Ap Servimontañita

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)
CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Número único de radicación: 18001-23-31-000-2019-00157-01

ACCIÓN POPULAR – FALLO
Actora: EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA MONTAÑITA
SERVIMONTAÑITA S.A. E.S.P.
TESIS: SE TRASGREDE EL DERECHO COLECTIVO AL PATRIMONIO

PÚBLICO EN LOS CASOS EN QUE LA ENTIDAD BANCARIA QUE
ADMINISTRA RECURSOS DEL ESTADO A TRAVÉS DEL CONTRATO DE
CUENTA CORRIENTE NO REALIZA LA DEVOLUCIÓN DEL DINERO
SUSTRAIDO IRREGULARMENTE PRODUCTO DE UNA
TRANSFERENCIA ELECTRÓNICA NO AUTORIZADA, EN LA QUE NO SE
DEMUESTRA NEGLIGENCIA POR PARTE DEL CUENTACORRENTISTA
RESPECTO DEL USO DE SUS CLAVES Y ACCESOS.
DERECHO COLECTIVO INCOVADO COMO VULNERADO:

PATRIMONIO PÚBLICO.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el BANCO
AGRARIO DE COLOMBIA S.A.1 contra la sentencia de 20 de enero
de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá2, que
amparó el derecho colectivo invocado.
I.- ANTECEDENTES
1 En adelante el Banco Agrario.

2
En adelante el Tribunal.
2

SERVIMONTAÑINA S.A. E.S.P.
I.1- La Demanda
La EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA MONTAÑITA
SERVIMONTAÑITA S.A. E.S.P.3, actuando a través de su
representante legal y en ejercicio de la acción popular prevista en el
artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de
5 de agosto de 19984, presentó demanda ante el Tribunal con el fin
de obtener la protección del derecho colectivo al patrimonio público
presuntamente vulnerado por el BANCO AGRARIO.
I.2. Hechos
Puso de manifiesto que es titular de una cuenta corriente en el
BANCO AGRARIO; y que el 27 de diciembre de 2018, terceros
extraños realizaron sin su consentimiento dos transacciones por las
sumas de $20.000.000 y $13.000.000 dirigidas a las cuentas de
ahorro núms. 442090150033 y 423020091067, cuyos titulares son
los señores MORISYEEN BLANCO SANTIAGO y MIGUEL
RICARDO RAMOS AVENDAÑO, respectivamente.
Señaló que el BANCO AGRARIO, siguiendo el protocolo de
seguridad, se comunicó con su Gerente y Tesorero para informales
de la situación, quienes, en respuesta, manifestaron que las
operaciones financieras no habían sido autorizadas ni tramitadas y,
3 En adelante SERVIMONTAÑITA
4
“Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
3

en consecuencia, solicitaron el bloqueo inmediato de las
transacciones, con la finalidad de salvaguardar los recursos públicos
existentes en su cuenta corriente.
Afirmó que ese mismo día, funcionarios del BANCO AGRARIO le
manifestaron que debido a la rápida actuación realizada se evitó la
sustracción total de los recursos públicos.
Manifestó que el 2 de enero de 2019 solicitó la devolución de las
sumas de dinero fraudulentamente transferidas a las cuentas de
ahorro núms. 442090150033 y 423020091067.
Indicó que el 21 de enero de 2019 el BANCO AGRARIO, a través de
respuesta a la PQR núm. 114857, determinó reintegrar la suma de
$30.838.000 quedando un saldo pendiente de $2.162.000.
Puso de presente que, debido a lo anterior, solicitó se le informaran
las razones por las cuales no se devolvió el saldo pendiente, sin que
la entidad demandada diera respuesta alguna.
Expuso que el 4 de abril de 2019 solicitó desbloquear sus cuentas,
permitir el ejercicio normal de transacciones y realizar el
procedimiento de habilitación transaccional y entrega de nuevas
claves para la utilización de la banca virtual de la entidad bancaria.

4

I.3. Pretensiones
En virtud de lo anterior, la actora solicitó:
“[…] Que se declare la responsabilidad del BANCO AGRARIO de

Colombia en la custodia y cuidados de seguridad necesarios en el
manejo de los recursos públicos de la EMPRESA DE SERVICIOS
PÚLBICOS DOMICILIARIOS SERVIMONTAÑITA S.A. E.S.P. Municipio de
La Montañita – Caquetá, circunstancia que permitió a terceros vulnerar
las condiciones de seguridad bancarias y sustraer de la cuenta “No.
37540000023-4 y No. 37540000012-7 en dos transacciones que
configuran la suma de VEINTE MILLONES ($20.000.000) Y TRECE
MILLONES ($13.000.000) M/cte ($33.000.000) HACIENDO HASTA EL
MOMENTO UNA DEVOLUCIÓN DE TREINTA MILLONES CIENTO TREINTA
Y OCHO MIL PESOS ($30.138.000).
Como consecuencia de lo anterior, el BANCO AGRARIO restituya el

dinero sustraído de sus arcas en la cantidad de DOS MILLONES CIENTO
SESENTA Y DOS MIL PESOS ($2.162.000); de los mismos, el
reconocimiento de todos los intereses corrientes y moratorios causados
desde el momento en que se sustrajo el dinero hasta que se haga
efectivo el reintegro del mismo […]”.
I.4. Defensa
El BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. señaló que revisado el
incidente con el área de tecnología, verificó que las transacciones
fraudulentas fueron realizadas con los logins yeisson1119 originador
perteneciente al señor YEINERSON ZAMBRANO PÉREZ y
sgerenteautorizador de la señora MARÍA YANETH SILVA
CABRERA desde la IP núm. 23.105.131.141; y que se enviaron
notificaciones al correo electrónico servimontañita@hotmail.com y al
celular núm. 3116950723 creados el 14 de agosto de 2018,
circunstancia de la cual se desprende que las transacciones no
consentidas obedecieron a la vulnerabilidad de la seguridad física y

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virtual de la demandante y no a una falta de protocolo o seguridad
bancaria de su parte.
Mencionó que una vez advirtió la transferencia ilícita efectuada el 27
de diciembre de 2018 por las sumas de $20.000.000 y $13.000.000
dirigidas a las cuentas de ahorro núms. 442090150033 y
423020091067, procedió a su bloqueo preventivo.
Indicó que de las transacciones fraudulentas realizadas recuperó la
suma de $30.838.000; y que no había lugar a devolver saldo
adicional alguno, conforme lo conceptuó su Gerencia de Asesoría
Jurídica en el escrito identificado con el radicado GAJN/AB-460 de 1o.
de septiembre de 2016, en el que se manifestó lo siguiente:
“[…] los clientes son los únicos responsables del manejo y

administración de las claves y demás mecanismos de autenticación
suministrados por el banco, y en tal virtud se obligan a
implementar los mecanismos de control idóneos para garantizar en
debida forma los deberes de confidencialidad y reserva de claves
para usar los servicios financieros habilitados por la entidad […]”.
Formuló las siguientes excepciones:
-. “inexistencia de agotamiento del requisito de
procedibilidad”: A su juicio, en el presente caso era necesario
agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación
prejudicial.

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-. “improcedencia de la acción popular para el caso en
concreto”: señaló que la actora no acreditó la amenaza o
vulneración de derecho colectivo alguno.
-. “ausencia de violación del derecho colectivo señalado”:
expuso que no trasgredió el derecho colectivo invocado, habida
cuenta que su oficina bancaria cuenta con las adecuaciones
necesarias para brindar un óptimo servicio sin que exista riesgo
alguno frente a sus usuarios.
-. “negación del pago del incentivo económico”: afirmó que no
había lugar al reconocimiento del incentivo económico a favor de la
actora, toda vez que las disposiciones que lo autorizaban fueron
derogadas.
I.5. Coadyuvancia
El DEFENSOR DEL PUEBLO REGIONAL CAQUETÁ, mediante
escrito de 13 de octubre de 2020, solicitó ser tenido como
coadyuvante de la parte actora, cuya calidad fue reconocida por el
Tribunal en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 14 de
octubre de 2020.
I.6. Pacto de cumplimiento

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La audiencia de pacto de cumplimiento, llevada a cabo el 14 de
octubre de 2020, se declaró fallida por ausencia de ánimo
conciliatorio de las partes.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal, en sentencia de 20 de enero de 2022, resolvió:
“[…] PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones

formuladas por el Banco Agrario de Colombia y, por consiguiente,
DECLARAR la responsabilidad del Banco Agrario de Colombia, en la
vulneración del derecho colectivo consagrado en el literal e) del
artículo 4 de la Ley 472 de 1998, conforme las consideraciones
expuestas.
SEGUNDO: ORDENAR como medida de protección al derecho

colectivo enunciado en el numeral anterior, la siguiente:
2.1 Se ordena al Banco Agrario de Colombia, que restituya en el

término máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación
de esta providencia a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios
de La Montañita S.A. E.S.P, la suma de dos millones doscientos
setenta y siete mil trescientos cincuenta y ocho pesos
($2.277.358), la cual devengará intereses moratorios a una tasa
equivalente al DTF una vez vencido el término de los 30 días que
se conceden para hacer efectivo el pago, hasta por diez meses
siguientes y luego se causará el interés moratorio a la tasa
comercial conforme el artículo 195 del CPACA.
2.2 Se ordena al Banco Agrario de Colombia, que transcurridos 40

días desde la notificación del fallo, rinda un informe a esta
Corporación sobre el cumplimiento de este.
TERCERO: Condenar en costas y agencias en derecho al Banco

Agrario de Colombia en favor de la parte demandante. Fijar las
agencias en derecho en el valor de un (1) salario mínimo legal
mensual vigente a la fecha de notificación de esta sentencia, suma
de dinero que cancelará el Banco Agrario de Colombia en favor de
la parte demandante.
CUARTO: ADVERTIR a las partes que la Corporación mantiene la

competencia permanente para verificar el cumplimiento del fallo
popular y tomar las medidas necesarias para su debida y oportuna
ejecución, por consiguiente, la orden judicial que aquí se impone
deberá cumplirse perentoriamente so pena de desacato en los
términos establecidos por el artículo 40 de la Ley 472 de 1998 […]”.

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Para el efecto, consideró que la entidad demandada trasgredió el
derecho colectivo al patrimonio público comoquiera que dentro del
proceso no se logró acreditar que las operaciones fraudulentas se
presentaron por culpa de los cuentacorrentistas o sus dependientes.
Sostuvo que la acción popular era procedente, toda vez que la parte
actora pretendía la defensa del derecho colectivo al patrimonio
público.
Expuso que de la revisión de los elementos probatorios allegados al
proceso se desprendía que, efectivamente, el 27 de diciembre de
2018 se efectuaron dos transacciones no consentidas por la actora
por las sumas de $20.000.000 y $13.000.000, respectivamente, con
destino a las cuentas de ahorro núms. 442090150033 y
423020091067, a través de los usuarios y la dirección IP indicadas
por la parte demandada.
Agregó que se demostró que el 28 de diciembre de 2018 la actora
presentó denuncia por acceso abusivo a un sistema informático
agravado por realizarse sobre redes o sistemas informáticos o de
comunicaciones estatales u oficiales del sector financiero.
Afirmó que se probó que las transferencias ilícitas se realizaron desde
la ciudad de Bogotá, que la entidad demandada reintegró la suma de

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$30.138.000; y que el 30 de abril de 2019, la actora solicitó el reintegro
del saldo restante de $2.162.000.
Sostuvo que de los elementos probatorios allegados al proceso se
demostró la afectación del derecho colectivo al patrimonio público, debido
a que el dinero retirado de las arcas de la demandante es de propiedad
del Estado.
Argumentó que el BANCO AGRARIO está facultado para celebrar
todas las operaciones autorizadas a los establecimientos de crédito,
tales como recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de
ahorros, por lo que al desarrollar funciones propias de un
establecimiento bancario, como lo es el contrato de cuenta corriente,
su régimen jurídico se integra por normas de derecho mercantil y
financiero.
Manifestó que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia5, los riesgos de pérdida por transacciones
electrónicas corren por cuenta de la entidad bancaria teniendo en
cuenta la naturaleza de la actividad y de los riesgos que involucra su
ejercicio y el funcionamiento de los servicios que ofrece, el interés
público que en ella existe, el profesionalismo exigido a la entidad y
el provecho que obtiene de sus operaciones.
5
Corte Suprema de Justicia. SC5176-2020. Radicación: 11001-31-03-028-2006-00466-01 del 18 de
diciembre de 2020. M.P Luis Alonso Rico Puerta.

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Indicó que por ello, quien debe asumir las consecuencias derivadas
de la materialización de esos riesgos y reparar los perjuicios
causados es la demandada y no los usuarios, que han confiado en la
seguridad que les ofrecen los establecimientos bancarios en la
custodia de sus dineros, cuya obligación es apenas la de mantener
en reserva sus claves de acceso al portal transaccional.
Expuso que para que el BANCO AGRARIO pueda exonerarse de
responsabilidad, debe demostrar que la situación fraudulenta ocurrió
por culpa del cuentahabiente o de alguno de sus dependientes, toda
vez que es la entidad financiera quien tiene el control del mecanismo
que le permite hacer seguimiento informático a las operaciones a
través de controles implantados en los softwares especializados con
los que cuenta, lo que no ocurrió, toda vez que fue la actora quien
acreditó haber actuado diligentemente frente a las transferencias
irregulares objeto de la acción.
Sostuvo que no había lugar a declarar probada la excepción de
“inexistencia de agotamiento del requisito de procedibilidad”, toda
vez que la conciliación extrajudicial no es exigible en acciones
populares.
Manifestó que la acción popular sí era procedente para el caso
concreto, por cuanto la actora buscaba proteger el derecho colectivo

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al patrimonio público frente a situaciones como es el fraude en el
sector financiero.
Expuso que, contrario a lo afirmado por la demandada, sí se
demostró la vulneración del derecho colectivo invocado, en tanto que
se probó que: i) las operaciones electrónicas realizadas el 27 de
diciembre de 2018, fueron efectuadas desde la ciudad de Bogotá; ii)
la llamada telefónica por parte de la entidad bancaria a la Gerente de
la demandante se realizó cuando las transferencias ya habían
cursado; iii) la actora demostró diligencia al solicitar el
congelamiento de sus cuentas e instaurando la denuncia
correspondiente; y iv) no se logró endilgar causal eximente de
responsabilidad por parte de la entidad financiera.
Por lo anterior, amparó el derecho colectivo al patrimonio público y
ordenó el reconocimiento de la suma de $2.044.124, correspondiente
al saldo pendiente de pagar por parte de la demandada de las
transferencias irregulares ocurridas el 27 de diciembre de 2018.
Afirmó que no había lugar al reconocimiento de intereses corrientes
ni moratorios a favor de la actora, pues la acción popular por regla
general no tiene naturaleza indemnizatoria.
Indicó que en caso de que la parte actora pretenda el reconocimiento
de intereses comerciales y moratorios, contaba con la acción

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jurisdiccional de protección al consumidor ante la Superintendencia
Financiera de Colombia y/o la acción contractual ordinaria, los cuales
eran los medios idóneos para tal fin.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN
El BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. solicitó revocar la
sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegar el amparo
deprecado.
Señaló que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, debían declararse
probadas la excepciones que formuló con la contestación de la
demanda.
Puso de presente que cumplió con sus obligaciones como entidad
bancaria, toda vez que de la revisión de los elementos probatorios
obrantes en el proceso se desprende que las transferencias
supuestamente no consentidas fueron realizadas desde logins
debidamente creados y autorizados por los representantes legales de
la demandante, por lo que el posible actuar fraudulento obedeció a
la vulnerabilidad de su seguridad física y virtual y no a una falta de
protocolo o de seguridad bancaria.
Insistió en que resulta aplicable al caso concreto el concepto jurídico
GAJN/AB-460 de 1o. de septiembre de 2016, expedido por la

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Gerencia de Asesoría Jurídica, que señala que “[…] los clientes son
los únicos responsables del manejo y administración de las claves y
demás mecanismos de autenticación suministrados por el banco, y
en tal virtud se obligan a implementar los mecanismos de control
idóneos para garantizar en debida forma los deberes de
confidencialidad y reserva de claves para usar los servicios
financieros habilitados por la entidad […]”.
Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de
la demanda respecto de las excepciones de i) inexistencia del
agotamiento del requisito de procedibilidad; ii) improcedencia de la
acción popular para el caso en concreto; iii) ausencia de violación del
derecho colectivo señalado; y iv) negación del pago del incentivo
económico.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Generalidades de la acción popular
La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política
y desarrollada por la Ley 472 tiene como finalidad la protección de
los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten
amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño
contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o
de los particulares. El objetivo de estas acciones es dotar a la

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comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo
para la protección de sus derechos.
Problema jurídico
Conforme se advirtió en precedencia, los hechos que dieron origen a
la presente acción son, en esencia, que de la cuenta corriente de
SERVIMONTAÑITA en el BANCO AGRARIO se realizaron dos
transferencias electrónicas, presuntamente fraudulentas, por parte
de terceros, por las sumas de $20.000.000 y $13.000.000 a las
cuentas de ahorro núms. 442090150033 y 423020091067 el día 27
de diciembre de 2018. La entidad financiera, en atención a su
protocolo de seguridad, se comunicó con la empresa de servicios
públicos en aras de informar la situación, ante lo cual aquella advirtió
sobre la ilicitud de los hechos y, por ende, solicitó el bloqueo de la
transacción.
Con fundamento en lo anterior, en escrito de 2 de enero de 2019
SERVIMONTAÑITA le solicitó al BANCO AGRARIO la devolución
de los $33´000.000 sustraídos; no obstante, en respuesta de 21 de
ese mes y año, la entidad financiera manifestó que reintegraría la
suma de 30.838.000, por lo que quedó un saldo pendiente de
$2.162.000, los cuales se niega a restituir bajo el argumento de que
las transacciones obedecieron a la vulnerabilidad de la seguridad

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física y virtual de la actora y no a una falta de protocolo o seguridad
bancaria de su parte.
En consecuencia, a juicio de la actora, la no restitución del excedente
vulnera el derecho colectivo al patrimonio público, por lo que solicita
el reintegro de los $2.162.000 y los correspondientes intereses
corrientes o moratorios a los que hubiere lugar.
En primera instancia, el Tribunal accedió parcialmente a las súplicas
de la demanda y resolvió: (i) declarar “la responsabilidad del Banco
Agrario de Colombia, en la vulneración del derecho colectivo
consagrado en el literal e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998”; y
(ii) ordenar “[…] al Banco Agrario de Colombia, que restituya en el
término máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de
esta providencia a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de
La Montañita S.A. E.S.P, la suma de dos millones doscientos setenta
y siete mil trescientos cincuenta y ocho pesos ($2.277.358) ), la cual
devengará intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF una
vez vencido el término de los 30 días que se conceden para hacer
efectivo el pago, hasta por diez meses siguientes y luego se causará
el interés moratorio a la tasa comercial conforme el artículo 195 del
CPACA […]”.
Inconforme con la anterior decisión, el BANCO AGRARIO interpuso
recurso de apelación, en el que argumentó que debían declararse

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probadas las excepciones de i) inexistencia del agotamiento del
requisito de procedibilidad; ii) improcedencia de la acción popular
para el caso en concreto; iii) ausencia de violación del derecho
colectivo señalado; y iv) negación del pago del incentivo económico
e insistió en que no era responsable de la vulneración del derecho
colectivo invocado, por cuanto el posible actuar fraudulento en las
transacciones efectuadas el 27 de diciembre de 2018 obedeció a la
vulnerabilidad de seguridad física y virtual de la demandante y no a
una falta de protocolo o de seguridad bancaria.
En este orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si se
vulnera el derecho colectivo al patrimonio público en los eventos en
que la entidad financiera, con ocasión de una operación bancaria
efectuada por un tercero, pierde dinero depositado por una empresa
de servicios públicos en la cuenta corriente, presuntamente, por
una falla en la seguridad atribuible a la titular de la cuenta.
Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala determinará
si se configuró cualquiera de las excepciones propuestas por el
BANCO AGRARIO, habida cuenta que insistió sobre su configuración
en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera
instancia.
De las excepciones propuestas

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A juicio de la demandada, debe declararse probada la excepción que
denominó “inexistencia de agotamiento del requisito de
procedibilidad”, por cuanto la actora no agotó la conciliación
prejudicial.
Al respecto, la Sala advierte que las acciones populares se
encuentran reguladas de manera expresa por la Ley 472, la cual fija
el procedimiento, principios, objeto, entre otros aspectos, que debe
observar el juez para el trámite de la solicitud de protección de
derechos colectivos, indistintamente de la jurisdicción que conozca
del asunto.
En algunos aspectos, la Ley 472 remite expresamente al CCA (hoy
CPACA) o al CPC (hoy CGP), como es el caso del amparo de pobreza
(artículo 19), notificación del auto admisorio de la demanda (artículo
21), clases y medio de prueba (artículo 29), recurso de reposición
(artículo 36), recurso de apelación contra la sentencia (artículo 37),
costas (artículo 38) y en aspectos no regulados (artículo 44).
Asimismo, es del caso precisar que si bien el artículo 44 de la Ley
472 ordena que se debe dar aplicación a las disposiciones del CPC y
del CCA, dependiendo de la jurisdicción que corresponda, lo cierto es
que tal remisión opera únicamente en los eventos en que la Ley 472
no los regule. Para el efecto, la norma en comento ordena lo
siguiente:

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“Artículo 44. Aspectos no regulados. En los procesos por acciones

populares se aplicarán las disposiciones del Código de
Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo
dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos
no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la
naturaleza y la finalidad de tales acciones”.
Lo anteriormente expuesto, pone de manifiesto que la norma
especial que rige las acciones populares, indistintamente de la
jurisdicción que esté conociendo del asunto, es la Ley 472, la cual no
exige como requisito de procedibilidad la conciliación prejudicial.
En efecto, de la lectura de los artículos 2º, 10°, 12, 14 y 18 de la Ley
4726, se desprende que los requisitos para la procedencia de la acción
popular se limitan a:
6
Ley 472, ARTICULO 2o. “ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de los
derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,
la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible”.
[…]
ARTICULO 10. AGOTAMIENTO OPCIONAL DE LA VIA GUBERNATIVA. Cuando el derecho o interés
colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la administración, no será necesario
interponer previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la acción popular.
[…]
ARTICULO 12. TITULARES DE LAS ACCIONES. Podrán ejercitar las acciones populares:
1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar.
3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la
amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u
omisión.
4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales,
en lo relacionado con su competencia.
5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la
protección y defensa de estos derechos e intereses.
[…]
ARTICULO 14. PERSONAS CONTRA QUIENES SE DIRIGE LA ACCION. La Acción Popular se dirigirá contra
el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere
que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o
amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos.
[…]
ARTICULO 18. REQUISITOS DE LA DEMANDA O PETICION. Para promover una acción popular se
presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos:
a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado;

b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición;
c) La enunciación de las pretensiones;
d) La indicación de la personas natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de
la amenaza o del agravio, si fuere posible;
e) Las pruebas que pretenda hacer valer;

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a): Que se instaure, en general, por cualquier persona.

b): Que esté de por medio la vulneración de derechos o intereses
colectivos;
c): Que dicha vulneración sea ocasionada por un acto, una acción o
una omisión de una entidad pública o de personas privadas que
desempeñen funciones administrativas.
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 472 dispone que el juez debe
pronunciarse sobre la admisión de la demanda dentro de los tres (3)
días siguientes a la presentación de la solicitud, la cual deberá ser
inadmitida en el evento de que no concurran los requisitos señalados
en precedencia, caso en el que se le debe indicar al actor los defectos
de que adolezca para que los subsane en el término de tres (3) días.
Si éste no lo hace, el juez la rechazará.7
Ahora, el CPACA incluyó una nueva causal de rechazo de la demanda
de acción popular, la cual se encuentra dispuesta en el numeral
tercero del artículo 1448, consistente en que, previo a la presentación
f) Las direcciones para notificaciones;

g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción.
La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere
conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles
responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se
prescribe para el demandado”.
7
Ut Supra, Artículo 20: “ADMISION DE LA DEMANDA. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a
la presentación de la demanda o petición inicial, el juez competente se pronunciará sobre su admisión.
Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los defectos
de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo
hiciere, el juez la rechazará.”
8
Ut Supra. “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede
demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten
las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
[…]

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del medio de control, el actor debe solicitar a la autoridad o el
particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las
medidas necesarias para la protección del derecho o interés colectivo
presuntamente amenazado o violado; y solamente en el evento en
que la autoridad no atienda a la reclamación o se niegue a ello, podrá
acudirse ante el juez, salvo que exista un inminente peligro de ocurrir
un perjuicio irremediable. Tales circunstancias, en el caso concreto,
fueron verificadas por el Tribunal al momento de pronunciarse sobre
la admisibilidad de la demanda de la referencia.
Por lo demás, la Sala destaca que el artículo 161 del CPACA,
solamente exige la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad para los medios de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias
contractuales. En efecto, la norma en comento prevé:
“[…] ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR.

La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de
requisitos previos en los siguientes casos:
1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la

conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad
de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a
nulidad con restablecimiento del derecho, reparación
directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos

laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los
regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante
debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las
medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad
no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud
o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito,
cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e
intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”.

21

demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en

relación con el medio de control de repetición o cuando quien
demande sea una entidad pública. En los demás asuntos podrá
adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se
encuentre expresamente prohibida.
Cuando la Administración demande un acto administrativo que

ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el
procedimiento previo de conciliación.
4. Cuando se pretenda la protección de derechos e

intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación
prevista en el artículo 144 de este Código […]” (Resaltado
de la Sala).
Siendo ello así, la excepción propuesta no prospera.
En lo que tiene que ver con la excepción denominada “negación del
pago del incentivo económico”, respecto de la cual el BANCO
AGRARIO argumentó que no había lugar a su reconocimiento
porque las disposiciones que lo autorizaban fueron derogadas, la Sala
no hará pronunciamiento sobre el particular debido a que en la
providencia recurrida no se reconoció incentivo económico alguno a
favor de la parte actora, el cual por demás, como bien lo afirmó la
recurrente, fue derogado por la Ley 1425 de 29 de diciembre de
20109.
Finalmente, en relación con las excepciones denominadas
“improcedencia de la acción popular para el caso en concreto” y
“ausencia de violación del derecho colectivo señalado”, las mismas
9
“Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”.

22

serán resueltas al momento de estudiar el problema jurídico
planteado, comoquiera que se relacionan directamente con el mismo.
Para efecto de dar solución al asunto sub examine, la Sala se referirá
al alcance del derecho colectivo al patrimonio público y a lo probado
en el proceso.
De la noción y alcance del derecho colectivo al patrimonio
público
La Sala Décima Especial de Decisión del Consejo de Estado, a través
de providencia de 1o. de febrero de 202210, unificó el concepto del
derecho colectivo al patrimonio público en los siguientes términos:
“[…] CUARTO: Se unifica la jurisprudencia respecto al concepto de

patrimonio público y se reitera el alcance del derecho colectivo a
su defensa, en los siguientes términos:
El patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos,

cualquiera que sea su naturaleza, que son propiedad del
Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus
cometidos, conforme a la legislación positiva. En ellos se
incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los
fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son
susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la
población, los valores tangibles e intangibles o no fácilmente
identificables, tales como el patrimonio cultural de la Nación, el
patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad
nacional y el medio ambiente.
La garantía colectiva a la defensa del patrimonio público propugna

por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar
la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y
procura porque su administración sea eficiente, proba y
transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el
10
Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo, providencia
de 1° de febrero de 2022, proceso identificado con el núm. 73001-33-31-006-2008-00027-01. M.P.
Sandra Lisset Ibarra Vélez.

23

cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo

que se evite cualquier detrimento […]”.
Ahora, en lo que tiene que ver con el alcance de la protección del
derecho colectivo al patrimonio público, en la sentencia en comento
se consideró:
“[…] la Sala observa que los bienes públicos, en general, se

identifican en nuestro ordenamiento jurídico con un interés
colectivo digno de protección: el patrimonio público. Lo anterior,
conforme al contenido del artículo 88 de la Constitución Política que
establece el derecho colectivo a su defensa, susceptible de ser
protegido a través de la acción popular.
124. La Sección Tercera del Consejo de Estado analizó la

consagración y contenido del derecho colectivo a protección del
patrimonio público en la sentencia de 6 de septiembre de 2001, de
la siguiente manera:
«El Derecho Colectivo a la protección del Patrimonio Público.
Este derecho, se encuentra consagrado en el artículo 4 literal e), de

la ley 472 de 1998.
La inclusión de este derecho tiene como objetivo posibilitar a los

ciudadanos exigir el adecuado manejo de los recursos públicos, a su
vez, es otra forma de control al ejercicio del poder en manos de los
ciudadanos y tiene como fin que se pueda establecer la
responsabilidad en los recursos manejados, aplicación que se origina
en virtud de la figura propia del derecho anglosajón conocida como
accountability.
En relación con la defensa del Patrimonio Público y la Moralidad

Administrativa la H. Corte Constitucional destacaba:
“No se trata pues, de que a través de las acciones populares, se

debatan y decidan controversias de tipo contractual, que tienen bien
definidas las reglas que les corresponden y que son competencia de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al estatuto
contractual y al código respectivo.
Ha dado, pues el Legislador, vigencia al principio de protección de los

recursos presupuestales de la Nación; ha cumplido con el deber de
velar por la intangibilidad de los recursos públicos; ha propendido por
la estricta observancia de la moralidad administrativa y ha dado pleno
cumplimiento al mandato contemplado en el artículo 133 de la Carta
Política pues, ciertamente la justicia y el bien común requieren de
herramientas que aseguren una mayor eficacia en la defensa del
interés colectivo representado en los recursos del patrimonio
público”.
[…]

24

La protección del patrimonio público busca que los recursos del

Estado sean administrados de manera correcta, conforme lo
disponen las normas presupuestales […]».
125. Posteriormente, en la sentencia de la Sección Primera del 6

de noviembre de 2013, esa Sala retomó el mismo concepto y se
explicó que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público
tiene naturaleza dual, toda vez que «de un lado puede hablarse de
una dimensión subjetiva, la cual le otorga el calificativo de derecho
y que conlleva la posibilidad de que cualquier ciudadano pida su
protección mediante la acción popular; de otro, una dimensión
objetiva o de principio que se traduce en la obligación de las
entidades públicas de gestionarlo de acuerdo con los postulados de
eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la
Constitución y cumpliendo la legalidad presupuestal vigente».
126. Mediante sentencia de 25 de febrero de 2016, la Subsección

C de la Sección Tercera de esta Corporación frente a la referida
garantía colectiva, reiteró lo anterior en idénticos términos y
agregó que «Así las cosas, el derecho colectivo estudiado tiene a
su vez dos elementos: 1. La existencia de un patrimonio de
propiedad de una persona pública, y; 2. El análisis de la
gestión de ese patrimonio, de forma tal, que si ésta se hace
de forma irresponsable o negligente coloca en entredicho el
interés colectivo protegido.»
127. Por su parte, la Subsección A de la Sección Tercera de la

Corporación, en sentencia del 25 de mayo de 2016, retomó la
definición de patrimonio público y el contenido de esa garantía.
Frente a lo último, recordó lo determinado por esa misma Sala en
la sentencia de 10 de febrero de 2005, en la que se indicó que «EL
INTERÉS COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO es
uno de los derechos de mayor connotación en el Estado de Derecho
colombiano, teniendo en cuenta que es a través de él que el Estado
da cumplimiento a los fines para los cuales fue estatuido, y
participa en la prestación de servicios públicos en beneficio de la
comunidad».
128. En la referida providencia, esa Sala agregó que «con el fin de

identificar una posible infracción del derecho colectivo a la defensa
del patrimonio público resulta indispensable analizar la conducta
imputada a la parte accionada, para, de esta manera,
verificar si su proceder resulta constitutivo de un manejo
irresponsable, negligente o que encarne una destinación
diferente de la legalmente establecida respecto de los
bienes y derechos de titularidad pública, concepto que
incluye el de propiedad pública, pero no se agota en él.»
129. Del anterior recuento, la Sala Especial deduce que no se

observa contradicción en la jurisprudencia en lo que tiene que ver
con la definición de la garantía de la defensa del patrimonio público.
En efecto, esta corporación en sentencia del 4 de marzo de 2019,
afirmó que «Resulta pacífico el criterio que ha sentado la
Corporación al definir el derecho colectivo que garantiza la

25

protección del patrimonio público como aquel que busca

resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones
del Estado además de propugnar por una administración
eficiente que evite cualquier detrimento al patrimonio
estatal» […]” (Resaltado de la Sala).
De lo expuesto, la Sala advierte que para determinar la vulneración
del derecho colectivo al patrimonio público, en el caso concreto,
resulta necesario determinar si los dineros depositados por
SERVIMONTAÑITA en la cuenta corriente del BANCO AGRARIO
pueden ser constitutivos de patrimonio público y si la entidad
bancaria ostenta la calidad de administradora de esos dineros y,
por tanto, está en la obligación de evitar el detrimento al patrimonio
estatal.
Siendo ello así, es del caso poner de presente que cuando se trata
de dineros depositados por una entidad estatal a una financiera a
través del contrato de depósito de cuenta corriente, la Sección
Primera, en reiterada jurisprudencia, entre otras en providencia de
21 de enero de 202111, ha sostenido que constituyen dineros públicos
cuya indebida gestión puede ser fuente inclusive de responsabilidad
fiscal cuando su acción u omisión es causa eficiente en el detrimento
del patrimonio público. Al respecto sostuvo:
“[…] 45. Esta Sala observa que la Sección Primera del Consejo de
Estado, en sentencia de 28 de abril de 2005, proferida, en segunda
instancia, dentro del expediente 250002324000200000755-01,
cuyos hechos guardan estrecha similitud con los que ahora se
estudian; señaló, con fundamento en el parágrafo 1° del artículo
11
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 21 de enero
de 2021. Proceso identificado con el núm. único de radicación 25000-23-24-000-2009-00289-01; M.P.
Hernando Sánchez Sánchez.

26

32 de la Ley 80 de 1993, que existen algunas excepciones donde a

pesar de que el contratante es una entidad pública; la definición
del asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria.
46. Esta Sección, en la providencia citada supra, con fundamento

en jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
explicó cada uno de los eventos en que se entendía que una entidad
financiera privada había suscrito un contrato estatal, para tal
efecto, transcribió el siguiente aparte: “[…] contratos celebrados
entre una entidad financiera o aseguradora privada y una
entidad estatal. Este evento es semejante al anterior, toda vez
que a pesar de tratarse de una entidad del sistema financiero
sujeta a las disposiciones del régimen privado, es decir, el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y el Código de Comercio, el hecho
de que la otra parte del contrato sea una “entidad estatal” de
aquellas contempladas en el art. 2 de la ley 80 de 1993, le otorga
la categoría de estatal al contrato celebrado; en
consecuencia, le es aplicable el régimen de contratación
estatal y por consiguiente, las normas de competencia
establecidas por el art. 75, es decir, la jurisdicción competente para
conocer de los procesos declarativos y ejecutivos derivados de esos
contratos es la contenciosa administrativa […]”; de ahí, concluyó
que (Destacado fuera de texto):
“[…] la Contraloría General de la República tiene competencia para

promover y decidir procedimientos de responsabilidad fiscal contra
las mismas, en la medida en que la entidad contratante sea de
orden nacional, como en este caso lo es el Ministerio de Transporte.
Dicho de otra manera, las personas públicas o privadas, que
correspondan a la clase de entidades previstas en el citado
parágrafo, son sujeto pasivo en el proceso de responsabilidad fiscal
cuando él cuenta corrientista es una entidad pública.
Como quiera que en este caso el contrato de cuenta corriente se

encontraba celebrado entre una entidad bancaria de carácter
privado, esto es, el Banco Ganadero, y como cuentacorrientista una
entidad estatal que se rige por el derecho público: el Ministerio de
Transporte, la anterior interpretación jurisprudencial impone tener
al contrato objeto del sub lite como contrato estatal, sin perjuicio
de que se deba regir por la normativa correspondiente a tales
actividades crediticias y financieras, y a la actora como contratista
estatal, a cuyo título justamente fue vinculada a la acción de
responsabilidad fiscal bajo examen, por lo cual la entidad
demandada tiene competencia para adelantarle esa acción […]”.
47. La Sección Primera del Consejo de Estado reiteró su posición

jurisprudencial, en sentencia proferida, en segunda instancia, el 22
de enero de 2015, dentro del expediente
250002324000200200992-01 , 12
demandante BBVA Banco
Ganadero, donde, expresó:
12Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Exp. 25000-23-24-000-

2002-00992-01. C.P. Guillemo Vargas Ayala.

27

“[…] Al suscribir el contrato de cuenta corriente con una entidad

estatal, éste adquiere la naturaleza de contrato estatal y por ende,
las entidades bancarias en su calidad de contratistas, responden
fiscalmente cuando realizan el pago de cheques falsos o
adulterados, si con su proceder descuidado o negligente
contribuyeron con el daño sufrido por la entidad pública.
El proceder negligente o descuidado en el presente caso se predica

de no aplicar los protocolos establecidos para el visaje o
autorización de los cheques girados contra la cuenta de una entidad
pública, no confirmar con los giradores o titulares de las cuentas
corrientes los cheques presentados para su pago y especialmente
cuando se trata de sumas considerables.
[…]
En este sentido, la Sala considera que no asiste razón al

impugnante, porque la responsabilidad del Banco surge no sólo en
el marco de las citadas disposiciones, sino además, de las cláusulas
del contrato, los protocolos establecidos por la entidad financiera,
respecto del depósito y custodia de los dineros públicos y del
carácter de contrato estatal que reviste el manejo de la cuenta
corriente celebrado con una entidad pública del orden distrital.
[…]
Las cláusulas contenidas en el contrato de cuenta corriente son ley

para las partes y por ende generan obligaciones, que para el caso
que nos ocupa si bien no fueron precisadas por la entidad bancaria,
pues no allegó la copia completa del contrato de cuenta corriente
suscrito con el Fondo Educativo Regional, con el argumento de que
no fue hallado en sus archivos, según se afirmó por la Directora
Financiera de la Secretaría de Educación, dentro de las condiciones
para el manejo de la cuenta estaba la de confirmar por parte del
Banco los cheques, previo a efectuar su pago y, de conformidad
con el artículo 3º de la Ley 80 de 1993, la contratación estatal tiene
como función primordial buscar el cumplimiento de los fines
estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos
y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados
que colaboren con ella en la consecución de dichos fines […]”.
48. Esta Sala, se pronunció en similar sentido mediante sentencia

de 15 de marzo de 2018, proferida dentro del expediente
270012331000201200030-01, en la cual, expresó:
“[…] De todo lo antedicho, se desprende con claridad que la

Contraloría no incurrió en falsa motivación en los actos
acusados, habida cuenta que: (i) verificó que la entidad
bancaria omitió sus deberes de diligencia y cuidado en el manejo
de la cuenta corriente, (ii) no verificó las condiciones en que se
podía modificar el pago de los recursos allí consignados, (iii) se
celebró un contrato de depósito en cuenta corriente
mediante el cual se comprometió a custodiar y conservar los
recursos públicos del Municipio de Lloró como gestor fiscal

28

indirecto (iv) el carácter de interés público de su actividad le

exigía como contratista estatal un mayor nivel de cuidado y
diligencia para salvaguardar el patrimonio público y por ende, (v)
debía comprobar la existencia de las firmas de los libradores
de cheques frente a las registradas en el banco, y en
especial las normas que le exigían que los recursos llegaran
al destinatario final autorizado de los mismos.
Ahora bien, el recurrente fundamenta sus acusaciones en que se

transgredieron las manifestaciones de voluntad contenidas en los
artículos 1494, 1495, 1501, 1502, 1602, 1603 y 1618 del Código
de Civil, los cuales se refieren en su orden a las fuentes de las
obligaciones, a la definición de contrato, los elementos que son de
la esencia, de la naturaleza y los accidentales de los contratos, los
requisitos para obligarse, los efectos del contrato entre las partes,
la ejecución de la buena fe y la prevalencia de la intención; así
como a los artículos 824, 835, 864, 871 y 1382 del Código
de Comercio, que tienen unas connotaciones similares,
argumentos que no configuran el cargo de falsa motivación
que pretende estructurar, pues es evidente que la función
que corresponde a la banca en el manejo del recurso público
es muy diferente a la que corresponde en el manejo del
recurso privado, y más cuando se trata del alcance de la
autonomía de la voluntad expresada por un Alcalde que tiene a su
cargo el manejo de un recurso que no le pertenece, sino que
concierne a la población para la atención de sus necesidades de
salud, tal y como se explicó con anterioridad […]”.
49. Conforme con lo anterior, esta Sala reitera que el contrato de

cuenta corriente suscrito entre una entidad financiera
privada y una entidad estatal, constituye un contrato estatal
del cual, a diferencia de lo que planteó la parte demandante,
se deriva responsabilidad fiscal para los servidores públicos
como para la institución financiera encargada de custodiar
las cuentas, cuando por su acción u omisión es causa
eficiente en el detrimento del patrimonio público; esto,
porque el contrato de cuenta corriente se adquiere con la persona
jurídica y no con las personas naturales que trabajan para aquella,
sin perjuicio de las responsabilidades que a estas se les pueda
atribuir; en consecuencia, la decisión que tomó el a quo, en este
punto específico, será confirmada porque la jurisprudencia de la
Sección Primera del Consejo de Estado ha sido consistente en
sostener que del contrato de depósito de cuenta corriente se
predica gestión fiscal13 […]”.
Así las cosas, se tiene que en los casos en que una entidad estatal,
como es el caso de la actora, deposita dinero a través del contrato
13 Sobre la misma materia se puede ver la sentencia de 6 de agosto de 2020 proferida por la Sección
Primera del Consejo de Estado. Expediente: 760012331001200801255-01. Demandante: Banco
Davivienda S.A. C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

29

de depósito de cuenta corriente, éste constituye patrimonio público
que debe ser objeto de custodia y administración por parte de la
entidad financiera a la que es entregado.
Establecido lo anterior, corresponde a la Sala estudiar el caso
concreto.
Lo probado en el proceso
En el caso sub lite, se encuentra demostrado lo siguiente:
- SERVIMONTAÑITA, de conformidad con su certificado de
existencia y representación legal y sus estatutos, es una empresa
prestadora de servicios públicos mixta con participación mayoritaria
del Estado, cuya actividad principal es la prestación de los servicios
públicos domiciliarios “incluyendo construcción de infraestructuras,
administración, operación y mantenimiento de todos los sistemas de
Acueducto, Alcantarillado, Aseo, Energía de fuentes convencionales
y no convencionales, Gas Natural, al igual que las actividades
conexas, complementarias e Inherentes a la prestación de los
servicios públicos domiciliarios”.
- El 27 de diciembre de 2018 se efectuaron dos transacciones
electrónicas desde las cuentas corrientes núms. 3-7540-0-00023-4
y 3-7540-0-00012-7, cuya titular es la actora, por las sumas de

30

$20.000.00014 y $13.000.00015 con destino a las cuentas de ahorro
núms. 442090150033 y 423020091067, así:
- El BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., a través de su call
center, se comunicó con la actora con la finalidad de confirmar las
transferencias realizadas el 27 de diciembre de 2018. En dicha
comunicación se indicó a la entidad financiera que las operaciones no
fueron autorizadas y se procedió a bloquear las cuentas corrientes
de la actora. Sobre las alertas informativas de las transferencias, el
banco señaló:
No de Cliente Fecha Teléfono Usuario Respuesta

cuenta Gestión
37540000024 Empresa de 12/27/2018 3114821939 Call Se comunica la agente
servicios Center preguntando por el manejo
públicos 14:47:53 de las cuentas de la Empresa
domiciliarios de servicios públicos
de la domiciliarios de la Montañita,
Montañita contesta la señora María
Yaneth Silva Cabrera, la
señora indica que ella es
la encargada de autorizar
las transferencias, el
agente le indica que el
motivo de la llamada es
confirmar una transferencia
el día de hoy a las 2:34 p.m.
de la cuenta corriente
finalizada en 0234, la
señora indica que no ha
generado nada y que se
encuentra en línea con
otro asesor que dijo que
14
Transacción efectuada a las 2:39 p.m.
15
Transacción efectuada a las 2:34 p.m.

31

iba a bloquear, el agente

le indica que va a
proceder a bloquear la
banca virtual y la cuenta
de la entidad afectada,
confirma nombres de la
señora y procede a
bloquear, el agente
confirma que nombre y razón
social, el tesorero indica que
no ha ingresado a la
plataforma. El agente
confirma bloqueo de usuarios
de banca virtual y cuenta
corriente se le brinda proceso
de reclamación.
37540000024 Empresa de 12/27/2018 Servimontanita Correo Estimado(a) Empresa de
servicios @hormail.com electrónico servicios públicos
públicos 14:48 domiciliarios de la Monta, por
domiciliarios prevención de fraudes el
de la Banco Agrario de Colombia
Montañita alerta la transacción (debito)
de su cuenta corriente
número: XXXX-0234, por un
valor de 20.050.000,00 el día
jueves 27 de diciembre de
2018 14:39 horas. Si tiene
alguna duda en relación con
esta operación, por favor
comunicarse a la línea
gratuita nacional Contacto
Banco Agrario
0180000915000 y en Bogotá
al (1) 5948500.
[…]
No de Cliente Fecha Teléfono Usuario Respuesta

cuenta Gestión
375400000127 Empresa de 12/27/2018 Servimontanita Correo Estimado(a) Empresa de
servicios @hormail.com electrónico servicios públicos
públicos 14:42:30 domiciliarios de la Monta,
domiciliarios por prevención de fraudes el
de la Banco Agrario de Colombia
Montañita alerta la transacción
(debito) de su cuenta
corriente número: XXXX-
0127, por un valor de
13.052.000,00 el día jueves
27 de diciembre de 2018
14:34 horas. Si tiene alguna
duda en relación con esta
operación, por favor
comunicarse a la línea
gratuita nacional Contacto
Banco Agrario
0180000915000 y en
Bogotá al (1) 5948500.
37540000024 Empresa de 12/27/2018 3114821939 Call De la Empresa de servicios
servicios Center públicos domiciliarios de la
públicos 14:39 Montañita, contesta ella, el
domiciliarios agente le indica que el
de la motivo de la llamada es
Montañita confirmar una transferencia
el día de hoy a las 2:34
p.m., la señora le indica que
no ha realizado
transferencias, la agente
confirma si ella es la
persona encargada y la
señora contesta indicando
que ella es quien autoriza

32

las transferencias, la cliente

indaga valor, indica son
$13.052.000, la agente
indica que va a proceder a
bloquear cuentas, pero la
señora indica que espere
hace la confirmación con el
tesorero que es quien sube
las transferencias, la cliente
deja en espera mientras la
señora verifica con el
tesorero, la cliente deja en
espera a la agente por
prolongado tiempo, la
agente finaliza y tipifica para
que se vuelva repetir la
alerta.
- La actora presentó, el 28 de diciembre de 2018, ante la Unidad de
Intervención de Entradas GATED de la Fiscalía General de la Nación
denuncia por la presunta comisión del delito de acceso abusivo a un
sistema informático agravado por realizarse sobre redes o sistemas
informáticos o de comunicaciones estatales u oficiales del sector
financiero, toda vez que las anteriores transferencias electrónicas
fueron realizadas sin su consentimiento.
- La actora, el 10 de enero de 2019, a través de oficio núm. 006 de
la misma fecha, solicitó el desbloqueo de las cuentas corrientes
núms. 3-7540-0-00023-4 y 3-7540-0-00012-7.
- El 18 de febrero de 2019 el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA
S.A. expidió los extractos de las cuentas núms. 442090150033 y
423020091067, cuyos titulares son los señores MORISYEEN
BLANCO SANTIAGO y MIGUEL RICARDO RAMOS AVENDAÑO,

33

en los que se indica que las transferencias objeto de litigio fueron
realizadas en la ciudad de Bogotá16, así:
- El BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., a través de oficio de
21 de febrero de 2019, cuyo asunto es “respuesta PQR 1144857”,
informó a la actora que no había lugar a acceder a la solicitud de
devolución de las sumas transferidas a las cuentas de ahorro núms.
442090150033 y 423020091067 el 27 de diciembre de 2018, por los
siguientes motivos:
“[…] En respuesta a su solicitud radicada en días anteriores, le

indicamos que, después de surtir el proceso de investigación y
16
Cfr. Archivo 33_1800123310002019001570133EXPEDIENTEDIGI20220307150327.pdf; visible en el
índice 2 del expediente digital, folios 37 y 38.

34

según acta No 02 de seguridad bancaria de la regional sur del 04

de marzo de 2019, nuestra entidad determinó NO reintegrar el
valor de $33.000.000 correspondiente a dos transferencias
realizadas a través de la banca virtual desde las cuentas corrientes
**234 y ***127 reclamados, teniendo en cuenta que se
evidenció que las transacciones se originaron y autorizaron
con los usuarios y claves de uso confidencial, personal e
intransferible a nombre de las personas designadas por el
cliente para uso y manejo de la banca virtual.
Es importante indicar que, las operaciones cursaron de forma

exitosa y se realizaron desde la IP 23.105.131.141. No
obstante gracias a la gestión de monitoreo transaccional
realizada por parte de nuestra entidad se logró congelar la suma
de $30.838.000 de las cuentas destino, los cuales se
reversaron a las cuentas corrientes **234 y **127 el día 07 de
marzo de 2019 […]”.
- El 4 de marzo de 2019 la Vicepresidencia Administrativa de la
Gerencia de Seguridad Bancaria del BANCO AGRARIO DE
COLOMBIA S.A. reiteró que no había lugar a devolver suma alguna
por los siguientes motivos:
“[…] Se recibió la extracción suministrada por el área de Tecnología

del Banco mediante SD3729030 y según resumen del Profesional
Operativo FRANCISCO JAVIER MEDINA PEÑA de las transferencias
no consentidas, de las cuentas corrientes No. 3-7540-0-00023-4 у
3-7540-0-00012-7, por valores de $20.000.000 y $13.000.000 de
la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios
"Servimontañita*S.A. ESP:
Nombre Nombre Apellido Fecha DescripciónCorreo Celular Notificación Perfil

usuario creación estado
Yeison1119 YEINERSON ZAMBRANO 16/05/18 Bloqueado zamyeip@hotmail.es 3176428905 2 Administrador
PEREZ 15:58 BackOffice
tesorero14 YEINERSON ZAMBRANO 28/05/18 Bloqueado zamyeip@hotmail.es 3176428905 2 Organizador
PEREZ 08:50 BackOffice
sgerente OSCAR JIMENEZ 28/05/18 Eliminado oscar_jimz@hotmail.es 3214486901 3 Autorizador
FERNANDO PINZON 09:02
sgerente MARIA SILVA 14/08/18 Bloqueado 3116950723 3 Autorizador
YANETH CABRERA 15:27 BackOffice
NOTIFICACION Delivery TokenType

1 SMS
2 Email
3 SMS y Email
ndh_content
ndh_fecha_envio ndh_servicio ndh_tipo ndh_to ndh_body manager

35

Banco Agrario informa que

su código de ingreso es
Dec 27 2018 969615 y vence en 30 min
2:24 PM 1 SMS 573116950723 TEXT

Dec 27 2018 235150 y vence en 30 min
2:25 PM 1 SMS 573116950723 TEXT

Dec 27 2018 771232 y vence en 30 min
2:28 PM 1 SMS 573116950723 TEXT

Dec 27 2018 359895 y vence en 30 min
2:29 PM 1 SMS 573116950723 TEXT
[…]
Con base en el resumen de la extracción suministrada por el Área

de tecnología del banco mediante SD3729030 de las
transferencias de las cuentas corrientes N°3-7540-0
suministrada por el área de tecnología del Banco mediante
SD3729030 de las transferencias de cuentas corrientes N°3-
7540-0-00023-4 y 3-7540-0-00012-7 de la empresa de servicios
públicos domiciliarios “servimontañita” S.A ESP, por valor de
$20.000.000 y $13.000.000, realizadas el día 27/12/2018,
fueron realizadas con los Login yeison1119 originador
perteneciente YEINERSON ZAMBRANO PEREZ, creado
28/05/2018 y sgerente autorizador perteneciente a MARIA
YANETH SILVA CABRERA creado el 14/08/2018 15:27, desde la
IP 23.105.131.141.
Y al concepto jurídico GAJN/AB-0460 del 01/09/2016 de la

Gerencia de Asesoría Jurídica del Negocio, "pues los clientes son
los únicos responsables del manejo y administración de las claves
y demás mecanismos de autenticación suministrados por el
Banco, y en tal virtud se obligan a implementar los mecanismos
de control idóneos para garantizar en debida forma los deberes
de confidencialidad y reserva de las claves necesarias para usar
los servicios financieros habilitados por la Entidad".
Autorizar a la subgerencia de Operaciones de acuerdo con el

concepto jurídico No. 19.0019 de fecha 05/02/2019 de la
Gerencia de Asesoría Jurídica del Negocio, para que desbloquee
y reverse la transferencia ilícita efectuada el 27 de diciembre de
2018 por valor de $13.000.000 de la cuenta 3-7540-0.00023-4
del cliente Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios
"Servimontañita* S.A E. S. P. NIT. 900073043-4 a la cuenta de
ahorros No. 4-4230-2-09106-7 a nombre de MIGUEL RICARDO
RAMOS AVENDAÑO c.c. 1.085.171.355, suma que no fue
retirada, al ser bloqueada preventivamente por el Banco.
E igualmente desbloquear y reversar la transferencia ilícita

efectuada el 27 de diciembre de 2018, por valor de $20.000.000

36

de la cuenta 3-7540-0-00023-4 del cliente Empresa de Servicios

Públicos Domiciliarios *Servimontañita"S.A E.S.P. NIT.
900073043-4, a la cuenta de ahorros No. 4.4209-0-15003-3 a
nombre de MORISYEEN BLANCO SANTIAGO c.c 12.627.381.
suma que no fue retirada, al ser bloqueada preventivamente por
el Banco.
Reportar a la Gerencia de Seguridad Bancaria a MIGUEL

RICARDO RAMOS AVENDAÑO cc.1.085.171.355 y MORISYCEN
BLANCO SANTIAGO c.c, 12.627 381, para que sean incluidos en
una lista de bloqueo en el Banco Agrario.
E igualmente solicitar a los directores de las oficinas de Guamal

y Ciénaga de la Regional Costa sobre el procedimiento de la
apertura de las cuentas de ahorros de MIGUEL RICARDO RAMOS
AVENDAÑO cc.1085.171.355 y MORISYEEN BLANCO SANTIAGO
cc. 12.627.381 usadas para trasferir dineros de manera
irregular.
Valor a reintegrar $00 […]”.
Del anterior recuento probatorio, la Sala advierte que según la
información de seguridad suministrada por el BANCO las
operaciones financieras objeto de la presente acción fueron
efectuadas y autorizadas con los usuarios y claves de uso confidencial
asignadas a los señores YEINERSON ZAMBRANO PÉREZ, cuyo
usuario es Tesorero 14, y MARÍA YANETH SILVA CABRERA, con
usuario Sbgerente, siendo a esta última a la que se le notificó a su
celular el código de ingreso para efectuar las transferencias
cuestionadas, personas estas que registran en la entidad financiera
como designadas por el cliente para uso y manejo de la banca virtual.
Asimismo, se evidencia que en la llamada del call center la señora
Silva Cabera manifestó ser encargada de autorizar las transferencias.
De igual manera, se constató que desde las cuentas corrientes núms.
3-7540-0-00023-4 y 3-7540-0-00012-7, pertenecientes a la actora,

37

el 27 de diciembre de 2018 fueron transferidas por los usuarios en
comento las sumas de $20.000.000 y $13.000.000 con destino
a las cuentas de ahorro núms. 442090150033 y 423020091067,
siendo titulares los señores SANTIAGO MORRISEN BLANCO y
MIGUEL RICARDO RAMOS.
Asimismo, que pese a que la entidad financiera demandada se
comunicó con la actora para verificar las transacciones y que se
produjo el bloqueo preventivo de sus cuentas, únicamente se
reintegró la suma de $30.838.00017 quedando un saldo
faltante de $2.162.000, el cual no fue devuelto por el banco por
cuanto, a su juicio, conforme con el concepto jurídico GAJN/AB-460
de 1o. de septiembre de 2016, expedido por la Gerencia de Asesoría
Jurídica, “[…] los clientes son los únicos responsables del manejo y
administración de las claves y demás mecanismos de autenticación
suministrados por el banco, y en tal virtud se obligan a implementar
los mecanismos de control idóneos para garantizar en debida forma
los deberes de confidencialidad y reserva de claves para usar los
servicios financieros habilitados por la entidad […]”.
Ahora, para efectos de determinar si el BANCO AGRARIO es
responsable de la afectación del derecho colectivo invocado, debe
tenerse en cuenta lo siguiente:
17Al respecto se precisa que la suma fue reintegrada por la institución bancaria toda vez que esta no
fue retirada de las cuentas de ahorro núms. 442090150033 y 423020091067, por lo que se procedió a
reversar la transacción, previa congelación de la suma de dinero.

38

Sobre el régimen aplicable a los contratos de cuenta corriente
bancaria celebrados con establecimientos de crédito de naturaleza
pública, la Sección Tercera, Subsección “A”, del Consejo de Estado,
en providencia de 25 de enero de 201718 consideró que le son
aplicables las reglas propias del derecho civil, mercantil y financiero.
Al respecto, sostuvo:
“[…] En efecto, desde esta misma perspectiva, el Estatuto de

Contratación de la Administración Pública contenido en la Ley 80
de 1993, a la altura del parágrafo primero de su artículo 32,
introdujo un régimen mixto respecto de los contratos que
celebraran los establecimientos de crédito, compañías de seguros
y las demás entidades financieras de carácter estatal.
Así, partió de una premisa general consistente en que, con

excepción de las normas que la propia Ley 80 consagra acerca de
los contratos de fiducia y de encargo fiduciario, los actos y
contratos relacionados con el giro ordinario de las funciones de las
aludidas entidades19 se someterían a las normas que regían dichas
actividades, esto es, a las normas propias del derecho civil,
mercantil y financiero. Igual quedó sentada la posibilidad de que
las aludidas entidades pudieran celebrar otros tipos de contratos
que, por no corresponder al giro ordinario de sus funciones,
quedarían amparados por la Ley 80 de 1993.
Pues bien, para aproximarse al concepto de “giro ordinario de las

actividades propias de su objeto social”, es indispensable remitirse
a la definición que sobre el particular trae el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero para cada caso particular. Por el ejemplo, en el
evento de que se trate establecimientos bancarios, el numeral 2)
del artículo 2 del Decreto-ley 633 consagra que es su “función
principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria,
así como también la captación de otros depósitos a la vista o a
término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de
crédito”.
En consonancia con lo anterior, el artículo 7 del referido compendio

contempla dentro de las operaciones autorizadas a los
establecimientos bancarios, entre otras, la de “recibir depósitos en
cuenta corriente, a término o de ahorros, conforme a las
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia

de 25 de enero de 2017. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 13001-23-31-000-2006-
01565-01(49015). M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
19 El artículo 21 del Decreto 679 de 1994 por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993
precisó que tampoco estarían cobijados por el Estatuto de Contratación Estatal los “contratos efectuados
en forma conexa con las operaciones propias del giro ordinario de sus funciones”.

39

previsiones contenidas en el Código de Comercio y en el presente

estatuto
Para los fines del presente asunto, se advierte que para la época
de la ocurrencia de los hechos materia de debate, la Caja Agraria
en Liquidación, entidad de naturaleza estatal, según certificado de
existencia y representación anexo a la demanda comprendía dentro
de su objeto principal las funciones propias de un establecimiento
bancario, cuestión que, en concordancia con la definición de
función principal de ese tipo de establecimientos se traduce
en que el contrato de cuenta corriente -contrato típicamente
bancario-, como el que se encuentra bajo estudio,
constituye una actividad negocial propia del giro ordinario
de su objeto y, como tal, su régimen jurídico habrá de
integrarse por las normas del derecho mercantil y financiero
[…]”.
Respecto sobre la responsabilidad contractual de las entidades
financieras en los casos en que ocurren fraudes electrónicos, la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 19
de diciembre de 201620 se pronunció de la siguiente manera:
“[…] 5. La responsabilidad en este tipo de fraudes:
De la exposición que precede, queda claro que en el caso de

defraudación por transacciones electrónicas, dado que tal
contingencia o riesgo es inherente a la actividad bancaria la cual es
profesional, habitual y lucrativa, cuya realización requiere de altos
estándares de diligencia, seguridad, control, confiabilidad y
profesionalismo, que también tienen que ser atendidos en materia
de seguridad de la información que sea transmitida por esa vía,
siendo innegable e ineludible su obligación de garantizar la
seguridad de las transacciones que autoriza por cualquiera de los
medios ofrecidos al público y con independencia de si los dineros
sustraídos provienen de cuentas de ahorro o de cuentas corrientes.
De ahí que atendiendo la naturaleza de la actividad y de los riesgos

que involucra o genera su ejercicio y el funcionamiento de los
servicios que ofrece; el interés público que en ella existe; el
profesionalismo exigido a la entidad y el provecho que de sus
operaciones obtiene, los riesgos de pérdida por transacciones
electrónicas corren por su cuenta, y por lo tanto, deben
asumir las consecuencias derivadas de la materialización de
20
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia de 19 de diciembre de 2016. Proceso
identificado con el núm. único de radicación: 05001-31-03-001-2008-00312-01. M.P. Ariel Salazar
Ramírez.

40

esos riesgos a través de reparar los perjuicios causados, y

no los usuarios que han confiado en la seguridad que les
ofrecen los establecimientos bancarios en la custodia de sus
dineros, cuya obligación es apenas la de mantener en
reserva sus claves de acceso al portal transaccional.
Desde luego que consumada la defraudación, el Banco para

exonerarse de responsabilidad, debe probar que esta
ocurrió por culpa del cuentahabiente o de sus dependientes,
que con su actuar dieron lugar al retiro de dinero de la
cuenta, transferencias u otras operaciones que comprometieron
sus recursos, pues amén de que es este quien tiene el control de
mecanismo que le permiten hacer seguimiento informático a las
operaciones a través de controles implantados en los software
especializados con los que cuentan, la culpa incumbe demostrarla
a quien la alegue (art. 835 C.Co.), pues se presume la buena fe
«aún la exenta de culpa» […]”.
Dicha posición fue reiterada por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia en sentencia de 18 de diciembre de 202021, en
la que sostuvo:
“[…] 2.5. No obstante, en tratándose de la inobservancia de sus

obligaciones como depositario (o como administrador sucedáneo
de esos depósitos, que es lo que sucede en este caso), se justifica
plenamente la aplicación de un régimen de responsabilidad
objetivo en contra del ente bancario, aun cuando la infracción
negocial no se materialice a través del pago de un cheque
falsificado o adulterado.
En efecto, el precedente tiene decantado que la solidez de las

operaciones de captación masiva de recursos del público entraña
enorme trascendencia social, pues la confianza del depositante
pende de la inquebrantable promesa de disponer de sus recursos
cuando lo estime pertinente, o cuando acaezca el plazo prefijado,
si se trata de depósitos a término fijo. Quien entrega al banco
una suma de dinero a título de depósito, pues, entiende que esta
queda a buen recaudo.
Precisamente para apuntalar la confianza de los

cuentahabientes, el ordenamiento reclama que el ejercicio de la
actividad bancaria atienda rigurosos parámetros de capital,
apalancamiento, liquidez, gobierno corporativo, riesgo de crédito
y composición patrimonial, por citar algunas variables, y que
además cumpla altos estándares de seguridad en sus canales
21
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia de 18 de diciembre de 2020. Proceso
identificado con el núm. único de radicación: 11001-31-03-028-2006-00466-01. M.P. Luis Alonso Rico
Puerta.

41

presenciales (oficinas, corresponsales) y no presenciales (banca

móvil, cajeros automáticos, portales virtuales).
Estas imposiciones legales y reglamentarias, proporcionales a los

enormes riesgos morales, operativos, de crédito, de seguridad,
entre otros, que son connaturales al giro de los negocios
bancarios, muestran que las entidades financieras asumen con la
sociedad un compromiso de evitación de esas amenazas, de
modo que serán aquellas quienes deban responder si estas se
materializan, sin ninguna consideración adicional.
Y es que, en casos como este, la atribución de responsabilidad

no puede depender de un juicio subjetivo de reproche. Si aun a
pesar de la extrema probidad, diligencia y profesionalismo que
es de esperar de un banco, los dineros depositados por sus
clientes sufren mengua, no deben ser estos quienes soporten la
pérdida, pues más allá de su esfera individual de influencia,
carecen de las herramientas para enfrentar esa eventualidad.
El cuentahabiente no custodia el dinero depositado, ni participa

de las decisiones operativas del banco. Además, no tiene acceso
a la información necesaria para afrontar peligros como los
anotados, ni le resulta económicamente razonable hacerlo, pues
los costos de esa faena serán, casi invariablemente, superiores a
la pérdida que pretende prevenir; en cambio, para el banco la
situación es exactamente la opuesta, lo que justifica que sea él
quien asuma el riesgo de su operación, de manera objetiva.
[…]
2.6. Ahora bien, si se analizan las cosas desde la óptica de la

naturaleza de las prestaciones del banco, se arribaría a la misma
conclusión. Nótese que, al celebrar el contrato de depósito en
cuenta corriente o de ahorros -o de administración de estos-, el
banco se obliga a permitir a sus clientes la disposición de los
saldos depositados en esas cuentas, mediante el giro de cheques
(en el caso de la cuenta corriente), retiros con tarjeta débito,
transferencias electrónicas, entre otras posibilidades.
Todos esos canales transaccionales hacen necesario definir un

protocolo de autenticación, que le permita al banco establecer,
con certeza, el origen de cada orden impartida. Aunque esa carga
no se encuentre consagrada en el derecho positivo, ni se incluya
expresamente en los reglamentos respectivos, es connatural al
negocio jurídico, al menos como se concibe hoy en día.
Actualmente, sería inimaginable una relación banco-
cuentahabiente en la que no fuera mandatorio «verificar la
identidad [del] cliente, entidad o usuario», mediante «algo que
se sabe [como las claves personales], algo que se tiene [como
los tokens], algo que se es [la biometria]» (Circular Básica
Jurídica, Parte I, Título II, Capítulo I, numeral 2.2.5.).
Cuando un tercero burla esos protocolos de autenticación,

y -haciéndose pasar por el cuentahabiente dispone por

42

cualquier medio de los recursos depositados en cuentas

de ahorros o corrientes, la obligación de verificación se
incumple, pues la carga de que se viene hablando no
puede entenderse satisfecha simplemente con los buenos
oficios del banco, sino con la efectiva confirmación de la
identidad de su cliente.
[…]
En línea con lo explicado previamente, y con la naturaleza

de ese tipo de prestaciones, la comentada inobservancia
comprometerá la responsabilidad civil del banco, salvo
que demuestre el acaecimiento de una causa extraña, que
impida que el daño puede imputársele jurídicamente; es
decir, la institución financiera no puede exonerarse del
deber de indemnizar con la simple prueba de haber obrado
de manera diligente […]” (Resaltado de la Sala).
Del anterior recuento jurisprudencial y de las pruebas aportadas al
proceso, la Sala advierte que, efectivamente, la entidad demandada
es la responsable en ejercicio de sus funciones ordinarias como
entidad financiera del resguardo de los recursos públicos depositados
por la actora y, por tanto, le es atribuible la vulneración del derecho
colectivo al patrimonio público con ocasión de la sustracción de la
suma de $2.162.000, a través de transferencias electrónicas no
consentidas, que no fue reintegrada por parte del BANCO AGRARIO
por haber sido retirada de la entidad bancaria.
En efecto, de la revisión de las pruebas obrantes dentro del proceso
se evidencia que las transferencias electrónicas efectuadas el 27 de
diciembre de 2018: i) aun cuando se hicieron con los usuarios y
claves de uso confidencial asignadas a los señores YEINERSON
ZAMBRANO PÉREZ, cuyo usuario es Tesorero 14, y MARÍA
YANETH SILVA CABRERA, con usuario Sbgerente, las mismas

43

fueron realizadas desde la ciudad de Bogotá, domicilio diferente al de
la actora (La Montañita), y desde una dirección IP distinta a la de
SERVIMONTAÑITA22; y ii) presuntamente, la operación financiera
se hizo sin consentimiento de las personas autorizadas para efectuar
transacciones quienes, ante la alerta del BANCO, solicitaron el
bloqueo de las cuentas afectadas al percatarse de la situación
conforme se constata con la llamada realizada por la demandada
para confirmar la transacción, circunstancias que pueden demostrar
que, en principio, dichos movimientos bancarios fueron realizados
por terceros sin consentimiento de la actora producto de un fraude
financiero electrónico.
Aunado a lo anterior, el BANCO no acreditó con suficiencia que las
transferencias electrónicas fraudulentas hubieran ocurrido por
negligencia o descuido de SERVIMONTAÑITA, máxime si se tiene
en cuenta que las mismas no se ajustaron al perfil transaccional de
la empresa que fue, precisamente, lo que dio lugar a que la entidad
financiera se comunicara con la ESP en aras de constatar la legalidad
de la operación financiera, la cual fue desaprobada por el cliente.
La Sala considera que si desde un principio el BANCO pudo
corroborar que las operaciones financieras cuestionadas no se
ajustaron al perfil transaccional del cliente, debió bloquear la
22 La dirección IP de SERVIMONTAÑITA es 192.168.0.124

44

totalidad de los recursos en aras de garantizar el retorno completo
de la suma sustraída ilegalmente y no permitir el retiro de
$2.162.000 por parte de los titulares de las cuentas de ahorro núms.
442090150033 y 423020091067.
Lo precedente, pone de manifiesto que le asistió razón al Tribunal al
declarar la vulneración del derecho colectivo al patrimonio público
invocado, declarar responsable a la demandada por la sustracción
irregular de la suma de $2.162.000 y declarar no probadas las
excepciones de ii) “improcedencia de la acción popular para el caso
en concreto”; y iii) “ausencia de violación del derecho colectivo
señalado”.
Así las cosas, la Sala confirmará la providencia recurrida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de enero de 2022,
proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que amparó el
derecho colectivo al patrimonio público.

45

SEGUNDO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del
Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal
de origen.
COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida
y aprobada por la Sala, en la sesión del día 14 de abril de 2023.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes

de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En
consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta,
de conformidad con la ley.


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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá, D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 18001-23-31-000-2019-00157-01

TESIS: SE TRASGREDE EL DERECHO COLECTIVO AL PATRIMONIO

DERECHO COLECTIVO INCOVADO COMO VULNERADO:

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el BANCO

AGRARIO DE COLOMBIA S.A.1 contra la sentencia de 20 de enero

de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá2, que

amparó el derecho colectivo invocado.

1 En adelante el Banco Agrario.

Número único de radicación: 18001-23-31-000-2019-00157-01

La EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA MONTAÑITA

SERVIMONTAÑITA S.A. E.S.P.3, actuando a través de su

representante legal y en ejercicio de la acción popular prevista en el

artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de

5 de agosto de 19984, presentó demanda ante el Tribunal con el fin

de obtener la protección del derecho colectivo al patrimonio público

presuntamente vulnerado por el BANCO AGRARIO.

Puso de manifiesto que es titular de una cuenta corriente en el

BANCO AGRARIO; y que el 27 de diciembre de 2018, terceros

extraños realizaron sin su consentimiento dos transacciones por las

sumas de $20.000.000 y $13.000.000 dirigidas a las cuentas de

ahorro núms. 442090150033 y 423020091067, cuyos titulares son

los señores MORISYEEN BLANCO SANTIAGO y MIGUEL

RICARDO RAMOS AVENDAÑO, respectivamente.

Señaló que el BANCO AGRARIO, siguiendo el protocolo de

seguridad, se comunicó con su Gerente y Tesorero para informales

de la situación, quienes, en respuesta, manifestaron que las

operaciones financieras no habían sido autorizadas ni tramitadas y,

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Número único de radicación: 18001-23-31-000-2019-00157-01

en consecuencia, solicitaron el bloqueo inmediato de las

transacciones, con la finalidad de salvaguardar los recursos públicos

existentes en su cuenta corriente.

Afirmó que ese mismo día, funcionarios del BANCO AGRARIO le

manifestaron que debido a la rápida actuación realizada se evitó la

sustracción total de los recursos públicos.

Manifestó que el 2 de enero de 2019 solicitó la devolución de las

sumas de dinero fraudulentamente transferidas a las cuentas de

ahorro núms. 442090150033 y 423020091067.

Indicó que el 21 de enero de 2019 el BANCO AGRARIO, a través de

respuesta a la PQR núm. 114857, determinó reintegrar la suma de

$30.838.000 quedando un saldo pendiente de $2.162.000.

Puso de presente que, debido a lo anterior, solicitó se le informaran

la entidad demandada diera respuesta alguna.

Expuso que el 4 de abril de 2019 solicitó desbloquear sus cuentas,

permitir el ejercicio normal de transacciones y realizar el

procedimiento de habilitación transaccional y entrega de nuevas

claves para la utilización de la banca virtual de la entidad bancaria.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Número único de radicación: 18001-23-31-000-2019-00157-01

En virtud de lo anterior, la actora solicitó:

“[…] Que se declare la responsabilidad del BANCO AGRARIO de

Como consecuencia de lo anterior, el BANCO AGRARIO restituya el

El BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. señaló que revisado el

incidente con el área de tecnología, verificó que las transacciones