LOCAL Reflexiones+y+experiencias

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REFLEXIONES Y EXPERIENCIAS EN
TORNO AL DESARROLLO REGIONAL
SUSTENTABLE
DIRECTORIO
E L C O L E G I O D E T L A X C A L A, A . C .
Dr. Serafín Ríos Elorza

Presidente
Dr. Gerardo Suárez González

Secretario Técnico
Dr. Alfonso Pérez Sánchez

Director Académico
Dra. Ivonne Virginia Campos Rico

Secretaria de Investigación
C.P. José Mario Aureliano Sánchez Domínguez

Director Administrativo
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Coordinadora de Comunicación Social
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Coordinador Editorial
EL COLEGIO DE VERACRUZ
Dr. Mario Raúl Mijares Sánchez

Rector
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Subdirectora Académica
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Subdirectora Administrativa
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Subdirectora de Educación Continua y a Distancia
Dr. José Luis Marín Muñiz

Coordinador de la Academia en Desarrollo Regional Sustentable
Dr. Rene Murrieta Galindo

Coordinador del Doctorado en Desarrollo Regional Sustentable
Dra. María Graciela Hernández y Orduña

Coordinadora de la Maestría en Desarrollo Regional Sustentable
REFLEXIONES Y EXPERIENCIAS EN
TORNO AL DESARROLLO REGIONAL
SUSTENTABLE
María de los Ángeles Piñar Álvarez

Xochilt del Alba León Estrada
Astrid Wojtarowski Leal
Coordinadoras
Primera edición: Mayo 2023
®El Colegio de Tlaxcala, A. C.
El Colegio de Tlaxcala, A. C.
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ISBN: 978-607-7673-87-3 (El Colegio de Tlaxcala, A. C.)

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Índice
Presentación 13
Prólogo 17
EJE I. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Agenda Desde lo Local: instrumento de gestión integral de la calidad en

municipios de México. El caso de Papantla, Veracruz 25
María Lilia González Téllez
Enrique Jiménez Oliva
Xóchitl Hernández Torres
La Agenda 2030 y el derecho humano a la igualdad y no discriminación entre

diferentes tipos de ciudadanos mexicanos 43
Ignacio Alonso Velasco
Experiencia de litigio y movilización judicial. Colectivos ambientales en

defensa del derecho al medio ambiente sano: el Parque Irekua en Irapuato 61
Johanna Cilano Pelaez
Uribe Monfín Paulina
7
Los sistemas de transparencia gubernamental en los ayuntamientos
hidalguenses: cambio o inercia en las unidades de transparencia 77
Israel Cruz Badillo
Benito León Corona
Diego Daniel Cárdenas de la O.
La integridad empresarial y su convergencia con la cultura organizacional:

percepción en MIPYMES de Hermosillo y Cajeme, Sonora 93
Esthela Carrillo Cisneros
Erika Olivas Valdez
Emma Vanessa Casas Medina
Ley Cero Plásticos en Veracruz como instrumento regulador de política

pública para crear alianzas en pro de la Agenda 2030 111
Aridai Rivas Hernández
Johanna Cilano Pelaez
Monserrat Vidal Álvarez
EJE II. ECONOMÍA SOSTENIBLE
Análisis del consumo responsable y sostenible de alimentos en la zona

metropolitana de Xalapa, Veracruz, México 129
Jéssica Geraldine Villatoro Hernández
Monserrat Vidal Álvarez
Ariel Vázquez Elorza
Programa de ordenamiento territorial turístico del Pueblo Mágico Coatepec,

México: una propuesta metodológica 147
José Antonio Marín-Ubaldo
María de los Ángeles Piñar-Álvarez
Urania Vásquez-Guillot
8
Características de la comercialización de productos pesqueros extraídos en
Cozumel, Quintana Roo, México 169
Oscar Martínez-González
Alfredo Tapia-Carreto
Rafael González-Plascencia
Economía social en la Puna, Argentina: el caso de una cooperativa de

productores agrícolas 179
Hugo Marcelo Humeres
Norma Gladis Esteban
EJE III. DINÁMICAS SOCIALES INCLUYENTES
Los niños migrantes de retorno desde Estados Unidos, el caso de la movilidad

social infantil de Hueyotlipan, Tlaxcala 195
Yean Luis Flores Olivares
Los espacios públicos de Cancún, México, desde la perspectiva de ciudad

cuidadora 211
Pilivet Aguiar Alayola
Christine Elizabeth Mccoy Cador
“Como te ves, me vi; como me ves, te verás”: vulnerabilidad social en adultos

mayores en México 227
Germán Antonio Koyoc Kumul
Miguel Angel Barrera Rojas
Farmacias vivientes, espacios de rescate, conservación y transmisión del

patrimonio biocultural para el desarrollo sustentable 245
Olga Iliana Rodríguez Molina
Xochitl del Alba León Estrada
Nathan D. Wilson
9
EJE IV. AMBIENTE
Manejo integral de residuos sólidos urbanos en la Central de Abastos de

Xalapa, Veracruz, México 265
Angélica Renée Euán-Canché
María de los Ángeles Piñar-Álvarez
Astrid Wojtarowski-Leal
Francisco Martínez-Tlapa
Cambio climático y participación social: desafíos en jóvenes universitarios

de la Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala 281
Sergio Flores González
Olga Vázquez Guzmán
Propuesta de indicadores climáticos para la provincia de Matanzas, Cuba 297

Niliám Fernández Rosado
Milagros Alfonso Cabrera
José Manuel Álvarez Martell
El observatorio estudiantil como experiencia fundante en las instituciones de

educación superior 311
Mónica Healy Hegewisch
La investigación desde las ciencias de la complejidad para el cumplimiento

de los objetivos de desarrollo sostenible en México 327
Ricardo Arencibia-Jorge
Javier García-García
Humberto Carrillo Calvet
10
Observatorio Ciudadano Integral de los Cabos para la observancia de la
ISO 18091:2019 en México 345
Martha Margarita Díaz Jiménez
Silvia Florencia García Islas
Carlos Humberto Gadsden Carrasco
Programa virtual de capacitación en huertos: una vinculación entre el

ayuntamiento de Xalapa y la Universidad Veracruzana en México 361
Anabell Rosas-Domínguez
Karla Beatriz Jerezano-Díaz
Juan Camilo Fontalvo-Buelvas
Yadeneyro de la Cruz-Elizondo
11
PRESENTACIÓN
En marzo del 2022 organizamos el primer “Seminario Internacional Agenda 2030 y

Desarrollo Regional: experiencias y desafíos”, en el cual académicos, estudiantes y
funcionarios públicos de América Latina, se reunieron virtualmente para reflexionar
y dialogar sobre las experiencias y desafíos encontrados desde sus diferentes ámbitos
para fortalecer el cumplimiento de la Agenda 2030 y los 17 Objetivos para el Desarrollo
Sostenible. La presentación de estas experiencias logró enriquecer la discusión sobre
la pertinencia de vincular el sector académico con las necesidades fundamentales del
territorio y de la gestión pública.
A nuestro entender, existe una necesidad imperante de Sistemas Integrales de
Gestión de la Calidad en gobiernos locales que atiendan los 17 ODS y sus 169 metas: tal
es el caso de la ISO 18091, norma internacional que dio estructura al presente libro con
sus cinco ejes. Dada la trayectoria de las instituciones académicas, las organizaciones
de la sociedad civil, los gobiernos locales y ciudadanos organizados, consideramos
imprescindible conocer y compartir las experiencias en el territorio, y que esto sirva
en el desarrollo de mejores prácticas para colaborar activamente en la construcción
de sociedades que se orienten por principios de sustentabilidad. El Seminario logró
rescatar valiosas reflexiones y experiencias de gobiernos, académicos y sociedad civil
para fortalecer el cumplimiento de la Agenda 2030, mismas que logran vincular el sector
académico con las necesidades que imperan en el territorio y en la gestión pública.
El Seminario fue liderado por El Colegio de Veracruz (Academia en Desarrollo
Regional Sustentable) y organizado de manera conjunta con la Universidad Veracruzana
(Cuerpo Académico 372 Tecnologías, Innovación y Educación para la Sustentabilidad),
la Universidad Veracruzana Intercultural, la Universidad Autónoma del Estado de
13
Presentación
México, la Escuela Nacional de Estudios Superiores campus León de la UNAM, la

Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables (FIDEGOC,
A.C.), El Centro Municipalista para el Desarrollo (CMD A.C.) y la Red Internacional
y Nacional de Promotores ODS, A.C: todas estas instituciones, académicas y sociales,
exhortan a reflexionar, difundir y promover la Agenda 2030. Por ello, los objetivos
del Seminario Internacional fueron tres: reflexionar críticamente sobre los Objetivos
de Desarrollo Sostenible y las posibilidades de transformación socio ambiental que
impulsan; difundir las investigaciones y experiencias asociadas a los Objetivos de
Desarrollo Sostenible y, finalmente, promover el debate y la colaboración entre actores
e instituciones que impulsan los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Dicho seminario
estuvo dirigido a diferentes públicos-objetivo, como profesionales y académicos,
funcionarios y servidores públicos, organismos de la sociedad civil, empresarios,
consultores y estudiantes. Como comité organizador decidimos dividir el Seminario
Internacional en cinco ejes de análisis:
EJE 1. Desarrollo institucional

EJE 2. Economía sostenible
EJE 3. Dinámicas sociales incluyentes
EJE 4. Ambiente
EJE 5. Vinculación sectorial e integración institucional para cumplimiento de los ODS
En el Seminario se presentaron 43 ponencias repartidas en los cinco ejes, donde se

expusieron experiencias desde diferentes estados de la república mexicana, así como
de Argentina, Cuba y Honduras. Se tuvieron cinco conferencistas magistrales y se
desarrollaron dos conversatorios: un conversatorio con municipios denominado
“Agenda 2030 y Sistemas de Gestión de la Calidad en gobiernos locales”, con
representantes de gobiernos locales de Perú, España y México, con el fin de establecer
un diálogo abierto en el que se intercambiaron experiencias sobre los Sistemas de
Gestión de la Calidad de los gobiernos locales con la ISO 18091. Asimismo, se llevó a
cabo un “conversatorio con instituciones públicas y privadas: Agenda 2030 en el sector
público, social y productivo”, con representantes del gobierno federal (Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, SEMARNAT; Comisión Nacional para el
14
Reflexiones y experiencias en torno al Desarrollo Regional Sustentable
Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, CONABIO), del gobierno estatal (Secretaría

de Medio Ambiente, SEDEMA; Oficina del Programa de Gobierno del Estado de
Veracruz, PROGOB) e instituciones privadas (Pronatura Veracruz, A.C. y Expediciones
México Verde). Con ellas se estableció un diálogo abierto en el que se intercambiaron
experiencias latinoamericanas de Argentina, Cuba y México sobre los alcances, retos
y dificultades que se presentan al aplicar la Agenda 2030 en el sector público, social
y productivo. Se finalizó con el llamado a presentar las ponencias en extenso para
su dictaminación por pares académicos. El resultado de la dictaminación fue de 21
extensos o capítulos que dan cuerpo al presente libro colectivo en formato electrónico
que plasma las Reflexiones y experiencias en torno al desarrollo regional sustentable.

Astrid Wojtarowski Leal
Xochitl del Alba León Estrada
15
PRÓLOGO
La relevancia del desarrollo regional es incuestionable en las sociedades contemporáneas,

este se entiende como un proceso mediante el cual se busca mejorar la calidad de
vida de una sociedad en una determinada área geográfica. Los procesos de desarrollo,
al abarcar problemáticas socioeconómicas, ambientales, políticas, entre otras, deben
transitar preferentemente para su análisis y comprensión, por la multidisciplinariedad
(asociación de disciplinas), la interdisciplinariedad (diálogo disciplinar para fines de
complementariedad) y la transdisciplinariedad (como enfoque disciplinario integrador
y transversal). Este libro representa un esfuerzo importante en este sentido, debido a que
vincula el desarrollo regional con la agenda 2030, específicamente con los Objetivos
del Desarrollo Sostenible (ODS), convirtiéndose en un documento de obligada consulta
para especialistas e interesados en la temática, debido al perfil multidisciplinar de los
asistentes y estudios empíricos presentados, que son enriquecidos por el diálogo de
saberes en un marco de respeto, solidaridad y compromiso compartido, acorde con los
retos que implica la Agenda 2030.
Este libro es producto del “Seminario Internacional Agenda 2030 y Desarrollo
Regional: experiencias y desafíos”, evento que, en 2020, congregó de manera virtual
a diversos especialistas, instituciones, organizaciones de la sociedad civil (OSC) e
interesados, quienes analizaron y debatieron sobre los alcances, limitaciones y los
retos de la Agenda 2030, y de los 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS),
teniendo como referentes investigaciones y experiencias relacionadas. El Seminario fue
organizado por instituciones de vanguardia en estos campos, liderados por El Colegio de
Veracruz (Academia en Desarrollo Regional Sustentable), con apoyo de la Universidad
Veracruzana (Cuerpo Académico 372 Tecnologías, Innovación y Educación para la
Sustentabilidad); la Universidad Veracruzana Intercultural; la Universidad Autónoma
17
Prólogo
del Estado de México; la Escuela Nacional de Estudios Superiores campus León de

la UNAM; la Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables
(FIDEGOC, A. C.); El Centro Municipalista para el Desarrollo (CMD, A. C.) y la
Red Internacional y Nacional de Promotores ODS, A. C.; instituciones académicas
y sociales comprometidas con la reflexión, difusión y promoción de la Agenda 2030.
Cabe aclarar que los trabajos recibidos fueron sometidos a un proceso de revisión doble
ciego, lo que garantiza su rigor científico.
Esta publicación se conforma por cinco ejes, concatenados de manera armónica.
El Eje 1, Desarrollo Institucional, se conforma por seis capítulos: el primero es un
estudio de González Téllez, Piñar Alvarez, Jiménez Oliva y Hernández Torres, que
tiene como objetivo documentar y evaluar los resultados de la práctica de la Agenda
Desde lo Local (ADLL), como instrumento de gestión del desarrollo del Municipio de
Papantla, Veracruz, México, durante el Gobierno Municipal 2011-2013. Transita de la
evolución de la Agenda 21, la percepción de los servidores públicos, la contribución del
instrumento ADLL para la gestión pública local del desarrollo de Papantla, finalizando
con la evaluación de la participación ciudadana. El capítulo dos, aporte de Alonso
Velasco, parte de la hipótesis de que no todos los ciudadanos mexicanos son iguales
ante la ley, con los mismos derechos y obligaciones, concluye que los mexicanos
naturalizados tienen vetada la posibilidad de acceder a cargos por el simple hecho de
no ser oriundos de este país; por lo tanto, no cuentan con las mismas oportunidades
que los mexicanos por nacimiento, a pesar de que la no discriminación es un derecho
fundamental, protegido por tratados supranacionales, ratificados por México. Por su
parte, Cilano Pelaez y Uribe Monfín, en el capítulo tres, analizan la experiencia de
litigio y movilización judicial realizada por colectivos ambientalistas en Irapuato,
Guanajuato, en defensa del derecho al medio ambiente sano de la ciudadanía, un
importante ejemplo de fuerza social de la movilización. En el capítulo cuatro, Cruz
Badillo, León Corona y Cárdenas de la O, miden la capacidad administrativa de las
Unidades de Transparencia en los municipios del estado de Hidalgo en el 2018, como
forma explicativa del cumplimiento con las obligaciones de transparencia en las
solicitudes de información, dando cuenta de las condiciones de desarrollo institucional
alcanzado en el ámbito estatal. En el capítulo cinco, Carrillo Cisneros, Olivas Valdez
18
y Casas Medina analizan la cultura organizacional microempresarial, teniendo como

variable la ética, en la búsqueda de promover un instrumento, basado en herramientas
creadas por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que
favorezca la integridad de las MIPYMES con enfoque sustentable de negocios. En el
capítulo seis Rivas Hernández, Cilano Pelaez y Vidal Álvarez identifican y caracterizan,
por su relevancia a los actores clave y los objetivos del movimiento ambientalista que
impulsaron la aprobación de la Ley Cero Plásticos en el estado de Veracruz, una política
pública ambiental, la cual desde su elaboración generó alianzas entre los actores claves
de diferentes sectores.
El Eje 2, Economía sostenible, se integra por cuatro capítulos. En el primero,
Villatoro Hernández, Vidal Álvarez y Vázquez Elorza analizan las dinámicas de
consumo de alimentos en la Zona Metropolitana de Xalapa, Veracruz, México, y la
relación que guarda con el área natural protegida (ANP) “Archipiélago de Bosques
y Selvas de la Región Capital del Estado de Veracruz”, abonando al debate sobre el
consumo responsable a nivel regional y posibles visiones a futuro en torno a las políticas
públicas alimentarias urbanas en la ZMX. En tanto Marín-Ubaldo, Piñar-Alvarez y
Vásquez-Guillot (†), en el capítulo dos, proponen el diseño de una metodología de
planeación para la elaboración de un diagnóstico y un Programa de Ordenamiento
Territorial municipal, de acuerdo con las características territoriales y vocación turística
del municipio Coatepec, Veracruz. En el capítulo tres, Martínez-González, Tapia-
Carreto y González-Plascencia determinan las características de comercialización de los
productos pesqueros extraídos en Cozumel, y cómo estas contribuyen al cumplimiento
de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS): Hambre cero (2), Trabajo decente
y crecimiento económico (8) y Vida submarina (14). En el capítulo cuatro, Marcelo
Humeres y Gladis Esteban describen la experiencia alcanzada por la Cooperativa de
Productores Agrícolas Campesinos de la Puna Andina Limit, donde se implementaron
dos sistemas de gestión: uno basado en el acondicionamiento, clasificación y tipificación
de la papa andina (Solanum tuberosum subsp. Andigena); y el otro, un sistema de
comercialización que permitió a los productores socios comercializar sus productos en
los principales mercados de cocina gourmet del país.
19
Prólogo
El Eje 3, Dinámicas sociales incluyentes, se conforma por cuatro capítulos: en el

primero, Flores Olivares caracteriza y relaciona conceptual y categóricamente los efectos
de la migración de retorno, sobre la movilidad social para entender sus implicaciones
en el ascenso de las familias y los niños migrantes de retorno, provenientes de EEUU,
a través de su acceso a servicios educativos y de salud en el municipio de Hueyotlipan,
Tlaxcala. En el capítulo dos, Mccoy Cador analiza el caso de Cancún, Quintana Roo,
a partir de instrumentos que rigen la planeación urbana alineados a las propuestas de
ONU-Hábitat, así como de prevención y atención a las violencias de género (ODS
11), reconociendo sus limitaciones en este campo. En el capítulo tres, Koyok Kumul y
Barrera Rojas analizan la vulnerabilidad social, indagando en los factores monetarios
y no monetarios que provocan vulnerabilidad por ingreso en los adultos mayores en
México. En el capítulo cuatro, Rodríguez Molina, León Estrada y D. Wilson efectúan
una revisión y análisis bibliográfico de los conceptos de bioculturalidad, patrimonio
biocultural, medicina y herbolaria, para fundamentar a las farmacias vivientes como
una alternativa de salud familiar desde el enfoque de patrimonio biocultural.
El Eje 4, Ambiente, se integra por tres capítulos: el primero de Euán-Canché, Piñar
Álvarez Wojtarowski-Leal y Martínez-Tlapa analizan la actitud sobre participación en
los procesos de gestión integral de residuos para su reducción y aprovechamiento, así
como las acciones de colaboración municipal por parte de los locatarios de la Central
de Abastos, para la construcción de un proceso sustentable en el municipio de Xalapa,
Veracruz, México. En el capítulo tres, Flores González y Vázquez Guzmán analizan
la percepción social sobre el cambio climático de los jóvenes universitarios de la
Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala, al tiempo de identificar factores detonantes de
mecanismos de participación social. En el capítulo tres, Fernández Rosado, Alfonso
Cabrera y Álvarez Martell proponen indicadores climáticos para identificar, conocer,
registrar y medir los cambios del clima en la provincia de Matanzas, Cuba, que permitan
revelar fenómenos meteorológicos complejos con fines de planeación.
El Eje 5, Vinculación sectorial e integración institucional para cumplimiento de
los ODS, se articula por cuatro capítulos: en el primero, Healy Hegewis evidencia qué
tan distante se encuentran los estudiantes de las alcaldías de la Ciudad de México, del
ideal imaginado en el punto 13, inciso a) de la Nueva Agenda Hábitat III de la ONU, a
20
partir de un trabajo documental en medios de comunicación, datos históricos, culturales

y econométricos. En el capítulo dos, Arencibia-Jorge, García-García y Carrillo Calvet
analizan las principales acciones académicas desarrolladas por el Centro de Ciencias de
la Complejidad de la UNAM (C3) para cumplir sus objetivos fundacionales. Abordan
la multidimensionalidad del proceso de gestión de proyectos institucionales, desde el
análisis del entorno donde impactan estas investigaciones, teniendo como referencia
los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS) de la Agenda 2030 de las Naciones
Unidas. En el capítulo tres, Díaz Jiménez, García Islas y Gadsden Carrasco analizan el
contenido de los informes elaborados por el Observatorio Ciudadano Integral (OCO-
Los Cabos, México), mediante verificación ciudadana con el estándar “ISO 18091
Sistemas de Gestión de la Calidad– Directrices para la Aplicación de la ISO 9001:2015
en el Gobierno Local”, como una herramienta de evaluación del gobierno local para
la gestión integral de la calidad y el desarrollo sostenible. Este eje concluye con el
capítulo cuatro, en el cual Rosas-Domínguez, Jerezano-Díaz, Fontalvo-Buelvas y de la
Cruz-Elizondo visibilizan la vinculación entre autoridades, dependencias municipales y
académicas, para ofrecer a la ciudadanía el Programa Virtual de Capacitación en Huertos
(PVCH). Una iniciativa que brindó herramientas teórico-prácticas para implementar
huertos caseros en el contexto de pandemia por la COVID-19, apoyar la producción de
alimentos y fortalecer la agricultura urbana en Xalapa, Veracruz, México.
Estimado lector o lectora, espero lo referido motive la lectura de este importante
documento, con la certeza de que ello ampliará sustantivamente la visión sobre una
temática vinculada estrechamente con nuestro bienestar presente y futuro.
Me despido agradeciendo a las Doctoras María de los Ángeles Piñar Álvarez,
Astrid Wojtarowski Leal y Xochitl del Alba León Estrada, la confianza para realizar
este prólogo, lo que me brindó la invaluable oportunidad de continuar aprendiendo
sobre tan importante tema.
Serafín Ríos Elorza

Presidente
El Colegio de Tlaxcala, A. C.
21
EJE I. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Agenda Desde lo Local: instrumento de gestión integral
de la calidad en municipios de México.
El caso de Papantla, Veracruz1
María Lilia González Téllez2

María de los Ángeles Piñar Alvarez3
Enrique Jiménez Oliva4
Xóchitl Hernández Torres5
1. Introducción
El Programa 21 fue aprobado por 178 países, entre ellos México, en la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro
en 1992. En el capítulo 28 se establece que “cada autoridad local debería iniciar un
diálogo con sus ciudadanos, organizaciones locales y empresas privadas y aprobar un
Programa 21 local (una Agenda 21 local)”. Son numerosos los gobiernos que asumieron
el compromiso, dando origen a diversas agendas locales desde 1995 (Piñar, 2014). A
partir del 2015, la Asamblea General de la ONU adoptó la Agenda 2030 y los países
miembros, entre ellos México, se comprometieron con un plan de acción a favor de las
1
Este capítulo se deriva de la Tesis de la Maestría en Desarrollo Regional Sustentable, de El Colegio
de Veracruz, mediante el Programa Nacional de Posgrados de Calidad, CONACYT, México.
2
El Colegio de Veracruz, México. Correo electrónico: mliliagt@gmail.com
3
El Colegio de Veracruz, México. Correo electrónico: apinar@colver.info. Estancia de investigación
en el Instituto de Desarrollo Regional (2022-2023), Universidad de Granada, España.
4
Universidad Veracruzana, México. Correo electrónico: ejimenez@uv.mx
5
Universidad Veracruzana, México. Estancia Postdoctoral en El Colegio de Veracruz (2022-2023).
Correo electrónico: xhernandez@uv. mx
25
Agenda Desde lo Local: instrumento de gestión integral de la calidad en municipios de México.
El caso de Papantla, Veracruz
personas, el planeta y la prosperidad con el propósito de fortalecer la paz y el acceso a

la justicia. Dicha Agenda incluye “17 objetivos de desarrollo sostenible y 169 metas de
carácter integrado e indivisible que abarcan las esferas económica, social y ambiental”
(ONU, 2016).
A nivel nacional, entender la complejidad de los gobiernos municipales frente a su
importante participación y compromiso con la atención de los problemas y soluciones
para la sustentabilidad global, empieza por comprender que la gestión municipal en
México incluye temas que provienen tanto de las demandas ciudadanas, como de los
ordenamientos legales nacionales, que les otorgan funciones y establecen formas de
coordinación entre órdenes de gobierno para la ejecución de diversas políticas públicas;
además, atienden los compromisos internacionales a los que México se adhiere y que
toca resolver a los gobiernos municipales.
El municipio, conforme a lo establecido en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, es el responsable de múltiples funciones, algunas en
corresponsabilidad con los otros dos órdenes de gobierno. Estas atribuciones se explicitan
en diversas disposiciones como son el artículo 115 constitucional, que le ordena al
municipio brindar los servicios públicos incluida la seguridad, policía preventiva y
tránsito; le otorga autonomía en la administración de su hacienda, control de uso de
suelo y responsabilidades en la planeación del desarrollo de su territorio; el artículo 2º
se refiere a la protección de los derechos y el desarrollo de los pueblos indígenas; el
artículo 3º garantiza el derecho a la educación; el 4to. establece su participación en el
acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos. Por último, el artículo
21 le otorga al municipio funciones y responsabilidades en temas de seguridad pública
(DOF, 2022). De todos estos ordenamientos, dispuestos en la Carta Magna, se derivan
leyes que, de forma específica, distribuyen el ejercicio de funciones, competencias,
formas de coordinación y ejercicio de recursos, entre otros.
La necesidad de hacer partícipes a los gobiernos locales en el plan global de
acción en pro del desarrollo sostenible, radica en que son los más cercanos a la gente.
En este sentido, García (2004) puntualiza cómo, desde el año 1992, el gobierno local
es crucial en conducir a las ciudades al desarrollo sustentable de forma integral; los
municipios deben incluir en sus planes de desarrollo factores económicos, sociales y
26
ambientales, asegurando que la ciudadanía participe en la toma de decisiones, puesto

que los resultados de la gestión de los gobiernos municipales tienen como beneficiaria
directa a la comunidad. Sin embargo, Pérez y Arenas (2012) señalan al municipio como
orden de gobierno que no termina de modernizarse para hacer frente a sus múltiples
funciones y a los diversos ordenamientos legales que lo rigen.
En este contexto de transformación del municipio, en su paso del centralismo
al federalismo en México, y sobre la base teórico conceptual de la Agenda 21 de la
Organización de las Naciones Unidas, fundamentada en el principio de desarrollo
sostenible, surgió la Agenda Desde lo Local (Descentralización Estratégica para el
Desarrollo de lo Local, ADLL) en México en el año 2004, como parte de los esfuerzos
del llamado Programa Especial para el Auténtico Federalismo, impulsado en el sexenio
2000-2006 (INAFED/SEGOB, 2009). Dentro de sus objetivos se consideró: fortalecer
las capacidades de gestión y las haciendas públicas de los municipios, fomentar la
vinculación de gobierno, promover la transparencia y rendición de cuentas y propiciar
una mayor participación ciudadana (CESOP/Cámara de Diputados, 2006). El propósito
original era promover en los municipios el desarrollo integral, fortalecer sus capacidades
de gestión, fomentar la planeación estratégica y contribuir a la mejora continua para
alcanzar condiciones mínimas de desarrollo; con todo ello se consideraba al municipio
actor de su propio desarrollo y se pretendía generar estrategias de coordinación entre
órdenes de gobierno (INAFED-SEGOB, 2012).
Desde su creación, y a lo largo de una década (2004-2013), la ADLL se utilizó
como un programa de medición del desempeño en el que los municipios participaban
de forma voluntaria. La implementación consistía en cuatro etapas: un autodiagnóstico,
atender las áreas de oportunidad de mejora para luego verificar el cumplimiento, la
verificación a cargo de instancias con esta función (Instituciones de Educación Superior)
y, finalmente, la certificación de los resultados que daba lugar a la correspondiente
entrega de reconocimientos a los municipios según cumplimiento.
Tanto el autodiagnóstico como la verificación medían el grado de cumplimiento
en cuatro cuadrantes o ejes de desarrollo (institucional, económico, social y ambiental)
dividido en 38 indicadores, desagregados en 298 parámetros. La métrica para la evaluación
utilizaba era una simbología tipo semáforo: rojo (no deseable o inaceptable), amarillo
27
(con acciones de mejora no permanentes, por debajo de lo aceptable) y verde (situación

mínima indispensable, aceptable), tal y como especifican SEGOB-INAFED (2013).
El programa ADLL mostró a través de los años un incremento en la participación
de los ayuntamientos: en el 2004 fueron 26 los municipios verificados en el país,
para 2011, incrementó a 603 gobiernos municipales de 28 estados, participando
voluntariamente en el programa ADLL. El incremento también se registró en el número
de municipios que lograron el 100% de los indicadores en verde, con el correspondiente
Premio Nacional al Buen Gobierno. Mientras que en 2005 solo un municipio lo logró,
para 2006 fueron ocho municipios, y ya en 2011 fueron 236 (INAFED-SEGOB 2012).
La información que existe en el sitio oficial del INAFED muestra que en 2013 fueron
990 los municipios que lograron verificarse y 304 los que certificaron en verde todos
los indicadores (INAFED-SEGOB, 2013).
Papantla fue uno de los municipios participantes en el programa de la ADLL. En
el año 2012 obtuvieron 23 certificados en verde y, un año después, se alcanzaron los
38 certificados en verde, lo que dio lugar al reconocimiento nacional al buen gobierno.
Más allá de su participación en el programa federal, lo que se considera relevante para
el caso de estudio fue que Papantla incluyó el enfoque y metodología de la ADLL desde
la fase de planeación, con la intención de tener una guía para el desarrollo integral del
municipio, y escalar una agenda de gobierno al Plan Municipal de Desarrollo.
Este capítulo tiene como objetivo general el documentar el proceso y evaluar
los resultados de la práctica de la ADLL, como instrumento de gestión del desarrollo
del municipio de Papantla, Veracruz, México, durante el gobierno municipal 2011-
2013. Durante este periodo, el gobierno local utilizó la ADLL como instrumento guía,
tanto para la elaboración del Plan Municipal de Desarrollo como para su gestión; el
municipio participó en el programa del mismo nombre solo durante los años 2012
y 2013. Lograr este objetivo general tuvo tres objetivos específicos: 1) describir la
evolución de la Agenda 21 Local en el Mundo y de la ADLL en México, en el estado
de Veracruz y en el municipio de Papantla, del 2004 al 2013; 2) analizar, desde la
percepción de los servidores públicos, la contribución del instrumento ADLL para la
gestión pública local del desarrollo de Papantla; y 3) evaluar la participación ciudadana
28
en la gestión del desarrollo municipal durante 2011-2013, desde la percepción de los

servidores públicos y de los propios ciudadanos.
2. Metodología
2.1 Región de estudio
Papantla es uno de los 212 municipios que conforman el estado de Veracruz. Se ubica
en la zona norte de la entidad, en la región totonaca, y se caracteriza por tener un
alto porcentaje de población indígena. Es un municipio inmerso en la dinámica del
fenómeno metropolitano por ser uno de los cinco municipios que conforman la zona
metropolitana de Poza Rica (CONAPO, 2010). El Censo de Población y Vivienda 2010
reportaba en Papantla un total de 158,599 habitantes, 81,308 mujeres y 77,291 hombres,
donde el 40.09% es población urbana y el 59.91% población rural. La distribución
de la población de Papantla se reparte en 376 localidades, de las cuales cinco son
comunidades urbanas. En la ciudad de Papantla de Olarte, cabecera municipal, se
concentra el 33% de los habitantes del municipio. La ciudad se encuentra dividida en
70 colonias y cuatro barrios (Ayuntamiento de Papantla, 2011). Actualmente, Papantla
cuenta con 159,910 habitantes (INEGI, 2021): es un municipio extenso en territorio
con una alta dispersión poblacional, lo que representa un desafío a la hora de brindar
servicios públicos de calidad.
El órgano de gobierno del municipio de Papantla es el ayuntamiento que, para el
periodo de estudio, se conformaba por 13 ediles: el Presidente Municipal, un Síndico y
11 Regidores. El gobierno municipal se apoya en las autoridades auxiliares, que juegan
un papel preponderante para la gestión municipal a lo largo y ancho del municipio,
mismas que se encuentran distribuidas en 139 agencias y 69 subagencias municipales
(Ayuntamiento de Papantla, 2011).
La administración municipal, durante el periodo de estudio, estaba estructurada
de la siguiente manera: Secretaría del Ayuntamiento, Secretaría de Desarrollo Social;
Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente; Secretaría de
Servicios Públicos, Secretaría de Desarrollo Económico y Secretaría de Administración,
29
las cuales a su vez tienen bajo su responsabilidad las direcciones que atienden todos los
temas relacionados con su área. Existe además una Contraloría Municipal, la Unidad
de Transparencia y Acceso a la información, la Tesorería, y el Sistema DIF Municipal.
Esta estructura organizacional apoya al ejecutivo en la gestión de todas las acciones de
gobierno (Ayuntamiento de Papantla, 2011).
2.2 Diseño de la investigación
La investigación de carácter cualitativo se centró en el estudio de caso como estrategia,

siendo la unidad integral de análisis: la puesta en práctica de la ADLL durante la gestión
del gobierno del municipio de Papantla en el periodo 2011-2013, análisis pertinente que
permitió evaluar de manera profunda y completa. Como en todo estudio de caso, no se
pretende generalizar los resultados de manera probabilística, ni necesariamente obtener
muestras representativas, sino hacer “visible” y profundizar la experiencia del caso de
Papantla, desde el punto de vista de los actores políticos y sociales. Para asegurar la
confiabilidad de las fuentes se utilizó el método de triangulación, considerada como
un “proceso de uso de percepciones múltiples para clarificar significados, verificando
la repetición de observaciones o interpretaciones” (Arzaluz, 2005, p. 116). Para
la triangulación se pueden usar diferentes técnicas e instrumentos, cuantitativos o
cualitativos (Hernández, Fernández y Baptista, 2010), por lo que para este estudio se
usaron múltiples fuentes de información primaria o de campo, tales como encuesta,
entrevista a informantes clave y la observación directa. Asimismo, información
secundaria sobre la cual se realizó un análisis de contenido.
2.3 Sujetos de estudio
Se consideraron dos grupos de informantes clave: servidores públicos municipales

(autoridades y funcionarios), y ciudadanos representativos de diversos sectores
de la sociedad; con ello se pudo contar con la visión de la gestión municipal desde
perspectivas distintas.
30
Durante el desarrollo de la investigación de campo surgió la posibilidad de

realizar, además, una entrevista ad hoc al Secretario General de uno de los sindicatos
de trabajadores que laboran en el ayuntamiento, en virtud de que la mayoría de los
entrevistados se refirieron a los empleados municipales sindicalizados durante las
entrevistas. Asimismo, se entrevistó a tres de los consultores del equipo externo al
gobierno municipal, que intervinieron en el proceso de adopción de la ADLL como parte
del proceso de planeación, dado que algunos de los servidores públicos municipales los
mencionaron como pieza clave para el conocimiento y adopción de la ADLL por parte
del municipio.
Para cuidar la validez del estudio, se procuró que las categorías y relaciones
fueran útiles y usadas por diferentes autores (Arellano,1998; como se citó en Arzaluz,
2005, p. 115). Así, para el diseño de la entrevista al grupo ciudadano, se consideraron
las categorías: participación, colaboración, impacto de la gestión municipal y
percepción acerca del gobierno. Para el grupo de servidores públicos, las categorías
fueron: planeación, organización, seguimiento, percepción del impacto de la gestión
municipal, participación ciudadana, implementación de la ADLL y continuidad de la
gestión con ADLL.
La metodología incluyó investigación documental o análisis de contenido sobre
la evolución de la ADLL, desde su origen y hasta su aplicación en el municipio de
Papantla. A ella se sumó el análisis cualitativo de entrevistas acorde a la metodología
planteada por Piñar (2012), con el objetivo de conservar toda la información relevante
de cada uno de los actores y, asimismo, encontrar y analizar los puntos de coincidencia
y divergencia entre ellos.
El análisis cualitativo de los datos de las entrevistas a servidores públicos pasó por
tres fases: análisis vertical, análisis horizontal y análisis contrastivo. La sistematización
y análisis de los datos cuantitativos, proporcionados por las encuestas a ciudadanos, se
realizó mediante una base de datos creada en hoja de cálculo de Microsoft Excel.
31
4. Resultados
4.1 Evolución de la ADLL
La ADLL surge en el contexto de descentralización y fortalecimiento del federalismo

en México re-impulsado con el Programa Especial para un Auténtico Federalismo
en el periodo 2002-2006. Sus objetivos centrales eran impulsar la transferencia de
facultades, funciones y recursos de la Federación a los gobiernos locales, fortalecer
las capacidades de gestión y las haciendas públicas de los municipios, impulsar la
vinculación y coordinación entre órdenes de gobierno, promover la transparencia y
rendición de cuentas y, asimismo, propiciar una mayor participación ciudadana.
Derivado de lo anterior, se crea el Instituto Nacional para el Federalismo y
el Desarrollo Municipal (INAFED), órgano desconcentrado de la Secretaría de
Gobernación (SEGOB), al cual se le encomendó poner en práctica los proyectos
derivados del Programa Especial para el Auténtico Federalismo. Uno de esos proyectos
consistió en fortalecer las capacidades municipales, la profesionalización, cooperación
y coordinación entre órdenes de gobierno, partiendo de la medición de su estado actual
para conducir a los municipios a un mejor desarrollo. A partir de ello, durante diez
años (2004-2013) se contó en México con un programa de fortalecimiento y medición
del desempeño municipal denominado Agenda DESDE lo Local (ADLL), programa
que se convirtió en el Programa Agenda para el Desarrollo Municipal (2014-2018) y,
posteriormente, Guía Consultiva de Desempeño Municipal (2019-2022).
La ADLL se planteó como un programa fundamentado en las premisas de Agenda
Local 21 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y fue diseñada con la
participación de académicos, investigadores, funcionarios y autoridades de los tres
órdenes de gobierno, así como de representantes de asociaciones civiles (INAFED/
SEGOB, 2012). De acuerdo con documentos del INAFED, el propósito original
era promover en los municipios el desarrollo integral, fortalecer sus capacidades de
gestión, fomentar la planeación estratégica y contribuir a la mejora continua para
alcanzar condiciones mínimas de desarrollo, con todo ello se consideraba al municipio
32
actor de su propio desarrollo y pretendía generar estrategias de coordinación entre

órdenes de gobierno.
Los municipios participaban de forma voluntaria en el Programa ADLL y la
implementación consistía en un autodiagnóstico, atender las áreas de oportunidad
de mejora para luego verificar el cumplimiento, la verificación a cargo de instancias
con esta función (Instituciones de Educación Superior) y, finalmente, certificación de
los resultados y la entrega de reconocimientos a los municipios según cumplimiento.
Tanto el autodiagnóstico como la verificación medían el grado de cumplimiento en
cuatro cuadrantes o ejes de desarrollo (institucional, económico, social y ambiental),
divididos en 38 indicadores, desagregados en 298 parámetros, cada parámetro se
planteaba además en forma de pregunta.
La métrica para la evaluación utilizada era una simbología tipo semáforo: rojo
(no deseable o inaceptable), amarillo (con acciones de mejora no permanentes, por
debajo de lo aceptable) y verde (situación mínima indispensable, aceptable). La forma
de evaluar el avance era meramente cuantitativa, a través de número de municipios
participantes y número de certificados en verde, así como cuántos municipios lograban
el “reconocimiento nacional al buen gobierno”, es decir, todos los indicadores en verde.
El avance del programa ADLL durante 10 años ha sido medido cuantitativamente: de
26 municipios (2004) a 990 municipios (2013) que completaron el proceso hasta la
verificación, de ocho municipios (2009) a 304 (2013) con los 39 indicadores en verde
(Lizama, 2018).
Si bien la ADLL, con el conjunto de 39 indicadores o redes de política pública,
dejó de ser el Programa federal de fortalecimiento municipal en México aplicado por
el INAFED, para el año 2014 fue el fundamento para la norma internacional de la ISO
18091:2014, con las directrices para la aplicación de la Norma ISO 9001:2008 en el
gobierno local. Entre 2015 y 2019, se evalúa, aprueba y finalmente se publica la Norma
ISO 18091:2019 (FIDEGOG, 2022).
Finalmente, la ADLL derivó en dos importantes productos: por una parte, la
normalización del sistema de gestión de calidad integral a nivel internacional (ISO,
2019). Por otra, fue un programa que marcó la política pública nacional orientada al
fortalecimiento municipal (Lizama, 2018), si bien el Programa estaba acotado a un
33
mecanismo de diagnóstico, que no consideraba la asignación de recursos de carácter

federal ni para la implementación del Programa por parte del gobierno municipal, ni
para la fase de verificación por parte de la instancia académica, se creó sin recursos
asignados. Tan solo incluía documentos de ayuda: una guía de diagnóstico y verificación
(INAFED-SEGOB, 2012) y una Guía de Programas Federales “disponibles”, catalogados
por indicador y parámetro, como información básica (INAFED-SEGOB, 2013) para la
gestión de fondos alternativos para el desarrollo de futuras acciones de mejora.
4.2 Percepción de los servidores públicos acerca de la ADLL
Un total de 26 servidores públicos fueron entrevistados y encuestados (16 hombres y

10 mujeres), en su mayoría con estudios profesionales. Estos representaban diversas
perspectivas porque realizaban diferentes funciones: autoridades (27%), funcionarios,
mandos altos como titulares de contraloría, tesorería y de secretarías (27%), y
mandos medios como directores y coordinadores (46%), por lo que la muestra tuvo
una representatividad. Los resultados de la aplicación de la ADLL en el municipio de
Papantla durante la administración (2011-2013), aplicada durante la fase de elaboración
del Plan Municipal de Desarrollo (Ayuntamiento de Papantla, 2011) y la fase de gestión
del Plan arrojó una serie de categorías de análisis, que se enlistan a continuación:
a) Planeación: Todos los entrevistados consideran que el gobierno municipal se
caracterizó por ideas innovadoras e implementó programas innovadores. El
grado de innovación percibido por los servidores públicos fue 8% (regular), 50%
(innovador) y el 42% vieron al gobierno municipal como muy innovador. Por
otra parte, el 90% de los entrevistados consideró que la ADLL respetó la relación
entre el Plan Municipal de Desarrollo y sus programas sectoriales.
b) Transparencia y rendición de cuentas: La mayor parte de las y los servidores
públicos entrevistados (81%) consideró la gestión 2011-2013 con un grado de
transparencia alta y muy alta, el 15% la consideró media y solo un entrevistado (4%)
no respondió a la pregunta. Para el 85% de los entrevistados, la implementación
de la ADLL contribuyó a la transparencia y la rendición de cuentas del municipio
durante su gestión municipal.
34
c) Organización: Todos los entrevistados consideraron que la ADLL contribuyó

a la organización de la gestión municipal. La mayoría (80%) percibió que este
impacto fue alto y el 20% que fue una contribución regular. La mayor parte de los
entrevistados señaló que la ADLL fomentó la capacitación del personal durante
el proceso, facilitó el funcionamiento con responsabilidad en roles y funciones y,
al mismo tiempo, promovió el trabajo en equipo y la comunicación al interior del
ayuntamiento (entre áreas). Respecto al desarrollo de habilidades y capacidades
para llevar a cabo sus funciones, gracias a la implementación de la ADLL: el
100% de los entrevistados observó que sí se desarrollaron más capacidades. De
ellos, un 85% consideró que estas habilidades y capacidades mejoraron durante el
proceso y el 15% que fue una mejora mínima. El aspecto evaluado más bajo fue
el impacto de la implementación de la ADLL en la comunicación de las acciones
de gobierno a la población papanteca.
d) Conocimiento de la ADLL: Todos los entrevistados conocieron la ADLL, el 50%
refiere que la conoció desde el inicio de la planeación municipal y el otro 50%
durante la gestión del gobierno.
e) Impacto positivo de la ADLL en la gestión municipal: El 81% consideró que la
ADLL tuvo un resultado muy beneficioso para el municipio de Papantla y el 19%
percibió la implementación como poco beneficiosa.
f) Normativa municipal: Respecto al impacto positivo de la ADLL para la
actualización de la reglamentación municipal, el 65% consideró que sí contribuyó
de manera importante, mientras que el 34% de los entrevistados consideró poco
impacto y el 1% no contribuyó.
g) Toma de decisiones presupuestarias: El 57% de los servidores públicos consideró
que la implementación de la ADLL impactó altamente en la distribución del
presupuesto y el 43% argumentó que tuvo un bajo impacto.
h) Gestión de recursos y programas federales y estatales: El 69% de los entrevistados
considera que planear y dar seguimiento a la gestión con la guía de la ADLL tuvo
un impacto positivo en la gestión de recursos.
35
i) Coordinación con otros órdenes de gobierno: El 80% de los servidores públicos

piensan que la implementación de la ADLL contribuyó mucho a la vinculación y
el otro 20% que fue un impacto mínimo en este aspecto.
j) Enfoque de desarrollo: El 46% de los servidores públicos piensan que el enfoque
de desarrollo municipal durante su gestión fue integral, mientras que el 27%
considera que se enfocó más al desarrollo económico y el 27% lo percibió más
enfocado al desarrollo social.
4.3 Participación ciudadana en la gestión del desarrollo municipal (2011-2013)
El 15% de los servidores públicos piensa que la participación de los ciudadanos fue
muy alta durante su gestión, mientras que el 39% la observó alta y el 42% regular y 4%
la percibió baja. Esto aun cuando el 92% considera que el gobierno sí buscó involucrar
a las y los ciudadanos en la planeación y la gestión desde la misma elaboración del Plan
Municipal de Desarrollo, en el cual las iniciativas sociales fueron tomadas en cuenta.
En contraste, la perspectiva ciudadana mostró que el 10% de las y los encuestados (20
ciudadanos) piensa que el grado de participación fue muy alto, el 65% lo observó alto,
el 15% regular y el 10% baja o nula. El 75% de los ciudadanos encuestados considera
que el gobierno sí buscó la inclusión de la población en la planeación municipal; el 80%
de ellos piensa que se les tomó en cuenta para el desarrollo del plan y los programas
sectoriales, mientras que el 20% piensa que no.
4.4 Los espacios de participación generados por el gobierno municipal
Los espacios de participación generados por el gobierno municipal fueron

predominantemente consejos de participación y reuniones con ciudadanos, dejando de
lado formas de participación como consultas públicas y mesas sectoriales. En menor
grado, se consideraron otras formas como son audiencias, consultas a líderes de opinión
y asambleas comunitarias (usos y costumbres).
36
4.5 El grado de colaboración entre ciudadanos y gobierno
El grado de colaboración para la implementación de los programas y acciones es

percibido por los servidores públicos entre regular o medio y alto; por el contrario, los
ciudadanos en un 70% considera que existió una alta y muy alta colaboración, el 20%
la piensa regular y el 10% muy baja.
4.6 Contribución de la ADLL para promover la participación ciudadana
En cuanto al grado de contribución de la ADLL para promover la participación

ciudadana: el 50% de los servidores públicos lo percibió como un programa de alto
impacto y el otro 50% de bajo impacto.
Todos estos resultados ponen en el punto de mira la importancia de este programa
de fortalecimiento municipal durante una década (2004-2013). No solo impactó desde
el punto de vista cuantitativo, a nivel federal (Lizama et al., 2018), también a nivel de
un sector económico como el turístico (Piñar et al., 2017) y en materia ambiental en la
entidad federativa veracruzana (Piñar, 2014). Los resultados coinciden en evidenciar
las fortalezas crecientes del Programa y las oportunidades de mejora que se abrieron en
los municipios de México.
A nivel municipal, en este estudio de caso se muestra una profunda transformación
durante tres años de aplicación (2011-2013) de la ADLL, en la planeación y gestión
del desarrollo local, lo cual abre grandes posibilidades de éxito a la ISO 18091:2019.
Efectivamente, la Agenda Desde lo Local (2004-2013) y, posteriormente, la ISO 18091,
en su versión 2015 y 2019, definen un nuevo paradigma en materia de descentralización,
“jalan” el proceso desde lo local para alcanzar un desarrollo integral de los municipios
y, desde ellos y a través de ellos, el desarrollo de todo el conjunto de instituciones que
constituyen la relación intergubernamental, tanto a nivel internacional (FIDEGOG,
2022) como nacional, dado que recientemente la ISO 18091 se ha convertido en norma
nacional (IMNC, 2022).
La implementación de la ADLL durante 10 años en México no solo trajo consigo
un cambio de paradigma a nivel de planeación, gestión y resultados en los municipios
37
del país, también impulsó transformaciones de carácter organizacional, obligando a los

municipios a rediseñar su estructura y funcionamiento e impulsando la coordinación
con el gobierno federal, estatal y otros municipios con el fin de hacer más eficientes los
programas, proyectos y acciones.
5. Conclusiones
En el caso de un municipio, Papantla, la ADLL demostró ser un instrumento para la

gestión más eficiente del desarrollo del municipio, una herramienta muy útil para la
planeación, el seguimiento y la mejora. Al aplicarla como instrumento de gestión, los
gobiernos logran congruencia entre lo planeado, lo realizado, los recursos ejercidos y,
al mismo tiempo, que se facilite la rendición de cuentas. La ADLL fue un instrumento
que contribuyó de forma positiva a la gestión del desarrollo municipal de Papantla
durante 3 años, y a la gestión del desarrollo en México, desde la perspectiva de los
funcionarios públicos y de los ciudadanos. Efectivamente, los ciudadanos de los consejos
y organizaciones sociales percibieron una mejora en la gestión municipal de Papantla
(2011-2013) y la coordinación entre órdenes de gobierno (municipal-estatal-federal).
La herramienta promovió la participación de los ciudadanos en la agenda de gobierno y
generó confianza, credibilidad y legitimidad de las políticas y acción pública.
La ADLL desapareció en el año 2013 y nuevos programas federales de
fortalecimiento municipal fueron creados e implementados: Agenda para el Desarrollo
Municipal (ADM, 2014-2018) y Guía Consultiva de Desarrollo Municipal (GCM,
2019-2022). La SEGOB e INAFED no han logrado en 18 años evolucionar o transitar
de un simple “programa”, sin recursos o presupuesto, a una política pública para la
gestión del desarrollo municipal. Los tres programas (ADLL, ADM y GDM) fueron y
son un sistema de medición para que algunos municipios, voluntariamente y sin apoyo
alguno, documenten “por cumplir”, con el riesgo de convertir el Programa en un fin u
objetivo en sí mismo, y no en un medio para impulsar el desarrollo municipal integral
(institucional y de servicios, económico, social y ambiental) y sostenible.
México lanzó el programa ADLL en el año 2004 y no figura en los avances que
México reporta en la página de la ONU, apartado Agenda 21: si bien fue un loable
38
esfuerzo de descentralización estratégica para el desarrollo de lo local, tan necesario

para la Agenda 21 Local y la actual Agenda 2030, a la ADLL no se le ha dado la
importancia necesaria en las políticas públicas para el fortalecimiento y desarrollo de
los municipios. En Papantla, el proceso mismo de implementación dio pie a formas
distintas de interacción, generó cambios en las relaciones humanas que mejoraron los
resultados en la gestión del gobierno municipal, desde la óptica de los actores sociales
y los servidores públicos.
Pasaron 12 años desde el compromiso signado por México con la Agenda Local
21 (1992) hasta la implementación de una iniciativa plasmada en la Agenda desde
Lo Local en México (2004). Con la transformación de la ADLL (nacional) en la ISO
18091:2019 (internacional, aplicable a 167 países) gracias a la Fundación Internacional
para el Desarrollo de Gobiernos Confiables y, recientemente, con su transformación
en norma nacional (Norma Mexicana NMX-CC-9001-IMNC-2015), gracias a la
Secretaría de Economía y el Instituto Mexicano de Normalización y Certificación,
existe la esperanza que, de cara a la Agenda 2030 y el cumplimiento de los 17 objetivos
de Desarrollo Sostenible, se haga uso de esta herramienta internacional y nacional
extraordinaria para tener el rumbo y las estrategias concretas de cómo, desde lo local,
se logra avanzar en la consecución de la Agenda 2030.
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pdf
41
La Agenda 2030 y el derecho humano a la igualdad y no
discriminación entre diferentes tipos
de ciudadanos mexicanos
Ignacio Alonso Velasco1
1. Introducción
Según datos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU, 2019), hay 272 millones
de migrantes internacionales, un registro que indica un incremento de 51 millones de
personas desde el año 2010. Independientemente de su estatus migratorio, estas personas
tienen derecho en México a la salud, educación, acceso a la justicia, protección consular,
libertad de conciencia y expresión, a solicitar refugio, a la información y comunicación
y a la no discriminación. Este es un tema que debe ser de atención prioritaria para
México, ya que es el segundo país del mundo con el mayor número de migrantes
internacionales, así como espacio de tránsito en la ruta a Estados Unidos.
Es necesario reconocer, por un lado, la positiva contribución de los migrantes
al crecimiento inclusivo y al desarrollo sostenible; y, por el otro, que la migración
internacional es una realidad pluridimensional de gran pertinencia para el desarrollo de
los países de origen, tránsito y destino que exige respuestas coherentes e integrales. En
este sentido, la Agenda 2030 pretende garantizar la seguridad, el orden y la regularidad
de las migraciones, respetando plenamente los derechos humanos y dispensando un
1
Universidad de Quintana Roo, México. velasco@uqroo.edu.mx
43
La Agenda 2030 y el derecho humano a la igualdad y no discriminación entre diferentes tipos
trato humanitario a los migrantes, sea cual sea su estatus migratorio, y a los refugiados
y los desplazados.
Por otro lado, hay que señalar que la naturalización es el proceso por el cual
un ciudadano de un estado adquiere la nacionalidad de otro, con el cual ha adquirido
algunos vínculos producto de la estadía mantenida de manera legal en dicho país u
otros motivos, como el matrimonio o la ascendencia directa (padres, abuelos, etcétera).
La mayoría de los países establecen que, para que un ciudadano de otro país adquiera
su nacionalidad, debe primero renunciar a la que poseía ante un funcionario público
de su país de origen. Sin embargo, existen convenios bilaterales o multilaterales por
los cuales los ciudadanos de un país pueden adquirir la nacionalidad y la ciudadanía de
otro sin necesidad de renunciar a la anterior, abriendo de esta manera la posibilidad a
la doble nacionalidad.
Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2020), actualmente
hay un total de población en México de 126,014,024 habitantes, de los cuales 1,857,985
son personas nacidas en otro país que poseen nacionalidad mexicana, quienes tan solo
representan un 1% del universo total de los pobladores de dicho país. Con la finalidad
de evitar conflictos que se pudieran derivar de esta situación y para regular el ejercicio
de los derechos de este colectivo, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM) hace una remisión a la Ley, y en su Artículo 1° prohíbe toda
discriminación motivada por origen étnico o nacional. Considerar a los mexicanos por
naturalización como no mexicanos al 100 por 100, viola la Carta Magna y, en palabras
del periodista Carlos Loret de Mola:
Es racista, discriminatorio, xenofóbico e ignorante. Demuestra la mediocridad

del que no quiere competir más que contra los del vecindario, la cortedad
de miras de quien se niega a pensar en México como un país cosmopolita y
marcha a contracorriente de potencias que flexibilizan sus fronteras, unifican
sus monedas y consiguen el progreso de sus pueblos creando nacionalidades
comunes. (Loret, 2009)
Con este planteamiento se parte de la hipótesis de que todos los ciudadanos mexicanos
son iguales ante la ley, con los mismos derechos y obligaciones. Esto da pie a tratar
de alcanzar ciertos objetivos que sirvan para despejar algunas preguntas como: ¿es
44
un derecho fundamental el no ser discriminado por el origen nacional?, ¿realmente

cuentan con las mismas condiciones legales los mexicanos naturalizados que los que lo
son por nacimiento?, o ¿existe un criterio uniforme en la salvaguarda de los derechos
humanos de los mexicanos naturalizados en la legislación de las entidades federativas?
A grandes rasgos, consiste la metodología en un análisis comparativo de corte
cualitativo derivado de la revisión de las 32 Constituciones Locales que existen en todas
y cada una de las Entidades Federativas Mexicanas. Se identificó si entre los requisitos
para ocupar cargos públicos se encuentra o no el de ser mexicano por nacimiento.
Los resultados obtenidos se pudieron posteriormente mapear, con el objeto de poder
visualizar mejor cómo están distribuidos geográficamente, y graficar para facilitar la
comprensión acerca de los mismos.
Con la ayuda de esa metodología se llega al hallazgo de que actualmente los
oriundos de este país cuentan con privilegios que los naturalizados no pueden alcanzar,
de acuerdo con la redacción de las leyes domésticas. También se puede evidenciar la
falta de un criterio único en cuanto a la regulación al respecto en los diferentes estados
que integran la República Mexicana, debido a que existen unos más incluyentes que
otros. Se puede constatar por medio de este capítulo que son numerosos los cargos
públicos para los que se exige la oriundez mexicana para ser ocupados, tanto a nivel
federal como a nivel local. Este capítulo se divide en tres secciones: el prólogo, seguido
de un desarrollo, el cual se compone a su vez de un marco teórico conceptual, los
resultados y la discusión. Se finaliza con las conclusiones.
2. Desarrollo del tema
2.1 La protección de los derechos humanos por razón del origen nacional en México
Se puede decir que un derecho fundamental es aquel que está reconocido por una
disposición de derecho fundamental; es decir, una disposición de este tipo es un
enunciado previsto en una constitución o en los tratados internacionales que tipifican
un derecho fundamental (López, 2007).
45
En el caso concreto del derecho a no ser discriminado por el origen nacional se

encuentra expresamente citado desde el año 1948 en el Artículo 2° de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, en el que se afirma que “Toda persona tiene los
derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de
raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición”. Casi en
los mismos términos se regula también en el Artículo 1° de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, cuando se exige a los Estados Parte, como lo es México, a:
“respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por
motivos de […] origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier
otra condición social”.
Similares formulaciones se encuentran en el artículo 2° del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y 2° de la Declaración Americana de Derechos y Deberes
del Hombre. Ya a nivel nacional, la CPEUM, en su artículo 1°, prohíbe cualquier tipo de
discriminación por razón del origen nacional, desde la importante reforma en materia
de derechos humanos que entró en vigor en junio del año 2011, la cual situó en el centro
de la actuación del Estado Mexicano, la protección y garantía de los derechos humanos
reconocidos en dicha constitución y en los tratados internacionales ratificados por este.
En el ámbito local, también el estado de Quintana Roo prohíbe expresamente toda
discriminación motivada por origen nacional en los artículos 13 de su constitución, y
3° y 7° de su ley para prevenir, atender y eliminar la discriminación. En concreto
y en relación con el ámbito laboral, la fracción III del artículo 9° de esta última ley
mencionada considera como discriminación el prohibir la libre elección de empleo,
o restringir las oportunidades de acceso, permanencia y ascenso en el mismo. Al
consagrarse el derecho a no ser discriminado por el origen nacional tanto en el texto
constitucional como en tratados internacionales, de carácter supranacional, signados
por México, se convierte en un derecho fundamental que puede ser reclamado por los
medios jurisdiccionales correspondientes.
Debe existir una armonía entre las normas locales y los instrumentos internacionales
a los que el país se ha adherido, y esa compatibilidad debe ser vigilada primero por la
46
judicatura nacional y luego por la Corte Interamericana de Derechos Humanos si es

que el caso llega a sus estrados, por medio del control de convencionalidad (Hitters,
2009). Esta verificación de convencionalidad tiene un carácter difuso, ya que cada
uno de los magistrados locales puede y debe cumplir la tarea, sin perjuicio de la
posterior intervención de la Corte Interamericana. Esta labor no le corresponde tan
solo al poder judicial sino a todas las autoridades sin excepción, las cuales asumen una
responsabilidad de Estado en la defensa de los derechos humanos.
Este control difuso de convencionalidad y constitucionalidad en México resulta
del acatamiento de la sentencia de la Corte Interamericana en el caso Radilla Pacheco
vs. México, de 2009, por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en
el famoso expediente Varios 912/2010, decidido el 14 de julio de 2011, y de la reforma
constitucional de 2011 aquí comentada (Ferrer y Sánchez, 2013).
Este control difuso se llevó a cabo por TEPJF en una sentencia que emitió en
febrero del 2020, al dejar sin efecto la necesidad de ser mexicano por nacimiento para
aspirar a ser consejero del Instituto Nacional Electoral (INE). Con base en ello, el 26
de febrero del 2020, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión decidió, por
unanimidad, eliminar dicho requisito de la convocatoria que se había emitido, el 13
de febrero, para quienes desearan ser consejeros electorales en el periodo 2020-2029.
Con esta sentencia se logra sentar un precedente importante para que más ciudadanos
mexicanos naturalizados traten de ocupar cargos públicos.
2.2 Situación legal de los mexicanos naturalizados a nivel federal
Establece el Artículo 30 de la Carta Magna mexicana que la nacionalidad mexicana

se adquiere por nacimiento o por naturalización. Para ser considerado mexicano por
nacimiento no es imprescindible haber sido dado a luz en el territorio de la República,
sino que también se consideran como tales los que nacen en el extranjero, de padres
mexicanos, ya lo sean estos por nacimiento o por naturalización, incluso basta con que
posea dicha cualidad tan solo uno de los progenitores. Igualmente tienen la condición
de mexicano por nacimiento los que vienen al mundo a bordo de una aeronave o
embarcación mexicana, independientemente de si es mercante o de guerra.
47
Por el contrario, para llegar a ser mexicano por naturalización es necesario obtener
una carta que es otorgada por la Secretaría de Relaciones Exteriores tras haber superado
un examen de conocimientos y haber acreditado que se ha residido en territorio nacional,
cuando menos durante los últimos cinco años inmediatos anteriores a la fecha de la
solicitud de naturalización. La otra posibilidad es contrayendo matrimonio con alguien
que tenga la nacionalidad mexicana y estableciendo el domicilio conyugal dentro del
territorio de la República Mexicana. A lo largo de su articulado, la Ley Fundamental
Mexicana exige ser nacido en este país para ocupar cargos relevantes (ver Tabla 1).
Tabla 1. Cargos para los que exige ser mexicano por nacimiento en la CPEUM
Artículo Cargo
28, párrafo 23, fracción Comisionado del Instituto Federal de Telecomunicaciones o de
I la Comisión Federal de Competencia Económica.
Activo del Ejército en tiempo de paz y al de la Armada o al
de la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar cualquier
32, párrafo tercero
cargo o comisión en ellos.
Capitán, piloto, patrón, maquinista, mecánico y, en general,
32, párrafo cuarto
para tripular cualquier embarcación o aeronave que se ampare
con la bandera o insignia mercante mexicana.
55, fracción I Diputado Federal
58 Senador
82, fracción I Presidente del Poder Ejecutivo de la Unión
91 Secretario del Despacho
95, fracción I Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)
102, apartado A, párrafo
Fiscal General de la República
segundo
Fuente: elaboración propia, con base en la CPEUM (1917).
Hay que tener en cuenta que en su artículo 32, párrafo segundo, el cuerpo normativo
aquí comentado señala que para el ejercicio de dichos cargos y funciones es necesario
no adquirir otra nacionalidad. En atención a lo establecido en este artículo, la SCJN ya
ha tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto derivado de la resolución de varias
acciones de inconstitucionalidad como las siguientes: 48/2009, 19/2011, 20/2011,
87/2018, 59/2018, 4/2019 y 40/2019. En esta última sentencia, el Alto Tribunal determinó
que los congresos locales carecen de competencia para establecer como requisito
48
para acceder a cargos públicos el contar con nacionalidad mexicana por nacimiento.
Lo anterior, debido a que el artículo 32 constitucional debe interpretarse a la luz del
artículo 1° constitucional, de acuerdo con el cual debe preferirse la interpretación que
evite discriminación entre mexicanos.
La Corte considera que hay funciones públicas que deben ser realizadas únicamente
por mexicanos por nacimiento debido a su naturaleza, encaminadas a salvaguardar la
soberanía nacional. Aparte de lo normado en la CPEUM, ya comentado, en el contenido
de las leyes federales mexicanas son numerosos los cargos para los que se exige ser
oriundo de México, ya que en 46 cuerpos normativos de ámbito federal se pide la
oriundez mexicana para poder desempeñar casi 70 tipos de cargos diferentes.
Respetando los criterios de la SCJN, es necesario reformar la gran mayoría de
estas leyes para hacerlas justas, virtud a la que han de aspirar hacer realidad todos los
cuerpos normativos. No se trata de hacerlas “a modo” como sucedió con la Ley Federal
de las entidades paraestatales, cuando el 1 de marzo del año 2019 fue reformada en
su artículo 21 para posibilitar que el escritor Paco Ignacio Taibo II pudiera dirigir el
Fondo de Cultura Económica. El artículo 35 del mismo texto legal es el que regula los
derechos de los ciudadanos mexicanos, entre los cuales se encuentra, en su fracción II,
el de poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades
que establezca la ley.
De este apéndice final es de donde se “agarran” muchas leyes estatales para poder
ejercer su discriminación por el origen sobre los mexicanos naturalizados, al exigir
como requisito ser nacido mexicano para poder ser electo para algún cargo político o
para poder ser designado para ocupar algún puesto de carácter funcionarial.
3. Hallazgos y discusión
En el ámbito local existe un reclamo por diversificar los actores que tienen derecho
a participar como candidatos en la contienda electoral para renovar ayuntamientos,
diputaciones y gubernaturas. Se daría satisfacción a esta situación dando la oportunidad
de poder participar en un proceso electoral a todos los mexicanos mayores de edad, y
no solo para ejercer el derecho al voto, sino también para poder ser votados. De las 32
49
entidades federativas que forman parte de la República Mexicana, en 18 de ellas no es

necesario haber nacido mexicano para llegar a ser integrante del gobierno municipal,
mientras que en 14 entidades sí lo es.
Como se puede observar en el Mapa 1, entre las entidades estatales segregacionistas
se encuentran las que componen la Península de Yucatán (Quintana Roo, Campeche y
Yucatán), y el resto de estados sureños, como lo son Tabasco y Chiapas. Sin embargo,
son más los estados que no son discriminatorios con los mexicanos nacidos en el
extranjero, entre los que destacan entidades federativas ubicadas en la frontera norte,
como son Sonora, Chihuahua y Coahuila. En este bando están todas las entidades
federativas que no tienen acceso al mar, salvo Nuevo León, Aguascalientes y el Estado
de México. Para poder obtener una diputación estatal, de las 32 constituciones locales,
17 exigen un mínimo periodo de residencia, mientras que en 15 de ellas sí es obligatorio
ser nativo mexicano, por lo que el equilibrio al respecto es evidente.
Mapa 1. Distribución geográfica de las entidades federativas, en función de si

exigen o no, en sus constituciones locales, ser nacido mexicano
para poder ser miembro de un ayuntamiento
Fuente: elaboración propia.
50
En el Mapa 2 se ilustra cómo están repartidos los estados que pertenecen a ambos
bandos. De la comparación de dicha figura con la anterior, se puede evidenciar que
hay algunas entidades federativas que guardan una coherencia en el sentido de que son
discriminatorias o no, tanto para ser miembro de ayuntamiento, como para ocupar una
diputación local, entidades como Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Chiapas, Coahuila, Colima, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán,
Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora,
Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Sin embargo, hay seis estados
(Veracruz, Jalisco, Durango, Chihuahua, Quintana Roo y Estado de México) que no
tienen una postura clara y se muestran arbitrarios o antojadizos al respecto, pues no
siguen un criterio único a la hora de establecer los mismos requisitos de oriundez para
ser miembro de un ayuntamiento que para obtener una diputación.
Mapa 2. Distribución geográfica de las entidades federativas en función de si

exigen o no, en sus constituciones locales, ser nativo mexicano
para poder aspirar a una diputación local
51
En cuanto a los requisitos para poder lograr la gubernatura de algún estado, hay que
señalar que es el cargo de elección popular para el cual se requiere en más constituciones
locales la oriundez mexicana, en un total de 26, siendo tan solo seis entidades locales
las que permiten alcanzar la gubernatura sin tal cualidad. Esta doble posibilidad está
permitida por la propia Constitución Federal en su artículo 116, fracción I, párrafo
quinto, cuando establece que: “Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado
un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no
menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de los comicios…”.
Es de señalar también que para este cargo algunas constituciones locales siguen
estableciendo el requisito de tener que ser mexicano de segunda generación; es decir,
no es necesario solamente ser nacido en México, sino que además los dos progenitores
han de tener la cualidad de mexicanos (Constitución de Nayarit, artículo 62, fracción
I; Constitución de Sonora, artículo 70, fracción I). Incluso, en el estado de Morelos,
se requiere en el artículo 58, fracción I de su Constitución Local, “ser mexicano por
nacimiento e hijo de madre o padre mexicano por nacimiento”.
Desde finales del siglo pasado se eliminó del texto de la fracción I del artículo
82 de la CPEUM la necesidad de ser nacido mexicano de segunda generación para
poder aspirar a ocupar la Presidencia de la República, lo que le permitió a Vicente Fox
alcanzar dicho puesto. Hoy en día dicho precepto exige: “Ser ciudadano mexicano
por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicanos…”,
por lo que ya no es necesario que los padres tengan que ser nacidos en el mencionado
país. Lo mismo debe hacer la Constitución de Morelia, cuyo texto resulta anacrónico
e inconstitucional.
De hecho, la Acción de Inconstitucionalidad 19/2011 declaró inválido el requisito
señalado en el artículo 58 de la Constitución de Morelia, ya que contraviene el imperativo
del artículo 116, fracción I, último párrafo de la Ley Fundamental, conforme al cual
basta la calidad de mexicano por nacimiento, sin referir a la nacionalidad de los padres
y, en consecuencia, vulnera también el artículo 133 constitucional. Además, establece
un requisito adicional o de mayor amplitud que redunda en una restricción indebida al
derecho de voto pasivo (artículos 30, 32, 116 y 133).
52
Mapa 3. Distribución geográfica de las entidades federativas en función de que

requieran o no, en sus constituciones locales, ser oriundo
de México para ostentar una gubernatura
De la comparación de los tres mapas presentados, se pueden extraer algunos hallazgos

interesantes como, por ejemplo, que los tres únicos estados que no establecen el
requisito de ser mexicano de nacimiento para ocupar algún cargo de elección popular
son Querétaro y la Ciudad de México. No es casualidad que estas dos entidades
federativas sean las únicas, con la excepción del estado de Durango, que cuentan con
constituciones locales que han entrado en vigor en el presente siglo XXI, en el que
la defensa a los derechos humanos está más en boga, a diferencia del resto de las
constituciones, que la gran mayoría cuenta ya con más de un siglo de existencia.
Hay un total de nueve entidades federativas en las que un mexicano naturalizado
no puede ocupar ningún cargo de elección popular, estas son: Aguascalientes, Baja
California, Campeche, Chiapas, Colima, Nayarit, Nuevo León, Tabasco y Yucatán.
Llama poderosamente la atención los casos de Michoacán y Tamaulipas, los cuales, tras
53
negar la posibilidad a los nacidos fuera de México para ser miembros de ayuntamiento
u ocupar una diputación, se muestran permisivos con este colectivo con respecto a la
gubernatura, ¿qué razón habrá para emplear esta doble vara de medir?
Pareciera ser que esta arbitrariedad se lleva a cabo para favorecer la llegada
de algún candidato al cargo, por lo que las constituciones se hacen “a modo” y no
siguiendo criterios de justicia. En otras ocasiones, personas no nacidas mexicanas
logran ocupar cargos que les están vedados constitucionalmente, gracias a que
consiguen cartas de nacimiento mexicanas apócrifas, contraviniendo la ley. La razón
de que en México muchos cargos de elección popular estén vetados para personas
nacidas en el extranjero se puede encontrar en el pasado histórico de este país, pues
en muchas ocasiones otras civilizaciones han venido a saquear y obtener riquezas
para llevárselas a sus lugares de origen.
La diferenciación entre los nativos de América, descendientes de europeos, y los
que no lo eran, viene desde la época colonial, cuando se distinguía a la sociedad criolla
de la peninsular, originaria de la Península Ibérica. Esta separación en aquel entonces
jugaba a favor de los que procedían de la metrópolis, quienes gozaban de mayores
privilegios (Romero, 1976). Históricamente en México se le han adscrito ciertos roles
al extranjero o al naturalizado, como de traidores, desleales o con intereses ocultos.
De ahí se parte para negar a los mexicanos por naturalización derechos que deberían
corresponderles como mexicanos. Después de todo, en el artículo 31 de la propia
Constitución Federal no se distingue entre diferentes tipos de mexicanos a la hora de
definir qué obligaciones les corresponden.
Si se quiere castigar la desobediencia a la Constitución y la traición, ya existen
sanciones que aplican para todos los mexicanos. Es preferible partir de aquí que de
un estereotipo que asigna preconcepciones de “traidor” al mexicano naturalizado. Si
el Estado Mexicano no confía en los mexicanos, no debería otorgar su nacionalidad
a los que la soliciten. Ya en pleno siglo XXI resulta atemporal seguir perpetuando
esta división, es hora de pasar página y entender que no siempre quien viene de fuera
es con fines adversos. En México, los poderes fácticos hegemónicos contribuyen a
incrementar la percepción de que los extranjeros dañan al país (Marroni, 2013).
54
Por el contrario, se pueden encontrar en la historia de esta nación numerosos

ejemplos de gente que ha llegado en calidad de inmigrante a engrandecer este país. Las
grandes potencias a nivel mundial han logrado su desarrollo, en gran medida, gracias
a haber sabido aprovechar la preparación de la población que ha venido del extranjero.
Se calcula que, en Estados Unidos, por mencionar un ejemplo importante, hay casi 30
millones de hispanos. Para el año 2050, uno de cada cuatro norteamericanos será de
origen hispano (Carbonell, 2006).
Mucho se quejan los mexicanos de la discriminación que sufren en el país
vecino del norte, pero ciertamente la situación es peor en México con quien viene
del extranjero. Esto se puede comprobar, precisamente, con los requisitos para poder
aspirar a un cargo de elección popular. En Estados Unidos tan solo se exige ser oriundo
de dicha nación para poder ser Presidente, además de contar con al menos 35 años el
día de la elección y 14 años de residir en dicho país (Sirvent, 2006).
Para ser miembro de la Cámara de Representantes Estadounidense hay que tener
al menos 25 años de edad y siete de ser ciudadano de los Estados Unidos de América;
mientras que para ser uno de los 100 miembros que integran la Cámara de Senadores
del mismo país, hay que contar con al menos 30 años de edad y ser ciudadano de los
Estados Unidos de América, por lo menos desde nueve años antes al día de la elección
y vivir en el Estado al que representen (Sirvent, 2006). Como se puede observar, no
es necesario haber nacido en esa nación para postularse para esos cargos de elección
popular, ni para ser gobernador o cualquier otro cargo a nivel local. De hecho, el estado
de Nevada cuenta con un gobernador hispano, Brian Sandoval, desde el 2011, y el estado
de Nuevo México se convirtió ese mismo año en ser el primero en estar gobernado por
una mujer hispana, Susana Martínez. Ambos gobernadores son republicanos.
Esa permisividad en la normatividad estadounidense hace posible que hoy en
día sean numerosos los nacidos fuera de ese país quienes ostentan puestos sometidos
a un sufragio, entre ellos muchos latinos, en general, y mexicanos, en particular. A la
hora de llevar a cabo la selección del mejor aspirante a ocupar un cargo, de elección
popular o no, debería ser primordial considerar su perfil, su capacidad, su formación.
Por el contrario, el lugar donde uno haya nacido no debiera ser relevante, ya que es
algo que ni se puede elegir. Es inaceptable seguir manteniendo discriminaciones y
55
desigualdades basadas en un accidente tan coyuntural como puede ser el lugar de

nacimiento (Carbonell, 2006).
Un argumento que se esgrime para esta cerrazón al mexicano nacido en
el extranjero para ocupar un cargo de elección popular es que se supone que para
gobernar un territorio es necesario haber nacido ahí, para conocerlo, quererlo y tomar
las mejores decisiones para su territorio y conciudadanos. Sin embargo, hay muchos
ejemplos de autoridades oriundas de México que no han demostrado mucha solidaridad
con el pueblo mexicano a la hora de conducirse como mandatarios. Es por ello que
este argumento no se sostiene por sí mismo. ¿Qué virtud tiene un mexicano nacido en
México con respecto a un mexicano nacido fuera de dicho país? De entrada, el nacer en
un lugar no hace ni mejores ni peores. La única diferencia es que al primero su madre
le dio a luz en el territorio de la República Mexicana y al segundo no.
El nacer en un país no es un elemento indispensable para querer a su Estado, al
igual que no haber nacido dentro de un territorio no implica que no te sientas identificado
con él. Prueba de ello es que todos los días personas nacidas en México hacen todo lo
posible por irse a vivir a otro país, incluso poniendo en riesgo sus vidas y las de sus
familiares. Mientras que otros individuos nacidos en otros estados o continentes, lo
dejan todo en su tierra de origen y le apuestan a México como lugar de destino.
El haber nacido fuera de tierras mexicanas no debiera ser visto como un estigma
o “delito” imborrable, ya que se trata de un impedimento absoluto para ocupar un cargo
de elección popular en México, pues un mexicano naturalizado tendría que volver a
nacer y hacerlo, ahora sí, en este país, como si eso fuera algo que se pudiera decidir.
Es un impedimento que no se puede hacer desaparecer con el paso del tiempo. Las
motivaciones de la migración guardan profundos nexos con la exclusión y la pobreza.
La persona no encuentra en su entorno inmediato posibilidades de desarrollo personal
ni oportunidades de inclusión social o el hogar se enfrenta a múltiples necesidades que
es necesario satisfacer y sus miembros no poseen medios estables y suficientes para la
subsistencia (Tobar, 2013).
Con la creación de gentilicios como lo es el de “mexicano”, se trata de identificar,
a través de una fórmula homogénea a un todo social que se caracteriza por ser diverso.
La identidad que buscan crear los gobiernos no se concibe como auténtica, pues al crear
56
identidades homogéneas, la sociedad responde aludiendo a la diversidad sociocultural y

a las formas de ser diferenciadas. Mientras los gobiernos intentan formar una identidad
con bases artificiales, la sociedad lo interpreta como una imposición que rompe en buena
medida con la identidad auténtica que surge de la vida cotidiana (González, 2002).
4. Conclusiones
Tras observar los resultados, se puede asegurar que no se cumple la hipótesis planteada
en el prólogo, ya que no todos los ciudadanos mexicanos son iguales ante la ley, con los
mismos derechos y obligaciones. Esta afirmación se puede realizar tras comprobar que
los mexicanos naturalizados tienen vetada la posibilidad de acceder a muchos cargos por
el simple hecho de no ser oriundos de este país, por lo que no cuentan con las mismas
condiciones legales que los que son mexicanos por nacimiento, a pesar de que se ha
demostrado que el no ser discriminado por el origen nacional es un derecho fundamental,
protegido por la CPEUM y por tratados supranacionales, ratificados por México.
Además, se puede afirmar que no existe un criterio uniforme en las legislaciones
estatales con respecto a la salvaguarda de este derecho humano, derivado de la soberanía
con la que cuentan las entidades federativas, la cual permite regular este asunto con
libertad, pero siempre observando lo dispuesto en cuerpos normativos jerárquicamente
superiores como lo son la Constitución Federal y los tratados internacionales. En
conclusión, el desarrollo sostenible tiene que ir de la mano de la paz y la seguridad, no
puede haber uno sin el otro. En la Agenda 2030, en su ODS 16, se reconoce la necesidad
de construir sociedades pacíficas, justas e inclusivas que proporcionen igualdad de
acceso a la justicia y se basen en el respeto de los derechos humanos (incluido el
derecho al desarrollo), en un estado de derecho efectivo y una buena gobernanza a
todos los niveles, y en instituciones transparentes y eficaces que rindan cuentas.
Este viaje al 2030 lo debemos hacer de manera conjunta con los gobiernos, los
parlamentos, el sistema de las Naciones Unidas y otras instituciones internacionales,
las autoridades locales, los pueblos indígenas, la sociedad civil, las empresas y el sector
privado, la comunidad científica y académica y toda la población, en general. Ya se han
comprometido con esta Agenda millones de personas que la asumen como propia. Es
57
una Agenda del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, y precisamente por ello ha de
tener el éxito garantizado.
Hoy más que nunca es necesario sumar esfuerzos para crear un plan de desarrollo
integral y de cooperación en beneficio de la población que transita por México. El
futuro de la humanidad y del planeta está en nuestras manos, y también en las de
la generación más joven, que pasará la antorcha a las generaciones futuras. Ya está
trazado el camino hacia el desarrollo sostenible y corresponde a todos garantizar que el
viaje llegue a buen puerto y que sus logros sean irreversibles. ¿Te apuntas?
5. Referencias
Carbonell, M. (2006). Fronteras Territoriales. Ed. Mínima Trotta.

Ferrer, E. y Sánchez, R. (2013). Control difuso de constitucionalidad y convencionalidad.
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de la Nación y Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos.
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Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación.
Hitters, J. C. (2009). Control de Constitucionalidad y Control de Convencionalidad.
Comparación (Criterios fijados por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos). Estudios constitucionales, 7(2), 109-128. doi: 10.4067/S0718-
52002009000200005
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (2020). Censo de Población y
Vivienda, 2020. http://www.inegi.org.mx/
González, F. (2002). Participación social y la gestión pública municipal; una relación
conflictiva que debe construirse para el beneficio local. Revista Iapem, 51,
197-198.
López, M. (2007). Tratado de la Facultad Reglamentaria. Porrúa, S. A.
Loret, C. (2009). Naturalizados. Eluniversal.com.mx. https://bit.ly/3amLUSq
Marroni, M. (2013). Capital social, redes migratorias y ayuda humanitaria: ¿La
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58
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el sur de México, Centroamérica y el Caribe (pp. 167). SITESA.
Organización de las Naciones Unidas (ONU) (2019). La cifra de migrantes
internacionales crece más rápido que la población mundial. https://news.un.org/
es/story/2019/09/1462242
Romero, J. L. (1976). Latinoamérica: las ciudades y las ideas. Siglo XXI Editores, S. A.
Sirvent, C. (2006). Sistemas jurídicos contemporáneos. Porrúa, S. A.
Tobar, A. (2013). Discapacidad y migración hacia México y Estados Unidos: Un
análisis desde la exclusión social. En E. Baltar, M. Marroni y D. Villafuerte.
Viejas y nuevas migraciones forzadas en el sur de México, Centroamérica y el
Caribe (171-190). SITESA.
59
Experiencia de litigio y movilización judicial. Colectivos
ambientales en defensa del derecho al medio ambiente
sano: el Parque Irekua en Irapuato1
Johanna Cilano Pelaez2

Uribe Monfín Paulina3
1. Introducción
Uno de los temas de mayor debate y reflexión sobre justicia ambiental diligente, efectiva
y accesible está relacionado con las barreras de acceso, la centralidad de la participación
ciudadana y el activismo ambiental en el desarrollo del litigio. Los análisis no solamente
implican la comprensión de la dimensión técnico-jurídica relacionada con legitimidad,
tipos de acción, pruebas; sino que además necesitan considerar formas y prácticas
sociales que van más allá del entorno jurídico y que conforman sistemas infrajurídicos
−dominados y/o creados por la sociedad civil−, que incluyen operaciones particulares
de aplicación de las reglas, como el proceso de inspección o la aplicación negociada
de la reglamentación, especialmente por medio de mecanismos de autorregulación y
concertación (Olvera, 2018).
1
Colaboración como parte del beneficio de la beca de estancia posdoctoral en la Escuela Nacional
de Estudios Superiores León, recibida por Johanna Cilano, bajo la asesoría de la Dra. Paulina Uribe,
dentro del Programa de Estancias Posdoctorales UNAM.
2
Escuela Nacional de Estudios Superiores León (UNAM), México. jcilanop@enes.unam.mx
3
Escuela Nacional de Estudios Superiores León (UNAM), México. puribem@enes.unam.mx
61
Experiencia de litigio y movilización judicial. Colectivos ambientales en defensa del derecho
al medio ambiente sano: el Parque Irekua en Irapuato
Apoyadas en la noción de estructura de sostén y en un análisis de las barreras de

acceso a la justicia ambiental de Cappelletti y Garth (1996), Valencia (2014) y Cilano
(2018), este capítulo tiene por objetivo analizar la experiencia de litigio y movilización
judicial realizada por colectivos ambientalistas en Irapuato, Guanajuato, en defensa del
derecho al medio ambiente sano.
En un esfuerzo analítico por comprender las claves centrales de la relación
sociedad, naturaleza y derechos. Hay una remisión provocadora a la literatura sobre
la revolución estadounidense de los derechos −proceso sostenido y evolutivo que
produjo o expandió los nuevos derechos y las nuevas libertades civiles que tuvo tres
componentes: atención prestada por los jueces a los nuevos derechos, el apoyo judicial
a esos nuevos derechos (activismo judicial) y su implementación en la práctica (Epp,
2013)−, así como la presión ejercida desde abajo, organizada de forma deliberada y
estratégica por abogados especializados en la defensa de los derechos individuales y
esa defensa estratégica; y que fue posible gracias al desarrollo de lo que Epp denomina
la estructura de sostén de la movilización legal conformada por organizaciones de
defensa de derechos individuales, abogados especializados y fuentes de financiamiento
provistas por el gobierno.
Esta explicación de la revolución de los derechos basada en la idea de que existió
una estructura de sostén, es significativa para dos debates en la política y el derecho: 1)
si hay que sacrificar los procesos democráticos con el propósito de lograr la protección
de los derechos individuales; y 2) cuál es la mejor manera de proteger los derechos
del individuo en la sociedad moderna (Epp, 2013). Planteado así, se hace evidente
la necesidad de fortalecer instituciones e instancias, así como establecer derechos y
obligaciones de los distintos actores de cara a la protección del medio ambiente, la
justicia y el desarrollo sostenible.
62
2. Método
2.1 Participación y relatoría de hechos en el litigio del Parque Irekua y Torre de

consultorios en Irapuato, Guanajuato
Este capítulo es el resultado de una investigación de enfoque cualitativo, con herramientas

de acción-participación de parte de sus autoras. La investigación incluyó la revisión
documental, la observación participante en reuniones entre autoridades, organizaciones
de la sociedad civil y actores involucrados en el conflicto y se acompañó de una
exhaustiva revisión bibliográfica sobre el acceso a la justicia y las barreras de acceso.
Las entrevistas tuvieron como foco a miembros de organizaciones de la sociedad civil
demandantes, vecinos y afectados ambientales por una obra de infraestructura urbana.
También se incluyó la revisión de publicaciones en redes sociales, conferencias de
prensa e intervenciones públicas de las autoridades.
El caso de análisis tiene su origen en agosto de 2021, cuando el Colectivo Agenda
Ambiental Irapuato inició un nuevo proceso de defensa del derecho al medio ambiente
sano en la ciudad de Irapuato, que colocó en la arena pública un debate entre el derecho
al medio ambiente sano y el derecho a la salud.
Tres organizaciones civiles del estado de Guanajuato −Ágora de Cultura Ambiental
Guanajuato, A. C., Agenda Ambiental Irapuato y Acción Colectiva Socioambiental,
A. C.− iniciaron la defensa de un parque público denominado Parque Irekua, ante la
autorización municipal para donar una sección del parque a favor de la construcción
de una Torre de Consultorios para el Hospital General (hospital del sistema público de
salud y contiguo al parque). El antecedente del conflicto se ubica en diciembre de 2020,
cuando el ayuntamiento de Irapuato aprobó la desafectación del dominio público y
donación, a favor del Gobierno del Estado de Guanajuato, del predio La Misericordia,
donde se ubica una parte del Parque Irekua.
Representantes de la organización ecologista Ágora de Cultura Ambiental
Guanajuato A. C., argumentaron en la solicitud de amparo 695/2021 que con la
donación se afecta el derecho humano al medio ambiente de los irapuatenses y se
pone en riesgo la supervivencia del loro cabeza amarilla, en peligro de extinción,
63
y cuatro aves de protección prioritaria −el gavilán cooper, el gavilán pecho rufo, el
aguililla aura y el aguililla ala ancha−, contempladas en la Norma Oficial Mexicana
59-SEMARNAT-2010. Durante los meses siguientes, los colectivos involucrados,
autoridades y poder judicial enfrentaron el proceso de la mano de una importante
exposición mediática. Pronunciamientos, toma de partido, indolencia de autoridades,
y finalmente un proceso de negociación fueron acompañados durante el transcurso de
la investigación.
3. Discusión
3.1 Estructura de sostén y barreras de acceso a la justicia: estrategias y aprendizajes
Epp (2013) afirma, señala que las revoluciones de derechos dependen del litigio
extendido y sostenido en defensa de los derechos y libertades civiles y que la litigación
que tiene éxito en defensa de los derechos, consume una cantidad de recursos que
está más allá de lo que puede afrontar el demandante individual, recursos que solo
puede aportar una estructura de sostén permanente. Cada uno de los componentes de la
estructura de sostén ha contribuido de manera significativa al proceso de movilización
legal de los grupos organizados que ayudan a proporcionar asesoramiento legal experto
y a desarrollar y coordinar la investigación y las estrategias legales; suministran
financiación o ayudan a conseguir las fuentes de financiación; patrocinan o coordinan
la investigación extrajudicial; consiguen dar publicidad a los casos; y gestionan redes
de comunicación a través de las cuales se facilita el intercambio de ideas.
Epp (2013) explica la movilización legal como aquel proceso por el cual los
individuos entablan demandas relativas a sus derechos legales y hacen juicios para
defender o desarrollar tales derechos −y cómo de ningún modo este es una respuesta
directa a las oportunidades que ofrecen las promesas constitucionales o las decisiones
judiciales previas, ni tampoco a las expectativas que surgen de la cultura popular;
sino que depende también de los recursos para la litigación a favor de los derechos−,
los cuales se basan a su vez de una estructura de sostén formada por abogados y
organizaciones defensoras de derechos y de fuentes de financiamiento. Por otro lado,
64
junto a la necesidad de una estructura de sostén para la movilización legal y defensa de

derechos, es relevante entender la existencia de barreras y obstáculos para el acceso a
la justicia. Las barreras son:
obstáculos creados por nuestros sistemas jurídicos que son más pronunciados
para las reclamaciones pequeñas y para los individuos aislados, en especial
para los pobres (…) al tiempo que las ventajas son para los que tienen, sobre
todo para las organizaciones litigantes aptas para utilizar el sistema legal y
aprovecharlo; (Cappelletti y Garth, 1996, p. 22)
a lo cual se suman limitaciones relacionadas con la complejidad científica y tecnológica

de los conflictos, y la importancia económico y sociopolítica de casos ambientales
(Valencia, 2014).
Explicar las barreras y obstáculos que enfrentan aquellos defensores del ambiente
que asumen una vía o estrategia legal, así como evidenciar la ausencia de una estructura
de sostén visibiliza patrones o mecanismos que vulneran derechos y que deben ser
modificados, a la vez que deja evidencia de disímiles dimensiones que afectan la
eficacia de la norma jurídica. Más allá del tema jurídico, en la región latinoamericana
la aguda debilidad de la observancia de los derechos en la práctica explica parcialmente
algunos aspectos de la judicialización desde abajo, lo que plantea la pregunta del grado
en el que la movilización legal busca conseguir resultados judiciales específicos; o que
también esté encaminada a producir resultados y respuestas políticas; o a legitimar
ciertas demandas de derechos en la sociedad, independientemente de los resultados
legales y políticos más inmediatos (Sieder, Schjolden y Angell , 2011).
Según los estudios realizados por diversos autores (Cappelletti y Garth, 1996;
Valencia, 2014), un primer obstáculo es político (Valencia, 2014), relacionado con la
capacidad de maniobra e influencia que pueden tener los agentes económicos −empresas
y/o el Estado− que puede cometer abusos y violaciones igual que las multinacionales
o más, en los distintos espacios e instancias del acceso a la justicia ambiental (Olvera,
2018). En este caso, los demandantes sufrieron presiones y acoso público y privado por
parte de los distintos niveles de gobierno, desde el municipio hasta el gobierno estatal,
incluso sindicatos cooptados. Este acoso incluye mención en discursos oficiales,
intimidaciones en entrevistas en medios, y creación de estados de opinión adversos
65
a los ambientalistas entre la ciudadanía. En lo privado, amenazas, mensajes en redes

sociales y presión familiar ante posibles consecuencias.
Una segunda barrera es la desigualdad del litigio (Valencia, 2014) o diferencias de
poder entre litigantes (Cappelletti y Garth, 1996) expresada en el reconocimiento de que
“las diferencias entre litigantes inciden de manera determinante sobre las posibilidades
que tendrán las partes para lograr hacer efectivos sus derechos a través de esa vía”.
Este elemento es esencial, pues incidió en la preparación del caso, la recolección de
pruebas, la solvencia económica para costear abogados, asesores o expertos. En el
caso analizado ha existido una gran dificultad en encontrar abogados capacitados y
disponibles para aceptar llevar el proceso. La defensoría pública no cuenta con personal
adecuado o que haga posible atender una demanda ciudadana de acompañamiento en
un proceso de litigio ambiental.
La sobrecarga de estas instancias impone tiempos demasiado dilatados frente a
la necesidad de los colectivos de mover los mecanismos legales para evitar un daño
irreparable al ambiente. Aquellas organizaciones o abogados que deciden asumir
el acompañamiento legal de este tipo de procesos o no cuentan con la capacitación
específica, o son escasos y están sobre saturados de trabajo, o no tienen los recursos
económicos que permitan sostener en el tiempo las demandas necesarias para cumplir
con el proceso de litigio (entrega de documentación, vistas, reuniones con afectados,
recolección de pruebas). Los afectados ambientales y colectivos de defensores no
cuentan tampoco con la posibilidad de pagar este servicio especializado o están fuera
de redes colaborativas de trabajo entre activistas. Cuando se trata de proyectos locales,
el litigio también se apoya en la visibilidad mediática, de modo que las organizaciones
están limitadas para llamar la atención de alguna organización regional/nacional, lo
que afecta que puedan llevar a término el proceso legal y, por lo tanto, la demanda de
justicia ambiental.
Una tercera barrera u obstáculo es el económico (Valencia, 2014), o los costos del
litigio (Cappelletti y Garth, 1996). Esto implica los costos o gastos que deben asumir
las partes −principalmente la parte actora en algunas legislaciones−, el poco o nulo
apoyo estatal a la defensa ambiental y la inexistencia de fondos o instancias públicas
de apoyo para la financiación de estas acciones legales. Se incluyen el costo de los
66
servicios jurídicos, honorarios de abogados, asesores, expertos; costos de litigación

asociados a la presentación de recursos, pago de fianzas; costo de algunos elementos
probatorios indispensables en este tipo de litigio relacionados con exámenes científicos,
pruebas químicas, dictámenes ambiental y/o necesidad de personal calificado; la figura
del perdedor pagador, donde se deben asumir los costos de la parte demandada en caso
de pérdida de la acción legal desincentiva a las personas y organizaciones a exigir
el cumplimiento de un derecho o una normativa ambiental (Valencia, 2014; Cilano,
2018). En este caso, la presión económica es muy fuerte sobre organizaciones locales,
sin financiamiento para realizar estas actividades, la carga económica queda sustentada,
sobre todo, en recursos personales de los miembros y ciudadanos comprometidos. Esos
obstáculos económicos se traducen en la imposibilidad de sostener financieramente
una opinión técnica que contrarreste la propuesta oficial; el pago de campañas de
promoción y difusión de los impactos de la obra y los avances del proceso; contar con
un apoyo legal permanente y oportuno; entre otros.
Una cuarta barrera son las dificultades procesales (Valencia, 2014), que se
refieren a elementos como la inexistencia de procedimientos especiales para la tutela
ambiental; la discusión en torno a la legitimación procesal, y la falta de consagración
de una legitimación universal para intervenir a favor del medio ambiente y los derechos
ambientales; los temas de tiempo (Cappelletti y Garth, 1996) y lentitud en la tramitación
de los procesos y las medidas cautelares. Un ejemplo es la dificultad en la acreditación
de legitimidad de los ciudadanos o defensores del medio ambiente, frente a la ley
tanto como frente a la sociedad que representan. Además, la legislación no es evidente
en cuanto a la acreditación de la afectación ambiental directa que muchas veces es
entendida como cercanía o contigüedad con el lugar afectado y en otras ocasiones es
validada en función de la estructura organizacional que respalda al quejoso/a.
Una quinta barrera se refiere a la dificultad en el manejo, interpretación, y
valoración de las evidencias y pruebas por las partes y los jueces (Valencia, 2014).
La necesidad de pericias complejas, actuación conjunta de expertos; dificultad en la
prueba del nexo causal; inexistencia de patrones uniformes para el cálculo del perjuicio
o daño ambiental junto a la carencia de recursos materiales de los legitimados activos,
limitan el acceso a una justicia ambiental efectiva (Cappelli, 2006). En algunos casos,
67
si el/la quejoso/a forma parte de una organización civil, puede buscar vías colaborativas
para cubrir estos desafíos, aunque no siempre es posible pagar los costos de estudios
técnicos especializados, pero si el/la quejoso/a no cuenta con esa red, esta dificultad
puede ser la más desafiante para continuar con un litigio.
Una sexta barrera de acceso señalada por Valencia (2014) es el valor otorgado por
autoridades encargadas, jueces y tribunales, del conocimiento y reconocimiento
de los saberes tradicionales y cotidianos de los ciudadanos sobre la problemática
ambiental, en las causas colectivas ambientales que tiende a ser menospreciado o
subvalorado frente al conocimiento experto o la prueba científica. Cafferatta (2008)
sostiene la necesidad de buscar institutos jurídicos que reconozcan el diálogo de saberes
y valoren de forma complementaria el saber experto, y el saber tradicional y popular.
Aún así, el desafío recae significativamente en la manera de sistematizar y presentar
dichos conocimientos o saberes.
La séptima barrera de acceso identificada por Valencia (2014) se relaciona
con el poco desarrollo de capacidades y competencias para la participación, al
relacionar el acceso a la justicia ambiental con la existencia de una ciudadanía activa
y comprometida con su entorno. En el caso particular eso coloca en condición de
vulnerabilidad y minoría a los colectivos que decidieron asumir una acción legal
contra las obras del municipio. Es particularmente destacado señalar las respuestas
sociales a las preocupaciones que alegan los actores demandantes y el constante tratar
de explicar la dimensión ambiental del problema. En el proceso, los activistas han sido
poco acompañados y no pocas veces cuestionados por los posibles beneficiarios que no
comprenden la importancia del ejercicio y la participación ciudadana como elemento
clave para garantizar justicia ambiental. La forma en que se estructuran comités
municipales y el manejo de las licitaciones públicas hace que el empresariado también
este temeroso de posibles represalias y violencia si asumen algún tipo de liderazgo o
acompañamiento a este tipo de iniciativas.
Como octava y última barrera identificada por Valencia (2014) está el insuficiente
acceso a la información ambiental, pues solamente con la existencia de una información
clara, precisa, oportuna y relevante mejora el nivel de participación y de apropiación de
la temática y la problemática ambiental; además, limita la posibilidad de que se genere
68
impunidad cuando se desarrollan proyectos con grave impacto en el medio ambiente

y se afectan los derechos ambientales de los habitantes de esos territorios y el medio
ambiente (Di Paola, Duverges y Esain, 2006). La información que se consigue es solo
por transparencia y eso requiere de una habilidad importante para saber manejar la
plataforma. En el caso particular, esa información está además limitada por la vigencia
del reglamento de protección ambiental del municipio de Irapuato, ya que el más
vigente es de 1995 (Reglamento de protección del ambiente del municipio de Irapuato,
1998), su actualización y revisión ha llevado años y aunque en el 20194 hicieron una
consulta pública, aún no ha sido aprobado por el ayuntamiento de Irapuato. Es por esto,
que el tema de acceso a la información fue uno de los puntos de acuerdo del convenio
que los activistas lograron con el municipio de Irapuato: “XIV. Implementar un sistema
de acceso a la información sobre el estado que guardan los bienes comunes naturales
del municipio de Irapuato, Guanajuato, que estará permanentemente actualizado”
(Acuerdo municipio y Agora, 2021).
4. Conclusiones
De la aproximación conceptual y el análisis del caso del Parque Irekua en Irapuato,

Guanajuato, es posible señalar algunos elementos transversales de las problemáticas
para realizar activismo ambiental y ejercicios de defensa legal del ambiente a través
del litigio. Elementos clave para pensar la agenda de desarrollo sostenible, en especial
los objetivos 16 y 17, enfocados en la paz, la justicia e instituciones fuertes, y en la
necesaria creación de alianzas y colaboraciones entre los actores.
La experiencia aprendida de muchos años en México coloca en el imaginario
social que las leyes no sirven para nada. Las personas no consideran las leyes y el
derecho como opción cuando se sienten afectados, porque su experiencia sugiere
que esos ejercicios legales son oblicuos e infructiferos, lo que revela un problema
además de debilidad institucional importante. Experiencias anteriores de los mismos
colectivos, así como de los mismos actores del municipio Irapuato, reflejan incredulidad
4
En el momento del caso de interés el reglamento no se había publicado. Lo publicaron el 8 de julio de
2022. file:///Users/paulinauribemorfin/Downloads/2022-07-Reglamento%20Ambiente%20Irapuato.pdf
69
de ciudadanos, incluso algunos vinculados a movimientos y activistas ambientales.

En cada entrevista o pronunciamiento público, los colectivos buscaron reivindicar la
necesidad de utilizar los procesos legales y de democratizar el litigio como herramienta
de justicia ambiental, ante la incredulidad de medios de comunicación o seguidores en
redes sociales. Incluso ante la evidencia de éxito de procesos anteriores, la sensación
de incredulidad se mantiene o se considera que son “situaciones excepcionales” y no
una regularidad. En México, la experiencia de ser ciudadanos sujetos de derecho es, en
el mejor de los casos, difusa.
El camino para decidir qué tipo de proceso legal debe implementarse también es
accidentado y complejo. Las barreras relacionadas con la desigualdad de los actores
involucrados en el conflicto y las limitaciones económicas requieren de un conocimiento
especializado que no tiene cualquier ciudadano y, en el caso de los abogados, con
frecuencia no siempre están debidamente capacitados en materia ambiental o no pueden
cumplir los términos procesales. Esto evidencia la necesidad de generar estrategias
colaborativas, así como formas de financiamiento, incluso a nivel internacional, para el
desarrollo de procesos de litigio estratégico en materia ambiental.
Además, las limitaciones que impone la regulación de la legitimidad activa hacen
que sea necesario explorar distintos recursos legales como acciones colectivas, o
distintos amparos (diversos quejosos, por ejemplo), y quizás tener suerte con la segunda
o tercera fórmula de amparo. Todo ello con el correspondiente costo económico y
emocional, así como la experiencia de defensa o de litigio bajo presión mediática (una
vez publicitado el conflicto).
La complejidad y el tecnicismo que requiere la acción jurídica atraviesa la
percepción general de la defensa legal como algo imposible o lejano y no como
mecanismo de justicia ambiental o reivindicación de derechos. Los ciudadanos lo
perciben como algo ajeno y aquellos que se acercan a las instancias existentes, a
abogados, defensores públicos, encuentran las limitaciones de estos en términos de
disponibilidad y recursos. No solo para los ciudadanos de a pie, muchas veces los
integrantes de los colectivos saben que las leyes no sirven o no alcanzan para parar
una tala ilegal de árboles o evitar un vertimiento de aguas contaminadas en un río.
Sienten la vulnerabilidad y el desamparo como ejes de cualquier intento de movilizar
70
los mecanismos legales. Una percepción igualmente instalada es la de “valorar” o

presentar el beneficio ambiental en términos económicos, considerando que este podría
ser un elemento importante para que la ciudadanía entienda la importancia de preservar
ciertos recursos.
Una dimensión no menos importante en la percepción sobre el derecho, el
papel de los abogados y la justicia, está en el diseño de los sistemas educativos y
las escuelas de derecho. La enseñanza del derecho ambiental está marginada en las
escuelas de derecho, colocando materias relacionadas en los periodos terminales en
esquemas opcionales. Es muy común que los alumnos la perciban como una opción
técnica para realizar consultorías, llenado de formatos y cumplimiento de indicadores.
Por su parte, en términos de formación de capacidades, como alerta el ODS 17, la
educación ambiental tradicional ha carecido de la integración de una perspectiva de
derechos, centrada en la defensa y preservación de ciertos recursos naturales y en
una visión tradicional de la sustentabilidad. No está de más señalar que la percepción
sobre el derecho a un medio ambiente sano siempre está en juego con la percepción de
violencia, de modo que los ciudadanos con frecuencia ven más importante los temas
relacionados a la violencia o la seguridad, que los del medio ambiente, lo que refleja
una incapacidad aprendida de mirar el mundo de manera integral. En la actualidad, en
el contexto de pandemia por COVID-19, el caso de defensa del Parque Irekua mostró
cómo legal y mediáticamente, los derechos también colisionan. En este caso particular
fue el derecho al medio ambiente sano y el derecho a la salud. Es necesario mencionar
que la prevalencia de un derecho sobre otro formó parte fundamental de los argumentos
de ambas partes en el litigio y fue la juez quién tomó las decisiones al respecto.
Los jueces, a pesar de los avances legislativos de los últimos años y de las
posibilidades que ofrece la reforma de derechos humanos de 2011, siguen siendo muy
tradicionales en sus fallos. Presentan muy poca capacidad de innovación. La carencia
de un procedimiento propio y de jueces especializados en la materia, ha afectado la
posibilidad de movilizar un activismo judicial que genere pronunciamientos que sirvan
de precedente a litigios futuros. La percepción de corrupción e impunidad de la justicia
en México llega también a la materia ambiental. Las presiones políticas y los beneficios
económicos son colocados muchas veces por encima de los derechos y la defensa del
71
medio ambiente. Cuando esto ocurre en casos mediáticamente relevantes, que ocupan
la agenda nacional, contribuye a alimentar la desconfianza y la poca credibilidad en el
poder judicial en sus distintos niveles.
La experiencia de los colectivos ambientalistas involucrados en el caso del parque
Irekua refleja una diversidad de problemáticas que afectan hoy la justicia ambiental
en México, así como la posibilidad de extender el litigio como garante de derecho.
Otro elemento de cara para alcanzar los ODS se relaciona con la necesidad de ubicar
a la ciudadanía como un actor relevante frente a la corrupción, donde el acceso a la
información ambiental y la capacidad de exigir decisiones públicas fundamentadas
juegan un rol central, tal como dice el objetivo 16. Es necesario fortalecer las herramientas
que garanticen decisiones inclusivas, participativas y representativas, que abonen al
bienestar de la ciudadanía y a las relaciones respetuosas con el medio ambiente.
La falta de respeto al entorno, los ordenamientos territoriales y los planes de
desarrollo en la toma de decisiones públicas; la existencia de un déficit en la educación
ambiental de los ciudadanos de manera individual o colectiva; el desconocimiento de
las diferentes estrategias para proteger y defender el ambiente, incluso dentro de los
propios abogados; y la falta de herramientas para que el ciudadano ejerza un papel
activo en sus comunidades, constituyen limitantes muy relevante para que el ciudadano
cumpla su rol en la exigibilidad del derecho y la búsqueda de justicia ambiental.
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75
Los sistemas de transparencia gubernamental en los
ayuntamientos hidalguenses: cambio o inercia
en las unidades de transparencia
Israel Cruz Badillo1

Benito León Corona2
Diego Daniel Cárdenas de la O.3
1. Introducción
La transparencia gubernamental es, de acuerdo con Fox (2007), una característica de

las organizaciones que se refiere a la existencia o no de la información y de los sistemas
que la producen en las dependencias públicas. En México, su configuración depende
del marco institucional que establece las reglas a través de las cuales se garantiza el
acceso y disponibilidad de información.
La reforma administrativa en la Ley General de Transparencia del 2016 incorpora
cambios en la política de transparencia para garantizar el derecho a la ciudadanía
al acceso a la información pública, como dotar de autonomía a los institutos de
transparencia en las entidades federativas; se establece un catálogo de sujetos obligados
con obligaciones comunes y específicas, se homologan procedimientos para dar acceso
a la información, entre otros.
1
Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, México. badillo@uaeh.edu.mx
2
Universidad Autónoma Metropolitana, México. belecor@msn.com
3
Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, México. ca131590@uaeh.edu.mx
77
Los sistemas de transparencia gubernamental en los ayuntamientos hidalguenses:
cambio o inercia en las unidades de transparencia
La transparencia gubernamental se desarrolla y produce, o no, al interior

de las oficinas administrativas, y por lo tanto se recurre al concepto de capacidad
administrativa (Rosas, 2008; Fuentes, 2018) como instrumento analítico para medir
el nivel de cumplimiento de las obligaciones de transparencia gubernamental en los
ayuntamientos por medio de las Unidades de Transparencia.
El objetivo de este capítulo es medir la capacidad administrativa de las Unidades
de Transparencia en los municipios del estado de Hidalgo, en 2018, para explicar el
cumplimiento con las obligaciones de transparencia en las solicitudes de información y
dar cuenta de las condiciones de desarrollo institucional alcanzado en el ámbito estatal.
La pregunta principal que guía la investigación es ¿qué elementos de la capacidad
administrativa de las Unidades de Transparencia Municipal son cruciales en la gestión
de las solicitudes de información? Esta investigación contempla a los 84 municipios
del estado de Hidalgo, para el análisis con la información disponible producida por el
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, y de los informes
anuales del Órgano Garante del estado de Hidalgo.
La hipótesis que se pretende validar es: a mayor capacidad administrativa del
ayuntamiento en la existencia de una Unidad de Transparencia, se garantiza un mayor
cumplimiento con las obligaciones de transparencia en las solicitudes de información.
Por lo tanto, la variable independiente más significante es el personal adscrito, el
presupuesto y la dependencia jerárquica de las Unidades de Transparencia Municipal
(UTM), para ser medida a partir de las ideas de Rosas (2008) y de Fuentes (2018).
Metodológicamente, se estimó un análisis estadístico a partir de un modelo de
regresión lineal múltiple, que calcula la probabilidad de la capacidad administrativa
de las Unidades de Transparencia Municipal (UTM) en la gestión de las solicitudes de
acceso a la información pública de los municipios del estado de Hidalgo del 2018, a
partir de variables como: el personal adscrito, el presupuesto, la dependencia jerárquica,
entre otras. Es importante mencionar que el documento se enmarca en los Objetivos
del Desarrollo Sustentable (ODS), en especial al 16 referido a la Paz, a la justicia e
instituciones fuertes, de acuerdo con la meta “Crear instituciones eficaces, responsables
y transparentes a todos los niveles”.
78
Es de especial interés el desarrollo institucional para esta investigación, en general,

y el de las Unidades de Transparencia Municipal, en particular, por la responsabilidad
que le compete del sistema de gestión de la información gubernamental, por medio de la
capacidad administrativa para el cumplimiento de las obligaciones de la transparencia.
El capítulo se organiza de la siguiente manera: primero se mencionan los elementos
teórico-analíticos de la transparencia gubernamental y la capacidad administrativa; en
segunda instancia se expone la metodología a seguir, así como la operacionalización
de los conceptos y las principales fuentes de información; en tercer lugar, se analizan y
discuten los resultados; y, finalmente, se exponen las conclusiones.
2. Elementos para el estudio de la transparencia municipal
La transparencia en el ámbito gubernamental alude a “la existencia o no de la información

–y de sistemas que la producen– sobre lo que son, hacen, utilizan y producen las
dependencias del gobierno […] es en esencia, el acceso público a datos e información”
(Fox, 2007; como se citó en Sosa, 2011, p. 22). En cambio, la rendición de cuentas en
el gobierno se define como:
La obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus

mandantes o principales, de los actos que llevan a cabo como resultado de una
delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal
y que implica sanciones en caso de incumplimiento. (Ugalde, 2002; como se
citó en Sosa, 2011, p. 24)
Al respecto, la idea de transparencia es utilizada para requerir de las organizaciones

públicas la apertura, claridad, honestidad e información. De esta manera, Guerrero
(2008) la indica como un atributo de un ente colectivo que hace pública la información
sobre su funcionamiento, los procedimientos internos, la administración de recursos,
los criterios de decisión, las actividades y el desempeño.
En esta aproximación es importante resaltar que no son las organizaciones
o sus acciones las que son propiamente transparentes, sino que la transparencia
gubernamental se refiere a la información producida y generada de las prácticas y
modelos de organización gubernamental. Se trata de: “un rasgo o característica de
79
las organizaciones públicas y de quienes las conforman y las hacen funcionar” (Sosa,
2011, p. 22). La transparencia, entonces es la cualidad aplicable a los entes públicos
para colocar a disposición de la sociedad la información que generan y permite la
evaluación de las acciones gubernamentales.
En México, la transparencia gubernamental adquiere su forma institucional con
la publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental en el año 2002, dando apertura a la publificación de la gestión pública en
la administración de los tres órdenes de gobierno a través de la información generada y
contenida en el primer catálogo de “obligaciones de Transparencia”. Posteriormente, en
el 2016, se realizan reformas administrativas a la Ley General de Transparencia y Acceso
a la Información Pública del 2016, para distribuir competencias y, fundamentalmente en
el ámbito de transparencia gubernamental, establecer un catálogo único de obligaciones
de transparencia comunes y un catálogo de obligaciones de transparencia específicas,
atendiendo la naturaleza de la institución pública.
En suma, la transparencia gubernamental es, de acuerdo con Fox (2007), una
característica de las organizaciones que se refiere a la existencia o no de información
y de los sistemas que las producen en las oficinas de las dependencias públicas. En
México, su configuración depende de un marco institucional que determina las reglas
a través de las cuales se garantiza el acceso y disponibilidad de información. Con base
en la reforma administrativa del 2016 de la Ley General de Transparencia y Acceso
a la Información Pública, las Unidades de Acceso a la Información Pública (UAIP)
se cambian a Unidades de Transparencia Municipal (UTM) instancia organizacional
responsable de la administración y gestión de la información pública del ayuntamiento.
Por lo tanto, se puede medir su funcionamiento a partir de la capacidad administrativa.
El segundo componente de esta investigación es la capacidad administrativa de
las oficinas gubernamentales responsables de la gestión de la información pública, la
Unidad de Transparencia Municipal (UTM), para el cumplimiento de esta tarea de la
administración pública municipal. De manera puntual, Rosas (2008) señala:
La capacidad administrativa hace alusión a las habilidades técnico-burocráticas

del aparato estatal requeridas para instrumentar sus objetivos oficiales. En
80
este componente resaltan dos dimensiones, la primera enfocada a los recursos

humanos y la segunda a la organización. (p. 128)
Se habla, como precisa Fuentes (2018), de “la presencia de dos tipos de recursos
claves: personal calificado para cumplir con la función pública y recursos financieros
para solventar las acciones estatales” (p. 100); cabe precisar que para este estudio la
capacidad administrativa es la cantidad de personal adscripto a la UTM, el presupuesto
y la dependencia jerárquica del titular.
El último elemento es el cambio organizacional: “toda modificación [y ajuste]
observado en la […] estructura de un sistema organizacional que tiene un carácter
relativamente durable” (Proulx, 2014, p. 116) (CITA NO ENCONTRADA EN
LAS REFERENCIAS). En otras palabras, el cambio organizacional es la respuesta
funcional de la organización, relativo al proceso de recepción e incorporación de
nuevas responsabilidades administrativas, por ejemplo, en la política de transparencia,
observable en el notable incremento de 29 a 48 obligaciones de transparencia para
los municipios, la creación de obligaciones específicas para generar información, la
homologación de los procedimientos para la gestión de la información pública, entre
otros.4 Esto, sin duda, hace necesario ampliar y fortalecer las capacidades institucionales.
3. Metodología
Con respecto a la pregunta de investigación, se estimó un análisis estadístico a partir

de un modelo de regresión lineal múltiple, que calcula la probabilidad de la capacidad
administrativa de las Unidades de Transparencia Municipal (UTM) en la gestión de las
solicitudes de acceso a la información pública de los municipios del estado de Hidalgo
del 2018, a partir de variables tales como el personal adscripto, el presupuesto y la
dependencia jerárquica de la UTM.
La hipótesis es que a mayor capacidad administrativa del ayuntamiento en la
existencia de una UTM se garantiza un mayor cumplimiento con las obligaciones de
transparencia en las solicitudes de información. De acuerdo con este argumento, se
testean en este estudio tres hipótesis:
4
Acciones derivadas de la reforma a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública del 2016.
81
H1. A mayor personal adscrito a la Unidad de Transparencia, las solicitudes de

acceso a la información se atienden de manera más eficiente.
H2. A mayor presupuesto asignado a los ayuntamientos, las solicitudes de acceso a
la información se atienden de manera más eficiente.
H3. A mayor dependencia jerárquica, mayor es el número de solicitudes de acceso a
la información que se atienden correctamente.
3.1 Abordaje cuantitativo
Se elaboró un modelo estadístico retomando la propuesta de Ackoff y Sasieni (1997), el

cual representó la variable dependiente y las variables asociadas a su comportamiento,
susceptible de medir la relación que entre ellas se establece, las cuales se describen a
continuación; la Tabla 1 detalla la composición del modelo.
y = f (X1 + X2 + X3 + X4 + X5 + X6)
Tabla 1. Composición del modelo estadístico

Variable Descripción
Variable continua1
Mide la atención efectiva de las solicitudes de
acceso a la información por parte de los sujetos
Capacidad obligados. Que la información se entregó en
Administrativa tiempo y forma.
en la gestión
Dependiente y
de solicitudes Método de cálculo.
de acceso a la
información. (solicitudes de acceso a la información recurridas
ante el órgano garante del derecho y falladas
en contra del municipio / total de solicitudes de
información presentadas) * 100
Personal adscrito Variable continua
X1 a la Unidad de Número de personas que en el ayuntamiento están
Transparencia adscritas a la Unidad de Transparencia.
82
Variable Descripción
Variable dicotómica2
Determina la existencia de la Unidad de
Transparencia en el ayuntamiento subordinada al
Presidente Municipal y que claramente establezca
esa dependencia jerárquica.
1= Existe la Unidad de Transparencia.

2= No existe la Unidad de Transparencia.
Existencia de Método de cálculo.

la Unidad de
X2 Transparencia. (número de personal total / población total) * 1000
Se considera el número óptimo de 7 servidores

públicos por cada mil habitantes, de acuerdo a
la cifra propuesta en el Indicador de Desempeño
A.4.1.5 “personal municipal total por cada 1000
habitantes” que emite el INAFED para el año
2018, el cual se construye por esa institución
Independientes federal considerando el tamaño poblacional del
municipio y el número máximo de empleados
municipales en función del organigrama óptimo
para el ayuntamiento.
Personal del Variable continua
X3 ayuntamiento. Mide que el ayuntamiento cuente con el personal
suficiente por cada mil habitantes.
Variable continua
Presupuesto
X4 Es el presupuesto asignado a los ayuntamientos del
Estado de Hidalgo durante el año 2018.
Variable dicotómica
Marco normativo Mide la existencia de un marco normativo en
X5 (variable de la administración pública municipal que este
control) homologado a las disposiciones generales y
específicas en materia de transparencia.
Variable dicotómica
Coordinación
Mide la existencia de mecanismos de coordinación
X6 (variable de
por parte del ayuntamiento con otras instancias
control)
competentes en materia de transparencia.
Notas: 1: Puede tomar diferentes valores en un rango determinado, en este caso de 0 a
100 de cumplimiento.
2: Puede tomar solo dos valores, por ejemplo, 1 y 2 (existe o no existe).
83
El modelo representa una regresión lineal de corte transversal, siendo una característica
de la variabilidad de la información es espacial para un momento determinado en el
tiempo (Lavado, 2012). En otras palabras, las observaciones son distintos individuos,
distritos, empresas, o países en el periodo “t” y se representa de la siguiente manera:
Y = β0 + β1X1 + β2X2 + …. + βn-1Xn-1 + βnXn + Ui
Donde:
Y = Es la variable independiente
β0, β1, β2,….. , β6: son los parámetros a estimar
X1, X2, … Xn-1, Xn: son las variables independientes que determinarán el modelo.
Ui: Es el término estocástico, el cual recoge los efectos del modelo que no pueden
identificarse con los movimientos de las variables independientes.
Este modelo tiene la forma de un Econométrico de Regresión Múltiple, en el

cual β0 es el término del intercepto; es decir, es la expresión que da el efecto promedio
sobre Y cuando el valor de todas las variables independientes X se igualan con 0; los
coeficientes β1 a β6 son coeficientes de regresión parcial, los cuales miden el cambio
en el valor de la media de Y por unidad de cambio en X; en otras palabras, proporciona
el efecto directo o neto que tiene una unidad de cambio de X sobre el valor medio de Y
(Gujarati, 2010) (CITA NO ENCONTRADA EN LAS REFERENCIAS).
Debido a que los modelos de regresión múltiple pueden aceptar diversas variables
explicativas correlacionadas se puede esperar inferir causalidad en casos en los que el
análisis de regresión simple podría tener un sesgo. Se realizaron pruebas de validación
a la base de datos para aplicar la regresión múltiple y llevar a cabo una interpretación
adecuada de los resultados, permitiendo comprobar las hipótesis básicas de aceptación.
Prueba de linealidad: los parámetros y su interpretación carecen de sentido si
en realidad los datos no proceden de un modelo lineal, situación en la que además las
predicciones pueden ser completamente equivocadas. Para descartar la multicolinealidad
se calculó el factor de inflación de varianza como se muestra en la Tabla 2.
84
Tabla 2. Prueba de multicolinealidad

Variable VIF (Factor de Inflación de Varianza)
X1 Recursos para garantizar la transparencia 1.83
X2 Existencia de la Unidad de Transparencia 1.64
X3 Personal por cada mil habitantes 1.03
X4 Presupuesto 1.09
X5 Coordinación en materia de transparencia 1.48
X6 Marco normativo 1.42
Mean VIF 1.41
Fuente: elaboración propia, con base en los datos reportados por el software Stata.
Prueba de Normalidad de los errores: el modelo de regresión lineal asume que la

distribución de los errores es normal, para determinar que el modelo cumple con los
requisitos de normalidad se aplicó la prueba de Skerness-Curtois para verificar la
normalidad del modelo, como se muestra en la Tabla 3.
Tabla 3. Prueba de Skewness/Kurtosis

Variable Obs Pr (Skewness) Pr (Kurtosis) Adj chi2 (2) Prob>chi2
Residuos 84 0.2609 0.2521 2.66 0.2646
Prueba de homocedasticidad: la varianza del error es constante, para comprobar este

supuesto se aplicó la prueba de Breush-Pagan como se muestra en la Tabla 4.
Tabla 4. Prueba Breucsh-Pagan

Chi2 (1) 0.24
Prob > chi2 0.6255
4. Resultados
La Tabla 5 muestra los resultados que se obtuvieron a partir del modelo de regresión
lineal y de la operacionalización de las variables de la propuesta metodológica de Rosas
(2008) y Fuentes (2018) referidas a la capacidad administrativa de los ayuntamientos
85
del estado de Hidalgo para la gestión de las solicitudes de acceso a la información en

el cumplimiento de las obligaciones de transparencia en el 2018.
Tabla 5. Prueba de multicolinealidad

Variable T P> T
X1 Recursos para garantizar la transparencia 2.50 ***0.014
X2 Existencia de la Unidad de Transparencia 0.54 0.592
X3 Personal por cada mil habitantes 5.53 ***0.000
X4 Presupuesto -1.25 0.217
X5 Coordinación en materia de transparencia 0.65 0.518
X6 Marco normativo -2.34 0.022
Con los resultados obtenidos del modelo estadístico se indica que en las variables X1
y X3 cuentan con un p value de 0.014 y 0.0000 respectivamente, indica un nivel de
significancia importante de ambas variables en la atención efectiva de las solicitudes.
Se determina que la variable X6, el coeficiente, tiene un signo negativo, esto quiere
decir que la variable Y tiende a decrecer cuando la variable X6 aumenta. Por lo tanto, la
variable produce un efecto contrario en la atención efectiva de las solicitudes de acceso
a la información, las variables X2, X4 y X5 no presentan resultados significativos que
incidan en la atención efectiva de solicitudes de acceso a la información.
5.1 Análisis de los datos
La primera hipótesis por comprobar es:

H1.- A mayor personal adscrito a la Unidad de Transparencia, las solicitudes de
acceso a la información se atienden de manera más eficiente.
El personal del ayuntamiento es una variable significativa, porque consiste en la

cantidad de servidores públicos que tiene el ayuntamiento para atender sus obligaciones.
Con la evidencia se indica que el coeficiente tiene un signo positivo; en otras palabras,
la capacidad administrativa de la UTM tiende a incrementar cuando aumenta el
86
personal del ayuntamiento. El p value de 0.000 indica que estadísticamente la variable

es significativa y toral en la explicación. Por lo tanto, esta hipótesis se confirma.
Lo anterior se explica a partir de la relevancia de los recursos humanos (Grindle,
1997; Forss y Venson, 2003). Contar con el personal administrativo necesario para
la gestión de las solicitudes de acceso a la información es un elemento central en el
cumplimiento de las obligaciones de transparencia (Rosas, 2008).
El personal administrativo que labora en las oficinas del ayuntamiento realiza
administración documental y archivística, dos actividades relevantes en materia de
transparencia, pues el cumplimiento de las obligaciones implica que el personal del
ayuntamiento deba contribuir en momentos específicos para garantizar el acceso a
la información. Como señala Gallardo (2007): el trabajo colaborativo en conjunto
“permiten alcanzar propósitos comunes que individualmente no es factible lograr”
(p. 46). De manera coincidente, la variable “X1 Personal adscrito a la Unidad de
Transparencia” es significativa; es decir, a mayor personal adscrito a la Unidad de
Transparencia, las solicitudes de acceso a la información se atienden de manera más
eficiente. La segunda hipótesis por comprobar es:
H2.- A mayor presupuesto asignado a los ayuntamientos, las solicitudes de acceso a
la información se atienden de manera más eficiente.
La variable utilizada para la medición fue “X4 presupuesto”, que consiste en

que el ayuntamiento cuente con los recursos financieros para ejecutar sus funciones.
Los resultados demuestran que el coeficiente tiene un signo negativo, la capacidad
administrativa de la Unidad de Transparencia disminuye cuando se incrementa el
presupuesto. En otras palabras, los recursos financieros tienen un efecto contrario en
la gestión de las solicitudes de acceso a la información. El p value de 0.217 indica que
estadísticamente la variable no es significativa en la explicación. En consecuencia, esta
hipótesis se rechaza.
El trabajo de Sikkink y Wolfson (1993), sobre la eficacia del aparato estatal y su
exacta aplicación de recursos para instrumentar sus objetivos oficiales, se complementa
con el trabajo de Oszlak (1998), que menciona la importancia de la efectiva aplicación
87
de los recursos que posee el aparato administrativo del Estado para gestionar la
producción del valor público.
En palabras de Emmerich (2004), la transparencia gubernamental, desde
una perspectiva de disponibilidad de información, debe ser oportuna, suficiente y
garantizada, lo que complementa Armstrong (2005) (CITA NO ENCONTRADA
EN LAS REFERENCIAS), que la considera de acceso público y sin restricciones
consolidando información fiable; en tanto que Kaufman (2005) señala que el contenido
será de los rubros económicos, sociales y políticos, además de ser fiable y accesible a
todos los implicados.
En suma, un incremento en el presupuesto de la Unidad de Transparencia requiere
de personal que realice un adecuada planeación y ejecución de los objetivos y de las
metas del gobierno municipal. La tercera hipótesis por comprobar es:
H3.- A mayor dependencia jerárquica, mayor es el número de solicitudes de acceso
a la información que se atienden correctamente.
La variable utilizada para la medición fue “X2 Existencia de la Unidad

de Transparencia”, que consiste en que la Unidad de Transparencia dependa
jerárquicamente del Presidente Municipal. Los resultados del modelo estadístico (ver
Tabla 1 y Tabla 5) muestran que la variable tiene un p value de 0.592, el cual no es
significativo en la explicación. Por lo tanto, esta hipótesis se rechaza. Esto quiere decir
que, al menos durante el año 2018, la dependencia jerárquica del Titular de la Unidad
de Transparencia no resultó significativa para garantizar una atención eficiente de las
solicitudes de acceso a la información.
6. Conclusiones
La recepción y la incorporación de obligaciones institucionales, como es la política

de la transparencia en los ayuntamientos, requieren de capacidades administrativas
para el cumplimiento, por ejemplo, en la gestión de las solicitudes de acceso a la
información pública. Los resultados obtenidos evidencian una variable determinante:
personal por cada mil habitantes. Esto es así, porque los resultados del modelo permiten
88
determinar que contar con personal adscrito a la Unidad de Transparencia Municipal

resulta fundamental para garantizar una atención efectiva de las solicitudes de acceso
a la información. Es importante considerar que el parámetro de servidores públicos
(para efectos del presente modelo) consideró el número óptimo de siete servidores
públicos por cada mil habitantes, de acuerdo con la cifra propuesta en el Indicador de
Desempeño A.4.1.5 “personal municipal total por cada 1000 habitantes”, que emitió el
INAFED para el año 2018, el cual se construye por esa institución federal considerando
el tamaño poblacional del municipio y el número máximo de empleados municipales
en función del organigrama óptimo para el ayuntamiento.
El desarrollo institucional de una organización, en parte, se ve reflejado en los
cuadros administrativos que la conforman; en otras palabras, se requiere de personal
adscrito en las oficinas para realizar actividades específicas como es la gestión de la
información documental. En palabras de Fox (2007; como se citó en Sosa, 2011), la
transparencia en el ámbito gubernamental refiere a la existencia de la información, así
como a los procesos de clasificación, de administración de archivos y de expedientes,
y los sistemas que la producen.
Por lo tanto, la existencia de recursos humanos, como es el personal adscrito y
contar con siete servidores por cada mil habitantes, son las variables significativas en
la capacidad administrativa para una gestión efectiva de las solicitudes de acceso a la
información. En cambio, el modelo estadístico (ver Tabla 1), la variable de control
referida al marco regulatorio evidencia una fuerte sobrerregulación para el cumplimiento
de las obligaciones de la transparencia gubernamental, la asignación de presupuesto no
es una variable significativa.
Al analizar los resultados de la investigación se identificó como área de
oportunidad que la existencia de la Unidad de Transparencia condiciona y garantiza
la atención efectiva de las solicitudes de acceso a la información y el cumplimiento
de las obligaciones de transparencia; en este contexto, se debe advertir que legalmente
la subordinación al Presidente Municipal de la unidad en comento favorece el
cumplimiento de los logros y objetivos para los cuales fue creado.
En este contexto, resulta fundamental contar con personal suficiente en la Unidad
de Transparencia para lograr el cumplimiento de los objetivos planteados y los procesos
89
institucionales que se derivan de las obligaciones de transparencia y solicitudes de

acceso a la información. Se debe fortalecer especialmente este rubro, pues existe
una heterogeneidad importante entre los ayuntamientos y, por ende, en ocasiones se
duplican funciones o se agregan responsabilidades diferentes a su función a la Unidad
de Transparencia.
7. Referencias
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Administration: Recent Trends, Regional and International Developments
and Emerging Issues. Integrity, Transparency and Accountability in Public
Administration: Recent Trends, Regional and International Developments and
Emerging Issues
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LIMUSA.
Emmerich, G. (2004). Transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad
gubernamental y participación ciudadana. Polis. Investigación y Análisis
Sociopolítico y Psicosocial, 67-90.
Forss, K. y Venson, P. (2003). An Evaluation of the Capacity Building Efforts of United
Nations Operational Activities in Zimbabwe: 1980-1995. ONU. https://www.
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Fox, J. (2007) The uncertain relationship between transparency and accountability.
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Gallardo, J. (2007). Ejército y sociedad en México. Reforma de las Fuerzas Armadas.
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Grindle, M. (1997). Getting good government. Capacity building in the public sectors
of developing countries. Harvard Kennedy School.
90
Guerrero, O. (2008). La transparencia. Nostra Ediciones.

Gujarati, N. (2010). Econometría. McGraw Hill,
Kaufman, D. (2005). Special Report, Transparency Matters. The second Generation of
Institutional Reform.
Lavado, P. (2012). Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. https://
www.cies.org.pe/sites/default/files/files/actividades/p._lavado.pdf
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Oszlak, O. (1998). El Estado irresponsable: conceptos foráneos y conductas autóctonas.
Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental, 22-35.
Proulx, D. (2014). Diagnóstivo y cambio organizacional: Elementos claves. Impresión
Arte Perú, S.A.C.
Rosas, A. (2008). Una Ruta metodológica para evaluar la capacidad institucional.
Política y Cultura, (30), 119-134.
Sikkink, K. y Wolfson, L. (1993). Las capacidades y la autonomía del Estado en
Brasil y la Argentina. Un enfoque neoinstitucionalista. Desarrollo Económico,
32(128), 543-574. https://doi.org/10.2307/3467177
Sosa, J. (2011). Transparencia y rendición de cuentas. Siglo XXI editores.
91
La integridad empresarial y su convergencia con la
cultura organizacional: percepción en MIPYMES
de Hermosillo y Cajeme, Sonora
Esthela Carrillo Cisneros 1

Erika Olivas Valdez 2
Emma Vanessa Casas Medina3
1. Introducción
La integridad se refiere a las conductas y acciones coherentes con una serie de normas
y principios morales o éticos, adoptados por personas, empresas e instituciones, que
operan como una barrera contra la corrupción, en favor del bien público y promueve la
transparencia en los negocios. También es aquel comportamiento adherido a un código
ético que se refleja en actos de honestidad, transparencia y completa armonía en lo que
uno piensa, dice y hace.
Lo anterior se fundamenta en el Manual para la gobernanza corporativa e
integridad en los negocios (herramienta 1), documento que genera el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), particularmente para brindar apoyo a las
micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) en sus esfuerzos por robustecer sus
prácticas de ética e integridad por medio de herramientas que faciliten la identificación,
análisis y gestión de riesgos de corrupción en sus estrategias de negocios, en el marco
1
Universidad Estatal de Sonora. México. esthela.carrillo@ues.mx
2
Universidad Estatal de Sonora. México. erika.olivas@ues.mx
3
Universidad Estatal de Sonora. México. vanessa.casas@ues.mx
93
percepción en MIPYMES de Hermosillo y Cajeme, Sonora
de la Iniciativa por la Integridad en los Negocios (BII, por sus siglas en inglés). Para
Wahl (2016), la integridad
se trata de vivir en congruencia con la idea de que como participantes co-

creativos en el mundo en el que vivimos, todos podemos contribuir a la
transición hacia una cultura sostenible, resiliente y próspera, más allá de la
sostenibilidad, hacia la prosperidad de la humanidad. (p. 305)
Las acciones de implementación y reconocimiento de la integridad empresarial en

las MIPYMES se alinean al marco de la implementación del Objetivo de Desarrollo
Sostenible (ODS) 16: paz, justicia e instituciones sólidas, concretamente con las
metas 16.5, 16.6 y 16.7 que tienen como fin prevenir y orientar el desarrollo con el
fortalecimiento de la transparencia en las instituciones públicas y privadas. En este
sentido, la corrupción es un obstáculo para el desarrollo sostenible, por lo que las acciones
preventivas estarán contribuyendo a reducir brechas entre las grandes empresas y las
MIPYMES (reducción de desigualdades), lo que conlleva que el adoptar una cultura
de integridad generará valor económico y social para la organización y permeará en los
multiactores que realizan operaciones comerciales.
En estos conceptos convergen la ética, cultura sostenible, prosperidad humana,
transparencia, corrupción y estrategias de negocios entre instituciones públicas
y privadas. De hecho, un punto de contacto significativo entre ambos sectores son
las formas de su relación comercial; esta situación puede facilitar un ambiente de
corrupción, por lo que la cultura organizacional endeble a este ambiente trae consigo
sanciones aplicables por los actos en que incurran no solamente por responsabilidades
administrativas a los servidores públicos, sino también las que correspondan a los
particulares vinculados con faltas administrativas graves, por lo que dotar de más
transparencia dicho proceso, involucra la integridad empresarial.
Un reclamo permanente versa sobre la necesidad de sancionar los actos corruptos
de los particulares, situación que el 18 de julio de 2016 fue retomado como parte de la
competencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, a través de la
cual se detallan los supuestos para imponer las sanciones (LGRA, 2016, artículos del
65 al 72). Como referencia, la encuesta global sobre fraude y delitos económicos 2020
94
expresa resultados con niveles ascendentes: casi la mitad de las compañías expresaron
que en los últimos dos años habían experimentado fraude. De esto, Mora Kantor,
manager de Forensics y Risks de PwC Argentina, expresan que “en lo que refiere
específicamente al soborno, aquellas que contaban con un programa de integridad
adecuado gastaron un 58% menos en acciones de remediación” (PwC Global CEO,
2020).
En este contexto, muchos de los programas de integridad empresarial van enfocados
a las grandes organizaciones público-privadas, y el soborno es un problema que afecta
a empresas de cualquier tamaño a nivel mundial y en el que algunas empresas pudieran
no solo ser víctimas, sino también participantes del delito. Por ello, independientemente
del nivel de riqueza o participación en actividades económicas, se han desarrollado
aspectos vinculados a la integridad en las organizaciones, que incluye la adopción de
reformas legales relacionadas a la responsabilidad de la persona jurídica.
Dichos marcos normativos implican obligaciones no solo al servidor público,
sino también a la persona jurídica en la empresa privada. En este círculo de gestión
económica debe permanecer el elemento de transparencia, cuyo compromiso para el
ejercicio de la integridad −en ambos− se concentra en la Figura 1, la cual se enfoca
en reunir los compromisos y siete elementos necesarios en su implementación; estos
basados en la Ley General de Responsabilidades Administrativas y herramientas
creadas por el PNUD.
En el documento “La responsabilidad de las personas jurídicas para los delitos de
corrupción en América Latina” se expresa que la corrupción no forma parte integrante
de la práctica de los negocios (Organización de los Estados Americanos, p. 4). A través
del Artículo 25 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, se establece
como requisito y se valorará si cuentan las organizaciones con una política de integridad.
Para los efectos de esta Ley, se considerará una política de integridad aquella que
cuenta con, al menos, los siete elementos especificados en la figura anterior. El proyecto
“Apoyando el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible en México por
medio de prácticas de gobierno abierto, participación ciudadana y el fortalecimiento de
la transparencia” tiene el objetivo de promover la integridad y prevenir la corrupción
en el sector privado, por lo que se crearon insumos para capacitar a pequeñas y
95
medianas empresas (PYMES), considerando dos pilares: 1) promoción de la cultura de

la integridad, y 2) metodología de gestión de riesgos de corrupción, de acuerdo con el
programa de integridad empresarial.
Figura 1. Elementos de Compromiso para Integridad de la Empresa
Fuente: Carrillo (2022), con base en la Ley General de Responsabilidades

Administrativas.
En total son seis documentos que apoyan la promoción de la cultura de la integridad

en los negocios: cuatro correspondientes a la promoción cultural de integridad (1.
Glosario de términos de integridad corporativa, 2. Prevención y combate a la corrupción
y promoción de la integridad en las pymes, 3. Modelo de código de conducta para
pymes, 4. Manual de implementación del código de conducta para pymes); y para la
metodología de gestión de riesgos de corrupción, son dos documentos (5. Protocolo
de análisis de riesgos, 6. Herramienta de autodiagnóstico) (PNUD, 2018). De reciente
publicación, otra herramienta de integridad preparada por el PNUD y orientada a
impulsar la implementación de una política de integridad en las MIPYME de diferentes
sectores de la economía mexicana, es el documento titulado “Buenas prácticas para la
prevención, el combate a la corrupción y promoción de la integridad en mipymes en
México. Paso a paso” (PNUD, 2021).
96
En complemento, es necesario hacerse del conocimiento de las MIPYMES que

existe la Ley de Fomento a la Confianza Ciudadana (2022) y su reglamento, cuyo
objeto, establecido en su primer artículo, es “establecer e implementar las bases para
la instrumentación de acciones y programas -de acuerdo con sus atribuciones-, para
fomentar la confianza ciudadana, otorgando beneficios y facilidades administrativas
relacionadas con la actividad económica que desempeñan las personas físicas y morales”
(artículo 1, 2022). Lo que se identificó durante el desarrollo de esta investigación es
que se encuentra en proceso la implementación de estrategias establecidas en dicha ley,
como lo es la implementación de un padrón único de fomento a la confianza ciudadana,
cuyo registro voluntario traerá a las empresas beneficios como disminución de la carga
económica y regulatoria.
1.1 MIPYMES, cultura organizacional y la ética
En el proceso de innovar y reestructurar procesos que atiendan desafíos y oportunidades

más justas y sostenibles, no deben quedar al margen las micro, pequeñas y medianas
empresas (MIPYMES). En este sentido, Dini y Stumpo (2021) expresan que “las
mipymes representan el 99% de las empresas de la región y contribuyen con el 61%
del empleo” (p. 7); de ahí que resulte primordial el estudio de la integridad empresarial
en este núcleo de empresas, ya que su aporte a las economías regionales las convierte
en un agente fundamental en la lucha contra la pobreza, ya que las MIPYMES son
representativas en el tejido productivo y social que contribuyen en la reducción de
brechas estructurales que obstaculizan el desarrollo incluyente y sostenible, por lo que
es importante que se sumen a proyectos éticos para incrementar su impacto positivo.
A nivel global, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible cuenta con 17
objetivos que sirven como herramienta de planificación y seguimiento para los países
tanto a nivel nacional como local, por lo que las empresas pueden utilizarlos para
alinearse a la búsqueda de su propio desarrollo sostenible. Naturalmente, la ética es un
componente implícito en la cultura organizacional en el día a día de las interacciones
comerciales.
Un punto intermedio considera que los seres humanos llevan a cabo las acciones
de la corporación, por lo que son moralmente responsables de lo que hacen
97
y las cualidades éticas se aplican en primer lugar a ellos; las corporaciones

tienen cualidades éticas solo en un sentido derivado. (Velásquez, 2000, p. 17)
Así, la cultura organizacional es altamente considerada como activo intangible de las

organizaciones cuyas bases la integran su capital humano e intelectual con bases éticas.
Desde esta perspectiva, las organizaciones se entienden como culturas; es decir, la
cultura no es algo “que las organizaciones tienen”, sino algo que las organizaciones
“son”. Las organizaciones son entendidas y analizadas no en términos económicos o
materiales, sino en términos de sus aspectos expresivos y simbólicos (Smircich, 1983).
Entonces, Schein (2017) refiere a la cultura organizacional como:
Aprendizaje compartido acumulado de un grupo a medida que resuelve sus

problemas de adaptación externa e integración interna; que ha funcionado
lo suficientemente bien, considerado válido y, por lo tanto, ser enseñado
a los nuevos miembros como la forma correcta de percibir, pensar, sentir y
comportarse en relación con esos problemas, bajo un sistema de creencias,
valores y normas de comportamiento que en la práctica dará sentido a la
situación organizativa particular que encuentre. (p. 6)
El objetivo de este capítulo es analizar la cultura organizacional a través de la variable

de ética, para buscar promover como instrumento el programa de integridad y fortalecer
su conocimiento en las MIPYMES que visionan negocios sustentables; esto basado
en herramientas creadas por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
2. Metodología
Esta investigación fue realizada con un alcance descriptivo, de diseño no experimental,

de corte transversal y enfoque cuantitativo. Para llevarla a cabo, se obtuvo la percepción
de propietarios, gerentes y otros directivos de 499 micro, pequeñas y medianas empresas
de 17 sectores económicos de los municipios de Hermosillo y Cajeme, en el estado
de Sonora, México. Se realizó un trabajo de campo durante mayo a agosto del 2020,
utilizando un muestreo no probabilístico y recolectando datos en un solo momento, sin
manipular variables.
98
El instrumento utilizado por los autores ha derivado de un marco de medición de

innovación adaptado de Adams, Bessant y Phelps (2006), cuyo trabajo se basa en la
revisión de seis modelos de medición de la innovación (Cooper, Edgett y Kleinschmidt,
2004; Goffin y Pfeiffer, 1999; Cormican y Sullivan, 2004; BurgeSmani y Wheelwright,
2004; Verhaeghet y Kfir, 2002).
La aplicación de los cuestionarios fue realizada en el marco de estudio alterno,
donde los autores de este capítulo participaron como cuerpo académico en la Red
de Estudios Latinoamericanos en Administración y Negocios (RELAYN). Entre los
principales resultados de este proyecto de investigación en red, se obtuvo que la capacidad
de innovación y desempeño organizacional de las MIPYMES está determinada por dos
factores clave: la cultura organizacional y el ambiente laboral, ya que ambas resultan
ser estadísticamente significativas (Ibarra, Paredes y González, 2021).
Al demostrarse que la variable “cultura organizacional” resultó ser factor
determinante −estadísticamente significativa−, se continuó desarrollando la
investigación, pero en esta ocasión haciendo énfasis en la “integridad empresarial”,
como elemento que converge con la cultura organizacional a través de la ética. En este
análisis se usan solo las respuestas de la sección del cuestionario, correspondientes a
las variables de la dimensión cultura organizacional. A continuación, se describen las
variables de esta dimensión:
1. La innovación está en el ADN de la empresa: existe una estrategia clara respaldada
por principios guía, políticas, tácticas y métricas operacionales adecuadas.
2. La alta dirección tiene comunicación consistente de la innovación y se refleja en
todos los niveles de la empresa.
3. La visión y misión de la empresa demuestra su compromiso con la innovación y
es entendida por sus miembros.
4. Los empleados saben cómo lograr diferentes tipos de innovación y los resultados
que pueden obtener tanto para ellos como para la empresa.
5. La empresa mantiene un enfoque proactivo hacia la innovación, sin importar la
presión que el mercado ejerce sobre ella.
6. En su industria o sector, la empresa se distingue por su potencial de innovación.
7. Existen recursos humanos, tecnológicos, económicos y emocionales que estimulan
y promueven la innovación.
99
3. Resultados y discusión
Las 499 MIPYMES encuestadas y ubicadas en los municipios de Hermosillo y Cajeme,

corresponden a 17 sectores económicos estratégicos; de estos, los más representativos
fueron: comercio, servicios, alimentos procesados, automotriz, construcción y
restaurantero, con un porcentaje de participación del 22.8, 21, 13.4, 8, 7.6, y 5.4,
respectivamente. Las características de la muestra, en cuanto a tamaño de la empresa,
corresponden a 281 microempresas con 56.3%, 126 pequeñas empresas con 25.3% y 92
medianas empresas con una participación del 18.4%, respecto al total de empresas que
contestaron el cuestionario. Mientras que la posición laboral de quienes contestaron la
entrevista se dio de la siguiente manera:
Tabla 1. Posición laboral de personas que responden

Posición laboral Frecuencia Porcentaje válido
Propietario 194 38.9%
Jefe de Departamento 170 34.1%
Gerente 120 24.0%
Director 15 3.0%
Total 499 100%
Fuente: elaboración propia, con base en el trabajo de campo.
El cuestionario aplicado para evaluar la competitividad de las PYMES en función de

su proceso de innovación empresarial incluyó cuatro dimensiones, cada una con siete
variables. En esta investigación se analizó de manera particular la dimensión de cultura
organizacional. Específicamente, se realizó un análisis factorial, para relacionar la
cultura organizacional con factores asociados a la ética y el actuar de la empresa, ante
la búsqueda de innovación.
100
Figura 2. Alfa de Cronbach de las variables de estudio
Fuente: elaboración propia, con base en el trabajo de campo.
El análisis cuantitativo se realizó utilizando el programa estadístico spss, con análisis

factorial y correlacional. Como resultado, se observa en la dimensión cultural
organizacional una alta correlación entre sus variables. Las medias de las respuestas se
pueden ver a través del anexo. Asimismo, estos datos muestran que la innovación está
determinada principalmente por la cultura organizacional (1er. componente) y esta, a
su vez, depende de otros factores, por lo que se procedió a identificar cuáles de estos
son determinantes de la cultura organizacional y que estén asociados a los aspectos
de ética e integridad empresarial, con el objetivo de identificar áreas de oportunidad y
proponer estrategias que fortalezcan dichos elementos.
Tabla 2. Varianza total explicada por todas las variables

Sumas de las saturaciones al
Autovalores iniciales
cuadrado de la extracción
Componente
% de la % % de la %
Total Total
varianza acumulado varianza acumulado
1 4.731 67.585 67.585 4.731 67.585 67.585
2 .564 8.050 75.635
3 .524 7.482 83.117
4 .356 5.092 88.209
5 .317 4.535 92.744
6 .271 3.876 96.620
7 .237 3.380 100.000
Método de extracción: Análisis de componentes principales.
Fuente: elaboración propia, a partir de datos obtenidos en el SPSS V21.
101
De acuerdo con la prueba de Bartlett (ver Tabla 3), sí existen correlaciones significativas
entre los factores de análisis; en ese sentido, al realizar el análisis factorial y usando
el método de extracción como análisis de componentes principales, se obtuvo que
las variaciones son explicadas en un 75% por dos dimensiones. Lo anterior permitió
esquematizar (ver Figura 3) las relaciones entre las dimensiones, factores y la variable
de estudio “Cultura organizacional”.
Tabla 3. Resultados prueba de Barlett y KMO

Medida de adecuación muestral de Kaiser-Meyer-Olkin .912
Chi-cuadrado aproximado 2271.814
Prueba de esfericidad
Gl 21
de Bartlett
Sig. 0.000
Figura 3. Análisis factorial de variables que se correlacionan con la cultura

organizacional
En la Figura 4 se puede apreciar la correlación existente entre varios factores; no

obstante, destaca la apreciación del empresario al considerar que “la visión y misión
de la empresa demuestra su compromiso con la innovación y es entendido por sus
102
miembros”, así como “la alta dirección tiene comunicación consistente de la innovación
y se refleja en todos los niveles de la empresa”; e consecuencia, se parte de estos dos
factores para permear cualquier acción en materia de integridad empresarial, esperando
modificar la cultura organizacional.
Así, la integridad puede ser ejemplificada con conductas y acciones desde la
alta dirección y prevaleciendo la comunicación entre todos los niveles de la empresa.
Las normas y acciones de integridad y ética pueden ser plasmadas desde la visión y
misión de la empresa, ya que, para los miembros y empleados, estos elementos son
muy importantes y su entendimiento puede contribuir al logro mismo de la visión y
misión de la empresa.
4. Conclusiones
El enfoque en esta investigación se dirigió a las MIPYMES de los municipios de

Hermosillo y Cajeme, Sonora, ya que son representativas en el tejido productivo y
social para hacer frente a la corrupción, además de ser especialmente vulnerables a
demandas abusivas. Entre los resultados obtenidos es que las empresas, a través de sus
representantes o dueños, manifestaron la importancia de la cultura organizacional, y a
su vez se detectó que la integridad empresarial y ética se puede fomentar a través de
la alta dirección, con una comunicación consistente con todos los niveles, empleados
comprometidos con la innovación y un enfoque proactivo.
En este sentido, las estrategias de integridad empresarial son permeables a las
MIPYMES contribuyendo a materializar justa y positivamente las metas del ODS 16, a
través de hacer frente a desafíos del sector privado MIPYME y demás actores de todos
los niveles, lo que potencializa la promoción de sociedades justas, pacíficas e inclusivas
a partir de la puesta en marcha de economías sostenibles, transparentes y honestas;
es decir, adoptar la cultura de integridad generará valor económico y social para la
organización y permeará en los multiactores que realizan operaciones comerciales.
De relevancia resultan las acciones promovidas por el PNUD, las cuales tienen
el objetivo de promover la integridad y prevenir la corrupción en el sector privado;
en consecuencia, se crearon insumos para capacitar a pequeñas y medianas empresas
103
(PYMES), considerando que el Programa de Integridad Empresarial se cimienta en

dos pilares: 1) promoción de la cultura de la integridad y 2) metodología de gestión de
riesgos de corrupción.
Además, se identificó que la Ley General de Responsabilidades Administrativas
se enmarca como eslabón clave que atribuye responsabilidad a servidores públicos, pero
también a particulares vinculados con faltas administrativas graves; en contraparte, se
combinan incentivos que premian las buenas prácticas que estimulan comportamientos
éticos, los cuales permean a través de concientización y capacitación a los sectores
empresariales de menor tamaño, basado en la reciente Ley de Fomento a la Confianza
Ciudadana (2022) y su reglamento.
En definitiva, herramientas para incentivar la integridad empresarial existen,
pero es tardado bajar al sector MIPYMES dichos instrumentos, documentos y marcos
normativos; por ello, la promoción se puede apoyar de manera temprana desde la
incorporación de valores de integridad de modo transversal, esto a través de diversas
materias académicas, ya que contar con un eficiente programa de integridad no
solamente contribuirá a reducir riesgos de cometer actos de corrupción entre las
organizaciones público-privadas, sino que también se contribuye de manera preventiva
a fortalecer la cultura organizacional a través de la ética, favoreciendo a su vez a la
responsabilidad sostenible.
Estas acciones tomarán tiempo y tenacidad, por lo que la difusión y socialización
de resultados de investigación como este son un medio hasta cierto punto para socializar
las temáticas abordadas en colaboración con asociaciones de profesionistas, cámaras
empresariales, academias y sociedad en general, y propiamente los empresarios, quienes
deben liderar esfuerzos que materialicen y garanticen dicho cumplimiento que derivan
de obligaciones dictadas en marcos normativos en México, contribuyendo con esto
a propiciar círculos virtuosos de confianza y compromisos entre empresa-gobierno-
sociedad-academia-medio ambiente.
104
5. Referencias
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Triarchy Press.
107
6. Anexos
Anexo 1. Media de las respuestas por factor de la variable de dimensión cultura

organizacional
Variables de Dimensión
Media 1 2 3 4 5 6 7
Cultura
La innovación está en
el ADN de la empresa;
existe una estrategia clara
1 respaldada por principios 3.727
guía, políticas, tácticas y
métricas operacionales
adecuadas.
La alta dirección tiene
comunicación consistente
2 de la innovación y se refleja 3.910 .711**
en todos los niveles de la
empresa.
La visión y misión de
la empresa demuestran
3 su compromiso con la 4.046 .600** .715**
innovación y es entendido
por sus miembros.
Los empleados saben cómo
lograr diferentes tipos de
innovación y los resultados
4 3.808 .515** .597** .671**
que pueden obtener tanto
para ellos como para la
empresa.
La empresa mantiene un
enfoque proactivo hacia la
5 innovación, sin importar 3.828 .553** .621** .696** .645**
la presión que el mercado
ejerce sobre ella.
En su industria o sector, la
6 empresa se distingue por su 3.804 .591** .577** .622** .571** .691**
potencial de innovación.
Existen recursos humanos,
tecnológicos, económicos y
7 3.798 .618** .591** .603** .556** .636** .668**
emocionales que estimulan y
promueven la innovación.
108
Escala Puntuación
0= Puntuación No hay evidencia de acciones al respecto; no se tiene conocimiento ni
Nulo se hace nada en ese sentido.
1 = Muy en Hay un conocimiento o actuación limitada en esta área; no es prioridad
Desacuerdo por el momento.
2 = En Se tienen áreas de debilidad de conocimiento y acciones; no se tiene
Desacuerdo total claridad sobre cómo mejorar ni hacia dónde ir.
Se reconoce la importancia del tema para el desarrollo y
3 = Parcialmente
competitividad de la empresa; se está implementando acciones para
de Acuerdo
mejorar en ese sentido.
Se está en el camino correcto ejecutando acciones para mejorar
4 = De Acuerdo
resultados.
5 = Muy de Se es muy capaz en esta área; se tiene conocimiento y se ejecutan
Acuerdo acciones que reportan resultados positivos.
109
Ley Cero Plásticos en Veracruz como instrumento
regulador de política pública para crear
alianzas en pro de la Agenda 2030
Aridai Rivas Hernández1

Johanna Cilano Pelaez2
Monserrat Vidal Álvarez3
1. Introducción
La preocupación de la comunidad internacional por temas de protección ambiental

y desarrollo sustentable va en aumento; algunos de los acuerdos que se han tenido y
dan cuenta de ello son: la Cumbre de Río (1992), la Convención sobre la Diversidad
Biológica, Protocolo de Kioto sobre el Cambio Climático (1997), que entró en vigor
en febrero de 2005, cuya importancia radica en que por primera vez se logró crear un
documento que establecía objetivos de reducción de emisiones netas de gases de efecto
invernadero para los principales países desarrollados y economías en transición, con un
calendario de cumplimiento.
Sin embargo, con la llegada del Acuerdo de París en 2015, el Protocolo de Kioto
quedó anticuado, pasando a relevo el nuevo pacto de la Conferencia de las Partes de
la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP21), que
cubre el periodo posterior a 2020, un pacto histórico que tiene como misión combatir
1
El Colegio de Veracruz, México. rivasaridai@gmail.com
2
Estancia Posdoctoral, UNAM - ENES León, México. jocipe2003@gmail.com
3
El Colegio de Veracruz, México. monserrat.vidal@gmail.com
111
Ley Cero Plásticos en Veracruz como instrumento regulador de política pública para crear alianzas
en pro de la Agenda 2030
el cambio climático, adaptarse a sus efectos y acelerar e intensificar las acciones e

inversiones necesarias para un lograr un futuro sostenible con bajas emisiones de
carbono a partir del 2020.
La integración paulatina y constante de leyes, reglamentos y normas relativas al
equilibrio ecológico y la protección del medio ambiente y los recursos naturales, ha
provocado el nacimiento de una rama sui generis del derecho, originalmente denominada
derecho ecológico, ahora llamada derecho ambiental (Fuchs, 2000). México, a partir de
la segunda mitad del siglo XX, reconoció la necesidad de buscar un equilibrio entre el
desarrollo industrial y el desarrollo sustentable (García Gaudilla, 1991).
El 28 de enero de 1988, se promulgó la Ley General de Equilibrio Ecológico
y Protección al Ambiente (LGEEPA), la cual figura como máxima ley de derecho
ambiental en México y es la encargada de regular lo relativo al cuarto artículo “Toda
persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La primera generación de leyes ambientales comenzó a incursionar en el control de
la contaminación industrial. Para finales de los años ochenta, la protección del ambiente
comenzó a incluir diferentes aspectos como la creación de áreas naturales protegidas
(ANP), ordenamiento ecológico territorial y recursos naturales (Carabias y Tudela,
2001). Al mismo tiempo, organizaciones civiles, organizaciones no gubernamentales,
conservacionistas y ecologistas emergieron con agendas de denuncia contra abusos en
el modelo económico: el aire contaminado por los autos, la industria destructora de
hábitats y el reclamo al Estado para que asumiera su papel de protector de los recursos
naturales. Con actitudes progresistas en la arena internacional, el gobierno mexicano
figuró en el movimiento ambientalista tras la Conferencia de Río (1992) y fue de los
primeros ratificadores del Protocolo de Kioto. En 1994, se creó la Secretaría de Medio
Ambiente, Recursos Naturales, y Pesca (SEMARNAP), encargada de coordinar la
administración y de fomentar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales
renovables y la protección del medio ambiente.
Recientemente, en el 2020, México ratificó el acuerdo de Escazú, lo cual representa
una gran tarea y compromiso para abordar las cuestiones ambientales como: proteger
océanos, mares y zonas costeras; proteger la calidad y el suministro de agua dulce;
112
gestión ambiental racional de la biotecnología y los residuos peligrosos, incluidos los

productos químicos peligrosos; proteger los recursos de la tierra contra la deforestación,
la degradación de la tierra, la desertificación y la sequía; transferencia de tecnología y
desarrollo de capacidad institucional y desarrollo de recursos humanos; conservación y
uso de bosques; mejora la calidad de vida y la salud de las personas, con la participación
de todos. Asimismo, surgen regulaciones, más o menos restrictivas, de las actividades
humanas frente al entorno, que se adaptan a los lineamientos y compromisos dictados
en acuerdos internacionales, según lo permiten los modelos de desarrollo y la visión de
la realidad de los diversos gobiernos de los países (López y Negrete, 2006).
En cuanto a la Agenda 2030, en México, entró en vigencia el 1 de enero de 2016,
cuando se estaba trabajando en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 y los
programas derivados del mismo. Las metas, estrategias y líneas de acción previstas en
estos documentos no corresponden con la Agenda 2030, pues ya habían sido establecidas
(Auditoría Superior de la Federación, 2021). Por ello, se requirió de un proceso de
creación y modificación de reglas. Actualmente, ya se tiene constituido el Consejo
Nacional de la Agenda 2030, en el que participan la sociedad civil, el sector privado y
la academia, así como los gobiernos locales y los poderes de la Unión. Por su parte, la
Conferencia Nacional de Gobernadores creó una Comisión para el Cumplimiento de la
Agenda a nivel estatal, mientras que los municipios que estén interesados y decididos
a colaborar podrán integrarse a los principios de los ODS.
El nuevo informe de la ONU Medio Ambiente asegura que los gobiernos del
mundo están lanzando cada vez más políticas audaces para frenar la contaminación por
plásticos. Hasta ahora, más de 60 países han dictado medidas oficiales y decenas más
están trabajando en leyes y estrategias para enfrentar uno de los mayores problemas
ambientales contemporáneos (Naciones Unidas, 2018).
Todos los esfuerzos, desde el nivel local, pueden y deben ir orientados hasta el
año 2030 a “reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, prestando
especial atención a la calidad del aire y a la gestión de los desechos municipales y de
otro tipo” tal y como señala la meta 11.6 del Objetivo para el Desarrollo Sostenible
11 (Ciudades y Comunidades Sostenibles) de la Organización de las Naciones Unidas
(Naciones Unidas, 2018; ONU-HABITAT, 2020).
113
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible solo se pueden lograr con el compromiso

decidido a favor de las alianzas mundiales y cooperación. El desafío de eliminar los
plásticos es grande pero totalmente necesario; a nivel federal todavía no existe una
regulación, sin embargo, sí existen trabajos que abonan a la disminución de estos
residuos. La contaminación por el uso desmedido de plástico es un problema grave
y diversos actores ya están actuando en acciones que tienen que ver con el reciclaje,
participación en procesos de incidencia pública para reformar leyes y en acciones de
educación ambiental en las escuelas, con estos antecedentes es importante identificar
y caracterizar a los actores clave y los objetivos del movimiento ambientalista que
impulsaron la aprobación de la Ley Cero Plásticos en el estado de Veracruz, una política
pública ambiental, la cual desde su elaboración generó alianzas entre los actores clave
de diferentes sectores.
2. Metodología
2.1 Región de estudio
La región de estudio seleccionada es la ciudad de Xalapa, Veracruz, México, porque,

aunque la regulación aplica para todo el estado, en la capital se generan el 75% de los
residuos sólidos de la región, y 95% de ellos se recolectan (Ayuntamiento de Xalapa,
2018). De acuerdo con el Censo Económico 2014, el Producto Interno Bruto Municipal
de Xalapa era de 11 mil 298 millones de pesos mexicanos, lo cual representaba el 4.2%
del total del estado (INEGI, 2014).
Con base en el Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil
(SIRFOSC, 2018), en el 2018, para el estado de Veracruz se tienen registradas 2,171
OSC, de las cuales 514 se ubican en la región centro del estado, ello coloca a Xalapa (ver
Figura 1) como el municipio con mayor concentración de activistas y organizaciones.
114
Figura 1. Municipio de Xalapa en Veracruz, México
Fuente: Rivas, con base en datos del Mapa Digital de México del INEGI (2021).
En la ciudad también se localizan físicamente las 17 dependencias que integran el poder

ejecutivo del estado, entre ellas la Secretaría de Medio Ambiente, que es la dependencia
responsable de coordinar las políticas de preservación y restauración del equilibrio
ecológico, forestal, cambio climático y protección del medio ambiente en el territorio
veracruzano (SEDEMA, 2021). En la capital de la entidad federativa, también se ubica
el Congreso del Estado de Veracruz, que es el órgano depositario del poder legislativo
del estado de Veracruz de Ignacio de la Llave y, por lo tanto, el órgano creador de las
normas estatales que lo rigen, y las secciones de cabildeo se llevan a cabo dentro del
mismo (Congreso del Estado de Veracruz, 2021).
2.2 Abordaje metodológico
Se empleó un enfoque metodológico mixto con un levantamiento de datos primarios y

análisis de datos basado en Hernández, Fernández y Baptista (2010). Para alcanzar el
objetivo, se ocupó la ruta metodológica para identificación y caracterización de actores
sociales del Programa ONU-REDD (2021), que se divide en tres etapas:
115
1. Revisión de información existente para identificar actores claves.

2. Caracterización de actores.
3. Análisis de las actividades, relación predominante y jerarquización de su poder.
En la etapa 1, se hizo una búsqueda de la información existente con las técnicas

de análisis de contenido con revisión bibliográfica, análisis de documentos oficiales
y legales emitidos por el H. Congreso del Estado de Veracruz, análisis de videos de
foros ciudadanos, comunicados electrónicos y posicionamiento público de actores de
la sociedad civil, funcionarios públicos o académicos.
En la etapa 2, se realizaron entrevistas semiestructuradas a ocho actores clave
identificados, con los siguientes seis ejes analíticos: datos generales, génesis o inicio
de la ley, motivación, participación en el proceso, ventajas de la regulación, retos
y mejoras de la ley. Se tomó en cuenta el siguiente criterio: ser integrantes de una
organización de la sociedad civil y ser partícipes del movimiento ambientalista en el
estado de Veracruz, actores políticos, académicos, legisladores o funcionarios públicos
involucrados en la implementación de la promulgación e implementación de la norma.
Una vez que se entrevistaron a los actores clave involucrados en el proceso, se
continuó con la etapa 3, la cual consistió en realizar un análisis vertical, horizontal y
contrastivo de los datos primarios recolectados que permita identificar y caracterizar a
cada uno de los entrevistados. El análisis vertical permitió llevar a cabo una reducción
de datos, dando respuesta a todos los ámbitos de las preguntas realizadas a cada uno
de los entrevistados; el análisis horizontal hizo posible una clasificación de datos
concentrando todas las respuestas de una pregunta o categoría analizada. Finalmente,
el análisis contrastivo hizo uso de citas en boca de sus protagonistas, integrando los
elementos comunes y diferenciales de todas las respuestas Finalizados estos tres análisis,
se pueden contrastar los resultados con los trabajos de otros autores, discutiendo con
ellos los hallazgos más relevantes (Piñar, 2012).
116
3. Muestra de entrevistados
Los actores clave entrevistados son 8 y pertenecen a los diferentes sectores involucrados,
los cuales se pueden categorizar de la siguiente manera:
1. Funcionarios públicos.
2. Integrante de organizaciones de la sociedad civil.
3. Integrantes de la academia, investigadores o sector educativo.
4. Sector productivo o iniciativa privada.
Se ordenaron en tres niveles de poder, de acuerdo con la posibilidad que tiene

cada uno para limitar o aprobar acciones:
1. Alta: actores con capacidad de vetar o aprobar una acción.
2. Media: actores con influencia, pero sin capacidad de decisión.
3. Baja: actores que solo emiten su opinión.
También se identificó el nivel de participación que tuvo durante el proceso.

1. A favor, participaban en todas o casi todas las mesas de trabajo, apoyaban la
reforma a la ley con opiniones fundamentadas.
2. Indiferente, tuvieron alguna participación eventual en el proceso, pero no le
dieron seguimiento.
3. En contra, tenían participación dentro del proceso, pero su opinión estaba en
desacuerdo.
Finalmente, se describe cada una de las principales actividades o intereses que

realizaron los actores involucrados (ver Tabla 1).
4. Resultados
Los siguientes actores clave identificados participaron en la elaboración de la Ley

Cero Plásticos, y a partir del análisis de contenido cualitativo se identificó su nivel de
participación y poder, que se pueden observar en la siguiente tabla (ver Tabla 1).
117
Es importante considerar que, en ocasiones, un actor puede asumir dos roles

diferentes en el mismo momento, o cambiarlo a lo largo del tiempo, por ejemplo,
puede tener un cargo como funcionario público, pero también en el sector académico
o empresarial, por lo que su participación depende del papel que asume en el momento
de la aprobación de esta reforma de ley. Toda información es relevante.
Tabla 1. Caracterización de los actores clave
118
4.1 Funcionarios públicos
En relación a los funcionarios públicos, su nivel de poder de jerarquización es alto,

pues es competencia del gobierno la toma de decisiones públicas que garanticen el
bienestar del ser humano y del ambiente. Un dato importante que no debe perderse de
vista es que, a nivel federal, no existen regulaciones que prohíban el uso de plásticos
de un solo uso, tal y como existe en Veracruz, por lo que se esperan cambios y mejoras
a esta disposición jurídica. En cuanto a lo que compete a Veracruz, se debe destacar
la alianza entre Congreso del Estado y Organizaciones de la Sociedad Civil, quienes
trabajaron de manera estrecha para lograr la aprobación de esta disposición jurídica.
4.2 Organizaciones de la sociedad civil
Se puede decir que la participación de estas fue la más importante en el proceso de

incidencia pública que dio lugar a la reforma de ley, pues gracias a su difusión más
personas pudieron darse cuenta del impacto negativo que ocasiona el uso desmedido de
plásticos de un solo uso en el medio ambiente y en la salud. Su participación resonó en
el Congreso Federal donde ya se está trabajando una disposición jurídica regulatoria.
Veracruz fue el primer estado en aprobar esta ley, pero a partir de ahí varios estados
comenzaron a prohibir o regular el uso de plásticos de un solo uso. Esto resalta dos
aspectos que coinciden con algunos autores:
1. El éxito o fracaso de una política pública depende de la adaptación de la sociedad
a esta misma (Aguilar (2000).
2. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC), por sí solas, no tienen autoridad
para tomar decisiones de política pública, pues esto es facultad exclusiva de
las autoridades de gobierno, pero estas sí pueden proveer información, ejercer
presión y buscar persuadir al público y a los tomadores de decisiones para influir
activamente en la orientación, representación y efectividad de las políticas
públicas coincidiendo con Tapia et al. (2010).
119
4.3 Sector académico
Tan solo una institución de educación superior, la Universidad Veracruzana, participó

en el proceso, y queda pendiente investigar los motivos de esta escasa participación.
Sin embargo, se infiere que el Congreso del Estado no tuvo una apertura para recibir
opiniones de especialistas, posiblemente por el corto tiempo de elaboración de esta
reforma.
4.4 Sector productivo o iniciativa privada
En cuanto a iniciativa privada, se identificaron a fabricantes de plástico de un solo uso,

quienes muestran una relación predominante en contra de la disposición jurídica, dado
que afecta directamente sus ganancias. Los resultados obtenidos permiten identificar
las alianzas en pro y contra de la regulación, desde los diferentes actores involucrados,
esto sirve para definir estrategias específicas que ayuden a garantizar los resultados en
su implementación. Algunas de las que proponen los entrevistados son:
- Garantizar que las bolsas y popotes reciclables tengan un plan de manejo que sea
verificable.
- Crear un programa de educación ambiental que sensibilice a la ciudadanía, desde
pequeños a grandes.
- Crear un impuesto para los consumidores de los plásticos de un solo uso.
- Dar mayor difusión del decreto número 644/2018, que reforma y adiciona diversas
disposiciones de la Ley de Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos
Urbanos y de Manejo Especial, para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,
conocida como Ley Cero Plásticos.
- Que dentro de la Ley de Economía Circular se dé responsabilidad extendida a las
empresas en la gestión de residuos que generan.
120
5. Discusión de resultados
La reforma de ley desde su formulación y hasta su aprobación se construyó con la

participación de distintos organismos públicos del Estado, la asesoría de la academia y
el apoyo permanente de organizaciones de la sociedad civil. La relación entre actores
políticos, académicos y de sociedad civil fortaleció sus capacidades de incidencia,
aunque la ausencia de profesionalización de funcionarios públicos es un factor que
condiciona la implementación de esta política, no solo por las alianzas electorales, sino
también por la relación entre políticos e iniciativa privada.
La implementación manifiesta diversos grados de conflicto y negociación, ya que
los integrantes de las organizaciones que intervienen en este proceso, tanto los de la
administración pública como los de la sociedad, persiguen intereses específicos que
entran en contradicción entre sí y afectan el desarrollo de la política. Las políticas
públicas son acciones que desarrollan los órganos del Estado para responder a demandas
sociales, ya que cuando surge una necesidad social, el Estado como responsable de
satisfacer estas necesidades debe adoptar aquellas medidas que sean adecuadas para
darles respuesta (Jiménez y Ramírez, 2008).
Uno de los problemas más difíciles en las políticas públicas es la coordinación.
Si bien es cierto que el gobierno puede implementar muchas políticas sin coordinación
con otras instituciones, en otros casos el éxito de una política depende de la cooperación
y la coordinación. Y, lamentablemente, en ocasiones este trabajo colaborativo puede
ser muy difícil de lograr. Es frecuente escuchar que la coordinación entre los diferentes
actores locales requiere, sobre todo, de voluntad para llevarla a cabo. En reiteradas
ocasiones esta percepción se expresa en iniciativas de organización que fracasan y cuya
explicación se asocia, precisamente, con la falta de voluntad. Diversas experiencias
de desarrollo regional sustentable señalan que la coordinación entre actores locales se
presenta de múltiples formas y obedece a condiciones muy particulares que la alientan
y que no se sustentan en la voluntad de los actores (Aguilar, 2000).
Para lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible es fundamental llevar a cabo
alianzas entre los diferentes actores del planeta; gobiernos, sector privado y sociedad
civil, y situar la nueva Agenda 2030 en el centro de las políticas y actuaciones de
121
todos ellos. Estas alianzas deben construirse sobre los mismos principios y valores y
tener objetivos comunes, aportando cada actor su experiencia y conocimientos para
contribuir conjuntamente a la consecución de la nueva agenda de desarrollo. Es muy
importante resaltar que la figura del acompañamiento institucional, ya sea de academia
o instituciones públicas, ayuda a que la sociedad acepte y se adapte a las exigencias de
un entorno cambiante.
6. Conclusiones
La preocupación del gobierno y de la sociedad civil por temas ambientales va en

aumento. Muchos de los logros en cuanto a temas ambientales han sido posibles gracias
al activismo de las organizaciones de la sociedad civil, quienes defienden su territorio
y buscan el acceso a un medio ambiente libre de contaminación. De esta manera, los
gobiernos han ido modificando sus leyes para integrar estos derechos como parte de sus
responsabilidades y políticas públicas.
Para muchos, esta disposición jurídica solo es una carta de buena voluntad
mientras que para otros es el logro más grande que ha tenido Veracruz, cada quien
opina desde sus afectos e involucramiento en el proceso. Pero, siendo críticos, hay
que darse cuenta que ambas son dos opciones reales y válidas. El objetivo principal de
este movimiento es prohibir los plásticos de un solo uso y regular el uso de plásticos.
Dicha regulación constituye sin duda alguna un parteaguas en su andar; Sin embargo,
esta disposición jurídica se enfrenta a grandes retos que no solo tienen que ver con
la responsabilidad de las instituciones encargadas de implementar, sino también con
la participación de cada uno y con el compromiso que se requiere para que todos
sumemos a los resultados positivos.
Los principales retos identificados en la aprobación de esta reforma jurídica tienen
que ver con diferentes factores; algunos de ellos muy volátiles y muy comunes como
los cambios de tomadores de decisión dentro de los periodos administrativos, situación
que perjudica el desarrollo o el avance de las acciones, pues el trabajo ya realizado
tiende a perderse, aunque en el mejor de los casos se retoma y se continúa trabajando.
Sin embargo, la voluntad política de los funcionarios públicos termina siendo un
122
factor determinante en el proceso, pues en ocasiones, las iniciativas presentadas son

rechazadas por el simple hecho de no pertenecer al mismo partido político.
Para el caso particular de las OSC del estado de Veracruz, es importante mencionar
que solo algunas están trabajando de manera organizada y coordinada para la aprobación
de la regulación de plásticos de un solo uso, y aunque existen organizaciones muy
reconocidas en el tema medioambiental, estas no se han involucrado en el proceso, no
muestran interés e incluso desconocen a qué se refiere esta disposición jurídica.
Por su parte, es necesario que la ciudadanía se entere de las reformas aprobadas
para que poco a poco se involucren y se adapten a esta transición. El transitar es una
decisión que conlleva un compromiso, una responsabilidad y sobre todo un costo, los
plásticos de un solo uso no dejan de ser baratos y prácticos en comparación a los
plásticos biodegradables; no obstante, es posible reducir su uso de manera paulatina
en un escenario donde nadie debe quedar excluido o privilegiado para no seguir las
restricciones. Si se desea un cambio, es necesario tomar decisiones y generar alianzas
entre todos los involucrados para obtener beneficios del medio ambiente, en la salud y
en la sociedad.
La sociedad civil, de manera organizada, es capaz de incidir de manera positiva
para crear políticas públicas que satisfagan las necesidades o den solución a las
problemáticas ambientales que afectan a la sociedad, por lo tanto, la sistematización de
experiencias y la evaluación de impacto son una necesidad que deberían formar parte
de cualquier intervención de desarrollo, pues constituyen la clave para gestionar con
una orientación más clara a resultados, para identificar teorías de cambio y formular
políticas de desarrollo basadas en la evidencia y rendición de cuentas. La evaluación
representa la oportunidad para mejorar y medir el impacto de un proceso de incidencia
pública. El estudio de las percepciones también puede configurar un mecanismo crítico
que contribuye a diagnosticar los contextos en los que se debe implementar una política
pública y que puede ser útil en la evaluación, planteamiento y replanteamiento de las
reformas a la Ley Cero Plásticos.
Las recomendaciones que se plantean giran en torno a lograr el éxito en la
implementación de las políticas públicas, a partir de conseguir que la institucionalidad del
Estado y la sociedad civil confluyan, se escuchen e interactúen. Finalmente, es necesario
123
que los actores involucrados realmente estén informados, sensibilizados y dispongan las
actitudes necesarias para trabajar de manera articulada. Igualmente, es importante que
se generen evidencias, se sistematicen, analicen y difunda la reforma de ley, para que se
conozca, se tomen las mejores decisiones y se diseñen medidas pertinentes.
Sobre todo, se requiere de un proceso cíclico de evaluación y retroalimentación
constante para crear una real alianza de compromisos y acciones de todos los actores
involucrados, donde la sociedad se una, participe, se apropie y difunda las medidas;
la iniciativa privada participe pero cumpliendo los objetivos de desarrollo sostenible;
la academia fortalezca la investigación, colabore para crear soluciones innovadoras y
apoye en la medición del impacto; y que los gobiernos generen alianzas eficaces en un
modelo de participación para la atención de las metas de Desarrollo Sostenible. Así, la
Ley Cero Plásticos muestra que generando alianzas se puede lograr un bien común, que
abone a varios de los objetivos de la Agenda 2030.
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Incidencia-en-Politicas-Publicas.pdf
126
EJE II. ECONOMÍA SOSTENIBLE
Análisis del consumo responsable y sostenible de
alimentos en la zona metropolitana
de Xalapa, Veracruz, México
Jéssica Geraldine Villatoro Hernández1

Monserrat Vidal Álvarez2
Ariel Vázquez Elorza3
1. Introducción
1.1 Consumo insostenible, una problemática mundial
En la actualidad, el consumo de alimentos es insostenible; de acuerdo con la Organización

de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2020), el número
de personas que sufren hambre y desnutrición se incrementó de alrededor de 804
millones en 2016 a casi 821 millones en 2017. A su vez, la obesidad en los adultos
está aumentando, pues en 2017 una de cada ocho personas adultas era obesa, para el
2030 se calcula que una de cada cinco mujeres, y uno de cada siete hombres, padezcan
obesidad (Lobstein, Brinsden y Neveux, 2022). Actualmente, es fácil encontrar en el
mercado alimentos ultra procesados, con altos niveles calóricos, azúcares y grasas
no saludables. Estos alimentos son destinados a alimentar al grueso de la población,
1
El Colegio de Veracruz, México. Correo electrónico: Correo electrónico: jessica.villatoro@colver.
info
2
El Colegio de Veracruz, México. Correo electrónico: mvidal@colver.info
3
Centro de Investigación y Asistencia en Tecnología y Diseño del Estado de Jalisco, México. Correo
electrónico: avazquez@ciatej.mx
129
metropolitana de Xalapa, Veracruz, México
asegurando el consumo, pero dejando a su paso enfermedades como la obesidad y

la diabetes (De la Cruz-Sánchez, 2016). Además, el consumo insostenible de plantas
y animales está causando la pérdida de la biodiversidad, debido a los cambios en el
uso de la tierra y el agua, la contaminación, sobrepesca, sobreexplotación, cambio
climático, crecimiento demográfico y urbanización (Santivañez et al., 2017).
A su vez, el sector alimentario representa aproximadamente el 30% del consumo
total de energía en el mundo y emite el 22% del total de gases de efecto invernadero
(Bellarby, Foereid y Hastings, 2008). Aunado a ello, se estima que en el mundo un
tercio de todos los alimentos que se producen anualmente, son desperdiciados en las
diferentes etapas de la cadena alimentaria, esto representa alrededor de 1,300 millones
de toneladas perdidas (Gustavsson et al., 2012).
1.2 ODS, consumo responsable y políticas públicas alimentarias urbanas
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) definen metas internacionales para el

logro del desarrollo sostenible, el cual se entiende como aquel que sea capaz de satisfacer
las necesidades presentes, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones
para satisfacer sus propias necesidades (Brundtland, 1987). Específicamente, el ODS
número 12, enfocado en la producción y el consumo responsable, propone hacer un
uso más eficiente de los recursos, desvinculando el crecimiento económico con la
degradación ambiental. Entre los retos del sistema alimentario mundial, se encuentra
promover una producción sostenible, reduciendo la contaminación y explotación de
las tierras y desarrollar sistemas de producción sostenibles; además, se espera que las
personas involucradas en el sistema alimentario mejoren su calidad de vida, al mismo
tiempo que se garantice una alimentación sana y nutritiva para toda la población
(Santivañez et al., 2017).
En este sentido, el consumo responsable se encuentra ligado a valores como la
solidaridad, ecología, equidad y justicia (Goig, 2009); además, busca dignificar las
condiciones sociales de los actores involucrados (Cantos, 1998), dando como resultado
un sistema alimentario sostenible, que proporcione seguridad alimentaria y nutrición
para todas y todos, de manera que no se pongan en peligro las bases económica, social
130
y ambiental que generarán seguridad alimentaria y nutrición para las generaciones

futuras (Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, 2021). Por lo anterior, el reto para
las políticas públicas implica promover sistemas alimentarios sostenibles, inclusivos,
seguros, resilientes y diversificados, que aseguren la salud y nutrición de los seres
humanos, pero también sobre el ambiente, así como el beneficio social y económico
para quienes producen los alimentos.
Las ciudades juegan un papel relevante en logro de los ODS, específicamente
en el sector alimentario, ya que son grandes espacios de consumo e intercambio de
alimentos; por ello, actualmente las investigaciones y las políticas urbanas se han
enfocado a la articulación campo-ciudad, salud comunitaria, gobernanza territorial,
creación de empleo y lucha contra el cambio climático (López, Alonso y Herrera, 2018),
principalmente a partir de la firma del Pacto de Milán sobre Políticas Alimentarias
Urbanas (FAO, 2015), por lo que su análisis y discusión es importante.
Dada la necesidad de diseñar acciones a implementarse desde los gobiernos
para promover el consumo responsable y el cumplimiento de los ODS, se desarrolló
esta investigación, la cual tuvo por objetivo identificar las dinámicas de consumo de
alimentos en la Zona Metropolitana de Xalapa, Veracruz, México, y la relación que
guarda con el área natural protegida (ANP) “Archipiélago de Bosques y Selvas de la
Región Capital del Estado de Veracruz”, con el fin de abonar al debate sobre el consumo
responsable a nivel regional y posibles visiones a futuro en torno a las políticas públicas
alimentarias urbanas en la Zona Metropolitana de Xalapa.
2. Metodología
2.1 La región de estudio
La presente investigación incluyó cinco municipios de la Zona Metropolitana de

Xalapa (ZMX), ubicada en la zona centro del estado de Veracruz, México. Los
municipios fueron Xalapa, Coatepec, Banderilla, San Andrés Tlalnelhuayocan y
Emiliano Zapata (ver Figura 1) que en su conjunto tienen una población de 637,927
habitantes (INEGI, 2020).
131
Figura 1. Municipios de estudio ubicados en la Zona Metropolitana

de Xalapa, Veracruz, México
Fuente: elaboración propia, con base en el INEGI (2021).
En los municipios encuestados, la producción agrícola preponderante es el café. De

acuerdo con la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural y Pesca (SEDARPA,
2018), en Coatepec se cultivaron 7,340 hectáreas (ha) de café cereza, en Emiliano
Zapata 3,665 ha, en Xalapa 990 ha, en Banderilla 29 ha. Por su parte, en Tlalnelhuayocan
los cultivos más representativos son maíz grano, papa, frijol y macadamia. Además
de los cultivos agrícolas, la producción de miel, lácteos y productos pecuarios tienen
representación en los municipios de Tlalnelhuayocan, Coatepec y Xico.
En los municipios mencionados, se encuentra un ANP de competencia estatal,
llamada “Archipiélago de Bosques y Selvas de la Región Capital del Estado de
Veracruz (ABSRC)”, que abarca 5,580 hectáreas y está constituida por un conjunto
de islas distribuidas alrededor de las zonas urbanas, periurbanas y rurales de los cinco
municipios (ver Figura 2).
Dentro del archipiélago se encuentran ecosistemas importantes como: la selva
baja caducifolia, los cafetales de sombra y el bosque mesófilo de montaña, los cuales
son de gran relevancia para la población debido a su valor ecológico, sociocultural
y los diversos servicios ambientales que otorga (CONABIO, 2010). Además, los
fragmentos de bosque y selva juegan un papel importante en el abasto de agua de la
132
zona metropolitana, ya que se encuentran en la subcuenca del río Pixquiac, que abastece
el 38.3% de agua en el municipio de Xalapa (Custodios del Archipiélago, s.a.).
Figura 2. Mapa del Archipiélago de Bosques y Selvas de la Región Capital del

Estado de Veracruz
Fuente: elaboración propia, con base en la SEDEMA (2022) y Custodios del Archipiélago
(s.a.).
El ABSRC posee características y estados de conservación diversas. En algunas zonas se

encuentran relictos conservados de bosque de niebla, un ejemplo de ello es el Santuario
del Bosque de Niebla, protegido por el Instituto Nacional de Ecología (INECOL);
mientras que en otras áreas se realizan actividades productivas agropecuarias como el
cultivo de café, ganadería, cultivos tradicionales asociados a la milpa como maíz, frijol
y calabaza, cultivos de caña y papa, granjas de trucha y otras actividades económicas
como la alfarería, la extracción de materiales para la construcción y el ecoturismo.
2.2 Métodos
El tipo de investigación fue exploratoria-descriptiva, con enfoque cualitativo. El

instrumento de investigación fue una encuesta electrónica realizada a través de la
aplicación Google Forms. Esta fue aplicada a 108 habitantes de los municipios
mencionados, bajo un muestreo no probabilístico de tipo “bola de nieve”. La encuesta
133
fue abierta, voluntaria y anónima, distribuida por redes sociales en un periodo de

octubre a noviembre del 2021.
El instrumento se compone de diecinueve ítems, compuestos por tres preguntas
binarias, tres preguntas abiertas, diez de opción múltiple y tres de escala Likert. El
cuestionario se enfocó en conocer variables como el concepto y conocimiento de
las áreas naturales protegidas de la región, consumo de productos alimentarios
locales, espacios de compra, frecuencia y gasto mensual de compra, motivaciones
para adquirirlos, disposición para visitar el lugar de procedencia de los alimentos y
mecanismos para saber de dónde provienen, conocimiento de programas públicos
estatales o municipales enfocados al consumo de productos locales y acciones para la
conservación de los ecosistemas de la región.
El criterio solicitado en el mensaje de la encuesta electrónica fue que lo
respondieran personas mayores de 18 años y que residieran en los municipios del área
de estudio. Los resultados de la encuesta se obtuvieron a través de Google Forms y
fueron descargados a una hoja de cálculo del programa Excel, para su procesamiento y
análisis a través de estadística descriptiva.
El promedio de edad de las personas que respondieron fue de 42 años, con un rango
mínimo 22 años y el máximo de 70. En cuanto al género, 74.1% fueron mujeres y 25.9%
hombres. La escolaridad fue en su mayoría personas con posgrado (52.8%), le siguió con
estudios universitarios (39.8%), bachillerato (6.5%) y secundaria (0.9%). La mayoría de
los encuestados son residentes del municipio de Xalapa (73.1%), le siguieron de Coatepec
(20.4%), Emiliano Zapata (2.8%), Banderilla (1.9%) y Tlalnelhuayocan (1.9%).
En cuanto a la pregunta “¿Con cuál de los siguientes conceptos relacionas un
Área Natural Protegida?”, el 91.6% de los encuestados lo relacionó con la descripción
de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas, perteneciente a la Unión Internacional
para la Conservación de la Naturaleza (IUCN), la cual la define como: “Espacio
geográfico definido, reconocido, dedicado y administrado, a través de medios legales
u otros similarmente efectivos, para lograr la conservación de la naturaleza con sus
134
servicios ecosistémicos asociados y valores culturales”, concepto que también es

utilizado por la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad
(CONABIO, 2020). En este sentido, se identifica que el término área natural protegida
sí se encuentra relacionado por los entrevistados como un mecanismo legal para la
conservación de la naturaleza.
Bajo este marco, el 75.9% de las personas respondió afirmativamente a la pregunta
“¿Conoces algún Área Natural Protegida en la zona de Xalapa y alrededores?”. Las
ANP más mencionadas se pueden observar en la Figura 3, en la cual se identifica que
el Archipiélago de Bosques y Selvas de Xalapa sí fue mencionado por los encuestados.
La mayoría de las ANP mencionadas son de competencia estatal, y muchas de
ellas se relacionan con aspectos recreativos o de esparcimiento. No obstante, cada
una se encuentra expuesta a diversas amenazas, como la deforestación, agricultura
extensiva, desarrollo de asentamientos urbanos irregulares, tala ilegal, inseguridad y
degradación ambiental (Castillo-Martínez, 2012; Gómez-García, s.a.; Pulido-Salas et
al., 2007; Ruiz-Montiel et al., 2014).
Figura 3. Áreas naturales protegidas conocidas por los encuestados
Elaboración propia con base en resultados de la encuesta.
Posteriormente, se les preguntó si han consumido productos alimentarios de la región,

especialmente productos que deriven del ANP Archipiélago de Bosques y Selvas de
135
la Región Capital del Estado de Veracruz. El 79.6% respondió afirmativamente y el

20.4% respondió que no. A quienes respondieron que sí, se les indicó que seleccionaran
los productos que han consumido. Los resultados arrojaron que la mayoría de las
personas ha consumido café, frutas y verduras, miel, huevo, carne, pescado y alimentos
procesados como panes y galletas, maíz y derivados, lácteos, granos y semillas.
Por otro lado, referente a la respuesta de dónde han comprado dichos productos
destacan los mercados locales, tianguis, mercados agroecológicos y en el punto de venta
directo del productor. Al respecto, los mercados locales juegan un papel preponderante
en el consumo responsable porque ofertan productos cercanos que representan menor
uso energético para su traslado y promueven una economía local al proporcionar las
ganancias finales a los productores de la región. En México, los tianguis tradicionales
datan de épocas prehispánicas y han sido espacios fundamentales para el intercambio
de productos, pero también de elementos culturales que caracterizan a cada región
(Veerkamp, 1982).
Por su parte, los mercados agroecológicos tienen registro desde 1996 cuando se
creó la primera iniciativa en Guadalajara, Jalisco; posteriormente, en 2003 surgió el
Tianguis Orgánico Chapingo y, a partir de entonces, se creó la Red Mexicana de Tianguis
y Mercados Orgánicos que, a fecha actual, ya cuenta con 28 miembros distribuidos en
el país. Las características que tienen dichos mercados son: el fomento del comercio
justo y solidario, la interacción entre productores y consumidores, la producción
agroecológica, mecanismos de certificación participativa, así como, la promoción y
el desarrollo de ecotecnologías aplicadas a los procesos productivos (Schwentesius,
2015). En la zona de estudio se pueden identificar el Tianguis Agroecológico de
Xalapa, el Mercado Coatl, el Mercado Quetzalcalli y el Tianguis Ecológico Verdever.
Igualmente se han desarrollado otras modalidades de compra, como las canastas a
domicilio, las compras por internet, las cooperativas de consumo y las campañas de
consumo local, algunos estudios demuestran que a raíz de la pandemia de COVID-19
estos mecanismos de comercialización se han incrementado (Butu et al., 2020; Cappelli
y Cini, 2020; Gutiérrez, Suárez y Villalba, 2021).
También se consideró importante conocer con qué frecuencia compran dichos
productos. Al respecto, el 34.9% respondió que algunas veces al año, 25.3%
136
semanalmente, 22.9% quincenalmente y el 16.9% mensualmente; por lo tanto, los

productos representan una compra regular por parte de algunos consumidores, pero no
necesariamente representa el abasto de la despensa base familiar.
La siguiente pregunta se enfocó en conocer “¿Cuánto dinero dedican a las
compras de productos locales mensualmente?”. En la Figura 4 se observa que el
gasto en productos locales de los encuestados no representa un porcentaje alto en la
canasta básica mensual, ya que, de acuerdo a datos de la CONEVAL (2022), el valor
de la canasta alimentaria urbana mensual representa $1,950.26 pesos mexicanos, la
cual incluye productos de maíz, trigo, arroz, carne, pescado, lácteos, huevos, aceites,
tubérculos, verduras y legumbres frescas, leguminosas, frutas secas, azúcar y mieles,
alimentos preparados, bebidas no alcohólicas y otros alimentos consumidos fuera del
hogar. Estos alimentos sí son comercializados en los mercados locales, pero una de las
dificultades que se presentan para adquirirlos es la disponibilidad, ya que regularmente
los tianguis y mercados locales se establecen un día a la semana; esto requiere de
planificación y tiempo por parte de los consumidores para trasladarse en los horarios y
días establecidos.
Figura 4. Gasto mensual de productos locales por parte de los encuestados
Elaboración propia con base en resultados de la encuesta.
Posteriormente, se preguntó a los encuestados “¿Cuáles son las principales motivaciones

para comprar dichos productos?”. La mayoría mencionó que apoya a la economía local,
137
la salud y el cuidado del medioambiente, la calidad e inocuidad, la trazabilidad de los

productos y las certificaciones orgánicas. Estas motivaciones ponen sobre la mesa el
incremento en la preocupación por un consumo responsable. De hecho, algunos autores
mencionan la importancia de nuevos modelos económicos basados en la solidaridad, la
agroecología, la inclusión social, las redes colaborativas y el diálogo como herramienta
de colaboración colectiva (Chiffoleau et al., 2019; Hensler et al., 2020).
La siguiente pregunta fue “¿Qué tan importante es conocer de dónde provienen
los alimentos que consumen?”. El 58.9% respondió que es muy importante; el 26.2%
importante; el 12.1% moderadamente importante y el 2.8% señaló que de poca
importancia. En este sentido, estudios como el de Giampietri et al. (2018) mencionan
que una de las motivaciones de los consumidores para comprar alimentos locales es la
confianza y la preferencia por el comercio justo, donde los canales de comercialización
son más directos, se mejora la información y procedencia del producto y el productor
recibe un pago justo por lo que ofrece.
Asimismo, se le preguntó a los encuestados “¿A través de qué mecanismos
consideras que podrías conocer el origen de los alimentos que consumes?”. En este
sentido, el 41.7% mencionó que comprando directamente al productor y 32.4% a través
de sellos y certificaciones de origen, 12% visitando el lugar de la producción, 10.2%
a través de compras públicas que informen de dónde vienen los productos y 3.7%
mediante información en internet del producto. Así pues, se destaca la figura de los
circuitos cortos de comercialización (CCC), los cuales son formas de circulación de
alimentos donde se elimina el intermediarismo entre productor y consumidor; además,
generalmente son espacios que permiten a pequeños productores comercializar sus
productos, generando vínculos de cercanía, confianza e intercambio de información
(Romero-López y Manzo-Ramos, 2017). Por otro lado, los sellos y certificados de origen
permiten vincular los alimentos con el territorio, por ejemplo, las Denominaciones de
Origen (DO) como la del mezcal en Oaxaca o el arroz de Morelos (Domínguez-Arista,
2016; Tolentino-Martínez y Martínez-Salvador, 2021). También, existen las marcas
territoriales, las cuales se enfocan en construir una imagen colectiva territorial, a través
de la distinción de aquellos activos tangibles e intangibles que poseen los territorios y
138
que pueden ser utilizados para atraer inversiones y consumidores (Aranda y Combariza,
2007), un ejemplo es la marca “Hecho en Veracruz” (SEDECOP, 2022).
La siguiente pregunta se enfocó en conocer qué tan dispuestos estaban los
encuestados en ir al lugar de origen de los alimentos como actividad recreativa o a
comprar productos. El 45.4% afirmó estar totalmente dispuesto, 28% dispuesto, 15.7%
moderadamente dispuesto y 0.9% indispuesto. Las visitas al lugar de producción
juegan un importante papel en el acercamiento de los consumidores con el origen de
sus alimentos, para conocer los modos de cultivo y transformación de los productos, y
generar conciencia respecto a la importancia de los mismos, así como su vinculación al
territorio en el que se desarrollan (Avilés, 2016).
En la pregunta “¿Conoces algún programa impulsado por el gobierno estatal o
municipal (Xalapa y alrededores) que fomente el consumo de alimentos locales?”, el
77.6% de las personas mencionaron que no; sin embargo, el 22.4% restante mencionó
los siguientes: Campañas del Ayuntamiento de Xalapa como Consume lo Nuestro,
Expo Consume Local y Expo Reactiva Xalapa; la marca estatal Hecho en Veracruz; la
campaña estatal Jornadas de Consumo Solidario; los programas nacionales Sembrando
Vida y apoyo a productores por parte de la Secretaría de Bienestar. Al respecto, las
políticas públicas alimentarias urbanas se dirigen hacia la construcción de sistemas
alimentarios más sostenibles; en este sentido, la promoción del consumo local,
responsable, las marcas territoriales y la vinculación campo-ciudad son retos para
abordar por parte de los gobiernos locales y estatales.
Finalmente se preguntó “¿Cuál de las siguientes acciones harías con el fin de
conservar los ecosistemas de la región?”. La mayoría mencionó consumir productos
agroecológicos de la región e informarse y difundir la información sobre los ecosistemas
de la región, pero también se observa aceptación por visitar los lugares de producción,
participar en cursos de educación ambiental y en jornadas de reforestación. Esta realidad
refleja el interés de los encuestados por contribuir al cuidado de los ecosistemas, así
como también a la relación que se establece con el consumo de productos agroecológicos
de la región. Además, la conservación de la biodiversidad, la agricultura tradicional
y el ecoturismo son actividades compatibles, siempre y cuando estén correctamente
diseñadas (García-Frapolli et al., 2007).
139
El Archipiélago de Bosques y Selvas no se encuentra aislado de las actividades

antropogénicas; por lo tanto, representa un sistema socio-ecológico, donde los seres
humanos administran los recursos de diversas maneras e involucran prácticas agrícolas
tradicionales locales, las cuales pueden fungir como mecanismos para mejorar la
resiliencia en el ecosistema, si se siguen esquemas de producción en concordancia con
los mismos (García-Jácome et al., 2020). La educación es un medio para la promoción
de un consumo consciente, informado y sensibilizado, adquirido a través de procesos
educativos formales o no formales, los cuales contribuyen a la reflexión y generación de
acciones e iniciativas que promuevan el bienestar colectivo y el cambio en los hábitos
de consumo, y por lo tanto es importante promoverla.
4. Conclusiones
En la zona centro del estado de Veracruz existen diversos sistemas de producción,

como el café de sombra y la milpa, los cuales, además de representar una actividad
económica para quienes se dedican a ella, también son un aliado de los ecosistemas de
la región. Existen diversos productos alimentarios que coadyuvan al mantenimiento
de los ecosistemas, como el café, milpa, frijol, miel y una amplia variedad de
productos alimentarios transformados, los cuales son el sustento de las familias que
los comercializan. Los resultados de la encuesta evidencian que el ANP Archipiélago
de Bosques y Selvas de la Región Capital del Estado de Veracruz, no es tan conocida
como otras ANP; sin embargo, sí se consumen productos alimentarios asociados a la
misma, pero estos no representan un porcentaje alto del consumo habitual.
No obstante, la población encuestada considera importante conocer la procedencia
de sus alimentos a través de diversos mecanismos como sellos de origen o compras
directas al productor. En este sentido, las políticas públicas alimentarias, alineadas a
los ODS, tienen el reto de diseñar e implementar acciones e iniciativas multiactorales
que promuevan un consumo responsable, informado y sensibilizado en la región.
Algunas acciones pueden decantarse en la educación alimentaria, la facilitación de
espacios fijos para la comercialización de productos locales en diferentes puntos
de la ciudad, campañas de difusión, programas de financiamiento y capacitación a
140
pequeños productores, fomento de rutas gastronómicas, y la creación de sellos y marcas

territoriales.
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145
Programa de ordenamiento territorial turístico del Pueblo
Mágico Coatepec, México: una propuesta metodológica1
José Antonio Marín Ubaldo2

María de los Ángeles Piñar Álvarez3
Urania Vásquez Guillot4 †
1. Introducción
La falta de planeación de los municipios con potencial turístico ha traído como

consecuencia un crecimiento desordenado de las manchas urbanas e irregularidades
en los usos de suelo de áreas rurales. Por una parte, las zonas históricas han sido
alteradas en sus características originales al incorporar a su oferta de alojamiento las
cadenas internacionales de hoteles y restaurantes, mismas que desplazan la arquitectura
tradicional, transforman la imagen original de la comunidad e inducen a una pérdida
de identidad cultural (Benseny, 2007). Por otra parte, en áreas naturales y rurales, el
turismo ha modificado paisajes e invadido espacios biodiversos mediante los cambios
en el uso de suelo: sus impactos en el territorio son extensos (Delgado del Castillo,
2014). En otras palabras, el espontáneo crecimiento urbano y el desarrollo turístico
1
Este capítulo se deriva de la Tesis de la Maestría en Desarrollo Regional Sustentable, El Colegio de
Veracruz, mediante el Programa Nacional de Posgrados de Calidad, CONACYT, México.
2
El Colegio de Veracruz, México. Correo electrónico: arkmarin@hotmail.es
3
4
Observatorio Urbano Local de la Zona Metropolitana de Xalapa, México. Correo: uraniaguillot@
hotmail.com
147
Programa de ordenamiento territorial turístico del Pueblo Mágico Coatepec, México:
una propuesta metodológica
desordenado y desigual, ha derivado en problemas de tipo social, económico, ambiental

y político-administrativo en municipios mexicanos.
Los municipios son las unidades básicas de administración y gobierno más
próximas a los habitantes, que conforman territorios y que tienen la responsabilidad
de promover y sostener un desarrollo local sustentable, entendido como aquel que
armoniza crecimiento económico, cuidado ambiental y equidad social: contar con un
marco de planificación y ordenamiento territorial es un aspecto básico para lograr tal
objetivo (Méndez y Pascale, 2014). Se hace urgente una planeación que vincule los
sectores económicos mediante una perspectiva espacial (DOF, 2016a). Esto brinda
una justificante para el desarrollo de un Programa de Ordenamiento Territorial en
municipios mexicanos con vocación turística (POTT).
La premisa de un POTT a nivel municipal surge de la necesidad de obtener un
documento que guíe en la formulación e implementación del ordenamiento turístico
con características de sustentabilidad e inclusión territorial, orientado a generar
procesos sinérgicos en la gestión, impulsando de manera equitativa el desarrollo
socioeconómico y el cuidado del medio ambiente (DOF, 2016a). Un aspecto medular es
partir de un modelo estructurante, de utilidad para los “Pueblos Mágicos”, que suman
121 municipios en el territorio de México (SECTUR, 2018) y que está en proceso de
mejora (SECTUR, 2019). En ninguno de estos municipios con vocación turística, y
participantes en el programa federal adscrito a la Secretaría de Turismo (SECTUR), se
ha realizado un ordenamiento turístico para impulsar el desarrollo económico local que
vincule lo urbano con lo rural en el territorio. Sobre el caso Coatepec, declarado en 1996
“Pueblo Mágico”, municipio reconocido por su vocación turística y por la necesidad de
mejora y conservación de la imagen urbana. En el municipio están documentados los
problemas ambientales y socioculturales en el ámbito urbano. Asimismo, es escaso el
equipamiento turístico y notable el deterioro del centro histórico (Gómez, 2019).
El objetivo de esta investigación es diseñar una metodología de planeación para la
elaboración de un diagnóstico y un Programa de Ordenamiento Territorial, de acuerdo
con las características territoriales y vocación turística del municipio Coatepec, región
de estudio. La investigación defiende la hipótesis centrada en que solo se puede impulsar
el desarrollo sustentable en destinos con vocación turística mediante la elaboración de
148
un instrumento de planeación sustentable del territorio que formule proyectos turísticos

y concurrentes detonantes a corto, medio y largo plazo.
1.1 Ordenamiento territorial y su conexión con el turismo
Según el artículo 3 de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y

Desarrollo Urbano, el ordenamiento territorial es definido como una política pública
cuyo objeto es la ocupación y utilización racional del territorio, base espacial de las
estrategias de desarrollo socioeconómico y la preservación ambiental (DOF, 2016b).
Los ordenamientos territoriales tienen la finalidad de mejorar las condiciones de vida,
proteger y conservar los recursos naturales y realizar una planificación integral del
desarrollo (Augusto,1998).
La actividad turística genera impactos en función del territorio, dando como
resultado externalidades negativas e irreversibles para la población local y el medio
ambiente. Así, la presión de la demanda turística (visitantes con pernocta o turistas;
visitantes sin pernocta o excursionistas) en la configuración del territorio turístico,
junto con los impulsos de los sectores involucrados (agrícola, pecuario, artesanos,
servicios), han llevado a situaciones donde la improvisación y la falta de criterios de
ordenación son rasgos característicos de los procesos de desarrollo de la actividad
turística en el territorio, a nivel federal y estatal (Ruiz, 2014; Piñar, 2012). Es por esto
que la planificación del turismo es necesaria, para una correcta gestión de los recursos
o atractivos turísticos y desarrollo económico local, con fundamento en la preservación
y conservación o uso sustentable de los mismos (SECTUR y CESTUR, 2007; Piñar et
al., 2017). Otros autores definen un Plan de Ordenamiento Territorial como
un instrumento para el ordenamiento físico espacial que, a partir de la

identificación de las potencialidades y restricciones de los territorios, es una
guía realista para organizar y controlar el proceso de gestión del territorio
turístico y, a su vez, la conciliación de los intereses públicos y privados por el
dominio y clasificación del suelo, para que se reflejen las políticas determinadas
por el gobierno de cada territorio. (Betancourt, Viamontes y Torrens, 2015)
149
Es importante partir de la trayectoria de municipios con atractivos turísticos y

reconocimiento federal.
1.2 Programa federal “Pueblos Mágicos”
El Programa Pueblos Mágicos (PPM), creado en el año 2001, es una estrategia de

política pública federal enfocada al desarrollo del turismo en localidades con atractivos
turísticos, con el objetivo de reactivar la economía local, el reparto equitativo de
riqueza y la conservación del patrimonio cultural y natural (SECTUR, 2013). El
PPM se desarrolla con la colaboración de instituciones gubernamentales (federales,
estatales y municipales), con la intención de revalorar a un conjunto de poblaciones del
país que han estado en el imaginario colectivo de la nación por su riqueza cultural e
histórica. El aprovechamiento turístico exige cumplir con criterios: involucramiento de
la sociedad y de las autoridades, contar con instrumentos de planeación y regulación,
tener programas de impulso al desarrollo municipal y contar con atractivos y servicios
turísticos (SECTUR 2014a; 2014b; 2013; 2017). En este sentido, la práctica del turismo
sustentable se enfoca no solo en asuntos ambientales, socio-culturales y económicos,
sino en adentrarse en el uso óptimo de recursos, la minimización de daños, la
maximización de los beneficios para la conservación y el desarrollo local (Montaño et
al., 2012). El Programa no está exento de críticas: por una parte, el impacto del turismo
en el desarrollo regional ha sido fruto de retórica en las políticas públicas, sus planes y
programas sectoriales; por otra parte, los fundamentos teóricos para el PPM son débiles
y las localidades se han visto beneficiadas desde el punto de vista económico con la
inversión casi exclusiva en imagen urbana, lo que no es sinónimo de desarrollo. A ello
se suma una escasa participación social de los municipios en el PMM, el predominio de
los intereses económicos y preponderancia de planeaciones desde el escritorio (Gómez,
2019; Equihua, Messina y Ramírez, 2015).
150
2. Metodología
2.1 Plan de ordenamiento territorial para el desarrollo turístico: apartados
El desarrollo de la investigación se realizó mediante la técnica de “Análisis de Contenido”

de una serie de comunicaciones o textos, teniendo una “Guía de análisis de contenido”
como instrumento (Hernández, Fernández y Baptista, 2014). Esta técnica consiste en
un conjunto de procedimientos interpretativos de los textos o documentos, que tiene
origen en procesos singulares de comunicación previamente registrados y que, basados
en técnicas cuantitativas (estadísticas, fundamentadas en el recuento de unidades) y
cualitativas (combinaciones de categorías), tienen por objeto elaborar y procesar datos
relevantes (Piñuel, 2002). Los documentos analizados fueron el Plan de Ordenamiento
Turístico General del Territorio (DOF, 2016a), la nueva metodología para la elaboración
de Programas Municipales de Desarrollo Urbano (SEDATU, SEMARNAT y GIZ,
2017), la información estadística y cartográfica de Instituto Nacional de Geografía y
Estadística (INEGI, 2009; 2011; 2015a; 2015b; 2017; 2021), los estudios del Consejo
Nacional de Población (CONAPO, 2006; 2011), los estudios de competitividad turística
de municipios en la Región Turística Cultura y Aventura (GOEV, 2015), información
municipal (INAFED, 2020) y estudios turísticos realizados en el municipio de Coatepec
(Mestries, 2003; GOEV, 2003b; SECTUR, 2006; Gómez, 2019; SEFIPLAN, 2019;
Ayuntamiento de Coatepec, 2021; Marín, 2022). Asimismo, se realizó una revisión de
leyes, normas y reglamentos relacionados a la planeación, sin dejar fuera el Programa
Municipal de Desarrollo (2018-2021), con el objetivo de coordinar el documento con
fundamentación jurídica y aplicable a la administración pública (Ayuntamiento de
Coatepec, 2018). En este sentido, la estructura de la investigación quedó conformada
por diferentes apartados: preliminares, apartado técnico y Aplicación.
2.2 Preliminares
A. Delimitación de área de estudio: implica la identificación del territorio de estudio,

los municipios colindantes, las características y antecedentes históricos del
151
municipio, la situación actual y el marco jurídico e instrumentos de planeación

que corresponden al área de estudio.
2.3 Apartado técnico
Este apartado se organizó en cinco etapas:

a) Paquete técnico P1 – Ámbito Natural. Este paquete está integrado por la
información relacionada al medio físico natural del municipio.
b) Paquete técnico P2 – Ámbito aglomeración Municipio. Este paquete contiene
el análisis territorial del tema urbano y turístico y consiste en la identificación
de los principales sistemas del municipio, así como los usos de suelo con una
comparativa temporal.
c) Resultado R1 – Consiste en la elaboración de avances realizados en el Paquete
Técnico (P1 y P2). Uno de los objetivos de este avance, consiste en la propuesta
de cartera de proyectos, programas y acciones, para la presentación de los
lineamientos con actores importantes y tomadores de decisiones para profundizar
en las directrices del plan.
d) Paquete técnico P3 – Ámbito Urbano-Turístico. Este paquete técnico se enfoca
en los aspectos que conforman el espacio urbano y la interacción con el turismo.
e) Resultado R2 Consiste en la elaboración de productos finales del paquete técnico
(R1 y P3), considerando las adecuaciones de las propuestas de cartera de proyectos
(turísticos y concurrentes), programas y acciones. En este análisis obtuvimos un
documento final con el diagnóstico elaborado, un mapa síntesis de zonificación
y de desarrollo turístico, además de diez proyectos estratégicos a realizar en un
plazo de 10 años (2020-2030).
2.4 Aplicación
Este apartado corresponde a las actividades posteriores al estudio técnico:

A. Difusión, participación ciudadana y aprobación. Se refiere al conocimiento del
programa y participación de la población para su posterior aprobación del cabildo.
152
B. Gestión y ejecución, es decir, seguimiento y publicación del programa y la

aplicación.
C. Monitoreo y Evaluación, responde a la continuidad del programa durante su
aplicación, y la valoración del funcionamiento.
D. Corrección y actualización. Aplica a las mejoras detectadas durante la evaluación.
2.3 Instrumentos de investigación
Se elaboró una matriz con los paquetes técnicos, con un índice de los temas y el desglose
de los subtemas, con el objetivo de dar seguimiento y organizar la información. En cada
subtema se indicó la escala, la fuente de verificación donde se obtuvo la información y
las fuentes complementarias, el producto obtenido y el nivel de avance del tema. En este
sentido, para el seguimiento de la metodología se apoyó en Sistemas de Información
Geográfica (SIG) y con la cartografía recabada se organizó la información en fichas
temáticas.
3. Resultados
El Pueblo Mágico Coatepec es un municipio del estado de Veracruz, México, ubicado

en la zona capital del estado y perteneciente a la Zona Metropolitana de Xalapa (ZMX).
3.1 Preliminares
A) Delimitación de Área de estudio
Está ubicado geográficamente en la latitud: 19°27′19″ y longitud: N 96°57′31″O, a

1192 m.s.n.m. y tiene una extensión de 202.4 km² o 0.3% del territorio de la entidad
federativa veracruzana. El municipio colinda al norte con Acajete, Tlalnelhuayocan y
Xalapa; al sur, con Jalcomulco, Tlaltetela, Teocelo y Xico; al este, con Emiliano Zapata
y al oeste con Xico y Perote (ver Figura 1).
153
Figura 1. Mapa de ubicación del municipio de Coatepec, Veracruz, México
Fuente: Marin (2022).
3.2 Antecedentes
El patrimonio ha quedado como testigo de la historia y cultura de esta ciudad, además

de contar con llamativos espacios naturales y exuberantes paisajes. Coatepec cuenta
con atractivos turísticos naturales, culturales e históricos, mismos que en el año 2006
hicieron posible que el municipio fuera declarado “Pueblo Mágico” (SECTUR, 2006),
lo que ha generado cambios en el medio urbano y natural (Gómez, 2019).
3.3 Marco jurídico e instrumentos de planeación aplicables al área de estudio
Se realizó una revisión de los documentos jurídicos, con el fin de alinear la investigación
y poder gestionar el Programa de Ordenamiento Territorial Turístico como política
pública en el Programa de Pueblos Mágicos, el cual engloba un marco jurídico en
diferentes niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, considerando la legislación,
los instrumentos de planeación y programas aplicables.
154
3.4 Paquete técnico
A. Ámbito Natural. P1
En el marco del análisis del medio físico natural, este capítulo se enfoca en la delimitación
natural de cuenca o subcuenca donde se ubica el municipio de estudio, con presencia
de importantes áreas naturales protegidas. Asimismo, una problemática ambiental
específica, centrada en los galopantes cambios de usos de suelo y el uso excesivo de
recursos naturales, mismos que han afectado a los ecosistemas, en especial a la calidad
del agua, la disminución de biodiversidad y servicios ambientales. En otras palabras,
el cambio de usos de suelo genera un cambio en el territorio, contaminación de suelo,
pérdida de áreas verdes y degradación de aire y agua. Este cambio se debe al surgimiento
de asentamientos humanos no planeados o irregulares, provocando daños irreversibles.
Por otro lado, la producción agroforestal cafetalera vive una permanente crisis
desde la década de los ochenta, con fuertes caídas de precio del café. Ello ha generado
que los agricultores opten por el monocultivo caña de azúcar, lo que ha afectado la
humedad del suelo y ha generado la aparición de plagas, especialmente la roya del
café (Hernández y Escamilla, 2014). La tala inmoderada de bosques en la zona alta
del municipio y la extracción de madera ha producido la disminución de servicios
ambientales, pérdida de flora y fauna nativa, erosión del suelo y disminución de
captación de agua (SEDESOL, 2011).
B. Ámbito aglomeración Municipio. P2
Análisis de coberturas y usos de suelo con una comparativa temporal: para el análisis
de usos de suelo, se empleó cartografía y se clasificó según el uso, haciendo una
comparativa en 13 años, para identificar las pérdidas o ganancias de suelo y cómo
han impactado recientemente. Por una parte, ha aumentado el área de acahual, ante
el paulatino abandono de las actividades agropecuarias; además, el suelo agrícola ha
aumentado de la misma manera hasta 6.33 km2, donde los sembradíos de cafetal de
sombra han disminuido casi unos 18.17 km2, por el cambio de cultivo a caña de azúcar,
155
entre otros. Asimismo, el área de pastizal para ganado ha aumentado. Con respecto al
bosque mesófilo, según el cálculo, se ha perdido desde el 2000 a 2013 hasta 2.63 km2,
mientras que el bosque de encino y pino ha tenido un mínimo aumento en su superficie.
Asimismo, destaca la pérdida de vegetación riparia, vegetación a orillas de los ríos, de
alto valor ambiental. Al contrario, la zona urbana ha aumentado de manera rápida, casi
un tercio de lo identificado en el año 2000: la mancha urbana aumentó en 6.86 km2.
C. Resultado. R1
En esta sección se realizó un Programa de Ordenamiento Turístico Base, considerando

la revisión cartográfica de los elementos del medio físico natural, el análisis de la
aglomeración municipal y de los planes de ordenamiento ecológico y urbano. De estos
elementos se obtuvo un borrador, con el objetivo de presentar el avance y situación
actual de turismo en el territorio y la región. Se identificaron las problemáticas
relacionadas al tema ambiental y del municipio, y de ello se concluyeron las siguientes
cinco proposiciones en la comparativa de los años 2000 a 2013:
1. El uso de suelo del municipio de Coatepec se ha visto modificado en 13 años,
determinado con imágenes satelitales del Plan de Ordenamiento Ecológico de
SEDEMA, INECOL y USPAE (2017). Esto se ha reflejado en el cambio del
paisaje: hay un crecimiento de áreas suburbanas, de ganadería y agricultura sobre
áreas verdes o de conservación.
2. En este sentido, se identificó el problema que presentan las dos ANP, debido a
que ni son vigiladas, ni gestionadas para su preservación y conservación o uso
sostenible.
3. Otro aspecto importante es el rescate y restitución de la vegetación en las orillas
de los ríos, además de la necesidad de mejora de la calidad del agua.
4. En el tema de atractivos turísticos, se ha trabajado en el tema de rutas en el
municipio; sin embargo, es necesario reforzar y trabajar en la identificación,
caracterización y puesta en valor de los mismos. Numerosos atractivos se
encuentran sin acceso y sin servicios apropiados para el turismo.
156
5. Los atractivos y rutas turísticas, en su mayoría, se encuentran en la localidad

urbana del municipio, sin recorridos turísticos estructurados dentro del centro
histórico, saturado con problemas viales por el tráfico de vehículos de motor.
En las localidades rurales existe deficiencia en infraestructura vial: escasean los
caminos de acceso para el desarrollo de turismo de naturaleza.
D. Ámbito Urbano-Turístico. P3
La síntesis del paquete técnico, se realizó un análisis de la demografía y las proyecciones

de crecimiento, vivienda y servicios básicos, servicios de salud, educación, economía
y el índice de marginación y pobreza. Todo ello para conocer las condiciones
socioeconómicas del municipio.
E. Resultado R2
Como resultado del estudio del diagnóstico de la cartografía, la información estadística,

la revisión del marco normativo y la reunión con responsable de turismo municipal
(dirección de turismo) y turismo estatal (dirección de planeación y desarrollo regional)
se obtuvieron varios productos. En primer lugar, se realizó una zonificación y se
obtuvo un mapa de las políticas de uso de cada polígono del municipio de Coatepec y,
considerando los aspectos de la cartografía elaborada, se retomaron lineamientos de los
ordenamientos del Plan Ecológico y Urbano.
En segundo lugar, se elaboró una propuesta de diez proyectos para el desarrollo
del municipio divididos en tres sectores: turismo, urbano y medio ambiente. Como
ya se mencionó, el Programa de Ordenamiento Territorial se obtuvo partiendo del
diagnóstico y las problemáticas identificadas; además, se consiguió un panorama
general del municipio y se elaboró un mapa del municipio de Coatepec con las políticas
de uso en el territorio (ver Figura 2).
Con respecto al mapa anterior, se elaboraron las propuestas políticas permitidas y
las actividades para los usos de suelo compatibles (ver Cuadro 1).
157
Figura 2. Coatepec. Mapa de políticas de uso del territorio (2021)
Fuente: elaboración propia, con base en GOEV (2003a) y SEDEMA, INECOL y

USPAE (2017).
Cuadro 1. Políticas permitidas y actividades generales

Política Tipo de actividades Usos de suelo compatibles
Según lo establecido por su Plan de
ANP Manejo con zona de núcleo y zona de Lo establecido por su Plan de Manejo.
amortiguamiento
Actividades humanas de Aprovechamiento forestal, agroforestal,
Aprovecha- aprovechamiento de recursos naturales, agricultura, cría y explotación de animales,
miento con distintos grados de impacto industria, infraestructura, turismo, urbano/
sustentable ambiental asentamiento humano, minería.
Actividades económicas que permiten la Naturaleza, aprovechamiento forestal y
Conservación continuación de los procesos ecológicos agroforestal (café), turismo.
sin interferencia mayor
Ausencia de actividad humana; entorno Naturaleza, aprovechamiento forestal,
Preservación sin alteración turismo.
Actividades encaminadas al Naturaleza, aprovechamiento forestal,
Restauración restablecimiento de los procesos y agroforestal (café), agricultura, cría y
recursos naturales/atributos ambientales explotación de animales, turismo.
Sujeto a Uso urbano/asentamiento humano,
desarrollo Consolidación de zona urbana turismo, industria, infraestructura.
urbano
Fuente: SEDEMA, INECOL y USPAE (2017).
158
Definitivamente, la actividad turística es compatible con todos los usos de suelo en el

municipio de Coatepec.
3.5 Los proyectos y programas
Durante el proceso y desarrollo del proyecto de investigación, surgieron problemáticas

identificadas en el municipio, por lo que se realizaron diez propuestas para el impulso
del desarrollo turístico, ligado al desarrollo económico, desarrollo urbano y medio
ambiental del municipio (ver Cuadro 2).
Cuadro 2. Proyectos y programas obtenidos con el Programa

de Ordenamiento Territorial
Sector Turismo
Consolidación de un observatorio turístico que realice el monitoreo,
brinde informes actualizados para toma de decisiones y realice la gestión
1. Observatorio
de proyectos de turismo local con los indicadores que conforman el
Turístico
Índice de Vocación Turística (GOEV, 2020b), partiendo de un Sistema de
Información Turística Estatal.
Impulsar los corredores turísticos con municipios de la región: Xalapa-
2. Corredores
Xico-Teocelo-Jalcomulco-Perote-Naolinco, para interconectar atractivos
turísticos
turísticos a nivel regional (GOEV, 2015).
Creación de rutas temáticas en la cabecera del municipio y estructuración
3. Rutas de las existentes. Levantamiento de un catálogo de atractivos turísticos y
turísticas su valoración, para saber el estado actual y la potencialidad de cada uno en
el medio urbano y rural.
Fortalecer el encadenamiento productivo de los prestadores de servicios
4.
turísticos (clúster turístico o cadena de valor turismo), mediante apoyo a
Competitividad
empresarios locales con la creación de viveros de empresas y talleres de
turística
gestión empresarial.
Sector Urbano
Elaboración de Programa de Movilidad en la cabecera municipal,
5. Programa enfocado en cuatro aspectos: (1) movilidad peatonal; (2) accesibilidad
de Movilidad universal (destinada a personas con movilidad reducida); (3) transporte
público de calidad y (4) gestión de aparcamientos.
Mejora de la imagen urbana del casco histórico: (1) mejoramiento de
6. Programa de equipamiento, (2) renovación del mobiliario urbano (señalética, mapas
Imagen e información turística, bolardos), (3) rescate de belleza de fachadas en
urbana edificios destacados, (4) ordenamiento de comercio informal y (5) gestión
adecuada de Residuos Sólidos Urbanos.
159
Sector Urbano
7. Seguimiento Promover el programa de revisión y seguimiento de los cambios de uso
a cambios de de suelo del municipio, con el objetivo de regular y verificar los usos
uso de suelo propuestos conforme al programa autorizado.
8. Mejora Programa de mejora de las vías de comunicación en función de vialidades,
de vías de iluminación, señalética y equipamiento, identificando vialidades rurales
comunicación ubicadas en zonas prioritarias.
Sector Ambiental
Programa de gestión de las áreas de preservación y conservación,
9. Programa de
principalmente las ANP de acuerdo a su plan de manejo y el rescate de
Conservación
cuerpos de agua y vegetación riparía.
10. Programa Gestionar un Programa de Desarrollo Turístico con la participación de
de Desarrollo los prestadores de servicios del sector urbano y rural, del sector primario
Turístico (agricultores, ganaderos, acuicultores) y secundario (artesanos).
Fuente: Marin (2022).
Aplicación: esta etapa corresponde a la socialización, aprobación, difusión, gestión y

ejecución, misma que está pendiente de realización.
a) Difusión, participación ciudadana y aprobación. Difusión y sociabilización. Esta
etapa consiste en la difusión de la propuesta del programa de ordenamiento con
la exposición a la ciudadanía con el fin de integrar iniciativas y sugerencias, así
como identificar posibles correcciones a la presente propuesta.
Aprobación. Consiste en la aprobación definitiva del programa de ordenamiento a
través del Cabildo Municipal, una vez revisada por autoridades municipales.
b) Gestión, publicación y ejecución. Consiste en gestionar la publicación. Una vez
publicado, el grupo gestor tiene la responsabilidad de garantizar que sea llevado
a cabo el POTT.
c) Monitoreo y evaluación. Esta etapa radica en el seguimiento de la política y los
proyectos, además de evaluar los aciertos y errores cometidos en la implementación
de las estrategias y sus acciones.
d) Corrección y actualización. Una vez puesto en marcha el Programa de
Ordenamiento Territorial Turístico y una vez evaluado, será necesario actualizarlo
de acuerdo con lo detectado en el monitoreo y evaluación.
160
La metodología empleada y el análisis sistémico hace que el proyecto sea replicable

en otros municipios con vocación turística, dando prioridad a los Pueblos Mágicos
de México, que requieren, como mínimo, un Programa de Ordenamiento Urbano
(SECTUR, 2019). Además, las propuestas y proyectos están enfocados a la
competitividad turística o desarrollo turístico sustentable, ligado al sector económico,
la equidad social y el cuidado del medio ambiente, coincidiendo con lo establecido
por Piñar y Arredondo (2014) para Xalapa, destino con vocación turística cultural y de
naturaleza; este POTT es asimismo necesario para otros dos destinos centrados en el
turismo de aventura y que viven un importante cambio de uso de suelo en su territorio,
tanto Jalcomulco (Ricalde y Piñar, 2016) como en Tlapacoyan y Atzalan, área natural
protegida Filobobos (Piñar y Rendón, 2019). Otro argumento positivo para el proyecto
es la suficiente y rica existencia de un acervo de documentos normativos a nivel federal
(DOF, 2000; 2016a; 2016b) y estatal (GOEV, 2003a; 2003b; 2015; 2017; 2020a) y
documentos programáticos (DOF, 2019; SECTUR, 2019; GOEV, 2018). Pocos
municipios poseen en la entidad federativa veracruzana esta riqueza normativa, que
debe ser el fundamento o superestructura para 36 municipios con vocación turística
declarados en la entidad federativa veracruzana (DOF, 2019; SECTUR, 2020; 2021;
GOEV, 2020b; 2021) y que incluye a los seis Pueblos Mágicos.
Con respecto a la gestión de la administración pública municipal, la elaboración
del POTT es una estrategia para la detección de las problemáticas del turismo y el
desarrollo, en general, del municipio, lo que fortalece la toma de decisiones y la
generación de estrategias y líneas de acción. La aún pendiente etapa de socialización
del POTT, frenada por el cambio de administración municipal (2022-2025), si bien
fue autorizada por la anterior administración (2018-2021) requerirá de la participación
activa de la ciudadanía en los proyectos turísticos y concurrentes y, sobre todo, de la
voluntad del sector público ante el cambio de gobierno municipal.
Los resultados obtenidos del Programa de Ordenamiento Territorial de Coatepec
poseen algunas limitantes: por una parte, la recopilación de la información obtenida
de fuentes oficiales fue analizada y contrastada para identificar las principales
161
problemáticas; sin embargo, se hallaron dificultades en el desarrollo de la metodología,

ya que existen fuentes con diferente temporalidad, lo que genera dificultad en el análisis
y la comparación. Por otra parte, ligado a la gestión de la administración municipal,
es difícil la puesta en marcha del Programa dado que el presupuesto municipal es
reducido (independientemente del escaso fondo de Pueblos Mágicos), lo que requiere
de un equipo en el municipio con competencias para gestionar fondos federales y/o
internacionales. Finalmente, es necesaria la coordinación entre las distintas direcciones
en el municipio, lo que requiere una breve capacitación del equipo directivo en temas
de liderazgo colaborativo, comunicación efectiva y negociación de conflictos para
limar dificultades en la ejecución del POTT.
5. Conclusiones
La metodología propuesta, centrada en el ordenamiento territorial para municipios con

vocación turística, como los Pueblos Mágicos, es innovadora y establece la hoja de ruta
para los 121 Pueblos Mágicos existentes en México. El Programa de Ordenamiento
Territorial cumple con sus principios rectores: 1) impulsar la competitividad del
territorio, dinamizando todos los sectores económicos (no solo el turístico, también el
sector agropecuario, agroforestal, artesanal y de servicios); 2) pone las bases para crear
la necesaria y obligada cadena productiva de turismo y la gestión de emprendimientos
en el territorio rural y urbano de los seis Pueblos Mágicos de la entidad federativa
(Coatepec, Xico, Papantla, Zozocolco, Orizaba y Coscomatepec), impulsando la
colaboración activa entre los sectores productivos ubicados en el medio rural y urbano;
3) se centra en la sustentabilidad, esto es, restauración de áreas verdes y limpieza de
cuerpos de agua, así como conservación o uso sustentable de los recursos naturales y
culturales (paisaje).
En otras palabras, el POTT es un Programa finalizado que exige tanto un
proceso democrático, recopilando y considerando la opinión de la ciudadanía, como
la validación por parte del sector productivo y social y el H. Cabildo de Coatepec,
para su posterior publicación en Gaceta Oficial del Estado de Veracruz. El POTT es
162
un instrumento valioso para la administración municipal actual (2022-2025) con una

decena de proyectos que requieren de seguimiento y atención urgente.
Después de 15 años como Pueblo Mágico (2006-2021), Coatepec puede impulsar
el desarrollo turístico regenerativo y responsable, dando seguimiento al POTT para el
periodo 2023-2030, al estar basado en un diagnóstico y una propuesta de proyectos y
programas dinamizadores aplicados al turismo. Para evitar dificultades en el proceso,
gestión y ejecución del POTT, será necesario el seguimiento a través de un organismo
que facilite y actualice la información cartográfica y estadística, gestione proyectos de
desarrollo turístico y concurrentes y dé seguimiento a la agenda turística del municipio.
A razón de esto, un factor clave es la implementación de un observatorio turístico
municipal, para que vigile el POTT, monitoree y dé seguimiento a los proyectos
estratégicos, turísticos y concurrentes, siendo un ejemplo a seguir por otros municipios
con vocación turística. Esta investigación pone de manifiesto la importancia de la
incorporación de la gobernanza al proceso de planeación turística municipal, lo cual
implica una reflexión profunda dentro del sistema de planeación mexicano.
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SEDEMA.
168
Características de la comercialización de productos
pesqueros extraídos en Cozumel, Quintana Roo, México
Oscar Martínez González1

Alfredo Tapia Carreto2
Rafael González Plascencia3
1. Introducción
De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (FAO, 2020, p. 31), México ocupó el 15º lugar mundial en la producción
de recursos pesqueros y acuícolas, en 2018, con 1.47 millones de toneladas en peso
vivo; sin embargo, la comercialización y distribución de productos pesqueros en el país
no se ha considerado como una de las principales prioridades económicas (Inteligencia
Pública & EDF de México, 2019), ocasionando que el acceso de estos productos a los
mercados regionales sea un desafío, bien sea para su consumo inmediato o para su
transformación.
Estos desafíos ya se han afrontado con éxito en otras geografías del país, por
ejemplo, en el mercado del 100, en la Ciudad de México, se reformularon estrategias
de producción, distribución y comercialización de estos alimentos, a la par de haber
contribuido así a la seguridad alimentaria de la ciudad, considerado una serie de
1
Universidad de Quintana Roo, México. Correo electrónico: oscarmartinez@uqroo.edu.mx
2
Universidad de Quintana Roo, México. Correo electrónico: acarreto@uqroo.edu.mx
3
Universidad de Quintana Roo, México. Correo electrónico: gorafael@uqroo.edu.mx
169
Características de la comercialización de productos pesqueros extraídos en Cozumel, Quintana Roo, México
dimensiones tales como el diseño de estrategias que favorezcan la disponibilidad, acceso,

utilización y estabilidad de la oferta y demanda a largo plazo (Martínez et al., 2021).
Por las características geográficas de Cozumel, el aprovisionamiento alimentario
está supeditado a medios marítimos, por lo que la comercialización de productos
pesqueros extraídos en la localidad se convierte en una opción viable para garantizar
la seguridad alimentaria y la generación de empleos. Tradicionalmente, la pesca en
Cozumel se ha destinado al autoconsumo y el excedente se ha comercializado de
manera informal, entre vecinos y amigos. A raíz del desarrollo económico detonado
por el buceo, la hospitalidad y el turismo de crucero es que ha habido mayor desarrollo
de la actividad pesquera.
La industria pesquera en Cozumel es una actividad a baja escala que, a
diferencia del sector turístico, recibe poca atención, desconociendo sus características
y su valor socioeconómico (ITAM & Centro de Estudios de Competitividad, 2008;
Martínez, 2008). El objetivo de este capítulo fue determinar las características de
comercialización de los productos pesqueros extraídos en Cozumel y así contribuir al
cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible hambre cero (2), trabajo decente
y crecimiento económico (8) y vida submarina (14). Este capítulo describe los canales
de comercialización de los productos pesqueros extraídos en Cozumel.
2. Metodología
Esta investigación fue de corte transversal, puesto que la información se desea obtener
durante un breve espacio de tiempo (Briones, 2002; Kotler y Keller, 2015; Malhotra,
2008). Se hizo una recopilación documental donde se realizaron las actividades de
comercialización. También fue de tipo descriptiva, puesto que pretende describir las
características de los productos pesqueros locales. Puesto que la investigación se
desarrolló durante la pandemia por COVID-19, se tomaron medidas sanitarias para
favorecer el distanciamiento social durante el trabajo de campo.
170
2.1 Técnicas o herramientas
Se realizaron 19 cuestionarios semiestructurados para utilizar con los pescadores y

así registrar el proceso de comercialización del producto desde la extracción hasta el
cliente final. La guía de entrevista estuvo organizada en cuatro secciones: extracción/
producción, productos/transformación, comercialización y posicionamiento, con
un total de 22 preguntas. Los datos demográficos fueron recopilados al final de la
entrevista para evitar sesgo moral o de estereotipo. También se utilizaron bitácoras de
observación, para registrar las características de comercialización.
2.2 Participantes
El estudio se llevó a cabo entre pescadores y administradores de las cooperativas

pesqueras en la ciudad de Cozumel. Los pescadores fueron entrevistados en los dos
principales atracaderos de llegada; es decir, en la zona centro, frente al museo de la isla
y en playa Chen Río. Los datos se recopilaron entre diciembre de 2021 y marzo 2022.
Las entrevistas se realizaron por dúos y fueron grabadas en aplicaciones nativas de
teléfonos celulares, previa autorización de los entrevistados, para facilitar el registro
y procesamiento de la información. En aquellos casos en los que no se autorizó la
grabación, se realizó un doble registro de la entrevista y posteriormente se contrastó
la información.
3. Resultados
3.1 Organización de la industria pesquera
En Cozumel existen dos sociedades pesqueras: la Sociedad Cooperativa de Producción

Pesquera de Cozumel S. C. de R. L. (SCPPC) (Tafoya-Gutiérrez et al., 2020) y la
Sociedad Cooperativa Pesquera Isla de la Pasión; además de pescadores independientes,
denominados permisionarios libres (M. Uc, comunicación personal, 15 de diciembre
de 2021). La producción pesquera en Cozumel está representada por diversas especies
171
de peces (denominada pesca de escama) y crustáceos, como la langosta espinosa.

Esta última se extrae principalmente en las zonas rocosas y se conserva viva para su
comercialización inmediata en los lugares donde la cooperativa tiene convenios dentro
de la isla, o se prepara para enviarse fuera de ella.
3.2 Cadena productiva pesquera
La cadena productiva de los productos pequeros de la isla de Cozumel integra pocos

eslabones. Se identificaron cuatro segmentos: insumos, extracción, comercialización y
consumo. La transformación de productos pesqueros se incluye en la extracción, puesto
que es una actividad que se realiza a nivel del eslabón de los mismos pescadores. La
Figura 1 muestra cómo está conformada la cadena de comercialización.
Figura 1. Esquema de comercialización de productos pesqueros de Cozumel
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos en el trabajo de campo.
172
3.3 Equipo y artes de pesca
La pesca en Cozumel es principalmente ribereña, utilizando lanchas de fibra de

vidrio, de 23 a 27 pies de eslora, con motores fuera de borda que pueden ir de los 40
a los 75 caballos de fuerza. Este tipo de embarcaciones se les considera artesanales
(SAGARPA, 2007). Para la extracción de escama se utiliza arpón (spearfishing) y
pesca con anzuelo y con palangre, principalmente.
Para la extracción de langosta, las artes de pesca utilizadas son las sombras
langosteras con extracción por lazo, jamo y/o gancho (este último cada vez más en
desuso); buceo libre por apnea, buceo libre con compresor o buceo scuba, dependiendo
de las condiciones y profundidad de la zona de extracción. De acuerdo con Castañeda
(2009), estas prácticas de extracción selectiva de bajo impacto son consideradas como
sustentables, por lo que podrían ser relacionadas a programas de certificación ecológica
y así aumentar sus beneficios económicos.
3.4 Extracción
Dentro de las principales especies que se extraen en Cozumel se encuentran chac-chí

(Haemulon plumieri), escochín (Balistes capriscus), cabrilla (Cephalopholis fulvus),
cojinuda (Caranx ruber), boquinete (Lachnolaimus maximus), rubia (Lutjanus
synagris), pargo (Latjanus analis), huachinango (Latjanus vivianus), picuda o
barracuda (Sphyraena spp), caracol rosado (Lobatus gigas) y la langosta del Caribe
(Panulirus argus).
Para la extracción de estas dos últimas especies (langosta y caracol), la SCPCC
cuenta con la autorización legal para su aprovechamiento; sin embargo, por decisión de
la cooperativa, no se extrae caracol rosado. Sobre la langosta espinosa, es considerada
el principal recurso generador de ingresos de la SCPCC (Tafoya-Gutiérrez et al., 2020).
La extracción de pulpo, jaiba y cangrejo rey es incipiente y generalmente está destinada
al autoconsumo.
173
3.5 Comercialización
Se presentan dos principales canales de comercialización para la langosta espinosa y

escama. Mientras que la distribución de la langosta está más controlada por la SCPPC,
que tiene la concesión para la pesca comercial; el de escama se encuentra menos
estructurado. En el caso de la SCPPC, los miembros están obligados a entregar su
captura al centro de acopio de la cooperativa para su posterior comercialización. Este
acuerdo les asegura mayor control en los precios de los recursos marinos (J. A. Canto
Noh, comunicación personal, 1 de marzo 2022).
El procesamiento o la transformación de los productos pesqueros está poco
desarrollado y generalmente está a cargo de los mismos pescadores o de la cooperativa
SCPCC. Dicho proceso se limita a la evisceración, muchas veces realizada en las
embarcaciones, fileteado y posteo. Esta misma cooperativa realiza la congelación de
algunos productos de escama para su venta. Hasta el momento de la investigación no
se registraron productos salados, ahumados ni enlatados o de producción de harina. No
se realiza el empaquetado o etiquetado, a excepción de algunos casos en la langosta
procesada por la SCPCC con la marca colectiva Chakay, en alianza con Slow Food
México. Respecto a la langosta, esta se ofrece viva, fresca entera, cola de langosta
fresca o congelada.
3.6 Cadenas cortas de comercialización
La distribución de pescado se realiza a través de cadenas cortas de comercialización. Se

entiende como cadena corta de comercialización o circuitos cortos de comercialización
(CCC), a aquellas interrelaciones comerciales que se generan entre los actores que están
directamente implicados en la producción, procesamiento, distribución y venta directa
de los productos primarios, y que se caracterizan por la baja o nula intermediación,
la cercanía geográfica y la confianza y fortalecimiento de capital social (Ranaboldo y
Arosio, 2016; Saralegui, 2019).
Los comercializadores minoristas son aquellos que venden su producto
directamente al consumidor. Se trabaja a nivel local. Gran parte de la distribución local
174
está mediada por los propios pescadores o sus familias, quienes se dedican a la venta
de los recursos marinos a los dueños de pescaderías locales, al segmento HORECA
(hoteles, restaurantes y cafeterías) o a la venta directa a los consumidores. Algunos
de los pescadores y la SCPPC misma tienen sus propias pescaderías, por lo que se
consideran parte del eslabón de comercialización minorista.
3.7 Consumidor
El mercado interno del municipio de Cozumel es el principal consumidor de los

productos extraídos en la isla. Parte de este recurso es ofertado directamente a los
hoteles y restaurantes locales para su consumo diario, el cual será ofrecido más tarde a
sus clientes. Esto se presenta sobre todo por parte de los pescadores independientes y
de los integrantes de la cooperativa Isla de la Pasión (M. Uc, comunicación personal,
15 de diciembre de 2021).
Además de la langosta, las especies más valoradas por el segmento HORECA
son el huachinango, el pargo y aquellas especies de las que puedan obtener porciones
de filete para elaborar platillos, pero aún no se tienen datos de su fuente principal
de abastecimiento. También se ofrecen a los consumidores finales, a través de las
pescaderías y de los comercios establecidos en el mercado local. Las especies de
menor demanda comercial se destinan al autoconsumo o a la venta directa por parte
de los pescadores.
4. Discusión
Hasta el momento no se ha profundizado en el análisis de las preferencias de consumo

de pescado en restaurantes especializados en Cozumel; se espera tener esta información
a partir de los datos obtenidos durante el campo. Con la finalidad de mantener los
niveles de extracción dentro de los parámetros que aseguren la sustentabilidad del
recurso, conviene explorar la investigación y el desarrollo de productos transformados,
aportando valor a la cadena de comercialización.
175
Se considera imperarte realizar acciones de comunicación que resalten las

características sustentables de los productos pesqueros de Cozumel y la forma en
la que esta actividad contribuye al cumplimiento de los objetivos de desarrollo
sustentable. Es importante determinar el posicionamiento de los productos pesqueros
entre los consumidores para fortalecer su promoción y determinar el valor de los
recursos pesqueros.
5. Conclusiones
Por los niveles de extracción y las artes de pesca utilizadas, la cadena de

comercialización en Cozumel es considerada sustentable, por lo que es conveniente
diferenciar dichos productos de los demás que se ofertan en las cadenas comerciales
de la localidad. El mercado de consumo de productos pesqueros marinos tiene el
potencial de desarrollo mediante la creación de marcas, estrategias de comunicación
hacia el consumidor con la finalidad de hacer notar sus características diferenciadoras
y los beneficios de su consumo.
La comercialización de la pesca en Cozumel se distribuye a través de cadenas
cortas de comercialización. Al no tener metas claras y carecer de estrategias de
comercialización, se considera que el producto se mercantiliza con un producto
altamente sustituible por aquellos de extracción industrial, dejando de lado sus valores
de extracción sustentables y, por otro lado, convirtiéndolo en un producto genérico.
Puesto que no existe una cadena de frío, el sector pesquero no puede desarrollarse
más allá del consumo local, afectando, a su vez, los ingresos necesarios para explorar
nuevos sitios de pesca. La comercialización de los productos pesqueros pertenece al
sector primario, con la poca o nula transformación de los recursos marinos, además de
la escasa relación con el sector secundario, restando el valor de la extracción sustentable
de estos recursos.
176
6. Agradecimientos
Esta investigación se realizó gracias al apoyo de la Universidad de Quintana Roo, al

Programa para el Desarrollo Profesional Docente (PRODEP), y la colaboración del
Laboratorio de Estudios del Consumidor, de la carrera de Mercadotecnia y Negocios,
campus Cozumel.
7. Referencias
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178
Economía social en la Puna, Argentina: el caso de una
cooperativa de productores agrícolas
Hugo Marcelo Humeres1

Norma Gladis Esteban 2
1. Introducción
La Puna jujeña históricamente ha sido una región periférica de Argentina; era una
práctica común para sus pobladores rurales migrar hacia las zonas mineras y los ingenios
azucareros –sectores de la economía con mejores perspectivas de desarrollo–, ya que
sus producciones agropecuarias locales apenas les garantizaban el autoconsumo. La
generación de políticas públicas durante el modelo de acumulación del posneoliberalismo
permitió, a las comunidades de la Puna, organizarse en asociaciones cooperativistas
como alternativas reales para enfrentar la crisis del tejido social y económico que se
arrastraba desde el neoliberalismo.
El objetivo de este capítulo es dar cuenta sobre la experiencia alcanzada por
la Cooperativa de Productores Agrícolas Campesinos de la Puna Andina Ltda., que
implementó por un lado un sistema de gestión basado en el acondicionamiento,
clasificación y tipificación de la papa andina –Solanum tuberosum subsp. Andigena–;
y, por el otro, un sistema de comercialización que permitió a los productores socios
1
Universidad Nacional de Jujuy, Argentina. Correo electrónico: hhumeres@fhycs.unju.edu.ar
2
Universidad Nacional de Jujuy, Argentina. Correo electrónico: nesteban@fhycs.unju.edu.ar
179
Economía social en la Puna, Argentina: el caso de una cooperativa de productores agrícolas
introducir sus productos en los principales mercados de la cocina gourmet del país y
avanzar en la cadena de valor de la papa andina.
La metodología empleada es de tipo cualitativa, sustentada en entrevistas en
profundidad, descripciones etnográficas, observación participante, complementada
con el análisis documental, lo que permitió identificar y analizar problemáticas de los
pequeños productores de la Puna jujeña (Provincia de Jujuy, Argentina).
Esta investigación describe la ubicación, características geográficas y
poblacionales de la Puna jujeña, los contextos socio económicos en los que transcurre
la experiencia de la Cooperativa y de otros agentes del tercer sector. Además, se analiza
la implementación de los sistemas de: acondicionamiento, clasificación y tipificación;
y comercialización de la papa andina de dicha cooperativa. Por último, se elucidan las
conclusiones más significativas.
2. Ubicación y características generales de la Puna jujeña
La Puna, región geográfica que en quechua significa “tierra alta o pampa elevada”, se
ubica en el noroeste argentino, enclavada en la provincia de Jujuy, en el sector al norte
del paralelo 27º 00’, se encuentra enclavada entre los 3,400 y 4,500 metros sobre el
nivel del mar. Esta región ocupa 31,000 km2 en la provincia de Jujuy, integra en su
totalidad a los departamentos de Yavi, Santa Catalina, Rinconada, Cochinoca, Susques
y el sector este de Humahuaca; mientras que a las Provincias de Salta y Catamarca le
corresponden 28,000 y 29,000 km2 respectivamente (Navone, 2008).
La Puna Jujeña constituye un resto sobre elevado del antiguo macizo de Brasilia.
En su morfología se destacan lagos, cordones montañosos de cumbres nevadas con gran
cantidad de volcanes, depresiones y valles que, en la zona sur especialmente contienen
salares y en la parte norte es recorrida por escasos ríos. El relieve corresponde al tipo
montañoso, con laderas suaves, escarpadas mesetas y detritos de falda. Presenta cerros
y quebradas con suelos inmaduros, rocosos, arenosos y con escasa materia orgánica;
esta última es mínima en los lugares donde se acumula agua (Saravia, 1960).
En cuanto al clima, se caracteriza por ser frio y seco –determinado por la altura–.
Este clima de gran rigor, caracterizado por grandes amplitudes térmicas diarias (25º C
180
durante el día, -12º C durante la noche) y la sequedad, ya que las lluvias en la mayor
parte de su ámbito, no sobrepasa los 226 mm en verano y 2 mm en invierno. Los
vientos soplan predominantemente desde el O, O-No y O-So, siendo los de mayor
intensidad en los meses de julio y agosto, lo cual determina una magra vegetación
caracterizada por asociaciones muy dispersas e integrada por gramíneas duras y
arbustivas (Reboratti, 1994).
Figura 1. Mapa de Argentina y Jujuy
Nota: el mapa de la República Argentina, destaca en rojo la Provincia de Jujuy.

Fuente: Google.
181
Figura 2. Mapa de la Provincia de Jujuy por regiones
Nota. El mapa de la Provincia de Jujuy, destaca la región Puna en líneas verticales.

Fuente: Google.
3. Caracterización de la población puneña
Históricamente, la Puna jujeña estuvo poblada por una diversidad de pueblos originarios,
entre los que se destacaban, según Ottonello y Lorandi (1987), los Casabindo, los
Cochinota y los Apatama al este de la región; mientras que los Chicha se establecieron
al norte. Estos pueblos se dedicaban a las actividades pastoriles y agrícolas. Otro pueblo,
los Atacama, ocuparon el oeste, dedicándose más a la ganadería que a la agricultura y,
en el sur de la región, se instalaron los grupos Omaguaca.
En el periodo comprendido entre la etapa colonial y hasta fines del siglo XIX,
la Puna albergaba un importante porcentaje poblacional de la Provincia, los censos
nacionales de 1869 y 1895, indican que la población, se mantuvo constante en unos
12,000 habitantes. Sin embargo, su peso fue decreciendo, tal es así que en 1869 su
población alcanzó el 30% del total provincial y en 1895 el 22% (Paz, 1992).
El componente originario es significativo en la composición actual de las poblaciones
rurales puneñas, ya que de acuerdo con la Encuesta Complementaria de Pueblos Indígenas
182
(ECPI 2004/2005), la provincia de Jujuy es la que presenta el porcentaje más alto; un

38% de los hogares rurales encuestados se reconoció como indígena o descendiente de
indígenas, porcentaje aún mayor en la Puna (Cruz y García, 2011).
4. Contexto socio económico de Argentina
4.1 Modelo de acumulación neoliberal
En Argentina, a fines de las décadas del 80 y del 90 en su totalidad, el problema

macroeconómico se veía en el tamaño gigantesco del Estado y su intervención excesiva
en la economía. El modelo de acumulación neoliberal fue auspiciado por organismos
multilaterales (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional), sintetizado en una
serie de medidas como ser: refinanciamiento de la deuda externa, programa de ajuste
estructural, privatizaciones de empresas estatales con la finalidad de retomar la senda
del crecimiento (Zurbriggen, 2007).
Esta lógica neoliberal estuvo signada por el disciplinamiento, el refinanciamiento
de la deuda externa y la desregulación de los mercados, se expresó políticamente en
el “Consenso de Washington” u “Ortodoxia Convencional”, tuvo su correlato en el
estancamiento de las economías regionales y en los altos índices de desocupación
(Bresser, 2007).
En Jujuy, el periodo comprendido entre los años 1988-2002, se caracterizó por
crisis económicas: luchas de los trabajadores de los ingenios y las mineras, junto a
los empleados estatales, a los que se sumaron nuevos actores –los desocupados de La
Quiaca y poblados de la Puna jujeña– liderados por el cura Jesús Olmedo. Estos grupos
protestaban y luchaban por el reconocimiento de sus derechos básicos vulnerados.
Asimismo, se evidenció la vigencia del poder oligárquico en la agro-industria y la
minería: “(…) la situación de la Provincia se complicaba como consecuencia de la
disminución de los recursos disponibles en relación a la evolución del gasto (…)”
(Aramayo, 2009, pp. 83-86).
La privatización de Altos Hornos Zapla, en 1992 (emblema de la siderurgia
nacional), dejó cesantes a ocho mil trabajadores, muchos de los cuales eran puneños y
183
se vieron obligados a retornar a sus lugares de origen, incrementando por consiguiente

la desocupación en la Puna. Asimismo, se produjo otro fenómeno: el cierre o quiebre
de muchas empresas terciarizadoras metalmecánicas (Aramayo, 2009).
En los 90, el avance de la tecnificación en el sector azucarero y el cierre de varias
minas en la Puna –actividad que históricamente estuvo sujeta a ciclos de explotación–,
contribuyeron al retorno de trabajadores desocupados a sus terruños. Por su parte, el
Estado en sus niveles provincial y municipal, recepcionó a esa gente sin trabajo y
a nuevos desocupados en condiciones de precarización. Esta situación expone a las
claras al sombrío panorama social y económico que atravesaba la Puna; los índices de
desocupación, pobreza, indigencia, mortalidad infantil, estaban por encima de la media
nacional (Humeres, 2016).
4.2 Modelo de acumulación posneoliberal
Este periodo se caracteriza por la irrupción de gobiernos progresistas en la región, en

Argentina se inicia en 2003, con el resurgimiento del Estado junto a otros actores como
multinacionales, empresas, organismos del tercer sector y movimientos sociales. El
Estado recupera su autonomía y hace de la política una herramienta de transformación
y articulación social, para lo cual toma como bases la importancia del consumo interno,
la demanda agregada, la sustitución de importaciones, la industrialización apuntalando
a la ciencia y a la técnica como motores de desarrollo. En el plano social se priorizó la
inclusión y el fomento de la participación ciudadana con el fin de reducir la pobreza
y la marginación de los sectores vulnerables. En cuanto a su relación con la sociedad,
empodera al tercer sector (García, 2015).
El Estado argentino, para reactivar su desarrollo, lo plantea desde un enfoque de
“desarrollo sostenible”, el que tiene su origen en la década del 80 con el informe de la
ONU sobre la temática ambiental, coordinado por Brudtland. El planteamiento sostiene
que desarrollo y medio ambiente están íntimamente ligados, ya que el medio ambiente
no pude preservarse si el crecimiento económico no considera las consecuencias del
deterioro ambiental. Posteriormente, la Comisión de Desarrollo Sostenible de la ONU
profundiza dicho planteo y considera las dimensiones: a) social, b) ambiental, c)
184
económica y d) institucional, con el fin de conservar los recursos naturales y preservarlos

para las generaciones futuras (Foladori y Pierri, 2005).
Durante este periodo en la Puna se reactivó el sector minero, y los ingenios
en las Yungas comenzaron paulatinamente a demandar mayor mano de obra, que
tradicionalmente era satisfecha por puneños, los trabajadores que se desempeñaban en
los distintos niveles del Estado, pudieron mejorar sus ingresos, lo que repercutió en su
capacidad adquisitiva. Simultáneamente, se inició un periodo de “blanqueamiento”3 de
los trabajadores estatales. Además, se crearon alrededor de sesenta programas sociales
que beneficiaron a gran parte de la población puneña, históricamente marginada en
términos de equidad y acceso a los beneficios sociales de los diferentes modelos de
acumulación implementados en el país.
Entre las políticas públicas de desarrollo local, se fomentó el otorgamiento de
personerías jurídicas a las comunidades de pueblos originarios, reconociendo sus
identidades, lo que les permitió expresar cuestiones vinculadas a su etnicidad y acceder
a fuentes de financiamiento. El empoderamiento de estos sectores comenzó a elucidarse
como una posible realidad, expresándose en una participación activa para la definición
de la vocación productiva de sus territorios.
5. Experiencias exitosas de agentes del tercer sector
Resulta importante destacar el empoderamiento de los productores puneños que les

permitió mejorar su calidad de vida, a través de la consolidación de diversas asociaciones
de tipo cooperativas. Entre ellas:
- Cría comunitaria de vicuñas silvestres: esta propuesta tiene lugar en cuatro
comunidades puneñas. Su objetivo es el aprovechamiento de los animales para
aportar a la economía de las comunidades rurales y la conservación de la especie.
La posibilidad de fomentar el manejo sustentable de esta especie, a partir de su
fibra –altamente valorada en los mercados–, resulta una alternativa viable en
términos biológicos y sociales, la evidencia actual indica que hoy en día son muy
3
En Argentina, se entiende por “blanqueamiento” al traspaso de los trabajadores de una situación de
precariedad, hacia otra donde se registra formalmente la relación laboral y la regularización del monto
de la remuneración pagada.
185
pocas las localidades que reúnen los requisitos mínimos para garantizar el éxito
del manejo (Arzamendia, Vilá y Wawrzk, 2010).
- Explotación de rocas sedimentarias producto de la estratificación en yacimientos:
tiene por objetivo incentivar la autonomía económica y fomentar el asociativismo
para superar las dificultades en cuanto a su extracción, procesamiento y
comercialización.
- Red Puna: esta organización de fuerte presencia en la región, lucha por la soberanía
alimentaria y la reforma agraria integral, se sustenta sobre principios de: a) promoción
del desarrollo sustentable, a través del fortalecimiento de las organizaciones de
base, potenciando la participación de sus actores; b) fortalecimiento dentro del
ámbito de la Red; c) construcción de relaciones democráticas, solidarias y de
respeto por la diversidad; d) consolidación de espacios de trabajo y articulación
de estrategias con diferentes sectores en el ámbito regional, provincial y nacional.
- Red de turismo campesino en las Salinas Grandes de Jujuy, integrada por ocho
comunidades aborígenes (Pozo Colorado, Rinconadillas, Alfarcito, Sausalito,
Santa Ana, Barrancas, Susques y Cerro Negro) pertenecientes a los departamentos
de Cochinoca, Susques (Jujuy) y La Poma (Salta). Fomenta el turismo etnográfico,
ofrece al turista la posibilidad de compartir la vida doméstica campesina; realizar
avistamientos de la fauna silvestre y flora autóctona, además de la degustación de
platos típicos de la región (Belli y Slavutsky, 2012).
- Asociación Warmi Sayasjunqo: esa organización del tercer sector, en sus comienzos,
se ocupó en ayudar a mujeres víctimas del cáncer de cuello de útero de la localidad
de Abra Pampa y zonas aledañas. Hoy, la Asociación está integrada por más de
300 familias puneñas y los valles interandinos, su actividad se halla diversificada,
poseen una estación de servicio de bandera blanca; hilandería; curtiembre y
emplean un sistema de esquila y pre acondicionamiento de la fibra de llama,
basado en el acopio, acondicionamiento, clasificación y tipificación. Asimismo,
administran un Centro de Aprendizaje Universitario (CAU) de la Universidad
Siglo 21.
- Corporación de la Cuenca de Pozuelos (CODEPO): es una institución pública no
estatal, cuya premisa promueve el desarrollo de los productores y de los habitantes
186
de la Cuenca de Pozuelos; posee y administra una hilandería, matadero-frigorífico;

además, articula con organismos especializados como INTA, Agricultura Familiar,
Desarrollo Ganadero, municipios y comisiones municipales de la Puna.
- Cooperativas de comercialización de fibra de llama, se encuentran distribuidas en
las localidades puneñas de: El Toro, Cieneguillas, Catua, Coranzuli, Barrancas,
Cangrejillos, Pumahuasi. Estas organizaciones han desarrollado un sistema de
comercialización de fibra de llama orientado hacia la calidad, que consiste en
un método de acondicionamiento, clasificación, tipificación y una venta por
licitación en un espacio virtual (Humeres, 2012).
6. Cooperativa de Productores Agrícolas Campesinos de la Puna Andina Ltda.
En la década del 90 hubo varios intentos por constituir cooperativas, lo que se agudizó
tras la crisis económica y social de Argentina en el año 2001. La necesidad de atender
a los nuevos sectores desprotegidos conllevó al redireccionamiento de la ayuda social,
con la consecuente disminución del nivel de atención hacia la producción.
La cooperativa nace en un contexto de cambio de políticas públicas nacionales
y provinciales referidas a la actividad agropecuaria. En la Puna jujeña, el gobierno
provincial también priorizó la política social en desmedro de la actividad productiva.
Los programas y líneas de apoyo eran escasos en materia agropecuaria; además,
exigían condiciones y requisitos que dificultaban el acceso a los créditos. Por lo tanto,
las iniciativas de tipo cooperativista se hallaban truncadas.
Los socios cooperativistas son pequeños y atomizados productores agropecuarios
de papa andina –pertenecientes a comunidades de pueblos originarios de la zona–
conscientes sobre las dificultades referidas a cantidades producidas, colocación de sus
productos en otros mercados y la falta de una organización formal que los contenga.
Los fragmentos de los relatos de los productores, señores Juan Mamaní, Eleuterio
Cruz y Natividad Machaca, dan cuenta de las problemáticas mencionadas.4
4
Las entrevistas realizadas a Don Juan Mamaní se llevó a cabo en la localidad de El Cóndor, departamento
de Yavi, en octubre de 2012. A Don Eleuterio Cruz en la localidad de Miraflores, departamento de
Cochinoca, en enero de 2013. Mientras que Doña Natividad Machaca (productora del departamento de
Santa Catalina), fue contactada en la ciudad de La Quiaca, en marzo de 2014.
187
(…) nosotros éramos poquitos, la tierra no es buena (…) y lo que se cosecha

apenas alcanza pa` comer. Los vecinos de allá cerca andan igual (…). (Juan
Mamaní)
(…) hace años nos íbamos a vender a La Quiaca y por otras ferias de por aquí
cerca, muy pocas veces podíamos vender bien nuestras papitas(...) se ganaba
muy poquito, los de La Quiaca no querían pagar, compraban las que llegan de
la banda (Bolivia) era más barata, fueron años difíciles, nadie nos ayudaba,
ni siquiera el gobierno (…). (Eleuterio Cruz)
(…) antes de estar acá en la Cooperativa, no podía vender mis papas y menos
salir a Jujuy, en los controles nos quitaban todo, porque decían que no teníamos
sello de SENAS (…) Allá en el campo todos nos ayudamos, con la Coopertativa
hemos podido vender lejos, donde pagan bien. (Natividad Machaca)
En el año 2000, esta iniciativa asociativa adquirió personería jurídica y se constituyó

formalmente la Cooperativa de Productores Agrícolas Campesinos de la Puna
Andina Ltda., integrada por productores de la Puna jujeña de los departamentos de
Yavi, Santa Catalina y Cochinoca. El principal objetivo de la organización apunta a
mejorar la calidad de vida de los socios, a través de la implementación de sistemas de:
acondicionamiento, clasificación y tipificación, y comercialización de papa andina.
Para cumplir con este objetivo, por un lado, la organización ha asumido con
responsabilidad el marco normativo y el espíritu cooperativista que reglamenta
la actividad. En el caso de Argentina, las cooperativas están amparadas por la
Constitución Nacional y se rigen por la Ley Nacional Nº20.337 de Cooperativas;
la Ley Nacional 19.550, que refiere a las sociedades comerciales; el Estatutos de la
Cooperativa; los reglamentos internos de cada una de ellas; y el órgano contralor es el
Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES, 2017). Por otro lado,
merced a la formación y capacitación de sus recursos humanos, han logrado revivir
con éxito cultivos ancestrales orgánicos que estaban desapareciendo, tales como el
maíz y diferentes tipos de papa andina, cuya producción era muy reducida y destinada
al autoconsumo.
188
7. Gestión del sistema de acondicionamiento, clasificación y tipificación de la papa
El éxito de la cooperativa obedece a la gestión de un sistema de acondicionamiento,

clasificación y tipificación de la papa andina. Es por ello que resulta importante describir
su operatoria orientada hacia la calidad. Este proceso se lleva a cabo en un galón de
acopio e inicia con el acondicionamiento del tubérculo, realizado por un grupo de socios
quienes se encargan de la maniobra de revisar y quitar sustancias y partes indeseables
de la papa como el barro y la suciedad, para ello proceden al lavado de los tubérculos.
Luego tiene lugar la clasificación, etapa llevada a cabo por mujeres, implica
literalmente separar a la papa en clases o grupos, una cuestión básica es fijar el
criterio por el cual van a realizar dicha clasificación. El proceso termina con la etapa
de tipificación, realizada por socios idóneos en el conocimiento de las variedades
del tubérculo, según sus subespecies, por ejemplo, tuni, negra ojosa, colorada, oca,
collareja, runa, moradita, sani, sallama, azul, blanca y malgache.5
La capacitación resulta una condición sine qua non para garantizar la calidad de
la papa y abrir nuevos mercados. Por lo tanto, la cooperativa considera al aprendizaje
continuo como un valor, la capacitación tiene por objetivos:
- Transmitir la técnica del acondicionamiento, clasificación y tipificación de la papa
andina, empleando controles de calidad.
- Propender a la organización formal de los productores.
- Incrementar los volúmenes de producción.
- Fortalecer el desarrollo de actitudes que conlleven al trabajo cooperativo y
solidario en la construcción del conocimiento y al fortalecimiento del sentido de
pertenencia regional.
- Identificar tres o cuatro mujeres que por su habilidad y grado de entendimiento de
los conceptos impartidos, se encuentren en condiciones de trabajar en el galpón
de acopio de la cooperativa.
5
Las nuevas variedades de papa andina halladas en la Puna jujeña están siendo investigadas, por lo que
los nombres científicos aun no aparecen en las fuentes bibliográficas o difieren en su escritura.
189
8. Sistema de comercialización de la papa andina
La sustentabilidad de la cooperativa está garantizada por un sistema de comercialización

que ofrece y asegura a la industria gastronómica calidad y cantidad de acuerdo a sus
requerimientos. A través de este sistema, la asociación de productores fortalece su
capacidad de negociación e incrementa el valor de sus productos con respecto al precio
tradicionalmente pagado en los mercados locales.
El sistema comienza con la recepción de la papa en el galpón de acopio de la
cooperativa –donde se realiza el proceso de acondicionamiento, clasificación y
tipificación de los tubérculos–, los socios entregan sus producciones y reciben una parte
del pago por ello. Luego se procede al traslado de la papa en un flete acondicionado
para su posterior comercialización en los mercados gourmet de Rosario y Buenos Aires,
concretada la venta y la facturación respectiva, se procede al cobro y pago de impuestos,
con lo cual se capitalizan las utilidades y se completa el pago a los productores. La
retroalimentación del sistema indica que el proceso se inicia nuevamente.
9. Conclusiones
La agricultura en la región puneña, se caracteriza por ser una actividad reducida al

autoconsumo (propia de finales del siglo XIX y principios del XX). El advenimiento del
modelo de acumulación neoliberal, con el consecuente retroceso del Estado, profundizó
aún más la precariedad de la producción agrícola al ajustar las políticas públicas de
desarrollo productivo. Este contexto posibilitó el surgimiento y visibilización de una
economía social como una alternativa para palear la crisis de esa coyuntura. Tal es el
caso de la conformación de diversas organizaciones asociativas del tercer sector.
La llegada del modelo posneoliberal posibilitó la consolidación de las
asociaciones productivas locales, como es el caso de la Cooperativa de Productores
Agrícolas Campesinos de la Puna Andina Ltda., constituida por pequeños productores
campesinos-originarios. Este modelo, por un lado, permitió la implementación de una
economía social en una región periférica del país; por el otro, coadyuvó a la creación
y fortalecimiento de organizaciones productivas, poniendo de relieve la vigencia de
190
los principios y valores cooperativos. La cooperativa en estudio demostró capacidad

organizacional en cuanto a la gestión de recursos para mejorar las producciones de
sus socios; además, estos pudieron recuperar variedades de especies autóctonas,
avanzaron en la cadena de valor al colocar productos en grandes mercados de la cocina
gourmet como Córdoba y Rosario, lo que redundó en beneficios económicos y en el
fortalecimiento de la organización.
La experiencia de la cooperativa se consolidó como una alternativa viable y ejemplo
para otros pequeños productores de la Puna jujeña, quienes se encuentran marginados
de los grandes mercados del país. Por lo tanto, la dinámica de las economías sociales
y solidarias se constituyen en posibilidades ciertas de concretar y sostener actividades
productivas en contextos adversos. En virtud de lo expuesto, esta investigación es un
aporte para la difusión y promoción de la Agenda 2030 y los 17 objetivos que persigue
para el Desarrollo Sostenible, pues la cooperativa logró mejorar la calidad de vida sus
socios, incrementando sus ingresos, empoderó a las mujeres socias en el ámbito laboral
y social rural, fomentó la capacitación de sus integrantes y acrecentó el comercio entre
regiones del país.
10. Referencias
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192
EJE III. DINÁMICAS SOCIALES
INCLUYENTES
Los niños migrantes de retorno desde Estados Unidos,
el caso de la movilidad social infantil
de Hueyotlipan, Tlaxcala
Yean Luis Flores Olivares1
1. Introducción
El aumento en los costos de la estadía migratoria, sumado a una disminución en las

oportunidades de movilidad social y a políticas migratorias más severas en los países
receptores, han generado un aumento en las cifras del fenómeno migratorio de retorno
(Martínez, 2017; Canales y Meza, 2018), caracterizado por dirigirse a comunidades
originarias carentes de infraestructura y condiciones para la reinserción de migrantes.
En adición, desde 2005, las cifras de niños que se integran a este fenómeno han
aumentado (Zamora y Del Valle, 2016; Carrillo y Román, 2021); además, los estudios
concernientes al retorno han sido calificados como adultocéntricos (Carrillo y Román,
2021), al invisibilizar las necesidades y retos que enfrentan los niños a su retorno o
primera visita a México (Herrera y Montoya, 2019; Valdez et al., 2018).
Una forma de visibilizar estas dificultades es a través de un análisis de la movilidad
intergeneracional en las comunidades de retorno (Centro de Estudios Espinoza Yglesias
[CEEY], 2019), el cual, enfocado en la movilidad social de las familias de los niños
retornados, brinda un aproximamiento en materia de desarrollo socioeconómico regional
en términos cualitativos (CEEY, 2013; 2019), identificando el grado de igualdad social
1
El Colegio de Tlaxcala, México. Correo electrónico: yean.luisfo@coltlax.edu.mx
195
Los niños migrantes de retorno desde Estados Unidos, el caso de la movilidad social infantil
y la distribución de oportunidades de desarrollo en la población. Una forma de medirla

es por medio del nivel de acceso los servicios necesarios para el desarrollo individual
(CEEY, 2019), donde los niños retornados enfrentan una complicada situación de
acceso a servicios de educación y salud (Zamora y Del Valle, 2016; Carrillo y Román,
2021), generando un retorno complicado para ellos.
El objetivo de este capítulo es caracterizar y relacionar conceptual y
categóricamente los efectos de la migración de retorno sobre la movilidad social
para entender sus implicaciones en el ascenso de las familias y los niños migrantes
de retorno provenientes de EE.UU., a través de su acceso a servicios educativos y de
salud en Hueyotlipan, Tlaxcala. Para ello, primero se ahonda en el contexto actual de
la migración de retorno en México, las características de los retornados, el uso de los
capitales acumulados para el desarrollo de las familias de los niños migrantes y hasta
los retos de acoplamiento en las comunidades de retorno. Posteriormente, se presenta el
objetivo y metodología para constatar la hipótesis propuesta. Más adelante, se abordan
los antecedentes y una caracterización de los hogares de las familias de los niños
migrantes de retorno en Hueyotlipan. Finalmente, se proveen notas preliminares para
establecer una resolución preliminar sobre la movilidad social de los niños migrantes
de retorno a ser corroborada en el subsecuente trabajo de campo.
2. Problemática
La migración entre México y EE.UU. ha enmarcado el desarrollo de políticas

socioeconómicas como parte de los diálogos de cooperación y trabajo binacional
(Arroyo y Rodríguez, 2014). No obstante, desde las crisis económicas y de seguridad a
inicios del nuevo milenio en EE.UU., la migración experimentó un cambio de sentido
(Zamora y del Valle, 2016; Carrillo y Román, 2021), donde México experimenta una
migración estadísticamente positiva, Duran y Arias (2014; como se citó en Canales y
Meza, 2018) calificándolo como “el colapso de la migración de mexicanos a EE. UU.”
(p. 125).
Según Urriza (2017), la migración permite a los migrantes acumular tres tipos
de capital: humano, por su experiencia laboral; financiero, por las remesas enviadas o
196
ahorros; y social, por las redes sociales construidas. No obstante, el contexto al cual
retornan carece de similares características económicas, laborales y servicios que el
país expulsor (Zamora y Del Valle, 2016), haciendo que muchas de sus habilidades y
conocimientos sean poco empleados en las localidades nacionales teniendo que migrar
nuevamente para incorporarse a actividades con mayor calidad laboral y remuneración
económica (Urriza, 2017).
Si bien, la acumulación de capital económico les permite a los migrantes tener un
poder adquisitivo superior (Riosmena, González y Wong, 2012), la falta de pertenencia
a un trabajo formal en territorio mexicano les dificulta el acceso a servicios como salud
y vivienda por parte del Estado (Bilbao, Burrell y Collins, 2012; Riosmena, González
y Wong, 2012; De La Sierra et al., 2016), quedando fuera del espectro que contemplan
los planes y programas del sector público en dichos rubros, exceptuando algunos de
carácter asistencialista que, sin embargo, no derivan de una mejoría en la calidad del
empleo en las regiones (Urriza, 2017).
Paralelamente, el crecimiento económico de los individuos y familias que reciben
estos capitales en forma de remesas no precisa que sus comunidades se beneficien
de este aporte económico. Canales y Meza (2018) señalan a la migración de retorno
como un fenómeno rural, mientras que Arroyo y Rodríguez (2014,) mencionan que
las remesas no son un factor de desarrollo local ni socioeconómico en los hogares,
siendo esto un indicador de la existencia de desigualdades socioeconómicas en las
comunidades de retorno.
En el año 2015, la cifra de retornados fue de aproximadamente 400 mil (Masferrer,
2021), de los cuales, 185 mil eran niños y jóvenes menores de edad como parte de
una célula familiar migrante o por su cuenta (Herrera y Montoya, 2019); Masferrer,
2021). Asimismo, durante los años 2015-2019, los retornos forzados de familias se
incrementaron, alcanzando un máximo en 2019 de cerca de 470,000 casos (Consejo
Nacional de Población [CONAPO], 2020), situación que deja entrever dos situaciones:
pese a las crisis y restricciones migratorias de EE.UU., la migración internacional sigue
vigente; y, más interesante aún, resulta ser el número de niños migrantes que, solos o
acompañados, se integran al flujo migratorio.
197
Cabe señalar que la migración de retorno es clave en la estructuración de los

hogares mexicanos (Canales y Meza, 2018) y a pesar del crecimiento económico
obtenido, el acceso a satisfactores podría ser imposibilitado por el tipo de retorno y las
disparidades socioeconómicas en las comunidades locales, las cuales, por su carácter
rural y baja tasa de escolaridad (Canales y Meza, 2018), tienden a concentrar estratos
socioeconómicos bajos, evidenciando una baja movilidad social (CEEY, 2013), donde
la falta de acceso a servicios públicos figura como indicador relacionado con los
parámetros y rubros de evaluación de movilidad social (CEEY, 2019), donde destacan
el desarrollo económico individual y el acceso a servicios educativos y de salud.
Así, la movilidad social involucra a las oportunidades de desarrollo socioeconómico
a las que acceden los integrantes de los hogares de retorno y el acceso a satisfactores
para el desarrollo infantil derivado de la migración como alternativa de ascenso vertical,
siendo esta clave en la apertura de oportunidades de movilidad social, disparidades
regionales y futuras replicaciones de capitales sociales que configuran la identidad de
las comunidades migratorias (Arroyo y Rodríguez, 2014).
De acuerdo con Bilbao, Burrell y Collins (2012), Urriza (2017) y CONAPO
(2020), los migrantes de retorno no cuentan con una seguridad social para ellos y sus
familias debido a su estadía en EE.UU., y su incursión en el mercado laboral informal
a su retorno a México, derivado de la falta de oportunidades para replicar sus labores
previas. Estas afectaciones se extienden a los niños migrantes de retorno dado a que sus
hogares deben recurrir al sector privado para garantizar su asistencia médica.
Asimismo, en los problemas de acceso a los servicios educativos, diversos
trabajos (Zamora y Del Valle, 2016; Herrera y Montoya, 2019) señalan que mientras
más edad y tiempo haya transcurrido el niño en el sistema educativo norteamericano,
más difícil será adaptarse a las características del sistema mexicano. Estas adversidades
pueden ser aglutinadas en tres rubros: dificultad con los trámites burocráticos
educativos; dificultad con el uso y entendimiento de la lengua española; y problemas
de socialización en el contexto escolar (Herrera y Montoya, 2019), problemáticas que
influirán en su movilidad educativa. No obstante, estas circunstancias son vistas como
indiferentes por parte de las autoridades educativas y migratorias en las comunidades
de retorno (Zamora y Del Valle, 2016), ya que los padres de familia mencionan que las
198
necesidades y atenciones hacia las características de sus hijos no son tomadas en cuenta
al interior de las instituciones. Valdez et al. (2018) mencionan que ello es debido a la
forma homogeneizada en la que los directivos atienden a las necesidades del alumnado,
sean estos migrantes o no.
Paralelamente, el logro educativo de los hijos está marcadamente determinado
por el de los padres (CEEY, 2019), por ejemplo, en el extremo socioeconómico
inferior, solamente 5% de los hijos de padres sin estudios lograron alcanzar el nivel
educativo superior; mientras que el 64% de los hijos de padres con estudios superiores
ingresan a niveles más allá de la educación media superior (CEEY 2019), aseverando
que a menor el nivel socioeconómico de las familias de las que provienen, menor
será el alcance educativo al que podrán aspirar. Por otro lado, 48% de los mexicanos
en EE.UU. no contaban con el equivalente a bachillerato, mientras solo el 32% tenía
estudios superiores a este (Arroyo y Rodríguez, 2014), aunado a que la baja movilidad
educativa, tanto en migrantes como en no-migrantes, se acentúa a medida que el nivel
educativo crece. Finalmente, las dinámicas de reorganización familiar precisan la
sustitución de roles (Meza y Pederzini, 2009) donde los hijos cumplen las funciones de
los padres migrantes al priorizarse el capital económico sobre el capital humano.
Así, la falta de oportunidades de avance académico de los niños retornados en
sus comunidades implica tanto una disminución en sus opciones de ocupación laboral
en su vida adulta y, por ende, una condicionante a los ingresos desprendidos de estas
actividades económicas; repercutiendo a largo plazo sus alternativas de movilidad
ocupacional y de riqueza, perpetuando así las desigualdades regionales derivadas de
los roles y dinámicas de acción social en comunidades rurales (CEEY, 2019), de donde
se originan principalmente los hogares migrantes de retorno (Canales y Meza, 2018).
3. Metodología
Se precisa una metodología en dos etapas: en la primera etapa, se consultan fuentes

indirectas sobre los antecedentes y datos de los estudios de migración de retorno a
nivel nacional, para tener un panorama general del estado actual de este fenómeno,
contemplando desde las caracterices demográficas, socioeconómicas y de nivel de
199
desarrollo de las comunidades de retorno; análogamente, se consultan antecedentes

sobre la migración de retorno de niños, facilitando la caracterización de las desigualdades
y dificultades a las que se enfrentan en su reinserción a México. Paralelamente, se
consultan antecedentes sobre la movilidad social en México para caracterizar el Estado
y mecanismos de movilidad de las poblaciones a las que pertenecen las comunidades
migratorias.
En la segunda etapa, se tomará como base los datos recabados para caracterizar a
la población de niños migrantes de retorno y, con base en Herrera y Montoya (2019),
se aplicarán instrumentos indagatorios, aleatorios y representativos, tipo cuestionario,
en un lapso aún por definir en escuelas primarias de comunidades hueyotlipenses
con gran afluencia migratoria de retorno, para posteriormente aplicar entrevistas
semiestructuradas a padres y docentes de niños migrantes. Ello a fin de ahondar en
las características de la movilidad social de los hogares de los niños migrantes de
retorno, contemplando desde el estado de la ocupación actual de sus padres, su nivel
socioeconómico, su nivel académico, para finalmente, cuantificar la generalidad e
intensidad de la movilidad social intergeneracional de los niños y los padres en las
comunidades migrantes de retorno.
4. Hipótesis
La acumulación de capitales en la estancia migratoria en EE.UU. ofrece mayores

oportunidades de movilidad ascendente de riqueza a los hogares de los niños migrantes
en sus comunidades de retorno, facilitando el acceso a satisfactores y servicios del
sector privado; empero, ello podría implicar efectos de movilidad descendente sobre la
movilidad educativa, ocupacional y acceso a servicios por parte del Estado, producto
de la perpetuación de la migración como principal alternativa de movilidad social e
inversión en capital humano, siendo un posible factor en las desigualdades de movilidad
en las comunidades de retorno de Hueyotlipan, Tlaxcala.
200
5. Antecedentes
El estudio de la migración de retorno en México es un campo relativamente nuevo

(Carrillo y Román, 2021), y en los últimos decenios se ha urgido por un enfoque
local, mientras continúa el aumento en la cantidad de retornados al país. Derivado de
esto, los estudios sobre sus condiciones de vida, necesidades y complicaciones se han
redireccionado hacia la generación de políticas y planes de apoyo para el desarrollo de
los retornados y sus comunidades (Masferrer, 2021). Dichos estudios han caracterizado
diferentes elementos que integran el retorno desde una perspectiva socioeconómica
(Larios, 2018) partiendo de premisas cuantitativas y cualitativas sobre la cantidad de
personas que emprenden el trayecto, su contexto espaciotemporal, sus motivos de
emigración y retorno; hasta sus actividades económicas en el extranjero, el uso que
dan a los capitales percibidos durante la estancia y el modo de uso de estos en las
comunidades de retorno.
Dentro de los estudios sobre efectos territoriales del retorno, se señala la importancia
del desarrollo educativo como pilar del progreso poblacional, donde algunos trabajos
destacan la necesidad de promover políticas públicas para garantizar la movilidad
educativa en comunidades rurales de retorno debido a que, simultáneamente, existen
barreras de reintegración académica para los migrantes de retorno que contemplan desde
dificultades socioeconómicas, curriculares y culturales (CEEY, 2019). En México,
existen óbices para acceder a un educación más allá del nivel medio obstaculizando el
ascenso educativo (Martínez, 2017), lo cual se corrobora al analizar las características
de la población migrante de retorno a nivel nacional registrando, con base en las
condiciones del retorno al año 2015 (Masferrer, 2021), una escolaridad promedio de 0
a 9 años en el 68.9% de los retornados; mientras que en el estado de Tlaxcala, el retorno
de población con educación menor al nivel medio ha ido en incremento en lo que va
del siglo XXI, constituyendo una preparación educativa menor a la de la población no
migrante (Masferrer, 2021).
En adición, Masferrer (2021) señala que la migración acarrea complicaciones
para el acceso a diferentes servicios, tales como de salud y educativos. En cuanto a la
migración de retorno, resultan ser estas mismas condiciones las que implican tanto un
201
reto para los retornados y sus familias, como un objeto de estudio emergente (Valdez
et al., 2018; Carrillo y Román, 2021), tomando como base su experiencia al momento
de reinserción. Consecuentemente, de acuerdo con Masferrer (2021), las dificultades a
las que se enfrentan los migrantes de retorno están vinculadas con la imposibilidad de
reinserción laboral, impidiendo también el avance en la movilidad ocupacional de los
retornados que resultaría en complicaciones de movilidad de riqueza y educativa de la
unidad familiar.
Como resultado, y en contraposición a los beneficios obtenidos por la acumulación
de capitales derivados de la experiencia migratoria que corresponde a una de las
principales razones de la migración de retorno (Larios, 2018); la migración representa
una fuente de efectos contraproducentes sobre las inversiones y desarrollos a largo plazo
en suelo mexicano, lo cual implicaría una baja o nula participación en el desarrollo
local de las comunidades de retorno (Arroyo y Rodríguez, 2014), así como un bajo
nivel de acceso a servicios de educación y salud pública (Meza y Pederzini, 2009)
producto de la perpetuación del trayecto migratorio de las comunidades como principal,
o incluso única según las características poblacionales, alternativa de movilidad social
ascendente.
6. Caracterización de los hogares de los niños migrantes de retorno de Hueyotlipan,

Tlaxcala
En la región centro, en la cual se ubica el estado de Tlaxcala (Canales y Meza, 2018),

se caracteriza por una relativa reciente integración al flujo migratorio hacia EE.UU.; el
municipio de Hueyotlipan, Tlaxcala, se incorporó a este en la década del 70 del siglo
XX, cuyo destino principal eran los sectores agrarios en el estado de Idaho (Estrada,
2020), haciéndolo un municipio con cimentadas redes que proveen de capitales
sociales a sus poblaciones integrándolas en una identidad migratoria en el municipio
y las comunidades de llegada constituyendo a este desplazamiento poblacional como
parte de su identidad regional. En consecuencia, Hueyotlipan figura como uno de los
10 principales municipios tlaxcaltecas con un índice alto de migración (SPF, 2020;
(Consejo Nacional de Población [CONAPO], 2021).
202
En materia de vivienda y urbanización, las poblaciones se asientan principalmente

en las comunidades previamente descritas, San Idelfonso Hueyotlipan y San Simeón
Xipetzinco (León, 2017), donde existen un total de 3,630 viviendas particulares, en las
cuales habita el total de la población municipal; de estas, 98% cuenta con agua potable,
95.5% con drenaje y 99.3% con energía eléctrica (SPF, 2020). Resulta menester destacar
que el 8.29% de los hogares hueyotlipenses se benefician de las remesas enviadas
desde el extranjero, situación que genera dos fenómenos paralelos y complementarios:
colocar a Hueyotlipan como el segundo municipio de más alta intensidad migratoria en
la entidad; y, por otro lado, una restructuración en la composición, imagen y arquitectura
urbana de las localidades como es el caso de San Simeón Xipetzinco (Montalvo-Vargas
y Hernández-López, 2018; SPF, 2020).
No obstante, a pesar de la dependencia de las remesas por los hogares
hueyotlipenses, la aseveración de Arroyo y Rodríguez (2014) sobre el bajo impacto de
estas en el desarrollo de las comunidades de retorno es palpable al existir un total de
7,610 personas viviendo en pobreza y 442 en pobreza extrema, representando el 58% de
su población total (SPF, 2020), imperando, a su vez, una tendencia a la informalidad en
el mercado laboral donde el 66% de la población económicamente activa se incrusta en
este y, por consiguiente, solamente el 3% de la población cuenta con acceso a servicios
de salud provistos por alguna institución pública del Estado (INEGI, 2017), donde,
para el año 2017, solamente 458 personas gozaban de algún tipo de seguridad social
provista por el Estado, donde 373 pertenecían al subsistema ISSTE y el resto al módulo
médico del Gobierno del Estado, mientras otras 460 personas recurrían a los servicios
provistos por DIF (INEGI, 2017).
En otro orden de ideas, de acuerdo con la Secretaría de Planeación y Finanzas (SPF,
2020), hacia el año 2020, el municipio de Hueyotlipan contaba con una población de
14,575 habitantes concentrada principalmente en la cabecera municipal San Ildefonso
Hueyotlipan y en la localidad de San Simeón Xipetzinco. Asimismo, la población es
predominantemente joven entre los 15 y 30 años, donde el 50% no rebasa los 19 años
(León, 2017) y con una población económicamente activa (PEA) de 4,962 habitantes,
de los cuales solamente 234 se encuentran desocupados, siendo las personas de género
masculino quienes integran el grueso de la fuerza laboral (SPF, 2020; León, 2017).
203
En este sentido, las actividades económicas en las cuales se incrustan los

hueyotlipenses son predominantemente del sector secundario con un 36% del total,
seguido por el sector primario con 27% y terciario con 26% con actividades laborales
agropecuarias, industriales, de servicios y comercio (INEGI, 2017; SPF, 2020). Sin
embargo, se debe destacar que, de acuerdo con el Plan de Desarrollo Municipal 2017-
2021, dichas actividades son mínimamente llevadas a cabo al interior del territorio y
que son desarrolladas en los colindantes municipios de Calpulalpan, Apizaco y Tetla
de la Solidaridad (León, 2017), lo cual indica una tendencia hacia la movilidad de
la mano de obra hacia otras localidades y regiones, noción que prevalece y explica
los desplazamientos migratorios fuera del municipio dadas las precarias condiciones y
reducida oferta de laboral al interior de Hueyotlipan.
Cabe recalcar que el nivel educativo en la municipalidad apenas supera la
educación básica con un grado promedio de escolaridad de 8 años, inferior al promedio
estatal de 9.23 (SPF, 2020); esta situación se repite con los municipios aledaños a
Hueyotlipan, como Españita, Calpulalpan, Tlaxco e Ixtacuixtla, integrando en conjunto
a las municipalidades con menores grados promedios de escolaridad de toda la entidad
tlaxcalteca y con fuerte presencia de desplazamientos migratorios de retorno. En el
año 2015, por ejemplo, solamente 1,809 personas, el 12% de la población, contaban
con educación media superior concluida y solamente 792 personas, el 5.4% del total,
contaban con estudios superiores (SPF, 2020); y aunque para el año 2020 esta última
cifra ascendió a 18.9% de la población; para ese mismo año, el 4.7% de la población
era analfabeta. Al empatar estos datos con las actividades económicas desarrolladas
(León, 2017), la priorización de alternativas de enriquecimiento económico a corto
plazo, como la migración, conlleva afectaciones en las oportunidades de movilidad
educativa en poblaciones rurales como Hueyotlipan.
Por otro lado, en trabajos recientes como el de Masferrer (2021) se abordan
puntos concernientes con el descenso en la movilidad ocupacional y de riqueza de
los jefes de familia y población migrante de retorno en general por todo el territorio
nacional. En referencia al estado de Tlaxcala, las poblaciones migrantes de retorno se
dirigen hacia los municipios de las zonas metropolitanas tlaxcaltecas, destacando a
Tlaxco con la mayor población de niños migrantes de retorno, siendo un indicador su
204
baja escolaridad de estas poblaciones retornadas de apenas 9 años en el 66.2% de ellos,

y el predominante empleo informal entre los hombres y mujeres migrantes de retorno,
así como la alta inactividad laboral de estas últimas, lo cual precisa de más estudios
sobre las condiciones de las reinserción social en las comunidades de retorno y las
características de la movilidad social de las unidades familiares migrantes en ellas.
7. Apuntes preliminares
A lo largo de esta primera etapa de consulta de fuentes secundarias en el desarrollo

de esta investigación, el fenómeno migratorio evidencia una fuerte influencia en
el desplazamiento vertical sobre los aspectos más fundamentales de la movilidad
social como lo son la movilidad educativa, la movilidad de riqueza y la movilidad
ocupacional (CEEY, 2019); no obstante, la verticalidad no es uniforme ni consistente
entre los tres rubros. Sin embargo, antes de estipular una resolución, se ha de enunciar
las conclusiones preliminares.
En primer término, con base en los trabajos aquí discutidos (Zamora y del
Valle, 2016; León, 2017; Urriza, 2017; Masferrer, 2021), es posible afirmar que las
condiciones regionales de las comunidades a las que retornan los migrantes y sus
familias provenientes de EE.UU., condicionan la movilidad ocupacional de los padres
dadas las oportunidades disponibles en el mercado laboral y las condiciones de este,
el cual, al carecer de infraestructura o redes de intercambio comercial, imposibilitan
a los padres replicar sus actividades previas, teniendo que recurrir a labores de menor
remuneración, a la informalidad o a un nuevo trayecto migratorio para sustentar los
ingresos al hogar.
Si bien ello representa otro punto de interés para las ciencias regionales con
respecto a la migración en cuanto a los ingresos per cápita de los migrantes de
retorno (Arroyo y Rodríguez, 2014). Para esta investigación, interesa la influencia de
las actividades económicas de los padres en las comunidades de retorno, pues ello
determina sus medios de liquidez y capacidades de inversión para el desarrollo de sus
hijos, como los son los servicios educativos y de salud (CEEY, 2019), siendo a su vez
condicionante en el ascenso vertical educativo de los hijos.
205
En este sentido, las características de las actividades económicas de los padres

migrantes de retorno, predominantemente informales (Masferrer, 2021), imposibilitan
la cobertura de servicios de salud provistos por el Estado a los niños de los hogares
migrantes. Si bien es cierto que los niños de estos hogares tienen una menor predisposición
a la mortandad infantil y a la desnutrición (Meza y Pederzini, 2009), ello es debido al
poder adquisitivo de sus hogares producto de la acumulación de capitales económicos
(De La Sierra et al., 2016), permitiéndoles tener asistencia médica del sector privado;
o, por otro lado, al ser beneficiarios de programas de salud asistencialista, sin que ello
signifique una mejoría en las actividades laborales de los padres (Urriza, 2017).
Por lo que se refiere a la movilidad educativa, en México el nivel y logro académico
de los infantes está determinado por el de los padres (CEEY, 2019); en adición, la
migración de retorno involucra a personas con baja y muy baja escolaridad, aunado a
que sus comunidades se encuentran en poblaciones predominantemente rurales y con
rezago educativo (Canales y Meza, 2018); Masferrer, 2021), complementado por las
complicaciones al ingresar al sistema educativo mexicano (Carrillo y Román, 2016).
Ello permite aseverar que la migración, como alternativa de movilidad, compromete
tanto el desarrollo académico de los niños migrantes de retorno, como sus futuras
alternativas dentro del mercado laboral nacional, y hasta la capacidad innovadora
y desarrollo tecnológico de las comunidades de retorno (Meza y Pederzini, 2009),
continuando con la baja escolaridad entre las nuevas generaciones.
En resumen, la falta de oportunidades laborales y académicas en las comunidades
de retorno, como aquellas descritas previamente en Hueyotlipan, Tlaxcala, orillan a sus
poblaciones a priorizar y perpetuar la migración como su principal o única alternativa
de movilidad social. A su vez, si bien la movilidad de riqueza, en términos de liquidez
financiera y acumulación de capital económico, se evidencia, hasta este punto, como
ascendente, la realidad es que, en cuanto a la movilidad educativa y ocupacional, se
registran preliminarmente afectaciones tanto en los padres como en los hijos, dadas las
pocas oportunidades de replicar en sus comunidades las labores realizadas en EE.UU.,
debido a las precarias condiciones o bajas remuneración del mercado laboral, y los
bajos índices de escolaridad en estas poblaciones.
206
Este capítulo abarca hasta la primera parte en la metodología de esta investigación.

En la siguiente etapa, por medio del trabajo de campo en las comunidades de retorno
de Hueyotlipan, Tlaxcala, se corroborarán, o refutarán, las afirmaciones hasta ahora
hechas con base en los antecedentes discutidos los datos recién consultados. No
obstante, ha de mencionarse que, en tanto se priorice a la migración como única
alternativa de inversión en capital humano, el desarrollo de los que se quedan y los
que regresan seguirá dependiente a las remesas enviadas y a las redes construidas en
el extranjero, restando poder y autonomía a la capacidad de desarrollo endógeno de
estas comunidades. A su vez, en tanto las necesidades que guían el actuar colectivo
no sean atendidas, no se podrá hablar de inclusión social en comunidades carentes de
oportunidades igualitarias de ascenso social y justicia para todos.
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209
Los espacios públicos de Cancún, México, desde la
perspectiva de ciudad cuidadora
Pilivet Aguiar Alayola1

Christine Elizabeth Mccoy Cador2
1. Introducción
La Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 se presenta como un plan de acción a favor

de las personas, el planeta y la prosperidad. Los Objetivos de Desarrollo Sustentable
(ODS) 2030, como se les conoce, son una propuesta de 17 objetivos y 169 metas
muy ambiciosas y con tono normativo. Se pretende que sean un faro que oriente a
las naciones sobre los temas más relevantes a nivel global, para los que se sugieren
acciones enfocadas en lograr un bienestar global sustentable, con la idea de establecer
un contrato social universal con rasgos de sustentabilidad desde la óptica liberal
(Villanueva, 2015).
Entre esos objetivos se encuentra el ODS 11, “Ciudades y comunidades sostenibles”,
que busca conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,
seguros, resilientes y sostenibles. En su meta 11.7, se señala que para 2030 las ciudades
proporcionen acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y
accesibles, en particular para las mujeres, niños, personas adultas mayores y personas
con discapacidad (INEGI, 2022). Actualmente, el 54% de la población mundial vive en
1
Universidad del Caribe, México. Correo electrónico: guiar@ucaribe.edu.mx
2
Universidad del Caribe, México. Correo electrónico: cmccoy@ucaribe.edu.mx
211
Los espacios públicos de Cancún, México, desde la perspectiva de ciudad cuidadora
ciudades, cifra que podría llegar al 68% en 2050, propiciando la expansión del espacio
urbano (Delgado, 2021). En el caso de Latinoamérica, hay más de 800 millones de
habitantes urbanos, lo que representa el 81% de la población de la región (Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, 2019), y la mitad de esa población son mujeres
que no siempre están representadas como usuarias de las mismas.
Para mirar a las ciudades como espacios de inclusión es necesario entender las
características de cada comunidad, gestionar sus riesgos de manera integral, así como
promover y favorecer el desarrollo de acciones que fortalezcan la gobernanza a nivel
local (Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2019). Para lograrlo, el papel del
gobierno es primordial desde el diseño del entorno urbano y la planificación para la
seguridad (ONU-Hábitat, 2020).
La Nueva Agenda Urbana (NAU), instrumento que da vida al ODS 11, señala la
importancia de hacer ciudades centradas en las personas que fomenten la sostenibilidad
social, ambiental, económica y espacial. Esto implica, en parte, llevar a las personas
hacia los espacios públicos, entendidos como espacios de encuentro, de expresión y de
relación. Los espacios públicos no solo generan vínculos entre la ciudad y la ciudadanía,
sino también se establecen relaciones sobre la manera como la gente se identifica, usa,
se apropia de esos espacios y accede al flujo de los recursos urbanos en los que circula
(Ramirez, 2013). De acuerdo con Borja (Borja & Muxi 8, 2023), la importancia del
espacio público radica en que a partir de estos espacios se puede relatar y comprender
la historia de una ciudad.
Por ello, una ciudad que cuida sus espacios públicos los diseña desde la vivencia de
las personas que los va a usar, cuidando el mantenimiento, la gestión y las condiciones
para que cualquier persona pueda acceder a cualquier hora sin temor a ser acosada o
agredida. Sin embargo, la actual configuración espacial reproduce la dicotomía entre
público y privado, así como la división sexual del trabajo. A pesar de la modernidad, las
ciudades se siguen desarrollando principalmente desde un enfoque productivo, primando
la velocidad, los automóviles y las áreas laborales, invisibilizando las necesidades de la
esfera reproductiva, en las que se incluyen tareas de cuidado y atención de las personas.
Ante esta crítica surge como propuesta el concepto de ciudad cuidadora, que
implica repensar a la urbe desde una perspectiva feminista, dejar de crear espacios
212
con una lógica productivista, social y políticamente restrictiva, y empezar a pensar en

entornos que prioricen a las personas usuarias (Valdivia, 2020).
Desde esta perspectiva, se analiza el caso de Cancún, Quintana Roo, el cual tiene
instrumentos que rigen la planeación urbana alineados a las propuestas de ONU-Hábitat,
así como de prevención y atención a las violencias de género. Sin embargo, presenta
condiciones lejanas a lo que propone el ODS 11, según datos arrojados por encuestas
nacionales, estatales y municipales, así como el Plan de Desarrollo Urbano. Mediante
una revisión documental se presentan resultados sobre las fortalezas y debilidades, así
como la integración de los instrumentos de planeación urbana; las violencias hacia
las mujeres en espacios públicos y la normativa vigente al respecto; y las condiciones
de accesibilidad de las calles, nodo central en el tema de movilidad. Finalmente, se
presentan las conclusiones sobre las condiciones a modificar para transitar hacia una
ciudad cuidadora.
2. Marco contextual: Cancún y sus instrumentos de planeación urbana
La ciudad turística de Cancún surge en 1976 como poblado de apoyo del nuevo
Centro Integralmente Planeado (CIP) por FONATUR. Es una ciudad que nació con un
enfoque productivo, priorizando lo económico, y debido a su éxito como polo turístico
la ciudad ha crecido aceleradamente lo que derivó en problemáticas espaciales,
sociales y ambientales, como zonas de marginación, diversas violencias, problemas de
movilidad o de escasez de áreas verdes. Todo esto a pesar de ser una de las primeras
ciudades planeadas del país, con un modelo vanguardista que tenía entre sus ideales
la habitabilidad, la movilidad peatonal y la interacción, planificando espacios públicos
en cada supermanzana para fomentar la inclusión social y las construcciones de escala
humana (FONATUR, 1982).
En la actualidad, Benito Juárez tiene 911,503 habitantes; presenta una tasa de
crecimiento promedio anual de 3.48%, y su población abarca al 50.3% de la población
del estado de Quintana Roo. La estructura poblacional del municipio es de 50.4%
hombres y 49.6% mujeres con un índice de masculinidad de 101.6% (INEGI, 2020). Es
un municipio con una superficie de 3,053.6 km cuadrados y una densidad media urbana
213
de 103.2 hab/ha; además, la ciudad de Cancún concentra al 95.1% de los habitantes del
municipio (SEDETUS, 2021), por ello es que los datos del municipio corresponden
casi completamente a Cancún.
2.1 Instrumentos de planeación que rigen al Municipio de Benito Juárez
A continuación, se explica brevemente la normativa internacional, nacional, estatal y

municipal que sirve como guía y ejecución de la planeación del desarrollo urbano de
Benito Juárez y, por lo tanto, de Cancún. En el caso de México, la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos (Cámara de Diputados, 2021a) es el ordenamiento
jurídico que enmarca las normas aplicables en todo el país, la cual señala en su artículo
4º el derecho de todas las personas a un medio ambiente sano para su desarrollo y
bienestar, lo que se vincula con el derecho a la ciudad, el uso del espacio público y
la movilidad. En el artículo 25 se establece que el desarrollo del país es obligación
del Estado y debe tener como objetivo permitir el pleno ejercicio de la libertad y la
dignidad de los individuos.
Como en el año 2011 se elevaron a rango constitucional los tratados internacionales
firmados por México, entran en materia las “Directrices Internacionales sobre
Planificación Urbana y Territorial” (ONU-Hábitat, 2015), adoptadas por el Consejo de
Administración de ONU-Hábitat. En ellas se hace referencia a la necesidad de planear
el territorio integrando necesidades a corto y largo plazo como: economía competitiva,
calidad de vida elevada y sustentabilidad del medio ambiente. También establece
distintos principios que deben incluirse en la planeación urbana; los más importantes:
contar con sistemas sostenibles de movilidad y de transporte que promuevan viajes
seguros, asequibles, accesibles, sostenibles y que sean adecuados a las necesidades
diferenciadas por edad y género; contar con espacios, edificios y servicios públicos
de calidad donde se asegure que los espacios públicos son libres de violencia y acoso,
especialmente por razón de género; prevención de la violencia urbana; que se fomente
la mezcla social, desincentive la segregación y se enfoque en los barrios marginales y
los asentamientos humanos irregulares; entre otros.
214
Así, a nivel nacional se desarrolló la “Ley General de Asentamientos Humanos,

Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano” (Cámara de Diputados, 2021b), que tiene
como uno de sus objetos fijar las normas básicas de observancia general para ordenar
el uso del territorio y los asentamientos humanos con pleno respeto a los Derechos
Humanos, a través de diez principios de política pública: derecho a la ciudad; equidad
e inclusión; derecho a la propiedad urbana; coherencia y racionalidad; participación
democrática y transparencia; productividad y eficiencia; protección y progresividad
del espacio público; resiliencia, seguridad urbana y riesgos; sustentabilidad ambiental;
y accesibilidad universal y movilidad; todos establecidos en el 4º artículo de esta ley.
A nivel estatal, en Quintana Roo existe la “Ley de Asentamiento Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Quintana Roo” (Congreso
del Estado de Quintana Roo, 2018), la cual tiene como objeto establecer disposiciones
básicas e instrumentos para la planeación y regulación de los asentamientos humanos
con pleno respeto a los derechos humanos; a fijar normas y criterios para la ordenación,
fundación, crecimiento, mejoramiento, consolidación y conservación de los centros de
población en el Estado, garantizando en todo momento el fomento, la protección y el
acceso equitativo a los espacios públicos y los equipamientos; establecer los criterios
para armonizar la planeación y la ordenación de los asentamientos humanos con el
ordenamiento sustentable del territorio y la seguridad de sus habitantes; y establecer
las bases y mecanismos que permitan la participación ciudadana en los procesos de
planeación y gestión del territorio.
Por último, en el caso particular de Cancún existen dos instrumentos
administrativos: el Plan Municipal de Desarrollo (PMD) y el Programa de Desarrollo
Urbano (PDU). El primero debe establecer una visión de ciudad, misma que se espera
que esté alineada a todos los marcos regulatorios nacionales, internacionales y estatales
descritos con anterioridad. También, el PMD establece lineamientos y presupuestos
para lograr la visión deseada de ciudad (Ayuntamiento de Benito Juárez, 2021). El PDU,
en cambio, operacionaliza las acciones necesarias a llevar a cabo. Sin embargo, en este
caso particular, los dos instrumentos siguen caminos separados. En otras palabras, la
visión y los presupuestos se trabajan por separado de las acciones a realizar.
215
3. Marco teórico. Ciudad cuidadora
Nieves y Segovia (2017) recalcan que para generar cambios en el contexto urbano
actual, marcado por las desigualdades, es necesario intervenir con políticas públicas que
sean capaces de lograr transformaciones en las relaciones de género, la división sexual
del trabajo y el uso disfrute de la ciudad. Para ello, por supuesto, hay que empatizar
con la situación de hombres y mujeres, sus intereses y necesidades, y proyectar los
impactos que tendrán en cada uno de ellos las acciones que realicen los gobiernos.
Murillo (1996; como se citó en Valdivia, 2018) plantea que las ciudades reproducen
la dicotomía público/privado, misma que se vincula con roles de género. En la esfera
pública/productiva se encuentra el prestigio, la autonomía y el poder de decisión;
mientras que en la esfera privada/reproductiva implica permitirle al otro subsistir,
física y afectivamente, que ha caído en lo rutinario y no visible. Lo productivo va unido
a las actividades públicas mientras que lo reproductivo queda imbuido en el ámbito
doméstico privado, y así es como se conforma el dominio de lo productivo sobre lo
reproductivo.
Por ello, propone la “ciudad cuidadora” en la que se materializan los cuidados
centrados en las personas en aspectos como la localización de los espacios, su diseño,
la planificación de la movilidad, la gestión y el mantenimiento de los espacios o cómo
se estructuran los horarios (Valdivia, 2018). Para Nieves y Segovia (2017), en la ciudad
cuidadora todos cuidan: el Estado, el mercado, las familias, la comunidad, hombres y
mujeres. Es de todos la responsabilidad del cuidado, pero, sobre todo:
La ciudad cuidadora supone un gobierno de proximidad, protege y facilita el

acceso a la vivienda y la seguridad de tenencia, pero sobre todo protege a
sus ciudadanos del abuso, el acoso y la violencia en las calles, las plazas, el
transporte público y los parques. (Nieves y Segovia, 2017, p. 460)
Si la mitad de la población son mujeres y las normativas en todos los niveles apuntan
a una ciudad para todos y todas, segura, equitativa y funcional, entonces, ¿qué sucede
con la planeación urbana y el acceso de las mujeres a los espacios públicos en Cancún?
216
4. Resultados
En este apartado se analizan los instrumentos de planeación urbana en la ciudad, así

como el estado de algunos de los servicios públicos que contribuyen a la percepción de
inseguridad de las usuarias. Se encuentra que la ciudad de Cancún presenta deficiencias
en temas de espacios públicos, inseguridad y alineación de la normativa.
4.1 Planeación urbana
Al analizar el tipo de ciudad que promueve el Plan Municipal de Desarrollo (2021-

2024) de la ciudad de Cancún se encontró lo siguiente: todo lo referente a la planeación
de la ciudad queda contenido en el eje 3 “Medio Ambiente Sustentable”, el cual busca
impulsar la movilidad urbana y peatonal, saneamiento ambiental, la conservación y
mejoramiento de espacios públicos y áreas verdes; además del fortalecimiento de la
infraestructura básica urbana.
Para lograrlo, el PMD (2021-2024) señala que se implementarán obras de
urbanización para facilitar la movilidad motorizada y no motorizada; se proporcionarán
servicios básicos atendiendo las zonas de alto rezago y obras de saneamiento ambiental;
así como realizar un mejoramiento integral de los espacios públicos recreativos, obras
de fomento al deporte y al entorno de la infraestructura educativa.
Sin embargo, se encuentran problemáticas graves, como el hecho de que el
Programa de Desarrollo Urbano se encuentra desvinculado financieramente del PMD.
Este no operacionaliza ni señala la ejecución de obras necesaria para el alcance de estos
objetivos. Tampoco se encuentran acciones específicas para disminuir estructuralmente
las brechas entre hombres y mujeres, ni la transversalización de la perspectiva de
género. Así, aunque las intenciones están alineadas a la NAU y al ODS 11, el hecho
de que los dos instrumentos transiten caminos separados, hace difícil que se integren a
presupuestos y a programas operativos anuales dichas intenciones. Es más, pareciera
que el Programa obedece más a intenciones políticas que al plan trazado.
217
4.2 Espacios públicos
El PDU toma como espacios públicos a la zona urbana consolidada del municipio de
Benito Juárez, dando un total de 459.35 hectáreas que corresponden al 3.08% de la
superficie total consolidada. Esto se encuentra muy por debajo de lo que la Organización
Mundial de la Salud (OMS) señala que debe de existir en una ciudad (SEDETUS,
2021). De acuerdo con el diagnóstico realizado por el Colegio de Arquitectos de Cancún
(2020), se identifica que son las mujeres, infancias, personas adultas mayores y con
discapacidad quienes presentan más riesgos al estar en las áreas públicas, debido a temas
de falta de accesibilidad, inseguridad en la infraestructura o por inseguridad ciudadana.
De todos los espacios públicos existentes se seleccionó aquellos relacionados con la
movilidad, pues, de acuerdo con la ENVIPE (INEGI, 2021b): el 83.4% de la población
de Cancún identificó a los baches en calles y avenidas como una de las principales
problemáticas de la ciudad; 67.5% señaló el alumbrado público como insuficiente, y el
71.3% a la delincuencia.
La movilidad es una parte esencial del acceso equitativo a los espacios públicos
para todas las personas. En este caso, la ciudad está conectada desde el enfoque
productivo primando el uso del automóvil. Sin embargo, una ciudad debe de tomar en
cuenta las características de las usuarias (la mitad de la población), quienes llevan a
cabo tareas productivas y así como ocasionales papeles comunitarios (Jirón, 2017), por
lo que debe incluir infraestructura adecuada como banquetas o pasos peatonales, ya
que la movilidad de mujeres incluye patrones de movilidad complejos y poligonales,
y/o que en muchas ocasiones van acompañadas de otras personas que carecen de
autonomía personal (por ejemplo, hijos, tercera edad) mismo que dificulta su acceso
a los espacios públicos (Valdivia, 2020), o se realizan viajes multipropósito que
conllevan un alto nivel de estrés debido a todo lo que implica coordinar para lograr
las metas (Jirón, 2017).
El PDU vigente organiza la ciudad de Cancún en 22 distritos, de los cuales 18 se
encuentran habitados, mismos que presentan las siguientes características: en cuanto a
vialidades con banqueta, solamente el distrito 13 cuenta con el 80% de sus vialidades
218
con banqueta en toda la avenida. En segundo lugar, se encuentran los distritos uno y
dos que cuentan con el 60% de sus avenidas con banquetas completas.
Gráfica 1. Vialidades con banqueta en los distritos de Cancún
Fuente: elaboración propia, con base en el Programa de Desarrollo Urbano 2018-2030.
En relación a las vialidades con rampas para sillas de ruedas, es de llamar la atención
que, nuevamente, de 18 distritos el único distrito que apenas llega al 80% de rampas
es el 13. En los distritos 8, 14 y 16 es posible ver algunas calles con rampas, pero
en muchas ocasiones estas no se conectan entre sí y dejan de cumplir su función,
dificultando el acceso a personas con sillas de ruedas, mamás con carreolas, niños,
niñas y jóvenes con bicicleta.
Estos dos ejemplos muestran la visión productiva y enfocada hacia el automóvil que
la ciudad de Cancún tiene, en donde las necesidades del peatón, principalmente mujeres,
niños y niñas, personas adultas mayores y con discapacidad, son poco considerados. La
carencia de infraestructura para acceder a los espacios públicos o circular por las calles
de manera segura con iluminación adecuada, banquetas y sin barreras arquitectónicas
intensifican la percepción de inseguridad por parte de las mujeres debido a los patrones
complejos de movilidad que estas tienen. Aunque esto impacta a todo el mundo, Jirón
(2017) recalca que son las mujeres las que más dependen del transporte público y no
motorizado, y que usualmente se cargan con bultos, compras, hijos, etcétera, por lo
219
que este tipo de barreras traen efectos más notorios para ellas y para las personas con
discapacidad.
Gráfica 2. Vialidades con rampas para silla de ruedas en los distritos de Cancún
Fuente: elaboración propia, con base en el Programa de Desarrollo Urbano 2018-2030.
4.3 Inseguridad y violencias hacia las mujeres en espacios públicos
En términos de seguridad y género, el estado presenta algunos datos importantes. En el

año 2017, se llevó a cabo la Declaratoria de Alerta de Violencia de Género contra las
Mujeres en el estado de Quintana Roo para los municipios de Benito Juárez, Solidaridad
y Cozumel (SEGOB, 2017). De igual manera, la Encuesta Nacional de Victimización y
Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) (INEGI, 2021a), señala que el 66.9% de
la población considera la inseguridad como el principal problema del estado. Solamente
el 22.5% de las mujeres refieren sentirse seguras al caminar por la noche en las calles,
siendo estas el segundo lugar donde la gente se siente más insegura después de los
cajeros automáticos. Finalmente, según la Encuesta Nacional de Seguridad Pública
Urbana (INEGI, 2021b), en Cancún el 20.6% de las mujeres vivieron una situación
de acoso y de violencia sexual en un espacio público, en contraste con el 9.9% de los
hombres. Cuando sienten miedo las mujeres abandonan el espacio público, disminuyen
su radio de movilidad, utilizan lo que ofrece la ciudad con menor frecuencia y temen a
los traslados nocturnos, lo que se traduce en menor libertad (Nieves y Segovia, 2017).
Debido a esto, se revisó la normativa vigente y se encontró lo siguiente:
220
El primer resultado encontrado en este rubro es que hace falta armonizar la Ley
General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (Cámara de Diputados,
2015) y la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de
Quintana Roo (Congreso del Estado de Quintana Roo, 2017), con el Reglamento para
el Acceso de la Mujeres a una Vida Libre de Violencia (Municipio de Benito Juárez,
2016). Las primeras dos mencionan los tipos de violencia hacia las mujeres que serán
consideradas, entre ellas, se encuentra la “violencia en la comunidad”, definida como
“aquellos actos individuales o colectivos que transgreden derechos fundamentales de
las mujeres y propician su denigración, discriminación, marginación o exclusión en
el ámbito público”. Sin embargo, el Reglamento Municipal no hace mención de las
violencias ejercidas en la comunidad, y el enfoque principal del mismo es de atención
a mujeres ya violentadas, principalmente por violencia familiar, en vez de un enfoque
preventivo, relacionado también con el diseño urbano.
El segundo resultado encontrado fue que las normativas estatal y municipal están
orientadas principalmente a llevar acciones de atención secundaria y terciaria a las
violencias una vez que estas han sucedido (salvo en el caso de la violencia feminicida),
en vez de tener un enfoque de prevención primaria, como podría ser la adecuación de
los espacios públicos de tal manera que se disminuyan las posibilidades de ser víctimas
de violencias. Es así que “La planificación urbana y las políticas públicas han dejado en
manos de las mujeres su propia seguridad” (Nieves y Segovia, 2017, p. 56). Es decir,
a pesar de que las normativas internacionales y nacionales hablan de gestionar centros
urbanos seguros, equitativos y con la posibilidad del pleno disfrute de los derechos
humanos, las normativas relacionadas a las violencias poco o nada incluye el diseño y
planeación urbana como parte de sus actividades de prevención y avanzan en caminos
separados; es decir, no se ha transversalizado la perspectiva de género ni a nivel de
normativa y mucho menos a nivel operativo.
5. Conclusiones
La inversión en espacios públicos tiene muchos beneficios como contribuir a mejorar la

salud y el bienestar de sus habitantes, reducir el impacto del cambio climático, animar
221
a las personas a caminar o usar la bicicleta, aumentar la seguridad y disminuir el temor

a la delincuencia. Es responsabilidad del Estado planear y brindar espacios públicos
seguros, accesibles para todas, y por ley deben integrarse las opiniones de las mujeres
en la planeación urbana. Sin embargo, en la ciudad de Cancún los espacios públicos
existentes no tienen las características de infraestructura necesarias para la movilidad
inclusiva, así como tampoco para promover una experiencia libre de violencias para las
mujeres y personas con discapacidad.
Con respecto a la normativa, se observa que no hay transversalidad de la
perspectiva de género en las políticas públicas de planeación urbana ni de prevención
de violencias. Este es un enfoque que busca la reorganización, el mejoramiento y el
desarrollo de los procesos de planeación para incluir criterios de género, con el fin de
lograr sociedades más justas y equitativas, así como mejorar la eficacia y el impacto
de las políticas públicas (OVSyG Benito Juárez QRoo e IQM, 2008). Si bien en la Ley
Estatal se menciona la violencia en la comunidad como una forma de violencia hacia
las mujeres, no se contempla al diseño urbano como prevención de violencias hacia
las mujeres.
En el Reglamento Municipal ni siquiera se aborda el tema de violencia comunitaria,
centrándose solo en las mujeres que sufren de violencia intrafamiliar. Para lograr esta
transversalización es necesario capacitar a quienes se encargan de la planeación urbana
en materia de normativas de prevención de violencias, casos de éxito en otras ciudades,
así como en las condiciones reales que viven las mujeres en la ciudad. De igual manera,
se puede introducir la obligatoriedad legal de integrar en la planeación urbana acciones
derivadas del cumplimiento de la Ley de Acceso a las Mujeres para un Vida Libre de
Violencia, especialmente desde la perspectiva de la prevención. Finalmente, la ciudad
de Cancún materializa un modelo social y económico injusto, por lo que trabajar contra
esas desigualdades es necesario, y para ello es necesario cambiar del paradigma de
ciudad productiva hacia la ciudad cuidadora.
222
6. Referencias
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225
“Como te ves, me vi; como me ves, te verás”:
vulnerabilidad social en adultos mayores en México
Germán Antonio Koyoc Kumul1

Miguel Angel Barrera Rojas2
1. Introducción
La pobreza es un fenómeno que ha sido estudiado a lo largo del tiempo desde distintos
enfoques; sin embargo, su medición más tradicional (a través del ingreso) no logra
captar de forma adecuada los factores que provocan tal condición en las sociedades. En
ese sentido, se han propuesto nuevas y distintas formas en las que los estudios pueden
indagar en los factores que provocan que la sociedad pueda encontrarse vulnerable
frente a distintos factores sociales.
A finales de la década de 1990, fue la vulnerabilidad el rasgo que más ha dominado
en las sociedades de América Latina (CEPAL, 2002), pues este fenómeno está
correlacionado con el cambio de política nacional que adoptaron países como México
en la búsqueda de optimización fiscal y reducción del gasto social. Esto provocó que se
implementaran políticas sociales de corte neoliberal que atendieran solo a poblaciones
focalizadas (Damián, 2016).
Dichas políticas provocaron que un amplio espectro de la sociedad quedará
desprotegida y expuesta a muchos riesgos sociales. Por ello, surge la vulnerabilidad
1
Universidad Autónoma del Estado de Quintana Roo, México. Correo electrónico: 1620060@uqroo.mx
2
Universidad Autónoma del Estado de Quintana Roo, México. Correo electrónico: miguel.barrera@
uqroo.edu.mx
227
“Como te ves, me vi; como me ves, te verás”: vulnerabilidad social en adultos mayores en México
social como un enfoque diferente para “caracterizar condiciones objetivas y subjetivas

de incertidumbre y desprotección y para entender las oscilaciones de la movilidad
social de comunidades, hogares y personas” (CEPAL, 2002, p. 18). En este capítulo se
analiza la vulnerabilidad social, indagando en los factores monetarios y no monetarios
que provocan vulnerabilidad por ingreso en los adultos mayores en México. Este grupo
etario resulta relevante, pues según autores como Albala (2020), en el 2050 un cuarto
de la población en América Latina y el Caribe será adulto mayor y en regiones como
Europa el porcentaje será de casi 45%.
2. Discusión conceptual sobre la vulnerabilidad social
A finales del siglo XX, la noción de vulnerabilidad comienza a tener importancia

dentro de los análisis sociales y económicos. Principalmente en América Latina, dicho
concepto se ha constituido como un rasgo dominante que enmarca a su sociedad
(Pizarro, 2001). Por tal motivo, este concepto ha sido objeto de una amplia discusión
conceptual que ha variado según contextos o incluso disciplinas.
Antes de poder definir vulnerabilidad social, es importante hacer una
retrospectiva de cómo el concepto ha ido adquiriendo su denotación comenzando
por su desprendimiento del concepto de pobreza. Moser (1998) y Kaztman (1999)
fueron los primeros en abordar el concepto de vulnerabilidad desde la perspectiva de
“vulnerabilidad de activos”. En ella se subraya que la pobreza es limitada para explicar
la forma en cómo los individuos enfrentan su supervivencia cotidiana.
En ese sentido, uno de los principales trabajos en el cual se advierte la diferencia
entre ambos conceptos es en The asset vulnerability framework: Reassessing urban
poverty reduction strategies, de Moser (1998). Así, con base en los resultados empíricos
de un estudio longitudinal urbano que se ubicó en cuatro ciudades: Lusaka, Guayaquil,
Metro Manila y Budapest, la autora propone identificar lo que tienen los pobres, en
lugar de lo que no tienen (pobreza), dando paso a la vulnerabilidad de activos: “las
medidas de pobreza generalmente se fijan en el tiempo, la pobreza es esencialmente un
concepto estático (…) la vulnerabilidad es más dinámica y captura mejor los procesos
de cambio” (Moser, 1998, p. 3).
228
Dicha distinción hace notar de manera más explícita que la pobreza se centra en
describir lo que el individuo no tiene, dejando a un lado por qué no lo tiene, contrario
a la vulnerabilidad que enfatiza en el impacto provocado por eventos económico-
sociales sobre las capacidades de las personas. Esas capacidades deben ser entendidas
en el sentido de los aportes de Sen (2000), en donde se sostiene que estas reflejan las
oportunidades reales que una persona tiene y que le proporciona libertad para lograr
diferentes estilos de vida.
Dentro de este orden de ideas, es importante mencionar que el concepto de
vulnerabilidad rompe con la dicotomía pobre-no pobre. De forma que abre una amplia
gama de clasificaciones sobre cómo se puede ser vulnerable independientemente del
sector en el que el individuo se encuentre (pobre o no pobre). Asimismo, pone de
manifiesto que propiamente las mujeres, migrantes indocumentados, adolescentes en
maternidad y adultos mayores son mejor explicados desde la vulnerabilidad (Filgueira
y Peri, 2004). Sobre la base de las ideas expuestas, el concepto de vulnerabilidad
distingue tres elementos básicos (Gallardo, 2013):
- Un daño latente en el que el agente o sistema se encuentra expuesto.
- Un conjunto de condiciones que ponen en un estado de indefensión o desprotección.
- La posible presencia de shocks amenazantes, ante los cuales el daño latente puede
ser gatillado o agravado.
De manera más precisa, la CEPAL (2002, p. 3) describe la vulnerabilidad (social)

de una manera simple, asociando tres elementos fundamentales:
Vulnerabilidad = exposición a riesgos + incapacidad para enfrentarlos

+ inhabilidad para adaptarse activamente
Entonces, la vulnerabilidad social tiene una extensa aplicación en cuanto al

sujeto y su relación con otros individuos, su hogar, la comunidad e incluso a un país
(González, Hernández y Sánchez, 2001). Así, una de las principales adaptaciones que
engloba condiciones similares entre los individuos vulnerables y usados frecuentemente
en las ciencias sociales es el que refiere a los grupos vulnerables. Precisamente, uno
229
de los grupos vulnerables que ha adquirido relevancia recientemente es el de los

adultos mayores. En lo que respecta a ellos, es evidente que por sus características
sociodemográficas y biológicas son considerados como grupo vulnerable, por lo que
esto ha motivado esfuerzos de los investigadores para explicar las condiciones de este
grupo etario desde el enfoque de la vulnerabilidad social.
Montoya y Martínez (2018) señalan que la vulnerabilidad social de los adultos
mayores “se presenta como resultado de una construcción social compleja que se
reproduce a través de múltiples mecanismos de desigualdad, desprotección o carencia de
oportunidades” (p. 237). En ese sentido, es importante mencionar que la intensidad del
fenómeno será diferente en función de las variables básicas que influyeron en las etapas
anteriores de su ciclo de vida, como la edad, la clase social y la zona de residencia, por
mencionar algunos (Araníbar, 2001). Dichas afirmaciones dan cuenta que el adulto mayor
como grupo vulnerable es heterogéneo y que la exposición al riesgo, especialmente el
económico, será de acuerdo con su trayectoria a lo largo de la vida.
En consecuencia, la vulnerabilidad económica en adultos mayores está casi en
su totalidad determinada por los ingresos que se tienen, especialmente aquellos que se
relacionan con una pensión o pagos de jubilaciones. De hecho, será importante señalar
que las pensiones solo protegen a una pequeña porción de los adultos mayores en
México y no disponer de este ingreso es caer en situación de pobreza automáticamente.
Además, al existir diferencia en los montos dependiendo del tipo de pensión al que
se acceda lleva a que se presenten situaciones como desigualdad y pobreza entre los
que poseen una pensión contributiva y aquellos con pensión no contributiva (Vera,
2018; Damián, 2016; Madrigal, 2010; DeGraff, Wong y Espinoza, 2018). Otros
estudios (DeGraff, Wong y Espinoza, 2018) sugieren que la menor diversificación en
la cartera de ingresos y activos en los adultos mayores contribuyen al aumento de la
vulnerabilidad para esta dimensión. Finalmente, también se recalca que son las mujeres
las que presentan un mayor grado de vulnerabilidad derivado de la ausencia de fuentes
de ingresos, empleo y jubilación (DeGraff, Wong y Orozco, 2018; Román et al., 2017).
230
3. Estrategia metodológica
Para construir el índice, en primera instancia, se tomaron datos recuperados del Estudio
Nacional de Salud y Envejecimiento en México 2015 (ENASEM, 2015a; 2015b;
2015c; 2015d; 2015e; 2015f). El ENASEM es un estudio nacional longitudinal, con
representatividad urbana y rural de los 32 estados de la República Mexicana, de adultos
de 50 años y más en México. Esta encuesta consistió en una muestra total de 17,986
personas y se aplicó entre octubre y diciembre del mismo año. El levantamiento del
2015, al igual que la encuesta basal, abarca los siguientes temas (Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, 2016, p. 5-6):
- Características sociodemográficas de la persona seleccionada: lugar y fecha
de nacimiento, escolaridad, estado civil, fecundidad, uniones o matrimonios
anteriores, historia migratoria. Con estas variables se busca conocer el contexto
de vida del entrevistado.
- Características de la vivienda: tipo de vivienda, materiales de construcción y otros
indicadores de calidad, regularidad de la propiedad y disponibilidad de bienes de
consumo duradero.
- Datos económicos: cantidades por ingresos laborales y de otras fuentes, incluyendo
pensiones y ayudas del gobierno; tipo y valor de bienes inmobiliarios y monetarios.
- Experiencias migratorias: relativas al seleccionado, de sus padres, hermanos e
hijos.
- Familia: listados de todos los hijos incluyendo los que no residen con la persona
y los ya fallecidos; para cada uno, sus atributos demográficos, indicadores que
resumen su salud actual y en la niñez, educación, actividad económica actual.
- Impresiones personales: autoevaluación de la salud en general, opinión del estado
económico individual, del nivel de control en decisiones y del nivel de ayuda
familiar.
- Medidas de salud: reportes de condiciones, síntomas, estado funcional, estilo
de vida (por ejemplo, historia de tabaquismo, consumo de alcohol y ejercicio),
depresión, dolencia, desempeño de lectura y estado cognoscitivo.
- Trabajo: historia laboral, ocupación, posición en el trabajo y lugar de trabajo actual.
231
- Transferencias: ayuda en dinero o especie, y tiempo de proporcionarlo o recibirlo,

proveniente de sus hijos, y del informante seleccionado a sus padres.
- Viudez: para las personas en esta condición, se indaga sobre los cambios económicos,
de trabajo y de residencia ocurridos como resultado del fallecimiento de su
cónyuge.
Establecido lo anterior, la construcción de los indicadores del índice será de

acuerdo con la información que se encuentra en los temas de salud y servicios de salud
(sección C); padres y ayuda a padres (sección F); empleo, pensión, ingreso (imputado);
bienes (sección K) y datos demográficos que están disponibles en la página web del
ENASEM.
Así, el instrumento metodológico se basa en la propuesta de Silva y Barriga
(2009), en el que establecen la construcción de un índice de vulnerabilidad social
teórico-empírico (IVSe). La propuesta de los autores es destacable porque asignan un
papel articulador a la teoría para medir la vulnerabilidad por encima de los métodos
matemáticos, aunque ello no implica dejar a un lado los valores numéricos para
codificar los componentes del índice. En ese sentido, cada modalidad/ indicador para
la construcción del índice adquirirá una puntuación entre 0 y 1. Cuando exista ausencia
absoluta o relativa de un activo la valoración es de 1, 0.75 y 0.50; cuando exista
disponibilidad de algún activo, las valoraciones serán de 0.25 y 0. La siguiente tabla
expresa de mejor manera lo anterior.
Tabla 1. Construcción conceptual del IVSe

No
vulnerables
Vulnerados
Baja Alta
vulnerabilidad vulnerabilidad
0 1
Fuente: Silva y Barriga (2009).
232
Establecido lo anterior, son cinco las dimensiones que van a integrar al IVSe: salud,
familia, red social, económico y vivienda. Evidentemente también se incluyen las
variables demográficas en donde destacan el sexo, edad, años de estudio acumulado,
estado conyugal y tamaño de localidad:
- Para la dimensión de salud se tomaron en cuenta cuatro variables: percepción del
estado de salud, presencia de enfermedades terminales y/o crónico degenerativas,
acceso a derechohabiencia, y uso de los servicios de salud (últimos dos años).
- En la dimensión familiar se tomaron en cuenta cuatro variables: hijos sobrevivientes,
ayuda otorgada por parte de familiares (hijos, nietos) (dinero o especie), ayuda
otorgada por parte de familiares (hijos, nietos) (ayuda no económica) y parientes
viviendo en la misma localidad.
- En la dimensión red social se siguió la misma lógica planteada para las variables
“buenos amigos viviendo cerca de la residencia” y “presencia de vecinos o amigos
que proporcionen ayuda”; en la siguiente Tabla 2 se expresa su composición de
acuerdo con la ENASEM.
- En lo que refiere a la dimensión económica, esta se conforma por las variables
condición de propiedad de negocios, de bienes raíces, de tener cuentas de
ahorro o inversión, de tener préstamos a otros, de recibir pensión por jubilación,
de tenencia de vehículo y pobreza. Ahora bien, para encontrar la pobreza por
ingreso, se toma en cuenta los valores imputados del ingreso disponible (a nivel
individuo) en el sitio web del ENASEM. Los datos imputados asignan un monto
exacto a preguntas sobre valor económico, en donde se tuvo una falta de respuesta
o se utilizó una aproximación respecto a un valor. Esto es realizado a través de
la técnica de imputación múltiple. Para clasificar a los adultos mayores según su
condición de pobreza, se tomó en cuenta la línea de bienestar y línea de bienestar
mínima tanto urbana como rural del último mes del año 2015 de acuerdo con el
CONEVAL.
- Finalmente, la última dimensión, “vivienda”, solo incluye una variable y refiere a
la situación legal de la vivienda, los valores asignados incluyen 1,0.5 y 0.
En síntesis, el índice de vulnerabilidad social está conformado por un conjunto total

de 18 variables. La siguiente tabla, muestra de forma detallada la estructura del índice.
233
Tabla 2. Esquema de construcción del IVSe en adultos mayores

Modalidad/
Dimensión Variable Puntuación
indicador
Excelente 0
Muy bien 0.25
Percepción del estado de salud Bien 0.5
Justa 0.75
Mala 1
Salud Presencia de enfermedades terminales Sí 1
y/o crónico degenerativas No 0
Sí 0
Acceso a derechohabiencia
No 1
Uso de los servicios de salud (últimos Sí 0
dos años) No 1
Sí 0
Hijos sobrevivientes
No 1
Ayuda en dinero o
0
especie
Ayuda otorgada por parte de Ayuda no económica 0
Familiar
familiares (hijos, nietos) Ninguna (dinero
o especie/no 1
económica)
Parientes viviendo en la misma Sí 0
localidad No 1
Buenos amigos viviendo cerca de la Sí 0
residencia No 1
Red social
Presencia de vecinos o amigos que Sí 0
proporciones ayuda No 1
No pobre 0
Condición de pobreza Pobre moderado 1
Pobre extremo 1
Sí 0
Condición de propiedad de negocios
No 1
Económico Condición de propiedad de bienes Sí 0
raíces No 1
Condición de tener cuentas de ahorro Sí 0
o inversión y/o préstamos a otros No 1
234
Modalidad/
Dimensión Variable Puntuación
indicador
Si 1
Condición de tener préstamos a otros
No 0
Condición de recibir pensión por Sí 0
Económico
jubilación No 1
Sí 0
Tenencia de vehículo
No 1
Propia o pagando
0
actualmente
Vivienda Situación legal de la vivienda
Prestado (sin pago) 0.5
Rentado 1
Sexo -
Edad -
Caracteri-
Estado conyugal -
zación
Escolaridad -
Tamaño de localidad -
Fuente: elaboración propia, con base en ENASEM (2018).
La tabla anterior muestra, además, la puntuación en la que está sujeto cada indicador.
El cálculo del IVS será a partir de la siguiente expresión:
IVSe = (VSedosal + VSderhab + VSsersal + VShijosob + VSayufam + VSparloic +

VSamicer + VSpob + VSneg + VSraices + VSahorro + VSpension + VSviv / nvar
Donde:
IVSe: índice de Vulnerabilidad Social en adultos mayores.
VS: vulnerabilidad social de cada adulto mayor para cada modalidad (o categoría)
en particular.
nvar: Número de variables.
Así, la base de datos de la ENASEM se ajustó de la siguiente manera:

- Dado que la base toma en cuenta a los adultos mayores a partir de los 50 años, solo
se seleccionaron los registros de los adultos mayores de más de 65 años.
235
- Se tomó en cuenta solo a los adultos mayores seleccionados para la encuesta,

omitiendo así a su cónyuge aún y cuando esta cumpliera con la edad de 65 años
o más.
- El cálculo de IVSe es a nivel individual.
Para el proceso de recodificación de variables se hará uso del programa IBM SPSS
y Microsoft Excel, esto ya que ofrecen una amplia gama de herramientas para manipular
bases de datos con un amplio número de registros, tal y como lo es la ENASEM.
4. Resultados
De acuerdo con la delimitación de este estudio, el número total de adultos mayores

fue de 5,383, de los cuales 2,978 fueron hombres y 2,405 mujeres; es de notar que
el grueso de la población de estudio se encuentra entre los 65 y 75 años. De hecho,
aproximadamente el 34% de los adultos mayores se encuentra entre los 65 y 69 años,
mientras que la cifra en el rango de entre 70 y 75 años es del 30% aproximadamente.
Es también importante mencionar que los adultos mayores con más de 90 años solo
representan el 4.12%.
Ahora bien, con base en la metodología propuesta, a continuación, se expone
el cálculo del índice de vulnerabilidad social para los adultos mayores en México
en el año 2015. Los resultados se expondrán tomando en cuenta algunas variables
que servirán como ejes centrales para mostrar cómo se comporta el IVSe según sea
el caso. De entrada, el promedio del IVSe fue de 0.5151. Según el sexo, se sigue
el mismo comportamiento, aunque si bien la diferencia entre uno y otro sexo es de
aproximadamente solo 2%, son los hombres los que presentan un mayor nivel de
vulnerabilidad (IVSe = 0.5246), respecto a las mujeres (IVSe = 0.5033). La dispersión
de los datos para los casos anteriores fue similar.
236
Tabla 3. IVSe en adultos mayores

Variable Indicador número Promedio Mediana Moda Desviación
de datos IVSe estándar
Sexo Mujer 2405 0.5033 0.5 0.5416 0.1108
Hombre 2978 0.5246 0.5277 0.5416 0.1104
Total 5383 0.5151 0.5277 0.5416 0.1111
Además, conviene destacar que el valor mínimo del IVSe fue de 0.0277 y el máximo
de 0.9027. Distinguiendo por quintiles, se observa que un 20% de los adultos mayores
se encontraron con un IVSe igual o menor a 0.4305, en el quintil dos los valores fueron
≤ 0.4861, en el tres ≤ 0.5416 y en el cuatro ≤ 5972.
Tabla 4. IVSe según percentiles

Quintiles IVSe
Quintil 1 0.4305
Quintil 2 0.4861
Quintil 3 0.5416
Quintil 4 0.5972
Por otro lado, de acuerdo con la localización geográfica es en los espacios rurales donde
los adultos mayores son más vulnerables, puesto que el IVSe promedio es más alto
respecto a los espacios más urbanos. Asimismo, los años de educación influyen en el
comportamiento del índice, ya que a mayore años de educación, el promedio del IVSe
disminuye paulatinamente, de hecho en el rango 0 a 4 años de educación se encuentra
el mayor índice promedio con 0.5275; mientras en el otro extremo (15 a 19 años) dicho
índice disminuye a 0.462. Esta información se encuentra en la siguiente tabla.
237
Tabla 5. IVSe en adultos mayores según zona geográfica y años de educación

Zona Menos urbano 937 0.5204 0.4861 0.4861 0.1055
geográfica
Más urbano 4446 0.4897 0.5277 0.5416 0.1115
Años de 0 a 4 años 2917 0.5275 0.5456 0.5456 0.1069

educación
5 a 9 años 1897 0.5091 0.5 0.5416 0.114
10 a 14 años 261 0.4757 0.4722 0.4166 0.1067
15 a 19 años 284 0.462 0.4722 0.5277 0.1079
Según la Tabla 6, cuando se distingue por estado conyugal, el IVSe se mantiene por
encima de 0.50 para cada caso, las variaciones son mínimas, aunque destaca que
el adulto mayor es más vulnerable cuando se encuentra en situación de divorcio y
separación con su cónyuge.
Tabla 6. IVSe del adulto mayor según estado conyugal

Estado con- Casado 2477 0.5023 0.5 0.4861 0.1115
yugal Divorciado 171 0.5458 0.5555 0.5972 0.1172
Separado 483 0.5446 0.5416 0.5416 0.1096

Soltero 289 0.5047 0.5 0.5416 0.1206
Unión civil 203 0.521 0.5277 0.5972 0.1121
Viudo 1752 0.5225 0.5277 0.5416 0.1058

Asimismo, el acceso a la derechohabiencia es de importancia entre los adultos mayores

y delimita el riesgo de ser vulnerable, pues cuando existió ausencia de este activo el
promedio del IVSe apuntó cerca del 0.60 y en el caso contrario el índice se redujo a 0.50
238
(ver Tabla 7). También cuando se distinguió el índice tomando en cuenta variables que
conforman las dimensiones familiares y red social su comportamiento sufrió variaciones.
En ese sentido, es importante señalar que cuando no se cuenta con la presencia de amigos
viviendo cerca del hogar del adulto mayor (IVSe = 0.60), el grado de vulnerabilidad
aumenta de forma considerable con respecto a un sentido positivo de la misma (IVSe =
0.49). En cuanto a la ayuda de hijos en dinero o especie que recibe el adulto mayor, el
grado de vulnerabilidad aumente en ausencia de la misma (ver Tabla 7).
Tabla 7. IVSe del adulto mayor según variables de salud, familiar y red social
Acceso a Sí 4908 0.5052 0.5 0.5416 0.1079
derechohabiencia
No 475 0.5968 0.5972 0.5972 0.1107
Ayuda de hijos en Sí 2449 0.485 0.4861 0.4861 0.1003
dinero o especie No 2643 0.5454 0.5416 0.5972 0.1094
Presencia de Sí 3767 0.4965 0.4861 0.4861 0.0973
amigos viviendo
No 1233 0.6041 0.5972 0.6527 0.0993
cerca
En la Tabla 8 se desglosa el IVSe por variables económicas puntualmente con los

activos en posesión del adulto mayor, su comportamiento es interesante. De manera
general, llama mucho la atención que son demasiados los registros de los adultos
mayores que no cuentan con algún tipo de activo. En ese sentido, para los activos
bienes raíces, cuentas de ahorro y préstamos a otros más del 90% de la población de
estudio no cuenta con alguno de ellos.
Cuando se analiza por variable se tiene que cuando no se tiene propiedad de
negocios se es más vulnerable. De hecho, al menos el 50% de los adultos mayores que no
cuentan con este activo tienen un IVSe de 0.5416, contrario a ello cuando sí se registró
la tenencia del bien el IVSe fue de 0.4305 en promedio. Ese mismo comportamiento se
tiene con la posesión de bienes raíces. Cuando sí se tiene este activo (IVSe = 0.4303) se
es menos vulnerable a cuando no se tiene (IVSe = 0.5277). En esta última situación, la
239
vulnerabilidad aumenta en más de 0.9 unidades; es decir, dentro de la cartera de activos

del adulto mayor la tenencia de bienes raíces es de vital importancia.
Ahora bien, los activos relacionados con la tenencia de cuentas de ahorro
y/o inversión y préstamos a otros son los que mayor variación provocan en el
comportamiento del IVSe. Con el primer activo en mención hay una diferencia de
0.12 unidades de cuando sí se tiene (IVSe = 0.4001) cuentas de ahorro y/o inversión a
cuando no (IVSe = 0.5248); de hecho, este es el activo que más condiciona la variación
del IVSe. Asimismo, no tener préstamos a otros (IVSe = 0.5175) hace más vulnerables
a los adultos mayores.
Tabla 8. IVSe del adulto mayor según activos

número Promedio Desviación
Variable Indicador Mediana Moda
Propiedad de ne- Sí 826 0.4414 0.4305 0.4305 0.1025

gocios No 4532 0.5302 0.5416 0.5416 0.1044
Propiedad de Sí 327 0.4303 0.4303 0.375 0.1045

bienes raíces No 5030 0.5221 0.5277 0.5416 0.107
Cuentas de ahor- Sí 353 0.4001 0.3888 0.4305 0.0971
ro/inversión No 5002 0.5248 0.5277 0.5416 0.1049
Sí 45 0.4077 0.3888 0.375 0.103
Préstamos a otros
No 5307 0.5175 0.5277 0.5416 0.1084
Otro indicador que influye en el comportamiento del IVSe es la condición de tener

pensión por jubilación. En ese sentido, de acuerdo con la Tabla 9 más del 71% de los
adultos mayores no cuentan con ello, además esta situación provoca un mayor grado de
vulnerabilidad (IVSe = 0.5386) con respecto a cuando sí se dispone de la pensión por
jubilación (IVSe = 0.4597).
240
Tabla 9. IVSe en adultos mayores según tenencia de pensión por jubilación

número Desviación
Variable Indicador Promedio IVSe Mediana Moda
de datos estándar
Pensión por Sí 1507 0.4597 0.4722 0.4861 0.0994
jubilación No 3854 0.5386 0.5416 0.5416 0.1044
Por otro lado, el 50.7% de los adultos mayores se encontraron en situación de pobreza
mientras que el 33.3% en el caso contrario. Ahora bien, la condición de pobreza es la
variable económica que más condiciona el grado de vulnerabilidad. Cuando el adulto
mayor se encuentra en situación de pobreza es más vulnerable; de hecho, en esta
situación al menos el 50% de ellos tienen un IVSe de 0.5694 siendo así el promedio
más alto entre las variables económicas.
Tabla 10. IVSe del adulto mayor según condición de pobreza

número Desviación
Variable Indicador Promedio IVSe Mediana Moda
de datos estándar
Condición de Sí 2730 0.572 0.5694 0.5416 0.0925
pobreza No 1821 0.4597 0.4722 0.4305 0.1044
5. Conclusiones
Se puede afirmar que en términos generales los adultos mayores en México se

encuentran vulnerables en términos del ingreso; es decir, tiene una alta probabilidad
de tener adversidades para el desarrollo pleno de sus derechos sociales. Lo anterior se
pone de manifiesto ya que más del 60% de la población de estudio obtuvo un IVSe ≤
0.54 con una media general arriba de 0.50.
En ese sentido, se encontró que factores hay factores como los años de educación
y el estado civil son de importancia para hacer frente a la vulnerabilidad; sin embargo,
son la tenencia de activos fijos y los ingresos por pensión o jubilación los factores que
mayormente condicionan la vulnerabilidad en adultos mayores. De hecho, los ingresos
241
por pensión y jubilación son un indicador de desigualdad retrasada; es decir, a mayor

remuneración del ingreso durante la juventud y adultez, mayor será el ingreso por
pensión. Lo que relega a un importante número de adultos mayores que se desempeñaron
en el mercado laboral informal a depender de las pensiones mínimas que el Estado
otorga. En ese sentido, los resultados ayudan a constatar que en México la pensión por
jubilación solo beneficia a una tercera parte de los adultos mayores y que al no tenerla
la vulnerabilidad aumenta.
Para concluir, es importante recalcar que los estudios enfocados en los adultos
mayores deben ser considerados de vital importancia dentro de la academia sin importar
el enfoque en el que se estudie desde las ciencias sociales. De manera particular, indagar
en los elementos que condicionan su vulnerabilidad pueden dar un primer acercamiento
para contextualizar su situación y ello puede influir en la construcción de políticas
públicas que incidan en el bienestar de este grupo etario.
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244
Farmacias vivientes, espacios de rescate, conservación y
transmisión del patrimonio biocultural
para el desarrollo sustentable
Olga Iliana Rodríguez Molina1

Xochitl del Alba León Estrada2
Nathan D. Wilson3
1. Introducción
Este capítulo está fundamentado en una investigación que aborda la importancia de los
huertos conocidos como farmacias vivientes que tienen entre sus especies a plantas de
uso medicinal. La importancia de las farmacias vivientes es que permiten conservar la
biodiversidad de la región y de igual manera el rescate conservación y preservación del
conocimiento del uso medicinal de las plantas, convirtiéndose en un vehículo para la
conservación del medio ambiente y la salud, procurando la cohesión social y el ahorro
económico familiar. El objetivo de esta investigación es llevar a cabo una revisión
y análisis bibliográfico de los conceptos de bioculturalidad, patrimonio biocultural,
medicina y herbolaria, a fin de poder considerar las farmacias vivientes como una
alternativa de salud familiar desde el enfoque de patrimonio biocultural.
1
Maestría en Desarrollo Regional Sustentable, El Colegio de Veracruz, México. Correo electrónico:
olga.rodriguez@colver.info
2
Academia de Desarrollo Regional Sustentable. El Colegio de Veracruz, Correo electrónico: zdelalba@
colver.info
3
Museo de Antropología de Xalapa, Universidad Veracruzana, México. Correo electrónico: nwilson@
uv.mx
245
Farmacias vivientes, espacios de rescate, conservación y transmisión del patrimonio biocultural
El contexto de la investigación se situó en la dinámica de un taller de educación no

formal sobre plantas medicinales y herbolaria realizado en Coatepec, Veracruz, dentro de
una región boscosa que forma parte del área natural protegida Archipiélago de Bosques
y Selvas, de la Región Capital del Estado de Veracruz, una de las áreas naturales más
importantes del estado en zonas urbanas (Secretaría de Medio Ambiente [SEDEMA],
2021). El objetivo del taller fue proporcionar los conocimientos básicos para el uso
y aprovechamiento doméstico de plantas medicinales. Aunque la sustentabilidad y el
patrimonio biocultural no son tópicos que se discutan dentro de las actividades teóricas
y prácticas del taller, son elementos implícitos que se deben especificar directamente,
pues son parte importante del reconocimiento de la memoria biocultural de un pueblo.
El uso y aprovechamiento de las plantas medicinales y práctica de la herbolaria
han sido una fuente de apoyo que contribuye a la salud de los grupos humanos; sin
embargo, en las zonas urbanas, como la región Xalapa-Coatepec, en el estado mexicano
de Veracruz este conocimiento tiene poca difusión y está en riesgo de perderse. Esta
problemática ha sido descrita por algunos investigadores como Toledo y Barrera-
Bassols (2008), quienes resaltan la habilidad de las sociedades para reconocer y
aprovechar los recursos naturales, y cuyos conocimientos logran permanecer en la
memoria individual y colectiva transmitiéndola de generación en generación. Empero,
la modernidad y la “vida instantánea” están limitando esta capacidad, orillando a una
pérdida de memoria cultural.
Boege (2008) y Toledo y Barrera-Bassols (2008) resaltan la riqueza biológica y
cultural que tiene México, y que lo hace un país megadiverso, de ahí la importancia
de rescatar y preservar toda esta riqueza que se considera un patrimonio (Toledo,
Barrera-Bassols y Boege, 2019). De esta manera, Boege (2008) considera que, para
la conservación y el desarrollo sustentable alrededor de los pueblos originarios o
indígenas, el enfoque debe ser biocultural. No obstante, esta consideración debe ser
integral y aplicarse a todas las sociedades y pueblos, incluidos los núcleos urbanos,
pues solo resaltando la importancia de la relación entre las comunidades (cualesquiera
que sean) con su medio ambiente y recursos naturales para su gestión adecuada, es que
se podrán vislumbrar los beneficios colectivos encaminados al bienestar social.
246
Respecto al patrimonio biocultural, Boege (2008) menciona que “se traducirá

en bancos genéticos, de plantas y animales domesticados, semidomesticados,
agroecosistemas, plantas medicinales, conocimientos, rituales y formas simbólicas de
apropiación de los territorios” (p. 23). De tal forma, los saberes tradicionales de una
comunidad sobre los recursos naturales forman parte del patrimonio biocultural.
Las plantas medicinales mexicanas tienen una gran demanda, para uso tradicional
o farmacéutico. Se estima que 15% de las especies de plantas usadas como medicinales
están en peligro de extinción (Mendoza y Lugo, 2010). Por lo anterior, las farmacias
vivas, la herbolaria y la medicina tradicional son vehículos de transmisión de saberes,
y también aspectos culturales y de importancia para el rescate y conservación de la
biodiversidad. Además, la medicina tradicional propicia formas sustentables de cuidado
a la salud y el ambiente (Magaña, 2014). La Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación (FAO, 2021) ha resaltado la importancia de la implementación de
huertos familiares cercanos a las casas; en los que árboles frutales, legumbres, hierbas
para condimentar y medicinales son de apoyo a la economía familiar, la salud y el
entorno ambiental.
En el ámbito académico, se considera que Barrera-Bassols, Boege y Toledo son
de los principales teóricos y promotores del enfoque biocultural. Sus postulados son los
que se consideran como ejes teóricos para este trabajo, y también han sido retomados
por otras investigaciones realizadas en la última década en México (Cano, 2015;
Hernández-Campuzano, 2014; Magaña 2014; Sierra, 2011). En la misma temática,
Vieira-Filho et al. (2018) han hecho aportes en Brasil, país que comparte con México
la categoría de megadiverso.
En los últimos años, los temas ambientales, de sustentabilidad y desarrollo han
estado en las agendas y programas de políticas públicas. Este interés se ha vuelto en
un compromiso ético universal, pues a partir de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, todas las naciones firmantes se han comprometido a participar en procesos
para alcanzar los 17 objetivos de este “plan de acción a favor de las personas, el planeta
y la prosperidad, que también tiene la intención de fortalecer la paz universal y el acceso
a la justicia” (ONU, 2015). En concordancia con la Agenda 2030, este capítulo se
relaciona con sus objetivos 2. Hambre cero; 3. Salud y bienestar; 5. Igualdad de género;
247
11. Ciudades y comunidades sostenibles; y 12. Producción y consumo responsables

(ONU, 2015).
2. Materiales y métodos
La metodología aplicada se realizó por medio de una revisión y análisis de fuentes

documentales a fin de abordar la importancia del enfoque biocultural, patrimonio
biocultural, el rescate y preservación de los conocimientos tradicionales y la memoria
colectiva, a través de la implementación de farmacias vivientes como vehículos de
conservación del medio ambiente, y también como apoyo a la conservación de la salud
y ahorro en la economía familiar.
Para alcanzar el objetivo se realizó una investigación exploratoria; una búsqueda
bibliográfica utilizando diferentes herramientas digitales como motores de búsqueda
y en repositorios virtuales. Las publicaciones académicas encontradas bajo las
palabras clave de “herbolaria” y “medicina tradicional”, permitieron distinguir entre
los conceptos y definiciones de medicina tradicional, herbolaria, farmacia viva, huerto
familiar y fitoterapia, pues es común que se confundan y muchas veces se usen como
sinónimos. Para completar el estudio y contextualizarlo, se buscó literatura sobre
patrimonio biocultural y bioculturalidad. Como instrumento de investigación se usaron
fichas de resumen por cada una de las lecturas, identificando las palabras y conceptos
clave (ver Figura 1).
Figura 1. Metodología sintetizada
Fuente: Elaboración propia.
248
Una vez recopilada y sistematizada la información encontrada, se partió de la revisión

crítica de las fuentes bibliográficas para establecer la importancia de la medicina
herbolaria como parte del patrimonio biocultural. Para esta revisión se usaron los
resultados arrojados por bibliotecas digitales de acceso libre y repositorios institucionales
(Google Académico, Scielo, Redalyc, Latindex, Scimago, entre otros). Esto permitió
identificar autores con investigaciones sobre bioculturalidad y patrimonio biocultural.
Producto de la revisión documental, se tuvieron claras las definiciones de biocultural,
patrimonio biocultural, así como tener claros los conceptos de farmacia viviente,
medicina tradicional, huertos familiares, herbolaria y fitoterapia, a fin de establecer su
origen, usos e importancia (ver Figura 2).
Figura 2. Conceptos básicos de esta investigación
La base metodológica y los resultados son el eje transversal de la investigación que

se llevó a cabo en un taller de medicina tradicional (herbolaria), en la región Xalapa-
Coatepec (ver Figura 3), concretamente en el municipio de Coatepec, Veracruz. La zona
se caracteriza por su amplia diversidad ecológica y paisajes boscosos, es biológicamente
diversa y culturalmente rica, con recursos naturales apreciados como tierra fértil, ríos
249
y arroyos. Los participantes de dicho taller, mujeres en su mayoría (Rodríguez y León,

2021), provenían también de los municipios de Xalapa, Emiliano Zapata y Teocelo, lo
que sugiere un impacto regional de este.
Según Rodríguez y León (2021), lo relevante del taller es que representa una opción
de capacitación e introducción a modos de vida sustentable que además potencializa
el desarrollo comunitario, los lazos de apoyo entre miembros de una comunidad y
ofrece una alternativa de atención a la salud con beneficio a la economía doméstica
y con apego al territorio. Este apego territorial es lo que hace que la conservación
del ecosistema y el reconocimiento del patrimonio biocultural sea valorizado por los
actores sociales.
Figura 3. Mapa Regón Xalapa-Coatepec
Fuente: elaborado por Gloria Solís-Garcés, con base en el INEGI (2021, p. 248).
La información expuesta sirve para contextualizar pláticas y capacitaciones en el

taller mencionado, resaltando los beneficios ecológicos y de salud. Con un enfoque
participativo, los conceptos y términos referidos han servido para sensibilizar a los
participantes y que apliquen estrategias efectivas desde sus propios hogares. Con estas
estrategias y el conocimiento adquirido, los participantes poco a poco se han apropiado
250
de sus recursos naturales como su patrimonio biocultural, siendo entonces agentes

activos de su conservación y transmisión en la región de estudio.
La revisión bibliográfica lleva a establecer que Toledo y Barrera-Bassols son de los

autores con un extenso trabajo en lo relacionado con el patrimonio biocultural desde
finales del siglo XX hasta la actualidad. Por lo anterior, son autores ampliamente citados
y referencias obligadas para definir los conceptos biocultural, patrimonio biocultural,
pues además de que los discuten desde su estructura ontológica, resaltan y analizan los
beneficios que tiene su reconocimiento para la preservación del conocimiento cultural,
así como de la biodiversidad.
Para Toledo y Barrera-Bassols (2008) es posible identificar en el planeta dos
tipos principales de diversidad: la biológica y la cultural. La unión de estas dos crea la
diversidad agrícola y la paisajista (ver Figura 4). La diversidad biológica incluye la de
los paisajes, de los hábitats, de las especies y de los genomas; mientras que la cultural
incluye tres categorías: la genética, la lingüística y la cognitiva.
Figura 4. Lo biocultural
Fuente: elaboración propia, con base en Toledo y Barrera-Bassols (2008).
251
A la variedad de paisajes, ecosistemas, especies de organismos y genes se le conoce

como biodiversidad. Este concepto se originó en el campo de la biología de la
conservación, aunque en sí la conservación es un proceso social y político. El éxito de
la conservación es biológico; sin embargo, para la conservación de la biodiversidad se
requiere el conocimiento cultural que en su mayoría tienen los pueblos originarios o
indígenas del mundo (Toledo, 2003).
El axioma de la bioculturalidad es integral, y es así como la diversidad cultural
está estrechamente vinculada a la biodiversidad, entendiendo como diversidad cultural
el cúmulo de conocimientos que la humanidad ha adquirido a través de los tiempos
para el uso, aprovechamiento y conservación de la biodiversidad de su entorno (Toledo,
2003). La biodiversidad es el concepto que se refiere a la riqueza biótica medida en
número de especies; por su parte, la diversidad cultural partió para algunos autores
de los inventarios realizados por los lingüistas, ya que se considera que la lengua es
el mayor indicador de cultura, estos dos conceptos convergen en la bioculturalidad
(Toledo, Barrera-Bassols y Boege, 2019).
Bioculturalidad es un concepto que surge en las últimas dos décadas por los
aportes que han hecho biólogos, ecólogos y biogeógrafos de la diversidad biológica y,
por otro lado, los antropólogos, los lingüistas y los etnólogos acerca de la diversidad
de las culturas. Esta ya se considera una nueva categoría científica (Toledo, Barrera-
Bassols y Boege, 2019). Con respecto al término biocultural, los diferentes enfoques
se presentan en la Tabla 1.
Tabla 1. Enfoques del término biocultural según autores

Autores Enfoques
Define biocultural como la intersección de la diversidad
Maffi (2005)
biológica, cultural y la lingüística
Definen bioculturalidad a partir de la biodiversidad, la
Toledo y Barrera-
etnodiversidad (número de lenguas) y la agrobiodiversidad
Bassols (2008)
(variedad de especies y de paisajes domesticados
Boege (2008) Establece una regionalización original
252
4. El patrimonio biocultural
Patrimonio biocultural es un concepto que emerge dentro del ámbito académico a

partir de dos grandes movimientos sociales globales contemporáneos: la reivindicación
de los pueblos originarios o indígenas; y el ambientalismo crítico (Luque, 2016). La
importancia del patrimonio biocultural de los pueblos es crucial para el desarrollo
regional sostenible, ya que desde la perspectiva de Rodríguez y Ortiz (2015) sus
características:
...se hallan en su propio origen: la biodiversidad, la que se encuentra en un

territorio determinado y establecido por cierto pueblo; es a través del propio
manejo, conocimiento y manipulación de la biodiversidad como se fue
dando la interrelación ser humano-comunidad-naturaleza reflejada en usos y
costumbres, en un primer momento por los pueblos originarios y, después, en
comunidades locales herederas de dichos pueblos... (p. 54)
Al respecto, para su conservación, difusión y gestión regional sustentable, se han

establecido internacionalmente instrumentos de sustento (ver Tabla 2), que regulan y
protegen las prácticas asociadas al patrimonio biocultural como los que a continuación
se enlistan:
Tabla 2. Instrumentos de sustento del patrimonio biocultural

Instrumento de Sustento Institución, Agencia Año
Convenio no. 169 sobre pueblos
Organización Internacional del
indígenas y tribales en países 1989
Trabajo (OIT)
independientes de OIT
Convención para la salvaguarda Organización de las Naciones
del Patrimonio Cultural Inmaterial. Unidas para la Educación, la 2003
UNESCO Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Convenio sobre la diversidad biológica
de la conferencia de las naciones
Naciones Unidas (ONU) 2007
unidas sobre el medio ambiente y el
desarrollo.
253
Autores como Boege y Toledo describen la riqueza tanto biológica como cultural que
tienen los países como México, y que los hace estar en la categoría de país megadiversos.
De lo anterior, la importancia de rescatar y preservar toda esta riqueza que se considera
un patrimonio. Aspectos culturales, ecológicos y biológicos son de suma importancia
para los pueblos y naciones tanto en sus cosmovisiones como en sus actividades
económicas. En relación con esto, Boege (2008) considera que, para la conservación
y el desarrollo sustentable alrededor de los pueblos originarios o indígenas, el enfoque
debe ser biocultural.
No obstante, esta consideración debe ser integral y aplicarse a todas las sociedades
y pueblos, incluidos los núcleos urbanos, pues solo resaltando la importancia de la
relación entre las comunidades (cualesquiera que sean) con su medio ambiente y
recursos naturales para su gestión adecuada, es que se podrán vislumbrar los beneficios
colectivos encaminados al bienestar social. Respecto al patrimonio biocultural de los
pueblos indígenas, Boege (2008) menciona que:
se traducirá en bancos genéticos, de plantas y animales domesticados,

semidomesticados, agroecosistemas, plantas medicinales, conocimientos,
rituales y formas simbólicas de apropiación de los territorios. En torno a la
agricultura desarrollaron espiritualidad e interpretaron la naturaleza. Las
culturas indígenas participan de saberes y experiencias milenarias en el manejo
de la biomasa y la biodiversidad. (p. 23)
Los saberes tradicionales de una comunidad sobre los recursos naturales forman parte
del patrimonio biocultural. Prácticas como las farmacias vivas, huertos familiares,
la herbolaria o fitoterapia y la medicina tradicional, son vehículos de transmisión
de saberes, pero también son aspectos culturales de importancia para el rescate y
conservación de la biodiversidad.
5. Farmacias vivas, huertos familiares, herbolaria, fitoterapia y medicina

tradicional
Cuando las poblaciones nómadas se establecieron en pequeñas comunidades sedentarias

inició la agricultura; una de las actividades esenciales para la vida del hombre. Antes del
254
surgimiento de la agricultura, el ser humano había empezado a domesticar plantas cuyo

uso, según el registro arqueológico, se remonta a las sociedades cazadoras recolectoras
(MacNeish, 1992). Estos grupos nómadas emprendieron así el aprovechamiento de
plantas para actividades que no solo se limitaban a la alimentación, sino también a la
curación de heridas y enfermedades.
Posteriormente, en el Neolítico, los huertos familiares empezaron a ser más
comunes, siempre cercanos a las casas, y conformados por árboles frutales, legumbres,
hierbas para condimentar, estimular y medicinales (FAO, 2021). El huerto familiar ha
jugado un papel importante en los procesos agrícolas desde la domesticación de plantas
y animales, desde la prehistoria hasta nuestros días. Hay registros arqueológicos que
indican la implementación de huertos en Mesoamérica prehispánica, pero también en
Sudamérica, Europa y Asia (Stark y Ossa, 2007).
Hay evidencias de que en el siglo XVI, los españoles hallaron en la península
de Yucatán huertos familiares en comunidades mayas, en los cuales se encontraban
especies de árboles frutales, hierbas medicinales y fauna. Al respecto, Mariaca (2012)
cita un fragmento de la Relación de la Ciudad de Mérida:
[…] hay en esta tierra mucha cantidad de hierbas medicinales […] porque
los indios naturales no hay enfermedad a que no apliquen hierbas […] pero
preguntándoles razón de su propiedad no saben dar otra que ser fría o caliente
[…] también las hay muy venenosas y mortíferas. (p. 18)
Con el establecimiento de las colonias novohispanas en la antigua Mesoamérica, los

conventos de los franciscanos fueron un espacio por medio del cual se introdujeron
nuevas especies venidas de Europa, enriqueciendo así la variedad de especies útiles
(Hernández-Campuzano, 2014).
La investigación sobre los huertos familiares y sus diferentes beneficios data de
hace varias décadas. Hay autores que consideran a los huertos como un método de
conservación de los agroecosistemas, de los cuales se obtienen alimentos, medicinas,
maderas para construcción, entre otros (Cano, 2015). También hay investigaciones
enfocadas en rescatar el conocimiento ancestral de los métodos de cultivo, su
255
conservación y el uso medicinal de las plantas, tanto por instituciones gubernamentales

como por instituciones de educación superior (Mariaca, 2012).
A continuación, en la Tabla 3, se definen cada uno de los conceptos mencionados,
tomando en cuenta diferentes fuentes.
Tabla 3. Conceptos y definiciones relacionados con el uso de plantas para la

salud
Concepto Definición Autores
Conjunto de especies establecidas en un lugar determinado
sea en el medio urbano o rural; de manera colectiva o
individual, inducida o silvestre, con la finalidad de aportar
sus propiedades curativas, procurando al mismo tiempo su
Farmacia Mendoza Castelán
cuidado y reposición. Donde deben existir plantas con doble
viviente (2007).
o triple propósito; es decir, que además de tener propiedades
medicinales también funcionen como plantas de ornato o
alimenticias; como la bugambilia, árnica, mercadela, sábila,
tejocote, epazote, menta o tomillo, entre otras”.
La farmacia viva o viviente, para la Secretaría del Medio
Farmacia Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) es un jardín SEMARNAT
viviente donde se cultivan plantas que se consideran medicinales y (2016).
donde pueden llegar a tener hasta 120 especies.
Es el nombre que se da al área o terreno que rodea la
casa habitación donde se tienen diversas plantas (árboles
frutales, hierbas medicinales, plantas de ornamento entre
otras), y también fauna. El huerto familiar es estructurado y
Huertos trabajado por la familia y es considerado un agroecosistema
Mariaca (2012).
familiares de tipo agropecuario y forestal, en el que la familia (desde
sus usos y costumbres) es la que determina los aspectos
importantes del huerto, tamaño, especies que tendrán, función
y aprovechamiento, dependiendo de las necesidades y
expectativas de quien lo maneje.
La herbolaria refiere al aprovechamiento y aplicación de
plantas en la elaboración de remedios para curar enfermedades
o dolencias. Generalmente, la herbolaria se asocia más al uso
Herbolaria, Carrillo, Bolívar y
de tés o infusiones de hierbas o por medio de la extracción
fitoterapia Ruiz (2010).
de las propiedades curativas de las plantas usando alcohol o
aceites. La herbolaria es parte de la medicina tradicional, y
también se le conoce como fitoterapia.
256
Concepto Definición Autores

La medicina tradicional es todo el conjunto de conocimientos,
aptitudes y prácticas basados en teorías, creencias y Organización
Medicina experiencias indígenas de las diferentes culturas, sean o Mundial de la
tradicional no explicables, usados para el mantenimiento de la salud, Salud (OMS,
así como para la prevención, el diagnóstico, la mejora o el 2021).
tratamiento de enfermedades físicas o mentales.
Para los fines de esta investigación, aunque se utilizarán todos los conceptos ya
discutidos, el enfoque principal fue el de la farmacia viva o farmacia viviente.
El concepto de farmacia viva o viviente se remonta a 1996, cuando un grupo
de investigadores de la Universidad Autónoma Chapingo acuñaron el término para
definir el aprovechamiento sustentable de la herbolaria, promoviendo no solo el uso
sino el rescate, conservación y reposición de las plantas. En estas farmacias vivientes
existen plantas con doble o triple propósito; es decir, que además de tener propiedades
medicinales, también funcionan como plantas de ornato o alimenticias procurando la
mejor nutrición de la familia.
El término de farmacia viviente se relaciona con los saberes tradicionales, el
conocimiento, manejo y gestión de las plantas para beneficios humanos, como la salud
y la alimentación. Las farmacias vivientes como parte de los huertos familiares son un
espacio donde la familia puede:
- Rescatar y preservar las especies de plantas, entre ellas, las de uso medicinal (Cano,
2015).
- Rescatar y preservar el conocimiento ancestral del cultivo y uso de la herbolaria
medicinal. Al ser un espacio familiar donde se propicia un intercambio de saberes,
se podría dar la conservación de conocimiento como en el pasado, cuando se
heredaba de generación en generación.
- Garantizar una alimentación rica en nutrientes durante todo el año. En los huertos
se tienen policultivos que se pueden ir aprovechando en diferentes épocas del
año, lo que garantiza a las familias tener acceso a una alimentación variada y
rica en nutrientes libres de agroquímicos. Esto es un aporte a la conservación y
preservación de la salud familiar (Hernández-Campuzano, 2014).
- Un espacio donde se conserve la biodiversidad de la localidad (Mariaca, 2012).
257
Los integrantes de la familia se ven beneficiados al contribuir en el trabajo de huerto

porque:
- Son espacios de experimentación de la “ciencia indígena”, donde se usa el
conocimiento empírico para aprender los métodos tradicionales o locales para la
siembra, cuidados y cultivo de las plantas de una manera sostenible.
- Se vuelve un punto de reunión familiar, donde se puede dar un intercambio de
saberes, se aprende a amar y respetar el ambiente, restaurándose así la relación
con el entorno natural (Mariaca, 2012).
- Se desarrolla el hábito de la conservación consciente del ambiente.
- Se reduce la contaminación y el gasto asociados con el traslado de los alimentos
desde otros lugares.
Las farmacias vivientes, según lo expuesto, son espacios donde se promueve la

medicina tradicional y se transmite la memoria biocultural (Toledo y Barrera-Bassols,
2008), se practica la herbolaria y se pueden realizar dentro de los huertos familiares
o en un ámbito mayor. Las farmacias vivientes, además de promover la utilización
de plantas y resaltar sus aportes curativos, tienen la capacidad de ser herramientas de
cohesión social al compartir y transmitir conocimientos para un beneficio colectivo,
enmarcado en los criterios de sustentabilidad social y ecológica.
En el taller de herbolaria, donde se ejecutó esta investigación, se enfatizó de manera
no formal el concepto y práctica de la farmacia viviente. Lo anterior debido a que la
formación de la facilitadora fue en la Universidad Autónoma de Chapingo, de donde
surge el término farmacia viviente, acuñado por Mendoza Castelán. Las propiedades
medicinales de las plantas pueden verse alteradas por el uso de agroquímicos, pesticidas,
etcétera, lo más recomendable es que estas provengan de lugares que garanticen que
están cultivadas de manera agroecológica y que si son las especies buscadas para aliviar
determinado mal, es por esto que promueve que de ser posible se implementen huertos
familiares con las especies medicinales de las plantas.
258
6. Conclusiones
El término biocultural es la intersección entre la biodiversidad y el conocimiento del

uso, aprovechamiento y conservación de las especies. En consecuencia, el uso medicinal
de las plantas es biocultural y forma parte del patrimonio de una comunidad, de una
sociedad o de un pueblo, ya que este conocimiento es el que se ha ido transmitiendo de
generación en generación por parte de las personas que habitan un territorio específico
y dotan de identidad a una región.
Bajo el entendimiento de que el patrimonio biocultural se compone de bancos
genéticos, plantas y animales, sistemas agrícolas, conocimientos, rituales y formas
simbólicas de apropiación de los territorios, entre otros, la medicina herbolaria forma
parte del patrimonio biocultural, al conjugar varios de los elementos mencionados.
El valor de los diferentes tipos de patrimonio (tangible, intangible, material, cultural,
biocultural) se adquiere en la medida en que los portadores de dichos patrimonios hacen
un uso de los mismos, activando su función y dándoles sentido práctico, de tal forma
que al aprovechar la medicina herbolaria para la atención de la salud pública se están
activando y conservando los saberes tradicionales de una comunidad sobre los recursos
naturales que forman parte del patrimonio biocultural para el desarrollo sustentable.
Las farmacias vivientes son el resultado de prácticas culturales que incluyen
conocimientos del medio, de la biodiversidad, la transmisión de saberes y la innovación
en un contexto territorial determinado. Por consiguiente, el recurrir a las farmacias
vivas para satisfacer una necesidad como la salud, se activa y valida el patrimonio
biocultural de una comunidad en el contexto del desarrollo sustentable. En una región
ecológicamente rica como la región de Coatepec, donde se llevan a cabo los talleres,
es de suma importancia socializar el conocimiento y hacer hincapié en las diferencias
y similitudes de los diversos conceptos relacionados con la herbolaria. Resaltar la
importancia de las prácticas sustentables desde un enfoque de patrimonio biocultural
es relevante para la apropiación social y conservación de las plantas medicinales.
259
7. Referencias
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la conservación in situ de la biodiversidad y agrodiversidad en los territorios
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262
EJE IV. AMBIENTE
Manejo integral de residuos sólidos urbanos en la Central
de Abastos de Xalapa, Veracruz, México1
Angélica Renée Euán Canché2

María de los Ángeles Piñar Álvarez3
Astrid Wojtarowski Leal4
Francisco Martínez Tlapa5
1. Introducción
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en septiembre de 2015 por la

Asamblea General de las Naciones Unidas, suscrita por 193 estados miembros, entre
ellos México, establece una visión transformadora hacia la sostenibilidad económica,
social y ambiental; es una agenda que pone la dignidad y la igualdad de las personas en
el centro. Sus 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS) son la herramienta de
planificación y seguimiento para los países, tanto a nivel nacional como local. Gracias a
su visión a largo plazo, los ODS constituyen un apoyo para cada país en su senda hacia
un desarrollo integral, a través de políticas públicas e instrumentos de presupuesto,
monitoreo y evaluación (ONU-CEPAL, 2018).
1
Este capítulo se deriva de la Tesis de Licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública, El
Colegio de Veracruz, México.
2
CIESAS-Golfo, México. Correo electrónico: angelicarenee.ds@gmail.com
3
4
El Colegio de Veracruz, México. Correo electrónico: awojtarowskil@colver.info
5
CIESAS Golfo, México. Correo electrónico: coralmarvive@gmail.com
265
Manejo integral de residuos sólidos urbanos en la Central de Abastos de Xalapa, Veracruz, México
Esta investigación se ubica específicamente en el objetivo 11 de la Agenda 2030:

“Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes
y sostenibles”. Concretamente, interesa la meta 11.6, la cual señala que de aquí a 2030
se debe reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, prestando
especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro
tipo. Dichos desechos son catalogados en México como residuos sólidos urbanos: su
gestión integral es responsabilidad de cada municipio en el país. Las administraciones
municipales enfrentan una problemática compleja: tratan con un creciente volumen de
residuos, son pocas las opciones tecnológicas para su manejo y disposición final, escasea
la responsabilidad y educación ambiental ciudadana y empresarial, y falta voluntad
política para modernizar el sector, con insuficiente presupuesto (Acurio et al., 1997).
En administración pública, gobernanza significa dirigir la economía y la sociedad
hacia metas colectivas. Ello relaciona a un conjunto de instituciones y a procesos que
tienen que ver con el ejercicio del poder en la sociedad (Serna de la Garza, 2010). Las
instituciones, en el sentido amplio, son patrones individuales o de grupo obligados por
sanciones en leyes, costumbres o prácticas sociales informales (Peters, 2007). De ahí
la importancia de implementar procesos de gobernanza, los cuales se relacionan con
la manera de tomar decisiones en una sociedad y cómo los ciudadanos y los grupos
interactúan en la formulación de metas públicas y en la implementación de la política
pública. Este proceso involucra a grupos y organizaciones diferentes, con distintos
grados de participación e interés (Treviño-Cantú, 2009).
Durante la administración 2014-2017, el municipio de Xalapa generaba
450 toneladas de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) al día, de los cuales 84% eran
materiales susceptibles de valorización, compuesto por un 34% de inorgánicos y un
50% orgánicos. De esta manera, el requerimiento de confinamiento final, sin retorno
al ciclo productivo, se reducía al 16%. Estos datos obligan a considerar la ampliación
de la oferta de opciones tecnológicas y estrategias de educación ambiental, así como
reglamentaciones claras y sanciones con aplicabilidad para el aprovechamiento y
reducción de residuos (Rodríguez-Ávila, 2017).
El municipio de Xalapa, a través de la Dirección de Medio Ambiente y
Sustentabilidad (DMAS), durante la administración 2018-2021, desarrolló estrategias
266
que permitieron la participación ciudadana y empresarial en los procesos selectivos

de los residuos sólidos municipales desde su origen, lo cual favoreció el manejo y
disposición final de los mismos. Una de esas estrategias es el trabajo realizado en el
CMC-Xalapa, en donde se disponían de un promedio de 50 toneladas diarias de residuos
orgánicos, provenientes de grandes generadores, la Central de Abastos, parques,
jardines y juguerías de la ciudad, creando la Fracción Orgánica de Residuos Sólidos
Urbanos (FORSU), recibida en abono de alta calidad, es decir, de cada 50 toneladas de
residuos orgánicos recibidos en el CMC-Xalapa se producían 5 toneladas de abono, el
cual fue destinado a programas municipales de huertos urbanos, al embellecimiento de
los viveros, de camellones, parques y jardines. Asimismo, se llevó a cabo una prueba
piloto con agricultores para la mejora de suelos y las cosechas de pepino, calabacitas y
limones (Martínez y Piñar, 2021).
Este proceso, durante cuatro años (2018-2021) ha ido acompañado de medidas
de educación ambiental, de suma importancia para la construcción de ciudades y
comunidades sostenibles, dado que no funcionan solo como medidas correctivas sino
también como medidas preventivas, lo cual coadyuva a la disminución de la problemática
desde su fase de generación. El énfasis de la educación ambiental debe aplicarse en dos
cuestiones básicas: por una parte, analizar de manera segmentada a la población con
la que se va a trabajar con el fin de identificar y analizar los elementos que motivan su
participación a través de la actitud que reflejan y, posteriormente, dar continuidad a las
actividades y compromisos realizados para generar interés y apropiación del proyecto
en los ciudadanos (Wojtarowski, Piñar y Marín, 2019).
Probablemente la palabra clave para el éxito de las políticas públicas ambientales
sea “colaboración” (Piñar, 2014). Tanto la sociedad civil como el sector privado, el
gubernamental y la academia juegan un significativo papel para la construcción de
sustentabilidad, pues la academia, desde un punto de vista crítico y apartidista,
debe analizar minuciosamente las fortalezas y áreas de oportunidad de los sectores
gubernamental, productivo y sociedad civil, para realizar investigación cuyos resultados
beneficien tanto a la ciudadanía como a la administración pública municipal (Euán,
2019; 2022). Estos elementos focalizan el objetivo de este capítulo, centrado en analizar
la actitud sobre participación en los procesos de gestión integral de residuos para su
267
reducción y aprovechamiento, así como las acciones de colaboración municipal por

parte de los locatarios de la Central de Abastos, para la construcción de la sustentabilidad
del municipio de Xalapa, Veracruz, México.
2. Región de estudio
El área de estudio es el municipio de Xalapa, Veracruz, ubicado el Centro Municipal

de Compostaje de Xalapa (CMC-X) y la Central de Abastos de Xalapa (ver Figura 1).
Figura 1. Localización del municipio de Xalapa en Veracruz, México
Fuente: Euán (2022).
268
3. Población de estudio: Central de Abastos como gran generador de residuos
La Central de Abastos de Xalapa (CAX) cuenta con un aproximado de 100 locales,

de los cuales 36 se dedican a la venta de frutas, verduras y carnes. De los 36 locales
mencionados, 20 de ellos estuvieron dispuestos a colaborar en esta investigación.
4. Enfoque metodológico: cualitativo
Esta investigación tuvo un abordaje cualitativo, a través de la observación participante

y la entrevista, recabando datos a través de la percepción y el relato de la experiencia
propia de los individuos, que se encuentran en contacto directo con el tema. De
acuerdo con Hernández, Fernández y Baptista (2010), la investigación cualitativa, con
el apoyo de entrevistas, proporciona profundidad a los datos, riqueza interpretativa,
contextualización del ambiente o entorno, detalles y experiencias únicas, y también
aporta un punto de vista “fresco, natural y holístico” de los fenómenos.
En otras palabras, la investigación cualitativa representa un modo específico
de análisis del mundo empírico, que busca saber lo que los actores saben desde sus
experiencias y puntos de vista. Su importancia radica en que, cuando un investigador
social emprende una investigación particular, espera trasladar los resultados de la
misma a un universo más vasto, generando explicaciones que sobrepasen el contexto
de un estudio particular (Izcara-Palacios, 2014).
5. Técnicas e instrumentos
Se utilizó como técnica la entrevista y, como instrumento, una guía de entrevista con
20 preguntas centradas en analizar la “actitud” de los locatarios (representantes de los
negocios) para la reducción y el aprovechamiento de residuos sólidos urbanos, así como
sus acciones de colaboración con los organismos encargados de la política pública
ambiental en materia de residuos sólidos urbanos en el municipio de Xalapa. La guía
de entrevista que se utilizó, como herramienta de indagación, examinó la actitud de los
locatarios. La actitud está compuesta por tres elementos (Wojtarowski, Piñar y Marín,
269
2019): elemento cognitivo, que identifica el nivel de conocimientos y/o datos que se
tienen sobre un tema; el elemento afectivo, que identifica cuáles con las motivaciones
que estimulan al elemento conativo, es decir, ¿por qué se identifican?, ¿cuáles son los
motivos por los que deciden colaborar?, ¿cuáles son los motivos por los que deciden no
colaborar?; y, finalmente, el elemento conativo, que identifica la intención de realizar
una acción en pro o en contra del tema a tratar.
El análisis de datos, una vez finalizadas las 20 entrevistas, fue vertical, horizontal
y contrastivo (Piñar, 2012; Euán, 2022). El análisis vertical consiste en llevar a cabo
una reducción de datos, tras su transcripción, el método consiste en dar una respuesta a
todos los ámbitos de las preguntas realizadas a cada entrevistado; el análisis horizontal
consiste en llevar a cabo una clasificación de datos, dando todas las respuestas posibles
a una categoría; el análisis contrastivo hace uso de citas en boca de sus protagonistas,
integrando los elementos comunes y diferenciales de todas las repuestas de los
entrevistados. Finalizados estos tres análisis, se pueden contrastar dichos resultados
con los trabajos de otros autores, discutiendo con ellos los hallazgos más relevantes.
6. Resultados
Se presenta el análisis de la actitud sobre la participación de los locatarios para la

reducción y el aprovechamiento de residuos sólidos urbanos del municipio de Xalapa,
así como las acciones de colaboración de los locatarios con los organismos encargados
de la política pública ambiental, en materia de residuos sólidos urbanos en el municipio
de Xalapa.
6.1 Actitud de los locatarios para la reducción y aprovechamiento de RSU. Elemento

conativo
Se identifica una actitud positiva de la mayoría de los entrevistados con respecto a la

práctica de separación, así como acciones congruentes con la misma. De un total de
20 informantes: 16 separan sus residuos en su trabajo y 14 lo hacen también en sus
hogares. Es importante señalar que de los 4 entrevistados que señalaron que no separan
270
sus residuos en el trabajo (Central de Abastos de Xalapa), todos mencionaron que lo

hacían anteriormente, ya que se había iniciado una estrategia en colaboración con el
Ayuntamiento de Xalapa (2014-2017), en la cual los residuos orgánicos e inorgánicos
se recolectaban por separado; sin embargo, el “camión verde” municipal (el cual
recolectaba los residuos orgánicos) dejó de pasar los días acordados al comienzo de
la próxima administración (2018-2021) y esa fue la razón por la cual detuvieron el
proceso de separación de los residuos en la Central de Abastos. La falta de continuidad
en las políticas públicas ambientales exitosas desalienta la participación social.
6.2 Elemento cognitivo: gestión de residuos sólidos urbanos
De 20 entrevistados, solo uno de ellos señala que no tiene conocimientos sobre la

separación básica de residuos; los otros 19 conocen la separación básica gracias a la
capacitación obtenida por parte de la administración municipal.
Aunque los 20 entrevistados consideran importante que el municipio cuente con
un programa, que convierta la fracción orgánica de RSU en abono para que este sea
proporcionado a agricultores (para la mejora de suelos y cosechas), así como para
el embellecimiento de espacios públicos de la ciudad, únicamente 10 entrevistados
conocen la existencia del Centro Municipal de Compostaje de Xalapa, al cual se destina
la fracción orgánica que generan en sus negocios.
A través de la experiencia de años de trabajo, los locatarios y sus trabajadores
conocen las cuantiosas cantidades de residuos orgánicos que generan, y comprenden
que aprovecharlos tiene múltiples beneficios tanto para los trabajadores de la Central
de Abastos de Xalapa como para el medio ambiente. A través de la entrevista señalaron
su preocupación, así como su disposición para transitar hacia la sustentabilidad en la
ciudad de Xalapa, a través de su colaboración con el Centro Municipal de Compostaje,
con la finalidad de no producir contaminantes que afecten el suelo y el medio ambiente,
y mejorar los costos de abonos orgánicos para los agricultores y proveedores de sus
negocios o locales.
Los locatarios consideran que mantener limpia y ordenada la Central de Abastos
beneficia tanto en lo económico como en el tema de salud: mantener el sitio limpio
271
aleja a la fauna nociva y propicia un aspecto agradable y condiciones higiénicas para

el manejo de alimentos. Además de mantener a la comunidad laboral con buenas
condiciones de trabajo y de salud, da una buena imagen al cliente sobre higiene y lo
hace sentir seguro respecto a la salubridad del sitio. Esto es un factor importante para
el consumidor y la decisión de regresar a comprar.
6.3 Elemento afectivo
Los locatarios reflejan en sus respuestas una actitud favorable por seguir trabajando
en colaboración con la DMAS y el CMC-Xalapa, llevando a cabo la separación de
residuos para la correcta gestión de los mismos. Señalan que les gustaría que en todo
el municipio se recolecte la basura por separado y muestran su intención por seguir
documentándose sobre temas ambientales mediante talleres. En cuanto a las propuestas
temáticas de educación ambiental orientada a las necesidades de los locatarios de la
Central de Abastos, destacan los señalados en la Figura 2.
Figura 2. Propuestas temáticas de educación ambiental focalizada a locatarios

de la Central de Abastos
272
6.4 Acciones de colaboración de los locatarios (empresas) con el municipio de Xalapa
Como parte de una política pública ambiental, la Central de Abastos de Xalapa (carácter
privado) trabaja en colaboración con la Planta de Compostaje de Xalapa (carácter
público), a través de la separación de sus residuos, los cuales son recolectados por
separado, llevando los inorgánicos al relleno sanitario y los orgánicos a la Planta de
Compostaje, donde se convierten en abono de alta calidad.
6.5 Percepción sobre limpia pública
Respecto a los acuerdos realizados entre los locatarios de la CAX y el municipio, a través
de “Limpia Pública”, para la recolección por separado de los residuos, los locatarios no
tienen claro el día establecido, pues la recolección algunas veces se realiza de lunes a
domingo, otras de lunes a sábado, e incluso en algunas ocasiones no pasa un día entre
semana. Los locatarios solicitan a la administración del actual gobierno (2018-2021):
• Que limpia pública cumpla con los días y horarios acordados.
• Que no se abandone el proyecto de colaboración entre el CMC-Xalapa y la CAX.
• Que el camión verde venga con una persona más para limpiar el área.
• Que los trabajadores vengan con el equipamiento necesario para no lastimarse.
En México, las políticas ambientales en materia de residuos sólidos urbanos (RSU)

siguen siendo un tema desdeñado a nivel nacional y, aunque se muestran mejoras
puntuales a nivel de estados y de municipios tras la aplicación de políticas públicas
federales (SEMARNAT, 2019; 2020) y estatales para el fortalecimiento de numerosos
municipios de México, el problema sigue latente en las generaciones presentes de
gobiernos locales (Piñar, 2014). La creación de un CMC cercano a la CAX y que
recolecta sus residuos orgánicos y el de los mercados, rompe con la tendencia de los
municipios a desdeñar el tema de la basura para convertirlo en una oportunidad de
273
trabajo colaborativo y de responsabilidad socio ambiental, por parte del municipio y

del sector privado.
Hay pocos municipios que llevan a cabo una política exitosa en relación a la
planeación y manejo integral de los residuos sólidos urbanos, uno de ellos es Teocelo,
mismo que se ha caracterizado por ser pionero en la gestión integral de residuos sólidos
urbanos (Wojtarowski, Piñar y Pérez, 2018; Martínez, 2018). Xalapa está siguiendo su
ejemplo en esta materia, empezando por los grandes generadores (Central de Abastos
de Xalapa y mercados).
Asimismo, Wojtarowski, Piñar y Marín (2019) analizan el municipio de Coatepec
y las actitudes de su ciudadanía hacia la separación de residuos, partiendo de los factores
del éxito de la política ambiental de Teocelo como réplica segmentada en Coatepec. Se
logró identificar el comportamiento y la disposición para participar en el programa por
parte de los ciudadanos del municipio de Teocelo, se explican a través de la integración
de los elementos cognitivo, conativo y afectivo. Si los individuos perciben que la acción
es fácil de llevarse a cabo, es positiva y que existen las condiciones para la continuidad
por parte de la autoridad municipal en las etapas posteriores a la acción ciudadana,
tendrán una mejor disposición para participar de forma activa.
En otras palabras, uno de los elementos que promueve la separación de residuos
a nivel doméstico radica en que exista continuidad de tal acción por parte del gobierno
municipal; es decir, que haya claridad y certeza por parte de la ciudadanía de que sus
residuos serán recogidos y posteriormente gestionados o tratados por separado. De esta
manera, al esfuerzo de los individuos y las familias se suma al de sus autoridades, lo que
valida y reconoce la acción ciudadana: si los ciudadanos perciben corresponsabilidad
por parte del municipio se refuerzan las acciones de separación en sus hogares
(Wojtarowski, Piñar y Pérez, 2018).
Por ello, es importante tomar en cuenta la relevancia de la continuidad que da el
municipio a las acciones de separación por parte de los locatarios, que fue una petición
repetida. Al contemplar por separado los residuos que los locatarios separan desde
la fuente (sus negocios), el municipio muestra interés en el esfuerzo de separación,
legitima y refuerza la acción social. De esta manera, los locatarios muestran una actitud
favorable hacia la separación y la colaboración con el municipio, manifestándose
274
interesados en el proyecto, participando en acciones conjuntas, y mejorando el proceso

mediante rutas, días y horarios fijos acordados con Limpia Pública para la recolección.
Los locatarios son entes del ámbito privado y conforman el conglomerado
empresarial. Desde ahí debe tomarse en cuenta que además de generar utilidades, las
empresas afectan con sus actividades, positiva o negativamente, la calidad de vida de sus
empleados y de las comunidades en las que realizan sus operaciones (González, 2016;
CCU, 2014; MAMA, 2013). La realidad social analizada, centrada en el trabajo con los
locatarios, muestra que estos están comenzando a cumplir requisitos de responsabilidad
social empresarial: a) con su interés en abono amigable con el medio ambiente y con
el bolsillo de sus agricultores, de la gestión adecuada de los residuos sólidos que su
local genera; b) generando ideas para aprovechar, además de los residuos orgánicos
que el municipio recolecta en la Central de Abasto, parques, jardines y juguerías de la
ciudad de Xalapa, los residuos inorgánicos que puedan traer un ingreso extra para sus
trabajadores; y c) por su interés en llevar conocimientos a sus hogares y trabajadores
sobre huertos urbanos, que coadyuven a la autosuficiencia alimentaria de sus familias.
8. Conclusiones y perspectivas
El trabajo de investigación proporciona una gran oportunidad, tanto para la academia

como para la administración pública municipal, de continuar colaborando con el sector
productivo, sobre el tema específico de la recolección separada de residuos sólidos
urbanos y otros temas como el impulso de un sistema alimentario agroecológico gracias
al abono de calidad y la regeneración de suelos en el municipio, como comunidad y
ciudad sostenible, tal y como establece la meta 11.6 de la Agenda 2030.
La construcción de sustentabilidad en un municipio es un proceso de largo aliento,
además de minucioso. Requiere voluntad ciudadana, empresarial, académica y política.
La academia juega un papel muy importante en este proceso, dado que une los esfuerzos
dispersos de la ciudadanía, los empresarios y el gobierno. En esta investigación pudo
observarse que los locatarios de la Central de Abastos de Xalapa, derivado de procesos
previos de educación ambiental, muestran conocimientos y prácticas sobre separación de
residuos, así como interés por participar activamente en un programa de gestión integral
275
de los mismos, esperando que su contraparte, la administración pública municipal,

cumpla los acuerdos que se establecieron para este proceso.
La voluntad política es un elemento clave para la construcción de la sustentabilidad
en el municipio. El gobierno local debe conocer las necesidades de los distintos
sectores de la población para la construcción conjunta de una mejor calidad de vida, a
través de la calidad de sus suelos con el abono, así como cumplir los acuerdos y darles
continuidad a los esfuerzos de los grupos sociales, generando confianza e incentivando
la participación, lo que a su vez influye en las experiencias de gobernanza y se convierte
en un círculo virtuoso, generando satisfacción social. Ello coadyuva al proceso de
ciudadanización –compartiendo propósitos comunes que fortalecen el apropiamiento
de la política en uno o varios grupos–, en donde el mensaje se convierte en influencia
de comportamiento hacia los grupos sociales que componen el municipio.
Surgen muchas respuestas alrededor de cómo lograr un trabajo eficiente con este
sector para plantear proyectos que vayan más allá de la administración 2018-2021;
también surgen interrogantes sobre la capacidad técnica/operativa del municipio y
metodológicas de la academia. Algunas futuras investigaciones pueden centrarse en
una serie de preguntas:
1. ¿De qué forma el CMC-Xalapa trabajará y/o comercializará el abono orgánico
con los agricultores interesados, que producen para los mercados de Xalapa u
otros mercados?
2. ¿Cuáles son las necesidades de personal calificado para maximizar la eficiencia de
los procesos del CMC-Xalapa?
3. ¿Cómo debe integrar la actual administración pública municipal (2022-2025)
los beneficios económicos, sociales, ambientales y político-administrativos, a
mediano y largo plazo, que ha tenido la inversión realizada en el CMC-Xalapa
durante la anterior administración (2018-2021)?
4. ¿De qué forma la administración pública municipal y su política ambiental
actual contempla al sector productivo, organizaciones civiles y académicas
como colaboradores con el tema de residuos urbanos y elementos clave para la
mejora de suelos y la construcción de un sistema alimentario agroecológico local
(comunidades y ciudad de Xalapa, junto a otros municipios)?
276
Las bases están cimentadas para continuar trabajando con este sector en específico,
los locatarios tienen la intención de avanzar hacia la construcción de la sustentabilidad
del municipio. Lo único que exigen es cumplimiento por parte de la administración
pública municipal en sus compromisos. Si la voluntad política se hace presente frente a
este sector, se seguirán abriendo amplias áreas de oportunidad con ellos. Un nuevo reto
se avecina: diseñar una propuesta político-administrativa que permita la continuidad
del funcionamiento de la Planta Municipal de Compostaje con grandes generadores
(Central de Abastos, mercados, parques, juguerías). Asimismo, empezar a trabajar con
los pequeños generadores de residuos sólidos urbanos (viviendas y negocios) para la
separación en orgánicos, inorgánicos y desechables.
9. Referencias
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277
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http://doi.org/10.28965/2018-25-09
279
Cambio climático y participación social: desafíos en
jóvenes universitarios de la Zona Metropolitana
Puebla-Tlaxcala
Sergio Flores González1

Olga Vázquez Guzmán2
1. Introducción
México forma parte de una región continental con amplias posibilidades de promoción
al desarrollo, combate a la pobreza, estrategias adecuadas para mitigar el cambio
climático, la afectación negativa de los ecosistemas y, por supuesto, mejora de la
calidad de vida de sus habitantes. El objetivo de este capítulo es conocer e interpretar
la percepción social sobre el cambio climático de los jóvenes universitarios de la Zona
Metropolitana Puebla-Tlaxcala, así como identificar factores que detonen mecanismos
de participación social.
Entre los enfoques teóricos seleccionados se encuentra el análisis de procesos,
que consiste en identificar –de la compleja realidad socioeconómica en la que todo
se relaciona con todo–, separar o aislar, solo para fines de estudio, aquellos procesos
de interés para el investigador. El enfoque de la complejidad ambiental consiste en
analizar los factores que constituyen la problemática de los recursos naturales y su
1
Facultad de Ingeniería, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla/Doctorado en Desarrollo
Regional en El Colegio de Tlaxcala. México. Correo electrónico: sfloresgonzalez@hotmail.com
2
Instituto de Ciencias de Gobierno y Desarrollo Estratégico de la Benemérita Universidad Autónoma
de Puebla, México. Correo electrónico: vazguzol@gmail.com
281
Cambio climático y participación social: desafíos en jóvenes universitarios de la Zona Metropolitana
Puebla-Tlaxcala
interacción con las actividades culturales y socioeconómicas de los grupos sociales

en las comunidades, y el papel de los saberes, la ciencia y la tecnología. El enfoque
de la participación social está en relación directa con la generación de una conciencia
ambiental, según la cual impactará en un conjunto de cambios de conductas y actitudes
propositivas para una educación ambiental orientada a la sostenibilidad.
La metodología empleada consistió en el uso de formularios de Google Forms,
con una encuesta conformada por 20 indicadores para conocer la percepción de los
estudiantes de dos instituciones universitarias públicas y una privada, de las ciudades
de Puebla y Tlaxcala, y dos escuelas normalistas, en un universo de 4,500 alumnos;
mediante un procedimiento estadístico, se determinó la muestra representativa con un
total de 355 encuestas, que representan un nivel de confianza del 95% y un margen de
error del 5%. Los indicadores seleccionados tratan, entre otros aspectos: grupos de edad
de la población encuestada, genero al que pertenecen, el rol de la comunidad científica
y el calentamiento global, la relación entre el aumento de la temperatura del planeta y
el nivel de los mares, el conocimiento acerca de los acuerdos internacionales de la COP
26-ONU y el calentamiento global, el uso de energías renovables, así como la difusión
de los 17 Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS)-ONU y el conocimiento de la
existencia de la Ley de Cambio Climático en México.
Entre los resultados de mayor relevancia destacan: la utilidad de este cuestionario y
del empleo de la tecnología (vía Google Forms), así como el contraste entre la percepción
de los estudiantes de nivel licenciatura, respecto a su entorno y realidad inmediata; el
66.8% de la población encuestada oscila en edades entre los 20 y 24 años; el 58.6% es
población es de sexo femenino; el 62.5% percibe que la comunidad científica juega un
papel determinante en la explicación del fenómeno del calentamiento global; el 93.4%
percibe una elevada correlación entre el aumento de la temperatura del planeta y la
elevación de los niveles de los mares; en contraparte, solo el 49.2% de la población
encuestada respondió que existe una interrelación elevada entre la afectación negativa
a la biodiversidad y las condiciones climáticas; de la misma forma, solo un 21.8% del
universo de estudio conoce de los acuerdos internacionales de la COP 26-ONU.
Por otro lado, un 35.3% de los jóvenes encuestados respondió afirmativamente
conocer acerca de los 17 ODS-ONU y solo un 29% contesto, de forma positiva,
282
conocer de la existencia de la Ley de Cambio Climático en México. Estos últimos datos

muestran la importancia de promover un conjunto de cambios culturales, educativos y
curriculares en el área de la pedagogía, para conseguir una educación ambiental para
la sostenibilidad.
Entre las conclusiones destaca que no existe una cultura amplia relacionada con
las causas del cambio climático y con disposiciones elementales como la Agenda 2030-
ONU, los 17 ODS y la existencia de una ley de cambio climático en el país. Entre los
mayores desafíos presentes en este segmento de la sociedad están aquellos relacionados
con un mayor conocimiento de las causas y efectos de esa problemática y la exigencia
de que las instituciones educativas incluyan programas, cursos y talleres, de forma
transversal, tanto para una mayor cultura sostenible como para una educación a la
altura de las exigencias actuales.
2. Contexto socioeconómico actual
El fenómeno del cambio climático no es reciente, proviene de un conjunto de cambios

que, prácticamente, parten con la primera revolución industrial, a fines del siglo
XVIII, que privilegió el uso de combustibles fósiles para procesos manufactureros y se
incrementa con el uso de transportes públicos en las ciudades, además de cambios en
el uso de suelo que son la expresión de una urbanización acelerada. En ese contexto, se
debe considerar que el planeta es un sistema cerrado en el que todo tiene relación con
varios aspectos. Se debe recordar que los océanos regulan el clima global, absorben
bióxido de carbono y alimentan a una sexta parte de la población humana.
Hay dos fenómenos recientes que atraen la preocupación de la comunidad
científica: el primero se refiere al reporte de que a las aguas del mar se arrojan 12.7
millones de toneladas de macro y micro plásticos; y el segundo se refiere a la presencia
de un gigantesco torbellino ubicado en el Océano Pacífico entre Hawái y California,
que contiene productos plásticos, arrojados por China, diversos países asiáticos,
Estados Unidos y Canadá. Esta “sopa de basura” es tres veces el tamaño del territorio
de Francia; es decir, 1.6 millones de kilómetros cuadrados (Cóndor, 2021).
283
Puebla-Tlaxcala
La región centro de México concentra 38.7 millones de habitantes que constituyen

el 30.7% de la población total nacional y, hasta el año 2020, se conformada por seis
entidades federativas, incluida la capital del país. En este contexto geográfico se
encuentra la Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala, que representa la cuarta metrópoli
con mayor importancia económico-demográfica del país y la segunda de mayor peso
funcional en la región centro. Esta Zona Metropolitana concentra cerca de 3.2 millones
de habitantes en 31 municipios, de los cuales 19 pertenecen al estado de Tlaxcala
y 12 al estado de Puebla. Se trata de un complejo urbano-regional que aglutina,
predominantemente, actividades del sector terciario de la economía como servicios
educativos, financieros, de salud, extensas redes de transporte público y, en segundo
lugar, se localizan diversas ramas industriales entre las que destaca la automotriz,
metalúrgica, mueblera, químico-farmacéutica y textil (Flores y Vázquez, 2021). Es una
de las zonas con mayor número de instituciones de educación superior y de posgrado en
el país. Un componente importante de la población está representado por universitarios
que, incluso, provienen de otras entidades circunvecinas.
3. Marco epistémico: el análisis de procesos, la complejidad ambiental y la

participación social
En el proceso universal, que se da en tiempo y espacio, y del cual dependen todos

los procesos de la humanidad se localizan, desde el punto de vista analítico, procesos
parciales que se definen a partir de la asignación de fronteras como en el caso del
proceso de desarrollo económico y dependerá de la expectativa del investigador, ubicar
variables medibles para explicar los objetivos de su trabajo (Carrillo, 2002).
Dada la multiplicidad de factores, la complejidad ambiental se construye y forma
parte de un proceso dialógico, con intercambio de saberes y una conjugación de ciencia,
tecnología y conocimiento popular. Son sentidos culturales diferenciados en los que
participa la ética: ontología del ser que es plural y diverso (Leff, 2003). Para una mayor
comprensión de las teorías relacionadas con la educación ambiental, un grupo de ellas
tiene que ver con teorías pedagógicas y movimientos educativos que contribuyen a
explicar el concepto de participación social (Ortega, Orozco y Espejel, 2012).
284
Para el caso de países desarrollados, por ejemplo, la Unión Europea, en su Programa

Europeo sobre Cambio Climático, ha propuesto diversas medidas de actuación, entre
las que destacan la reducción de emisiones de bióxido de carbono, proveniente de
vehículos automotores, un plan para el desarrollo de biocombustibles, y la reducción
del tráfico de mercancías mediante el consumo de productos locales (Velázquez de
Castro, 2008). La educación ambiental no solo es un proceso curricular, es un proceso
social; la crisis ambiental es social, antes que ecológica. Se trata de identificar más que
estar frente a una tensión, frente a una transición por los innumerables factores que
gravitan en torno a dicha problemática (González, 2008). Se debe mantener una actitud
crítica; el futuro está lleno de incertidumbre, la educación ambiental puede convertirse
en parte de la propia lógica de la globalización y del mercado, sin considerar factores
como la inequidad social, la exclusión humana, el poder y el salvajismo del mercado
(Arias, 2013).
Uno de los factores que contribuirá a mitigar los efectos del cambio climático
es la participación social, definida como el conjunto de actividades realizadas por los
individuos para plantear algún problema o necesidad social e incidir en las políticas del
Estado y sus instituciones (Roqueñi y Umbral, 2013).
4. Metodología de trabajo
El estudio de la percepción social sobre el cambio climático en la Zona Metropolitana

Puebla-Tlaxcala, se centró en una muestra representativa de estudiantes provenientes
de Instituciones de Educación Superior (IES) y del Subsistema de Escuelas Normales.
En el primer caso, estudiantes provenientes de las áreas de ciencias económico-
administrativas e ingeniería y tecnología; y, en el segundo caso, de dos escuelas normales
públicas de la ciudad de Tlaxcala.3 El procedimiento estadístico fue el siguiente:
3
El total de encuestas se distribuyó proporcionalmente en grupos académicos de varias instituciones.
De la ciudad de Tlaxcala: Escuela Normal Rural “Lic. Benito Juárez” y la Escuela Normal Urbana de
Tlaxcala “Lic. Emilio Sánchez Piedras”; estudiantes del área de ciencias económico-administrativas
de la Universidad Autónoma de Tlaxcala y estudiantes del área de comunicación de la Universidad del
Altiplano. En el caso de la ciudad de Puebla, se aplicaron encuestas a estudiantes de las licenciaturas
que ofrece la Facultad de Ingeniería de la BUAP (esto ocurrió en el mes de febrero del año 2022).
285
Puebla-Tlaxcala
Dónde:
n = tamaño muestra.
z = nivel de confianza 95% = 1.96.
p = variabilidad negativa 50 = 0.5.
q = variabilidad positiva 50 = 0.5.
N = tamaño de la población total.
e = error 5%.
El nivel de confianza se obtiene a partir de la distribución normal estándar, pues la

proporción correspondiente al porcentaje de confianza es el área simétrica bajo la curva
normal, que se toma como la confianza, y la intención es buscar el valor Z de la variable
aleatoria que corresponda a tal área. Después de sustituir los datos en la fórmula, con
una población de 4,500 estudiantes, un Nivel de confianza del 95% y un margen de
error del 5%, dio como resultado una muestra de 355 encuestas. Para la aplicación de
las encuestas, se recurrió a la herramienta de Formularios de Google. Se incluyeron 20
preguntas y, en esta ocasión, por la relación con la temática de estudio, se seleccionó
un conjunto de resultados, en diez de las referidas preguntas.
5. Resultados
5.1 Grupos de edad
Al momento de seleccionar esta muestra representativa, se tuvo cuidado de localizar

grupos etarios con mayoría de edad, bajo la idea de que tienen criterio, en relación a dos
temas tan complejos como el cambio climático y la participación social. Más del 66%
de la población encuestada se localiza en el rango de población de entre 20 y 24 años; el
29% se localiza en el grupo de edad de 15 a 19 años. Se trata de que nueve de cada diez
personas entrevistadas tienen un rango de edad adecuado para responder preguntas e
interpretar datos confiables, debido también a su formación escolar (ver Figura 1).
286
Figura 1. Grupo de edad
Fuente: Elaboración propia, con base en el trabajo de campo (febrero, 2022).
5.2 Género al que pertenece
En México, un porcentaje mayoritario de la población total pertenece al género femenino.

En el trabajo realizado se detectó que más del 58% de la población encuestada son
mujeres, y el 40.8% son varones, aunque menos del 1% prefirió no señalar el género
al que pertenece. Se requieren procesos de cambio que interrelacionen conciencia
colectiva, papel de la mujer con equidad, educación y difusión, de los Objetivos del
Desarrollo Sostenible (ODS), de la Agenda 2030 de la ONU (Rivera y Torres, 2022)
(ver Figura 2).
Figura 2. Género
287
Puebla-Tlaxcala
5.3 El rol de la comunidad científica y el calentamiento global
Se debe señalar que un porcentaje elevado de los estudiantes encuestados se encuentra

cursando estudios en el nivel universitario o de educación normalista. El 62.5%
considera como positiva la labor de la comunidad científica en el mundo, así como
la explicación de las causas y efectos del calentamiento global; el 32% respondió de
forma negativa, a la interrogante acerca de que si la comunidad científica en el mundo
ha explicado las causas y efectos de ese fenómeno; menos del 5% respondió no saber
acerca de este tema; y menos del 1% no contestó. Es prioritario identificar las diferentes
dimensiones de la conciencia ambiental para tener individuos capaces de mitigar el
deterioro ambiental del entorno (Espejel y Rocha, 2021) (ver Figura 3).
Figura 3. El rol de la comunidad científica y el calentamiento global
5.4 Aumento de la temperatura del planeta y nivel de los mares
Uno de los fenómenos más preocupantes para la humanidad se refiere al calentamiento

de las aguas marinas y a los efectos negativos que generará, tanto en los seres vivos que
ahí se localizan, como en su relación con los ecosistemas y, por supuesto, la humanidad.
De la población encuestada: el 93.4% respondió que el aumento de la temperatura del
planeta sí afectará el nivel de los mares; el 4% contestó que no sabe; y el restante 2%
señaló que no habrá afectación o no contestó esta pregunta. Esto es significativo en
288
virtud de que una sexta parte de la población total mundial (aproximadamente 1300
millones de personas) se alimenta de los productos del mar (ver Figura 4).
Figura 4. Aumento de la temperatura del planeta y nivel de los mares
5.5 Afectación negativa a la biodiversidad y condiciones climáticas
De los estudiantes universitarios y normalistas encuestados, en la Zona Metropolitana,

más del 80% considera que, de continuar esta situación, sí habrá una afectación negativa
a la biodiversidad y a las condiciones climáticas causadas por el calentamiento global
en una proporción muy alta y alta; el 12.4% respondió que esa afectación negativa será
media; y menos del 3% respondió que esa afectación será baja (ver Figura 5).
Figura 5. Afectación negativa a la biodiversidad y condiciones climáticas
289
Puebla-Tlaxcala
5.6 Acuerdos internacionales COP 26-ONU y calentamiento global
En general, es preocupante que la sociedad no conozca acuerdos internacionales

relacionados con acciones concretas para disminuir el calentamiento global, pero
más preocupante es que un sector de ella, como en este caso jóvenes universitarios y
normalistas, desconozcan de esos acuerdos. Más del 60% de la población encuestada
respondió no estar informada acerca de acuerdos de la ONU como la Conferencia
de las Partes número 26 (COP-26), celebrada en noviembre de 2021, en la ciudad
de Glasgow; solo un 21.8% respondió sí estar enterada acerca de dichos acuerdos; el
12.1% respondió no saber; y menos del 3% no contestó la pregunta (ver Figura 6).
Figura 6. Acuerdos internacionales COP 26 – ONU y calentamiento global
5.7 Relación entre uso de combustibles fósiles y calentamiento global
De los jóvenes universitarios y normalistas encuestados, el 80.7% respondió que sí está

enterado de la relación directa entre el uso de combustibles fósiles y el calentamiento
global; el 11.5% respondió no saber acerca de esa relación; menos del 4% señaló no
creer que haya una relación directa entre esos fenómenos; y el 1% no contestó esta
pregunta (ver Figura 7).
290
Figura 7. Relación entre; uso de combustibles fósiles y calentamiento global
5.8 Uso de energías renovables y calentamiento global
En relación a las posibles alternativas para mitigar el calentamiento global, cerca del
80% de estudiantes encuestados respondió de forma afirmativa que el uso de energías
renovables sí ayudará a mitigar el calentamiento global. El 10% respondió que no,
aunque el 10.6% respondió no saber de esa relación entre energías renovables y
calentamiento global. Este sector forma parte de los “planes verdes” que, desde el
inicio del siglo XXI, está considerado como un sector prioritario (Price, 2002) (ver
Figura 8).
Figura 8. Uso de energías renovables y calentamiento global
291
Puebla-Tlaxcala
5.9 Los 17 ODS-ONU y su difusión
A partir del año 2015, cuando la ONU dio a conocer la Agenda 2030 y en ella los 17
Objetivos del Desarrollo Sostenible, se ha dado una amplia difusión a esta temática.
De la población encuestada: el 55% respondió no estar enterada acerca de esa temática;
el 35.3% respondió afirmativamente haber escuchado sobre los 17 ODS-ONU y el
8.5% respondió no saber al respecto. Se requiere que la difusión de los 17 ODS-ONU
vaya unida a la conversión de reglamentos, leyes y disposiciones institucionales en
una profunda reforma educativa y una cultura de la sostenibilidad (Flores y Vázquez,
2021). En otras palabras, tres de cada diez estudiantes encuestados respondieron
afirmativamente estar enterado al respecto (ver Figura 9).
Figura 9. Los 17 ODS-ONU y su difusión
5.10 Conocimiento de la existencia de la Ley de Cambio Climático en México
El tema de la cultura y la educación ambiental para la sostenibilidad es de carácter

multifactorial. En tal virtud, los ordenamientos legales y disposiciones institucionales
cobran una especial relevancia. En el caso aquí estudiado, el 60.4% de la población
encuestada respondió no estar enterada de que, en México, existe una Ley de Cambio
Climático desde el año 2012; el 29% respondió sí estar informada al respecto; el 9.4%
respondió no saber; y menos del 2% no contestó. En otras palabras, es preocupante que
siete de cada diez encuestados respondieran que no están enterados de la existencia
292
de este ordenamiento, lo cual tiene múltiples implicaciones, pues se trata de jóvenes

universitarios y normalistas (ver Figura 10).
Figura 10. Conocimiento de la existencia de la Ley de Cambio

Climático en México
6. Conclusiones y recomendaciones
Existen diferentes escalas de análisis territorial para el estudio del cambio climático y
la participación social. Este estudio de caso fue a nivel metropolitano y a un segmento
de la población determinante para la promoción de los cambios estructurales, como
fue el caso de jóvenes universitarios y normalistas de la Zona Metropolitana Puebla-
Tlaxcala. El mayor porcentaje de población encuestada fue de mujeres, y la mayoría de
ellas está de acuerdo en que la comunidad científica sí ha explicado de forma adecuada
las causas y efectos de dicho fenómeno. En general, se tiene información sobre la
afectación del aumento de la temperatura, tanto a nivel de los mares como de los
impactos negativos en la biodiversidad y condiciones climáticas, aunque un porcentaje
elevado no conoce de los acuerdos internacionales como los de la COP 26-ONU para
atender dicho fenómeno. Aún más, arriba del 50% de la población encuestada no ha
escuchado hablar ni de los 17 ODS, ni de la existencia, en México, de una Ley de
Cambio Climático vigente desde el año 2012. En efecto, es altamente preocupante que
siendo un sector de la sociedad que está en proceso de formación en el nivel superior,
no tengan acercamiento con esos lineamientos internacionales o nacionales y, aún más,
que se desconozcan acciones puntuales para hacerle frente.
293
Puebla-Tlaxcala
Por lo que se refiere a las recomendaciones, es necesario promover una actualización

de planes y programas de estudio, e incluir materias o cursos, entre otros, relacionados
con el cuidado de la biodiversidad, cambio climático, participación social y comunitaria.
De igual forma, en el ámbito de las políticas públicas, se requiere promover alianzas
estratégicas sostenibles que incorporen equipos interdisciplinarios e interinstitucionales.
También es importante establecer políticas públicas para una gobernanza metropolitana
con enfoque hacia el combate de los efectos del cambio climático y lineamientos
para la construcción de ciudades resilientes y sostenibles. En la época actual, frente
a la pandemia por COVID-19, se requiere de acciones contundentes para promover
programas de recuperación económica y acciones de mayor equidad social, sectorial y
territorial, en la que, sin duda, los estudiantes de nivel superior deben ser integrados de
forma prioritaria.
7. Referencias
Arias O., M. A. (2013). En la búsqueda de nuevas tonalidades. En M. A. Arias O.

La construcción del campo de la Educación Ambiental: Análisis, biografías y
futuros posibles (123-139). Editorial Universitaria/Universidad de Guadalajara.
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evidencia empírica: desarrollo regional. Fondo Editorial UNIPUEBLA.
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condorferries.co.uk/plastic-i n-the-ocean-statistics
Espejel, R. A. y Rocha, P. L. M. (2021). La conciencia ambiental para la sostenibilidad
en jóvenes del nivel medio superior. En M. M. Carrillo H., G. O. Vázquez y G.
S. Flores (Coords.). Retos de las políticas publicas para el desarrollo regional
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Montiel & Soriano Editores.
Flores, G. S. y Vázquez, G. O. (2021). La gestión social y el cambio climático. Un
Modelo para la región Centro de México. En M. M. Carrillo H., G. O. Vázquez
y G. S. Flores (Coords.). Retos de las políticas públicas para el desarrollo
294
regional sostenible en una sociedad incluyente y solidaria (pp. 171-193).

BUAP/CIE/Montiel & Soriano Editores.
González G., E. J. (2008). Educación ambiental y educación para el desarrollo
sustentable. Tensión o transición. En E. J. González G. Educación, medio
ambiente y sustentabilidad (9-24). Siglo XXI Editores/UANL.
Google Forms (2022). https://docs.google.com/forms/
Leff, E. (Coord.) (2003). La complejidad ambiental. Siglo XXI editores/PNUMA/
Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades
UNAM.
Ortega, M. C., Orozco H., M. E. y Espejel, R. A. (2012). Teorías y modelos pedagógicos
y en la educación ambiental aplicada en el nivel superior. En A. Espejel y A.
Flores (Comps.). Educación ambiental, fundamentos para la acción (pp. 179-
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Price, T. (2002). Sustainable cities. En E. P. Foulier y D. Sieguel. Urban policy issues.
Candian perspectives (pp. 139-154). Oxford University Press.
Rivera, H. C. y Torres, G. S. (2022). Análisis del Art. 41 constitucional en relación con
la paridad de género en México. Revista Gobierno y Desarrollo, 4(10), (123-
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Roqueñi I., M. del C. y Umbral M., M. E. (2013). La diversidad de la participación:
ciudadana, política, social, comunitaria y autónoma. En M. Bautista, J.
Carreón y J. Hernández (Coords.). La complejidad de la participación:
Política, ciudadana, comunitaria, social y autónoma (pp. 33-59). Universidad
Autónoma del Estado de México/Ediciones Díaz de Santos.
Velázquez de Castro, F. (2008). 25 Preguntas sobre el cambio climático. Editorial
Capital Intelectual, S. A.
295
Propuesta de indicadores climáticos para la provincia
de Matanzas, Cuba
Niliám Fernández Rosado1

Milagros Alfonso Cabrera2
José Manuel Álvarez Martell3
1. Introducción
Los cambios observados en el clima actual y los proyectados a futuro generan una
gran preocupación en investigadores, decisores y población en general. El aumento
de los impactos potenciales de los eventos extremos en sectores tan sensibles como la
salud humana, vegetal y animal, la agricultura, el turismo, la economía y la sociedad
potencian justifican las investigaciones en esta materia (Alfonso et al., 2020).
Vivir con la variabilidad actual del clima (el cambio climático9 y adaptarse a
ello, constituye todo un reto cotidiano. El cambio de las condiciones climáticas y
socioeconómicas del pasado es solo un indicio de las condiciones actuales y futuras. Los
efectos combinados del cambio climático, el crecimiento de la población, la migración,
el desarrollo de infraestructuras y el uso inapropiado del suelo representan desafíos
nunca antes vistos para la sociedad; las poblaciones están expuestas a condiciones
peligrosas y a localizaciones donde la vulnerabilidad va en aumento (Guebuza, 2015).
1
Centro Meteorológico Provincial, Matanzas, Cuba. Correo electrónico: nilian.fernandez@mtz.
insmet.cu
2
Centro Meteorológico Provincial, Matanzas, Cuba. Correo electrónico: alfonsomil59@gmail.com
3
Agencia de Viajes Gaviotatour Varadero, Matanzas,Cuba. Correo electrónico: matell701111@gmail.
com
297
Propuesta de indicadores climáticos para la provincia de Matanzas, Cuba
A pesar de todo, la humanidad debe ser capaz de anticiparse al clima futuro con un
razonable grado de confianza a fin de adaptarse satisfactoriamente. Así, por ejemplo,
predicciones eficaces facilitarían la adopción de decisiones convenientes con respecto
al clima, lo que reduciría los impactos de los eventos climáticos, mejoraría la seguridad
alimentaria y la salud, y fortalecería la gestión de los recursos hídricos (Organización
Meteorológica Mundial [OMM], 2016).
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son el plan maestro para conseguir
un futuro sostenible para todos. Se interrelacionan entre sí e incorporan los desafíos
globales día a día, como la pobreza, la desigualdad, el clima, la degradación ambiental,
la prosperidad, la paz y la justicia. Para no dejar a nadie atrás, es importante cumplir con
cada uno de estos objetivos. La Agenda 2030 considera al cambio climático como uno de
los mayores retos que la comunidad internacional enfrenta actualmente. El Objetivo de
Desarrollo Sostenible número 13 (ODS 13) ha sido especialmente diseñado para ello, y
se relaciona con otro foro: la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC). La complementariedad de ambos foros y el discurso de los
gobiernos nacionales sugieren la formulación de políticas, instrumentos e instituciones,
según sean necesarios para alcanzar los objetivos que cada país ha propuesto para
contribuir a la mitigación y la adaptación al cambio climático (Comisión Económica
para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2019).
Para México, las investigaciones y los nuevos conocimientos sobre el clima, el
cambio climático y sus impactos, han constituido objeto priorizado de estudio desde
hace varias décadas. Cuba, por su condición de archipiélago y ubicación geográfica
en el mar Caribe, propicia que sea altamente vulnerable a los eventos asociados a la
variabilidad climática, con gran incidencia en sectores económicos como la agricultura
y turismo, sobre los aspectos sociales como la salud y la ubicación de los principales
asentamientos urbanos en la zona costera, a lo que habría que agregar la alta fragilidad
de sus recursos naturales y ecosistemas (Planos, Rivero y Guevara, 2013).
En el Primer Informe Nacional Voluntario de la República de Cuba, presentado
ante el Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible,
se destacan los avances en la implementación de la Agenda 2030, así como los
principales desafíos enfrentados en su cumplimiento. En consonancia con el Marco de
298
Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, en México se adoptan

y aplican estrategias de reducción del riesgo de desastres (meta 13.1, ODS 13), con
la implementación de instrumentos normativos entre los que destaca la Directiva
No. 1/2010 del Presidente del Consejo de Defensa Nacional, sobre «La Gestión de la
Reducción del Riesgo de Desastres en la República de Cuba». Se fortalece el Sistema
de Defensa Civil, con el perfeccionamiento y mayor integración de los sistemas
de vigilancia y alerta; sistematización y ampliación de los Estudios de Peligro,
Vulnerabilidad y Riesgo (PVR). Sus resultados y recomendaciones permiten elaborar
y/o actualizar los estudios de factibilidad técnico-económica de las inversiones y los
planes de reducción del riesgo de desastres a nivel local e institucional, analizando las
experiencias de eventos (Sistema de Información Estadística Nacional [ONEI], 2021).
Alfonso y Fernández (2021) afirman que la provincia de Matanzas, situada en
la región occidental del país, se posiciona como la más vulnerable a los efectos del
cambio climático en Cuba. Los humedales, que abarcan el 35% de su geografía y la
mitad de sus costas, son susceptibles por su poca altitud al ascenso del nivel del mar.
Además, toda el agua que se destina para la actividad económica y social proviene
de acuíferos subterráneos, junto a las tierras altamente productivas que pertenecen a
la franja conocida como Llanura Sur Habana-Matanzas, dan lugar a que la provincia
resulte altamente vulnerable ante los efectos del cambio climático y resulta insuficiente
la percepción de riesgo por parte de autoridades y el pueblo del territorio, con respecto
a los presentes y futuros daños provocados por el fenómeno global.
Algunos estudios desarrollados por el Centro Meteorológico Provincial (CMP)
de Matanzas, apoyados en una base de datos de más de 50 años, demostraron una
tendencia al aumento en las temperaturas, que presupone que el irreversible cambio
climático global que prevé el IPCC será una realidad también en la región. Se observa
un aumento en el comportamiento de las temperaturas en la última década, siendo este
aumento mayor en horas de la noche y comienzo de la mañana que hacia el mediodía, lo
que ha provocado una disminución de la amplitud diaria de la temperatura, la severidad
y prolongadas sequías, así como la tendencia a la ocurrencia de precipitaciones intensas
en la época poco lluviosa (Fernández, Alfonso y Alfonso, 2017).
299
El Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), en

su cuarto informe, realiza una exhaustiva evaluación de los eventos extremos desde
el incremento de días y noches cálidas, las olas de calor, cambios en la frecuencia e
intensidad de sequías y huracanes, entre otros. Para ello, el grupo de expertos formuló
un conjunto de 27 indicadores para detectar las modificaciones en el comportamiento
de los extremos del clima. Estos indicadores tienen como propósito la estimación de
los cambios en los extremos a partir de una metodología común, con el fin de proveer
una base comparativa global. Las tendencias históricas se obtienen luego de realizar
un cuidadoso control de calidad de datos y homogenización de las series temporales
en la región de estudio, utilizando los programas creados para estos fines (The R
Foundation, 2015).
Estos indicadores pueden identificar o encontrar las evidencias del cambio del
clima (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [IPCC],
2013). Unos son indicadores relacionados con la temperatura y otros relacionados con
la precipitación pluvial. Los indicadores climáticos tienen el objetivo de ser elementos
matemáticos (índices) que se utilizan para hacer evidente el cambio climático (IPCC,
2012); y posteriormente relacionar dichos cambios con las respuestas de los organismos,
en la producción agrícola, ganadera y forestal, en la salud y los riesgos ambientales.
En Cuba, estudios realizados por el Centro del Clima en el Instituto de Meteorología,
se le atribuye solo a indicadores de extremos climáticos, donde se evidencia un
incremento de las temperaturas mínimas extremas en las últimas décadas, a través
de una evaluación por el incremento de noches cálidas y la tendencia creciente de
noches tropicales; incremento de las temperaturas máximas medias, fundamentalmente
en la región occidental. En general, los indicadores derivados de las precipitaciones
no muestran tendencias apreciables. No obstante, eventos de grandes precipitaciones
tienden a crecer en la región occidental (Gil, González y Hernández, 2019).
El objetivo de este capítulo es proponer indicadores climáticos que permitan
identificar, conocer, registrar y, finalmente, medir los cambios del clima en la provincia
que ofrezcan un valor resultante sobre un fenómeno, mediante el complemento de
múltiples y diferentes datos que posee un significado más amplio de una información
que puede ayudar a revelar fenómenos meteorológicos complejos. Esta herramienta
300
podrá ser de utilidad para detectar dirección, magnitud y sentido de la variabilidad

del clima, utilizando datos hasta nivel local, y una vez detectado el cambio, utilizarlo
para mejorar la toma de decisiones sobre los riesgos climáticos, pues a pesar de las
proyecciones en la adopción de acuerdos sobre el clima y los ODS, persiste una brecha
significativa entre la comprensión científica y política de cómo los riesgos del cambio
climático y la variabilidad del clima se propagan a través del sistema ambiental, social
y económico.
2. Materiales y métodos
Se consideraron las series de datos diarios, mensuales y anuales de temperatura

máxima, temperatura mínima y precipitación de tres estaciones meteorológicas en toda
la provincia. Se realiza el análisis de homogeneidad de las series con el test de rachas,
método estadístico que recomienda la Organización Meteorológica Mundial para el
análisis de las series de los países miembros y para su aplicación no requiere de una
serie normal. Esta prueba consiste en contar el número de rachas o tramos de la serie
que quedan por encima y por debajo de la mediana. Este número de rachas (R) permite
calcular el cociente Z. Z= (R-(n+2)/2 / la raíz cuadrada de n (n-2)/4(n-1).
Se realizaron diferentes análisis estadísticos, tendencia central, media, mediana,
moda, etcétera, y análisis de la dispersión de las series. De igual modo, se desarrollaron
pruebas de hipótesis que permitieron marcar la significación de las diferencias entre
los distintos periodos de tiempo, como base del análisis de un posible cambio en el
comportamiento del clima.
Para el desarrollo de la investigación se contó con la serie de datos del Centro
Meteorológico Provincial de Matanzas, que abarca información en algunos casos de
más de 50 años. Se utilizó para caracterizar la costa Norte, la Estación Meteorológica
de Varadero; central, la estación meteorológica de Jovellanos; y costa Sur, la Estación
Meteorológica de Playa Girón. No obstante, el uso de estas estaciones “patrones” se
utilizó el resto de las estaciones de la provincia cuando se deseó amplificar la información.
En una serie de elementos meteorológicos, los datos faltantes se originan con
frecuencia por ruptura de equipos, interrupción del fluido eléctrico, y otros, se utiliza
301
el método de regresión lineal mediante la selección de estaciones cercanas con índices

de correlación y errores de estimación, que garanticen la calidad de la estimación,
y se obtiene la regresión para cada una. Después se comparan ambas regresiones.
Finalmente, la regresión más alta y que garantice un menor índice de error, se escoge
para obtener el dato faltante.
En otros casos, fue necesario completar un tiempo de trabajo afectado por carencias
de instrumentales y para ello se realizó análisis de series cronológicas, utilizando para
ellos las bondades que brindaba ARIMA. Se identifican los coeficientes y número de
regresiones que se utilizarán. Este modelo es muy sensible a la precisión con que se
determinen sus coeficientes. ARIMA es un modelo (p,d,q) donde:
• p: Autorregresión.
• d: Integración o Diferenciación.
• q: Media Móvil.
3. Desarrollo
Los conocimientos y datos climáticos encuentran aplicaciones diversas para distintos

fines, como la organización de las actividades agrícolas, la prevención de brotes de
enfermedades infecciosas, el diseño de sistemas de suministro hídrico y de desagüe
o la selección de destinos turísticos. Aún más importante, por la propia circunstancia
de que el cambio y la variabilidad del clima interfiere en los Objetivos de Desarrollo
Sustentable, se debe “actuar hoy, porque mañana podría ser demasiado tarde”.
Se identificaron tres franjas climáticas para la provincia de Matanzas que
se corresponden con las clasificaciones realizadas del clima de Cuba, pero con
particularidades específicas debidas a las influencias locales. A través del análisis
del comportamiento de las temperaturas medias anuales en el caso de Varadero,
representativa para la costa norte, a pesar de la poca extensión de la serie, se logró
completar una serie de temperatura media anual, el análisis mostró un aumento en los
valores de las temperaturas promedios anuales y un aumento en la media de los últimos
diez años. Como se observa en la Figura 1, a partir del 2010 el comportamiento de
la temperatura mínima media comienza a intensificarse progresivamente con valores
302
por encima de 23.0ºC, como resultado de la elevación de las temperaturas en los

mares adyacentes a Cuba, en esta etapa el 90% de los frentes fríos que han afectado la
provincia se catalogan como débiles.
Figura 1. Marcha multianual de los elementos de las temperaturas medias

extremas del aire. Estación meteorológica Varadero. Costa norte
Fuebnte: Archivo Centro Meteorológico Provincial, Matanzas.
Los estudios del comportamiento del régimen térmico, en las dos estaciones
meteorológicas seleccionadas para representar las zonas climáticas centro y sur de la
provincia, demostraron que hay variabilidad en el comportamiento de las variables
meteorológicas. Al comparar el periodo de 2010 hasta la fecha, con la norma 1991-2020,
existe una tendencia al aumento en las temperaturas, entre 0.1 y 0.7˚C. La mayoría de
los meses, las temperaturas se comportaron por encima de los promedios históricos;
significativo el mes de abril del año 2020, donde las anomalías estuvieron por encima
de 2.0˚C, se marcaron valores notables superiores a los récords existentes hasta la fecha
en las estaciones del centro del territorio matancero. El año 2020 se considera el más
cálido desde que se tienen datos en la serie de datos provincial.
303
Figura 2. Marcha multianual de los elementos de las temperaturas medias

extremas del aire. Estación meteorológica Playa Girón. Costa sur
Fuente: Archivo Centro Meteorológico Provincial, Matanzas.
Sobre las afectaciones por sequía en la provincia, un exhaustivo análisis de su afectación

por déficit de acumulados de lluvia en diferentes escalas temporales (años, períodos
estacionales y trimestres), se detectaron en los años hidrológicos déficit severo y
moderados. En la temporada estacional poco lluvioso y lluvioso ocurrieron déficits
extremos, severos y moderado. La provincia fue afectada por el intenso y extenso evento
de sequía meteorológica en los años 2004-2005, considerado como el más crítico, así
como el de los años 2009-2010 calificado como severo. Estos eventos ocasionaron
valiosas pérdidas económicas como incertidumbre en la población y daños en el medio
ambiente. La temporada poco lluviosa que comprende los meses de noviembre-abril de
2019-2020, resultó ser la de mayor afectación por sequía meteorológica en la provincia
(99.8%) en los últimos diez años, y 2016-2017 (99%), la tercera de mayor afectación.
Para transmitir esta realidad de la variabilidad del clima en la provincia, se
proponen los siguientes indicadores; es decir, números y escalas destinados a realizar
el seguimiento del estado o nivel de algún aspecto del clima. En sinergia con la Agenda
2030, propone la utilización de indicadores para seguir el progreso de los distintos ODS,
incluido el ODS 13 relativo a la lucha contra el cambio climático y sus efectos. Estos
304
indicadores se relacionan con las metas y sus correspondientes indicadores del ODS
13, citados en el I Informe Nacional Voluntario de Cuba en 2022; 13.1 Fortalecer la
resiliencia y la capacidad de adaptación para desastres relacionados con el clima; 13.2
Integrar medidas de cambio climático en la planificación de políticas; 13.3 Construir
conocimientos y capacidad para satisfacer el cambio climático.
4. Propuesta de indicadores climáticos y variables
4.1 Recursos hídricos
En la provincia de Matanzas, todos los procesos asociados al escurrimiento fluvial, sus

componentes genéticos y su variabilidad están determinados por una sola fuente de
alimentación: la precipitación. Se seleccionó como primer indicador la precipitación.
Indicador 1.1 Total de precipitación registrado mensual/ norma (1991-2020).
Definición: es el cociente (multiplicado por 100) entre la precipitación registrada en la
estación meteorológica en el periodo considerado y la precipitación que se considera
normal para ese mismo tiempo. Cuando la precipitación observada es superior a la
normal, el indicador vale más de 100, y cuando es inferior, vale menos de 100. Como
volumen precipitado normal del periodo se recomienda utilizar la mediana de la serie
de observaciones 1991-2020, correspondiente a dicha serie:
- Total de precipitación mensual.
- Precipitación mensual norma (1991-2020).
Indicador 1.2 No de días con lluvia durante el mes en curso comparado con los
últimos 30 años. Definición: es el cociente (multiplicado por 100) entre el número de
días de lluvia registrado en el periodo considerado y el que se considera normal para
ese mismo tiempo. Cuando número de días de lluvia observado es superior a la normal,
el indicador vale más de 100, y cuando es inferior vale menos de 100. Como número
normal de días de lluvia del periodo se recomienda utilizar la norma de la serie de
observaciones 1991-2020 correspondiente a dicha serie.
- No de días sin lluvia durante el mes en curso comparado con los últimos 30 años.
305
Indicador 1.3 Precipitación máxima 24h. Lluvias muy fuertes 26 ≥ 50 mm/

comparado con los últimos 30 años. Definición: es el cociente (multiplicado por 100)
entre el número de días con P>50 mm, registrado en el periodo considerado y el que se
considera normal para ese tiempo. Cuando el número de días con P>50 mm, observado
es superior al normal, el indicador vale más de 100, y cuando es inferior vale menos de
100. Como número normal de días con P>50 mm, del periodo se recomienda utilizar la
norma de la serie de observaciones 1991-2020 correspondiente a dicha serie.
- Precipitación 24 h.
- Días con precipitación 26 ≥ 50 mm.
Lluvias intensas/comparado con los últimos 30 años. Definición: es el cociente

(multiplicado por 100) entre el número de días con P>50 en 12 h o P>100 mm en 24
h, registrado en el periodo considerado y el que se considera normal para ese tiempo.
Cuando el número de días con P>50 en 12 h o P>100 mm en 24 h, observado es superior
al normal, el indicador vale más de 100, y cuando es inferior vale menos de 100.
Como número normal de días con P>50 en 12 h o P>100 mm en 24 h, del periodo se
recomienda utilizar la norma de la serie de observaciones 1991-2020 correspondiente
a dicha serie.
- Días con lluvias intensas: mayor de 50 mm en 12 h y mayor a 100 en 24 h.
Indicador 1.4. Días consecutivos con o sin lluvias/)/ No de días con o sin lluvia
según media mensual. Definición: es el cociente (multiplicado por 100) entre el número
de días de lluvia o sin lluvia registrado en el periodo considerado y el que se considera
normal para ese mismo tiempo. Cuando número de días de lluvia o sin lluvia observado
es superior a la normal, el indicador vale más de 100, y cuando es inferior vale menos
de 100. Como número normal de días de lluvia o sin lluvia del periodo se recomienda
utilizar la norma de la serie de observaciones 1991-2010 correspondiente a dicha serie.
- Número de días consecutivos con lluvia.
- Días consecutivos sin lluvia.
306
Indicador 1.5. Periodo de retorno de la precipitación máxima diaria. Definición:

se entiende por periodo de retorno el inverso de la probabilidad de ocurrencia de un
determinado fenómeno, expresada esta en tanto por uno. En este caso, el fenómeno
cuyo tiempo de retorno se evaluará, sería la precipitación máxima diaria registrada a lo
largo de un año y lugar determinados.
Los valores de precipitación máxima diaria se analizan mediante su ajuste a
curvas expresivas de fenómenos extremos y, en general, ajustan bastante bien a la
curva de Gumbel. Elevadas etapas de retorno (50, 100 años) denotan intensidades
muy fuertes, mientras que los periodos de retorno reducidos (del orden de 2 a 5
años) denotan intensidades muy suaves. No se establece ningún cociente respecto a
los valores normales porque el concepto de periodo de retorno ya lleva implícita esta
consideración y en su elaboración se tiene en cuenta todo el comportamiento de la serie
larga de observaciones.
4.2 Régimen térmico
En los últimos 30 años no se han registrado temperaturas medias entre 23.0°C y

23.5°C, intervalo de clase inferior analizado e incremento de alrededor de un 8% de
las temperaturas media anuales superiores a los 24°C hacia el interior del territorio. Se
propone la temperatura como indicador con las variables correspondientes.
4.3 Temperatura máxima
Indicador 2.1 N0 de días con temperaturas máximas elevadas/Temperatura mensual

norma (1991-2020). Definición: el índice de calentamiento anual, calculado ahora para
las temperaturas máximas, resulta de la media aritmética entre la anomalía térmica del
año y el incremento térmico acumulado desde el inicio de la serie.
- Número de días y valor de temperaturas por encima de la norma (1991-2020).
- Número de días y valor de temperaturas por debajo de la norma (1991-2020).
- Posición del registro de temperatura máxima media mensual en los últimos 30 años.
307
- Posición del registro de temperatura máxima diaria del mes en curso comparado
con los últimos 30 años.
- Temperaturas máximas mensuales norma (1991-2020).
4.4 Temperatura mínima
Indicador 2.2 N0 de días con temperaturas mínimas elevadas/Temperatura mensual

norma (1991-2020). Definición: el índice de calentamiento anual, calculado ahora para
las temperaturas mínimas, resulta de la media aritmética entre la anomalía térmica del
año y el incremento térmico acumulado desde el inicio de la serie.
- Número de días y valor de temperaturas por debajo de la norma (1991-2020).
- Número de días y valor de temperaturas más elevadas que la norma (1991-2020).
- Posición del registro de temperatura mínima media mensual en los últimos 30 años.
- Posición del registro de temperatura mínima diaria del mes en curso comparado
con los últimos 30 años.
- Temperaturas mínimas mensuales norma (1991-2020).
5. Conclusiones
Se proponen indicadores climáticos en sinergia con la Agenda 2030, para seguir el

progreso de los distintos ODS en la provincia de Matanzas. Los indicadores climáticos
proporcionan información sobre lo que mide el indicador, cómo se realizan y demuestran
cambios a lo largo del tiempo que tributan a la implementación de la Agenda 2030 y
cumplimiento de las metas de los ODS. Los indicadores muestran los riesgos para el
desarrollo sostenible e impactos climáticos para los diferentes sectores económicos,
sociales y ambientales de la provincia. Los indicadores propuestos tienen sinergias en
otros objetivos (1.7.8.11.y 12, principalmente), detonando un efecto multidimensional
que acelera el desarrollo sostenible.
308
6. Referencias
Alfonso, A. y Fernández, N. (2021). Variabilidad climática en la provincia de

Matanzas. Efectos en la agricultura. XIII Convención Internacional sobre
Medio ambiente y Desarrollo.
Alfonso, A., Cabrera, A., Jiménez Jorge, L., Fernández, N., Caballero, L., Menéndez,
M., Dueñas, F., Petrova, V. y Sánchez, O. (2020). Humedal Ciénaga de
Zapata: vulnerabilidad y adaptación al cambio climático. Serie Estudios de
Caso Tercera Comunicación Nacional.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2019). Informe
Tercera Reunión del Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el
Desarrollo Sostenible. CEPAL.
Fernández, N., Alfonso, M. y Alfonso, A. (2017). Diseño de escenarios climáticos
futuros para el enfrentamiento al cambio climático en la provincia de matanzas.
XI Convención Internacional sobre Medio ambiente y Desarrollo.
Gil, L., González, I. y Hernández, D. (2019). Las temperaturas extremas de la temporada
invernal en la región occidental de Cuba en el período 1981-2016. Revista de
Climatología, 19, 17-26.
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) (2012).
Cambio climático. Informe de síntesis. Contribución de los grupos de trabajo
I, II y III al cuarto informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de
expertos sobre el cambio climático. IPCC.
______(2013). Climate Change, bases físicas. Unidad de apoyo técnico del Grupo de
trabajo I del IPCC/OMM/PNUMA.
Organización Meteorológica Mundial (OMM) (2016). Más cálido, más seco, más
húmedo. Afrontemos el futuro. Declaración de la OMM por el Día Meteorológico
Mundial. Organización Meteorológica Mundial.
Sistema de Información Estadística Nacional (ONEI) (2021). Informe Nacional
Voluntario Cuba 2021. Empresa de Artes Gráficas Federico Engels.
The R Foundation (2015). The R Project for Statistical Computing. https://www.r-
project.org/foundation/
309
El observatorio estudiantil como experiencia fundante en
las instituciones de educación superior
Mónica Healy Hegewisch1
1. Antecedentes
Dentro de la Licenciatura en Urbanismo y Zonas Metropolitanas, del Instituto de

Estudios Superiores “Rosario Castellanos”, de la Ciudad de México, se prioriza la
implementación del aprendizaje alrededor de un problema prototípico amplio, que
sirve de guía y de referente a todas las materias del semestre, lo que desencadena el
proceso de generación de conocimientos, apoyando con más equilibrio las deficiencias
que pueden existir entre alumnos. Bien orientado, el problema prototípico permite que
el estudiante visualice con más facilidad los puntos de convergencia entre materias y
que entienda más a fondo la importancia que la interdisciplinariedad tiene hoy en día,
sobre todo en ámbitos como el urbanismo y el estudio de metrópolis.
Para el 5to semestre de dicha Licenciatura, se propuso como problema prototípico
la presentación de un informe diagnóstico sobre el grado de satisfacción de los aspectos
propuestos por la ONU durante la 3ª reunión internacional sobre el Hábitat en 2016,
llevada a cabo en Quito, Ecuador en la cual se establece, en el punto 13 (inciso a):
(...) Imaginamos ciudades y asentamientos humanos que (a) cumplen su función

social, entre ellas, la función social y ecológica de la tierra, con miras a lograr
progresivamente la plena realización del derecho a una vivienda adecuada como
1
Instituto Rosario Castellanos, México. Correo electrónico: monihealy@gmail.com
311
El observatorio estudiantil como experiencia fundante en las instituciones de educación superior
elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, sin discriminación,

el acceso universal y asequible al agua potable y al saneamiento, así como la
igualdad de acceso de todos a los bienes públicos y servicios de calidad en
esferas como la seguridad alimentaria y la nutrición, la salud, la educación, las
infraestructuras, la movilidad y el transporte, la energía, la calidad del aire y
los medios de vida (...) (ONU-Hábitat, 2017, p. 19)
Con base en lo anterior, se formuló la pregunta detonadora a los estudiantes que

consistió en definir “¿Qué tan distantes se encuentran las alcaldías de la ciudad de
México del ideal imaginado en el punto 13 inciso a) de la Nueva Agenda Hábitat
III de la ONU?”. Con esta pregunta en mente, los estudiantes debían evidenciar el
empleo de herramientas de investigación cuantitativa y cualitativa, así como el trabajo
documental en medios de comunicación, datos históricos, culturales y econométricos,
y presentar para cada asignatura los resultados de la investigación, así como un trabajo
que plantee una propuesta urbana interdisciplinaria, conjugando los resultados de todas
las materias.
2. Experiencia fundante para el desarrollo de la democracia participativa
El concepto de experiencia fundante puede abarcar muchos aspectos del desarrollo

individual: siempre es personal y tiene la capacidad de convertirse en convicción,
enraizada de forma profunda, que posibilita un nuevo modo de pensar, de vivir y de
visualizar la existencia y la vida cotidiana. Es común hablar de experiencia fundante
en el ámbito de la fe religiosa. No se tiene fe, se vive completamente desde la fe
que se convierte en condición del ser. Aristóteles respondía a la pregunta “¿qué es un
ciudadano?”, diciendo que “ser ciudadano” significaba ser titular de un poder público
no limitado, permanente. Ciudadano es aquel que participa de manera estable en el
poder de decisión colectiva, en el poder político. El Diccionario de la Lengua Española
lo define como “una persona considerada como miembro activo de un Estado, titular de
derechos políticos y sometido a su vez a sus leyes” (RAE, 2022).
Partiendo del concepto de experiencia fundante se pretende abrir camino
hacia una ciudadanía activa y participativa desde una acción educativa. Por ello es
crucial describir los aspectos de esta experiencia pedagógica que, al estar organizada
312
bajo la metodología de las acciones cívicas que clasifica y ordena la norma ISO
18091:2019 (ISO, 2019), y tras el aprendizaje de su uso (FIDEGOC, 2021), abre el
camino para ayudar al estudiante a tomar una postura con pensamiento crítico hacia
lo público. Asimismo, como resultado, desencadena en el estudiante las razones por
las cuales es importante ser activo y participar políticamente. Al adoptar y manejar el
sistema de semaforización de la ISO 18091:2019, aprende a elaborar diagnósticos y
prospectivas con los diferentes sistemas de planeación; es capaz de comprobar estos
diagnósticos apoyándose en datos y, finalmente, propone los cambios necesarios para
la transformación social. Se trata de desarrollar las competencias de los estudiantes con
metodologías dinámicas y lograr así un aprendizaje significativo a partir del problema
prototípico, el cual desencadena el proceso de generación de conocimientos.
El proceso de reforzamiento de la socialización cívica, que a través de la escuela y
la universidad se produce en el estudiante, lo ayuda a estructurar objetividad y claridad
en cuanto a la realidad política de su entorno. Al aplicar métodos y procesos que apoyen
este proceso de legitimación de la propia ciudadanía y del derecho de acción en el
quehacer político, es cuando se puede llegar a motivar la experiencia fundante, si no en
todos los casos, sí en algunos. Será entonces una experiencia fundadora de identidad
social si recibe los principios filosóficos intrínsecos a la definición histórica de lo que
es un ciudadano. Se aprende a ejercer ese derecho. Otras experiencias fundantes, de
carácter más humanista, inician cuando se lucha por la justicia o por la paz, que da
solidez a una persona y a su compromiso en la vida, o una experiencia artística o
estética que induce tal apasionamiento en el individuo que acaba dando sentido a su
existencia. En el contexto universitario, y más aún en la carrera de urbanismo, se toma
como hipótesis que la ciudadanía, más allá del discurso, se construye con el ejercicio
activo de derechos y obligaciones del ser ciudadano.2
2
Para una discusión más amplia de la evolución del concepto de ciudadanía, ver el trabajo grupal sobre
“El concepto de Ciudadanía” (https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3562/5.pdf)
313
3. Descripción del problema prototípico
La Ciudad de México, y en particular sus alcaldías, están lejos de alcanzar el

cumplimiento de los principios establecidos en la Agenda Hábitat III para la calidad
de vida urbana (ONU-Hábitat, 2017; 2020). Ello es el resultado de numerosos factores
sociales, económicos, ambientales y político-administrativos. Por ello, el abordaje
interdisciplinario aporta visiones que conjugan lo social, lo ambiental y lo económico,
pero hay que incidir, desde la formación profesional, en esta nueva visión sistémica
de la realidad urbana. Hay además actores sociales e instituciones a los que hay que
reconocer y valorar en sus tareas y actividades cotidianas, ya que aportan herramientas
para un desempeño más coordinado, que tenga como visión las metas propuestas por
la ONU, como las de Hábitat y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda
2030. Para poder alcanzar estos objetivos es necesario analizar cómo las políticas
públicas incluyen los objetivos y metas y, a su vez, cómo estas llegan a materializarse
en acciones en el terreno de lo urbano, y en particular en la producción de vivienda
y el conjunto de servicios y equipamientos que la rodean, tal y como lo expone la
declaración de Hábitat III: “acceso de todos a los bienes públicos y servicios de calidad
en esferas como la seguridad alimentaria y la nutrición, la salud, la educación” (ONU-
Hábitat, 2017, p. 19).
4. La herramienta ISO 18091:2019
Para poder proveer al estudiante con una metodología que abarcara el conjunto de
variables que rodean a la vivienda, se escogió la herramienta ISO 18091:2019, ya que
es un instrumento que impulsa el surgimiento del pensamiento crítico al organizar,
dentro de un mapa lógico, todos los aspectos políticos, sociales y ambientales de los
gobiernos locales; asimismo, incluye la observación del desempeño administrativo,
verificando y dando seguimiento a cada uno de los indicadores y, finalmente, permite
tener una idea clara de los avances y resultados para proponer acciones de control y
314
mejora en cada esfera de acción pública (ISO, 2019).3 En términos de producción de

vivienda adecuada, dirige por un camino medible el cumplimiento de los objetivos
establecidos por Hábitat III, facilitando la visualización interdisciplinaria y la forma
en la que los gobiernos locales aplican las políticas públicas. De esta manera, esta
herramienta se posiciona al centro de prácticamente todas las materias impartidas en
una Licenciatura, como el Urbanismo, ya que cada uno de estos aspectos de vivienda
puede convertirse en indicador o subindicador, con posibilidad de ser evaluado dentro
del mapa de la ISO 18091:2019.
Esta herramienta da seguimiento detallado al cumplimiento de los 17 ODS con
relación a la vivienda y de forma ampliada, en el caso que corresponde al urbanismo,
de las áreas medio ambiental y de equipamientos que rodean la vivienda, y otros más
como movilidad, seguridad, medios de vida, energía y calidad del aire, aspectos que
también son críticos para un bienestar mínimo, tal y como también señala la Fundación
Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables, que capacita a interesados
en trabajar con esta herramienta (FIDEGOG, 2021). La ISO 18091:2019 es la primera
norma internacional que atiende gobiernos locales a nivel internacional. El índice de la
ISO 18091 es similar a cualquier otra norma ISO y está orientado a lograr los estándares
de gestión de la ISO, con una estructura de decálogo (ver Figura 1).
3
Iso viene de Isos (griego, “igual”), significado apropiado para “normalizar”, que es la función de la
Organización para la Estandarización Internacional (en inglés, ISO o Internacional Organization for
Standardization). Su actividad se centra en la elaboración de normas técnicas internacionales para
impulsar los intercambios comerciales entre países, haciendo de puente entre el sector público y el
sector privado, con normas internacionales requeridas por el comercio, los gobiernos y la sociedad.
En 1947 fue impulsada por 25 países desde Ginebra, Suiza. Hoy en día (marzo, 2022), la organización
suma 163 países, ha publicado más de 30,000 normas y coordina un total de 3,535 grupos técnicos. La
ISO 18091:2019 es la única norma de autoría mexicana (FIDEGOC, 2022).
315
Figura 1. Estructura de alto nivel para todas las Normas ISO desde el año 2015
Fuente: FIDEGOC (2021).
Esta es la estructura de alto nivel que deben tener todas las normas ISO desde el año
2015, teniendo como ejemplo la ISO 9001. A dicha estructura, se suman cuatro anexos:
Anexo A. Sistema de diagnóstico para gobiernos locales sostenibles, autoevaluación;
Anexo B. Proceso de un Sistema Integral de Gestión de la Calidad; Anexo C.
Observatorios Ciudadanos Integrales; y Anexo D. Función de la Piedra Rosetta. En
otras palabras, la ISO 18091:2019 aplica para los 167 países que deberán adoptarla a
través de sus instituciones nacionales: en el caso de España, es la Agencia Española
de Normalización (AENOR, 2022); en el caso de México, a través de la Secretaría de
Economía y el Instituto Mexicano de Normalización y Certificación, A. C., mismo
que recientemente la ha convertido en norma mexicana, denominada NMX-CC-18091-
IMNC-2020 (IMN, 2022). La propuesta pedagógica con la ISO 18091:2019 se centró
en el análisis de “Ciudades Inteligentes”; el programa fue el siguiente:
1) Discusión conceptual de la ciudad inteligente.
2) Presentación del proceso histórico de las iniciativas para la mejor planeación
o diseño de la ciudad mediante el uso del conocimiento y las Tecnologías de
la Información y la Comunicación (TIC): economía inteligente, movilidad
316
inteligente, medio ambiente inteligente, comunidades inteligentes, Gobernanza

Inteligente.
3) La situación actual y tendencias futuras vistas de una manera holística. Análisis
de casos de iniciativas de modelos inteligentes en México.
4) Diagnóstico del avance en ciudades inteligentes.
5) La norma ISO 18091:2019 y los Observatorios Ciudadanos que integran la
Agenda 2030.
6) Inclusión de la pregunta detonadora “¿Qué tan distantes se encuentran las alcaldías
de la ciudad de México del ideal imaginado en el punto 13 inciso a) de la Nueva
Agenda Hábitat III?”.
7) Selección de terrenos de estudio, en este caso alcaldías, y definición de
subindicadores.
9) Preparación de la propuesta final por los grupos, llevando a cabo una discusión
para homogeneizar criterios de evaluación de las alcaldías seleccionadas.
10) Examen final.
Debido a que el problema prototípico se centraba en la vivienda y su entorno, y

habiendo cubierto estas cinco primeras etapas, se decidió priorizar el enfoque hacia el
análisis de la distancia que existe en las alcaldías de la Ciudad de México para el uso
de datos en las áreas de agua potable, saneamiento, igualdad de acceso a servicios,
seguridad alimentaria, salud, educación, infraestructura, movilidad transporte, energía,
calidad del aire y empleo, todas mencionadas en el texto de Hábitat III sobre vivienda.
5. La experiencia fundante: el Observatorio Estudiantil
El proyecto de investigación con acciones de observación en las alcaldías se realizó

de forma grupal trabajando sobre el grado de avance de los modelos estratégicos
implementados por el gobierno de la Ciudad de México. Se propuso como modelo
de organización grupal, la estructura de los Observatorios Ciudadanos que propone
la ISO 18091. Con esta información ya estudiada, la dirección de los diagnósticos y
las evaluaciones del desempeño del gobierno tomaban un carisma mucho más serio
y estructurado.
317
Los estudiantes recorrieron las alcaldías centrándose en sus propias colonias

o áreas en donde ellos y ellas utilizaban los equipamientos y recibían los servicios.
Por falta de tiempo, desde un inicio quedó establecido que no se llegaría a constituir
la asociación estudiantil del observatorio, ya que el semestre solo contó con escasos
cuatro meses, aunado a que la asignatura se impartió en modo virtual, debido a la crisis
sanitaria originada por el COVID-19. Para la orientación de las acciones de terreno
y las decisiones en grupo, se revisaron los principios de la investigación acción con
la utilización del Ciclo de Deming: Planear, Hacer, Checar, Actuar (en inglés: PDCA
Cycle: Plan, Do, Check, Act), tal y como señala la Figura 2.
Figura 2. Ciclo de Deming: Planear, Hacer, Checar, Actuar
Fuente: elaboración propia, con base en Montaño (2020) y FIDEGOC (2021).
Desde el punto de vista teórico, se estudiaron las tres principales funciones de la

participación ciudadana: promover una cultura democrática; otorgar legitimidad al
gobierno desde la actividad del observatorio; y hacer más eficaces la decisión y la
gestión públicas con un diagnóstico certero. Idealmente, se debían visitar las alcaldías
y solicitado algunos datos para confirmar, con evidencias, los diagnósticos de los
318
indicadores seleccionados. Esto tampoco se pudo realizar debido a la crisis sanitaria.

Los pasos que siguieron los estudiantes son los siguientes:
• Planear: tomar nota de lo más importante y utilizar el material para el proyecto
grupal.
• Hacer: apoyar de forma ordenada y con los principios de la guía para observatorios
ciudadanos, el trabajo en el terreno de tu equipo, adoptando su sección del trabajo
y completando el proyecto en cada paso.
• Checar: revisar la metodología y corregir el camino a seguir para lograr el
objetivo. Define en qué nivel se encuentra el semáforo del indicador urbano de
esa política pública y cuántos niveles de semaforización requiere para llegar a su
implementación.
• Actuar: participar en clase con opiniones. Se reúne en grupo para la definición
del proyecto grupal. Escoger un capítulo/segmento, coordinar su aportación con
el grupo. Presentar oralmente su contribución, definir con exactitud la pertinencia
y respetar el tiempo asignado. Valorar su responsabilidad para actuar activamente
como ciudadano para la mejora de la calidad de vida en la ciudad, apoyando
siempre la equidad de género, la inclusión social de los menos favorecidos y el
respeto al medio ambiente.
6. Resultados del proceso
Después de haber creado los subindicadores de cada materia y de haberlos relacionado con
alguno de los 39 indicadores de la ISO 18091:2019, los estudiantes utilizaron el sistema
de semaforización para calificar el estado actual de cada uno. Se utilizó el siguiente
recuadro en el entendido de que cada grupo haría su propio diagnóstico y calificación
(ver Figura 3). Para la asignatura Ciudades Inteligentes, los estudiantes podían elaborar
propuestas de lo que se lograría con el uso de datos y la incorporación en la gestión
urbana municipal de las TIC para mejorar los procesos de planificación colaborativa,
incluyendo la participación ciudadana. Algunos indicadores fueron calificados en
“platino” que corresponde al nivel de uso de datos de ciudades inteligentes, ya que
dimensiones como movilidad, seguridad, salud operan con plataformas de datos. En la
319
Ciudad de México existe un Centro de Atención a Emergencias y Protección Ciudadana4

y se aprovecha el potencial de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC)
para resolver parcialmente el reto seguridad-movilidad (CAEPCCM, 2022). Es el área
en la que se han hecho más avances y se utilizan las Técnicas de la Información y
Comunicación TIC.
La ISO 18091 resultó ser el marco común con el cual todas las materias, y no
únicamente “Ciudades Inteligentes”, explicaron sus variables para tener un diagnóstico
a través de los 39 indicadores, utilizando la semaforización para ejemplificar el nivel
de actuación de cada política pública, tal y como señala la Figura 4. Como se observa,
los indicadores de vivienda presentan la calificación en rojo, amarillo y verde. En esta
alcaldía no se detectó el uso de datos de forma significativa.
4
El Centro de Atención a Emergencias y Protección Ciudadana de la Ciudad de México (CAEPCCM)
fue creado el 22 de junio de 2009, y a partir del año siguiente comenzó a operar el programa “Ciudad
Segura”, a través de las cámaras de video vigilancia, que permite mejorar la reacción de las autoridades
ante emergencias, situaciones de crisis y comisión de ilícitos. “Ciudad Segura” es el programa en
materia de seguridad urbana más ambicioso a nivel mundial. Para fortalecer y crecer los servicios
que proporciona, así como su nivel de calidad en la atención ciudadana, el 23 de diciembre de 2015
el gobierno de la Ciudad de México decretó la anexión de LOCATEL al CAEPCCM para conformar
el Centro de Comando, Control, Cómputo, Comunicaciones y Contacto Ciudadano de la Ciudad de
México, también llamado “C5”.
320
Figura 3. Indicadores y subindicadores para diagnóstico y verificación
Fuente: elaboración propia, con base en la Norma ISO 18091:2019.
321
Figura 4. Ejemplo de la elaboración de una de las gráficas presentadas por el

grupo de la Alcaldía Iztacalco
Fuente: Grupo Alcaldía Iztacalco. Franco Franco, Carlos Javier, Ledesma Bernal,
Pamela del Carmen, Báez Hernández, Oscar López Gonzáles, Ernesto Galindo Palacios,
Ilse Carolina
7. Conclusiones
Durante el semestre se estudiaron ejemplos exitosos y ejemplos que han fracasado

o se han abandonado con los cambios administrativos municipales o estatales. La
ciudad de Guadalajara, el municipio de Tequila, el proyecto de Ciudad Maderas en
Querétaro y algunos otros proyectos de menor alcance son ejemplos de éxito con
participación conjunta del sector público con el sector privado. Se revisaron otros
proyectos estructurados con datos que han sido abandonados por falta de continuidad
en el financiamiento, como es el caso del barrio de Atlixco, Puebla. Por el lado de
la vivienda, se estudió cómo se podría llegar a cumplir con los objetivos de Hábitat
III, proyectando soluciones que anteceden a la utilización de datos, garantizando
los mínimos indispensables con el enfoque de “mínimos aceptables” en las redes de
políticas públicas.
322
Como se mencionó, el proyecto surge de la reflexión y evaluación de lo observado.

En este contexto se priorizó una estrategia inductiva de la postura del observador
estudiantil, u observador ciudadano desde la universidad, que derivó lógicamente
de los conocimientos adquiridos, y que, si bien no concluyó en la estructuración
del observatorio estudiantil (el semestre solo contó con escasos cuatro meses entre
septiembre y el 15 de diciembre 2021), sí se prioriza la formulación de una crítica
constructiva con actividades de análisis grupal.
El objetivo central de análisis fue la traducción verbal y por escrito de la percepción
de cada uno sobre los servicios y las políticas públicas que, como ciudadano y habitante
de una alcaldía, ellos tenían; y otro consistió en analizar los indicadores de vivienda en
cada alcaldía seleccionada para medir su bienestar general. Otros indicadores fueron
integrándose a la lista dependiendo de la dirección que tomaba cada grupo. La consigna
era “el estudiante observa y entiende cada uno de los indicadores de forma cuantitativa
y cualitativa, y elabora la “observación en grupo”. Se hizo énfasis en las formas para
construir una participación ordenada y responsable, definiendo colectivamente cómo
operarían, y cómo actuaría cada uno para responder a la pregunta detonadora “¿Qué tan
distantes se encuentran las alcaldías de la Ciudad de México del ideal imaginado en el
punto 13 inciso a) de la Nueva Agenda Hábitat III de la ONU?”.
El semestre concluyó con la presentación del informe diagnóstico por grupos de
4 o 5 alumnos; se incluyeron elementos cualitativos sobre cómo se están aplicando los
principios de Hábitat III, con recomendaciones elaboradas desde esta observación y el
desarrollo de criterios de mejora. Se aportaron soluciones posibles a las problemáticas
observadas calificadas en rojo; aquellas que se podían mejorar calificadas en amarillo,
y en verde las que se percibieron como satisfactorias. Se resaltaron los indicadores que
obtuvieron el nivel platino de ciudad inteligente.
De forma general, la conclusión del programa destaca los siguientes 11 puntos,
a la vez que se comprueba la validez del Ciclo de Deming: Planear, Hacer, Checar,
Actuar, aplicado a un proyecto de investigación acción:
323
Planear
1) El estudiante integró a su conocimiento cuáles son las tres principales funciones

de la participación ciudadana: promover una cultura democrática, otorgar
legitimidad al gobierno y hacer más eficaces la decisión y la gestión públicas.
2) Se capacitó en la elaboración de propuestas y acciones de control y mejora
repensando en conjunto los requerimientos de la comunidad local y el impacto
que tendría el uso de datos con ejemplos seleccionados de otras experiencias.
Hacer
3) El estudiante se condujo de una forma constructiva en su grupo y en el terreno de

estudio, elaborando una guía que lo proveyó de argumentos sólidos.
4) El estudiante definió en qué nivel se encuentra el semáforo del indicador urbano
de esa política pública y cuántos niveles de semaforización requiere para llegar a
su implementación.
5) Valoró su responsabilidad para actuar activamente como ciudadano para la mejora
de la calidad de vida en la ciudad, apoyando siempre la equidad de género, la
inclusión social de los menos favorecidos y el respeto al medio ambiente.
Checar
6) Se reunió en grupo para checar la definición del proyecto grupal.

7) Escogió un capítulo/segmento, coordinando su aportación al proyecto.
Actuar
8) Presentó oralmente su contribución y definió con exactitud la pertinencia,

respetando el tiempo asignado.
9) Tomó nota de lo más importante y utilizó el material para el proyecto grupal.
324
10) Apoyó de forma ordenada los principios de la guía para Observatorios Ciudadanos,
el trabajo en el terreno de su equipo, y adoptó su sección del trabajo completando
el proyecto en cada paso.
11) Revisó la metodología y corrigió el camino a seguir para lograr el objetivo.
8. Referencias
Agencia Española de Normalización (AENOR) (2022). UNE-ISO 18091:2019.

Sistemas de gestión de la calidad. Directrices para la aplicación de la Norma
ISO 9001 en el gobierno local. Quality management systems — Guidelines for
the application of ISO 9001 in local government. Systèmes de management
de la qualité — Lignes directrices pour l’application de l’ISO 9001 à la
collectivité locale. AENOR. https://www.une.org/encuentra-tu-norma/busca-
tu-norma/norma/?c=N0062510
Centro de Comando, Control, Cómputo, Comunicaciones y Contacto Ciudadano de la
Ciudad de México (CAEPCCM) (2022). https://www.c5.cdmx.gob.mx/
Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables, A. C. (FIDEGOC)
Instituto Mexicano de Normalización y Certificación (IMNC) (2022). NMX-CC-
18091-IMNC-2020. Sistemas de Gestión de la Calidad: Directrices para la
aplicación de la Norma Mexicana NMX-CC-9001-IMNC-2015 en el gobierno
local. Secretaría de Economía/IMNC. http://dof.gob.mx/nota_detalle.
International Organization for Standardization (ISO) (2019). ISO 18091:2019. Quality
management systems — Guidelines for the application of ISO 9001 in local
government (Sistemas de gestión de la calidad. Directrices para la norma ISO
9001 en el gobierno local. ISO 18091). ISO Central Secretariat. https://www.
iso.org/standard/72808.html
325
Montaño, J. (2020). William Edwards Deming: biografía, aportes, obras, frases. Lifeder
2020. https://www.lifeder.com/william-edwards-deming/
ONU-Hábitat (2017). Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos. La nueva agenda urbana. ONU-Hábitat. https://habitat3.org/wp-
content/uploads/NUA-Spanish.pdf
_____(2020). Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.
La nueva agenda urbana. ONU-Hábitat. https://onuhabitat.org.mx/index.php/
la-nueva-agenda-urbana-en-espanol
Östrom, E. (2010). Governing the commons: the evolution of institutions for collective
action. Universidad de los Andes-Facultades de Economía y Administración.
https://www.youtube.com/watch?v=qHh1qJOjsBs (REFERENCIA NO
CITADA)
Real Academia Española (RAE) (2022). Real Academia Española. Definición de
ciudadano. Real Academia Española. https://dle.rae.es/ciudadano?m=form
Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia (2022). El Tribunal de las Aguas de la
Vega de Valencia. https://tribunaldelasaguas.org/es/https://tribunaldelasaguas.
org/es/el-tribunal/historia (REFERENCIA NO CITADA)
326
La investigación desde las ciencias de la complejidad para
el cumplimiento de los objetivos de desarrollo
sostenible en México
Ricardo Arencibia Jorge1

Javier García García2
Humberto Carrillo Calvet3
1. Introducción
Los altos niveles de especialización de la ciencia han contribuido al desarrollo de

múltiples áreas del conocimiento; sin embargo, también han creado barreras que en
ocasiones dificultan el adecuado abordaje de problemas complejos, tanto naturales
como sociales. Estas barreras se forman a partir de las limitaciones que tienen los
investigadores muy especializados para ver con claridad las interrelaciones entre los
elementos que intervienen en este tipo de problemas, generalmente abiertos y dinámicos,
y el contexto donde estos ocurren (Cornejo, 2004).
Las limitaciones de esa visión reduccionista han provocado la necesidad de
abordar los problemas que surgen en el mundo “real” de una manera diferente. El
1
Investigador Titular del Centro de Ciencias de la Complejidad, Universidad Nacional Autónoma de
México. Correo electrónico: ricardo.arencibia@c3.unam.mx
2
Técnico Académico Titular de la Unidad de Vinculación del Centro de Ciencias de la Complejidad,
Universidad Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: javier.garcia@ciencias.unam.mx
3
Profesor Titular de la Facultad de Ciencias y Coordinador de Vinculación del Centro de Ciencias de
la Complejidad, Universidad Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: humbertocarrillo@
ciencias.unam.mx
327
La investigación desde las ciencias de la complejidad para el cumplimiento de los objetivos
de desarrollo sostenible en México
objetivo es propiciar la comunicación entre las diferentes disciplinas y áreas del

conocimiento, trabajando de manera integrada y colaborativa, con el propósito de aunar
diferentes perspectivas de análisis para la explicación o solución de estos problemas
(Boon y Van, 2019). En esa dirección, la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM) desarrolló en el año 2009 un proyecto que integró a varias de sus facultades e
institutos con otras entidades nacionales, y que se materializó en la creación del Centro
de Ciencias de la Complejidad (C3) en octubre del 2014.
La organización del C3 se planteaba una nueva política para la ejecución de
investigaciones científicas, el diseño de metodologías para abordar problemas científicos
de frontera, y el tratamiento de problemas de carácter interdisciplinario, que tuvieran una
importancia social y económica para el país. Sin embargo, para evaluar la efectividad y
el éxito de esta política, era necesario la valoración y utilización de nuevas herramientas
cienciométricas.
En este capítulo se analizan las principales acciones académicas desarrolladas por
el C3 para cumplir sus objetivos fundacionales, y se aborda la multidimensionalidad
del proceso de gestión de proyectos institucional, a partir del análisis del entorno donde
impactan estas investigaciones. Para ello, se utilizaron los Objetivos de Desarrollo
Sostenibles (ODS) de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, un plan que proyecta un
futuro sostenible para los seres humanos, y define 17 desafíos globales que cada país debe
resolver (ONU, 2015). La investigación pretende captar la manera en que se vinculan
los diversos actores institucionales para ejecutar sus investigaciones e introducir los
resultados en la práctica social, y analizar cuantitativamente los principales resultados
que ha propiciado el trabajo colaborativo.
Una aspiración del C3, recogida en la propia visión institucional, era convertirse
en un ente promotor de la sinergia en los procesos de generación y gestión de proyectos,
tanto internamente como en su interacción con otros espacios académicos, empresariales
y gubernamentales, para la comprensión, solución o prevención de problemas sociales
y ambientales. Demostrar la materialización de esta visión integradora, requería de
un enfoque que reflejara la sinergia implícita en su estructura y en su estrategia de
vinculación para alcanzar cada objetivo.
328
De igual forma, había que analizar la dimensión multidisciplinar, interdisciplinar

y transdisciplinar de las investigaciones, algo difícil de abordar desde la perspectiva
cienciométrica (Wang y Schneider, 2020). La interdisciplinariedad es un fenómeno
que emerge cuando, en el proceso de interacción para resolver un problema, los
investigadores son capaces de integrar métodos y conocimientos de sus propias
disciplinas en un nuevo enfoque sintético, coordinado y coherente. Si van más allá,
y sus disciplinas convergen en un abordaje holístico, enfocado en el impacto social,
y con la participación y compromiso de todas las partes interesadas, la investigación
adquiere un carácter transdisciplinar (Rousseau, Zhang y Hu, 2019). En el presente
estudio, se decidió analizar el entorno donde impactan las investigaciones, utilizando
para ello los 17 ODS planteados en Agenda 2030. De esta forma, el carácter multi, inter
o transdisciplinar se pondría en evidencia a partir de la forma en que los programas
académicos y proyectos se estructuran para abordar estos 17 desafíos.
La clave para contribuir exitosamente al cumplimiento de los 17 ODS radica en las
asociaciones y vínculos establecidos durante el proceso. Por eso, se utilizó el enfoque
de redes para valorar el trabajo institucional (Freeman, 2004). Una investigación
destaca cuando en ella participan los investigadores pertinentes, las instituciones que
más experiencia han acumulado encontrando soluciones para los problemas tratados,
o los países líderes en el desarrollo de tecnologías y procedimientos para alcanzar la
mayor efectividad en el proceso resolutivo. Los actores del sistema cuentan; en muchos
casos, su cohesión efectiva garantiza los resultados positivos.
Finalmente, el impacto social de las investigaciones, y la introducción de los
resultados en los diferentes ámbitos de la vida, han sido el principal motor impulsor
de la ciencia desarrollada en el C3. Sin embargo, el camino recorrido durante una
investigación debe ser documentado, lo cual implica la generación continua de
producción científica. La presente investigación también se enfoca en el crecimiento de
los productos de investigación generados por el C3, en la expresión de la colaboración
en estos productos, en la visibilidad de las vías de divulgación utilizadas para dar
a conocer los resultados, y en la repercusión que estos han tenido en la comunidad
científica nacional e internacional. A partir del análisis del contexto, quedaron definidas
las siguientes preguntas de investigación:
329
• ¿Cómo ha trabajado el C3 para alcanzar la visión proyectada a partir de su

fundación?
• ¿Cómo ha contribuido el C3 al cumplimiento de los ODS definidos en la Agenda
2030?
• ¿Cómo ha impulsado el C3 el trabajo colaborativo para alcanzar sus objetivos?
2. Objetivos
El objetivo principal es poner en evidencia el carácter multi, inter o transdisciplinar de

las investigaciones desarrolladas por el C3, a partir de la forma en que los proyectos y
programas académicos se han estructurado para dar cumplimiento a estos 17 desafíos
durante el periodo 2014-2021. Se definieron como objetivos específicos:
• Analizar la cobertura, desempeño y financiamiento de los programas académicos
de la institución.
• Demostrar el impacto de los proyectos del C3 en cada uno de los ODS.
• Identificar las redes de vinculación de los proyectos del C3 para alcanzar sus
objetivos.
• Observar el comportamiento de la producción científica institucional desde su
fundación.
3. Materiales y método
Se hizo un levantamiento de las principales líneas de investigación desarrolladas en la

institución, así como de los principales proyectos externos en los que los miembros del
staff de investigadores del C3 ocupan posiciones de liderazgo. Durante el proceso, a
partir del análisis exhaustivo de documentos institucionales, así como de la producción
científica generada por cada proyecto o línea de investigación, se identificaron los
académicos que tuvieron o tienen algún grado de participación en los mismos, sus
instituciones de adscripción, los principales esquemas de financiamiento que han
facilitado las investigaciones, el programa académico al que responde, y los ODS a los
que contribuyen los resultados de cada proyecto.
330
Con la información recuperada de cada proyecto se confeccionó un registro

estructurado. Los registros creados se procesaron con el programa VOSviewer (Van y
Waltman, 2010) y técnicas bibliométricas de análisis de coocurrencia (Arencibia-Jorge,
Vega-Almeida y Carrillo-Calvet, 2020). Se utilizó el enfoque de redes para poner en
evidencia las relaciones implícitas en los proyectos. Los principales nodos o vértices
representados fueron los siguientes:
• Programas académicos del C3 (pa): programas macro en los que se estructuran
las líneas y proyectos de investigación.
• Proyectos del C3 (p): líneas de investigación que desarrolla o en las que se
vinculan de forma integradora los investigadores adscritos al staff del C3.
• Fuentes de financiamiento: programas o becas que proveen de financiamiento a
los proyectos de investigación: presupuestos de la UNAM (propios de entidades,
PAPIIT, PAPIME), fondos gubernamentales (CONACYT, fondos estatales,
etcétera) y fondos internacionales.
• Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): desafíos de la Agenda 2030 mexicana
en los que impactan los resultados de los proyectos del C3.
• Principales actores del sistema: investigadores, instituciones y países involucrados
en los proyectos.
En cada representación o visualización, los nodos o vértices se agrupan según la

intensidad de sus relaciones, y su tamaño está determinado por la cantidad de proyectos
a los que tributan (con excepción de los nodos que representan a los proyectos, cuyo
tamaño es invariable). De igual forma, las variables tiempo (edad promedio de los
proyectos involucrados en cada nodo, o año de inicio para el caso de los proyectos),
productividad (promedio de artículos generados por los proyectos) e impacto (promedio
de citas recibidas por los artículos generados por los proyectos), fueron incluidas en las
representaciones como capas de visualización.
La productividad y el impacto se determinaron con base en los documentos
escritos bajo afiliación del C3 indizados en la Colección Núcleo del Web of Science,
disponible desde la biblioteca digital de la UNAM, y en las citas recibidas por los
mismos. Además, se tuvo en cuenta la productividad anual, la colaboración nacional
331
e internacional, los cuartiles de visibilidad de las revistas utilizadas para la difusión

de los trabajos y, finalmente, su alcance multidisciplinar, para cuya representación se
utilizaron técnicas de co-citación de revistas y coocurrencia de palabras clave, mediante
el programa CiteSpace v.5.8.R1 (Chen, 2014).
4.1 Cobertura, desempeño y financiamiento de los programas académicos
Durante el periodo 2014-2021, el C3 desarrolló 99 proyectos o líneas de investigación

principales, estructuradas en siete programas académicos. Los programas de Complejidad
y Salud (pa-cs) y Complejidad Ecológica y Medio Ambiente (pa-cema) fueron los que
mayor cantidad de proyectos generaron, con un total de 22 y 21 proyectos respectivamente.
Le siguieron, en orden de productividad, los programas de Complejidad y Biología de
Sistemas (pa-cbs, 18 proyectos) e Inteligencia Computacional y Modelación Matemática
(pa-icmm, 16 proyectos). Estos cuatro programas tuvieron de forma general altos
niveles de productividad (promedio de artículos generados por proyecto) y visibilidad
(promedio de citas recibidas por proyecto).
El resto: Arte, Ciencia y Complejidad (pa-aac, 9 proyectos); Complejidad Social
(pa-csoc, 8 proyectos); Complejidad y Neurociencias (pa-neuro, 4 proyectos), se
caracterizó por abrir la mayor parte de sus nuevos proyectos durante los últimos tres
años. En el caso de los programas de Complejidad Social y Arte, Ciencia y Complejidad,
las variables bibliométricas jugaron un papel menos importante. En ambos casos, se
caracterizaron por la generación sistemática de exposiciones, seminarios y reuniones
científicas, y su producción científica abarcó mayormente documentos no indizados en
el Web of Science.
El carácter multi, inter y transdisciplinar de la investigación del C3, se puso de
manifiesto desde el mismo financiamiento de los programas académicos. De las 326
fuentes de financiamiento identificadas, un total de 231 (71%) contribuyeron a más de
un proyecto, o a proyectos generados por diferentes programas. Entre ellos, sobresale el
332
financiamiento del CONACYT para el desarrollo del Laboratorio Nacional de Ciencias

de la Complejidad, el cual brindó financiamiento a 20 líneas de investigación.
4.2 Impacto del C3 en los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS)
Los 99 proyectos del C3 identificados durante el periodo 2014-2021 tuvieron impacto en

todos los ODS comprendidos en la Agenda 2030 de las Naciones Unidas (ver Tabla 1 y
Figura 1).
Tabla 1. Objetivos de Desarrollo Sostenible donde impactaron

los proyectos del C3
Proyectos que lo
Objetivo Sigla
impactan
Alianzas para lograr los objetivos ods17 99
Salud y bienestar ods03 42
Vida de ecosistemas terrestres ods15 38
Educación de calidad ods04 24
Ciudades y comunidades sostenibles ods11 24
Acción por el clima ods13 13
Producción y consumo responsables ods12 12
Fin de la pobreza ods01 11
Paz, justicia e instituciones sólidas ods16 11
Hambre cero ods02 8
Enfrentamiento a la Pandemia de COVID-19 COVID-19 6
Trabajo decente y crecimiento económico ods08 6
Reducción de las desigualdades ods10 6
Industria, innovación e infraestructura ods09 5
Igualdad de género ods05 4
Energía asequible y no contaminante ods07 4
Agua limpia y saneamiento ods06 2
Vida submarina ods14 1
333
Figura 1. Red conformada por los programas académicos del C3, los proyectos
generados por cada uno de ellos, y los ODS donde impactan
sus resultados (2014-2020)
Fuente: Elaboración propia. Software: VOSviewer.
En la figura anterior se excluyó de la representación el ODS 17, por cuanto todos los
proyectos institucionales son resultado de alianzas estratégicas dirigidas a la unión
de las instituciones de la UNAM con otras entidades y organismos nacionales e
internacionales, para resolver problemas de importancia vital para la sociedad. En su
lugar, se representó el objetivo COVID-19, a raíz del impacto que tuvo la pandemia
en todos los sectores de la sociedad, lo cual requirió la adecuación de planes de
investigación y estrategias de vinculación del C3 a partir del 2020.
La red que vincula a los proyectos, programas académicos y ODS puso de
manifiesto la interacción de los diversos dominios del conocimiento que se integran en
el C3, y su impacto simultáneo sobre cada uno de los desafíos nacionales recogidos en
la Agenda 2030. Claramente se observa el impacto de programas y proyectos en dos
o más ODS, lo cual multiplica los enlaces. La aplicación de técnicas de agrupamiento
permitió identificar 14 grupos en esta red, que facilitaron la caracterización de la
investigación en el C3 (ver Figura 1). Ellos son, en orden de importancia (ver Tabla 2):
334
Tabla 2. Grupos temáticos identificados en la Figura 1

Grupo Grupo
Proyectos Proyectos
Color Color
Proyectos con impacto en ODS13 y
ODS07, provenientes de 4 programas,
Proyectos del programa de
1 8 fundamentalmente de los programas de
Complejidad y Salud con impacto
Verde Naranja Complejidad Ecológica y Medio Ambiente
fundamental en ODS03
e Inteligencia Computacional y Modelación
Matemática
Proyectos con impacto en ODS09 y en
2 Proyectos del programa de menor medida el ODS14, provenientes
9
Azul Complejidad Ecológica y Medio de 3 programas, fundamentalmente de
Rosado
aqua Ambiente con impacto en ODS15 los programas de Complejidad Social y
Complejidad Ecológica y Medio Ambiente
Proyectos con impacto en los
Proyectos con impacto en ODS10
ODS11, ODS08 y ODS16,
provenientes de programas de Complejidad
3 desarrollados en programas de 10
Social, Complejidad Ecológica y Medio
Rojo Complejidad Social e Inteligencia Gris
Ambiente e Inteligencia Computacional y
Computacional y Modelación
Modelación Matemática
Matemática
Proyectos desarrollados por los programas
4 de Complejidad y Salud e Inteligencia
Complejidad y Biología de 11
Azul Computacional y Modelación Matemática,
Sistemas con impacto en ODS03 Carne
marino dirigidos a la lucha contra la pandemia del
y ODS15
COVID-19.
Proyectos con impacto en ODS05
Inteligencia Computacional
12 provenientes de los programas de
5 y Modelación Matemática
Verde Complejidad y Salud, Inteligencia
Carmelita con impacto en 10 ODS,
claro Computacional y Modelación Matemática
fundamentalmente en ODS03,
y Arte, Ciencia y Complejidad
ODS15, ODS11 y ODS04
Proyectos del programa de Arte, Proyectos desarrollados en el programa de
6 13
Ciencia y Complejidad con Complejidad y Neurociencias, con impacto
Morado Hueso
impacto en ODS04 fundamental en ODS03 y ODS04
Proyectos con impacto en los
Proyectos con impacto en ODS06,
ODS12, ODS02 y ODS01,
provenientes de los programas de
7 provenientes de 4 programas, 14
Complejidad Ecológica y Medio Ambiente
Amarillo fundamentalmente del programa Lila
e Inteligencia Computacional y Modelación
de Complejidad Ecológica y
Matemática
Medio Ambiente
335
Los mayores niveles de productividad se observaron en los proyectos que impactaron

sobre los ODS 12 (Producción y consumo responsables), ODS 03 (Salud y bienestar),
ODS 15 (Vida y ecosistemas terrestres) y ODS 13 (Acción por el clima); mientras que
la mayor visibilidad se alcanzó en los proyectos que impactaron sobre los ODS 12
(Producción y consumo responsables), ODS 13 (Acción por el clima) y ODS 15 (Vida
y ecosistemas terrestres).
4.3 Redes de vinculación en los proyectos y trabajo colaborativo
Sin duda, estos niveles de integración alcanzados se deben al desarrollo de una estrategia
de vinculación que ha fomentado la colaboración institucional a todos los niveles: con
entidades de la propia universidad, con otras instituciones y sectores nacionales, y
con centros, universidades y empresas internacionales. La vinculación interna del C3
abarcó otras 59 entidades de la UNAM (ver Figura 2, inciso a), con protagonismo para
la Facultad de Ciencias (FC, con presencia en 43 proyectos), el Instituto de Ciencias
Nucleares (ICN, 28), el Instituto de Investigaciones sobre Matemáticas Aplicadas y
Sistemas (IIMAS, 24), el Instituto de Ecología (IECOL, 20), el Instituto de Física (IF,
18) y la Facultad de Medicina (FM, 16).
El C3 mostró también una estrecha colaboración con otras instituciones de
educación superior de México. Un total de 32 universidades se vincularon a proyectos
institucionales durante el periodo analizado. La Universidad Autónoma Metropolitana
(UAM, con participación en 14 proyectos institucionales), la Universidad Autónoma del
Estado de Morelos (UAEM, 13), el Instituto Politécnico Nacional (IPN, 10), el Centro
de Investigación y de Estudios Avanzados del IPN (CINVESTAV, 8) y la Universidad
Autónoma de Nuevo León (UANL, 7), se incluyeron entre las instituciones con mayor
participación (ver Figura 2, inciso b).
Otras 33 instituciones nacionales de diversos sectores fueron identificadas en los
proyectos. El Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACYT) lideró este grupo,
a partir de la participación de sus investigadores en 10 proyectos del C3 (ver Figura
2, inciso c). Por el sector sanitario, han tenido protagonismo el Instituto Nacional de
Medicina Genómica (INMEGEN, 9), el Hospital General de México (HGM, 8), el
336
Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición “Salvador Zubirán” (INCMNSZ,

7), el Instituto Nacional de Geriatría (INGER, 5), el Instituto Nacional de Cardiología
(INCARDIOL, 4), el Instituto de Diagnóstico y Referencia Epidemiológicos (INDRE,
4) y el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP, 4); la mayoría de ellos vinculados
también a las investigaciones más recientes llevadas a cabo en proyectos asociados
al COVID-19. Por su parte, la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la
Biodiversidad (CONABIO, 6) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS, 4)
estuvieron entre las entidades del gobierno de México con mayor vinculación al C3.
Finalmente, un total de 145 instituciones internacionales de 41 países participaron
en la ejecución de los proyectos del C3 (ver Figura 2, inciso d). El Massachussets Institute
of Technology (MIT, USA, 7 proyectos), el Instituto de Ecología y Biodiversidad (IEB,
Chile, 6), la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUCC, 6), la Universidade
Federal de Viçosa (UFVICOSA, Brasil, 6) y la Universidad ITMO (UITMO, Rusia, 5)
constituyeron el núcleo de instituciones colaboradoras. Estados Unidos (24 proyectos),
Reino Unido (13), Francia (11) y España (11) fueron los países más colaborativos;
mientras que, por América Latina, destacó la participación de Brasil (10), Colombia
(7), Chile (7) y Cuba (6). Con la mayoría de los países, la colaboración ha sido estable
desde el año 2014.
337
Figura 2. Vinculación nacional establecida en los proyectos del C3. a)

intrauniversitaria; b) con otras universidades; c) con instituciones
mexicanas de otros sectores y d) con otros países
Las redes de colaboración entre los participantes en los proyectos fueron una evidencia
más de la integración multidisciplinar para el desarrollo de investigaciones inter y
transdisciplinarias. Alrededor de 26 grupos de investigación cohesionaron a los 875
investigadores y creadores que participaron en los proyectos (ver Figura 3).
La centralidad de los coordinadores de programas y principales gestores de
proyectos se puso de manifiesto (ver Figura 3, inciso a); así como la evolución en
la conformación de los diversos grupos de colaboración (ver Figura 3, inciso b). La
mayor parte de los investigadores estuvo involucrada en proyectos con altos niveles
de productividad (promedio mayor de 5 artículos por proyecto) (ver Figura 3, inciso
c). Los investigadores participantes en proyectos con alta productividad fueron los que
mayor visibilidad alcanzaron (promedio mayor de 30 citas recibidas por los artículos
generados por los proyectos) (ver Figura 3, inciso d).
338
Figura 3. Agrupamiento (a), Antigüedad (b), productividad (c) y visibilidad (d)

de los grupos de investigación-creación identificados
en los proyectos (2014-2020)
4.4 Comportamiento de la producción científica
Todo el trabajo de vinculación y gestión de proyectos institucionales constituyó un

impulso a las investigaciones realizadas por el C3 durante el periodo, lo cual tuvo
un impacto inmediato en los indicadores de producción científica con los que el C3
contribuyó a la visibilidad de la ciencia desarrollada en la UNAM.
Durante la pasada década (2010-2019), los investigadores adscritos al C3 fueron
responsables de la generación de 502 publicaciones recogidas en la Colección Núcleo
del Web de la Ciencia. De ellos, 416 (83%) fueron publicados a partir de la inauguración
339
oficial de la institución (ver Figura 4, barras amarillas). La productividad anual mostró

una tendencia de crecimiento lineal, lo que pone de manifiesto la consolidación de la
investigación desarrollada en el C3.
Figura 4. Evolución de la producción científica del C3

(Web of Science, 2011-2020)
El 87% de los artículos (436) se publicaron en revistas con “Factor de Impacto”, y el

74% (371) en revistas pertenecientes al primer y segundo cuartil de visibilidad (revistas
con mayor factor de impacto según el Journal Citation Report (JCR) de Clarivate
Analytics). Para la investigación desarrollada en el C3, esta estrategia ha rendido
frutos muy positivos, que han traído como consecuencia una mejora en la visibilidad
de los resultados. La intensa actividad de vinculación tuvo un reflejo en la producción
científica. Todos los artículos fueron resultado de la colaboración institucional. El
50.4% de los trabajos (253) se realizó con colaboración internacional, valor que se
mantuvo con relativa estabilidad durante toda la década. Este balance entre producción
endógena y colaboración internacional, unido a la experiencia de los investigadores
asociados al C3, y al impacto social y científico alcanzado por los trabajos, demuestran
la capacidad de la institución para generar investigación de calidad.
Por su parte, el alcance multidisciplinar de las investigaciones se puso en evidencia
cuando se aplicaron técnicas bibliométricas para identificar los principales ejes temáticos
presentes en los artículos (ver Figura 5). El agrupamiento de las revistas co-citadas (ver
340
Figura 5, inciso a) permitió caracterizar la composición de los campos científicos que

han influido sobre los investigadores del C3; mientras que los grupos de palabras clave
(ver Figura 5, inciso b) reflejaron las principales áreas donde estos están generando
nuevo conocimiento. La diversidad temática observada en ambos casos es expresión
del trabajo multidisciplinar impulsado por el C3. Pero las diferencias claras entre uno
y otro mapa bibliométrico (entre los dominios que sirven de base y los dominios donde
se están generando resultados de investigación) revelan un flujo de conocimiento
interdisciplinar que, asociado a la utilidad y al impacto social de los proyectos que lo
generan, pudiera considerarse representativo del carácter transdisciplinar de muchas
investigaciones.
Figura 5. Base intelectual y los frentes de investigación relacionados con la

producción científica del C3 (2014-202). a) Co-citación de revistas;
b) Co-ocurrencia de términos
5. Conclusiones
Desde su creación, el Centro de Ciencias de la Complejidad de la UNAM sostuvo

una continua labor integradora como centro de encuentro de diversos grupos de
investigación que estudian y analizan soluciones a problemas complejos, con un
enfoque de trabajo multi, inter y transdisciplinario. En ocho años de labor se han
341
llevado a cabo múltiples proyectos de investigación en temas con gran impacto social y
científico, fruto del cual han surgido convenios de colaboración con diferentes entidades
académicas y gubernamentales, y publicaciones arbitradas; así como la formación de
alumnos con habilidades específicas en el trabajo inter y transdisciplinario, a través
de la realización de servicios sociales, prácticas profesionales, tesis de licenciatura y
estudios de postgrado. Todo ello, sumado a una intensa labor de divulgación científica,
que ha cubierto numerosos eventos académicos y ha contribuido a la difusión de
investigaciones, seminarios y cursos especializados en todos los niveles.
El enfoque cienciométrico desplegado en el presente estudio, a partir de los
ODS de la Agenda 2030, permitió valorar como cumplidos gran parte de los objetivos
trazados a partir de su inauguración formal. Los resultados observados en la gestión
de proyectos arrojan suficiente evidencia acerca de la capacidad cohesionadora
que ha desplegado el C3, hacia lo interno y hacia lo externo de la academia, para
investigar y solucionar problemas complejos, de relevancia social, con flexibilidad,
pertinencia y capacidad adaptativa. Durante el proceso, se ha potenciado el trabajo
en red y el enfoque inter y transdisciplinar en las investigaciones. Además, ha crecido
la productividad científica del Centro, el cual ha mantenido durante el periodo una
proyección “glocal”, desarrollando investigaciones de alcance global, con importante
visibilidad internacional, sin dejar de priorizar en sus proyectos objetivos que responden
a necesidades locales.
6. Referencias
Arencibia-Jorge, R., Vega-Almeida, R. L. y Carrillo-Calvet, H. (2020). Evolución y

alcance multidisciplinar de tres técnicas de análisis bibliométrico. Palabra
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342
Cornejo Alvarez, A. (2004). Complejidad y Caos. Guía para la administración del

Siglo XXI. http://www.eumed.net/cursecon/libreria/2004/aca/incex.htm
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343
Observatorio Ciudadano Integral de los Cabos para la
observancia de la ISO 18091:2019 en México
Martha Margarita Díaz Jiménez1

Silvia Florencia García Islas2
Carlos Humberto Gadsden Carrasco3
1. Antecedentes
El Observatorio Ciudadano Integral de los Cabos, A. C. (OCI Los Cabos) es una

asociación civil, constituida por un equipo de ciudadanos conscientes, voluntarios,
dispuestos a dar parte de su tiempo para revisar el desempeño del gobierno local, tarea
que se considera fundamental para que el gobierno municipal, estatal y federal puedan
percibir las áreas de oportunidad, su magnitud y la importancia que estas tienen para
mejorar la calidad de vida de todos los habitantes del municipio de Los Cabos, en la
entidad federativa de Baja California Sur (BCS). Se trata de contribuir al bienestar de
todos los ciudadanos con información fidedigna.
Se constituye como asociación civil el 21 de septiembre de 2015, en la ciudad de
San José del Cabo, BCS, México, por un grupo de ciudadanos que buscaban tener una
participación ciudadana activa con las autoridades municipales y ser actores decisivos
1
Observatorio Ciudadano Integral de los Cabos, México. Correo electrónico: marthamargarita@pro-
digy.net.mx
2
Observatorio Ciudadano Integral de los Cabos, México. Correo electrónico: silviaflorencia96@
hotmail.com
3
Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables, México. Correo electrónico:
cg@gobiernosconfiables.org
345
Observatorio Ciudadano Integral de los Cabos para la observancia de la ISO 18091:2019 en México
en política pública. A los miembros de la Asociación se les denominan asociados o

consejeros del Observatorio.
Es una organización ciudadana integrada por voluntarios, ajena a partidos políticos
e intereses particulares, orientada a mejorar las condiciones de la calidad de vida de los
habitantes mediante la evaluación del desempeño gubernamental, de manera objetiva,
apoyando su actividad en los parámetros establecidos en la norma internacional ISO
18091:2019 (Organización Internacional de Normalización [ISO], 2019), misma que
recientemente (7 de enero de 2022) se ha convertido en la Norma Mexicana NM-CC-
18091-IMNC-2020, Sistemas de Gestión de la Calidad, en el gobierno local (Instituto
Mexicano de Normalización y Certificación [IMNC], 2022).
Los consejeros del Observatorio se han capacitado en diferentes cursos impartidos
por la Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables (Fundación
Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables, A. C. [FIDEGOC], 2021),
con la finalidad de conocer, y poder aplicar la herramienta de la ISO 18091 en
el municipio de Los Cabos, conocida a través del Diplomado Internacional para la
Calidad en Gobierno impartido por la misma Fundación y en el que varios consejeros
del Observatorio han participado.
El OCI de Los Cabos evalúa el desempeño de la administración municipal, con
base en los indicadores establecidos en ISO 18091, aportando un diagnóstico anual
que funciona como una herramienta de mejora continua. Para ello, se lleva a cabo la
verificación ciudadana, revisa evidencias, emite recomendaciones y propuestas, que
reorienten las políticas públicas o los programas gubernamentales, y da seguimiento a
las propuestas y al desempeño gubernamental manteniendo informada a la ciudadanía
con respecto a las acciones del gobierno. Su objetivo es impulsar al gobierno municipal
a organizar su quehacer y desempeñar sus funciones con calidad, sustentabilidad,
transparencia y eficacia, para convertirse en un gobierno confiable, capaz de cumplir
con su razón de ser y satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Desde el año 2015, se
ha tenido actividad continua. Ya se elaboraron siete diagnósticos anuales y se encuentra
en proceso la evaluación correspondiente al año 2022.
Los consejeros del OCI, Los Cabos, participan en diversas actividades y foros
organizados por el gobierno municipal, estatal y federal, por las organizaciones de la
346
sociedad civil (OSC) y por los organismos intermedios que aglutinan a las cámaras
empresariales, y diversos colegios y agrupaciones profesionales, aportando la
información y los conocimientos obtenidos mediante la labor propia del Observatorio,
investigando y evaluando el estado en que se encuentran los servicios y las instalaciones
que provee el gobierno a la ciudadanía.
Los primeros aportes del OCI Los Cabos fueron incluidos en el libro Cohesión
Social desde la Sociedad Civil, publicado en el 2018 por Acción Ciudadana Frente
a la Pobreza, que relaciona el Programa Democracia Sin Pobreza con la propuesta
que presentan los diagnósticos elaborados por el OCI Los Cabos. Uno de los eventos
relevantes y trascendentes para el OCI Los Cabos fue los resultados de la tesis doctoral
de Ostos (2020), con la que se elaboró el estudio de un Caso de Participación Ciudadana
Local en América Latina gracias al Observatorio Ciudadano Integral (OCI) en Los
Cabos. La autora revisó el caso del OCI Los Cabos desde su fundación; asimismo, los
cinco diagnósticos anuales realizados y las acciones implementadas por el gobierno
municipal de Los Cabos, enfocadas a la mitigación del COVID-19. Este documento
puso en evidencia al OCI Los Cabos como un nuevo modelo de organización para la
participación ciudadana.
2. Método
La metodología se centra en presentar el análisis de contenido de los informes elaborados

por el OCI Los Cabos, gracias al proceso de la verificación ciudadana con el estándar
“ISO 18091 Sistemas de Gestión de la Calidad – Directrices para la Aplicación de
la ISO 9001:2015 en el Gobierno Local”, que es una herramienta de evaluación del
gobierno local para la gestión integral de la calidad y el desarrollo sostenible. Esta
ha sido aplicada en Los Cabos desde el año 2015, en sus 39 redes de política pública
y, a partir del año 2019, para medir el avance en el cumplimiento de los 17 objetivos
y 169 metas para el Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de la Organización de
las Naciones Unidas (ONU, 2018). Las evaluaciones correspondientes a los periodos
de 2015 a 2018 se realizaron con el Anexo B de la versión de ISO 18091:2014, para
347
un sistema integral de diagnóstico, evaluación, verificación y seguimiento para el

desarrollo de gobiernos locales confiables (ISO, 2014).
A partir de la evaluación del 2019 se aplica la versión ISO 18091:2019, con sus
anexos A y D. El anexo A “Sistema Diagnóstico para Gobiernos Locales Sostenibles –
Herramienta de Autoevaluación” evalúa el cumplimiento y el desempeño del gobierno
municipal en cada uno de los 39 indicadores que el ISO considera. El Anexo D o “Función
de la Piedra Rosetta” permite relacionar los 39 indicadores con los 17 Objetivos de
Desarrollo Sostenible de la ONU (ISO, 2019). En el año 2019 se obtuvo un diagnóstico
con información muy general con relación a los 17 ODS, por lo que se consideró que
podría ser más específica, tanto por ODS, como por cada una de sus metas.
A partir del 2020, la Fundación Internacional de Gobiernos Confiables proporcionó
una relación de las metas de los 17 ODS con los subindicadores de cada uno de los 39
indicadores de la red de políticas públicas que figuran en el anexo A y se obtuvo un
diagnóstico por meta de los ODS para cada indicador y subindicador (FIDEGOC, 2021).
El sistema contiene una metodología para llevar a cabo la ejecución de la verificación
ciudadana recabando evidencias basadas en hechos y cifras, y evaluar al gobierno
municipal en sus condiciones operativas, los procesos utilizados y los resultados
logrados, mejorar sus estructuras administrativas e implementar acciones para mejorar
sus productos y servicios para sus ciudadanos con el fin de ser considerado un gobierno
municipal confiable.
Contiene elementos que pueden ser utilizados por los ciudadanos para hacer
un seguimiento de las acciones del gobierno de una manera ordenada, verificable y
sistemática. Se compone por un sistema de 39 indicadores, organizados a partir de
cuatro grandes categorías o cuadrantes, que incluyen las políticas públicas expresadas
en servicios que el municipio no puede dejar de atender y que debe cumplir para ser
confiable. Los cuadrantes son:
1. Desarrollo institucional para un buen gobierno. Verifica la administración con
responsabilidad, transparencia y finanzas sanas.
2. Desarrollo económico sostenible. Verifica aspectos de la vida económica que
impactan en el empleo, turismo, desarrollo agropecuario, industria y comercio.
348
3. Desarrollo social incluyente. Verifica un gobierno responsable a favor de la

integración y la equidad, mejorando la calidad de vida, educación y salud de la
población.
4. Desarrollo ambiental sostenible. Verifica políticas públicas que apoyen la
sustentabilidad ambiental en materia de aire, suelo, agua y educación ambiental.
El propósito de la evaluación es identificar de manera responsable el nivel de

desempeño de cada uno de los indicadores relevantes. Los cuatro cuadrantes usan un
sencillo esquema integral de semáforo, donde: “Verde” se refiere a que se alcanzan
condiciones aceptables y que el gobierno local puede ser considerado confiable;
“Amarillo” significa que el gobierno local ha hecho algunos esfuerzos para implementar
los elementos esenciales, es considerado por debajo del nivel de prácticas aceptables,
faltan prácticas esenciales o no se realizan de manera adecuada para que se consideren
confiables; “Rojo” enumera las prácticas esenciales que faltan o que el gobierno local
no realiza de manera adecuada para que se considere confiable; y la norma incluye
¨Platino”, que se refiere al nivel de mejores prácticas (ISO, 2019). En esta lógica de
mínimos, el reto es pasar de rojo o amarillo, a verde, lo cual orienta con simplicidad
las acciones a seguir y favorece la articulación con las políticas públicas y programas
de los gobiernos federal y estatal, asegurando una coherente arquitectura de gobiernos
de cara a los ciudadanos.
Para contar con una verificación más detallada se crean subindicadores para
especificar necesidades y características específicas desplegando los elementos
diferentes relacionados con cada uno de los 39 indicadores y las metas de los 17 ODS de
la ONU: con la versión 2014 de la ISO 18091 se consideraron 309 subindicadores (ISO,
2014) y con la versión 2019 se tienen 367 subindicadores (ISO, 2019). Es importante
aclarar que los resultados de los subindicadores pueden estar en rojo, amarillo o verde,
y que para calificar todo el indicador se utiliza el de menor valor. Es decir, si en un
indicador que tiene 15 subindicadores y las respuestas son 14 subindicadores en verde
y uno en rojo, todo el indicador se considera en rojo, debido a que se utilizan elementos
básicos para un municipio y el enfoque es de mínimos integrales. El propósito de la
349
evaluación es identificar de manera responsable el nivel de desempeño de cada uno de

los indicadores y subindicadores.
Para cada uno de los subindicadores se tiene un cuestionario que incluye
los parámetros de cada nivel de desempeño, las evidencias que debe presentar el
municipio para evaluar cada parámetro. Es un sistema de autoevaluación del gobierno
municipal, cuyo objetivo es que la alta dirección identifique el nivel de desempeño de
cada uno de sus indicadores y subindicadores en el municipio y realice las acciones
necesarias para lograr los parámetros establecidos por la norma internacional y lograr
un gobierno confiable.
La verificación ciudadana da información muy completa y muy valiosa por cada
una de las políticas públicas, de sus 39 indicadores y los 367 subindicadores, y de
sus 17 ODS con sus 169 metas. Se logra desplegar los elementos relacionados con
cada indicador específico, las propuestas de mejora y para pasar de un nivel rojo de
calificación a través del nivel amarillo a un nivel verde. Estos elementos pueden ser
utilizados por los ciudadanos para hacer un seguimiento de las acciones del gobierno
de una manera ordenada, verificable y sistemática. En el proceso participan tanto el
Observatorio Ciudadano Integral de Los Cabos (OCI) como la Fundación Internacional
para el Desarrollo de Gobiernos Confiables (FIDEGOC) y los servidores públicos del
gobierno municipal.
Para realizar la verificación ciudadana, en OCI Los Cabos se reparten los
indicadores y subindicadores a los consejeros del OCI, dado que son los responsables
de la capacitación y verificación ciudadana en cada dependencia municipal. Se les
denomina “líder de indicador”. A su vez, cada una de las dependencias municipales
asigna un “enlace” para presentar los cuestionarios con sus evidencias correspondientes,
revisados conjuntamente con el líder de cada indicador.
En el proceso de verificación se cubren las siguientes actividades con los
servidores públicos: se inicia con una capacitación impartida por FIDEGOC a todos
los directivos y enlaces; se revisan los resultados de los diagnósticos anteriores; y se les
entregan los cuestionarios de cada uno de los subindicadores que le corresponden a cada
dependencia municipal. Se pactan entrevistas con los directores municipales y con los
enlaces para la revisión y entrega de los cuestionarios contestados, con las evidencias
350
de cada subindicador. La verificación ciudadana consiste en revisar evidencias, emitir

recomendaciones y propuestas que orienten las políticas públicas o los programas
gubernamentales, dar seguimiento a las propuestas y al desempeño gubernamental, y
mantener informada a la ciudadanía con respecto a las acciones del gobierno.
Una vez terminada la verificación se integra la información para elaborar el
diagnóstico anual que es entregado al presidente municipal y a cada dependencia del
gobierno municipal, y se difunde a través de los medios de comunicación, página web
y redes sociales. Se elabora un diagnóstico anual que funciona como una herramienta
de mejora continua. Su objetivo es impulsar al gobierno municipal a organizar su
quehacer y desempeñarse con calidad, sustentabilidad, transparencia y eficacia, para
convertirse en un gobierno confiable, capaz de cumplir con su razón de ser y satisfacer
las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos.
La verificación ciudadana da información muy completa y muy valiosa por
cada una de las políticas públicas, de sus 39 indicadores, los 367 subindicadores,
los 17 ODS y 169 metas, que despliegan elementos relacionados con cada indicador
específico, las propuestas de mejora para pasar de un nivel rojo de calificación a través
del nivel amarillo a un nivel verde. Contiene elementos que pueden ser utilizados por
los ciudadanos para hacer un seguimiento de las acciones del gobierno de una manera
ordenada, verificable y sistemática (OCI Los Cabos, 2020; 2021).
3. Resultados
Se han elaborado siete diagnósticos anuales que corresponden a cuatro administraciones

municipales: el primer diagnóstico se elaboró en el 2015, al inicio de la XII
Administración y se verificó cómo se recibió de la XI Administración, partiendo
del Plan de Desarrollo Municipal (Ayuntamiento Los Cabos, 2015), a lo que se le
denominó “diagnóstico Cero”. En la XII Administración se elaboraron tres diagnósticos
anuales, correspondientes a cada año de la administración municipal, entre los años
2016 y 2018. Durante la XIII Administración Municipal también se elaboraron tres
diagnósticos anuales, correspondiendo a los periodos 2019 a 2021, partiendo de la
planeación municipal (Ayuntamiento Los Cabos, 2019). Además, en el año 2020, se
351
realizó una evaluación acerca de las acciones enfocadas a la mitigación del COVID-19
desde los gobiernos locales utilizando las herramientas de la ISO 18091.
En el año 2022 se encuentra en proceso la evaluación correspondiente al primer
año de la XIV Administración Municipal (Ayuntamiento Los Cabos, 2022). En términos
generales, se han emitido entre 217 y 303 recomendaciones por año, en las diversas
verificaciones realizadas. Cada año, como resultado, se presenta un diagnóstico anual
con la evaluación de los 39 indicadores y cada uno de sus subindicadores. A partir
del año 2019 se han entregado además dos reportes más: un diagnóstico de los 17
Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus metas, y un diagnóstico por dependencia
municipal. A partir del año 2020 se agregó un reporte especial para el ayuntamiento
con los indicadores que no califican verde por no contar con normatividad vigente y
actualizada, para que se lleven a cabo las acciones legislativas correspondientes.
Los resultados obtenidos de las siete verificaciones anuales que se han realizado
(2015-2021) son: centrándose en el informe más reciente (2021): de los 39 indicadores,
solo se han tenido en verde 1 o 2 indicadores; en amarillo, una variación de 3 a 14
indicadores; y, en rojo, los resultados han sido de 23 a 39 indicadores. En el 2021 se tuvo
1 indicador verde, 7 indicadores en amarillo y 31 en rojo (OCI-Los Cabos 2021). En la
verificación de los 367 subindicadores se han tenido en amarillo un máximo del 40%
(2017) y un mínimo del 12% (2015). En el 2021 se tuvieron el 20% en verde, el 45% en
amarillo y el 35% en rojo.
Con relación a la Agenda 2030, se puede obtener también la evaluación de cada
uno de los 17 ODS y sus correspondientes metas, relacionadas con los indicadores y
subindicadores del anexo A de la ISO 18091. Se tienen los resultados de los últimos
4 años (2018, 2019, 2020, 2021): los 17 ODS y 116 metas se relacionan con 277
subindicadores del anexo A. En el caso del informe anterior (2020), solamente uno de
los ODS califica en amarillo, los demás califican rojo. En el 2021 todos están en rojo
(OCI-Los Cabos 2021).
En las 116 metas de los ODS se tuvieron un máximo del 10% en verde en el 2018
y un mínimo del 2% en el 2019; en amarillo ha habido una variación del 20% en el
2018 al 36% en el 2019; y en rojo los resultados han sido del 70% en el 2018 y el 62%
en el 2019. En el 2021 se tuvo 3% en verde, 25% en amarillo y 72% en rojo. Es muy
352
importante mencionar que los diagnósticos elaborados por el OCI Los Cabos, han sido
considerados como un insumo para la elaboración del Plan Municipal de Desarrollo.
Los diagnósticos elaborados por el OCI Los Cabos han sido tomados en cuenta
por el gobierno municipal desde sus inicios en el año 2015. Se han considerado las
evidencias de la verificación ciudadana, las recomendaciones y las propuestas al
desempeño gubernamental, en la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal de las
últimas tres administraciones municipales, de los periodos 2015-2018 (Ayuntamiento
Los Cabos, 2015), 2019-2021 (Ayuntamiento Los Cabos, 2019) y 2022-2024
(Ayuntamiento Los Cabos, 2022). En el Plan de Desarrollo Municipal 2015-2018 se
consideraron la evaluación y las propuestas para la mejora de la gestión del gobierno,
como dice en el propio Plan (Ayuntamiento Los Cabos, 2015):
Son parte de estos objetivos los derivados de las propuestas específicas

presentadas por el Consejo Coordinador Empresarial denominadas “Vamos
por 10”, el muy completo Diagnóstico Cero que organizaciones y líderes
ciudadanos del Observatorio Ciudadano Integral de Los Cabos presentaron a
la comunidad. (p. 3)
Asimismo, se tuvo en cuenta en el Plan de Desarrollo Municipal 2019-2021

(Ayuntamiento Los Cabos, 2019):
Se resaltan los trabajos que el Observatorio Integral de Los Cabos A.C.,

realiza cada año para evaluar el desempeño de la administración pública
municipal, con base en los 39 indicadores establecidos en el mapa de la norma
internacional ISO18091, aportando al Ayuntamiento un “diagnóstico” que
resulta fundamental para la mejora continua de sus funciones y obligaciones.
De igual forma, se plantean las recomendaciones y propuestas para reorientar
las políticas públicas y programas gubernamentales, con el objetivo de llegar a
ser un gobierno de calidad, sustentable, transparente, confiable, eficaz, cercano
a la gente y con la capacidad de cumplir y satisfacer las necesidades de los
ciudadanos. (p. 8)
En el Plan Municipal de Desarrollo 2021-2024 los diagnósticos fueron considerados

en sus ejes estratégicos, objetivos, metas y acciones (Ayuntamiento Los Cabos, 2022):
353
“El diagnóstico de la problemática municipal fue redactado tomando como

insumos, documentos oficiales; entre otros, los resultados del último Censo
de Población y Vivienda 2020 de INEGI, el Diagnóstico 7 de Observatorio
Ciudadano Integral de Los Cabos, la percepción de problemas obtenida de las
Dependencias Públicas, instrumentos de planeación existentes y proyectos de
los mismos, la percepción de problemáticas obtenidas de la primera fase de
Consulta Pública “Los Cabos Habla” realizada en agosto de 2020 (...)”. (p. 23)
“De acuerdo con el Diagnóstico No. 7 del Observatorio Ciudadano Integral en

su indicador 1.1 “Gestión Integral de la calidad” se menciona que es necesario
contar con un diagnóstico actualizado en materia del sistema integral de gestión
de la calidad, que a su vez motive a implementar una instancia responsable
del sistema integral de gestión de la calidad con atribuciones para operar
fundamentadas en el Reglamento de la Administración Pública Municipal de Los
Cabos, B.C.S., con presupuesto asignado y personal capacitado; recomienda que
los objetivos y metas definidos en el Plan Municipal de Desarrollo se cumplan
en un 70% o más de lo planeado, contar con un ambiente y clima laboral
adecuado para la implementación del sistema integral de gestión de la calidad
y sus procesos dentro del municipio, presentar evidencia de la publicación
en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de B.C.S., del Reglamento de
Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios
del Municipio de Los Cabos, Baja California Sur, de fecha 10 de diciembre
del 2020, así como, contar con toda la estructura organizacional autorizada,
vigente y actualizada por la Ley Orgánica Municipal y el Reglamento de la
Administración Pública Municipal de Los Cabos, B.C.S.”. (p. 146)
“El Observatorio Ciudadano Integral de Los Cabos (OCI), evalúa el desempeño

de la administración municipal, con base en los indicadores establecidos en
el Anexo “B” de la ISO 18091:2019, aportando un diagnóstico anual que
funciona como una herramienta de mejora continua. Para ello, lleva a cabo la
verificación ciudadana, revisa evidencias, emite recomendaciones y propuestas
que reorienten las políticas públicas o los programas gubernamentales, da
seguimiento a las propuestas y al desempeño gubernamental y mantiene
informada a la ciudadanía con respecto a las acciones del Gobierno. Su objetivo
es impulsar al gobierno municipal a organizar su quehacer y desempeñarse
con calidad, sustentabilidad, transparencia y eficacia, para convertirse en
un gobierno confiable, capaz de cumplir con su razón de ser y satisfacer las
necesidades y aspiraciones de los ciudadanos que los eligieron”. (p. 150)
“Como se observa en la gráfica, en el 2021 hubo un descenso en número de

indicadores en verde respecto al 2020, de igual forma los rojos disminuyeron,
sin embargo, los indicadores en amarillo aumentaron, es decir, en general
354
el cumplimiento de la observancia de los indicadores ha disminuido, por lo

que será necesario poner atención a las recomendaciones que el observatorio
ciudadano integral realiza al Municipio. De manera general las principales
problemáticas que el observatorio identifica en la Administración son la falta
de un sistema integral de gestión de calidad, la falta de manuales operativos y
de procedimientos, reglamentos internos de las dependencias entre otros varios
mecanismos para garantizar la capacitación y calidad y eficiencia en el servicio
de los funcionarios públicos”. (p. 151)
En el Plan Municipal de Desarrollo 2021-2024 se establecen objetivos específicos,

metas y acciones concretas, fundamentadas en las verificaciones del OCI Los Cabos:
“Objetivo específico 5.5.1. Fortalecer la evaluación y monitoreo del quehacer

municipal.
Metas: 1. Elaborar un informe de evaluación y monitoreo anual. 2.
Aumentar el número de subindicadores en verde en el diagnótico con base en
la ISO 18091 realizado por el Observatorio Ciudadano Integral considerando
el diagnóstico anterior.
Acciones y Proyectos: 1. Operar de forma permanente el COPLADEM
para dar seguimiento al Plan Municipal de Desarrollo. 2. Colaborar en el
diagnóstico anual elaborado por el Observatorio Ciudadano Integral (OCI Los
Cabos). 3. Elaborar programas y acciones de calidad y mejora continua en las
Dependencias y Entidades”. (Ayuntamiento Los Cabos, 2022, p. 205)
“(...) De manera general las principales problemáticas que el observatorio

identifica en la Administración son la falta de un sistema integral de gestión
de calidad, la falta de manuales operativos y de procedimientos, reglamentos
internos de las dependencias entre otros varios mecanismos para garantizar la
capacitación y calidad y eficiencia en el servicio de los funcionarios públicos”
(Ayuntamiento Los Cabos, 2022, p. 151)
En resumen, los resultados que presenta el OCI Los Cabos es un insumo básico para la
toma de decisiones dentro del sistema de gestión de calidad para el gobierno municipal,
para lograr que las áreas técnicas y operativas del municipio se comuniquen de manera
efectiva y comprensible, para definir un plan de acción que fortalezca los puntos débiles
e iniciar programas para mejorar sus estructuras administrativas e implementar nuevas
acciones, además de acrecentar y poner en valor los productos y servicios que ofrecen
a la ciudadanía como un gobierno confiable.
355
4. Conclusiones
El observar las acciones de gobierno evaluadas bajo la ISO 18091:2019, desde la óptica
de los 17 ODS, da claridad en el diagnóstico situacional de la comunidad, muestra los
focos de atención a los cuales es necesario dirigir un esfuerzo adicional, y permite
reconocer los logros y oportunidades en el trabajo de ciudadanos y gobierno hacia una
menor pobreza, mayor equidad y mejor medio ambiente en el territorio municipal.
Los resultados muestran muy poca variación en los 39 indicadores o redes de política
pública en los siete años, pero es necesario recalcar una serie de elementos que no son
ajenos a la aplicación de la herramienta ISO 18091:2019:
• Persiste la escasa continuidad de las políticas públicas en el territorio municipal.
• Tanto los parámetros establecidos para lograr el mejor nivel de desempeño,
como las recomendaciones específicas del OCI Los Cabos, en general, no han
sido atendidas por los directores y personal operativo de las dependencias
municipales, salvo excepciones, y son escasamente aprovechadas por la alta
dirección municipal.
• No se ha logrado integrar el Sistema Integral de Gestión de la Calidad en el
gobierno municipal.
• Ha habido alternancia en el poder, por partidos políticos diferentes, y cada tres
años que inicia su periodo gubernamental, la nueva administración no le da
seguimiento a los resultados obtenidos.
• Los servidores públicos, que inician cada administración, no aprovechan las
experiencias de los anteriores: no consideran el diagnóstico presentado por el
Observatorio para ver cómo reciben la administración, ni para dar continuidad a
los logros alcanzados.
• Los cambios logrados, de rojo a amarillo, y de amarillo a verde, se deben al
interés del servidor público responsable del indicador o responsable de contestar
el cuestionario, más que del compromiso del director municipal.
• Los perfiles de los servidores públicos no siempre son los adecuados, ya que su
designación se atiene a los intereses políticos más que al perfil del puesto y a las
necesidades de la ciudadanía.
356
• En muchos de los casos no existe la comunicación transversal entre las diversas

instancias que tienen que ver con un indicador y trabajan aisladas, por lo que se
duplica el esfuerzo y el recurso económico, sin obtener los mejores resultados.
En términos generales, se sigue sin aprovechar la información generada

por el Observatorio Ciudadano Integral de los Cabos. Se han tenido algunos casos
especiales de algunas dependencias municipales calificadas en verde, que pusieron
un interés especial para evaluar sus resultados con los parámetros de la ISO 18091,
que realizaron acciones específicas para atender sus procesos y le dieron continuidad
en el transcurso del tiempo de las cuatro administraciones municipales evaluadas.
Estas dependencias municipales son: el Instituto de las Mujeres del Municipio de Los
Cabos; la Coordinación Municipal de Derechos Humanos; la Contraloría Municipal y
la Dirección de Inversiones; y Programas Federales y Estatales. Estas son las únicas
dependencias calificadas en verde en el año 2021.
Finalmente, no es suficiente la verificación ciudadana gracias al Observatorio
Ciudadano Integral para lograr un gobierno confiable. Con los diagnósticos obtenidos
se pueden definir los elementos necesarios para las operaciones del gobierno local, e
identificar áreas para mejoras en línea con sus responsabilidades hacia el ciudadano
de una manera eficiente y transparente. No es suficiente identificar las oportunidades
de mejora. Es urgente la necesidad de que el gobierno municipal esté integrado en
un Sistema de Gestión de la Calidad, e identifique los procesos que afectan directa
o indirectamente los resultados obtenidos y, posteriormente, actuar en consecuencia.
Se requiere el compromiso de la alta dirección (presidente municipal o alcalde) y no
solamente el interés de servidores públicos.
A los servidores públicos que contestan los cuestionarios y presentan las evidencias,
les interesa contestar para no estar en rojo, la pregunta es si les interesa mejorar el
servicio. Esta herramienta de la ISO 18091 puede lograr “hacer políticamente viable lo
técnicamente indispensable”, siempre y cuando lo técnicamente indispensable tuviera
los cauces políticos o la voluntad política de su lado. Después de todo el esfuerzo
realizado por el OCI Los Cabos a lo largo de 7 años se sigue trabajando con más
preguntas que respuestas.
357
5. Referencias
Acción Ciudadana Frente a la Pobreza (2018). Cohesión Social desde la Sociedad

Civil. Acción Ciudadana Frente a la Pobreza. www.cohesionsocial.mx
Ayuntamiento Los Cabos (2015). Plan de Desarrollo Municipal (2015-2018).
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______(2019). Plan de Desarrollo Municipal (2019-2021). Ayuntamiento Los Cabos.
______(2022). Plan de Desarrollo Municipal (2022-2025). Ayuntamiento Los Cabos.
Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables, A. C. (FIDEGOC)
Instituto Mexicano de Normalización y Certificación (IMNC) (2022). Sistemas
de Gestión de la Calidad: Directrices para la aplicación de la Norma
Mexicana NMX-CC-9001-IMNC-2015 en el gobierno local. NMX-CC-18091-
IMNC-2020. Secretaría de Economía/IMNC. http://dof.gob.mx/nota_detalle.
Observatorio Ciudadano Integral de los Cabos (OCI-Los Cabos) (2020). Diagnóstico
2020. Parte 2. Los 39 indicadores y 367 subindicadores del Anexo A de la ISO
18091:2019, relacionados con los 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible
(ODS) de la ONU. Sexta evaluación realizada al Municipio de Los Cabos,
B.C.S y segunda evaluación realizada a la XIII Administración Municipal.
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de Osnabrück.
359
Programa virtual de capacitación en huertos: una
vinculación entre el ayuntamiento de Xalapa
y la Universidad Veracruzana en México
Anabell Rosas Domínguez1

Karla Beatriz Jerezano Díaz2
Juan Camilo Fontalvo Buelvas3
Yadeneyro de la Cruz Elizondo4
1. Introducción
Uno de los aciertos más trascendentales de la Agenda 2030 fue la asignación de

un objetivo específico orientado a promover las alianzas para alcanzar el resto de
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (CEPAL, 2018). Particularmente, dicha
propuesta tiene su fundamento en la visión sistémica de las sociedades actuales, en las
que todos los componentes y actores sociales están conectados directa o indirectamente
formando redes complejas (Stott y Scoppetta, 2020). Tal como ocurre en la naturaleza,
un ecosistema natural alcanza el clímax cuando todos sus componentes cumplen sus
funciones concatenadas; asimismo, una sociedad consigue un alto grado de bienestar
general con la contribución de todos los sectores que la componen (Harrison et al.,
1
El Colegio de Veracruz, México. Correo electrónico: arosasd.ddrs22@colver.info
2
Plataforma Metropolitana de Formación en Agroecología de Xalapa, México. Correo electrónico:
karlajerezanodiaz@gmail.com
3
Universidad Nacional Autónoma de México - ENES Morelia, México. Correo electrónico: fontalvo.
buelvas@gmail.com
4
Universidad Veracruzana, México. Correo electrónico: ydelacruz@uv.mx
361
Programa virtual de capacitación en huertos: una vinculación entre el ayuntamiento de Xalapa
2012). De esta manera, diversas interacciones hacen posible la madurez y estabilidad,

tanto de las estructuras de los sistemas naturales como de los sociales (Fitzhugh et al.,
2019).
En el caso de las sociedades modernas hay distintos componentes fundamentales
dentro de la estructura social, dos de ellos son los ayuntamientos y las universidades
(Etzkowitz y Leydesdorff, 2000). Por una parte, las autoridades municipales son
organizaciones político-administrativas con gran poder e influencia para ejercer recursos
financieros en favor de los derechos fundamentales de la ciudadanía (Estrada, 2014).
Por otro lado, la academia, como se le llama a las instituciones educativas de nivel
superior que tienen como funciones sustantivas la docencia, investigación y extensión,
a través de las cuales están llamadas a generar capital social y transformar la sociedad
(Guevara, Armijos y Saldaña, 2018). No obstante, tanto los ayuntamientos como las
universidades tienen dentro de sus agendas el deber de atender las necesidades locales
e impulsar el desarrollo sostenible (Yépez et al., 2020). En este sentido, es común que
estas dos estructuras sociales operen de forma aislada, a pesar de que ambas partes
tienen objetivos comunes (Tauber, 2002).
En el contexto local, afortunadamente se han celebrado una gran cantidad de
convenios de colaboración entre el H. Ayuntamiento de Xalapa (HAX) y la Universidad
Veracruzana (UV). Esto ha sido posible gracias a las buenas relaciones que han
mantenido tanto las autoridades como las dependencias municipales y académicas.
Particularmente, este tipo de colaboraciones han sido desarrolladas para fortalecer
proyectos que tienen incidencia en el ámbito local, incluyendo iniciativas de carácter
social, económico y ambiental (Espinoza-Oliva, 2010). En este escenario, este capítulo
visibiliza la vinculación entre las partes ya mencionadas para ofrecer a la ciudadanía
el Programa Virtual de Capacitación en Huertos (PVCH). Una iniciativa que brindó
herramientas teórico-prácticas para implementar huertos caseros en el contexto
de pandemia por la COVID-19, apoyar la producción de alimentos y fortalecer la
agricultura urbana en Xalapa, Veracruz (México).
362
2. Metodología
En función del propósito, este estudio de intervención se enfocó en la transformación

social; esto es, ir de las ideas a la acción para generar aprendizajes que sean de utilidad
y que mejoren la calidad de vida de las personas (Prieto, 2017). Por otro lado, según la
profundidad del objeto de estudio, esta investigación es de corte exploratorio (Kothari,
2004), ya que pretende ofrecer nociones generales sobre el alcance del PVCH. En
este sentido, este proyecto de intervención fue desarrollado a partir de una estrategia
metodológica que estuvo articulada por cinco etapas, las cuales fueron encadenadas
para solventar el objetivo general planteado.
2.1 Vinculación no formal
Desde su creación en 2018, el Departamento de Agroecología y Educación Ambiental

del HAX, diseñó y llevó a cabo actividades para promover estilos de vida sustentables
a través de la sensibilización respecto al impacto del consumo, la separación de
los residuos y la implementación de huertos urbanos y periurbanos. Esto empezó
a desarrollarse como una política institucional del municipio que incluyó la visión
agroecológica (Peña, 2011) y el enfoque MIRE (Manejo Integrado de los Recursos en
Espacios Universitarios) (Universidad Veracruzana, 2012).
En este contexto, a partir de 2019 empezó a operar el Programa de Capacitación
en Huertos, una serie de talleres gratuitos desarrollados de forma presencial en Xalapa.
Sin embargo, a partir de la contingencia sanitaria causada por la COVID-19 en 2020 y la
restricción de actividades no esenciales, este programa fue adaptado para ejecutarse de
forma virtual. Cuando se difundió por primera vez esta modalidad, personal encargado
del Huerto Agroecológico de la Facultad de Biología de la UV manifestó su interés por
participar en el rediseño de contenidos e impartición de algunos temas específicos. De
esta manera, se estableció la vinculación no formal entre las dos partes para colaborar
mutuamente a favor del PVCH.
363
2.2 Planificación colectiva
La planeación del PVCH se realizó de forma colectiva entre las dos partes a través
de reuniones virtuales en las que se reestructuraron los contenidos del Programa
presencial, las presentaciones y los materiales adicionales elaborados o propuestos
para apoyar cada tema, así como la dinámica de ejecución de las actividades (ver Tabla
1). Se consideró el modelo “Diseño hacia atrás”, propuesto por Wiggins y McTighe
(2005), en el cual las estrategias didácticas se construyen a partir de los resultados
esperados, que en este caso apuntaría a construir o mejorar un huerto familiar con
visión agroecológica aplicando el modelo MIRE.
Tabla 1. Temario del Programa Virtual de Capacitación en Huertos

Módulo Tema Modalidad Duración Responsable
Enfoque MIRE y consumo consciente S 120 min HAX
1 Basura cero y separación de residuos A NA HAX
Diseño agroecológico del huerto S 40 min UV
2 Compostaje casero S 80 min HAX
Huerto duro y huerto blando S 40 min HAX
3 Elaboración de camas y muebles de

A NA HAX
siembra
Sustratos y métodos de siembra S 120 HAX
4 Trasplante y elaboración de semilleros A NA HAX
5 Prácticas agroecológicas S 120 UV
Sanidad vegetal y manejo integrado
6 S 120 HAX
del huerto
Nota:
S = Sincrónica.
A = Asincrónica,
NA= No aplica.
Durante este proceso también se previó la difusión (mediante redes sociales) de nueve
convocatorias públicas para promover la participación ciudadana, más una exclusiva
364
para personal encargado de los Módulos hacia la Autosuficiencia Alimentaria de la

Secretaría de Desarrollo Social del gobierno del estado de Veracruz. Para el registro
de participantes se utilizó Google Forms; en un inicio las personas residentes en el
municipio de Xalapa tuvieron prioridad, pero eventualmente se abrió a cualquier
persona con interés, independientemente de su procedencia.
2.3 Implementación del programa
Dada la política del HAX de utilizar software libre, plataformas gratuitas y reducir el
pago de licencias, las sesiones sincrónicas en la mayoría de las ediciones del PVCH
se llevaron a cabo mediante la plataforma de videoconferencias de Telmex, en la que
dicha institución ya tenía una cuenta. El PVCH se implementó entre julio de 2020 y
noviembre de 2021, con una duración total estimada de 18 a 20 horas aproximadamente
por edición, teniendo en cuenta actividades formativas y evaluaciones. En el caso de las
sesiones sincrónicas se consideraron los lunes, miércoles y viernes durante dos semanas
consecutivas. Por su parte, los materiales de respaldo de las sesiones sincrónicas, las
actividades asincrónicas, así como los ejercicios de evaluación de los temas, se alojaron
en la plataforma Google Classroom, divididas según los módulos; el acceso a estos
materiales era voluntario, pues algunos participantes elegían únicamente asistir a las
sesiones sincrónicas. De forma complementaria, las personas participantes recibieron
la liga a una carpeta compartida de Google Drive donde se alojaron las grabaciones de
cada sesión sincrónica.
2.4 Evaluación
Para la evaluación de los aprendizajes adquiridos por las y los participantes se

consideraron los niveles que plantea el modelo Kirkpatrick: reacción, aprendizaje,
comportamiento y resultados (Jiménez y Barchino, 2011); para ello se adaptaron
actividades e instrumentos acordes a cada tema (ver Tabla 2). Como resultado de la
autoevaluación y la retroalimentación de las y los participantes, a partir de la edición de
enero de 2021 del PVCH, la dinámica de evaluación se condensó para tener únicamente
365
dos momentos de entrega. Uno al final de la primera semana de las actividades 1.1 a 1.3
y otro, dos semanas después de finalizado el programa con un proyecto final de diseño
del huerto que incorporara las actividades 2.1 a 5.1. Lo anterior, con la intención de
visualizar los temas de forma integral, así como conceder mayor tiempo de resolución
a las y los participantes.
Por otro lado, se contemplaron incentivos como retroalimentación por parte del
equipo técnico del HAX y la UV, donación de insumos agrícolas como composta, tepezil,
semillas agroecológicas o plántulas por parte del HAX, para las personas residentes en
el municipio de Xalapa. Además, se emitieron constancias de participación en formato
digital a las personas que asistieron al 100 % de las sesiones sincrónicas. Por otro
lado, para la evaluación del PVCH, se envió por correo electrónico un cuestionario de
satisfacción y retroalimentación a cada participante al concluir el curso, el cual valoró
las dimensiones de organización general, calidad y pertinencia de contenidos, así como
desempeño del equipo facilitador; esto elaborado con base en elementos propuestos
por Sobrino, Repáraz y Naval (2004).
Tabla 2. Actividades e instrumentos de evaluación del Programa Virtual de

Capacitación en Huertos
Tema Actividad e instrumentos de evaluación
1.1 Revisión de fichas nutricionales de productos de la despensa
familiar, así como la redacción de una reflexión respecto a los
Modelo MIRE ingredientes de dichos productos y cómo propone cada persona
y consumo reducir su consumo.
consciente 1.2 Redacción de una receta elaborada con ingredientes de la región
donde viven.
Basura cero y 1.3 Evidencias fotográficas de la implementación de la separación
separación de de residuos sólidos en su domicilio, preferentemente utilizando el
residuos esquema propuesto.
Diseño 2.1 Elaboración de un croquis donde se plasmen los espacios de su
agroecológico del huerto (futuro o existente) de acuerdo con los criterios señalados en la
huerto sesión.
2.2 Evidencias fotográficas del inicio o mantenimiento de composta
Compostaje casero
en domicilio.
366
3.1 A partir del croquis elaborado en la actividad 2.1, construir una

Huerto duro/blando
cama o mueble de siembra.
Tema Actividad e instrumentos de evaluación
Sustratos, siembra,
4.1 Elaboración de sustrato para almácigo, construcción de un
trasplante y
semillero y siembra de semillas locales de su elección.
semilleros
Prácticas 5.1 Incorporación de una propuesta de cultivos en el diseño del
agroecológicas huerto, tomando como base los temas de rotación y asociación.
Sanidad vegetal y
6.1 Cuestionario.
manejo integrado
2.5 Seguimiento y sistematización
Para dar seguimiento a los procesos formativos durante y después de cada edición
del PVCH, se organizaron 11 grupos en la aplicación de mensajería WhatsApp,
uno por cada generación del Programa. Cabe mencionar que los grupos estuvieron
conformados en todos los casos por personal técnico del HAX y la UV para facilitar
la atención y retroalimentación de dudas, comentarios y experiencias. En cuanto a la
sistematización de la experiencia, esta se realizó a través de la técnica de observación
participante, empleada usualmente para recolectar datos a partir de la observación en
escenarios de enseñanza-aprendizaje (Kawulich, 2005). Esto se complementó con el
registro anecdótico, una técnica que permite describir hechos y situaciones específicas
que se consideran significativas durante los procesos de aprendizaje, especialmente
comportamientos y actitudes (Perdomo y Torres, 2005). Estas técnicas fueron aplicadas
por las y los facilitadores durante las discusiones generadas en las sesiones virtuales y
los grupos de WhatsApp.
367
3. Resultados
3.1 Aspectos más relevantes de la implementación del PVCH
A partir de la gestión y vinculación realizada se lograron desarrollar 13 ediciones del

Programa Virtual de Capacitación en Huertos. Durante este proceso, se recibieron 1,105
solicitudes; en estas, prácticamente el 50% manifestaron inscribirse por interés general
en el tema y para aprender sobre huertos, 16% buscaban autosuficiencia y producir
sus propios alimentos y 11% tenía interés en cultivos específicos; otras razones menos
frecuentes fueron la protección al ambiente, apoyar a su comunidad, mejorar su salud
y practicar un consumo consciente. Finalmente, se capacitaron 565 personas, de las
cuales 63% son de Xalapa, 13% de otros municipios de Veracruz, 20% de diferentes
estados de México y 4% de otros países (ver Tabla 3).
Con respecto a las y los participantes se resalta una marcada diferencia en la
participación por sexo, con una mayor presencia de mujeres (77%) en relación con los
hombres (23%). De igual manera, se presentaron grandes desproporciones entre los
rangos de edades de las personas capacitadas, el 47% entre 20 y 29 años, el 32% entre
30 y 39 años, el 13% entre 40 y 49 años, el 5% entre 50 y 59 años, mientras que los
mayores de 60 años fueron el 1% y los menores de 20 años el 2%.
Entre los temas que se abordaron durante las ediciones del PVCH, tres resaltaron
por generar más dudas e inquietudes: las plagas y enfermedades de los cultivos, la
elaboración de composta casera y, en general, los aspectos relacionados con la siembra,
incluyendo sustratos, semillas y variedades apropiadas para diferentes climas. Por otro
lado, es importante mencionar que el tema inicial “MIRE y consumo consciente”,
promovió siempre una nutrida discusión entre facilitadores y participantes, ya que,
como punto fundamental, se buscaba vincular el interés de participar en el Programa
con una reflexión sobre el impacto de las costumbres y la forma de vida en la salud
humana y el ambiente para tomar un papel activo en las decisiones sobre la propia
alimentación, lo cual implicaba un desafío, pues únicamente el 5% de las personas
participantes manifestó un interés inicial en aspectos de salud y consumo.
368
Tabla 3. Principales lugares de procedencia de participantes en el Programa

Virtual de Capacitación en Huertos
Municipios Otros
Número de Número de Otros Número de
del estado de estados
participantes participantes países participantes
Veracruz de México
Ciudad de
Xalapa 357 28 Colombia 5
México
Estado de
Veracruz 17 19 Guatemala 4
México
Coatepec 13 Puebla 10 Ecuador 3
Coatzacoalcos 8 Campeche 7 Bolivia 3
Emiliano Zapata 6 Oaxaca 5 Perú 3
Misantla 3 Hidalgo 5 Costa Rica 1
Orizaba 2 Quintana Roo 4 Argentina 1
Boca del Río 2 Chiapas 4 España 1
Catemaco 2 Guanajuato 4 Francia 1
San Luis
Xico 2 4 - -
Potosí
Otros
18 Otros estados 23 - -
municipios
Total 430 Total 113 Total 22
Es relevante mencionar que durante las sesiones y al finalizar cada edición del PVCH,
las personas se mostraron motivadas a revisar sus hábitos de consumo y hacer cambios
graduales para adoptar estilos de vida sustentables, separar residuos en casa, producir sus
propios alimentos, consumir local, valorar la labor campesina y buscar semillas criollas.
Esto fue posible gracias al discurso manejado por el equipo de ponentes, quienes siempre
trataron de transmitir conocimientos, pero con la intención de sensibilizar a la audiencia.
Además, durante las sesiones sincrónicas, los y las ponentes apoyaron su discurso con
diapositivas interactivas y en la mayoría de los casos se complementó con una práctica en
vivo o un recorrido a algún huerto demostrativo para ejemplificar los aspectos revisados
durante la sesión. Particularmente, estos momentos de interacción en espacios cultivados
369
con distintas variedades de plantas, tuvieron efectos positivos sobre la atención de las y
los participantes y sobre sus motivaciones de construir huertos caseros.
Por otra parte, un resultado emergente que vale la pena distinguir es que con las
recetas aportadas en la actividad 1.2 se elaboraron seis recetarios bioregionales. Estos
representan en gran parte el rescate de saberes locales asociados a la cultura alimentaria
de diversas generaciones. Estos materiales se difundieron mediante las redes sociales
del HAX y la UV, pero también se compartieron directamente con quienes fueron
parte de los PVCH. Esto último motivó en gran manera a quienes colaboraron en la
actividad, pues fue motivo de orgullo ver plasmados en un documento público sus
nombres y recetas.
3.2 Aspectos significativos de la evaluación del programa y de los aprendizajes
Respecto a la evaluación del PVCH, más del 85% de las personas que respondieron
el cuestionario final de satisfacción, otorgaron la calificación más alta a aspectos de
orden y relevancia del contenido y 75% a su utilidad y actualidad. Asimismo, el 92%
consideró que los materiales educativos fueron de muy buena calidad y 81% consideró
que las plataformas tecnológicas utilizadas fueron apropiadas y fáciles de usar. Por otra
parte, el dominio y accesibilidad de las y los ponentes fue calificado como bueno o
muy bueno, y 93% de las personas participantes consideraron que su experiencia en el
PVCH fue gratificante al cumplir sus expectativas. Entre los comentarios puntuales más
frecuentes estuvieron el interés por participar en sesiones presenciales para reafirmar lo
aprendido, propuestas de temas adicionales o etapas subsecuentes del Programa, otorgar
más tiempo a los temas revisados y mejorar aspectos técnicos en las sesiones prácticas.
3.3 La importancia del seguimiento al programa
La forma para dar seguimiento al impacto del Programa fue a través de los grupos de
WhatsApp; desde que se conformaba el grupo y bajo la consigna “Nadie sabe todo,
pero entre todas y todos sabemos mucho”. Durante este proceso, se promovió un
entorno de confianza en el que cada persona podría expresar sus dudas y compartir sus
370
saberes, mostrar sus espacios o los logros obtenidos en la germinación y siembra de

semillas, en la cosecha de alimentos y su forma de consumirlos, así como en la forma
de manejar los insectos o las enfermedades de las plantas. De esta forma, se generó
una comunidad de aprendizaje virtual alrededor de los huertos, la cual aún continúa
compartiendo materiales didácticos, infografías, manuales, libros, etcétera.
Es interesante visualizar que entre los mismos participantes muchas veces
se responden sus dudas técnicas, debido a los aprendizajes adquiridos y, a julio de
2022, aún están activas 366 personas en esta dinámica. Asimismo, a través de los
grupos de WhatsApp se hicieron tangibles ejercicios como trueques y donaciones de
semillas, plantas y productos de su huerto, lo que evidencia no solo la construcción y
fortalecimiento de los grupos como redes, sino la capacidad y autosuficiencia para generar
oportunidades de creación de espacios alternativos. Una estrategia más de seguimiento
consistió en la observación de su participación en otras actividades del HAX y la UV, e
incluso dentro de otras iniciativas agroecológicas locales; particularmente, se observó
la presencia recurrente de los y las participantes en el Tianguis Agroecológico de
Xalapa para consumir productos locales, intercambiar semillas o plantas en la “canasta
de semillas”, e incluso aprovechar para obtener asesorías personalizadas.
4. Discusión
Lo expuesto muestra la relevancia de las vinculaciones entre los ayuntamientos y la

academia para fortalecer sus funciones y servicios a la sociedad civil. En el caso de
esta experiencia, la vinculación propició escenarios participativos durante la pandemia
para fomentar la agroecología y contribuir en ODS como hambre cero, producción y
consumo responsable, y ciudades y comunidades sostenibles. Durante este proceso,
el personal del ayuntamiento proporcionó capital humano valioso con alta capacidad
operativa, mientras que el personal académico de la UV enriqueció con su experiencia
la visión y el papel fundamental de la agroecología para el diseño y manejo de huertos
(Gliessman, 2001). En este sentido, fue determinante la credibilidad y respaldo de
ambas partes para ofrecer un servicio de calidad con amplia carga de responsabilidad
social (Canyelles, 2011; Martínez et al., 2008). En este punto, es importante resaltar los
371
principales factores que inciden en los procesos de vinculación intersectorial; es decir,

la existencia de estructuras de interacción ad hoc, los incentivos a nivel institucional,
la profesionalización y el liderazgo de los recursos humanos encargados dentro de la
dimensión organizacional (Di Meglio, 2018).
Por otro lado, es necesario mencionar que este trabajo se realizó en el escenario de la
pandemia generada por el virus SARS-CoV-2, una situación que modificó las dinámicas
sociales a nivel mundial (Leach et al., 2021), incluido el ejercicio de los gobiernos
locales, las funciones sustantivas de las universidades y en particular, la educación, tanto
formal como no formal (González, 2021). No obstante, la contingencia sanitaria también
motivó cambios en la percepción sobre los problemas ambientales; especialmente sobre
la relación estrecha entre la salud humana y la de los ecosistemas (Lawler et al., 2021).
Asimismo, este escenario condujo también a una fuerte discusión sobre las comorbilidades
humanas a la COVID-19 y su origen en hábitos alimenticios inadecuados (Tolentino,
2021). Con respecto a esto, es indispensable señalar que en México el 75.2% de la
población adulta padece sobrepeso y obesidad, el 18.4% hipertensión y 10.3% diabetes;
además, el 38.4% de la población juvenil y el 35.6% de la infantil presentan sobrepeso
y obesidad (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI]-Instituto Nacional
de Salud Pública [INSP], 2018). Como resultado de varias décadas de alimentación
deficiente, la población mexicana fue muy susceptible a la infección y esto condujo a una
gran cantidad de fallecimientos (Hernández-Garduño, 2020).
Lo anterior ha reabierto la relevancia de volver a impulsar la educación alimentaria
y nutricional, así como la necesidad de ofrecer a las personas saberes y herramientas
para producir alimentos nutritivos (Faber et al., 2001). Frente a esto, las capacitaciones
sobre huertos son una base fundamental para sensibilizar sobre alimentación saludable,
recetas culturalmente significativas y hábitos sustentables (Koch, Waliczek y Zajicek,
2006). En este sentido, cuando las personas aprenden a cultivar sus propios alimentos,
también comienzan a valorar la labor campesina, promover el comercio local y tejer
procesos solidarios; aspectos vitales para construir comunidades resilientes (Borbón y
De la Torre, 2020). Para lograr esto en el contexto de pandemia y virtualidad, es necesario
destacar el rol esencial de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC),
las cuales ofrecen una gran variedad de herramientas para planificar, facilitar, evaluar
372
y dar seguimiento a programas de capacitación virtual masiva (Juanes-Giraud et al.,

2020). Por lo tanto, la tecnología y los huertos deben visualizarse como instrumentos
idóneos para desarrollar procesos formativos de carácter significativo durante escenarios
de pandemia.
5. Conclusión
La colaboración entre el HAX y la UV para la impartición del Programa Virtual de

Capacitación en Huertos potenció el alcance y visibilidad de ambas partes en la difusión
e impacto de los huertos agroecológicos y amplió la diversidad de voces y prácticas
alrededor de la agricultura urbana. Se trató de un ejercicio que superó la burocracia
que caracteriza al sector público, en tanto que permitió a la academia coadyuvar con su
experiencia para atender una necesidad social como el consumo de alimentos, justo en
un momento crucial como la pandemia causada por la COVID-19. De esta manera, se
cumplió con la responsabilidad social universitaria y municipal que invita a trabajar en
beneficio de las comunidades, construyendo aprendizajes y tejido social.
Las interacciones de gobiernos locales con la academia o los sectores sociales
en proyectos agroecológicos en México aún son incipientes, si se comparan con el
abanico de iniciativas generadas de manera independiente. La experiencia del PVCH
muestra a las partes organizadoras las posibilidades y ventajas de las vinculaciones
intersectoriales para abordar asuntos de relevancia socioambiental. En este caso, la
vinculación realizada y los resultados obtenidos ejemplifican muy bien la relevancia
de establecer alianzas para territorializar la agroecología y alcanzar los objetivos de
la Agenda 2030. Particularmente, con el fomento de la agricultura urbana es posible
apoyar múltiples necesidades y temas sociales como alimentación, salud, bienestar,
trabajo decente y consumo responsable. Asuntos que son esenciales para afianzar la
sustentabilidad urbana y establecer sinergias entre las ciudades y el medio ambiente,
teniendo en cuenta la calidad de vida de las personas.
Desde la perspectiva del ayuntamiento, este programa de capacitación constituyó
una de las actividades de capacitación y sensibilización sobre agroecología más
amplias en cuanto a número de personas participantes y, sin duda, la que tuvo un mayor
373
impacto geográfico. De igual manera, para el personal de la universidad esta iniciativa

representó el cumplimiento de la función sustantiva de extensión y una oportunidad
valiosa para retroalimentar saberes agroecológicos. En la actualidad, la vinculación
se ha formalizado a través de un acuerdo específico de colaboración entre la Facultad
de Biología y la Dirección de Medio Ambiente de la administración municipal (2022-
2026), esto con la intención de continuar con las actividades formativas y ampliar las
capacitaciones hacia otros temas afines.
6. Agradecimientos
Quienes escribimos este artículo queremos agradecer al resto del equipo facilitador,
Matilde Altamirano Sen, Nancy Yareli Cruz Ortega, Blanca Estela Pérez Salazar y
Diego Sánchez Rosas, cuya participación y aportaciones durante el diseño y la ejecución
de este proyecto fueron fundamentales para el logro de los resultados que aquí se
reportan.
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La edición de esta obra estuvo a cargo de Arturo Juárez Martínez,
Mary Carmen Paredes Díaz y Rafael Cruz Sánchez (El Colegio de Tlaxcala, A. C.)
y Modesto Ortiz Flores (El Colegio de Veracruz).
Se terminó de subir a la red en Mayo de 2023.
Se empleó tipo de letra Times New Roman,

tamaño 25, 20, 18, 13, 11 y 10 puntos.
Mayo
2023
978-607-7673-87-3 978-607-8040-33-9

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Dr. Serafín Ríos Elorza

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Dr. Alfonso Pérez Sánchez

Dra. Ivonne Virginia Campos Rico

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Lic. Karen Janeth Tirado Portillo

Mtro. Arturo Juárez Martínez

Dr. Mario Raúl Mijares Sánchez

Mtra. María del Carmen Celis Pérez

Mtra. Erika Anabel Hernández Rivas

Mtra. Laura Elizabeth Bello Reyes

Dr. José Luis Marín Muñiz

Dr. Rene Murrieta Galindo

Dra. María Graciela Hernández y Orduña

María de los Ángeles Piñar Álvarez

®El Colegio de Tlaxcala, A. C.

Las opiniones expresadas en las contribuciones de este texto corresponden

ISBN: 978-607-7673-87-3 (El Colegio de Tlaxcala, A. C.)

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