Traducción (no revisada) de M.H.R.

En The Semisovereign People, E. E. Schattschneider afirma que “la definición de

las alternativas es el instrumento supremo de poder” (Schattschneider 1960/1975,
66). La definición de temas, problemas y soluciones alternativos es crucial porque
establece qué temas, problemas y soluciones atraerán la atención del público y los
tomadores de decisiones y cuáles, a su vez, es más probable que obtengan una
atención más amplia. Este capítulo considera los procesos mediante los cuales los
grupos trabajan para llevar temas a la agenda, o el proceso mediante el cual
buscan negar a otros grupos la oportunidad de colocar temas. De particular
importancia es el hecho de que no son solo los temas los que llegan a la agenda,
sino que la construcción o interpretación de los temas compite por la atención. La
discusión está organizada en cuatro partes principales. En la primera, repaso el
proceso de establecimiento de la agenda y nuestras concepciones de cómo se
establecen las agendas. En la segunda parte, considero las relaciones entre
grupos, poder y establecimiento de la agenda. En la tercera parte, analizo la
relación entre la construcción de problemas y el establecimiento de la
agenda. Concluyo este capítulo con una discusión sobre las formas
contemporáneas de medir y concebir la agenda como un todo y la composición de
la agenda.

EL PROCESO DE ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA

El establecimiento de la agenda es el proceso mediante el cual los problemas y las
soluciones alternativas ganan o pierden la atención del público y de las élites. La
competencia grupal para establecer la agenda es feroz porque ninguna sociedad o
institución política tiene la capacidad de abordar todas las alternativas posibles a

1
todos los problemas posibles que surgen en un momento dado (Hilgartner y Bosk
1988). Por lo tanto, los grupos deben luchar para ganarse el lugar de sus temas
entre todos los demás temas que comparten el espacio limitado en la agenda o
para prepararse para el momento en que una crisis haga que su tema ocupe un
espacio más prominente en la agenda. Incluso cuando un tema llama la atención,
los grupos deben luchar para garantizar que su descripción del problema
permanezca en primer plano y que sus enfoques preferidos al problema sean los
que se consideren más activamente. Lo hacen por las razones citadas por
Schattschneider: el grupo que describa con éxito un problema será también el que
defina las soluciones al mismo, prevaleciendo así en el debate político. Al mismo
tiempo, los grupos luchan por mantener los temas fuera de la agenda; de hecho,
tal acción de bloqueo es tan importante como el acto afirmativo de intentar llamar
la atención (Cobb y Ross 1997).
El significado del término agenda es fundamental para comprender el
establecimiento de la agenda. Una agenda es una colección de problemas,
entendimientos de causas, símbolos, soluciones y otros elementos de los
problemas públicos que llaman la atención de los miembros del público y sus
funcionarios gubernamentales. Una agenda puede ser tan concreta como una lista
de proyectos de ley que están ante una legislatura, pero también incluye una serie
de creencias sobre la existencia y magnitud de los problemas y cómo deben ser
abordados por el gobierno, el sector privado, las organizaciones sin fines de lucro
o por medio de la acción en proyectos conjuntos de algunas o todas estas
instituciones.
Existen agendas en todos los niveles de gobierno. Cada comunidad y cada órgano
de gobierno (el Congreso, una legislatura estatal, una comisión del municipio)
tiene una colección de temas que están disponibles para discusión y disposición, o
que se estén considerando activamente. Todos estos problemas pueden
clasificarse en función del grado en que una institución esté preparada para tomar
la decisión final de promulgar e implementar o rechazar políticas particulares. Lo
más alejado de la promulgación son las cuestiones e ideas contenidas en la
agenda sistémica, en la que se incluye cualquier idea que pueda ser considerada
por los participantes en el proceso de política pública. Algunas ideas no llegan a
esta agenda porque son políticamente inaceptables en una sociedad en
particular; la propiedad estatal a gran escala de los medios de producción, por
ejemplo, generalmente está fuera de la agenda sistémica en los Estados Unidos
porque es contraria a los compromisos ideológicos existentes.
Vale la pena pensar en varios niveles de la agenda, como se muestra en la Figura
5.1. El nivel más grande de la agenda es el universo de la agenda, que contiene
todas las ideas que posiblemente podrían plantearse y discutirse en una sociedad
o un sistema político. En una democracia, podemos pensar en todas las ideas
posibles como bastante libres de restricciones, aunque, incluso en las
democracias, la expresión de algunas ideas está restringida oficial o

2
extraoficialmente. Por ejemplo, en los Estados Unidos, el lenguaje agresivamente
racista y sexista generalmente no se tolera socialmente en el discurso público,
mientras que Canadá tiene leyes que prohíben el discurso y la expresión de
odio. Es poco probable que las leyes de Canadá se copien y promulguen en los
Estados Unidos porque probablemente entrarían en conflicto con la Primera
Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos. Pero las leyes pueden no ser
la forma más efectiva de negar el acceso de ideas a la agenda. La presión social y
las normas culturales probablemente sean más importantes. Por lo tanto, las ideas
asociadas con el comunismo o el fascismo están tan fuera de los límites del
discurso políticamente apropiado en los Estados Unidos que rara vez se expresan
más allá de un grupo marginal de seguidores. De hecho, a veces la gente pinta las
ideas de políticas con términos destinados a colocar estas ideas fuera del ámbito
de una discusión aceptable. Por ejemplo, las reformas del sistema de salud que
implicarían un aumento de la actividad del gobierno a menudo se descartan como
medicina socializada, y se invoca la amenaza del "socialismo" para descarrilar la
idea. Sin embargo, en una democracia que valora la libertad de expresión, muchas
ideas están disponibles para debatir en la agenda sistémica, incluso si los
gobiernos nunca actúan sobre esas ideas.

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Cobb y Elder dicen que "la agenda sistémica consiste en todos los asuntos que los
miembros de la comunidad política perciben comúnmente como ameritados de
atención pública y que involucran asuntos dentro de la jurisdicción legítima de la
autoridad gubernamental existente". El límite entre la agenda sistémica y el
universo de la agenda representa el límite de la “jurisdicción legítima de la
autoridad gubernamental existente” (Cobb y Elder 1983, 85). Ese límite puede
moverse hacia adentro o hacia afuera para acomodar más o menos ideas a lo
largo del tiempo. Por ejemplo, las ideas para establecer programas para aliviar el
sufrimiento económico han aparecido y disminuido en la agenda cuando el
ambiente nacional es más expansivo hacia los pobres, como lo fue durante la
década de 1960, o menos compasivo, como durante la década de 1990.
Si un problema o una idea se eleva con éxito de la agenda sistémica, pasa a la
agenda institucional, un subconjunto de la agenda sistémica más amplio. La
agenda institucional es "esa lista de elementos explícitamente puestos a la
consideración activa y seria de los tomadores de decisiones autorizados" (Cobb y
Elder 1983, 85 - 86). La cantidad limitada de tiempo o recursos disponibles para
cualquier institución o sociedad significa que solo una cantidad limitada de temas
es probable que lleguen a la agenda institucional (Hilgartner y Bosk 1988; O 'Toole
1989). Sin embargo, las instituciones pueden aumentar su capacidad de carga y
pueden abordar más problemas simultáneamente (Baumgartner y Jones 2004;
Talbert y Potoski 2002), ya sea cuando hay muchos problemas urgentes o cuando
hay recursos o tecnología disponibles para manejar este aumento de carga.
Incluso con esta mayor capacidad de carga, sin embargo, relativamente pocos
temas llegarán a la agenda de decisiones, que contiene elementos sobre los que
un organismo gubernamental está a punto de actuar. Los proyectos de ley, una
vez que se presentan y se escuchan en el comité, son relativamente bajos en la
agenda de decisiones hasta que se informan a todo el órgano legislativo para su
votación. Los avisos de creación de reglas propuestas en el Registro Federal
[EE.UU.] son evidencia de que un tema o problema se ha elevado a la agenda de
decisiones en la rama ejecutiva. El conflicto puede ser mayor en esta etapa,
porque cuando se toma una decisión en un nivel de gobierno en particular, puede
desencadenar un conflicto que se expande a otro o más alto nivel de gobierno. El
conflicto continúa y puede expandirse; esta expansión del conflicto es a menudo
un objetivo clave de muchos grupos de interés. El objetivo de la mayoría de las
partes contendientes en el proceso de políticas es mover las políticas de la
agenda sistémica a la agenda institucional, o para evitar que temas lleguen a la
agenda institucional. La figura 5.1 implica que, a excepción del universo de la
agenda, la agenda y cada nivel dentro de ella son finitos, y ninguna sociedad o
sistema político puede abordar todas las alternativas posibles a todos los posibles
problemas que surgen en cualquier momento. Si bien la capacidad de carga de la
agenda puede cambiar, la capacidad de carga de la agenda de cualquier
institución en última instancia tiene un límite máximo, lo que significa que los

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intereses deben competir entre sí para conseguir que sus temas y sus
interpretaciones preferidas de estos temas estén en la agenda.
Incluso cuando hay un problema en la agenda, puede haber una cantidad
considerable de controversia y competencia sobre cómo definir el problema,
incluidas las causas del problema y las políticas que probablemente resolverían el
problema. Por ejemplo, después de los tiroteos en 1999 en Columbine High
School, El tema de la violencia escolar rápidamente adquirió importancia nacional,
en una medida mucho mayor que la que había existido después de otros
incidentes de violencia escolar. Así que la violencia escolar estaba en la agenda:
la verdadera competencia se convirtió entonces entre las representaciones de la
violencia escolar como resultado, entre otras cosas, de una crianza laxa, un fácil
acceso a las armas, la falta de supervisión de los padres o la influencia de la
cultura popular (televisión, películas, videojuegos) en estudiantes de
secundaria. Esta competencia sobre por qué ocurrió Columbine y qué se podía
hacer para prevenirla fue bastante feroz, más que la competencia entre la
violencia escolar y los otros temas que competían por la atención en ese momento
(Lawrence y Birkland 2004).

PODER POLÍTICO EN EL ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA

La capacidad de los grupos –actuar individualmente o, más a menudo, en
coalición con otros grupos– para influir en la política pública no es simplemente
una función de quién presenta el argumento más persuasivo, ya sea desde una
perspectiva retórica o empírica. Sabemos intuitivamente que algunos grupos son
más poderosos que otros, en el sentido de que pueden influir mejor en los
resultados de los debates políticos. Cuando pensamos en el poder, inicialmente
podríamos pensar en cómo las personas, los gobiernos y los grupos poderosos de
la sociedad pueden obligar a las personas a hacer cosas, a menudo en contra de
su voluntad. En un artículo clásico de la American Political Science Review, Peter
Bachrach y Morton Baratz argumentan que este tipo de poder –la capacidad del
actor “A” para hacer que el actor “B” haga cosas– es una de las dos caras del
poder. La otra cara es la capacidad de evitar que una persona haga lo que quiere
hacer; en lugar de un poder coercitivo, la segunda cara es un poder de bloqueo.
Por supuesto, el poder se ejerce cuando A participa en la toma de decisiones
que afectan a B. Pero el poder también se ejerce cuando A dedica sus
energías a crear o reforzar valores sociales y políticos y prácticas
institucionales que limitan el alcance del proceso político a la consideración
pública sólo de aquellas cuestiones que son comparativamente inocuas para
A. En la medida en que A tenga éxito en hacer esto, se evita que B, a todos
los efectos prácticos, saque a relucir cualquier problema que, en su
resolución, pueda ser seriamente perjudicial para el conjunto de preferencias
de A. (Bachrach y Baratz 1962, 952)
5
En la primera cara del poder, A participa en la toma de decisiones que afectan a B,
incluso si a B no le gustan las decisiones o sus consecuencias. Este es el tipo de
poder clásico que vemos en los regímenes autoritarios o totalitarios, pero también
podemos ver este tipo de poder en los Estados Unidos y otras
democracias, porque hay muchos grupos que tienen muy poco poder para influir
en las decisiones que se toman en su nombre o incluso en contra de sus
intereses. Los presos, por ejemplo, tienen poco poder para influir en las
condiciones de su sentencia y encarcelamiento, mientras que los menores tienen
poco que ver en las políticas que se hacen en su nombre o en sus intereses, como
las políticas que influyen en la educación o la justicia de menores. Esto no quiere
decir que otras personas y grupos no hablen por los presos o los menores. Pero
estos portavoces están trabajando en nombre de grupos que se construyen como
"indefensos" o "desviados" (Schneider e Ingram 1993).
En la segunda cara del poder, A evita que los problemas e intereses de B se
incluyan en la agenda o se conviertan en políticas públicas, incluso cuando el
actor B realmente quiere que se planteen estos problemas. El ecologismo, por
ejemplo, no fue, hasta finales de la década de 1960 y principios de la de 1970, de
un interés particularmente poderoso, y los grupos que promovían la protección
ambiental encontraron que sus temas rara vez figuraban en la agenda porque
estos temas de ninguna manera eran los de las principales fuerzas económicas y
políticas que dominaban la toma de decisions (decision making). No fue sino hasta
el surgimiento de crisis ambientales de alto perfil, como la revelación de los
problemas con el pesticida DDT o el derrame de petróleo de Santa Bárbara de
1969, que estos problemas se combinaron con una movilización de grupos de
base amplia, elevando así estos problemas a donde los actores principales les
prestaron atención. Incluso entonces, se puede argumentar que el actor A, que
representa al sector empresarial e industrial, se ‘inclinó’ [dobló] pero no se ‘rompió’
en los problemas ambientales y aún puede evitar que B, el movimiento ambiental,
avance en promover ideas más amplias (o radicalmente, dependiendo de la
perspectiva de uno) que podrían tener un efecto profundo en el medio ambiente.
Los movimientos de bloqueo de los intereses más poderosos no son simplemente
una función de que A tenga recursos superiores a B, aunque esto juega un papel
sustancial. En esencia, no deberíamos pensar en la competencia entre el actor A y
el actor B como un evento deportivo en un campo, con reglas iguales, entre dos
equipos, uno mucho más poderoso que el otro. Más bien, el desequilibrio de poder
es tanto una función de la naturaleza y las reglas del proceso de políticas como
una función de los atributos particulares de los grupos o intereses mismos. Como
explica Schattschneider:
Todas las formas de organización política tienen un sesgo a favor de la
explotación de algunos tipos de conflicto y la supresión de otros porque la
organización es la movilización del sesgo. Algunos temas se organizan en

6
 la política (politics), mientras que otros se organizan fuera. (Schattschneider
1960/1975, pág. 71)
En otras palabras, es más probable que algunos temas lleguen a la agenda
porque el sesgo del sistema político permite que se planteen, mientras que otros,
según el sesgo del sistema, no son aptos para la consideración política. La
vivienda, la educación, el trabajo o la atención médica no se proporcionan como
una cuestión de derecho en Estados Unidos porque el sesgo del sistema político
estadounidense se basa en los valores culturales de la autosuficiencia, lo que
significa que Estados Unidos va a la zaga de otras naciones en las que el estado
da la prestación de estos servicios. Este sesgo no es estático ni dado por Dios,
sino que cambia bastante lentamente a medida que algunos intereses se oponen
a la provisión de estas cosas como una cuestión de derecho.
Otros estudiosos del poder político han concebido una tercera cara del poder, que
difiere sustancialmente de la segunda cara del poder en que grandes grupos de
personas que objetivamente afirman que están en desventaja permanecen
inactivos –es decir, pasivos– y no intentan ejercer su influencia, por pequeña que
sea, en la formulación de políticas públicas [policy making] y la política
[politics]. Esta es la historia que cuenta John Gaventa en su libro Power and
Powerlessness (1980, 168). Gaventa explica por qué una comunidad de mineros
del carbón en los Apalaches permaneció bajo el poder represivo de una empresa
minera de carbón británica y de la élite social y empresarial local. Como señala
Harry G. Reid (1981), Gaventa asume la idea tradicional de que la participación
política en Appalachia es baja debido a las propias deficiencias de la gente, como
el bajo nivel educativo y la pobreza. Más bien, en la tercera cara del poder, las
relaciones sociales y la ideología política se estructuran a largo plazo de tal
manera que la empresa minera, sigue siendo dominante y los mineros no pueden
concebir una situación en la que puedan comenzar a participar en las decisiones
que afectan directamente sus vidas. Cuando los mineros muestran algunos signos
de rebelión contra el sistema injusto, los intereses dominantes pueden ignorar la
presión por el cambio. A la larga, la gente puede dejar de luchar a medida que se
vuelve y permanecer alienada de la política; la quietud es el resultado.
Esta discusión necesariamente breve de la idea de poder es simplemente una
descripción general de un campo de estudio muy complejo e importante en la
ciencia política en general. Es importante para nosotros aquí porque comprender
el poder nos ayuda a comprender cómo los grupos compiten para obtener acceso
a la agenda y negar el acceso a grupos e intereses que dañarían sus intereses.

GRUPOS Y PODER EN EL ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA

Las teorías de E. E. Schattschneider sobre la movilización de grupos y la
participación en el establecimiento de la agenda se basan en su afirmación

7
frecuentemente citada de que es más probable que los problemas se eleven al
estatus de agenda si se amplía el alcance del conflicto. Hay dos formas clave en
las que los grupos tradicionalmente desfavorecidos (perdedores) amplían el
alcance del conflicto. Primero, los grupos hacen público un problema mediante el
uso de símbolos e imágenes para inducir una mayor simpatía de los medios y del
público por su causa. Los grupos ambientalistas dramatizan sus causas señalando
símbolos e imágenes de daños ambientales presuntamente intencionados o
negligentes causados por el hombre.
Segundo, los grupos que pierden en la primera etapa de un conflicto político
pueden apelar a un nivel superior de toma de decisiones, como cuando las partes
perdedoras apelan a las instituciones estatales y luego a las federales para tener
la oportunidad de ser escuchadas, esperando que en el proceso atraigan a otros
que estén de acuerdo con ellos y su causa. Por el contrario, los grupos
dominantes trabajan para contener el conflicto para asegurarse de que no se
propague fuera de control. La teoría subyacente de estas tendencias se remonta a
la defensa de Madison, en Federalist 10, del sistema federal como mecanismo
para contener el conflicto político.
Las teorías de Schattschneider sobre la expansión de los problemas explican
cómo los intragrupos retienen el control sobre la definición del problema y la forma
en que los actores dominantes en la formulación de políticas públicas los
suprimen. Estos actores forman lo que Baumgartner y Jones (1993, 142)
denominan monopolios políticos, que intentan mantener los problemas y las
cuestiones políticas subyacentes en un lugar bajo en la agenda. Las comunidades
de políticas (policy communities) utilizan símbolos acordados para construir sus
visiones de problemas, causas y soluciones. Mientras estas imágenes y símbolos
se mantengan en toda la sociedad, o permanezcan en gran medida invisibles e
incuestionables, es probable que el acceso a la agenda para los grupos que no
comparten estas imágenes sea difícil; el cambio es menos probable hasta que la
construcción del problema por parte del grupo menos poderoso se vuelva más
frecuente. Si la selección alternativa es fundamental para la proyección del poder
político, un corolario importante es que los grupos poderosos retienen el poder
trabajando para mantener al público y a los grupos ajenos al conocimiento de los
problemas subyacentes, las construcciones alternativas de los problemas o las
alternativas a su resolución. Este argumento refleja los hechos por teóricos de élite
como C. Wright Mills (1956) y el mismo E. E. Schattschneider, quien notó que "el
defecto en el cielo pluralista es que el coro celestial canta con un fuerte acento de
clase alta" (1960/1975, 35). Esto no niega la posibilidad de cambio, pero reconoce
que el cambio a veces tarda en llegar y es difícil de lograr.

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SUPERAR LOS DEFICITS DE PODER PARA ACCEDER A LA AGENDA
Baumgartner y Jones argumentan que cuando los grupos poderosos pierden el
control de la agenda, los grupos menos poderosos pueden entrar en debates
políticos y llamar la atención sobre sus problemas. Esta mayor atención al área del
problema tiende a aumentar las actitudes públicas negativas hacia el status quo,
que luego puede producir cambios institucionales y de agenda duraderos que
rompan los monopolios de las políticas.
Hay varias formas en las que los grupos pueden aplicar estrategias para llamar la
atención sobre los problemas y, de ese modo, hacer avanzar los problemas en la
agenda. El primer conjunto de formas en que los grupos de interés menos
favorecidos pueden influir en la formulación de políticas se relaciona con la
metáfora del cambio de agenda de las corrientes de Kingdon (Kingdon 1995). Las
“ventanas de oportunidad” (windows of opportunity) para el cambio se abren
cuando se combinan dos o más Corrientes –política, del problema o de política
pública–. En la corriente política, el cambio electoral puede conducir a
movimientos de reforma que brinden a grupos que antes eran menos poderosos la
oportunidad de expresar sus preocupaciones. Un ejemplo es la formulación de
políticas públicas durante el programa Great Society de la administración de
Lyndon Johnson, que contenía un paquete de políticas que buscaban atacar la
pobreza, la mala salud, la discriminación racial y el declive urbano, entre otros
problemas. Este paquete de programas fue posible gracias a un presidente
agresivamente activista y una amplia mayoría demócrata en el Congreso,
resultado del aplastamiento demócrata de 1964.
En segundo lugar, los cambios en nuestra percepción de los problemas también
influirán en la apertura de una "ventana de oportunidad" para el cambio de
política. En la década de 1930, la gente comenzó a percibir el desempleo y las
privaciones económicas no simplemente como un fracaso de la iniciativa
individual, sino como un problema económico colectivo que requería soluciones
gubernamentales bajo la rúbrica del New Deal. En las décadas de 1960 y 1970, la
gente comenzó a percibir los problemas ambientales, como el aire y el agua
sucios y la destrucción de la vida silvestre, no como función de procesos
naturales, sino como resultado de influencias humanas negativas sobre el
ecosistema. Y, tercero, los cambios en la corriente de políticas públicas pueden
influir en la apertura de la ventana de oportunidad. En la década de 1960, la
pobreza y el racismo se veían como problemas, pero también se combinaron con
lo que se sugirió como políticas públicas (policies) nuevas y más efectivas para
resolver estos problemas, como las Leyes de Derechos Civiles, la Ley de
Derechos Electorales y la Guerra contra la Pobreza.
Para que no pensemos que todo este cambio va en la dirección liberal
[‘progresista’], cabe señalar que otros períodos de cambio, en particular la
administración Reagan, también se caracterizaron por la unión de estas

9
corrientes. Estos incluyen cambios en la corriente política (legisladores más
conservadores, creciente fuerza republicana en el sur, el advenimiento de la
derecha cristiana como fuerza política), la corriente del problema (la regulación
gubernamental como causa, no como solución, de los problemas económicos, la
debilidad estadounidense en asuntos exteriores) y la corriente de políticas públicas
(ideas para la desregulación y un gobierno más pequeño, aumento del gasto
militar y la preparación) que se unieron durante los dos primeros años de la
administración Reagan. Estos factores ayudan a explicar las políticas que
favorecen un mayor gasto militar, un aumento en la atención a las cuestiones
morales, y una disminución del gasto en programas sociales.
En cada uno de estos casos, fue necesaria una acción de grupo para presionar
por el cambio. Los grupos trabajaron para destacar los problemas porque, como
sostienen Baumgartner y Jones, una mayor atención suele ser atención negative a
un problema, lo que lleva a pedidos de cambio de política para abordar los
problemas que se destacan. Pero el simple deseo de movilizarse no es
suficiente. A veces, los grupos necesitan un poco de ayuda para impulsar temas
en la agenda; esta ayuda puede provenir de cambios en los indicadores de un
problema o eventos de enfoque que generan una atención rápida. Y los grupos a
menudo necesitan unir fuerzas para crear un movimiento más poderoso del que
podrían crear si todos actuaran como individuos.

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