadas al quehacer científico, universidades, etc.) que se
expiden a través de lo que se denomina dictamen técnico.
Esta es uno de los elementos de valoración que tiene la Autoridad para evaluar el e.i.a. y
decidir sobre su aprobación. El otro es el resultado de la participación ciudadana, la otra
instancia de debate.
La discusión del proyecto o estudio de impacto efectuado en el marco de la participación de
la ciudadanía es, en primer lugar, un requisito de validez del procedimiento. Es esencial y
obligatoria, a tal punto que el no cumplimiento de esta instancia (o su cumplimiento
defectuoso) implica la nulidad de todo el procedimiento y la consiguiente responsabilidad de
los funcionarios públicos encargados de velar por la legalidad del mismo).
Hemos puesto de resalto en muchas ocasiones la importancia de la participación de la
ciudadanía en los temas relacionados con el ambiente. El art. 19 L.G.A. dice: “Toda persona
tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se
relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o
particular, y de alcance general”.
La participación ciudadana –además de resultar un recaudo de legalidad del procedimiento–
cumple una función de igual trascendencia: la de validación social del proyecto, es decir, la
de otorgar legitimidad al mismo.
La denominada licencia social resulta ser un factor de trascendental importancia para que
obras o actividades usualmente reñidas con las buenas prácticas ambientales (o que
directamente implican un riesgo de impacto ambiental) puedan desarrollarse sin obstáculos ni
interferencias.
En este sentido, sobran los ejemplos de proyectos (por ejemplo, relacionados con la actividad
minera) que han sufrido paralizaciones y hasta han tenido que desestimarse, por la férrea
oposición y el boicot permanente de los vecinos y aledaños de los lugares donde pretendían
asentarse y de organizaciones comprometidas con la preservación del ambiente.
Otro de los aspectos sobre los que resulta menester indagar, es el relacionado a los
mecanismos de participación, es decir, a los medios o métodos mediante los cuales las
personas intervienen, expresas sus ideas, opiniones, objeciones, etc.
Al respecto el art. 20 de la LGA estipula que “Las autoridades deberán institucionalizar
procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la
autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos
sobre el ambiente…”.
De todos modos, es necesario señalar que lo que importa es garantizar una participación
auténtica, genuina, libre e informada de las personas, independientemente de los
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mecanismos que la traduzcan, que pueden ser múltiples y variados y que, en la práctica,
exceden largamente los mencionados en la norma. Así, si bien la audiencia pública es el
mecanismo más difundido y utilizado (sobre todo en materia de E.IA.) ello no invalida la
existencia y utilización de otros instrumentos que pueden resultar igualmente útiles: los
plebiscitos, los referéndums, las consultas públicas y las consultas por escrito, las encuestas,
etc.
Lo importante, se reitera, es asegurar la participación. El art. 21 de la LGA es meridianamente
claro al respecto: “La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los
procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de
ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y
evaluación de resultados”.
Uno de los aspectos que mayores controversias ha generado en la doctrina ambientalista es
el relacionado con el carácter vinculante o no que asume la participación ciudadana o, en
otras palabras, si los resultados o conclusiones de dicha instancia resultan de cumplimiento u
observancia obligatoria para la autoridad, de modo que deba ajustar su decisión final a dichos
resultados.
La cuestión ha sido resuelta por la LGA en sentido negativo. El art. 20, segunda parte,
expresa: “…La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades
convocantes; pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados
alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública”.
Previo a ingresar en el análisis de la razonabilidad de la norma, debe señalarse que la
redacción de la misma es bastante confusa, aunque es posible no obstante interpretar lo que
el legislador quiso expresar: la Administración no está atada a los resultados de la instancia
de participación ciudadana y, en consecuencia, puede apartarse al momento de resolver, del
dictamen o las conclusiones de la misma. De tal modo, puede aprobar el estudio de impacto
ambiental haciendo caso omiso a las opiniones u objeciones de la ciudadanía y, a la inversa,
puede desestimarlo aún cuando la audiencia pública (o el mecanismo que hubiere sido
utilizado) hayan visto con buenos ojos el informe (aunque este será el caso más improbable).
Pero –dice el art. 20– si la decisión de la Autoridad va en sentido contrario a las conclusiones
de los participantes, entonces debe ser fundada y, además, debe hacerse pública.
Ciertamente, la norma no ha estado exenta de críticas, la más importante de las cuales
apunta a la falta de sentido y utilidad que tiene una instancia de participación que no resulte
obligatoria para la autoridad.
En otros términos: se dice que si la autoridad puede resolver a su arbitrio, sin considerar los
resultados de la audiencia pública, esta reviste carácter meramente “formal” y, en
consecuencia, la tan mentada participación resulta estar vacía de contenido.
Se agrega, además, que ello implica un riesgo inminente de que la autoridad resuelva
conforme los intereses privados o las necesidades coyunturales, desentendiéndose de la
protección del ambiente.
Entendemos que ello no necesariamente es así, por varias razones.
En primer término la participación implica, precisamente, la posibilidad de intervenir en el
procedimiento, de expresar ideas, opiniones, críticas, sugerencias, de controlar la legalidad
del mismo y velar por el cumplimiento de todas sus etapas. Pero no se sigue de ello que toda
esa actuación deba redundar en una síntesis que resulte vinculante para la Administración.
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 Por otra parte, aunque muchas veces la participación ciudadana es informada, responsable y
animada por el noble propósito de tutelar objetiva y desinteresadamente el ambiente, en
algunos casos se advierte la interferencia de otros intereses o el despliegue de estrategias
obstruccionistas que pueden poner en riesgo políticas de desarrollo necesarias para la
satisfacción de las necesidades de los habitantes.
En subsidio, llegado el caso de una autorización otorgada en desmedro de la legalidad del
procedimiento, o de la normativa vigente en materia de protección ambiental o, incluso, en
consideración de intereses espurios y alejados de los objetivos propios de la administración,
los ciudadanos siempre tendrán a mano las herramientas jurisdiccionales que provee el
ordenamiento para corregir –y, en su caso, sancionar– dicho proceder. La interposición de
una acción de amparo ambiental (en su caso, con más una medida cautelar de no innovar)
será el remedio procesal adecuado y oportuno para detener cualquier obra o actividad que se
encuentre degradando el ambiente y cuyas manifestaciones no hayan podido ser detectadas.
Por lo demás –y más allá de experiencias lamentables (que, para peor, no son tan aisladas)
que nos generan una inclinación natural a sospechar del Estado– lo cierto es que es en la
administración en quien debemos confiar y delegar las decisiones que hacen al bienestar
general y a la puesta en práctica de los programas de gobierno elegidos por la ciudadanía.
En última instancia, en eso consiste nuestra forma republicana de gobierno.
Sin perjuicio de ello, sí es criticable la disposición que ordena a la administración fundar las
resoluciones que se oponen a las conclusiones surgidas de las audiencias públicas. Los
actos administrativos siempre deben ser fundados, pues de lo contrario resultan arbitrarios y,
por ende, inconstitucionales.

1 La declaración de impacto ambiental.

• Finalizado el debate acerca de la procedencia del e.i.a., llega el momento en que la

Administración debe expedirse. Y lo hace a través de la declaración de impacto ambiental.
La declaración de impacto ambiental es el acto administrativo final de la Autoridad que se
dicta luego de ponderado el Estudio de Impacto Ambiental y que declara la existencia o no de
impacto ambiental. Existen tres posibilidades:

1 Que se aprueba el estudio de impacto ambiental.

1 Que no se apruebe el estudio de impacto ambiental.

1 Que se ordenen efectuar modificaciones, aclaraciones etc.

• En el último caso, conforme el carácter previo que tiene el procedimiento, las observaciones
deben ser evacuadas antes de que el estudio sea finalmente aprobado.
Como todo acto administrativo, la declaración de impacto ambiental debe estar
adecuadamente fundada y, con ella, se pone fin formalmente al procedimiento. El requisito de
la motivación del acto es de cumplimiento ineludible, conforme ocurre con todos los actos de
gobierno.
Sin perjuicio de ello, y conteste también con la forma republicana que asume nuestro Estado,

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 aun cuando en ese administrativa el acto ponga fin al procedimiento, el mismo puede ser
revisado, tanto administrativa como judicialmente.
La instancia judicial de revisión es también recaudo inevitable, de modo que siempre existirá
la posibilidad de que la declaración de impacto ambiental sea sometida al análisis de los
órganos jurisdiccionales correspondientes, según las reglas propias de los códigos de
procedimientos locales.

1 El Certificado de Aptitud Ambiental

• Aprobado el estudio de impacto ambiental, es decir, cuando la declaración de impacto

ambiental es positiva, se emite el certificado de aptitud ambiental.
El Certificado de Aptitud Ambiental es el documento expedido por la autoridad administrativa
que acredita el cumplimiento satisfactorio del procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental a los fines de la aprobación o autorización de la obra, actividad o proyecto que se
desea realizar.
En virtud de las constancias de este certificado, el titular o interesado en llevar adelante la
obra o actividad en cuestión, acredita que la misma no es susceptible de ocasionar impactos
ambientales negativos relevantes o que, siéndolo, se han adoptado las medidas y recaudos
necesarios para que tales impactos no se produzcan o se vean reducidos a una mínima
expresión, aceptable desde el punto de vista de la tutela del ambiente.
La obtención del certificado de aptitud ambiental, no obstante, no implica la autorización lisa y
llana para comenzar con los trabajos o comenzar a desplegar la actividad en cuestión, sino
sólo que las previsiones necesarias en materia de tutela ambiental han sido suficientemente
satisfechas.
Por ende, habrán de completarse el resto de las diligencias y recaudos propios de los
procedimientos en materia de habilitación, autorización, etc. necesarios según la actividad de
que se trate.
6.- El plan de seguimiento o monitoreo (o auditoría)
Si bien el cumplimiento de esta etapa se verifica, en esencia, por fuera del procedimiento de
E.I.A. (pues hemos visto que su conclusión formal arriba con la declaración de impacto
ambiental y, en su caso, la obtención del certificado de aptitud ambiental), en sentido amplio
el plan de seguimiento o monitoreo es parte del procedimiento, pues sirve para verificar si el
estudio de impacto ambiental ha resultado idóneo en orden a la prevención de posibles
impactos ambientales negativos.
Además, como se recordará, el e.i.a. debe prever, en su contenido, este programa de control
de las medidas inhibitorias o mitigadoras de los efectos nocivos que la obra o actividad bajo
análisis pueden ocasionar, de modo que la comprobación de la efectividad de las mismas
resulta un dato esencial no sólo para establecer si el e.i.a. ha sido adecuado y su
implementación positiva, sino para velar por la efectiva tutela del ambiente, que no es sino
efectivamente el objeto primordial del procedimiento de E.I.A.
El seguimiento de la actividad debe efectuarse por parte del propio interesado, quien tiene la
obligación de denunciar ante la autoridad cualquier irregularidad que pueda advertir en tal
sentido, pero también está en cabeza de la administración, como parte del poder de policía

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 propio de sus funciones.
Nota: para ampliar sobre este tema recomendamos la lectura de los siguientes textos:

1 GEROSA LEWIS, Ricardo Tomás, La Participación ciudadana en materia

ambiental, en Rev. Dcho. Amb. Nro. 3 (Julio/Sept. 2005), Bs. as:., Lexis Nexis,
2005, pág. 37 a 47.

1 FALBO, Aníbal José, Evaluación de Impacto Ambiental: su concepto y

caracteres, en Rev. Dcho. Amb. Nro. 5 (Enero/Marzo 2006), Bs. as:., Lexis
Nexis, 2006, pág. 3 a 14

1 RODRÍGUEZ, Carlos A., Ley General del Ambiente 25.675 y la Evaluación de

Impacto Ambiental, en Rev. Dcho. Amb. Nro. 31 (Julio/Sept. 2012), Bs. As.,
Abeledo Perrot, 2012, pág. 155/172.

1 HUTCHINSON, Tomás y FALBO, Aníbal, El procedimiento administrativo de

Evaluación de Impacto Ambiental, en Rev. Dcho. Amb. Nro. 31 (Julio/Sept.
2012), Bs. As:., Abeledo Perrot, 2012, pág. 143 a 153.

• 1 Ejemplo de ello puede constituirlo la reforestación de un predio previamente deforestado o

la recomposición de un ecosistema degradado, entre otros.

2 El art. 27 de la LGA define al daño ambiental como “toda alteración relevante que modifique
negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o
valores colectivos”.

3 El art. 11, inc. b) de la Carta de la Naturaleza, adoptada y proclamada por la Asamblea

General de las Naciones Unidas, en su Resolución 37/7, el 28 de octubre de 1982, expresa
textualmente: “Las actividades que puedan extrañar graves peligros para la naturaleza serán
precedidas por un examen a fondo y quienes promuevan esas actividades deberán demostrar
que los beneficios previstos son mayores que los daños que puedan causar a la naturaleza y
esas actividades no se llevarán a cabo cuando no se conozcan cabalmente sus posibles
efectos perjudiciales.”

4 En la Provincia de Santa Fe, el procedimiento está regulado en el Decreto N° 101/2003,

que reglamenta la Ley Provincial N° 11.717 de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable,
promulgada en el año 1999.

5 Es necesario insistir en el carácter local que deben tener las normas regulatorias de este
tipo de procedimientos, pues según lo que hemos estudiado al analizar el deslinde de
competencias legisferantes entre la Nación y las Provincias, las Normas de Presupuestos
mínimos no pueden alterar las jurisdicciones locales (art. 41 C.N.). Siendo que la materia
procedimental es una de las competencias que las provincias se reservaron para sí (o, más
precisamente, no delegaron en la Nación), la regulación de estos procedimientos –así como

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los de Ordenamiento Ambiental del Territorio– debe ser provincial. De hecho, en todas las
provincias se encuentra regulado –con mayor o menor extensión, con más o menos
rigurosidad técnica– el procedimiento de E.I.A. En este sentido, cabe señalar que han existido
Proyectos de Leyes de Presupuestos Mínimos para regular el procedimiento de E.I.A. a nivel
nacional, sentando reglas para que rijan en todo el territorio de la Nación. Sin embargo, los
mismos nunca fueron tratados y sistemáticamente han perdido estado parlamentario en
función de la probable inconstitucionalidad de la que adolecerían.

LA EDUCACIÓN AMBIENTAL

El término Educación Ambiental es propuesto por primera vez en la Conferencia de la Unión

Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) realizada en París en 1948,
por Thomas Pritchard, quien sugirió un cambio del término “educación para la conservación”,
por la alternativa “Educación Ambiental”. Sin embargo, podría decirse que a finales del siglo
XIX y principio del siglo XX, comienza a surgir el movimiento de ‘‘escuela nueva’’ donde se
establecieron ciertas ideologías como el respeto y contacto con el entorno natural como el
instrumento más apropiado para el desarrollo moral e intelectual del individuo.
En el año 1949 la Organización de las Naciones Unidas, celebra en Nueva York una primera
Conferencia sobre la problemática del medio ambiente, con escasas repercusiones.
Es en los años 60´ cuando la preocupación ambiental se convierte en el foco de atención de
organismos y entes gubernamentales internacionales, lo cual a través de numerosas
conferencias se puede observar un recorrido por distintos escenarios de discusión y análisis;
desde el impacto del accionar humano sobre el planeta, así como específicamente la
conceptualización de la Educación Ambiental.
Es en el transcurso del Siglo XX donde puede observarse el surgimiento de la Educación
ambiental no sólo como una nueva disciplina sino como una nueva dimensión que requiere
tratamiento interdisciplinario y transdiciplinario.

Educación e Información como sostén de la democracia participativa.

La educación ambiental es un proceso de formación de ciudadanos activos en la construcción
de una sociedad democrática y solidaria, conscientes de la situación planetaria ambiental y
de la necesidad de repensar los modelos de conducta y valores imperantes actuales.
Es en este marco que sostenemos la necesidad de la educación ambiental y el acceso a la
información como prerrequisitos para una participación responsable y como herramientas
para la promoción del desarrollo sustentable.
Es necesario hacer una pequeña distinción entre información y educación.
Para Kolf Gröschner; Información apunta primariamente la formación de la voluntad de los
ciudadanos que actúan públicamente y Educación: se dirige en primera línea a la formación
de conciencia del individuo en su actuación como persona privada.
Siguiendo a Kolf Gröschner “el trabajo formativo apunta primariamente a la formación de la
voluntad de ciudadanos que actúan políticamente y la ilustración (educación) del público se
dirige en primera línea a la formación de conciencia del individuo en su actuación como
persona privada”.
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Contexto Internacional de la Educación Ambiental:
Continuando el desarrollo de una conceptualización de la Educación Ambiental, en la Carta
de Nevada de la UICN, en 1970, es definida como: “La educación ambiental es el proceso de
reconocer valores y clarificar conceptos con el objeto de desarrollar habilidades y actitudes
necesarias para comprender y apreciar las interrelaciones entre el hombre, su cultura y sus
entornos biofísicos. La educación ambiental incluye también la práctica en la toma de
decisiones y la autoformulación de un código de conducta sobre los problemas que se
relacionan con la calidad ambiental”.
En 1972, se celebra la primera Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, en
Estocolmo –Suecia-, siendo considerado el inicio del Derecho Ambiental Internacional dado
que se reúnen por primera vez numerosos representantes de todo el mundo para alertar
sobre la problemática ambiental. Queda plasmado en la Declaración de Principios: “El
hombre tiene derecho a gozar de sus derechos pero tiene la obligación de proteger y mejorar
el medio para las generaciones presentes y futuras” (ppio 1), así como: “Es indispensable una
labor de educación en cuestiones ambientales” (ppio 19). En respuesta a las
recomendaciones de dicha conferencia, se crea el Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA).
En la actualidad, tanto el PNUMA como la UNESCO, trabajan permanentemente y
mancomunadamente para desarrollar una contribución internacional de la educación a fin de
aportar a la solución de los grandes desafíos ambientales.
La Carta de Belgrado de 1975, es un documento donde se fijan metas, objetivos y
procedimientos que orientan los programas mundiales de Educación Ambiental, apuntando a:
“Formar una población mundial consciente y preocupada con el medio ambiente y los
problemas asociados, y que tenga conocimiento, aptitud, motivación y compromiso para
trabajar individual y colectivamente en la búsqueda de soluciones para los problemas
existentes y para prevenir nuevos”.
En 1977, se celebra la primera Conferencia Intergubernamental de Educación Ambiental en
Tbilisi (capital de Georgia, URSS), donde se conceptualiza la educación ambiental como un
“proceso permanente en el cual los individuos y las comunidades adquieren conciencia de su
medio y aprenden los conocimientos, los valores, las destrezas, la experiencia y también la
determinación que les capacite para actuar; individual y colectivamente, en la resolución de
los problemas ambientales presentes y futuros”
En el marco de ésta conferencia se establecieron ocho principios rectores de educación
ambiental: 1) globalidad del enfoque; 2) continuidad a lo largo de la vida del individuo; 3)
interdisciplinariedad; 4) participación; 5) dimensión local y regional a la vez; 6) enfoque
presente y futuro; 7) comprensión del desarrollo económico desde una perspectiva ambiental;
8) promoción de la cooperación local y nacional para la solución de los problemas
ambientales.
Este acontecimiento y los documentos internacionales que de él surgieron siguen siendo
considerados –en la actualidad- como bases fundamentales de cualquier programa de
Educación Ambiental.
En el marco de celebración de la Conferencia de Rio 92, se elaboró el Tratado sobre
Educación Ambiental para Sociedades Sustentables y Responsabilidad Global1, por el cual
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 los estados firmantes reconocen el papel central de la Educación en la formación de valores y
en la acción social y se comprometen con el proceso educativo transformador para crear
sociedades sustentables y equitativas.
De esta manera destacan: “La educación ambiental es un proceso de aprendizaje
permanente, basado en el respeto a todas las formas de vida….tal educación afirma valores y
acciones que contribuyen a la transformación humana y social y a la preservación ecológica.
Ella estimula la formación de sociedades socialmente justas y ecológicamente equilibradas,
que conserven entre sí una relación de interdependencia y diversidad”.
El Decenio de las Naciones Unidas de la Educación para el Desarrollo Sustentable. La
Asamblea General de las Naciones Unidas declaró el período de 10 años comprendido entre
enero 2005 y diciembre 2014; Decenio de las Naciones Unidas de la educación con miras al
desarrollo sustentable. Los objetivos del desarrollo del Milenio proponen: triunfar sobre la
pobreza, mejorar la salud infantil, maternal y sexual, reforzar la oferta educativa, corregir las
desigualdades entre hombres y mujeres en la educación y elaborar estrategias nacionales de
desarrollo sustentable.
La Conferencia Mundial sobre Educación para el Desarrollo Sostenible2, se llevó a cabo en la
ciudad Aichi Nagoya, Japón, fue organizada por la Unesco en noviembre de 2014 y pidió
acciones urgentes para generalizar la Educación para el Desarrollo Sostenible.
En el marco de los Objetivos del Desarrollo Sostenible se ha establecido como objetivo 4:
Educación de Calidad con el finalidad de “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de
calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos” 3

En función de todas estas definiciones podemos decir que la Educación ambiental:

1 Constituye un proceso continuo de formación

1 Parte del reconocimiento de las interrelaciones entre la humanidad y los sistemas

biofísicos y culturales de sustentación en los cuales se desarrolla la vida humana.

1 Procura la formación en valores, comportamientos y actitudes de ciudadanos

conscientes y conocedores de los problemas ambientales, así como el desarrollo de
habilidades para enfrentar situaciones reales.

1 Genera una relación entre educación y códigos de conducta personal y social.

•
Marco Legal Nacional:
Nuestro país ha institucionalizado la Educación Ambiental en el Art. 41 de la Constitución
Nacional de 1994, al establecer: “Las autoridades proveerán…. a la información y educación
ambientales”.
La Ley General del Ambiente N° 25.675, establece en su artículo 2º: La política ambiental
nacional deberá cumplir los siguientes objetivos: h) Promover cambios en los valores y
conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable, a través de una educación
ambiental, tanto en el sistema formal como en el no formal.

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En su artículo 8: Los instrumentos de la política y la gestión ambiental serán los siguientes: 1.
El ordenamiento ambiental del territorio 2. La evaluación de impacto ambiental. 3. El sistema
de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas. 4. La educación ambiental. 5. El
sistema de diagnóstico e información ambiental. 6. El régimen económico de promoción del
desarrollo sustentable.
En sus artículos 14 y 15 da contenido a la educación ambiental la cual “constituye el
instrumento básico para generar en los ciudadanos, valores, comportamientos y actitudes que
sean acordes con un ambiente equilibrado, propendan a la preservación de los recursos
naturales y su utilización sostenible, y mejoren la calidad de vida de la población” y art. 15:
“La educación ambiental constituirá un proceso continuo y permanente, sometido a constante
actualización…..”
La Educación Ambiental: en las leyes de presupuestos mínimos ambientales:
La educación ambiental como instrumento de gestión transcendental sólo ha sido incorporada
en algunas leyes de presupuestos mínimos ambientales en nuestro país, como ser: la Ley N°
25916 de Gestión de Residuos Domiciliarios en su art. 25 inc d) directamente, y art. 25 incs e,
f, g) indirectamente, la Ley N° 26.639 de Protección de Glaciares en su art. 10 inc. G), la Ley
N° 26815 Manejo del Fuego, en su art. 11 inc. b), y la reciente Ley N° 27520 de Adaptación y
Mitigación al Cambio Climático Global, regula de manera indirecta en su art. 19 inc. k):
Promoción de una nueva conciencia ambiental que permita reducir los efectos nocivos del
cambio climático y aumentar la capacidad de adaptación y en Cap. VI inc. c) Fomentar la
sensibilización pública.
La Ley de Educación Nacional N° 20.206 de 2006, en su artículo 89 señala: “El Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología, en acuerdo con el Consejo Federal de Educación,
dispondrá las medidas necesarias para proveer la educación ambiental en todos los niveles y
modalidades del Sistema Educativo Nacional, con la finalidad de promover valores,
comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado y la protección
de la diversidad biológica; que propendan a la preservación de los recursos naturales y a su
utilización sostenible y que mejoren la calidad de vida de la población. A tal efecto se definirán
en dicho ámbito institucional, utilizando el mecanismo de coordinación que establece el
artículo 15 de la Ley N° 25.675, las políticas y estrategias destinadas a incluir la educación
ambiental en los contenidos curriculares comunes y núcleos de aprendizaje prioritario, así
como a capacitar a los/as docentes en esta temática”.

Ley para la Implementación de la Educación Ambiental Integral en la República Argentina

( N° 27.621)

El 3 de junio de 2021 se publicó en el Boletín Oficial la Ley para la Implementación de la

Educación Ambiental Integral en la República Argentina ( N° 27.621), la cual tiene por objeto
establecer el derecho a la educación ambiental integral como una política pública nacional
conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Nacional y de acuerdo con lo
establecido en el artículo 8 de la Ley General del Ambiente N°25.675; el artículo 89 de la Ley
de Educación Nacional N.º 26.206; y otras leyes vinculadas tales como Ley Régimen de
Gestión Ambiental del Agua N.º 25.688; Ley de Gestión de Residuos Domiciliarios N°25.916;
Ley de Bosques Nativos N.º 26.331; Ley de Glaciares N°26.639; Ley de Manejo del Fuego
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N.º 26.815; y los tratados y acuerdos internacionales en la materia (art. 1)

La Ley 27.621 establece las definiciones de Educación Ambiental Integral (EAI), Estrategia
Nacional de Educación Ambiental Integral (ENEAI), Estrategia Nacional para la
Sustentabilidad en las Universidades Argentinas (ENSUA), Estrategia Jurisdiccional de
Educación Ambiental Integral (EJEAI), Coordinación Ejecutiva de la Estrategia Nacional de
Educación Ambiental Integral (CENEAI) y Coordinación Ejecutiva de la Estrategia
Jurisdiccional de Educación Ambiental Integral (CEJEAI).
En su art. 3 establece los siguientes principios de la educación ambiental integral: a) Abordaje
interpretativo y holístico, b) Respeto y valor de la biodiversidad, c) Principio de equidad, d)
Principio de igualdad desde el enfoque de género e) Reconocimiento de la diversidad cultural:
el rescate y la preservación de las culturas de los pueblos indígenas, f) Participación y
formación ciudadana, g) El cuidado del patrimonio natural y cultural, h) La problemática
ambiental y los procesos sociohistóricos, i) Educación en valores, j) Pensamiento crítico e
innovador, k) El ejercicio ciudadano del derecho a un ambiente sano.
La Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (ENEAI) será el principal instrumento
de la política de la educación ambiental en todo el territorio nacional (art. 4) Los objetivos de
la implementación de la ENEAI se encuentran en el (art. 5).
La presente ley establece que la ENEAI es una responsabilidad compartida, con
competencias y facultades diferenciadas, entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y el Ministerio de Educación, en articulación con el Consejo Federal de Medio
Ambiente y el Consejo Federal de Educación (art. 7) Así, el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible de la Nación tendrá la facultad de implementar la ENEAI y las EJEAIs
en el ámbito de la educación no formal, Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) y
medios de comunicación; mientras que el Ministerio de Educación tendrá la facultad de
implementarlas en los ámbitos de educación formal, no formal, Tecnologías de Información y
Comunicación (TIC) y medios de comunicación (art. 9)
La ENEAI se hará operativa por medio de la articulación interministerial, interjurisdiccional e
intersectorial permanente, a través de la Coordinación Ejecutiva de la Estrategia Nacional de
Educación Ambiental Integral (CENEA), asistida por un Consejo Consultivo integrado por
organizaciones de la sociedad civil, ambos creados por esta Ley (art. 10)

La CENEAI tendrá a su cargo hacer efectivos los objetivos de la implementación de la ENEAI

y estará integrada por representantes del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la
Nación, del Ministerio de Educación de la Nación, del Consejo Federal de Medio Ambiente y
del Consejo Federal de Educación (art.12) Asimismo, se recomienda a las provincias y a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires a crear en sus jurisdicciones la Coordinación Ejecutiva de
la Estrategia Jurisdiccional de Educación Ambiental Integral como ámbito de gestión,
coordinación e implementación de la Estrategia Jurisdiccional de Educación Ambiental
Integral (art.13)

El Consejo Consultivo de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental tendrá la función de

asistir y asesorar a las autoridades de aplicación en la implementación de la ENAI (art. 14)
Sus miembros, al igual que los miembros de la CENEAI, desempeñarán sus cargos ad
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honorem, no pudiendo percibir retribución ni contraprestación alguna por integrar dichos
órganos (art. 18)

La CENEAI tendrá la misión de generar los mecanismos apropiados para visibilizar las
disposiciones de la Ley 27.621 y revisar periódicamente la ENEAI atendiendo como mínimo y
específicamente lo establecido en el art. 20.

Derecho a la información. La autoridad de aplicación deberá garantizar en todas las políticas,

acuerdos y acciones derivados de la presente ley el respeto de los derechos establecidos en
el marco legal creado por la ley 25831, Régimen de Libre Acceso a la Información Pública
Ambiental y el Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el
Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Escazú)
aprobado por ley 27566. (art. 24)

Finalmente, la Ley 27.621 incorpora como inciso g) del artículo 92 (contenidos curriculares)
de la Ley de Educación Nacional el siguiente texto: “La toma de conciencia de la importancia
del ambiente, la biodiversidad y los recursos naturales, su respeto, conservación,
preservación y prevención de los daños, en concordancia con el artículo 41 de la Constitución
Nacional, ley 25.675 y leyes especiales en la materia y convenios internacionales sobre el
ambiente”.

La Educación Ambiental: instrumento de Política Ambiental

La misma se constituye en un proceso fundamental orientado a la búsqueda de caminos
alternativos que posibiliten la construcción de una sociedad diferente, justa, participativa y
diversa; convirtiéndose en un instrumento de gestión de suma importancia para llevar
adelante la Política Ambiental.
En 2006, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación creó la Dirección de
Educación Ambiental. Desde ésta Dirección se busca discutir el sentido de los procesos
educativos ambientales emprendidos desde los diversos espacios provinciales y municipales,
así como promover que las prácticas educativo- ambientales se configuren como espacios de
discusión crítica, con el fin de incentivar y apoyar los procesos de cambio tendientes a un
desarrollo sustentable.
Con el fin de orientar, consensuar y articular las acciones que se concretan en las diferentes
regiones del país, se trabaja en el marco de un Estrategia Nacional de Educación (ENEA)4,
donde se establecen objetivos generales y específicos.

Marco Legal Provincial:

Mencionemos ejemplos donde ha sido recogido este instrumento de gestión ambiental en
algunas provincias de Argentina:
Santa Fe: Ley N° 11.717 del Ambiente (art. 2 inc. K) y su decreto reglamentario N° 101 de
2003.
Entre Ríos: Constitución Provincial (art. 84 y 260). Ley Provincial de Educación N° 9890/09
(art. 11) y su Programa de Educación Ambiental. Ley de Educación Ambiental N° 10.402 del
Página 153 de 225
20155
Buenos Aires: Ley N° 1687 de Educación Ambiental del 28/04/2005.
Rio Negro: Ley Orgánica de Educación N° 4819, de 2012. Ley de Educación Ambiental N°
3247, de 1998.
Chaco: Ley N° 4910 Plan de Educación Ambiental del 2001. Programa Provincial de
Educación Ambiental de 2013. Plan Estratégico de Educación Ambiental de 2018.
Misiones: Ley N° 4182 de Educación Ambiental de 2001.
Chubut: Ley N° 5439 (ahora Ley XI N° 35) del Código Ambiental de la Provincia de Chubut.
Decreto N° 350/12 – Plan de Educación Ambiental Permanente.
Córdoba: Ley N° 10208 de Política Ambiental de 2014. Programa de Capacitación y
Educación Ambiental.

Jurisprudencia en Argentina:
La tutela efectiva del ambiente se afirma en el derecho a la educación ambiental el cual
puede ser reclamado o exigido ante las autoridades judiciales:
Vecinos por un Brandsen Ecológico Soc. Civil c/ Prov. de Buenos Aires y otros s/ Amparo Ley
16.986
La asociación “Vecinos por un Brandsen Ecológico” dedujo acción de amparo por daño
ambiental colectivo, contra la Provincia de Buenos Aires, el Estado Nacional, la Municipalidad
de Coronel Brandsen y Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado
(C.E.A.M.S.E) a fin de impedir la instalación de un relleno sanitario en dicha jurisdicción. A su
vez, peticionó que las demandadas implementen un programa de educación para la
ciudadanía y que informen acerca del estado actual del ambiente y de los efectos que sobre
aquél producen las actividades antrópicas, así como también que se responsabilice a cada
municipio por los residuos que genere. Si bien ésta Acción de Amparo no fue resuelta por la
Corte, ya que la misma se declaró incompetente en virtud de considerar que el conflicto bajo
estudio, no encuadraba en las previsiones del artículo 117 de la Constitución Nacional, en
tanto no se presentaba en el caso supuesto problemas ambientales compartidos por más de
una jurisdicción.
Municipalidad de Rosario c/ Prov. de Entre Ríos y otros s/ Amparo (Daño Ambiental)
Miguel Lifschitz, en su carácter de intendente de la ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe,
promueve acción de amparo contra las provincias de Entre Ríos y Buenos Aires, a fin de que
cese el daño ambiental producido por las quemas “indiscriminadas, reiteradas y sistemáticas”
de pastizales, que se realizan en las islas de río Paraná y en el área noroeste bonaerense.
Asimismo, y a fin de obtener una adecuada satisfacción de su pretensión solicita que en la
sentencia definitiva se ordene a los Estados provinciales demandados la creación de un
órgano integrado por las distintas jurisdicciones provinciales y municipales afectadas, la
declaración de emergencia ambiental del ecosistema, la prohibición inmediata de la quema
de pastizales en la zona, la implementación de un ordenamiento ambiental del territorio, el
control del desarrollo de las actividades antrópicas, la realización de un estudio de impacto
ambiental a cargo de las universidades nacionales de la zona, la suspensión de la aplicación
de la Ley 9.603 de la Provincia de Entre Ríos y el desarrollo de un programa de educación e
información ambiental.
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Mendoza, Beatriz Silvia y otros, c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños
derivados de la contaminación del Río Matanza - Riachuelo)
En el punto V-4 de su resolución de fecha 20 de junio de 2006. La Suprema Corte de Justicia
de la Nación requirió al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la ciudad de
Buenos Aires y al Cofema para que en un plazo de treinta días y en los términos de la Ley
25.675, presenten un plan integrado que contenga un programa de educación ambiental
(art.14).

EL SISTEMA DE DIAGNÓSTICO E INFORMACIÓN AMBIENTAL

Tal como lo expresáramos al estudiar el modelo de desarrollo sustentable este requiere para
su desarrollo un sustrato político constituido por el sistema democrático.
Ahora bien, es menester tener en cuanta que el sistema democrático no se agota en la
elección de las autoridades por medio del sufragio universal, sino que como lo expresa Carlos
Fayt “La democracia es el producto de la participación responsable y consciente de todos y
cada uno de los individuos, cuyos derechos políticos garantiza, a fin de que cada uno
intervenga en la formación de las decisiones respecto de la cosa pública, a cuyo efecto
promueve la educación gratuita en todos los grados y el acceso a la información y a la pública
discusión de los asuntos, facilitando por procedimientos adecuados la expresión de la
voluntad popular”6. Si acordamos con este concepto podremos llegar a dos conclisiones: la
primera de ellas la información y la participación ciudadana en la toma de decisiones son
elementos esenciales del Estado de Derecho, sin los cuales no podrían tomarse decisiones
de manera verdaderamente representativa circunstancia esta que se torna extensivamente
necesaria respecto a la adopción de decisiones políticas en materia ambiental. La segunda
que en la ignorancia del pueblo reposa el poder de los gobernantes imprudentes.
Al desarrollar la Unidad V decíamos que dada la especial característica del daño ambiental en
especial en lo que respecta a su incidencia supraindividual y a la casi imposibilidad de volver
al estatus quo ante en los casos en que el daño se consolidó, resulta imprescindible fortalecer
las acciones de prevención y para ello, en el marco del Derecho Ambiental Internacional,
resulta imprescindible hacer efectivos los derechos a recibir información y ser notificado con
carácter previo al acontecimiento de un hecho que pudiera afectar el derecho de un estado
de la comunidad internacional a gozar del ambiente.
Tal circunstancia se ve reflejada en los antecedentes del Lago de Lanós y del Canal de Corfú
a los que hiciéramos referencia. También los podremos encontrar en otras fuentes del
Derecho Internacional Ambiental como lo son: a) El Convenio de Bregenz de 1893 sobre
pesca en el lago Constanza, b) La declaración de Montevideo de 1933, c) La Práctica de
Jupiá de 1968 y d) El acuerdo de Presidente Stroessner de 1979.
A su vez el en la declaración de Río 92 se introdujo el Principio 10 en virtud del cual los
estados acordaron: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano
nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio
ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los
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 materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la
oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán
facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información
a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales
y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.”
A través de este principio se consolida la triada de los accesos: a la información, a la
participación y a la justicia, la que como referiremos más adelante se encuentra plasmada en
la Convención de Aarhus7 y en el acuerdo de Escazú8.
En el ámbito nacional, y como consecuencia de las discusiones de Río 92, la Constitución
Nacional ha recogido la dimensión ambiental y le asigna al Estado distintas
responsabilidades, las que pueden ser sintetizadas como sigue:

1 proveer a la protección del derecho al ambiente, a la utilización racional de los

recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales;

1 al Estado nacional: el dictado de las normas que contengan los presupuestos

mínimos de protección, sin que alteren las jurisdicciones locales (conf. con el art.
121 CN);

1 a los Estados provinciales: el dictado de las normas complementarias a las

enunciadas precedentemente; las que podrán ser más estrictas pero no más laxas
(flexibles).

•
En cuanto a la información ambiental, como lo desarrollaremos mas adelante, un análisis
taxativo o literal de la Constitución Nacional nos lleva a concluir que la obligación sólo está en
cabeza del Estado, más nada expresa sobre el derecho de los ciudadanos a acceder a dicha
información.
Sin embargo, se ha interpretado que por la trascendencia que tienen las distintas actividades
antrópicas sobre el ambiente, el deber de información no está a cargo exclusivamente del
Estado, sino que resulta ser una obligación concurrente de los particulares, especialmente de
aquellos que son eventuales contaminadores.
Por otra parte, tal como lo expresara el Presidente de la Convención Constituyente y uno de
los juristas más fuertes del gobierno de turno "el deber de las autoridades no se limita a
recolectar datos y proporcionar información, sino que debe hacerse cargo de ella en cuanto a
su elaboración, ordenación y procesamiento, para facilitar su conocimiento a los
particulares"9
Luego analizaremos en detalle las disposiciones específicas en la materia de la Constitución
Nacional de la Ley General del Ambiente y de la Ley de Acceso a la Información Publica
Ambiental pero como lo destaca Cafferatta10, ya la ley 25.612 en su art. 19 contempla que
tanto las autoridades provinciales como las de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deben
llevar registros en los que deben inscribirse todas las personas físicas y jurídicas
responsables de la generación, manejo, transporte, almacenamiento, tratamiento y
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disposición final de residuos industriales. Y la información obtenida de dichos registros,
deberá integrarse en un sistema de información integrado, administrado por la Secretaría de
Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Salud de la Nación que en principio
resulta de "libre acceso para la población".

EL DERECHO A LA INFORMACIÓN y AL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL

Como nos señala Analía Sahaniuk11, el derecho a la información importa una obligación para
el Estado, el que se encuentra obligado a la producción, elaboración y difusión de
información, mientras que el derecho de acceso a la información pública, consiste en el
derecho que posee el ciudadano de acceder -diríamos de conseguir- a la información que es
administrada por el Estado, ya sea producida por sus órganos o producida por otros
organismos o particulares sobre los que recaiga la obligación de informar.
Para garantizar adecuadamente este derecho, el Estado debe organizar la información,
procesarla, clasificarla y establecer un sistema que permita el acceso y la selección
requerida.
Siguiendo a Sabsay y Tarak12 se puede afirmar que un régimen de libre acceso a la
información pública contribuye a la desconcentración del poder, a una igualdad de
oportunidades, a la reducción de la discrecionalidad administrativa y política, a un gobierno
honesto y a una Administración pública confiable.
De lo expuesto precedente podemos colegir que un derecho es la consecuencia del otro, es
decir que el derecho al acceso complementa al derecho a la información.

Las calidades de la información

Una vez consagrado el derecho amplio a la información, el segundo paso, consiste en
instrumentarlo de una manera eficaz para que pueda ser ejercitado, pues de lo contrario
dicho derecho automáticamente se convertiría en una mera declaración de principios.
Es una realidad que en reiteradas oportunidades dentro de distintos organismos de la
administración pública y, aún, dentro de un mismo organismo público, se realiza más de una
vez idéntica labor, asignandose mal el tiempo, los recursos económicos y el esfuerzo para
desarrollar una misma tarea, que bien podría destinarse a mejorar o actualizar la labor
desarrollada, o bien, a afrontar nuevos proyectos. Esto se debe, entre otras cosas, a un
deficiente sistema de información de toda la administración pública, cuyos efectos ya se
están sintiendo en el sector ambiental. Este problema imposibilita la planificación y la toma de
decisiones de cualquier proyecto, lo que limita considerablemente la capacidad de hacer de
la administración pública13.
Partiendo de la base de que ni siquiera la administración pública puede informarse a sí
misma, difícilmente podrá cumplir con el mandato de informar.
Para subsanar esta deficiencia informativa en materia ambiental, y teniendo en cuenta la
organización federal de nuestro país, resulta imprescindible que el Sistema de Información
Ambiental abarque la información existente en todas las jurisdicciones, y aun aquella de
carácter internacional que tenga incidencia en el país, articulándola a la vez con las bases de
datos de otros países como los del Mercosur.
El ciudadano, para poder ejercer una participación razonada, necesita información completa,
confiable, actualizada y sistematizada para ejercer su derecho-deber de proteger el medio
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 ambiente.

LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
La Constitución Nacional sancionada en 1994, en cumplimiento de lo acordado en Rio de
Janeiro recoge el Principio10 a través del segundo párrafo de su art. 41, que reza: “Las
autoridades proveerán a ..., y a la información y educación ambientales.”
En primer lugar corresponde fijar el sentido y alcance del témino “proveer” utilizado en el
texto constitucional. La misma expresión contenida en su Preámbulo “proveer a la defensa
común” ha sido interpretada por la doctrina14 como la obligación en cabeza del gobierno
federal de acordar los medios conducentes a la consecución de ese objetivo. Para cumplir
ese mandato, el Estado ha formado y mantenido un ejército militar cuya función es,
justamente, asegurar esa defensa común prometida.
Del mismo modo, en el caso del 2do párrafo in fine del Art. 41 de la Constitución Nacional, la
doctrina también entiende que “proveer” por las autoridades se traduce en una obligación de
dar o hacer. De esta manera, a la luz de la voluntad de la Convención Constituyente15, de la
exégesis del texto escrito y conjugando a ambas con los antecedentes analizados, puede
interpretarse que la obligación que encierra el precepto constitucional implica:

1 Garantizar el acceso a la información existente en ámbitos públicos a fin de que la

población pueda dar su opinión y adoptar decisiones sobre los problemas
ambientales que puedan afectarla;

1 Instituir sistemas que lo hagan posible y

1 La obligación de quienes se encuentren en condiciones de generar un daño

ambiental, de informar públicamente los riesgos que esa situación genere.

• En segundo lugar debemos determinar que entendemos por la expresión “autoridades”. Si

seguimos la propia Constitución en su segunda parte “Autoridades de la Nación”,
extendiendo la expresión “autoridades” a los tres poderes del Estado, inclusive a los
provinciales, los municipales, al Ministro Público y al Defensor del Pueblo.
Ahora bien si atendemos a la bifrontalidad de derecho a la información y al acceso a la
misma la carga de brindar información, también en cabeza de los particulares y el límite
estará dado por quien puede requerirla.
Esta interpretación permite al Estado contar con los medios necesarios para cumplir
acabadamente su cometido constitucional ya que la información de mayor interés para el
ambiente es, generalmente, la que se encuentra en poder de los particulares.
Una de las herramientas más eficaces propuestas es la imposición legal de evaluaciones del
impacto ambiental, auditorias ambientales y en general declaraciones juradas acerca de la
incidencia de la obra o actividad que se trate sobre el ambiente16.

LEY GENERAL DEL AMBIENTE

Como lo refiriéramos en la Unidad 8 la LGA debe ser utilizada para la interpretación y
aplicación de la legislación específica sobre la materia, la que mantiene su vigencia en tanto
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 no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en aquélla.
En su artículo 2° plasma los Objetivos de la política Ambiental Nacional y entre ellos está el
de "organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a
la misma"
En concordancia con aquel objetivo general, la ley especifica cuál es la importancia que
representa para el Estado contar con dicha información ambiental, determinando que es
básica para la toma de decisión en el ámbito privado, para el ciudadano que aspira a un
ambiente digno y que tiene a su cargo la obligación de preservarlo, para las organizaciones
no gubernamentales cuyo objeto principal es la preservación y conservación ambiental y de
sus componentes, y para los investigadores que permanentemente aportan a la generación
de dicha información con distintos fines.
En efecto, como lo hemos referido en la introducción, entre los distintos instrumentos de
política y de gestión ambiental, se contempla expresamente en el inc. 5° del art. 8° "El
sistema de diagnóstico e información ambiental", previsión que se amplía en los arts. 16 al 18
que conforman el capítulo "Información ambiental". Entonces, la información ambiental se
constituye como un elemento imprescindible de toda política y gestión ambiental, tanto en el
orden nacional, provincial como municipal, considerando el ámbito de validez territorial de la
LGA.
A través del art. 16 se impone a todas las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, la
obligación (el deber) de proporcionar la información que esté relacionada con la calidad
ambiental y la referida a las actividades que desarrollan.
Tal como lo sostiene Ricardo Lorenzetti "La cuestión ambiental introduce la categoría de las
informaciones privadas de impacto social, que son todas aquellas que una empresa tiene
dentro de su esfera privada, pero que afectan al ambiente, y por ello se permite el acceso a
las mismas”17
Avanzando un poco más sobre la información ambiental que administra el Estado, el párr. 2°
del mismo art. 16, reconoce el derecho de todo "habitante" a obtener dicha información, en
tanto no se encuentre contemplada legalmente como "reservada".
Remarcamos estos dos conceptos que retomaremos al analizar la Ley de Acceso a la
Información Pública Ambiental.

En el artículo 17° se asigna a la autoridad de aplicación nacional, hoy Ministerio de Ambiente

y Desarrollo Sostenible de la Nación la responsabilidad de:

1 desarrollar un sistema nacional integrado de información que administre los datos

significativos y relevantes del ambiente, y evalúe la información disponible, y

1 proyectar y mantener un sistema de toma de datos sobre los parámetros

ambientales básicos, estableciendo los mecanismos necesarios para la
instrumentación efectiva a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (Cofema).

• A tales efectos la autoridad nacional ha construido el sitio web https://www.argentina.gob.ar/

ambiente

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Por su parte el artículo 18° determina que las autoridades serán responsables de informar
sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre él puedan provocar las
actividades antrópicas actuales y proyectadas. Entendemos que la responsabilidad legal
mencionada, alcanza tanto a las autoridades nacionales, provinciales como a las
municipales, y esa obligación está planteada de manera independiente al eventual
requerimiento que puedan realizar los habitantes.
En el ámbito nacional, además de la obligación genérica citada en el párrafo precedente, el
Poder Ejecutivo debe, a través de los organismos competentes, elaborar un informe anual
sobre la situación ambiental del país, específicamente debe contener un análisis y evaluación
sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural
de todo el país.
El Ejecutivo Nacional por años ha incumplido con la obligación impuesta por el LGA, sin
perjuicio de ello a partir del año 2016 se ha regularizado la presentación de los informes
pudiendo encontrarse ellos en el sitio web https://informe.ambiente.gob.ar/ .

LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA AMBIENTAL

Sin lugar a dudas el acceso a la información ambiental es motivo de tensiones. Para dar
cuenta de las mismas analizaremos el fallo de la Corte Superema de Justicia de la Nación en
el caso GIUSTINIANI c/ YPF18 en el cuál podremos analizar, el alcance del derecho al
acceso a la información pública ambiental, la aplicación de las excepciones y la titularidad de
la información.
A tales efectos acompañamos adjunta la guia para analizar el caso.

ACUERDO DE ESCAZÚ
En Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018, se suscribe el Acuerdo Regional el cual tiene
por objetivo “garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de
los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de
toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la
creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la
protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en
un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible.” (art. 1°)
Este acuerdo, de suma importancia para hacer efectiva la triada de los accesos en la región,
como lo refiriéramos precedentemente, tiene su antecedente en la Convención de Aarhus de
la cuál toma mucha de sus disposiciones y mecanismos.
En su texto se reglamenta las condiciones mínimas que los estados deberán garantizar en
cuanto a:

1 el acceso a la información ambiental, las causales de denegación, las condiciones

para su entrega, la generación y divulgación de información ambiental

1 la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales

1 Acceso a la justicia en asuntos ambientales

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• Establece mecanismos de revisión independientes con el objeto de promover la
transparencia en el acceso a la información ambiental, fiscalizar el cumplimiento de las
normas, así como vigilar, evaluar y garantizar el derecho de acceso a la información.
Regula de manera novedosa la situación de los Defensores de los derechos humanos en
asuntos ambientales, con ello pretende no sólo proteger a aquellos que arriesgan hasta su
propia vida para defender causas ambientales, sino generar las condiciones básicas para el
ejercicio eficaz de los derechos consagrados..
Más de una vez hemos repetido el axioma “no hay derecho sin acción”. Escazú va más allá y,
con él, podemos decir que “no hay acción sin actores” pues, al regular la figura del
“Defensor Ambiental”,
Por otra parte suma como elemento diferenciador el reconocimiento de la diversidad cultural,
a través de la incorporación de dispositivos que tengan en cuenta a las poblaciones con
mayor grado de vulnerabilidad, en especial los pueblos originarios.
A su vez entre sus principios incorpora en forma expresa “el principio de no regresión”.
Otra particularidad de este instrumento del Derecho Internacional Ambiental fue su
mecanismo de negociación el que estuvo abierta a la participación del público ya sea en
forma presencial o a distancia. Esta participación no sólo estuvo en cabeza de sectores
organizados, como la red Iniciativa de Acceso, sino que también involucró la participación del
público en general, a través de representantes designados en forma directa por votación
electrónica.
Estos, además de asistir a las discusiones entre los países, podían hacer propuestas
concretas para el texto del acuerdo, siempre y cuando al menos un país estuviera de acuerdo
en que se discutiera la propuesta.
En virtud del Plan de Acción de Guadalajara (México)19, en el que los países signatarios de
la Declaración sobre la Aplicación del Principio 10 en América Latina y el Caribe acordaron
establecer un Mecanismo Público Regional en el que los interesados pudieran inscribirse
completando un formulario breve y que estaría disponible en el sitio Web de la CEPAL https://
www.cepal.org/es/acuerdodeescazu/mecanismo-publico-regional. Este Mecanismo persigue
mantener informado a los interesados del Acuerdo de Escazú y permitir su vinculación,
coordinar la participación del público en las reuniones internacionales y contribuir a la
transparencia.
Tal como lo señalan Damien Barchiche, Elisabeth y Andrés Napoli “La experiencia de Escazú
también subraya la importancia y el valor añadido de una participación pública efectiva en las
negociaciones. Esta participación, apoyada por expertos regionales e internacionales,
permitió a los actores del proceso de negociación alcanzar una visión compartida de los
temas y mantener un alto nivel de ambición a lo largo de las discusiones”20

1 http://rio20.net/documentos/tratado-sobre-educacion-ambiental-para-sociedades-
sustentables-y-responsabilidad-global/

2 h t t p : / / w w w. u n e s c o . o r g / n e w / e s / m e d i a - s e r v i c e s / s i n g l e - v i e w - t v r e l e a s e / n e w s /
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world_conference_on_education_for_sustainable_development_ca/

3 https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/education/

4 https://www.sib.gob.ar/portal/wp-content/uploads/2019/05/ENEA-Estrategia-Nacional-de-
Educaci%C3%B3n-Ambiental.pdf

5 www.entrerios.gov.ar/ambiente/userfiles/files/archivos/Normativas/Provinciales/
Ley%20Educacion%20Ambiental.pdf. Programa Provincial de Educación Ambiental

6 FAYT, Carlos, “Derecho Político”, Ed. A. Perrot, 1976, pag. 344.

7 https://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_desarrollos_convenio_aahrus.pdf

8 https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43595/1/S1800429_es.pdf

9 Dromi, Roberto - Menem, Eduardo, “La Constitución reformada”, Bs. As., Ciudad Argentina,
1994, p. 141

10 Cafferatta, Néstor, La nueva ley 25.831 de información ambiental, JA, 2004, n° 5, p. 55 y

56.

11 SAHANIUK Analía “El Derecho de Acceso a la Información Pública Ambiental en el

Sistema Jurídico Nacional. Sanción de la ley de presupuestos mínimos 25.831” El Dial. Com.
Suplemento de Derecho Ambiental. Marzo de 2004. (DC 392)

12 Sabsay, Daniel - Tarak, Pedro, El acceso a la información pública, el ambiente y el

desarrollo sustentable, Bs. As., Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 1997.

13 Ver al respecto el Informe Nacional a la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo

de las Naciones Unidas, preparado por la ex Comisión Nacional de Política Ambiental
(CONAPA) como posición argentina ante la Conferenciade Río, celebrada en 1992, páginas
64, 148, 152, 155, 161, 163, 289, 316, 319, 329, 343, 411 y 445.

14 GONZÁLEZ CALDERÓN, J. A., “Derecho Constitucional Argentino”, Tomo I, Ed. Lajouane

& Cía., Buenos Aires, 1923, pags. 322 y 323.

15 Exposiciones de los convencionales Roulet y Schroeder, citadas por TAWIL, Guido, en “La
cláusula ambiental en la Constitución Nacional”, La Ley, 15/V/95, pag.11.

16 VALLS, Florencia Mariana, “La evaluación del impacto ambiental ya es una realidad
jurídica argentina”, LA LEY, Actualidad, del 7/2/95, págs. 1 y 2 y en colaboración con VALLS,
Mario F. “La jurisprudencia comienza a despejar incógnitas constitucionales en materia
ambiental”, EL DERECHO del 8/3/95, págs. 1 a 4 y; en colaboración con ROSSI, Alejandro
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“La obligación de realizar evaluaciones del impacto ambiental en el contexto de la ley
nacional de inversiones públicas”, revista Empresa y Medio Ambiente del 15/10/95.

17 Lorenzetti, La nueva ley ambiental argentina, LL, 2003-C-1336

18 https://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/documentos/verDocumentoByIdLinksJSP.html?
idDocumento=7264503&cache=1534079974561

19 https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38730/S2013207_es.pdf?sequence=1

20 https://farn.org.ar/archives/26414

Guía de Estudio
Unidad 9
A los efectos de que puedas determinar si comprendiste los contenidos propuestos en esta
Unidad te formulamos una serie de preguntas que entendemos te pueden ayudar:

1 ¿Cuáles son los instrumentos de gestión ambiental que reconoce la LGA?

1 ¿Que diferencias y que similitudes tienen la educación y la información Ambiental?

1 ¿Cuáles son las características de la Educación Ambiental

1 ¿Cómo ha sido su conceptualización en el contexto internacional?

1 ¿Existe una Ley de presupuestos mínimos de educación ambiental? ¿Cómo ha sido

su incorporación en el resto de las normas de presupuestos mínimos ambientales
de nuestro país?

1 ¿La educación ambiental es un derecho y/o un instrumento de política ambiental?

¿Podría mencionar algunos ejemplos?

1 ¿Qué diferencia hay entre Derecho a la Información y derecho al Acceso a la

Información?

1 ¿Que responsabilidad asume el estado en la Constitución Nacional en materia de

Información y de Educación Ambiental?

1 ¿Que obligaciones impone la LGA al estado en materia de información?

1 ¿Quienes son los sujetos obligados a informar según la LAIPA?

1 ¿Cuáles son los requisitos para poder acceder a la Información Ambiental en la

Argentina?

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1 ¿En que casos se puede negar el acceso a la información?

1 ¿Que trata el Acuerdo de Escazú y cuales son sus principales características?

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• UNIDAD N° 10
EL DAÑO AMBIENTAL

1) CONCEPTO-CLASES-CARACTERES.
Siguiendo a Néstor Cafferatta (1), la responsabilidad ambiental tiene distintas dimensiones.
Lo primero que debemos tener en cuenta es que el concepto de daño ambiental varía de
acuerdo a la noción de ambiente que se tenga y que se adopte.
Si se adopta una noción restringida, como la que identifica al ambiente con el patrimonio
natural o con los recursos naturales o incluso la de algunos autores como la de Ramón
Martín Mateo que ve en la noción de ambiente o en la de Derecho ambiental la tutela de
bienes naturales —elementos de titularidad común y de características dinámicas—,
concretamente, el aire y el agua, factores esenciales para la existencia del hombre sobre la
tierra; que piensan que el suelo es objeto de otra disciplina como la del ordenamiento global
territorial o el derecho urbanístico, es indudable que el concepto a seguir va a ser una
doctrina que, como en el caso de Jorge Bustamante Alsina que por ejemplo lo califica y
define como El daño ecológico que es “ el que recae sobre bienes del patrimonio natural, es
decir, sobre recursos naturales, el que afecta al agua, al suelo, la flora, la fauna y al aire.”
En cambio, si se adopta una noción de ambiente más amplia, como aquella que incluye al
paisaje o a los bienes del patrimonio cultural, sin lugar a dudas se va a poder enmarcar tanto
el daño al ambiente como a los recursos naturales e incluso, a los recursos que podemos
calificar de culturales o bienes y valores colectivos y, aún más, el daño al equilibrio ecológico,
dentro del concepto de daño ambiental.
De manera que lo que debemos preguntarnos es ¿qué es el ambiente? para poder, una vez
adscritos a una de estas posturas, restringida o amplia, avanzar en el concepto de daño
ambiental.
El daño ambiental es una especie de Derecho de daños, pero no es un daño común; es de
difícil comprobación, muchas veces anónimo, que está vinculado a situaciones de co-
causación o de causalidad plural. Puede ser irrelevante desde el punto de vista individual y
sin embargo, muy importante desde lo colectivo, comunitario o supra individual. Es un daño
que no cumple con ninguno de los requisitos del Derecho de daños clásico.
Veamos:
El daño jurídico, el resarcible, el reparable, tiene que cumplir con una serie de requisitos que
enseña la doctrina: debe ser cierto, concreto, directo, personal, diferenciado.
El daño ambiental no cumple con ninguno de estos requisitos, pues es indirecto o reflejo,
impersonal, muchas veces incierto, hasta hipotético o conjetural, es de causalidad difusa, es
decir, presenta para el operador jurídico un desafío enorme de redefinición, aggiornamiento
de los conceptos clásicos del derecho de daño porque el instrumental jurídico tradicional
“disfunciona” frente a la problemática del daño ambiental.
La doctrina civilista enseña que son presupuestos de la responsabilidad por daño, en primer
lugar, la “antijuridicidad” o la ilicitud; segundo, el factor de atribución o de imputabilidad que
puede ser objetivo o subjetivo; tercero, la relación de causalidad; y, cuarto, el daño. En
realidad, este cuarto requisito o presupuesto de responsabilidad por daño es el primero de
todos, porque si no hay daño no se puede ingresar dentro de la materia.
En diversas Leyes Generales del Ambiente, también denominadas Leyes de Base o Leyes
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Orgánicas, de América latina y el Caribe hay conceptos de daño ambiental, que lo plantean
como “toda lesión, menoscabo, deterioro”.
Se utilizan distintas palabras para un significado común: lesión, menoscabo, deterioro,
disminución, perjuicio, “significativo”, “inferido al ambiente o alguno de los elementos que lo
integran”. Algunas agregan que esa alteración significativa o relevante, debe ser además,
“antijurídica” o “ilícita”.
Veamos un requisito que desde el punto de vista del daño ambiental, puede generar
problemas para en su determinación:
La relación de causalidad es, probablemente, el “talón de Aquiles” de la responsabilidad por
daño.
Para empezar, hay que decir que la relación de causalidad es un concepto diferente en el
derecho del que se utiliza en las ciencias duras, las ciencias de la naturaleza.
Jorge Mosset Iturraspe destaca que el enfoque científico no necesariamente coincide con el
jurídico. En realidad, la relación de causalidad o el nexo de causalidad en el derecho, es un
nexo de imputabilidad. El profesor Isidoro Goldenberg dice que la relación de causalidad es
un juicio de probabilidad retrospectivo, en abstracto; objetivo, es un juicio de idoneidad. Por
otra parte, la culpabilidad es un juicio de previsibilidad en concreto, atendiendo a las
circunstancias de tiempo, lugar y personas.
El nexo causal responde a la siguiente pregunta: tal hecho ¿es de por sí, apto o idóneo,
normalmente, en forma regular, para producir este hecho dañino? La relación de causalidad
es lo que la doctrina denomina la prognosis póstuma o lo que el Código Prusiano llamaba el
quod plerumque fit, es decir, un juicio de regularidad, lo que ocurre normalmente, “según el
curso normal y ordinario de las cosas”. Siendo la relación de causalidad un juicio de
probabilidad, desde el punto de vista del derecho, es una posibilidad que se acerca a la
certeza. El derecho no exige certeza absoluta, se basa, fundamentalmente, en sistemas de
reproches y de responsabilidad frente a la conducta positiva o negativa del sujeto de derecho.
El daño ambiental contiene una problemática propia inherente a la cuestión medioambiental;
cierto grado de “incerteza” o “incertidumbre”. Hace tiempo que, aún dentro del campo de las
ciencias duras o de las ciencias de la naturaleza, se ha abandonado la idea del
determinismo, de la relación de causalidad absoluta, de causalidad cierta e indubitable. Si las
ciencias físicas y las de la naturaleza nos están enseñando que hay que tener en cuenta
elementos de incerteza, no hay razón por la cual en el ámbito de la responsabilidad por
daños y, en particular, por daño ambiental, se exija una relación de causalidad absoluta,
indubitable, lejos de la idea de la probabilidad.
Lo cierto es que el Derecho ambiental tiene hoy en día soluciones incluso singulares en
materia de relación de causalidad. Dada esta situación, se han generado una serie de teorías
en materia de relación de causalidad que tratan de aligerar la carga de la prueba, de suavizar
la exigencia de prueba con respecto a la relación de causalidad, porque se sabe que puede
fracasar todo el sistema de responsabilidad si no se prueba el nexo de causalidad entre la
actividad presuntamente o potencialmente dañina y el daño.
Una de las teorías que se aplica, es la holandesa de la causalidad disyuntiva o alternativa,
también llamada “teoría de la responsabilidad colectiva”.
En Argentina ya aparece consagrada en la ley 25.675 o Ley General del Ambiente que más
adelante trataremos con relación a este tema. También se la conoce como la teoría de la
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responsabilidad anónima, la que se cumple cuando existe un grupo presuntamente
responsable. En ese caso, la reacción del derecho es tornar responsable a todos
solidariamente y darles derecho a repetición. La Ley General del Ambiente de Argentina
25675 dispone, por ejemplo, en el artículo 31, que producido un hecho de daño ambiental
colectivo cuando hubiera dos o más personas, dos o más industrias y no se supiera el aporte
de cada uno de ellos a la producción del daño ambiental “todos serán responsables
solidariamente por la reparación frente a la sociedad”.
Esta norma en realidad está basada en la teoría de la causalidad alternativa; trata, de esta
manera, de aligerar el régimen de responsabilidad.
Por ejemplo, en una situación de contaminación por hidrocarburos, en la zona donde se
generó aparentemente el hecho o zona de afectación, las empresas tienen lo que se llama
una pluma contaminante, que genera una zona de afectación. En el sector afectado por este
hecho, basta con ubicar a las dos o tres industrias que manipulan o producen hidrocarburos
para considerar que alguna de ellas, debe haber sido la responsable. Si no se conoce el
aporte individual de cada una de ellas al daño, la Ley señala es que son todas responsables
solidariamente por la reparación del daño ambiental.
También existen sistemas probatorios que tratan de aligerar la carga de la prueba desde la
inversión de la carga de la prueba con base en el principio de precaución, pasando por las
llamadas pruebas “prima facie”; o bien, sistemas de presunción de responsabilidad o de
causalidad hasta la aplicación de principios procesales tan viejos como res ipsa loquitur, es
decir, dejar que los hechos hablen por sí mismos, en virtud de la cual se generan
presunciones en contra del sujeto al que se le imputa un hecho de responsabilidad por daño
ambiental.
Desde hace ya tiempo, la doctrina judicial argentina plantea que el daño ambiental tiene
mucho de inasible, de cambiante, como en el caso de los compuestos tóxicos.
También, dice que el juez no debe actuar de forma rutinaria, pues debe aplicar un sistema
de apreciación especial diferente al clásico. Asimismo, reconoce que el análisis debe ser
integral, totalizador, “holístico”, con especial importancia en la prueba de presunciones. Para
la doctrina argentina el daño ambiental se prueba con pruebas de presunciones, es decir, se
prueba con prueba indirecta, con indicios plurales y concordantes, que generen convicciones,
inferencias, deducciones, presunciones, las que, en su conjunto, sirven para justificar la
condena o la imputación condenatoria en casos de daño ambiental.

- Hacia un concepto o definición de Daño ambiental

Es una expresión ambivalente que designa, por un lado, el daño al ambiente en sí mismo o e
daño ambiental colectivo, lo que, a mi juicio, siguiendo la ley argentina, es toda alteración
negativa relevante del ambiente, del equilibrio del ecosistema, de los recursos, de los bienes
o valores colectivos. En realidad, la definición de la ley argentina es el fruto del desarrollo de
la legislación latinoamericana y caribeña, como se señaló supra.
El daño ambiental produce pérdidas o menoscabos de oportunidades, de expectativas de
vida; una disminución de la aptitud vital genérica de la víctima, real o potencial, se dice en la
jurisprudencia argentina.
De esta manera, reviste la doble naturaleza de daño colectivo e individual, sobre lo
cual ahora veremos.
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Lorenzetti describe al daño ambiental como "un bien no monetizable que, sin embargo
deberá tasarse, evaluarse, apreciarse en términos económicos, para establecer de esta
forma mecanismos de reparación en especie, justos, equitativos, proporcionados a la
magnitud del daño ocasionado a la comunidad, por la disminución, pérdida, deterioro,
inquinamiento, lesión, daño o menoscabo del patrimonio natural y/o cultural y/o de
compensación o fijación de monto indemnizatorio, que tomen una realidad
incontrastable, lo necesariamente, preventivo de la tutela y efectivo del derecho
ambiental del siglo XXI" (2).
Según Bustamante Alsina, el daño ambiental “es una expresión ambivalente, pues designa
no solamente el daño que recae en el patrimonio ambiental que es común a una comunidad,
en cuyo caso hablamos de "impacto ambiental", sino que se refiere también al daño que el
medio ambiente ocasiona de rebote (par ricochet, como dicen los franceses) a los
intereses legítimos de una persona determinada, configurando un daño particular que
ataca un derecho subjetivo y legitima al damnificado para accionar en reclamo de una
reparación o resarcimiento del perjuicio patrimonial o extrapatrimonial que le ha causado” (3).
En Argentina hubo un fallo muy interesante de la justicia contencioso-administrativa de la
ciudad de Buenos Aires.
La Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires inició ante la Justicia Nacional en lo
Civil una acción contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los titulares y/
o propietarios del inmueble sito en la avenida Juan B. Alberdi nº 2476 (“Casa Millán”)
tendiente a obtener la preservación del patrimonio cultural e histórico de la Ciudad. Sostuvo
que la omisión de protegerlo amenazaba y lesionaba derechos de incidencia colectiva.
También solicitó el dictado de una medida cautelar que evitara su demolición.
Al comparecer al proceso, CIADA CONSTRUCCIONES S.A., demandada, denunció que
adquirió el inmueble de la Av. Juan B. Alberdi nº 2476 los Sres. Lauro el 22/11/00 y solicitó
que se dejara sin efecto la medida cautelar peticionada por la Defensoría, ya que el 23/11/00
el inmueble fue demolido, previa presentación del pertinente plano de obra y obtención del
correspondiente permiso de demolición y de obra nueva por parte del Gobierno de la Ciudad,
condición que había requerido al vendedor para efectuar la operación de compra venta. Ante
esa circunstancia, la Defensoría del Pueblo solicitó que se condenara a resarcir el daño moral
colectivo. El juez interviniente condenó a CIADA a abonar la suma de $ 1.000.000 y al
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, codemandado, a afectar una suma igual a la
preservación, recuperación y difusión del patrimonio cultural, por medio de un programa a
llevar a cabo por la Comisión de Patrimonio Histórico de la Ciudad. La Sala II de la Cámara
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario, por mayoría, resolvió:
“Confirmar la sentencia de primera instancia, excepto en lo relativo al monto de condena que
se fija en la suma de $ 500.000 en el caso de Ciada Construcciones y $ 550.000 a cargo del
GCBA..”(4)
Estas son las soluciones novedosas que hacen distinto al Derecho ambiental. La relación de
causalidad es diferente de la clásica, no debemos alejarnos de las reglas de la sana crítica ni
del concepto de causalidad adecuada. Lo único que debemos hacer es tratar de flexibilizar el
requisito de causalidad del concepto de daño, porque, paradójicamente, en palabras del
profesor Augusto Morello “es igual pero diferente” que el clásico.
“El daño ambiental comprende, además, la amenaza, el riesgo o la lesión.”
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El Derecho ambiental tiene pretensiones regulatorias en la etapa del riesgo y ella es la que le
da potencialidad o ámbito de aplicación al principio precautorio y al de prevención.
Por otra parte, tiene “una pretensión de regulación continua”, como lo enseña Ricardo
Lorenzetti, de manera que, una vez ocurrido el daño el régimen de “responsabilidad” por
daños pasa por volver las cosas a un estado anterior, restablecer o recomponer. Remediar es
lo que tiene urgencia y prioridad en materia de daño ambiental. Ocurrido el daño ambiental,
sea in situ sea ex situ, se debe recomponer o compensar ambientalmente; si no es posible,
entonces se deberá recurrir a la pretensión en subsidio, de naturaleza reparatoria o
resarcitoria económica, es decir a la indemnización.
Esto enseña el Artículo 41 de la Constitución Nacional cuando establece que “…El daño
ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la
ley…”
Lo que queda claro es que daño ambiental es daño colectivo y como tal tiene un componente
de derecho público, más allá de su mixtura. Daño privado y daño público pueden ocurrir al
mismo tiempo y sin excluirse.
La contaminación ambiental no tiene fronteras, no tiene límites en el tiempo ni en el espacio,
ni en las personas, de manera que se presenta como un hecho que puede generar daños
progresivos, acumulativos y a futuro.
Debido a ello, tiene mucha importancia en el Derecho ambiental el principio o criterio de
equidad intergeneracional.
Daniel Sabsay plantea que el concepto de “futuridad” en el Derecho ambiental, indicando que
es clave en la interpretación de los diversos temas.
Ricardo Lorenzetti señala que hay un nuevo sujeto de derecho colectivo protegido, que son
“las generaciones futuras”.
De tal manera, el derecho debe actuar con un sentido muy amplio, muy flexible para poder
captar una problemática tan diferente y relevante como lo es la ambiental.
Se debe tener presente que el Derecho ambiental es un presupuesto del desarrollo humano,
porque el daño ambiental produce menoscabo no solamente en las oportunidades y en la
expectativa de vida de los individuos y de la comunidad en general, sino que también sella la
suerte de una colectividad en términos de futuro.
Un fallo notable en la materia ha sido de la Corte Suprema de Justicia Argentina, en el caso
“Mendoza, Beatriz S. y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños derivados de la
contaminación ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo”, en especial, la resolución de
apertura de dicha causa del 20/06/06 y la sentencia dictada el 8 de julio de 2008, en relación
a las pretensiones de recomposición y prevención del daño ambiental colectivo. (5)

Es que la demanda de reparación de pasivos ambientales coloca a sus demandantes frente a

casos que iluminan al nuevo paradigma del derecho ambiental, cuya clave de bóveda es la
proyección hacia el futuro, a través de procedimientos atípicos, adaptativos, plásticos,
pragmáticos, transversales, en el que el juez ejerce facultades amplias moldeadoras, que
conllevan un grado de flexibilidad procesal extraordinario (necesario a los fines pro-
ambientales), donde las decisiones que se adopten influirán o incidirán sobre terceros que
no han sido parte en el proceso, que en su mayoría no han sido oídos y ni siquiera han
intervenido como terceros en él. Es así que la actuación del accionante debe ajustarse a las
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especiales características que impone el nuevo paradigma ambiental, para que pueda
verse efectivizada en el plano de la realidad la aludida remediación del ambiente. (6)

2) EL DAÑO AMBIENTAL COMO DAÑO CONSTITUCIONALMENTE RECONOCIDO. SUS

EFECTOS.-

El texto del artículo 41 de la Constitución Nacional expresa -en lo pertinente- que “el daño
ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer”.
Enseña Horacio Rosatti (7) que “Recomponer” significa “componer nuevamente”, “arreglar”,
“volver las cosas a su estado original”. En materia ambiental, supone restablecer la alteración
ocasionada. El quantum de la recomposición plantea problemas de apreciación.
Veamos un ejemplo: supongamos que, como efecto de una actividad humana contaminante,
la capacidad de dilución de un río -comprometida antes del acto lesivo- se sature. ¿Qué
significa, en ese contexto, “recomponer”? ¿Volver a la capacidad de dilución del río previa a
la actividad contaminante (que aún comprometida seguía existiendo) o limpiar
completamente el río, de modo de dejarlo con una capacidad de dilución muy superior a la de
la instancia previa al acto lesivo? Como pregunta la doctrina, ¿deberemos “conformar al
paisajista exigente”, deberemos “poder bañarnos” en el río, “poder beber de sus aguas” o
sólo se tratará de “alcanzar cierta aptitud para un proceso industrial”?
Las respuestas a estas preguntas suponen un juicio prudencial que vincule la
proporcionalidad entre el acto u omisión lesivos y la magnitud del daño perpetrado. En
ocasiones, para lograr un objetivo más exigente (volver a un río cristalino) alcanzará con
iniciar el proceso y dejar que la naturaleza demuestre una vez más su capacidad auto-re-
generativa; en otras hipótesis el trabajo humano de recomposición deberá ser más
exhaustivo.
Pero recomponer, ¿es una opción o una obligación? Volvamos al artículo 41 ¿Qué significa
-en el contexto de la cláusula- la expresión prioritariamente? Una primera interpretación
puede entender que prioritariamente se opone a exclusivamente, únicamente y aún
obligadamente. Desde este punto de vista, sería opcional recomponer (en el sentido de
“volver a colocar las cosas en su lugar”) o reparar (en el sentido de “indemnizar”). Ésta
parece ser la posición de cierta calificada doctrina cuando, se afirma que se convalida el
principio general del Derecho Civil: el daño debe siempre ser reparado, pero la persona
víctima del daño puede optar por reclamar la reparación o demandar una retribución
indemnizatoria.
Una segunda interpretación entiende que prioritariamente supone en la especie siempre que
sea posible o aun sin perjuicio de otras obligaciones. La obligación prioritaria de recomponer
es una “obligación” (aunque parezca redundante decirlo), no es una “opción” para la víctima
del daño o para el causante del daño. No está en juego aquí un interés particular sino un
interés general; por ello la reparación del daño no puede quedar sujeta a la voluntad de una
de las partes involucradas (ni de ambas), ni puede reemplazarse con una indemnización.
El fundamento de la recomposición ambiental no es económico sino moral; expresa un
síntoma de preocupación más allá de lo puramente material, como lo es el deseo de
preservar un acervo “físico” o “natural” pero también “espiritual”, “histórico” y “cultural” que
contribuye a definir la “identidad” de una comunidad. ¿Por qué entonces se utiliza la
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expresión prioritariamente, en lugar de obligatoriamente, si aquélla pareciera minimizar la
obligación de recomponer en caso de daño ambiental? Sólo para la hipótesis en que la
recomposición (en el sentido de “volver las cosas a su lugar”) sea técnica o fácticamente
imposible; en este caso -y sólo en este caso- puede hablarse de indemnización “sustitutiva”.
Pero habrá de quedar claro que la “sustitución” de la recomposición por la indemnización
deberá provenir de la propia voz de la naturaleza y no de la voluntad de las partes. Lo dicho
es sin perjuicio de la indemnización “complementaria” a la recomposición que la ley o los
jueces puedan establecer para reparar íntegramente el daño causado.
Finalmente para este punto también sugerimos la lectura de la obra “El derecho Ambiental y
el artículo 41 de la Constitución Nacional” de Carlos A. Rodríguez, pág. 64/67 (8) agregado
en la Unidad 7 de esta cátedra.

3) LA FUNCION PREVENTIVA DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL Y EL DAÑO AMBIENTAL

EN EL NUEVO CODIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACION. HERRAMIENTAS PARA
LA PREVENCION Y LA REPARACION. (9)

Aquí analizaremos brevemente las disposiciones que contienen el nuevo Código Civil y
Comercial de la Nación a la regulación de las “funciones” del sistema de responsabilidad civil
o Derecho de Daños.
Al momento de intentar resolver un caso sobre daño ambiental, se impone hacerlo bajo el
prisma impuesto por el bloque de constitucionalidad que rige en nuestro Estado de
Derecho.
El daño ambiental es bicéfalo o bifronte y, por tanto, los perjuicios individuales y los
colectivos son las “dos caras de una misma moneda”.
En esta línea entonces, para supuestos de perjuicios ambientales individuales o de rebote,
concurrirán a regular la situación todos y cada uno de los dispositivos contenidos en la
normativa ambiental que se adapten a la individualidad del daño y también aquellos
instrumentos previstos en el derecho común que fueren aplicables al caso particular.
El daño ambiental presenta una serie de particularidades que lo apartan de las características
del daño clásico, lo cual justifica la búsqueda de soluciones diferentes.
Las ideas que se han plasmado en los códigos decimonónicos que rigen en la mayoría de
nuestros países no son útiles para tratar adecuadamente el problema de los daños
ambientales con sus tan particulares características.
En todo caso, esas normas impregnadas del carácter liberal propio de la época en que fueron
dictadas y en las que la que la autonomía de la voluntad y la responsabilidad por culpa se
esgrimen en pilares básicos del ordenamiento, deben ser al menos repensadas y
readaptadas a las exigencias del tipo de perjuicios que aquí tratamos.
Las “funciones” de la responsabilidad civil.
Hay que reflexionar si la función del Derecho de Daños se agota en indemnizar a la víctima
de un menoscabo patrimonial o extrapatrimonial o bien si es necesario también idear
soluciones que se alojen en un instante o estadio anterior al acaecimiento del perjuicio.
La premisa de indemnizar pecuniariamente las consecuencias inmediatas o mediatas, según
el caso, que generare un evento dañoso, en un principio tuvo un carácter netamente
sancionatorio para el dañador y luego fue girando hacia la idea de reparación de la víctima de
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un daño injustamente sufrido.
En la actualidad existe un consenso prácticamente generalizado en cuanto a que la
responsabilidad civil entendida sólo como un mecanismo tendiente al resarcimiento de
daños ya acaecidos es insuficiente.
Por el contrario, se propicia la introducción de mecanismos y técnicas que, desde el Derecho
de Daños, vayan dirigidas concretamente a la evitación de perjuicios probables o previsibles
y también a la sanción de aquellos agentes que actúen a través de conductas cuya gravedad
merezca una reacción adicional.
Es ésta la línea que han seguido los autores del nuevo Código al incluir dentro del Título V,
Capítulo Primero, Sección Primera, dedicada a regular las disposiciones generales sobre la
responsabilidad civil, donde aparece el artículo 1708: “Funciones de la responsabilidad. Las
disposiciones de este Título son aplicables a la prevención del daño, a su reparación, y a los
supuestos en que sea admisible la sanción pecuniaria disuasiva”.
De este modo, se amplían las funciones del Derecho de Daños, agregándose a la par
de la faz resarcitoria o reparatoria, las funciones preventiva y disuasiva o punitiva.
La ampliación de las funciones de la responsabilidad civil revitaliza el sistema y lo torna
mucho más compatible con los caracteres del daño ambiental.
Esto es así debido a que en materia de perjuicios ambientales nos encontramos
generalmente frente a situaciones continuadas en el tiempo e irreversibles en sus efectos.
El fin último del resarcimiento del daño, cual es el de volver las cosas al estado anterior a la
producción del mismo (artículo 1083 del Código Civil anterior), resulta de cumplimiento
imposible en la mayoría de los casos.
Podríamos preguntarnos entonces ¿Cuánto vale la extinción de una especie de aves o de
elefantes? ¿Qué valor tiene la afectación del paisaje por la construcción de un complejo
habitacional que altera notablemente el hábitat? ¿Qué precio le asignamos a la destrucción
de un inmueble perteneciente al patrimonio histórico de la ciudad que ha sido demolido para
construir un edificio? .Todos estos interrogantes y dificultades teóricas y prácticas han
enderezado los esfuerzos, en materia ambiental, hacia la búsqueda de mecanismos de
anticipación del daño.

Función preventiva.
Sostiene la jurisprudencia que “Se deben instrumentar las herramientas que en una clara
actitud de "evitación" sean capaces de lograr que se obtenga el objetivo apuntado en el
artículo 41 de la Constitución Nacional, donde "El derecho ambiental debe tener un carácter
eminentemente preventivo por motivos funcionales y teleológicos" y "desde el punto de vista
del análisis económico del derecho, la preferencia por los instrumentos de actuación "ex
ante", frente a los instrumentos "ex post", origina dudas serias sobre la utilidad del instituto de
la responsabilidad".
En los Fundamentos del nuevo Código Civil y Comercial se indica que: “En los derechos de
incidencia colectiva, surge con claridad que la prevención es prioritaria y precede a la
reparación, sobre todo cuando se trata de bienes que no se pueden recomponer fácilmente.
En estos casos se observa además la “tragedia de los bienes comunes”, ya que los
incentivos para cuidarlos son mínimos, y por eso es un ámbito en el que se reconoce la
facultad judicial de aplicar multas civiles o daños punitivos”.
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Bajo este paradigma es que el Código, luego de exponer sobre cuáles serán las funciones
específicas de la responsabilidad civil, desarrolla la función preventiva entre los artículos
1710 y 1713.
El primero de los dispositivos citados aporta lo siguiente: “Deber de prevención del daño.
Toda persona tiene el deber, en cuanto de ella dependa, de: a) evitar causar un daño no
justificado; b) adoptar, de buena fe y conforme a las circunstancias, las medidas razonables
para evitar que se produzca un daño, o disminuir su magnitud; si tales medidas evitan o
disminuyen la magnitud de un daño del cual un tercero sería responsable; tiene derecho a
que éste le reembolse el valor de los gastos en que incurrió, conforme a las reglas del
enriquecimiento sin causa; c) no agravar el daño, si ya se produjo”.
Este deber genérico de prevención del daño impuesto por el artículo transcripto enmarca de
modo certero el principio de prevención contenido en el artículo 4° de la ley 25.675 y torna
exigible a toda persona, dentro del sistema de Derecho de Daños en general, y del Derecho
de Daños Ambiental en particular, una conducta consistente en la evitación de perjuicios.
Claro está que la frase “en cuanto de ella dependa” debiera entenderse como la exigibilidad
de acciones que se encuentren al alcance o dentro de la esfera de control de la persona,
excluyéndose aquellos comportamientos que resulten de cumplimiento imposible o que
impliquen conductas irrazonables o “heroicas”.
En cuanto a la procedencia de mecanismos de prevención del daño ambiental por sobre los
estrictamente resarcitorios, podemos destacar lo sostenido por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en la Causa Mendoza: “… la presente causa tendrá por objeto exclusivo la tutela
del bien colectivo. En tal sentido, tiene una prioridad absoluta la prevención del daño
futuro, ya que —según se alega— en el presente se trata de actos continuados que seguirán
produciendo contaminación. En segundo lugar, debe perseguirse la recomposición de la
polución ambiental ya causada conforme a los mecanismos que la ley prevé, y finalmente,
para el supuesto de daños irreversibles, se tratará del resarcimiento”
En la misma línea, la ley general del ambiente N° 25.675 consagra la plena aplicación de los
principios preventivo y precautorio (artículo 4°) y la prioridad de la recomposición del daño
ambiental, colocando al resarcimiento mediante indemnización en una posición subsidiaria y
solo para el caso en que no resulte técnicamente factible la recomposición (artículo 28). Por
su parte, el último de los incisos del artículo 1710, al imponer el deber de no agravar el daño
ya producido, refleja también una idea consolidada en materia ambiental.
Luego de este “deber genérico de evitación”, el Código avanza un poco más e incluye una
serie de dispositivos de tinte más bien procesal (artículos 1711 a 1713) que regulan el
ejercicio y la tramitación de la denominada “acción preventiva” que nace frente a un hecho u
omisión antijurídica que haga previsible la producción de un daño.
Ingresando al estudio de estas normas, podría decirse que el artículo 1711 exige la
previsibilidad de la producción del daño ya que nos encontramos aquí en el campo de la
prevención. Por el contrario y recordando que las normas analizadas forman parte de la
teoría general de la responsabilidad civil, no se ha previsto regulación alguna en el Código
respecto al principio precautorio en materia ambiental, el que opera frente a daños o riesgos
imprevisibles, generados en el campo de la incerteza científica.
También la operatividad del artículo 1711 presupone la antijuridicidad en la conducta de aquel
que tiene a su cargo el deber de prevención. Ahora bien, cabe reflexionar si este requisito
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debe ser entendido del modo tradicional; esto es una antijuridicidad subjetiva y formal, a la
manera en que lo ha reglado el Código vigente, siguiendo en este punto los preceptos del
derecho penal.
Vale destacar que en materia ambiental esta postura resulta insuficiente, al punto que parte
de la doctrina propicia la inexigibilidad del requisito de la antijuridicidad formal para la
procedencia del daño, resultando además completamente irrelevante la autorización
administrativa previa para la activación del sistema de responsabilidad por daño ambiental.
Podría pensarse que esta situación queda subsanada si se recurre al texto de los
Fundamentos presentados por la Comisión, según el cual se entiende por cumplido el
requisito de la antijuridicidad con la mera violación al deber genérico de prevención
consagrado en el artículo 1710.
El razonamiento resulta convincente debido a que si el Proyecto introduce un deber expreso
de prevenir, la sola omisión de tal exigencia torna operativa la acción preventiva regulada en
el artículo 1711, independientemente de que la actividad o proyecto cuenten con autorización
administrativa o no conculque norma alguna prevista por el resto del ordenamiento jurídico.
Se responde, en conclusión, aún por daños causados a través de actividades perfectamente
lícitas y autorizadas administrativamente.
Por último, el artículo en análisis no exige la procedencia de ningún factor de atribución, lo
cual resulta acertado ya que la tutela inhibitoria prescinde totalmente de este requisito de la
responsabilidad civil. No puede imputarse ningún comportamiento subjetivo u objetivo
-entendido este último en el sentido tradicional de los factores objetivos de atribución- al
agente por un daño que todavía no se causó pero que sí puede producirse en el futuro.
El artículo que sigue, el 1712, legitima para iniciar o promover la acción preventiva a “quienes
acreditan un interés razonable en la prevención del daño”.
Si de Derecho Ambiental se trata, claro está, el dispositivo debe ser releído bajo los
preceptos procesales contenidos en la normativa microsistémica. La única condición que
exige el Código radica en la acreditación de un “interés razonable” -en nuestro caso- respecto
a la prevención de daños ambientales.
Este concepto jurídico indeterminado debiera ser interpretado, ante la duda, del modo en que
mejor favorezca la tutela del bien colectivo ambiental y aplicando la máxima del “in dubio pro
naturaleza”, propendiendo siempre a la apertura legitimatoria como puerta de entrada al
proceso judicial en defensa de los derechos fundamentales, principal garantía del acceso a la
justicia.
Dentro del articulado dedicado a la función preventiva, el Código dispone que “La sentencia
que admite la acción preventiva debe disponer, a pedido de parte o de oficio, en forma
definitiva o provisoria, obligaciones de dar, hacer o no hacer, según corresponda; debe
ponderar los criterios de menor restricción posible y de medio más idóneo para asegurar la
eficacia en la obtención de la finalidad” (artículo 1713).
En base a ello, el juez puede exigir al legitimado pasivo acciones o abstenciones concretas
tendientes a la evitación de daños previsibles.
Se habilita al magistrado a adoptar estas decisiones a pedido de parte o también de oficio.
En materia ambiental, la última de las facultades mencionadas posee su correlato en lo
normado por el artículo 32 de la ley 25.675, según el cual se otorga la posibilidad a los jueces
para que, en pos de la tutela del bien colectivo, adopten “las medidas necesarias para
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ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente
el interés general”.
Se trata del denominado “activismo judicial” predicado para este tipo de casos (ambientales),
que debe ser amplia y razonablemente ejercitado por cada uno de los jueces que a lo largo y
a lo ancho de nuestro país han debido enfrentarse a casos vinculados a la tutela del
ambiente.
La última parte del artículo 1713 introduce una pauta interesante que también ha sido muy
utilizada por nuestra jurisprudencia y que hemos visto en unidades anteriores: el juicio de
ponderación
Cuando de “casos difíciles” se trata es usual que se presenten contradicciones entre los
principios y normativas que concurren a regular determinada situación. Ante estos conflictos
el juez debe razonar y necesariamente preferir unos a otros para la aplicación al caso
concreto.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación claramente ha hecho suyas estas ideas al fallar,
entre otros precedentes, tales como el caso “Salas”, indicando que “La aplicación del
principio precautorio -art. 4°, ley 25.675- implica armonizar la tutela del ambiente y el
desarrollo, mediante un juicio de ponderación razonable, por lo que no debe buscarse
oposición entre ambos, sino complementariedad, ya que la tutela del ambiente no significa
detener el progreso, sino, por el contrario, hacerlo más perdurable en el tiempo de manera
que puedan disfrutarlo las generaciones futuras”.
En esta línea, y conforme lo faculta el artículo 1713, el juez privilegiará la preeminencia de la
prevención, la cesación y la recomposición por sobre la reparación de los daños ambientales.
Asimismo tendrá necesariamente presente el carácter colectivo del bien que está
protegiendo. Todo ello, puede hacerlo de oficio e independientemente de lo que las partes
aleguen en sus pretensiones ya que así se lo imponen los mandatos constitucionales a los
que está sometido.
Por último, ponderando los intereses y principios en pugna, el magistrado pensará no sólo en
las partes formales del litigio sino en todos aquellos integrantes del grupo que serán
afectados por la sentencia y, aún más, en las generaciones venideras que también estarán
alcanzadas por la decisión y a las cuales el juez está obligado a tutelar por imperativo
constitucional. Su decisión debe ser “atemporalmente convincente”
“La propuesta del nuevo Código, intenta recorrer ese camino y provee de un sistema
de responsabilidad civil cuya única función ya no es la resarcitoria o indemnizatoria
sino que, por el contrario, promueve enfáticamente la prevención de los daños y ofrece
una acción específica y exigible de tutela inhibitoria, con reglas, caracteres y efectos
claros.”
Es necesario, entonces, que los operadores del Derecho Ambiental tengan a disposición y
utilicen razonablemente una teoría del Derecho de Daños funcional y apta para lograr el
objetivo final que se persigue a través de la normativa protectoria: propender a un desarrollo
mucho más sostenible, con equidad para la población actual y también con solidaridad para
las generaciones futuras.

4) SU TRATAMIENTO EN LA LEY GENERAL DEL AMBIENTE.-

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Recordamos que en unidades anteriores nos hemos referido a los principios de la política
ambiental.
Nos detendremos ahora en este estado del curso en lo dispuesto por el artículo 4 de dicha
ley que dispone: “La interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma a
través de la cual se ejecute la política ambiental estarán sujetas al cumplimiento de los
siguientes principios…”
En especial analizaremos las derivaciones del denominado Principio de Responsabilidad que
permean en diversos artículos de esa ley.
Lo definimos con la ley indicando que “Principio de responsabilidad: el generador de efectos
degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones
preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de
responsabilidad ambiental que correspondan”
Tal como aparece enunciado en la ley apunta a reforzar la idea de internalización de costos
ambientales sobre todo en cabeza del generador degradante del ambiente, conforme el
principio 16 en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, ONU, 1992: "Las
autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos
ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el
contamina debería, en principio, cargar los costos de la contaminación, teniendo
debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones
internacionales", que ya hemos visto y analizado en unidades anteriores.
Asimismo sienta las bases para desarrollar un sistema de legislación nacional relativa a la
responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros
daños ambientales (principio 13 de la misma Declaración de Río: "Los Estados deberán
desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de
las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar,
asimismo, de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes
internacionales sobre responsabilidad e indemnizaciones por los efectos adversos de los
daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo
su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción".
Cabe señalar que en materia de responsabilidad internacional, ya el principio 22 de la
Declaración de la Conferencia de Estocolmo de las Naciones Unidas sobre el Medio
Humano, inducía a los Estados a cooperar para establecer el derecho de la responsabilidad
internacional en la materia. Aunque, en sucesivos Conferencias de la O.N.U, se reconoce
responsabilidades comunes pero diferenciadas (Declaración de Río principio 7, Convención
sobre el Cambio Climático, 1992, artículo 3, aparts. 2 y 3).
Esta introducción ya la habíamos abordado en unidades anteriores como dijimos, pero nos
sirve para establecer antecedentes del tema en cuestión. Pasemos ahora a los artículos de la
Ley.

Daño ambiental en la L.G.A.

Artículo 27: “El presente capítulo establece las normas que regirán los hechos o actos
jurídicos, lícitos o ilícitos que, por acción u omisión, causen daño ambiental de incidencia
colectiva. Se define el daño ambiental como toda alteración relevante que modifique
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negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o
valores colectivos”

Este artículo y los siguientes de Ley regulan la cuestión del daño ambiental de incidencia
colectiva.
Recordamos que el daño ambiental es una expresión ambivalente, pues designa no
solamente el daño que recae en el patrimonio ambiental que es común a una comunidad, en
cuyo caso hablamos de "impacto ambiental", sino que se refiere al daño que el medio
ambiente ocasiona de rebote (par ricochet), a los intereses legítimos de una persona
determinada, configurando un daño particular, que ataca un derecho subjetivo y legitima al
damnificado para accionar en reclamo de una reparación o resarcimiento del perjuicio
patrimonial o extrapatrimonial que le ha causado.
Hemos dicho que "el daño ambiental no es un daño común" que por sus caracteres es de
difícil, compleja o ardua comprobación, atendiendo a las circunstancias que en diversos
supuestos es despersonalizado o anónimo; suele ser el resultado de actividades
especializadas, que utilizan técnicas específicas, desconocidas para las víctimas. Al mismo
tiempo que alcanza a un número elevado de víctimas, un barrio, una región, puede ser cierto
y grave para el ambiente o alguno de sus componentes, pero ser considerado despreciable o
sin relevancia o significación, o no tenerlo en la actualidad, respecto de las personas
individualmente consideradas.
El carácter difuso daño ambiental plantea un marco de complejidad respecto de la
identificación del agente productor del daño. Por lo general, se trata de casos de prueba
difícil, altamente compleja, revestida de enorme cientificidad.
Es que la contaminación es itinerante, cambiante, se difumina en el tiempo y en el espacio,
no tienen límites geográficos ni físicos, ni temporales ni personales. La ausencia de precisión
en las características del daño, su extensión, alcance, prolongación su carácter muchas
veces retardatario, acumulativo, los efectos sinérgicos, entre otros caracteres, que
constituyen problemas de enorme trascendencia al momento de su determinación.
La Ley define el daño ambiental como "toda alteración relevante". El dato atingente a la
magnitud, importancia o significación del daño ambiental no pasa desapercibido. En doctrina
nacional se ha dicho que es inherente al concepto de daño ambiental la alteración del
principio organizativo de la naturaleza; esto es, alterar el conjunto. De tal manera se excluyen
aquellas modificaciones al ambiente, que no tiene tal efecto sustantivo. Este criterio sirve
para delimitar aquellos casos en que la actividad productiva, transformando el medio
ambiente, no resulta lesiva.
La ley también habla de modificación negativa del ambiente, sus recursos, el equilibrio de los
ecosistemas o "los bienes o valores colectivos".
El bien colectivo se caracteriza por la indivisibilidad de beneficios, el uso común, la no
exclusión de beneficiarios, el uso sustentable y el status normativo.
En materia de derecho ambiental, no importa solamente el restaurar lo dañado, sino que se
aspira fundamentalmente a la prevención, y esto es así puesto que se ha elevado la calidad
del entorno a la categoría de valor colectivo, lo cual significa parte integrante del bien común.

Artículo 28: “El que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su
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restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso de que no sea técnicamente
factible, la indemnización sustitutiva que determine la justicia ordinaria interviniente, deberá
depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental que se crea por la presente, el cual
será administrado por la autoridad de aplicación. Sin perjuicio de otras acciones judiciales
que pudieran corresponder”

Este Fondo de Compensación Ambiental, sería en realidad un fondo de garantía colectiva, de

los que se citaron anteriormente como antecedentes, al tratar el llamado Fondo de
Restauración Ambiental y de los que existen experiencias internacionales y nacionales en el
derecho comparado.
La vía de financiación del Fondo por lo general conlleva tasas impuestas al colectivo de
potenciales sujetos agentes, multas, y recursos obtenidos a través del ejercicio de la acción
de regreso contra el verdadero responsable. Esta alternativa implica mayores costos para la
actividad industrial, aunque ya se ha señalado las ventajas que representa como mecanismo
de facilitación de la reparación a la víctima.

Artículo 29: “La exención de responsabilidad sólo se producirá acreditando que, a pesar de
haberse adoptado todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente
del responsable, los daños e produjeron por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por
quien no debe responder. La responsabilidad civil o penal, por daño ambiental, es
independiente de la administrativa.”

Artículo 30: “Producido el daño ambiental colectivo, tendrán legitimación para obtener la
recomposición del ambiente dañado, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones
no gubernamentales de defensa ambiental, conforme lo prevé el artículo 43 de la
Constitución Nacional, y el estado nacional, provincial o municipal; asimismo, quedará
legitimado para la acción de recomposición o de indemnización pertinente, la persona
directamente damnificada por el hecho dañoso acaecido en su jurisdicción. Deducida
demanda de daño ambiental colectivo por alguno de los titulares señalados, no podrán
interponerla los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros. Sin
perjuicio de lo indicado precedentemente toda persona podrá solicitar, mediante acción de
amparo, la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo.”

Como se sabe el vocablo afectado, se vincula con la temática de la legitimación para deducir
acción de amparo conforme el artículo 43 de la Constitución Nacional. En nuestros tribunales
de justicia, se reconoce legitimación a un elenco de sujetos tales como: usuario, consumidor,
vecino, afectado, como asimismo la concurrente o subsidiaria del Defensor del Pueblo y las
asociaciones o entidades ambientalistas.
La dimensión colectiva del interés ambiental es una escala inédita que rompe los moldes
tradicionales: es necesario, la protección jurisdiccional de los intereses supraindividuales o
difusos, mediante la dilatación de la legitimación activa para obrar, consagrando una
expansividad horizontal, con fundamento en la protección de intereses que no se radican
privativa o exclusivamente en una o más personas determinadas, que envuelven una
colmena de perjudicados, y su dimensión social, y de disfrute o goce solidario, que integran
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intereses propios y ajenos pero similares, de carácter vital.
- Intereses difusos. Algunas definiciones: Intereses colectivos, fragmentarios, de
pertenencia difusa, supraindividuales, de clase, intereses debilitados, disminuidos, de
categoría, derechos de incidencia colectiva (Constitución Nacional - artículo 43).
“Son intereses difusos los que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en
cuanto integrantes de grupos, clases o categorías de personas, ligadas en virtud de la
pretensión de goce, por parte de cada una de ellas, de una misma prerrogativa. De tal forma
que la satisfacción del fragmento o porción de interés que atañe a cada individuo, se extiende
por naturaleza a todos; del mismo modo que la lesión a cada uno afecta simultáneamente y
globalmente, a los integrantes del conjunto comunitario“ (“La defensa de los intereses difusos
y el derecho procesal", Morello, Augusto Mario).
Se caracterizan como aquéllos que no son ya sólo de uno o de varios sino mejor de todos
los que conviven en un medio determinado y cuya suerte en lo que concierne al
enrarecimiento, destrucción, degradación, vaciamiento o consumo sin reposición, angustia el
conjunto en lo inmediato y en el porvenir vital de cada uno, sobremanera el de las futuras
generaciones.

- Legitimación activa para obrar:

Entre tantas cuestiones que concitan la preocupación generalizada de hoy, se destaca todo lo
relacionada con la legitimación. Dicho concepto en la actualidad no sólo se ha ensanchado
en comparación con el espacio que se le asignaba otrora, sino que, también se ha alterado
su faz. La ley legitima para obrar activamente, en ejercicio de la acción de recomposición
ambiental a cinco sujetos claramente diferenciados: 1) el afectado; 2) el Defensor del Pueblo;
3) las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental, 4) persona directamente
damnificada; 5) el Estado Nacional, provincial o municipal.
El privilegio temporal en la promoción de una acción de esta clase, impide a los restantes,
ser partes en el proceso, aunque no obsta el derecho de intervenir como terceros. Habilita
expresamente la procedencia de una cautelar de cesación de actividades por vía de amparo
judicial. Entonces queda claro que el artículo 43 de la Constitución Nacional reconoce
legitimación para promover la acciones de amparo a sujetos potencialmente distintos de los
afectados en forma directa por el acto u omisión que, en forma actual o inminente, lesione,
restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o garantías
reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley. Pero de esa ampliación constitucional
de los sujetos a quienes se reconoce legitimación procesal no se sigue la aptitud para
demandar sin que exista cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción.

Artículo 31: “Si en la comisión del daño ambiental colectivo, hubieren participado dos o más
personas, o no fuere posible la determinación precisa de la medida del daño aportado por
cada responsable, todos serán responsables solidariamente de la reparación frente a la
sociedad, sin perjuicio, en su caso, del derecho de repetición entre sí para lo que el juez
interviniente podrá determinar el grado de responsabilidad de cada persona responsable.
En el caso de que el daño sea producido por personas jurídicas, la responsabilidad se hará
extensiva a sus autoridades y profesionales, en la medida de su participación”.

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Se ha dicho que es necesario incluir la posibilidad de la condena solidaria al conjunto de
sujetos que de cara a la sociedad deben responder por ese daño colectivo, principalmente
para los supuestos en que no es posible determinar con precisión la medida de aportación
del daño por parte de cada sujeto, pero además porque es frecuente que un daño o pasivo
ambiental producido no derive de un único acto o suceso, sino de un conjunto de hechos.

Artículo 32: “La competencia judicial ambiental será la que corresponda a las reglas
ordinarias de la competencia. El acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no
admitirá restricciones de ningún tipo o especie. El juez interviniente podrá disponer todas las
medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin
de proteger efectivamente el interés general. En cualquier estado del proceso, aún con
carácter de medida preparatoria, podrán solicitarse medidas de urgencia, aún sin audiencia
de la parte contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios que pudieran
producirse. El juez podrá, asimismo, disponerlas sin petición de parte.”

El fuero en tanto no exista un fuero ambiental especializado, debe seguir siendo el civil o el
contencioso administrativo, aunque en base a las reglas ordinarias de competencia.
Es muy importante garantiza el mayor acceso a la jurisdicción por cuestiones de defensa de
los intereses colectivos y contribuir con el juez en la formación de una verdadera conciencia
ambiental, que unida a las mayores y claras dificultades instructorias y ordenatorias del
proceso, facilite el camino hacia la verdad material y la solución de los problemas comunes.
Es que a partir de la emersión de los intereses difusos, se registran en el proceso civil por
daño ambiental, importantes mutaciones y adaptaciones: de un encuadramiento clásico de la
carga de la prueba a un carga de la prueba dinámica, de efectiva colaboración; de una
valoración de la prueba atomística, atomizadora, insular, a una apreciación de la prueba
integral, comprensiva, globalizante, totalizadora, en la que reviste especial importancia la
prueba de presunciones.
El esquema clásico jurisdiccional concibe la figura del juez neutral, pasivo, quieto, legalista.
Las nuevas manifestaciones del accionar judicial, asoma la figura del juez comprometido
socialmente, de acompañamiento, de protección.
Además hemos pasado de un régimen de medidas cautelares asegurativas del resultado del
proceso, garantista formal, a un sistema de tutela inmediata, anticipada, efectiva, material.
Estamos pasando de un proceso muerto a un proceso vivo. El proceso colectivo, exige un
aggiornamiento de técnicas jurídicas, diferenciadas, flexibles, menos formalista más
teleológica.

Artículo 33: “Los dictámenes emitidos por organismos del Estado sobre daño ambiental,
agregados al proceso, tendrán la fuerza probatoria de los informes periciales, sin perjuicio del
derecho de las partes a su impugnación. La sentencia hará cosa juzgada y tendrá efecto
"erga omnes" a excepción de que la acción sea rechazada, aunque sea parcialmente, por
cuestiones probatorias.”

Esta normativa en su primera parte, se encuadra dentro de la idea de facilitar el onus

probandi. O en otras palabras, en un régimen de protección del ambiente, tender a facilitar la
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valoración de las pruebas, como se logra dando fuerza probatoria iuris tantum, a los informes
emanados de organismos oficiales, prueba que, por supuesto, puede ser revertida por otra de
equivalente valor técnico. El artículo estatuye que la sentencia hará cosa juzgada y tendrá
efecto "erga omnes" a excepción que la acción sea rechazada, aunque sea parcialmente, por
cuestiones probatorias

Artículo 34: “Créase el Fondo de Compensación Ambiental que será administrado por la
autoridad competente de cada jurisdicción y estará destinado a garantizar la calidad
ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la
atención de emergencias ambientales, asimismo, a la protección, preservación, conservación
o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente. Las autoridades podrán
determinar que dicho fondo contribuya a sustentar los costos de las acciones de
restauración que puedan minimizar el daño generado. La integración, composición,
administración y destino de dicho fondo serán tratados por ley especial.”

Lo hemos manifestado más arriba que se ha considerado muy conveniente que las
indemnizaciones que pudieran condenar a abonar los jueces intervinientes, terminen en el
patrimonio individual sino colectivo, a través de la creación de una Fondo de Compensación
ambiental o de Remediación de Pasivos Ambientales, administrado por autoridades pero
garantizando la amplia participación comunitaria en el manejo del mismo.
Para este punto sugerimos la lectura de http://capacitacion.hcdn.gob.ar/wp content/uploads/
2015/12/LEY_GENERAL_DEL_AMBIENTE_COMENTADA_POR_Cafferatta_Ne-
%CC%81stor_A..pdf (10)

5) CONSIDERACIONES FINALES ACERCA DEL TEMA

Cómo señala Gonzalo Sozzo (11) el Derecho de la responsabilidad civil de la primera

modernidad al regular a la víctima como lo hizo construyó su identidad subjetiva de una
determinada manera que respondía al programa liberal.
La nueva mirada sobre la víctima que propuso el programa solidarista desde fines del siglo
XIX para los accidentes de trabajo constituyó un cambio de perspectiva, reflejo de un
programa político diferente que si bien modificó sustancialmente la regulación de la víctima
en el campo de los daños civiles, nunca alcanzó la instancia de construir mecanismos de
desindividualización como sí lo hizo en el campo laboral. Los conflictos ambientales
vinculados a ciertos productos en el campo de la protección del consumidor han mostrado un
nuevo tipo de víctima que asume un nuevo rol, mucho más parecido al que en el campo de la
cuestión laboral asumen los sindicatos que a la víctima aislada que diseña el Derecho de la
responsabilidad civil del siglo XIX.
Señala el autor que ha habido una mutación radical en el rol que se atribuye a las víctimas en
relación con los daños ambientales y que no encuentra una adecuada traducción en el
campo de los daños ambientales. Destaca la importancia del surgimiento de los colectivos
sociales de víctimas y sus nuevos roles, en particular los ambientales.
En palabras de Ulrich Beck, el problema y la resistencia no serían contra la forma de la
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distribución de la riqueza sino la forma de la distribución de los riesgos.
A su tiempo, los nuevos movimientos sociales ambientalistas poseen una trayectoria y unos
caracteres que los individualizan dentro del campo de los nuevos grupos sociales. Por
ejemplo, no puede obviarse que un factor importante en la difusión que han adquirido durante
la década de los 90 las asociaciones ambientalistas y de defensa de los derechos de los
consumidores ha sido el reconocimiento de estos derechos en la Constitución Nacional y la
asignación de legitimaciones activas para accionar en defensa de estos intereses a las
asociaciones de defensa del consumidor y ambientalistas.
Este hecho de la reforma constitucional, con la consecuente atribución de posibilidades a las
ONG ambientalistas, constituye un punto de inflexión en la breve historia de las luchas
ambientales. Sin duda la sanción de la reforma constitucional argentina en 1994 con la
introducción de los derechos ambientales en la Carta Magna ha sido un factor impulsor de
este tipo de reclamo.
Destaca el rol de las víctimas organizadas en la gestión de las indemnizaciones y la idea de
los daños progresivos o acumulativos, como el caso fallado por la CSJN, “Mendoza,
Beatriz S. y otros c/Estado Nacional y otros s/Daños y perjuicios”, res. del 20-3-2007 por la
que se admitió como terceros a un grupo de vecinos sólo con relación al bien colectivo.
Estos son tipos de daños que han proliferado de la mano de los “nuevos riesgos”, propios de
la modernidad reflexiva o segunda modernidad; es decir que suelen encontrarse asociados a
los denominados riesgos ambientales o científico-tecnológicos. Este tipo de daños
fundamentalmente afectan bienes como la salud humana o el medio ambiente causando
diversos tipos de consecuencias dañosas.
El daño es progresivo cuando la causa generadora actúa en forma permanente o periódica
pero sin detenerse, con lo cual las consecuencias dañosas fluyen continuamente o en forma
periódica; también puede ocurrir que la causa generadora actúe en forma permanente,
continua o periódica.
El daño progresivo se suele caracterizar por el hecho de que la causalidad no está dada por
un evento determinado que lo produce en un momento también determinado sino que aquí la
causa eficiente opera lentamente produciendo el daño. También es progresivo el daño
cuando las consecuencias dañosas de un evento determinado y puntual evolucionan
lentamente y concretamente no se sabe hasta dónde llegan las consecuencias del evento
dañoso, verbigracia, si van a determinar una incapacidad permanente y definitiva o sólo
temporaria.
La idea de daño progresivo exige algo más que la sola continuidad o permanencia. En efecto,
en el daño progresivo existe un efecto acumulativo paulatino; un proceso de
sedimentación de consecuencias dañosas que se prolongan en el tiempo. En ocasiones
estas consecuencias se acumulan o sedimentan en forma silenciosa e imperceptible y en
otras son manifiestas y ostensibles.
Otro aspecto abordado por el autor es la participación de las asociaciones de víctimas en la
gestión de las indemnizaciones y los derechos de participación de las víctimas. Actualmente
el rol de las víctimas parece estar girando hacia el de un actor principal del sistema de
gestión de riesgos y los daños. Concluye que el desafío que queda es organizar la traducción
al interior del campo legal de este nuevo rol; de modo de reflejar la nueva dinámica
decisional.
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CITAS Y BIBLIOGRAFIA SUGERIDA.-

(1) Programa Regional de Capacitación en Derecho y Políticas Ambientales

(2) Lorenzetti, Ricardo L., "Reglas de solución de conflictos entre propiedad y medio
ambiente", LL 1998-A-1030, n. II-1, también citado por el Dr. Néstor A. Cafferatta en "Derecho
ambiental", N° Especial de Jurisprudencia Argentina de 10/10/2007, p. 9
(3) Bustamante Alsina, Jorge "Derecho ambiental. Fundamentación y normativa"
(4) “Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires C/ Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires y Otros S/ Otros procesos incidentales” (Expte. N° 1772)
(5) Ricardo Lorenzetti “Teoría del Derecho ambiental.”
(6) ABELEDO PERROT Nº 0003/015708. Derecho Ambiental – Daño y Responsabilidad.
Autores Wilk, Pablo E.; Leale, Gustavo J., trabajo titulado “Demanda por reparación de daño
ambiental” de fecha 28/12/2011, publicado en SJA
(7) “La Tutela del Medio Ambiente en la Constitución Argentina” de Horacio Rosatti - Tratado
de Derecho Municipal, T. I, 4ª ed., Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2012.
(8) “El derecho Ambiental y el artículo 41 de la Constitución Nacional” de Carlos A.
Rodríguez, pág. 64/67.
(9) “La función preventiva de la responsabilidad civil y el daño ambiental en el nuevo Código
Civil y Comercial de la Nación” de Pablo Lorenzetti.
(10) “Ley 25.675 General del Ambiente. Comentada, interpretada y concordada” por
Cafferatta, Néstor A. - Publicado en DJ2002-3, 1133 - Antecedentes Parlamentarios 2003-A,
01/01/2003, 673.
(11) “Las víctimas del Daño Ambiental (la construcción jurídica de una nueva subjetividad)”
por Gonzalo Sozzo.
- Asimismo sugiero la lectura del trabajo denominado “El Daño Ambiental Colectivo y
la Nueva Ley General del Ambiente” de Daniel Alberto Sabsay y María Eugenia Di Paola
publicado en Anales de la Legislación Argentina. Boletín Informativo Año 2003 – N° 17
pp. 1-9. Buenos Aires- La Ley que será incorporado a la Biblioteca de esta Cátedra.
Guía de Estudio
Unidad 10
A los efectos de que puedas determinar si comprendiste los contenidos propuestos en esta
Unidad te formulamos una serie de preguntas que entendemos te pueden ayudar:
Algunos Interrogantes.-

• ¿Qué entendemos por Daño Ambiental?

• ¿Qué características del mismo podemos enumerar?

• ¿Cuáles son las funciones novedosas incorporadas por el Código Civil y Comercial
de la Nación con relación al daño y a la responsabilidad, aplicables al Daño
Ambiental?

• ¿Qué señala la Ley General del Ambiente con respecto a:

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 ◦ la definición de Daño Ambiental?

◦ el factor de atribución de la responsabilidad?

◦ el rol del juez?

◦ los efectos de la sentencia.

• ¿Cómo se aplican estos conceptos en el fallo de la CSJN en el caso Mendoza c/

Estado Nacional?

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UNIDAD 11:

Los diferentes Residuos y las normas de Presupuestos Mínimos.

• Introducción

• Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios (Ley 25612).

• Gestión Integral de los residuos domiciliarios (Ley 25916).

• Gestión de envases vacíos de fitosanitarios (Ley 27279)

Introducción

El momento de la evolución o de la involución de la especie que nos toca vivir, en una sociedad
capitalista signada por el subdesarrollo, la concentración humana en grandes urbes, la
traspolación cultural de hábitos de consumo y la maximización de éstos a través de los medios
masivos de comunicación social, nos lleva a enfrentar un sinnúmero de problemas ambientales
en esta sociedad de riesgos.

Entre ellos no es difícil imaginar los crecientes procesos de contaminación visual, acústica, de
aguas subterráneas y de los cursos de agua que circundan las grandes ciudades, del aire, la
derivada del tratamiento informal o ilegal de los residuos, entre otras. A estas consecuencias
ambientales directas debemos agregarle las indirectas como los procesos migratorios internos, la
despoblación rural, la pobreza y la economía marginal en torno a basura, así como sus
consecuencias sociales y disputas entre intereses de diferentes clases sociales (“cartoneros” vs.
vecinos).

La presente Unidad tiene por objeto incursionar en los principios que rigen el tratamiento de los
residuos residuos sólidos urbanos conforme la normativa imperante en nuestro país.

En primer término, debemos analizar qué consideramos residuo sólido urbano (RSU) para luego
entrar al abordaje de los diferentes tipos de residuos.

“Se considera residuo sólido Urbano a toda materia producida en diferentes actividades de la
ciudad que carece de valor económico, estético o sanitario para quien la desecha. Como
contrapartida, alguno de estos recursos se convierten en materiales para diversos actores
sociales por su utilización secundaria como bien material, ya sea mediante su recuperación o
reciclaje. En este sentido, cualquier elemento que no sea peligroso para la salud o el ambiente es
potencialmente portador de valor bajo condiciones técnicas, socioeconómicas y culturales
particulares1”

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A partir de esta conceptualización, podemos advertir que no se considera RSU únicamente a lo
que tiramos en nuestras casas, sino que es mucho más abarcativa. En efecto entre estos
residuos encontramos a los domiciliarios (restos de comida, papel, cartón, plásticos, vidrios,
telas, latas); otros que pueden revestir carácter de peligrosos como lo son las pilas, las jeringas
usadas, los medicamentos, etc.; los comerciales, institucionales y del sector servicios dentro
de estos encontramos los producidos por los comercios, la administración pública, el sector
bancario, las lavanderías, estaciones de servicios, talleres, etc., los que se caracterizan por su
gran volumen y en ellos puede haber residuos que revistan el carácter de peligroso como aceites
quemados, despojos de procesos químicos (fotografía, productos de tintorería, líquidos
refrigerantes etc.). En tercer término los derivados de la construcción, los que tienen un sistema
de recolección y disposición diferente, generalmente se utilizan para rellenar cavas o sectores
bajos; los patológicos derivados de los centros de atención de salud humana y animal, los
industriales cuyo tratamiento dependerá del tipo de actividad; los agrícolas periurbanos que
pueden incluir residuos peligrosos como restos de pesticidas, fertilizantes, y sus envases; y por
último, la de los servicios comunitarios como limpieza de plazas, paseos y calles que pueden
tener residuos patógenos como animales muertos.

A su vez, este tipo de residuos -atento al estado de la técnica y la conciencia social- fueron
tratados de modo diferente a lo largo de la historia en cuanto a su disposición final pasando desde
el simple depósito en las zonas alejadas o baldías de las ciudades, a los basurales oficiales a
cielo abierto; luego a las usinas de incineración, hasta el actual sistema de relleno sanitario. Por
su parte, las acciones de reciclaje inorgánico y compostaje son actividades crecientes en el
concierto mundial.

La International Solid Waste Association2, (asociación internacional independiente no

gubernamental y sin fines de lucro que trabaja en pos del interés público para promover y
desarrollar la gestión sostenible de los residuos), reúne a representantes de todo el mundo,
estando representada Argentina por la Asociación para el Estudio de Residuos Sólidos (ARS).
Esta asociación nos proporciona datos interesantísimos respecto del estado de situación en
nuestro país en relación a otras partes del mundo.

En cuanto a la composición de los RSU mientras en EUA los residuos orgánicos constituyen en
29%, en Buenos Aires estos alcanzan un 40%, en tanto los plásticos en EUA y UE es de un 9% y
en Buenos Aires alcanzan un 14%.

También resulta interesante advertir la diferencia existente en la gestión de los residuos urbanos
en los distintos países: mientras en América Latina la disposición de residuos en establecimientos
a cielo abierto va desde un 40% en Chile a un 80% en Méjico, la misma es prácticamente nula en
la U.E. y en EUA, donde no solo se advierte un crecimiento de las técnicas de relleno sanitario,
sino también un crecimiento de las acciones de reciclaje de material inorgánico y de compostaje,
las que en países como España superan entre ambas el 30%.

La disposición de RSU en establecimientos a cielo abierto produce un sinnúmero de efectos

negativos entre los que podemos encontrar contaminación del suelo en el que se depositan; de

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las aguas subterráneas y superficiales circundantes; humos nocivos derivados de la combustión
incompleta de los residuos quemados clandestinamente en dichos basurales; emisiones de gases
metánicos allí generados; acción de vectores (biológicos, hídricos, eólicos o tróficos) potenciales
transmisores de enfermedades; además del deterioro del paisaje y de las formas de vida humana
no sostenibles para quiénes habitan en las inmediaciones de esos basurales o manipulan
directamente los residuos.

En nuestro país, ante la diversidad RSU, la legislación les ha dado un tratamiento diferenciado:
por un lado tenemos las leyes 25041 de Residuos Peligros (de aplicación residual) y la 25018 de
Gestión de Residuos Radioactivos; por otro las leyes 25612 de Gestión Integral de Residuos
Industriales, 25670 de gestión y eliminación de PCBs, la 25916 de Gestión Integral de Residuos
Domiciliarios y la 27279 Gestión de envases vacíos de fitosanitarios revistiendo estas cuatro
últimas el carácter de Normas de Presupuestos Mínimos en los términos previstos por el art. 41
de la Constitución Nacional.

Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios (Ley 25612).

Gestión Integral de los residuos domiciliarios

La República Argentina que abarca un extenso territorio, con una superficie total cercana a los 2,8
millones continentales y una población de poco más 40 millones de habitantes, según el último
censo del año 2010 y una estimada de 45 millones a la fecha3; tiene una tasa de urbanidad del
90% y una concentración de casi el 50% de la población en los cinco grandes conglomerados:
Área Metropolitana de Buenos Aires, Gran Córdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza y Gran La
Plata.

Asimismo, es de tener en cuenta a los efectos del análisis del tratamiento de los RSU; la
estructura federal de nuestro país y el régimen municipal adoptado por nuestra Constitución
Nacional, lo que tiene incidencias en cuanto a las autoridades de aplicación, competencia
legiferante, poder de policía, competencia jurisdiccional, etc.

Liminarmente debemos decir que en nuestro país -en principio- el manejo de los R.S.U. es de
incumbencia municipal, sobre cuyos gobiernos recae la responsabilidad de su gestión y
disposición final. No obstante ello y atento a lo expresado en cuanto a la constitución de grandes
áreas metropolitanas, el tratamiento intermunicipal de los residuos resulta imprescindible y en su
consecuencia, la intervención de los gobiernos provinciales y nacionales, cobrando de este modo
vital importancia el principio de subsidiaridad en el desarrollo de la normativa y las políticas
ambientales.

Así surge de las conclusiones del Taller 9 sobre presupuestos mínimos de protección ambiental:
"Ley N.º 25.916 de Gestión de Residuos Domiciliarios" organizado por la FARN en cooperación
con el Centro de Derecho Ambiental de la UICN4: el Estado Nacional debe ser el generador de

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políticas en el ámbito del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) tendientes a la
construcción de canales de interacción entre éste y los municipios, asimismo en el desarrollo de
acciones encaminadas a generar la conciencia en el consumo tendiente a disminuir la generación
de residuos.

Es de recordar que la generación de RSU constituye una preocupación de las autoridades de

todos los niveles, no sólo por las consecuencias negativas para el ambiente y sus elementos, sino
por la necesidad de espacio para la disposición final de los mismos.

En un informe informe del Banco Mundial “What a Waste 2.0: A Global Snapshot of Solid Waste
Management to 2050”5 se estima que con el crecimiento demográfico actual para el año 2050
estaremos incrementando en una cifra cercana al 70% la generación de RSU, estando esta
generación en directa relación con los hábitos de consumo, el poder adquisitivo, los sistemas
productivos, los métodos de embalaje y envasado de bienes y servicios, y en general, con todos
los aspectos relacionados al crecimiento económico de los países.

En el ámbito internacional, con la suscripción de la Agenda 216, en la Cumbre de Río de Janeiro

(1992), los Estados asumieron el compromiso de desarrollar políticas tendientes a la reducción al
mínimo de los desechos, al aumento al máximo de la reutilización y al reciclado ecológicamente
racional de los desechos, a la promoción de la eliminación y disposición ecológicamente racional
de los desechos y a la ampliación del alcance de los servicios que se ocupan de los desechos.

A los efectos de tornar operativos estos objetivos acordaron las Bases para la Acción de la
Agenda 21 por las cuales se comprometieron a:

• Formular políticas y planes nacionales utilizando instrumentos económicos, fiscales y de

otra índole para promover modificaciones sobre las pautas y modalidades de producción y
consumo no sostenibles, incentivar la reutilización y el reciclado y aumentar la
comerciabilidad del material y productos de desechos recuperados.

• Financiar programas experimentales de investigación y desarrollo de pequeñas industrias

de reciclado, producción de abono orgánico y recuperación de energía a partir de los
desechos.

• Elaborar directrices y manuales de prácticas sustentables de manejo de residuos.

• Ampliar redes de información y difusión sobre tecnologías de producción limpias, sistemas

de reutilización y reciclado y tecnologías locales innovadoras. De transformación de
desechos.

• Promover la educación pública, la participación y el apoyo de la comunidad en la aplicación

de procedimientos para la gestión de los desechos sólidos.

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En tanto en Johannesburgo 20027, acordaron:

• Modificar las Modalidades Insostenibles de Consumo y Producción.

• Prevenir y reducir al mínimo los desechos y aumentar al máximo la reutilización, el

reciclado y el empleo de materiales alternativos inocuos para el medio ambiente, con la
participación de las autoridades gubernamentales y todos los interesados, al objeto de
reducir al mínimo los efectos adversos para el medio ambiente y aumentar la eficiencia de
los recursos, prestando asistencia técnica, financiera y de otra índole a los países en
desarrollo.

• Crear A) Sistemas de gestión de desechos que asignen la más alta prioridad a prevenir o
reducir al mínimo la generación de desechos y a reutilizarlos y reciclarlos; B) Instalaciones
de eliminación de desechos ecológicamente racionales, incluso tecnologías para
aprovechar la energía de los desechos.

• Alentar las iniciativas de reciclado de desechos en pequeña escala que favorezcan la

gestión de los desechos urbanos y rurales y ofrezcan oportunidades de generación de
ingresos, prestando apoyo internacional a los países en desarrollo.

• Promover la prevención y la reducción al mínimo de la generación de desechos, alentando

La producción de bienes de consumo reutilizables, los productos biodegradables.

En tanto Río+208 entre sus decisiones en la materia podemos reslatar.

• Aplicar de la política de las 3R

• Adoptar el enfoque del ciclo de vida de los productos

• Dar un tratamiento particular a los nuevos residuos (Eléctricos y Electrónicos)

La Ley 25916 pone a la gestión de los Residuos Domiciliarios en la agenda política ambiental,
estableciendo el principio de GESTION INTEGRAL.

La norma en su artículo 4 se plantea como objetivos:

a) Lograr un adecuado y racional manejo de los residuos domiciliarios mediante su gestión

integral, a fin de proteger el ambiente y la calidad de vida de la población;

b) Promover la valorización de los residuos domiciliarios, a través de la implementación de

métodos y procesos adecuados;

c) Minimizar los impactos negativos que estos residuos puedan producir sobre el ambiente;
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d) Lograr la minimización de los residuos con destino a disposición final.

A tales efectos, pone responsabilidades en cabeza de los propios vecinos, a los que, en su
condición de generadores de Residuos Domiciliarios, clasifica en individuales o especiales,
obligando a estos últimos a sujetarse a programas especiales.

Por su parte, el Estado es el responsable de garantizar la recolección y transporte con

metodología, frecuencia y vehículos adecuados, a los efectos de evitar la dispersión y minimizar
los impactos negativos sobre el ambiente.

El criterio de GESTIÓN INTEGRAL tiene como objetivo primario el desarrollo de procesos de

valorización de los residuos y para aquellos que no puedan ser objeto de este proceso la
disposición final, a cuyo efecto deberán habilitarse los centros previa elaboración de un EIA que
prevea la realización de actividades de monitoreo para las etapas de operación, clausura y
postclausura. Los centros de disposición final deberán ubicarse lejos de las áreas urbanas y no
podrán establecerse dentro de áreas protegidas o sitios que contengan elementos significativos
del patrimonio natural y cultural, ni en zonas inundables.

Otro de los criterios sustentados por la norma es el de la COORDINACIÓN

INTERJURISDICCIONAL en el que cobra un rol de preponderancia el COFEMA. Es importante
tener presente este criterio, porque la ley además de ser de presupuestos mínimos reviste el
carácter de Orden Público.

Es por ello que atento a la responsabilidad primaria de los estados Municipales y a la de los
estados Provincial y Nacional en virtud del principio de subsidiariedad, y existiendo una norma de
presupuestos mínimos en la materia, resulta necesaria la adaptación de la normativa, la que
compartiendo el criterio asumido en el Taller 9º de la FARN, su adecuación deberá efectuarse
considerando los principios de congruencia y progresividad, teniendo en cuenta los compromisos
asumidos por el país en los distintos instrumentos de Derecho Internacional Ambiental, la
valoración de las tecnologías limpias, e involucrando en los procesos de toma de decisiones a las
instituciones que forman parte de la sociedad civil y a los vecinos a los efectos de evitar el efecto
nimby9.

Tal como lo sostiene la autoridad nacional ambiental, “el residuo puede ser REDUCIDO o
DISMINUIDO, en cantidad y/o calidad, mediante procesos y pautas de producción, consumo y/o
comercialización que lo minimicen y/o eliminen”10. En efecto no todo residuo es un desecho;
como lo mencionáramos al principio, todo residuo es potencialmente portador de valor, bajo
condiciones técnicas, socioeconómicas y culturales particulares. Y la puesta en valor de los
mismos implica una optimización de los recursos naturales, energéticos, una reducción de los
niveles de contaminación, un mejoramiento de la calidad de vida y un modo de incorporar al
mercado laboral a sectores marginales garantizando de este modo modelos de inclusión social.

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A tal efecto resulta interesante la aplicación de la denominada “FILOSOFÍA DE LAS 3 R”:

• REDUCIR la generación de residuos, adoptando conductas tendientes a evitar el consumo

de productos fácilmente deteriorables, el uso de excesivos envoltorios, evitando el
consumo de productos cuya disposición final sea altamente contaminante, sustituyéndolos
por otros de bajo impacto.

• REUTILIZAR los productos antes de considerarlo desecho, ya sea para el fin que fueron
originariamente concebidos o para otros usos.

• RECICLAR devolviendo los residuos al ciclo productivo transformándolos en insumos en

lugar de desechos.

En el marco de la provincia de Santa Fe habrá de tenerse presente dos leyes, la 11872 que
modifica el artículo 1° de la Ley 10867 disponiendo: “Prohíbese en todo el territorio provincial el
desmalezamiento, por medio del fuego y la instalación de cualquier tipo de depósito a cielo
abierto, público o privado, de residuos sólidos, urbanos, industriales o de cualquier otra
naturaleza, proclives a la combustión, autocombustión y generación de humos o gases, que
pudieren ocasionar riesgos al tránsito en las rutas provinciales y nacionales, y en vías ferroviarias
que atraviesan la Provincia, sin que a los mismos se los trate con técnicas que impidan estas
consecuencias" (las negrillas me pertencen).

Por su parte la Ley 13055 por medio de la cual la provincia adopta el concepto de “Basura Cero”
consistente en la “...reducción progresiva de la disposición final de los residuos sólidos urbanos,
con plazos y metas concretas, por medio de la adopción de un conjunto de medidas orientadas a
la reducción en la generación de residuos, la separación selectiva, la recuperación y el reciclado.”

Según esta norma, tomando como base el total de los residuos dispuestos en el año 2008 se
busca llegar al año 2030 sin disponer en los rellenos sanitarios de la provincia, materiales tanto
reciclables como aprovechables.

Para ello y aplicando el principio de progresividad tomando en cuenta la referida línea de base
debió operarse una reducción para el año 2016 del 15% y a partir de esa fecha en forma bianual
un 12%.

En síntesis, el estado en sus tres niveles deberá articular sus esfuerzos en pos de lograr los
objetivos planteados en el Plan Nacional de Valorización de Residuos concordante con los
valores expresados precedentemente y para ello será necesario la participación de las
organizaciones de la sociedad civil y el compromiso de todos, pues como nos enseñara el
maestro Ramón MARTIN MATEO “La producción de residuos no es una característica exclusiva

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del hombre... sin embargo, en la vida animal estos subproductos se incorporan fácilmente por la
naturaleza a los ciclos de los sistemas ecológicos”11

Gestión de Envases Vacíos de Fitosanitarios

Sin lugar a dudas la utilización, en forma inadecuada, de agroquímicos en el control de plagas y

en el mejoramiento de los suelos para mejorar los rendimientos de la producción tienen una
importante incidencia ambiental, pudiendo afectar suelos, aguas superficiales y subterráneas, y
afecciones a otros seres vivos entre ellos el hombre.

A su vez el uso de estos productos genera un residuo altamente peligroso si no tiene un

tratamiento adecuado consistente en los envases en que son comercializados los mismos una
vez utilizados.

Tal como lo refleja el trabajo “LA PROBLEMÁTICA DE LOS AGROQUÍMICOS Y SUS ENVASES,
SU INCIDENCIA EN LA SALUD DE LOS TRABAJADORES, LA POBLACIÓN EXPUESTA Y EL
AMBIENTE”12 en su resumen ejecutivo: “La problemática de los envases de agroquímicos debe
abordarse integralmente y desde su origen hasta la disposición final ambientalmente adecuada.
Todas las medidas que se adopten pensando solo en la disposición final, a cargo y de
responsabilidad del productor rural como último usuario, serán paliativas y parciales”

Luego de intensos debates el 14 de septiembre de 2016 se aprueba la la Ley 2727913 de Gestión

de Envases Vacíos de Fitosanitarios la que entre sus principales características podemos
mencionar:

En el siguiente video la Dra. Eugenia MAGNASCO del área de Medio Ambiente de AACREA nos
comenta la Ley

https://www.youtube.com/watch?v=AYlc3yfbiv0&feature=youtu.be

Complementando el video precedente a constinuación veremos la presentación elaborada por el

Ministerio de Agroindustria el de Medioambiente y Desarrollo Sustentable, el INTA y el SENASA,

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podemos ver las causas que llevaron al dictado de la Ley 27279, así como los aspectos salientes
de la misma.

h t t p : / / t o m a s a . c h a s c o m u s . g o b . a r / a r c h i v o s / d e s c a r g a s /
Gesti%C3%B3n_de_Envases_Vac%C3%ADos_de_Fitosanitarios_-_Presentacion_MA&DS.pdf

Por Decreto 148/1814 de fecha 28 de febrero de 2018, el PEN reglamenta la ley.

Por su parte la Provincia de Santa Fe, siguiendo la ley nacional a través de la ley 13.842 del año
2018 creó el “Sistema Provincial de Gestión Diferecnial e Integral de Envases”, regulando el
sistema, las responsabilidades de registro de cada uno de los sujetos intervinientes, las sanciones
por incumplimiento y la autoridad de aplicación y la constitución de un Consejo Consultivo en el
que podrá invitarse a participar a centros comerciales e industriales, organizaciones gremiales,
cámaras empresariales y de productores, representantes de pequeñas y medianas empresas,
ONGs, autoridades municipales y comunales, universidades nacionales con sede en la provincia
de Santa Fe.

El autor del proyecto, Senador Alcides Calvo (Dpto Castellanos) en oportunidad de su debate
expresó: “Esta iniciativa surge con la idea clara y práctica de una agricultura que, sin desmedro
de su productividad y sustentabilidad, preste atención y cuidado del medio ambiente y la
seguridad de las personas, donde los envases de productos fitosanitarios sean recolectados,
tratados debidamente y transformados en artículos útiles de una manera ambientalmente segura”

Pese a haber pasado un año y medio desde la sanción de la Ley, el 13 de febrero de este año el
Senado provincial aprobó por unanimidad un Proyecto de Comunicación requiriendo la
reglamentación de la Ley al Poder Ejecutivo provincial.

1 SUAREZ, Francisco y ot., “GESTION DE RESIDUOS SÓLIDOS

URBANOS”, www.atlasdebuenosaires.gov.ar

2 www.iswa.org

3 https://www.indec.gob.ar/

4 www.farn.org.ar/arch/concl_tallerPM9.pdf

5 https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30317

6 AGENDA 21, Capítulo 21 "Manejo Ecológicamente Racional de los Desechos Sólidos"

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7 Plan de Aplicación de las Decisiones de la CMDS

8https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a-conf.216-l-1_spanish.pdf.pdf

9 Siglas en inglés: “not in my back yard” / “no en mi patio trasero” es una expresión utilizada para
describir la reticencia que existe en general de parte de la población de destinar espacios
pertenecientes a su vecindario al tratamiento y la disposición de residuos.

10 PNVR, www.ambiente.gov.ar

11 MARTIN MATEO, Ramón, “TRATADO DE DERECHO AMBIENTAL”, Edit. Trivium SA, Madrid
1991, Tomo II, Pag. 509

12https://www.aamma.org/descargas/agroquimicos.pdf

13https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-27279-266332/texto

14https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/decreto-134-2018-306967/texto

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• Los Bosques y las Normas de Presupuestos Mínimos

• Situación de los bosques nativos a nivel mundial y nacional.

• Marco Legal Argentino.

• Normas de Presupuestos Mínimos:

◦ Ley N° 26331/2007 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los

Bosques Nativos.

◦ Ley N° 26562/2009 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para

control de actividades de quema.

◦ Ley N° 26.815/2012 de Manejo de Fuego.

• Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos: Provincia de Santa Fe

• Jurisprudencia argentina. Fallo: Salas Dino

• Auditoría General de la Nación.

•
Situación actual de los bosques nativos

Cada año desaparecen más de 13 millones de hectáreas de bosques en todo el mundo,

según la FAO. Son diversas las causas: sobreexplotación y la tala ilegal, la. conversión a
tierras agricolas y ganaderas, la recolección insostenible de madera, la gestión inadecuada
de la tierra, la creación de asentamientos humanos (urbanización), las explotaciones mineras
y petrolíferas, la construcción de embalses y carreteras, los incendios forestales, los cultivos
para agrocombustibles, la fragmentación de los ecosistemas o la contaminación atmosférica
El 80 % de los bosques primarios, que cubren el 10 % de la superficie terrestre, ya se han
destruido. El 20 % restante está en peligro.
Los bosques son el hogar del 80 % de la biodiversidad mundial de plantas y animales.
Más de 1600 millones de personas en los países más pobre del mundo sobreviven por los
alimentos, los materiales, el agua o las medicinas que consiguen gracias a los bosques.
En el año 2011, la FAO declaró Año Internacional de los Bosques, con el objetivo de
recuperación y conservación de las masas arbóreas mundiales ya que son parte esencial del
desarrollo sostenible de todo el planeta.
Nuestro país, a principio del S. XX, contaba con una masa forestal de 100 millones de
hectáreas de bosques naturales.
En el año 2005 se llevó a cabo el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos, donde
conocimos la cifra preocupante de disponer de tan sólo 33.190.442 millones de hectáreas
cubiertas por bosques nativos
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Ya para el año 2012 el 70% de bosques nativos originales se habían perdido en Argentina.
La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación elaboró un informe en el
cual señaló que entre 1998 y 2006 la superficie deforestada alcanzaba los 2.295.567 de
hectáreas, lo que equivale a más de 250.000 hectáreas por año, 1 hectárea cada dos
minutos.
Es decir, en los últimos 20 años, Argentina ha sufrido la pérdida de más de 6 millones de
hectáreas por deforestación o degradación, donde el 80% de la deforestación se concentra
en la ecorregión chaqueña, especialmente en la provincia de Salta, Santiago del Estero,
Chaco y Formosa (Auditoria General de la Nación).

En nuestro país las zonas boscosas se dividen en:

La Selva tucumano-boliviana
Parque chaqueño
Selva misionera
Espinal (llanura pampeana— sur de Corrientes, faja centra de Santa Fe y Córdoba, mitad
norte de Entre Ríos, centro sur de San Luis, mitad este de La Pampa, y sur de Buenos Aires)
Bosque Andino Patagónico
Monte

Principales causas de la pérdida de bosques nativos en Argentina

↓
Deforestación y la degradación

Marco Legal Argentino

Ley N° 13.273 Defensa, mejoramiento y ampliación de los bosques y tierras forestales

Ley N 22.351 Parques Nacionales y Áreas protegidas
Ley N° 24688 Declárase de interés nacional la preservación y conservación de los bosques
nativos andino-patagónicos y la reforestación de los mismos.(sanc. 21/08/96)
Ley N° 24857 Estabilidad fiscal para la actividad forestal (sanc. 6/08/97)
Ley N° 25080 de Inversiones para bosques cultivados
Ley N° 25509 Créase el derecho real de superficie forestal, constituido a favor de terceros,
por los titulares de dominio o condominio sobre un inmueble susceptible de forestación o
silvicultura.(sanc. 2001) Incorp. al nuevo CCyCN
Ley N° 25675 Ley General del Ambiente (sanc. 2002)
Ley N° 26331 de Presupuestos mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos
(sanc. 2007)
Ley N° 26562 de Presupuestos mínimos de Protección Ambiental para control de actividades
de quema (sanc 2009)
Ley N° 26815 de Presupuestos mínimos de Protección Ambiental en materia de incendios
forestales y rurales (Ley de Manejo de Fuego) (Sanc. 2012)
Decretos:
91/2009 Poder Ejecutivo Nacional Protección Ambiental de los Bosques Nativos. Apruébese
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Reglamentación de la ley N° 26331
1332/2002 Poder Ejecutivo Nacional Créase el Programa Social de Bosques “ProSoBo” en el
ámbito de la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable.
15190/1956 Poder Ejecutivo Nacional Declárese “Árbol Forestal Nacional al (Schinopsis
Balansea Engl) “Quebracho colorado chaqueño”

Marco Legal. Normas de Presupuestos Mínimos.

Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (N°

26331 Sanc. 2007)

La Ley 26.331 (B.O. 26/12/2007) establece los presupuestos mínimos de protección

ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo
sostenible de los bosques nativos, y de los servicios ambientales (art. 5) que éstos brindan a
la sociedad. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución de
fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos (art. 1). La ley fue
reglamentada por Decreto del PEN 91/09 (13/02/2009)
Define el concepto de bosque nativo (art. 2) como: “los ecosistemas forestales naturales
compuestos predominantemente por especies arbóreas nativas maduras, con diversas
especies de flora y fauna asociadas, en conjunto con el medio que lo rodea (suelo, subsuelo,
atmósfera, clima, recursos hídricos), conformando una trama interdependiente con
características propias y múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema
una condición de equilibrio dinámico, y que brinda diversos servicios ambientales a la
sociedad, además de los diversos recursos naturales con posibilidad de utilización
económica”
En su Art. 2 del Decr. Reglam N° 91/2009, establece textualmente: “Quedan comprendidos en
el concepto de bosque nativo, aquellos ecosistemas forestales naturales en distinto estado de
desarrollo. Los palmares también se consideran bosques nativos”

Los objetivos de la ley (art. 3):

a) Promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de los Bosques
Nativos y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro
cambio de uso del suelo;
b) Implementar las medidas necesarias para regular y controlar la disminución de la
superficie de bosques nativos existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el
tiempo;
c) Mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques nativos que
beneficien a la sociedad;
d) Hacer prevalecer los principios precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos
cuyos beneficios ambientales o los daños ambientales que su ausencia generase, aún no
puedan demostrarse con las técnicas disponibles en la actualidad;
e) Fomentar las actividades de enriquecimiento, conservación, restauración mejoramiento y
manejo sostenible de los bosques nativos.
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 Será Autoridad de Aplicación el organismo que la Nación, las provincias y la ciudad de
Buenos Aires determinen para actuar en el ámbito de cada jurisdicción (art. 10 y 11).
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable y sus competencias se encuentran en el art.
11 del Decreto 91/2009.

Instrumentos de política ambiental establecidos en la Ley 26.331

El Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos y Planes de Conservación, Planes de
Manejo Sustentable y Planes de Aprovechamiento y Cambio del Uso del Suelo.
El Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos (OTBN) es la norma que, basada en
los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos en la ley, zonifica territorialmente el área
de los bosques nativos existentes en cada jurisdicción de acuerdo a las diferentes
categorías de conservación (art. 4). Conforme lo establecido en el art. 9 de la ley, las
características de dichas categorías son las que se indican el siguiente cuadro:

• Categoría • Valor de • Característic • Actividades

conservación as

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 • ROJO • Muy alto • Sectores que • No pueden
(I) no deben estar sujetas a
transformarse. aprovechamien
Incluye áreas to forestal.
que por su Actividades
ubicación que no alteren
relativa a su valor de
reservas, o con conservación:
alto valor de protección,
conectividad, mantenimiento
presencia de , recolección6
v a l o r e s y otras que no
biológicos alteren los
sobresalientes atributos
y/o por ejercer intrínsecos,
protección de incluyendo la
cuencas, apreciación
ameritan su turística
persistencia respetuosa, las
como bosque a cuales deberán
perpetuidad, desarrollarse a
aunque estos través de
s e c t o r e s Planes de
puedan ser Conservación.
hábitat de
comunidades
indígenas y ser
objeto de
investigación
cientí ca.

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fi
 • Amarillo • Mediano • Sectores que • No deben
(II) pueden estar desmontarse.
degradados7 Podrán ser
pero que, a sometidos a
juicio de la los siguientes
autoridad de usos:
aplicación aprovechamien
jurisdiccional, to sostenible,
con la turismo,
implementació recolección e
n de investigación
actividades de cientí ca
restauración
pueden
alcanzar un
alto valor de
conservación
mayor.

• Verde • Bajo • • Pueden

transformarse
parcialmente o
en su totalidad
aunque dentro
de los criterios
de la ley. Los
desmontes
deben
realizarse
conforme lo
establecido en
art. 13 a 21.

•
Moratoria: En un plazo máximo de UN (1) año a partir de la sanción de la presente ley, a
través de un proceso participativo, cada jurisdicción deberá realizar el Ordenamiento de
los Bosques Nativos existentes en su territorio de acuerdo a los criterios de
sustentabilidad establecidos en el Anexo de la presente ley, estableciendo las diferentes

Página 200 de 225

fi
 categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unidades de
bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten (art. 6)
Anexo: Criterios de sustentabilidad ambiental para el ordenamiento territorial de los
bosques nativos:
1) Superficie
2) Vinculación con otras comunidades naturales
3) Vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional
4) Existencia de valores biológicos sobresalientes
5) Conectividad entre ecoregiones
6) Estado de conservación
7) Potencial forestal
8) Potencial de sustentabilidad agrícola
9) Potencial de conservación de cuencas
10) Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a las áreas boscosas o sus
áreas colindantes y el uso que pueden hacer de sus recursos naturales a los fines de su
supervivencia y el mantenimiento de su cultura.

La ley y su normativa complementaria prevé el desarrollo de tres tipos de planes:

• Tipo de Plan • Actividades • Se desarrolla en

categorías
• • Conservación y/o • Roja, Amarilla y
Plan de conservación restauración ecológica Verde
de los bosques
• • Implementación de • Amarilla y verde
Plan de Manejo actividades
sustentable (PM) sustentables
(investigación,
• Plan de Cambio de • Se permite el • Sólo en la categoría
uso del suelo desmonte verde
(PACUS)
•
El Decreto 91/09 establece además que “En caso de duda respecto de la afectación de un
predio en forma total o parcial, se optará por la categoría de mayor valor de conservación.”
(art. 9, Dec. 91/09).

Se examinó también la implementación de los siguientes instrumentos:

• Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos (PNPBN), a cargo de la

Autoridad Nacional de Aplicación, establecido por art. 12 de la ley. El Decreto 91/09

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 crea la actividad presupuestaria correspondiente y establece que la SAyDS será su
unidad ejecutora.

• Evaluación de Impacto Ambiental (art. 22 al 24)

• Audiencia y consulta pública (art. 26)

• Registro nacional de infractores (art. 27)

• Fiscalización (art. 28)

• Sanciones, (art. 29)

• Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de Bosques Nativos

(FNECBN) (art. 30 a 39)

•
Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para el control de actividades
de quema (N° 26562/2009)

La Ley 26.562 (B.O. 18/11/2009) tiene por objeto establecer presupuestos mínimos de
protección ambiental relativos a las actividades de quema en todo el territorio nacional, con el
fin de prevenir incendios, daños ambientales y riesgos para la salud y la seguridad públicas.
Entiéndese por quema toda labor de eliminación de la vegetación o residuos de
vegetación mediante el uso del fuego, con el propósito de habilitar un terreno para su
aprovechamiento productivo (art.2)
Queda prohibida en todo el territorio nacional toda actividad de quema que no cuente
con la debida autorización expedida por la autoridad local competente, la que será
otorgada en forma específica (art. 3).
El art. 4 determina que “las autoridades competentes de cada jurisdicción deberán
establecer condiciones y requisitos para autorizar la realización de las quemas….”. Cuando la
autorización de quema se otorgue para un fundo lindero con otra jurisdicción, las
autoridades competentes de la primera deberán notificar fehacientemente a las de la
jurisdicción lindante. Para los casos en que lo estimen pertinente, establecerán zonas de
prohibición de quemas.
Las solicitudes de autorización de quemas deberán contener, como mínimo, la información
detallada en el art. 6 de la Ley.
Las autoridades competentes de cada jurisdicción podrán suspender o interrumpir la
ejecución de quemas, autorizadas, cuando las condiciones meteorológicas o de otro tipo
impliquen un riesgo grave o peligro de incendios (art. 5). Asimismo, la ley prevé sanciones
establecidas en el art. 7.

Ley de presupuestos mínimos de Protección Ambiental en materia de incendios

forestales y rurales ( Ley de Manejo de Fuego N° 26815/2012)

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La Ley 26.815 (B.O. 28/11/12) tiene por objeto establecer los presupuestos mínimos de
protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio
nacional (art. 1)
Se aplica a las acciones y operaciones de prevención, presupresión y combate de incendios
forestales y rurales que quemen vegetación viva o muerta, en bosques nativos o implantados,
áreas naturales protegidas, zonas agrícolas, praderas, pastizales, matorrales y humedales y
en áreas donde las estructuras edilicias se entremezclan con la vegetación fuera del
ambiente estrictamente urbano o estructural. Asimismo, alcanza a fuegos planificados, que se
dejan arder bajo condiciones ambientales previamente establecidas, y para el logro de
objetivos de manejo de una unidad territorial (art. 2)
Crea el Sistema Federal de Manejo del Fuego → visión ambiental y orgánica integrada por
las organizaciones de manejo del fuego provinciales y de Parques Nacionales, coordinación
de la SAyDS a través del Plan Nacional de Manejo del Fuego
Crea el Servicio Nacional de Manejo del Fuego
Estableces obligación de los particulares
Crea las Brigadas Nacionales
Se crea un Fondo Nacional del Manejo del Fuego
Establece conductas Penadas → encender fuego en el interior de bosques y pastizales en
transgresión de los reglamentos respectivos; no cumplir con la obligación de dar aviso a la
autoridad más cercana de la existencia de un foco de incendio; impedir o dificultar el accionar
del personal combatiente de incendios

Ordenamiento Territorial de los Bosques en la provincia de Santa Fe.

En virtud de los art. 3 inc a) y el art. 6 de la Ley 26331, cada jurisdicción deberá realizar el
Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en su territorio, en un plazo máximo de un
año a partir de la sanción de la misma, de acuerdo a los criterios de sustentabilidad
establecidos en el Anexo y estableciendo las diferentes categorías de conservación.

Marco Legal e institucional:

• Ley Nº 11.717/1999 de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable. Art. 2: La

preservación, conservación, mejoramiento y recuperación del medio ambiente
comprende, en carácter no taxativo: a) El ordenamiento territorial y la planificación
de los procesos de urbanización e industrialización, desconcentración económica y
poblamiento en función del desarrollo sustentable del ambiente.

• Ley Nº 13372/2013 aprueba Mapa de Ordenamiento de los Bosques Nativos.

• Decreto Nº 638/2014 crea el Comité Interministerial de Ordenamiento Territorial

(CIOT).

• Decreto Nº 5242/2014 crea el Fondo Provincial de Compensación por Bosque

Nativo.
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•

En la provincia de Santa Fe se ha perdido el 80% de los bosques nativos (Informe de Estado

de Implementación 2010-2015. MAyDS)
Total de bosques nativos en la actualidad: 1.853.791 ha
Categoría Roja ---- 663.520 ha
Amarilla --- 1.190.271 ha

El Plan de manejo de Bosques Nativos se encuentra dentro de los que se denomina el

Plan del Norte que comprende 3 Departamentos: Departamento 9 de Julio, Vera y General
Obligado y trabajan en los siguientes proyectos:
Proyecto Protección del medioambiente
Programa de Ordenamiento de Bosques Nativos
Plan de manejo de Bosques Nativos

El Plan de manejo de Bosques Nativos (Plan del Norte. 2do Informe de Avances. Marzo
2018):
- Recibe 60% de los montos destinado a BN
- Presupuesto 2016 – Para conservación --- 6 millones
Para fortalecimiento --- 2 millones
- Presupuesto 2017 – Planes de manejo – 16 millones
- Fortalecimiento – 7 millones
En el 2017 --- Más de 30 productores recibieron aportes no reint.

• Se realizaron instancias de capacitación s/ plan de manejo y conservación de

bosques.

• En el 2018 --- Se entregó aportes no reintegrables por un total de $ 13.476.546

correspondientes a 95 planes de manejo y conservación de bosque nativo. Más de 110 mil
hectáreas incorporadas a estos planes. Provincial de Compensación por Bosque Nativo.
Jurisprudencia Argentina: Fallo Salas Dino.
Salas, Dino y otros c. Provincia de Salta y Estado Nacional s/ Amparo (cese provisional
de los desmontes y talas de bosques nativos)

Nuestro país ha padecido una verdadera crisis ambiental debido a la incontrolable

deforestación afectando la biodiversidad que albergan sus bosques, así como a las
comunidades campesinas e indígenas que habitan dichos ecosistemas y dependen de ellos
para su subsistencia. La provincia de Salta da cuenta de un altísimo índice de deforestación
(desmontes ilegales) en los últimos años.
Atento a ello, un grupo de personas individuales y comunidades de pueblos originarios y
pequeños productores iniciaron una demanda atribuyendo responsabilidad a la Provincia de
Salta por no haber cumplido con sus obligaciones legales, tanto por acción como por omisión,
al otorgar autorizaciones de desmonte y tala, y tolerar las prácticas realizadas en zonas de su
jurisdicción de manera clandestina, lo cual -según entienden los actores- lesiona, restringe,
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 altera y amenaza sus derechos y garantías consagrados en los artículos 16, 17, 29, 31, 41,
42, 75, inciso 17, de la Constitución Nacional, en la LGA, N° 25.675, y en los instrumentos
internacionales que indica.
Aducen también que se le debe reconocer legitimación pasiva al Estado Nacional ante la falta
de control de sus autoridades respecto de tales prácticas y frente a la posibilidad de que
incurra en responsabilidad internacional.

• Objeto de la demanda: Obtener que se disponga el cese inmediato y definitivo de

los desmontes y talas indiscriminadas de los bosques nativos situados en los
departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria de dicho Estado
local, se declare la inconstitucionalidad y nulidad absoluta e insanable de las
autorizaciones otorgadas a esos efectos y se prohíba otorgarlas en el futuro, se
imponga a las demandadas el deber de recomponer y restablecer el ambiente al
estado anterior a la producción del daño y, en caso de no resultar ello técnicamente
factible, se fije una indemnización sustitutiva a su favor, sin perjuicio de lo que
corresponda a otros afectados y al Fondo de Compensación Ambiental creado por la
ley 25.675.

• Solicitan asimismo la concesión de una medida cautelar por la cual se ordene el

cese provisional del desmonte y la tala de bosques nativos en la zona referida
durante la sustanciación del juicio.

• Pronunciamiento del 29 de diciembre de 2008: Hace lugar a la medida cautelar

solicitada (cese de los desmontes autorizados por Salta el último trimestre de 2007).
Se convoca a una audiencia pública y se ordena un pedido de informes a la
Provincia de Salta.

• Se lleva a cabo la Audiencia Pública el 18 de febrero de 2009.

• Pronunciamiento del 26 de marzo de 2009: “…Que la medida adoptada por ésta

Corte se funda en el principio precautorio contemplado en la Ley General del
Ambiente….”

•
“…..En el presente caso se ha demostrado claramente que se otorgaron autorizaciones para
la tala y desmonte tomando en consideración el impacto ambiental de cada una de ellas, pero
no se ha efectuado ningún estudio relativo al efecto acumulativo de todas las autorizaciones.
La tala y el desmonte de aproximadamente un millón de hectáreas tendrá un efecto sobre el
ambiente que no se puede ignorar….”
“…El estudio referido (de impacto ambiental acumulativo) deberá ser realizado por la
Provincia de Salta, en forma conjunta con la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
de la Nación, la que deberá resguardar el respeto de los presupuestos mínimos de la
materia….”.
“…Asimismo, se deberá dar amplia participación a las comunidades que habitan en la

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 zona afectada…”
«….Dicho estudio deberá concentrarse en el análisis del impacto ambiental acumulativo de la
tala y desmonte señalados, sobre el clima, el paisaje, y el ambiente en general, así como en
las condiciones de vida de los habitantes. Deberá proponer asimismo una solución que
armonice la protección de los bienes ambientales con el desarrollo en función de los costos y
beneficios involucrados. En tal sentido, deberá identificar márgenes de probabilidades para
las tendencias que señale, valorar los beneficios relativos para las partes relevantes
involucradas y las generaciones futuras.
Cabe tener en cuenta que la propia provincia de Salta dictó la ley 7543 (B.O. del 26/1/2009)
que establece las normas de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de la Provincia
de Salta, en virtud de la previsión contenida en el artículo 6º de la ley 26.331; es decir que
admite la necesidad de regulación tuitiva, la que debe respetar presupuestos mínimos
vigentes en el orden nacional……»
Por ello, se resuelve:
II. «….Requerir a la Provincia de Salta que, en el plazo máximo de noventa días realice un
estudio de impacto ambiental conforme las especificaciones dadas en el considerando
tercero (Estudio de Impacto Ambiental acumulativo).
III. Suspender todas las autorizaciones de tala y desmonte y su ejecución en los cuatro
departamentos descriptos hasta tanto se efectúe el estudio requerido en el punto anterior….
IV. Postergar provisoriamente la decisión sobre la competencia del Tribunal»

• Pronunciamiento del 13 de Diciembre 2011: «…Por ello, se resuelve: l) Levantar

la suspensión dispuesta en el punto III de la parte dispositiva de la sentencia de fs.
313/315. Los titulares de los permisos que se encontraban alcanzados por aquella
suspensión, otorgados por las autoridades locales con anterioridad a la vigencia de
la Ley 7543 (Ley de ordenamiento de Salta), deberán adecuarse a las
prohibiciones y limitaciones emergentes de esa norma, de su decreto reglamentario
2785/2009 y de las demás disposiciones complementarias, de acuerdo a la
categoría de conservación (color rojo, amarillo o verde) que le corresponda a la
zona en la que se encuentren ubicados los proyectos autorizados. II) Disponer el
cese de la intervención de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo de la Nación III)
Denegar el pedido de intervención de la Universidad de Buenos Aires…IV) Declarar
que esta causa no es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación. Remitir las actuaciones a la Corte de Justicia de la Provincia de
Salta..»

• Informe de la Auditoria General de la Nación (AGN/2007 al 2014)

La Auditoría General de la Nación llevó a cabo un estudio, luego de ser sancionada la Ley de
Bosques 26.331 (durante el período 2007 al 2014) sobre la situación de los bosques nativos
en Argentina, arrojando la cifra de 6 millones de hectáreas de pérdida de los mismos en los
últimos 20 años.

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 El informe se centró especialmente en dos provincias: Salta y Santiago del Estero
Destacamos algunas de las conclusiones a las que llegaron:

• Baja efectividad de los instrumentos de gestión ambiental especialmente el

Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT)

• Persistencia de los reclamos de comunidades campesinas y aborígenes.

• Se establecieron recategorizaciones (cuando las mismas están prohibidas por la Ley

26331)

• Se llevaron a cabo deforestaciones en zonas prohibidas (en las categorías roja y

amarilla)

• Escasa capacidad de control de la autoridad de aplicación nacional, en ese período

correspondía a la (Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable)

• En 2017, la AGN aprobó un nuevo informe correspondiente al período auditado (julio 2013 a
diciembre 2016) y sobre la implementación de la Ley 26331 en las provincias de Salta,
Santiago del Estero, Chaco y Formosa. Algunas conclusiones de este informe pueden
encontrarlas en: https://elauditor.info/informes-de-auditoria/bosques-nativos-en--la-linda---el-
peligro-avanza-y-el-presupuesto-retrocede-_a5a8ad2b82d82877c82504740

Material de consulta:
Auditoría General de la Nación: Informe 38 Año 2014 http://www.agn.gov.ar/files/informes/
2014_038info.pdf
Auditoría General de la Nación. Informe 230/2017: https://www.agn.gob.ar/informes/
implementacion-de-la-ley-26331-de-presupuestos-minimos-
Fallo Salas Dino:
La Corte suspende el ecocidio en el bosque de Salta. Maria Eugenia de Paola y José Essaín.
http://www.sociedadambiental.net/profiles/blogs/la-corte-suspende-el-ecocidio
Pronunciamiento del 29 de diciembre de 2008 https://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/
documentos/verUnicoDocumentoLink.html?idAnalisis=661186&cache=1562269631908
Pronunciamiento del 26 de marzo del 2009: https://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/
d o c u m e n t o s / v e r D o c u m e n t o B y I d L i n k s J S P. h t m l ?
idDocumento=6641951&cache=1562269171268
Pronunciamiento del 13 de diciembre de 2011 http://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/
d o c u m e n t o s / v e r D o c u m e n t o B y I d L i n k s J S P. h t m l ?
idDocumento=118162&cache=1506718473708
FARN: Los bosques nativos de Salta no están en orden, Junio 2014: http://www.farn.org.ar/
wp-content/uploads/2014/07/POLICY-Bosques-Salta-ESP.pdf
FARN: Una aproximación al Ordenamiento Ambiental del Territorio como herramienta para la
prevención y transformación democrática de conflictos socio-ambientales

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https://www.farn.org.ar/wp-content/uploads/2012/05/publicacion_OAT_Volumen1.pdf
Guía de estudio:

• ¿Cuáles son las normas que contemplan la protección ambiental de los bosques
nativos?

• ¿Cómo debe realizarse el Ordenamiento Territorial de los bosques nativos?

• ¿Cuáles otros instrumentos de gestión ambiental están contemplados en la Ley

26331?

• ¿Cómo se encuentra regulado del ordenamiento territorial de los bosques nativos de

tu provincia?

• Por estos días, nuestra provincia se encuentra afectada por la quema de pastizales
en el Delta del Paraná. ¿Que legislación aplicarías y/o que observación harías de la
aplicación de la normativa vigente?

• ¿Cómo termina resolviendo la Corte el fallo Salas Dino? ¿Cuáles son los
fundamentos de dicha decisión?

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UNIDAD N° 13:

LAS AGUAS Y LOS GLACIARES EN LAS NORMAS DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS209209

Para concluir con el cursado de esta asignatura, abordaremos la temática de las aguas y los
glaciares en el marco de las normas de Presupuestos Mínimos.

En Primer lugar haremos una breve referencia a cuestiones internacionales, luego analizaremos
su vinculación con el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación para finalmente realizar el
tratamiento de las dos leyes de presupuestos mínimos que refieren a esta temática, a saber:

- Ley N° 25688/03 Régimen de Gestión Ambiental de Aguas.

- Ley 26.639/10 Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del
Ambiente Periglacial.

En ambos casos, además, analizaremos brevemente algunos fallos que se vinculan con el tema
aludido.

1) INTRODUCCION.-

Según la Organización de las Naciones Unidas (1), el agua está en el epicentro del desarrollo
sostenible y es fundamental para el desarrollo socioeconómico, la energía y la producción de
alimentos, los ecosistemas saludables y para la supervivencia misma de los seres humanos.
También forma parte crucial de la adaptación al cambio climático y es el vínculo crucial entre la
sociedad y el medioambiente. El agua es, además, una cuestión de derechos. A medida que
crece la población mundial, se genera una necesidad creciente de conciliar la competencia entre
las demandas comerciales de los recursos hídricos para que las comunidades tengan lo suficiente
para satisfacer sus necesidades.

Para el desarrollo del ser humano, el agua y los sistemas de saneamiento no pueden estar
separados. Ambos son vitales para reducir la carga mundial de enfermedades y para mejorar la
salud, la educación y la productividad económica de las poblaciones.

El tema plantea diversos desafíos, ya que:

• 2,1 billones de personas carecen de acceso a servicios de agua potable gestionados de

manera segura.

• 4,5 billones de personas carecen de servicios de saneamiento gestionados de forma

segura.

• 340.000 niños menores de cinco años mueren cada año por enfermedades diarreicas.

• La escasez de agua ya afecta a cuatro de cada 10 personas.

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 • El 90% de los desastres naturales están relacionados con el agua.

• El 80% de las aguas residuales retornan al ecosistema sin ser tratadas o reutilizadas.

• Alrededor de dos tercios de los ríos transfronterizos del mundo no tienen un marco de
gestión cooperativa.

• La agricultura representa el 70% de la extracción mundial de agua.

• Aproximadamente el 75% de todas las extracciones de agua industrial se utilizan para la

producción de energía.

- El derecho al agua.-

Uno de los hitos recientes más importantes ha sido el reconocimiento por parte de la Asamblea
General de las Naciones Unidas del derecho humano al agua y al saneamiento en julio de 2010.
La Asamblea reconoció el derecho de todos los seres humanos a tener acceso a una cantidad de
agua suficiente para el uso doméstico y personal (entre 50 y 100 litros de agua por persona y día)
y que sea segura, aceptable y asequible (el coste del agua no debería superar el 3% de los
ingresos del hogar) y accesible físicamente (la fuente debe estar a menos de 1.000 metros del
hogar y su recogida no debería superar los 30 minutos).

- Labor de Naciones Unidas y antecedentes internacionales: La Conferencia de las Naciones

Unidas sobre el Agua (1977), el Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento
Ambiental (1981-1990), la Conferencia internacional sobre el agua y el medio ambiente (1992) y
la Cumbre para la Tierra (1992), se centraron en este recurso vital. En concreto, el Decenio ayudó
a unos 1.300 millones de personas de países en desarrollo a conseguir acceso a agua potable.

El Decenio Internacional de Acción "Agua para la Vida" 2005-2015 contribuyó a que alrededor de
1,3 billones de personas en los países en desarrollo obtuvieran acceso al agua potable e impulsó
el progreso en materia de saneamiento como parte del esfuerzo por alcanzar los Objetivos de
Desarrollo del Milenio.

Los últimos acuerdos clave incluyen la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Marco de
Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la Agenda de Acción de Addis
Abeba 2015 sobre la Financiación para el Desarrollo y el Acuerdo de París 2015 dentro del Marco
de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

- Agua, saneamiento e higiene.

Las aguas contaminadas y la falta de saneamiento básico obstaculizan la erradicación de la

pobreza extrema y las enfermedades en los países más pobres del mundo. En la actualidad, 2,3
billones de personas no disponen de instalaciones básicas de saneamiento, como baños o
letrinas. Según el Programa Conjunto OMS/UNICEF de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y
del Saneamiento, al menos 1800 millones de personas en todo el mundo beben agua que no está
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protegida contra la contaminación de las heces. Un número aún mayor bebe agua que se
distribuye a través de sistemas vulnerables a la contaminación. El agua no potable y el
saneamiento deficiente son las causas principales de la mortalidad infantil. La diarrea infantil,
asociada a la escasez de agua, saneamientos inadecuados, aguas contaminadas con agentes
patógenos de enfermedades infecciosas y falta de higiene, causa la muerte a 1,5 millones de
niños al año, la mayoría de ellos menores de cinco años en países en desarrollo.

- El agua y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2)

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es el documento que se aprobó en la Cumbre

Mundial sobre el Desarrollo Sostenible realizada en Nueva York en septiembre de 2015. Los
Estados Nacionales miembros de la Organización de Naciones Unidas (ONU) aprobaron en dicho
documento 17 Objetivos y 169 Metas que deberán ser cumplidos de aquí al 2030. Los temas
implicados apuntan a erradicar el hambre y lograr la seguridad alimentaria; garantizar una vida
sana y una educación de calidad; lograr la igualdad de género; asegurar el acceso al agua y la
energía sustentable; promover el crecimiento económico sostenido; adoptar medidas urgentes
contra el cambio climático; promover la paz; facilitar el acceso a la justicia y fortalecer una alianza
mundial para el desarrollo sostenible. Esta iniciativa, que instala la vinculación de la sostenibilidad
ambiental con la inclusión social y atención de las necesidades de los más vulnerables, entró en
vigencia el 1 de enero del 2016.

oBJETIVO 6: GARANTIZAR LA DISPONIBILIDAD DE AGUA Y SU GESTIÓN SOSTENIBLE Y

EL SANEAMIENTO PARA TODOS

El agua libre de impurezas y accesible para todos es parte esencial del mundo en que queremos
vivir. La escasez de recursos hídricos, la mala calidad del agua y el saneamiento inadecuado
influyen negativamente en la seguridad alimentaria y la salud. La sequía afecta a algunos de los
países más pobres del mundo, recrudece el hambre y la desnutrición. Para 2050, al menos una
de cada cuatro personas probablemente viva en un país afectado por escasez crónica y reiterada
de agua dulce. Esto se traduce en:

- Lograr el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio asequible para todos.

- Lograr el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados y equitativos para todos,

prestando especial atención a las necesidades de las mujeres y las niñas y las personas en
situaciones de vulnerabilidad.

- Mejorar la calidad del agua reduciendo la contaminación, eliminando el vertimiento y

minimizando la emisión de productos químicos, reduciendo el porcentaje de aguas residuales sin
tratar y aumentando el reciclado y la reutilización sin riesgos a nivel mundial.

- Aumentar considerablemente el uso eficiente de los recursos hídricos en todos los sectores y
asegurar la sostenibilidad de la extracción y el abastecimiento de agua dulce para hacer frente a
la escasez de agua y reducir el número de personas que sufren falta de agua.

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- Implementar la gestión integrada de los recursos hídricos a todos los niveles, incluso mediante
la cooperación transfronteriza.

- Proteger y restablecer los ecosistemas relacionados con el agua, incluidos los bosques, las
montañas, los humedales, los ríos, los acuíferos y los lagos.

2) EL AGUA EN EL REGIMEN DEL CODIGO CIVIL Y COMERCIAL.-

En el título de bienes, sección 2° (bienes con relación a las personas), el Código Civil y Comercial
vigente, enumera en el artículo 235 los bienes de dominio público y agrega los glaciares, el
ambiente periglacial y los estuarios, dejando de lado otros cuerpos de agua como son los
humedales o los esteros.

Por su parte en los artículos 240 y 241 regulan los bienes con relación a los derechos de
Incidencia Colectiva, fijando en el caso del primer artículo los límites de los derechos individuales
sobre los mismos, estableciendo que el ejercicio de los derechos individuales debe ser compatible
con los derechos de Incidencia colectiva. Debe conformarse agrega, a las normas del derecho
administrativo nacional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento
ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores
cultura, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial.

Por otra parte el siguiente artículo indica que cualquiera que sea la jurisdicción en que se ejerzan
los derechos, debe respetarse la normativa sobre presupuestos mínimos que resulte aplicable.

3) LAS LEYES DE PRESUPUESTOS MINIMOS SOBRE AGUAS EN NUESTRA

LEGISLACIÓN.-

3.1.) La primera ley sancionada fue la denominada “Régimen de Gestión de Aguas” (N°
25688/2002). (3)

Veamos algunos artículos de la citada ley.

En su Artículo 1° establece que se trata de una norma que regula los presupuestos mínimos
ambientales, para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional.

El artículo 2° regula las aguas naturales o artificiales, superficiales y subterráneas, acuíferos, ríos
subterráneos y las aguas atmosféricas. Define la cuenca hídrica como la región geográfica
delimitada por las divisiones de aguas que discurren hacia el mar a través de cauces secundarios
que convergen en un cauce principal único y las endorreicas. Esa cuenca hídrica es tratada a los
fines de su gestión como una unidad ambiental indivisible.

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El artículo 4° crea, para las cuencas interjurisdiccionales, los comités de cuencas hídricas con la
misión de asesorar a la autoridad competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la
gestión ambientalmente sustentable de las cuencas hídricas.

El artículo 6° dispone que para utilizar las aguas, se deberá contar con el permiso de la autoridad
competente. Para el caso de las cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto ambiental sobre
alguna de las otras jurisdicciones sea significativo, será vinculante la aprobación de dicho
utilización por el Comité de Cuenca correspondiente, el que estará facultado para este acto por
las distintas jurisdicciones que lo componen.

Finalmente, entre otros artículos destacamos el N° 9 que dispone que el P.E.N. reglamentará esta
ley dentro de los 180 días de su publicación y dictará las resoluciones necesarias para su
aplicación.

Esto aún no aconteció. Tal es así que el Defensor del Pueblo de la Nación, mediante Resolución
N° 39/07, resolvió recomendar a la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación que expida
instrucciones para la inmediata reglamentación de diversas leyes de presupuestos mínimos, entre
ellas la analizada.

- Problemática de esta Ley.-

Esta norma generó problemas de competencia en materia ambiental y cuestiones derivadas de la

aplicación de las normas o leyes de presupuestos mínimos en las provincias, lo que según
algunos autores como Mauricio Pinto (4) torna a esa norma en ilegítima y unitaria como ley de
preservación de aguas, agregando además otras numerosas críticas a la misma.

Dice el autor en cuanto al conflicto, que en materia de manejo de recursos naturales, el

centralismo acuñado en algunos ámbitos de los poderes nacional no es nuevo. Es tan viejo como
nuestra Nación y alcanza a todo recurso natural de importancia económica.

Hoy en día, y ante el fracaso de las tesis centralistas esbozadas desde el dominio y la jurisdicción
de las aguas, se produce una nueva embestida sobre las provincias argentinas, invocando
indebidamente la cláusula ambiental que contiene el artículo 41 de la CN.

Si bien nunca las provincias han delegado en la Nación la potestad de regular sobre aguas, sí han
delegado desde 1994 la de dictar los presupuestos mínimos de protección ambiental, los que no
deben afectar las jurisdicciones locales. Ello sin perjuicio de la facultad provincial de dictar normas
que complementen dichos presupuestos mínimos.

Bajo esta excusa, el Congreso ha sancionado la Ley 25.688, definiéndola como norma de
presupuestos mínimos de protección ambiental, a la que este autor califica de inconstitucional y
excesivamente centralista.

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Dice que cuando la referida Ley 25.688 dispone la creación de organismos consultivos
específicos (artículo 4), más que fijar objetivos o establecer bases que las provincias desarrollen
complementariamente de acuerdo a sus necesidades, ha pretendido fijar la “solución” definitiva a
la cuestión interjurisdiccional, olvidándose de las distintas realidades y necesidades existentes en
cada provincia y cada cuenca, así como las diversas alternativas de solución que la forma federal
reinante en nuestro país puede dar lugar.

Una simple lectura de la Ley permite observar que la misma profundiza su regulación
exclusivamente en aspectos de gestión y delega la materia de protección a la reglamentación
(artículo 7), incurriendo en una práctica constitucionalmente prohibida (artírculo 76 CN) que
invalida cualquier regulación que se dicte en tal marco, entre otras críticas.

En esta línea de pensamiento, es obvio que la norma se separa de la materia ambiental que se
condice con los contenidos mínimos de protección colocados en manos del Congreso desde 1994
y avanza en materia propia de la gestión de recursos naturales que las provincias se han
reservado dentro de sus competencias originarias sobre sus propios recursos naturales.

La Ley 25.688 no es de presupuestos mínimos de protección ambiental y altera las jurisdicciones

locales y el dominio provincial, ya que de acuerdo al artículo 122 de la Constitución Nacional, las
Provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas, sin intervención del Gobierno
Federal, violentando el sistema federal de constituir órganos que son propios de la jurisdicción
provincial (art. 4 y 6), por más que ello abarque a más de una jurisdicción provincial.

Igualmente, violenta las jurisdicciones locales y sus instituciones cuando dispone diversas
medidas propias de estas jurisdicciones en manos de una autoridad que resulta ajena a las
mismas.

La Ley 25.688, dictada como supuesta norma de presupuestos mínimos de protección ambiental,
lejos de pertenecer a dicha categoría legislativa constituye una indebida intromisión del Congreso
en competencias que le resultan ajenas, cayendo por ello en el campo de la inconstitucionalidad.

La sanción de normas nacionales en exceso de las pautas básicas delegadas y sobre materias
ajenas a la protección ambiental, concluye el autor, sólo conlleva al debilitamiento general del
derecho como sistema tuitivo del entorno, dificultando la labor administrativa de protección
ambiental que queda inmersa en un notorio espectro de litigiosidad y falta de certeza.

SUGERENCIA IMPORTANTE PARA EL ALUMNO.-

Para advertir la problemática expuesta sobre esta norma recomendamos las siguientes
lecturas:

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a) Fallo “Mendoza, Provincia de c/ Estado Nacional s/acción de Inconstitucionalidad” de fecha
26/03/2009 de CSJN

b) VALLS, Mario F., “Ley 25688 – Régimen de Gestión Ambiental de Aguas. Presupuestos
mínimos ambientales para la preservación de aguas, su aprovechamiento y uso racional.
Utilización de aguas. Cuenca hídrica superficial. Comités de Cuencas Hídricas”, Suplemento de
Derecho Ambiental de www.eldial.com, 15/07/2003. ídem, “Ley 25688 – Régimen de Gestión
Ambiental de Aguas. ¿Presupuestos mínimos ambientales o policía federal de actividades que
causen impacto ambiental significativo sobre otras jurisdicciones?, JA, 2003-II, fascículo n. 3, p.
3.-

c) En lo que refiere a dirimir conflictos interjurisdiccionales sugerimos la lectura del fallo de la

CSJN caratulado “La Pampa, Provincia de c/ Mendoza, Provincia de s/ uso de aguas” de fecha
01/12/2017. (www.cij.gov.ar)

3.2.) Ley de Glaciares y ambiente Periglacial.-

Para la lectura de los antecedentes históricos, políticos y otros datos de interés sobre la ley y la
situación de los glaciares en nuestro país sugiero acceder al siguiente documento:

http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/FIELD/Santiago/pdf/Pitte-Ley-proteccion-
glaciares-Argentina-glacier.pdf

En este punto corresponde ahora realizar un análisis breve de algunos de los artículos de la Ley
N° 26.639 denominada “Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares
y del Ambiente Periglacial", sancionada el 30/09/2010 y promulgada el 28/10/2010. La misma
como veremos más adelante ha sido reglamentada por el Decreto N° 207/2011. (5)

Yendo a la exposición de los mismos, lo que a priori podemos decir que es una norma prohibitiva.
Así destacamos el Artículo 1° que regula el Objeto indicando que la ley establece los
presupuestos mínimos para la protección de los glaciares y del ambiente periglacial con la
finalidad de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo
humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas
hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información científica y como
atractivo turístico. Los glaciares constituyen bienes de carácter público.

El artículo 2° define tanto al glaciar como al ambiente periglacial. El artículo 3° crea el Inventario
Nacional de Glaciares, para su adecuada protección, control y monitoreo.

El artículo 4° establece la periodicidad con la cual se debe realizar dicho inventario y el Artículo 5°
dispone que sea el Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA)
con la coordinación de la autoridad nacional de aplicación de la presente ley, quien lleve a cabo
tal labor.
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Resulta pertinente a continuación, poner de resalto los que aparecen en principio como los
artículos centrales de la ley.

El artículo 6° claramente establece una prohibición general para determinadas actividades en el

glaciar y su ambiente periglacial. Dice “Actividades prohibidas. En los glaciares quedan
prohibidas las actividades que puedan afectar su condición natural o las funciones señaladas en
el artículo 1º, las que impliquen su destrucción o traslado o interfieran en su avance, en particular
las siguientes:

a) La liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos contaminantes, productos

químicos o residuos de cualquier naturaleza o volumen.

b) La construcción de obras de arquitectura o infraestructura con excepción de aquellas

necesarias para la investigación científica y las prevenciones de riesgos.

c) La exploración y explotación minera e hidrocarburífera.

d) La instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades industriales.

Por su parte, el artículo 7° prevé la realización de una Evaluación de impacto ambiental. Indica
que todas las actividades proyectadas en los glaciares y en el ambiente periglacial, que no se
encuentran prohibidas, estarán sujetas a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental
y evaluación ambiental estratégica, según corresponda conforme a su escala de intervención, en
el que deberá garantizarse una instancia de participación ciudadana de acuerdo a lo establecido
en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley N° 25.675 (Ley General del Ambiente), en forma previa a su
autorización y ejecución, conforme a la normativa vigente.

Se exceptúan de dicho requisito las siguientes actividades:

a) De rescate, derivado de emergencias.

b) Científicas, realizadas a pie o sobre esquíes, con eventual toma de muestras, que no dejen
desechos en los glaciares y el ambiente periglacial.

c) Deportivas, incluyendo andinismo, escalada y deportes no motorizados que no perturben el

ambiente.

El artículo 11° prevé el régimen de infracciones y sanciones. El artículo 13 establece la

responsabilidad solidaria cuando el infractor fuere una persona jurídica, los que tengan a su cargo
la dirección, administración o gerencia, serán dice, solidariamente responsables de las sanciones
establecidas por la ley.

En cuanto a su aplicación el artículo 16 establece que en el Sector Antártico Argentino, la

aplicación de la presente ley estará sujeta a las obligaciones asumidas por la República Argentina

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en virtud del Tratado Antártico y del Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio
Ambiente.

En cuanto al Decreto que citamos supra y que reglamenta la presente ley, resulta interesante
destacar la definición contenida en el artículo 7 con respecto a la Evaluación Ambiental
Estratégica, indicando que es “…aquel proceso sistemático de estudio de impactos ambientales
de las políticas, planes o programas y de sus alternativas, incluyendo la preparación de un
informe escrito y las conclusiones de la evaluación y su uso en los procesos de decisiones
públicas.”

- Vicisitudes de la Ley. Discusión acerca de su Constitucionalidad.-

Señala la Fundación Ambiente y Recursos Naturales – FARN – (6) sobre la constitucionalidad de

la ley que su sanción significó un importante avance en cuanto a la protección de este recurso tan
vital para la totalidad de nuestro país no solo como fuentes de agua dulce y hogar de específica
biodiversidad, sino también como un patrimonio cultural y paisajístico característico de nuestro
país.

Ahora, ante cuestionamientos acerca de la constitucionalidad de dicha ley, argumentando que

viola el derecho a ejercer el comercio y la industria; prohíbe el desarrollo de nuevas actividades
en zonas concesionadas y las excluye del acceso a una evaluación de impacto ambiental
(artículos 6° y 7°); afectan derechos adquiridos y contiene definiciones conceptualmente
imprecisas, cuestionadas, discutidas y contradictorias, como lo es la de “ambiente periglacial”, es
importante ponderar lo siguiente.

Con respecto a los argumentos que pretenden la inconstitucionalidad de la norma, señalemos que
debe verse la aplicación de la misma, en su defensa, en el marco de los principios establecidos
por la Ley General del Ambiente, que como hemos dicho son la regla para la interpretación de
todas las decisiones sobre política ambiental en nuestro país. En particular, adquieren relevancia
los de precaución y la progresividad vinculada con la no regresión en materia ambiental.

Consideramos el derecho al ambiente ya como tributario de las fuentes primarias de

ordenamiento jurídico, no solo de la Constitución sino también de tratados de derechos humanos
y se ubica entre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre los que se ha observado
que, cuando no es posible su aplicación inmediata, se deberán adoptar medidas para armonizar
la leyes nacionales con las obligaciones jurídicas internacionales.

Por lo tanto es necesario interpretar la progresividad no sólo a través de gradualidad en su

aplicación, sino también como contenido de la regla que caracteriza al desarrollo de los derechos
humanos, la no regresión en la materia. Esta regla nos sirve para impedir daños, retrocesos en
tiempos de crisis económica donde como mecanismo para paliar la falta de crecimiento se limitan,
alteran o anulan regulaciones en pos de fomentar la explotación de recursos naturales.

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Es por ello que el artículo 1 de la Ley N° 26.639 de Preservación de los Glaciares y del Ambiente
Periglacial, tiene raigambre constitucional al tutelar la protección ambiental en su conjunto como
un derecho de incidencia colectiva y que tiene un efecto retroactivo respecto de ciertos derechos
adquiridos. Fundamentada en los principios del orden público ambiental, debido a que apuntan al
desarrollo productivo sustentable para satisfacer las necesidades presentes y a la preservación
para las generaciones futuras, debiendo dichos principios ser los inspiradores de la Ley de
Glaciares para la definición de aquellos puntos de la misma que deben tener claramente definidos
los objetivos, mediante un análisis multidisciplinario, cuya finalidad sea la salvaguarda del bien
común.

El Congreso Nacional, ya lo hemos dicho en unidades anteriores, se encuentra facultado para

establecer los presupuestos mínimos de protección ambiental de conformidad con artículo 41 de
la Constitución Nacional. Dichos presupuestos mínimos constituyen un umbral mínimo legal y
uniforme para todo el territorio nacional que es y debe ser fijado por la Nación para asegurar la
protección ambiental, conforme lo establece el artículo 6º de la Ley General del Ambiente (Ley N°
25.675). Por su parte, las provincias podrán establecer normas que superen este mínimo, pero no
por debajo de este estándar de protección básico.

En lo que a la distribución de competencias y la interpretación del artículo 41 corresponde, la

doctrina avala la competencia federal de dictar los presupuestos mínimos. Por ello tal artículo
importa la interrelación, cooperación y funcionalidad en una materia común de incumbencia
compartida, como es el caso de protección del ambiente, sin perjuicio del poder de policía que, en
primer término, está en cabeza de las provincias.

Esta interrelación, cooperación y funcionalidad no sólo debe lograrse entre una provincia y la
Nación sino entre todas las provincias entre sí y éstas con la Nación. Entonces la Nación
estableció el umbral mínimo de protección de los glaciares, reconociendo sus servicios
ambientales y la especial importancia que requiere restringir actividades que perjudiquen al
ambiente y a la salud de todos los habitantes del país.

También la ley en el artículo 6 se establece una restricción de determinadas actividades con el fin
de procurar una coexistencia armónica con un recurso natural tan valioso, como el agua, para las
generaciones presentes y las futuras.

La injerencia de las restricciones sobre los derechos individuales produce la existencia de una
ponderación de derechos entre los de las personas, tanto humanas como jurídicas y los
derechos de incidencia colectiva, como es el caso del derecho ambiental. Principalmente, la
controversia que se puede dar en razón de la protección al ambiente es con el derecho del
ejercicio de la industria lícita como también con el de usar y disponer de la propiedad (derecho
adquirido), siendo que si bien están protegidos por nuestra Constitución (artículo 14), se puede
hacer una salvedad cuando nos encontramos en presencia de un interés social superior que tiene
carácter de orden público, como es en este caso, el derecho a la protección del ambiente y, en
especial, a los glaciares al ser considerados por la ley que los regula como bienes de carácter

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público. Por lo tanto, hay un interés tutelado superior a los derechos de los particulares, estos son
los intereses generales o públicos que prevalecen por sobre los intereses particulares.

Por lo tanto, la trascendental importancia de este recurso hídrico vulnerable que es esencial para
la satisfacción de las necesidades humanas (consumo, saneamiento, producción de alimentos,
industria, transporte) y el equilibrio de los ecosistemas naturales, conlleva a la necesidad de su
protección integral a nivel nacional a través del sistema de presupuestos mínimos en intento de
una articulación complementaria con la gestión nacional de aguas y las reglamentaciones
dispuestas por el Poder Ejecutivo en las provincias como líneas base para el desarrollo de
actividades antrópicas sin alterar la preservación del medio ambiente.

Los glaciares son un recurso estratégico a nivel internacional que como consecuencia del cambio
climático ha evidenciado un claro retroceso en los últimos años. Cumplen también una función de
regulación del ecosistema (ya que en sus ciclos de congelamiento y descongelamiento van
permitiendo el aporte gradual de caudal hídrico para las cuencas). Por lo tanto desempeñan un rol
crucial en la mitigación y adaptación al cambio climático y en virtud de que nuestro país ha
adherido al Acuerdo de París, nos encontramos obligados a crear metas a largo plazo para
proteger a las generaciones presentes y futuras de las consecuencias producidas a causa de
dicho cambio.

Es por ello que la protección que establece la Ley de Glaciares y Ambiente Periglacial, constituye
una herramienta indispensable para una de las reservas más grandes e importantes de agua
dulce de nuestro país que se utilizan para consumo humano. Además, al ser un servicio natural
de agua para las zonas desérticas, requiere protección y preservación. Ya han sido fuertemente
afectados por las actividades no reguladas o reguladas de manera deficiente como es
principalmente la actividad minera, agotando los recursos de manera desproporcionada y
contraria a la ley.

Por lo tanto, cualquier actividad que se pretenda realizar en estas zonas, tiene que ser
fundamentada y estudiada a fondo, presentando los estudios de impacto ambiental suficientes y
que demuestren la viabilidad del proyecto junto con las reales consecuencias en el ambiente y los
planes de contención. De lo contrario, se pondría en riesgo al 70% de la reserva hídrica de todo el
país.

También aparece relevante que el inventario de glaciares es una herramienta necesaria para la
prevención de desastres, elaboración de proyectos de organización territorial, desarrollo,
evaluación de vulnerabilidad, manejo, legislación y economía del agua.

Por último, es dable remarcar que el desarrollo económico y social como también el
aprovechamiento de los recursos naturales debería realizarse de acuerdo al principio de
sostenibilidad el cual procura satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de las futuras generaciones, garantizando el equilibrio entre el crecimiento económico,
el cuidado del medio ambiente y el bienestar social.

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- La jurisprudencia del caso.-

A los fines de establecer el desarrollo del título, en su aspecto más controversial como se señala
en el encabezado, sugerimos la lectura del fallo “Barrick Exploraciones Argentina S.A. y otro c.
Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucional CSJN (7/06/11)” (7), que brevemente
ahora describimos: Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y Exploraciones Mineras Argentinas
S.A., en su condición de titulares de concesiones para la exploración y explotación del sector
argentino del emprendimiento binacional denominado “Pascua Lama”, promovieron una acción
contra el Estado Nacional ante el Juzgado Federal N°1 de San Juan, a fin de obtener la
declaración de inconstitucionalidad de la “Ley de Presupuestos Mínimos para la Preservación de
los Glaciares y del Ambiente Periglacial”.

Solicitaron asimismo la concesión de una medida cautelar de no innovar por medio de la cual se
suspendiera la aplicación de la ley, ordenando a las autoridades nacionales que se abstuvieran de
dictar cualquier acto tendiente a su ejecución, hasta tanto se dictara sentencia definitiva en dichos
autos.

El juez hizo lugar a la medida cautelar requerida y dispuso la suspensión de la aplicación de los
artículos 2°, 3°, 5°, 6°, 7° y 15 de la ley 26.639, para el ámbito del emprendimiento “Pascua
Lama”, ordenando, a pedido de las actoras, la citación de la Provincia de San Juan. Dicha
Provincia además solicitó intervenir como litisconsorte activo al coincidir con los argumentos
expuestos por la actora. Pidió que se declarara la competencia originaria de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación y la concesión de una medida cautelar de no innovar con fuente
constitucional y no procesal, por medio de la cual se dispusiera la suspensión de la aplicación de
la totalidad de las disposiciones de la ley 26.639, y subsidiariamente de sus artículos 2°, 3°, 5°,
6°, 7°, 9°, 10 y 15, por considerar que desde su vigencia y por su naturaleza, alteraba la
jurisdicción local, afectaba y violaba la autonomía provincial y el sistema federal, y, conculcaba las
facultades no delegadas de la provincia y su competencia en materia de protección del medio
ambiente y la disposición de sus recursos naturales.

El magistrado incorporó al proceso al Estado provincial en virtud de lo expuesto, declaró su

incompetencia y ordenó la remisión de las actuaciones a esta Corte a los efectos de que se
continuara con su trámite ante la instancia prevista en el artículo 117 de la Constitución Nacional.
Finalmente, el Estado Nacional también se presentó en los autos de referencia, solicitando que se
revocara la medida cautelar concedida.

Cabe destacar finalmente, que llegadas las actuaciones a la Corte Suprema, el Tribunal resolvió
que dada la índole de la participación asumida en el pleito por la Provincia de San Juan,
correspondía reconocerle la condición de parte sustancial en virtud del interés directo que tenía
en el litigio, de acuerdo a los términos de su presentación y que la causa era de su competencia
originaria.

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Finalmente, en el año 2019, la Corte Suprema de Justicia en los autos citados (Barrick
Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/Estado Nacional s/ acción declarativa de
inconstitucionalidad de fecha 04/06/2019), rechaza la demanda interpuesta por Barrick
Exploraciones Argentinas S.A. y Exploraciones Mineras Argentinas S.A. y por la Provincia de San
Juan, ratificando la plena vigencia y CONSTITUCIONALIDAD de los artículos impugnados y
de la ley, despejando dudas acerca de dichos planteos y de cuya fundamentación sugerimos su
lectura. (8)

4.-LEY DE AGUAS DE LA PROVINCIA DE SANTA FE.- (9)

La presente Ley fue sancionada bajo el N° 13740/18 y resulta interesante considerar algunos de
sus artículos, en particular los que refieren a definiciones, principios, criterios de interpretación,
entre otros.

Veamos:

Artículo 1° - Objeto de la Ley de Aguas. Regula la gestión integrada de los recursos hídricos de la
provincia de Santa Fe, con el fin de promover los distintos usos del agua de manera sustentable a
favor de las generaciones presentes y futuras, garantizando el derecho humano fundamental de
acceso al agua potable. La gestión integrada de los recursos hídricos involucra el ordenamiento
territorial.

Artículo 2° - Ámbito de aplicación. Esta ley rige la gestión de todas las aguas superficiales,
subterráneas y atmosféricas. Todas las aguas quedan sujetas al control, a las limitaciones y a los
fines que en función del interés público establezca la Autoridad de Aplicación y sometidas a las
disposiciones de esta Ley de Aguas. Sin perjuicio de ello, la prestación de los servicios sanitarios
es regida por la ley especial vigente o la que en el futuro la reemplace, conforme los principios
derivados de la presente ley.

Artículo 3° - Acuerdos sobre cuencas interjurisdiccionales. La cuenca es una unidad física que
requiere su gestión en forma integral. El Poder Ejecutivo Provincial podrá acordar con otras
provincias el estudio y la planificación del desarrollo y preservación de las cuencas
interjurisdiccionales, la construcción y operación de obras y la realización de actividades
susceptibles de afectar esas cuencas, procurando, en forma gradual y sostenida, la definición de
objetivos y programas de acción, contemplando los principios de uso equitativo y razonable, la
obligación de no ocasionar perjuicio a terceros y el deber de información y consulta previa entre
las partes.

Artículo 4° - Conflictos interjurisdiccionales. Hasta tanto las Provincias involucradas en una

cuenca interjurisdiccional no acuerden programas comunes de aprovechamiento o distribución de
caudales o normas especiales de manejo o consulta y siempre que a consecuencia de ello
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pudiera generarse peligro a las vías de comunicación, a los accesos a centros de salud,
educación y seguridad a las poblaciones, a las personas y sus bienes o al ambiente, la Autoridad
de Aplicación podrá adoptar las medidas que juzgue necesarias para el mejor uso, conservación y
protección contra los efectos nocivos producidos por las aguas que se encuentren en su territorio
o que lo limiten, estando facultada para ejecutar todas las acciones requeridas a tal fin con el
auxilio de la fuerza pública cuando fuera preciso.

Artículo 5° — Dominio de las aguas y ejercicio de los derechos. El agua en jurisdicción de la

provincia de Santa Fe, es un recurso natural y un bien perteneciente al dominio público y
originario de esta, excepto las aguas de los particulares conforme el Código Civil y Comercial de
la Nación. El dominio de la Provincia sobre las aguas es inalienable, imprescriptible e
inembargable. El ejercicio de los derechos de dominio y de uso y goce, sean públicos o de
particulares debe ser compatible con los derechos de incidencia colectiva.

Artículo 7° — Valor del agua. El agua es un bien esencial para la vida humana y la de los
ecosistemas, que tiene una función social y ambiental que debe ser protegida para garantizar la
satisfacción de las necesidades humanas y sociales y el mejoramiento de la calidad de vida de
las generaciones presentes y futuras. Es un recurso natural finito y vulnerable con alto valor
social, sanitario, ambiental y económico, que integra el proceso productivo y que el Estado
Provincial concede para su uso una vez cubierta la función social y ambiental.

Artículo 8° - Derecho humano al agua. El Estado provincial debe garantizar el derecho humano de
acceso al agua potable, el cual implica contar con agua suficiente, físicamente accesible y de
calidad apta para ingesta humana y usos domésticos, de conformidad con los criterios generales
que surgen del Derecho Internacional de los derechos humanos. El agua es un bien que integra el
patrimonio natural, sobre el cual existen derechos fundamentales de incidencia colectiva que
deben ser respetados y garantizados. (10)

Artículo 9° - Política hídrica. La política hídrica provincial queda definida por los siguientes
lineamientos: a) La protección del agua como bien social, ambiental y paisajístico de las
generaciones presentes y futuras; b) Preservar la existencia del bien en calidad y en cantidad,
aplicando para ello los principios de prevención y precaución; c) Asegurar el acceso equitativo al
agua para la satisfacción de las necesidades humanas y sociales a través del mejoramiento de la
calidad de vida, priorizando las regiones donde el recurso sea escaso; d) Conservar y proteger los
ciclos hidrológicos, las reservas naturales de aguas, los usos ambientales y los caudales
ecológicos; e) Ejecutar acciones dirigidas a aumentar la resiliencia frente al riesgo de desastres
naturales como erosión, sequía e inundaciones a través de acciones estructurales y medidas no
estructurales, preservando la integridad de las personas y sus bienes; f) Proteger la salud en
todos aquellos aspectos asociados al agua; g) Preservar los recursos hídricos y protegerlos de la
agresión de agentes contaminantes; h) Implementar acciones estructurales y medidas no
estructurales relacionadas con los recursos hídricos, para favorecer el desarrollo de las
actividades productivas; i) Implementar un manejo del recurso hídrico adecuado al
comportamiento que ha establecido la naturaleza para cada región en particular, respetando los
bajos y vías de escurrimiento superficial; j) Evaluar los recursos hídricos a partir del registro
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continuo de variables hidrológicas; k) Regular los usos productivos del recurso hídrico; 1)
Desarrollar una gestión participativa garantizando el derecho a la información pública y a la
participación ciudadana en decisiones regulatorias de alcance general y de gestión;
considerando, especialmente, que la mujer desempeña un papel fundamental en el
abastecimiento, la gestión y la protección del agua; m) Lograr una participación activa en
organismos nacionales vinculados con la gestión del agua; n) Coordinar e integrar la política
hídrica con las políticas públicas sectoriales de la Provincia es un deber. En particular, deberá
coordinarse con las políticas ambiental, alimentaria, de ordenamiento territorial, urbanística, vial y
de gestión de riesgos; ñ) Procurar la ejecución y la permanente actualización de un inventario de
los recursos hídricos disponibles y potenciales y la organización de un Sistema de Información
Hídrica que disponga el almacenamiento, procesamiento y consulta de datos. A tal fin, deberá
establecerse la coordinación y complementación recíproca con los organismos comunales,
municipales, nacionales, internacionales y privados que tengan competencia o injerencia sobre el
particular; o) Promover la capacitación de recursos humanos; p) Promover la educación y cultura
del agua; q) Diseminar los conocimientos relacionados a la problemática de los recursos hídricos.

Artículo 10° - Interpretación y aplicación. La interpretación y aplicación de la presente ley y de

toda otra norma a través de la cual se ejecute la política hídrica Provincial, se efectuará mediante
el diálogo de fuentes y de manera integrada con la Constitución Nacional y los tratados de
derechos humanos de los que la República sea parte, otras convenciones internacionales
suscriptas por la República, la Constitución Provincial, el Código Civil y Comercial de la Nación,
las leyes ambientales de presupuestos mínimos que resulten aplicables y estarán sujetas al
cumplimiento de los Principios Rectores de la Política Hídrica de la República Argentina (PRPH-
Ley provincial de adhesión nro. 13132).

Artículo 12° - Plan Hídrico Provincial. La Autoridad de Aplicación coordinará con la colaboración
de otros ministerios la elaboración de un Plan Hídrico Provincial, el cual establecerá las
prioridades en la asignación del recurso e identificará las medidas específicas que permitan a los
distintos sectores de la comunidad desarrollarse en forma armónica y equitativa, acorde a las
estrategias provinciales de desarrollo económico y social. El Plan Hídrico Provincial resultará de
la integración de los planes por cuenca y se armonizará con los objetivos, metas y políticas
regionales y nacionales y con otros planes sectoriales; será plurianual, previéndose en etapas de
cumplimiento a corto, mediano y largo plazo, debiendo ser aprobado por decreto con
comunicación a la Legislatura y deberá contemplar las siguientes cuestiones: a) Las previsiones
de crecimiento en el futuro de la demanda hídrica, para lo cual debe ser flexible para adaptarse
fácilmente a los cambios en las condiciones inicialmente previstas y a las externalidades futuras,
sujeto a permanente revisión y monitoreo; b) Las sugerencias de la comunidad, lo que hará que
sea esencialmente democrático y consensuado con los principales actores (gobierno, comunidad,
empresas, ONG, entidades científicas, universidades); c) Respeto y conservación del ambiente;
d) La previsión de las medidas adecuadas para mitigar el impacto de la variabilidad climática en la
actividad económica de la Provincia; e) La previsión de las medidas adecuadas para contribuir a
la disminución o solución pacífica de los conflictos relacionados con el agua; f) Diagnóstico de la
situación de los recursos hídricos, tanto en áreas rurales como urbanas; g) Análisis de alternativas
de crecimiento demográfico, de evolución de las actividades productivas y de modificación de los
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patrones de ocupación del suelo, a nivel urbano y rural; h) Balance entre disponibilidades y
demandas futuras de los recursos hídricos superficiales y subterráneos, en cantidad y calidad,
con identificación de conflictos potenciales; Metas y estrategias de racionalización del uso y
preservación de la calidad de los recursos hídricos disponibles; j) Programas y proyectos a
implementar para la atención de las metas previstas, incluyendo las obras y medidas no
estructurales correspondientes, e identificación de responsables institucionales en cada caso; k)
Prioridades para el otorgamiento de derechos de uso de los recursos hídricos; 1) Directrices y
criterios para el cobro del canon por los distintos usos del agua; ni) Pautas para la creación de
áreas sujetas a restricciones de uso, tendientes a la protección de los recursos hídricos; n)
Previsiones para la escasez o sequías y las inundaciones, incluyendo las correspondientes
medidas de mitigación; fi) Previsión de los recursos presupuestarios que se requerirán para la
implementación del Plan Hídrico Provincial.

Artículo 13° - Derecho de uso. Toda persona tiene derecho al uso y aprovechamiento de los
recursos hídricos que sean necesarios para su desarrollo personal y el de sus actividades
económicas. Este derecho deberá ser ejercido de forma que no perjudique al ambiente, a los
derechos de incidencia colectiva, a otros usos y a los derechos de terceros. La transgresión a
esta obligación será causal de extinción, suspensión o disminución del derecho del contraventor,
sin perjuicio de otras sanciones y de la responsabilidad civil o penal que pudieren derivar de la ley
común.

Artículo 14° - Requisitos para uso social y productivo. El derecho al uso de las aguas del dominio
público requiere permiso o concesión e inscripción en el Registro correspondiente cuando sea
para uso productivo y no requiere autorización administrativa previa cuando sea para uso social,
salvo en los casos en que esta ley o su reglamentación establezcan limitaciones a este principio
en virtud de la magnitud del uso, razones de salud humana o impacto sobre el recurso.

Artículo 19° - Prioridad del uso social. Los usos sociales tienen prioridad sobre cualquier uso
productivo. Son gratuitos y solo podrán imponerse tasas cuando para su ejercicio se requiera de
un servicio. En ningún caso las concesiones o permisos para uso productivo podrán menoscabar
su ejercicio.

BIBILIOGRAFIA Y CITAS.-

(1) https://www.un.org/es/sections/issues-depth/water/index.html

(2) https://www.odsargentina.gob.ar/

(3) http://servicios.infoleg.gob.ar/

(4) Mauricio Pinto “Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas” – Oikos Red Ambiental.
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(5) http://servicios.infoleg.gob.ar/

(6) Trabajo realizado por la Clínica Jurídica de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales
(www.farn.org.ar)

(7 y 8) www.cij.gov.ar

(9) www.santafe.gov.ar

(10) Con respecto al Derecho Humano al Agua y el Saneamiento ver el fallo de la CSJN “Kersich,
Juan Gabriel y otros c/ Aguas Bonaerenses S.A. s/ Amparo” de diciembre de 2014, en www.Saij-
Gob.Ar

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