Clase 7 Apertura Economica - 240922 - 114558

5.
La apertura económica en Colombia
Colombia: el nuevo modelo económico

La primera experiencia de aplicación del modelo neoliberal en Latinoamérica se
realizó en Chile durante la dictadura militar de Augusto Pinochet en la década
de 1970, y tuvo como influencia la corriente norteamericana del neoliberalismo,
representada por Milton Friedman. Según Perry Anderson “el Chile de Pinochet
aplicó su programa -neoliberal- inmediatamente, bajo las formas más duras:
desregulación, represión antisindical, redistribución de la riqueza a favor de los
ricos, privatización del sector privado […] Todo lo cual comenzó justo un decenio
antes del gobierno de la señora Thatcher”.133
Posteriormente, en América Latina se identificó el neoliberalismo con las

políticas económicas establecidas en el denominado Consenso de Washington.
Término acuñado en 1989 por el economista John Williamson para referirse al
tipo de políticas fiscales y monetarias recomendadas para los países en vía de
desarrollo.
En 1989 se produjo una reunión de análisis de las políticas neoliberales y de ajuste

estructural aplicadas a nivel mundial, con la participación de funcionarios del
Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo, del Fondo Monetario
Internacional, miembros del Congreso de los Estados Unidos y del Gobierno,
el comité de la Reserva Federal, intelectuales y expertos de diversas partes del
mundo. Las conclusiones de esa reunión fueron organizadas por John Williamson
133
MUNERA RUIZ, Leopoldo. Estado, política y democracia en el neoliberalismo. En: RESTREPO, Darío I.
(compilador). (2003) La falacia neoliberal, crítica y alternativas. Bogotá: Editorial Universidad Nacional de
Colombia. p. 45.
139
en un documento titulado Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a reformas
económicas.134 En este documento se señalaron diez políticas económicas que
procuraban dar una orientación a las reformas estructurales promovidas por el
neoliberalismo:
1. Disciplina fiscal.
2. Garantía de los derechos de propiedad privada.
3. Cambios en las prioridades del gasto público.
4. Reformas tributarias orientadas a buscar bases impositivas amplias.
5. Liberación financiera y tasas de interés determinadas por el mercado.
6. Búsqueda y mantenimiento de la estabilidad de precios y tipo de cambio

determinado por el mercado.
7. Liberación comercial (libre comercio)
8. Promoción de la inversión extranjera directa (IED).
9. Privatizaciones de empresas estatales.
10. Desregulación del Estado.
El neoliberalismo se implementó en Latinoamérica con el establecimiento

de reformas económicas y políticas que principalmente el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial recomendaron para esta región. Estas reformas
fueron concretas: apertura completa de las economías a los mercados y al capital
internacional, recorte al gasto público y eliminación de los subsidios sociales,
privatización de las empresas estatales y, en general, establecimiento de un clima
cada vez más propicio para la inversión extranjera.
En este sentido, la política económica desarrollada en el Consenso de Washington

pretendía la racionalización del Estado; es decir, que tuviera un menor tamaño,
fuera disciplinado fiscalmente, ordenado en el gasto público, promoviera la
apertura de capitales y la apertura comercial; y que defendiera la propiedad
privada, privatizara las empresas estatales y motivara la inversión extranjera.
134
ANDERSON, Perry. Historia y lecciones del neoliberalismo. En: El otro Davos. (2001) Madrid: HOUTART,
Francois & POLET, Francois Editores. (Págs)
140 ��
•�� Estado, poder y neoliberalismo en Colombia. Análisis sociológico de finales del siglo XX
En América Latina, la crisis de la deuda externa en la región contribuyó a la
aplicación del modelo neoliberal. Los años ochenta fueron considerados para
Latinoamérica como la década perdida, principalmente por el fenómeno de la
crisis de la deuda externa. Durante los años setenta se presentó un crecimiento
de los niveles de endeudamiento en la región, lo que provocó una interrupción
de los flujos de capital por parte de las instituciones financieras internacionales
durante los años 1981 y 1982. Esto produjo una reducción en el producto interno
bruto per cápita en la mayoría de los países y el debilitamiento de las estructuras
productivas y del Estado, con lo cual se generó un aumento de los niveles de
pobreza y de la desigual distribución de ingreso.
El exceso de la deuda externa generó diferentes manifestaciones en la economía,

como la decreciente participación de estos países en el comercio internacional,
altas tasas de inflación y un deterioro constante de los niveles de vida. El impacto
mismo de la deuda sirvió como medio de presión, ejercido sobre los países
latinoamericanos por las instituciones financieras y económicas internacionales
para fomentar los cambios en la política económica, incidiendo en sus procesos
políticos internos.
En Colombia el nivel de la crisis y su duración no fue tan pronunciado como en

los demás países de América Latina, debido a que durante los años anteriores
a la crisis se realizó un endeudamiento externo cauteloso, lo que permitió un
mejor comportamiento de la economía. Además, durante este periodo dineros
del narcotráfico circularon por la economía del país.135
La aplicación de las políticas económicas del modelo neoliberal en Colombia se

llevaron a cabo por medio de la apertura económica realizada a principios de la
década de los noventa del siglo XX.
En Colombia, entre 1986 y 1989 el gobierno Barco y los gremios económicos

comenzaron a pensar en el proceso de apertura, el cual se llevó a cabo durante
los primeros años de la década de los noventa del siglo XX. En 1990 el presidente
Virgilio Barco hizo público el Programa de Modernización de la Economía, que
buscaba promover el desarrollo de los sectores productivos mediante la apertura
económica. Ese mismo año, el recientemente posesionado presidente César Gaviria,
retomó este programa y lo potencializó en su plan de desarrollo denominado
Colombia: La Revolución Pacífica, el cual buscaba un revolcón económico, es decir
135
ESTRADA ÁLVAREZ, Jairo. (2004) Construcción del modelo neoliberal en Colombia 1970- 2004. Colombia:
Ediciones Aurora.. p. 41
La apertura económica en Colombia •��

141
la modernización e internacionalización de la economía. El revolcón económico
pretendía, además, aumentar la producción colombiana, la cual durante la década
de los ochenta había sido baja con relación a la de las dos décadas anteriores,
puesto que el crecimiento circuló alrededor de 3.6%; se buscaba internacionalizar
la producción y fortalecer las exportaciones. Se argumentaba que la anterior
política de desarrollo desde adentro, basada en la sustitución de importaciones,
ya se había agotado y que las condiciones internacionales del mercado habían
cambiado.
Esto afirmaba el entonces presidente César Gaviria:

En la campaña electoral le propusimos al país un profundo revolcón a
nuestra economía. Esto es indispensable por cuanto nuestro viejo modelo
de desarrollo proteccionista y cerrado, ya no es capaz de garantizar un
ritmo de crecimiento adecuado. Nuestra economía tampoco está en
condiciones de proveer los niveles de bienestar y de empleo que requiere
la sociedad colombiana del presente y del futuro.
Con las actuales tasas de crecimiento tardaríamos un siglo en alcanzar

ingresos similares a los de países del sur de Europa. Yo he dicho que el
pueblo colombiano no puede esperar tanto para disfrutar unas condiciones
de vida dignas y satisfactorias.
Hemos emprendido un esfuerzo de grandes dimensiones para modernizar

e internacionalizar la economía. Vamos a abrir nuestro sistema productivo
para hacerlo más eficiente y más competitivo. Vamos a conquistar el mundo
con nuestras exportaciones. Queremos que los mercados externos sean, de
ahora en adelante, una fuente primordial de dinamismo.136
Durante los años 1990 y 1991 se realizó la discusión en el país sobre la apertura y
el tiempo que se requería para llevarla a cabo, es decir si se abordaría una política
de choque o si se haría una apertura gradual.
Se hizo una apertura de choque, reduciendo aranceles drásticamente para muchos

de los productos industriales. Un gran número de productos comenzaron a
136
Debido al carácter ilegal de la industria del narcotráfico, es difícil estimar con exactitud la cantidad
de recursos que por esta actividad ingresaron a la economía colombiana. En un estudio realizado por
Francisco E. Thoumi, se estimó que para los años ochenta entraban a la economía del país entre 2.000 y
3.000 millones de dólares. A principios de los años noventa este valor pudo ascender a 4.000 millones, lo
que representaría alrededor del 6% del producto interno bruto colombiano. Al respecto Cfr. THOUMI,
Francisco E. Trayectoria del narcotráfico en Colombia. En: La Nueva Historia de Colombia. Bogotá: Planeta
Colombiana Editorial S.A. Tomo VIII. p. 17.
142 ��
tener libre importación. Además, en 1994 Colombia entró a hacer parte de la
Organización Mundial del Comercio (OMC).
La apertura colombiana fue tanto comercial como de capitales, esto quiere decir
que se podían exportar e importar libremente bienes y servicios, pero además se
podían obtener capitales financieros en el exterior e invertirlos en el país
Dos componentes importantes del proceso de apertura fueron la modernización

de la economía y la racionalización del comercio exterior.
Por medio de la modernización de la economía se implementó una tasa de cambio

competitiva y se buscó que fuera determinada por el mercado. Se promovió
un manejo disciplinado del déficit fiscal, por medio de una política monetaria
orientada a reducir el déficit, se canalizaron los recursos financieros hacia la
inversión privada y se impulsó la inversión extranjera directa.
Por otro lado, la política comercial se implementó por medio de la racionalización

del comercio exterior, a través de la reducción de los artículos con licencia previa
y la disminución de los aranceles. Con ello se redujeron los controles a las
importaciones y se expuso la producción nacional a la competencia externa, con
lo cual Colombia cumplió con los requerimientos para ingresar a la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
Con respecto a la estructura y al comportamiento económico durante los años

1985 y 1990, se presentó un incremento en las exportaciones colombianas. En
primer lugar, se generó una corta bonanza cafetera entre 1985 y 1987; y, en
segundo lugar, se desarrolló un crecimiento de las exportaciones no tradicionales
de los sectores tanto agrícola como industrial (como frutas, flores, confecciones o
manufacturas de cuero), al igual que de las explotaciones mineras, especialmente
de petróleo, carbón y ferroniquel. Las exportaciones de bienes aumentaron su
participación en el PIB del 15.6% en 1985 al 22.7% en 1991. En este sentido, se
presentó una transformación de la estructura exportadora del país, puesto que el
café pasó de representar cerca de la mitad de las exportaciones a menos de una
quinta parte. Las no tradicionales, tanto agrícolas como industriales, aumentaron
su participación en las ventas externas del país, pasando de representar menos
del 30% de ellas a cerca de la mitad, y las exportaciones mineras aumentaron
fundamentalmente por la dinámica del petróleo y del carbón.
Aunque a mediados de los años ochenta el país había retornado a un nivel alto de
protección y a un uso intenso de los instrumentos de promoción de exportaciones,

143
el modelo de desarrollo que prevaleció fue el exportador. (Recuérdese que
después de las reformas de 1968 Colombia había combinado una política de
sustitución de importaciones y de fomento de las exportaciones).
Las políticas adoptadas durante estos años estuvieron orientadas a reducir

gradualmente el nivel de protección. Desde mediados de 1985 y, principalmente,
desde la administración de Virgilio Barco (1986-1990), bajo el marco del programa
de modernización de la economía colombiana, se inició una fase de liberación gradual
de importaciones, que incluyó la reducción drástica de la lista de prohibida
importación, el traslado al régimen de libre importación de una tercera parte
del universo arancelario, compuesto fundamentalmente por bienes intermedios
y de capital, y se eliminó el requisito de consultar la existencia de producción
nacional para la importación de insumos y de bienes de capital, utilizados por
los sectores de exportación.137
La reducción gradual de la protección se compensó con una tasa de cambio

favorable a los exportadores, es decir por una devaluación,138 lo que contribuyó
en este periodo a un aumento del coeficiente exportador.
El proceso de devaluación se aceleró a finales de los años ochenta debido a

la ruptura del Pacto Internacional del Café en 1989 y al proceso de liberación
gradual de las importaciones. Se orientó, asimismo, la política cambiaria hacia la
obtención de una tasa de cambio competitiva que beneficiara al sector exportador
en el transcurso de la apertura comercial.
La apertura económica se realizó en Colombia durante los primeros años de la

década de los noventa y fue implementada por el gobierno de César Gaviria
Trujillo bajo la orientación del plan de desarrollo Colombia: la revolución pacífica.
Esta política económica tuvo como principales medidas la reforma comercial, la
reforma cambiaria, la reforma del sistema financiero, la reforma laboral, la reforma
de la seguridad social, la política de inversión extranjera y la política fiscal. Con
ello se creó una estrategia de transformación de la economía colombiana.
Tres componentes estructurales de la política económica fueron la apertura de

capitales, la apertura comercial y la política de inversión extranjera.
137
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. (1991) Introducción, Plan de desarrollo Colombia: La revolución pacífica.
Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia. - p. 11.
138
OCAMPO, José Antonio. Una década de grandes transformaciones económicas (1986 – 1996). En: La Nueva
Historia de Colombia. Bogotá. Planeta Colombiana Editorial S.A. 1998. Tomo VIII. p.p. 68 y 69.
144 ��
La apertura de capitales permitió un mayor flujo de divisas en el país, a través
de una expansión monetaria y crediticia, debido a la reforma cambiaria que
creó una mayor flexibilidad a la tasa de cambio, la cual comenzó a fluctuar entre
bandas establecidas por el Banco de la República y la reforma financiera, que
autorizó el libre ingreso de capital extranjero al sector financiero. Por medio de
esta apertura, tanto el sector público como el sector privado podían endeudarse
en el exterior y traer nuevos capitales al país.
La política de inversión extranjera se consolidó durante la apertura y tuvo como

principio el afianzamiento de la igualdad jurídica en el trato de inversionistas
nacionales y extranjeros. Con esta política se autorizó la inversión extranjera hasta
por el 100% del capital de las empresas, sin requisito de previa autorización y
sin límites de remisión de utilidades.
La apertura comercial comenzó con un programa de reducción de los controles

directos a las importaciones, como el sistema de licencia previa o de prohibida
importación, los cuales serían sustituidos por protección arancelaria, que a su
vez se iría disminuyendo, y principalmente por una tasa de cambio competitiva
-devaluada-.
A partir de 1990 se realizó un desmonte acelerado de los controles a las importaciones,

los cuales se eliminaron en nueve meses y no en dos años como se había pronosticado
en el programa de modernización de la economía colombiana de la administración
Barco. La desgravación arancelaria se realizó en un año y medio, en vez de los cinco
años previstos inicialmente, con lo cual se redujo el arancel promedio del 43.7 al
14.3% y no al 25% como se había planeado en un principio.139
En 1990, con el objetivo de controlar la inflación que se había acelerado debido

a la devaluación desarrollada durante los últimos años de la década de los
ochenta, el Gobierno adoptó un programa de ajuste para 1991, por medio de
una contracción del crédito interno, de la intervención del Banco de la República
a través de operaciones de mercado abierto, por una desaceleración moderada
del gasto público y por el programa de liberación de importaciones, con lo cual
139
Devaluación: Disminución del valor de una moneda con respecto al oro –u otra divisa como el dólar- y,
en consecuencia, respecto a las demás divisas que los han adoptado como patrón. Se utiliza este recurso
para disminuir el déficit crónico de la balanza de pagos, dado que tiende a provocar una disminución
de las importaciones, al aumentar el precio de los bienes pagados en divisas, y un incremento de las
exportaciones. En el caso colombiano una devaluación beneficia a los sectores exportadores porque al
cambiar un dólar obtenido en el exterior por moneda colombiana se reciben más pesos.

145
se produjo una revaluación.140 del peso, benéfica para los importadores pero
no para los exportadores, y se estabilizó la inflación. Con ello, la estrategia de
protección, por medio de una tasa de cambio competitiva, es decir, devaluada,
para compensar la disminución de los controles a las importaciones y la reducción
arancelaria, se abandonó desde 1991. Simultáneamente a esto, se redujeron los
niveles de los certificados de reembolso tributario (CERT) y de los subsidios
crediticios de PROEXPO por ser considerados como factores que distorsionaban
los precios de los bienes y servicios en el exterior.
Debido a la acelerada liberación de importaciones y a la revaluación del peso,

se dio un giro en la balanza de pagos, puesto que la importación de bienes y
servicios crecieron aceleradamente, y pasaron de representar el 15.8% del PIB
en 1991 al 30.7% en 1994. Por el contrario, las exportaciones que caracterizaron
el comportamiento económico entre 1985 y 1991 disminuyeron. Esto provocó un
déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos, que pasó de un superávit de
5.5% en 1991 a un déficit de 4.5% en 1994.
El impacto de liberación comercial y de la revaluación influyó en la desaceleración

de las exportaciones de la agricultura y de la industria manufacturera durante la
primera mitad de los años noventa, con respecto al periodo 1985–1990.
En la agricultura la desaceleración de las exportaciones afectó principalmente

a los cultivadores de cereales y de semillas oleaginosas debido a la importación
de estos productos. En la industria manufacturera afectó especialmente al sector
confecciones y a las manufacturas de cuero, de igual forma a algunas industrias
intensivas en capital como fueron las industrias de papel y de caucho, que se
vieron perjudicadas por la importación de productos con las cuales competían.
Sin embargo, la amplia expansión de la demanda interna contribuyó a un
significativo incremento de materiales de construcción, de la industria de plásticos
y de ensamblaje de carros hasta 1994. A pesar de esta expansión no se compensó
plenamente el menor crecimiento de los sectores agrícola e industrial, lo que
contribuyó al déficit en cuenta corriente.
Los sectores de la construcción y de servicios, especialmente los servicios

financieros, de gobierno1419 y de telecomunicaciones, comenzaron a tener una
mayor participación en el Producto Interno Bruto.
140
OCAMPO, José Antonio. Una década de grandes transformaciones económicas (1986 – 1996). En: La Nueva
Historia de Colombia. Bogotá: Planeta Colombiana Editorial S.A. 1998. Tomo VIII. Págs. 58 y 59.
141
Revaluación: Aumento del valor de una moneda con respecto al oro –u otra divisa como el dólar- y, en
consecuencia, respecto a las demás divisas que los han adoptado como patrón. Al contrario de lo que ocurre con
la devaluación, la revaluación provoca un descenso de las exportaciones y un aumento de las importaciones.
146 ��
En este sentido, durante los primeros años de la década de 1990 se presentó un
auge en las importaciones y una desaceleración de las exportaciones.
Gráfica No. 8
Crecimiento real del PIB 1990 2000
Fuente: DANE- DNP.
Cuadro No. 14
Composición sectorial del PIB
1985 1991 1995
Sector primario 24.2 26.8 23.9
Agrícola 21.9 22.3 19.7
Minería 2.3 4.5 4.2
Sector secundario 26.6 25.2 23.5
Industria manufacturera 21.2 21.1 18.9
Construcción 4.4 2.9 3.4
Electricidad, gas y agua 1.0 1.1 1.1
Sector terciario 48.9 48.1 49.6
Comercio 12.1 11.3 11.7
Servicios financieros 14.2 15.0 15.8
Transporte 7.7 6.8 7.0
Comunicaciones 1.7 1.8 1.8
Servicios del gobierno 8.4 8.5 8.9
Servicios personales y
4.8 4.6 4.4
domésticos
Fuente: DANE- DNP.

147
Gráfica No. 9
Composición sectorial del PIB
Fuente: DANE- DNP.
Es importante recordar que el sistema productivo del país, a principios de la

década de los noventa, sólo había logrado consolidar una industria liviana, es
decir, de bienes primarios y de consumo; y en menor medida, una industria media,
de bienes manufacturados. De acuerdo con esto, los productos de exportación
colombianos eran los siguientes:
Cuadro No. 15
Colombia, composición de las exportaciones 1985–1994*
1985 % 1994* % 1985–1994 %

Producto
participación participación crecimiento anual
Café 45 24.2 2.4

Petróleo y derivados 10.8 15.2 13.9
Carbón 3.3 6.2 17.6
Ferroníquel 1.5 1.3 8.4
Oro 9.7 3.1 -3.3
No tradicionales 29.7 50 16.3
Total 100 100 9.7
* Información preliminar. Fuente: Banco de la República.
Las exportaciones no tradicionales fueron las siguientes:
148 ��
Cuadro No. 16
Colombia: exportaciones no tradicionales 1990–1993
Crecimiento
Productos 1990 1991 1992 1993*
anual %
Agropecuarias 818.2 1.103 1.095.6 1.062.7 9.1
Banano 318 404.9 407.3 425.4 10.2
Flores 228.9 279.6 339.7 379.5 18.4
Pesqueras 111.9 147.3 124.7 121 2.7
Algodón 46.6 69.9 56.3 9.8 - 40.5
Frutas, raíces y
27 38.9 47.9 38.3 12.4
vegetales
Otras 85.8 162.5 119.7 88.7 1.1
Industriales 1.714.1 2.271 2.271.9 2.492.2 13.3
Alimentos y tabaco 269 254.3 345.1 334.1 7.5
Telas e hilados 166.4 132.3 134.6 147.5 - 4.0
Confecciones 405.4 629.7 498.7 584.9 13.0
Caucho y plásticos 71.3 50.8 63.7 68.7 - 1.2
Cuero y art. de cuero 170.8 243.2 208.3 241.8 12.3
Madera y art. de
9.9 17.6 18.7 18.9 24
madera
Papel, material
123.4 175.5 184 198.5 17.2
impreso
Químicos 235.2 345 389.8 441 23.3
Minerales no
76.1 120.9 105 109.5 12.9
metálicos
Hierro y acero 69.7 107.3 101.7 90.8 9.2
Maquinaria y equipo 74.5 115.3 152.5 155.3 27.7
Materiales de
9.5 17.6 24.1 43.6 66.3
transporte
Material óptico,
12 12.7 12.9 17 12.3
películas, otros
Otros 20.9 48.9 32.7 40.7 24.8

149
Crecimiento
Productos 1990 1991 1992 1993*
anual %
Minerales 132 169.1 197.2 429.4 48.2
Esmeraldas 112.9 142.8 179.7 399.6 52.4
Otros 19.1 26.3 17.5 29.8 16.1
Total 2.664.2 3.543.1 3.564.7 3.984.3 14.4
* Información preliminar. Fuente: Banco de la República.
De esta manera, la industria pesada, de bienes de capital, tampoco se constituyó

en este periodo. Esto hizo que se presentara, por lo tanto, una especialización
en bienes de la industria media y la industria liviana. Por otra parte, este hecho
es importante para analizar, desde la teoría de la dependencia económica, por
qué el país continuó exportando bienes primarios y, en menor medida, bienes
manufacturados al mercado internacional, pero dependiendo de la importación de
los bienes de capital, que tienen la característica de poseer un alto valor agregado
y se fundamentan en los desarrollos de la ciencia y la tecnología. Además, es
importante reconocer una nueva dependencia de la economía colombiana, las
divisas o el capital financiero, que sólo se importaban al país y no se contaba
con la acumulación necesarias para exportarlas, como si ocurría en los países
desarrollados. Con ello se reforzó en Colombia la tendencia de creación de una
fuerza de trabajo poco calificada y de bajo costo, a lo que contribuyó también
la reforma laboral de 1990. Esta característica de la economía colombiana se
promovió como una ventaja comparativa del país para incentivar la inversión
extranjera directa por parte del Gobierno, los empresarios y los industriales.
Orientación del Estado colombiano

Las reformas llevadas a cabo durante los primeros años de la década de 1990
significaron para el país un cambio en la orientación del Estado, y tuvieron como
fundamento los principios del neoliberalismo. El Estado colombiano presentó
diferentes cambios en sus funciones y se centró en aquellos sectores, o áreas,
donde su acción fue considerada indispensable, como en el caso de la función
de garantizar la seguridad de los colombianos y extranjeros de amenazas del
orden público, tanto por motivos externos como internos, a través de las Fuerzas
Militares (policía, ejército). También fortaleció la protección de los contratos
civiles por medio de la legislación comercial; y, en términos generales, ha ofrecido
una seguridad jurídica para las actividades relacionadas con el comercio y la
economía.
150 ��
Con la implementación de la apertura económica en Colombia se expidieron
varias leyes para desmantelar o reducir las principales instituciones de bienestar
con el argumento de proteger al sistema económico de efectos considerados como
autodestructivos e ineficientes. Por tal motivo, se implementaron, entre otras, la
reforma laboral en 1990 y la reforma a la salud y a la seguridad social en 1993.
Paralelamente a estas reformas, se implementaron políticas de tipo asistencialista,
como lo fueron, por ejemplo, los programas para desplazados, programas de
apoyo dirigidos a mujeres cabeza de hogar, el régimen subsidiado de salud o del
fondo de solidaridad pensional, la creación de la red de solidaridad, entre otros,
los cuales se han orientado a mitigar los efectos laterales de la política económica
y a evitar los conflictos sociales.
Por otra parte, el Estado colombiano ha disminuido su intervención en la

economía, ha fomentado el libre comercio, a través de la política de modernización
de la economía y de racionalización del comercio exterior, y ha implementado
una política de privatización de funciones y de activos del Estado.
El proceso de privatización en Colombia se incrementó en el gobierno de César

Gaviria, y se aceleró posteriormente. La privatización consiste en el traspaso de
activos o de funciones que fueron exclusivas, o estuvieron en manos del Estado,
a particulares, pero no se limita sólo a ello, puesto que se pueden desarrollar
actividades y procesos de concesión, desregulación y subcontratación. En
este sentido, las privatizaciones pueden ser totales, cuando el Estado se retira
completamente de una actividad, o pueden ser parciales, en el momento que el
Estado reduce su participación en una determinada área.
La apertura de espacios de participación para la actividad privada y el proceso de

privatización, se presentó en todas las áreas de acción del Estado, especialmente
en el sector productivo, en la seguridad social, en las comunicaciones, la
infraestructura y el sistema financiero.
En el sector productivo se privatizaron activos del sector industrial por medio de

la venta de empresas del Instituto de Fomento Industrial (IFI), en el sector minero
se vendió Cerromatoso, y en el año 1992 se abrieron espacios de participación
privada en la generación de energía. Posteriormente, se vendieron varias
termoeléctricas e hidroeléctricas, tales como Termocartagena, Termotasajeros,
Chivor, Betania, Empresas de Energía del Pacífico, también la filial de Ecopetrol
Gas Natural y el oleoducto Cusiana – Coveñas, con un 75% de participación
privada.

151
Con respecto a la seguridad social, la ley 100 de 1993 permitió que el Estado dejara
de ser simultáneamente el garante y prestador de los servicios de seguridad social,
bajo la consideración de derechos y, por el contrario, se fomentó la participación
del sector privado en la prestación de estos servicios, asignándosele así sólo la
función de garante al Estado. La reforma laboral permitió que los fondos de
cesantías fueran administrados también por el sector privado.
En las comunicaciones y la infraestructura se continuó con la privatización de

los ferrocarriles de Colombia como en el caso de Colpuertos que se convirtió
en Sociedades Portuarias Regionales, con una participación privada del 70%.
Ese mismo año se comenzaron a otorgar concesiones a particulares para la
construcción de obras públicas. En 1994 Telecom inició contratos de riesgos
compartidos con empresas privadas de telefonía. Posteriormente, en 1996 la
telefonía móvil celular reportó al Estado colombiano 1.187 millones de dólares
por su concesión.
Finalmente, se desarrolló un amplio programa de privatización de entidades

financieras, como el Banco de Comercio, el Banco de Colombia, el Banco popular,
el Banco Ganadero, Bancoquia, entre otros.142
Cuadro No. 17
Venta de empresas públicas 1991 - 1997
Monto de la
Participación
Año Empresas venta (us $
vendida
millones)
1991 Empresas del IFI 100 25
1991 Banco del Comercio 100 61.9
1991 Banco Tequendama 100 25.4
1991 Banco de los Trabajadores 70 4
1991 Colombiana Automotriz 99 52
1992 Ferticol 59 1.7
1992 Penwalt 40 2
1992 Conastil 40 1.7
142
La mayor participación de los servicios de gobierno en el PIB se debió al aumento del gasto militar, a las
reformas de la Constitución Política –entre ellas se crearon nuevas instituciones-, y porque las reformas
económicas -de tipo neoliberal- comenzaban a implementarse hasta ese momento.
152 ��
Monto de la
Participación
Año Empresas venta (us $
vendida
millones)
1992 Puerto de Santa Marta 100 -
1993 Banco de Colombia 100 326
1993 Tolima Fatextol 16 0.7
1993 Corporación Financiera de Desarrollo 16 4.1
1994 Banco Popular 93 -
1994 Banco Corpavi 24 81
1994 C.I. Frigopesca S.A. 47 -
1993/1994 Trépeles - 62
1995 Ocensa - 285
1996 Banco Popular 80 274
1996 Termocartagena 100 16
1996 Termotasajero 57 18.7
1996 Chivor 100 641
1996 Betania 99 506
1996 Promigas 39 95
1996 Bancoquia 55 146
1996 Banco Ganadero 40 328
1997 Empresa de Energía del Pacífico 57 622
1997 Gas Natural - 149
1997 Cerromatoso - 154
Total 3.882,2
Fuentes: Banco Mundial y DNP; Revista Dinero No. 211, agosto de 2004.
En este sentido, el Estado colombiano, durante la década de los noventa del

siglo XX, comenzó a trasladar las actividades productivas, que hasta entonces
habían sido percibidas en el marco de acción del poder político, a una economía
de mercado desprendida y diferenciada del aparato estatal. El Estado se ocupó
de las condiciones generales para la producción capitalista, es decir, de la
infraestructura y del marco jurídico necesario para un tráfico rentable de las
mercancías, pero paulatinamente comenzó a ampliar y a otorgar nuevas funciones
al sector privado.

153
Por otro lado, las reformas necesarias para desarrollar el cambio de modelo
económico requirió la transformación de la legislación colombiana, lo cual
generó tensiones entre los sectores dominantes y los sectores subalternos que
no lograron llegar a un acuerdo sobre las respectivas reformas; por el contrario,
se desarrollaron relaciones de poder y de conflicto.
Reformas y legislación colombiana

Las reformas económicas de la administración del presidente César Gaviria
contaron con el apoyo y promoción por parte del ministro de hacienda y crédito
público, Rudolf Hommes, del ministro de desarrollo, Ernesto Samper, del
Departamento de Planeación Nacional y de algunos senadores de la República,
los cuales llevaron al Congreso una reforma económica inspirada en los principios
del modelo económico neoliberal. Esta reforma quedó establecida en las siguientes
leyes:
- Ley 44 de 1990: Por la cual se dictan las normas sobre catastro e impuestos
sobre la propiedad raíz.
- Ley 49 de 1990: Por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula

el mercado accionario y se dispone normas en materia tributaria.
- Ley 50 de 1990: Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del

Trabajo.
- Ley 51 de 1990: Por la cual se autorizan operaciones de endeudamiento interno

y externo de la nación y se autorizan operaciones para el saneamiento de
obligaciones crediticias entre entidades públicas.
- Ley 01 de 1991: Por la cual se expide el estatuto de puertos marítimos.
- Ley 07 de 1991: Por la cual se dictan normas generales sobre las cuales debe
sujetarse el Gobierno nacional para regular el comercio exterior del país, se crea
el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones
del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio
Exterior y el Fondo de Modernización Económica.
- Ley 09 de 1991: Por la cual se dictan normas generales sobre las que deberá
sujetarse el Gobierno nacional para regular los cambios internacionales.
- Ley 04 de 1992: Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de

los miembros del Congreso Nacional y de las Fuerzas Públicas.
154 ��
- Ley 06 de 1992: Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna y se dispone un ajuste
de pensiones del sector público nacional.
- Ley 10 de 1992: Por medio del cual se aprueba el convenio que crea el consejo
de cooperación aduanera firmado en Bruselas el 15 de Diciembre de 1950.
- Ley 31 de 1992: Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del Banco
y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control.
- Ley 34 de 1993: Para la refinanciación de la deuda de los cafeteros, algodoneros,

arroceros y demás del sector agrario.
- Ley 35 de 1993: Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas

objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados
del público.
- Ley 42 de 1993: Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero

y los organismos que lo ejercen.
- Ley 80 de 1993: Por la cual se expide el estatuto general de contratación

administrativa.
- Ley 89 de 1993: Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero

y se crea el Fondo Nacional del Ganado.
- Ley 92 de 1993: Por la cual se aprueba la tercera enmienda del convenio

constitutivo del Fondo Monetario Internacional adoptado el 28 de junio de
1990.
- Ley 100 de 1993: Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral.
- Ley 101 de 1993: Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero.
- Ley 111 de 1994: Por la cual se aprueba el “convenio constitutivo del Fondo
Multilateral de Inversiones” y el “convenio de administración del Fondo
Multilateral de Inversiones”, suscritos en Washington el 11 de febrero de
1992.
- Ley 114 de 1994: Por la cual se crea una cuota de fomento sobre la producción

155
nacional de leguminosas de grano y se modifica el Fondo de Fomento
Cerealista.
- Ley 117 de 1994: Por la cual se crea una cuota de fomento avícola.
- Ley 118 de 1994: Por la cual se crea una cuota de fomento hortifrutícula.
- Ley 132 de 1994: Por la cual se dicta el estatuto orgánico de los Fondos
Ganaderos.
- Ley 138 de 1994: Por la cual se establece la cuota para el fomento de

la agroindustria de la palma de aceite y se crea el Fondo de Fomento
Palmero.143
Como puede observarse, la puesta en práctica de la apertura económica en

Colombia requirió que se cambiara la legislación del país. A continuación, con
el estudio de la Reforma Tributaria, Ley 49 de 1990, de la Reforma Laboral, Ley
50 de 1990, y de la Reforma a la Salud y a la Seguridad Social, Ley 100 de 1993,
se pretende señalar cuáles fueron los cambios que conllevaron estas reformas,
los debates y las discusiones que se dieron en el país y, finalmente, las acciones
que se llevaron a cabo por el Gobierno, los gremios y las organizaciones sociales.
La razón principal por la cual se seleccionaron estas tres reformas consiste en
que se encuentran directamente relacionadas con la distribución de la riqueza
producida socialmente.
Reforma tributaria: Ley 49 de 1990

La reforma tributaria sancionada por el presidente César Gaviria fue la tercera
llevada a cabo desde la década de los ochenta. En 1982 el presidente Belisario
Betancur creó el impuesto de valor agregado IVA, conocido como impuestos al
consumo, con un carácter transitorio y bajo medidas de Estado de emergencia
económica. Aunque finalmente se convirtió en permanente en las siguientes
administraciones. En 1986, Virgilio Barco realizó una nueva reforma en el campo
tributario con el fin de adecuar el sistema económico del país a las nuevas políticas
de gobierno.
143
Durante la crisis financiera de 1982-1983, y bajo denuncias de corrupción al interior de las entidades
financieras, el Gobierno intervino en la economía para proteger este sector, y nacionalizó varios bancos,
entre ellos: Banco del Comercio, Banco de Colombia, Bancoquia y Banco Ganadero. Posteriormente, en los
años noventa los privatizó, al igual que a varios bancos tradicionalmente estatales como el Banco Cafetero
y el Banco Popular.
156 ��
Con la nueva reforma tributaria (Ley 49 de 1990) se aumentó el impuesto de
valor agregado IVA en dos puntos, pasando del 10 al 12%. Por medio de esta ley
se sustituyeron los ingresos fiscales dejados de recaudar por el fisco nacional,
producto de la reducción de la sobretasa a las importaciones del 13% al 10%; y los
aranceles, por una mayor tarifa del IVA. En este sentido, el aumento de la tarifa
del impuesto de valor agregado sustituyó los impuestos al comercio exterior
por impuestos indirectos, también denominados impuestos regresivos porque
gravan al total de la población.
La reforma también buscó fortalecer el mercado de capitales, estableciendo

que los fondos de inversión, de valores y comunes no serían contribuyentes; y
desgravó las utilidades provenientes de la venta de acciones en bolsa. Se redujo
la estructura tributaria aplicada al capital extranjero, reduciendo la tarifa del
impuesto a la renta sobre los dividendos del 20% en 1990 al 12% a partir de 1996.
De este modo, se disminuyó la carga tributaria sobre la inversión extranjera.
La reforma otorgó facilidades para la repatriación de capitales. Estableció

mecanismos para que los contribuyentes pudieran incorporar su capital en el
extranjero a su patrimonio gravable, adquiriendo bonos especiales de saneamiento
fiscal o títulos gravables, o liquidando un impuesto complementario de renta
equivalente al 3% del valor de saneamiento fiscal.
Esta reforma tributaria tuvo como ponentes al senador Víctor Renán Barco y al
representante a la cámara Rodrigo Garavito.
Reforma laboral: Ley 50 de 1990

Los ponentes de la reforma laboral fueron el senador Álvaro Uribe Vélez y el
representante a la cámara Juan Alfredo Pinto.
Los cambios más significativos de la reforma laboral fueron:
El artículo 3 de la Ley 50 de 1990 eliminó la restricción hecha en la reforma de

1966 que prohibía la firma de contratos a término fijo por un periodo inferior a
un año y superior a tres, y estableció que la duración de los contratos no puede
ser superior a tres años.
Los artículos 15 y 16 establecieron que, a partir de la vigencia de la ley,

determinados pagos, como viáticos, bonificaciones y otras remuneraciones, no
serían tenidos en cuenta como parte del salario.

157
El artículo 20 señala que en las nuevas empresas, fábricas o actividades económicas,
establecidas con posterioridad a la puesta en vigor de la ley, los empleadores y
trabajadores podrían ponerse de acuerdo para establecer turnos de trabajo de seis
horas diarias, treinta y seis horas semanales, de manera temporal o definitiva, con
el fin de mantener a la empresa trabajando sin interrupción durante siete días a
la semana. En este caso no se pagaría recargo por trabajo nocturno, domingos o
días de fiesta; el trabajador obtendría el salario mínimo legal.
El artículo 20 también estableció que los niños entre 12 y 14 años podían trabajar
legalmente hasta cuatro horas al día, o veinticuatro a la semana, en labores
livianas. Sobre este aspecto, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) había
establecido en 1973 que la edad mínima de ingreso al mercado laboral debía ser de
15 años en países industrializados y de 14 años para los menos desarrollados.
El artículo 32 estipulaba que cuando una compañía estableciera una rama,

unidad de producción, planta o fábrica nueva para que cumpliera actividades
similares, conexas o complementarias a las que desempeña la unidad principal,
la “unidad empresa” entre las primeras y las últimas, sólo podría declararse
una vez transcurridos diez años de la apertura de la rama, si la nueva unidad
cumpliera funciones como descentralización industrial, exportaciones, interés
social o rehabilitación de una región deprimida.
El artículo 37 eliminó el derecho de pensionar a un trabajador cuando fuera

despedido sin justa causa (esto es conocido por los empleadores como pensión
sanción) excepto en los casos en que el empleador no hubiera afiliado al empleado
a un fondo de seguridad social. Esta medida, en la anterior legislación, estipulaba
que una compañía que despidiera sin justa causa a un empleado que llevara más
de 10 años en la empresa, en forma continua o discontinua, estaba obligada a
pensionarlo.
Con la nueva reforma laboral se eliminó el derecho de reintegro para los

trabajadores que fueran despedidos luego de diez años, o más, de servicio
continúo en la empresa. Por otra parte, en caso de terminación unilateral del
contrato de trabajo sin justa causa comprobada, el empleador debía entregar al
trabajador una indemnización de acuerdo con la clase del contrato, y no estaba
obligado a reintegrarlo.
En los artículos 71 y 97 se introdujeron modificaciones a las agencias de empleo

temporal. Se reglamentó su funcionamiento y se les confirió reconocimiento
jurídico. Desde la expedición de la norma se presentó un crecimiento de las
158 ��
agencias de servicio temporal. En torno a estas empresas de servicio temporal,
la ley permitió que su constitución redujera los costos laborales y agilizara el
movimiento, reemplazo y rotación de personal.144
Los artículos 98 y 99 reformaron el auxilio de cesantías. Se eliminó la retroactividad

de las cesantías.145 para los nuevos trabajadores. Según el nuevo régimen laboral,
el empleador liquidaría a su empleado el 31 de diciembre de cada año el monto
del valor de las cesantías, con un interés del 12% anual o proporcional al tiempo
de trabajo.
El monto anual de las cesantías sería depositado en una cuenta individual, a

nombre del trabajador, en uno de los fondos de cesantías autorizados por el
Gobierno nacional. La rentabilidad de los fondos de cesantías no podría ser
inferior a la tasa efectiva de captación, equivalente al depósito a término fijo
(DTF), que para cada periodo certifique el Banco de la República.146
Según la economista Consuelo Ahumada: “En términos reales, lo que el trabajador

recibe ahora es el 12 por ciento de interés por el primer año y la tasa del CDT
durante los siguientes, pero una vez que el empleador realiza el depósito anual
y paga el interés correspondiente, cesa toda su obligación con el empleado en
lo que respecta a cesantías. La desmejora para los trabajadores con respecto al
sistema anterior está fuera de toda discusión”.147
Reforma a la salud y a la seguridad social: Ley 100 de 1993

Los ponentes de la reforma fueron el senador Álvaro Uribe Vélez, la representante
a la cámara María del Socorro Bustamante, entre otros.
Principales cambios introducidos en la reforma:
Con el nuevo sistema de seguridad social la provisión de servicios de salud

puede realizarse por entidades públicas o privadas. El nuevo sistema de
144
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. (1994) Reformas económicas administración Gaviria.
Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia. Tomos I al IV.
145
Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia. Tomo I. p.159.
146
La retroactividad de las cesantías tenía la característica que debía liquidarse con base en el último salario
obtenido, lo que significaba para el empleado una fuente de ahorro y posterior inversión.
147
COLPRENSA. A plenaria no retroactividad de cesantías. En: La Patria, Bogotá, 05, diciembre, 1990; p. 7A

159
seguridad social en salud buscó incorporar al sector privado asegurador
(empresas de medicina prepagada y empresas de seguros de salud) a través
de dos posibilidades: 1) Su transformación en empresas promotoras de salud
(EPS), que ofrecen el plan obligatorio de salud (POS) y se convierten en
gestoras o agentes intermediarios del sistema de seguridad social en salud. 2)
El ofrecimiento de planes complementarios al plan obligatorio de salud (POS),
con servicios adicionales de mejor calidad en materia de atención al cliente,
hotelería hospitalaria y tecnología.
Este sistema de seguridad social permitió a las entidades privadas, con o sin ánimo
de lucro, que participaran de los procesos de afiliación, recaudo y contratación
o prestación de servicios junto al Instituto de Seguro Social (ISS), las cajas de
previsión, las cajas de compensación familiar, las entidades de asistencia pública,
y otras de beneficio social.
La reforma convirtió a los hospitales públicos en Empresas Sociales del Estado

(ESE), regidas por criterios de rentabilidad y eficiencia económica. Con el nuevo
sistema de salud se creó el régimen contributivo y el régimen subsidiado de
salud.
Los afiliados al sistema de salud, mediante el régimen contributivo, son

servidores públicos, personas vinculadas por contrato de trabajo, trabajadores
independientes, pensionados y jubilados, quienes pueden afiliar a sus familias
al sistema de salud.
En este régimen el monto de cotización se aumentó del 7 al 12% del salario base
cotizado. El empleador debe pagar el 75% y el trabajador el 25%. La reforma
estableció que un punto cotizado por los trabajadores que devenguen cuatro
salarios mínimos, o más, debía ser trasladado al fondo de solidaridad y garantía
en salud.
Por otro lado, los afiliados al sistema de salud mediante el régimen subsidiado
son personas que no poseen la capacidad de pago para cubrir el monto total de
la cotización.
Con respecto a las pensiones, se determinaron dos formas de ingreso al

sistema pensional, a través del antiguo régimen de prima media, manejado
por el Seguro Social; o del nuevo, designado como capitalización individual,
que está en manos de las Asociaciones de Fondos de Pensiones (AFP)
privadas.
160 ��
Según esta norma, los empleados que se afilien o permanezcan en el ISS, deben
efectuar contribuciones mensuales durante veinte años y, una vez alcanzada
la edad de retiro, recibirán una pensión equivalente al promedio salarial que
tuvieron durante los últimos diez años, o al promedio de toda su vida laboral,
cualquiera que fuere la más alta. Por el contrario, los que decidan afiliarse a
los fondos de pensiones tendrán una pensión que dependerá del monto de sus
ahorros y del rendimiento de los mercados financieros. Se creó además el Fondo
de Solidaridad Pensional.
En el régimen solidario de prima media, con prestación definida que administra

el Instituto de Seguro Social, los aportes de los afiliados y sus rendimientos
constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de
las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados y los respectivos
gastos de administración. Para lograr la pensión de vejez deberán las mujeres
cumplir 55 años y los hombres 60, y haber cotizado un mínimo de 1000 semanas
en cualquier tiempo. Aunque en el año 2014 se equipararán a las edades de los
fondos privados (57 años las mujeres, 62 años los hombres). En cuanto al monto
de la pensión, se aprobó que fuera entre el 65% y el 85% del ingreso base de
liquidación, que se derivará del promedio de los últimos 10 años o de toda la
vida laboral.
El régimen de ahorro individual con solidaridad se basa en el ahorro proveniente

de las cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros. La solidaridad se
genera a través de garantías de pensión mínima y aportes al fondo de solidaridad.
Este régimen propende por la competencia entre las diferentes entidades
administradoras del sector público, privado o solidario que escojan los afiliados.
Los miembros de este sistema deberán acumular 1150 semanas de cotización.
La edad de jubilación por este régimen quedó de 62 años para hombres y de 57
años para mujeres.
La cotización mensual que se debe pagar en los dos nuevos regímenes de

pensiones fue aumentada de 6.5 a 13.5%. En el antiguo sistema se exigía, para
recibir pensión por incapacidad, que la persona tuviera un 50% de incapacidad.
En el actual sistema, este porcentaje se incrementó al 66 %.
El Gobierno administra el Fondo de Solidaridad Pensional que se subsidia

con el 1% del sueldo de cada trabajador colombiano que gane más de cuatro
salarios mínimos, y con dineros propios tanto del fisco nacional como de los
departamentos.

161
Discusiones de las reformas: Gobierno, gremios y
organizaciones sociales
El debate de estas reformas no sólo se dio en el Congreso de la República.
Desde diferentes medios, los industriales, los comerciantes, los académicos y los
trabajadores manifestaron su posición sobre las leyes que se estaban analizando,
y en diversas ocasiones actuaron a favor o en contra de ellas.
Los discursos que se pronunciaron en este escenario no fueron homogéneos. Por

el contrario, los argumentos presentados por los distintos actores, en muchas
ocasiones, fueron contrarios y divergentes.
En este sentido, respecto a la reforma tributaria, el Gobierno consideraba que en

el largo plazo la sustitución de los impuestos al comercio exterior, por impuestos
indirectos, debía eliminar distorsiones económicas y contribuir al crecimiento,
estimulando el intercambio comercial y la generación de ahorro.148 Además,
planteaba que a través de la disminución de la sobretasa a las importaciones
y de los aranceles, se estimulaba el intercambio comercial, generando con ello
crecimiento económico. En cambio, las organizaciones de trabajadores estuvieron
en contra de esta medida porque consideraban que con ella se gravaba al total
de los colombianos y se afectaba directamente a las personas con más bajos
recursos.
Sobre la reforma a la seguridad social y a la salud, senadores pertenecientes a la

Unión Patriótica y a la Alianza Democrática M19, como Manuel Cepeda, Hernán
Mota Mota y Gloria Quiceno, se opusieron a esta reforma porque consideraban
que millares de trabajadores se verían perjudicados.149 Las centrales obreras (CUT,
CTC, CGTD) y la Confederación de Pensionados consideraron que la reforma
debería ofrecer:
Integralidad. En este sentido, argumentaron que la seguridad social no se
debía reducir al concepto de seguro social, y debía ampliar su campo de
acción a la protección del menor y de la tercera edad, la recreación y otros
servicios sociales complementarios.
148
AHUMADA BELTRAN, Consuelo. (1996) El modelo neoliberal y su impacto en la sociedad colombiana. Santafé
de Bogotá: El Ancora Editores. p.p. 224 – 225.
149
Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia. p. 237.
162 ��
Universalidad. Con ello se pretendía que la cobertura se extendiera a los
sectores no asalariados, los campesinos y el sector informal, a través de un
plan gradual y progresivo concertado con los trabajadores.
Solidaridad. Proponían que los propietarios del gran capital, y no los

asalariados de medianos y altos ingresos, fueran los responsables de
realizar los aportes para subsidiar el ingreso de la personas de escasos
recursos al sistema de seguridad social.
Participación. Expresaron que era necesaria la presencia real y efectiva

de los trabajadores, los empresarios, los pensionados y los otros sectores
sociales, en instancias permanentes con capacidad decisoria.
Derechos adquiridos. Planteaban la necesidad de respetar la edad de

pensión, el número de semanas cotizadas y la base de liquidación de las
pensiones, y demás prestaciones.
En materia de salud, pidieron desarrollar una política clara de este sector

que respondiera a las crisis financieras de las entidades, garantizando la
articulación de la estructura hospitalaria. Pidieron, además, que se ampliara
la cobertura a los sectores urbanos y rurales; y que se diera prioridad a la
inversión social en salud para la población colombiana. Para ello, proponían
consignar las partidas necesarias, con carácter incontracreditable, en el
presupuesto nacional.150
A su vez, la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) y la Federación Nacional

de Comerciantes (Fenalco), calificaron de inequitativo el incremento de los
aportes a la seguridad social, puesto que consideraban que con la reforma, la
mayor carga prestacional recaía en los empleadores. Según los empresarios, con
la iniciativa se aumentaba su aporte al 10%, mientras que para los trabajadores
sólo era del 2.5%.151
La Bolsa de Bogotá también participó del debate planteando que la reforma

pensional era necesaria, por lo cual pensaba que nada era mejor para ello que la
implementación de un sistema que, a través de la formación del ahorro, permitiera
el financiamiento de la inversión privada, factor fundamental para lograr el
desarrollo, en un proceso de apertura económica. Consideraba esta entidad que
150
COLPRENSA. Aprobados 100 artículos de la seguridad social. En: La Patria, Bogotá, 14, junio, 1993; p. 1A,
C. 3A
151
COLPRENSA. Centrales obreras apoyan reforma de seguridad social. En: La Patria, Bogotá, 1, junio, 1993;
p. 6A

163
los fondos podían constituirse en el catalizador para el desarrollo del mercado
de capitales, en particular, y del sistema financiero, en general.152
Para el presidente César Gaviria y su equipo de trabajo, era necesario reformar el

sistema de salud, puesto que el cubrimiento en este sector tan sólo alcanzaba al
21% de la población, debido a que existía una deficiente prestación de servicios
llevada a cabo por las entidades existentes en todo el país, y por el déficit
financiero presentado en el sistema de salud. Por ello, el Gobierno consideraba
necesario la participación del sector privado en la prestación de servicios de
salud. De igual forma, consideraba conveniente la creación de fondos privados
de pensiones, por medio de lo cual se promovería la creación de un sistema de
seguridad social organizado, operado y administrado por entidades públicas,
privadas y mixtas.153
Por otro lado, para el Gobierno colombiano el proyecto de ley de reforma laboral
se inspiró en el propósito de eliminar las condiciones que afectaban la creación de
nuevos empleos. De acuerdo con este análisis, la legislación laboral colombiana,
con la intención original de proteger a los trabajadores, creaba condiciones que
afectaban adversamente la generación de empleo, elevando los costos laborales
y, en muchos casos, introduciendo factores de incertidumbre sobre obligaciones
empresariales que deprimían el mercado laboral. Existían varios elementos
que aumentaban los costos laborales, como la retroactividad de las cesantías
o el recargo de las horas extras.154 Según el Gobierno, esto era un ejemplo del
anacronismo del régimen laboral. En su diagnóstico sobre la situación laboral,
consideró que era necesario adecuar la legislación laboral a una situación en
donde la flexibilización de la fuerza de trabajo permitiera disminuir los costos
de producción.155
El Gobierno nacional manifestó que con el establecimiento de una jornada de

trabajo de 36 horas, que eliminara el pago de horas extras, con la adopción de
contratos a término fijo, con el aumento del periodo de prueba y con la creación
152
COLPRENSA. Preocupación de gremios por alza de aportes. En: La Patria, Bogotá, 16, junio, 1993; p. 6A
153
COLPRENSA. La seguridad social es una oportunidad única, según la Bolsa de Bogotá. En: La Patria,
Bogotá, 28, junio, 1993. p. 1A.
154
Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia. Tomo IV. p.11.
155
Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia. p.341.
164 ��
del salario integral para quienes recibieran más de diez salarios mínimos, se
mejoraría la producción y la estabilidad de los trabajadores.156
La Asociación Nacional de Industriales (ANDI) hizo varias observaciones sobre

la reforma laboral. En primer lugar, rechazó la concesión de un periodo de gracia
de 10 años para la declaratoria de unidad de empresa. Según su punto de vista,
la unidad de empresa debería ser eliminada.
En materia de estabilidad, después de los 10 años de servicio, los industriales

consideraban que la eliminación de la acción de reintegro constituía un avance
importante, pues esto, desde su perspectiva, facilitaría la estabilidad real
de los trabajadores, al no darse margen a rigideces que desestimularan la
antigüedad.
Respecto a la pensión sanción, argüían los industriales que esta pensión debía
eliminarse en su totalidad para que las relaciones laborales fueran totalmente
transparentes y no existiera así razón alguna para propiciar la rotación de
personal.
En cuanto a la delimitación de 10 horas diarias de trabajo, la ANDI solicitó que

su límite se ampliara a 12 horas, ya que podrían establecer dos turnos, y los
empleados podrían trabajar 4 días a la semana para completar su jornada.
Los industriales, finalmente, manifestaron que la imposición de estas obligaciones,

por vía legislativa, conllevaría a nuevas rigideces en la relación laboral, y no se
respondería a las necesidades de adaptación del mercado de trabajo.157
Por otro lado, la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), por medio

de su presidente Sabas Pretelt de la Vega, hizo una vehemente defensa de
los resultados de la apertura económica y del proceso de privatización. Esta
organización pidió acompañar al jefe de Estado César Gaviria en la transformación
de la economía.158 Expresó que era importante que Colombia se internara en lo que
denominaron la post-apertura, y destacó la necesidad de avanzar en la aplicación
156
Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia. Tomo I. p. 157.
157
COLPRENSA. Esperan concertación para reforma laboral. En: La Patria, Bogotá, 08, octubre, 1990. p. 1A,
C. 6A .
158
COLPRENSA. Andi Propone modificar proyecto laboral. En: La Patria, Bogotá, 21, noviembre, 1990. Pág.
4B C. 6A .

165
de medidas especiales, tales como profundizar en el proceso de privatización,
prolongar la modernización del Estado, mejorar el estatuto cambiario, otorgando
mayores libertades y permitiendo que los comerciantes adquirieran el Banco del
Estado; acelerando la implementación de los acuerdos de libre comercio.159
Las centrales obreras (CUT, CTC, CGT y CTDC), por su parte, consideraron que
con la reforma laboral se desmontaban todas las garantías a la estabilidad laboral,
específicamente, con el período de prueba que se ampliaba de dos a seis meses,
con el contrato a término fijo sin límite inferior a un año, y con la anulación de
la obligación del empleador de reintegrar a un trabajador tras ser despedido sin
justa causa, con 10 años de servicio o más.
Respecto a la jornada laboral de 36 horas, los sindicalistas manifestaron que

con su aprobación los empleados verían afectados sus ingresos económicos, ya
que no se les reconocería ningún tipo de recargo de horas extras. Por tal razón,
propusieron que se mantuviera la jornada laboral de 48 horas semanales.
Señalaron los gremios de trabajadores que si se ampliaba el periodo de prueba

a seis meses, se le otorgarían libertades excesivas al empresario, al tiempo que
se vería debilitado el movimiento sindical, porque los empleados, en periodo de
prueba, no podrían vincularse al movimiento sindical. Agregaban que la reforma
limitaba el derecho de huelga.
Finalmente, consideraron que con la creación de los fondos privados para

el manejo de cesantías, y con la eliminación de la retroactividad, se afectaría
directamente una fuente de ahorro para la inversión en vivienda y un recurso
de protección para la vejez y la invalidez.160
159
COLPRENSA. Fenalco defiende la privatización. En: La Patria, Bogotá, 19, abril, 1990. Pág. 1A;
COLPRENSA. Presidente de Fenalco defiende labor económica del Gobierno. En: La Patria, Bogotá, 28,
abril, 1993. p. 6A.
160
Un hecho sobresaliente, con relación a los gremios, fue la reunión de empresarios y congresistas celebrada
en el mes de agosto de 1990 para “discutir de manera franca sus acciones en el escenario de la vida nacional
y, a la vez, buscar caminos para construir concertadamente el futuro de Colombia” . Este acercamiento tuvo
también como propósito promover el trabajo coordinado en materia de iniciativas legislativas. La reunión
contó con la asistencia del Presidente de la República César Gaviria Trujillo, del ministro de desarrollo
Ernesto Samper Pisano, del presidente del Senado Aurelio Irogarri, de los senadores Carlos Olguín
Sardi y Alfonso López Caballero, de los empresarios Adolfo Carvajal, del presidente de Carvajal S.A,
del empresario Luis Carlos Sarmiento, de Nicanor Restrepo, del presidente de Suramericana de Seguros,
del presidente de Fenalco, Sabas Pretelt de la Vega, y de la Andi, Fabio Echeverri Correa. COLPRENSA.
Reunión de los empresarios con los congresistas hoy. En: La Patria, Bogotá, 29, agosto, 1990; p. 1.
166 ��
Relaciones de poder
Pero a pesar de la discusión de estos argumentos, no se llegó a un consenso entre
los trabajadores, los grupos de oposición, los gremios y el Gobierno. En tal sentido
se tomaron medidas de hecho, lo cual se configuró en una medición de fuerzas
y en una expresión de las relaciones de poder entre los sectores dominantes y
los sectores subalternos.
Las centrales obreras (CUT, CTC, CGT y CTDC) promovieron un paro

cívico nacional para el día 14 de noviembre de 1990, a raíz del fracaso en las
conversaciones que llevaron a cabo con el Gobierno nacional. Las discusiones
habían girado alrededor de cinco puntos: privatización, política fiscal, política
salarial, suspensión del proyecto de reforma laboral y política agraria.161
Como respuesta a este paro, el presidente César Gaviria declaró ilegal el cese de
actividades y anunció que de ser necesario se adoptarían medidas de estado de
sitio (la figura de Estado de sitio estuvo vigente hasta diciembre de 1990), tal y
como había ocurrido en 1977, 1985 y 1988.162
El día 13 de noviembre de 1990 el presidente Gaviria anunció que utilizaría mano

dura contra el paro, y emitió una directiva en la que manifestó que de acuerdo
con el Código Laboral, podían ser destituidos o despedidos los trabajadores que
participaran en un paro que previamente se hubiese declarado ilegal.
El presidente ordenó, por medio de dicha directiva, a los jefes de todos los
organismos del Estado, proceder a la destitución de los empleados que cesaran
sus actividades, o que no se presentaran a sus lugares de trabajo. La directiva fue
enviada a los ministros, jefes de departamentos administrativos, superintendentes,
directores o gerentes de unidades administrativas, establecimientos públicos y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. El presidente manifestó
que quienes mediante violencia o maniobra engañosa lograran el retiro de
operarios o trabajadores de los sitios de trabajo, o perturbaran e impidieran
por los mismos medios, el libre desarrollo de la actividad de cualquier persona,
161
COLPRENSA. Esperan concertación para reforma laboral. En: La Patria, Bogotá, 08, octubre, 1990; p. 1A,
C. 6A; COLPRENSA. Concertación de la Reforma Laboral. En: La Patria, Bogotá, 17, noviembre, 1990; p.
3A; AHUMADA BELTRAN, Consuelo. El modelo neoliberal y su impacto en la sociedad colombiana. Santafé de
Bogotá. El Ancora Editores. 1996. p. 225.
162
COLPRENSA. Le aplicaran el Estado de sitio al paro. En: La Patria, Bogotá, 13, noviembre, 1990. p. 1A, C.
6A.

167
incurrirían en arresto de 6 meses a 3 años y multas desde los 2 mil hasta los 20
mil pesos. Ordenó a todos los jefes de organismos destituir a los empleados que
incurrieran en estas acciones.
Advirtió el Gobierno que ante la declaratoria de ilegalidad del paro, se suspendería

por un término de dos a seis meses la Personería Jurídica del sindicato que
promoviera o apoyara la suspensión de actividades; se podría llegar a decretar
la disolución de dichas organizaciones.
Finalmente, manifestó a los empresarios que ante la ilegalidad del paro, el

patrono quedaba en libertad de despedir a quienes intervinieran o participaran
del mismo.163
Por otro lado, el Ministerio de Trabajo en la Resolución No. 005311 emitida el 13

de noviembre afirmó: “según la Constitución Nacional, se garantiza el derecho a
la huelga, salvo en los servicios públicos, y en concordancia con este precepto se
prohíbe a los empleados públicos declarar huelgas o paros, apoyarlos o intervenir
en ellos”.164 Bajo el marco de esta resolución el ministerio otorgó libertad al
presidente de la empresa Telecom, para que aplicara sanciones a cerca de 15.000
empleados que habían interrumpido sus actividades laborales y que apoyaron
el paro cívico nacional del 14 de noviembre de 1990.
Posteriormente, el 4 de marzo de 1992, el sindicato de trabajadores de Telecom

realizó una protesta contra el proyecto de ley 33/92 del presidente César
Gaviria y del ministro de comunicaciones Mauricio Vargas, que organizaba la
privatización de la empresa estatal. Frente al rechazo del ministro de modificar
el proyecto de ley, el 22 de abril el sindicato lanzó una orden de huelga
indefinida, interrumpiendo las comunicaciones. El mismo día, el ministro de
trabajo declaró la huelga ilegal, suspendió la personería jurídica del sindicato
y ordenó la destitución de doce dirigentes. En el forcejeo para el despeje de las
instalaciones se produjeron algunas destrucciones y rotura de vidrios. Se acusó
a los trabajadores de haber robado parte del material informático necesario para
el funcionamiento electrónico de la empresa. La Fiscalía dictó orden de captura
contra diecisiete trabajadores de la empresa de telecomunicaciones, por saboteo
ocasionado en los equipos de comunicaciones. Por este hecho se les sindicó del
163
COLPRENSA. Le aplicaran el Estado de sitio al paro. En: La Patria, Bogotá, 13, noviembre, 1990. p. 1A, C.
6A
164
COLPRENSA. Anuncia el Presidente, mano dura frente al paro. En: La Patria, Bogotá, 14, noviembre, 1990.
p. 1A, C. 6A
168 ��
delito de terrorismo. Tras ocho meses en la cárcel Modelo de Bogotá, procesados
por este delito, la Fiscalía Nacional ordenó que la investigación fuera realizada
por la justicia ordinaria y no por la de orden público, como había ocurrido; el
proceso se centró posteriormente en el delito de daño en bien ajeno agravado y
no en el de terrorismo.165
Teniendo en cuenta estos hechos: ¿Qué significa que el Gobierno colombiano

aplique medidas de Estado de sitio y actúe bajo el principio de mano dura? ¿Por
qué el Gobierno acusó de terroristas a miembros de un sindicato de servicios
públicos, y por qué éstos comenzaron a ser juzgados por la jurisdicción de orden
público y no por la jurisdicción ordinaria?
Análisis de las reformas y sus efectos

Las tres reformas estudiadas estuvieron directamente relacionadas con la
distribución de la riqueza producida socialmente.
La Reforma Tributaria aumentó, principalmente, el impuesto del valor

agregado(IVA) del 10 al 12%. Con este impuesto se gravó a toda la población
colombiana por igual, sin tener en cuenta su condición socioeconómica. Por tal
motivo, se aplicó un impuesto regresivo.
Con los ingresos de este nuevo tributo se financió, a los comerciantes e industriales
con actividades en Colombia, por medio de la reducción del pago de la sobretasa
a las importaciones, del 13 al 10%, con la disminución del impuesto a la renta,
del 20 al 12% y del valor de los aranceles. Es decir, se redujo el valor de los
impuestos directos, también denominados impuestos progresivos, que gravan a
un sector específico de la población, en este caso a los comerciantes, industriales
y propietarios.
Con la Reforma Laboral principalmente se disminuyó el costo de la fuerza de

trabajo, lo cual se puede argumentar por los siguientes hechos:
Con la reglamentación y funcionamiento de las agencias de empleo temporal

y la conformación de contratos a término fijo menores a un año, se redujeron
los costos laborales y se garantizó el movimiento, rotación y reemplazo de los
trabajadores.
165
COLPRENSA. Ilegal, huelga en Telecom. En: La Patria, Bogotá, 15, noviembre, 1990. Pág. 1A; COLPRENSA.
No habrá más tolerancia con huelguistas de Telecom. En: La Patria, Bogotá, 16, noviembre, 1990: p. 1A

169
Con la declaración de unidad empresa, sólo después de 10 años de actividades
administrativas, operativas o comerciales entre una rama de producción, planta
o fábrica con la unidad principal, se creó la posibilidad de subcontratación entre
la unidad principal con las subsidiarias a un menor costo; como sucede hoy en
día, por ejemplo, con las cooperativas asociativas de trabajo.
La norma que permite trabajar a niños de 12 años en adelante y, principalmente, a

jóvenes, ha contribuido en la conformación de una fuerza de trabajo no calificada
y, a su vez, de bajo costo.
Finalmente la eliminación de la retroactividad de las cesantías y la eliminación de

horas extras por trabajo nocturno y festivo, redujo los gastos de los empleadores
y los ingresos de los trabajadores.
Con la reforma a la salud y a la seguridad social, se orientó la prestación de

servicios de salud y de pensiones, ya no a través de una entidad pública como
el Seguro Social, como sucedía en el antiguo sistema, sino que ahora se orienta
por medio de una red de entidades públicas y privadas, regidas por criterios
de rentabilidad y eficiencia económica. Con lo cual no prevaleció el criterio
de protección de los derechos a la salud y a la pensión, enunciados por la
Constitución Política, sino que se promovió la paulatina privatización de los
servicios de seguridad social en Colombia.
A través de la reforma a la seguridad social, especialmente con la creación

del régimen de capitalización individual, se aumentaron los requerimientos
para pensionarse. Así, se prolongó en dos años la edad tanto para hombres
como para mujeres, y en 150 las semanas de cotización para poder adquirir
la pensión. De igual manera, a través de la reforma del sistema de salud, se
aumentó el monto de cotización del 7 al 12% del salario base cotizado. Con
ello, se creó un sistema de seguridad social operado y administrado tanto
por entidades públicas como privadas, que paulatinamente han comenzado
a convertir la relación entre ciudadano y Estado en una relación de cliente
y empresa.
En conclusión, por medio de las reformas económicas llevadas a cabo a principios

de la década de los noventa, se implementó un modelo de desarrollo económico
que ha generado una apropiación desigual de la riqueza producida socialmente.
Pero dicha apropiación se desarrolló de una manera legal, a través de los cambios
que se realizaron en la legislación económica, que fueron aprobados por el
Congreso de la República.
170 ��
Ahora, por medio del estudio del coeficiente de Gini y de los indicadores de
pobreza, se podrá demostrar que durante los años noventa se presentó una mayor
concentración de la riqueza, y que tanto los niveles de pobreza como la tasa de
desempleo y subempleo aumentaron.
El Coeficiente de Gini es un indicador que mide la desigualdad de ingresos. Varía

entre 0, situación en la que los ingresos se distribuyen de forma completamente
igualitaria, y en la que a cada persona de una población le corresponde la misma
porción del ingreso, y 1, cuando todos los ingresos del país se concentran en los
más ricos.
Gráfica No. 10
Coeficiente de concentración de Gini
Fuente: PNUD; CEPAL; DNP. (2005) Hacia una Colombia equitativa e incluyente: objetivos de desarrollo
del milenio 2005. Colombia. p. 21.
En los años sesenta Colombia tuvo una de las peores distribuciones de

ingreso del mundo, pero a partir de la década del setenta y finales de los años
ochenta se generaron progresos distributivos. Este resultado fue atribuido
a la generación de empleos no calificados en el sector manufacturero y a la
disminución de la desigualdad entre grupos educativos, de la brecha salarial
entre trabajadores calificados y no calificados. En la década de los noventa
la concentración del ingreso se incrementó en forma acelerada. En 1994,
mientras el 20% más pobre percibía el 2,9% del ingreso nacional, el 20%
más rico concentraba el 62,3% del total de ingresos. El empeoramiento en la
distribución del ingreso estuvo asociado, según reconocidos economistas del
país, con el proceso de apertura económica; con factores exógenos como la
caída del precio del café; la devaluación y la combinación de factores como

171
el desempleo; una moneda revaluada; bajo crecimiento en la agricultura y en
la industria manufacturera.166
Cuadro No. 18
Proporción del ingreso en los quintiles más pobre y rico. 1991–2005
Año 20% más pobre 20% más rico
1991 3.2 61.3

1992 3.0 62.1
1993 2.9 61.8
1994 2.9 62.3
1995 3.0 62.6
1996 2.5 62.9
1997 2.3 63.4
1998 2.2 64.0
1999 1.6 65.4
2000 2.5 62.3
2001 2.7 62.0
2002 2.5 63.6
2003 3.0 60.3
2004 2.9 62.5
2005 2.9 61.7
Fuente: DNP – MERPD 1991 – 2000. Encuesta nacional de hogares; 2001 – 2005. Encuesta continua
de hogares. En: PNUD; CEPAL; g
166
COLPRENSA. Gobierno garantiza servicio telefónico. En: La Patria, Bogotá, 25, febrero, 1993. p. 1A, C.
6A; COLPRENSA. Por terrorismo, sindicalistas de Telecom seguirán en la cárcel. En: La Patria, Bogotá,
04, agosto, 1993. p. 1A; COLPRENSA. Sindicalistas de Telecom pasan a la justicia ordinaria. En: La Patria,
Bogotá, 20, octubre, 1993. Pág. 3A.; GUILHODES. Pierre. Movimientos sociales en los años ochenta y
noventa. En: La Nueva Historia de Colombia. (1997) Bogotá. Planeta Colombiana Editorial S.A. Tomo VIII.
p.185.
172 ��
Gráfica No. 11
Proporción del ingreso en los quintiles más pobre y rico. 1991–2000
Fuente: PNUD; CEPAL; DNP. (2005) Hacia una Colombia equitativa e incluyente: objetivos
de desarrollo del milenio 2005. Colombia. p. 21.
Por otro lado, la pobreza vista como carencia de al menos una necesidad básica
(NBI) se redujo en Colombia de manera significativa en las últimas tres décadas,
en especial por los avances en los procesos de urbanización, mejoramiento en las
condiciones de la vivienda, en la construcción e infraestructura, la disminución del
tamaño de los hogares y la expansión del sistema educativo. Aunque la reducción
de las necesidades básicas cada vez es menor, y se revelan mayores dificultades
para alcanzar a la población que posee mayores carencias.167
Gráfica No.12
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). 1993 – 2003
de desarrollo del milenio 2005. Colombia. Pág. 17.
167
PNUD; CEPAL; DNP. (2005) Hacia una Colombia equitativa e incluyente: objetivos de desarrollo del milenio 2005.
Colombia.. p. 20.

173
Por el contrario, la pobreza medida por los ingresos, a través de la línea de la
pobreza, no ha tenido un buen desempeño. Elevadas tasas de desempleo han
incidido sobre los niveles de pobreza, ya que impiden a la familia obtener ingresos
para el acceso a bienes y servicios indispensables, que le permitirían llevar una
vida digna. De igual forma, incide el crecimiento de los precios (frente al de los
ingresos), que repercute sobre la posibilidad de adquirir la canasta de bienes y
servicios,168 y finalmente el valor de los salarios, dado que su aumento no fue
mayor al de la inflación. A comienzos de los noventa, el 53,8% de la población
era considerada pobre por ingresos, y en 2004 esta cifra fue del 52,6%. También
se presentaron aumentos en la tasa de desempleo y en la tasa de subempleo.
Gráfica No. 13
Pobreza y pobreza extrema nacional. 1991–2000
de desarrollo del milenio 2005. Colombia. Pág. 19.
Gráfica No. 14
Tasa de desempleo y subempleo. 1991–2000
Fuente: CORREDOR MARTÍNEZ, Consuelo. El problema del desarrollo. En: RESTREPO, Darío I.
(compilador). (2003) La falacia neoliberal, crítica y alternativas. Bogotá: Editorial Universidad Nacional
de Colombia. p. 77.
168
PNUD; CEPAL; DNP. (2005) Hacia una Colombia equitativa e incluyente: objetivos de desarrollo del milenio 2005.
Colombia. p. 17.
174 ��
De esta manera, a pesar de presentarse una mejoría en las necesidades básicas
insatisfechas, la situación de pobreza continuó siendo grave, puesto que se
encontraba por encima del cincuenta por ciento, lo que significa que más de la
mitad de la población colombiana era pobre con respecto a sus ingresos. Esto se
agravó por el aumento tanto del desempleo como del subempleo, al igual que
por el proceso de concentración de la riqueza. En este sentido, la aplicación del
nuevo modelo económico estuvo relacionada con una distribución de la riqueza
producida socialmente, que ha permitido la concentración de los ingresos en el
quintil más rico del país. Además, este sistema económico puede ser rentable y
eficiente, así se presenten situaciones complejas de pobreza y desempleo.
La reproducción de las relaciones sociales

En el apartado 5 sobre relaciones de poder se realizaron dos cuestionamientos
¿Qué significa que el Gobierno colombiano aplique medidas de Estado de sitio
y actúe bajo el principio de mano dura? ¿Por qué el Gobierno acusó de terroristas
a miembros de un sindicato de servicios públicos, y por qué éstos comenzaron
a ser juzgados por la jurisdicción de orden público y no por la jurisdicción
ordinaria?
Para responder estas preguntas, primero será necesario recordar que antes de
la Constitución Política de 1991 los Estados de excepción, relacionados con
alteraciones del orden público, se denominaban Estados de sitio y, posteriormente,
se les designó como Estados de conmoción interior.
La Constitución Política de Colombia en 1991 definió tres figuras de Estado de

excepción: la primera relacionada con situaciones de emergencia causadas por
fuerzas externas, denominada Estado de Guerra Exterior; la segunda, referente a
situaciones perturbadoras del orden público ocasionadas por problemas internos,
nombrada Estado de Conmoción Interior; y la tercera, relacionada con crisis
económicas, denominada Estado de Emergencia Económica.
El artículo 213 de la carta establece la declaración del Estado de Conmoción

Interior:
Art. 213. En caso de grave perturbación del orden público que atente
de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,

175
podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o en
parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por
dos periodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y
favorable del Senado de la República.
Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente

necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos.
Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción Interior y dejarán de regir tan
pronto como se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá
prorrogar su vigencia hasta por noventa días más.
En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia
penal militar.169
Por medio del artículo 214 de la Constitución Política, se le permitió al Presidente

de la República, con la firma de todos sus ministros, expedir decretos legislativos
relacionados con la situación que determinó la declaratoria del Estado de
excepción, sin trámite por el Congreso de la República, como también ocurría
en la anterior Carta constitucional.
El Estado de Excepción: un fenómeno de larga duración

El presidente César Gaviria Trujillo (1990-1994) inició su gobierno bajo un Estado
de sitio declarado en mayo de 1984, a través del decreto 1038 que tuvo una
duración de 7 años hasta el mes de julio de 1991. Al finalizar este prolongado
Estado de sitio, pudo entrar en vigencia el Estado social de derecho definido
por la Constitución Política de Colombia en 1991. Pero su duración fue de sólo
un año, puesto que el 10 de julio de 1992 el Presidente de la República expidió
el decreto 1155 por medio del cual declaró el Estado de conmoción interior, un
nuevo término consagrado en la Constitución Política que reemplazó al Estado
de sitio y que definió una situación excepcional de perturbación del orden
público al interior del país. Posteriormente, el 8 de noviembre de 1992 se declaró
nuevamente el Estado de conmoción interior, por medio del decreto 1793 que fue
prorrogado en dos ocasiones durante el año 1993 por periodos de 90 días, a través
de los decretos 261 y 829 de 1993, de conformidad con el límite contemplado en
la Carta Constitucional.
169
Ibid. p. 18.
176 ��
A pesar de que Colombia ha sido considerada como una de las democracias
más antiguas y estables de América Latina, esta democracia en un periodo de 42
años, comprendidos entre 1952 y 1994, estuvo 35 años en estado de excepción.170
Durante los diez años comprendidos entre 1984 y 1994 rigió, en nueve de ellos,
el Estado de sitio o el Estado de conmoción interior.
Por medio de la declaración del Estado de sitio se expidieron nuevos decretos

de orden público que paulatinamente aumentaron las penas, tipificaron nuevos
delitos, crearon circunstancias de agravación, otorgaron mayores atribuciones
judiciales a las Fuerzas Militares, especialmente con la ampliación de las
facultades de la policía judicial, simplificaron procedimientos judiciales y crearon
nuevos mecanismos para efectuar allanamientos y capturas sin orden judicial.
Posteriormente, los decretos expedidos por el gobierno de César Gaviria, a través
del Estado de Conmoción interior, prohibieron a los alcaldes y gobernadores
contactar o comunicarse con cualquier grupo insurgente; restringieron a los
periodistas y a los medios de comunicación el cubrimiento de actividades
relacionadas con grupos alzados en armas, y prohibieron la transmisión de sus
comunicados; contemplaron el congelamiento de las cuentas bancarias de las
víctimas de secuestro para evitar la negociación de los rescates; concedieron
nuevas facultades investigativas a las fuerzas militares y ampliaron las facultades
de la jurisdicción de orden público para enfrentar el terrorismo, la rebelión y el
narcotráfico.
Durante este periodo presidencial se expidió el Estatuto de Defensa de la Justicia,

por medio de los decretos 2790 de 1990 y 99 de 1991, dentro de las facultades del
Estado de sitio declarado en 1984 a través del decreto 1038. Por medio de este
estatuto se organizó en una sola jurisdicción a los jueces de orden público y a
los jueces especializados; además, creó un procedimiento especial para instruir
y fallar los delitos correspondientes al narcotráfico, rebelión y terrorismo. La
normatividad que lo integró estuvo comprendida en diez capítulos, los cuales se
referían a su competencia, a la Policía Judicial de orden público, a la indagación
preliminar, al sumario, al juicio, a las normas comunes a la investigación y al
juicio.
Se estableció la facultad de practicar allanamientos e interceptar comunicaciones

sin previa orden judicial. Las unidades de Investigación de la Policía Judicial
de orden público tenían la facultad de inspeccionar minuciosamente el lugar
170
Ibíd. p.p. 90 - 91.vv.

177
de los acontecimientos, realizar y practicar pruebas técnicas, recibir testimonios
y practicar allanamientos, e interceptar líneas telefónicas sin requisito alguno,
cuando las necesidades así lo indicaran; o en caso contrario deberían proceder
con la autorización de un juez. Además, la Policía Judicial adquirió una especial
libertad probatoria, pues podía ordenar y practicar cualquier medio de prueba
en las etapas de indagación preliminar, del sumario, y con algunas limitaciones
en el juicio, desplazando prácticamente a los jueces de esta labor.
Se crearon Unidades Investigativas de Orden Público en el Ejército, la Fuerza

Aérea y la Armada, que ejercían funciones de policía judicial en relación con
civiles. Según la Comisión Andina de Juristas
[…] de ordinario las investigaciones ante la jurisdicción de orden público
son iniciadas por los organismos de seguridad. Mediante el decreto 1820
de 1992, dictado por el gobierno al amparo del Estado de conmoción
interior, se le atribuyó a las Fuerzas Militares funciones de policía judicial,
aunque tal atribución está prohibida por la Constitución. Esta autorización
dio lugar a la creación de Fiscalías Delegadas para las Fuerzas Militares
aunque el Congreso se negó a convertir esta atribución en una facultad
permanente y las fiscalías delegadas ya no tienen base legal, éstas han
continuado funcionando -por medio de decreto de excepción-. En vez de
prevenir violaciones a los derechos humanos, estas fiscalías delegadas
han terminado muchas veces legalizando a posteriori la acción de los
militares.171
La solicitud de las pruebas por parte del sindicado, o de su defensor, en la etapa

del sumario, podía ser negada por el juez, lo que imposibilitaba controvertir
pruebas antes de la etapa del juicio. Las decisiones o pruebas del sumario tenían
reserva legal hasta el auto de cierre de la investigación. La identidad de los jueces
y de los agentes de la Policía Nacional era reservada, es decir se ocultaba su
identidad, con lo cual las providencias y conceptos se agregaban al expediente por
medio de copia autenticada, en la que no aparecía la firma de los funcionarios. A
criterio del juez, la indagatoria, los contrainterrogatorios, la práctica de pruebas
y cualquier petición o diligencia, se podía realizar por escrito o a través de
cualquier medio que protegiera la identidad de los funcionarios. Los testigos
podían suscribir sus declaraciones colocando en el documento correspondiente
solamente su huella digital.
171
GALLÓN GIRALDO, Gustavo; MANITZAS, Elena; Uprimmy, Rodrigo. Los retos de los noventa. Pág. 10;
HUMAN RIGHTS WATCH; AMERICAS WATCH. Estado de guerra: violencia política y contrainsurgencia en
Colombia. Bogotá. Tercer Mundo Editores. 2004. p. 20.
178 ��
Con respecto al hábeas corpus,172 éste era competencia exclusiva de los magistrados
del tribunal de orden público. En 1988 el decreto 182 restringió el ejercicio de
hábeas corpus y, posteriormente, el estatuto de defensa de la justicia limitó en
mayor medida este recurso. Antes del decreto 182 de 1988 conocían del hábeas
corpus los juzgados penales municipales y los despachos de menor jerarquía,
ubicados en todos los municipios del país. Con este decreto se radicó esta función
en los jueces superiores y en los despachos penales de mayor jerarquía, que se
localizan especialmente en las cabeceras de departamento. Con el Estatuto para
la Defensa de la Justicia se limitó su uso para los delitos de narcotráfico, rebelión
y terrorismo, puesto que su competencia se asignó exclusivamente al Tribunal
Superior de Orden Público con sede en Bogotá.
Finalmente, prohibió comunicar, informar o transmitir mensajes que identificaran

en cualquier forma a los intervinientes en los procesos de que trataba el Estatuto de
Defensa de la Justicia. Este Estatuto también fue conocido como la justicia sin rostro.
En términos generales, el Estatuto de Defensa de la Justicia restringía el debido

proceso, porque la defensa no tenía acceso al expediente hasta la etapa del
juicio, puesto que al existir testigos secretos, el sindicado no podía controvertir
pruebas o cuestionar la credibilidad del testigo. Además, la solicitud de la libertad
condicional era restringida, al igual que la posibilidad de obtener un hábeas
corpus, y se limitaban libertades ciudadanas con la práctica de allanamientos e
interceptación de comunicaciones sin previa orden judicial.
En este sentido, la aplicación de medidas de Estado de sitio al paro cívico nacional

programado por las centrales obreras de Colombia, para el 14 de noviembre de
1990, la política de mano dura promovida por el Presidente de la República y la
definición de terroristas, realizada a miembros del sindicato de Telecom, luego
de una protesta llevada a cabo el 4 de marzo de 1992 por la privatización de la
empresa estatal de comunicaciones, significó en primer lugar, la continuación
de una política de manejo del orden público por medio de la coacción física que
se implementó en el país durante toda la segunda mitad del siglo XX, y que se
desarrolló frente a los movimientos cívicos y sociales, entre ellos el movimiento
laboral y los partidos políticos no tradicionales. En segundo lugar, significó un
creciente proceso de criminalización de los derechos sociales, por medio de lo
cual se comenzó a considerar como conductas delictivas los legítimos derechos
civiles –como el derecho de asociación o el derecho a la huelga-.
172
COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS SECCIONAL COLOMBIA. (1994) Entre el dicho y el hecho: panorama de
derechos humanos y derecho humanitario en Colombia 1994. Bogotá. p.p. 31 32.

179
La amplia definición de terrorismo incluida en la Jurisdicción Especial de Orden
Público y, posteriormente, en el Estatuto de Defensa de la Justicia, permitió que
delitos considerados como políticos, o acciones realizadas dentro de una huelga
o protesta social, pudieran ser juzgados como terrorismo, puesto que había
ambigüedad en la definición:
Art. 1. – Terrorismo. Mientras subsista turbado el orden público y en Estado
de sitio todo el territorio nacional, el que provoque o mantenga en estado
de zozobra o terror a la población o a un sector de ella, mediante actos que
pongan en peligro la vida, la integridad física o la libertad de las personas
o las edificaciones o medios de comunicación, transporte, procesamiento,
o conducción de fluidos o fuerzas motrices valiéndose de medios capaces
de causar estragos, incurrirá en prisión de diez a veinte años y multa de
diez a cien salarios mínimos mensuales, sin perjuicio de la pena que le
corresponda por demás delitos que se ocasionen con este hecho.173
En este sentido, la aplicación del delito de terrorismo por acciones desarrolladas

en una protesta social, se puede configurar en una limitación de los derechos de
participación política y de los derechos a la protesta social propios de un Estado de
derecho y de un Estado social de derecho, puesto que se juzgarían a personas que
reivindican sus derechos políticos, económicos o sociales, como terroristas.
Además, en estos casos la jurisdicción especial de orden público sería la encargada

de asumir el juicio y no la jurisdicción ordinaria, dado que la jurisdicción de
orden público tenía la competencia de conocer los delitos contra la existencia y
seguridad del Estado, de narcotráfico, terrorismo, rebelión y sedición.
En la jurisdicción de orden público vigente en el Estatuto de Defensa de la Justicia,

se ampliaban las penas, se tenían normas procesales más severas y se limitaban
las posibilidades de defensa, puesto que sólo existía el Tribunal Superior de
Orden Público, como instancia para apelar las decisiones y se restringía el acceso
tanto al expediente como a las pruebas. También, en esta jurisdicción la Policía
173
Según la Defensoría del Pueblo, el hábeas corpus es un mecanismo de protección del derecho a la libertad
que se puede invocar cuando una persona considera que es víctima de una privación ilegal de la libertad o
de una prolongación ilegal de la privación de su libertad. Este recurso puede interponerlo el detenido, su
abogado, sus familiares o cualquier persona a nombre del detenido. Todo individuo privado de la libertad
tiene derecho a conocer los motivos de su detención, recibir información inmediata sobre los cargos
formulados en su contra, ser llevado sin demora ante un juez, conocer todas sus garantías, y solicitar al
juez que decida si la detención o el arresto fue realizado legal o ilegalmente. Si no existen razones legales
para la detención, el juez debe ordenar inmediatamente la libertad personal.
180 ��
Judicial tenía mayores libertades, relacionadas con la práctica de allanamientos e
interceptación de comunicaciones sin previa orden judicial. Se limitaba, además,
la posibilidad de controvertir pruebas por la existencia de testigos secretos, o de
solicitar un hábeas corpus, al igual que la libertad condicional.
En este sentido, el análisis de los casos del paro cívico nacional del 14 de noviembre
de 1990, y la definición de terroristas a miembros del sindicato de Telecom en
1992, demuestra que los Estados de excepción y los decretos de orden público,
no sólo se utilizaron para casos de narcotráfico, subversión o terrorismo, sino
también para controlar las protestas sociales.
En Colombia se ha pretendido normalizar el Estado de excepción, en primer lugar,

por medio de su prolongación en el tiempo y, en segundo lugar, convirtiendo la
normatividad de excepción en legislación ordinaria o permanente, por medio
de la promulgación de una ley del Congreso de la República, contrario a su
espíritu transitorio original. En 1961 se expidió la Ley 141 por medio de la cual
se incorporaron a la legislación permanente los decretos legislativos expedidos
desde 1948, y en 1968 se expidió la Ley 48 por medio de la cual se normalizó lo
esencial de la legislación de excepción expedida en los años sesenta.
Posteriormente, entre 1984 y 1991 se dictaron 237 decretos de Estado de excepción

de los cuales 45 fueron convertidos en legislación permanente, por medio de la
Comisión Especial Legislativa, creada por la Asamblea Nacional Constituyente, y
que funcionó durante el segundo semestre de 1991, mientras se elegía un nuevo
Congreso de la República.174
Después de 1991 varias leyes aprobadas por el Congreso de la República incorporaron

en su texto normas de excepción. Entre ellas, la Ley 15 de 1992 incorporó las normas
del decreto 1156 de 1992; la Ley 81 de 1993 introdujo varias normas de los decretos
sobre justicia regional, anteriormente conocida como Jurisdicción Especial de
Orden Público; y la Ley 104 de 1993 convirtió en permanente todas las normas
sobre reinserción de subversivos dictadas en 1992.
La violencia política: otro fenómeno de larga duración

Con respecto a la violencia política, durante la primera mitad de la década de los
noventa, Colombia registró la tasa de homicidios más alta del mundo. Entre 1988
174
LEGIS. Estatuto para la Defensa de la Democracia. En: Revista Legislación Económica. Bogotá, Colombia.
Tomo 72, número 849. Primer semestre de 1988. p. 158.

181
y 1995 el promedio de homicidios fue de 76 por cada cien mil habitantes. Los años
que tuvieron mayor número de víctimas por la violencia política fueron 1988 y
1992, con 3.221 y 2.874 víctimas respectivamente. En estos mismos años, cuando
se contabilizaron los muertos en combates, la cifra aumentó a 4.304 y 4.47617543.
Entre enero de 1980 y junio de 1993 se presentaron más de 230 mil víctimas de la
violencia17644. Los departamentos más afectados por la violencia política fueron
Antioquia, Santander, Cesar y Meta.
En 1994, diariamente más de 10 personas eran víctimas de violación de los

derechos humanos, de violencia política, o de violencia contra marginados,
conocida comúnmente como limpieza social. También se presentó el fenómeno
de la desaparición forzada, que en 1988 registraba 210 víctimas y en 1990 217.
Según Human Right Wath, en 1993 Colombia ocupaba el tercer lugar en el mundo
con respecto a las desapariciones.177
Cuadro. No 19
Evolución de derechos humanos en Colombia. Violencia política 1988– 1994
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Homicidios políticos 2.738 1.978 2.007 1.829 2.178 2.190 1.668

Homicidios contra
273 364 267 389 505 161 277
marginados
Desaparecidos 210 137 217 180 191 144 147
Total víctimas 3.221 2.479 2.491 2.398 2.874 2.495 2.092
175
Los decretos convertidos en legislación permanente fueron: 3664 de 1986, 3667 de 1986, 423 de 1987, 1198
de 1987, 1199 de 1987 1631 de 1987, 180 de 1988, 262 de 1988,474 de 1988, 1314 de 1988, 2490 de 1988, 813
de 1989, 814 de 1989, 815 de 1989,1194 de 1989, 1856 de 1989, 1857 de 1989, 1858 de 1989, 1895 de 1989, 1896
de 1989 2390 de 1989, 042 de 1990, 494 de 1990, 566 de 1990, 1146 de 19901686 de 1990, 1813 de 1990, 2047
de 1990, 2187 de 1990, 2372 de 1990, 2760 de 1990, 2790 de 1990, 2894 de 1990, 3030 de 1990, 099 de 1991,
303 de 1991, 390 de 1991, 1071 de 1991, 1303 de 1991, 1416 de 1991, 1676 de 1991. A través de los siguientes
decretos: 2253, 2254, 2265, 2266, 2267, 2268, 2269, 2270, 2271, 2272 todos de 1991. GARCIA VILLEGAS,
Mauricio. Constitucionalismo Perverso. Normalidad y anormalidad constitucional en Colombia: 1957–
1997. En: SOUSA SANTOS, Boaventura de. (2001) El caleidoscopio de las justicias en Colombia. Bogotá: Siglo
del Hombre Editores. p. 335.
176
derechos humanos y derecho humanitario en Colombia 1994. Bogotá; Comisión Colombiana de Juristas. (1996)
Colombia, derechos humanos y derecho humanitario 1995. Bogotá: Opciones Gráficas Editores.
177
CINEP. Revista Cien Días. Volumen 6, Número 24. Octubre / diciembre de 1993. p. 12.
182 ��
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Muertos en combates 1.083 732 1.229 1.364 1.602 1.097 1.009

Gran total 4.304 3.211 3.720 3.762 4.476 3.592 3.101
Fuente: Comisión Colombiana de Juristas. Colombia, derechos humanos y derecho humanitario 1995.
Bogotá: Opciones Gráficas Editores. 1996. p. 3.
Gráfica No. 15
Violencia Política 1988 – 1994
Fuente: Comisión Colombiana de Juristas. (1996) Colombia, derechos humanos y derecho humanitario
1995. Bogotá: Opciones Gráficas Editores. p. 3.
Los grupos paramilitares, las organizaciones guerrilleras y agentes de seguridad

del Estado, se convirtieron en los principales actores de violencia política. Su
participación, de acuerdo con los datos de asesinatos políticos o presumiblemente
políticos, cuyos autores fueron identificados, varió durante los años 1993–
1995.
Cuadro No. 20
Actores de la violencia política
Agentes de estado Paramilitares Guerrillas

Año
(%) (%) (%)
1993 54 18 28
1994 33 35 32

183
Agentes de estado Paramilitares Guerrillas
Año
(%) (%) (%)
1995 16 46 38
1995. Bogotá: Opciones Gráficas Editores. Págs. 5 6.
Gráfica No. 16
Actores de la violencia política 1993 – 1995
1995. Bogotá: Opciones Gráficas Editores. Pág.4
La participación de los agentes de seguridad del Estado en ejecuciones extrajudiciales,

desapariciones forzadas, torturas y detenciones arbitrarias disminuyó, pero aumentó
la participación de los grupos paramilitares en estas acciones, lo que convirtió a los
paramilitares en importantes actores de violencia política.
En Colombia ha existido una relación entre miembros de las Fuerzas Militares

y grupos paramilitares, lo que ha incidido en la magnitud de la violencia
presentada. Las organizaciones de derechos humanos denunciaron que el Estado
colombiano no controló ni sancionó de una manera eficaz las acciones de los
grupos paramilitares, y en algunas regiones del país con una alta presencia militar,
como el Urabá antioqueño y el Cauca, se registró simultáneamente la actividad
de grupos paramilitares y de las Fuerzas Militares.
Los paramilitares han actuado en diferentes regiones del país como Santander,
Urabá antioqueño, Cauca y el sur del Cesar, siguiendo procedimientos táctico-
184 ��
militares similares, puesto que en general conformaron grupos de 30 hombres
fuertemente armados, movilizados en camionetas, tomaron poblaciones,
reunieron a sus habitantes y seleccionaron a algunos de ellos para ejecutarlos; lo
que confirma un patrón de formación, instrucción, procedimientos y objetivos
realizados por los diferentes grupos paramilitares del país.
Las guerrillas, principalmente las FARC y el ELN, aumentaron también sus

acciones relacionadas con la violencia, específicamente violaciones al derecho
internacional humanitario, y cometieron homicidios, ataques a oleoductos,
utilizaron minas antipersonales, realizaron secuestros, extorsiones, retenes y
quemaron automotores.
Con respecto a la violencia política y la violación de derechos humanos, ha existido

una alta impunidad en Colombia. Según datos del Departamento Nacional de
Planeación, el 97% de los homicidios cometidos entre enero de 1990 y julio de
1993 permanecían en la impunidad.178 La impunidad en Colombia ha sido un
fenómeno tradicional que no sólo ha afectado la violencia política, puesto que en
1982 sólo “el 4.5% de las denuncias de hurto producían llamamiento a juicio y
el 2.6% eran llevadas a sentencia, con lo cual el 95% de las denuncias quedaban
en la impunidad”.179
Esta violencia política continuó afectando especialmente a miembros de

organizaciones campesinas, de organizaciones de trabajadores y de partidos
políticos, como lo demuestran, por ejemplo, las cifras de víctimas de la violencia
política entre enero y septiembre de 1994, las cuales señalan que “el sector más
afectado por la violencia política fue el de los campesinos (332 víctimas: 305
asesinados y 27 desaparecidos). Otro sector gravemente afectado fue el de los
obreros (182 asesinados y 4 desaparecidos). En este periodo fueron asesinados
65 militantes de partidos políticos (23 pertenecían al Partido Liberal, 17 a la
Unión Patriótica, 10 al M19, 8 al Partido Conservador y 7 a Esperanza, Paz y
Libertad)”.180
Según la Central Unitaria de Trabajadores, el sindicato mayoritario del país, más

de 1.500 trabajadores afiliados a esta organización fueron asesinados entre 1986 y
178
HUMAN RIGHTS WATCH; AMERICAS WATCH. (2004) Estado de guerra: violencia política y contrainsurgencia
en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo Editores. p. 16.
179
Citado por COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS SECCIONAL COLOMBIA. (1994) Entre el dicho y el hecho:
panorama de derechos humanos y derecho humanitario en Colombia 1994. Bogotá. (EDITORIAL) p. 27..
180
ROJAS, Carlos Eduardo. (1996) La violencia llamada limpieza social. Bogotá. CINEP. (PÁGS)

185
1994. Otros fueron torturados y amenazados, lo que conllevó a un desplazamiento
de sus sitios de trabajo.
El partido político Unión Patriótica, constituido en 1985 como resultado de los

acuerdos de paz realizados por el gobierno del presidente Belisario Betancur
(1982-1986) con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), había
sufrido en 1993 el asesinato de dos candidatos a la presidencia de la república,
de siete congresistas, trece diputados, once alcaldes, 69 concejales y alrededor
de 1.300 dirigentes y militantes de base, lo que se configuró como el genocidio
político contra la unión patriótica.181 Esto significa que la guerra sucia continuaba
en la primera mitad de la década de los noventa.
Por otro lado, durante los años noventa continuaba presentándose la crisis de
legitimidad del sistema político, a pesar de la expedición de la nueva Constitución
Política. Según la investigación Elecciones parlamentarias 1994: el mercado político
y la lógica de la clientela, realizada por el académico Ricardo García Duarte,
el clientelismo y la abstención electoral eran dos características del sistema
político colombiano, puesto que las elecciones para el Congreso de 1991 y de
1994 “confirmaron un amplio dominio de las clientelas partidistas”, y en ellas
se presentó un alto nivel de abstención. “la abstención ha sido una característica
crónica del comportamiento político colombiano, casi nunca es menor al 50%
del potencial electoral”.182
Además, se restringió la participación política de los movimientos sociales,

principalmente del movimiento campesino, del movimiento laboral y de los
partidos políticos diferentes al Liberal y al Conservador, los cuales en ese
momento principalmente eran la Unión Patriótica y la Alianza Democrática M19,
surgidos de procesos de paz entre el Gobierno y las organizaciones guerrilleras.
Esta limitación de la participación política se realizó por medio del empleo del
Estado de excepción, de la violencia política y de la política de mano dura llevada
a cabo frente a las organizaciones que se opusieran a las reformas económicas,
implementadas con la apertura económica y al sistema político vigente, como
ocurrió en las protestas sociales de noviembre de 1990 y de marzo de 1992.
181
derechos humanos y derecho humanitario en Colombia 1994. Bogotá. (EDITORIAL). p. 11.
182
QUIROGA, Jahel. El genocidio contra la Unión Patriótica. En: COMITÉ PERMANENTE PARA LA DEFENSA
DE LOS DERECHOS HUMANOS. Derechos humanos en Colombia veinte años. Bogotá. Panamericana Formas
e Impresiones. 2004. p. 188.
186 ��
En este sentido, las relaciones de poder entre los sectores dominantes y los
sectores subalternos continuaban estando vigentes. Los dirigentes del partido
Liberal y Conservador todavía eran un factor de poder en el país; y por medio
de la práctica del clientelismo y del patrimonialismo, aseguraban sus grupos de
electores. Con ello mantenían el monopolio del aparato burocrático del Estado,
especialmente de los cargos públicos y de los recursos económicos oficiales.
Las Fuerzas Militares lograron adquirir una independencia en el control del orden
público, y con ello paulatinamente se fueron ampliando sus funciones, poderes y
recursos, por medio de la expedición del Estado de excepción, principalmente del
Estado de conmoción interior en los años noventa. Además, el Estatuto Orgánico
de Defensa de la Justicia amplió las funciones de la Policía Judicial, y mantuvo
una política de manejo coactivo o de mano dura de los conflictos sociales, en la
cual se propendía por unas Fuerzas Militares efectivas y fuertes. Esto hizo que
se configuraran como un factor real de poder.
Los gremios económicos, como representantes del sector privado y poseedores

de capital económico -dinero-, tuvieron un papel significativo en las reformas de
la apertura económica y en la orientación de la política de desarrollo. Entre ellos
sobresalieron la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), la Asociación
Nacional de Industriales (ANDI) y la Asociación Nacional de Instituciones
Financieras (ANIF). Recordemos que la política económica orientada por el
neoliberalismo pretende ampliar las funciones del sector privado en la economía,
y en tal sentido permite que se aumente su importancia como factor de poder.
Los dirigentes de los partidos políticos tradicionales, los altos mandos de las
Fuerzas Militares y los representantes de los gremios económicos continuaban
siendo el sector dominante del país.
Los dineros del narcotráfico y las acciones bélicas de los paramilitares, los
convertía en dos actores que pretendían configurarse como sectores dominantes
del país, y para ello crearon vínculos con políticos, empresarios y militares
durante los años noventa. Los vínculos entre el narcotráfico y sectores políticos
desataron una crisis institucional en el gobierno de Ernesto Samper (1994–1998),
principalmente por la infiltración de dineros ilícitos en su campaña presidencial.
Este caso fue conocido como El proceso 8000.
Los sectores subalternos, durante los primeros años de la década de los noventa,
continuaron siendo los miembros de los movimientos sociales, especialmente el
movimiento campesino que era víctima de la violencia en el campo, al igual que

187
el movimiento laboral que se oponía a las reformas de la apertura económica.
Dos partidos políticos, que tuvieron su origen en los procesos de paz entre el
Gobierno y las guerrillas, se configuraron como organizaciones de oposición,
ellos fueron la Unión Patriótica y la Alianza Democrática M19.
Pero las relaciones de poder entre los sectores dominantes y los sectores
subalternos no se solucionaron por los caminos democráticos, a través de una
participación política que permitiera llegar a acuerdos, sino por medio de la
violencia política y de la exclusión del otro que continuaba en los años noventa,
como ocurrió en los casos de homicidio de miembros de sindicatos, de campesinos
o de líderes políticos; y, en un caso extremo, el exterminio de un partido político,
aunque formalmente la Constitución Política hubiese definido a Colombia como
un Estado democrático, participativo y pluralista.
En este sentido, el cambio de modelo económico estuvo directamente relacionado

con las relaciones reales de poder imperantes en el país. Con ello no sólo se
establecieron los principios de la economía colombiana, sino también los del
Estado, a través de la implementación del modelo de pensamiento económico
neoliberal que se realizó por medio de procedimientos autoritarios, como la
exclusión del otro o la eliminación física del contrario.
188 ��

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5.

La apertura económica en Colombia

Colombia: el nuevo modelo económico

Posteriormente, en América Latina se identificó el neoliberalismo con las

En 1989 se produjo una reunión de análisis de las políticas neoliberales y de ajuste

2. Garantía de los derechos de propiedad privada.

3. Cambios en las prioridades del gasto público.

4. Reformas tributarias orientadas a buscar bases impositivas amplias.

5. Liberación financiera y tasas de interés determinadas por el mercado.

6. Búsqueda y mantenimiento de la estabilidad de precios y tipo de cambio

7. Liberación comercial (libre comercio)

8. Promoción de la inversión extranjera directa (IED).

9. Privatizaciones de empresas estatales.

10. Desregulación del Estado.

El neoliberalismo se implementó en Latinoamérica con el establecimiento

En este sentido, la política económica desarrollada en el Consenso de Washington

El exceso de la deuda externa generó diferentes manifestaciones en la economía,

En Colombia el nivel de la crisis y su duración no fue tan pronunciado como en

La aplicación de las políticas económicas del modelo neoliberal en Colombia se

En Colombia, entre 1986 y 1989 el gobierno Barco y los gremios económicos

La apertura económica en Colombia •������

Esto afirmaba el entonces presidente César Gaviria:

Con las actuales tasas de crecimiento tardaríamos un siglo en alcanzar

Hemos emprendido un esfuerzo de grandes dimensiones para modernizar

Se hizo una apertura de choque, reduciendo aranceles drásticamente para muchos

Dos componentes importantes del proceso de apertura fueron la modernización

Por medio de la modernización de la economía se implementó una tasa de cambio

Por otro lado, la política comercial se implementó por medio de la racionalización

Con respecto a la estructura y al comportamiento económico durante los años

La apertura económica en Colombia •������

Las políticas adoptadas durante estos años estuvieron orientadas a reducir

La reducción gradual de la protección se compensó con una tasa de cambio

El proceso de devaluación se aceleró a finales de los años ochenta debido a

La apertura económica se realizó en Colombia durante los primeros años de la

Tres componentes estructurales de la política económica fueron la apertura de

La política de inversión extranjera se consolidó durante la apertura y tuvo como

La apertura comercial comenzó con un programa de reducción de los controles

A partir de 1990 se realizó un desmonte acelerado de los controles a las importaciones,

En 1990, con el objetivo de controlar la inflación que se había acelerado debido

La apertura económica en Colombia •������

Debido a la acelerada liberación de importaciones y a la revaluación del peso,

El impacto de liberación comercial y de la revaluación influyó en la desaceleración

En la agricultura la desaceleración de las exportaciones afectó principalmente

Los sectores de la construcción y de servicios, especialmente los servicios

La apertura económica en Colombia •������

Es importante recordar que el sistema productivo del país, a principios de la

1985 % 1994* % 1985–1994 %

Café 45 24.2 2.4

Las exportaciones no tradicionales fueron las siguientes:

Maquinaria y equipo 74.5 115.3 152.5 155.3 27.7

Otros 20.9 48.9 32.7 40.7 24.8

La apertura económica en Colombia •������

De esta manera, la industria pesada, de bienes de capital, tampoco se constituyó

Orientación del Estado colombiano

Por otra parte, el Estado colombiano ha disminuido su intervención en la

El proceso de privatización en Colombia se incrementó en el gobierno de César

La apertura de espacios de participación para la actividad privada y el proceso de

En el sector productivo se privatizaron activos del sector industrial por medio de

La apertura económica en Colombia •������

La apertura económica en Colombia •��

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